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per approfondimenti vedi anche:
A.N.AC. (già Autorità Vigilanza Contratti Pubblici)
* * *
A.N.AC. (massimario dell'Autorità) - A.N.AC. (massimario di giurisprudenza)

anno 2017
luglio 2017

LAVORI PUBBLICI: Giurisdizione sulla gara di lavori affidati da una società per azioni e incompatibilità dei progettisti.
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Giurisdizione - Contratti della Pubblica amministrazione – Appalto lavori – gara bandita da s.p.a. e disciplinata dal nuovo Codice dei contratti – Giurisdizione giudice amministrativo.
Contratti della Pubblica amministrazione – Appalto lavori – Responsabile team progettazione coincidente con professionista che ha redatto il progetto per la stazione appaltante – Art. 24, comma 7, d.lgs. n. 50 del 2016 - Illegittimità.
Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto di “lavori”, affidati da una società per azioni con procedura ad evidenza pubblica, disciplinata dal d.lgs. 18.04.2016, n. 50, tramite risorse regionali, essendo l’attività ad evidenza pubblica di tale società inquadrabile come affidamento “svolto da soggetto <comunque tenuto> nella scelta del contraente all’applicazione della normativa comunitaria o al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica”, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), punto 1, c.p.a. (1).
E’ illegittima, per violazione dell’art. 24, comma 7, d.lgs. 18.04.2016, n. 50, l’ammissione alla gara, per l'affidamento di interventi di realizzazione di un’opera finanziata dalla Regione, del concorrente il cui responsabile del team di progettazione è il professionista che ha redatto il progetto, su incarico della stazione appaltante (2).
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   (1) Ha chiarito il Tar che per definire la sussistenza dell’obbligo ex lege (e non per mera autodisciplina facoltativa e volontaria) occorre considerare le norme del (nuovo) Codice appalti 18.04.2016, n. 50, che definiscono una pluralità di categorie tenute ad applicare la disciplina ad evidenza pubblica.
In particolare l’art. 1 (nel vecchio Codice la disciplina era contenuta nell’art. 32, in versione diversa), ove il legislatore ha individuato, fra le diverse tipologie di “lavori”, all’interno del comma 2: a) alla lett. a) una definizione articolata riferita a lavori (determinati nell’oggetto) conferiti da committenti non soggettivamente individuati, ma i cui lavori risultano caratterizzati da due elementi quantitativi economici (due soglie monetarie); alla lett. d) lavori pubblici (indeterminati nell’oggetto) affidati da soggetti soggettivamente individuati, “concessionari di servizi”, ma solo qualora essi siano “strettamente strumentali” alla gestione del servizio (e le opere pubbliche diventino di proprietà dell’Amministrazione aggiudicatrice).
Trattasi di due ipotesi “autonome” che vanno interpretate in modo indipendente l’una dall’altra. Dunque la prima ipotesi (lett. a) non deve subire condizionamenti in riferimento al vincolo di strumentalità posto alla successiva lett. d).
Il Tar ha ritenuto applicabile, al caso di specie, la lett. a) punto 2 dell’art. 1 del Codice, che impone l’applicazione delle norme pubblicistiche in caso di sussistenza di una duplice condizione (che deve essere riscontrata in forma “abbinata”), sussistente nel caso sottoposto al suo esame: appalti di lavori che superino 1 milione di euro e che siano “sovvenzionati direttamente in misura superiore al 50% da amministrazioni aggiudicatrici”; ma solo qualora tali appalti si riferiscano a lavori determinati in peculiari “settori” (indicati sub nn. 1 e 2); il punto 1 contempla, rendendoli rilevanti, i “lavori di Genio civile di cui all’Allegato I” (il punto 2 si riferisce, invece, agli “edifici destinati a funzioni pubbliche”) .
   (2) Ha ricordato il Tar che l’art. 24, comma 7, d.lgs. 18.04.2016, n. 50 impone che gli affidatari di incarichi di progettazione per progetti posti a base di gara non possono essere affidatari degli appalti per i quali abbiano svolto la suddetta attività di progettazione (norma che estende il principio, di terzietà, anche al soggetto controllato, controllante o collegato all'affidatario di incarichi di progettazione nonché ai dipendenti dell'affidatario dell'incarico di progettazione, ai suoi collaboratori nello svolgimento dell'incarico e ai loro dipendenti, nonché agli affidatari di attività di supporto alla progettazione e ai loro dipendenti).
Il conflitto di interesse può essere anche solo potenziale, volendo la norma evitare in via preventiva situazioni di contrasto eventuale, ma anche in considerazione della posizione rilevante che il progettista avrebbe dovuto assumere in sede di controllo della congruità e corrispondenza dell’opera.
Unica possibilità di deroga è nel caso in cui si riesca a dimostrare che l'esperienza acquisita nell'espletamento degli incarichi di progettazione “non è tale da determinare un vantaggio che possa falsare la concorrenza con gli altri operatori” (TAR Valle d’Aosta, ordinanza 11.07.2017 n. 21 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Persistenza dell’interesse ad impugnare l’ammissione di un concorrente se sopraggiunge l’aggiudicazione della gara – Specificazione delle parti del servizio in termini percentuali di esecuzione ascritte a ciascuna impresa raggruppanda.
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Processo amministrativo – Rito appalti – Ammissione concorrente in gara – Impugnazione ex art. 120, comma 2-bis, c.p.a. – Aggiudicazione disposta in corso di causa – Improcedibilità del ricorso avverso l’ammissione.
Contratti della Pubblica amministrazione - Raggruppamento temporaneo di imprese – Indicazione parti che ciascun operatore eseguirà – Art. 48, comma 4, d.lgs. n. 50 del 2016 – Obbligo – Modalità – Individuazione.
L’avvenuta aggiudicazione in favore di un concorrente viene ad incidere sulla persistenza dell’interesse a ricorrere avverso le ammissioni altrui; pertanto, è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso proposto ex art. 120, comma 2-bis, c.p.a. avverso gli atti di ammissione dei concorrenti alla gara da parte di un operatore che, all’esito dell’espletamento della gara stessa, risulta nel frattempo collocato in seconda posizione (1).
L’operatore economico che partecipa alla gara in R.T.I. deve indicare la parte dei servizi che eseguirà ai sensi dell’art. 48, comma 4, d.lgs. 18.04.2016, n. 50, obbligo da ritenersi assolto sia in caso di indicazione, in termini schiettamente descrittivi, delle singole parti del servizio da cui sia evincibile il riparto di esecuzione tra le imprese associate, sia, in caso di indicazione quantitativa, in termini percentuali (2).
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   (1) Ha chiarito la Sezione che anche a ritenere ininfluente, sotto il profilo della permanenza del particolare interesse al ricorso ex art. 120, comma 2-bis, c.p.a., la circostanza dell’intervenuta aggiudicazione, essendo tale relativo rito specialissimo finalizzato a definire in modo definitivo la platea dei soggetti ammessi alla gara, cristallizzandone la situazione al fine della rapida costituzione di certezze giuridiche poi incontestabili sui protagonisti della gara (Cons. St., sez. V, ord., 14.03.2017, n. 1059), pur tuttavia detto particolare interesse al ricorso non può, anche durante il processo, essere valutato in modo avulso dalla realtà storica costituita dalla graduatoria formulata, e dunque nell’indifferenza della posizione ivi conseguita dalle singole imprese partecipanti alla gara.
Ciò in quanto la distinzione e la separatezza del giudizio ex art. 120, commi 2-bis e 6-bis, rispetto a quello ordinario del medesimo art. 120 non contempla per il giudice del primo un divieto di prendere in considerazione i fatti storici medio tempore verificatisi e risultanti dai suoi atti processuali, come, appunto, l’avvenuta aggiudicazione della gara e gli effetti di eventuali impugnazioni di quest’ultima. Ne consegue che detti atti, pur non formanti oggetto del medesimo rito specialissimo, si riflettono parzialmente sulla persistenza dell’interesse a ricorrere in quest’ultimo.
   (2) Cons. St., A.P., 05.07.2012, n. 26 (
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 04.07.2017 n. 3257 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

LAVORI PUBBLICI: L’Adunanza plenaria si pronuncia sulla conservazione dell’attestazione sull’attestazione Soa in caso di cessione di ramo di azienda.
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Processo amministrativo – Intervento – Ad adiuvandum - Interventore parte in un giudizio in cui venga in rilievo una quaestio iuris analoga – Inammissibilità.
Contratti della Pubblica amministrazione – Qualificazione – Cessione di ramo di azienda – Perdita automatica della qualificazione – Art. 76, comma 11, d.P.R. n. 207 del 2010 – Esclusione.
Contratti della Pubblica amministrazione – Qualificazione – Cessione di ramo di azienda – Mantenimento requisiti qualificazione della cedente – Accertamento positivo della SOA – Conseguenza - Conservazione dell’attestazione senza soluzione di continuità
Non è sufficiente a consentire l’intervento ad adiuvandum la sola circostanza per cui il proponente tale istanza sia parte in un giudizio in cui venga in rilievo una quaestio iuris analoga a quella divisata nell’ambito del giudizio principale; laddove si ammettesse la possibilità di spiegare l’intervento volontario a fronte della sola analogia fra le quaestiones iuris controverse nei due giudizi, si finirebbe per introdurre nel processo amministrativo una nozione di ‘interesse’ del tutto peculiare e svincolata dalla tipica valenza endoprocessuale connessa a tale nozione e potenzialmente foriera di iniziative anche emulative, in toto scisse dall’oggetto specifico del giudizio cui l’intervento si riferisce (1).
L’art. 76, comma 11, d.P.R. 05.10.2010, n. 207 deve essere interpretato nel senso che la cessione del ramo d’azienda non comporta automaticamente la perdita della qualificazione, occorrendo procedere a una valutazione in concreto dell’atto di cessione, da condursi sulla base degli scopi perseguiti dalle parti e dell’oggetto del trasferimento (2).
In ipotesi di cessione di un ramo d’azienda, l’accertamento positivo effettuato dalla SOA, su richiesta o in sede di verifica periodica, in ordine al mantenimento dei requisiti di qualificazione da parte dell’impresa cedente, comporta la conservazione dell’attestazione da parte della stessa senza soluzione di continuità (3).
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   (1) Cons. St., A.P., 04.11.2016, n. 23.
Ha aggiunto l’Alto Consesso che il vincolo nascente dalle pronunce della Plenaria non è assoluto (art. 99, comma 3, c.p.a.) e che, comunque, l’assenza di un meccanismo procedurale che preveda la costituzione nei giudizi dinanzi alla Plenaria per coloro i quali, coinvolti in controversie analoghe, possano essere pregiudicati dalla decisione di diritto, è il frutto di una scelta discrezionale del legislatore, che tiene conto anche di esigenze di efficienza processuale.
   (2) Le questioni -rimesse all’Adunanza plenaria dalla sez. III con ord. 13.03.2017, n. 1152– erano:
a) se, ai sensi dell’art. 76, comma 11, d.P.R. 05.10.2010, n. 207 debba affermarsi il principio per il quale, in mancanza di nuova richiesta di attestazione SOA, la cessione del ramo d’azienda comporti sempre, in virtù dell’effetto traslativo, il venir meno della qualificazione, o piuttosto, se debba prevalere la tesi che, alla luce di una valutazione in concreto, limita le fattispecie di cessione, contemplate dalla disposizione, solo a quelle che, in quanto suscettibili di da dar vita ad un nuovo soggetto e di sostanziarne la sua qualificazione, presuppongono che il cedente se ne sia definitivamente spogliato, ed invece esclude le diverse fattispecie di cessione di parti del compendio aziendale, le quali, ancorché qualificate dalle parti come trasferimento di “rami aziendali”, si riferiscano, in concreto, a porzioni prive di autonomia funzionale e risultano pertanto inidonee a consentire al soggetto cessionario di ottenere la qualificazione;
b) se l’accertamento effettuato dalla SOA, su richiesta o in sede di verifica periodica, valga sempre e solo per il futuro, oppure se, nei casi in cui l’organismo SOA accerti ex post il mantenimento dei requisiti speciali in capo al cedente, nonostante l’avvenuta cessione di una parte del compendio aziendale, l’attestazione possa anche valere ai fini della conservazione della qualificazione senza soluzione di continuità.
Con riferimento alla prima questione l’Adunanza plenaria ha ricordato i due diversi orientamenti della giurisprudenza del giudice amministrativo.
Secondo un primo orientamento (c.d. tesi “formalistica”, perché rigidamente ancorata al principio del consenso traslativo ed alla concezione astratta della causa contrattuale: Cons. St., sez. IV, 29.02.2016, n. 811, n. 812 e n. 813; id., sez. III, 07.05.2015, n. 2296; id. 12.11.2014, n. 5573), nel caso di cessione di ramo d’azienda il cedente perde automaticamente le qualificazioni, ancorché resti “per avventura” in dotazione di requisiti sufficienti per una determinata qualificazione, poiché ciò non lo esonera dal chiedere a una Società Organismo di Attestazione l’attestazione di qualificazione che, a norma dell’art. 60, comma 2, d.P.R. n. 207 del 2010, costituisce condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell’esistenza dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria ai fini dell’affidamento di lavori pubblici.
Secondo questo orientamento non potrebbe darsi rilievo alla conferma ex post dei requisiti operati dalla SOA in sede di verifica triennale, poiché essa giammai potrebbe avere un effetto sanante, stante l’effetto traslativo della cessione. Al contempo l’importanza e l’entità del compendio ceduto non potrebbe essere accertata mediante verifica ex post, bensì dovrebbe essere necessariamente sottoposta a specifica valutazione ex ante da parte della SOA a mezzo del procedimento ex art. 76, comma 11, d.P.R. n. 207 del 2010.
Un secondo orientamento (c.d. tesi “sostanzialistico” –alla quale aderisce l’ordinanza di rimessione all’Adunanza plenaria– perché si fonda su un approccio concreto al contenuto negoziale e sulla vincolatività della conferma dell’attestazione SOA: Cons. St., sez. III, 09.01.2017, n. 30; id., sez. V, 18.10.2016, n. 4347 e n. 4348; id. 17.12.2015, n. 5706) ha invece affermato che occorre escludere in linea di principio a danno del cedente qualsiasi automatismo decadenziale conseguente alla cessione d’azienda, occorrendo aver riguardo alla causa in concreto del negozio di cessione e al sottostante regolamento di interessi voluto dalle parti, in tutta la sua ampiezza, complessità e particolarità, per determinare se la cessione dei beni aziendali comporti, o meno, la perdita dei requisiti di cui alle attestazioni SOA in capo alla cedente.
L’Adunanza Plenaria ha condiviso la tesi sostanzialistica, ancorché per argomenti in parte diversi da quelli richiamati.
Ha, in particolare, affermato che la facoltà, prevista dall’art. 76, comma 11, secondo periodo, d.P.R. n. 207 del 2010, per l’impresa cedente di chiedere una nuova attestazione SOA per i requisiti oggetto di trasferimento non può essere trasformata nella previsione della automatica decadenza all’atto della cessione, tanto più che essa non sarebbe sufficiente ad evitare il venir meno della qualificazione durante la gara, atteso che la richiesta di nuova attestazione può avvenire “esclusivamente sulla base dei requisiti acquisiti successivamente alla cessione del complesso aziendale o del suo ramo”.
Ne discende che in caso di trasferimento del ramo d’azienda non sono automaticamente trasferiti anche i requisiti di cui all’art. 79, comma 1, d.P.R. n. 207 del 2010. In particolare, è ben possibile che la cessione di parti dell’azienda, ancorché qualificate come ramo aziendale, si riferisca a porzioni prive di autonomia funzionale nel contesto dell’impresa e comunque non significative, quindi non sia tale da generare la perdita in capo al cedente (e il correlato acquisto in capo al cessionario) dei requisiti di qualificazione. Se non sono trasferiti i requisiti di qualificazione, non possono esserlo le qualificazioni che ad essi si riferiscono.
   (3) Con riferimento alla seconda questione l’Adunanza plenaria ha preliminarmente affermato che la soluzione del primo quesito rende necessaria la riperimetrazione del secondo: se, infatti, nessun automatismo decadenziale è previsto nel caso di cessione del ramo d’azienda, il problema di stabilire l’efficacia (ex nunc o ex tunc) della positiva verifica posteriore operata dalla SOA assume diverso significato.
Ha tra l’altro chiarito l’Alto Consesso che la verifica operata dall’organismo attestatore ha un’efficacia probatoria e non già sostanziale e che gli atti di accertamento hanno intrinseca valenza retroattiva, perché dichiarano una realtà giuridica preesistente. Ne discende che postulare l’efficacia ex nunc della verifica positiva da parte dell’organismo SOA sarebbe in contrasto con la sua natura.
Essa, inoltre, darebbe luogo al paradosso di ritenere che l’attestazione, pur valida, non sia utile a conservare senza soluzione di continuità la qualificazione, ammettendosi dunque una sorta di effetto intermittente, del tutto anomalo (
Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 03.07.2017 n. 3 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

giugno 2017

APPALTI: Incompatibilità del Presidente della commissione di gara che ha sottoscritto l’Avviso pubblico di indizione della procedura.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Commissione di gara – Incompatibilità – Presidente che ha approvato Avviso pubblico di indizione della gara – E’ incompatibile.
E’ illegittima la composizione della commissione di gara il cui presidente ha approvato e sottoscritto l’Avviso pubblico di indizione della procedura, ponendosi tale nomina in violazione dell’art. 77, comma 4, d.lgs. 18.04.2016, n. 50, secondo cui i commissari componenti la Commissione giudicatrice non devono aver svolto né possono svolgere altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta (1).
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   (1) Ha chiarito il Tar che la preventiva redazione dell’atto inditivo della gara è tale da determinare la situazione di incompatibilità che la norma sopra richiamata ha inteso scongiurare. E’ infatti evidente la finalità, perseguita dall’art. 77, comma 4, d.lgs. 18.04.2016, n. 50, di evitare che uno dei componenti della Commissione, proprio per il fatto di avere svolto in precedenza attività strettamente correlata al contratto del cui affidamento si tratta, non sia in grado di esercitare la delicatissima funzione di giudice della gara in condizione di effettiva imparzialità e di terzietà rispetto agli operatori economici in competizione tra di loro (TAR Puglia-Lecce, Sez. II, sentenza 29.06.2017 n. 1074 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
Il ricorso è meritevole di accoglimento con riferimento alla censura di illegittima composizione della Commissione di aggiudicazione della procedura ad evidenza pubblica in esame.
Ed invero, malgrado sia stata prospettata una pluralità di censure, rileva il Collegio che la mancata graduazione dei motivi di ricorso determina la possibilità, per il Giudicante, di accoglimento del gravame limitatamente ad un profilo di criticità ritenuto assorbente per ragioni di economia processuale (v. Ad. Plen. Cons. St. n. 5/2015)
Con la sopra citata pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è, infatti, sancito il principio di diritto in forza del quale <<nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, non vale a graduare i motivi di ricorso o le domande di annullamento il mero ordine di prospettazione degli stessi>>; e, ancora, che <<nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, in mancanza di rituale graduazione dei motivi e delle domande di annullamento, il giudice amministrativo, in base al principio dispositivo e di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, è obbligato ad esaminarli tutti, salvo che non ricorrano i presupposti per disporne l’assorbimento nei casi ascrivibili alle tre tipologie precisate in motivazione (assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria e per ragioni di economia>>.
Passando dunque alla disamina in concreto della censura concernente l’illegittima composizione della Commissione giudicatrice, si osserva che
nella fattispecie portata al vaglio del G.A. si è effettivamente consumata la violazione dell’art. 77, comma 4, del D.Lgs. 18.04.2016, n. 50.
La disposizione richiamata stabilisce che “i commissari non devono aver svolto né possono svolgere alcun’altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta”.
E’ invece emerso, come correttamente dedotto dalla difesa dell’associazione, che il Presidente della Commissione, dottor Ma., nominato in tale veste con determina dirigenziale n. 642 del 15.09.2016 ha redatto, approvato e sottoscritto l’Avviso Pubblico di indizione della gara, di cui alla determina n. 423/2016 del 22.06.2016, e tanto nella distinta veste di Dirigente al Patrimonio.
La preventiva redazione dell’atto inditivo della gara controversa è tale da determinare la situazione di incompatibilità che la norma sopra richiamata ha inteso scongiurare.
E’ infatti evidente la finalità, perseguita dall’art. 77, comma 4 citato, di evitare che uno dei componenti della Commissione, proprio per il fatto di avere svolto in precedenza attività strettamente correlata al contratto del cui affidamento si tratta, non sia in grado di esercitare la delicatissima funzione di giudice della gara in condizione di effettiva imparzialità e di terzietà rispetto agli operatori economici in competizione tra di loro.
Ritiene il Collegio di dover precisare, sul punto, che
il principio di imparzialità dei componenti del seggio di gara va declinato nel senso di garantire loro la cd virgin mind, ossia la totale mancanza di un pregiudizio nei riguardi dei partecipanti alla gara stessa.
Tale pregiudizio può essere agevolmente rintracciato in un caso come quello qui in esame, posto che la predisposizione, da parte del Presidente della Commissione di gara, addirittura delle c.d. regole del gioco può influenzare la successiva attività di arbitro della gara.
Dall’accertamento del suddetto vizio di composizione della gara deriva l’illegittimità dell’aggiudicazione definitiva, atteso il nesso di consequenzialità che avvince gli atti impugnati, per come sottoposti allo scrutinio del G.a..
Il ricorso è dunque accolto alla stregua delle suesposte argomentazioni, con assorbimento delle ulteriori censure e con conseguente obbligo di rinnovazione della gara a partire dalla presentazione delle offerte (sul punto, Tar Lecce, II Sezione, 1040/2016).
Va anche annullato il contratto nelle more eventualmente stipulato tra l’Amministrazione e l’Ati aggiudicataria.

APPALTI FORNITURE: Acquisto autovettura in sostituzione di altra vetusta.
L'art. 1, c. 143, L. n. 228/2012, ha stabilito il divieto di acquisto di autovetture, da ultimo fino alla data del 31.12.2016; detto divieto non è stato prorogato dal D.L. n. 244/2016 (decreto milleproroghe 2016).
Rimangono ferme, peraltro, le misure di contenimento della spesa già previste dalle disposizioni vigenti richiamate dal suddetto comma 143: e dunque, i tetti di spesa per l'acquisto delle autovetture previsti dal D.L. n. 78/2010 e dal D.L. n. 95/2012.
In proposito, la Corte dei conti, sulla scia della Corte costituzionale, si è espressa nel senso che gli enti locali possono considerare le norme finalizzate alla riduzione delle spese per consumi intermedi in un'ottica complessiva, con possibilità di compensazione tra le singole voci, nel rispetto di un tetto massimo di spesa stanziabile a bilancio.

Il Comune chiede se può sostituire una vetusta auto utilizzata da un gruppo di volontari per effettuare un servizio di trasporto di anziani e di persone limitate nella mobilità presso i vicini ospedali e case di cura, avuto riguardo alle vigenti norme di contenimento della spesa pubblica. Il Comune specifica che il servizio di trasporto di cui si tratta non rientra tra quelli demandabili all'ambito distrettuale di appartenenza.
In via preliminare si precisa che l'interpretazione delle norme statali spetta esclusivamente ai competenti Uffici dello Stato. Per cui, sentito il Servizio finanza locale di questa Direzione centrale, si esprime quanto segue, in via meramente collaborativa.
L'art. 1, c. 143, L. n. 228/2012, ha stabilito per le pubbliche amministrazioni, ferme restando le misure di contenimento della spesa già previste dalle disposizioni vigenti, il divieto di acquistare autovetture e di stipulare contratti di locazione finanziaria aventi ad oggetto autovetture, da ultimo, fino alla data del 31.12.2016
[1].
Peraltro, il richiamo contenuto nel comma 143 alle misure di contenimento della spesa già previste dalle disposizioni vigenti lascia tuttora in vigore i precedenti tetti di spesa per l'acquisto delle autovetture previsti dal D.L. n. 78/2010 e dal D.L. n. 95/2012
[2].
L'art. 6, c. 14, D.L. n. 78/2010, prevede che le pp.aa. non possono effettuare spese di ammontare superiore all'80% della spesa sostenuta nell'anno 2009 per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonché per l'acquisto di buoni taxi.
L'art. 5, c. 2, D.L. n. 95/2012, come novellato dall'art. 15, c. 1, D.L. n. 66/2014, prevede che le pp.aa., a decorrere dal 01.05.2014, non possono effettuare spese di ammontare superiore al 30% della spesa sostenuta nell'anno 2011 per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonché per l'acquisto di buoni taxi.
Da tale limite di spesa, l'art. 5, c. 2, DL n. 95/2012, esclude, tra l'altro, le spese per le autovetture utilizzate per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica e per i servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza
[3].
Le Sezioni Riunite della Corte dei conti per la Regione siciliana, chiamate a pronunciarsi sul contenuto dell'art. 6, c. 14, D.L. n. 78/2010, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 5, c. 2, D.L. n. 95/2012, hanno affermato che il limite di spesa posto per le autovetture dall'art. 5, c. 2, D.L. n. 95/2012, deve essere interpretato alla stregua di quanto chiarito dalla Corte costituzionale nella pronuncia 04.06.2012, n. 139, con possibilità di compensazioni nell'ambito delle singole voci di spesa (in quel caso, la richiesta di parere faceva riferimento alle tipologie di spesa di cui all'art. 6, D.L. n. 78/2010), entro il limite complessivo che è quello previsto dall'art. 6, c. 14, D.L. n. 78/2010 (80% della spesa sostenuta nell'anno 2009), che coesiste col limite previsto dal sopravvenuto art. 5, D.L. n. 95/2012
[4].
Dette riflessioni sono state rese dalle Sezioni riunite per la Regione siciliana sulla scia delle affermazioni della Corte costituzionale con riferimento alle disposizioni di contenimento della spesa di funzionamento amministrativo contenute nell'art. 6, DL n. 78/2010. Per la Corte costituzionale, il legislatore statale può legittimamente imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio. Questi vincoli possono considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali quando stabiliscono un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra le varie voci di spesa incise dal legislatore
[5].
Diversamente, la Corte dei conti Lombardia ha affermato che non risulta possibile compensare il limite di spesa per autovetture, posto dall'art. 5, c. 2, D.L. n. 95/2012, con quelli previsti da pregresse disposizioni di legge (e, in particolare, dall'art. 6, D.L. n. 78/2010).
Sul contrasto di posizioni è intervenuta la Sezione delle Autonomie
[6] che, con specifico riferimento all'art. 1, c. 141, L. n. 228/2012 [7], in tema di limitazioni di acquisto di mobili e arredi, ha osservato come il suo inciso iniziale 'Ferme restando le misure di contenimento della spesa già previste dalle vigenti disposizioni...', tende a considerare le norme finalizzate alla riduzione delle spese per consumi intermedi in un'ottica complessiva, con possibilità di compensazione tra le singole voci, nel rispetto di un tetto massimo di spesa stanziabile a bilancio.
Conseguentemente e venendo al quesito dell'Ente, nel ribadire la competenza degli Uffici statali a pronunciarsi sull'applicazione ed interpretazione delle norme statali di cui si discute (art. 6, c. 14, D.L. n. 78/2010 e art. 5, c. 2, D.L. n. 95/2012), sembra potersi ritenere che i limiti di spesa ivi previsti possano essere considerati dall'Ente alla luce dei principi espressi dalla Corte dei conti, sulla scia della Corte costituzionale: e dunque con riferimento ad un limite complessivo derivante dalle diverse norme di contenimento della spesa, nell'ambito del quale gli enti locali restano liberi di allocare le risorse tra i diversi ambiti o obiettivi di spesa
[8].
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[1] Il divieto, originariamente previsto dalla data di entrata in vigore della L. n. 228/2012 (01.01.2013) fino al 31.12.2014, è stato dapprima prorogato fino al 31.12.2015 dall'art. 1, c. 1, primo periodo, D.L. n. 101/2013, e poi fino al 31.12.2016 dall'art. 1, c. 636, L. 28.12.2015, n. 208. Il decreto legge 30.12.2016, n. 244 'Proroga e definizione di termini' (c.d. Decreto milleproroghe 2016), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, c. 1, L. 27.02.2017, n. 19, non ha prorogato il termine di cui all'art. 1, c. 1, D.L. n. 101/2013.
[2] La Corte dei conti ha osservato che la L. n. 228/2012 ha introdotto un divieto generale di acquisto di autovetture, sebbene temporaneo, confermando la vigenza degli artt. 6, c. 14, D.L. n. 78/2010, e 5, c. 2, D.L. n. 95/2012, in materia di contenimento del tetto complessivo della spesa concernente le autovetture (Cfr. Corte dei conti, sez. reg. contr. Veneto, 12.02.2016, n. 86. Conformi: Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, 18.06.2015, n. 106; Corte dei conti, sez. reg. contr. Umbria, 19.12.2014, n. 194).
[3] Nel caso di specie, l'acquisto del mezzo per il servizio di trasporto di anziani e persone disabili si ritiene non possa ricondursi alla deroga prevista specificamente per i servizi comunali finalizzati a garantire i livelli essenziali di assistenza.
[4] Corte dei conti Sez. riunite per la Regione siciliana, parere n. 94 del 30.11.2012.
[5] Corte costituzionale, n. 139/2012, cit..
[6] Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, delibera 30.12.2013, n. 26.
[7] Norma non più in vigore, non essendone stato prorogato il termine temporale di applicazione dal D.L. n. 244/2016 cit..
[8] Corte costituzionale, n. 139/2012, cit.
(28.06.2017 -
link a www.regione.fvg.it).

APPALTI - INCARICHI PROFESSIONALISussiste l'onere d’immediata impugnazione del bando di gara pubblica per contestare clausole di loro impeditive dell'ammissione dell'interessato alla gara, o anche solo impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale, ovvero che rendano ingiustificatamente più difficoltosa per i concorrenti la partecipazione alla gara.
In siffatti casi già la pubblicazione del bando genera una lesione della situazione giuridica per chi intenderebbe partecipare alla competizione ma non può farlo a causa della barriera all’ingresso a quello specifico mercato provocata da clausole del bando per lui insuperabili perché immediatamente escludenti o che assume irragionevoli o sproporzionate per eccesso; il che comporta per lui un arresto procedimentale perché gli si rendono inconfigurabili successivi atti applicativi utili.

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Il motivo, ritiene qui il Collegio, è infondato.
Vanno condivise le giuste considerazioni della sentenza di prime cure sull’onere di immediata impugnazione del bando di gara, che opera allorché –come nel caso presente- le clausole della lex specialis prevedano requisiti di partecipazione ex se ostativi all'ammissione dell'interessato, vale a dire autonomamente ed immediatamente escludenti.
La giurisprudenza da tempo assume che sussiste l'onere d’immediata impugnazione del bando di gara pubblica per contestare clausole di loro impeditive dell'ammissione dell'interessato alla gara, o anche solo impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale, ovvero che rendano ingiustificatamente più difficoltosa per i concorrenti la partecipazione alla gara. In siffatti casi già la pubblicazione del bando genera una lesione della situazione giuridica per chi intenderebbe partecipare alla competizione ma non può farlo a causa della barriera all’ingresso a quello specifico mercato provocata da clausole del bando per lui insuperabili perché immediatamente escludenti o che assume irragionevoli o sproporzionate per eccesso; il che comporta per lui un arresto procedimentale perché gli si rendono inconfigurabili successivi atti applicativi utili (da ultimo Cons. Stato, V, 16.01.2015, n. 92; V, 20.11.2015, n. 5296; V, 06.06.2016 n. 2359).
Nella specie, una tale preclusione all’accesso alla contesa è costituita, per un avvocato –vale a dire, per un esercente la professione cui è per legge riservato il tipo giuridico della prestazione in gara di consulenza legale e che dunque è per ciò solo legittimato ad ambire all’aggiudicazione- dalla richiesta del requisito di un fatturato globale di ingenti entità, corrispondenti a non meno di € 20.000.000, iva esclusa, per consulenze strategico-organizzative e un fatturato per servizi legali nel diritto amministrativo non inferiore a €. 2.000.000,00, iva esclusa, di cui almeno €. 1.000.000,00 conseguiti per prestazioni di assistenza e di consulenza stragiudiziale legale in materia di contratti pubblici all’interno di tre esercizi finanziari ed un oggetto di gara.
Sulla base di siffatti livelli economici –di dimensioni tali da superare una proporzione che sia indice di qualità professionale- la sommatoria delle pregresse prestazioni richieste restringe effettivamente la platea dei concorrenti a un numero limitatissimo: sicché l’effetto di sbarramento del mercato con conseguente onere di immediata impugnazione diviene palese; la presentazione della domanda di partecipazione avrebbe avuto solo un carattere formale e dunque non necessario a radicare il bisogno di giustizia (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 26.06.2017 n. 3110 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Esclusione dalla gara per gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia l’integrità o l’affidabilità del concorrente.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Esclusione dalla gara – Per gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia l’integrità o l’affidabilità del concorrente – Art. 80, comma 5, lett. c, d.lgs. n. 50 del 2016 – Presupposti - Individuazione
L’art. 80, comma 5, lett. c), d.lgs. 18.04.2016, n. 50 –che consente alle stazioni appaltanti di escludere i concorrenti da una procedura di affidamento di contratti pubblici in presenza di “gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità”– innovando rispetto al previgente assetto normativo, prevede che l’esclusione del concorrente è condizionata al fatto che la stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità (1).
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   (1) Ha ricordato il Tar che tra i “gravi illeciti professionali” rientrano le significative carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione anticipata, non contestata in giudizio, ovvero confermata all’esito di un giudizio, ovvero che hanno dato luogo ad una condanna al risarcimento del danno o ad altre sanzioni; il tentativo di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate ai fini di proprio vantaggio; il fornire, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione, la selezione o l’aggiudicazione ovvero l’omettere le informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione. Il dato assiologico che emerge appare incentrarsi sulla circostanza che, per effetto degli indicati fattori o di ulteriori elementi valutativi, emerga a carico dell’operatore economico un quadro tale da rendere dubbia la sua affidabilità.
La ratio della norma de qua risiede dunque nell’esigenza di verificare l’affidabilità complessivamente considerata dell’operatore economico che andrà a contrarre con la p.a. per evitare, a tutela del buon andamento dell’azione amministrativa, che quest’ultima entri in contatto con soggetti privi di affidabilità morale e professionale.
Ha aggiunto il Tar che persiste in capo alla Stazione appaltante un coefficiente di discrezionalità, il cui esercizio –ed il cui correlato sindacato in sede giurisdizionale- comporta la esatta riconduzione della fattispecie astratta contemplata dalla norma (grave illecito professionale) a quella concretamente palesatasi nella singola gara.
Il conferimento alle stazioni appaltanti di un diaframma di discrezionalità in sede applicativa –il quale attiene non all’individuazione delle fattispecie espulsive, che senz’altro compete al legislatore, in materia di requisiti generali, secondo una elencazione da considerare tassativa, bensì alla riconduzione della fattispecie concreta a quella astratta, siccome descritta genericamente mediante l’uso di concetti giuridici indeterminati– affiora, pur in mancanza di una formulazione della norma di segno univoco come quella contenuta nel previgente Codice appalti (laddove si discorreva di “motivata valutazione”), da quanto statuito a proposito della consacrata necessità di dare “dimostrazione con mezzi adeguati” della sussistenza della fattispecie espulsiva, nonché dall’uso di locuzione generiche (“dubbia”, “gravi”) e dalla omessa precisa elencazione di ipotesi escludenti, che il legislatore infatti si limita ad individuare a fini meramente esemplificativi (TAR Valle d’Aosta, sentenza 23.06.2017 n. 36 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
La censura non può essere condivisa
In diritto deve osservarsi che
l’art. 80, comma 5, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016, recante il codice dei contratti pubblici, consente alle stazioni appaltanti di escludere i concorrenti da una procedura di affidamento di contratti pubblici in presenza di «gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità», con la precisazione, ai fini che qui interessano, che in tali ipotesi rientrano, tra l’altro, «significative carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione anticipata».
La citata disposizione codicistica, innovando rispetto al previgente assetto normativo, prevede che l’esclusione del concorrente è condizionata al fatto che la stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l’operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità.

Tra questi rientrano:
le significative carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione anticipata, non contestata in giudizio, ovvero confermata all’esito di un giudizio, ovvero hanno dato luogo ad una condanna al risarcimento del danno o ad altre sanzioni; il tentativo di influenzare indebitamente il processo decisionale della stazione appaltante o di ottenere informazioni riservate ai fini di proprio vantaggio; il fornire, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull’esclusione, la selezione o l’aggiudicazione ovvero l’omettere le informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione.
Il dato assiologico che emerge appare incentrarsi sulla circostanza che, per effetto degli indicati fattori o di ulteriori elementi valutativi, emerga a carico dell’operatore economico un quadro tale da rendere dubbia la sua affidabilità.
La ratio della norma de qua risiede dunque nell’esigenza di verificare l’affidabilità complessivamente considerata dell’operatore economico che andrà a contrarre con la p.a. per evitare, a tutela del buon andamento dell’azione amministrativa, che quest’ultima entri in contatto con soggetti privi di affidabilità morale e professionale
Orbene, nel caso di specie, non solo non viene in rilievo un profilo immediatamente correlato al momento esecutivo di un pregresso rapporto contrattuale in termini di specifico inadempimento al complesso di obbligazioni dallo stesso scaturente; ma deve anche rilevarsi come la censurata carenza di requisito alla partecipazione, pur astrattamente non sottratto in quanto tale ad un più ampio giudizio di inadempimento mediato o di rimbalzo, in concreto non possa in alcun modo qualificarsi in tali termini.
...
Né infine può, secondo la traiettoria ermeneutica proposta dal ricorrente, riconnettersi al precedente dictum giudiziale un effetto di automatismo espulsivo ai presenti fini: deve al riguardo ribadirsi che anche in siffatta evenienza
persiste in capo alla Stazione appaltante un coefficiente di discrezionalità, il cui esercizio –ed il cui correlato sindacato in sede giurisdizionale- comporta la esatta riconduzione della fattispecie astratta contemplata dalla norma (grave illecito professionale) a quella concretamente palesatasi nella singola gara.
Il conferimento alle stazioni appaltanti di un diaframma di discrezionalità in sede applicativa –il quale attiene non alla individuazione delle fattispecie espulsive, che senz’altro compete al legislatore, in materia di requisiti generali, secondo una elencazione da considerare tassativa, bensì alla riconduzione della fattispecie concreta a quella astratta, siccome descritta genericamente mediante l’uso di concetti giuridici indeterminati- affiora, pur in mancanza di una formulazione della norma di segno univoco come quella contenuta nel previgente Codice Appalti (laddove si discorreva di “motivata valutazione”), da quanto statuito a proposito della consacrata necessità di dare “dimostrazione con mezzi adeguati” della sussistenza della fattispecie espulsiva, nonché dall’uso di locuzione generiche (“dubbia”, “gravi”) e dalla omessa precisa elencazione di ipotesi escludenti, che il legislatore infatti si limita ad individuare a fini meramente esemplificativi.
Ne consegue, anche per questa via ed alla luce dei rilievi di cui sopra, la correttezza della valutazione qui in esame, ove si consideri che l’intervenuto giudicato non espleta la propria efficacia accertativo-preclusiva su di un specifico fatto di inadempimento in sede propriamente posto in diretta relazione causale con la conseguente risoluzione del rapporto contrattuale, ma, come prima detto, sulla diversa dimensione di una carenza di requisito partecipativo che solo indirettamente e di rimbalzo ha comportato, non ex se ma in via derivata e mediata, l’incidenza su di un momento esecutivo-prestazionale peraltro connotato da comprovata e non contestata conformità tutti gli obblighi contrattualmente assunti.

LAVORI PUBBLICI: Il Consiglio di Stato ha reso il parere in ordine alla competenza, a seguito del primo correttivo al Codice dei contratti pubblici, ad adottare gli atti di attuazione del sistema di qualificazione del contraente generale.
1. Oggetto del parere
Il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione ha chiesto al Consiglio di Stato un parere in ordine alla portata degli artt. 197 e 199 del decreto legislativo 18.04.2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici).
Il quesito ha ad oggetto la competenza, a seguito del decreto legislativo 19.04.2017, n. 56 (Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18.04.2016, n. 50), ad adottare gli atti di attuazione del sistema di qualificazione del contraente generale: in particolare, il dubbio è sorto in quanto dalla lettura del citato articolo 197 sembra che la competenza sia dell’ANAC mediante l’adozione di linee guida, mentre dalla lettura del citato articolo 199 sembra che la competenza sia del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti mediante l’adozione di un decreto.
Si è trattato, pertanto, di stabilire se sia estensibile anche al sistema di qualificazione del contraente generale l’art. 83, coma 3, del d.lgs. n. 50 del 2016, come modificato dal decreto correttivo, nella parte in cui, recependo i rilievi prospettati dal Consiglio di Stato, con il parere 01.04.2016, n. 855, prevede che il sistema generale di qualificazione degli operatori economici debba avvenire mediante decreto ministeriale in ragione della natura “intrinsecamente normativa” del suo contenuto.
2. La risposta del Consiglio di Stato
Nel fornire la risposta al quesito nel parere è stata ricostruita la normativa che nel tempo si è succeduta in relazione al sistema di qualificazione degli operatori economici e del contraente generale.
Alla luce della ricostruzione effettuata la Commissione Speciale ha ritenuto che la volontà del legislatore sia stata quella di “estendere” anche al contraente generale la modifica che ha riguardato le disposizioni generali di qualificazione.
A tale conclusione, il Consiglio di Stato è pervenuto all’esito dell’analisi del dato letterale e della ragione sistematica dell’intervento correttivo.
Sul piano letterale, il legislatore ha modificato espressamente il regime transitorio di cui agli artt. 199 e 216, comma 27-bis, relativi al contraente generale, mediante un espresso richiamo al decreto di cui al secondo comma dell’art. 83. La mancata modifica anche dell’art. 197, per quanto si tratti della norma che pone la disciplina a regime, non può avere valenza determinante, proprio in ragione del fatto che la stessa non è stata oggetto di modifiche.
Sul piano della ragione sistematica, il legislatore del 2016 ha effettuato una chiara opzione a favore del sistema “unitario” che eviti differenziazioni di regime del sistema qualificazione dipendenti dalla presenza di un qualsiasi operatore economico ovvero di un contraente generale. In questo senso depone l’attribuzione alle SOA dei compiti di attestazione che nel precedente sistema erano affidati, per il solo contraente generale, ad un decreto ministeriale.
Deve, pertanto, presumersi che il legislatore del 2017 abbia inteso continuare lungo questo percorso unitario, estendendo anche al contraente generale la modifica che ha riguardato la natura delle fonti di regolazione. Del resto, si sottolinea nel parere, è la valenza intrinsecamente normativa dell’atto che giustifica la sua veste regolamentare. Ed è indubbio che tale valenza l’atto l’abbia anche quando esso trovi applicazione nell’ambito della disciplina del contraente generale.
3. Misure da adottare
In relazione al sistema di qualificazione nel parere sono stati segnalati alcuni errori materiali, conseguenza di un mancato coordinamento normativo che possono essere corretti con un avviso di rettifica.
In particolare, tale avviso dovrà sostituire i riferimenti alle linee guida contenuti nell’art. 83, comma 2, e nell’art. 216 con il riferimento al “decreto di cui all’art. 83, comma 2”.
In relazione al sistema di qualificazione del contraente generale, che è l’oggetto specifico del parere, la Commissione speciale ha sottolineato come la misura più idonea per ridare coerenza al sistema sia rimessa al legislatore. In questo caso, infatti, la difficoltà del ricorso al mero avviso di rettifica deriva dal fatto che non è sufficiente una mera sostituzione delle espressioni “linee guida” con “decreto di cui al secondo comma dell’art. 83”.
Ciò in quanto, il sistema di qualificazione rimane comunque affidato ad una pluralità di atti (linee guida e decreti regolamentari) che presentano un contenuto eterogeneo. E’ dunque necessaria una modifica sostanziale della norma (Consiglio di Stato, Comm. spec., parere 21.06.2017 n. 1479 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Giustificazione della non anomalia dell'offerta di gara pubblica.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Offerte anomale – Giustificazioni – Oggetto - Individuazione.
Ai sensi dell’art. 97, d.lgs. 18.04.2016, n. 50, le giustificazioni rese dall’offerente nell’ambito del giudizio di anomalia della propria offerta devono riguardare elementi che concernono l’offerta stessa, tra cui l’economia del processo di fabbricazione dei prodotti, dei servizi prestati o del metodo di costruzione; le soluzioni tecniche prescelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente per fornire i prodotti, per prestare i servizi o per eseguire i lavori; l’originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti (1).
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   (1) Il Tar ha ritenuto inidonee a giustificare il notevole ribasso offerto dalla ricorrente le giustificazioni che si basano su elementi aleatori e futuri estranei all’offerta stessa, quali gli eventuali introiti che sarebbe possibile ricavare dalla vendita di un terreno ovvero dalla vendita di appartamenti da costruire sul terreno medesimo (TAR Umbria, sentenza 16.06.2017 n. 457 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
1. Viene all’esame del Collegio la legittimità degli atti riguardanti la procedura di gara per l’affidamento “dei lavori di realizzazione della Piazza dell’Archeologia con parte del corrispettivo costituito da trasferimento dell’immobile”, da effettuarsi presso il Comune di Città di Castello.
2. Con il primo motivo di ricorso, la società ricorrente sostiene che in sede di valutazione dell’anomalia della propria offerta, la stazione appaltante avrebbe errato nel ritenere insufficienti ed incongruenti le giustificazioni prodotte in ordine agli introiti derivanti dalla vendita del terreno che costituisce parte del corrispettivo, ovvero in relazione agli appartamenti che sarebbe possibile costruire e poi vendere su detto terreno.
2.1. Il motivo è infondato e va respinto.
2.2. Osserva infatti il Collegio che
ai sensi dell’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016, le giustificazioni rese dall’offerente nell’ambito del giudizio di anomalia della propria offerta, devono riguardare elementi che concernono l’offerta stessa, tra cui: l’economia del processo di fabbricazione dei prodotti, dei servizi prestati o del metodo di costruzione; le soluzioni tecniche prescelte o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l’offerente per fornire i prodotti, per prestare i servizi o per eseguire i lavori; infine, l’originalità dei lavori, delle forniture o dei servizi proposti.
2.3. Contrariamente al suesposto dato normativo, la società ricorrente ha invece tentato di giustificare il notevole ribasso offerto, facendo affidamento su elementi aleatori e futuri estranei all’offerta stessa, quali gli eventuali introiti che sarebbe possibile ricavare dalla vendita del terreno facente parte della remunerazione della ditta aggiudicataria, ovvero dalla vendita di appartamenti da costruire sul terreno medesimo.
2.4. Appare pertanto corretta la valutazione effettuata dalla stazione appaltante, secondo cui deve ritenersi “infondata l’impostazione dell’impresa che ritiene di poter coprire costi derivanti dall’esecuzione del contratto mediante utili conseguibili eventualmente solo in un tempo successivo per mezzo di un negozio giuridico differente”.

APPALTI SERVIZI: Esclusione dalla gara per l’affidamento in concessione di un servizio per omesso versamento del contributo all’Anac.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Esclusione dalla gara – Per omesso versamento del contributo all’Anac – Gara per l’affidamento in concessione di un servizio – Non comporta l’esclusione.
L’omesso versamento, da parte del concorrente di una gara pubblica per l’affidamento in concessione di un servizio, del contributo all’Anac, previsto dall’art. 1, comma 67, l. 23.12.2005, n. 266, non comporta l’esclusione dalla procedura, non essendo il cit. comma 67 dell’art. 1 applicabile alla concessione di servizi (1).

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   (1) Ha chiarito il Tar che l’art. 1, comma 67, l. 23.12.2005, n. 266 pone il versamento del contributo all’Anac come condizione di ammissibilità dell’offerta unicamente per gli appalti di opere pubbliche. Ne consegue che, in difetto di espressa previsione di legge, tale previsione non può estendersi alle concessioni di servizi, perché una simile estensione risulterebbe incompatibile con il principio di tassatività delle cause di esclusione dalla gara previsto dall’art. 83, comma 8, d.lgs. 18.04.2016, n. 50.
Ad avviso del Tribunale, inoltre, l’estensione alle concessioni di servizi della causa di esclusione dagli appalti pubblici consistente nel mancato versamento del contributo all’Anac si porrebbe in contrasto anche con il principio generalissimo che non consente l’applicazione di una norma eccezionale fuori dai casi da essa espressamente contemplati.
Il Tar ha quindi concluso che in base all’ora vista pronuncia dei giudici comunitari, il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza ostano all’esclusione di un operatore economico da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico in seguito al mancato rispetto, da parte di tale operatore, dell’obbligo di pagamento di un contributo (nel caso di specie: il contributo all’Anac) che non risulti espressamente dai documenti di gara o da norme di legge, bensì da una loro interpretazione (non condivisibile, per quanto sopra detto): infatti, in tali circostanze, i principi di parità di trattamento e di proporzionalità non ostano a che si consenta al citato operatore economico di regolarizzare la propria posizione e di adempiere a tale obbligo entro un termine fissatogli dall’amministrazione aggiudicatrice (TAR Veneto, Sez. I, sentenza 15.06.2017 n. 563 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
- Considerato, in particolare, che nel merito le censure della ricorrente si incentrano, a ben guardare, tutte sulla stessa questione, cioè sul mancato versamento nella gara de qua, da parte della S.. S.r.l., del contributo all’Autorità di Vigilanza (ora all’A.N.A.C.) di cui all’art. 1, comma 67, della l. n. 266/2005;
- Considerato, tuttavia, che come già accennato in sede cautelare, l
’art. 1, comma 67, della l. n. 266 cit. non è applicabile alla fattispecie all’esame, avente ad oggetto una concessione di servizi, poiché la disposizione in parola pone il versamento del ridetto contributo come condizione di ammissibilità dell’offerta unicamente per gli appalti di opere pubbliche: la succitata condizione di ammissibilità non può, in difetto di espressa previsione di legge, estendersi alle concessioni di servizi, perché una simile estensione risulterebbe incompatibile con il principio di tassatività delle cause di esclusione dalla gara (v. art. 83, comma 8, del d.lgs. n. 50/2016 ed in passato art. 46, comma 1-bis, del d.lgs. n. 163/2006);
- Osservato, inoltre, che
l’estensione alle concessioni di servizi della causa di esclusione dagli appalti pubblici consistente nel mancato versamento del contributo all’A.N.A.C. si porrebbe in contrasto, oltre che con la lettera della legge, con il principio generalissimo che non consente l’applicazione di una norma eccezionale fuori dai casi da essa espressamente contemplati;
- Considerato, ancora, che
anche ove si volesse sostenere la doverosità del versamento del contributo nel caso di specie e che, pertanto, la S. S.r.l. fosse tenuta a versarlo, ne deriverebbe non già l’esclusione di detta società per il mancato versamento del contributo, ma soltanto la fissazione alla società stessa di un termine per regolarizzare la propria posizione (così il recentissimo arresto della Corte Giust. UE, 02.06.2016, n. 27);
- Considerato, infatti, che, in base all’ora vista pronuncia dei giudici comunitari,
il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza ostano all’esclusione di un operatore economico da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico in seguito al mancato rispetto, da parte di tale operatore, dell’obbligo di pagamento di un contributo (nel caso di specie: il contributo all’AVCP) che (come nella vicenda qui in esame) non risulti espressamente dai documenti di gara o da norme di legge, bensì da una loro interpretazione (non condivisibile, per quanto sopra detto): infatti, in tali circostanze, i principi di parità di trattamento e di proporzionalità non ostano a che si consenta al citato operatore economico di regolarizzare la propria posizione e di adempiere a tale obbligo entro un termine fissatogli dall’amministrazione aggiudicatrice;
- Ritenuto in definitiva, alla luce di quanto si è esposto, di dover dichiarare il ricorso manifestamente infondato ai sensi dell’art. 74 c.p.a..

APPALTI: Risarcimento danni per revoca di aggiudicazione conseguente a informativa antimafia poi annullata giudizialmente se prima della revoca dell'aggiudicazione è intervenuta la cessione di ramo di azienda.
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Risarcimento danni – Contratti della Pubblica amministrazione – Aggiudicazione – Revoca Conseguente ad informativa antimafia – Annullamento in sede giurisdizionale – Istanza risarcitoria - Intervenuta cessione d’azienda - Difetto di legittimazione della società cedente.
E’ inammissibile per difetto di legittimazione attiva, la domanda di risarcimento dei danni subiti per effetto dell'informativa antimafia e della conseguente revoca dell'aggiudicazione dell'appalto di lavori, successivamente annullati in sede giurisdizionale, ove –prima della revoca dell’aggiudicazione– sia intervenuta cessione del ramo d’azienda.
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   (1) Ha chiarito il Tar che la cessione dell’azienda, infatti, comporta (ai sensi dell’art. 2558, comma 1, cod. civ.) il trasferimento al cessionario dei rapporti contrattuali relativi all’azienda e, soprattutto, di ogni credito verso terzi relativo all’azienda stessa, per effetto di quanto previsto dall’art. 2559, comma 1, cod. civ., secondo cui “La cessione dei crediti relativi all'azienda ceduta, anche in mancanza di notifica al debitore o di sua accettazione, ha effetto, nei confronti dei terzi, dal momento dell'iscrizione del trasferimento nel registro delle imprese”.
Regime giuridico che opera senz’altro anche in relazione ai crediti da fatto illecito, come chiarito dalla Corte di cassazione (sez. III, 31.07.2012, n. 13692) secondo cui “Tra i crediti che, nel caso di cessione d'azienda, si trasferiscono automaticamente al cessionario rientrano anche quelli derivanti da fatti illeciti commessi in danno dell'impresa cedente, a nulla rilevando che gli stessi consistano nella lesione di interessi legittimi pretensivi od oppositivi per condotta illegittima della p.a.” (TAR Sardegna, sentenza 14.06.2017 n. 403 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI Sulla sinteticità degli atti nel giudizio amministrativo e sulla natura sanzionatoria della condanna alle spese di cui all'art. 26, c. 2 c.p.a..
Sul criterio della c.d. doppia riparametrazione per le gare da aggiudicare con il criterio dell'offerta più vantaggiosa.
In tema di chiarezza e sinteticità degli atti amministrativi di cui all'art. 3, c. 2, c.p.a. il limite dimensionale degli atti giudiziari può essere superato ottenendo l'autorizzazione preventiva ex art. 6 del decreto del Segretariato generale della giustizia amministrativa del 22.12.2016, recante "Disciplina dei criteri di redazione e dei limiti dimensionali dei ricorsi e degli altri atti difensivi nel processo amministrativo".
In assenza di tale autorizzazione, la parte dell'atto eccedente i limiti non è esaminabile.
Inoltre, l'art. 26, c. 2, c.p.a. dispone che "Il giudice condanna d'ufficio la parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria, in misura non inferiore al doppio e non superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio, quando la parte soccombente ha agito o resistito temerariamente in giudizio. Al gettito delle sanzioni previste dal presente comma si applica l'articolo 15 delle norme di attuazione".
Tale norma si lega a quanto sancito dall'art. 26, c. 1, c.p.a., secondo cui "Quando emette una decisione, il giudice provvede anche sulle spese del giudizio, secondo gli artt. 91, 92, 93, 94, 96 e 97 del c.p.c., tenendo anche conto del rispetto dei principi di chiarezza e sinteticità di cui all'art. 3, c. 2".
E' pacifica la natura sanzionatoria della misura pecuniaria in esame, che tipizza uno dei casi di temerarietà del giudizio e che prescinde da una specifica domanda nonché dalla prova del danno subito, ed il cui gettito, commisurato a predeterminati limiti edittali, è destinato al bilancio della giustizia amministrativa, atteso che lo scopo della norma è quello di tutelare la rarità della risorsa giudiziaria, un bene non suscettibile di usi sovralimentati o distorti, soprattutto a presidio dei casi in cui il suo uso è davvero necessario
Nel sistema degli appalti pubblici nessuna norma di carattere generale impone, per le gare da aggiudicare con il criterio dell'offerta più vantaggiosa, l'obbligo della stazione appaltante di attribuire alla migliore offerta tecnica in gara il punteggio massimo previsto dalla lex specialis, mediante il criterio della c.d. doppia riparametrazione atteso che nelle gare da aggiudicarsi con detto criterio la riparametrazione ha la funzione di ristabilire l'equilibrio fra i diversi elementi qualitativi e quantitativi previsti per la valutazione dell'offerta solo se e secondo quanto voluto e disposto dalla stazione appaltante con il bando, con la conseguenza che l'operazione di riparametrazione deve essere espressamente prevista dalla legge di gara per poter essere applicata e non può tradursi in una modalità di apprezzamento delle offerte facoltativamente introdotta dalla commissione giudicatrice.
Infatti, la discrezionalità che pacificamente compete alla stazione appaltante nella scelta, alla luce delle esigenze del caso concreto, dei criteri da valorizzare ai fini della comparazione delle offerte, come pure nella determinazione della misura della loro valorizzazione, non può non rivestire un ruolo decisivo anche sul punto della c.d. riparametrazione che, avendo la funzione di preservare l'equilibro fra i diversi elementi stabiliti nel caso concreto per la valutazione dell'offerta (e perciò di assicurare la completa attuazione della volontà espressa al riguardo dalla stazione appaltante), non può che dipendere dalla stessa volontà e rientrare quindi già per sua natura nel dominio del potere di disposizione ex ante della stessa Amministrazione (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 12.06.2017 n. 2852 - link a www.dirittodeiservizipubblici.it).

APPALTI - ATTI AMMINISTRATIVI: I portatori di un interesse specifico hanno diritto di accesso agli atti amministrativi per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, intendendo, per tali, le situazioni giuridiche soggettive che presentino un collegamento diretto ed attuale con gli atti cui la richiesta si riferisce.
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Nelle gare pubbliche il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici è sottoposto ad un limite generale che è quello della necessaria sussistenza di un interesse differenziato, concreto ed attuale, il quale deve trovarsi in evidente collegamento con la tutela giurisdizionale di una determinata posizione giuridica dell'istante; inoltre il diritto all'accesso ai documenti amministrativi oppure alla documentazione privata d'interesse amministrativo, soprattutto per questa ultima, deve essere sempre comparato con il diritto alla riservatezza e comunque si deve ritenere prevalente ove connesso al riconoscimento di una determinata situazione in sede giurisdizionale.
Inoltre: “E' da escludere che la titolarità del diritto d'accesso risieda soltanto in una situazione funzionale all'esercizio di un interesse giuridicamente protetto e suscettibile di tutela giurisdizionale; ed invero la richiesta di accesso, pur non potendo configurarsi quale forma di preventivo e generalizzato controllo dell'intera attività dell'Amministrazione, si può basare su un interesse anche non funzionalmente connesso ad un'immediata tutela in via giudiziale, purché concreto ed attuale; in altri termini, la nozione di «interesse giuridicamente rilevante», che fonda il diritto di accesso, è più ampia rispetto a quella di «interesse all'impugnazione»”.
“Il diritto di accesso non è stato configurato dal legislatore con carattere meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio, avendo un carattere autonomo, nel senso che il collegamento tra l'interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza va inteso in senso ampio, poiché la documentazione richiesta deve essere considerata mezzo utile per la difesa e non come strumento di prova diretta della lesione dell'interesse tutelato".
Deve, infine, precisarsi che: “Ai sensi dell'art. 22, comma 1, lett. b), l. 07.08.1990 n. 241 e successive modificazioni, il diritto di accesso si indirizza ai documenti amministrativi detenuti dall'Amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale; quindi è strutturato al fine di consentire la conoscenza di atti rappresentativi dell'attività della Pubblica amministrazione finalizzata alla cura e al perseguimento di scopi di interesse pubblico o che si configurino essenziali all'esercizio dell'attività stessa, indipendentemente dal fatto che essa sia espressione di poteri autoritativi o di autonomia negoziale dell' ente; nel documento deve quindi sostanziarsi l'esercizio della funzione amministrativa, ovvero deve costituire strumento per l'esercizio della potestà di amministrazione”
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In sede di accesso agli atti non è dato pretendere che l’istante indichi specifici dati (quali il numero di protocollo e la data di formazione di un atto) di atti e documenti non in suo possesso.
“L'esigenza di una puntuale indicazione degli estremi degli atti oggetto della domanda di accesso deve intendersi in modo flessibile e non formalistico, non occorrendo dunque l'indicazione di tutti gli estremi identificativi (organo emanante, numero di protocollo, data di adozione dell'atto), ma potendosi ritenere l'onere assolto con l'indicazione dell'oggetto e dello scopo cui l'atto è indirizzato, sì da mettere l'Amministrazione in condizione di comprendere la portata ed il contenuto della domanda”.
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Il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato nei seguenti limiti, sussistendo il concreto interesse della ricorrente al riconoscimento in suo favore del diritto di accesso a tutti gli atti concernenti l’esecuzione dei lavori di cui all’oggetto, con particolare riferimento a quelli posti a fondamento della delibera di CME con cui è stata decisa la revoca dell’assegnazione ad -OMISSIS- della medesima esecuzione dei lavori.
Ed invero, il contratto di appalto è stato stipulato dal consorzio CME nell’interesse e per conto della deducente consorziata designata, che è stata la materiale esecutrice dei lavori sino alla sua estromissione.
Sussiste dunque la legittimazione di -OMISSIS- all’accesso a tutti i documenti concernenti l’esecuzione dei lavori di cui all’oggetto, con particolare riferimento a quelli prodromici alla revoca dei lavori di esecuzione dell’appalto.
E’ stato, in proposito, costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa che i portatori di un interesse specifico hanno diritto di accesso agli atti amministrativi per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, intendendo, per tali, le situazioni giuridiche soggettive che presentino un collegamento diretto ed attuale con gli atti cui la richiesta si riferisce.
Il collegio richiama, sul punto, il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa in base al quale: “nelle gare pubbliche il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici è sottoposto ad un limite generale che è quello della necessaria sussistenza di un interesse differenziato, concreto ed attuale, il quale deve trovarsi in evidente collegamento con la tutela giurisdizionale di una determinata posizione giuridica dell'istante; inoltre il diritto all'accesso ai documenti amministrativi oppure alla documentazione privata d'interesse amministrativo, soprattutto per questa ultima, deve essere sempre comparato con il diritto alla riservatezza e comunque si deve ritenere prevalente ove connesso al riconoscimento di una determinata situazione in sede giurisdizionale” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27.04.2015, n. 2096).
Inoltre: “E' da escludere che la titolarità del diritto d'accesso risieda soltanto in una situazione funzionale all'esercizio di un interesse giuridicamente protetto e suscettibile di tutela giurisdizionale; ed invero la richiesta di accesso, pur non potendo configurarsi quale forma di preventivo e generalizzato controllo dell'intera attività dell'Amministrazione, si può basare su un interesse anche non funzionalmente connesso ad un'immediata tutela in via giudiziale, purché concreto ed attuale; in altri termini, la nozione di «interesse giuridicamente rilevante», che fonda il diritto di accesso, è più ampia rispetto a quella di «interesse all'impugnazione»” (Cons. Stato, sez. V, 17.03.2015, n. 1370).
Il diritto di accesso non è stato configurato dal legislatore con carattere meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio, avendo un carattere autonomo, nel senso che il collegamento tra l'interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza va inteso in senso ampio, poiché la documentazione richiesta deve essere considerata mezzo utile per la difesa e non come strumento di prova diretta della lesione dell'interesse tutelato” (Cons. Stato, sez. VI, 10.02.2015, n. 714).
Deve, infine, precisarsi che: “Ai sensi dell'art. 22, comma 1, lett. b), l. 07.08.1990 n.241 e successive modificazioni, il diritto di accesso si indirizza ai documenti amministrativi detenuti dall'Amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale; quindi è strutturato al fine di consentire la conoscenza di atti rappresentativi dell'attività della Pubblica amministrazione finalizzata alla cura e al perseguimento di scopi di interesse pubblico o che si configurino essenziali all'esercizio dell'attività stessa, indipendentemente dal fatto che essa sia espressione di poteri autoritativi o di autonomia negoziale dell' ente; nel documento deve quindi sostanziarsi l'esercizio della funzione amministrativa, ovvero deve costituire strumento per l'esercizio della potestà di amministrazione” (Cons. Stato, sez. III, 22.12.2014, n. 6352).
Ne consegue, dunque, la possibilità dell’ostensione da parte della ricorrente anche di atti di natura privatistica, purché connessi all’esercizio della potestà autoritativa dell’amministrazione.
La legittimazione di -OMISSIS- all’accesso ai documenti richiesti si appalesa nel caso di specie in maniera ancor più evidente, posto che il consorzio CME ha disposto la revoca dell’assegnazione dell’appalto sulla base di presunti inadempimenti connessi con l’esecuzione del medesimo, cosicché è interesse della deducente prendere visione ed estrarre copia di tutti i documenti inerenti l’esecuzione dei lavori al fine di dimostrare, in sede giudiziale, la correttezza del proprio operato.
Riguardo all’asserzione avversaria secondo la quale il contenuto dell’istanza di -OMISSIS- non consentirebbe di individuare l’oggetto della stessa, gli atti di cui è stato richiesto l’accesso sono precisamente individuabili in relazione allo specifico appalto cui si riferiscono, espressamente indicato nella pertinente istanza («Intervento di ristrutturazione edilizia (OP 1.03 e OP 1.07) di cui al contratto d’appalto stipulato con l’Azienda Lombarda Edilizia Residenziale Milano (ALER MILANO), REP. 80/2008 – Q.re Molise/Calvairate – Lotto C – Fabbr. 8 – Via Tomei n. 2 e Piazza Insubria 1. Finanziamento “Contratti di Quartiere II” D.G.R. VII/13861 del 29/07/2003 – D.G.R. VII/14845 del 31/10/2003 CUP: I46I05000050007 – CIG. 02952331F»).
Inoltre, per insegnamento giurisprudenziale consolidato, in sede di accesso agli atti non è dato pretendere che l’istante indichi specifici dati (quali il numero di protocollo e la data di formazione di un atto) di atti e documenti non in suo possesso.
L'esigenza di una puntuale indicazione degli estremi degli atti oggetto della domanda di accesso deve intendersi in modo flessibile e non formalistico, non occorrendo dunque l'indicazione di tutti gli estremi identificativi (organo emanante, numero di protocollo, data di adozione dell'atto), ma potendosi ritenere l'onere assolto con l'indicazione dell'oggetto e dello scopo cui l'atto è indirizzato, sì da mettere l'Amministrazione in condizione di comprendere la portata ed il contenuto della domanda” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12.01.2016, n. 28; TAR Lazio, Roma, sez. III., 17.01.2012, n. 487).
Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va annullato il provvedimento impugnato e va disposta la condanna dell’Amministrazione al riconoscimento in favore della società ricorrente del diritto di accesso a tutti gli atti concernenti l’esecuzione dei lavori di cui all’oggetto, con particolare riferimento a quelli posti a fondamento della delibera di CME con cui è stata decisa la revoca dell’assegnazione ad -OMISSIS- della medesima esecuzione dei lavori (TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 12.06.2017 n. 1311 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Ostensione dell’offerta nella parte in cui contiene informazioni che costituiscano segreti tecnici o commerciali.
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Accesso ai documenti – Contratti della Pubblica amministrazione – Esclusione relativa – Art. 53, comma 5, lett. a, d.lgs. n. 50 del 2016 - Informazioni che costituiscano segreti tecnici o commerciali – Condizione.
Accesso ai documenti – Contratti della Pubblica amministrazione – Esclusione relativa – Art. 53, comma 5, lett. a, d.lgs. n. 50 del 2016 – Limiti – Prevalenza della difesa in giudizio – Decorso del termine per impugnare l’aggiudicazione – Irrilevanza ex se.
L’art. 53, comma 5, lett. a), d.lgs. 18.04.2016, n. 50 –che disciplina i casi di esclusione “relativa” all’accesso ai documenti di gara– non fa riferimento all’offerta nel suo complesso, che in linea di principio è accessibile, ma soltanto alla parte di essa che contiene informazioni che costituiscano segreti tecnici o commerciali, parti che devono essere indicate, motivate e comprovate da una espressa dichiarazione dell’offerente, contenuta nell’offerta stessa (1).
Il divieto di accesso ai documenti di gara, previsto dalla lett. a) del comma 5 dell’art. 53, d.lgs. 18.04.2016, n. 50, non è assoluto, essendo infatti consentito, dal successivo comma 6, l’accesso al concorrente che lo chieda in vista della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto nell’ambito della quale viene formulata la richiesta di accesso, senza che tale possibilità venga meno a seguito del decorso del termine utile per intraprendere azioni giurisdizionali volte alla contestazione dell’esito della procedura di gara avanti il Tar competente (2).
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   (1) Ha chiarito il Tar che tale dichiarazione costituisce un onere per l’offerente che voglia mantenere riservate e sottratte all’accesso tali parti dell’offerta. Peraltro tale manifestazione di volontà è comunque suscettiva di autonomo e discrezionale apprezzamento da parte della stazione appaltante sotto il profilo della validità e pertinenza delle ragioni prospettate a sostegno dell’opposto diniego.
   (2) Ad avviso del Tar la tutela impugnatoria ai fini caducatori (soggetta allo stringente termine decadenziale dimezzato) non esaurisce lo spettro di forme di difese in giudizio del concorrente non aggiudicatario, ben potendo, anche nella stessa sede giurisdizional-amministrativa, azionare l’autonoma e concorrente tutela risarcitoria nel più ampio spatium temporis ivi previsto.
Ha aggiunto il tribunale che costituendo la previsione normativa de qua un’eccezione all’eccezione di esclusione (relativa) e di conseguente ripristinando il principio generale espresso dal primo comma dell’art. 53, d.lgs. 18.04.2016, n. 50 (in linea con un univoco trend normativo volto ad ampliare in termini quali-quantitativi il valore della trasparenza amministrativa sia con riguardo alla generale azione della Pubblica amministrazione, sia nello specifico settore dei contratti pubblici), della stessa deve esser data un’opzione ermeneutica non restrittivo-limitativa, ma al contrario ampliativo-estensiva, nel senso appunto di ricondurre al concetto di “difesa in giudizio” degli interessi del concorrente, in relazione alla procedura di affidamento del contratto nell’ambito del quale viene formulata la richiesta di accesso, come comprensiva di ogni forma di tutela delle proprie posizioni giuridiche.
In altri termini, se l’accesso è diritto dell’interessato ammesso in via generale dalla norma della l. 07.08.1990, n. 241, le compressioni di cui ai commi 2 e 5 dell’art. 53 del Codice rappresentano norme speciali e, comunque, eccezionali, da interpretarsi in modo restrittivo (attenendosi a quanto tassativamente ed espressamente contenuto in esse); mentre le deroghe a tali eccezioni, contenute nel comma 6 di tale ultima disposizione, consentendo una riespansione e riaffermazione del diritto generalmente riconosciuto nel nostro ordinamento di accedere agli atti, possono ben essere considerate “eccezioni all’eccezione” e, dunque, nuovamente regola (TAR Valle d’Aosta, sentenza 05.06.2017 n. 34 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

maggio 2017

APPALTI: Mentre le linee guida dell'ANAC si distinguono in vincolanti e non vincolanti, va invece senz’altro affermata la natura di meri pareri dei comunicati del Presidente dell’ANAC, privi di qualsivoglia efficacia vincolante per le stazioni appaltanti, trattandosi di meri opinamenti inerenti l’interpretazione della normativa in tema di appalti pubblici.
Invero, non può ammettersi nel vigente quadro costituzionale, in tal delicato settore, un generale vincolante potere interpretativo con effetto erga omnes affidato ad organo monocratico di Autorità Amministrativa Indipendente, i cui comunicati ermeneutici -per quanto autorevoli- possono senz’altro essere disattesi.
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Nessuna decisiva rilevanza può attribuirsi al comunicato del Presidente dell’ANAC del 05.10.2016 pervicacemente invocato dalla difesa della ricorrente.
Come noto,
il Codice degli appalti pubblici approvato con D.lgs. 50 del 2016 ha previsto per la relativa attuazione, in completa rottura rispetto al sistema precedente, non più un’unica fonte regolamentare avente forma e sostanza di regolamento governativo bensì una pluralità di atti, di natura eterogenea, tra cui per quello che qui interessa, le linee guida approvate dall’ANAC.
Tali linee guida, costituendo una novità assoluta nella contrattualistica pubblica, si distinguono in vincolanti (vedi ad es. art. 31, comma 5, D.lgs. 50/2016) e non vincolanti, quest’ultime invero molto più frequenti e assimilabili -secondo una tesi- alla categoria di stampo internazionalistico della c.d. “soft law” oppure -seconda altra opzione- alle circolari intersoggettive interpretative con rilevanza esterna, operando il Codice appalti un rinvio formale alle linee guida (es. art. 36, comma 7, D.lgs. 50/2016).
Senza dover affrontare tale tematica, per quel che qui rileva
va invece senz’altro affermata la natura di meri pareri dei comunicati del Presidente dell’ANAC, privi di qualsivoglia efficacia vincolante per le stazioni appaltanti, trattandosi di meri opinamenti inerenti l’interpretazione della normativa in tema di appalti pubblici.
Infatti, per quanto a norma dell’art. 213 del D.lgs. 50 del 2016 il novero dei poteri e compiti di vigilanza affidati all’ANAC sia invero penetrante ed esteso, a presidio della più ampia legalità nell’attività contrattuale delle stazioni appaltanti e della prevenzione della corruzione,
non può ammettersi nel vigente quadro costituzionale, in tal delicato settore, un generale vincolante potere interpretativo con effetto erga omnes affidato ad organo monocratico di Autorità Amministrativa Indipendente, i cui comunicati ermeneutici -per quanto autorevoli- possono senz’altro essere disattesi.
Diversamente dalle linee guida, per la cui formazione è previsto un percorso procedimentalizzato e partecipato (vedi art. 213, comma 2, D.lgs. 50 del 2016) -nel solco d’altronde degli stessi principi affermati dalla giurisprudenza in tema di esercizio di poteri di tipo normativo o regolatorio da parte di Autorità Indipendenti- i comunicati del Presidente dell’ANAC sono dunque pareri atipici e privi di efficacia vincolante per la stazione appaltante e gli operatori economici.
Alla stregua delle suesposte considerazioni
nessuna rilevanza può dunque avere, ai fini del presente giudizio, il comunicato ANAC del 05.10.2016 da cui la Regione Umbria poteva discostarsi senza dover fornire alcuna motivazione.
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Viene all’esame del Collegio la corretta interpretazione dell’art. 97, comma 2, lett. e), del D.lgs. 50/2016 ed in particolare la questione se nel caso di offerte recanti l’identico ribasso, ai fini del c.d. taglio delle ali, devono essere conteggiati o meno tutti i ribassi, con conseguente possibile esclusione di un numero di offerte superiore alla percentuale del 10% delle offerte di maggiore o minor ribasso.
Ritiene il Collegio la suindicata questione interpretativa particolarmente problematica sicché ritiene, altresì, di dover sospendere il giudizio sino alla pubblicazione della decisione dell’Adunanza Plenaria a seguito della rimessione operata dalla V Sezione del Consiglio di Stato.
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1.- Con il ricorso in epigrafe Ri.Co. s.r.l. impugna gli atti inerenti la gara d’appalto indetta dalla Regione Umbria ai sensi dell’art. 60 del D.lgs. 50/2016 per l’affidamento delle opere di urbanizzazione primaria per le soluzioni abitative d’emergenza presso il Comune di Norcia in seguito agli eventi sismici che hanno recentemente colpito anche il territorio umbro.
Con ordinanza n. 394 del 19.09.2016 a firma del Capo Dipartimento della Protezione civile, la Regione Umbria è stata indicata quale soggetto attuatore delle attività preliminari all’insediamento delle soluzioni abitative d’emergenza, anche in parziale deroga alla vigente disciplina in materia di appalti pubblici (art. 5 cit. ordinanza).
Il bando è stato pubblicato sulla G.U.R.I. V Serie Speciale Contratti Pubblici n. 151 del 30.12.2016 con importo a base d’asta di 3.222.326,55 euro e criterio di aggiudicazione del prezzo più basso ai sensi dell’art. 60 del D.lgs. 50 del 2016.
Alla procedura aperta hanno partecipato 265 concorrenti (tra cui l’impresa ricorrente) e il calcolo della soglia di anomalia sorteggiato dalla Commissione è risultato quello previsto dalla lett. e) dell’art. 97, comma 2, del D.lgs. 50/2016 (c.d. taglio delle ali).
Nell’individuare le offerte con minor ribasso da accantonare nella percentuale del 10% la Commissione escludeva 28 offerte in luogo delle 27, ritenendo come unica offerta le pervenute due offerte identiche tra quelle con minor ribasso (13,2230% proposte da Ni. s.r.l. e dall’a.t.i. Im.Ed.Ma. s.r.l.) entrambe dunque accantonate nel taglio delle ali, con conseguente determinazione della soglia di anomalia nel ribasso pari a 25,699%.
Con determinazione dirigenziale n. 902 del 03.02.2017 la gara è stata definitivamente aggiudicata in favore della Ma.Co. s.r.l. con un ribasso del 25,695% e in data 27.02.2017 è stato stipulato il contratto il quale allo stato attuale risulta in gran parte eseguito (in misura dell’85% secondo quanto risultante dagli atti di causa e rappresentato dalla difesa regionale all’udienza pubblica).
La Ri.Co., impugna il suddetto provvedimento di aggiudicazione unitamente ai verbali di gara, deducendo il seguente unico motivo di diritto:
   - Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 comma 2, lett. e), del D.lgs. 50/2016 e delle “direttive” ANAC del 05.10.2016; violazione del principio di selezione della miglior offerta in tema di gare pubbliche; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e sviamento: lamenta la Ri.Co. l’erroneità del calcolo della soglia di anomalia operato dalla stazione appaltante, poiché essa avrebbe dovuto escludere soltanto 27 delle offerte con il minor ribasso, ossia un numero di offerte pari al 10% arrotondato all’unità superiore (265 x 10% = 26,5 = 27) dovendo considerare le pervenute due offerte identiche “uti singulis” ovvero idonee ad essere considerate singolarmente ai fini della percentuale di offerte da inserire nel taglio delle ali.
La Commissione e la stazione appaltante non avrebbero correttamente applicato l’art. 92, comma secondo, lett. e), del nuovo Codice degli appalti pubblici approvato con D.lgs. 50 del 2016, perpetrando nell’applicazione del criterio previsto dall’art. 121 del d.P.R. 207/2010 abrogato per effetto dell’art. 217, c. 1, lett. u), del citato D.lgs. 50/2016. Pertanto nel caso di offerte di ugual valore, tutte dovrebbero essere considerate come offerte singole che vanno a formare il limite massimo del 10%.
La Ri.Co. lamenta pertanto la lesione del proprio interesse legittimo al conseguimento dell’aggiudicazione, dal momento che laddove le imprese escluse fossero state 27 (anziché 28) la soglia di anomalia sarebbe stata pari a 25,6846, si che la propria offerta diverrebbe con certezza quella con il minor ribasso percentuale tra le offerte non anomale. Cita a supporto della propria tesi anche il Comunicato del Presidente dell’ANAC del 05.10.2016 secondo cui sotto la vigenza del D.lgs. 50/2016 l’art. 121 del d.P.R. 207 del 2010 non può più essere applicato con conseguente non applicabilità del criterio c.d. relativo ivi previsto, dovendosi fare esclusivo riferimento al dato numerico delle offerte e non al valore delle stesse.
Si è costituita la Regione Umbria eccependo l’infondatezza del gravame, poiché in sintesi:
   - l’art. 121 del d.P.R. 207 del 2010 avrebbe carattere non già innovativo ma di norma interpretativa dell’art. 86 comma 1, del D.lgs. 163/2006, il cui testo coincide con l’art. 97, comma 2, del D.lgs. 50/2016;
   - la lettura fornita dal Presidente dell’ANAC nel comunicato del 05.10.2010 sarebbe del tutto errata;
   - la stessa ANAC avrebbe in realtà avallato l’operato della Regione Umbria avendo ricevuto il 20.02.2017 tutta la documentazione di gara nell’ambito del protocollo d’intesa siglato con la stessa Autorità di Vigilanza senza nulla eccepire in merito al calcolo della soglia di anomalia;
   - la propria assoluta mancanza di colpa in riferimento alla domanda risarcitoria ex adverso formulata.
...
2.-
Viene all’esame del Collegio la corretta interpretazione dell’art. 97, comma 2, lett. e), del D.lgs. 50/2016 ed in particolare la questione se nel caso di offerte recanti l’identico ribasso, ai fini del c.d. taglio delle ali, devono essere conteggiati o meno tutti i ribassi, con conseguente possibile esclusione di un numero di offerte superiore alla percentuale del 10% delle offerte di maggiore o minor ribasso.
Trattasi di questione invero ben nota in riferimento all’omologo disposto di cui all’art. 86, c. 1, del D.lgs. 163 del 2006 e relativa norma di attuazione contenuta nell’art. 121 del d.P.R. 207 del 2010, in passato oggetto di contrasti giurisprudenziali.
3. - Secondo un primo orientamento infatti,
nel caso in cui siano state presentate due o più offerte aventi la medesima riduzione percentuale che si trovino nella fascia delle imprese rientranti nel 10% ogni offerta deve essere considerata individualmente (c.d. criterio assoluto) poiché la soluzione opposta comporterebbe il superamento del limite fissato dal legislatore nel 10% e si porrebbe in contrasto con il dato letterale dell’art. 86, c. 1, del D.lgs. 163 del 2006 in assenza di ragioni sostenibili o ispirate all’interesse pubblico (ex multis Consiglio di Stato sez. V, 28.08.2014, n. 4429).
Al contrario, secondo un diverso orientamento giurisprudenziale avvalorato anche dai pareri della Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici (cfr. parere Autorità vigilanza contratti pubblici n. 133 del 24.07.2013; parere Anac n. 87 del 23.04.2014),
nel caso vi siano offerte portanti lo stesso ribasso nella fascia delle ali, devono essere conteggiati tutti i ribassi con conseguente possibile esclusione di un numero di offerte superiore alla percentuale del 10% delle offerte di maggiore o minore ribasso (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 18.06.2001, n. 3216; id. sez. V, 06.07.2012, n. 3953; 15.10.2009, n. 6323; id. sez. V, 15.03.2006, n. 1373; C.G.A.S., 26.07.2006, n. 439; id. 21.07.2008, n. 608; 15.10.2009, n. 6323; TAR Liguria, sez. II, 12.04.2006, n. 364; TAR Umbria, 11.04.2013, n. 230).
Si è infatti osservato che con il taglio delle ali la norma persegue l’intento di eliminare in radice l’influenza che possono avere sulla media dei ribassi, offerte manifestamente distanti dai valori medi e il ribasso, così individuato, ha natura oggettiva, nel senso che riporta ad unica categoria anche più offerte quando, casualmente o meno, esse hanno la medesima misura; pertanto l’indicazione del 10% delle offerte da escludere dalla media non deve essere inteso in senso soltanto numerico, ma anche in senso logico, cosicché a determinare il valore medio in questione concorrono offerte che, per la loro oggettiva consistenza, siano identiche ad altra ritenuta per definizione ininfluente o fuorviante, venendo altrimenti a mancare, nello scarto degli estremi, la funzione correttiva sostanziale sia del computo della media, sia del calcolo dello scarto aritmetico medio dei ribassi percentuali, cui l’articolo 86 del Codice fa riferimento.
I dubbi interpretativi -secondo la richiamata giurisprudenza- dovevano comunque ritenersi superati alla luce della norma regolamentare di cui all’articolo 121, primo comma, del d.P.R. n. 207 del 2010, a mente del quale “Qualora nell’effettuare il calcolo del dieci per cento di cui all’art. 86, comma 1, del codice, siano presenti una o più offerte di eguale valore rispetto alle offerte da accantonare, dette offerte sono altresì da accantonare ai fini del successivo calcolo della soglia di anomalia”.
Una volta ammesso, infatti, che il tenore letterale dell’articolo 86, comma 1, del D.lgs. n. 163 del 2006 può essere superato per via interpretativa per le offerte ‘a cavallo’ delle ali, non vi sono ragioni per non applicare lo stesso criterio alle offerte uguali che si collocano all’interno delle ali (entro l’ala superiore o entro l’ala inferiore, ovvero nel 10% delle offerte con maggior ribasso o nel 10% delle offerte con minor ribasso), criterio del c.d. “blocco unitario”.
Identificare ciascuna offerta con uno specifico ribasso (accorpando le offerte con valori identici) consente, nella fase del taglio delle ali, di depurare la base di calcolo dai ribassi effettivamente marginali (definiti ex lege nel limite del 10% superiore e inferiore di oscillazione delle offerte). In questa prospettiva è irrilevante che i ribassi identici siano a cavallo o all’interno delle ali, perché si tratta comunque di valori che se considerati distintamente limitano l’utilità dell’accantonamento e ampliano eccessivamente la base di calcolo della media aritmetica e dello scarto medio aritmetico, rendendo inaffidabili i risultati.
L’articolo 121, comma 1, del d.P.R. n. 207 del 2010 aveva dunque eliminato (secondo la prevalente giurisprudenza) ogni dubbio interpretativo, specificando che le offerte da accantonare sono quelle identiche, senza distinzione tra ribassi ‘a cavallo’ o all’interno delle ali. Il che equivale a dire che le offerte identiche devono essere considerate, in questa fase, come un’offerta unica, mentre nella fase successiva, calcolando la media aritmetica e lo scarto medio aritmetico, si utilizzano tutte le offerte, anche quelle con valori identici.
E, infatti, quando sia stato circoscritto in modo rigoroso l’intervallo dei ribassi attendibili ai fini del calcolo della soglia di anomalia, è ragionevole che alla definizione delle medie partecipino tutte le offerte non accantonate.
Tale interpretazione, tra l’altro, è stata correttamente ritenuta più garantista dell’interesse pubblico e previene manipolazioni della gara e del suo esito ostacolando condotte collusive in sede di formulazione delle percentuali di ribasso (ex plurimis Consiglio di Stato sez. V, 08.06.2015 n. 2813; id. sez. IV, 29.02.2016, n. 818).
3.1. - Tanto premesso
va evidenziato -come correttamente prospettato dalla difesa della Ri.Co.- che la descritta questione è stata recentemente nuovamente posta in discussione e rimessa, ai sensi dell’art. 99 cod. proc. amm., all’Adunanza Plenaria (Consiglio di Stato, sez. III, ordinanza 13.03.2017 n. 1151).
Precisamente sono stati proposti i seguenti quesiti:
   a)
se nel calcolo del 10% delle offerte aventi maggiore e/o minore ribasso, ai sensi dell’art. 86, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006, occorra computare tutte le offerte aventi medesimo valore (e, dunque, medesimo ribasso) singolarmente una ad una o, invece, quale unica offerta (c.d. blocco unitario), facendo detta disposizione riferimento, letteralmente, all’esclusione del 10% delle offerte aventi maggiore e minore ribasso e non dei singoli ribassi;
   b)
se la disposizione regolamentare dell’art. 121, comma 1, secondo periodo, del d.P.R. n. 207 del 2010, nel prevedere che «qualora nell’effettuare il calcolo del dieci per cento di cui all’articolo 86, comma 1, del Codice siano presenti una o più offerte di eguale valore rispetto alle offerte da accantonare, dette offerte sono altresì da accantonare ai fini del successivo calcolo della soglia di anomalia», intenda o, comunque, presupponga che le offerte aventi eguale valore rispetto a quelle da accantonare siano considerate, “accantonate” e accorpate come un’unica offerta o, invece, si limiti a prevedere solo che debbano essere escluse (“accantonate”) dal calcolo della soglia di anomalia le offerte che, pur non rientrando nella quota algebrica del 10%, abbiano tuttavia eguale valore rispetto a quelle da accantonare e cioè, per logica necessità, a quelle situate al margine estremo delle ali (c.d. offerte a cavallo).
3.2. - Come evidenziato dalla difesa della ricorrente trattasi di questione inerente l’applicazione dell’art. 86, comma 1, del D.lgs. 163/2006 e non già dell’art. 97, comma 2, lett. e), del nuovo Codice degli appalti pubblici approvato con D.lgs. 2016 n. 50 applicabile “ratione temporis” alla gara di che trattasi, ma nondimeno rilevante, in considerazione della sostanziale identità delle due norme.
Infatti a norma della prima “Nei contratti di cui al presente codice, quando il criterio di aggiudicazione è quello del prezzo più basso, le stazioni appaltanti valutano la congruità delle offerte che presentano un ribasso pari o superiore alla media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del dieci per cento, arrotondato all'unità superiore, rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso, incrementata dello scarto medio aritmetico dei ribassi percentuali che superano la predetta media”.
Secondo il citato art. 97, comma 2, lett. e), del citato D.lgs. 50/2016 “Quando il criterio di aggiudicazione è quello del prezzo più basso la congruità delle offerte è valutata sulle offerte che presentano un ribasso pari o superiore ad una soglia di anomalia determinata, al fine di non rendere predeterminabili dai candidati i parametri di riferimento per il calcolo della soglia, procedendo al sorteggio, in sede di gara, di uno dei seguenti metodi: …omissis …… e) media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del dieci per cento, arrotondato all'unità superiore, rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso, incrementata dello scarto medio aritmetico dei ribassi percentuali che superano la predetta media, moltiplicato per un coefficiente sorteggiato dalla commissione giudicatrice all’atto del suo insediamento tra i seguenti valori: 0,6; 0,8; 1; 1,2; 1,4;”.
3.3. - Dovendosi dar atto della sostanziale identità di contenuto tra le due norme (fatta eccezione per l’applicazione del coefficiente sorteggiato dalla Commissione) ritiene la Ri.Co. elemento decisivo l’intervenuta abrogazione (ad opera dell’art. 217, c. 1, lett. u), del D.lgs. 50 del 2016) dell’art. 121 del d.P.R. 207 del 2010, dal momento che il criterio c.d. relativo ai fini del calcolo delle ali traeva il proprio presupposto da tal innovativo disposto regolamentare.
Ritiene il Collegio la suindicata questione interpretativa particolarmente problematica.
3.4. - Infatti, da un lato potrebbe aderirsi alla motivata tesi della Regione che fa leva sul descritto orientamento pretorio formatosi prima dell’entrata in vigore del Regolamento attuativo del Codice dei Contratti pubblici del 2006, secondo cui sulla base del citato art. 86 (e ancor prima dell’art. 21, c. 1-bis, della legge “Merloni” n. 109/1994 e s.m.) va dato peso al valore delle offerte e non solo al relativo numero, considerando in modo unitario quelle aventi il medesimo ribasso, dando la stura alla possibile esclusione di un numero di offerte superiore alla percentuale del dieci per cento delle offerte di maggiore o minor ribasso.
La ragione di tale interpretazione era stata individuata -come visto- nella prevenzione di manipolazioni della gara frustrando altrimenti la ricerca voluta dal citato art. 86 di un indicatore ragionevole della soglia di anomalia, così vanificando in definitiva la ricerca del miglior contraente per la P.A.
Ne consegue, così opinando, la natura puramente interpretativa e non già innovativa della pur abrogata disposizione contenuta nell’art. 121 del d.P.R. 207/2010, limitandosi a chiarire il contenuto della disposizione della norma primaria secondo un significato affermatosi nella prassi e ormai diventato regola di diritto vivente.
Ne sarebbe dimostrazione poi la stessa natura esecutiva ed attuativa del Regolamento approvato con d.P.R. 207 del 2010 (Consiglio di Stato sez. affari normativi, 17.09.2007, n. 3262/2007) si da impedire in subiecta materia l’introduzione di disposizioni praeter legem.
3.5. - Al contempo anche la tesi prospettata dalla ricorrente non manca invero di elementi persuasivi, primo fra tutti l’intervenuta abrogazione dell’art. 121 del d.P.R. 207/2010, norma che anche a non volerne riconoscere il carattere innovativo aveva comunque assunto un indubbio valore sul piano ermeneutico.
Osserva poi il Collegio come la finalità di ostacolare condotte collusive in sede di formulazione delle percentuali di ribasso e prevenire manipolazioni della gara sia in realtà già a monte affrontata e disciplinata dal nuovo Codice degli appalti pubblici approvato con D.lgs. 50/2016, dal momento che il previsto (art. 97) innovativo meccanismo di sorteggio tra ben 5 diversi metodi per il calcolo della soglia di anomalia rende oltremodo difficoltosa tale manipolazione, a beneficio della effettività del confronto concorrenziale.
Con la conseguenza che venendo meno le ragioni di interesse pubblico alla base di tale lettura logico-sistematica, il criterio c.d. assoluto elaborato dalla giurisprudenza potrebbe in quanto in ipotesi maggiormente aderente al tenore letterale (art. 12, comma 1, disp. Prel. c.c.) riprendere corpo (vedi sul punto le analoghe argomentazioni del Consiglio di Stato nella citata ordinanza n. 1151 del 2017).
3.6. - D’altronde
nessuna decisiva rilevanza può attribuirsi al comunicato del Presidente dell’ANAC del 05.10.2016 pervicacemente invocato dalla difesa della Ri.Co..
Come noto,
il Codice degli appalti pubblici approvato con D.lgs. 50 del 2016 ha previsto per la relativa attuazione, in completa rottura rispetto al sistema precedente, non più un’unica fonte regolamentare avente forma e sostanza di regolamento governativo bensì una pluralità di atti, di natura eterogenea, tra cui per quello che qui interessa, le linee guida approvate dall’ANAC.
Tali linee guida, costituendo una novità assoluta nella contrattualistica pubblica, si distinguono in vincolanti (vedi ad es. art. 31, comma 5, D.lgs. 50/2016) e non vincolanti, quest’ultime invero molto più frequenti e assimilabili -secondo una tesi- alla categoria di stampo internazionalistico della c.d. “soft law (Consiglio di Stato parere n. 1767 del 02.08.2016) oppure -seconda altra opzione- alle circolari intersoggettive interpretative con rilevanza esterna, operando il Codice appalti un rinvio formale alle linee guida (es. art. 36, comma 7, D.lgs. 50/2016).
Senza dover affrontare tale tematica, per quel che qui rileva
va invece senz’altro affermata la natura di meri pareri dei comunicati del Presidente dell’ANAC, privi di qualsivoglia efficacia vincolante per le stazioni appaltanti, trattandosi di meri opinamenti inerenti l’interpretazione della normativa in tema di appalti pubblici.
Infatti, per quanto a norma dell’art. 213 del D.lgs. 50 del 2016 il novero dei poteri e compiti di vigilanza affidati all’ANAC sia invero penetrante ed esteso, a presidio della più ampia legalità nell’attività contrattuale delle stazioni appaltanti e della prevenzione della corruzione,
non può ammettersi nel vigente quadro costituzionale, in tal delicato settore, un generale vincolante potere interpretativo con effetto erga omnes affidato ad organo monocratico di Autorità Amministrativa Indipendente, i cui comunicati ermeneutici -per quanto autorevoli- possono senz’altro essere disattesi.
Diversamente dalle linee guida, per la cui formazione è previsto un percorso procedimentalizzato e partecipato (vedi art. 213, comma 2, D.lgs. 50 del 2016) -nel solco d’altronde degli stessi principi affermati dalla giurisprudenza in tema di esercizio di poteri di tipo normativo o regolatorio da parte di Autorità Indipendenti (Consiglio di Stato sez. atti normativi, 06.02.2006; TAR Lombardia Milano, 04.02.2006, n. 246)- i comunicati del Presidente dell’ANAC sono dunque pareri atipici e privi di efficacia vincolante per la stazione appaltante e gli operatori economici.
3.7. - Alla stregua delle suesposte considerazioni
nessuna rilevanza può dunque avere, ai fini del presente giudizio, il comunicato ANAC del 05.10.2016 da cui la Regione Umbria poteva discostarsi senza dover fornire alcuna motivazione.
4. - Per i suesposti motivi
ritiene il Collegio la sussistenza di peculiari ragioni di opportunità tali da sospendere il giudizio in attesa della decisione dell’Adunanza Plenaria, dal momento che in considerazione della particolare complessità della questione -nonché dello stesso interesse pubblico al completamento dei lavori e al contenimento della spesa pubblica stante la responsabilità oggettiva sussistente in subiecta materia (C.G.U.E. 30.09.2010 C - 314/09)- la sentenza resa dall’adito Tribunale rischierebbe di risultare “inutiliter data” ove in contrasto con le indicazioni dell’organo nomofilattico.
4.1. - E ciò anche nella pur consapevole mancanza sia di una previsione normativa (del tipo di quella recentemente introdotta in via sperimentale per il solo PAT) che autorizzi anche il Tribunale Amministrativo a deferire direttamente la questione alla Plenaria, riferendosi come noto l’art. 99 cod. proc. amm. al solo giudizio d’appello, sia invero di una norma che consenta nel caso di specie la sospensione del giudizio, non sussistendo i presupposti tipici indicati dagli artt. 295 e 296 c.p.c. (richiamati dall’art. 79 cod. proc. amm.) stante la stessa opposizione manifestata dalla difesa regionale al rinvio dell’udienza.
5. – Per tutti i suesposti motivi ritiene
il Collegio di dover sospendere il giudizio sino alla pubblicazione della decisione dell’Adunanza Plenaria a seguito della rimessione operata dalla V Sezione del Consiglio di Stato (TAR Umbria, ordinanza 31.05.2017 n. 428 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Impugnazione immediata dell’ammissione di altro concorrente o unitamente all'aggiudicazione.
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Processo amministrativo – Rito appalti – Rito superaccelerato – Impugnazione immediata ammissione di altro concorrente – Presupposto – Individuazione – Mancata pubblicità ex art. 29, d.lgs. n. 50 del 2016 – Impugnazione dell’ammissione unitamente all’aggiudicazione.
L'onere di immediata impugnazione del provvedimento di ammissione ad una gara d'appalto ai sensi dell’art. 120, comma 2 bis, c.p.a. risulta esigibile solo a fronte della contestuale operatività della disposizione che consente l’immediata conoscenza di tale ammissione da parte delle imprese partecipanti e, segnatamente, dell’art. 29, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (pubblicazione sul profilo del committente nella sezione “Amministrazione trasparente”), in mancanza della quale tale ammissione deve essere impugnata unitamente all’aggiudicazione (1).
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   (1) Ha chiarito il Tar che in difetto del contestuale funzionamento delle regole che assicurano la pubblicità e la comunicazione dei provvedimenti di cui si introduce l’onere di immediata impugnazione -che devono, perciò, intendersi legate da un vincolo funzionale inscindibile- la relativa prescrizione processuale si rivela del tutto inattuabile, per la mancanza del presupposto logico della sua operatività e, cioè, la predisposizione di un apparato regolativo che garantisca la tempestiva informazione degli interessati circa il contenuto del provvedimento da gravare nel ristretto termine di decadenza ivi stabilito.
Una volta esclusa l’applicazione del nuovo rito superaccelerato di cui all’art. 120, comma 2-bis, c.p.a., trova applicazione il costante orientamento giurisprudenziale, formatosi prima dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, che nega valenza procedimentale autonoma all’atto di ammissione alla gara e che ne ammette l’impugnazione solo unitamente al provvedimento di aggiudicazione (TAR Campania-Napoli, Sez. I, sentenza 29.05.2017 n. 2843 - commento tratto da  link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTIAi sensi dell’art. 38, comma 1, lett. i), del D.Lgs. 12/04/2006, n. 163, sono esclusi dalle procedure di gara per i contratti pubblici quanti “hanno commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, alle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali, secondo la legislazione italiana o dello Stato in cui sono stabiliti”.
Costituisce ius receputm che la regolarità contributiva postulata dalla trascritta norma deve sussistere fin dalla presentazione dell’offerta e permanere per tutta la durata della procedura di aggiudicazione e del rapporto con la stazione appaltante, restando irrilevanti eventuali adempimenti tardivi dell’obbligazione contributiva.
Tale principio, già chiaramente espresso dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 04/05/2012, n. 8, non è superato dall’articolo 31 (Semplificazioni in materia di DURC), comma 8, del D.L. 21/06/2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito con modificazioni dalla L. 09/08/2013, n. 98, sull’invito alla regolarizzazione, a norma del quale, ai fini della verifica per il rilascio del DURC, «in caso di mancanza dei requisiti per il rilascio di tale documento gli Enti preposti al rilascio, prima dell'emissione del DURC o dell'annullamento del documento già rilasciato, invitano l'interessato […] a regolarizzare la propria posizione entro un termine non superiore a quindici giorni, indicando analiticamente le cause della irregolarità».
Ciò è stato recentemente ribadito dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, con le sentenza 29/02/2016, n. 5 e 6, con le quali si è chiarito che anche dopo detto art. 31 non sono consentite regolarizzazioni postume delle posizioni previdenziali, perché l’impresa dev’essere in regola con l’assolvimento degli obblighi previdenziali e assistenziali fin dalla presentazione dell’offerta e conservare tale stato per la durata della procedura di aggiudicazione e del rapporto con la stazione appaltante: sicché rimane irrilevante l’eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva, posto che l’invito alla regolarizzazione (il c.d. preavviso di DURC negativo), già previsto dall’art. 7, comma 3, del D.M. 24/10/2007 e ora recepito dall’art. 31 predetto, opera solo nei rapporti tra impresa ed ente previdenziale, ossia con riferimento al DURC chiesto dall’impresa e non anche al DURC richiesto dalla stazione appaltante per la verifica della veridicità dell’autodichiarazione resa ai sensi dell’art. 38, comma 1, lett. i), del Codice dei contratti pubblici ai fini della partecipazione alla gara d’appalto.
Nessun argomento contrario può trarsi, poi, dall’art. 4 del D.M. 30/01/2015, recante norme di “Semplificazione in materia di documento unico di regolarità contributiva (DURC)”.
Come rilevato dalla citata Adunanza Plenaria n. 6 del 2016: “Appurato, infatti, che a livello di normativa primaria, la disciplina dell'affidamento degli appalti pubblici non consente la regolarizzazione postuma della irregolarità contributiva, deve certamente escludersi che tale forma di regolarizzazione possa essere stata introdotta da una fonte di rango regolamentare, quale è il decreto ministeriale 30.01.2015.
È fin troppo evidente che il generale principio di gerarchia delle fonti normative non permette ad una norma regolamentare di introdurre una forma di regolarizzazione incompatibile con la disciplina di rango legislativo”.
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Può, pertanto, procedersi ad esaminare nel merito i due motivi di gravame che risultano infondati.
In punto di diritto occorre premettere che, ai sensi dell’art. 38, comma 1, lett. i), del D.Lgs. 12/04/2006, n. 163 (applicabile ratione temporis), sono esclusi dalle procedure di gara per i contratti pubblici quanti “hanno commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, alle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali, secondo la legislazione italiana o dello Stato in cui sono stabiliti”.
Costituisce ius receputm che la regolarità contributiva postulata dalla trascritta norma deve sussistere fin dalla presentazione dell’offerta e permanere per tutta la durata della procedura di aggiudicazione e del rapporto con la stazione appaltante, restando irrilevanti eventuali adempimenti tardivi dell’obbligazione contributiva (cfr. da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 29/04/2016, n. 1650; Sez. III, 09/03/2016, n. 955).
Tale principio, già chiaramente espresso dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 04/05/2012, n. 8, non è superato dall’articolo 31 (Semplificazioni in materia di DURC), comma 8, del D.L. 21/06/2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito con modificazioni dalla L. 09/08/2013, n. 98, sull’invito alla regolarizzazione, a norma del quale, ai fini della verifica per il rilascio del DURC, «in caso di mancanza dei requisiti per il rilascio di tale documento gli Enti preposti al rilascio, prima dell'emissione del DURC o dell'annullamento del documento già rilasciato, invitano l'interessato […] a regolarizzare la propria posizione entro un termine non superiore a quindici giorni, indicando analiticamente le cause della irregolarità».
Ciò è stato recentemente ribadito dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, con le sentenza 29/02/2016, n. 5 e 6, con le quali si è chiarito che anche dopo detto art. 31 non sono consentite regolarizzazioni postume delle posizioni previdenziali, perché l’impresa dev’essere in regola con l’assolvimento degli obblighi previdenziali e assistenziali fin dalla presentazione dell’offerta e conservare tale stato per la durata della procedura di aggiudicazione e del rapporto con la stazione appaltante: sicché rimane irrilevante l’eventuale adempimento tardivo dell’obbligazione contributiva, posto che l’invito alla regolarizzazione (il c.d. preavviso di DURC negativo), già previsto dall’art. 7, comma 3, del D.M. 24/10/2007 e ora recepito dall’art. 31 predetto, opera solo nei rapporti tra impresa ed ente previdenziale, ossia con riferimento al DURC chiesto dall’impresa e non anche al DURC richiesto dalla stazione appaltante per la verifica della veridicità dell’autodichiarazione resa ai sensi dell’art. 38, comma 1, lett. i), del Codice dei contratti pubblici ai fini della partecipazione alla gara d’appalto.
Nessun argomento contrario può trarsi, poi, dall’art. 4 del D.M. 30/01/2015, recante norme di “Semplificazione in materia di documento unico di regolarità contributiva (DURC)”.
Come rilevato dalla citata Adunanza Plenaria n. 6 del 2016: “Appurato, infatti, che a livello di normativa primaria, la disciplina dell'affidamento degli appalti pubblici non consente la regolarizzazione postuma della irregolarità contributiva, deve certamente escludersi che tale forma di regolarizzazione possa essere stata introdotta da una fonte di rango regolamentare, quale è il decreto ministeriale 30.01.2015.
È fin troppo evidente che il generale principio di gerarchia delle fonti normative non permette ad una norma regolamentare di introdurre una forma di regolarizzazione incompatibile con la disciplina di rango legislativo
”.
I principi di diritto poc’anzi espressi si attagliano perfettamente alla fattispecie controversa, nella quale le stazioni appaltanti, in sede di verifica dell’autodichiarazione resa dal concorrente, hanno appurato l’esistenza di un’irregolarità contributiva a carico della R.C.B.
Al riguardo giova puntualizzare che nessuna rilevanza può avere il fatto che l’autocertificazione risalga al settembre 2012 e la verifica sia stata compiuta nel 2014, in quanto, come sopra osservato, la regolarità contributiva deve sussistere continuativamente dal momento della presentazione della domanda di partecipazione sino alla conclusione del rapporto (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 29.05.2017 n. 2529 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Dall’esclusione dalla gara consegue automaticamente l’escussione della cauzione provvisoria, senza che all’uopo possano rilevare gli stati soggettivi del concorrente in ordine alle circostanze che hanno determinato il provvedimento espulsivo, ricollegandosi la detta escussione soltanto alla mancata prova del possesso dei requisiti di partecipazione dichiarati con la presentazione dell'offerta e al conseguente provvedimento di esclusione.
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Ritiene, infine, il Collegio, in linea con un consolidato orientamento giurisprudenziale, che dall’esclusione dalla gara consegua automaticamente l’escussione della cauzione provvisoria, senza che all’uopo possano rilevare gli stati soggettivi del concorrente in ordine alle circostanze che hanno determinato il provvedimento espulsivo, ricollegandosi la detta escussione soltanto alla mancata prova del possesso dei requisiti di partecipazione dichiarati con la presentazione dell'offerta e al conseguente provvedimento di esclusione (cfr, fra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 15/03/2017, n. 1172; 13/06/2016, n. 2531; 01/10/2015 n. 4587; 28/04/2014, n. 2201; 16/04/2013, n. 2114; Sez. IV, 19/11/2015, n. 5280).
La reiezione delle censure sin qui esaminate consente di prescindere dall’affrontare le restanti doglianze prospettate, potendo l’impugnata sentenza reggersi sui capi risultati immuni da vizi.
L’appello va, in definitiva, respinto (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 29.05.2017 n. 2529 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI FORNITURE: Sulla possibilità di acquistare, al di fuori del Mercato elettronico (MePa) e della convenzione stipulata attraverso la Consip, il gasolio e la benzina per i mezzi comunali, a prezzi più vantaggiosi (-10%).
Obbligo Consip per le forniture di carburante anche senza risparmio di spesa.
Per rifornirsi di carburante il Comune non può approvvigionarsi in autonomia sul mercato e sottrarsi al meccanismo delle convenzioni-quadro, a prescindere dall'onerosità e dalla minor convenienza che l'acquisizione centralizzata di beni e servizi presso la Consip può comportare.

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Il Sindaco del Comune di Pettorazza Grimani (RO) ha presentato richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, formulando un quesito sulla possibilità di acquistare, al di fuori del Mercato elettronico (MePa) e della convenzione stipulata attraverso la Consip, il gasolio e la benzina per i mezzi comunali, considerato che i prezzi applicati in forza della convenzione sarebbero molto più alti di quelli praticati dai locali distributori di carburante, con una differenza di oltre il 10%.
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Il quesito formulato dal Sindaco del Comune di Pettorazza Grimani, tuttavia, poiché espresso in termini non propriamente generali ed astratti, può essere affrontato limitatamente all’interpretazione delle summenzionate disposizioni ed all’ambito di operatività delle specifiche deroghe previste in materia.
L’acquisizione centralizzata di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni mediante le c.d. centrali di committenza e la Consip, in particolare (individuata dall’art. 58 della L. 388/2000 quale centrale di acquisti nazionale), ossia mediante convenzioni-quadro, già prevista dalla L. n. 488/1999, è stata ulteriormente disciplinata dalla L. n. 296/2006, la quale ha imposto alle Amministrazioni statali il ricorso a tali convenzioni per qualunque categoria merceologica, sancendo l’obbligo per la quasi totalità delle amministrazioni statali e periferiche di ricorrere al Mercato Elettronico della PA (MePa) per gli acquisti sotto la soglia di rilievo comunitario (art. 1, commi 449-450).
Successivamente, il D.L. n. 95/2012 (conv. nella L. n. 135/2012) ha esteso a tutte le pubbliche amministrazioni ed alle società inserite nel conto economico consolidato della PA l’obbligo di utilizzare le convenzioni Consip per particolari categorie merceologiche di beni, compresi i carburanti, prevedendo la nullità dei contratti stipulati in violazione di tale obbligo, oltre ad una connessa ipotesi di responsabilità disciplinare e per danno erariale in capo agli autori della violazione medesima.
Da ultimo, la L. n. 208/2015 ha introdotto una serie di disposizioni, sempre in materia di acquisti delle pubbliche amministrazioni, disciplinando ulteriormente la possibilità di deroga al regime dianzi sinteticamente descritto, che era stata introdotta dalla L. n. 228/2013.
In primo luogo,
il comma 510 dell’art. 1 della Legge di stabilità per il 2016, ha riconosciuto alle pubbliche amministrazioni obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni Consip -o attraverso quelle stipulate con altre centrali di committenza regionali- la facoltà di procedere ad acquisti autonomi, esclusivamente nel caso in cui “il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali” ed a condizione che vi sia la previa autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, da trasmettere al competente ufficio della Corte dei conti.
In secondo luogo,
il comma 494 del medesimo art. 1 della citata Legge di stabilità, modificando il comma 7 dell’art. 1 del D.L. n. 95/2012, ha fatta salva la possibilità, introdotta dall’art. 1, comma 151, della L. n. 228/2013, di procedere ad affidamenti al di fuori della convenzione Consip conseguenti “ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica”, ma ha disposto, altresì, che gli stessi debbano prevedere “corrispettivi inferiori almeno del 10 per cento per le categorie merceologiche telefonia fissa e telefonia mobile e del 3 per cento per le categorie merceologiche carburanti extra-rete, carburanti rete, energia elettrica, gas e combustibili per il riscaldamento rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip SpA e dalle centrali di committenza regionali”.
La disposizione, inoltre, ha confermato la necessità di apporre ai relativi contratti una clausola risolutiva espressa, fissando, però, ad una soglia (più del 10 per cento) la percentuale di maggior vantaggio economico ai fini dell’adeguamento del contraente ai “migliori corrispettivi” offerti dalla Consip ed ha individuato un “periodo sperimentale” di tre anni (dal 01.01.2017 al 31.12.2019), nel quale la facoltà per le amministrazioni di svincolarsi dalle convenzioni Consip non è operante.
La ratio delle modifiche appena illustrate è quella di rafforzare il sistema di acquisizione centralizzata, disincentivando gli acquisti autonomi anche attraverso la “disapplicazione” della deroga con riguardo ad alcune categorie merceologiche, tra le quali proprio i carburanti.
Così definito il quadro normativo di riferimento,
occorre accertare se ed in che termini un ente locale possa effettuare acquisti di carburante in via diretta, sottraendosi, cioè, al meccanismo della convenzione-quadro, ove questa comporti l’applicazione di un corrispettivo (prezzo) sensibilmente più elevato rispetto a quello rinvenibile sul mercato locale, avente, tra l’altro, il vantaggio della vicinanza dei luoghi di rifornimento (distributori presenti sul territorio comunale).
In merito si sono già espresse altre Sezioni regionali di controllo, soffermandosi, in particolare, sulla interpretazione delle citate norme derogatorie (Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, parere 20.04.2016 n. 38 e Sezione regionale di controllo per il Friuli Venezia Giulia, parere 25.03.2016 n. 35).
La prima, ossia quella che prevede la possibilità di procedere, in generale, ad acquisti autonomi, laddove il bene o servizio offerto in forza della convenzione non soddisfi lo specifico fabbisogno dell’amministrazione acquirente (comma 510 della L. n. 208/2015), correttamente è stata ritenuta non applicabile al caso di acquisto di beni fungibili (qual è, di norma e per natura, il carburante) (Sezione regionale di controllo per il Friuli Venezia Giulia, deliberazione cit.). La seconda, che riguarda, invece, il reperimento sul mercato di alcune categorie di prodotti, tra i quali proprio il carburante (art. 1, comma 7, del D.L. n. 95/2012, come modificato dal comma 494 della L. n. 208/2015) è senz’altro applicabile.
La deroga, come emerge dal testo di tale ultima disposizione, è sottoposta a limiti ed a condizioni ben precisi, concretizzandosi nell’alternativa del ricorso ad altre centrali di committenza o dell’esperimento di apposita procedura ad evidenza pubblica. E’ richiesto, in entrambi i casi, il conseguimento di un risparmio apprezzabile che, per quanto riguarda il carburante (ed altre tipologie di beni individuati dal legislatore), non può essere inferiore del 3 per cento rispetto ai prezzi fissati nelle convenzioni Consip.
Non esistono, allo stato, possibilità di approvvigionamento alternative diverse da quelle previste da tali disposizioni, le quali, tra l’altro, avendo carattere derogatorio e, quindi, eccezionale, devono considerarsi di stretta interpretazione.
Per quanto riguarda l’acquisto di carburante, in generale ed ad eccezione degli esercizi 2017, 2018 e 2019, dunque, il ricorso diretto al mercato, laddove sia suscettibile di determinare un effettivo risparmio di spesa, potrà avvenire in presenza dei presupposti individuati dal legislatore e nei limiti da quest’ultimo fissati.

Ne consegue che,
qualora una amministrazione pubblica non volesse far ricorso ad altre centrali di committenza per l’acquisto di carburante, sottraendosi al meccanismo delle convenzioni-quadro, e volesse, invece, stabilire un rapporto diretto con un fornitore, non potrebbe proprio farlo nel presente esercizio (come negli altri due successivi), mentre al di fuori del periodo di sospensione della deroga, avrebbe l’obbligo di individuare tale fornitore mediante procedura ad evidenza pubblica, secondo i principi generali e secondo le modalità previste dal citato comma 494 dell’art. 1 della L. n. 208/2015.
Ciò a prescindere dall’onerosità e dalla minor convenienza che, nel caso concreto rappresentato dall’ente, sono certamente imputabili al sistema di acquisto previsto dalle norme vigenti, alle quali codesta Sezione, al pari delle amministrazioni pubbliche destinatarie della normativa medesima, tuttavia, è tenuta a dare applicazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 29.05.2017 n. 348).

APPALTI: Accesso alle offerte di gara e azione incidentale avverso il diniego del ricorrente e del controinteressato.
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Processo amministrativo – Accesso ai documenti – Azione ex art. 116, comma 2, c.p.a. – soggetto legittimato – Controinteressato – Esclusione.
Accesso ai documenti – Contratti della Pubblica amministrazione – Differimento dopo l’aggiudicazione – Art. 53, comma 2, d.lgs. n. 50 del 2016 – Interpretazione – Differimento del solo contenuto delle offerte – Documentazione amministrativa – E’ immediatamente accessibile.
La facoltà di azionare la tutela in materia di accesso ai documenti anche in pendenza di giudizio ex art. 116, comma 2, c.p.a., attesa la finalità istruttoria di tale strumento processuale, può essere riconosciuta solo alla parte ricorrente nel giudizio principale e non anche al controinteressato, stante la natura strumentale rispetto ad un’azione già incardinata, ferma restando, ovviamente la possibilità di proporre un autonomo processo di accesso.
L'art. 53, comma 2, lett. c), d.lgs. 18.04.2016, n. 50, secondo cui l'accesso in relazione alle offerte è differito fino al momento dell’aggiudicazione, deve essere interpretato nel senso che tale norma si riferisce solamente al contenuto delle offerte, essendo posta a presidio della segretezza delle offerte tecnico-economiche, ma non impedisce l’accesso alla documentazione amministrativa, relativa ai requisiti soggettivi dei concorrenti, essendo peraltro la conoscenza di tale documentazione elemento imprescindibile per l’esercizio del diritto di difesa in relazione al nuovo sistema delineato dall’art. 120, comma 2-bis, c.p.a., che onera i concorrenti dell’impugnazione immediata delle ammissioni e delle esclusioni (1).
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   (1) Tar Lazio, sez. III, 28.03.2017, n. 3971.
Il Tar ha anche ricordato l’art. 29, d.lgs. 18.04.2016, n. 50, il quale detta i principi generali sulla trasparenza e impone la pubblicità di tutti gli atti delle procedure di affidamento sul sito delle stazioni appaltanti, nella sezione amministrazione trasparente, e inoltre sulla piattaforma digitale ANAC e sul sito del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nonché il comma 3 dell’art. 76 (nel testo ante correttivo attualmente vigente) che, in aggiunta alle pubblicazioni previste dall’art. 29, stabilisce che debba essere dato “avviso ai concorrenti, mediante PEC o strumento analogo negli altri Stati membri, del provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all'esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali, indicando l'ufficio o il collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti”; laddove per “atti” si devono intendere, i verbali di gara relativi alla fase di ammissione dei concorrenti e la documentazione amministrativa di cui si è detto sopra utile al fine della verificazione della sussistenza dei requisiti soggettivi dei concorrenti (
TAR Veneto, Sez. I, ordinanza 26.05.2017 n. 512 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
Nel merito,
il diniego di accesso alla documentazione amministrativa opposto all’Impresa di Costruzioni Ga.Ro. è illegittimo, non essendo condivisibile l’assunto dell’Amministrazione secondo cui l’accesso alla documentazione amministrativa, ai sensi dell’art. 53, comma 2, lett. c), del D.lgs. n. 50 del 2016, è differito fino al momento dell’aggiudicazione;
Infatti,
tale ultima norma si riferisce solamente al contenuto delle offerte, ed è chiaramente posta a presidio della segretezza delle offerte tecnico-economiche, ma non impedisce l’accesso alla documentazione amministrativa contenuta normalmente nella busta A, relativa ai requisiti soggettivi dei concorrenti, essendo peraltro la conoscenza di tale documentazione elemento imprescindibile per l’esercizio del diritto di difesa in relazione al nuovo sistema delineato dall’art. 120, comma 2-bis, c.p.a., che onera i concorrenti dell’impugnazione immediata delle ammissioni e delle esclusioni;
Giova considerare, inoltre, non solo l’art. 29 del D.lgs. 50/2016, il quale detta i principi generali sulla trasparenza e impone la pubblicità di tutti gli atti delle procedure di affidamento sul sito delle stazioni appaltanti, nella sezione amministrazione trasparente, e inoltre sulla piattaforma digitale ANAC e sul sito del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ma anche il comma 3 dell’art. 76 (nel testo ante correttivo attualmente vigente) che in aggiunta alle pubblicazioni previste dall’art. 29, stabilisce che debba essere dato “avviso ai concorrenti, mediante PEC o strumento analogo negli altri Stati membri, del provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all'esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali, indicando l'ufficio o il collegamento informatico ad accesso riservato dove sono disponibili i relativi atti”; laddove per “atti” si devono intendere, i verbali di gara relativi alla fase di ammissione dei concorrenti e la documentazione amministrativa di cui si è detto sopra utile al fine della verificazione della sussistenza dei requisiti soggettivi dei concorrenti;
Ed invero,
è proprio il nuovo regime diversificato di impugnazione previsto dal citato art. 120, comma 2-bis, del cpa, introdotto nel 2016, che impone una tale interpretazione, nel senso cioè che l’operatore economico possa accedere alla documentazione amministrativa e ai verbali di gara relativi alla fase di ammissione dei concorrenti, già nella fase iniziale della procedura selettiva (senza attendere cioè quella finale di aggiudicazione, come era previsto nel vecchio regime di cui al D.lgs. n. 163 del 2006) e che il differimento previsto dall’art. 53, comma 2, lett. c), del D.lgs. n. 50 del 2016 sia ormai limitato alle buste della proposta che contengono le offerte tecniche e economiche (cfr. in tal senso, TAR Lazio, sez. III, n. 3971 del 28.03.2017);
D’altro canto,
non sussiste alcuna esigenza di differimento delle richieste di accesso a tale documentazione amministrativa una volta conclusa la fase delle ammissioni e delle esclusioni, né verrebbe violata alcuna esigenza di riservatezza essendo noto il contenuta della busta contenente la documentazione amministrativa una volta aperta la stessa, né, quindi, potrebbe in alcun modo configurarsi alcuna violazione da parte dei pubblici ufficiali rilevante ai sensi dell’art. 326 c.p., richiamato dal comma 4 dell’art. 53 del D.lgs. 50/2016;
Pertanto, l’istanza avanzata dalla Ga.Ro. deve essere accolta e deve essere ordinato all’Amministrazione resistente di consentire alla stessa l’accesso alla documentazione amministrativa richiesta relativa alla Fr. e ai verbali di gara, entro il termine di 15 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza ovvero dalla notifica, se antecedente.

APPALTICommissione di gara, presidenza non al Rup. Regola applicabile subito.
Il Rup (Responsabile unico del procedimento) non può essere nominato presidente della commissione giudicatrice; la regola è applicabile anche adesso e non occorre attendere l'istituzione dell'albo Anac dei commissari di gara.
Lo ha affermato il TAR Lazio-Latina, Sez. I, con la
sentenza 23.05.2017 n. 325 che esamina alcuni profili inerenti il ruolo del Rup nelle commissioni giudicatrici.
Nel caso esaminato dai giudici il Rup era stato nominato presidente della commissione di gara e aveva anche svolto la funzione di componente di un'altra commissione di gara per l'affidamento di un analogo servizio presso un diverso comune (gara vinta da un partecipante alla gara oggetto di esame da parte del Tar).
Rispetto a tali censure i giudici hanno accolto il ricorso affermando che il Rup non può essere membro della commissione; benché la compatibilità tra le due funzioni sia stata di recente affermata in giurisprudenza. Per i giudici laziali ciò si desume dal confronto tra la previsione del soppresso articolo 84, dlgs 12.04.2006, n. 163 secondo cui «i commissari diversi dal presidente non devono aver svolto né possono svolgere alcun'altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta» e la formulazione dell'articolo 77, comma 4, dlgs. 19.04.2016, n. 50 secondo cui «i commissari non devono aver svolto né possono svolgere alcun'altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto del cui affidamento si tratta».
Per il Tar la mancata esclusione del presidente dalla regola prevista dall'articolo 77 implica chiaramente che il Rup non possa essere componente della commissione nemmeno quale presidente. Ciò comporta il superamento della giurisprudenza formatasi sotto il codice De Lise e, ha sottolineato il Tar, l'applicazione immediata dell'art. 77, comma 4, che di fatto vieta la nomina del Rup, come nel caso esaminato, a presidente della commissione anche in assenza dell'istituzione dell'albo dei commissari previsto dall'articolo 77, comma 3, del codice, norma «formulata in termini generali e pertanto immediatamente efficace».
Da notare, però, che il decreto correttivo rimette a una valutazione specifica la possibilità di nomina del Rup a commissario di gara (articolo ItaliaOggi del 02.06.2017).

APPALTI - CONSIGLIERI COMUNALI:  Risponde di danno erariale il sindaco che assume iniziative per il comune senza seguire l'iter formale giuridico contabile.
Risponde di danno erariale il sindaco che, con una condotta del tutto difforme dalla normativa vigente, assume iniziative estranee alle finalità istituzionali assegnate dalla legge.
Nell'ordinamento degli enti locali le obbligazioni contratte per acquisto di beni e servizi senza atto di impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio ovvero senza attestazione di copertura finanziaria non vincolano l'Amministrazione, bensì intercorrono tra il terzo e l'amministratore o funzionario che le ha stipulate e/o ne ha consentito l'esecuzione.
Va, pertanto, dichiarato danno ingiusto il pagamento -a titolo di debito fuori bilancio- delle somme richieste per prestazioni non collegate all'esercizio di funzioni o servizi di competenza dell'ente e delle somme cui non corrisponda un "arricchimento" dell'ente ai sensi dell'art. 2041 c.c.
(Corte dei conti, Sez. giurisdiz. Toscana, sentenza 23.05.2017 n. 133 - massima tratta da www.dirittodeiservizipubblici.it).
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MASSIMA
Non essendo state poste questioni preliminari, il Collegio entrando nel merito ritiene che la richiesta di parte attorea sia fondata e sia da accogliere nei sensi di cui in motivazione.
La Procura contesta all’odierno convenuto di aver assunto una iniziativa estranea alle finalità istituzionali dell’ente, con un uso della comunicazione istituzionale che, nella specie, poteva definirsi comunicazione politica.
Osserva il Collegio che nell’ambito degli indirizzi di modernizzazione delle Amministrazioni Pubbliche assume rilevanza l’adozione di iniziative e strumenti di trasparenza, relazione, comunicazione ed informazione diretti a realizzare un rapporto aperto con i cittadini.
Alcune iniziative di legge, e tra esse la legge 07.08.1990 n. 241 e la legge 07.06.2000 n. 150, nell’ottica di tale orientamento, hanno introdotto principi operativi e strutture organizzative volti a questo scopo.
Tra le iniziative adottate dalle Amministrazioni vi è quello della rendicontazione sociale che risponde alle esigenze conoscitive dei diversi interlocutori (singoli cittadini, famiglie, imprese, associazioni, altre istituzioni pubbliche e private), cui è consentito di comprendere e valutare gli effetti dell’azione amministrativa.
Nella specie la base normativa primaria di riferimento è costituita dall’art. 1 della l. 07.06.2000 n. 150 che prevede (comma 5): ”le attività di formazione e comunicazione sono, in particolare, finalizzate a: a) illustrare e favorire la conoscenza delle disposizioni normative al fine di facilitarne l’ applicazione; b) illustrare le attività delle istituzioni e il loro funzionamento; c) favorire l’accesso ai servizi pubblici, promuovendone la conoscenza; d) promuovere conoscenze allargate ed approfondite su temi di rilevante interesse pubblico e sociale; e) favorire processi interni di semplificazione delle procedure e di modernizzazione degli apparati amministrativi nonché la conoscenza dell’avvio e del percorso dei procedimenti amministrativi; f) promuovere l’ immagine delle amministrazioni , nonché quella dell’ Italia, in Europa e nel mondo, conferendo conoscenza e visibilità ad eventi di importanza locale, regionale, nazionale ed internazionale”.
Date queste finalità,
il volume dato alle stampe dal sig. Au.Pe. non appare certamente sussumibile in una delle tipologie previste dalla normativa e la condotta identifica, secondo la parte attorea, un danno erariale in quanto costituente un atto politico che può dichiararsi di parte e imputato e traslato come costo sul bilancio dell’Amministrazione.
Osserva il Collegio che
senza dubbio non appare sempre agevole lo scrutinio del contenuto della pubblicazione con la individuazione dell’assenza della finalità della comunicazione istituzionale e la strumentalizzazione della pubblicazione al fine della propaganda politica atteso che la propaganda (politica) in quanto caratterizzata da una valenza manipolativa e persuasiva -poiché il messaggio che a suo mezzo viene trasmesso ha la finalità di provocare l’adesione dei destinatari verso l’opzione enunciata dall’autore della comunicazione– che si distingue concettualmente dall’informazione, ma la distinzione, agevole in astratto, può in concreto presentare difficoltà nei casi limite: cfr. Cass. Sez. I Civ. 20.01.1998 n. 477.
Tuttavia in ogni caso
la finalità istituzionale disegnata dal quadro normativo suddetto è stata implementata dal convenuto con un uso scorretto delle risorse finanziarie e con consequenziale danno erariale per avere il soggetto convenuto violato l’iter formale giuridico contabile destinato ad esitare nel previo impegno di spesa, siccome è confermato dalla nota del segretario comunale del 23.10.2014, il quale confermava che non risultavano agli atti del Comune impegni di spesa inerenti l’acquisto del libro di cui si tratta.
In altri termini
il convenuto ha assunto, con condotta gravemente colposa, un’iniziativa che non solo può qualificarsi estranea alle finalità istituzionali assegnate dalla legge, in conseguenza della decisione di impegnare i fondi pubblici per la pubblicazione del volume in assenza dei presupposti previsti dalla richiamata normativa, ma ha agito anche in assenza di un impegno di spesa violando i doverosi passaggi procedurali giuscontabili comportamento sanzionato sistematicamente dalla giurisprudenza contabile (cfr. Sez. I Centr. 18.01.2016 n. 22 e Sez. II Centr. 05.04.2002 n. 114), con consequenziale assunzione di un debito fuori bilancio causativo di un danno erariale.
Pertanto, vista la ritenuta responsabilità per i menzionati motivi, gli oneri sostenuti dal Comune costituiscono danno erariale in quanto i relativi oneri non potevano essere posti a carico del Comune e devono essere rifusi dal convenuto che ha adottato l’iniziativa in questione: cfr. Sezione giurisdizionale Trentino Alto Adige 13.05.2015 n. 14.
Indiscusso il rapporto di servizio sussistente per il sindaco Pe., il danno erariale deriva e si configura definitivamente in forza del decreto ingiuntivo n. 36/2013 la cui cogenza esclude ogni responsabilità di coloro che espressero voto favorevole alla adozione della citata delibera n. 49/2014.
Osserva correttamente la parte attorea che il vincolo giuridico derivante dall’ obbligazione (di pagamento del corrispettivo) contratta nei confronti della Fe.Ed.Ar. srl, sarebbe gravato, come per legge, sul sig. Pe. se vi fosse stata opposizione al decreto ingiuntivo in modo da impedire allo stesso di divenire definitivo con traslazione dei costi sul bilancio pubblico.
Infatti
nell’ordinamento degli enti locali le obbligazioni contratte per acquisto di beni e servizi senza atto di impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio ovvero senza attestazione di copertura finanziaria non vincolano l’Amministrazione, bensì intercorrono tra il terzo e l’amministratore o funzionario che le ha stipulate e/o ne ha consentito l’esecuzione (art. 23 D.L. n. 66/1989, riprodotto nell’ art. 37 D.Lgs. 77/1995 e nell’art. 191 D.Lgs. n. 267/2000), né vi è una parte “riconoscibile” o “riconosciuta” da parte dell’Ente che avrebbe potuto sanare l’assenza dell’atto di impegno con esperibilità da parte del privato di un’azione di indebito arricchimento antecedentemente non consentita (cfr. Sez. I Centr. 27.03.2008 n. 7966).
Va, pertanto, dichiarato danno ingiusto il pagamento –a titolo di debito fuori bilancio- delle somme richieste per prestazioni non collegate all’esercizio di funzioni o servizi di competenza dell’ente e delle somme cui non corrisponda un “arricchimento” dell’ente ai sensi dell’art. 2041 c.c..
Il danno erariale, sotto il profilo dell’efficienza causale, va attribuito all’odierno convenuto in quanto autore della condotta del tutto difforme dalla normativa vigente.
Il sig. Au.Pe. deve, pertanto, essere condannato al pagamento, in favore del Comune di Montescudaio, della somma sopra indicata, della somma di € 7.640,34, oltre rivalutazione monetaria fino alla data di pubblicazione della presente pronuncia, e con gli interessi legali sulla somma così rivalutata decorrenti dalla decisione sino al soddisfo.

APPALTI: Offerta anomala, non c'è audizione. Tar Lazio su procedure di verifica.
Non deve essere più convocato in audizione il concorrente di una gara di appalto che ha presentato un'offerta dichiarata anomala; i termini per presentare le giustificazioni non sono perentori e la verifica va condotta sul complesso dell'offerta.
Lo ha precisato il Tar Lazio-Roma, Sez. III-quater, con la sentenza 19.05.2017 n. 5979 nella quale si discuteva delle modalità di svolgimento della procedura di verifica delle offerte anomale.
Un primo punto sollevato riguardava la necessità o meno di convocare in audizione il concorrente anomalo; veniva contestata la violazione di legge per omessa convocazione della ricorrente, in audizione, nell'ambito del giudizio di anomalia. Sul punto, i giudici osservano come, in seguito all'entrata in vigore del nuovo codice degli appalti (decreto legislativo n. 50 del 2016) quest'obbligo procedimentale, precedentemente previsto, al ricorrere di determinati presupposti, dall'art. 88, comma 4, dell'abrogato dlgs 163/2006, non sia più altrimenti contemplato in seno all'art. 97 del nuovo codice.
Rispetto all'effetto derivante dal tardivo riscontro alle richieste di giustificazione dell'offerta nella sentenza ribadisce che nelle gare pubbliche la mancata o anche la sola tardiva produzione delle giustificazioni dell'offerta e degli eventuali chiarimenti non possono comportare l'automatica esclusione dell'offerta sospettata di anomalia e che i termini a tal fine previsti non sono perentori, ma sollecitatori, avendo lo scopo di contemperare gli interessi del concorrente a giustificare l'offerta e quelli dell'amministrazione alla rapida conclusione del procedimento di gara.
Sul tema delle modalità di svolgimento delle verifiche di anomalia il Tar laziale ha affermato che nelle gare pubbliche di appalto il giudizio d'insostenibilità e anomalia dell'offerta del concorrente deve essere complessivo, nel senso di tener conto di tutti gli elementi favorevoli o negativi, tanto da poter giungere a ritenere credibili voci di prezzo eccessivamente basse perché accompagnate da altre voci sulle quali sono possibili e realizzabili risparmi, al fine di giungere ad una compensazione che lasci l'offerta affidabile e seria a prescindere dalla gestione interna dell'impresa offerente (articolo ItaliaOggi del 26.05.2017).

APPALTILe mere questioni formali non escludono l'impresa.
Non si può escludere l'impresa dall'appalto solo perché nell'offerta manca l'impegno del fideiussore per l'esecuzione del contratto previsto dal bando di gara: scatta infatti il soccorso istruttorio a pagamento in favore dell'azienda partecipante. E il merito è anche del decreto correttivo al codice dei contratti pubblici che mostra come la legislazione in materia si evolva nel senso di evitare l'estromissione dalla procedura a evidenza pubblica per mere omissioni formali.

È quanto emerge dalla sentenza 19.05.2017 n. 1125, pubblicata dalla IV Sez. del TAR Lombardia-Milano.
Par condicio
Accolto il ricorso della società che si candida a gestire i servizi di manutenzione e riparazione di un termovalorizzatore, nell'ambito della gara a procedura aperta bandita da un organismo di diritto pubblico che opera nel settore della gestione ambientale.
È vero: nell'offerta dell'impresa esclusa manca l'impegno del fideiussore a rilasciare la garanzia prevista dall'articolo 103 del decreto legislativo 50/2016 in caso di aggiudicazione dell'appalto. Ma l'azienda può pagare la sanzione pecuniaria e ottenere così un termine per mettersi in regola: deve infatti escludersi la violazione della par condicio per i partecipanti all'appalto perché l'omissione non incide sull'offerta tecnica o economica e dunque sull'attribuzione dei punteggi che decreta la vittoria nella gara.
Lo stesso nuovo testo dell'articolo 83, comma 9, del decreto legislativo 50/2016, introdotto dal dlgs correttivo 56/2017, indica che il legislatore guarda con favore all'ampliamento del ricorso al soccorso istruttorio (articolo ItaliaOggi del 31.05.2017).
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2. Il ricorso è fondato, per le ragioni che seguono.
La società istante è stata esclusa dalla procedura per la mancanza del requisito di cui all’art. 15 del disciplinare di gara, il quale –in conformità alla previsione dell’art. 93, comma 8, del D.Lgs. 50/2016– impone che l’offerta contenente la cauzione provvisoria del 2% dell’importo dell’appalto sia corredata, a pena di esclusione, dall’impegno di un fideiussore a rilasciare la garanzia per l’esecuzione del contratto, di cui all’art. 103 del D.Lgs. 50/2016, qualora l’offerente risultasse aggiudicatario.
In effetti, nel caso di specie, l’offerta della ricorrente non riporta tale impegno; tuttavia, come sostenuto nel gravame,
tale omissione non comporta l’automatica esclusione dell’offerta, bensì l’onere per la stazione appaltante di attivare il procedimento di soccorso istruttorio di cui all’art. 83, comma 9, secondo periodo, del D.Lgs. 50/2016 (c.d. soccorso istruttorio a pagamento).
Infatti, la norma dell’art. 93, comma 8, che pure contiene l’inciso “a pena di esclusione”, deve essere letta alla luce dell’ulteriore disposizione dell’art. 83, comma 9, che prevede (nel testo applicabile ratione temporis alla presente fattispecie) il soccorso istruttorio con pagamento di una sanzione pecuniaria, in caso di incompletezza, di mancanza e di ogni altra irregolarità essenziale degli elementi della domanda, “con esclusione di quelli afferenti all’offerta tecnica ed economica”.
Nel caso di specie, l’impegno di un terzo –vale a dire il fideiussore– al rilascio della garanzia per l’esecuzione del contratto non costituisce certamente un elemento dell’offerta tecnica o economica, bensì un differente elemento della domanda di partecipazione, riguardante il regime delle cauzioni da rilasciarsi da parte degli operatori, ma non incide sul concreto contenuto dell’offerta tecnica o economica da valutarsi da parte della stazione appaltante ai fini dell’attribuzione del punteggio ai partecipanti alla procedura di gara.
La possibilità di regolarizzare la mancanza del succitato elemento (vale a dire l’impegno al rilascio della garanzia definitiva), non viola quindi il principio della “par condicio” dei concorrenti ed è anzi volta ad evitare l’esclusione per difetto di un elemento meramente formale.
Le conclusioni alle quali lo scrivente Collegio giunge con l’attuale pronuncia trovano conferma nella giurisprudenza formatasi nella vigenza del pregresso codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 163/2006), il cui articolo 75, comma 8, ricalcava l’attuale art. 93, comma 8 (cfr. sul punto, TAR Liguria, sez. II, 17.10.2016, n. 1023).
Parimenti, le medesime conclusioni sono confermate dalla circostanza che l’evoluzione legislativa è nel senso dell’ampliamento degli spazi del soccorso istruttorio, per evitare l’esclusione dalle pubbliche gare per omissioni meramente formali e prive di sostanziale rilevanza (cfr. il nuovo testo dell’art. 83, comma 9, così come introdotto dal D.Lgs. 56/2017 di correzione del D.Lgs. 50/2016).
Per effetto dell’accoglimento del presente gravame, deve essere annullato il provvedimento di esclusione, con conseguente onere di Ac. Spa di avviare il soccorso istruttorio.

APPALTIAggiudicazione mancata, scatta il risarcimento. Danno per mancato profitto.
In caso di mancata aggiudicazione, ritenuta illegittima, al concorrente spetta il risarcimento del danno per lucro cessante individuato come mancato profitto e come «danno curriculare».

Lo ha chiarito l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 12.05.2017 n. 2 che ha approfondito il tema della quantificazione del danno nel caso di mancata aggiudicazione del contratto.
In particolare la sentenza ha chiarito che il danno conseguente al lucro cessante si identifica con l'interesse cosiddetto positivo, che ricomprende sia il mancato profitto (che l'impresa avrebbe ricavato dall'esecuzione dell'appalto), sia il danno cosiddetto curriculare (cioè il pregiudizio subìto dall'impresa a causa del mancato arricchimento del curriculum e dell'immagine professionale per non poter indicare in esso l'avvenuta esecuzione dell'appalto).
Dal punto di vista dell'onere della prova, spetta, in ogni caso, all'impresa danneggiata offrire, senza poter ricorrere a criteri forfettari, la prova rigorosa dell'utile che in concreto avrebbe conseguito, qualora fosse risultata aggiudicataria dell'appalto. Questo perché, dice il collegio, nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento di cui all'articolo 64, commi 1 e 3, del codice di procedura amministrativa; inoltre la valutazione equitativa, ai sensi dell'art. 1226 del codice civile, è ammessa soltanto in presenza di situazione di impossibilità, o di estrema difficoltà, di una precisa prova sull'ammontare del danno.
Il mancato utile spetta nella misura integrale, in caso di annullamento dell'aggiudicazione impugnata e di certezza dell'aggiudicazione in favore del ricorrente, solo se questo dimostri di non aver utilizzato o potuto altrimenti utilizzare maestranze e mezzi, in quanto tenuti a disposizione in vista della commessa. In difetto di tale dimostrazione, può presumersi che l'impresa abbia riutilizzato o potuto riutilizzare mezzi e manodopera per altri lavori acquisiti o acquisibili da altri committenti (articolo ItaliaOggi del 19.05.2017).
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50. In conclusione, l’Adunanza plenaria enuncia i seguenti principi di diritto:
   1. Dal giudicato amministrativo, quando riconosce la fondatezza della pretesa sostanziale, esaurendo ogni margine di discrezionalità nel successivo esercizio del potere, nasce ex lege, in capo all’amministrazione, un’obbligazione, il cui oggetto consiste nel concedere “in natura” il bene della vita di cui è stata riconosciuta la spettanza.
   2. L’impossibilità (sopravvenuta) di esecuzione in forma specifica dell’obbligazione nascente dal giudicato –che dà vita in capo all’amministrazione ad una responsabilità assoggettabile al regime della responsabilità di natura contrattuale, che l’art. 112, comma 3, c.p.a., sottopone peraltro ad un regime derogatorio rispetto alla disciplina civilistica– non estingue l’obbligazione, ma la converte, ex lege, in una diversa obbligazione, di natura risarcitoria, avente ad oggetto l’equivalente monetario del bene della vita riconosciuto dal giudicato in sostituzione della esecuzione in forma specifica; l’insorgenza di tale obbligazione può essere esclusa solo dalla insussistenza originaria o dal venir meno del nesso di causalità, oltre che dell’antigiuridicità della condotta.
   3. In base agli articoli 103 Cost. e 7 c.p.a., il giudice amministrativo ha giurisdizione solo per le controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione o un soggetto ad essa equiparato, con la conseguenza che la domanda che la parte privata danneggiata dall’impossibilità di ottenere l’esecuzione in forma specifica del giudicato proponga nei confronti dell’altra parte privata, beneficiaria del provvedimento illegittimo, esula dall’ambito della giurisdizione amministrativa.
   4.
Nel caso di mancata aggiudicazione, il danno conseguente al lucro cessante si identifica con l’interesse c.d. positivo, che ricomprende sia il mancato profitto (che l’impresa avrebbe ricavato dall’esecuzione dell’appalto), sia il danno c.d. curricolare (ovvero il pregiudizio subìto dall’impresa a causa del mancato arricchimento del curriculum e dell’immagine professionale per non poter indicare in esso l’avvenuta esecuzione dell’appalto).
Spetta, in ogni caso, all’impresa danneggiata offrire, senza poter ricorrere a criteri forfettari, la prova rigorosa dell’utile che in concreto avrebbe conseguito, qualora fosse risultata aggiudicataria dell’appalto, poiché nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.), e la valutazione equitativa, ai sensi dell’art. 1226 cod. civ., è ammessa soltanto in presenza di situazione di impossibilità -o di estrema difficoltà- di una precisa prova sull’ammontare del danno.

   5.
Il mancato utile spetta nella misura integrale, in caso di annullamento dell’aggiudicazione impugnata e di certezza dell’aggiudicazione in favore del ricorrente, solo se questo dimostri di non aver utilizzato o potuto altrimenti utilizzare maestranze e mezzi, in quanto tenuti a disposizione in vista della commessa.
In difetto di tale dimostrazione, può presumersi che l’impresa abbia riutilizzato o potuto riutilizzare mezzi e manodopera per altri lavori, a titolo di aliunde perceptum vel percipiendum.

APPALTIAvvalimento infragruppo, il contratto è da produrre. Gare: per la disponibilità dei requisiti.
Anche nell'avvalimento infragruppo è necessaria la produzione del contratto con il quale si mettono a disposizione i requisiti; il principio vale anche nei settori speciali.

È quanto ha precisato il TAR Lazio-Roma, III Sez., con la sentenza 09.05.2017 n. 5545 rispetto ad una fattispecie di avvalimento infragruppo, per una gara di appalto successiva all'entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici (dlgs 50/2016).
I giudici hanno messo in evidenza la discontinuità del nuovo codice rispetto al codice De Lise del 2006, segnalando che in base all'articolo 49, comma 2, lett. g), del vecchio codice era previsto che per le imprese appartenenti al medesimo gruppo, in luogo del contratto di avvalimento si potesse presentare una dichiarazione sostitutiva attestante il legame giuridico ed economico esistente nel gruppo, dal quale fare discendere gli obblighi di messa a disposizione dei requisiti oggetto di avvalimento per tutta la durata del contratto.
Ebbene, dicono i giudici laziali, «nessuna norma di analogo tenore trova oggi collocazione nel nuovo codice degli appalti pubblici»; quindi si applica sempre il generale obbligo di allegare il relativo contratto.
La norma del vecchio codice, dicono i giudici, non era peraltro «espressione di un particolare principio eurounitario di primaria rilevanza o cogente», il che avrebbe potuto portare a sostenere la diretta applicazione, né, ancora, i giudici ritengono che sia possibile desumere una eccezione per i cosiddetti «settori speciali» (acqua, energia e trasporti) con riferimento al comma 2 dell'art. 89 del nuovo codice. Il rinvio al comma 1 della stessa norma non consente di ammettere una deroga all'obbligo di stipulare e produrre in gara un contratto scritto di avvalimento.
La sentenza ha precisato, in particolare, che occorre depositare la dichiarazione dell'ausiliaria, «adempimento certamente non derogabile, non essendo altrimenti ipotizzabile altro documento idoneo a comprovare il rapporto di avvalimento e costituendo la suddetta dichiarazione da sempre la prova principale del rapporto di avvalimento, anche nel regime previgente» (articolo ItaliaOggi del 12.05.2017).
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19.5.
Com’è noto, senza sostanziali differenze tra nuovo e vecchio Codice, l’istituto in questione (avvalimento), di derivazione comunitaria, consente che un imprenditore possa comprovare alla stazione appaltante il possesso dei necessari requisiti economici, finanziari, tecnici e organizzativi –nonché di attestazione della certificazione SOA– a fini di partecipazione ad una gara, facendo riferimento alle capacità di altro soggetto (ausiliario), che assume contrattualmente con lo stesso –impegnandosi nei confronti della stazione appaltante– una responsabilità solidale.
I caratteri e le finalità di fondo dell’istituto (per come delineati dall’articolo 47 della direttiva 2004/18/CE) sono stati da ultimo sostanzialmente confermati dall’articolo 63 della direttiva 2014/24/UE (cui corrispondono le analoghe previsioni dell’articolo 38, paragrafo 2 della direttiva 2014/23/UE in tema di concessioni e dell’articolo 79 della direttiva 2014/25/UE in tema di cc.dd. ‘settori speciali’), recepito nel nostro ordinamento dall’art. 89 d.lgs. n. 50 del 2016.
L’avvalimento, pertanto, può riguardare anche, come accaduto nella specie, un requisito di capacità tecnica, relativo ad una determinata esperienza tecnico-professionale maturata nella installazione di una specifica tipologia di macchine radiogene e, in casi di questo genere, deve ritenersi che “
l’impresa ausiliaria deve assumere l’impegno di mettere a disposizione dell’impresa ausiliata le proprie risorse e il proprio apparato organizzativo, in termini di mezzi, personale e di ogni altro elemento aziendale qualificante (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. Stato, VI, 31.07.2014, n. 4056; V, 22.01.2015, n. 257, 27.01.2014, n. 412, 04.11.2014, n. 5446, 23.05.2011, n. 3066 e 12.06.2009, n. 3762; III, 07.04.2014, n. 1636 e 11.07.2014, n. 3599; IV, 09.02.2015, n. 662). (…..) Nella situazione in esame, la società appellata richiama i requisiti di capacità tecnica ed economica, riferiti al fatturato ed ai contratti pregressi della ditta ausiliaria, ma non richiama in alcun modo la messa a disposizione –da parte di quest’ultima– della propria struttura organizzativa...” (è quanto si legge in Cons. Stato, sez. VI, 15.05.2015, n. 2486).
Il Collegio ritiene che, anche nel caso in esame, il requisito esperienziale di cui al punto III.1.3., lett. a), del bando non sia un mero requisito immateriale o “cartolare” ma che, al contrario, comporti l’effettiva prestazione di risorse, personale e mezzi, da parte della He..
In effetti la specifica esperienza tecnico-professionale delineata dalla clausola serve a garantire alla stazione appaltante la effettiva e concreta capacità della concorrente di svolgere adeguatamente le prestazioni contrattuali assunte, con particolare riguardo alla installazione delle macchine radiogene del tipo voluto dal bando e, più nel dettaglio dal Capitolato Speciale d’Appalto.
Seguendo, in altri termini, la differenziazione tipologica invalsa in tema di avvalimento, quello che viene in considerazione nella specie appare avvicinarsi, quanto meno per il profilo attinente alla installazione dei macchinari dedotti in appalto, ad un avvalimento di tipo “operativo” piuttosto che di mera “garanzia” (figura che, viceversa, ricorre in caso di messa a disposizione di un requisito patrimoniale o del solo fatturato, ad integrazione di una solidità finanziaria altrimenti non adeguata in capo alla concorrente ausiliata).
Pertanto, seguendo quanto recentemente affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 04.11.2016, n. 23 laddove si richiama adesivamente (par. 3.4.) l’opinione secondo cui “
il contratto di avvalimento (qualificabile come contratto atipico) presenta tratti propri: i) del contratto di mandato di cui agli articoli 1703 e seguenti del codice civile, ii) dell’appalto di servizi, nonché iii) aspetti di garanzia atipica nei rapporti fra l’impresa ausiliaria e l’amministrazione aggiudicatrice per ciò che riguarda l’assolvimento delle prestazioni dedotte in contratto”, deve ritenersi che, nella specie, ai fini dell’integrazione del requisito in capo alla concorrente, nel contratto di avvalimento debbano necessariamente ricorrere elementi propri anche dell’appalto di servizi (prestazione di mezzi e risorse), che appaiono prevalenti rispetto agli aspetti di “mera garanzia patrimoniale”.

APPALTI - ATTI AMMINISTRATIVI: Nella fattispecie, l’istanza di accesso è assolutamente generica e indeterminata, facendo riferimento a “tutta la corrispondenza interna fra DL, RUP, ufficio affari legali M.M. e Consiglio di Amministrazione”.
Deve, dunque, ricevere applicazione la costante giurisprudenza sull’inesistenza in capo all’istante del concreto interesse all’accesso in tutti i casi in cui lo stesso miri ad un controllo generalizzato dell’operato dell’amministrazione, inammissibile ai sensi dell’art. 24, comma 3, della legge n. 241/1990.
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Ai sensi dell'art. 13, d.lgs. 12.04.2006 n. 163 nelle gare pubbliche il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici è sottoposto ad un limite generale che è quello della necessaria sussistenza di un interesse differenziato, concreto ed attuale, il quale deve trovarsi in evidente collegamento con la tutela giurisdizionale di una determinata posizione giuridica dell'istante; inoltre il diritto all'accesso ai documenti amministrativi oppure alla documentazione privata d'interesse amministrativo, soprattutto per questa ultima, deve essere sempre comparato con il diritto alla riservatezza e comunque si deve ritenere prevalente ove connesso al riconoscimento di una determinata situazione in sede giurisdizionale.
Inoltre “E' da escludere che la titolarità del diritto d'accesso risieda soltanto in una situazione funzionale all'esercizio di un interesse giuridicamente protetto e suscettibile di tutela giurisdizionale; ed invero la richiesta di accesso, pur non potendo configurarsi quale forma di preventivo e generalizzato controllo dell'intera attività dell'Amministrazione, si può basare su un interesse anche non funzionalmente connesso ad un'immediata tutela in via giudiziale, purché concreto ed attuale; in altri termini, la nozione di «interesse giuridicamente rilevante», che fonda il diritto di accesso, è più ampia rispetto a quella di «interesse all'impugnazione»”.
“Il diritto di accesso non è stato configurato dal legislatore con carattere meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio, avendo un carattere autonomo, nel senso che il collegamento tra l'interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza va inteso in senso ampio, poiché la documentazione richiesta deve essere considerata mezzo utile per la difesa e non come strumento di prova diretta della lesione dell'interesse tutelato”.
Deve, infine, precisarsi che: “Ai sensi dell'art. 22, comma 1, lett. b), l. 07.08.1990 n.241 e successive modificazioni, il diritto di accesso si indirizza ai documenti amministrativi detenuti dall'Amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale; quindi è strutturato al fine di consentire la conoscenza di atti rappresentativi dell'attività della Pubblica amministrazione finalizzata alla cura e al perseguimento di scopi di interesse pubblico o che si configurino essenziali all'esercizio dell'attività stessa, indipendentemente dal fatto che essa sia espressione di poteri autoritativi o di autonomia negoziale dell' ente; nel documento deve quindi sostanziarsi l'esercizio della funzione amministrativa, ovvero deve costituire strumento per l'esercizio della potestà di amministrazione”.
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Il collegio ritiene che il ricorso sia fondato solo in parte, sussistendo il concreto interesse della ricorrente all’accesso esclusivamente riguardo al verbale del CdA di MM che concerne la sua posizione con riferimento alla risoluzione del contratto in questione.
Ed invero, riguardo alla porzione dell’istanza concernente la copia della corrispondenza privata interna intercorsa tra la DL e il RUP, la DL e la DT, la DT e la progettazione, nonostante l’astratta configurabilità della possibilità dell’ostensione anche di atti di natura privatistica, purché connessi all’esercizio della potestà autoritativa dell’amministrazione, nella fattispecie in questione l’istanza è assolutamente generica e indeterminata, facendo riferimento a “tutta la corrispondenza interna fra DL, RUP, ufficio affari legali M.M. e Consiglio di Amministrazione”. Deve, dunque, ricevere applicazione la costante giurisprudenza sull’inesistenza in capo all’istante del concreto interesse all’accesso in tutti i casi in cui lo stesso miri ad un controllo generalizzato dell’operato dell’amministrazione, inammissibile ai sensi dell’art. 24, comma 3, della legge n. 241/1990 (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 12.01.2016, n. 68).
Riguardo alla documentazione detenuta da ANAC, l’accesso è stato legittimamente negato da MM in virtù del differimento già dalla stessa Autorità disposto con nota del 12.12.2016 su analoga istanza di accesso presentatagli dalla odierna ricorrente, poiché ai sensi del Regolamento concernente l’accesso ai documenti formati o detenuti stabilmente dall’Autorità, l’accesso è differito a una data successiva all’adozione della delibera conclusiva del Consiglio, che non è ancora intervenuta.
Riguardo, invece, al verbale del Consiglio di Amministrazione di MM, il Collegio ritiene che sia rinvenibile l’interesse della ricorrente all’ostensione del medesimo, anche se non specificato nell’istanza, atteso che nel provvedimento di risoluzione si fa menzione di un’autorizzazione alla risoluzione medesima da parte del Consiglio di Amministrazione, risultando, dunque, lo stesso facilmente individuabile.
Il Collegio richiama, in proposito, il costante orientamento della giurisprudenza amministrativa in base al quale: “Ai sensi dell'art. 13, d.lgs. 12.04.2006 n. 163 nelle gare pubbliche il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici è sottoposto ad un limite generale che è quello della necessaria sussistenza di un interesse differenziato, concreto ed attuale, il quale deve trovarsi in evidente collegamento con la tutela giurisdizionale di una determinata posizione giuridica dell'istante; inoltre il diritto all'accesso ai documenti amministrativi oppure alla documentazione privata d'interesse amministrativo, soprattutto per questa ultima, deve essere sempre comparato con il diritto alla riservatezza e comunque si deve ritenere prevalente ove connesso al riconoscimento di una determinata situazione in sede giurisdizionale” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27.04.2015, n. 2096).
Inoltre “E' da escludere che la titolarità del diritto d'accesso risieda soltanto in una situazione funzionale all'esercizio di un interesse giuridicamente protetto e suscettibile di tutela giurisdizionale; ed invero la richiesta di accesso, pur non potendo configurarsi quale forma di preventivo e generalizzato controllo dell'intera attività dell'Amministrazione, si può basare su un interesse anche non funzionalmente connesso ad un'immediata tutela in via giudiziale, purché concreto ed attuale; in altri termini, la nozione di «interesse giuridicamente rilevante», che fonda il diritto di accesso, è più ampia rispetto a quella di «interesse all'impugnazione»” (Cons. Stato, sez. V, 17.03.2015, n. 1370).
Il diritto di accesso non è stato configurato dal legislatore con carattere meramente strumentale rispetto alla difesa in giudizio, avendo un carattere autonomo, nel senso che il collegamento tra l'interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza va inteso in senso ampio, poiché la documentazione richiesta deve essere considerata mezzo utile per la difesa e non come strumento di prova diretta della lesione dell'interesse tutelato” (Cons. Stato, sez. VI, 10.02.2015, n. 714).
Deve, infine, precisarsi che: “Ai sensi dell'art. 22, comma 1, lett. b), l. 07.08.1990 n. 241 e successive modificazioni, il diritto di accesso si indirizza ai documenti amministrativi detenuti dall'Amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale; quindi è strutturato al fine di consentire la conoscenza di atti rappresentativi dell'attività della Pubblica amministrazione finalizzata alla cura e al perseguimento di scopi di interesse pubblico o che si configurino essenziali all'esercizio dell'attività stessa, indipendentemente dal fatto che essa sia espressione di poteri autoritativi o di autonomia negoziale dell' ente; nel documento deve quindi sostanziarsi l'esercizio della funzione amministrativa, ovvero deve costituire strumento per l'esercizio della potestà di amministrazione” (Cons. Stato, sez. III, 22.12.2014, n. 6352).
Ne consegue, dunque, la possibilità dell’ostensione anche di atti di natura privatistica, purché connessi all’esercizio della potestà autoritativa dell’amministrazione (TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 05.05.2017 n. 1035 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTIAppalti, essenziale la sicurezza. Esclusa l'impresa che non indica i costi anti-infortuni. Il Tar Campania: non attivabile il soccorso istruttorio per un obbligo previsto dalla legge.
Il soccorso istruttorio non salva dall'esclusione dalla gara l'impresa che nell'offerta economica manca di indicare i costi di sicurezza interna. Con il nuovo codice dei contratti pubblici, infatti, l'obbligo scaturisce direttamente dalla legge, che indica come elemento economico essenziale gli oneri sostenuti dell'azienda per tutelare la salute dei lavoratori: l'estromissione della società inadempiente dalla gara scatta dunque al di là delle previsioni ad hoc contenute nello stesso bando emesso dall'ente.

È quanto emerge dalla
sentenza 03.05.2017 n. 2358, pubblicata dalla III Sez. del TAR Campania-Napoli.
Parla chiaro l'articolo 95, comma 10, del decreto legislativo 50/2016: «Nell'offerta economica l'operatore deve indicare i propri costi aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro». Resta fuori, quindi, dalla procedura a evidenza pubblica la società che puntava a gestire la raccolta dei rifiuti urbani in un comune del Napoletano.
È escluso che l'impresa candidata possa ottenere il termine di dieci giorni per mettersi in regola previsto dall'articolo 83, nono comma, del decreto legislativo 50/2016: il soccorso istruttorio, infatti, si può ottenere soltanto per sanare le carenze formali del documento di gara unico europeo, mentre la partecipante alla procedura pubblica che non espone i costi necessari agli adempimenti per la sicurezza sui luoghi di lavoro viene meno a un obbligo imposto dalla legge che integra di per sé gli atti di gara. Non conta allora se il bando, il disciplinare oppure lo stesso modello di offerta economica predisposto dalla stazione appaltante prevedano la dichiarazione separata degli oneri sostenuti per tutelare la salute dei dipendenti.
Già prima del decreto legislativo 50/2016 la giurisprudenza di legittimità è intervenuta sull'esclusione dalla gara l'impresa che in sede di offerta economica non ha indicato gli oneri necessari a evitare gli infortuni, anche se un incombente del genere non risulta richiesto dal bando. E ha chiarito che si tratta di un precetto imperativo per qualsiasi tipo di procedura pubblica, quale che sia la posta in palio: lavori, servizi o forniture.
Deve ritenersi che il principio secondo cui ogni impresa che partecipa a un appalto pubblico deve indicare gli oneri di sicurezza aziendali è un obbligo che integra «dall'esterno» la legge di gara. Se non si adegua, dunque, l'azienda resta fuori dalla procedura benché il bando non preveda l'estromissione ad hoc, il tutto in base al principio di «tassatività attenuata» delle cause di esclusione dalle gare, sancito dall'articolo 46 del codice dei contratti pubblici. Il Consiglio di stato con la sentenza 5873/2015, pubblicata dalla quinta sezione, dà continuità all'orientamento di giurisprudenza espresso dall'adunanza plenaria di Palazzo Spada.
Resta da motivare perché in caso di mancata indicazione degli oneri di sicurezza aziendali non sono legittimamente esercitabili i poteri attinenti al soccorso istruttorio: nella specie, anche si dovesse ritenere che il bando abbia escluso l'obbligo delle imprese di indicare i costi di sicurezza aziendale in sede di offerta, la legge di gara risulta comunque impugnata sul punto da un'impresa partecipante (articolo ItaliaOggi Sette del 29.05.2017).

aprile 2017

APPALTI: Non si possono imporre iscritti a particolari ordini.
Annullata. Va posta nel nulla l'aggiudicazione dell'appalto se si scopre che la lettera d'invito impone alla società partecipante di avere un dipendente iscritto a uno specifico ordine professionale, titolato ai lavori messi a gara, mentre l'impresa vincitrice ha solo un consulente con quei requisiti, per quanto legato all'azienda da un contratto in esclusiva.
E ciò perché non si può disattendere il requisito indicato nella lettera d'invito agli operatori economici: l'amministrazione ha infatti interesse a che il professionista sia a diretta disposizione dell'aggiudicataria.
È quanto emerge dalla sentenza 28.04.2017 n. 150, pubblicata dalla I Sez. del TAR Molise.
Potere e intensità
Accolto il ricorso dello studio professionale associato, che fa bloccare la gara vinta dal competitor per il piano di assestamento forestale del comune: per realizzarlo, infatti, ci vuole un agronomo, mentre il titolare dell'aggiudicataria è un geologo e solo il consulente esterno ha il requisito indicato.
Ai fini dell'appalto il rapporto di lavoro subordinato non può essere equiparato alla prestazione d'opera per le evidenti differenze fra gli istituti ex articoli 2094 c.c. e 2222 c.c.: nel primo caso risulta evidente la maggiore intensità del potere che il creditore vanta nel pretendere l'esecuzione della prestazione dal professionista.
Senza dimenticare che un'eventuale equiparazione delle due figure è contraria alla par condicio fra i partecipanti alla procedura: penalizza chi sostiene i costi dell'assunzione e paga i contributi rispetto all'altro che con la consulenza risparmia (articolo ItaliaOggi del 31.05.2017).

APPALTIGiustificare i prezzi corregge l'anomalia. Valutazione congruità offerte in gara.
È illegittima l'esclusione per anomalia dell'offerta laddove l'offerente abbia documentato gli scostamenti tra prezzi indicati in offerta e prezzi indicati in sede di giustificazione.

Lo ha precisato il TAR Lombardia-Milano, I Sez., con la sentenza 27.04.2017 n. 963 analizzando la disciplina della verifica della congruità delle offerte.
In particolare, i giudici hanno affermato che nelle gare pubbliche la valutazione della congruità dell'offerta, pur essendo espressione di discrezionalità cosiddetta tecnica della stazione appaltante è tuttavia suscettibile di sindacato esterno da parte del giudice amministrativo nei profili dell'eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, erronea valutazione dei presupposti, e contraddittorietà; diversamente, il provvedimento che valuta un'offerta non anomala non abbisogna di una motivazione analitica, essendo sufficiente anche un rinvio alle argomentazioni e giustificazioni della parte che l'ha formulata, quello che la ritiene anomala, deve essere invece puntualmente motivato.
Ciò premesso, era accaduto che gli importi dell'analisi dei prezzi delle lavorazioni più significative indicati dall'offerente in sede di giustificazione non coincidessero con i prezzi inseriti in sede di offerta; inoltre, non erano stati dimostrati i fattori e le circostanze che avevano prodotto tali scostamenti. Da qui l'esclusione per anomalia da parte della stazione appaltante che però i giudici ritengono illegittima in quanto l'impresa aveva documentato gli scostamenti tra i prezzi indicati in sede di offerta e i prezzi indicati in sede di giustificazione.
Nella fattispecie esaminata dal Tar, la ricorrente non aveva sostanzialmente modificato la ripartizione delle voci, riducendone alcune ed aumentandone altre, per riuscire a giustificare il prezzo complessivamente offerto né quello relativo a singole voci, essendosi invece limitata a dimostrare la loro congruità, sostenendo a tal fine che i valori indicati in sede di gara erano addirittura eccedenti rispetto ai costi che la stessa avrebbe sostenuto nell'esecuzione dell'appalto di che trattasi, potendo infatti anche essere ulteriormente ribassati, rimanendo tuttavia idonei a coprire le spese, e ad assicurare un utile di impresa (articolo ItaliaOggi del 05.05.2017).
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MASSIMA
I.1) In via preliminare, osserva il Collegio che,
nelle gare pubbliche, la valutazione della congruità dell'offerta, pur essendo espressione di discrezionalità c.d. tecnica della stazione appaltante, è tuttavia suscettibile di sindacato esterno da parte del giudice amministrativo nei profili dell'eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, erronea valutazione dei presupposti, e contraddittorietà (C.S., Sez. V, 29.04.2016, n. 1652).
Inoltre, per giurisprudenza pacifica,
mentre il provvedimento che valuta un’offerta non anomala non abbisogna di una motivazione analitica, essendo sufficiente anche un rinvio alle argomentazioni e giustificazioni della parte che l’ha formulata, quello che la ritiene anomala, deve essere invece puntualmente motivato (TAR Campania, Napoli, Sez. III, 10.10.2013, n. 4532).
In particolare,
il giudizio negativo sul piano dell'attendibilità deve riguardare voci che, per la loro incidenza complessiva, rendano l'intera operazione economica non plausibile, e per l'effetto, non suscettibile di accettazione da parte della stazione appaltante (TAR Lazio, Roma, Sez. II, 16.12.2015 n. 14142), con irrilevanza di eventuali singole voci di scostamento, non avendo ad oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell'offerta economica (TAR Umbria, Sez. I, 14.03.2015 n. 114, C.S., Sez. IV, 26.02.2015, n. 963), quanto invece la dimostrazione della complessiva inaffidabilità dell’offerta, e dunque la sua inidoneità a garantire la serietà nell'esecuzione del contratto (TAR Lazio, Roma, Sez. I, 02.12.2016, n. 12066, TAR Puglia, Bari, Sez. I, 23.02.2017, n. 184, TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 06.10.2016, n. 4619, C.S. Sez. V, 13.09.2016, n. 3855).
...
II) In aggiunta a quanto precede, di per sé risolutivo ai fini dell’accoglimento del ricorso, ritiene il Collegio che le motivazioni addotte nel citato verbale n. 2/2016, oltreché insufficienti, siano altresì errate.
Come sopra evidenziato, secondo detto provvedimento, l’offerta della ricorrente andava esclusa, sostanzialmente, poiché le giustificazioni fornite, e riferite a 8 voci, “non coincidono per difetto con i prezzi inseriti nella lista delle lavorazioni e fornitura” (v. punto n. 1).
II.1) Osserva il Collegio che,
in linea generale, nella fase del controllo dell’anomalia, non è effettivamente possibile un’indiscriminata ed arbitraria modifica postuma della composizione dell’offerta economica, con il solo limite del rispetto del saldo complessivo, ponendosi ciò in contrasto con le esigenze conoscitive, da parte della stazione appaltante, della struttura dei costi, finendo altrimenti per snaturarsi completamente la funzione ed i caratteri del subprocedimento di anomalia (C.S., Sez. III, 15.04.2016 n. 1533, C.S., Sez. III, 10.03.2016 n. 962).
E’ tuttavia consentito al concorrente di dimostrare, in sede di verifica di anomalia, che determinate voci di prezzo erano eccessivamente basse, mentre altre, per converso, erano sopravvalutate, pervenendo così ad un rimaneggiamento, volto a documentare per alcune di esse un risparmio idoneo a compensare il maggior costo di altre, incidendo finanche anche sull'utile esposto (TAR Lazio, Roma, Sez. II, 26.09.2016, n. 9927), al fine di giungere ad una compensazione tra sottostime e sovrastime, che lasci l’offerta affidabile e seria (C.S., Sez. V, 06.08.2015 n. 3859, TAR Veneto, Sez. I, 12.10.2015, n. 1033).
II.2) Con riferimento alla fattispecie per cui è causa, in via preliminare, osserva il Collegio che le compensazioni operate dalla ricorrente sono di modesto importo, limitandosi a circa Euro 9.000,00, e riferite a sole 8 voci su 23, dubitandosi pertanto che le stesse fossero idonee a stravolgere l’impianto complessivo dell’offerta.
Inoltre, il Collegio evidenzia che, malgrado la stessa ricorrente abbia affermato di aver effettuato, mediante le proprie giustificazioni, una “compensazione” tra le voci di costo oggetto di verifica, in realtà, più semplicemente, si è limitata a dare conto della composizione della propria offerta, cercando inoltre di dimostrare che la stessa era addirittura complessivamente eccedente rispetto ai costi da sostenersi nell’esecuzione dell’appalto. Infatti, poiché le giustificazioni sono risultate superiori ai prezzi offerti per un importo irrisorio (voci art. 9E e 11E, Euro 36,36), essendo invece inferiori di quasi 9000 Euro, deve concludersi che la ricorrente non ha sostanzialmente effettuato tanto una compensazione, in aumento ed in diminuzione, delle voci di costo indicate in sede di offerta, avendo al contrario cercato di dimostrare che le stesse erano in realtà sovrastimate rispetto ai costi effettivamente necessari.
Conseguentemente, malgrado la non coincidenza tra i valori delle voci di costo indicate nelle giustificazioni, e quelli offerti in gara, erroneamente assunta dal provvedimento impugnato quale causa di esclusione della ricorrente, ed a prescindere dalla loro entità quantitativa, la stazione appaltante avrebbe dovuto pronunciarsi sulla congruità dell’offerta, alla luce delle risultanze del procedimento di anomalia.
L’indirizzo giurisprudenziale, implicitamente posto a fondamento del provvedimento impugnato, e che il Collegio condivide, secondo cui
il concorrente sottoposto a verifica di anomalia non può fornire giustificazioni tali da integrare un’operazione di “finanza creativa”, modificando, in aumento o in diminuzione, le voci di costo (TAR Lazio, Roma, Sez. II 26.09.2016 n. 9927, TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 01.06.2015, n. 1287, C.S., Sez. VI, 07.02.2012 n. 636), non è infatti applicabile alla fattispecie, essendosi formato in una casistica in cui il rimaneggiamento delle voci è finalizzato a mantenere fermo l’importo finale, al solo scopo di “far quadrare i conti”, ossia di assicurare che il prezzo complessivo offerto resti immutato, per superare le contestazioni sollevate dalla stazione appaltante su alcune voci di costo.
Come detto, nella fattispecie per cui è causa, la ricorrente non ha invece sostanzialmente modificato la ripartizione delle voci, riducendone alcune ed aumentandone altre, per riuscire a giustificare il prezzo complessivamente offerto, né quello relativo a singole voci, essendosi invece limitata a dimostrare la loro congruità, sostenendo a tal fine che i valori indicati in sede di gara erano addirittura eccedenti rispetto ai costi che la stessa avrebbe sostenuto nell’esecuzione dell’appalto di che trattasi, potendo infatti anche essere ulteriormente ribassati, rimanendo tuttavia idonei a coprire le spese, ed ad assicurare un utile di impresa.
Paradossalmente, se la ricorrente si fosse limitata a formulare le proprie giustificazioni per un importo identico a quello offerto in gara, la stazione appaltante si sarebbe pronunciata sulla loro congruità. Poiché invece nel caso di specie, mediante dette giustificazioni, la ricorrente ha sostanzialmente inteso comprovare non solo che il prezzo offerto in gara era congruo, ma anche che il medesimo era addirittura eccedente ai costi effettivi, del tutto irragionevolmente, la Commissione ha invece ritenuto che l’offerta andasse esclusa, sic et simpliciter.

APPALTILe stazioni appaltanti hanno il potere di fissare nella lex specialis parametri di capacità tecnica dei partecipanti e requisiti soggettivi specifici di partecipazione attraverso l'esercizio di un'ampia discrezionalità, fatti salvi i limiti imposti dai principi di ragionevolezza e proporzionalità, i quali consentono il sindacato giurisdizionale sull'idoneità ed adeguatezza delle clausole del bando rispetto alla tipologia e all'oggetto dello specifico appalto.
In definitiva, in sede di predisposizione della lex specialis di gara d'appalto, l'Amministrazione è legittimata ad introdurre disposizioni atte a limitare la platea dei concorrenti onde consentire la partecipazione alla gara stessa di soggetti particolarmente qualificati, specie per ciò che attiene al possesso di requisiti di capacità tecnica e finanziaria, tutte le volte in cui tale scelta non sia eccessivamente quanto irragionevolmente limitativa della concorrenza, in quanto correttamente esercitata attraverso la previsione di requisiti pertinenti e congrui rispetto allo scopo perseguito.

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14. La ricorrente ha, infine, dedotto, in via subordinata, l’illegittimità, per eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, dell’art. 9 dell’avviso d’asta nella parte in cui prevede, a pena di esclusione, tra i requisiti di partecipazione, “un’esperienza professionale di almeno tre anni nell’ambito della conduzione di impianti sportivi o di pubblici esercizi”.
A suo avviso, avendo il Comune individuato l’uso per il quale il bene è dato in concessione nella “gestione di uno stabilimento balneare, quale attività principale, oltre ad attività di somministrazione di alimenti e bevande accessorie alle suddette attività” (art. 2 dell’avviso d’asta) e avendo richiesto ai concorrenti il possesso del requisito dell’iscrizione alla competente camera di commercio “per le specifiche attività oggetto della concessione”, sarebbe illegittimo richiedere, a dimostrazione della capacità tecnica, una generica esperienza professionale nell’ambito della conduzione di ogni tipo di impianto sportivo o di pubblico esercizio e non esigere, invece, una specifica esperienza nella conduzione degli stabilimenti balneari.
La conduzione di uno stabilimento balneare, con due piscine, necessiterebbe di specifiche competenze e capacità che spaziano dall’assistenza ai bagnanti, alla manutenzione degli impianti natatori, alla gestione degli attracchi per l’ormeggio delle imbarcazioni, alla balneabilità o meno dello specchio lacuale, alla tutela dell’ambiente lacustre.
15. La censura è infondata.
Per costante giurisprudenza "le stazioni appaltanti hanno il potere di fissare nella lex specialis parametri di capacità tecnica dei partecipanti e requisiti soggettivi specifici di partecipazione attraverso l'esercizio di un'ampia discrezionalità, fatti salvi i limiti imposti dai principi di ragionevolezza e proporzionalità, i quali consentono il sindacato giurisdizionale sull'idoneità ed adeguatezza delle clausole del bando rispetto alla tipologia e all'oggetto dello specifico appalto. In definitiva, in sede di predisposizione della lex specialis di gara d'appalto, l'Amministrazione è legittimata ad introdurre disposizioni atte a limitare la platea dei concorrenti onde consentire la partecipazione alla gara stessa di soggetti particolarmente qualificati, specie per ciò che attiene al possesso di requisiti di capacità tecnica e finanziaria, tutte le volte in cui tale scelta non sia eccessivamente quanto irragionevolmente limitativa della concorrenza, in quanto correttamente esercitata attraverso la previsione di requisiti pertinenti e congrui rispetto allo scopo perseguito" (TAR Campania, Napoli, sez. V, 03.05.2016 n. 2185; Cons. di St., sez. V, 23.09.2015, n. 4440; TAR Lazio, Roma, sez. II, 02.09.2015, n. 11008).
Nel caso di specie, la decisione dell’amministrazione di consentire la partecipazione alla gara a soggetti iscritti alla camera di commercio per “le specifiche attività oggetto di concessione” ed aventi un’esperienza professionale nella conduzione, in generale, di impianti sportivi o anche di pubblici esercizi, anziché ai soli soggetti aventi una specifica esperienza nella conduzione di stabilimenti balneari non può ritenersi viziata per manifesta illogicità né per contraddittorietà.
La scelta dell’amministrazione è, invero, adeguata in considerazione dell’oggetto della concessione (gestione di uno stabilimento balneare ed esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande), della tipologia di beni di cui è composto il compendio immobiliare (biglietteria, due piscine scoperte e solarium, cabine, guardaroba, docce, servizi igienici, locali deposito e sale macchine e dehor-bar) e delle destinazioni funzionali ammesse (ludico/ricreativo e bar nell’ambito del lido).
Le attività che dovranno essere svolte dal concessionario sono dunque plurime e riguardano l’attività di ristorazione, la gestione di impianti sportivi (le due piscine) e la gestione dello stabilimento balneare, attività, quest’ultima, che consta di prestazioni già ricomprese nelle prime due (come l’attività di assistenza ai bagnanti, richiamata dalla stessa ricorrente): ciò giustifica che il requisito di esperienza non sia limitato esclusivamente a quest’ultima attività.
Inoltre, consentire la partecipazione alla gara ai soli soggetti che hanno maturato la propria esperienza nella conduzione di stabilimenti balneari, e non al più ampio numero di gestori di impianti sportivi in genere, avrebbe, invece, ristretto eccessivamente ed ingiustificatamente la platea dei partecipanti, in netto contrasto con i principi del favor partecipationis e dell’apertura al mercato di settori dai quali finora sono rimasti esclusi tutti quegli operatori non affidatari di provvedimenti concessori rilasciati senza gara (
TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 27.04.2017 n. 959).

APPALTIIntegrazione documentale tramite la Pec.
Nelle gare d'appalto la richiesta di integrazione documentale ai fini del soccorso istruttorio deve essere comunicata alla ditta mediante posta elettronica certificata.

Lo ha stabilito il TAR Toscana, Sez. III, con la sentenza 26.04.2017 n. 609.
La vicenda nasce dall'esclusione di un raggruppamento temporaneo «reo» di non aver trasmesso una serie di atti richiesti dal committente pubblico. La p.a. inoltre non aveva voluto concedere la rimessione in termini, anche se era stato addotto che la domanda di ulteriore carteggio ex art. 83, comma 9, dlgs n. 50 del 2016 non era stata ricevuta e che comunque era partita da un semplice indirizzo di posta elettronica.
Il Collegio ha risolto la quaestio iuris interpretando in termini più ampi l'art. 76, comma 3, citato dlgs, il quale prescrive l'utilizzo della Pec in caso di «provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento».
L'organo giudicante vi ha fatto rientrare non solo i provvedimenti di esclusione in senso stretto, ma anche quegli atti che pongono a carico dei concorrenti degli incombenti il cui mancato rispetto comporta come sanzione l'esclusione dalla gara. In tale quadro rientra anche l'atto con il quale la stazione appaltante assegna al concorrente un termine non superiore a dieci giorni perché siano rese, integrate o completate le dichiarazioni necessarie alla partecipazione.
Infine il Tar ha ribadito che la posta elettronica ordinaria non garantisce certezza in ordine all'inoltro e al recepimento dell'atto, per cui in questo caso non poteva dirsi maturata la decadenza a carico del ricorrente (articolo ItaliaOggi Sette del 29.05.2017).
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MASSIMA
9 – Il Collegio ritiene fondata la prima censura di cui al ricorso introduttivo del giudizio, ove parte ricorrente censura la erronea applicazione della lex specialis e delle norme vigenti in materia di comunicazioni ai concorrenti ai sensi del d.lgs. n. 50 del 2016.
L’art. 8 del Disciplinare di gara -in disparte le “comunicazioni aventi carattere generale”, per le quali prevede la sola pubblicazione sul sito START nell’area riservata alla gara- contiene per le comunicazioni aventi specifica valenza per il singolo concorrente due distinte previsioni, che devono essere tra loro armonizzate; da un lato stabilisce che le comunicazioni di valenza individuale “sono eseguite ai sensi dell’art. 76 d.lgs. 50/2016”, dall’altro lato aggiunge che le comunicazioni “comunque avvengono e si danno per eseguite mediante spedizione di messaggi alla casella di posta elettronica o alla casella di posta elettronica certificata indicata dal concorrente ai fini della procedura telematica di acquisto nella domanda di partecipazione”, con l’aggiunta dell’inserimento delle comunicazioni stesse in area riservata del sistema START.
Le due richiamate previsioni disciplinari hanno diversa portata applicativa, dal momento che l’art. 76 d.lgs. n. 50 del 2016, espressamente richiamato dall’art. 8 del Disciplinare, prevede per alcune tipologie di comunicazioni l’uso esclusivo della pec, essendo questo uno degli elementi innovativi in materia del Codice del 2016, mentre la restante previsione dell’art. 8 del Disciplinare contempla l’alternativa tra pec o posta elettronica ordinaria.
Invero il coordinamento tra i due contenuti dell’art. 8 cit. è agevole, ancorché lo stesso avrebbe potuto essere formulato in termini maggiormente perspicui; cioè
il Disciplinare di gara, nel richiamare l’art. 76 d.lgs. n. 50 del 2016, vincola la stazione appaltante all’utilizzo della pec per le comunicazioni per le quali la norma del Codice preveda tale strumento in via esclusiva, con l’effetto che l’ulteriore previsione di alternatività tra pec e posta elettronica ordinaria vale solo per le comunicazioni diverse da quelle per le quali l’art. 76 d.lgs. n. 50 del 2016 impone l’uso della pec.
Tale lettura del sistema normativo comporta, quale ulteriore passaggio esegetico, la necessità di chiarire se la comunicazione di integrazione documentale in sede di soccorso istruttorio, di cui all’art. 83, comma 9, d.lgs. n. 50 del 2016, rientri o meno tra quelle per le quali era necessario l’utilizzo in via esclusiva della pec, ovvero se tale richiesta di integrazione sia legittimamente comunicabile anche con mezzo diverso.
Ritiene il Collegio che
la risposta al quesito passi attraverso la corretta interpretazione dell’art. 76, comma 3, d.lgs. n. 50 del 2016, laddove l’utilizzo della pec è imposto con riferimento al “provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento”. L’Amministrazione resistente sembra leggere la suddetta previsione normativa come riferita ai provvedimenti di esclusione in senso stretto, avendo infatti comunicato l’esclusione della concorrente dalla gara a mezzo pec e non utilizzando la casella di posta elettronica ordinaria, pur indicata da parte ricorrente nella domanda di partecipazione alla selezione.
Ritiene tuttavia il Collegio che la suddetta previsione normativa debba essere letta in termini più ampi, sì da comprendere cioè non solo i provvedimenti di esclusione in senso stretto, ma anche quegli atti che pongono a carico dei concorrenti degli incombenti il cui mancato rispetto comporta come sanzione l’esclusione dalla gara, parlando infatti la norma di provvedimento “che determina” l’esclusione, cioè il cui esito finale può essere l’esclusione dalla gara.
In tal quadro rientra dunque anche l’atto di cui all’art. 83, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016, con il quale la stazione appaltante assegna al concorrente un termine non superiore a dieci giorni perché siano rese, integrate o regolarizzate le dichiarazioni necessarie alla partecipazione alla gara, con la precisazione che “in caso di inutile decorso del termine di regolarizzazione, il concorrente è escluso dalla gara”.
Si tratta anche in questo caso, dunque, di un atto “che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento”, cioè dotato di forte potenzialità lesiva per il concorrente, stante la perentorietà del termine che viene assegnato per la regolarizzazione, che cade nella disciplina del combinato disposto degli artt. 83, comma 9, e 76, comma 3, d.lgs. n. 50 del 2016, e di cui quindi deve essere dato avviso ai concorrenti a mezzo pec.
Nel caso di specie, invece, come già chiarito, l’atto di soccorso istruttorio è stato comunicato a mezzo posta elettronica ordinaria, che non garantisce certezza in ordine al suo inoltro e recepimento, per cui non può dirsi maturata a decadenza a carico del concorrente, risultando quindi illegittima la disposta esclusione dalla gara.

APPALTIBandi di gara e formulazione delle offerte. Clausole escludenti da impugnare subito.
Le clausole di un bando di gara escludenti la partecipazione devono essere immediatamente impugnate; le altre potenzialmente lesive devono essere impugnate al momento dell'aggiudicazione definitiva.

È quanto ha affermato il Consiglio di Stato, Sez. III, con la sentenza 18.04.2017 n. 1809 relativamente all'onere di tempestiva impugnazione delle clausole di atti di gare per l'affidamento di contratti pubblici.
La sentenza si pronuncia in merito all'impugnativa della clausola del bando di gara nella quale veniva precisato il criterio di calcolo delle offerte teso a premiare l'impresa concorrente che avrebbe offerto un ribasso maggiore sulla parte di fornitura che rappresentava il più alto impegno economico per l'amministrazione. I giudici ricostruiscono in termini generali le regole sull'impugnazione precisando che l'onere di impugnare immediatamente le previsioni della legge di gara non concerne solo quelle in senso classico «escludenti», che prevedono requisiti soggetti di partecipazione, ma anche le clausole afferenti alla formulazione dell'offerta, sia sul piano tecnico che economico, laddove esse rendano impossibile la presentazione di una offerta.
La sentenza ricorda quali siano le fattispecie che devono essere immediatamente oggetto di impugnativa, fra cui: le regole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale; le previsioni che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile; le disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell'offerta; le condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente.
Pertanto, dicono i giudici, le rimanenti tipologie di clausole «asseritamente ritenute lesive devono essere impugnate insieme con l'atto di approvazione della graduatoria definitiva». È quello il momento in cui viene definita la procedura concorsuale e identificato in concreto il soggetto leso dal provvedimento, così rendendo attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva e postulano la preventiva partecipazione alla gara (articolo ItaliaOggi del 28.04.2017).
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MASSIMA
6.11. La previsione del disciplinare di gara infatti, proprio per il tenore della censura e indipendentemente dall’esito della gara, appariva immediatamente lesiva per la ricorrente, che proprio in base alla sua stessa prospettazione sarebbe stata costretta dalla legge di gara a formulare una offerta asseritamente illogica sul piano della convenienza economica oltre che, come deduce l’appellante (p. 20 del ricorso), asseritamente irragionevole e illogica, per la stessa stazione appaltante, anche rispetto al dichiarato intento di configurare a lotto unico indivisibile.
6.12. Occorre al riguardo rammentare, infatti, che
l’onere di impugnare immediatamente le previsioni della legge di gara non concerne solo quelle in senso classico “escludenti”, che prevedono requisiti soggetti di partecipazione (Ad. plen., 29.01.2003, n. 1), ma anche le clausole afferenti alla formulazione dell’offerta, sia sul piano tecnico che economico, laddove esse rendano (realmente) impossibile la presentazione di una offerta (v., ex plurimis, Cons. St., sez. IV, 11.10.2016, n. 4180).
6.13.
La più recente giurisprudenza segue ormai fermamente tale linea interpretativa (Cons. St., sez. III, 02.02.2015, n. 491) e, nel tentativo di enucleare le ipotesi in cui tale evenienza può verificarsi, ha a più riprese puntualizzato che, tra le altre, tali sono:
   a)
le regole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (v., in particolare, Cons. St., sez. IV, 07.11.2012, n. 5671);
   b)
le previsioni che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile (così, del resto, la già citata pronuncia n. 1 del 29.01.2003 dell’Adunanza plenaria);
   c)
le disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell’offerta (cfr. Cons. St., sez. V, 24.02.2003, n. 980);
   d)
le condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente (cfr. Cons. St., sez. V, 21.11.2011 n. 6135);
   e)
l’imposizione di obblighi contra ius (come, ad esempio, la cauzione definitiva pari all’intero importo dell’appalto: Cons. St., sez. II, 19.02.2003, n. 2222);
   f)
le gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta (quelli relativi, exempli gratia, al numero, alle qualifiche, alle mansioni, ai livelli retributivi e all’anzianità del personale destinato ad essere assorbiti dall’aggiudicatario) ovvero la presenza di formule matematiche del tutto errate (come quelle per cui tutte le offerte conseguono comunque il punteggio di “0” punti);
   g)
gli atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza “non soggetti a ribasso (cfr. Cons. St., sez. III, 03.10.2011 n. 5421).
6.14.
Le rimanenti tipologie di clausole asseritamente ritenute lesive devono essere impugnate insieme con l’atto di approvazione della graduatoria definitiva, che definisce la procedura concorsuale ed identifica in concreto il soggetto leso dal provvedimento, rendendo attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva (Cons. Stato, sez. V, 27.10.2014, n. 5282) e postulano la preventiva partecipazione alla gara.
6.15. Non occorre aggiungere altro per comprendere che l’odierna appellante avrebbe dovuto impugnare immediatamente, come il primo giudice ha rilevato in limine litis, la previsione qui contestata che rendeva, a suo dire, ragionevolmente impossibile la formulazione di un’offerta economica seria, ponderata, logica e coerente con il principio del prezzo complessivamente più basso.
6.16. Il non avere l’appellante stessa contestato specificamente il pur sintetico rilievo del TAR rende il motivo qui disaminato inammissibile per difetto di interesse, restando precluso al Collegio l’esame di esso nel merito.
7. In conclusione, per i motivi esposti, l’appello deve in parte dichiarato inammissibile e in parte deve essere respinto, secondo le ragioni sopra esposte, con piena conferma della sentenza impugnata.

APPALTIAggiudicazione provvisoria. Si può censurare solo se è illogica.
Il ritiro di una aggiudicazione provvisoria è censurabile davanti al giudice amministrativo soltanto in caso di manifesta illogicità o irrazionalità della scelta compiuta dalla stazione appaltante.

È quanto ha precisato il TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, con la sentenza 18.04.2017 n. 900 che tratta degli effetti del ritiro, da parte di una stazione appaltante, una aggiudicazione provvisoria.
I giudici hanno ricostruito il quadro normativo vigente con riguardo all'articolo 33 del decreto 50/2016 che ha sostituito l'aggiudicazione provvisoria con la proposta di aggiudicazione, facendo seguito agli orientamenti giurisprudenziali formatisi sull'atto di aggiudicazione provvisoria che avevano circoscritto gli effetti di questa prima fase del procedimento di aggiudicazione del contratto.
I giudici hanno ricordato come anche in passato, prima del decreto 50, le sentenze avevano chiarito che l'aggiudicazione provvisoria, facendo nascere in capo all'interessato solo una mera aspettativa alla definizione positiva del procedimento stesso, non assume le caratteristiche di un provvedimento conclusivo della procedura di evidenza pubblica, avendo, per sua natura, un'efficacia destinata ad essere superata.
Da questo il Tar fa discendere che, ai fini del ritiro dell'aggiudicazione provvisoria, non vi è obbligo di avviso di avvio del procedimento né un particolare onere motivazionale. Infatti, la possibilità che all'aggiudicazione provvisoria della gara d'appalto non segua quella definitiva è un evento del tutto fisiologico, inidoneo di per sé a ingenerare qualunque affidamento tutelabile con conseguente obbligo risarcitorio. Diversamente, dopo l'aggiudicazione definitiva e prima della stipula del contratto, la revoca è pur sempre possibile, salvo un particolare e più aggravato onere motivazionale.
Pertanto il ritiro dell'aggiudicazione provvisoria può essere censurato, oltre che per violazione della norma di legge eventualmente invocata dalla stazione appaltante a fondamento della sua decisione, solo in caso di manifesta illogicità o irrazionalità della scelta amministrativa compiuta (articolo ItaliaOggi del 21.04.2017).
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MASSIMA
3.1. Ebbene, il Collegio deve anzitutto rammentare che, con l’entrata in vigore del nuovo codice, l’aggiudicazione provvisoria è stata sostituita dalla “proposta di aggiudicazione”, di cui all’art. 33 del d.lgs. 18.04.2016, n. 50: non di meno, in prima approssimazione, si possono richiamare gli orientamenti giurisprudenziali formatisi sull’atto di aggiudicazione provvisoria, cui si riferiva il previgente codice degli appalti.
3.2. Ciò vale anzitutto per la tesi, del tutto condivisibile, per cui
l’aggiudicazione provvisoria, facendo nascere in capo all'interessato solo una mera aspettativa alla definizione positiva del procedimento stesso, non è individuabile come provvedimento conclusivo della procedura di evidenza pubblica, avendo, per sua natura, un’efficacia destinata ad essere superata: per cui, ai fini della suo ritiro non vi è obbligo di avviso di avvio del procedimento (così, da ultimo C.d.S., III, 05.10.2016, n. 4107).
Così, nelle gare pubbliche, “
la possibilità che all'aggiudicazione provvisoria della gara d'appalto non segua quella definitiva è un evento del tutto fisiologico, disciplinato dagli artt. 11, comma 11, 12 e 48, d.lgs. 12.04.2006, n. 163, inidoneo di per sé a ingenerare qualunque affidamento tutelabile con conseguente obbligo risarcitorio” (C.d.S., V, 21.04.2016, n. 1600); per lo stesso motivo, “non è richiesto un particolare onere motivazionale a sostegno della revoca del procedimento, mentre dopo l'aggiudicazione definitiva e prima della stipula del contratto, la revoca è pur sempre possibile, salvo un particolare e più aggravato onere motivazionale” (TAR Lazio, II, 05.09.2016, n. 9543).
3.3.
Ne segue che il ritiro dell’aggiudicazione provvisoria può essere censurato, oltre che per violazione della norma di legge eventualmente invocata dalla Stazione appaltante a fondamento della sua decisione, soltanto in caso di manifesta illogicità o irrazionalità della scelta amministrativa compiuta: e ciò vale anche per il caso che tale decisione trovi il proprio fondamento, come nel caso, nel bando di gara, giacché è pur sempre la stessa aspettativa transitoria a chiedere tutela.
3.4.1. Ebbene, in specie, non è in questione che l’originaria lex specialis mancasse di quel secondo allegato 3, il quale è stato poi incluso nel nuovo disciplinare tecnico.
3.4.2. È poi condivisibile che una parte di tali elementi fosse desumibili dalle restanti disposizioni contenute negli allegati originari, per cui la loro migliore esposizione nel nuovo allegato 3 da sola non avrebbe ragionevolmente giustificato la rinnovazione della procedura; ma ciò non si può affermare per le quantità di reagenti da utilizzare nel servizio.
3.5. Non bisogna dimenticare che la gara de qua era al massimo ribasso, e ciò comporta che la prestazione richiesta debba essere esattamente delineata nel suo contenuto, non potendo la Stazione appaltante svolgere, durante la selezione, un giudizio qualitativo sulle offerte presentate.
3.6. Così, prestabilendo –secondo una scelta tecnica ampiamente discrezionale e di norma incesurabile- un quantitativo di reagente da impiegare nel servizio, si impone ragionevolmente un’adeguata soglia qualitativa del servizio stesso, rilevante sia nel momento della valutazione d’anomalia (ed è infatti in quel momento che, in specie, la Stazione appaltante si è resa conto dell’incompletezza dell’offerta) sia poi, durante l’esecuzione del contratto, per verificare, in corso d’opera, il reale utilizzo dei reagenti e, così, la qualità complessiva del servizio.
3.7. È dunque legittimo che l’Amministrazione, quando abbia originariamente omesso tale elemento, possa poi includervelo, previo ritiro e reiterazione della procedura, almeno finché manchi un’aggiudicazione definitiva: l’affermazione per cui lo scopo sarebbe stato quello di ampliare il numero dei partecipanti resta una mera insinuazione.
3.8. Accertata come legittima la decisione di ritiro, ad analoga conclusione si deve pervenire per la nuova procedura di gara, di cui resta irrilevante l’esito.

APPALTI - PUBBLICO IMPIEGO: Danno erariale per il responsabile finanziario che ritarda i pagamenti ai fornitori.
Condanna a carico del responsabile finanziario che ha ritardato il pagamento delle fatture emesse dalla società creditrice, debitamente vistate e provviste di fondi a destinazione vincolata, derivanti da mutuo Cassa depositi e prestiti.

È questo l'esito della sentenza 10.04.2017 n. 69 della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Lazio, scaturita dopo che la sezione di controllo aveva inviato alla Procura informativa di danno arrecato a un Comune per maggiori somme corrisposte a una società rispetto al valore dei lavori che erano stati commissionati e regolarmente eseguiti.
La vicenda
Il caso è riferibile a un affidamento di lavori per il rifacimento delle strade urbane ed extraurbane per un importo complessivo contrattuale di 368.782 euro oltre Iva, per il quale la società non ha ricevuto il pagamento tempestivo di alcune fatture, nonostante gli esiti favorevoli del contenzioso in tutti i gradi di giudizio.
Solo a seguito della conclusione del lungo procedimento giudiziale, l'appaltatore ha visto soddisfatte le proprie ragioni. Oggetto del giudizio sono i maggiori oneri derivanti dal contenzioso (interessi legali e spese di lite) che l'amministrazione ha liquidato alla società. Le somme aggiuntive rappresentano infatti un danno per l'ente rispetto al costo dei lavori commissionati ed eseguiti.
Il danno
In particolare, le somme sono state riconosciute a seguito di atto transattivo nel quale le parti si sono accordate per la definizione delle spettanze con pagamento, di 56.387,39 euro, pari alla metà delle somme dovute a titolo di interessi, oltre 6.901,58 euro per spese legali, per complessivi 63.288,97 euro. Questo importo (al quale va aggiunto quello di mille euro pagati dal Comune quale compenso del commissario ad acta), seppure inferiore a quello costituente il credito della ditta a titolo di interessi e spese, costituisce pur sempre un danno erariale, in quanto ha comportato una lievitazione dei costi complessivi delle opere senza giustificazione alcuna.
La colpa
I costi dei lavori erano finanziati da fondi a destinazione vincolata, derivanti da mutuo della Cdp, le cui somme erano state incassate dal Comune in tempo utile per la liquidazione delle fatture. I giudici ricostruiscono che per tutte le fatture pagate in ritardo (tranne che per una), la causa del ritardo risiede nel mancato utilizzo delle somme incassate dal Comune dalla Cdp a fronte delle fatture, somme che sono state versate, invece, in tesoreria senza vincolo di destinazione, nel contesto della ormai cronica situazione di deficit dell'ente, esistente sin dal 2009 e sfociata nel 2011 nella dichiarazione di dissesto.
Conseguentemente, l'imputabilità del danno sofferto dal Comune è addossabile al responsabile finanziario, il quale ha determinato la dispersione delle risorse, la loro distrazione a fini diversi da quelli per i quali erano state erogate, e, nel contesto più generale di cronica indisponibilità di cassa, l'insolvenza delle fatture per lungo tempo. Gli elementi di colpa a carico del responsabile finanziario sarebbero riconducibili, secondo i giudici, alla necessaria conoscenza della disciplina dell'utilizzo delle somme a destinazione vincolata, del tutto incompatibile con il loro utilizzo per fin diversi.
La deliberazione ribadisce la necessità di procedere al tempestivo pagamento delle fatture, in particolar modo se relative a spese finanziate con entrate a destinazione vincolata già incassate e per le quali è stata riscontrata dal responsabile del procedimento la correttezza della prestazione e la sussistenza dei presupposti di legge per la liquidazione (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 04.05.2017).

APPALTI - PUBBLICO IMPIEGOLa fattispecie del dolo, nell’ambito della responsabilità amministrativa patrimoniale, è definita, rispetto all’ambito della colpa grave, per l’assenza di ogni errore (l’errore non giustificabile è il nucleo della colpa grave) e per la presenza, invece, di una coscienza dell’illecito.
Dunque, la coscienza e volontà dell’illecito, cioè la consapevolezza del fatto che il proprio comportamento costituisce una trasgressione alle norme di legge e non è assistito da alcuna causa di giustificazione, rileva di per sé ai fini dell’assorbimento dell’illecito erariale nell’illecito doloso, senza che sia necessario, come lo è in altre sedi (come quella penale) accertare altri ulteriori elementi al fine di verificare se sia maturata o meno una determinata o specifica figura di reato.
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Il Responsabile finanziario è responsabile del danno erariale causato all'Ente per l'utilizzo di somme a destinazione vincolata (mutuo) ad altri fini (maggiori costi sopportati dal Comune per ritardati pagamenti a valere su fondi ricevuti con destinazione vincolata, ma utilizzati per altri scopi).
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In sostanza, la tesi accusatoria individua nel comportamento del Ma. il nesso causale per aver determinato l’insorgere del titolo per le maggiori somme spettanti alla società per interessi, per spese legali e del commissario ad acta, in quanto spese ricollegabili alla mancata tempestiva soddisfazione delle fondate pretese creditorie della società esecutrice dei lavori.
Sostiene che tali somme egli avrebbe dovuto tempestivamente liquidare, in quanto fondi a destinazione vincolata, che egli doveva obbligatoriamente destinare al pagamento tempestivo delle fatture, quale Responsabile del Dipartimento Finanziario, e, a maggior ragione, quale soggetto che aveva attestato la copertura finanziaria dei lavori proprio in ragione delle disponibilità derivanti dal mutuo contratto ad hoc ed esistenti in cassa, mentre le some risultano versate in tesoreria, e poi destiate ad altre spese, senza che sia stato rispettato il loro vincolo di destinazione.
...
4.2 I fatti come sopra esposti sono direttamente rilevanti ai fini della definizione del titolo dell’addebito al Ma., che il Collegio ritiene correttamente inquadrabile nella fattispecie del dolo.
Tale figura, nell’ambito della responsabilità amministrativa patrimoniale, è, infatti, definita, rispetto all’ambito della colpa grave, per l’assenza di ogni errore (l’errore non giustificabile è il nucleo della colpa grave) e per la presenza, invece, di una coscienza dell’illecito; dunque, la coscienza e volontà dell’illecito, cioè la consapevolezza del fatto che il proprio comportamento costituisce una trasgressione alle norme di legge e non è assistito da alcuna causa di giustificazione, rileva di per sé ai fini dell’assorbimento dell’illecito erariale nell’illecito doloso, senza che sia necessario, come lo è in altre sedi (come quella penale) accertare altri ulteriori elementi al fine di verificare se sia maturata o meno una determinata o specifica figura di reato.
Una tale consapevolezza è certa nella posizione del Ma. per tutte le modalità di commissione dell’illecito sopra evidenziate, ed è all’uopo sufficiente richiamare la disciplina dell’utilizzo delle somme a destinazione vincolata, del tutto incompatibile con l’utilizzo delle stesse ad altri fini, ed inserire tale illegittima deviazione di risorse nell’ambito della gestione del Ma. nel 2009 (quando, come si è detto, egli era, se non compartecipe delle cause, quantomeno sicuramente, nella sua qualità, del tutto a conoscenza dello stato di insolvenza dell’ente) per concluderne che egli aveva piena consapevolezza, sia della violazione, che delle conseguenze dannose che nel tempo ne sarebbero derivate al Comune debitore (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Lazio, sentenza 10.04.2017 n. 69).

APPALTI: Paletti al rito superveloce. Tar Puglia.
Il Comune non può pretendere l'applicazione del rito superaccelerato al ricorso di chi impugna l'aggiudicazione dell'appalto se non ha pubblicato l'elenco delle aziende ammesse alla procedura nella sezione ad hoc «amministrazione trasparente» prevista dal decreto legislativo 33/2013. È dunque tempestivo l'atto introduttivo del giudizio depositato dall'impresa esclusa entro 30 giorni dalla Pec con cui la stazione appaltante rende noto l'affidamento dei lavori insieme con l'elenco delle aziende che hanno partecipato all'iter.

È quanto emerge dalla
sentenza 05.04.2017 n. 340, pubblicata dalla III Sez. del TAR Puglia-Bari.
Principio di effettività
Infondata l'eccezione di irricevibilità per tardività sollevata dal Comune benché la graduatoria della gara sia stata pubblicata il 9 agosto scorso mentre risulta notificato soltanto il 16 novembre il ricorso proposto contro la mancata esclusione dell'Ati aggiudicataria. Il punto è che la graduatoria compare nell'albo pretorio della provincia, in quanto profilo committente della stazione appaltante, ma non nella sezione amministrazione trasparente come richiede l'articolo 29 del nuovo codice degli appalti pubblici, che richiama il decreto trasparenza sull'attività delle pubbliche amministrazioni: è la stessa difesa dell'ente locale ad ammetterlo durante la discussione.
E d'altronde neanche il bando di gara risulta più chiaro: si limita a rinviare al sito Internet della stazione unica appaltante che nella sezione «bandi e gare» contiene solo regolamenti e moduli. Il tutto mentre la giurisprudenza delle Corte Ue condanna per violazione del principio di effettività le leggi nazionali che richiedono ricorsi sprint senza che la parte privata abbia una completa conoscenza degli atti. Il ricorso dell'azienda è rigettato nel merito ma le spese di giudizio sono comunque compensate per la novità della questione (articolo ItaliaOggi del 12.05.2017).

marzo 2017

APPALTI SERVIZI: Un freno all'avvalimento nella scelta del socio. Non si può applicare l'avvalimento nelle gare indette per la selezione del socio privato della società mista a cui è affidato il servizio pubblico.
Lo dice il TAR Abruzzo-L'Aquila con la sentenza 30.03.2017 n. 152.
Il principio ha come sfondo la tematica dell'utilizzo da parte del Comune del modello gestionale operativo della società mista.
Alla base di questo partenariato pubblico-privato vi è l'esigenza di creare un'organizzazione comune con un soggetto privato appositamente selezionato, al fine di dotarsi del patrimonio di esperienza, composto di conoscenze tecniche e scientifiche, maturate dal privato, il quale deve contribuire all'arricchimento del «know how» pubblico e ad alleggerire gli oneri gestionali del Comune.
Quindi, se il privato, al fine di aggiudicarsi un contratto pubblico, ha bisogno di avvalersi dell'esperienza e dei requisiti tecnico-organizzativi di un altro soggetto (c.d. ausiliario), perché non li possiede, ciò vuol dire che non sarà in condizione di fornire alcun «know how» alla pubblica amministrazione.
Né tale «know how» potrà essere apportato dall'impresa ausiliaria, la quale non è una concorrente né diventa parte del contratto di società stipulato con l'ente locale. Il collegio ha concluso dichiarando che bene ha fatto l'ente territoriale a richiedere nel bando il possesso dei requisiti di capacità, tecnica e organizzativa in capo all'aspirante socio in proprio e di non consentire la partecipazione a soggetti non singolarmente in possesso di detti requisiti (articolo ItaliaOggi Sette del 18.04.2017).
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MASSIMA
7.- Con l’ultimo motivo di ricorso è dedotta l’illegittimità del bando di gara, nella parte in cui (punto 9.3) vieta l’istituto dell’avvalimento, in violazione dei principi comunitari in tema di favor partecipationis, nonché per violazione e falsa applicazione degli articoli 30 e 89 del d.lgs. 50/2016 e degli articoli 1 e 17 del d.lgs. n. 175/2016.
Il motivo è infondato.
7.1.- Alla luce di un’interpretazione coordinata delle disposizioni del nuovo codice dei contratti pubblici,
deve ritenersi esclusa la possibilità di applicare l’istituto dell’avvalimento alle gare, come quella in esame, indette ai sensi dell’art. 179 del d.lgs. 50/2016 nell’ambito del partenariato pubblico privato, quale quella indetta per la selezione del socio operativo della società mista affidataria del servizio pubblico.
Dal combinato disposto dell’art. 179, commi 1 e 2, del d.lgs. 80/2016 e art. 164, comma 2, del d.lgs. 50/2016, al quale rinvia l’art. 179, comma 2 citato, si desume che prevede che alle procedure di affidamento disposte nell’ambito del partenariato pubblico privato si applicano:
- “in quanto compatibili”, le disposizioni di cui alla parte I, III, V e VI e della parte II, limitatamente al titolo I;
- le disposizioni contenute nella parte I e nella parte II, del presente codice limitatamente ai “principi generali, alle esclusioni, alle modalità e alle procedure di affidamento, alle modalità di pubblicazione e redazione dei bandi e degli avvisi, ai requisiti generali e speciali e ai motivi di esclusione, ai criteri di aggiudicazione, alle modalità di comunicazione ai candidati e agli offerenti, ai requisiti di qualificazione degli operatori economici, ai termini di ricezione delle domande di partecipazione alla concessione e delle offerte, alle modalità di esecuzione” (art. 164, comma 2, del d.lgs. 50/2016, richiamato dall’art. 179, comma 2, dello stesso decreto legislativo).
Dalla lettura della norma emerge che, mentre il richiamo della parte I, III, V e VI e alla parte II, titolo I, costituisce un rinvio interno “aperto” ovvero a tutte le disposizioni in tali parti e titoli contenute, fatta salva la compatibilità delle stesse con la disciplina del partenariato pubblico privato, invece, il richiamo alla parte I e alla parte II costituisce un rinvio interno “chiuso” ovvero circoscritto ad un elenco tassativo di ipotesi.
Orbene,
l’art. 89 del d.lgs. n. 50/2016, che disciplina l’avvalimento, è collocato nella parte II, titolo III, e, ancorché tale titolo sia denominato “Procedura di affidamento”, l’istituto in questione non è annoverabile in alcuno degli ambiti disciplinari nominativamente elencati, non potendo farsi rientrare né tra le “modalità” di affidamento né tra le “procedure di affidamentostrictu sensu intese, né tra i “requisiti generali e speciali”, trattandosi di un istituto che soccorre alla carenza dei requisiti tecnici, organizzativi e finanziari da parte di un concorrente.
L’esclusione dell’avvalimento nelle gare indette per la selezione del socio privato della società mista trova conferma anche dall’esame della specifica disciplina delle società miste, contenuta nell’art. 17, comma 2, del d.lgs. 175/2016, ai sensi del quale è il socio privato che “deve possedere i requisiti di qualificazione” in relazione alle prestazioni per cui la società è stata costituita.

8.3.- D’altra parte, la decisione del Comune di Teramo di vietare l’avvalimento, è compatibile con il modello organizzativo, prescelto a monte, per la gestione del servizio pubblico di igiene ambientale e degli altri servizi e lavori accessori.
Invero,
il partenariato pubblico-privato costituisce una modalità organizzativa di tipo istituzionalizzato (termine utilizzato dalla Commissione europea nel “Libro verde” presentata il 30.04.2004), alternativa alla gestione in economia e alla completa esternalizzazione della gestione delle funzioni e dei servizi pubblici, che trova espressione nel principio di libera organizzazione, sancito dall’art. 2 della direttiva n. 2014/23/UE. Secondo tale principio “le autorità nazionali, regionali e locali possono liberamente organizzare l'esecuzione dei propri lavori o la prestazione dei propri servizi in conformità del diritto nazionale e dell'Unione” e “sono libere di decidere il modo migliore per gestire l'esecuzione dei lavori e la prestazione dei servizi per garantire in particolare un elevato livello di qualità, sicurezza e accessibilità, la parità di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei diritti dell'utenza nei servizi pubblici”.
Dunque,
la scelta dell’ente locale di adottare il modello organizzativo del partenariato pubblico-privato per la gestione di determinati servizi pubblici si realizza con la costituzione di una società, partecipata congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato.
La società mista, a differenza della esternalizzazione del servizio ad operatori economici estranei alla pubblica amministrazione, realizza una collaborazione stabile e di lunga durata tra la pubblica amministrazione ed il privato, attraverso l’istituzione di un’organizzazione comune con la “missione” di assicurare determinati servizi (e/o funzioni e/o opere) in favore della comunità locale.

Alla base della decisione della pubblica amministrazione di optare per il modello gestionale della società mista (oggi disciplinato dal d.lgs. 19.08.2016, n. 175, che ha consolidato una serie di norme contenute in frammentarie disposizioni legislative e ha codificato i principi elaborati dalla giurisprudenza) vi è, infatti, l’esigenza di creare un’organizzazione comune con un soggetto privato appositamente selezionato, al fine di dotarsi del patrimonio di esperienza, composto di conoscenze tecniche e scientifiche, maturate dal privato, il quale, con il proprio apporto organizzativo e gestionale, dovrà contribuire all’arricchimento del “Know how” pubblico, e, con il proprio apporto finanziario, ad alleggerire gli oneri economico finanziari che l’ente territoriale deve sopportare la gestione dei servizi pubblici.
Tale esigenza, nella specie, è manifestata dal Comune di Teramo all’art. 4.3 del bando, che richiede ai concorrenti di “presentare una proposta di piano industriale per la TE. Am. S.p.a., apportando il proprio Know how tecnico, gestionale, organizzativo nel settore del servizio di igiene ambientale, nonché la propria capacità tecnica manageriale per il migliore conseguimento degli obiettivi di crescita e sviluppo della società”. In particolare, il bando richiede che la proposta di piano industriale “dovrà essere indirizzata al concreto miglioramento dell’efficienza e dell’economicità aziendale, anche attraverso interventi di integrazione organizzativa/gestionale, inerenti le attività specifiche di trattamento finalizzato al recupero e/o alla valorizzazione dei rifiuti ivi compreso lo smaltimento degli stessi”.
Orbene,
se il privato, al fine di aggiudicarsi un contratto pubblico, ha la necessità di avvalersi dell’esperienza e dei requisiti tecnico-organizzativi di un altro soggetto (c.d. ausiliario nel contratto di avvalimento), perché non li possiede, non potrà evidentemente apportare alcun “Know how” alla pubblica amministrazione. Né tale “Know how” potrà essere apportato dall’impresa ausiliaria, la quale non è una concorrente né diventa parte del contratto di società stipulato con l’ente locale.
Ne deriva, alla luce delle considerazioni svolte, la legittimità, della volontà negoziale dell’ente locale, espressa nel bando di gara, di richiedere il possesso dei requisiti di capacità, tecnica e organizzativa in capo all’aspirante socio in proprio e di non consentire la partecipazione a soggetti non singolarmente in possesso di detti requisiti.

LAVORI PUBBLICIPartenariato, Cds chiede formazione doc nella p.a..
Via libera alle linee guida Anac sul partenariato pubblico privato (Ppp), ma con adeguata formazione nelle p.a..

È il contenuto principale del parere 29.03.2017 n. 775 favorevole con osservazioni (Parere sullo schema di linee guida recanti “Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato”) reso ieri dal Consiglio di Stato. I giudici premettono che si tratta di linee guida che, dal punto di vista giuridico, hanno in realtà una duplice natura.
Sono non vincolanti quanto al contenuto della parte prima (analisi e allocazione dei rischi) e invece vincolanti quanto alla parte seconda (monitoraggio dell'attività dell'operatore economico). Si sottolinea come sia opportuno che le linee guida forniscano alle amministrazioni aggiudicatrici le opportune indicazioni per assicurare una adeguata selezione e formazione dei funzionari pubblici che dovranno concretamente implementare le linee guida.
Si evidenzia poi che la necessità di produrre nell'offerta un piano economico-finanziario asseverato è previsto dall'art. 183 (finanza di progetto), ma non dall'articolo 181 (Ppp) invitando l'Anac a rivedere la richiesta di asseverazione (articolo ItaliaOggi del 30.03.2017).

APPALTI SERVIZISettori speciali, revisione prezzi alla giustizia Ue. Verificare se è legittimo non applicarla.
Verificare se sia legittima l'inapplicabilità della revisione prezzi negli appalti dei settori speciali.

È quanto ha chiesto alla Corte di giustizia europea il Consiglio di Stato, Sez. IV, con l'ordinanza 22.03.2017 n. 1297 in merito all'esclusione dell'istituto della revisione prezzi nell'ambito dei contratti aggiudicati nei cosiddetti settori speciali (energia, acqua e trasporti).
La fattispecie oggetto di esame del collegio giudicante riguardava un contratto di servizi affidato da parte della Rfi, Rete ferroviaria italiana spa, per il quale era stata avanzata una richiesta di adeguamento revisionale del corrispettivo d'appalto, respinta dalla stazione appaltante; in primo grado era stata confermata la legittimità dell'operato di Rfi mentre il Consiglio di stato ha scelto la strada del rinvio della questione alla Corte europea per valutare la conformità dell'interpretazione del giudice di prime cure.
La questione viene posta in relazione ai principi del Trattato, all'articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e alla direttiva n. 17/2004 per sapere se l'interpretazione del diritto interno che escluda la revisione dei prezzi nei contratti afferenti ai cosiddetti settori speciali, con particolare riguardo a quelli con oggetto diverso da quelli cui si riferisce la stessa direttiva, ma legati a questi ultimi da un nesso di strumentalità sia legittimo.
Inoltre, i giudici hanno chiesto se la direttiva n. 17/2004 (ove si ritenga che l'esclusione della revisione dei prezzi in tutti i contratti stipulati e applicati nell'ambito dei cosiddetti settori speciali discenda direttamente da essa), sia conforme ai principi dell'Unione europea (in particolare, agli articoli 3, co. 1 Tue, 26, 56/58 e 101 TfUe, art. 16 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea), «per l'ingiustizia, la sproporzionatezza, l'alterazione dell'equilibrio contrattuale e, pertanto, delle regole di un mercato efficiente».
Una questione di particolare rilievo che potrebbe avere ripercussioni sull'intero sistema semplificato che caratterizza il regime in cui operano i settori speciali (articolo ItaliaOggi del 31.03.2017).

APPALTI FORNITURE E SERVIZI: Durata rinnovo contratto di appalto.
Secondo l'orientamento della giurisprudenza e dell'ANAC, è consentito il rinnovo del contratti pubblici, purché detta eventualità sia prevista nel bando di gara, e il rinnovo avvenga alle stesse condizioni del contratto originario, per un tempo predeterminato e limitato, in modo espresso e con adeguata motivazione.
Queste considerazioni fanno ritenere che il rinnovo del contratto, ove previsto negli atti di gara, debba avvenire per il tempo espressamente indicato. Un tanto, in considerazione dell'esigenza di tutela della concorrenza, che richiede di mantenere, in sede di rinnovo, le condizioni rese evidenti in sede di gara, che hanno determinato le valutazioni dei concorrenti di partecipare alla gara stessa e potersi assumere l'impegno di eseguire il contratto per tutta la sua durata comprensiva di quella eventuale.

Il Comune riferisce di avere in corso un contratto di appalto per la gestione di servizi afferenti alla locale casa di riposo, che prevede espressamente la durata di 24 mesi, in scadenza il 31.05.2017, e la possibilità di rinnovo per ulteriori 24 mesi, ad insindacabile giudizio dell'Ente Appaltante. L'Ente chiede se sia possibile un rinnovo di durata inferiore (nel caso, di 7 mesi).
Si premette che l'attività di questo Servizio consta nel fornire un supporto giuridico generale sulle questioni poste dagli enti locali, senza entrare nel merito dei casi rappresentati e lungi dall'interferire sull'interpretazione dei contenuti degli atti negoziali o unilaterali dei comuni. Ciò premesso, in via collaborativa, si esprimono sul caso in esame le seguenti considerazioni.
Il contratto dell'Ente ricade nell'ambito temporale di applicazione del previgente D.Lgs. n. 163/2006, ai sensi dell'art. 216, comma 1, D.Lgs. n. 50/2016
[1].
Inoltre, l'ANAC
[2] ritiene che continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti anche agli affidamenti aggiudicati prima della data di entrata in vigore del nuovo codice, per i quali, sia disposto -fermo restando il divieto generale di rinnovo tacito del contratto e di proroga del contratto- il rinnovo del contratto già previsto nel bando di gara.
Con quest'ultima precisazione, l'ANAC risulta allineare la sua posizione, in tema di rinnovo dei contratti pubblici, a quella della giurisprudenza che distingue l'ipotesi in cui la possibilità del rinnovo non è stata espressamente indicata nella lex specialis, da quella in cui il bando contempla detta eventualità, facendone discendere, in tale secondo caso, la possibilità che le amministrazioni dispongano la 'proroga' dei rapporti in corso, alle medesime condizioni, purché per un tempo predeterminato e limitato, in modo espresso e con adeguata motivazione
[3].
Secondo il Consiglio di Stato
[4], un argomento positivo a favore dell'ammissibilità del rinnovo contrattuale, se espressamente previsto dalla lex specialis di gara, si trae dall'art. 29 del (previgente n.d.r.) Codice dei contratti pubblici, che a proposito del valore stimato degli appalti e dei servizi pubblici prescrive che si tenga conto di qualsiasi forma di opzione o rinnovo del contratto [5].
Per il Supremo giudice amministrativo, posto che il principio del divieto di rinnovo è ispirato alla finalità di scongiurare affidamenti reiterati allo stesso soggetto in elusione del principio di concorrenza, che più di ogni altro garantisce la scelta del miglior contraente, nessuna lesione alle regole di trasparenza, concorrenzialità, parità di trattamento è possibile riscontrare, allorché la facoltà di rinnovo sia resa nota ai concorrenti sin dall'inizio delle operazioni di gara, cosicché ognuno possa formulare le proprie offerte in considerazione della durata eventuale del contratto. Inoltre, l'inserimento della clausola di rinnovo consente all'amministrazione di rivalutare la convenienza del rapporto in essere alla sua scadenza e di confermare il medesimo contraente del quale è già comprovata l'idoneità tecnica e la capacità economica.
Venendo al quesito posto dall'Ente, circa la possibilità di operare il rinnovo del contratto per un periodo inferiore a quello espressamente previsto negli atti di gara e nel contratto, si rileva che le riflessioni della giurisprudenza richiamata farebbero propendere per un'interpretazione della clausola di durata del contratto dell'Ente in senso rigorosamente letterale, con la conseguenza che qualora l'Ente intendesse avvalersi della facoltà del rinnovo, dovrebbe farlo per l'ulteriore periodo di tempo espressamente stabilito in detta clausola, cioè per 24 mesi.
In proposito, viene in considerazione l'esigenza di tutela della concorrenza, che richiede di mantenere, in sede di rinnovo, le condizioni rese evidenti in sede di gara, specificamente in ordine alla durata eventuale. Dette condizioni, infatti, hanno determinato le valutazioni dei concorrenti di partecipare alla gara e potersi assumere l'impegno di eseguire il contratto per tutta la sua durata, comprensiva di quella dell'eventuale rinnovo. Il rinnovo del contratto per un periodo inferiore a quello previsto negli atti di gara potrebbe avere l'effetto di alterare questa par condicio dei concorrenti. Ed invero, se la clausola del rinnovo fosse stata prevista nel bando di gara per una durata inferiore, ciò avrebbe potuto avere l'effetto di modificare la platea dei partecipanti alla gara.
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[1] Il D.Lgs. 18.04.2016, n. 50, ha abrogato, all'art. 217, c. 1, lett. e), il previgente D.Lgs. n. 163/2006 e ha stabilito, all'art. 216, che le disposizioni del decreto medesimo si applicano alle procedure e ai contratti per i quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla sua entrata in vigore (19.04.2016).
[2] ANAC, Comunicato del Presidente dell'11.05.2016.
[3] Consiglio di Stato, Sez. III, 05.07.2013, n. 3580; Sez. VI, 24.11.2011, n. 6194; Sez. VI, 16.02.2010, n. 850; Sez. V, 27.04.2012, n. 2459
[4] Consiglio di Stato n. 3580/2013 cit., che richiama, in tal senso, Consiglio di Stato nn. 850/2010 e 2459/2012 citt..
[5] In proposito, si osserva che l'art. 35, comma 4, D.Lgs. n. 50/2016, in attuazione della Direttiva 26.02.2014, n. 2014/24/UE (art. 5), prevede che 'Il calcolo del valore stimato di un appalto pubblico di lavori, servizi e forniture è basato sull'importo totale pagabile, al netto dell'IVA, valutato dall'amministrazione aggiudicatrice o dall'ente aggiudicatore. Il calcolo tiene conto dell'importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi del contratto esplicitamente stabiliti nei documenti di gara. [...]'
(16.03.2017 -
link a www.regione.fvg.it).

APPALTIA norma dell’art. 80, comma 5, lett. c), del d.lgs. n. 50/2016, assume autonomo rilievo -quale ipotesi che, rendendo dubbia l’integrità o l’affidabilità dell’operatore economico, ne giustifica l’esclusione dalla partecipazione alla procedura d’appalto- “il fornire, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull'esclusione, la selezione o l'aggiudicazione ovvero l'omettere le informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione”.
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Nel caso di specie, è pacifico che -a fronte del chiaro disposto del disciplinare di gara che stabiliva, per l’appunto, che “non è ammessa la partecipazione alla gara di concorrenti per i quali sussistano le cause di esclusione di cui all’art. 80 del d.lgs. 50/2016”- la ricorrente ha dichiarato di essere titolare di 1.208 servizi in 719 Comuni e di avere in corso (unicamente) “una rescissione contrattuale, una revoca di aggiudicazione e un’esclusione”, omettendo, però, di rappresentare spontaneamente la sussistenza di numerose ulteriori circostanze similari, che la stazione appaltante, una volta apprese, ha, peraltro, qualificato come “diffusi e reiterati inadempimenti contrattuali, sintomatici di errori professionali molto significativi e qualificabili come importanti e gravi”.
Nella determinazione dirigenziale, con cui è stata disposta l’esclusione della ricorrente, si legge, in particolare che “emergono diverse situazioni di inadempimento riferite a precedenti rapporti contrattuali”, che è stata rilevata “la serialità e la gravità riferite, in particolare, a mancate rendicontazioni, impossibilità di effettuare un controllo sulle riscossioni e mancato riversamento all’ente delle somme incassate nell’esercizio dell’attività di riscossione dei tributi”, che “tali evidenze dovevano essere segnalate per consentire le opportune valutazioni circa la rilevanza, incidenza ed affidabilità dell’impresa in relazione al complesso delle gestioni ad essa affidate, trattandosi di un servizio di riscossione delle entrate comunali, affidato in concessione” e che “vanno valorizzati, sotto il profilo del giudizio sull’affidabilità dell’impresa, la presenza di diversi provvedimenti di esclusione dalla gara, di applicazioni di penali, di contestazione di ritardi nei versamenti, da parte di altre Amministrazioni pubbliche in misura rilevante rispetto a quanto dichiarato in sede di gara”.
Peraltro, a nulla rileva che i precedenti professionali “negativi” non dichiarati sarebbero inconferenti ai fini delle valutazioni in ordine alla sua integrità e affidabilità ai sensi della norma di legge dianzi indicata, essendo evidente che la valutazione in ordine alla loro gravità e rilevanza compete alla (sola) stazione appaltante sulla base della piena cognizione di tutte le circostanze fattuali, nessuna esclusa, che potrebbero assumere rilievo e l’operatore economico non ha facoltà di scegliere quali dichiarare.
In tal senso confortano, invero, precedenti giurisprudenziali laddove affermano, per l’appunto, la legittimità dell’esclusione dalla gara pubblica dell’impresa che ha omesso di dichiarare di essere stata destinataria, in passato, di provvedimenti di risoluzione contrattuale, in quanto la dichiarazione “attiene ai principi di lealtà e affidabilità contrattuale e professionale che presiedono ai rapporti dei partecipanti con la stazione appaltante”, nonché le stesse Linee Guida dell’ANAC n. 6 sull’art. 80, comma 5, lett. c), d.lgs. 50/2016, approvate con delibera 16.11.2016, n. 1293, ove, al § 4.2, affermano che la dichiarazione sostitutiva resa in sede di presentazione dell’offerta deve avere “ad oggetto tutte le notizie astrattamente idonee a porre in dubbio l’integrità o l’affidabilità del concorrente, essendo rimesso in via esclusiva alla stazione appaltante il giudizio in ordine alla gravità dei comportamenti e alla loro rilevanza ai fini dell'esclusione”.
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Circa il dolersi della mancata instaurazione del contraddittorio endo-procedimentale che, ad avviso della ricorrente, troverebbe fondamento nella disposizione di cui all’art. 80, comma 7, del d.lgs. n. 50/2016, ad avviso del Collegio pare che la disposizione de qua debba intendersi riferita solo alla prima ipotesi di grave illecito professionale contemplata dalla norma, atteso che, per espresso disposto di legge, l’operatore economico, o il subappaltatore, che si trovi in una delle situazioni di cui al comma 5 dell’art. 80, “è ammesso a provare di aver risarcito o di essersi impegnato a risarcire qualunque danno causato dal reato o dall'illecito e di aver adottato provvedimenti concreti di carattere tecnico, organizzativo e relativi al personale idonei a prevenire ulteriori reati o illeciti”.
In caso di informazioni false o fuorvianti o di omessa informazione, è, però, proprio tale circostanza ad assumere specifico e autonomo rilievo, sicché non avrebbe alcun senso ammettere l’operatore a prova contraria, atteso che il tutto si sostanzierebbe in una sorta di sanatoria, lesiva dei principi di par condicio, trasparenza e buona fede, anche in considerazione del fatto che l’omissione della dichiarazione con riferimento a pregressi inadempimenti ed errori professionali non è emendabile tramite il soccorso istruttorio, dovendosi fare applicazione dell’art. 75 del d.P.R. n. 445/2000.
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La ricorrente, società Du.G. s.r.l., ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare, dei provvedimenti in epigrafe indicati, con cui il Comune di Lignano Sabbiadoro, a seguito di verifica effettuata successivamente all’aggiudicazione:
   a) ha disposto la sua esclusione dalla procedura di gara per l’affidamento in concessione e riscossione dell’imposta sulla pubblicità, del diritto sulle pubbliche affissioni e del cosap – periodo 01/01/2017-31/12/2019 ovvero per non avere segnalato alla stazione appaltante una serie di inadempimenti e di risoluzioni di cui si sarebbe resa responsabile nell’esecuzione di alcuni contratti pubblici (art. 80, comma 5, lett. c), d.lgs. n. 50/2016) e per avere omesso di dichiarare i soggetti del collegio sindacale e di conseguenza il possesso dei requisiti degli stessi di cui all’art. 80 del d.lgs. 50/2016;
   b) le ha revocato l’aggiudicazione della gara in precedenza disposta e dichiarato l’odierna controinteressata, società ST. Se.Te.En.Pu. s.r.l. quale nuova aggiudicataria del servizio.
Ha chiesto, inoltre, l’annullamento del verbale di gara in data 20.09.2016, nella parte in cui è stata disposta l’ammissione alla procedura ad evidenza pubblica di che trattasi della società controinteressata, nonché la declaratoria di inefficacia, ai sensi e per gli effetti degli artt. 121, comma 1, lett. d), 122 e 124 c.p.a., del contratto di concessione eventualmente medio tempore stipulato tra il Comune e la ST., con conseguente aggiudicazione della concessione a suo favore e subentro nel contratto, e, in subordine, la condanna dell’Amministrazione al risarcimento per equivalente monetario del danno asseritamente subito e subendo, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria.
...
Il primo motivo, con cui parte ricorrente deduce che gli atti assunti a fondamento dell’esclusione non sono sussumibili tra le ipotesi di cui all’art. 80, comma 5, lett. c), del d.lgs. n. 50/2016, con conseguente insussistenza della ritenuta violazione dell’obbligo di dichiarazione contestata alla ricorrente, è privo di pregio.
La società Du. trascura, invero, di considerare che, a norma della disposizione dianzi citata, assume autonomo rilievo, quale ipotesi che, rendendo dubbia l’integrità o l’affidabilità dell’operatore economico, ne giustifica l’esclusione dalla partecipazione alla procedura d’appalto, “il fornire, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull'esclusione, la selezione o l'aggiudicazione ovvero l'omettere le informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione”.
Nel caso di specie, è, peraltro, pacifico che, a fronte del chiaro disposto del disciplinare di gara, che, al pt. 5, stabiliva, per l’appunto, che “non è ammessa la partecipazione alla gara di concorrenti per i quali sussistano le cause di esclusione di cui all’art. 80 del d.lgs. 50/2016”, la ricorrente ha dichiarato di essere titolare di 1.208 servizi in 719 Comuni e di avere in corso (unicamente) “una rescissione contrattuale, una revoca di aggiudicazione e un’esclusione”, omettendo, però, di rappresentare spontaneamente la sussistenza di numerose ulteriori circostanze similari, che la stazione appaltante, una volta apprese, ha, peraltro, qualificato come “diffusi e reiterati inadempimenti contrattuali, sintomatici di errori professionali molto significativi e qualificabili come importanti e gravi”.
Nella determinazione dirigenziale n. 862/2016, con cui è stata disposta l’esclusione della ricorrente, si legge, in particolare che “emergono diverse situazioni di inadempimento riferite a precedenti rapporti contrattuali”, che è stata rilevata “la serialità e la gravità riferite, in particolare, a mancate rendicontazioni, impossibilità di effettuare un controllo sulle riscossioni e mancato riversamento all’ente delle somme incassate nell’esercizio dell’attività di riscossione dei tributi”, che “tali evidenze dovevano essere segnalate per consentire le opportune valutazioni circa la rilevanza, incidenza ed affidabilità dell’impresa in relazione al complesso delle gestioni ad essa affidate, trattandosi di un servizio di riscossione delle entrate comunali, affidato in concessione” e che “vanno valorizzati, sotto il profilo del giudizio sull’affidabilità dell’impresa, la presenza di diversi provvedimenti di esclusione dalla gara, di applicazioni di penali, di contestazione di ritardi nei versamenti, da parte di altre Amministrazioni pubbliche in misura rilevante rispetto a quanto dichiarato in sede di gara”.
Peraltro, al di là di ogni considerazione sul giudizio poi comunque espresso a posteriori dalla stazione appaltante, a nulla rileva –come sostenuto dalla ricorrente– che i precedenti professionali “negativi” non dichiarati sarebbero inconferenti ai fini delle valutazioni in ordine alla sua integrità e affidabilità ai sensi della norma di legge dianzi indicata, essendo evidente che la valutazione in ordine alla loro gravità e rilevanza compete alla (sola) stazione appaltante sulla base della piena cognizione di tutte le circostanze fattuali, nessuna esclusa, che potrebbero assumere rilievo e l’operatore economico non ha facoltà di scegliere quali dichiarare.
In tal senso confortano, invero, i precedenti giurisprudenziali invocati dalla difesa della controinteressata, laddove affermano, per l’appunto, la legittimità dell’esclusione dalla gara pubblica dell’impresa che ha omesso di dichiarare di essere stata destinataria, in passato, di provvedimenti di risoluzione contrattuale, in quanto la dichiarazione “attiene ai principi di lealtà e affidabilità contrattuale e professionale che presiedono ai rapporti dei partecipanti con la stazione appaltante” (C.d.S., V, 27.07.2016, n. 3375; 11.12.2014, n. 6105; Tar Sardegna, I, 25.06.2016, n. 529), nonché le stesse Linee Guida dell’ANAC n. 6 sull’art. 80, comma 5, lett. c), d.lgs. 50/2016, approvate con delibera 16.11.2016, n. 1293, ove, al § 4.2, affermano che la dichiarazione sostitutiva resa in sede di presentazione dell’offerta deve avere “ad oggetto tutte le notizie astrattamente idonee a porre in dubbio l’integrità o l’affidabilità del concorrente, essendo rimesso in via esclusiva alla stazione appaltante il giudizio in ordine alla gravità dei comportamenti e alla loro rilevanza ai fini dell'esclusione”.
Il motivo in esame va, in definitiva, respinto.
Ad analoga sorte è destinato il secondo motivo d’impugnazione, con cui parte ricorrente si duole della mancata instaurazione del contraddittorio endo-procedimentale, che, a suo avviso, troverebbe fondamento nella disposizione di cui all’art. 80, comma 7, del d.lgs. n. 50/2016.
Pare, invero, al Collegio che la disposizione, della cui mancata applicazione si duole la ricorrente, debba intendersi riferita solo alla prima ipotesi di grave illecito professionale contemplata dalla norma, atteso che, per espresso disposto di legge, l’operatore economico, o il subappaltatore, che si trovi in una delle situazioni di cui al comma 5 dell’art. 80, “è ammesso a provare di aver risarcito o di essersi impegnato a risarcire qualunque danno causato dal reato o dall'illecito e di aver adottato provvedimenti concreti di carattere tecnico, organizzativo e relativi al personale idonei a prevenire ulteriori reati o illeciti”.
In caso di informazioni false o fuorvianti o di omessa informazione, è, però, proprio tale circostanza ad assumere specifico e autonomo rilievo, sicché non avrebbe alcun senso ammettere l’operatore a prova contraria, atteso che il tutto si sostanzierebbe in una sorta di sanatoria, lesiva dei principi di par condicio, trasparenza e buona fede, anche in considerazione del fatto che l’omissione della dichiarazione con riferimento a pregressi inadempimenti ed errori professionali non è emendabile tramite il soccorso istruttorio (C.d.S., III, 26.02.2016, n. 802), dovendosi fare applicazione dell’art. 75 del d.P.R. n. 445/2000 (ex multis C.d.S., III, 10.08.2016, n. 3581) (TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 15.03.2017 n. 96 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Prova dell’esistenza dell’avvalimento infragruppo societario.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Avvalimento – Avvalimento infragruppo societario – Prova – Dichiarazione unilaterale dell’impresa capogruppo – Sufficienza.
E’ legittima l’aggiudicazione di una gara di appalto ad un concorrente che ha fatto ricorso all’istituto dell’avvalimento infragruppo societario ai sensi dell’art. 89, d.lgs. 18.04.2016, n. 50 dimostrando l’avvalimento con una semplice dichiarazione unilaterale e non con il relativo contratto; trattandosi di avvalimento infragruppo societario è, infatti, sufficiente che l’impresa capogruppo dimostri, anche con una dichiarazione, il legame societario intercorrente tra essa stessa e l’impresa ausiliaria (1).
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   (1) Il Trga Bolzano, che ha richiamato giurisprudenza (Cons. St., sez. IV, 16.02.2012, n. 810; id., sez. V, 29.10.2014, n. 5377; id. 15.10.2015, n. 4764) in tal senso formatasi nella vigenza della disciplina dettata dal vecchio Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 12.04.2006, n. 163), ha chiarito che la ragione di questa semplificazione sta nel fatto che nell’ambito dell’avvalimento infragruppo l’obbligo dell’impresa ausiliaria controllata di mettere a disposizione dell’impresa concorrente controllante le risorse necessarie per tutta la durata del contratto, è dovuto proprio al controllo direzionale societario tra capogruppo e partecipata, che può essere comprovato da una dichiarazione unilaterale attestante il legame giuridico ed economico esistente nel gruppo (TRGA Trentino Alto Adige-Bolzano, sentenza 14.03.2017 n. 99 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
La censura principale fatta valere dalla ricorrente consiste, quindi, nella contestazione della validità dell’avvalimento, non avendo la T.S. depositato il relativo contratto di avvalimento, con il quale la T.S. si obbliga a mettere a disposizione della T.S. le proprie prestazioni.
La ricorrente non tiene però debitamente conto del fatto che nella fattispecie siamo di fronte ad un avvalimento infragruppo societario ai sensi dell’art. 89 D.Lgs. 50/2016 (art. 49 del D.Lgs. n. 163/2006), per il quale è pacifico che non è necessaria la stipulazione di un contratto di avvalimento, ma è sufficiente che l’impresa capogruppo dimostri il legame societario intercorrente tra essa stessa e l’impresa ausiliaria.
Al riguardo si richiama la consolidata giurisprudenza, secondo la quale “
E’ chiaro che la disposizione normativa richiamata ha accordato un regime probatorio e documentale semplificato in favore delle imprese appartenenti al medesimo gruppo societario, senza limitarne la portata alle sole imprese ausiliarie “controllanti” o direttamente “partecipanti” e ancora “capogruppo”, come assume l’appellante principale. Tale impostazione risulta avvalorata dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16.02.2012, n. 810) che ha chiarito che non sussiste l’obbligo di stipulare con l’impresa appartenente allo stesso gruppo un contratto di avvalimento, con il quale l’impresa ausiliaria si obbliga a mettere a disposizione del concorrente le risorse necessarie per tutta la durata del contratto, essendo sufficiente, in base alla disposizione di cui all’art. 49, co. 2, lett. g), cit., una dichiarazione unilaterale attestante il legame giuridico ed economico esistente nel gruppo. In conclusione, nell’attuale sistema normativo in materia di appalti pubblici ed in coerenza con le disposizioni comunitarie in tema di avvalimento, non sussistono limiti di tipo soggettivo in ordine all’impresa ausiliaria e ai legami tra essa e l’impresa ausiliata ed è consentito l’avvalimento all’interno del gruppo, qualunque sia la posizione nel gruppo, controllata o controllante” (Cons. Stato, Sez. V, 29.10.2014, n. 5377; idem Cons. Stato, Sez. V, 15.10.2015, n. 4764).
La ragione di questa semplificazione è chiara.
Nell’ambito dell’avvalimento infragruppo, infatti, l’obbligo dell’impresa ausiliaria controllata di mettere a disposizione dell’impresa concorrente controllante le risorse necessarie per tutta la durata del contratto, è dovuto proprio al controllo direzionale societario tra capogruppo e partecipata, che può essere comprovato da una dichiarazione unilaterale attestante il legame giuridico ed economico esistente nel gruppo.

LAVORI PUBBLICI: All’Adunanza plenaria alcune questioni sull’attestazione Soa in caso di cessione di ramo di azienda.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Qualificazione – Cessione di ramo di azienda – In mancanza di nuova richiesta di Soa – Conseguenza – Effetti dell’accertamento effettuato dalla SOA – Dubbi in giurisprudenza – Rimessione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.
Vanno rimesse all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato le questioni:
   a) se, ai sensi dell’art. 76, comma 11, d.P.R. 05.10.2010, n. 207, debba affermarsi il principio per il quale, in mancanza dell’attivazione del procedimento ivi contemplato (nuova richiesta di attestazione SOA), la cessione del ramo d’azienda comporti sempre, in virtù dell’effetto traslativo, il venir meno della qualificazione, o piuttosto, se debba prevalere la tesi che alla luce di una valutazione in concreto limita le fattispecie di cessione, contemplate dalla disposizione, solo a quelle che, in quanto suscettibili di dare vita ad un nuovo soggetto e di sostanziarne la sua qualificazione, presuppongono che il cessionario se ne sia definitivamente spogliato, ed invece esclude le diverse fattispecie di cessione di parti del compendio aziendale, le quali, ancorché qualificate dalle parti come trasferimento di “rami aziendali”, si riferiscano, in concreto, a porzioni prive di autonomia funzionale e risultano pertanto inidonee a consentire al soggetto cedente di ottenere la qualificazione;
   b) se l’accertamento effettuato dalla SOA, su richiesta o in sede di verifica periodica, valga sempre e solo per il futuro, oppure se, nei casi in cui l’organismo SOA accerti ex post il mantenimento dei requisiti speciali in capo al cedente, nonostante l’avvenuta cessione di una parte del compendio aziendale, l’attestazione possa anche valere ai fini della conservazione della qualificazione senza soluzione di continuità (1).

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   (1) La Sezione ha dato atto dei contrasti giurisprudenziali insorti in ordine all’effetto della cessione di un ramo di azienda sui requisiti di qualificazione.
Una parte della giurisprudenza (Cons. St., sez. IV, 29.02.2016, n. 811, n. 812 e n. 813) ha affermato che, in mancanza dell’attivazione del procedimento previsto dall’art. 76, comma 11, d.P.R. n. 207 del 2010, la cessione del ramo d’azienda comporta, in virtù dell’effetto traslativo, il venir meno della qualificazione.
Altra parte della giurisprudenza (Cons. St., sez. V, 18.10.2016, n. 4347 e n. 4348) ha invece sostenuto che non merita condivisione la tesi secondo la quale ogni trasferimento di ramo aziendale comporta comunque, anche se il cedente non perde la consistenza che gli ha consentito di ottenere le attestazioni SOA, l’automatica decadenza dalla loro titolarità.
La Sezione -nel rimettere, a fronte di tale contrasto giurisprudenziale, la questione all’Adunanza plenaria- ha affermato di aderire all’orientamento espresso nelle sentenze della sez. V, secondo il quale non ogni trasferimento di ramo di azienda comporta, sempre e comunque, l’automatica decadenza dalla qualificazione, potendo tale conclusione essere sostenuta solo nell’ipotesi in cui il cedente abbia concretamente perso la consistenza aziendale che gli aveva consentito di ottenere le attestazioni SOA.
Nessun automatismo acquisitivo vige dunque per il cessionario.
La Sezione ha rimesso all’Adunanza Plenaria, anche la questione se, ai fini della conservazione della qualificazione SOA, possa assumere rilevanza l’attestazione successiva con cui l’organismo SOA accerti che, anche in seguito alla cessione di una parte del compendio aziendale, l’impresa cedente mantenga tutti i prescritti requisiti.
Al riguardo, una parte della giurisprudenza (Cons. St., sez. IV, 29.02.2016, n. 811, n. 812 e n. 813) ha sostenuto che, in caso di cessione di un ramo d’azienda, né il cedente né il cessionario potrebbero avvalersi della qualificazione posseduta dall’azienda ceduta, pur potendo richiederne una nuova. Ne deriverebbe la conseguenza che l’accertamento effettuato dalla SOA potrebbe valere solo per il futuro, senza alcuna idoneità “sanante” della perdita dell’attestazione, derivante automaticamente dalla cessione.
La Sezione ha affermato di non condividere questa tesi interpretativa, la quale potrebbe prestarsi a sospetti di incostituzionalità, nella misura in cui giunge ad equiparare irragionevolmente la situazione del cessionario a quella del cedente, trascurando di considerare che:
   a) il cessionario, in quanto soggetto nuovo, “nato” dalla cessione, è giustamente impedito nella spendita della qualificazione,con conseguente impossibilità di partecipare nelle more alle gare -trattandosi di un nuovo soggetto che intende qualificarsi sulla base di requisiti che prima oggettivamente non possedeva- sino a quando la SOA non abbia attestato che i requisiti acquistati siano in concreto sufficienti a conseguire la qualificazione;
   b) il cedente è invece un soggetto che possedeva i requisiti e che si presume continui a possederli sino a quando la SOA in sede di verifica non lo escluda, con il corollario che, ove invece la verifica confermi la permanenza dei requisiti, nessun dubbio dovrebbe porsi circa il diritto a spendere la qualificazione senza soluzione di continuità. L’accertamento in questa specifica ipotesi, seppur operato ex post, sostanzia -a differenza del caso del cessionario che aspira ad un quid novi- la conferma di una qualificazione già posseduta (Consiglio di Stato, Sez. III, ordinanza 13.03.2017 n. 1152 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Criterio di calcolo delle offerte da accantonare nel c.d. taglio delle ali: rimessione all’Adunanza plenaria.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Offerte anomale – Offerta al prezzo più basso – Taglio delle ali – Calcolo delle offerte da accantonare nel c.d. taglio delle ali – Criterio – Rimessione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.
Vanno rimesse all’Adunanza plenaria le questioni se, quando il criterio dell’aggiudicazione è quello del prezzo più basso, ai fini del calcolo delle offerte da accantonare nel c.d. taglio delle ali:
   a) nel calcolo del 10% delle offerte aventi maggiore e/o minore ribasso, ai sensi dell’art. 86, comma 1, d.lgs. 12.04.2006, n. 163, occorra computare tutte le offerte aventi medesimo valore (e, dunque, medesimo ribasso) singolarmente una ad una o, invece, quale unica offerta (c.d. blocco unitario), facendo detta disposizione riferimento, letteralmente, all’esclusione del 10% delle offerte aventi maggiore e minore ribasso e non dei singoli ribassi;
   b) la disposizione regolamentare dell’art. 121, comma 1, secondo periodo, d.P.R. 05.10.2010, n. 207, nel prevedere che «qualora nell’effettuare il calcolo del dieci per cento di cui all’art. 86, comma 1, del Codice siano presenti una o più offerte di eguale valore rispetto alle offerte da accantonare, dette offerte sono altresì da accantonare ai fini del successivo calcolo della soglia di anomalia», intenda o, comunque, presupponga che le offerte aventi eguale valore rispetto a quelle da accantonare siano considerate “accantonate” e accorpate come un’unica offerta o, invece, si limiti a prevedere solo che debbano essere escluse (“accantonate”) dal calcolo della soglia di anomalia le offerte che, pur non rientrando nella quota algebrica del 10%, abbiano tuttavia eguale valore rispetto a quelle da accantonare e cioè, per logica necessità, a quelle situate al margine estremo delle ali (c.d. offerte a cavallo) (1).

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   (1) Ha preliminarmente ricordato la Sezione che per individuare la soglia di anomalia oltre la quale le offerte sono considerate anormalmente basse nelle gare aggiudicate secondo il criterio del prezzo più basso, il legislatore ha prestabilito un meccanismo secondo cui, dopo l’ammissione delle offerte, sono previste le seguenti fasi:
   - il c.d. taglio delle ali e, cioè, un operazione aritmetica di accantonamento che comporta l’esclusione, dal successivo calcolo della soglia, del dieci per cento, arrotondato all’unità superiore, rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso;
   - il calcolo della media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le residue offerte;
   - il calcolo dello scarto medio aritmetico dei ribassi percentuali che in tali offerte superano la predetta media;
   - la somma dei dati relativi alla media aritmetica e allo scarto medio aritmetico, con la conseguente determinazione della soglia di anomalia.
L’art. 121, comma 1, d.P.R. n. 207 del 2010 ha ulteriormente precisato, nel primo periodo, che «ai fini della individuazione della soglia di anomalia di cui all’art. 86, comma 1, del Codice, le offerte aventi un uguale valore di ribasso sono prese distintamente nei loro singoli valori in considerazione sia per il calcolo della media aritmetica, sia per il calcolo dello scarto medio aritmetico» e, nel secondo periodo, che «qualora nell’effettuare il calcolo del dieci per cento di cui all’art. 86, comma 1, del Codice siano presenti una o più offerte di eguale valore rispetto alle offerte da accantonare, dette offerte sono altresì da accantonare ai fini del successivo calcolo della soglia di anomalia».
Ha quindi affermato il Consiglio di Stato che mentre la prima parte della disposizione è chiara e non pare suscitare particolari dubbi interpretativi, nel senso che le offerte residue devono essere considerate singolarmente, «distintamente», una ad una, per calcolare sia la media aritmetica che lo scarto medio aritmetico, anche se alcune di esse presentino ribassi di eguale valore, meno chiara, invece, appare la formulazione della seconda parte dell’art. 121, comma 1, laddove prevede che, nell’effettuare il c.d. taglio delle ali e nell’escludere dal calcolo il 10% delle offerte aventi il maggiore e minore ribasso, qualora vi siano una o più offerte di eguale valore rispetto a quelle comprese nel 10%, anche dette offerte devono essere accantonate nel meccanismo di calcolo della soglia di anomalia.
La Sezione ha quindi affermato che sulla questione si sono registrati diversi orientamenti.
Secondo un primo orientamento (Cons. St., sez. V, 28.08.2014, n. 4429) di questo Consiglio, da ritenersi prevalente almeno fino al 2014, nel caso in cui siano state presentate due o più offerte, aventi la medesima riduzione percentuale, che si trovino nella fascia delle imprese rientranti nel 10%, ogni offerta deve essere considerata individualmente (c.d. criterio assoluto), perché la soluzione opposta comporterebbe il superamento del limite, fissato dal legislatore nel 10%, e si porrebbe in contrasto con il dato letterale dell’art. 86, comma 1, d.lgs. n. 163 del 2006, in assenza di ragioni sostenibili o ispirate all’interesse pubblico.
Non vi sarebbero elementi, secondo tale orientamento, dai quali possa desumersi, come regola generale, che in caso di offerte con identico ribasso le stesse vadano considerate unitariamente come unica entità (c.d. criterio relativo).
L’unica eccezione a questa regola viene desunta per le offerte che, nel calcolo per il taglio delle ali, vengono a trovarsi a cavallo della percentuale del 10% in quanto, secondo tale consolidato orientamento, si fonderebbe su due considerazioni:
   a) la ratio dell’esclusione, dal novero delle offerte prese in considerazione, di quelle collocate ai margini estremi dell’ala sta nell’intento di eliminare in radice l’influenza che possono avere, sulla media dei ribassi, offerte disancorate dai valori medi, in modo da scoraggiare la presentazione di offerte al solo fine di condizionare la media;
   b) nel caso in cui siano più di una le offerte che presentino la medesima percentuale di ribasso collocate a cavallo della soglia del dieci per cento e l’ampiezza dell’ala non consenta di escluderle tutte, non resta quindi altra strada che quella di attribuire alla parola «offerte» un significato non assoluto ma relativo, intendendola come espressione del ribasso percentuale in essa contenuto.
La presenza di più offerte che presentino la medesima percentuale di ribasso, collocate a cavallo della soglia del 10%, non può che comportare l’effetto giuridico della loro integrale esclusione dal computo delle successive operazioni. In tutti gli altri casi, per dato letterale inequivocabile, opera invece il c.d. criterio assoluto, con considerazione distinta e separata delle singole offerte, anche se aventi lo stesso ribasso, essendo stabilito in particolare, per quanto qui rileva, che la media aritmetica riguarda i ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse e non i ribassi in essi contenuti (Cons. St., sez. V, 15.10.2009, n. 6323).
Un secondo orientamento, più recente -sostenuto dall’allora Autorità di vigilanza sui contratti pubblici nel parere n. 133 del 24.07.2013 e, poi, dall’ANAC nel parere n. 87 del 23.04.2014 e recepito, infine, dal Consiglio di Stato (sez. V, 08.06.2015, n. 2813; id., sez. IV, 29.02.2016, n. 818)– ha affermato che il “taglio delle ali” intercetta il problema delle offerte identiche in due situazioni e, precisamente, quando vi siano più offerte identiche all’interno delle ali e quanto vi siano più offerte identiche a cavallo delle ali.
Il primo aspetto è stato generalmente risolto (Cons. St., sez. V, 15.10.2009, n. 6323) con l’applicazione del criterio assoluto e il secondo con l’applicazione del criterio assoluto, ritenendosi che all’interno delle ali le offerte debbano essere considerate e computate nella loro individualità, indipendentemente dalla natura dei ribassi, in quanto la disposizione fa riferimento alle offerte e non al valore delle stesse, con l’unica deroga, che pure si è vista, delle offerte identiche situate a cavallo del 10%, che devono essere considerate come un’unica offerta (criterio relativo), per evitare una contraddizioni logica e, cioè, che un ribasso venga accantonato, in quanto fuorviante, ma contemporaneamente sia utilizzato per il calcolo della media aritmetica e dello scarto medio aritmetico perché inserito, identico, in un’altra offerta che fuoriesce dal numero di quelle da accantonare.
Una volta ammesso, però, che il tenore letterale dell’art. 86, comma 1, d.lgs. n. 163 del 2006 possa essere superato in via interpretativa per le offerte a cavallo delle ali, non vi sono ragioni, secondo l’ANAC, per non applicare lo stesso metodo al caso delle offerte che rimangono interne alle ali. Identificare ciascuna offerta con uno specifico ribasso, accorpando le offerte con valori identici, consente, nella fase del taglio delle ali, di depurare la base di calcolo dai ribassi effettivamente marginali, definiti ex lege nel limite del 10%, superiore e inferiore, di oscillazione delle offerte.
Tale orientamento ha affermato che l’art. 121, comma 1, d.P.R. n. 207 del 2010, nella parte in cui, nel secondo periodo, prevede che «qualora nell’effettuare il calcolo del dieci per cento di cui all’articolo 86, comma 1, del codice siano presenti una o più offerte di eguale valore rispetto alle offerte da accantonare, dette offerte sono altresì da accantonare ai fini del successivo calcolo della soglia di anomalia», ha affrontato espressamente il problema del taglio delle ali, specificando che le offerte identiche a quelle da accantonare (senza distinzione tra ribassi a cavallo o all’interno delle ali) devono essere parimenti accantonate, ciò che equivale a dire che le offerte identiche devono essere considerate, in questa fase, come un’offerta unica, mentre il primo periodo dell’art. 121, comma 1, d.P.R. n. 207 del 2010 al contrario, nel disciplinare il calcolo della media aritmetica e dello scarto medio aritmetico, precisa che le offerte identiche sono prese in considerazione distintamente nei loro singoli valori.
In questo modo, secondo l’ANAC, per individuare le offerte da accantonare, si fa riferimento ai valori di ribasso, accorpando i valori identici, mentre nella fase successiva, calcolando la media aritmetica e lo scarto medio aritmetico, si utilizzano tutte le offerte, anche quelle con valori identici, essendo ragionevole che, allorché sia stato circoscritto in modo rigoroso l’intervallo dei ribassi attendibili ai fini del calcolo della soglia di anomalia, alla definizione delle medie partecipino tutte le offerte non accantonate (parere n. 87 dell’08.05.2014).
Cons. St., sez. V, 08.06.2015, n. 2813 ha ritenuto le argomentazioni dell’Autorità più garantiste dell’interesse pubblico, prevenendo manipolazioni della gara e del suo esito, ostacolando condotte collusive in sede di formulazione delle percentuali di ribasso.
Più in particolare, poi, il tradizionale orientamento è stato contestato e ritenuto, ormai, superato da una più recente pronuncia (Cons. St., sez. IV, 29.02.2016, n. 818), che ha fatto leva sulla considerazione che «in ogni caso le offerte identiche devono essere considerate ai suddetti fini come una offerta unica, essendo di carattere generale la finalità di evitare che identici ribassi (a cavallo e all’interno delle ali) limitino l’utilità dell’accantonamento e amplino eccessivamente la base di calcolo della media aritmetica e dello scarto medio aritmetico, rendendo inaffidabili i risultati» (parere n. 133 del 02.08.2013).
Nella ipotesi in cui, all’interno dell’ala, si collochi una offerta con un determinato ribasso (che, per rientrare nel 10%, è già ritenuta dal legislatore “inaffidabile”) appare evidente, secondo tale pronuncia, che tutte le eventuali offerte di identico ribasso –sia collocate individualmente nell’ambito del 10% del numero delle offerte complessivamente presentate, sia collocate al di fuori di un 10% così “individualmente” calcolato– debbano essere «accantonate» e, dunque, rese ininfluenti ai fini della soglia, considerandole come un’unica offerta.
E ciò in quanto, «onde pervenire ad un risultato affidabile della soglia di anomalia, non ha alcun senso considerare le offerte solo nella misura in cui, numericamente, saturino la percentuale del 10%, ma occorre anche considerare le offerte che –presentando un identico ribasso certamente non affidabile, per effetto dell’applicazione del criterio normativo primario (limite del 10%)– devono essere unitariamente considerate (che si trovino all’interno o a cavallo dell’ala)». Solo in questo modo il criterio del taglio delle ali consentirebbe di conseguire l’affidabilità del risultato.
D’altra parte, ha ancora osservato tale pronuncia, è appena il caso di notare che il legislatore, nel riferirsi alle offerte, solo apparentemente indica una offerta singolarmente intesa, a prescindere dal valore del ribasso che la caratterizza, poiché è proprio tale valore ciò che il legislatore in realtà considera, perché è solo tale valore (ove sproporzionato per eccesso o per difetto) ad essere inaffidabile (non l’offerta individualmente e formalmente considerata).
In tal senso, dunque, il 10% costituirebbe solo il limite numerico delle offerte il cui valore è giudicato inaffidabile, ma «poiché, come si è detto, inaffidabili sono i valori e non le offerte, è del tutto evidente che, in presenza di più offerte con identico valore, queste non possono essere intese che come unica offerta, a prescindere dalla loro collocazione (all’interno o a cavallo dell’ala)» (Consiglio di Stato, Sez. III, ordinanza 13.03.2017 n. 1151 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Impugnazione della disciplina di gara che prevede le modalità di assegnazione di un solo lotto in caso di offerta più conveniente per più lotti.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Lotti – Offerta più conveniente presentata da uno stesso concorrente per entrambi i lotti - Affidamento - Modalità non prevista nel bando – Previsione, contenuta in una errata corrige del bando, di aggiudicare il lotto che determina la combinazione di punteggi più conveniente per la stazione appaltante – Impugnazione della errata corrige – Inammissibilità del ricorso.
Qualora la lex specialis di gara preveda l’assegnazione di uno solo dei due lotti in gara senza però indicare un criterio di aggiudicazione nel caso in cui uno stesso concorrente abbia presentato l’offerta più conveniente per entrambi i lotti, è inammissibile per carenza di interesse il ricorso con il quale detto concorrente impugna il bando e la successiva errata corrige dello stesso bando, che a fronte del delineato esito (la stessa concorrente classificata al primo posto in entrambi i lotti) prevede che sia assegnato il lotto che determina la combinazione di punteggi più conveniente per la stazione appaltante e non invece il lotto più conveniente per il concorrente, e ciò in quanto una volta espunta la clausola contestata non residuerebbe nella lex specialis di gara un diverso criterio in base al quale procedere, con la conseguenza che non sarebbe aggiudicabile nessuno die due lotti (1).
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   (1) Ha chiarito il Tar che non sarebbe neanche invocabile, a seguito di annullamento della errata corrige, l’applicabilità del chiarimento cronologicamente precedente poiché, a tacere del fatto che veniva posto nel nulla dalla successiva integrazione (il cui eventuale annullamento non ne determinerebbe comunque la riviviscenza), ai sensi della seconda parte del comma 3 dell’art. 51, d.lgs. 18.04.2016, n. 50 il criterio in esame deve essere contenuto nella disciplina di gara (“Nei medesimi documenti di gara [le Stazioni appaltanti, ndr.] indicano …” con la conseguenza che, in assenza di una originaria previsione nella lex specialis, non può che procedersi con una espressa integrazione della stessa.
Integrazione che, introducendo elementi nuovi suscettibili di determinare una diversa formulazione delle offerte, richiede il ricorso alla procedura di cui all’art. 79, comma 3, d.lgs. n. 50 del 2016 che, in presenza di simili ipotesi, dispone che “le stazioni appaltanti prorogano i termini per la ricezione delle offerte in modo che gli operatori economici interessati possano prendere conoscenza di tutte le informazioni necessarie alla preparazione delle offerte nei casi seguenti: … b) se sono effettuate modifiche significative ai documenti di gara”.
Non vi è dubbio che un criterio incidente sulla individuazione dell’aggiudicatario in presenza di uno dei possibili esiti concorsuali non possa che considerarsi una modifica e/o integrazione significativa dei documenti di gara nei sensi di cui alla norma richiamata.
Ne deriva che l’eventuale annullamento della contestata integrazione non avrebbe potuto in ogni caso far rivivere il precedente chiarimento poiché, aderendo a tale tesi, si ammetterebbe l’astratta possibilità di aggirare l’illustrata disposizione normativa mediante integrazioni postume della lex specialis.
La Stazione appaltante, pertanto, in caso di accoglimento della domanda di parte ricorrente, si troverebbe nella condizione di non poter procedere all’aggiudicazione dei lotti causa l’assenza nei documenti di gara di uno specifico criterio applicabile la caso di specie (TAR Emilia Romagna-Parma, sentenza 10.03.2017 n. 94 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Alla Corte di giustizia la possibilità di contemporanea partecipazione ad una stessa gara di diversi syndacates aderenti ai Lloyd’s of London con offerte sottoscritte da un’unica persona.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Gara – Partecipazione contemporanea di diversi syndacates aderenti ai Lloyd’s of London – Offerte sottoscritte da un’unica persona – Possibilità – Rimessione alla Corte di giustizia UE.
Va rimessa alla Corte di Giustizia dell'Unione europea la questione pregiudiziale se i principi sanciti dalla norme europee in materia di concorrenza, di cui al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché i principi che ne derivano, quali l’autonomia e la segretezza delle offerte, ostino ad una normativa nazionale, come interpretata dalla giurisprudenza, che ammette la contemporanea partecipazione a una medesima gara indetta da un’amministrazione aggiudicatrice di diversi syndacates aderenti ai Lloyd’s of London, le cui offerte siano state sottoscritte da un’unica persona, Rappresentante Generale per il Paese (1).

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   (1) La richiesta di rimessione alla Corte di giustizia si fonda sulla necessità di valutare la compatibilità, con i principi del diritto europeo e con gli artt. 101 e 102 TFUE dell’interpretazione, degli artt. 8 e 10 della Direttiva 73/239 CEE, dell’art. 32 della Direttiva 49/92/CEE, sostituiti dalla Direttiva 2009/138 CE, fatta propria dalla giurisprudenza amministrativa nazionale. Secondo tale interpretazione il Rappresentante Generale per l’Italia dei Lloyd’s of London (associazione riconosciuta di persone fisiche e giuridiche -members- che aderiscono ad essa singolarmente o in aggregazioni non costituenti associazioni –syndacates- e che, secondo la normativa interna del Regno Unito, operano nei vari Paesi mediante un unico Rappresentante Generale) può sottoscrivere la domanda di partecipazione e l’offerta economica di una pluralità di syndacates senza incorrere nella violazione dell’art. 38, comma 1, lett. m-quater, e comma 2, d.lgs. 12.04.2006, n. 163, anch’esso di derivazione europea, in quanto attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.
Ha ricordato il Tar che la giurisprudenza del giudice amministrativo (Tar Milano, sez. III, 29.09.1998, n. 2271; Tar Marche 26.04.2007 n. 649; Tar Umbria 09.02.2010, n. 60) ha ritenuto che la partecipazione a una stessa gara di più syndacates non implicasse la violazione dei principi posti dalle norme europee a presidio del principio di concorrenza, di cui costituiscono corollario i principi di autonomia e segretezza delle offerte. A sostegno di tale orientamento adottato le previsioni delle direttive applicabili alle fattispecie oggetto dei giudizi, tutte anteriori all’entrata in vigore della direttiva 2009/138/CE. In particolare, hanno richiamato la direttiva 73/239/CEE. L’art. 8 di tale direttiva, per quanto riguarda il Regno Unito, contemplava quale forma ammessa di impresa di assicurazione l’associazione di sottoscrittori denominata Lloyd’s.
Tali decisioni hanno, inoltre, evidenziato la previsione dell’art. 10 della stessa direttiva, che prevedeva esplicitamente che i sottoscrittori fossero rappresentati all’estero da un unico mandatario in ogni paese.
Questi principi sono stati confermati nella terza direttiva in materia di assicurazioni, la 92/49/CEE (Tar Milano, sez. III, 29.09.1998, n. 2271).
Da qui la conclusione secondo cui le norme europee contemplano espressamente i Lloyd’s of London, riconoscendoli quale istituzione diversa dagli assicuratori di tipo classico, nella quale i sottoscrittori sono costretti ad avvalersi di un unico rappresentante diverso in ogni Paese.
Ha ancora chiarito il Tar che la situazione a livello normativo non è sostanzialmente mutata con l’introduzione dell’ultima direttiva (2009/138/CE), che ha, anzi, ulteriormente precisato la necessità dell’indicazione del nominativo di una “...persona che sia dotata di poteri sufficienti ad impegnare nei confronti dei terzi l’impresa di assicurazione o, per quanto riguarda i Lloyd’s, i sottoscrittori interessati e a rappresentarla o a rappresentarli anche dinanzi alle autorità e agli organi giurisdizionali dello Stato membro ospitante («mandatario generale»)”.
La questione interpretativa che si rimette alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea concerne la compatibilità della descritta normativa nazionale, come interpretata dalla giurisprudenza, con il principio di concorrenza che permea le norme dell’Unione Europea nella materia dell’affidamento dei contratti pubblici.
Ha osservato il Tar che le indicate norme della direttive sopra richiamate abilitano senz’altro i sottoscrittori dei Lloyd’s ad operare negli Stati dell’Unione Europea, mediante un unico Rappresentante Generale.
Ha tuttavia aggiunto il Tribunale che tali norme non sembrano implicare necessariamente che diversi syndacates aderenti ai Lloyd’s possano partecipare contemporaneamente a una medesima gara indetta da un’amministrazione aggiudicatrice.
Si deve certamente riconoscere che i vari syndacates operano in piena autonomia e in concorrenza fra di loro.
Occorre, però, tenere conto che i procedimenti di evidenza pubblica, cui partecipano in situazione di concorrenza una pluralità di soggetti economici, sono retti da norme imperative, rigidamente finalizzate al rispetto della par condicio competitorum.
In relazione ai procedimenti di evidenza pubblica, per la specificità degli interessi coinvolti, che devono trovare garanzia assoluta e oggettiva, deve ammettersi che la sottoscrizione da parte di una stessa persona di due o più offerte presentate da concorrenti diversi può determinare la compromissione dell’autonomia e della segretezza delle offerte stesse e ledere, perciò, il principio di concorrenza consacrato, tra l’altro, negli artt. 101 e 102 del TFUE (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. I, ordinanza 09.03.2017 n. 385 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Dichiarazione di impegno a costituire un Rti sottoscritto da soggetto non legittimato e valutazione della gravità di una condanna penale riportata dal concorrente.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Raggruppamento temporaneo di imprese - Dichiarazione di impegno a costituire il Rti – Sottoscrizione di soggetto non legittimato – Ratifica – Inammissibilità.
Contratti della Pubblica amministrazione – Requisiti di ammissione – Condanna penale – Gravità – Valutazione della sola stazione appaltante – Motivazione – Quando occorre.
E’ inammissibile la ratifica della sottoscrizione della dichiarazione di impegno a costituire un raggruppamento temporaneo di imprese ai fini della partecipazione ad una gara per l’affidamento di un appalto servizi, da parte di un procuratore se la procura notarile a lui conferita è circoscritta alla firma di offerte e documenti relativi alla partecipazione alla procedure di gara su appalti di lavori e concessioni (1).
Nelle gare d'appalto la valutazione in ordine alla gravità delle eventuali condanne riportate dai concorrenti e alla loro incidenza sulla moralità professionale spetta esclusivamente alla stazione appaltante nell'ambito dell'esercizio del potere discrezionale ad essa attribuito e deve essere effettuata mediante la disamina in concreto delle caratteristiche dell'appalto, del tipo di condanna, della natura e delle concrete modalità di commissione del reato; laddove l’Amministrazione non ritenga il precedente penale grave ovvero incisivo della moralità professionale del concorrente, non è tenuta ed esplicitare in maniera analitica le ragioni di siffatto convincimento, potendo la motivazione di non gravità del reato risultare anche implicita o per facta concludentia, ossia con l'ammissione alla gara dell'impresa, mentre è la valutazione di gravità che richiede l'assolvimento di un particolare onere motivazionale.
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   (1) Ha chiarito il Tar che l'art. 1399 cod. civ., nella parte in cui prevede la possibilità di ratifica del contratto concluso da un rappresentante senza averne i poteri o che ha agito eccedendo i limiti delle facoltà conferitegli, è disposizione volta a regolare rapporti tra privati e non è estensibile alle gare ed ai contratti ad evidenza pubblica, settore nel quale operano norme dirette alla tutela di un interesse pubblico generale di sicura e preventiva riferibilità dell’offerta e del principio della par condicio, senza possibilità di esenzione dalla loro osservanza
Ha aggiunto il Tar che la sottoscrizione della dichiarazione di impegno a costituire il raggruppamento temporaneo e della domanda di partecipazione alla gara da parte di soggetto privo di potere non consente di imputare l’offerta alla persona giuridica.
La sottoscrizione dei documenti in argomento assolve all'ineludibile necessità di rapportare l'offerta al proponente e di impegnarlo nei confronti della stazione appaltante, cosicché alla sua mancanza non può supplirsi attraverso altre forme di riconducibilità dell'atto al suo autore. Pertanto, non è invocabile nel caso in esame il soccorso istruttorio, trattandosi di irregolarità essenziale attinente alla riconducibilità dell’offerta all’impresa mandante, la quale non ha sottoscritto validamente né la domanda di partecipazione né la dichiarazione di impegno a costituire l’a.t.i. ai fini della gara (
TAR Toscana, Sez. I, sentenza 09.03.2017 n. 363  - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
1. Le censure in cui si articola il ricorso principale possono essere trattate congiuntamente, essendo connesse tra loro.
Con il primo mezzo l’istante lamenta il difetto di motivazione e deduce che le comunicazioni rese dai legali rappresentanti a seguito del trasferimento di ramo d’azienda, ai sensi dell’art. 116 del d.lgs. n. 163/2006, hanno valore di ratifica, idonea a sanare l’eventuale difetto di sottoscrizione; con la seconda censura la ricorrente lamenta l’illegittimità del mancato utilizzo dell’istituto del soccorso istruttorio ex artt. 46, comma 1-ter, e 38, comma 2-bis, del d.lgs. n. 163/2006; con il terzo motivo la deducente fa leva su canoni interpretativi e circostanze di fatto che dovevano indurre a ritenere valida la sottoscrizione del procuratore Sa.St..
Le censure sono infondate.
Il contestato provvedimento di esclusione si richiama al precedente giurisprudenziale costituito dalla sentenza di questo TAR n. 871/2016 ed evidenzia che la domanda di partecipazione è stata formata da soggetto privo dei necessari poteri, coincidente con la persona cui faceva riferimento la controversia risolta dalla predetta sentenza (documenti n. 8 e 10 allegati al ricorso).
Infatti, la dichiarazione di impegno a costituire il raggruppamento temporaneo di imprese con Ma. ai fini della partecipazione alla gara de qua (avente ad oggetto il servizio di raccolta dei rifiuti) è stata sottoscritta, per conto della mandante CFT società cooperativa, dal signor Sa.St. quale procuratore, il quale ha anche firmato la domanda di partecipazione per conto della stessa CFT. Tuttavia, la procura notarile a lui conferita è circoscritta alla firma di offerte e documenti relativi alla partecipazione alla procedure di gara su appalti di lavori e concessioni, ovvero relativi a procedimenti selettivi cui è estranea la gara oggetto degli atti impugnati, riguardante l’appalto di servizi.
Orbene,
il chiaro tenore della predetta procura speciale esclude la possibilità di estenderne l’oggetto a gare (relative a servizi) del tipo di quella indetta da Ge. s.p.a.; inoltre, la natura di atto giuridico unilaterale avente forma scritta non consente di ricomprendervi un potere di rappresentanza non attribuito (Cons. Stato, V, 07.11.2016, n. 4645).
Non rilevano sul punto il conferimento di ramo d’azienda di CFT a Ge. s.r.l., le relative comunicazioni e la mancata opposizione della stazione appaltante al subentro, che non possono rilevare come ratifica.
Occorre infatti considerare che
il trasferimento di ramo d’azienda è avvenuto con atto del 29.03.2016, ovvero dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte previsto nel bando (08.02.2016, prorogato al 15.02.2016 in forza di avviso del 04.02.2016), allorquando si erano già verificati i presupposti di esclusione dalla gara e si era già cristallizzata la situazione risultante dai documenti prodotti dai concorrenti.
Inoltre,
la ratifica può riguardare il contratto stipulato dal falsus procurator, ma non l’offerta.
Invero, come evidenziato nella pronuncia richiamata nell’impugnata nota del 30.05.2016 (TAR Toscana, I, 19.05.2016, n. 871),
l'art. 1399 c.c., nella parte in cui prevede la possibilità di ratifica del contratto concluso da un rappresentante senza averne i poteri o che ha agito eccedendo i limiti delle facoltà conferitegli, è disposizione volta a regolare rapporti tra privati e non è estensibile alle gare ed ai contratti ad evidenza pubblica, settore nel quale operano norme dirette alla tutela di un interesse pubblico generale di sicura e preventiva riferibilità dell’offerta e del principio della "par condicio", senza possibilità di esenzione dalla loro osservanza (Cons. Stato, sez. V, 17.12.2008 n. 6292, TAR Lazio, sez. II, 05.05.2014, n. 4643).
Pertanto, non può avere effetto sanante nemmeno l’atto di ratifica notarile del 21.06.2016, depositato in giudizio.
La sottoscrizione della dichiarazione di impegno a costituire il raggruppamento temporaneo e della domanda di partecipazione alla gara da parte di soggetto privo di potere non consente di imputare l’offerta alla persona giuridica.
La sottoscrizione dei documenti in argomento assolve all'ineludibile necessità di rapportare l'offerta al proponente (nel caso di specie, alla mandante CFT ed alla costituenda associazione temporanea di imprese) e di impegnarlo nei confronti della stazione appaltante, cosicché alla sua mancanza non può supplirsi attraverso altre forme di riconducibilità dell'atto al suo autore. Pertanto, non è invocabile nel caso in esame il soccorso istruttorio, trattandosi di irregolarità essenziale attinente alla riconducibilità dell’offerta all’impresa mandante CFT, la quale non ha sottoscritto validamente né la domanda di partecipazione né la dichiarazione di impegno a costituire l’a.t.i. ai fini della gara per l’affidamento dei servizi di raccolta differenziata dei rifiuti indetta da Ge. s.p.a. (documento n. 3 depositato in giudizio dai ricorrenti).
Non è applicabile alla fattispecie la possibilità di sanatoria prevista dall’invocato art. 46, comma 1-ter, del Codice dei contratti pubblici, la quale è testualmente riferita all’esistenza o al contenuto delle dichiarazioni di cui all’art. 38 dello stesso Codice. Peraltro, il soccorso istruttorio va contemperato con il principio della parità tra i concorrenti, anche alla luce dell’altrettanto generale principio dell'autoresponsabilità, per il quale ciascuno di essi sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella formulazione dell'offerta e nella presentazione della documentazione (Cons. Stato, V, 15.02.2016, n. 627; TAR Toscana, I, n. 871/2016).
Sussistono invece i presupposti di applicazione dell’art. 46, comma 1-bis, del d.lgs. n. 163/2006, secondo cui la stazione appaltante esclude i concorrenti nei casi di incertezza sulla provenienza dell'offerta.
Il ricorso principale deve quindi essere respinto.
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3. Con la seconda censura aggiunta l’istante sostiene che la controinteressata doveva essere esclusa dalla gara, stante la condanna penale del suo legale rappresentante; aggiunge che è mancata la motivazione in ordine all’inidoneità del reato a determinare l’esclusione dalla procedura selettiva e che trattasi di illecito penale incidente sulla moralità professionale ex art. 38, comma 2, lett. c, del d.lgs. n. 163/2006, tale da comportare quindi l’estromissione.
Il rilievo non è condivisibile.
La predetta sentenza del giudice penale ha condannato il legale rappresentante dell’azienda ATI al pagamento di euro 300 di multa per fatti risalenti al 2008, costituiti dall’infortunio sul lavoro di un dipendente (che aveva riportato l’amputazione dell’apice del pollice di una mano), il quale infortunio, pur derivando da condotta di lavoro errata e imprudente del dipendente stesso, avrebbe potuto essere evitato con l’adozione, da parte dell’impresa, del sistema di protezione imposto per legge.
Ad esito dell’istanza ex art. 243-bis del d.lgs. n. 163/2006 presentata dalla ricorrente e dell’autocertificazione allegata al riguardo, in sede di gara, dalla controinteressata, la stazione appaltante ha chiesto chiarimenti (in data 05.08.2016), ed a fronte di tale richiesta la società cooperativa ATI ha fatto presente l’attuale conformità della flotta aziendale alle vigenti prescrizioni di legge sulla sicurezza ed ha precisato che la dotazione di mezzi e attrezzature da impiegare nell’appalto era in buona parte di nuova costruzione e appositamente allestita, e quindi “in regola con le più recenti disposizioni vigenti in materia” (documento n. 3 depositato in giudizio dall’aggiudicataria).
L’art. 38, comma 2, lett. c, del d.lgs. n. 163/2006 prevede l’esclusione dalla gara in caso di “reati gravi in danno dello Stato o della Comunità che incidono sulla moralità professionale”.
Orbene,
nelle gare d'appalto la valutazione in ordine alla gravità delle eventuali condanne riportate dai concorrenti e alla loro incidenza sulla moralità professionale spetta esclusivamente alla stazione appaltante nell'ambito dell'esercizio del potere discrezionale ad essa attribuito e deve essere effettuata mediante la disamina in concreto delle caratteristiche dell'appalto, del tipo di condanna, della natura e delle concrete modalità di commissione del reato.
Ad ogni modo, laddove l’Amministrazione non ritenga il precedente penale grave ovvero incisivo della moralità professionale del concorrente, non è tenuta ed esplicitare in maniera analitica le ragioni di siffatto convincimento, potendo la motivazione di non gravità del reato risultare anche implicita o per facta concludentia, ossia con l'ammissione alla gara dell'impresa, mentre è la valutazione di gravità che richiede l'assolvimento di un particolare onere motivazionale
(TAR Veneto, I, 01.09.2015, n. 953).
Nel caso di specie, considerato che l’infortunio si è verificato con il concorso di colpa del lavoratore leso e che la tenuità dell’illecito è dimostrata dalla tenuità della sanzione (300 euro di multa), appare ragionevole e immune da profili sintomatici di eccesso di potere la decisione di ammettere alla gara la società cooperativa ATI.
Secondo la ricorrente, la stazione appaltante deve motivare l’ammissione di un’impresa alla gara allorquando vi siano al riguardo contestazioni da parte di altri concorrenti.
Tale asserzione non è condivisibile, giacché l’unica contestazione riferita alla condanna subita dal legale rappresentante della società ATI è stata presentata (da Ma.) nella forma del preavviso di ricorso ex art. 243-bis del d.lgs. n. 163/2006 e, comunque, rileva l’oggettiva non gravità del reato commesso.
Nello stesso senso si poneva del resto la decisione del
l’Autorità Nazionale Anticorruzione, che con decisione del 28.04.2016, in relazione ad altre gare e per la diversa fattispecie dell’omessa indicazione della condanna penale in questione nell’autodichiarazione resa, ha convenuto sulla tenuità del reato de quo, dimostrata dal modesto importo della multa comminata e dalla acclarata imprudenza del lavoratore che aveva contravvenuto ad ogni regola di sicurezza (documento n. 4).
Peraltro, come visto,
la motivazione di non gravità del reato può risultare anche implicita o per facta concludentia, ossia con l'ammissione alla gara dell'impresa, mentre è la valutazione di gravità che richiede l'assolvimento di un particolare onere motivazionale (TAR Lombardia, Milano, III, 03.11.2014, n. 2626).
4. La terza censura aggiunta si incentra sulla violazione dell’art. 38, comma 1, lett. e), del d.lgs. n. 163/2006, in forza del quale devono essere escluse dalla gara coloro “che hanno commesso gravi infrazioni debitamente accertate alle norme in materia di sicurezza e a ogni altro obbligo derivante dai rapporti di lavoro, risultanti dai dati in possesso dell'Osservatorio”; secondo la ricorrente, inoltre, la stazione appaltante sarebbe incorsa, nell’ammettere la controinteressata alla gara senza valutare espressamente la riconducibilità del precedente penale al citato art. 38, lett. e), nel vizio di difetto di motivazione e di travisamento.
La doglianza è infondata, prestandosi alle stesse considerazioni espresse nella trattazione del precedente motivo.
La norma richiamata stabilisce, nella sua formulazione letterale, che,
ai fini dell’esclusione, non basta una qualsivoglia violazione delle norme di sicurezza ma occorre che la stessa sia grave. Al contrario, l’oggettiva esiguità dell’illecito, dimostrata dalla tenuità della pena e dal concorso di colpa del lavoratore infortunatosi, induce ad escludere la connotazione della gravità.
Trattasi, inoltre, di precedente penale che è stato preso in esame dalla stazione appaltante, la quale, alla luce delle circostanze in cui è avvenuto l’evento lesivo e forte anche di un precedente giudizio di irrilevanza espresso dall’Autorità Nazionale Anticorruzione in relazione ad altra gara, ha ammesso la controinteressata alla gara con valutazione che appare immune da profili di illogicità o travisamento.

Inoltre,
anche ai fini dell’applicazione del citato art. 38, lett. e), la motivazione di non gravità dell’infrazione può risultare anche implicita o per facta concludentia, ossia con l'ammissione alla gara dell'impresa, mentre è la valutazione di gravità che richiede l'assolvimento di un particolare onere motivazionale.

APPALTIDitta in doppia veste, no all'esclusione automatica.
Nelle gare sotto soglia regolate dal nuovo codice dei contratti, è illegittima l'esclusione automatica della ditta in lizza sia come concorrente sia come subappaltatrice.

Lo afferma il TAR Piemonte, Sez. II, con la sentenza 08.03.2017 n. 328.
La stazione appaltante aveva estromesso la società in quanto la compresenza nello stesso soggetto del ruolo di partecipante e di subappaltatore alterava la competizione. Ciò aveva indotto la pubblica amministrazione a liberarsi della concorrente in base all'art. 80, comma 5, lett. m), del decreto legislativo 50/2016 che fa riferimento a situazioni di controllo o comunque ad offerte imputabili ad un unico centro decisionale.
Il collegio ha dato ragione al privato rilevando che la legge di gara, pur imponendo l'indicazione dei subappaltatori, non prevedeva un divieto per lo stesso soggetto di concorrere in più vesti. Né ciò è vietato dalla legge, in analogia a quanto invece disposto, ad esempio, per gli ausiliari o i componenti il raggruppamento temporaneo di imprese.
In definitiva la presenza del medesimo soggetto nell'ambito di più offerte può costituire mero sintomo di collegamento tra le offerte e di dubbia trasparenza delle stesse ma, quale mero indizio, va verificato nel contraddittorio delle parti (articolo ItaliaOggi Sette dell'01.05.2017).

APPALTI SERVIZI: Ok alla consegna anticipata del servizio.
Legittima la consegna anticipata del servizio anche se il contratto d'appalto non è ancora efficace. Possibile? Sì, se il servizio risulta essenziale e il Comune ad esempio è alle prese con la necessità liberare dalla neve le strade cittadine: in casi di urgenza è l'articolo 32, comma 13, del nuovo codice dei contratti pubblici che consente alla stazione appaltante di stringere i tempi.

È quanto emerge dalla sentenza 07.03.2017 n. 209, pubblicata dalla II Sez. del TAR Emilia Romagna-Bologna.
Interesse pubblico
Non conta che il provvedimento dell'amministrazione sia adottato in pendenza del periodo di stand still, la classica clausola dei contratti che impedisce alle parti di avere rapporti con terzi mentre è in corso l'accordo fra loro.
Fa un buco nell'acqua il consorzio agrario che contesta l'esecuzione anticipata decisa dal Comune per lo sgombero della neve e il trattamento antigelo sul territorio.
È vero: l'esecuzione può avere inizio soltanto quando il contratto risulta efficace, ma la stazione appaltante può ottenere la consegna del servizio prima del tempo per evitare pericoli a persone o cose.
Altrettanto vale quando si tratta di tutelare l'igiene e la salute pubblica ma anche per il patrimonio storico, artistico e culturale dell'area. Insomma: la stazione appaltante ha diritto alla prestazione immediata quando un ulteriore ritardo può danneggiare l'interesse pubblico sotteso alla gara, compresa l'ipotesi in cui l'amministrazione rischia di perdere finanziamenti europei.
E in ogni caso l'aggiudicazione inefficace della gara è tutt'altro che inesistente: risulta solo sospesa (articolo ItaliaOggi Sette del 18.04.2017).
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MASSIMA
6. Con i motivi aggiunti parte ricorrente contesta la consegna anticipata del servizio in via d’urgenza, lamentando innanzitutto, con il primo di detti motivi, che con tale consegna anticipata sarebbe stata pretermessa la fase delle verifiche, al cui esito è condizionata l’efficacia dell’aggiudicazione (come si è già detto nel paragrafo 2).
Il Collegio ancora una volta tralascia le argomentazioni che attengono a presunte irregolarità inficianti le gare svoltesi nei precedenti anni, che non possono trovare ingresso nel presente giudizio, non essendo state tempestivamente denunciate con ricorso innanzi al TAR.
Ciò premesso, si osserva che
la consegna anticipata dell’appalto è prevista dal d.lgs. n. 50/2016. L’art. 32 prevede, al comma 13, che l'esecuzione del contratto può avere inizio solo dopo che lo stesso è divenuto efficace, salvo che, in casi di urgenza, la stazione appaltante ne chieda l'esecuzione anticipata, nei modi e alle condizioni previste al comma 8.
Il comma 8 prevede che «Nel caso di servizi e forniture, se si è dato avvio all'esecuzione del contratto in via d'urgenza, l'aggiudicatario ha diritto al rimborso delle spese sostenute per le prestazioni espletate su ordine del direttore dell'esecuzione. L'esecuzione d'urgenza di cui al presente comma è ammessa esclusivamente nelle ipotesi di eventi oggettivamente imprevedibili, per ovviare a situazioni di pericolo per persone, animali o cose, ovvero per l'igiene e la salute pubblica, ovvero per il patrimonio, storico, artistico, culturale ovvero nei casi in cui la mancata esecuzione immediata della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all'interesse pubblico che è destinata a soddisfare, ivi compresa la perdita di finanziamenti comunitari».
Il successivo comma 9 dispone che il contratto non può comunque essere stipulato prima di trentacinque giorni dall'invio dell'ultima delle comunicazioni del provvedimento di aggiudicazione; il comma 10 prevede alcune eccezioni alla predetta regola, tra le quali quella di cui alla lettera b): «nel caso di un appalto basato su un accordo quadro di cui all'articolo 54, nel caso di appalti specifici basati su un sistema dinamico di acquisizione di cui all'articolo 55, nel caso di acquisto effettuato attraverso il mercato elettronico e nel caso di affidamenti effettuati ai sensi dell'articolo 36, comma 2, lettere a) e b).».

Orbene, a fronte della natura essenziale del servizio di cui trattasi era necessario assicurarne lo svolgimento durante la stagione invernale, sicché non si ravvisano profili di illegittimità, essendo certamente rispondente all’interesse pubblico lo svolgimento del servizio medesimo ed essendo altresì possibile e anche probabile, in caso di mancata esecuzione, il verificarsi di pregiudizi anche rilevanti all’incolumità delle persone e all’integrità dei beni.
Si precisa che
nel caso in esame è legittima anche l’esecuzione anticipata durante il periodo di stand still, secondo le disposizioni su riportate, trattandosi di affidamento ai sensi dell’art. 36/2 lett. b.

APPALTI: Indicazioni parti del servizio facenti capo a ciascuna impresa negli appalti servizi e possesso dei requisiti di partecipazione in capo ai consorzi stabili.
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Contratti della pubblica amministrazione – Raggruppamento temporaneo di imprese – Appalto servizi – Indicazioni parti del servizio facenti capo a ciascuna impresa – Obbligo – Corrispondenza fra quote di partecipazione e quote di esecuzione – Obbligo – Esclusione.
Contratti della pubblica amministrazione – Requisiti di partecipazione - Possesso - Consorzio stabile – Consorzio stabile che partecipa alla gara e non anche impresa consorziata indicata come esecutrice
Contratti della pubblica amministrazione – Offerta – Documento di identità – Allegazione – obbligo – Non sussiste.
A seguito della novella introdotta dall'art. 12, comma 8, del d.l. 28.03.2014, n. 47 sull’art. 37, d.lgs. 12.04.2006, n. 163, negli appalti di servizi sussiste l'obbligo per le imprese raggruppate di indicare le parti del servizio facenti capo a ciascuna di esse, ma senza che possa essere preteso anche l'obbligo della corrispondenza fra quote di partecipazione e quote di esecuzione, restando fermo che ciascuna impresa va qualificata per la parte di prestazioni che s'impegna ad eseguire, nel rispetto delle speciali prescrizioni e modalità contenute nella normativa di gara (1).
Nel caso in cui l’impresa concorrente abbia natura di consorzio stabile questa si pone direttamente in veste di parte contrattuale, con relativa assunzione in proprio di tutti gli obblighi e le responsabilità; ne consegue che i requisiti di partecipazione devono essere posseduti e verificati solo in capo al consorzio stabile che partecipa alla gara e non anche in capo all’impresa consorziata indicata come esecutrice, tanto più che, ricadendo la prestazione contrattuale direttamente sul consorzio, esso potrà anche provvedervi direttamente, senza essere vincolato alla originaria designazione (2).
In sede di gara pubblica non sussiste obbligo di allegare all’offerta il documento di identità del dichiarante (3).
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   (1) Cons. St., sez. V, 22.08.2016, n. 3666; id. 25.02.2016, n. 786. Ha chiarito Cons. St., sez. V, 28.10.2015, n. 4942, che per un verso, che, come chiarito dalla giurisprudenza, l’obbligo nel caso di raggruppamenti temporanei di impresa di corrispondenza fra quote di partecipazione e quote di esecuzione non impone anche l’ulteriore parallelismo fra quote di partecipazione, requisiti di qualificazione e quote di esecuzione (Cons. St., A.P. 30.01.2014, n. 7) e per altro verso che la disposizione contenuta nel comma 13 dell’art. 37, d.lgs. n. 163 del 2006 (secondo cui i concorrenti riuniti in raggruppamento temporaneo devono eseguire le prestazioni nella percentuale corrispondente alla quota di partecipazione al raggruppamento) è stata prima limitata ai soli appalti di lavori (ex art. 1, comma 2-bis, lett. a), d.l. 06.07.2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla l. 07.08.2012, n. 135, norma in vigore al momento di pubblicazione del bando di gara) e poi successivamente abrogata dall’art. 12, comma 8, d.lgs. 28.03.2014, n. 47, convertito con modificazioni dalla l. 23.05.2014, n. 80.
   (2) Cons. St., sez. VI, 24.12.2009, n. 8720; id., sez. V, 29.11.2004. n. 7765; Tar Toscana, sez. I, 14.09.2014, n. 1409.
   (3) Ha chiarito il Tar che nelle procedure di evidenza pubblica è illegittima l'esclusione della ditta per mancata allegazione all'offerta economica di copia del documento di identità del sottoscrittore, poiché un tale obbligo non può essere imposto con riferimento a dichiarazioni di volontà negoziale quale è l'offerta economica, giacché esso attiene solo alle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà da produrre alla pubblica amministrazione (Cons. St., sez. V, 15.07.2014, n. 3712; id. 20.12.2013, n. 6125) (
TAR Toscana, Sez. I, sentenza 06.03.2017 n. 326 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Soccorso istruttorio in sede processuale: la carenza documentale dell’aggiudicataria non sempre porta all’annullamento dell’aggiudicazione.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Soccorso istruttorio – Ratio.
Processo amministrativo – Rito appalti – Impugnazione dell’aggiudicazione per carenze della documentazione allegata all’offerta – Proposizione ricorso incidentale – Necessità – Esclusione – Deduzione difensiva diretta a dimostrare la sussistenza del possesso dei requisiti sostanziali di partecipazione – Sufficienza.
Contratti della Pubblica amministrazione – Soccorso istruttorio – Prima della aggiudicazione – Necessità.
Processo amministrativo – Rito appalti – Impugnazione dell’aggiudicazione per carenza documentale dell’offerta – Poteri del giudice – Violazione formale e non sostanziale – Verifica in giudizio dell’effettivo possesso del requisito – Conseguenza.
Processo amministrativo – Rito appalti – Impugnazione dell’aggiudicazione per carenza documentale dell’offerta – Violazione sostanziale e non formale – Conseguenza.
In sede di gara pubblica, l’istituto del soccorso istruttorio tende ad evitare che irregolarità e inadempimenti meramente estrinseci possano pregiudicare gli operatori economici più meritevoli, anche nell’interesse del seggio di gara, che potrebbe perdere l’opportunità di selezionare il concorrente migliore, per vizi procedimentali facilmente emendabili (1).
L’aggiudicataria di una gara pubblica, nei sui confronti è stata dedotta l’illegittima ammissione alla gara per carenze della documentazione allegata all’offerta, per poter validamente invocare in sede processuale il principio del soccorso istruttorio, al fine di paralizzare la doglianza diretta ad ottenere la sua esclusione dalla gara, non deve necessariamente proporre ricorso incidentale ma può limitarsi ad una deduzione difensiva, diretta a dimostrare, che, in ogni caso, sussiste il possesso dei requisiti sostanziali di partecipazione (2).
In sede di gara pubblica, se é vero che le irregolarità formali sono sempre sanabili, non può nondimeno sostenersi che l’art. 38, comma 2-bis, d.lgs. 12.04.2006, n. 163 sia espressione di un principio per il quale la sostanza prevale sempre sulla forma, atteso che i difetti di forma (quelli essenziali) devono essere sempre emendati prima dell’aggiudicazione; ed invero, si tratta di irregolarità che pretendono e necessitano di un’obbligatoria sanatoria, in ciò differenziandosi dalle mere irregolarità contemplate dall’art. 21-octies, l. 07.08.1990, n. 241, con la conseguente inapplicabilità nei giudizi sulle procedure di appalto della regola della “non annullabilità” del provvedimento irregolare, sulla quale si fonda il citato art. 21-octies (3).
In sede di gara pubblica, ove in giudizio sia dedotta l’illegittimità dell’aggiudicazione per carenza della produzione dell’aggiudicataria, il giudice amministrativo si può limitare ad accertare, all’esito del processo, i termini della dedotta irregolarità essenziale e, ove risulti provato che ad essa non si accompagni anche una carenza sostanziale del requisito (alla cui dimostrazione la documentazione omessa o irregolarmente prodotta era finalizzata), può dichiarare, alla luce della prognosi postuma fatta, che il vizio era sanabile e che l’offerente aveva interesse a sanarlo, previo pagamento della sanzione pecuniaria (4).
In sede di gara pubblica, l’illegittimità dell’aggiudicazione per carenza sostanziale della produzione dell’aggiudicataria dedotta in giudizio comporta l’annullamento dell’aggiudicazione; ove il giudice sia certo, in ragione della natura vincolata dell’accertamento, che il requisito non sussista, l’annullamento dell’aggiudicazione comporta l’accoglimento delle richieste del secondo graduato di subentrarvi, ma se le valutazioni che si richiedono dinanzi al dubbio sono invece connotate da discrezionalità, l’accoglimento del ricorso comporta l’annullamento dell’ammissione del concorrente, con la conseguente regressione del procedimento alla fase dell’invito alla regolarizzazione e delle pertinenti verifiche e valutazioni in sede amministrativa di quanto prodotto (5).
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   (1) V. anche analoga sentenza Cons. St., sez. III, 02.03.2017, n. 976.
La sentenza n. 975 del 2017 ha evidenziato come sia stata la giurisprudenza amministrativa a delineare la portata oggettiva e sistematica della disciplina del soccorso istruttorio, la quale, attuando nell’ordinamento nazionale un istituto del diritto europeo dei contratti pubblici a recepimento facoltativo, ha enfatizzato l’impostazione sostanzialistica delle procedure di affidamento.
La disciplina della procedura di gara non deve essere concepita come una sorta di corsa ad ostacoli fra adempimenti formali imposti agli operatori economici e all’amministrazione aggiudicatrice, ma deve mirare ad appurare, in modo efficiente, quale sia l’offerta migliore, nel rispetto delle regole di concorrenza, verificando la sussistenza dei requisiti tecnici, economici, morali e professionali dell’aggiudicatario.
   (2) Ha chiarito la Sezione che l’appellante è gravata dall’onere, ex art. 2697 c.c., della dimostrazione della natura meramente formale dell’errore contenuto nella dichiarazione: può validamente spendere tale argomento difensivo solo dimostrando in giudizio di disporre del requisito fin dal primo momento, e cioè da quando ha reso la dichiarazione irregolare.
In sostanza, secondo il Consiglio di Stato, deve superare la “prova di resistenza”, non potendo pretendere di paralizzare l’azione di annullamento, adducendo, solo in via ipotetica, la violazione del principio del soccorso istruttorio, ma deve dimostrare in giudizio che, ove fosse stato attivato, correttamente, tale rimedio l’esito sarebbe stato ad essa favorevole, disponendo del requisito in contestazione.
In caso contrario, non soltanto sarebbe violato il principio dell’onere della prova, che è immanente nel processo, ma verrebbe frustrata finanche la finalità di accelerazione che permea le controversie in materia di contratti pubblici.
   (3) Ad avviso della Sezione è questo ultimo passaggio che rende la disposizione contenuta nell’art. 38, comma 2-bis, d.lgs. 12.04.2006, n. 163 diversa dall’art. 21-octies, l. 07.08.1990, n. 241.
Ed invero, l’art. 21-octies, l. n. 241 del 1990 è espressione di un principio di irrilevanza, ai fini dell’annullamento (in sede giurisdizionale o amministrativa), delle violazioni di forma o di procedimento nell’emanazione di atti a contenuto vincolato quando esse non abbiano inciso sulla sostanza. Esso non richiede alcun procedimento di regolarizzazione poiché è la giusta regolazione autoritativa del rapporto a rilevare ai fini della legittimità.
L’art. 38, comma 2-bis, d.lgs. n. 163 del 2006 ha invece diversa portata. Esso discrimina tra irregolarità essenziali e non essenziali e solo alle seconde implicitamente riserva una trattamento del tutto simile a quello previsto dall’art. 21-octies, sancendone l’irrilevanza ai fini della legittimità. Per le irregolarità che sono (sempre formali, ma) essenziali prevede invece, come sopra visto, un obbligatorio procedimento di sanatoria, ossia di produzione, integrazione, correzione, con effetto sanante.
Ciò si spiega per la circostanza che le procedure concorsuali, seppure chiaramente finalizzate alla scelta della migliore offerta o del miglior candidato, operano all’interno di un quadro di regole poste a garanzia della leale e trasparente competizione, che devono essere rispettate nei limiti in cui ragionevolmente assolvano alla funzione di dirigere la competizione verso il risultato finale, e non si risolvano piuttosto in mere prescrizioni formali prive di aggancio funzionale o in meri ostacoli burocratici da superare. È la competizione il discrimen rispetto alla generale ipotesi di cui all’art. 21-octies, ed essa giustifica l’esigenza del rispetto di regole di ingaggio certe e ragionevoli, pur se formali, ossia concernenti la produzione di documenti entro un certo termine a prescindere dai contenuti degli stessi.
In questa chiave di lettura, ha ancora chiarito il Consiglio di Stato, l’art. 38-bis, proteso verso il meritorio obiettivo di consentire sempre la scelta della migliore offerta, ha attenuato il rigore sanzionatorio delle regole formali di gara, imponendo all’amministrazione, ove sia rilevato una irregolarità comunque “essenziale”, di accettare la regolarizzazione in luogo dell’esclusione, sembra che avvenga in un termine dato ed inderogabile.
Concludendo sul problema relativo alla conseguenze in termini giuridici della irregolarità essenziali, può dirsi che esse sono irregolarità che pretendono e necessitano di un’obbligatoria sanatoria (ovviamente sempre che l’offerente abbia interesse a proseguire la gara), in ciò differenziandosi dalle mere irregolarità contemplate dall’art. 21-octies della legge generale sul procedimento, con la conseguente inapplicabilità nei giudizi sulle procedure di appalto della regola della “non annullabilità” del provvedimento irregolare, sulla quale si fonda l’art. 21-octies.
   (4) Ha preliminarmente chiarito il giudice di appello che la scelta sostanzialistica del legislatore, diretta ad impedire –con la previsione introdotta dall’art. 38, comma 2-bis, d.lgs. n. 163 del 2006- l’esclusione per vizi formali nella dichiarazione, quando vi è prova del possesso del requisito, deve applicarsi anche quando l’incompletezza della dichiarazione viene dedotta come motivo di impugnazione dell’aggiudicazione da parte di altra impresa partecipante alla selezione (non essendone avveduta la stazione appaltante in sede di gara), ma è provato che la concorrente fosse effettivamente in possesso del prescritto requisito soggettivo fin dall’inizio della procedura di gara e per tutto il suo svolgimento. In tale caso, infatti, l’irregolarità della dichiarazione si configura come vizio solo formale e non sostanziale, emendabile secondo l’obbligatoria procedura di soccorso istruttorio.
Dunque, a fronte di una carenza documentale dedotta in giudizio la conseguenza dovrebbe essere l’annullamento dell’aggiudicazione, in quanto conseguentemente viziata, sancendo, in via conformativa, la riedizione del procedimento, a partire dall’ultimo segmento valido.
La successiva correzione, o integrazione documentale della dichiarazione non viola affatto il principio della par condicio tra i concorrenti, in quanto essa mira ad attestare, correttamente, l’esistenza di circostanze preesistenti, riparando una incompletezza o irregolarità che la stazione appaltante, se avesse tempestivamente rilevato, avrebbe dovuto comunicare alla concorrente, attivando l’obbligatorio procedimento di soccorso istruttorio.
Né possono sussistere problematiche connesse alla segretezza delle offerte, in quanto la dichiarazione integrativa non attiene all’offerta, al suo contenuto tecnico ed economico, in relazione ad elementi oggetto di valutazione comparativa tra i concorrenti, ma al concreto possesso dei requisiti di partecipazione alla gara, i quali possono essere verificati anche in un momento successivo, fermo restano l’onere, per i partecipanti, di rispettare i vincoli minimi, di carattere formale, necessari per essere ammessi alla procedura selettiva.
L’esito demolitorio, in tali perentori termini, si rivelerebbe tuttavia contrario allo spirito che ha pervaso la novella dell’art. 38 ed all’impianto di fondo del nuovo processo amministrativo, nella parte in cui esso, alla luce del principio di effettività e satisfattività della tutela, consente al giudice: a) un pieno accesso al fatto; b) un pieno accesso al rapporto, quando il potere dell’amministrazione si presenti vincolato. A ciò deve aggiungersi la necessità di pervenire alla rapida definizione della corretta graduatoria della procedura selettiva, evitando defatiganti rinnovazioni di singoli segmenti dell’iter. E non v’è dubbio che l’accertamento della completezza documentale ai fini dell’ammissione alla gara sia il frutto di un’attività vincolata.
In tali casi il giudice amministrativo ben potrebbe “limitarsi” ad accertare, all’esito del processo, i termini della dedotta irregolarità essenziale e, ove risulti provato che ad essa non si accompagni anche una carenza sostanziale del requisito (alla cui dimostrazione la documentazione omessa o irregolarmente prodotta era finalizzata), dichiarare, alla luce della prognosi postuma fatta, che il vizio era sanabile e che l’offerente aveva interesse a sanarlo, previo pagamento della sanzione pecuniaria.
Un tale accertamento renderebbe inutile l’ulteriore pronuncia costitutiva deputata a privare d’effetto l’aggiudicazione, poiché l’ulteriore procedimento amministrativo che ne scaturirebbe non potrebbe che essere una mera riproduzione, in forma amministrativa, del percorso giudiziale già effettuato nel contraddittorio della parti sotto la supervisione del giudice così come descritto in sentenza. Nondimeno, l’accertamento conserverebbe una sua autonoma utilità, poiché è in grado di vincolare l’amministrazione, determinando, in virtù del connesso effetto conformativo, l’obbligo di ingiungere la sanzione.
Ad avviso della Sezione non osta in tale direzione né la mancanza di una esplicita domanda di accertamento da parte dell’appellante, posto che la domanda di annullamento implica sempre e necessariamente l’accertamento di una violazione, né la peculiarità della posizione giuridica dell’offerente, comunque ricompresa nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativa, né il “dovere” di annullare l’atto quando il ricorso è accolto, come deducibile dall’art. 34, comma 1, lett. a), atteso che la medesima disposizione, al comma 3, espressamente prevede che “quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori”.
Tale ultima norma è espressione di un principio per il quale: a) il mero accertamento rientra tra i poteri del giudice; b) la domanda di accertamento rientra implicitamente nel contenuto della domanda di annullamento, talché ove vengano meno i presupposti della seconda, perché non più utile, può rimanere in piedi la prima.
La norma deve ritenersi applicabile non solo nei casi di perdurante interesse risarcitorio, ma anche in tutti i casi in cui perdura un interesse qualificato e processualmente rilevante; e tale, invero, è da considerare l’interesse del ricorrente ad ottenere la sottoposizione del concorrente al procedimento di soccorso istruttorio e alla connessa sanzione pecuniaria.
   (5) La Sezione si è soffermata su quali siano gli strumenti per accertare che alla violazione delle forma si accompagni, o meno, anche una sostanziale carenza dei requisiti.
Ha chiarito che la sussistenza o meno del requisito -a differenza dell’accertamento della produzione o meno del documento che lo comprova- non è una valutazione necessariamente vincolata (si pensi solo per fare un esempio al concetto di “grave negligenza o malafede nell'esecuzione delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara”), ragion per cui, ove il giudice sia certo, in ragione della natura vincolata dell’accertamento, che il requisito non sussista, egli deve annullare l’aggiudicazione ed accogliere le richieste del secondo graduato di subentrarvi, ma se le valutazioni che si richiedono dinanzi al dubbio sono invece connotate da discrezionalità, la soluzione non può che essere l’annullamento dell’ammissione del concorrente, con la conseguente regressione del procedimento alla fase dell’invito alla regolarizzazione e delle pertinenti verifiche e valutazioni in sede amministrativa di quanto prodotto.
E’ invece da escludere la regressione del procedimento -limitatamente alla posizione dell’aggiudicatario- alla fase pregressa della regolarizzazione, con applicazione della sanzione pecuniaria e successiva verifica e valutazione da parte dell’amministrazione, se non sono emersi, neanche nel processo (stante la mancata produzione di qualsivoglia documento in grado di ingenerare discussione sui contenuti e sulla sostanza dei requisiti sottostanti la dichiarazione omessa) profili di approfondimento necessitanti di ulteriore delibazione in sede amministrativa.
In sintesi, l’aggiudicatario non ha sfruttato nel processo, attraverso le regole dell’onus probandi, le potenzialità di regolarizzazione (ossia di comprova tardiva dei requisiti) che la norma sul procedimento di cui all’art. 38, comma 2-bis, gli concedeva e che, in sede amministrativa, non si erano potute ab origine attivare a cagione del mancato rilievo da parte dell’amministrazione (
Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 02.03.2017 n. 975 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Immediata impugnazione dell’ammissione di due concorrenti per collegamento sostanziale.
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Processo amministrativo – Rito appalti – Ammissione alla gara di imprese in collegamento sostanziale – Censura dedotta in sede di impugnazione dell’aggiudicazione - Art. 120, commi 2 bis e 6 bis, c.p.a. – Irricevibilità del ricorso.
E’ irricevibile il ricorso proposto avverso l’aggiudicazione di procedura negoziata con avviso di preinformazione, nel quale si censura l’omessa esclusione di due concorrenti in ragione della presunta sussistenza di un collegamento sostanziale, la cui ammissione, all'esito della fase di verifica della documentazione e della valutazione dei requisiti soggettivi, era stata regolarmente pubblicata sul profilo del committente alla sezione relativa a bandi di gara e contratti, come prescritto dal d.lgs. 14.03.2013, n. 33; trovando applicazione l’art. 120, commi 2-bis e 6-bis, c.p.a., introdotti dall’art. 204, d.lgs. 18.04.2016, n. 50, l’ammissione dei due ricorrenti avrebbe dovuto essere impugnata immediatamente e non unitamente all’aggiudicazione (1).
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   (1) Ha chiarito il Tar che la previsione di un rito ad hoc per l’impugnativa dei provvedimenti di esclusione ed ammissione è evidentemente volta, nella sua ratio legis, a definire la platea dei soggetti ammessi alla gara in un momento antecedente all’esame delle offerte e alla conseguente aggiudicazione (Cons. St., comm. spec., 01.04.2016, n. 855), poiché pone un onere di immediata impugnativa dei provvedimenti in esame, a pena di decadenza, non consentendo di far valere successivamente i vizi inerenti agli atti non impugnati.
In sostanza, una volta che la parte interessata non ha impugnato l’ammissione o l’esclusione non potrà più far valere i profili inerenti all’illegittimità di tali determinazioni con l’impugnativa dei successivi atti della procedura di gara, quale, come nel caso di specie, il provvedimento di aggiudicazione.
La norma oltre ad avere natura evidentemente processuale e quindi applicabile ad una controversia introdotta successivamente all’entrata in vigore (Tar Reggio Calabria 23.07.2016, n. 829) è regolata dalla contestuale operatività del meccanismo di pubblicazione specificamente previsto dall’art. 29, d.lgs. 18.04.2016, n. 50 (pubblicazione delle esclusioni e delle ammissioni sul profilo del committente, nella sezione "Amministrazione trasparente", con l'applicazione delle disposizioni di cui al d.lgs. 14.03.2013, n. 33) e in tal senso si è espresso anche Cons. St., sez III, 25.11.2016, n. 4994 che ha ritenuto inapplicabile il rito di cui ai commi 2-bis e 6-bis dell’art. 120 c.p.a. anche in ragione dell’inoperatività, in quella fattispecie, delle forme di immediata conoscenza previste dal codice del contratti (“In difetto del (contestuale) funzionamento delle regole che assicurano la pubblicità e la comunicazione dei provvedimenti di cui si introduce l’onere di immediata impugnazione –che devono, perciò, intendersi legate da un vincolo funzionale inscindibile- la relativa prescrizione processuale si rivela del tutto inattuabile, per la mancanza del presupposto logico della sua operatività e, cioè, la predisposizione di un apparato regolativo che garantisca la tempestiva informazione degli interessati circa il contenuto del provvedimento da gravare nel ristretto termine di decadenza ivi stabilito”) (TAR Sicilia-Catania, Sez. I, sentenza 02.03.2017 n. 420 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Esclusione dalla gara per mancato pareggio di bilancio nell’ultimo triennio.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Esclusione dalla gara – Per mancato pareggio di bilancio nell’ultimo triennio – Legittimità.
Non viola dell’art. 83, comma 8, del d.lgs. n. 50/2016 la decisione della stazione appaltante di escludere dalla gara per il servizio di ristorazione scolastica il concorrente per mancanza del requisito, previsto dal bando, del pareggio di bilancio nell’ultimo triennio (1).
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   (1) Ha chiarito il Tar che gli operatori economici interessati a partecipare alle gare pubbliche, oltre a non trovarsi in stato di fallimento, di liquidazione, di cessazione d'attività, di amministrazione controllata o di concordato preventivo o in ogni altra analoga situazione risultante da una procedura della stessa natura prevista da leggi e regolamenti nazionali, devono possedere la capacità economica e finanziaria necessaria ad assicurare l’osservanza delle obbligazioni contrattuali.
Ha aggiunto che in un periodo economicamente critico, come quello attuale, in cui la solidità patrimoniale e finanziaria di molte aziende è messa seriamente in pericolo, non può prescindersi, a maggior ragione, da una puntuale e rigorosa verifica dello stato di salute delle imprese partecipanti alle gare di appalto pubbliche, in quanto accertamento funzionale allo svolgimento positivo degli appalti stessi e ciò a prescindere dalle capacità tecniche e professionali, che pure devono essere possedute.
La necessità di affidare il contratto a soggetti che dimostrino, tra le altre, anche la capacità economica e finanziaria idonea a garantire l'esecuzione delle prestazioni oggetto dello stesso costituisce, infatti, un fondamentale principio ricavabile dalla complessiva disciplina dell'affidamento di pubblici appalti e l’apertura al mercato e alla concorrenza non può mai spingersi sino al punto di compromettere o comunque mettere seriamente in pericolo la regolare esecuzione del contratto.
L’art. 83 del nuovo Codice dei contratti, come del resto già il previgente art. 41, d.lgs. 12.04.2006, n. 163, peraltro, lascia la libertà alle stazioni appaltanti di individuare nella legge di gara gli indici di capacità economica più adatti, con il solo limite della “attinenza” e “proporzionalità” all’oggetto dell’appalto, nella ricerca di un costante bilanciamento con l’interesse pubblico “ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e rotazione” (vedi art. 83, comma 2).
Per gli appalti di servizi e forniture, ai fini della verifica del possesso dei requisiti di capacità economica e finanziaria, le stazioni appaltanti, nel bando di gara, possono richiedere, tra l’altro, che “gli operatori economici forniscano informazioni riguardo ai loro conti annuali che evidenzino in particolare i rapporti tra attività e passività” (art. 83, comma 4, lett. b) (TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 01.03.2017 n. 81 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

febbraio 2017

APPALTILa revoca di una aggiudicazione non rientra tra le ipotesi di esclusione dell’art. 80, comma V, dlgs 50/2016, poiché non costituisce automaticamente un grave illecito professionale, tale da rendere dubbia la affidabilità, né integra l’ipotesi di significative carenze nell’esecuzione di un precedente appalto.
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Il verbale della commissione di gara costituisce un atto pubblico che è assistito da fede privilegiata, facendo prova sino a querela di falso di quanto in esso attestato; una volta che il verbale venga "chiuso", cioè confermato e sottoscritto, esso diviene pertanto intangibile anche per gli stessi componenti della Commissione, nel senso che il potere che con la verbalizzazione è stato esercitato è venuto meno, cioè si è consumato.
Può peraltro ammettersi che, nel caso in cui il verbale sia inficiato da errori materiali, sia consentito operare le opportune rettifiche, ma deve trattarsi di vero e proprio errore materiale, cioè di una inesattezza percepibile ictu oculi dal contesto dell'atto e tale da non determinare alcuna incertezza in ordine alla individuazione di quanto effettivamente rappresentato e avvenuto.
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1) Il presente ricorso è proposto avverso gli atti della gara per l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica della scuola materna ed elementare per il triennio 2016/2019, del Comune di Campiglione Fenile.
Il Collegio, anche dopo l’esame più approfondito, rispetto a quello della fase cautelare, non ravvisa elementi per discostarsi dalla decisione interinale, per le ragioni di seguito rappresentate.
2) Il primo motivo verte sulla violazione dell’art. 80, comma 5, lett. c), d.lgs. 50/2016, per la mancata dichiarazione nella domanda di ammissione al punto h), da parte della G. di una precedente revoca dell’aggiudicazione del servizio presso il Comune di Sciolze, per l’omissione nella dichiarazione di reati riferibili al legale rappresentante rilevanti sotto il profilo dell’affidabilità morale e professionale.
La censura è infondata in fatto, in quanto nella domanda di ammissione l’Amministratore unico della G. ha dichiarato che l’affidamento per il servizio di refezione scolastica era stato revocato dalla Centrale Unica di Committenza - capofila Comune di Chivasso, per asserite false dichiarazioni rese dalla Sig. Ka.Pi. amministratore unico della società sino al 01.07.2016 e che il provvedimento era però stato impugnato avanti il Tar Lazio.
Sempre secondo parte ricorrente la revoca avrebbe dovuto comportare l’esclusione dalla gara, in quanto il fatto integra l’ipotesi di grave illecito professionale, tale da rendere dubbia la integrità e affidabilità di cui all’art. 80, comma V, d.lgs. 50/2016.
Anche questo rilievo non può essere condiviso, poiché la revoca di una aggiudicazione non rientra tra le ipotesi di esclusione dell’art. 80, comma V, poiché non costituisce automaticamente un grave illecito professionale, tale da rendere dubbia la affidabilità, né integra l’ipotesi di significative carenze nell’esecuzione di un precedente appalto.
Nel caso di specie la revoca non ha riguardato l’esecuzione di un contratto, ma l’omissione di dichiarazioni rese dal precedente amministratore, mentre in questa sede la G. non solo ha dichiarato l’intervenuta revoca, ma anche le ragioni della stessa, indicando altresì il reato contestato all’ex amministratore, nonché gli atti societari successivi con cui la società si è dissociata dalle condotte contestate.
...
E’ fondata anche la censura nella parte in cui osserva che la formulazione dell’offerta non potesse indurre a ritenere che vi fosse una “donazione” delle attrezzature a fine contratto, poiché nell’offerta la G. si limita a dichiarare la “fornitura a proprie spese” di tutta una serie di strumenti (dai frigoriferi ai piccoli elettrodomestici), che indica la volontà di sostituzione gratuita degli esistenti, ma senza alcun riferimento alla fase conclusiva del contratto e alla volontà di trasferire in proprietà i beni alla stazione appaltante.
Il chiarimento reso in sede di apertura delle offerte, nella seduta del 18.08.2016, si è sostanziato in una dichiarazione integrativa dell’offerta originale, attraverso cui è stata introdotta una nuova proposta, in palese violazione al principio della immodificabilità dell’offerta.
Né può valere la dichiarazione postuma della commissione: in base ai principi generali in materia e secondo pacifica giurisprudenza, il verbale della commissione costituisce un atto pubblico che è assistito da fede privilegiata, facendo prova sino a querela di falso di quanto in esso attestato; una volta che il verbale venga "chiuso", cioè confermato e sottoscritto, esso diviene pertanto intangibile anche per gli stessi componenti della Commissione, nel senso che il potere che con la verbalizzazione è stato esercitato è venuto meno, cioè si è consumato (TAR Campania Napoli, sez. II, 21.05.2009, n. 2831; TAR Toscana Firenze, sez. I, 21.03.2006 , n. 977; TAR Firenze, sez. II, 22.06.2010, n. 2031).
Può peraltro ammettersi che, nel caso in cui il verbale sia inficiato da errori materiali, sia consentito operare le opportune rettifiche, ma deve trattarsi di vero e proprio errore materiale, cioè di una inesattezza percepibile ictu oculi dal contesto dell'atto e tale da non determinare alcuna incertezza in ordine alla individuazione di quanto effettivamente rappresentato e avvenuto (TAR Lazio Latina, sez. I, 10.01.2008, n. 28)
Tale ipotesi non si è però verificata nel caso in esame, atteso che la commissione ha integrato con una dichiarazione successiva il proprio giudizio, modificando quanto attestato nel precedente verbale, "letto, confermato e sottoscritto" dai commissari.
In ogni caso, anche a voler considerare valida la dichiarazione, la commissione ha confermato di aver inteso la formula “fornitura a proprie spese” come espressione di volontà di trasferire la proprietà delle attrezzature al termine dell’appalto, confermando che ha assegnato un punteggio per un criterio non previsto dalla lex specialis e per un impegno non espressamente e inequivocabilmente assunto dall’offerente.
Ne consegue il punteggio massimo di 10 punti per la voce migliorie del centro di cottura, non poteva essere assegnato, poiché alla voce “fornitura a proprie spese” come intesa dalla commissione, cioè trasferimento della proprietà delle attrezzature al termine del contratto, non poteva essere assegnato punteggio
(TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 28.02.2017 n. 289 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Il soccorso istruttorio non si applica alle carenze delle offerte.
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Contratti della pubblica amministrazione – Soccorso istruttoria – Carenze dell’offerta - Inapplicabilità del soccorso istruttorio.
L’art. 83, comma 9, d.lgs. 18.04.2016, n. 50 esclude che l’istituto del soccorso istruttorio possa essere applicato per colmare le carenze dell’offerta tecnica (1).
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   (1) Ha chiarito il Tar che il comma 9 dell’art. 83, d.lgs. 18.04.2016, n. 50 (secondo cui “Le carenze di qualsiasi elemento formale della domanda possono essere sanate attraverso la procedura di soccorso istruttorio di cui al presente comma. In particolare, la mancanza, l'incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e del documento di gara unico europeo di cui all'articolo 85, con esclusione di quelle afferenti all'offerta tecnica ed economica”) è differente da quella omologa di cui all’art. 46, comma 1-ter, d.lgs. 12.04.2006, n. 163 secondo cui “1-ter. Le disposizioni di cui all'articolo 38, comma 2-bis, si applicano a ogni ipotesi di mancanza, incompletezza o irregolarità degli elementi e delle dichiarazioni, anche di soggetti terzi, che devono essere prodotte dai concorrenti in base alla legge, al bando o al disciplinare di gara”.
La norma previgente, infatti, ammetteva il soccorso istruttorio anche rispetto all’offerta con l’unico limite costituito dalla previsione di cui all’art. 46, comma 1-bis, laddove, facendo riferimento all’”incertezza assoluta sul contenuto o sulla provenienza dell'offerta”, escludeva la possibilità di sanare ex post mediante il soccorso istruttorio quelle mancanze, incompletezze o irregolarità dell’offerta che avessero determinato incertezza sul contenuto o sulla provenienza dell’offerta (TAR Liguria, Sez. II, sentenza 28.02.2017 n. 145 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Criterio di valutazione delle offerte economicamente più vantaggiose e equipollenza del certificato di esecuzione lavori con il certificato di collaudo o di regolare esecuzione.
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Contratti della Pubblica amministrazione - Commissione di gara - Fissazione di sub criteri – Possibilità – Introduzione di un criterio valutativo diverso – Esclusione – introduzione di sub criterio che sottende un nuovo criterio – Illegittimità.
Contratti della Pubblica amministrazione – Offerta – Offerta economicamente più vantaggiosa - Valutazione – Criteri selettivi – Pubblicità – Necessità – Ratio.
Contratti della Pubblica amministrazione – Offerta – Offerta economicamente più vantaggiosa - Valutazione – Criteri di valutazione – Individuazione – Prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte.
Contratti della Pubblica amministrazione – Appalto lavori - Certificato di esecuzione lavori - Equipollenza ex art. 325, d.P.R. n. 270 del 2010 al certificato di collaudo o di regolare esecuzione richiesto ai fini dell'ammissione alla gara - Conseguenza.
La Commissione di gara può specificare, prima dell’apertura dei plichi contenenti le offerte tecniche, il metodo di attribuzione dei singoli punteggi al fine di precisare il susseguente iter motivazionale ma non può introdurre un criterio valutativo diverso e ulteriore rispetto a quello previsto dalla lex specialis di gara anche se facendolo passare per un sub criterio.
Nelle procedure da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le amministrazioni devono enunciare i criteri di aggiudicazione da applicarsi nelle valutazioni delle offerte; in applicazione dei principi della par condicio e della trasparenza dell’azione amministrativa, tutti gli elementi da prendersi in considerazione per l’aggiudicazione della procedura, ed il peso assegnato per la valutazione, devono essere resi noti ai partecipanti al momento della presentazione delle offerte, non potendo la stazione appaltante applicare regole di ponderazione o sottocriteri che non siano stati preventivamente portati a conoscenza degli offerenti (1).
Nelle procedure da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la fissazione dei criteri selettivi di valutazione delle offerte deve sempre precedere l’apertura delle buste contenenti le offerte medesime ed essere effettuata in una fase anteriore alla conoscenza delle soluzioni proposte dai concorrenti (2).
Le specifiche dichiarazioni dei responsabili dei procedimenti delle stazioni appaltanti, in cui si attesta che “i lavori sono stati eseguiti regolarmente e con buon esito”, presuppongono l’avvenuto rilascio, da parte della commissione o della direzione lavori, dei certificati di collaudo o di regolare esecuzione, e non possono prescindere dal favorevole esito delle operazioni di controllo effettuate da detti organi, come si evince dall’art. 325 (“attestazione di regolare esecuzione”), d.P.R. 05.10.2010, n. 207, in cui è stabilito che l’attestazione di regolare esecuzione emessa dal direttore dell’esecuzione viene confermata dal responsabile del procedimento (3).
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   (1) Cons. St., sez. III, 01.02.2012, n. 514; id. 22.03.2011, n. 1749; Tar Milano, sez. I, 29.07.2009, n. 4551; deliberazione Anac n. 1264 del 2016.
   (2) Cons. St., sez. V, 20.04.2012, n. 2343; id. 18.08.2010, n. 5844; id., sez. VI, 16.11.2000, n. 6128.
   (3) Data la premessa il Tar ha affermato che la decisione dell’organo tecnico della stazione appaltante di non ammettere e di non valutare, ai fini del conseguimento del previsto punteggio, i certificati prodotti dalla ricorrente in quanto non corredati dai certificati di collaudo o di regolare esecuzione, costituisce l’esito di un’operazione interpretativa irragionevole e quindi illegittima, atteso il rapporto di presupposizione che connota la dichiarazione del responsabile del procedimento rispetto alle previe verifiche della commissione o della direzione lavori (
TRGA Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 28.02.2017 n. 71 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Scelta del criterio di selezione dell’offerta e obbligo di indicare gli oneri di sicurezza.
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Contratti della Pubblica amministrazione – Offerta – Criterio del minor prezzo – Art. 95, comma 4, d.lgs. n. 50 del 2016 – Facoltà di scelta – Fattispecie in tema di servizio sopra soglia di prelievo, raccolta, evacuazione e smaltimento dei rifiuti sanitari).
Contratti della Pubblica amministrazione – Offerta – Criterio del minor prezzo – Scelta di tale criterio per selezionale l’offerta - Art. 95, comma 5, d.lgs. n. 50 del 2016 – Motivazione – Obbligo.
Contratti della Pubblica amministrazione – Offerta – Offerta economica – Oneri di sicurezza – Indicazione - Art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50 del 2016 – Necessità – Omissione – Esclusione dalla gara – Legittimità.
L’art. 95, comma 4, d.lgs. 18.04.2016, n. 50 individua i casi in cui la stazione appaltante “può” ricorrere al criterio del minor prezzo, rimettendo alla stessa quindi la facoltà della scelta; ciò a differenza di quanto previsto dal precedente comma 3, che invece individua i casi in cui si “deve” utilizzare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (nella specie (Nella specie si trattava di un servizio sopra soglia di prelievo, raccolta, evacuazione e smaltimento dei rifiuti sanitari) (1).
Ai sensi del comma 5 dell’art. 95, d.lgs. 18.04.2016, n. 50, la stazione appaltante che si avvale della facoltà, prevista dal precedente comma 4, di utilizzare il criterio del “minor prezzo” per selezionare l’offerta migliore, deve motivare le ragioni di tale scelta (2).
E’ legittima l’esclusione dalla gara, bandita in vigenza del nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato con d.lgs. 18.04.2016, n. 50, del concorrente che non ha indicato nella propria offerta, come prescritto dall’art. 95, comma 10, dello stesso Codice, gli oneri per la sicurezza c.d.. ‘interni o aziendali’ (3).
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   (1) Preliminarmente il Tar ha affermato che una parte della giurisprudenza (Tar Lazio, sez. III-ter, 13.12.2016, n. 12439), esaminando il rapporto tra i commi 3 e 4 dell’art. 95, d.lgs. n. 50 del 2016, ha ritenuto che “l’unica interpretazione ammissibile, perché costituzionalmente orientata (tale cioè da evitare pur ipotizzabili profili di eccesso di delega), delle previsioni in esame appare essere quella che assegna portata autonoma, e natura inderogabile, al comma 3”.
Altra parte della giurisprudenza (Tar L’Aquila 13.01.2017, n. 30) ha ritenuto che i commi 3 e 4 si trovano in rapporto di complementarietà. Ha aggiunto che il comma 4 dell’art. 95 “prevede una deroga al sistema delineato dai commi 2 e 3 …, ammettendo il criterio del minor prezzo, tra l’altro, per l’affidamento di servizi e forniture di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 35, caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo”: con la conseguenza che, “qualora l’appalto rientri in uno dei casi di cui al quarto comma del citato art. 95 è aggiudicabile con il criterio del massimo ribasso”.
Ove, poi l’appalto presenti “entrambe le caratteristiche, nel senso che, in forza del suo oggetto, rientra tanto nell’ambito di applicazione del terzo comma, tanto nell’ambito di applicazione del quarto comma, la previsione di esclusività del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa cede il passo alla possibilità di aggiudicare l’appalto al massimo ribasso”.
Il Tar Reggio Calabria ritiene preferibile l’interpretazione che annette carattere specificamente derogatorio alla previsione di cui al comma 4 dell’art. 95, rispetto alla generale indicazione di cui al precedente comma 3. Ferma, infatti, la generalizzata applicabilità del criterio di selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa –di cui al comma 3– la percorribilità della diversa opzione di cui al successivo comma 4 potrà intervenire soltanto all’interno delle fattispecie in esso tassativamente delineate: altrimenti potendo venire in considerazione una generalizzata derogabilità che, evidentemente, non trova fondamento alcuno nella lettera e nella ratio legis.
   (2) V. sul Punto le Linee guida Anac n. 2 del 21.09.2016 (recanti “Offerta economicamente più vantaggiosa") secondo cui incombe sull’Amministrazione l’obbligo di “dare adeguata motivazione della scelta effettuata ed esplicitare nel bando il criterio utilizzato per la selezione della migliore offerta (si pensi all’utilizzo di criteri di efficacia nel caso di approccio costo/efficacia anche con riferimento al costo del ciclo di vita). Nella motivazione le stazioni appaltanti, oltre ad argomentare sul ricorrere degli elementi alla base della deroga, devono dimostrare che attraverso il ricorso al minor prezzo non sia stato avvantaggiato un particolare fornitore, poiché ad esempio si sono considerate come standardizzate le caratteristiche del prodotto offerto dal singolo fornitore e non dall’insieme delle imprese presenti sul mercato”.
   (3) Ha ricordato il Tar che il comma 10 dell’art. 95, d.lgs. 18.04.2016, n. 50, prescrive che “Nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro”. La norma configura, dunque, un ineludibile obbligo legale da assolvere necessariamente già in sede di predisposizione dell’offerta economica (Tar Salerno 06.07.2016, n. 1604), proprio al fine di garantire la massima trasparenza dell’offerta economica nelle sue varie componenti, evitando che la stessa possa essere modificata ex post nelle sue componenti di costo, in sede di verifica dell’anomalia, con possibile alterazione dei costi della sicurezza al fine di rendere sostenibili e quindi giustificabili le voci di costo riferite alla fornitura del servizio o del bene.
Configurando tale dichiarazione un elemento essenziale dell’offerta economica non può ritenersi integrabile ex post mediante l’istituto del soccorso istruttorio e comporta l’esclusione dalla gara anche in assenza di una espressa sanzione prevista dalla legge o dal disciplinare (Tar Molise 09.12.2016, n. 513) (
TAR Calabria-Reggio Calabria, sentenza 25.02.2017 n. 166 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: DPR 05.10.2010, n. 207, art. 4, comma 3. Intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza contributiva di esecutore o subappaltatore.
L'art. 4, comma 3, del DPR 207/2010 dispone che sugli importi netti progressivi delle prestazioni la stazione appaltante deve operare una ritenuta dello 0,50 per cento, a garanzia dell'osservanza, da parte del datore di lavoro, della disciplina lavoristica e delle norme in materia di contribuzione previdenziale e assistenziale. La somma accantonata può essere svincolata solo in sede di liquidazione finale, dopo l'approvazione del certificato di collaudo o della verifica di conformità, una volta accertata la regolarità contributiva dell'esecutore/subappaltatore.
Il Comune chiede un parere con riferimento all'obbligo di operare la ritenuta dello 0,50 per cento, prevista dall'art. 4, comma 3, del dPR 05.10.2010, n. 207, sull'importo corrisposto mensilmente al soggetto che gestisce il servizio di refezione scolastica.
L'Ente, nel lamentare la laboriosità della procedura, sia per la ditta, che deve scorporare tale percentuale prima di emettere le fatture, che per il comune, il quale può svincolare le somme accantonate soltanto a conclusione del contratto, chiede se sia possibile evitare tale adempimento e, in caso affermativo, ai sensi di quale normativa.
Sentito il Servizio centrale unica di committenza di questa Direzione centrale, si esprimono le seguenti osservazioni.
L'art. 4, comma 3, del dPR 207/2010, ora abrogato, stabiliva che 'In ogni caso sull'importo netto progressivo delle prestazioni è operata una ritenuta dello 0,50 per cento; le ritenute possono essere svincolate soltanto in sede di liquidazione finale, dopo l'approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di collaudo o di verifica di conformità, previo rilascio del documento unico di regolarità contributiva.'
Questo Servizio, in passato, ha già avuto modo di soffermarsi sulla natura dell'istituto in parola in una serie di pareri
[1], le cui considerazioni si possono ritenere ancora valide per tutti i contratti sottoscritti secondo le norme del d.lgs. 163/2006. Infatti, sebbene la norma in questione sia stata abrogata per effetto dell'entrata in vigore del decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, recante la nuova disciplina in materia di appalti pubblici [2], pare opportuno ricordare che, ai sensi dell'art. 216, comma 1, del d.lgs. 50/2016, per le procedure e i contratti conclusi prima del 20.04.2016 continuano ad applicarsi le disposizioni di cui al codice previgente.
Sull'obbligatorietà di questo istituto non pare vi siano dubbi, sia per la formulazione letterale del comma 3 ('In ogni caso'), sia per i chiarimenti forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali
[3] e dall'INPS [4]. Né risulta che siano intervenute norme atte a sospendere o modificare le modalità di attivazione di tale procedura.
Peraltro, si osserva che anche il nuovo Codice, all'art. 30, comma 5, pur nel modificare in alcune parti la disciplina dell'intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza contributiva, conserva la previsione relativa alla ritenuta qui in trattazione. L'ultimo periodo del comma recita infatti: 'Sull'importo netto progressivo delle prestazioni è operata una ritenuta dello 0,50 per cento; le ritenute possono essere svincolate soltanto in sede di liquidazione finale, dopo l'approvazione da parte della stazione appaltante del certificato di collaudo o di verifica di conformità, previo rilascio del documento unico di regolarità contributiva.' Un tanto a confermare la necessità di applicare detta ritenuta anche nei contratti sottoscritti ai sensi della nuova normativa in materia di appalti.
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[1] Si vadano i pareri prot. n. 7916 del 14.03.2014, n. 22351 del 24.07.2013, n. 27828 del 30.08.2012, n. 22950 del 03.07.2012, n. 11525 del 28.03.2012, reperibili sul Portale delle autonomie locali all'indirizzo http://autonomielocali.regione.fvg.it/
[2] Cfr. in particolare l'art. 217, comma 1, lett. u), punto 2), relativo all'abrogazione, tra le altre, della parte I del dPR 207/2010, con effetto dalla data di entrata in vigore del nuovo codice.
[3] Circolare n. 3 del 16.02.2012.
[4] Circolare n. 54 del 13.04.2012
(23.02.2017 -
link a www.regione.fvg.it).

EDILIZIA PRIVATA - LAVORI PUBBLICI: Il permesso a costruire.
DOMANDA:
Trattasi della realizzazione di un tratto di nuova rete idrica distributrice di acqua potabile (dove prima non c’era, il cui passaggio ha interessato aree private soggette anche a vincoli paesaggistici) e realizzazione di un nuovo tratto di rete idrica in affiancamento alla rete idrica esistente per una futura sostituzione (su suolo pubblico), il tutto a servizio di una determinata zona del paese.
Sia la progettazione che l’affidamento dei lavori sono avvenute da parte dell’autorità d’ambito competente (consiglio di bacino a.t.o.). Non è stata richiesta autorizzazione al comune e non è stato preventivamente comunicato l’inizio dei lavori di tali opere al comune.
Si chiede se tali opere, essendo opere di urbanizzazione e quindi ricadendo nell'ambito delle disposizioni del DPR 380/2001, art. 3, lettera e.2, “opere di urbanizzazione realizzate da soggetti diversi dal comune”, che le qualifica interventi di nuova costruzione debbano essere soggette al rilascio del permesso di costruire, oppure se si possano considerare opere rientranti nel dettato dell’art. 158-bis del D.Lgs. 152/2006 e quindi non soggette ad autorizzazione comunale.
RISPOSTA:
Per una corretta valutazione della problematica posta si ritiene opportuno preliminarmente ricordare che in base all'art. 148, comma 1, del D.Lgs. n. 152/2006 “l'Autorità d'ambito è una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche di cui all'articolo 143, comma 1”.
Il successivo comma 2 dispone quindi che “le regioni e le province autonome possono disciplinare le forme ed i modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale, prevedendo che gli stessi costituiscano le Autorità d'ambito di cui al comma 1, cui è demandata l'organizzazione, l'affidamento e il controllo della gestione del servizio idrico integrato”.
Ciò premesso si è dell’avviso che la risoluzione della problematica posta non possa prescindere da una attenta valutazione della disciplina organizzativa dell’ATO ed in particolare verificando se in tale ambito le funzioni urbanistiche relative alle occorrenti autorizzazioni edilizie siano state mantenute o meno in capo ai singoli comuni interessati, pur in presenza di un soggetto diverso che possiede una autonoma personalità giuridica, come previsto al citato comma 1.
E’ chiaro infatti che se l’opera può considerarsi da questo punto di vista di competenza del Comune stesso, non occorrerà il rilascio del permesso a costruire mentre a diverse conclusioni deve pervenirsi ove si debba ritenere che si tratti di intervento ascrivibile, come sembrerebbe dalle notizie riferite, all’ATO e quindi ad un ente pubblico diverso dal Comune.
In quest’ultimo caso troverebbe luogo infatti la disposizione di cui all’art. 3, lett. e.2, del DPR n. 380/2001, citata nel quesito, che considera "interventi di nuova costruzione", “gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune”, come tali assoggettabili a permesso a costruire.
In ogni caso vale la pena di precisare che la necessità o meno del rilascio di tale titolo abilitativo prescinde dal rilievo che l’art. 158-bis del cit. decreto prevede che all'approvazione dei progetti definitivi nei modi ivi indicati possa conseguire la “variante agli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale”, poiché la conformità urbanistica dell’intervento rispetto alla pianificazione deve comunque sussistere come presupposto essenziale di legittimità dell’intervento, sia che occorra o non occorre il rilascio del successivo titolo edilizio richiesto (link a
www.ancirisponde.ancitel.it).

LAVORI PUBBLICILa programmazione evita opere incompiute.
Verifica ex post degli obiettivi indicati in programmazione per evitare le opere incompiute. E nella programmazione bisognerà dare una corsia preferenziale ai lavori di ricostruzione post- terremoto e conseguenti a calamità naturali.

È quanto afferma il Consiglio di Stato con il parere 13.02.2017 n. 351, favorevole ma con osservazioni, allo schema di regolamento recante procedure e schemi tipo per la redazione e la pubblicazione del programma triennale dei lavori pubblici, del programma biennale per l'acquisizione di forniture e servizi e dei relativi elenchi annuali e aggiornamenti annuali.
Si tratta di un regolamento attuativo del codice dei contratti pubblici (art. 21, comma 8) che detta le modalità di aggiornamento dei programmi e degli elenchi annuali, definisce i criteri e le modalità per favorire il completamento delle opere incompiute e i criteri per l'inclusione dei lavori e per la definizione del livello progettuale minimo richiesto per tipologie e importo delle opere.
Il parere, dopo avere inquadrato nella disciplina vigente la materia della programmazione si sofferma sul ruolo centrale che essa riveste anche in chiave preventiva rispetto alle cosiddette opere incompiute, sottolineando che la programmazione «costituisce concreta attuazione dei principi di buon andamento, economicità ed efficienza dell'azione amministrativa». L'assunto è che con una accurata programmazione, dice il Consiglio di Stato, si consegue la determinazione del quadro delle esigenze, la valutazione delle strategie di approvvigionamento, l'ottimizzazione delle risorse ed il controllo delle fasi gestionali.
Da qui la rilevanza del decreto sul quale i giudici rilevano, oltre ad un aspetto procedurale (la mancata acquisizione del parere della Conferenza Unificata prima dell'invio dello schema a Palazzo Spada), anche la necessità di introdurre misure finalizzate alla verifica ex post circa il conseguimento degli obiettivi sottesi alla programmazione.
In particolare si evidenzia come nel testo sia opportuno «esplicitare più chiaramente in che modo operino tali forme di verifica e in che modo esse si traducano non solo nella predisposizione e nell'aggiornamento degli strumenti di programmazione, ma anche nella sanzione (foss'anche a livello reputazionale) in caso di opere rimaste ingiustificatamente incompiute e di incapacità a rispettare i tempi previsti, ad esempio, per l'affidamento e l'esecuzione di un'opera». In sostanza: sanzioni per le amministrazioni che non portano a termine le incompiute (che comunque devono essere definite in modo adeguato e preciso in quanto non appare chiaro, dice il parere, se sia la stessa definizione prevista dall'articolo 44-bis del decreto-legge n. 201 del 2011 e del d.m. 13.03.2013, n. 42).
Per quel che riguarda la priorità da assegnare ai lavori in fase di programmazione il parere suggerisce di indicare i lavori di ricostruzione pubblica post-terremoto e quelli di ricostruzione conseguenti a calamità naturali (articolo ItaliaOggi del 15.02.2017 - tratto da www.centrostudicni.it).

APPALTINiente soccorso istruttorio sui costi aziendali. Una recente sentenza del Tar Toscana riapre il dibattito nella giurisprudenza amministrativa.
Il TAR Toscana, Sez. I, con la recentissima sentenza 10.02.2017 n. 217, riapre il dibattito sulla mancata o inesatta indicazione dei costi aziendali per la salute e la sicurezza dei lavoratori e l'ammissibilità del soccorso istruttorio in merito.
Il dlgs n. 50/2016, infatti, all'art. 95, comma 1, inserisce questi oneri come elemento separato da indicarsi nell'offerta economica, ma non ne ha espressamente indicato, nello stesso articolo, l'essenzialità.
Il Tribunale adito, accogliendo il ricorso proposto, ha, tuttavia, statuito che sui costi aziendali non è possibile porre rimedio tramite il soccorso istruttorio.
L'art. 83, comma 9, del dlgs n. 50/2016, è stato argomentato, ammette l'esercizio della facoltà di integrazione, da parte dei concorrenti, solo relativamente alle «carenze di qualsiasi elemento formale della domanda».
Nel caso in esame, il disciplinare di gara imponeva di indicare, nel dettaglio dell'offerta economica, i costi per la sicurezza da rischio specifico. Illegittimamente sono state chieste dalla stazione appaltante delle giustifiche, che i giudici hanno ritenuto non ammissibili, in quanto veniva in rilievo la carenza di un elemento «sostanziale», perché attinente al contenuto dell'offerta economica.
In maniera analoga si era espresso anche il Tar Campania Salerno, sez. I, con la sentenza n. 34 del 10 gennaio u.s., in quanto l'indicazione degli oneri di sicurezza aziendale era stata considerata direttamente attinente, ai sensi dell'art. 95, comma 10, dlgs n. 50/2016, all'offerta economica.
I giudici di Palazzo Spada, sebbene con riferimento a un procedimento in vigenza del dlgs n. 163/20006, con la decisione della V sezione, n. 223 del 19.01.2017, hanno, invece, ritenuto che, qualora vengano indicati, da parte di un concorrente, oneri interni per la sicurezza pari a 0, non si può procedere all'esclusione del concorrente per motivi di ordine formale.
L'esistenza di un importo indicato, sebbene di ordine negativo (ossia nessuna spesa per la voce oneri sicurezza aziendale) comporterebbe, ad avviso del Consiglio di stato, che ogni questione di verifica del rispetto dei doveri concernenti la salute e la sicurezza sul lavoro si sposti dal versante dichiarativo a quello sostanziale, concernente la congruità di una simile quantificazione.
La sezione richiama i principi espressi sul punto dall'Adunanza plenaria, nella sentenza n. 19 del 27.07.2016, che ha posto particolare enfasi sugli aspetti di ordine sostanziale, relativamente ai costi minimi di sicurezza aziendale.
A seguito dell'intervento nomofilattico, anche la successiva giurisprudenza del Consiglio di stato aveva negato valenza escludente alla mancata specificazione nell'offerta degli oneri per la sicurezza aziendali.
Nella decisione n. 223/2017, i giudici, infine sanciscono un altro importante principio: non può essere demandato al giudice amministrativo, in sede di legittimità, di effettuare apprezzamenti riservati alle valutazioni tecnico-discrezionali della stazione appaltante, unica preposta alla verifica dell'anomalia, che nel caso esaminato la stessa aveva ritenuto di non esperire.
La stessa sentenza n. 19/2016 dell'Adunanza plenaria era stata, tuttavia, richiamata dai magistrati della IV sezione del Tar Lombardia, che con l'ordinanza n. 1522 del 24.11.2016, avevano respinto la tutela cautelare a una impresa esclusa da una gara, per mancata indicazione degli oneri aziendali della sicurezza. È stato affermato, in tale sede che, ai sensi dell'art. 95, comma 10, del dlgs n. 50/2016, non sono invocabili esigenze di trasparenza, per negare la configurabilità della causa di esclusione.
Sebbene l'art. 97 indichi come oggetto della valutazione di anomalia anche la verifica degli oneri aziendali della sicurezza, ciò non incide sulla circostanza che l'omessa esposizione in offerta di tali costi non può essere superata in sede di soccorso istruttorio, in quanto l'art. 83, comma 9, del codice dei contratti pubblici ne esclude l'attivazione per i profili relativi all'offerta economica.
L'ordinanza in questione, inoltre, è stata confermata dal Consiglio di stato, sez. V, n. 5582 del 15.12.2016. I magistrati dell'appello hanno ritenuto «dirimente» la mancata indicazione degli oneri per la sicurezza «interni o aziendali», con conseguente violazione dell'articolo 95 del decreto legislativo n. 50 del 2016, escludendo, infine, profili di incompatibilità della disposizione tassativa con il paradigma normativo euro-comunitario (articolo ItaliaOggi del 17.02.2017).

APPALTINuovi appalti. C'è sempre l'interesse a ricorrere.
Nel rito superaccelerato degli appalti pubblici il ricorrente aggiudicatario della gara continua ad avere interesse a impugnare le ammissioni degli altri concorrenti.

Lo dice il TAR Lazio-Roma, Sez. I-bis, nella sentenza 08.02.2017 n. 2113.
I giudici si sono chiesti se, alla luce del nuovo sistema processuale speciale introdotto dal dlgs 50/2016, sussiste la condizione dell'azione, data dall'interesse a ricorrere, del ricorrente divenuto aggiudicatario.
Il legislatore ha imposto a tutte le ditte l'onere di impugnare immediatamente (entro 30 giorni) le ammissioni in una fase antecedente al sorgere della lesione concreta e attuale data dall'aggiudicazione, in quanto successivamente sarebbe impossibile far l'illegittimità di tali determinazioni mediante un successivo ricorso incidentale, proposto per paralizzare quello principale con cui sia stata impugnata l'aggiudicazione.
La questione si pone nel momento in cui su tale sistema processuale chiuso e speciale intervenga l'aggiudicazione, che concretizza la lesione dell'interesse legittimo dei concorrenti che aspirino a tale bene. Seguendo l'impostazione classica, se in corso di causa dovesse intervenire un fatto esterno incidente sull'interesse a ricorrere facendo venir meno l'utilità del ricorso anticipato (come l'aggiudicazione allo stesso ricorrente), l'azione diverrebbe improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
Tuttavia il Tar ha rimeditato tale impostazione in quanto l'opzione tradizionale comporterebbe che il ricorrente aggiudicatario si vedrebbe precluso l'esame delle proprie doglianze nei confronti degli altri concorrenti, i quali, invece, ben potrebbero ottenere l'accoglimento delle proprie ragioni contro l'ammissione del ricorrente, ed in via derivata, l'aggiudicazione ottenuta.
In definitiva, e in virtù della separazione delle due fasi processuali (a seconda dei vizi) cui corrispondono anche riti diversi, la successiva aggiudicazione non può ritenersi tale da incidere sull'interesse a ricorrere, non essendo venuta meno l'utilità (o la ratio) del ricorso anticipato (articolo ItaliaOggi del 17.02.2017).
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MASSIMA
1. L’odierno ricorrente, risultato aggiudicatario della gara, contesta in questa sede l’ammissione dei due RTI controinteressati, che lo seguono in graduatoria, in ragione delle preclusioni imposte dal nuovo rito super accelerato delineato dall’art. 120, commi 2-bis e 6-bis, c.p.a.
1.1. Si pone quindi come preliminare, anche in considerazione delle eccezioni di inammissibilità formulate dai resistenti, l’esame della sussistenza della condizione dell’azione, data dall’interesse a ricorrere, del ricorrente divenuto aggiudicatario, alla luce del nuovo sistema processuale speciale introdotto dal d.lgs. n. 50/2016.
1.2.
Il legislatore, invero, derogando al principio dettato dall’art. 100 c.p.c, secondo cui “per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse”, ed innovando rispetto alla granitica giurisprudenza amministrativa in merito, ha onerato tutti i partecipanti ad una gara, dell’impugnazione immediata delle ammissioni in una fase antecedente al sorgere della lesione concreta e attuale data dall’aggiudicazione, in ragione dell’impossibilità a far valere poi i profili inerenti all’illegittimità di tali determinazioni mediante un successivo ricorso incidentale, proposto per paralizzare quello principale con cui sia stata impugnata l’aggiudicazione; ciò, nella precipua ottica di cristallizzare e rendere intangibile la fase di gara relativa agli operatori economici ammessi a partecipare, ovvero, in altri termini, “a definire la platea dei soggetti ammessi alla gara” (parere Consiglio di Stato, 01.04.2016, n. 855), in un momento antecedente all’esame delle offerte e alla conseguente aggiudicazione, evitando così un possibile annullamento dell’affidamento per un vizio a monte della procedura.
1.3. La questione, quindi, nasce nel momento in cui su tale sistema processuale “chiuso e speciale” intervenga l’aggiudicazione, che concretizza la lesione dell’interesse legittimo dei concorrenti che aspirino a tale bene.
1.4.
Seguendo un’impostazione classica, se in corso di causa dovesse intervenire un fatto esterno incidente sull’interesse a ricorrere facendo venir meno l’utilità del ricorso anticipato (come l’aggiudicazione allo stesso ricorrente), l’azione diventerebbe improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, perché ormai incapace di portare un distinto vantaggio al ricorrente, meglio soddisfatto col bene finale.
1.5.
Il Collegio tuttavia, pur consapevole dell’assoluta novità della questione, ritiene che detta impostazione tradizionale debba essere rivista alla luce dell’eccezionalità del nuovo rito, che ha definito un modello complessivo di contenzioso appalti a duplice sequenza, in cui il nuovo sottosistema accelerato viene disgiunto da quello successivo delle impugnazioni per altri vizi della procedura di gara (es. vizi del bando, della composizione della commissione, della documentazione prodotta ma verificata dopo l’aggiudicazione, dell’offerta stessa), ovvero dell’esito oggettivo della stessa.
Invero,
se l’omessa impugnazione dell’ammissione degli altri concorrenti fa consumare, come visto, il potere di dedurre le relative censure in sede di impugnazione dell’aggiudicazione, parimenti tali censure non potranno essere mosse dall’aggiudicatario che volesse paralizzare, con lo strumento del ricorso incidentale, quello principale proposto avverso l’affidamento dell’appalto, allorquando non abbia tempestivamente esercitato detto potere ai sensi dell’art. 120, comma 2-bis.
Dichiarare, allora, il ricorso inammissibile, recte improcedibile, in ragione del raggiungimento del bene ultimo dell’aggiudicazione da parte del ricorrente, e quindi del mancato ottenimento di ulteriori benefici dall’esclusione dei controinteressati, non utilmente collocati –secondo la regola classica– comporterebbe da ultimo una situazione alquanto singolare, ove non del tutto violativa del diritto di difesa, per cui il ricorrente aggiudicatario si vedrebbe precluso l’esame delle proprie doglianze nei confronti degli altri concorrenti, i quali, invece, ben potrebbero ottenere l’accoglimento delle proprie ragioni contro l’ammissione del ricorrente, ed in via derivata, l’aggiudicazione ottenuta.
In altri termini,
in ragione della separazione delle due fasi processuali, cui corrispondono anche riti diversi, la successiva aggiudicazione non può ritenersi tale da incidere sull’interesse a ricorrere ex art. 120, comma 2-bis, non essendo venuta meno l’utilità (o la ratio) del ricorso anticipato.
1.6. Ne deriva allora l’ammissibilità del ricorso proposto, ai sensi della predetta norma, dal ricorrente aggiudicatario avverso le ammissioni degli altri concorrenti.

APPALTI: Ati, alla mandataria il grosso dell'esecuzione. Anche se la mandante ha più requisiti.
In un raggruppamento temporaneo (Ati) la mandataria deve svolgere la prestazione in misura maggioritaria anche se possiede meno requisiti della mandante; i raggruppamenti sovrabbondanti non sono vietati in senso assoluto.

È quanto afferma il Consiglio di stato (sentenza 08.02.2017 n. 560 della V Sez.) rispetto a una questione che riguardava la presunta illegittimità della partecipazione di un raggruppamento in cui la mandante era in possesso di requisiti di partecipazione (di capacità economico-finanziaria) in misura maggioritaria rispetto alla mandataria in asserita violazione di quanto disposto dall'art. 275, comma 2, del dpr n. 207 del 2010 e del punto 6.1.3 del disciplinare di gara; inoltre si discuteva del fatto che entrambi i partecipanti al raggruppamento erano autonomamente in possesso della totalità dei requisiti richiesti dalla lex specialis per partecipare alla gara, dando luogo a un raggruppamento sovrabbondante, in violazione del principio di libera concorrenza, di particolare importanza nel settore speciale oggetto della gara.
Il collegio giudicante ha chiarito che l'esegesi letterale dell'art. 275, comma 2, del regolamento di attuazione del codice dei contratti (all'epoca vigente) pone in evidenza che il riferimento in misura maggioritaria riguarda l'esecuzione delle prestazioni da parte della mandataria, e non anche il possesso dei requisiti. La finalità della disposizione è quella, dice la sentenza, di evitare che la mandataria possa assumere, all'interno del raggruppamento, una posizione secondaria, il che riguarda precipuamente l'impegno operativo che la medesima assume.
La norma è finalizzata a evitare che l'impresa mandataria possa assumere una posizione secondaria nell'esecuzione della prestazione. Per quel che attiene poi al raggruppamento sovrabbondante, la sentenza richiama la giurisprudenza che ha indirettamente chiarito che un siffatto raggruppamento non è vietato in via generale dall'ordinamento, anche in considerazione del favor del diritto europeo alla partecipazione alle gare ad evidenza pubblica anche dei soggetti riuniti, quale che sia la forma giuridica di tale aggregazione. Da ciò la conferma della validità della partecipazione del raggruppamento temporaneo (articolo ItaliaOggi del 17.02.2017).

APPALTICommissione di gara illegittima se tra i componenti c’è un rapporto gerarchico.
Riveste una particolare importanza la sentenza 06.02.2017 n. 108 del TAR Marche in relazione ad alcune precisazioni in tema di composizione della commissione di gara negli appalti da aggiudicarsi secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
In particolare per quanto attiene ad un preciso profilo di incompatibilità –non di consueta considerazione da parte dei giudici– determinato dal fatto che un commissario era, a sua volta, anche superiore gerarchico di altro componente. Circostanza che, secondo il giudice, incideva sulla libera determinazione del componente «subordinato».
Le incompatibilità
Il nuovo codice degli appalti ha ampliato, dal punto di vista soggettivo con il comma 4 dell'articolo 77, le ipotesi di incompatibilità ritenendo –a differenza del comma 4 dell'articolo 84 del pregresso codice– che anche il presidente di commissione, se risulta essere stato interessato dalla redazione degli atti di gara (in qualità di Rup) e/o dal contratto della cui aggiudicazione si tratta, non possa far parte della commissione né, appunto, presiederla. Circostanza questa, in ogni caso, destinata a venir meno con la prevista modifica –a opera del decreto correttivo del codice- del comma 3 dell'articolo 77 che imporrà la nomina esterna del presidente della commissione direttamente dall'Albo dei commissari.
Raramente, nella giurisprudenza è venuta in considerazione una diversa –possibile– tipologia di incompatibilità determinata dal fatto che un commissario, operando nel servizio di altro componente della commissione responsabile del servizio, potesse essere considerato come soggetto potenzialmente «condizionato» dal fatto di essere subordinato ad altro componente e quindi «influenzabile» nelle proprie libere scelte per una sorta di timore reverenziale (metus reverentialis) nei confronti del superiore.
È questa la decisione del giudice marchigiano che ha ritenuto persuasiva la censura del ricorrente di incompatibilità – tra le altre - tra 2, dei tre, commissari perché tra questi insisteva «un rapporto di dipendenza gerarchica».
La decisione
Secondo il giudice, «per un principio generale dell'ordinamento di settore, ma applicabile naturalmente anche ai concorsi pubblici, ogni commissario deve essere libero di svolgere in autonomia le proprie valutazioni, il che sarebbe fortemente ostacolato dal fatto che uno dei membri possa esercitare, anche inconsciamente, una qualche “pressione” su uno o più degli altri componenti».
E uno «dei casi in cui tale “pressione” può manifestarsi si verifica proprio quando fra i commissari vi sono rapporti di dipendenza gerarchica».
Tra l'altro, il vizio deve ritenersi a valenza invalidante «ex se, a prescindere quindi dal fatto che in concreto non sia fornita la prova di uno sviamento di potere».
Si tratta di una decisione non completamente condivisibile che rischia di incidere anche sulle normali dinamiche di nomina delle commissioni di gara, spesso –anche per carenza di organico– composte da soggetti presenti nello stesso servizio interessato dall'appalto (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 23.02.2017).
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MASSIMA
1. La cooperativa ricorrente ha preso parte alla procedura ad evidenza pubblica indetta dalla Centrale Unica di Committenza (C.U.C.) istituita presso l’Unione Montana Alta Valle del Metauro per conto del Comune di Urbania, avente ad oggetto l’affidamento del servizio di gestione dell’asilo nido comunale per il periodo 1/9/2016-31/7/2018.
Alla gara hanno preso parte solo “La So.” e “Eu.As.” e quest’ultima è risultata collocata al primo posto della graduatoria finale con punti 86/100, mentre la ricorrente ha conseguito punti 74,07/100. Prima di decretare l’aggiudicazione, la C.U.C. ha sottoposto l’offerta di “Eu.” a verifica di congruità.
2. Con il ricorso introduttivo “La So.” (gestore uscente del servizio) censura il complessivo operato della C.U.C. e del Comune di Urbania per i seguenti motivi:
   - il RUP designato dalla C.U.C. è diverso da quello indicato nella determina di indizione della gara;
   - la commissione è stata nominata dalla C.U.C. e non dalla stazione appaltante (ossia dal Comune di Urbania);
   - la commissione di gara non era composta da membri esperti del settore;
   - fra due dei commissari sussiste un rapporto di dipendenza gerarchica;
   - il presidente della commissione ha svolto anche le funzioni di RUP, in violazione dell’art. 77, comma 4, D.Lgs. n. 50/2016, nonché del successivo comma 7;
   - i punteggi attribuiti dalla commissione alle due offerte risultano illogici e immotivati (e ciò anche in conseguenza dell’assenza di specifica competenza in materia in capo ai commissari);
   - la valutazione della congruità dell’offerta della controinteressata è stata svolta dal solo RUP e non dalla commissione nel suo plenum;
   - la valutazione di congruità, peraltro, non è stata in realtà compiuta, essendosi il RUP limitato a verificare i certificati del casellario giudiziale depositati dall’aggiudicataria;
   - è altresì illegittima l’esecuzione anticipata del servizio disposta dal Comune, e ciò in quanto il ritardo nella conclusione della gara è ascrivibile unicamente alla stazione appaltante ed alla C.U.C.
La ricorrente ha proposto altresì la domanda di subentro (e in via subordinata di risarcimento per equivalente monetario del danno da mancata aggiudicazione) e la domanda risarcitoria per i danni derivanti dalla consegna anticipata del servizio alla controinteressata.
...
8. Ciò detto, vanno accolte le censure inerenti le modalità di nomina del RUP e della commissione di gara, le quali, come si dirà meglio infra, hanno valenza assorbente.
Nel merito, si osserva quanto segue.
8.1.
Il fatto che la presente gara sia stata bandita in epoca immediatamente successiva all’entrata in vigore del D.Lgs. n. 50/2016 ha certamente provocato qualche incertezza circa le disposizioni da applicare al riguardo, e ciò anche alla luce del parere reso dal Consiglio di Stato sulle Linee guida predisposte dall’ANAC in materia di nomina del RUP (vedasi il parere della Commissione Speciale n. 1767/2016). Ciò peraltro non giustifica l’operato della C.U.C..
8.2. Va infatti considerato che, anche volendo applicare, ai sensi dell’art. 77, comma 12, D.Lgs. n. 50/2016, le disposizioni interne alla C.U.C., la nomina del RUP e della commissione sono illegittime. In effetti, la convenzione stipulata nel 2015 per l’istituzione e l’implementazione della C.U.C. operante presso l’Unione Montana Alta Valle del Metauro prevede che il RUP sia nominato dal Comune interessato e che la commissione di gara sia formalmente nominata dalla C.U.C. ma su designazione del Comune interessato (art. 3, comma 4, e art. 4 della Convenzione).
Anche l’art. 31, comma 1, del D.Lgs. n. 50/2016 prevede che il RUP sia designato dalla stazione appaltante.
E, del resto, con la determinazione comunale n. 51/2016 il RUP era stato già nominato.
8.3. L’art. 31, comma 14, del D.Lgs. n. 50/2016 (secondo cui “Le centrali di committenza e le aggregazioni di stazioni appaltanti designano un RUP per le attività di propria competenza con i compiti e le funzioni determinate dalla specificità e complessità dei processi di acquisizione gestiti direttamente”) disciplina una fattispecie peculiare e non applicabile nella specie, visto che l’appalto per cui è causa non presenta né particolari difficoltà tecnico-amministrative né un importo economicamente rilevante (si tratta, infatti, di un servizio routinario erogato ormai da molti anni e oggetto, alla scadenza dei vari contratti, di periodico rinnovo all’esito di gara ad evidenza pubblica).
8.4.
Tenuto conto dei compiti particolarmente delicati che il D.Lgs. n. 50/2016 attribuisce al RUP, nonché dell’essenza stessa della figura (si noti, in particolare, l’aggettivo “unico”), in uno stesso procedimento non possono coesistere due RUP e, comunque, l’eventuale secondo RUP, ai sensi del citato art. 31, comma 14, è chiamato a svolgere solo le specifiche attività per cui è stato nominato.
8.5. Quanto alla nomina della commissione, nella specie il Comune di Urbania non risulta aver designato formalmente alcuno dei tre componenti, per cui è stata violata la predetta convenzione istitutiva della C.U.C.
A questo proposito va evidenziato che l’art. 3, comma 6, della convenzione, a differenza di quanto opinato dalla difesa delle amministrazioni resistenti, non pone alcuna eccezione con riguardo alle gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, essendo anche in quel caso prevista la designazione da parte del Comune interessato.
8.6. E’ parzialmente fondata anche la censura relativa alla competenza tecnica dei commissari chiamati a far parte della commissione di gara.
In effetti, mentre è legittima la presenza del segretario generale del Comune di Urbania (sia per le sue indubbie competenze in materia di procedure ad evidenza pubblica, sia perché lo stesso risulta aver diretto ormai da qualche anno il Settore Sociale-Educativo dello stesso Comune resistente), non altrettanto può dirsi per gli altri due commissari.
Questo sotto due profili: quanto al geom. Di., non è stato provato che lo stesso possegga specifiche competenze professionali riguardo al servizio oggetto dell’appalto; quanto al geom. Co., in aggiunta alle precedenti considerazioni rileva il fatto che il medesimo è in rapporto di subordinazione gerarchica con il geom. Di. (tale circostanza, affermata in ricorso, non è stata infatti smentita dalle amministrazioni intimate).
Per un principio generale dell’ordinamento di settore, ma applicabile naturalmente anche ai concorsi pubblici, ogni commissario deve essere libero di svolgere in autonomia le proprie valutazioni, il che sarebbe fortemente ostacolato dal fatto che uno dei membri possa esercitare, anche inconsciamente, una qualche “pressione” su uno o più degli altri componenti. Uno dei casi in cui tale “pressione” può manifestarsi si verifica proprio quando fra i commissari vi sono rapporti di dipendenza gerarchica. Il vizio ha valenza invalidante ex se, a prescindere quindi dal fatto che in concreto non sia fornita la prova di uno sviamento di potere.
9. In vista della riedizione della gara, il Tribunale ritiene altresì di osservare che la censura relativa all’incompatibilità in cui versava il presidente della commissione ai sensi dell’art. 77, comma 4, D.Lgs. n. 50/2016 va ritenuta infondata alla luce delle Linee guida adottate dall’ANAC in data 26.10.2016.
Come è noto, e pur a fronte di un dettato normativo più restrittivo rispetto alla formulazione del previgente art. 84, comma 4, del D.Lgs. n. 163/2006, in sede di parere il Consiglio di Stato aveva censurato l’originaria formulazione delle Linee guida (vedasi il punto “Pag. 3, par. 1.2., terzo periodo” del parere, in cui la Commissione Speciale ha evidenziato che “…la disposizione che in tal modo viene interpretata (e in maniera estremamente restrittiva) è in larga parte coincidente con l’articolo 84, comma 4, del previgente ‘Codice’ in relazione al quale la giurisprudenza di questo Consiglio aveva tenuto un approccio interpretativo di minor rigore, escludendo forme di automatica incompatibilità a carico del RUP, quali quelle che le linee-guida in esame intendono reintrodurre (sul punto ex multis: Cons. Stato, V, n. 1565/2015). Pertanto, non sembra condivisibile che le linee-guida costituiscano lo strumento per revocare in dubbio (e in via amministrativa) le acquisizioni giurisprudenziali…”).
L’ANAC si è adeguata al rilievo, tanto che nella stesura definitiva le Linee guida (punto 2.2., ultimo periodo) stabiliscono che “Il ruolo di RUP è, di regola, incompatibile con le funzioni di commissario di gara e di presidente della commissione giudicatrice (art. 77, comma 4, del Codice), ferme restando le acquisizioni giurisprudenziali in materia di possibile coincidenza”.
Peraltro, non potendosi escludere futuri révirement giurisprudenziali, è consigliabile che in sede di ripetizione della procedura il Comune e la C.U.C. chiariscano nettamente le rispettive competenze circa l’approvazione dei vari atti di gara, visto che l’incompatibilità non sussiste laddove, ad esempio, il RUP non abbia in alcun modo cooperato nella stesura del capitolato tecnico o del bando.
10. Le censure inerenti l’omessa/errata valutazione dell’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria sono assorbite, sia perché la ricorrente non ha graduato i motivi di ricorso, sia perché –come meglio si preciserà infra– nella specie il Tribunale non è oggettivamente in grado di valutare allo stato (ammesso che a ciò sia legittimato ex officio) la maggiore satisfattività per la ricorrente dell’accoglimento di una piuttosto che di un’altra censura.
11. In conclusione, la domanda impugnatoria va accolta, con conseguente annullamento dell’aggiudicazione definitiva e dell’affidamento del servizio in via d’urgenza disposto in favore della controinteressata.
Questo secondo provvedimento non ha infatti valenza autonoma, dovendosi dare quasi per scontato che in tanto il servizio è stato affidato a “Eurotrend” in quanto la stessa era risultata aggiudicataria provvisoria. In ogni altro caso, infatti (deserzione della gara, annullamento in autotutela del bando, ritardo nella conclusione della procedura, etc.), il servizio sarebbe stato certamente affidato in proroga al precedente gestore, ossia alla cooperativa ricorrente.
12. A questo punto il problema si sposta alla verifica della corretta modalità di esecuzione della presente sentenza.
12.1. Si deve premettere che dall’accoglimento delle censure formulate dalla ricorrente (le quali, come detto, non sono state graduate) non deriverebbe in nessun caso l’accertamento della spettanza dell’aggiudicazione, visto che:
   - l’accoglimento delle doglianze relative alle modalità di nomina del RUP e della commissione ed alla competenza dei commissari ha quale effetto l’obbligo per la C.U.C. di ripetere la gara (visto che le offerte sono ormai note e non è quindi più assicurabile la genuinità del giudizio, nemmeno se questo fosse affidato ad altra commissione);
   - dall’accoglimento delle censure inerenti la omessa/errata valutazione dell’anomalia e l’oggettiva insostenibilità dell’offerta di “Eurotrend” sarebbe invece disceso l’obbligo per la stazione appaltante di procedere alla (ri)valutazione dell’anomalia, anche alla luce delle doglianze svolte dalla ricorrente. Per giurisprudenza costante, infatti, in prima battuta la valutazione de qua compete alla stazione appaltante, il giudice essendo chiamato solo a stabilire se tale valutazione è stata preceduta da adeguata istruttoria e se essa risponde ai consueti canoni di adeguatezza e logicità.
12.2. Diverso è il discorso per quanto concerne l’annullamento dell’affidamento in via d’urgenza del servizio, perché in questo caso l’effetto della sentenza potrebbe esplicarsi in pieno, essendo solo due le ditte partecipanti alla gara e non essendo stato rappresentato alcun problema di ammissibilità di una o di entrambe le offerte (per cui, allo stato, non vi è pericolo che il servizio possa essere svolto da un operatore che non possiede i requisiti morali e tecnici).
Peraltro, come il Tribunale ha già statuito per due volte in sede cautelare, la valutazione circa l’ottimale gestione di questa fase interinale non può che essere rimessa al Comune di Urbania, e ciò anche alla luce del fatto che la ricorrente ha sul punto formulato la domanda risarcitoria (per cui i danni patrimoniali subiti di cui si chiede il ristoro –in sé di importo non particolarmente rilevante- sarebbero elisi in toto in caso di accoglimento della domanda stessa).
Al riguardo il Tribunale, richiamando analogicamente l’art. 122 cod. proc. amm. (e ciò in quanto nella specie il contratto non è stato ancora formalmente stipulato), non ritiene di poter decretare la cessazione immediata della gestione del servizio da parte della controinteressata, soprattutto in ragione della particolare natura dell’utenza e dell’indiscutibile esigenza di continuità gestionale.
12.3. In accoglimento della presente sentenza, pertanto, il Comune di Urbania dovrà ripetere in tempi ragionevolmente contenuti la procedura di gara, attenendosi ai principi di diritto dianzi esposti.
Per la trattazione della domanda risarcitoria va invece fissata l’udienza pubblica dell’08.11.2017 (TAR Marche, sentenza 06.02.2017 n. 108 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Contratti di cui sia parte una Pubblica Amministrazione (anche se agente "iure privatorum") - Forma scritta "ad substantiam" - Prestazioni ulteriori o diverse rispetto a quelle espressamente elencate nel contratto scritto - Necessità di un nuovo impegno di spesa e autonomo contratto.
I contratti di cui sia parte una Pubblica Amministrazione (anche se agente "iure privatorum") richiedono la forma scritta "ad substantiam", dovendo il documento negoziale consentire, perciò, l'esatta individuazione del contenuto del programma obbligatorio e contenere le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da svolgersi da ciascuna delle parti.
Allorché l'amministrazione richieda prestazioni ulteriori e diverse rispetto a quelle espressamente elencate nel contratto scritto, è così necessario un nuovo impegno di spesa ed un autonomo contratto, con cui si stabiliscano l'oggetto di tali prestazioni e i rispettivi compensi spettanti al privato, senza che a tal fine sia sufficiente fa riferimento a manifestazioni di volontà implicita o a comportamenti puramente attuativi (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 12316 del 15/06/2015; Cass. Sez. 1, Sentenza n. 26826 del 14/12/2006; Cass. Sez. 3, Sentenza n. 21138 del 04/11/2004).
Assenza di valida ed impegnativa obbligazione dell'ente locale - Il rapporto obbligatorio insorge direttamente con l'amministratore o con il funzionario - Difetto del requisito della sussidiarietà - Azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente - Limiti.
Agli effetti dell'art. 23, comma 4, del d.l. n. 66 del 1989 (convertito, con modificazioni nella 1. n. 144 del 1989), quando manchi una valida ed impegnativa obbligazione dell'ente locale, il rapporto obbligatorio insorge direttamente con l'amministratore o con il funzionario che abbia consentito la prestazione, sicché, per difetto del requisito della sussidiarietà, resta esclusa l'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente (salvo esplicito riconoscimento del debito fuori bilancio con apposita deliberazione dell'organo competente) (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 24860 del 09/12/2015; Cass. Sez. 1, Sentenza n.18567 del 21/09/2015; Cass. Sez. 1, Sentenza n. 24478 del 30/10/2013) (Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza 02.02.2017 n. 2809 - link a www.
ambientediritto.it).

gennaio 2017

APPALTI SERVIZI: Affidamento in concessione ex latteria possibilità di subentro alla ditta concessionaria.
In materia di contratti pubblici vige il principio generale di incedibilità del contratto e di immodificabilità soggettiva dell'aggiudicatario.
Nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici, il capitolato speciale ha la funzione precipua di predeterminare, in senso conforme agli interessi dell'amministrazione, il contenuto del contratto da stipulare, onde è volto alla regolazione dell'assetto degli interessi negoziali conseguenti all'affidamento.
Un eventuale subentro al soggetto concessionario non può che avvenire alle condizioni stabilite nel disciplinare speciale, espressamente richiamato, quale parte integrante, dal contratto firmato dal Comune e dal concessionario.

Il Comune riferisce di aver affidato in concessione, con contratto del 2013 e per la durata di 15 anni, la gestione dell'ex latteria sociale
[1] sita nel territorio comunale e di aver ricevuto richiesta da parte della società cooperativa concessionaria -selezionata tramite procedura aperta- di far subentrare nella gestione della struttura altro soggetto abilitato. Il Comune chiede se un tanto sia possibile.
La fattispecie del subentro risulta disciplinata nel capitolato speciale, che -osserva la giurisprudenza
[2]-, ha la funzione precipua di predeterminare, in senso conforme agli interessi dell'amministrazione, il contenuto del contratto da stipulare, onde è volto alla regolazione dell'assetto di interessi negoziali conseguenti all'affidamento.
In particolare, nel capitolato è previsto che 'I diritti derivanti dal presente contratto sono intrasferibili' e che 'È ammesso l'ingresso di nuovi soci, se in aggiunta agli affidatari originari, e purché in possesso dei necessari requisiti di legittimazione a contrarre con le Amministrazioni pubbliche. In ogni caso i soci originari devono mantenere la maggioranza delle quote'
[3].
Ebbene, il capitolato speciale è espressamente richiamato, quale parte integrante, dal contratto di cui è questione, firmato dal Comune e dalla Società concessionaria.
Ne deriva che un eventuale subentro non può che avvenire alle predette condizioni accettate dalla società affidataria, ciò implicando che, ferma la permanenza della gestione in capo agli affidatari originari, a questi potranno aggiungersi nuovi soci, purché i primi mantengano la maggioranza delle quote.
In proposito, si osserva che la disciplina del subentro contenuta nel capitolato speciale appare in linea con il principio generale in materia di contratti pubblici di incedibilità del contratto e di immodificabilità soggettiva dell'aggiudicatario selezionato con procedura ad evidenza pubblica, stabilito dall'art. 118, D.Lgs. n. 163/2006
[4].
Come è noto, infatti, -osserva l'AVCP
[5]- i contratti di diritto pubblico poggiano sul principio generale della personalità, in virtù del fatto che derivano da una procedura concorsuale che mira, da un lato, a premiare l'offerta più vantaggiosa e, dall'altro, a tutelare l'interesse pubblico alla qualificazione tecnica, organizzativa, economica e morale delle imprese concorrenti [6].
Del pari, in giurisprudenza si osserva che le concessioni amministrative, siano esse relative a beni o a servizi pubblici, soggiacciono all'applicazione dei principi di derivazione comunitaria inerenti agli appalti pubblici. E ciò, proprio per il fatto che, dal punto di vista della tutela della concorrenza, esse hanno la stessa incidenza sul mercato degli appalti, visto che il concessionario di beni o servizi pubblici ricava un'utilità sfruttando economicamente beni pubblici che non sono disponibili in quantità illimitata
[7].
---------------
[1] In particolare, la gestione della struttura comprende: apertura di un punto ristoro/caffetteria - vendita di prodotti agricoli; gestione della mostra permanente dei funghi e attività didattiche; gestione della sala convegni/mostre.
[2] Consiglio di Stato, sez. VI, 17.07.1998, n. 1101; conforme, Consiglio di Stato, sez. V, 20.08.2006, n. 5035.
[3] V. Art. 39 del Capitolato speciale.
[4] Il caso in esame ricade nell'ambito temporale di applicazione del previgente D.Lgs. n. 163/2006 abrogato dall'art. 217, c. 1, lett. e), D.Lgs. 18.04.2016, n. 50, entrato in vigore il 19.04.2016 (art. 220), stante la previsione di cui all'art. 216 del D.Lgs. n. 50/2016, che ha stabilito che le disposizioni del decreto medesimo si applicano alle procedure e ai contratti per i quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla sua entrata in vigore.
Ai sensi del comma 1 dell'art. 118, D.Lgs. n. 163/2006, 'i soggetti affidatari dei contratti di cui al presente codice sono tenuti ad eseguire in proprio le opere o i lavori, servizi e forniture compresi nel contratto'; e la violazione di tale divieto comporta la nullità del contratto.
[5] Ora ANAC (art. 19, D.L. 24.06.2014, n. 90).
[6] AVCP deliberazione n. 19 dell'Adunanza del 19.05.2013. Nello stesso senso, v. le deliberazioni dell'Autorità n. 31 del 26.10.2011, n. 46/13 adottata nell'adunanza 26.02.2014 e n. 20 del 09.05.2013. L'AVCP trae il principio generale dell'incedibilità dei contrati pubblici dall'art. 118, D.Lgs. n. 163/2006, che sancisce il divieto di cessione del contratto d'appalto, a pena di nullità.
[7] TAR Marche Ancona, sez. 1, 05.04.2013, n. 285. Nello stesso senso, Consiglio di Stato, sez. VI, 25/01/2005, n. 168, secondo cui l'applicazione dei principi di evidenza alla concessione di beni (in quel caso area demaniale marittima) trova il suo presupposto sufficiente nella circostanza che con detta concessione si fornisce un'occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato, tale da imporre una procedura competitiva ispirata ai ricordati principi di trasparenza e non discriminazione
(25.01.2017 -
link a www.regione.fvg.it).

APPALTI: Le informazioni sugli appalti.
DOMANDA:
Si formula il seguente quesito sugli adempimenti ex art 1, comma 32 L. 190/2012: è possibile avere un chiarimento circa le date di inizio e di conclusione di lavori, servizi e forniture da indicare?
In particolare per data di conclusione, va indicata quella di conclusione del contratto, ecc. o dell'ultimo mandato di pagamento effettuato?
RISPOSTA:
L’art. 1, comma 32, della Legge 190/2012 fa riferimento -tra le informazioni che le stazioni appaltanti sono in ogni caso tenute a pubblicare nei propri siti web istituzionali e a trasmettere ogni semestre alla commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche- “i tempi di completamento dell'opera, servizio o fornitura”.
L'ANAC, con Deliberazione n. 26 del 22.05.2013, ha chiarito che le informazioni oggetto di pubblicazione sui siti web istituzionali da parte dei soggetti indicati -relativamente ai “Tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura”- sono le “Date di effettivo inizio lavori, servizi o forniture” e “di ultimazione lavori, servizi o forniture”.
Per quanto concerne la data di ultimazione lavori, servizi o forniture, deve intendersi quella del rilascio del Certificato di ultimazione dei lavori di cui all'art. 199 d.P.R. 207/2010 (o Certificato di ultimazione delle prestazioni, ex art. 309 d.P.R. cit.), da parte del direttore dei lavori (o del direttore dell’esecuzione) all'appaltatore, in doppio esemplare, secondo le modalità previste per il verbale di consegna.
Si evidenzia, infatti, che fino alla data di entrata in vigore del decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, di cui all'articolo 111, comma 1, che approva le linee guida che individuano le modalità e la tipologia di atti attraverso i quali il direttore dei lavori effettua la sua attività, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui alla Parte II, Titolo IX, Capi I e II del decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207 (tra cui il richiamato art. 199 "Certificato di ultimazione dei lavori”).
L’art. 309 invece è abrogato, tuttavia le linee guida Anac sul Direttore dell’Esecuzione continuano a prevedere, tra le sue funzioni, il rilascio del certificato attestante l’avvenuta ultimazione delle prestazioni (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

APPALTI: Sull'illegittimità del provvedimento con il quale la stazione appaltante annulla d'ufficio la gara, senza aver dato prima alle imprese partecipanti l'avviso dell'inizio del procedimento di autotutela.
- "
l'articolo 21-octies, comma 2, della legge 241/1990, oltre a riprendere orientamenti già vigenti, che consideravano il principio ivi espresso come immanente nel sistema, è norma di carattere processuale e pertanto, in quanto tale, applicabile anche ai procedimenti in corso o già definiti alla data di entrata in vigore della legge n. 15 del 2005, e tuttavia, con riferimento alla mancata comunicazione di avvio, la disposizione in parola non può comunque, anche per fattispecie anteriori, essere applicata d'ufficio dal giudice, ma solo "ope exceptionis" da parte dell'amministrazione, alla quale incombe altresì l'onere di dimostrare che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso";
- "
con la presentazione della domanda di partecipazione alla gara per l'appalto-concorso e con la predisposizione e l'inoltro dell'offerta, i soggetti concorrenti assumono una posizione differenziata e qualificata, per cui, ove l'amministrazione che ha bandito la gara intenda annullarla in autotutela, deve provvedere, ai sensi degli art. 7 e 8 l. n. 241/1990 a comunicare loro l'avviso di avvio del relativo procedimento, con la conseguenza che è illegittimo, per violazione dei canoni partecipativi di cui agli artt. 7 e 8, l. 07.08.1990 n. 241, il provvedimento con il quale la stazione appaltante annulla d'ufficio la gara, senza aver dato alle imprese partecipanti previo avviso d'inizio del procedimento di autotutela";
- "
l'annullamento in autotutela presuppone, oltre all'illegittimità dell'atto, valide ed esplicite ragioni di interesse pubblico ed il provvedimento deve intervenire entro un termine ragionevole e previa valutazione degli interessi dei destinatari dell'atto da rimuovere, non potendo l'autotutela essere finalizzata al mero ripristino della legalità violata, ma dovendo la medesima essere il risultato di un'attività istruttoria adeguata che dia conto della valutazione dell'interesse pubblico e di quello del privato che ha riposto affidamento nella conservazione dell'atto".
---------------
MASSIMA
2. Il motivo è fondato.
2.1. Va rilevato che, con la domanda proposta in prime cure, An.Fe., chiedeva accertarsi l'illiceità del comportamento del Comune di Arcene -che aveva annullato in via di autotutela per motivi formali, con la delibera n. 435 del 18.11.1994, la procedura concorsuale per l'assegnazione della licenza di autonoleggio da rimessa per autobus- e condannarsi l'ente al risarcimento dei danni subiti.
A seguito dell'espletamento dei tre gradi del giudizio, il Fe. provvedeva alla riassunzione della causa ex art. 392 cod. proc. civ. in seguito alla pronuncia di questa Corte n. 3666/2006, con la quale -sul presupposto che la delibera n. 435 del 18.11.1994 integrasse un atto di annullamento in via di autotutela della procedura concorsuale per l'assegnazione della predetta licenza- la causa veniva rinviata al giudice di merito per la verifica della legittimità di detto provvedimento, "sotto il profilo della necessità della comunicazione dell'avvio del procedimento" ex art. 7 della legge n. 241 del 1990, e sotto quello della natura discrezionale e non vincolata del provvedimento di autotutela, che comporta, pertanto, "una valutazione comparativa tra l'interesse pubblico alla rimozione della illegittimità e l'interesse privato alla conservazione dell'atto che 'medio tempore' ha prodotto effetti e suscitato legittime aspettative".
2.2. Ebbene, sotto il primo profilo, va osservato che la Corte di Appello ha ancorato il rigetto del gravame, in sede di rinvio, sulla giurisprudenza amministrativa -precedente l'entrata in vigore della legge n. 241 del 1990, ed applicabile ratione temporis- secondo la quale l'obbligo della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo sussiste solo quando, in relazione alle ragioni che giustificano l'adozione del provvedimento, e a qualsiasi altro possibile profilo, la comunicazione stessa apporti una qualche utilità all'azione amministrativa, affinché questa, sul piano del merito e della legittimità, riceva arricchimento dalla partecipazione del destinatario del provvedimento. Nei casi in cui, invece, anche con la partecipazione del privato il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, viene meno l'obbligo della comunicazione di cui trattasi (C. St. 7056/2005).
Di più, la Corte territoriale ha fatto, altresì, applicazione dell'art. 21-octies della legge n. 15 del 2005, sebbene entrato in vigore dopo i fatti per cui è causa e l'instaurazione del giudizio di primo grado, avvenuta nel 1994, affermando che "la validità dell'indirizzo giurisprudenziale" succitato era stata "pienamente confermato (sic) dalla norma di cui all'art. 21-octies della legge n. 240 (sic) del 1990, introdotta dalla legge n. 15 del 2005".
Tale disposizione -al secondo comma- stabilisce, infatti, che "Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".
E sarebbe "incontestabile", secondo la Corte di merito, che "nel caso in esame non si sarebbe potuto pervenire ad un provvedimento diverso rispetto all'annullamento per autotutela della procedura di assegnazione della licenza di autonoleggio da autorimessa di autobus, anche a fronte della eventuale partecipazione del Fe.. E ciò per un duplice ordine di ragioni:
   a) in considerazione del fatto che la mancata eliminazione dell'illegittimità del procedimento di assegnazione della licenza (approvazione della Giunta Regionale in data 27.07.1994, ossia dopo la pubblicazione del bando di gara, e mancato rispetto degli obblighi di pubblicità previsti dall'art. 13 del Regolamento Comunale) costituirebbe violazione dell'interesse pubblico al ripristino della legalità;
   b) al fine di evitare ricorsi di terzi controinteressati, nel caso di omesso annullamento
".
2.2.1. Orbene, è bensì vero che -secondo l'orientamento di una parte della giurisprudenza amministrativa- l'articolo 21-octies, comma 2, della legge 241/1990 -oltre a riprendere orientamenti già vigenti, che consideravano il principio ivi espresso come immanente nel sistema- è norma di carattere processuale e pertanto, in quanto tale, applicabile anche ai procedimenti in corso o già definiti alla data di entrata in vigore della legge n. 15 del 2005.
E tuttavia, la medesima giurisprudenza ha avuto cura di precisare che, con riferimento alla mancata comunicazione di avvio, la disposizione in parola non può comunque, anche per fattispecie anteriori, essere applicata d'ufficio dal giudice, ma solo "ope exceptionis" da parte dell'amministrazione, alla quale incombe altresì l'onere di dimostrare che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso (cfr. C. St. 3048/2013).
Nel caso di specie, la Corte territoriale ha, per contro, applicato la disposizione in parola in assenza dell'eccezione suddetta - la cui proposizione non si rileva in alcun modo dall'impugnata sentenza, e senza dare conto, nella decisione impugnata, dell'eventuale esistenza di specifici e concreti elementi di prova (richiesi anche dalla giurisprudenza precedente la legge n. 15 del 2005, che ha introdotto l'art. 21-octies) in ipotesi forniti dall'amministrazione sul piano della conformazione concreta dell'oggetto del provvedimento, al di là del generico ed astratto interesse al ripristino della legalità, circa il fatto che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, anche nel caso in cui il Fe. fosse stato invitato a partecipare al procedimento.
2.2.2. In mancanza di tali indispensabili precisazioni, non desumibili dalla decisione di appello, non possono che trovare applicazione, pertanto, nel caso di specie, i principi enunciati dalla giurisprudenza amministrativa con specifico riferimento alla fattispecie, ricorrente nel caso concreto, di annullamento di ufficio di una gara. Si è, per vero, affermato -al riguardo- che la presentazione della domanda di partecipazione alla gara per l'appalto-concorso e con la predisposizione e l'inoltro dell'offerta, i soggetti concorrenti assumono una posizione differenziata e qualificata.
Di conseguenza,
ove la medesima amministrazione che ha bandito la gara intenda annullarla in autotutela, deve provvedere, ai sensi degli art. 7 e 8 l. n. 241/1990 a comunicare loro l'avviso di avvio del relativo procedimento, con la conseguenza che è illegittimo, per violazione dei canoni partecipativi di cui agli artt. 7 e 8, l. 07.08.1990 n. 241, il provvedimento con il quale la stazione appaltante annulla d'ufficio la gara dopo che erano state espletate le formalità di apertura delle offerte ed essa aveva avuto conoscenza delle ditte partecipanti, senza aver dato a queste ultime previo avviso d'inizio del procedimento di autotutela (cfr. C. St. 17/2009).
Nel caso concreto, per contro, la sentenza impugnata non ha fatto corretta applicazione di tali principi, e soprattutto di quanto statuito dalla decisione n. 3666/2006 di questa Corte, secondo la quale il giudice di rinvio avrebbe dovuto verificare la legittimità della delibera di annullamento della procedura concorsuale "sotto il profilo della necessità della comunicazione dell'avvio del procedimento, ai sensi dell'art. 7 della legge 07.08.1990, n. 241".
La Corte di Appello si è, difatti, limitata ad affermare che "anche a fronte dell'eventuale partecipazione del Fe. alla procedura" il provvedimento di annullamento in via di autotutela non avrebbe potuto essere diverso, facendo riferimento -non a specifiche ragioni inerenti la concreta determinazione del provvedimento, sul piano del dispiegamento della funzione amministrativa di autotutela- bensì operando un generico riferimento ad astratte esigenze di ripristino della legalità e ad ipotetiche, quanto improbabili, azioni di terzi.
2.3. Ma egualmente carente, sul piano del rispetto delle statuizioni contenute nella decisione rescindente di questa Corte n. 3666/2006, si palesa l'impugnata sentenza quanto al profilo della natura discrezionale e non vincolata del provvedimento di autotutela, che in quanto tale comporta, secondo quanto affermato nella predetta decisione di legittimità, "una valutazione comparativa tra l'interesse pubblico alla rimozione della illegittimità e l'interesse privato alla conservazione dell'atto che 'medio tempore' ha prodotto effetti e suscitato legittime aspettative".
2.3.1.
E' del tutto pacifico, infatti, che l'annullamento in autotutela presuppone, oltre all'illegittimità dell'atto, valide ed esplicite ragioni di interesse pubblico ed il provvedimento deve intervenire entro un termine ragionevole e previa valutazione degli interessi dei destinatari dell'atto da rimuovere. L'autotutela non può essere, invero, finalizzata al mero ripristino della legalità violata, dovendo essere il risultato di un'attività istruttoria adeguata, che dia conto della valutazione dell'interesse pubblico e di quello del privato che ha riposto affidamento nella conservazione dell'atto (cfr., ex plurimis, C. St. 1265/2014; 2940/2014; 1798/2016).
2.3.2. Per converso, nel caso di specie, il Comune di Arcene -con comunicazione del 15.05.1993, trascritta nel ricorso (p. 3)- si limitò a sospendere -non a denegare- la licenza di autonoleggio da rimessa per autobus (accordando al Fe. solo quella di autonoleggio da rimessa di autovetture), in attesa dell'approvazione regionale.
Sopravvenuta, quindi, tale approvazione con provvedimento n. 55279 del 27.07.1994, il Fe. sollecitava per due volte (in data 18.10.1994 ed in data 17.11.1994) il Comune al rilascio della predetta licenza. Con delibera n. 435 del 18.11.1994 l'ente pubblico comunicava, invece, il rigetto dell'istanza per le ragioni formali dianzi dette. Ciò posto, è evidente che la Corte territoriale, in sede di rinvio, avrebbe dovuto -in ottemperanza a quanto disposto da questa Corte nella sentenza n. 3666/2006 ed in applicazione dei principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa succitata- accertare quale interesse pubblico specifico e concreto, al di là di quello, insufficiente a giustificare l'annullamento di un atto amministrativo in via di autotutela, del ripristino della legalità, fosse stato -in ipotesi- posto dall'amministrazione comunale a fondamento dell'annullamento in questione.
La Corte di merito avrebbe dovuto, inoltre, operare -come stabilito da questa Corte- una valutazione comparativa "tra l'interesse pubblico alla rimozione della illegittimità e l'interesse privato alla conservazione dell'atto che 'medio tempore' ha prodotto effetti e suscitato legittime aspettative".
Per converso, il giudice di rinvio non ha in alcun modo evidenziato la sussistenza di un interesse specifico e concreto alla rimozione dell'atto in capo all'amministrazione, diverso da quelle generale ed astratto al ripristino della legalità, né si è curata di accertare se l'annullamento della procedura concorsuale, solo sospesa nelle more dell'approvazione regionale, e disposto quando detta approvazione era stata ormai concessa, avesse fatto venire meno effetti già prodotti da tale atto o leso legittime aspettative del privato, come statuito dalla sentenza di questa Corte n. 3666/2006.
2.3. Per tutte le ragioni esposte, pertanto, la censura deve essere accolta.
3. L'accoglimento del ricorso comporta la cassazione dell'impugnata sentenza, con rinvio alla Corte di Appello di Brescia in diversa composizione, che dovrà procedere a nuovo esame della controversia facendo applicazione dei seguenti principi di diritto:
- "
l'articolo 21-octies, comma 2, della legge 241/1990, oltre a riprendere orientamenti già vigenti, che consideravano il principio ivi espresso come immanente nel sistema, è norma di carattere processuale e pertanto, in quanto tale, applicabile anche ai procedimenti in corso o già definiti alla data di entrata in vigore della legge n. 15 del 2005, e tuttavia, con riferimento alla mancata comunicazione di avvio, la disposizione in parola non può comunque, anche per fattispecie anteriori, essere applicata d'ufficio dal giudice, ma solo "ope exceptionis" da parte dell'amministrazione, alla quale incombe altresì l'onere di dimostrare che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso";
- "
con la presentazione della domanda di partecipazione alla gara per l'appalto-concorso e con la predisposizione e l'inoltro dell'offerta, i soggetti concorrenti assumono una posizione differenziata e qualificata, per cui, ove l'amministrazione che ha bandito la gara intenda annullarla in autotutela, deve provvedere, ai sensi degli art. 7 e 8 l. n. 241/1990 a comunicare loro l'avviso di avvio del relativo procedimento, con la conseguenza che è illegittimo, per violazione dei canoni partecipativi di cui agli artt. 7 e 8, l. 07.08.1990 n. 241, il provvedimento con il quale la stazione appaltante annulla d'ufficio la gara, senza aver dato alle imprese partecipanti previo avviso d'inizio del procedimento di autotutela";
- "
l'annullamento in autotutela presuppone, oltre all'illegittimità dell'atto, valide ed esplicite ragioni di interesse pubblico ed il provvedimento deve intervenire entro un termine ragionevole e previa valutazione degli interessi dei destinatari dell'atto da rimuovere, non potendo l'autotutela essere finalizzata al mero ripristino della legalità violata, ma dovendo la medesima essere il risultato di un'attività istruttoria adeguata che dia conto della valutazione dell'interesse pubblico e di quello del privato che ha riposto affidamento nella conservazione dell'atto" (Corte di Cassazione, Sez. I civile, sentenza 11.01.2017 n. 511).

anno 2016
dicembre 2016

APPALTI: Nelle gare il passato non conta. Sentenza del tribunale amministrativo di Lecce.
Grazie al nuovo codice dei contratti pubblici l'impresa non può essere esclusa da una gara d'appalto solo perché in passato è scattata la risoluzione di un analogo contratto in cui è parte ad opera di un'altra amministrazione. A patto, però, che la società abbia impugnato la precedente decisione del comune: a differenza di quanto accadeva con le vecchie norme, infatti, la controversia sub iudice non integra «i gravi requisiti professionali» che possono determinare l'estromissione dalla procedura a evidenza pubblica. E ciò anche se l'azienda si è vista rigettare dal giudice l'istanza cautelare che aveva proposto nell'ambito della controversia instaurata davanti al tribunale delle imprese.

Emerge dalla
sentenza 22.12.2016 n. 1935 dalla III Sez. del TAR Puglia-Lecce.
Accolto il ricorso proposto dalla società igiene ambientale esclusa dalla stazione unica appaltante dalla procedura negoziata per l'affidamento del servizio di raccolta rifiuti nel comune: è annullata l'aggiudicazione provvisoria dell'appalto all'impresa controinteressata.
Il punto è che un'amministrazione locale di un'altra regione ha già sciolto un altro contratto relativo alla gestione dei rifiuti rilevando «gravi carenze» nell'esecuzione dell'appalto. Ma ciò non basta a legittimare l'esclusione perché l'articolo 80, quinto comma lettera c) del decreto legislativo 50/2016 ha innovato la disciplina previgente di cui all'articolo 38, primo comma lettera f) del decreto legislativo 163/06: oggi l'estromissione scatta solo se l'azienda esclusa non si rivolge al giudice contro la risoluzione del contratto precedente o la sussistenza dei gravi motivi professionali risulta «confermata a seguito di un giudizio».
E dunque risulta irrilevante anche il no all'istanza cautelare pronunciata dal tribunale delle imprese. Né si può disapplicare il nuovo codice dei contratti per una presunta contrarietà alla direttiva 2014/24/Ue, che pure è stata recepita dal decreto legislativo 50/2016: deve escludersi la normativa eurounitaria sia self executing perché non ha un carattere completo e dettagliato. Spese di giudizio interamente compensate per la novità del caso (articolo ItaliaOggi Sette del 24.04.2017).

APPALTI: Restituzione importo versato per soccorso istruttorio art. 38, comma 2-bis, D.Lgs. n. 163/2006, in esito a sentenza.
L'art. 38, c. 2-bis, D.Lgs. n. 163/2006, prevede, per la mancanza, incompletezza o irregolarità essenziali delle dichiarazioni sostitutive, il meccanismo dell'assegnazione di un termine per la sanatoria accompagnato dalla previsione di una sanzione pecuniaria. Ai sensi della medesima norma, all'inutile decorso del termine assegnato dalla stazione appaltante per la regolarizzazione consegue l'esclusione dalla gara.
In caso di dichiarazione sostitutiva falsa, invece, l'esclusione dalla gara si determina ai sensi dell'art. 75, D.P.R. n. 445/2000, che prevede per le dichiarazioni non veritiere la decadenza dal beneficio conseguito (nella procedura ad evidenza pubblica, decadenza dall'ammissione alla procedura di gara).
Nel caso in cui la ditta concorrente, in sede di richiesta di ammissione alla gara, abbia omesso di dichiarare risoluzioni pregresse e in seguito a ciò abbia adempiuto al soccorso istruttorio attivato dalla stazione appaltante, ma il Consiglio di Stato, intervenuto sulla vicenda, abbia invece ravvisato una fattispecie di dichiarazione non veritiera, affermando da un lato l'applicazione del disposto dell'art. 75, D.P.R. n. 445/2000 e dall'altro l'impossibilità che operasse il soccorso istruttorio, sembra venir meno il presupposto legittimante l'incameramento della sanzione pecuniaria da parte della stazione appaltante.

L'Ente riferisce che la Comunità montana aveva indetto nel settembre 2014 una gara per la gestione integrata del servizio di igiene urbana nel territorio dei comuni che l'avevano a ciò delegata attraverso stipula di apposita convenzione; gara che si concludeva con l'aggiudicazione definitiva dell'appalto alla ditta vincitrice nel settembre 2015, cui seguiva la stipula del contratto, nel successivo mese di novembre.
Sennonché, a seguito di contenzioso promosso dalla ditta seconda classificata, sulla vicenda è intervenuto da ultimo il Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 19.05.2016 n. 2106, che ha annullato il provvedimento di aggiudicazione definitiva, dichiarato l'inefficacia del contratto concluso e disposto il subentro della ditta ricorrente, subordinandolo alle verifiche di legge da parte della stazione appaltante.
Successivamente alla sentenza, la ditta prima aggiudicataria ha chiesto alla Comunità montana la restituzione della somma di € 30.000,00 versata a titolo di sanzione pecuniaria, in forza dell'istituto del soccorso istruttorio, di cui all'art. 38, comma 2-bis, D.Lgs. n. 163/2006
[1], attivato dall'ente con nota PEC del 28.07.2015, su conforme parere dell'ANAC (parere 15.07.2015, n. 125), per avere accertato l'annotazione nel casellario informatico di due risoluzioni pregresse a carico di detta ditta e da questa non dichiarate, intervenute nel corso di rapporti contrattuali con altre stazioni appaltanti. L'Ente [2] chiede, dunque, come procedere di fronte alla richiesta restitutoria.
Sentito il Servizio centrale unica di committenza di questa Direzione centrale, si esprime quanto segue.
Per chiarezza espositiva, si ritiene utile muovere da una rappresentazione generale della normativa di interesse, e richiamare quindi i specifici provvedimenti dell'ANAC e del Giudice amministrativo intervenuti sulla vicenda in esame.
Il comma 2-bis dell'art. 38, D.Lgs. n. 163/2006, introdotto dall'art. 39, DL n. 90/2014, prevede che 'la mancanza, l'incompletezza e ogni altra irregolarità essenziale degli elementi e delle dichiarazioni sostitutive di cui al comma 2 obbliga il concorrente che vi ha dato causa al pagamento, in favore della stazione appaltante, della sanzione pecuniaria stabilita nel bando di gara [...] In tal caso la stazione appaltante assegna al concorrente un termine, non superiore a dieci giorni perché siano rese, integrate o regolarizzate le dichiarazioni necessarie [...]In caso di inutile decorso del termine di cui al secondo periodo il concorrente è escluso dalla gara [...]'.
Le disposizioni introdotte dalla novella del 2014 sono riprodotte nel bando di gara emanato dalla Comunità montana (art. 8, punto 8.7), che prevede altresì di attestare con dichiarazione, ai sensi del D.P.R. n. 445/2000, e a pena di esclusione, di non trovarsi in alcuna delle condizioni di cui all'art. 38, comma 1, lett. da a) a m-quater), D.Lgs. n. 163/2006, indicandole specificatamente (art. 16, punto 16.2).
In applicazione dell'art. 38, comma 2-bis, la Comunità montana ha chiesto alla ditta vincitrice il pagamento della sanzione prevista dal bando, e nel contempo l'integrazione documentale, per le irregolarità accertate delle dichiarazioni. Un tanto, dopo avere ricevuto parere dell'ANAC in tal senso.
In particolare, la Comunità montana aveva chiesto all'ANAC se l'omessa dichiarazione delle risoluzioni pregresse fosse da ricondurre all'obbligo del soccorso istruttorio di cui al comma 2-bis dell'art. 38, oppure da ritenersi quale falsa dichiarazione, ai sensi del comma 1-ter
[3] del medesimo articolo e se le risoluzioni in parola potessero integrare il grave errore professionale, di cui all'art. 38, c. 1, lett. f) [4], D.Lgs. n. 163/2006.
L'ANAC ha affermato che -essendo il giudizio di inaffidabilità professionale subordinato alla valutazione discrezionale della stazione appaltante o della commissione giudicatrice- dalla dichiarazione di non aver commesso errore grave nell'esercizio dell'attività professionale non si possa automaticamente desumere una falsa dichiarazione nel momento in cui emergano precedenti risoluzioni contrattuali non dichiarate. A fronte di pregresse risoluzioni contrattuali non dichiarate, la stazione appaltante è legittimata a chiedere l'integrazione documentale ai sensi dell'art. 38, comma 2-bis, D.Lgs. n. 163/2006, accompagnata dal pagamento della sanzione prevista dal bando, fatta salva ogni valutazione successiva sull'affidabilità dell'impresa, che è rimessa alla stazione appaltante. E queste conclusioni sono state formulate dall'ANAC muovendo dalla lettura della novella del 2014, come già interpretata nella determinazione n. 1/2015 cit.
[5], e ancor prima dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 30.07.2014, n. 16.
Il Giudice amministrativo di 1° grado, chiamato dalla ditta seconda in graduatoria per sentir pronunciare l'annullamento dell'aggiudicazione definitiva, ha confermato l'operato della Comunità montana, rigettando il ricorso
[6].
A diverse conclusioni, sulla specifica vicenda in esame, perviene il Consiglio di Stato
[7], il quale -muovendo dalla medesima lettura dell'Adunanza plenaria n. 16/2014 della volontà del legislatore del 2014 di evitare esclusioni dalla gara per mere carenze documentali (ivi compresa la mancanza assoluta delle dichiarazioni)- osserva, tuttavia, che 'questione diversa, evidentemente, è quella della dichiarazione non veritiera e dell'operatività in un simile contesto di quanto disposto dall'art. 75, D.P.R. n. 445/2000' [8].
Nel caso in esame, osserva il Consiglio di Stato, la ditta originaria vincitrice «ha attestato di non trovarsi in alcuna delle situazioni costituenti causa di esclusione ai sensi dell'art. 38, d.lgs. n. 163/2006, 'e specificatamente ... f) [...] di non aver commesso un errore grave nell'esercizio della propria attività professionale, accertato con qualsiasi mezzo di prova da parte della stazione appaltante...' [...] e non si è limitata a omettere di citare un fatto rilevante ai fini dell'applicazione della detta norma, ma ne ha attestato l'inesistenza».
Il Consiglio di Stato richiama, in proposito, una precedente pronuncia della medesima Sezione
[9] che, proprio su analoga fattispecie, ha ribadito 'in conformità ai moltissimi precedenti giurisprudenziali ... l'obbligo del partecipante ad una pubblica gara di mettere a conoscenza la stazione appaltante delle vicende pregresse (negligenze ed errori) o di fatti risolutivi occorsi in precedenti rapporti contrattuali con le pubbliche amministrazioni. In una simile ipotesi, quindi, si attiva il disposto dell'art. 75, D.P.R. n. 445/2000, mentre non può operare il soccorso istruttorio dal momento che non è contestata la mancanza o l'incompletezza della dichiarazione, ma l'aver reso dichiarazione ʹnon veritiera''. Su queste premesse, il Consiglio di Stato annulla il provvedimento di aggiudicazione definitiva, dichiara l'inefficacia del contratto concluso e dispone il subentro della ditta ricorrente (seconda in graduatoria).
La richiesta di parere dell'Ente, se dar corso o meno alla pretesa restitutoria della sanzione pecuniaria ex comma 2-bis, dell'art. 38, avanzata dalla ditta decaduta dall'aggiudicazione e dal contratto, in forza della sentenza del Consiglio di Stato n. 2106/2016, argomenta dall'esser stata applicata la sanzione pecuniaria per colpire un'irregolarità essenziale della documentazione presentata da detta ditta. Ed invero l'operato della stazione appaltante è stato avallato dal Giudice amministrativo di prima istanza, il quale ha affermato che 'non esiste una dichiarazione falsa', ed ha osservato che 'il soccorso istruttorio ha raggiunto il suo scopo'.
Il punto è che invece il Consiglio di Stato non ravvisa una dichiarazione irregolare, ma piuttosto una dichiarazione falsa, cui fa conseguire l'applicazione del disposto di cui all'art. 75, D.P.R. n. 445/2000.
Al riguardo, possono essere utili alcune considerazioni. I requisiti generali di cui all'art. 38 (compreso quello di cui al comma 1, lett. f), sono attestati mediante dichiarazione sostitutiva
[10], ma diverse sono le conseguenze che il legislatore ha previsto per le dichiarazioni sostitutive irregolari e per le dichiarazioni sostitutive false.
In caso di mancanza, incompletezza o irregolarità essenziali delle dichiarazioni sostitutive, l'art. 38, comma 2-bis, prevede il meccanismo dell'assegnazione di un termine per la sanatoria accompagnato dalla previsione di una sanzione pecuniaria. La sanzione espulsiva, per espressa previsione del comma 2-bis in argomento, consegue all'inutile decorso del termine assegnato dalla stazione appaltante per la regolarizzazione
[11].
In caso di dichiarazione sostitutiva falsa, invece, l'esclusione dalla gara si determina ai sensi dell'art. 75, D.P.R. n. 445/2000, che prevede per le dichiarazioni non veritiere la decadenza dal beneficio conseguito
[12]. E ciò, senza che possa operare, a sanatoria, il meccanismo del soccorso istruttorio, ivi compresa l'applicazione della sanzione pecuniaria.
Premesso che dalle ricerche effettuate non si sono reperite pronunce giurisprudenziali a conferma dell'obbligo di restituzione in casi analoghi a quello in esame, si segnala che la conseguenza di una valutazione di non operatività del soccorso istruttorio per la fattispecie per cui era stato disposto può osservarsi in un provvedimento nel quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha ritenuto di disporre la restituzione agli operatori economici della somma versata a titolo di sanzione pecuniaria per il ricorso al soccorso istruttorio, in casi in cui lo stesso era stato esperito dalla stazione appaltante e regolarmente effettuato dalle ditte concorrenti, ma in base ad una successiva valutazione della commissione di gara era risultato non dovuto, in quanto non sussistevano le carenze documentali inizialmente rilevate. Il provvedimento ministeriale è reso nella vigenza della nuova disciplina del soccorso istruttorio dettata dal D.Lgs. n. 50/2016
[13], e si riferisce a fattispecie diverse da quella in esame [14], ma a questa accomunate dall'esser state valutate, in un secondo momento, non suscettive di applicazione dell'istituto del soccorso istruttorio già esperito.
Pertanto, ferma restando l'autonomia dell'Ente nella decisione da assumere, posto che, secondo il Giudice amministrativo di secondo grado, il soccorso istruttorio non avrebbe dovuto essere esperito, sembra di conseguenza venir meno il presupposto legittimante l'incameramento della correlata sanzione pecuniaria.
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[1] Come noto, il D.Lgs. n. 163/2006 è stato abrogato dall'art. 217, c. 1, lett. e), D.Lgs. 18.04.2016, n. 50.
[2] Presso il quale, a seguito della soppressione della Comunità montana con effetto dall'01.08.2016, è costituito, ai sensi dell'art. 38-bis, comma 2, della legge regionale 26/2014, un Ufficio stralcio che si occupa altresì della gestione del rapporto giuridico in oggetto.
[3] Il comma 1-ter in argomento contempla la fattispecie della falsa dichiarazione o falsa documentazione, nelle procedure di gara, che possono comportare l'esclusione dalle procedure di gara, al verificarsi delle condizioni ivi previste.
[4] Ai sensi della lett. f) in argomento, sono esclusi dalla partecipazione alla gara quei soggetti che hanno commesso un grave errore nell'esercizio della loro attività professionale, accertato con qualsiasi mezzo di prova dalla stazione appaltante.
[5] Per l'Autorità, la finalità della disposizione è sicuramente quella di evitare l'esclusione dalla gara per mere carenze documentali -ivi compresa anche la mancanza assoluta delle dichiarazioni- imponendo a tal fine un'istruttoria veloce ma preordinata ad acquisire la completezza delle dichiarazioni, prima della valutazione dell'ammissibilità dell'offerta o della domanda, e di autorizzare la sanzione espulsiva quale conseguenza della sola inosservanza, da parte dell'impresa concorrente, all'obbligo di integrazione documentale entro il termine perentorio accordato, a tal fine, dalla stazione appaltante.
[6] TAR Friuli Venezia Giulia 23.12.2015, n. 571. Il soccorso istruttorio -riassume il TAR- ha riguardato due aspetti: precedenti risoluzioni contrattuali non dichiarate e irregolare dichiarazione di disponibilità di accesso agli impianti cui conferire rifiuti. Con riferimento alle pregresse risoluzioni, la stazione appaltante ha acquisito la relativa documentazione e le ha reputate non gravi e non tali da impedire la partecipazione alla gara medesima, per cui non esiste una dichiarazione falsa e sussiste per converso il requisito ex art. 38, co. 1, lett. f), del D.Lgs. n. 163/2006. Per quanto concerne la dichiarazione di accesso agli impianti, questa, a seguito di soccorso istruttorio è stata regolarmente resa; non si è trattato di un secondo soccorso istruttorio ma di chiarimenti rispetto ad una dichiarazione già resa e quindi di mera integrazione documentale. E queste conclusioni sono formulate dal TAR argomentando dalla novella normativa del 2014, che ha ampliato la portata del soccorso istruttorio, e a seguito della quale l'esclusione dalla gara è prevista unicamente in caso di omessa regolarizzazione della dichiarazione nel termine assegnato dalla S.A. ovvero di effettiva insussistenza dei requisiti previsti dall'articolo 38 del Codice degli appalti.
[7] Consiglio di Stato, sez. V, 19.05.2016, n. 2106.
[8] L'art. 75, D.P.R. n. 445/2000, prevede la decadenza dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera.
[9] Consiglio di Stato, sez. V, 11.04.2016, n. 1412. In quella sede, la ditta ricorrente impugnava il provvedimento di esclusione dalla gara, disposto dalla stazione appaltante per violazione dell'art. 38, c. 1, lett. f), D.Lgs. n. 163/2006, non risultando dalla dichiarazione resa ai sensi del citato art. 38, le gravi negligenze in cui era incorsa nell'esecuzione di altri contratti. Ad avviso della ricorrente, in luogo dell'esclusione, a suo giudizio illegittima, avrebbe dovuto essere applicata la disciplina del soccorso istruttorio di cui al comma 2-bis dell'art. 38, D.Lgs. n. 163/2006. Per il CdS, la circostanza che l'art. 38, c. 1, lett. f), rimetta alla discrezionalità dell'amministrazione la valutazione circa l'inaffidabilità dell'impresa, attribuendo alla stazione appaltante la facoltà di valutare, in rapporto alle esigenze del contratto che si andrà a stipulare, l'effettiva valenza dell'errore professionale precedentemente commesso dall'impresa, implica l'obbligo di dichiarazione da parte dell'impresa partecipante degli errori commessi nell'esercizio dell'attività professionale, comprendendo anche le evenienze patologiche contestate da altri committenti. Su queste premesse, il Consiglio di Stato rigettava il ricorso, ritenendo che, malgrado la generalizzazione dell'istituto del soccorso istruttorio, questo non potesse essere utilizzato laddove non sia contestata la mancanza o incompletezza della dichiarazione, ma l'aver reso dichiarazione 'non veritiera'. Ed in quel caso, la ditta partecipante non solo non aveva dichiarato le 'gravi inadempienze' accertate dalla stazione appaltante -fattispecie, questa, di dichiarazione 'non veritiera' in quanto priva della doverosa menzione di eventi la cui valenza ostativa alla instaurazione di un rapporto contrattuale è riservata alla stazione appaltante - ma aveva reso dichiarazione di segno opposto, dichiarando di non aver subito contestazioni nel corso di altri rapporti contrattuali con le amministrazioni pubbliche.
[10] Resa ai sensi del D.P.R. n. 445/2000 (art. 38, comma 2, D.Lgs. n. 163/2006).
[11] Mentre, in caso di integrazione della documentazione, sarà la stazione appaltante a valutare, alla luce di questa, la sussistenza dei requisiti di ammissione alla gara in capo al concorrente.
[12] Nella procedura di evidenza pubblica, decadenza dall'ammissione alla procedura di gara (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 25.05.2015 n. 2589/2015).
[13] In proposito, per completezza espositiva, si osserva che la disciplina del soccorso istruttorio è oggi contenuta nell'art. 83, c. 9, D.Lgs. n. 50/2016. I requisiti soggettivi di ammissione alle procedure di gara sono invece previsti dall'art. 80, D.Lgs. n. 50/2016. In particolare, il co. 5, lett. c), dell'art. 80 cit., prevede la sanzione espulsiva qualora la stazione appaltante dimostri con mezzi adeguati che l'operatore economico si è reso colpevole di gravi illeciti professionali, tali da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità. Tra questi rientrano: le significative carenze nell'esecuzione di un precedente contratto di appalto o di concessione che ne hanno causato la risoluzione anticipata, non contestata in giudizio, ovvero confermata all'esito di un giudizio [...]; ovvero l'omettere le informazioni dovute ai fini del corretto svolgimento della procedura di selezione.
[14] Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Provveditorato interregionale per le oo.pp. Sicilia e Calabria, gara del 27.06.2016, 3° seduta del 30.06.2016. In quella sede, la stazione appaltante aveva disposto il soccorso istruttorio per carenza delle dichiarazioni di cui all'art. 80, D.Lgs n. 80/2016, per carenza della documentazione relativa ai poteri rappresentativi e/o del documento d'identità del sottoscrittore della cauzione provvisoria ed ancora per illeggibilità della firma del sottoscrittore della cauzione provvisoria. Ebbene ad una seconda valutazione della documentazione si era ritenuto che il soccorso istruttorio non era dovuto e si era disposta la restituzione agli operatori economici della somma versata per il ricorso al soccorso istruttorio
(19.12.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

APPALTI SERVIZIServizio rifiuti: passaggio da gestione diretta a appalto.
Un sindaco ha chiesto un parere in merito alla possibilità di affidare all’esterno il servizio di raccolta (differenziata) dei rifiuti e del loro trasporto prevedendo che l’appaltatore, oltre ai mezzi, alle attrezzature e al personale aziendale, utilizzi anche le attrezzature, i mezzi e il personale nella disponibilità del Comune (che dunque si farebbe carico degli oneri retributivi, assistenziali e assicurativi del proprio personale impiegato, delle spese di conferimento in discarica, nonché delle spese di bollo e di assicurazione dei mezzi propri forniti, oltre ad altre voci di spesa).
I magistrati contabili della Basilicata, con la deliberazione 47/2016, pubblicata sul sito della sezione regionale di controllo il 16 dicembre, hanno evidenziato che
la raccolta, lo spazzamento e il trasporto dei rifiuti solidi urbani è un servizio ad alta intensità di manodopera, dove cioè è maggiore la spesa per il personale impiegato rispetto agli investimenti richiesti in mezzi e infrastrutture.
Pertanto
l’intenzione del Comune committente di mantenere a proprio carico la spesa del personale dipendente già adibito al servizio, unitamente al costo del materiale, agli oneri di manutenzione straordinaria dei mezzi dati in comodato gratuito all’appaltatore, manifesta alcuni aspetti critici.
In primo luogo,
se il valore dell’appalto è determinato soltanto dal corrispettivo pattuito, al netto delle spese che restano a carico del committente, il rischio è quello di distorcere artificiosamente il valore complessivo dell’appalto ai fini di determinarne la soglia di rilevanza (in violazione dell’articolo 35, comma 6, del d.lgs. 50/2016).
Tale soluzione, inoltre, oltre a configurare una sorta di società di fatto tra il Comune e l’impresa affidatari, non consente all’impresa di poter organizzare autonomamente il lavoro per adempiere gli obblighi contrattuali assunti, rispondendone per l’inadempimento (infatti, non è dato comprendere come l’impresa affidataria possa utilizzare personale alle dipendenze altrui senza poter esercitare i poteri propri del datore di lavoro).
Si consideri, inoltre, che
in tal modo l’ente, nonostante l’esternalizzazione del servizio, manterrebbe la stessa dotazione organica, senza subirebbe alcuna variazione in diminuzione sulla spesa di personale.
Come evidenziato dai magistrati contabili l’art. 6-bis del d.lgs. 165/2001, consente alle p.a. di cui all’articolo 1, comma 2 (tra cui gli Enti Locali), di acquistare sul mercato i servizi, originariamente prodotti al proprio interno, “a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione e di adottare le necessarie misure in materia di personale e di dotazione organica”.
Spetta, poi ai collegi dei revisori dei conti e agli organi di controllo interno delle amministrazioni che attivano i processi di esternalizzazione, dare evidenza, nei propri verbali, dei risparmi derivanti dall’adozione dei provvedimenti in materia di organizzazione e di personale, anche ai fini della valutazione del personale con incarico dirigenziale di cui all’articolo 5 del d.lgs. 286/1999 (commento tratto da www.self-entilocali.it).
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Il Comune di Carbone (PZ) assicura il servizio di raccolta, trasporto e conferimento in discarica dei rifiuti solidi urbani, il servizio di giardinaggio e i servizi manutentivi del patrimonio comunale, mediante personale assunto a tempo pieno e indeterminato, avendo, come sole attrezzature disponibili, dei cassonetti per la raccolta indifferenziata dei rifiuti, attrezzature varie per la manutenzione e la pulizia e un compattatore concesso in uso gratuito da altro Ente; non sono invece nella disponibilità dell’Ente le attrezzature per la raccolta differenziata dei rifiuti, né per il loro conferimento presso centri autorizzati di recupero.
Il servizio finora assicurato presenta –secondo quanto rappresentato- criticità sul piano qualitativo e quantitativo e, d’altra parte, è sorta la necessità di provvedere alla raccolta differenziata dei rifiuti. Pertanto, il Comune avrebbe ipotizzato di abbandonare il modello della gestione diretta in economia per conferire il servizio a ditte specializzate mediante appalto. Tale soluzione, tuttavia, presenta il problema che il personale fino ad oggi adibito di raccolta rifiuti, pulizia e giardinaggio e manutenzione, potrebbe risultare eccedente rispetto ai mutati, in diminuzione, fabbisogni dell’Ente.
Tanto esposto, l’istante chiede se sia possibile affidare i servizi in questione mediante appalto, prevedendo che l’appaltatore, oltre ai mezzi, alle attrezzature e al personale aziendale, utilizzi anche le attrezzature, i mezzi e il personale già nella disponibilità del Comune, che si farebbe carico degli oneri retributivi, assistenziali e assicurativi del proprio personale impiegato, delle spese di conferimento in discarica, nonché delle spese di bollo e di assicurazione dei mezzi propri forniti, oltre ad altre voci di spesa. Rimarrebbero, invece, a carico dell’appaltatore gli altri costi per la raccolta e il trasporto dei rifiuti, gli oneri per i dispositivi di protezione individuale, ed altre spese relative al funzionamento e alla manutenzione ordinaria dei mezzi di trasporto comunali.
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3. Il Comune di Carbone (PZ), che dichiara di provvedere in via diretta, con proprio personale assunto a tempo indeterminato, al servizio di raccolta, trasporto e conferimento in discarica dei rifiuti solidi urbani, vorrebbe passare a una diversa modalità del servizio, affidandolo, mediante appalto, a una ditta specializzata, anche al fine di realizzare la raccolta differenziata.
Poiché nella situazione descritta vi sono tre unità di personale di categoria A, assunte a tempo indeterminato, adibite al servizio di raccolta e trasporto rifiuti, al servizio di spazzamento strade, ai servizi di giardinaggio e manutentivi e di pulizia del patrimonio comunale, che risulterebbero, in conseguenza della esternalizzazione del servizio, eccedenti il fabbisogno, il Comune si interroga se, sul piano della sana gestione, sia possibile convenire, in sede di appalto, che il Comune metta a disposizione dell’appaltatore le attrezzature, i mezzi e il personale fino ad ora utilizzato in via diretta, i cui oneri assistenziali, assicurativi e retributivi resterebbero a carico del Comune stesso, che si farebbe altresì carico degli oneri di bollo e di assicurazione dei mezzi, del materiale di pulizia per gli uffici e materie prime per la manutenzione esterna e il corrispettivo per il conferimento in discarica. Rimarrebbero esclusi gli altri costi per la raccolta e per il trasporto dei rifiuti.
4. L’Ente, in altre parole, si interroga se l’affidamento in appalto a ditta privata del servizio di raccolta (differenziata) dei rifiuti e del loro trasporto, del servizio di spazzamento strade e, come sembra di capire, anche di giardinaggio, di manutenzione e pulizia del patrimonio comunale, sia compatibile con i principi di sana gestione nel caso il Comune partecipasse con personale proprio, con mezzi propri e con i relativi oneri a proprio carico, all’esercizio dell’attività di impresa svolta dall’appaltatore affidatario.
4.1 Preliminarmente si ritiene opportuno richiamare brevemente (e per quanto qui di interesse) le fonti normative, statali e regionali, che concorrono a definire il quadro normativo di riferimento per la “gestione” dei rifiuti solidi urbani, intendendosi:
   i) per “gestione” la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compresi il controllo di tali operazioni;
   ii) per “raccolta”, il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito preliminare alla raccolta, ivi compresa la gestione dei centri di raccolta, ai fini del loro trasporto in un impianto di trattamento;
   iii) per “raccolta differenziata”, la raccolta in cui un flusso di rifiuti è tenuto separato in base al tipo ed alla natura dei rifiuti al fine di facilitarne il trattamento specifico;
   iv) per “gestione integrata dei rifiuti”, il complesso delle attività, ivi compresa quella di spazzamento delle strade volte ad ottimizzare la gestione dei rifiuti;
   v) per “spazzamento delle strade”, le modalità di raccolta dei rifiuti mediante operazione di pulizia delle strade, aree pubbliche e aree private ad uso pubblico escluse le operazioni di sgombero della neve dalla sede stradale e sue pertinenze, effettuate al solo scopo di garantire la loro fruibilità e la sicurezza del transito (art. 183, D.Lgs. n. 152/2006).
4.1.1 In questo contesto, l’art. 177 del D.Lgs. ult. cit., ha espressamente sancito che “La gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse” (comma 2); per conseguire le finalità e gli obiettivi indicati, “lo Stato, le regioni, le province autonome e gli enti locali esercitano i poteri e le funzioni di rispettiva competenza in materia di gestione dei rifiuti in conformità alle disposizioni di cui alla parte quarta del presente decreto, adottando ogni opportuna azione ed avvalendosi, ove opportuno, mediante accordi, contratti di programma o protocolli d'intesa anche sperimentali, di soggetti pubblici o privati (comma 5)”.
Più nello specifico, ai Comuni è attribuito, tra gli altri, il compito di concorrere, “nell'ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all'articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati. Sino all'inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall'Autorità d'ambito ai sensi dell'articolo 202, i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui all'articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267 (art. 198, comma 1)”.
Ai comuni è data, anche, potestà regolamentare per la disciplina della gestione dei rifiuti solidi urbani, nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità e in coerenza con i piani d'ambito adottati ai sensi dell'articolo 201, comma 3, potendo stabilire in particolare, tra l’altro, le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, le modalità del conferimento, della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani ed assimilati al fine di garantire una distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti e promuovere il recupero degli stessi (comma 2). I Comuni, ancora, vengono sentiti per la predisposizione dei “piani regionali” (art. 199).
L’art. 200 del citato decreto legislativo prescrive che la gestione dei rifiuti urbani sia organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali, di seguito anche denominati ATO, delimitati dal piano regionale di cui all'art. 199, nel rispetto delle linee guida di cui all'art. 195, comma 1, lettere m), n) ed o). In ogni caso, le regioni possono adottare modelli alternativi o in deroga al modello degli Ambiti Territoriali Ottimali laddove predispongano un piano regionale dei rifiuti che dimostri la propria adeguatezza rispetto agli obiettivi strategici previsti dalla normativa vigente, con particolare riferimento ai criteri generali e alle linee guida riservati, in materia, allo Stato ai sensi dell'art. 195.
Al fine dell'organizzazione del servizio di <gestione integrata dei rifiuti urbani> (secondo la definizione sopra data dal testo normativo), il comma 1 dell’art. 201 aveva imposto alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano di disciplinare le forme e i modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale, prevedendo che gli stessi costituissero le <Autorità d'ambito> alle quali demandare, nel rispetto del principio di coordinamento con le competenze delle altre amministrazioni pubbliche, “l'organizzazione, l'affidamento e il controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti”.
Tuttavia, il comma 186-bis dell’art. 2 della legge n. 191/2009 (introdotto dall’art. 1, comma 1-quinquies, del D.L. n. 2/2010), ha disposto, prima, la soppressione delle Autorità d'ambito territoriale di cui al citato art. 201, demandando alle regioni di attribuire con legge regionale le funzioni già esercitate dalle Autorità d’ambito, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza; poi (con termine di volta in volta prorogato fino al 31.12.2012), ha disposto la definitiva abrogazione dello stesso art. 201.
In tema di affidamento del servizio l’art. 202 disponeva, al comma 1, che “L'Autorità d'ambito aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, secondo la disciplina vigente in tema di affidamento dei servizi pubblici locali in conformità ai criteri di cui all'articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, nonché con riferimento all'ammontare del corrispettivo per la gestione svolta, tenuto conto delle garanzie di carattere tecnico e delle precedenti esperienze specifiche dei concorrenti, secondo modalità e termini definiti con decreto dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare nel rispetto delle competenze regionali in materia”.
Detto comma 1, tuttavia, è stato abrogato dall’art. 12 del D.P.R. 07/09/2010, n. 168 (Regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell'articolo 23-bis, comma 10, del decreto-legge 25.06.2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 06.08.2008, n. 133), ad eccezione della parte in cui individua[va] (e conserva[va]) la competenza dell'Autorità d'ambito per l'affidamento e l'aggiudicazione. D’altra parte, come sopra detto, <l’Autorità d’ambito> cui si riferisce il citato art. 202 è stata, poi, definitivamente soppressa a decorrere dal 31.12.2012.
Restano ferme, comunque, le ulteriori disposizioni precettive del citato art. 202 a tenore delle quali, “I soggetti partecipanti alla gara devono formulare, con apposita relazione tecnico-illustrativa allegata all'offerta, proposte di miglioramento della gestione, di riduzione delle quantità di rifiuti da smaltire e di miglioramento dei fattori ambientali, proponendo un proprio piano di riduzione dei corrispettivi per la gestione al raggiungimento di obiettivi autonomamente definiti (comma 2). Nella valutazione delle proposte si terrà conto, in particolare, del peso che graverà sull'utente sia in termini economici, sia di complessità delle operazioni a suo carico (comma 3). Gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali già esistenti al momento dell'assegnazione del servizio sono conferiti in comodato ai soggetti affidatari del medesimo servizio (comma 4).
Di particolare interesse è il successivo comma 6: “Il personale che, alla data del 31.12.2005 o comunque otto mesi prima dell'affidamento del servizio, appartenga alle amministrazioni comunali, alle aziende ex municipalizzate o consortili e alle imprese private, anche cooperative, che operano nel settore dei servizi comunali per la gestione dei rifiuti sarà soggetto, ferma restando la risoluzione del rapporto di lavoro, al passaggio diretto ed immediato al nuovo gestore del servizio integrato dei rifiuti, con la salvaguardia delle condizioni contrattuali, collettive e individuali, in atto. Nel caso di passaggio di dipendenti di enti pubblici e di ex aziende municipalizzate o consortili e di imprese private, anche cooperative, al gestore del servizio integrato dei rifiuti urbani, si applica, ai sensi dell'articolo 31 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, la disciplina del trasferimento del ramo di azienda di cui all'articolo 2112 del codice civile”.
Si aggiunge, per completezza, che
il comma 4 dell’art. 25 del D.L. n. 1/2012, ha previsto che sono affidate ai sensi dell’art. 202, e nel rispetto della normativa sull’evidenza pubblica, le seguenti attività funzionali alla gestione ed erogazione integrata dei rifiuti urbani: “a) la gestione ed erogazione del servizio che può comprendere le attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione e l'avvio a smaltimento e recupero, nonché, ricorrendo le ipotesi di cui alla lettera a), smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati prodotti all'interno dell'ATO. Nel caso in cui gli impianti siano di titolarità di soggetti diversi dagli enti locali di riferimento, all'affidatario del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani devono essere garantiti l'accesso agli impianti a tariffe regolate e predeterminate e la disponibilità delle potenzialità e capacità necessarie a soddisfare le esigenze di conferimento indicate nel piano d'ambito”.
Occorre, tuttavia, non cadere nell’equivoco che con la soppressione delle “Autorità d’ambito”, previste dalla normativa di settore sopra riportata, si sia voluto compiere un arretramento rispetto alle finalità di cui era strumento. Ed invero l’art. 3-bis, D.L. n. 138/2011, introdotto dall’art. 25, comma 1, lett. a), D.L. n. 1/2012, le cui prescrizioni espressamente si intendono riferite, salvo deroghe espresse, anche al settore dei rifiuti urbani (comma 6-bis), ha stabilito, in via generale e per lo svolgimento di tutti i servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, che, a tutela della concorrenza e dell'ambiente, le regioni (…) definiscano il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l'efficienza del servizio.
La dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali di norma deve essere non inferiore almeno a quella del territorio provinciale, salvo che le regioni individuino specifici bacini territoriali di dimensione diversa, anche in relazione alle caratteristiche del singolo servizio, purché siano rispettati i principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza. Ciò che qui mette conto rilevare è che le funzioni di <scelta della forma di gestione, (scelta della forma) di determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza, (scelta della forma) di affidamento della gestione e relativo controllo> anche dei servizi appartenenti al settore dei rifiuti urbani (in quanto servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica), <sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei>, già in precedenza istituiti o di nuova designazione, cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente.
Detti enti di governo devono effettuare la relazione prescritta dall'articolo 34, comma 20, del decreto-legge 18.10.2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17.12.2012, n. 221, <e le loro deliberazioni sono validamente assunte nei competenti organi degli stessi senza necessità di ulteriori deliberazioni, preventive o successive, da parte degli organi degli enti locali. Nella menzionata relazione, gli enti di governo danno conto della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e ne motivano le ragioni con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio>. In sede di affidamento del servizio mediante procedura ad evidenza pubblica, l'adozione di strumenti di tutela dell'occupazione costituisce elemento di valutazione dell'offerta.
4.1.2 A livello regionale, la Regione Basilicata, con legge n. 1/2016, ha rideterminato, come già aveva stabilito in precedenza (cfr. L.R. n. 6/2001), la istituzione di una sola ATO coincidente con il territorio regionale (art. 2), alla quale devono partecipare obbligatoriamente tutti i comune della regione (art. 21, L.R. n. 4/2015), ed ha istituito l’<Ente di Governo per i Rifiuti e le risorse Idriche della Basilicata>, di seguito anche "E.G.R.I.B.", al fine di procedere (tra l’altro) al riordino della disciplina regionale sulla Gestione Integrata dei Rifiuti, in linea con quanto disposto dal D.Lgs. 03.04.2006, n. 152 ed in attuazione dell'articolo 21 della legge regionale 27.01.2015, n. 4. Infine, con deliberazione di Giunta n. 961 del 09.08.2016, è stato adottato definitivamente il “Piano Regionale di gestione dei rifiuti”.
L'E.G.R.I.B., nel rispetto delle competenze ed attribuzioni spettanti per legge ad altri soggetti, è responsabile del governo, tra l’altro, della Gestione Integrata dei Rifiuti, subentrando e svolgendo le funzioni già svolte dalla Conferenza Interistituzionale di Gestione dei Rifiuti, già Autorità d'Ambito Rifiuti, di cui alla legge regionale 02.02.2001, n. 6 e successive modifiche, nonché quelle previste per l'autorità dell'ambito dal D.Lgs. 03.04.2006, n. 152 e successive modifiche.
In precedenza, con la citata legge regionale n. 6/2001, e successive modifiche, si era disciplinata l’organizzazione e la gestione dei rifiuti distinguendo le competenze della Regione da quelle attribuite ai comuni (rispettivamente artt. 4 e 6) e si era istituita una unica ATO (art. 14) in sostituzione delle precedenti due (coincidenti con le province). L’art. 15 della citata L.R. n. 6/2001, nel testo previgente, aveva configurato lo svolgimento del servizio di gestione integrata dei rifiuti in forma associata e unitaria da parte dei comuni lucani ricadenti nell’(unica) ATO, lasciando alla Regione le funzioni di coordinamento e (art. 16-bis) demandando all’Autorità d’ambito territoriale l’organizzazione del servizio e la determinazione degli obiettivi da perseguire per garantire l'efficienza, l'efficacia, l'economicità e la trasparenza nella gestione integrata dei rifiuti, affidandole le funzioni ed i compiti ad essa assegnati dal D.Lgs 152/2006 e successive modifiche ed integrazioni.
Tuttavia, il modello di governo incentrato sull’Autorità d’ambito è stato abrogato dall’art. 27 della L.R. n. 33/2010, che, nel riformulare, sostituendolo, l’art. 15 della L.R. n. 6/2001, ha trasferito alla Conferenza Interistituzionale di Gestione dei Rifiuti le funzioni già esercitate dall'Autorità d'Ambito Rifiuti, alla quale subentra nei relativi rapporti giuridici in essere, e ha riferito alla predetta Conferenza tutte le disposizioni della L.R. n. 6/2001, non abrogate, contenenti richiami all'Autorità d'Ambito.
La Conferenza Interistituzionale di Gestione dei Rifiuti, che si configura come una convenzione obbligatoria fra gli enti locali alla quale aderiscono le Province e l'Ente Regione, è quindi chiamata a svolgere le funzioni di governo del sistema regionale di gestione dei rifiuti per un periodo di anni trenta, con attribuzione, tra gli altri, del compito di (h) determinare i livelli di imposizione tariffaria del servizio pubblico di gestione integrata dei rifiuti, secondo i criteri di economicità, efficacia, efficienza e sostenibilità, (i) individuare la forma di gestione del servizio di gestione integrata dei rifiuti e curarne gli atti di affidamento.
A chiusura di questa disamina delle fonti, la legge regionale n. 1/2016 ha istituito, come detto, l’E.G.R.I.B., che è il nuovo ente responsabile del governo, tra l’altro, della Gestione Integrata dei Rifiuti, che subentra e svolge le funzioni già svolte dalla Conferenza Interistituzionale di Gestione dei Rifiuti, già Autorità d'Ambito Rifiuti, nel rispetto delle competenze ed attribuzioni spettanti per legge ad altri soggetti.
4.2 Alla luce di tale necessaria e articolata ricostruzione del quadro normativo, si evidenzia una prima criticità in merito a quanto rappresentato dall’Ente istante. Ci si riferisce, cioè, a quali siano i soggetti istituzionalmente competenti ad affidare la gestione del servizio e come si ripartiscano le rispettive competenze.
Sebbene questo aspetto non sia stato (né avrebbe potuto essere) evocato nella richiesta di parere, non di meno è opportuno evidenziarlo all’Ente istante.
Da un lato il Consiglio di Stato, Sez. V, 01/08/2015 n. 3780, sia pure allo specifico fine di radicare la propria giurisdizione nel caso concreto, ha affermato che “Il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti rientra nella definizione di servizio pubblico. (…) I servizi di igiene urbana attinenti la raccolta ed il trasporto di rifiuti rientrano nella qualificazione dell'art. 112 T.U.E.L., ai sensi del quale "gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali" e che, ai sensi dell'art. 198 d.lgs. 03.04.2006, n. 152, spetti ai Comuni la gestione dei rifiuti urbani, compresa la disciplina delle modalità del servizio di raccolta e di trasporto”.
D’altro canto occorre qui richiamare quanto sopra illustrato circa il fatto che il legislatore statale, con l’art. 1, comma 1-quinquies, del D.L. n. 2/2010, che ha introdotto il comma 186-bis dell’art. 2 della legge n. 191/2009, ha demandato al legislatore regionale di disciplinare e di attribuire le funzioni già esercitate dalle Autorità d’ambito, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. In questo contesto, la Regione Basilicata, con le varie leggi che si sono succedute e di cui si è sopra dato conto, ha scelto il modello della gestione integrata dei rifiuti per il tramite di un apposito Ente che riunisce tutti i comuni lucani, al quale è stato demandato, appunto, il compito di “individuare la forma di gestione del servizio di gestione integrata dei rifiuti e curarne gli atti di affidamento”.
Pertanto,
per prima cosa, il Comune istante dovrà verificare, per il rispetto dei principi di legittimità e di sana gestione, se il modello di servizio e di affidamento della raccolta differenziata dei rifiuti solidi urbani, di trasporto e di spazzamento, che intende adottare sul proprio territorio, sia conforme e coerente con le prescrizioni –eventualmente esistenti– assunte dall’Ente di gestione attuale o da quelli che l’hanno preceduto e ai quali è subentrato.
4.3.1
Con riguardo all’intenzione di affidare a ditta privata il servizio di racconta (differenziata) dei rifiuti, di spazzamento e di trasporto, non è superfluo ricordare che l’appalto dovrà seguire le regole della evidenza pubblica contenute nelle vigenti disposizioni, anche con riferimento alle soglie di rilevanza del valore dell’appalto.
La raccolta, lo spazzamento e il trasporto dei rifiuti solidi urbani è un servizio ad alta intensità di manodopera, dove cioè è maggiore la spesa per il personale impiegato rispetto agli investimenti richiesti in mezzi e infrastrutture. Pertanto l’intenzione del Comune committente di mantenere a proprio carico la spesa del personale dipendente già adibito al servizio, unitamente al costo del materiale, agli oneri di manutenzione straordinaria dei mezzi dati in comodato gratuito all’appaltatore, manifesta alcuni aspetti critici che occorre evidenziare.
In primo luogo, se il valore dell’appalto è determinato soltanto dal corrispettivo pattuito, al netto delle spese che restano a carico del committente, il rischio è quello di distorcere artificiosamente il valore complessivo dell’appalto ai fini di determinarne la soglia di rilevanza. A questo proposito è il caso di richiamare l’attenzione del comune istante sulla disposizione di cui al comma 6 dell’art. 35 del D.Lgs. n. 50/2016, per il quale “La scelta del metodo per il calcolo del valore stimato di un appalto o concessione non può essere fatta con l'intenzione di escluderlo dall'ambito di applicazione delle disposizioni del presente codice relative alle soglie europee”.
4.3.2 Inoltre, il conferimento da parte del committente, con oneri a suo carico, di risorse di personale e di mezzi destinati ad essere impiegati dall’impresa appaltatrice nel servizio, potrebbe ingenerare il dubbio che si vada a determinare una sorta di società di fatto tra il Comune e l’impresa affidataria o, quanto meno, che anche il committente partecipi all’esercizio dell’impresa nella misura in cui ne sopporta una parte dei costi di esercizio o, ancora, che vi sia, più in generale, una qualche cointeressenza.
In questo senso,
la circostanza che il Comune denuncia di trovarsi, in caso contrario, a dover mantenere personale dipendente in esubero, rende ancora più evidente l’esistenza di un interesse concorrente e convergente dell’Ente al modello di affidamento prescelto che, tuttavia, di per sé non si qualifica senz’altro come conforme alla sana gestione.
Del resto, non è dato comprendere come l’impresa affidataria possa utilizzare personale alle dipendenze altrui, non solo economicamente, ma anche in termini contrattuali e di disciplina, senza poter esercitare i poteri propri del datore di lavoro. Neppure è chiaro come l’impresa, in una situazione così ibrida, possa organizzare autonomamente il lavoro per adempiere gli obblighi contrattuali assunti, rispondendone per l’inadempimento.
4.4 Quanto alla sana gestione delle risorse, che l’Ente già impiega nel servizio svolto direttamente e in economia, si osserva che il citato art. 202, commi 4 e 6, del D.Lgs. n. 152/2006, nel dettare le condizioni economiche che gli aspiranti affidatari del servizio partecipanti alla gara devono rappresentare, prescrive che “Gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali già esistenti al momento dell'assegnazione del servizio sono conferiti in comodato ai soggetti affidatari del medesimo servizio. (…) Il personale che, alla data del 31.12.2005 o comunque otto mesi prima dell'affidamento del servizio, appartenga alle amministrazioni comunali, alle aziende ex municipalizzate o consortili e alle imprese private, anche cooperative, che operano nel settore dei servizi comunali per la gestione dei rifiuti sarà soggetto, ferma restando la risoluzione del rapporto di lavoro, al passaggio diretto ed immediato al nuovo gestore del servizio integrato dei rifiuti, con la salvaguardia delle condizioni contrattuali, collettive e individuali, in atto. Nel caso di passaggio di dipendenti di enti pubblici e di ex aziende municipalizzate o consortili e di imprese private, anche cooperative, al gestore del servizio integrato dei rifiuti urbani, si applica, ai sensi dell'articolo 31 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, la disciplina del trasferimento del ramo di azienda di cui all'articolo 2112 del codice civile”.
Ciò stante non è stato chiarito come il Comune intenda superare il dettato normativo, tanto più che, sul punto, l’art. 6-bis del D.Lgs. 30/03/2001, n. 165, ha stabilito che
le amministrazioni interessate ai processi di esternalizzazione devono “ottenere conseguenti economie di gestione e (…) adottare le necessarie misure in materia di personale e di dotazione organica. Relativamente alla spesa per il personale e alle dotazioni organiche, le amministrazioni interessate dai processi di cui al presente articolo provvedono al congelamento dei posti e alla temporanea riduzione dei fondi della contrattazione, fermi restando i conseguenti processi di riduzione e di rideterminazione delle dotazioni organiche nel rispetto dell'articolo 6 nonché i conseguenti processi di riallocazione e di mobilità del personale”.
Nel caso di specie sembra, invece, potersi arguire che la spesa di personale non subirebbe variazioni in diminuzione. Ed invero, mantenendo la dotazione organica in essere, il saldo “spesa di personale”, che l’Ente contabilizza ai fini del rispetto degli obiettivi di contenimento e della determinazione dello spazio assunzionale, non verrebbe migliorato in quanto la spesa per il personale dipendente, ancorché adibito al servizio di raccolta esternalizzato, andrebbe comunque imputata all’aggregato “spesa di personale” dell’Ente.
4.5
Quanto alle condizioni che giustificano l’esternalizzazione del servizio, si osserva che, nello specifico settore, il già citato art. 202 D.Lgs. n. 152/2006 ha prescritto che “I soggetti partecipanti alla gara devono formulare, con apposita relazione tecnico-illustrativa allegata all'offerta, proposte di miglioramento della gestione, di riduzione delle quantità di rifiuti da smaltire e di miglioramento dei fattori ambientali, proponendo un proprio piano di riduzione dei corrispettivi per la gestione al raggiungimento di obiettivi autonomamente definiti (comma 2). Nella valutazione delle proposte si terrà conto, in particolare, del peso che graverà sull'utente sia in termini economici, sia di complessità delle operazioni a suo carico (comma 3). Occorre, cioè, che l’impresa partecipante alla gara illustri il vantaggio economico, in termini di spesa e di efficienza, che il committente avrebbe rispetto alla gestione diretta in economia fino ad allora svolta. In termini più generali, l’art. 6-bis del D.Lgs. 30/03/2001, n. 165, citato, consente alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, tra cui gli Enti Locali, purché nel rispetto dei princìpi di concorrenza e di trasparenza, di acquistare sul mercato i servizi, originariamente prodotti al proprio interno, “a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione e di adottare le necessarie misure in materia di personale e di dotazione organica”.
Spetta, poi ai collegi dei revisori dei conti e agli organi di controllo interno delle amministrazioni che attivano i processi di esternalizzazione, vigilare sull'applicazione del presente articolo, dando evidenza, nei propri verbali, dei risparmi derivanti dall'adozione dei provvedimenti in materia di organizzazione e di personale, anche ai fini della valutazione del personale con incarico dirigenziale di cui all'articolo 5 del decreto legislativo 30.07.1999, n. 286.
5. Nelle considerazioni che precedono è espresso l’avviso di questa Sezione regionale di controllo circa alcuni aspetti di non risolta criticità e di non evidente coerenza con i principi di sana e legittima gestione delle risorse, in ordine alla soluzione prospettata dall’Ente istante (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, parere 14.12.2016 n. 47).

APPALTI SERVIZI - PATRIMONIO: Parere in merito a questioni che riguardano il valore di vendita delle reti e degli impianti di proprietà alla distribuzione del gas.
La cessione delle reti e degli impianti si inquadra, in termini generali, nella disciplina di diritto comune concernente il patrimonio indisponibile (articolo 826 c.c.), tali dovendo considerarsi i beni in questione, ove di proprietà di enti pubblici e strumentali all'espletamento di un servizio pubblico.
La disciplina codicistica prevede che i beni patrimoniali indisponibili possano essere ceduti esclusivamente a condizione che ne venga mantenuta la destinazione al servizio nel quale sono stati impiegati (articolo 828, comma 2, c.c.); pertanto, essi possono essere oggetto di negozi traslativi di diritto privato (nel rispetto della condizione suesposta), ma è escluso ogni acquisto che si ponga, di per sé, in contrasto con la funzione pubblica cui sono destinati (es. usucapione, pignoramento, esecuzione forzata).
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Per gli enti locali alla scadenza delle concessioni possono di fatto porsi le seguenti tre opzioni:

   a)
l’ente non riscatta l’impianto ma affida al nuovo concessionario il servizio trasferendogli il diritto di riscatto che lo stesso eserciterà corrispondendo il VIR al gestore uscente e la RAB ai successivi;
   b)
l’ente riscatta, se non può beneficiare della devoluzione gratuita, il relativo impianto e, nell’affidare ad altro soggetto il relativo servizio, mantiene la titolarità degli impianti di rete per la cui messa a disposizione riceverà comunque una remunerazione che al fine di non essere ricaricata eccessivamente sulle tariffe praticate all’utenza viene determinata sulla RAB (anziché sul valore industriale) salvo eventuale adeguamento (autorizzato dall’AEEGSI) in caso di notevole scostamento rispetto al VIR;
   c)
l’ente riscatta l’impianto (sempre se non è prevista la devoluzione a titolo gratuito) e ne cede la proprietà, con destinazione al servizio di rete, al concessionario vincitore della gara.
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E’ proprio in materia di vendita da parte dell’Ente locale al nuovo gestore della proprietà dell’impianto, che è intervenuto il MiSE laddove chiarisce che “
il valore di trasferimento è pari al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti che vengono alienati, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località (c.d. RAB), come riconosciuto dall’Autorità nella tariffa valida per la gestione d’ambito e come già spettante all’ente locale in quanto titolare della rete. Pertanto, la decisione dell’ente locale di alienare o meno la rete di proprietà pubblica non deve creare nuovi oneri a carico dei clienti finali del servizio in termini di aumento delle tariffe di distribuzione gas”.
Tale impostazione conferma sostanzialmente quanto già rappresentato, a fini puramente regolatori, dall’AEEGSI. Consegue dunque da tale lettura che
in caso della peraltro obbligatoria cessione della proprietà delle reti da parte del gestore uscente, quest’ultimo si vedrà riconosciuto il VIR mentre laddove l’alienazione degli impianti avviene da parte del comune (in sede di affidamento del servizio) il valore del trasferimento andrà determinato sulla base della RAB.
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Va qui ribadito che sono le norme di contabilità pubblica a disciplinare il valore di iscrizione, nello stato patrimoniale, dei beni del demanio e del patrimonio (allegato 4/3 al decreto legislativo 23.06.2011, n. 118).
In particolare, i principi contabili dispongono che “
(…) le immobilizzazioni materiali sono distinte in beni demaniali e beni patrimoniali disponibili e indisponibili. (…). Le immobilizzazioni sono iscritte nello stato patrimoniale al costo di acquisizione dei beni o di produzione, se realizzato in economia (inclusivo di eventuali oneri accessori d'acquisto, quali le spese notarili, le tasse di registrazione dell'atto, gli onorari per la progettazione, ecc.), al netto delle quote di ammortamento. Qualora, alla data di chiusura dell'esercizio, il valore sia durevolmente inferiore al costo iscritto, tale costo è rettificato nell'ambito delle scritture di assestamento mediante apposita svalutazione. Le rivalutazioni sono ammesse solo in presenza di specifiche normative che le prevedano e con le modalità ed i limiti in esse indicati. Per quanto non previsto nei presenti principi contabili, i criteri relativi all'iscrizione nello stato patrimoniale, alla valutazione, all'ammortamento ed al calcolo di eventuali svalutazioni per perdite durevoli di valore si fa riferimento al documento OIC n. 16".
Va peraltro rimarcato (cfr. Lombardia n. 277/2016/PAR) come
tale indicazione specifica debba comunque essere accompagnata dal principio di prudenza (allegato 1 relativo ai principi contabili generali e applicati di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118),
secondo cui “Nel bilancio di previsione (…) devono essere iscritte solo le componenti positive che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo amministrativo considerato”.
Di conseguenza, al di là di ogni considerazione circa le indicazioni del MiSE e dell’AEEGSI, qui non può che ribadirsi come
i criteri di iscrizione nello stato patrimoniale dei beni di proprietà degli Enti locali restino disciplinati dalle norme di contabilità pubblica e che tali disposizioni tendono a privilegiare il criterio del costo storico, da rettificare solo nel caso di eventi che determinino un decremento effettivo del valore del bene.
Resta fermo, peraltro, che
nell’ambito della predisposizione del bilancio preventivo, la valutazione delle entrate potrà tenere conto della prevista cessione a titolo oneroso (se la stessa è divenuta concreta e attuale) i cui effetti dovranno essere stimati da parte dell’ente secondo criteri prudenziali che tengano conto di tutte le eventuali e complessive circostanze capaci di influire sulle effettive possibilità di realizzare i proventi derivanti dalla cessione del bene.
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I Comuni richiedenti riferiscono che, stretti dai vincoli di bilancio e considerata la remunerazione che otterrebbero dal Gestore dell’Ambito Territoriale Minimo (ATEM) negli anni di gestione della rete gas di cui sono comproprietari, stanno valutando l’opzione di cederne la proprietà ed incassare il relativo valore, operazione che, in linea con le indicazioni del Ministero per lo Sviluppo Economico (MiSE), avverrebbe nel contesto della gara d'ATEM.
I Comuni sottolineano come le Autorità di regolazione (MiSE e Autorità per l'Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico – AEEGSI) abbiano sostenuto che nell’ipotesi di alienazione a nuovo gestore il valore di trasferimento in favore dell’aggiudicatario non deve essere il cosiddetto valore industriale residuo – VIR – ma la RAB (Regulatory Asset Base) ossia il valore corrispondente al capitale investito riconosciuto ai fini tariffari.
I Comuni rimarcano quindi che a loro avviso:
   a) la valorizzazione tramite il metodo RAB (in luogo del VIR) comporterebbe un danno per gli equilibri di bilancio atteso che il primo è in inferiore al secondo;
   b) l’utilizzazione di distinti criteri di valorizzazione configurerebbe disparità di trattamento tra Gestori privati proprietari di reti e Comuni proprietari di reti, “in contrasto con l'articolo 3 della Costituzione” e spingerebbe gli enti a comportamenti non in linea con “l'articolo 97 della Costituzione che impone all'amministrazione pubblica di valorizzare i propri beni e a ricavarne il massimo importo percepibile”.
Tutto ciò premesso, i Comuni istanti chiedono:
   1) “Può l'Amministrazione Comunale attribuire ad uno stesso cespite un valore diverso in funzione del proprietario, e per quelle di proprietà dell’Ente Locale una valorizzazione inferiore, senza incorrere in un possibile “Danno Erariale” per gli Amministratori che lo hanno deliberato?
   2) Può l'Amministrazione Comunale mettere in vendita nella gara d’Ambito, le sue proprietà ad un importo che non corrisponde al reale valore, consapevole che le proprietà del Gestore hanno avuto un trattamento diverso, di molto superiore a quelle di proprietà dell'Ente Locale. Infatti ha dovuto approvare con Delibera Comunale le valorizzazioni dei cespiti di proprietà del Gestore Uscente a VIR, mentre dovrà approvare per le sue proprietà un valore di molto inferire a quello che è stato riconosciuto al Gestore, in quanto dovranno essere valorizzati a RAB?
   3) Deve l'Amministrazione comunale mettere in gara anche i suoi impianti a valore di VIR per non far incorrere i suoi Amministratori in un possibile addebito di Danno Erariale?
   4) Può l'Amministrazione Comunale mettere in vendita i suoi Asset a RAB consapevole che la fac del MISE non ha tenuto nella giusta considerazione che la sottovalutazione dei cespiti di proprietà dell'Ente Locale a favore del Gestore subentrante può essere considerata dalla Comunità Europea un Aiuto di stato alla ditta che si aggiudicherà la gara d'Ambito?”.

...
Quanto al secondo aspetto (generalità ed astrattezza), l’effettiva formulazione dei quesiti è da un lato tale da risultare eccessivamente puntuale e concreta fino ad involgere precise scelte gestionali e dall’altro richiede un anticipato parere sulla responsabilità erariale (quesiti 1, 3 e 4) il che interferisce con le funzioni giurisdizionali attribuite alle competenti sezioni della Corte e risulta dunque inammissibile in forza di consolidata giurisprudenza (cfr. da ultimo deliberazione del 06.09.2016, n. 229 della Sezione di controllo Lombardia) ed in base a un costante orientamento (cfr. ex multis deliberazione delle Sezione delle Autonomie del 10.03.2006, n. 5/AUT/2006) secondo cui non possono ritenersi procedibili i quesiti che possano formare oggetto di esame in sede giurisdizionale da parte di altri organi a ciò deputati dalla legge.
In definitiva, è da ritenere che i quesiti 1), 3) e 4) non possano essere considerati ammissibili mentre il 2) è scrutinabile ma solo nel senso che questa Sezione può qui riportare taluni principi generali relativi al regime proprietario dei beni in questione, il tutto nell'ambito dell’articolata disciplina, legislativa e regolamentare, della gestione e titolarità delle reti di gas.
...
MERITO
Va in primo luogo rimarcato che
la cessione delle reti e degli impianti si inquadra, in termini generali, nella disciplina di diritto comune concernente il patrimonio indisponibile (articolo 826 c.c.), tali dovendo considerarsi i beni in questione, ove di proprietà di enti pubblici e strumentali all'espletamento di un servizio pubblico.
La disciplina codicistica prevede che i beni patrimoniali indisponibili possano essere ceduti esclusivamente a condizione che ne venga mantenuta la destinazione al servizio nel quale sono stati impiegati (articolo 828, comma 2, c.c.); pertanto, essi possono essere oggetto di negozi traslativi di diritto privato (nel rispetto della condizione suesposta), ma è escluso ogni acquisto che si ponga, di per sé, in contrasto con la funzione pubblica cui sono destinati (es. usucapione, pignoramento, esecuzione forzata).

Con riguardo agli aspetti più specifici, dal punto di vista microeconomico
il servizio di distribuzione del gas configura un “monopolio naturale”, forma di mercato che se non adeguatamente regolata è portatrice di svantaggi per i clienti finali in termini di rapporto tra qualità e prezzo del servizio erogato. La normativa di riferimento, proprio al fine di creare le migliori condizioni per la clientela, si è nel tempo evoluta nel senso dell’abolizione del regime di monopolio (articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 23.05.2000, n. 164 –cd Decreto Letta– “Attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma dell'articolo 41 della legge 17.05.1999, n. 144”).
Le norme hanno dunque disposto la tendenziale liberalizzazione delle “attività di importazione, esportazione, trasporto e dispacciamento, distribuzione e vendita di gas naturale, in qualunque sua forma e comunque utilizzato” e con specifico riguardo all’attività di distribuzione, la liberalizzazione si è concretizzata da un lato nella separazione funzionale tra proprietà degli impianti e gestione degli stessi e dall’altro nell’affidamento del servizio in via esclusiva ma ben limitata nel tempo (massimo 12 anni), il tutto in un quadro che ha avuto ed ha tuttora ad obiettivo anche la riduzione del numero delle reti presenti in ogni ambito territoriale.
L’articolo 14, comma 4 del citato Decreto Letta, dispone che: "Alla scadenza del periodo di affidamento del servizio, le reti, nonché gli impianti e dotazioni dichiarati reversibili, rientrano nella piena disponibilità dell'ente locale. Gli stessi beni, se realizzati durante il periodo di affidamento, sono trasferiti all'ente locale alle condizioni stabilite nel bando di gara e nel contratto di servizio".
La norma in parola distingue i beni preesistenti all'affidamento del servizio, i quali, al termine del medesimo, dovranno rientrare nella disponibilità dell'ente locale, da quelli realizzati nel corso dell'affidamento (di proprietà di privati, dunque) che, secondo quanto previsto dal comma 8, sono trasferiti da un gestore all'altro per effetto del succedersi della gare d'ambito, circolando unitamente alla gestione del servizio di distribuzione.
Nella fase del processo di liberalizzazione la disciplina primaria sopra menzionata è stata ulteriormente integrata (articolo 46-bis del decreto legge 01.10.2007, n. 159, convertito dalla legge 29.11.2007, n. 222) prevedendo la emanazione di un decreto interministeriale finalizzato a disciplinare, in concreto, i criteri per l’affidamento del servizio “tenendo conto in maniera adeguata, oltre che delle condizioni economiche offerte, e in particolare di quelle a vantaggio dei consumatori, degli standard qualitativi e di sicurezza del servizio, dei piani di investimento e di sviluppo delle reti e degli impianti”.
Il risultante DM 12.11.2011, n. 226, definisce, tra l’altro,
le condizioni economiche dei trasferimenti, secondo i seguenti criteri:
   a)
il valore di rimborso degli impianti nella fase transitoria è definito dalle parti convenzionalmente o, in mancanza di accordo, in base al valore industriale della parte di impianto di proprietà del gestore uscente secondo il costo di costruzione a nuovo (VIR);
   b)
il valore di rimborso degli impianti nella fase “a regime”, ai sensi dell’articolo 14, comma 8, del D.Lgs. n. 164/2000, riformulato dall’articolo 24, comma 1, del decreto legislativo 01.06.2011, n. 93, è pari “al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti la cui proprietà viene trasferita dal distributore uscente al nuovo gestore, incluse le immobilizzazioni in corso di realizzazione, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località, calcolato secondo la metodologia della regolazione tariffaria vigente e sulla base della consistenza degli impianti al momento del trasferimento della proprietà” (RAB).
All’articolo 8, comma 3, lo stesso DM specifica l’obbligo, da parte del nuovo gestore, di corrispondere “annualmente agli Enti locali e alle società patrimoniali delle reti che risultino proprietarie di una parte degli impianti dell’ambito” la remunerazione della RAB.
Come osservato a proposito di questione analoga a quella in trattazione dalla Sezione di controllo della Lombardia (n. 277/2016/PAR),
la differenza tra i due criteri trova la sua ragion d’essere nel fatto che nel periodo transitorio il costruttore e proprietario dell’impianto (in precedenza gestore del servizio) subisce, in seguito alla cessazione ope legis della concessione, una sostanziale ablazione del proprio diritto dominicale e deve essere ristorato della stessa utilità perduta mentre “a regime” l’attribuzione delle proprietà (o della mera disponibilità) degli impianti a rete è definita dall’ente contestualmente all’affidamento del servizio e sorge la più limitata esigenza di remunerare il gestore precedente esclusivamente delle somme investite nell’impianto.
In via eccezionale, tuttavia, il legislatore (sempre nel decreto legislativo n. 93/2011) ha consentito ai primi concessionari del periodo a regime l'ammortamento della differenza tra il valore di rimborso e il valore delle immobilizzazioni nette, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località. Tale adeguamento è operato tramite il riconoscimento nella tariffa da parte della AEEGSI, nel caso lo scostamento tra i due criteri sia superiore al venticinque per cento (deliberazione AEEGSI del 26.06.2014, n. 310).
In definitiva,
per gli enti locali alla scadenza delle concessioni possono di fatto porsi le seguenti tre opzioni:
   a)
l’ente non riscatta l’impianto ma affida al nuovo concessionario il servizio trasferendogli il diritto di riscatto che lo stesso eserciterà corrispondendo il VIR al gestore uscente e la RAB ai successivi;
   b)
l’ente riscatta, se non può beneficiare della devoluzione gratuita, il relativo impianto e, nell’affidare ad altro soggetto il relativo servizio, mantiene la titolarità degli impianti di rete per la cui messa a disposizione riceverà comunque una remunerazione che al fine di non essere ricaricata eccessivamente sulle tariffe praticate all’utenza viene determinata sulla RAB (anziché sul valore industriale) salvo eventuale adeguamento (autorizzato dall’AEEGSI) in caso di notevole scostamento rispetto al VIR;
   c)
l’ente riscatta l’impianto (sempre se non è prevista la devoluzione a titolo gratuito) e ne cede la proprietà, con destinazione al servizio di rete, al concessionario vincitore della gara.
E’ proprio in materia di vendita da parte dell’Ente locale al nuovo gestore della proprietà dell’impianto, che è intervenuto il MiSE con un “Chiarimento circa la possibilità per gli Enti locali di alienare il proprio asset, costituito dalla rete e dagli impianti di distribuzione del gas naturale” nel quale dopo aver premesso che “non spetta a questo Ministero fornire l’interpretazione di normative primarie riguardanti il regime di gestione dei servizi pubblici locali, nonché il regime di circolazione dei beni facenti parte del patrimonio indisponibile dello Stato (…)” chiarisce che “
il valore di trasferimento è pari al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti che vengono alienati, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località (c.d. RAB), come riconosciuto dall’Autorità nella tariffa valida per la gestione d’ambito e come già spettante all’ente locale in quanto titolare della rete. Pertanto, la decisione dell’ente locale di alienare o meno la rete di proprietà pubblica non deve creare nuovi oneri a carico dei clienti finali del servizio in termini di aumento delle tariffe di distribuzione gas”.
Tale impostazione conferma sostanzialmente quanto già rappresentato, a fini puramente regolatori, dall’AEEGSI. Consegue dunque da tale lettura che
in caso della peraltro obbligatoria cessione della proprietà delle reti da parte del gestore uscente, quest’ultimo si vedrà riconosciuto il VIR mentre laddove l’alienazione degli impianti avviene da parte del comune (in sede di affidamento del servizio) il valore del trasferimento andrà determinato sulla base della RAB.
In punto di economia e regolamentazione vanno in definitiva rimarcati due elementi:
  
da un lato come, in termini generali, possano ben sussistere contesti caratterizzati da regolazione non simmetrica e ciò proprio al fine di stimolare l’entrata di più competitori sul mercato e quindi maggiore utilità per i consumatori/contribuenti finali;
  
dall’altro come sussistendo una chiara e definita relazione diretta tra valore riconosciuto al (peculiare) bene-rete in sede di cessione e livello delle tariffe che i consumatori pagheranno a fronte dei servizi erogati (più alto il primo, più alte le seconde), ciò che viene a determinarsi, nel caso del riconoscimento della RAB in luogo del VIR, è il trasferimento di un valore a beneficio dell’ente che è si inferiore nel momento in cui si realizza la cessione, ma non se valutato lungo l’intera durata della concessione, dal momento che il più basso valore è a fronte di benefici futuri per i consumatori in termini di più contenuti livelli delle tariffe.
Comunque, al di là delle potenziali disarmonie nel regime transitorio sulle quali questa Sezione non può esprimersi e al di là dell’eventuale incongruenza delle norme esistenti e della presunta disparità di trattamento delle quali i Comuni possono eventualmente lamentarsi nelle sedi appropriate, presso le quali far valore eventuali presunti diritti,
va qui ribadito che sono le norme di contabilità pubblica a disciplinare il valore di iscrizione, nello stato patrimoniale, dei beni del demanio e del patrimonio (allegato 4/3 al decreto legislativo 23.06.2011, n. 118).
In particolare, i principi contabili dispongono che “
(…) le immobilizzazioni materiali sono distinte in beni demaniali e beni patrimoniali disponibili e indisponibili. (…). Le immobilizzazioni sono iscritte nello stato patrimoniale al costo di acquisizione dei beni o di produzione, se realizzato in economia (inclusivo di eventuali oneri accessori d'acquisto, quali le spese notarili, le tasse di registrazione dell'atto, gli onorari per la progettazione, ecc.), al netto delle quote di ammortamento. Qualora, alla data di chiusura dell'esercizio, il valore sia durevolmente inferiore al costo iscritto, tale costo è rettificato nell'ambito delle scritture di assestamento mediante apposita svalutazione. Le rivalutazioni sono ammesse solo in presenza di specifiche normative che le prevedano e con le modalità ed i limiti in esse indicati. Per quanto non previsto nei presenti principi contabili, i criteri relativi all'iscrizione nello stato patrimoniale, alla valutazione, all'ammortamento ed al calcolo di eventuali svalutazioni per perdite durevoli di valore si fa riferimento al documento OIC n. 16".
Va peraltro rimarcato (cfr. Lombardia n. 277/2016/PAR) come
tale indicazione specifica debba comunque essere accompagnata dal principio di prudenza (allegato 1 relativo ai principi contabili generali e applicati di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118), secondo cui “Nel bilancio di previsione (…) devono essere iscritte solo le componenti positive che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo amministrativo considerato”.
Di conseguenza, al di là di ogni considerazione circa le indicazioni del MiSE e dell’AEEGSI, qui non può che ribadirsi come
i criteri di iscrizione nello stato patrimoniale dei beni di proprietà degli Enti locali restino disciplinati dalle norme di contabilità pubblica e che tali disposizioni tendono a privilegiare il criterio del costo storico, da rettificare solo nel caso di eventi che determinino un decremento effettivo del valore del bene.
Resta fermo, peraltro, che
nell’ambito della predisposizione del bilancio preventivo, la valutazione delle entrate potrà tenere conto della prevista cessione a titolo oneroso (se la stessa è divenuta concreta e attuale) i cui effetti dovranno essere stimati da parte dell’ente secondo criteri prudenziali che tengano conto di tutte le eventuali e complessive circostanze capaci di influire sulle effettive possibilità di realizzare i proventi derivanti dalla cessione del bene (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, parere 01.12.2016 n. 234).

novembre 2016

APPALTI: Gli obblighi di pubblicazione nelle procedure di affidamento.
DOMANDA:
Ai sensi del combinato disposto degli artt. 37 d.lgs. 33/2013 e 29 del d.lgs. 50/2016 sono soggetti a pubblicazione obbligatoria nella sezione "Amministrazione Trasparente" tutti gli atti relativi alle procedure di affidamento di servizi, lavori e forniture di beni.
Si chiede se siano compresi anche gli atti a valle delle procedure di appalto e quindi i contratti, siano esse scritture private che atti pubblici, o se con tale espressione il legislatore intenda riferirsi ai soli atti legati alle procedure di evidenza pubblica.
RISPOSTA:
Il recente decreto legislativo 97/2016 di “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza", correttivo della legge 190/2012 e del decreto legislativo 33/2013, in vigore dallo scorso 23 giugno, ha introdotto modifiche in tema di obblighi di pubblicazione concernenti i contratti di lavori, forniture e servizi.
L’art. 31 del d.lgs. 97/2016 ha modificato l’articolo 37 del d.lgs. 33/2013 “Obblighi di pubblicazione concernenti i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”, che ora prevede -salvo quanto previsto dall’articolo 9-bis e gli obblighi di pubblicità legale- la pubblicazione: dei dati previsti dall’articolo 1, comma 32, della legge 06.11.2012, n. 190: CIG, Struttura proponente, Oggetto del bando, Procedura di scelta del contraente, Elenco degli operatori invitati a presentare offerte, Aggiudicatario, Importo di aggiudicazione, Tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura, Data di ultimazione lavori, servizi o forniture, Importo delle somme liquidate degli atti e le informazioni oggetto di pubblicazione ai sensi del decreto legislativo 18.04.2016, n. 50 (art. 29): “tutti gli atti delle amministrazioni relativi alla programmazione di lavori, opere, servizi e forniture; gli atti relativi alle procedure per l’affidamento; il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni all’esito delle valutazioni dei requisiti speciali; la composizione della commissione giudicatrice e i curricula dei suoi componenti; i resoconti della gestione finanziaria dei contratti al termine della loro esecuzione".
La pubblicazione dei contratti non è prevista, se non nei limiti degli elementi sopra specificati (corrispettivo, durata, ecc.) (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

APPALTI FORNITUREAggiudicazione, ripristino non è un atto dovuto.
In tema di forniture alla pubblica amministrazione, la pendenza di un giudizio risarcitorio per una precedente revoca non rende il ripristino dell'aggiudicazione atto dovuto, ma costituisce, semmai, uno degli elementi da ponderare in sede di valutazione sul modo di conseguire la fornitura ritenuta necessaria.

Lo hanno affermato i giudici della III Sez. del Consiglio di Stato con la sentenza 03.11.2016 n. 4613.
I giudici del Consiglio di stato hanno, altresì, osservato che, stante il principio di immodificabilità dell'offerta e il quinquennio eventualmente trascorso, sarà onere della stazione appaltante dar conto della ricomprensione delle modifiche nell'ambito dell'aggiornamento tecnologico, e sembra indiscutibile che tale valutazione vada fatta, o comunque debba essere adeguatamente esternata.
Nel caso sottoposto all'attenzione dei supremi giudici amministrativi, a distanza di cinque anni dalla presentazione dell'offerta, in un settore soggetto a rapida evoluzione/obsolescenza e con prezzi in tendenziale continua diminuzione (a fronte della medesima prestazione), una valutazione aggiornata e comparativa della convenienza economica dell'offerta, a parere dei giudici di palazzo Spada era certamente necessaria, e, oltre che dell'opportunità di ottenere una diminuzione del prezzo dell'8%, di definire la fornitura in tempi brevi e di eliminare i rischi altrimenti derivanti dal contenzioso in essere (elementi favorevoli considerati nel provvedimento), sarebbe stato opportuno prendere in considerazione anche le condizioni economiche ottenibili sul mercato e rilevabili, anzitutto, dalle forniture pubbliche effettuate in tempi più recenti.
Il thema decidendum prendeva le mosse dal fatto che la Ausl aveva espletato una gara per l'affidamento della fornitura in noleggio di un sistema RIS/PACS (a supporto dell'attività di gestione, archiviazione, stampa e trasmissione delle immagini, dei referti e dei dati clinici prodotti dalle Unità Operative di Radiologia) per un periodo di 6 anni con opzione di riscatto, aggiudicandola con deliberazione alla Alfa Spa.
A seguito della trasformazione in ambulatori di alcuni ospedali, con delibera la gara e l'aggiudicazione venivano revocate. La Alfa impugnava la revoca dinanzi al Tar, chiedendo il riconoscimento del diritto alla conclusione del contratto nonché la condanna della Ausl al risarcimento dei danni (articolo ItaliaOggi Sette del 21.11.2016).

settembre 2016

APPALTI: Il Consiglio di Stato ha reso il parere sullo schema di schema di regolamento redatto dall’Anac per il rilascio dei pareri di precontenzioso ai sensi dell’art. 211, d.lgs. 18.04.2016, n. 50.
1. L’oggetto
Il regolamento in oggetto costituisce attuazione dell’art. 211 del decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, recante il nuovo Codice dei contratti pubblici, il quale stabilisce che: “Su iniziativa della stazione appaltante o di una o più delle altre parti, l’ANAC esprime parere relativamente a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta. Il parere obbliga le parti che vi abbiano preventivamente consentito ad attenersi a quanto in esso stabilito. Il parere vincolante è impugnabile innanzi ai competenti organi della giustizia amministrativa ai sensi dell’articolo 120 del codice del processo amministrativo. In caso di rigetto del ricorso contro il parere vincolante, il giudice valuta il comportamento della parte ricorrente ai sensi e per gli effetti dell’articolo 26 del codice del processo amministrativo.”
Il provvedimento sostituisce i regolamenti già approvati ai sensi dell’art. 6, comma 6, lett. n), del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, recante il vecchio Codice dei contratti pubblici, secondo cui l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture –poi assorbita dall’ANAC– “su iniziativa della stazione appaltante e di una o più delle altre parti, esprime parere non vincolante relativamente a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, eventualmente formulando una ipotesi di soluzione; si applica l’articolo 1, comma 67, terzo periodo, della legge 23.12.2005, n. 266”.
La principale novità introdotta dal regolamento in esame risiede nella possibilità per le parti interessate di manifestare la volontà di uniformarsi al parere, con la conseguenza di renderlo vincolante, attraverso un duplice alternativo meccanismo:
- su istanza singola, qualora le altre parti esprimano il loro consenso entro dieci giorni dalla comunicazione dell’istanza;
- su istanza congiunta, nella quale sia stata espressa la volontà di attenersi al parere.
L’istruttoria dell’istanza è caratterizzata dalla massima celerità e dal metodo scritto, affinché la procedura possa concludersi entro trenta giorni dalla sua presentazione.
2. Le questioni generali
Molteplici e delicate, anche sul piano squisitamente teorico, le questioni affrontate dal Consiglio di Stato.
   a) Il rapporto tra primo e secondo comma dell’art. 211 del decreto legislativo 18.04.2016, n. 50.
Il comma 2 attribuisce all’ANAC un potere di invito nei confronti delle stazioni appaltanti ad agire in autotutela. Il potere di raccomandazione così introdotto è presidiato da una sanzione pecuniaria nei confronti del dirigente responsabile e dalla previsione della sua incidenza sulla reputazione delle stazioni appaltanti. Il rapporto naturale tra parere e raccomandazione è di alternatività, in guisa da dar luogo ad un sistema di tutela pre-processuale completo, attivabile su iniziativa di parte, o, in mancanza, d’ufficio.
Tuttavia è possibile che le due procedure si intreccino, come si evince dallo stesso regolamento, che sancisce l’inammissibilità delle istanze di precontenzioso interferenti con esposti di vigilanza e procedimenti sanzionatori in corso di istruttoria presso l’Autorità. Né può escludersi che l’ANAC usi il potere di raccomandazione a seguito del precontenzioso.
Il Consiglio di Stato, pertanto, ha ravvisato la necessità di una disciplina di regolamentazione della fattispecie, che delimiti i presupposti di esercizio del potere e individui le procedure su cui intervenire, anche alla luce del considerando n. 122 della direttiva UE 24/2014.
   b) Il fondamento del potere regolamentare dell’ANAC, in assenza di un’espressa previsione di legge.
Dopo un excursus di carattere generale sul potere regolamentare delle Autorità Indipendenti, in cui si sottolinea l’importanza della fase istruttoria e, in particolare, dell’intervento consultivo del Consiglio di Stato, la Commissione ha affrontato il problema dell’inquadramento del regolamento in esame, riconducendolo alla categoria dei regolamenti di organizzazione, essendo principalmente volto a disciplinare lo svolgimento della funzione precontenziosa definita dalla fonte primaria.
Ciò implica, da un lato, che non occorre evocare la teoria dei poteri impliciti per ravvisare una base legale al potere regolamentare esercitato, la teoria dei poteri impliciti per ravvisare una base legale al potere regolamentare esercitato, esso trovando fondamento nel potere di auto-organizzazione dell’ANAC, dall’altro, che il regolamento incontra dei limiti legati alla sua incidenza sulle posizioni giuridiche degli interessati.
Tuttavia, deve essere attentamente considerato il carattere necessariamente subordinato della fonte regolamentare in esame e la sua possibile incidenza sul diritto di difesa delle parti che intendono attivare lo strumento di tutela.
   c) La distinzione dalle linee guida.
Dopo aver richiamato le considerazioni già svolte in precedenti pareri sulla natura delle linee-guida, la Commissione ne evidenzia la tipica efficacia “esterna”, come si conviene ad uno strumento di soft law, la cui origine è nella comunità degli affari –cosmopolita e in perenne movimento, bisognosa di regole transnazionali che siano dotate al tempo stesso di flessibilità e effettività, sovente originate dalle stesse pratiche commerciali che intendono regolare– e promana da fonti (gli usi non normativi, i codici di condotta, l’interpretazione e le clausole generali, i principi, la lex mercatoria, le regolamentazioni delle Associazioni di categoria, etc.) che trovano fondamento nell’effetto pratico che le relative disposizioni producono sui destinatari.
Per contro, il regolamento dell’ANAC resta ancorato al sistema delle fonti di matrice kelseniana, costruito come un’architettura geometrica, sulla base del valore formale dell’atto, ed ha la funzione di dettare norme di azione per la Pubblica Amministrazione, non già regole di condotta per gli operatori.
   d) La natura giuridica del precontenzioso.
Dopo aver agevolmente ricondotto il parere non vincolante alla moral suasion, con un quid pluris che lo avvicina ai responsa di romanistica memoria, la Commissione ha affrontato la complessa questione della qualificazione dogmatica del parere vincolante, o, più precisamente, della procedura da cui esita, inquadrandolo nelle ADR (Alternative Dispute Resolution), sia pure con indiscutibili tratti di specialità, poiché la procedura riposa sulla volontà delle parti, in base a un sistema binario, a seconda che vi sia o meno l’assenso all’efficacia vincolante del parere, e sfocia in un atto amministrativo che, quando ha efficacia vincolante, può essere impugnato in sede giurisdizionale.
Su tale profilo, il problema della giustificazione teorica dell’istituto all’interno del sistema amministrativo –dove vige il principio di indisponibilità dell’interesse legittimo e il conseguente divieto di arbitrato– si incrocia con quello del modello ad efficacia soggettiva variabile scelto dal regolamento, ed ancor prima dalla legge, per cui il parere è vincolante solo nei confronti delle parti che hanno aderito alla procedura.
La Commissione ha osservato che l’ancoraggio della vincolatività del parere al consenso delle parti è necessario se si vuole mantenere la distanza dai mezzi processuali, essendo la caratteristica principale delle tecniche di risoluzione alternativa delle controversie.
È ben vero che le ADR attengono a diritti disponibili, ma tale principio appare insuperabile solo nell’ambito dei mezzi non aggiudicativi, come la mediazione o la negoziazione assistita, che hanno una connotazione marcatamente privatistica, in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale.
Nell’ipotesi in esame, invece, la procedura è svolta e decisa da un organo pubblico, che appartiene al novero delle Autorità indipendenti di settore, come AGCM, cui sono riconosciute funzioni non lontane dalla giurisdizione. Il pericolo, allora, è proprio quello di una processualizzazione dell’istituto, contraria alla sua ratio, che la Commissione suggerisce di evitare indicando una serie di specifici correttivi.
   e) Le residue criticità
La Commissione individua quattro aree di criticità della procedura costruita dal regolamento, in larga misura dipendenti dal modello previsto dalla fonte primaria.
In primo luogo, una volta sancita l’impugnabilità del parere, non sembra più necessario subordinare l’efficacia vincolante al previo consenso delle parti. Nell’ordinamento, quando è previsto il ricorso (facoltativo) ad Autorità indipendenti, l’efficacia vincolante della decisione non è subordinata al previo consenso delle parti (si pensi al ricorso al difensore civico o alla commissione per l’accesso), ma tale soluzione non è perseguibile de iure condito.
In secondo luogo, l’efficacia soggettiva variabile compromette, se non l’effetto di deflazione, la linearità del sistema. Si pensi al caso della stazione appaltante che, sottoposta all’efficacia vincolante del parere, decida di adeguarsi ad esso. La parte che non è sottoposta alla forza vincolante del parere potrà limitarsi a dedurne l’inefficacia nei suoi confronti, con la conseguenza che –se sfavorevole– non sarà tenuta per tutelarsi a impugnarlo o a partecipare al giudizio da altri instaurato. Tuttavia, resterà pur sempre pregiudicata dal provvedimento adottato sulla base di tale parere, ragion per cui dovrà impugnarlo, ciò dando luogo a un problematico rapporto tra i due giudizi.
In terzo luogo, il parallelismo con l’arbitrato evidenzia un’aporia nella natura consensuale del meccanismo: in ambito civilistico, la struttura contrattuale del compromesso e dalla clausola compromissoria fa sì che non è revocabile l’assenso; nell’istituto in esame, invece, il carattere unilaterale del vincolo fa pensare alla possibilità di un ripensamento della parte stessa.
In quarto luogo, si pone il problema di individuare la disciplina applicabile al procedimento (termini, rapporti con la tutela giurisdizionale, inammissibilità e improcedibilità, revocazione, etc.) laddove non espressamente prevista.
Su questi punti occorre un espresso intervento normativo, anche in via legislativa.
3. Le questioni particolari
Diversi rilievi sono stati formulati al fine di migliorare la procedura e garantire le parti interessate alla decisione, per cui si dà conto dei più importanti.
In primo luogo è stato chiarito l’ambito di applicazione dell’istituto, che riguarda “questioni” e non “controversie” e si estende anche oltre la stipulazione del contratto, sempre che abbia ad oggetto situazioni relative alla procedura di gara, poiché in tal senso milita la lettera della legge e non può escludersi l’utilità di una soluzione precontenziosa anche in una fase avanzata dell’appalto.
In secondo luogo si è suggerito di precisare che l’istanza di parere precontenzioso, salva l’ipotesi in cui sia stata proposta contestualmente da tutti i soggetti coinvolti nella vicenda, venga comunicata a “tutti i soggetti interessati alla soluzione della questione oggetto della medesima”, dovendosi intendere nell’ampia dizione di “interessati” anche quelli che nel processo amministrativo sarebbero controinteressati, coerentemente al significato che detto termine ha negli articoli in esame, allorquando si usa l’espressione “parti interessate” per designare tutti coloro la cui posizioni giuridiche sono toccate dal parere.
Tale soluzione è apparsa preferibile, oltre che per ragioni di coerenza sistematica, anche sul piano strettamente lessicale: il termine controinteressato assume una diversa valenza secondo che si riferisca al procedimento o al processo, poiché nel primo il controinteressato è colui che è, senza essere destinatario dell’atto, può riceverne pregiudizio (cfr. art. 7 della legge n. 241 del 1990) e perciò è legittimato ad impugnare il provvedimento finale, nel secondo il controinteressato è colui che vanta un interesse uguale e contrario a quello del ricorrente, quindi nella posizione di resistere al ricorso. Impiegare il termine “controinteressato” nel contesto della procedura di precontenzioso, dunque, darebbe adito a dubbi interpretativi.
In terzo luogo è apparso opportuno ripristinare l’audizione delle parti dinanzi all’Autorità, almeno per le controversie di maggior rilievo, collocandola dopo la scadenza del termine per prestare l’eventuale assenso al parere. La brevità del termine per concludere il procedimento non costituisce un impedimento assoluto, sol che si abbia l’accortezza di prevedere modalità di convocazione rapide, ad esempio in forma telematica, e un contraddittorio orale semplificato e senza formalità.
In quarto luogo è stata suggerita l’eliminazione della disposizione relativa al riesame del parere vincolante, foriera di ulteriori complicazioni, nell’ipotesi –piuttosto probabile– di un’interferenza tra il procedimento di riesame e il processo, attesa l’impugnabilità dei pareri vincolanti dinanzi al giudice amministrativo.
Da ultimo, è stata integralmente riformulata la disposizione relativa agli effetti del parere. La Commissione ha distinto tre ipotesi.
La prima è l’obbligo di comunicazione all’ANAC della stazione appaltante che abbia manifestato la volontà di attenersi al parere, avente ad oggetto la eventuale proposizione di ricorso giurisdizionale avverso il parere ovvero le determinazioni adottate al fine di adeguarsi al parere stesso.
La seconda è l’obbligo di comunicazione all’ANAC delle parti diverse dalla stazione appaltante che abbiano manifestato la volontà di attenersi al parere, avente ad oggetto la eventuale proposizione di ricorso giurisdizionale avverso il parere ovvero l’avvenuta acquiescenza al parere.
La terza è l’obbligo di comunicazione all’ANAC delle parti che non hanno manifestato la volontà di attenersi al parere, avente ad oggetto le proprie determinazioni conseguenti al parere (Consiglio di Stato, Commissione speciale, parere 14.09.2016 n. 1920 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Il Consiglio di Stato ha reso il parere sulle Linee guida relative a "Criteri di scelta dei commissari di gara e di iscrizione degli esperti nell’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni aggiudicatrici".
Il Consiglio di Stato ha reso il parere sulle Linee guida relative a “Criteri di scelta dei commissari di gara e di iscrizione degli esperti nell’Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni aggiudicatrici
1. Oggetto.
Il parere è stato reso dal Consiglio di Stato sulle linee guida che l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) ha adottato, ai sensi degli artt. 77 e 78, d.lgs. 18.04.2016, n. 50.
Si tratta delle regole operative che devono essere seguite nella composizione delle commissioni giudicatrici e nella gestione da parte dell’ANAC dell’Albo dei componenti la commissione.
Il suddetto d.lgs. n. 50 del 2016, si sottolinea nel parere, ha optato per un sistema di preferenza per i commissari esterni rispetto a quelli interni alla stazione appaltante, al fine di garantire una maggiore attuazione dei principi di imparzialità e trasparenza.
L’Autorità ha scisso in due diversi momenti temporali l’adozione delle prescrizioni attuative del Codice. Il Consiglio di Stato ha auspicato che il secondo provvedimento di completamento delle presenti linee guida venga adottato in tempi celeri per consentire l’entrata in vigore del nuovo sistema di composizione delle commissioni.
2. Questioni generali.
Nel parere sono state analizzate le seguenti questioni di valenza generale.
2.1. Natura delle «determinazioni» dell’ANAC.
La prima questione trattata ha riguardato la natura delle linee guida.
La Commissione speciale ha rilevato che esse, integrando il precetto primario, hanno natura di linee guida vincolanti. Ne consegue che si è in presenza di atti amministrativi generali appartenenti al genus degli atti di regolazione delle Autorità amministrative indipendenti, sia pure connotati in modo peculiare.
2.2. La obbligatorietà dell’iscrizione nell’Albo.
La seconda questione ha riguardato la portata dell’obbligo di iscrizione nell’Albo.
Il Consiglio di Stato ha condiviso l’impostazione delle linee guida che, a fronte di un dato normativo non del tutto chiaro, hanno imposto l’obbligo di iscrizione nel predetto Albo non soltanto per i commissari esterni ma anche per quelli interni alla stazione appaltante.
2.3. Modalità di nomina e regole di attività e responsabilità.
La terza questione esaminata ha avuto ad oggetto il sistema di responsabilità delle stazioni appaltanti. La Commissione speciale ha messo in rilievo che la natura esterna del commissari non impedisce il funzionamento del sistema di imputazione dell’attività alla stazione appaltante, con la conseguente assenza, a seguito della riforma, di un rischio di “deresponsabilizzazione” dell’amministrazione aggiudicatrice.
3. Questioni specifiche.
3.1. Campo di applicazione.
Si è chiarito che l’obbligo della previa iscrizione all’Albo gestito dall’ANAC, ai fini della nomina nelle commissioni giudicatrici per i concorsi di progettazione, operi soltanto in presenza di amministrazioni aggiudicatrici e non anche, nei settori speciali, in presenza di enti aggiudicatori.
3.2. Composizione dell’Albo e modalità di nomina dei commissari “esterni” ed “interni”.
In relazione a questa tematica la Commissione speciale ha affermato quanto segue.
   A) La previsione normativa, ripresa dalle linee guida, che consente la nomina di commissari interni in presenza di appalti di «particolare complessità» deve essere interpretata in modo rigoroso, per evitare una possibile elusione dei principi di garanzia sottesi alla preferenza legislativa per i commissari esterni. La Commissione speciale ha, pertanto, richiesto all’ANAC di compiere una elencazione puntuale delle fattispecie che potrebbero rientrare nell’ambito della suddetta eccezione.
   B) La parte delle linee guida che prevedono che, nel caso in cui ricorrono i presupposti per la nomina di una commissione interna, il Presidente della commissione deve essere scelta tra soggetti “esterni” alla commissione, deve essere espunta dal testo perché si pone in contrasto con l’art. 77 del d.lgs. n. 50 del 2006, che non contempla tale obbligo.
3.3. Adempimenti delle stazioni appaltanti e funzionalità delle commissioni giudicatrice.
In relazione a questa tematica la Commissione speciale ha affermato quanto segue.
   A) Le linee guida -nel disporre che la stazione appaltante possa prevedere ulteriori adempimenti rispetto alla valutazione delle offerte tecniche ed economiche, tra i quali la «valutazione della congruità delle offerte tecniche, svolta in collaborazione con il responsabile del procedimento»- assegnano alla commissione funzioni non autorizzate dalla legge.
   B) Le linee guida -nella parte in cui dispongono che «La nomina di commissari interni può essere effettuata solo quando nell’Albo vi siano un numero di esperti della stazione appaltante sufficiente a consentire il rispetto dei principi di indeterminatezza del nominativo dei commissari di gara prima della presentazione delle offerte e della rotazione delle nomine»- hanno introdotto un presupposto non contemplato dalla normativa primaria.
   C) La nomina di “tutti” commissari, compresi quelli “interni”, deve avvenire dopo la scadenza del termine fissato per la presentazione delle offerte.
   D) E’ necessario integrare le linee guida al fine di chiarire in quali casi le sedute devono essere pubbliche e in quali riservate, con ulteriori prescrizioni esecutive, sulla falsariga di quanto previsto dall’art. 12 del decreto-legge 07.05.2012, n. 52, convertito in legge 06.07.2012, n. 94.
   E) E’ opportuni integrare le linee guida, da un lato, mediante l’indicazione delle modalità di nomina di eventuali “sostituti” se uno o più dei candidati designati dall’ANAC abbia un impedimento soggettivo ovvero versi in una situazione ostativa, dall’altro, mediante la previsione dell’obbligo, per le stazioni appaltanti, di comunicare il compenso dei singoli commissari e il costo complessivo, sostenuto dall’amministrazione, connesso alla procedura di nomina.
4. Comprovata esperienza e professionalità.
In relazione a questa tematica la Commissione speciale ha affermato quanto segue.
   A) Ai fini della identificazione della categoria dei “dipendenti pubblici” che possono essere nominati nella commissione, non si deve avere riguardo alle amministrazioni di cui all’art. 1, della legge 31.12.2009, n. 196 ma all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165 (Norme generale sull’ordinamento del lavoro alle dipendente delle amministrazioni pubbliche).
   B) E’ necessario chiarire a favore di quale soggetto operi (stazione appaltante o terzi) l’obbligo previsto dalle linee guida, per i commissari nominati, di possedere “una copertura assicurativa obbligatoria”.
   C) Occorre che le linee guida contengano requisiti omogenei, in ordine all’assenza di sanzioni disciplinari, per tutti i soggetti che possono essere nominati nelle commissioni giudicatrici.
   D) E’ necessario chiarire come debbano essere considerati i requisiti di nomina posseduti nell’ambito di una categoria nel caso di passaggio dell’esperto in categoria di soggetti inclusi tra quelli suscettibili di nomina,
   E) Nell’elenco degli affidamenti da considerarsi «particolarmente complessi» devono essere inseriti anche i lavori relativi al settore ambientale, con particolare riferimento, ad esempio, alle attività di bonifica di siti inquinati ovvero a quella di gestione di rifiuti soprattutto quelli pericolosi.
3.4. Requisiti di moralità e compatibilità.
In relazione a questa tematica la Commissione speciale ha affermato quanto segue.
   A) Sarebbe opportuno che le linee guida considerino ostative alla nomina dei commissari tutte le condanne per reati di cui all’art. 80 del d.lgs. n. 50 del 2016, anche al fine di creare una sorta di “simmetria escludente” tra requisiti dei partecipanti e dei giudicanti.
3.5. Modalità di iscrizione e di aggiornamento dell’Albo.
In relazione a quest’ultima tematica la Commissione speciale ha rilevato che l’ANAC deve procedere a verifica sui requisiti di iscrizione nel momento in cui il soggetto viene indicato nella lista di candidati fornita alla stazione appaltante (Consiglio di Stato, Commissione speciale, parere 14.09.2016 n. 1919 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Il Consiglio di Stato ha reso il parere sulle Linee guida dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.AC.) in materia di procedure per l'affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria.
Le Linee guida su cui il Consiglio di Stato è stato chiamato a fornire un parere facoltativo, elaborate dall’Autorità in attuazione di quanto disposto dall’art. 36, comma 7, del nuovo Codice dei contratti pubblici, intendono fornire indicazioni, indicare le “migliori pratiche” e stabilire, dunque, modalità di dettaglio per supportare le stazioni appaltanti e migliorare la qualità delle procedure in un settore di mercato, come quello degli appalti pubblici sotto-soglia, di assoluto rilievo -anche in termini percentuali- nel mondo produttivo nazionale.
Le Linee guida dell’ANAC seguono la forma discorsiva e la natura non vincolante giustifica, in questo caso, un minore rigore nell’enucleazione dell’indirizzo impartito all’amministrazione. Il Consiglio, tuttavia, ha segnalato come opportunamente, anche in questo caso, si sia optato per una modalità di adozione preceduta dalla consultazione dei soggetti interessati, per quanto la natura flessibile della regolazione avrebbe potuto giustificare un’adozione unilaterale. Il confronto dialettico con i possibili destinatari degli atti di indirizzo, infatti, deve essere considerato con favore, consentendo di migliorare la qualità della regolazione stessa ed il raggiungimento degli scopi prefissati di efficienza ed efficacia.
Ad avviso del Consiglio, l’Autorità, nell’operare le scelte di fondo, si è impegnata significativamente, ed efficacemente, nella non facile opera di bilanciamento tra l’esigenza di semplificazione e razionalizzazione della disciplina, in un settore che per tradizione gode di una procedura “alleggerita”, e la necessità di osservare, in ogni caso, i principi generalissimi che regolano l’affidamento e l’esecuzione degli appalti pubblici, in termini di trasparenza, pubblicità, proporzionalità, concorrenza, non discriminazione e maggiore apertura al mercato possibile, senza aggravare, però, gli operatori economici di inutili oneri aggiuntivi.
In un mercato sempre più rilevante in termini percentuali come quello del “sotto-soglia”, l’introduzione a carico delle stazioni appaltanti di pregnanti vincoli di motivazione, anche aggiuntivi rispetto a quanto previsto dalla legge -che il Consiglio ha chiesto di dedicare maggiormente, nel dettaglio, alle concrete procedure di affidamento e di selezione dell’affidatario e più sinteticamente alla scelta, a monte, della procedura da seguire- risponde ad una logica volta a privilegiare anche in questo caso, se possibile, le procedure ordinarie, che maggiori garanzie danno, evidentemente, sotto i profili della correttezza dei comportamenti e dell’anticorruzione.
La motivazione aggiuntiva imposta è opportuna, poiché la stazione appaltante rende esplicite e verificabili (anche dal giudice) percorsi decisionali che, data la frequenza del sistema di offerte sotto soglia, resterebbero altrimenti opachi e talora influenzabili da fenomeni corruttivi.
Nel contempo, il Consiglio ha chiesto che venga confinata all’eccezionalità la possibilità di riaffidare in via diretta l’appalto allo stesso operatore economico uscente, ad esempio a fronte di riscontrata effettiva assenza di alternative, non potendosi tralasciare il doveroso rispetto, tra gli altri, del principio di rotazione, sancito specificamente dalla legge, e considerando che, assai spesso, è proprio negli affidamenti di importo non elevato all’operatore uscente che il fenomeno corruttivo si annida nella sua dimensione meno facilmente accertabile.
Da notare, infine, che le indicazioni di carattere procedurale attinenti all’obbligo di motivazione, alla predisposizione della determina a contrarre, alla stipulazione del contratto, sono state opportunamente differenziate dall’Autorità in ragione dell’oggetto e del valore dell’affidamento (Coniglio di Stato, Commissione speciale, parere 13.09.2016 n. 1903 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: La Corte di Giustizia torna a pronunciarsi sul c.d. divieto di rinegoziazione dell’offerta.
La Corte di Giustizia torna a pronunciarsi sul c.d. divieto di rinegoziazione dell’offerta e ribadisce l’obbligo di gara in caso di modifiche sostanziali apportate al contenuto di un appalto pubblico, anche se a seguito di una transazione, facendo salva l’ipotesi in cui la possibilità di adeguamenti sostanziali, in presenza di appalti connotati da elementi peculiari ed aleatori, sia stata prevista in sede di gara e ne siano state predeterminate le modalità applicative.
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Corte di giustizia UE, Sez. VIII, sentenza 07.09.2016 n. C- 549/14.
Contratti pubblici – Appalto – Modifiche sostanziali successivamente all’aggiudicazione – Ammissibilità - Limiti.
L’art. 2 della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31.03.2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, deve essere interpretato nel senso che, dopo l’aggiudicazione di un appalto pubblico, a tale appalto non può essere apportata una modifica sostanziale senza l’avvio di una nuova procedura di aggiudicazione, anche qualora tale modifica costituisca, obiettivamente, una modalità di composizione transattiva comportante rinunce reciproche per entrambe le parti, allo scopo di porre fine a una controversia, dall’ esito incerto, sorta a causa delle difficoltà incontrate nell’esecuzione di tale appalto.
La situazione sarebbe diversa soltanto nel caso in cui i documenti relativi a detto appalto prevedessero la facoltà di adeguare talune sue condizioni, anche importanti, dopo la sua aggiudicazione e fissassero le modalità di applicazione di tale facoltà. (1)

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(1) Con la sentenza in epigrafe la Corte ribadisce un principio consolidato in tema di estensione dell’obbligo di gara conseguente al c.d. divieto di rinegoziazione dell’offerta.
In linea generale si torna ad evidenziare che non può essere apportata, in via di trattativa privata tra l’amministrazione aggiudicatrice e l’aggiudicatario, una modifica sostanziale di un appalto pubblico dopo la sua aggiudicazione; in tal caso infatti, deve darsi luogo ad una nuova procedura di aggiudicazione vertente sull’appalto così modificato.
Sul punto, merita un richiamo specifico la sentenza della Grande sezione della stessa Corte di giustizia 13.04.2010, C-91/08, Stadt Frankfurt am Main, in Foro amm. CDS, 2010, 4, 715.
Tale principio prevale anche nel caso in cui le prospettate modifiche derivino dalla volontà delle parti di trovare una composizione transattiva a fronte di difficoltà oggettive incontrate nell’esecuzione di detto appalto ovvero di controversia insorta successivamente.
Una possibile eccezione è stata individuata dalla Corte alla triplice condizione che:
   a) si verta in materia di appalti aventi oggetti particolari ed aleatori;
   b) la possibilità di modifica sostanziale sia stata prevista dalla legge di gara;
   c) sia rispettata la parità di trattamento fra imprese attraverso la predeterminazione delle modalità applicative di tali adeguamenti.
Sul punto meritano un richiamo, anche la fine di evidenziare la peculiarità della casistica forense, le sentenze della stessa Corte giust. UE, sez. IV, 07.06.2012, n. 615, Insinööritoimisto, in Foro amm. CDS, 2012, 6, 1464; sez. VI, 29.04.2004, n. 496, CAS Succhi Frutta, id., 2004, 985.
Sul divieto di rinegoziazione dell’offerta nella giurisprudenza nazionale v. Cass. civ., sez. I, 18.12.2003, n. 194333, in Cons. Stato, 2004, II, 819; Cons. St., sez. V, 09.10.2003, n. 6072, in Giust. amm., 2003, 1154; sez. V, 13.11.2002, n. 6281, in Urb. e app., 2003, 577; sez. VI, 16.11.2002, n. 6004, in Foro amm. CDS, 2002, 2945; Commiss. spec., 12.10.2001, n. 1084/00, in Urb. e app., 2002, 445 (commento tratto da www.giustizia-amministrativa.it).

agosto 2016

APPALTI: Finalità e portata del principio di rotazione delle imprese nelle procedure negoziate.
Si tratta di stabilire se l’applicazione del principio di rotazione escluda, come ritenuto dalla stazione appaltante, la possibilità di invitare alla procedura anche il gestore uscente in una situazione in cui quest’ultimo ha gestito ininterrottamente il servizio per sei anni sulla base di successivi affidamenti.
La giurisprudenza, condivisa dal Tribunale, precisa che, nel contesto dell’art. 125 del d.l.vo 2006 n. 163, il principio della rotazione, “imposto con riferimento alla procedura di cottimo fiduciario, appare concepito dal legislatore come una contropartita o un bilanciamento” del carattere tendenzialmente “sommario” in cui consiste questa particolare “procedura negoziata”.
La marcata discrezionalità che connota questo tipo di procedura è temperata da alcuni princìpi, “quali la trasparenza (che implica il dovere di una previa formulazione e comunicazione dei criteri della scelta, etc.) e, appunto, la rotazione (per evitare che il carattere discrezionale della scelta si traduca in uno strumento di favoritismo)”. In tale contesto, il principio della rotazione va inteso “come esclusione dall’invito di un operatore già interessato ad un rapporto contrattuale con la stessa azienda”.
Insomma, la rotazione per essere effettiva comporta, quanto meno, l’esclusione dall’invito di coloro che siano risultati aggiudicatari di precedenti procedure dirette all’assegnazione di un appalto avente lo stesso oggetto di quello da aggiudicare, così da escludere la possibilità di reiterati affidamenti al medesimo operatore, con frustrazione del principio di tutela della concorrenza..
Vero è che una parte della giurisprudenza sostiene che il principio di rotazione, in determinate circostanze tali da escludere in concreto la possibilità di un’alterazione della concorrenza, può essere applicato in maniera elastica, nel senso che “un’episodica mancata applicazione del criterio non vale ex se ad inficiare gli esiti di una gara già espletata, una volta che questa si sia conclusa con l'aggiudicazione in favore di un soggetto già in precedenza invitato a simili selezioni, tanto più quando sia comprovato, come nel caso di specie, che la gara sia stata effettivamente competitiva e si sia conclusa con l'individuazione dell'offerta più vantaggiosa per la stazione appaltante", tuttavia nel caso di specie non sussistono queste peculiari condizioni.

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... per l’annullamento
1) quanto al ricorso principale:
- del provvedimento prot. n. 5289 del 10.07.2015 con cui l’amministrazione ha negato a Si. la partecipazione alla procedura negoziata per l'affidamento dell'appalto relativo al servizio di preparazione pasti e "servizi ausiliari" presso l'asilo nido per gli anni 2015/2016 e 2016/2017 (CIG 630 I 089FIF);
- di tutti gli atti antecedenti e conseguenti comunque connessi o presupposti, tra cui il provvedimento prot. n. 5572/2015 del 21/07/2015, la lettera di invito, la determinazione a contrarre n. 12/2015, il verbale della gara negoziata del 14/07/2015, l'aggiudicazione provvisoria approvata con determina dirigenziale n. 18 del 22/07/2015, l'aggiudicazione definitiva;
- nonché per la dichiarazione di inefficacia del contratto;
- nonché per la condanna della stazione appaltante al risarcimento del danno;
...
3) Deve essere esaminata per prima, in ragione della sua priorità logica e giuridica, la censura –formulata con il ricorso principale e ribadita nei ricorsi per motivi aggiunti– con la quale Si. lamenta l’erronea applicazione del principio di rotazione, evidenziando come, a seguito della presentazione della richiesta di essere invitata a partecipare alla gara, la stazione appaltante avrebbe dovuto invitarla e consentirle di partecipare, nonostante fosse il gestore uscente.
La precedenza logica e giuridica della doglianza deriva dal fatto che, solo in caso di sua fondatezza, è configurabile l’interesse di Si. a contestare gli atti successivi della procedura e a formulare ulteriori censure relative alle concrete modalità di svolgimento della gara -modalità successive alla fase della trasmissione delle lettere di invito e di ammissione delle offerte- mentre, qualora la contestazione risulti infondata, Si. non sarebbe titolare di un interesse concreto ed attuale a contestare le modalità di conduzione della gara, trattandosi di una procedura cui non avrebbe comunque potuto partecipare.
La censura proposta non può essere condivisa.
Sul piano fattuale va evidenziato che, dalla documentazione prodotta in giudizio e senza alcuna contestazione, emerge che la ricorrente ha gestito ininterrottamente il servizio di cui si tratta in ciascuno degli anni scolastici compresi tra il 2009 e il 2015, sulla base di successive procedure di cottimo fiduciario, via via indette dal comune resistente.
Sul piano giuridico va, invece, ribadito, come già precisato in sede cautelare, che l’appalto di cui si tratta, oltre ad essere di valore inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, rientra tra quelli compresi nell’allegato IIb del codice degli appalti, sicché ad esso sono riferibili, ai sensi dell’art. 20 del d.l.vo 2006 n. 163, i principi relativi alla disciplina degli appalti pubblici, oltre che le disposizione degli artt. 65, 68 e 225 del d.l.vo 2006 n. 163.
La stazione appaltante, in esercizio del potere discrezionale di cui dispone nella scelta del tipo di gara da effettuare e tenuto conto del valore dell’appalto, ha deciso di procedere mediante cottimo fiduciario, secondo i principi dell’art. 125 del d.l.vo n. 163/2006.
Tale disposizione prevede testualmente che l’aggiudicazione mediante “cottimo fiduciario avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei, individuati sulla base di indagini di mercato ovvero tramite elenchi di operatori economici predisposti dalla stazione appaltante…”.
L’amministrazione ha rispettato la previsione normativa nella parte in cui stabilisce i principi che governano la procedura del cottimo fiduciario -peraltro reiteratamente applicata anche negli anni precedenti con aggiudicazione alla ricorrente del servizio di cui si tratta– atteso che la gara rientra nei limiti di valore previsti, sono stati invitati a partecipare almeno cinque operatori del settore ed è stata prevista l’applicazione dei principi suindicati, tra i quali quello della rotazione.
Si tratta, allora, di stabilire se l’applicazione del principio di rotazione escluda, come ritenuto dalla stazione appaltante, la possibilità di invitare alla procedura anche il gestore uscente in una situazione in cui quest’ultimo ha gestito ininterrottamente il servizio per sei anni sulla base di successivi affidamenti.
La giurisprudenza, condivisa dal Tribunale, precisa che, nel contesto dell’art. 125 del d.l.vo 2006 n. 163, il principio della rotazione, “imposto con riferimento alla procedura di cottimo fiduciario, appare concepito dal legislatore come una contropartita o un bilanciamento” del carattere tendenzialmente “sommario” in cui consiste questa particolare “procedura negoziata”. La marcata discrezionalità che connota questo tipo di procedura è temperata da alcuni princìpi, “quali la trasparenza (che implica il dovere di una previa formulazione e comunicazione dei criteri della scelta, etc.) e, appunto, la rotazione (per evitare che il carattere discrezionale della scelta si traduca in uno strumento di favoritismo)”. In tale contesto, il principio della rotazione va inteso “come esclusione dall’invito di un operatore già interessato ad un rapporto contrattuale con la stessa azienda” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 12.09.2014, n. 4661; Consiglio di Stato, sez. V, 16.01.2015, n. 65; Consiglio di Stato, sez. V, 25.02.2016, n. 760).
Insomma, la rotazione per essere effettiva comporta, quanto meno, l’esclusione dall’invito di coloro che siano risultati aggiudicatari di precedenti procedure dirette all’assegnazione di un appalto avente lo stesso oggetto di quello da aggiudicare, così da escludere la possibilità di reiterati affidamenti al medesimo operatore, con frustrazione del principio di tutela della concorrenza (in argomento TAR Lazio Roma, sez. III, 19.11.2012, n. 9506).
Vero è che una parte della giurisprudenza sostiene che il principio di rotazione, in determinate circostanze tali da escludere in concreto la possibilità di un’alterazione della concorrenza, può essere applicato in maniera elastica, nel senso che “un’episodica mancata applicazione del criterio non vale ex se ad inficiare gli esiti di una gara già espletata, una volta che questa si sia conclusa con l'aggiudicazione in favore di un soggetto già in precedenza invitato a simili selezioni, tanto più quando sia comprovato, come nel caso di specie, che la gara sia stata effettivamente competitiva e si sia conclusa con l'individuazione dell'offerta più vantaggiosa per la stazione appaltante" (Consiglio di Stato, sez. VI, 28.12.2011, n. 6906), tuttavia nel caso di specie non sussistono queste peculiari condizioni.
E’ dirimente la circostanza che la ricorrente abbia gestito per sei anni scolastici consecutivi il servizio, ottenendo sei successivi affidamenti del medesimo appalto e sono proprio queste circostanze a dimostrare come, nel caso concreto, la salvaguardia del principio di concorrenza impone un’applicazione rigorosa del criterio della rotazione, applicazione cui si sono uniformate le determinazioni comunali impugnate.
In definitiva, la decisione –espressa con il provvedimento dell’amministrazione n. 5289 del 10.07.2015, oggetto del ricorso principale- di non invitare alla gara la ricorrente è la conseguenza di un’applicazione del principio di rotazione coerente con l’interpretazione giurisprudenziale suindicata e funzionale alla tutela dei principio generale della concorrenza, cui soggiace anche l’assegnazione del servizio de qua.
Va, pertanto, ribadita l’infondatezza della censura in esame (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 09.08.2016 n. 1594 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Il Consiglio di Stato ha reso il parere sulle linee guida del Codice dei contratti pubblici concernenti il Rup, l’offerta economicamente più vantaggiosa e i servizi di architettura ed ingegneria (Consiglio di Stato, Commissione speciale, parere 02.08.02016 n. 1767 - "Linee guida relative a Responsabile Unico del Procedimento - Offerta Economicamente Più Vantaggiosa - Servizi attinenti all’Architettura e all’Ingegneria").
La competente commissione speciale istituita presso le sezioni consultive di Palazzo Spada ha compiuto il richiesto esame delle linee guida in oggetto, predisposte in attuazione delle seguenti norme del Codice degli appalti: art. 31, comma 5, in tema di Rup; art. 213, comma 2, in tema di offerta economicamente più vantaggiosa e di servizi di architettura ed ingegneria.
Il parere, estremamente articolato sia nell’inquadramento teorico delle questioni che nel conseguente esame di dettaglio, è accompagnato da una serie di proposte di modifica.
  
1. Inquadramento.
Preliminarmente, evidenziando l’assenza di obbligatorietà nella richiesta del parere, il testo prende le mosse dalla valorizzazione del ruolo consultivo del Consiglio di Stato, richiamando quanto già sottolineato con riferimento ai pareri resi sulla c.d. riforma Madia.
Dopo aver ribadito la qualificazione delle Linee guida, nei termini indicati in sede di parere reso sul testo del nuovo Codice dei contratti pubblici (parere 01.04.2016, n. 855), la Commissione speciale ha condiviso la forma di esposizione discorsiva del contenuto attuativo delle Linee guida, in quanto coerente con la predetta natura giuridica.
Peraltro, a fronte del carattere sostanzialmente vincolante di alcune previsioni occorre, secondo il parere, che tali punti siano specificamente evidenziati al fine di garantirne una maggiore certezza del diritto per gli operatori.
Viene ribadita la necessità di speciali misure che consentano di recuperare in sede procedimentale il rischio di “gap democratico”, tipico di regolazioni predisposte da Autorità amministrative indipendenti; ad esempio: una sistematica fase di consultazione dei soggetti interessati, lo svolgimento di un’attenta analisi di impatto della regolamentazione (c.d. a.i.r.) nonché della successiva verifica di impatto (c.d. v.i.r.), evitare una proliferazione di Linee guida e la conseguente inflazione di regolazione.
Analoghe considerazioni vengono svolte dal parere anche per le Linee guida non vincolanti.
  
2. Offerta economicamente più vantaggiosa.
Nel dettaglio il parere ha prima esaminato le Linee guida in tema di offerta economicamente più vantaggiosa. In proposito, il parere sottolinea il carattere che emerge dall’analisi delle Linee guida sul punto, le quali appaiono alla stregua di mere istruzioni operative per le stazioni appaltanti, in prevalenza finalizzate ad offrire a queste ultime formule e metodi di natura tecnico matematica sulla valutazione delle offerte e sull’assegnazione alle stesse di un punteggio numerico.
Il parere, dopo aver evidenziato l’impostazione minimale seguita dall’Anac sul punto, da un lato ritiene condivisibile ed apprezzabile l’assenza di eccessivo dettaglio al fine di rispettare la discrezionalità delle stazioni appaltanti nella scelta dei criteri e dei metodi di analisi delle offerte più coerenti con le specifiche esigenze dell’appalto in questione; dall’altro, reputa nel dettaglio troppo generiche le indicazioni.
Vengono quindi svolte una serie di indicazioni di dettaglio sulla scorta del seguente criterio. Le Linee guida, infatti, attengono in questa parte ad uno dei punti maggiormente qualificanti della riforma della materia, la valorizzazione del metodo di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che assume il connotato di modalità ordinaria e generale di aggiudicazione degli appalti, a fronte del dichiarato sfavore per il metodo del prezzo più basso.
A titolo esemplificativo, a fronte della raccomandazione relativa all’introduzione nei bandi di criteri compensativi, il parere segnala la necessità di impartire istruzioni più stringenti ed efficaci, quale, ad esempio, il suggerimento dell’attribuzione di un peso massimo a tale tipologia di criteri.
  
3. Il responsabile unico del procedimento.
Con riferimento al secondo ambito interessato dallo schema in esame, la disciplina del Rup, le Linee guida hanno, nella ricostruzione del parere, un duplice contenuto: da un lato, con portata vincolante, l’attuazione dell’art. 31, comma 5; dall’altro lato, la formulazione di indicazioni interpretative delle disposizioni dell’art. 31 del Codice nel suo complesso. Per questa seconda parte sono adottate ai sensi dell’art. 213, comma 2, del Codice ed hanno una funzione di orientamento e moral suasion.
Sulla base di tale ricostruzione il parere suggerisce, per ragioni di certezza e chiarezza in ordine a portata e contenuti, di distinguere le Linee guida in due parti, differenziate già in base al relativo titolo, e di esplicitare in modo chiaro (per evidenti ragioni di certezza per gli operatori) che soltanto la seconda di esse assume portata vincolante.
Vengono quindi elencate una serie di modifiche di dettaglio, sempre proposte alla luce del predetto criterio. A titolo esemplificativo, il parere segnala come esuli dai limiti individuati dalla norma del Codice oggetto di attuazione la fissazione del contenuto indefettibile del provvedimento di nomina del Rup, ivi compresa la necessaria indicazione dei poteri di delega conferiti e delle risorse messe a disposizione per lo svolgimento delle funzioni.
  
4. Affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria.
Il terzo ed ultimo gruppo di Linee guida, avente carattere non vincolante, viene inquadrato dal parere come connesso alla condivisa esigenza di riordino della materia dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria.
Viene quindi richiamata, in termini di inquadramento, la primaria finalità di sostituire la previgente, complessa disciplina con quella, di carattere certamente «più snello ed essenziale» ma comunque frammentaria, contenuta nel nuovo Codice dei contratti pubblici. In definitiva, emerge come l’atto regolatorio proposto intervenga a colmare da subito alcune lacune venutesi a creare nel passaggio alla nuova disciplina, al fine di assicurare quella «ordinata transizione» prevista dalla legge delega 28.01.2016, n. 11 (art. 1, comma 1, lett. b), e auspicata nel parere reso dal Consiglio di Stato sul nuovo Codice.
Dall’esame del testo proposto emerge prima la definizione dell’ambito di applicazione, in specie attraverso il richiamo alla nozione recata dall’art. 3, lett. vvvv), del Codice, Sul punto peraltro viene segnalata la mancanza di ulteriori specificazioni, richieste in sede di consultazione pubblica. Quindi, le Linee guida passano ad enunciare i principi generali ricavabili dalla normativa primaria, ed in particolare dagli artt. 23 e 24 del Codice. Sul piano formale, la lettura di questa parte dell’atto consente, pur nell’ambito di un registro discorsivo, di enucleare in modo chiaro i singoli precetti in esso contenuti.
In termini applicativi di tale quadro, le Linee guida dettano alcune indicazioni operative a beneficio delle stazioni appaltanti in sede di affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria. In via generale, il parere evidenzia una funzione generale delle Linee guida in esame, quella di interpretazione del dato normativo primario.
Vengono quindi elencate una serie di modifiche di dettaglio, sempre proposte alla luce del predetto inquadramento. A titolo esemplificativo, il parere segnala, fra le varie indicazioni estremamente dettagliate, l’esistenza di una disciplina non univoca in ordine alla la necessità della relazione geologica e, quindi, della presenza della figura del geologo negli appalti integrati.
Sempre a titolo esemplificativo del livello di approfondimento e delle questioni affrontate, anche sulla scorta dell’esperienza giurisprudenziale, in tema di criteri per la valutazione delle offerte il parere segnala i rischi insiti nella prevista commistione tra requisiti di partecipazione ed elementi di valutazione delle offerte, ulteriormente aggravati dalla richiesta che sia «in ogni caso prevista» nel bando «una soglia di sbarramento al punteggio tecnico, non superando la quale il concorrente non potrà accedere alla fase di valutazione dell’offerta economica».
Né quest’ultima previsione appare conforme al carattere non vincolante delle Linee guida, nella misura in cui introduce un obbligo normativamente non previsto (commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI FORNITURE E SERVIZI: Il programma biennale degli acquisti.
DOMANDA:
In riferimento al Nuovo Codice degli appalti si chiede di sapere se il programma biennale degli acquisti di beni e servizi deve essere già previsto all'interno del DUP già per la programmazione degli anni 2016-2017 od in quella degli anni 2017-2018.
RISPOSTA:
L’articolo 21 comma 1, del Dlgs 50/2016, stabilisce che “le amministrazioni aggiudicatrici adottano il programma biennale degli acquisti di beni e servizi e il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali. I programmi sono approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio”.
Questa disposizione si ritiene che sia applicabile a decorrere dall’esercizio 2017, e cioè, il programma biennale per l’acquisto di beni e servizi relativo agli esercizi 2017–2018 deve essere una componente del prossimo bilancio preventivo.
Ciò sta a significare che il DUP relativo al periodo 2017-2019, che doveva essere presentato al Consiglio entro il 31/07/2016, doveva anche contenere la previsione di questo programma biennale. Si segnala, però, che come è risaputo il DUP può essere aggiornato entro il 15/11 (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

luglio 2016

APPALTI: L’Adunanza Plenaria ritorna sul delicato tema della mancata indicazione degli oneri di sicurezza aziendali, mitigandone le conseguenze alla luce dei principi di affidamento, certezza del diritto e parità di trattamento.
L’Adunanza Plenaria, preso atto dei principi dettati dalla Corte di giustizia UE nelle sentenza Puligenica e Pippo Pizzo nonché della loro incidenza sulla funzione nomofilattica esercitata in base all’art. 99 c.p.a., ritorna sul delicato tema della mancata indicazione degli oneri di sicurezza aziendali, mitigandone le conseguenze alla luce dei principi di affidamento, certezza del diritto e parità di trattamento (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 27.07.2016 n. 19).
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Giustizia amministrativa – Principio di diritto formulato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ex art. 99 c.p.a. – Vincolatività nei confronti delle singole sezioni in caso di contrasto con il diritto dell’Unione europea – Esclusione – Obbligo di rimettere nuovamente la questione alla Adunanza plenaria – Non sussiste.
Giustizia amministrativa – Adunanza plenaria – Esercizio della nomofilachia su analoga questione pendente davanti alla Corte di giustizia dell’Unione europea – Facoltà.
Appalti pubblici – Oneri di sicurezza aziendale – Omessa indicazione – Soccorso istruttorio – Doverosità - Limiti.
La sezione del Consiglio di Stato cui è assegnato un ricorso, qualora non condivida un principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria su una questione vertente sull’interpretazione o sulla validità del diritto dell’Unione Europea, può alternativamente: a) rimettere previamente la questione all’Adunanza plenaria affinché questa riveda il proprio orientamento; b) adire la Corte di giustizia ex art. 267 TFUE ai fini di una pronuncia in via pregiudiziale; c) disattendere direttamente il principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria ove esso risulti manifestamente in contrasto con una interpretazione del diritto dell’Unione già fornita, in maniera chiara ed univoca, dalla giurisprudenza comunitaria (1).
L’Adunanza plenaria, qualora sia chiamata a decidere una questione analoga ad altra pendente innanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea, può alternativamente: a) disporre la sospensione c.d. impropria del giudizio in attesa che si pronunci il giudice europeo; b) sollevare a sua volta una questione pregiudiziale; c) decidere comunque la questione anche alla luce dei dubbi di compatibilità comunitaria manifestati in occasione della precedente rimessione (2)
Per le gare bandite anteriormente all’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, qualora l’obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale non sia stato specificato dalla legge di gara e dalla modulistica allegata ma sia assodato che sostanzialmente l’offerta abbia tenuto conto dei costi minimi di sicurezza aziendale, l’esclusione del concorrente non può essere disposta se non dopo che lo stesso sia stato invitato a regolarizzare l’offerta dalla stazione appaltante nel doveroso esercizio dei poteri di soccorso istruttorio (3)
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(1-3)
   I. Con la sentenza in commento (e la coeva n. 20 in pari data, resa sulla ordinanza della V sezione del Consiglio di Stato n. 1090 del 2016 di cui alla News US del 18.03.2016), l’Adunanza plenaria (pronunciando sulla rimessione disposta dalla sentenza non definitiva della medesima V sezione n. 1116 del 2016), ha affermato importanti principi su due questioni molto dibattute concernenti:
a) il rapporto tra il ruolo nomofilattico assegnato dall’art. 99, comma 3, c.p.a. all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato e l’obbligo per le singole sezioni del Consiglio, in qualità di giudice di ultima istanza, di sollevare ex art. 267 TFUE una questione pregiudiziale dinnanzi alla Corte di giustizia;
b) la compatibilità con il diritto dell’Unione Europea del principio di diritto espresso in tema di oneri di sicurezza aziendali dall’Adunanza plenaria con le sentenze nn. 3 e 9 del 2015 e dunque la possibilità di ricorrere o meno al soccorso istruttorio in caso di mancata indicazione nell’offerta dei suddetti oneri.
   II. Sulla prima questione,concernente i rapporti tra la funzione nomofilattica della Plenaria e il dovere di sollevare la questione pregiudiziale di legittimità comunitaria, sono stati formulati i principi di cui alla prima e seconda massima, con il sostanziale recepimento delle indicazioni recentemente elaborate dalla medesima Corte del Lussemburgo (Corte giust. UE, Grande Camera, 05.04.2016, C-689/13, Puligienica, in Foro it., 2016, IV, 325 con nota critica di G. Sigismondi che evidenzia il contrasto fra i principi di fondo dell’ordinamento processuale italiano e le sentenze della Corte nonché i possibili rimedi).
Per ulteriori approfondimenti sul tema dei rapporti tra funzione nomofilattica della Adunanza Plenaria (ma anche della Cassazione e della Corte dei conti), obbligo di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE e vincolatività delle pronunce della Corte Ue, si richiama la menzionata News dell’US del 18.03.2016.
La particolare attualità e delicatezza del tema è tale che esso sarà oggetto, tra gli altri, di un prossimo incontro organizzato da ACA-Europe (Associazione delle Corti supreme amministrative e dei Consigli di Stato europei), che si terrà il prossimo 07.11.2016 all’Aja, dal titolo: “The preliminary ruling procedure”.
   III. Sulla seconda questione -concernente le conseguenze della violazione dell’obbligo di dichiarare gli oneri di sicurezza aziendale e l’esercizio del soccorso istruttorio- la Plenaria ha formulato il principio di cui alla terza massima.
Questi gli snodi essenziali del ragionamento:
   a) in primo luogo è stato ritenuto preferibile esaminare nel merito la questione rimessa dalla Quinta sezione, anziché attendere la pronuncia della Corte di giustizia (per una sintesi delle questioni rimesse dai TAR alla Corte v., oltre alla precitata News US del 18.03.2016, la News US del 19.02.2016 dove si riportano le varie ordinanze dei TAR di rinvio pregiudiziale alla Corte Ue sulla questione della obbligatoria indicazione degli oneri di sicurezza), sia per ragioni di celerità (come sollecitato dalle parti), sia perché una tale soluzione soddisfa una più generale esigenza di sistema consentendo di risolvere in via preventiva i dubbi di compatibilità comunitaria sottesi alla questione pregiudiziale sollevata da numerosi Tribunali amministrativi regionali, e, dall’altro, di superare la “causa ostativa” che ha determinato la sospensione ex art. 79, comma 1, c.p.a. di diversi giudizi amministrativi (sia in primo che secondo grado);
   b) mitigando i principi affermati sul punto dalle precedenti Plenarie nn. 3 e 9 del 2015 (rispettivamente in Foro it. 2016, III, 114, con nota di Travi; ibidem, III, 65, con nota di Condorelli, cui si rinvia per gli ulteriori riferimenti di dottrina e giurisprudenza) –ma al contempo facendo salva espressamente la ricostruzione dei presupposti e della portata applicativa del principio di tassatività delle cause di esclusione e del potere di soccorso effettuata dalla plenaria n. 9 del 2014- è stato stabilito che l’automatismo dell’effetto escludente per mancata indicazione degli oneri di sicurezza, anche in assenza di indicazioni in tal senso da parte del bando e della modulistica, si pone in contrasto con i principi di certezza del diritto, tutela dell’affidamento, nonché con quelli, che assumono particolare rilievo nell’ambito delle procedure di evidenza pubblica, di trasparenza, proporzionalità e par condicio;
   c) a tale conclusione si è giunti attraverso il recepimento e l’adattamento dei principi elaborati dalla recente sentenza della Corte del Lussemburgo (Corte di giustizia UE, Sesta Sezione, 02.06.2016, C-27/15, Pippo Pizzo, oggetto della News US in data 05.07.2016), in un caso concernente l’esclusione di una impresa da una gara in ragione del mancato pagamento del contributo all’Autorità di vigilanza dei contratti pubblici previsto dalla l. n. 266 del 2005; la Corte ha infatti evidenziato che i principi di trasparenza e di parità di trattamento, che disciplinano tutte le procedure di aggiudicazione di appalti pubblici, richiedono che le condizioni sostanziali e procedurali relative alla partecipazione ad un appalto siano chiaramente definite in anticipo e rese pubbliche, in particolare gli obblighi a carico degli offerenti, affinché questi ultimi possano conoscere esattamente i vincoli procedurali ed essere assicurati del fatto che gli stessi requisiti valgono per tutti i concorrenti; situazione questa che non si verifica quando il requisito di partecipazione è enucleato ex post, sulla scorta di prassi applicative della stazione appaltante o, peggio, di interpretazioni del giudice nazionale;
   d) nella fattispecie in esame, la mancata previsione dell’obbligo di indicazione degli oneri di sicurezza nel bando di gara, la predisposizione da parte dell’Amministrazione di moduli fuorvianti, perché privi di un riferimento alla voce in questione, l’esistenza di un contrasto giurisprudenziale sintomatico di una incertezza normativa, fanno sì che l’applicazione della regola dell’esclusione automatica, senza il previo soccorso istruttorio, si tradurrebbe in un risultato confliggente con i principi euro-unitari di tutela dell’affidamento, di certezza del diritto, di trasparenza, par condicio e proporzionalità.
(link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: L’art. 75 del d.p.r. n. 445 del 2000, richiamato dall’art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006, stabilisce che la non veridicità della dichiarazione sostitutiva comporta la decadenza dai benefici eventualmente conseguiti, senza che tale norma lasci alcun margine di discrezionalità all’Amministrazione.
Ciò senza contare che l’interessata era stata preventivamente edotta della necessità di attestare le eventuali condanne subite grazie al facsimile di dichiarazione sostitutiva allegato al disciplinare di gara, né la stazione appaltante avrebbe potuto concedere la remissione in termini richiesta, vista la conoscibilità del decreto penale da parte dell’interessato tramite la visura del casellario giudiziario ed inoltre la fase della superata aggiudicazione avrebbe impedito passaggi di tal genere.
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Destituita di fondamento è l’asserzione che il decreto penale non potesse essere menzionato perché assente nel certificato del casellario giudiziale: invero, l’elemento della “non menzione” riguarda i rapporti con i privati e non con le pubbliche amministrazioni.
Si deve poi aggiungere per completezza che la consultazione del casellario rappresenta un onere per gli amministratori (delle società) tenuti alle dichiarazioni di cui all’art. 38 del codice dei contratti pubblici.

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L’appello è infondato, essendo logiche e condivisibili le conclusioni raggiunte dai primi giudici, il che consente di prescindere dall’esame della eccezione di difetto di legittimazione attiva di Ba.Et. sollevata dall’appellato Comune di Arezzo.
L’art. 38, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 163 del 2006 stabilisce l’esclusione dalle pubbliche procedure di gara degli amministratori muniti del potere di rappresentanza nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna passate in giudicato, o emesso decreto penale di condanna divenuta irrevocabile, oppure sentenza di applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell’art. 444 del codice di procedura penale, per reati gravi in danno dello Stato o della Comunità che incidono sulla moralità professionale.
Detta previsione esprime una sorta di automatismo connesso ad un riconoscimento normativo di un insussistenza di requisiti morali e giuridici che colpiscono direttamente la figura degli amministratori -o del singolo amministratore- in quanto tali.
Altro genere di previsione si rinviene nel comma 2 dello stesso art. 38, ove si stabilisce nella prima parte che “il candidato il concorrente attesta possesso dei requisiti mediante dichiarazione sostitutiva in conformità alle previsioni del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del presidente della Repubblica 28.12.2000 n. 445, in cui indica delle condanne penali riportate, ivi comprese quelle per le quali abbia beneficiato della non menzione”.
Mentre l’esclusione predetta di cui alla lett. c) del comma 1 costituisce una regola automatica che prescinde da valutazioni discrezionali della stazione appaltante, la dichiarazione di cui al comma 2 è un obbligo per i soggetti chiamati a tale dichiarazione indipendentemente dalla gravità delle condanne, poiché in questo caso spetta alla P.A. procedente la valutazione sull’affidabilità dei soggetti partecipanti, con la possibilità di effettuare un vaglio ulteriore a quello tassativo già operato dal legislatore allo scopo di una conoscenza effettiva e generale della moralità e della professionalità dei soggetti concorrenti e per verificarne a fondo la reale affidabilità: naturalmente, mentre le esclusioni di cui al comma lett. c) sono vincolanti, un’esclusione fondata su condanne di altro genere potrà sempre essere sindacata dal giudice amministrativo per quanto concerne la sua ragionevolezza e la sua attinenza con i requisiti per contrattare con le pubbliche amministrazioni.
Ciò dimostra che la dichiarazione di cui al comma 2 non è un inutile orpello o un passaggio burocratico ininfluente, ma costituisce lo strumento adeguato per svolgere un controllo generale sui rappresentanti delle ditte concorrenti.
Né può essere chiamato in causa l’art. 46, comma 1-bis, del codice dei contratti pubblici concernente la tassatività delle cause di esclusione: stabilisce infatti tale comma 1-bis l’esclusione dei candidati o dei concorrenti in caso di mancato adempimento alle prescrizioni previste dal codice, dal regolamento ed altre disposizioni di legge vigenti; quindi, non si tratta tanto di una previsione di esclusione autonomamente inserita dalla legge di gara -come nel caso di specie- ma della violazione di una rilevante prescrizione dello stesso codice dei contratti pubblici, un’omissione di un importante passaggio previsto da questo stesso e come correttamente osservato dal Tar della Toscana, l’art. 46, comma 1-bis, in questione, nel circoscrivere l’ipotesi di esclusione dalle gare, non collega quest’ipotesi alla presenza di una specifica previsione di estromissione, ma anche all’omissione di adempimenti doverosi, la cui pregnanza deve essere desunta dal loro ruolo (Cons. Stato, VI, 13.10.2015 n. 4703; id., 02.02.2015 n. 462; V, 03.12.2014 n. 5972).
Destituita di fondamento è poi l’asserzione che il decreto penale non potesse essere menzionato perché assente nel certificato del casellario giudiziale: è infatti stato prodotto in atti il certificato del vice presidente dell’istituto bancario aggiudicatario, a carico del quale risulta essere stato emesso il decreto penale in parola da parte del g.i.p. del Tribunale di Arezzo in data 07.01.2010, esecutivo l’anno successivo. Si tratta di provvedimento antecedente la procedura di gara in controversia e l’elemento della “non menzione” riguarda i rapporti con i privati e non con le pubbliche amministrazioni.
Si deve poi aggiungere per completezza che la consultazione del casellario rappresenta un onere per gli amministratori tenuti alle dichiarazioni di cui all’art. 38 del codice dei contratti pubblici e che le vicende specifiche rappresentate in causa, disconoscimento della notifica, successiva remissione in termini per l’opposizione e revoca del decreto, costituiscono fatti successivi al provvedimento impugnato e non possono comunque inficiarne la legittimità.
Per le suesposte considerazioni l’appello deve essere respinto (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 20.07.2016 n. 3275 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Il Tar Milano si pronuncia sulle conseguenze della mancata adesione al soccorso istruttorio in materia di appalti pubblici nell'applicazione della disciplina abrogata e del nuovo codice dei contratti.
Appalti pubblici – Soccorso istruttorio - Mancata adesione – Consegu