e-mail
info.ptpl@tiscali.it

APPALTI
CONVEGNI
FORUM
G.U.R.I. - G.U.U.E. - B.U.R.L.
LINK
NEWS PUBBLICATE:
1-aggiornam. pregressi
2-Corte dei Conti
3-
dite la vostra ...
4-dottrina e contributi
5-funzione pubblica
6-giurisprudenza
7-modulistica
8-news
9-normativa
10-note, circolari e comunicati
11-quesiti & pareri
12-utilità
- - -
DOSSIER
:
13-
ABBAINO
14-
ABUSI EDILIZI
15-
AFFIDAMENTO IN HOUSE
16-AGIBILITA'
17-AMIANTO
18-ANAC (già AVCP)
19
-APPALTI
20-ARIA
21-ASCENSORE
22-ASL + ARPA
23-ATTI AMMINISTRATIVI
24-ATTI AMMINISTRATIVI (accesso esposto e/o permesso di costruire e/o atti di P.G.)
25-ATTI AMMINISTRATIVI (impugnazione-legittimazione)
26-ATTIVITA' COMMERCIALE IN LOCALI ABUSIVI
27-BARRIERE ARCHITETTONICHE
28-BOSCO
29-BOX
30-CAMBIO DESTINAZIONE D'USO (con o senza opere)
31-CANCELLO, BARRIERA, INFERRIATA, RINGHIERA in ferro
32-CANNE FUMARIE e/o COMIGNOLI
33-CARTELLI STRADALI
34-CARTELLO DI CANTIERE - COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI
35-CERTIFICATO DESTINAZIONE URBANISTICA
36-CERIFICAZIONE ENERGETICA e F.E.R.
37
-COMPETENZE GESTIONALI
38
-COMPETENZE PROFESSIONALI - PROGETTUALI
39-CONDIZIONATORE D'ARIA
40-CONDOMINIO
41-CONSIGLIERI COMUNALI
42-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE
43-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (gratuità per oo.pp. e/o private di interesse pubblico)
44-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (prescrizione termine dare/avere e legittimazione alla restituzione)
45-CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (rateizzato e/o ritardato versamento)
46-DEBITI FUORI BILANCIO
47-DEFINIZIONI INTERVENTI EDILIZI
48-DIA e SCIA
49-DIAP
50-DISTANZA dagli ALLEVAMENTI ANIMALI
51-DISTANZA dai CONFINI
52-DISTANZA dai CORSI D'ACQUA - DEMANIO MARITTIMO/LACUALE
53-DISTANZA dalla FERROVIA

54-DISTANZA dalle PARETI FINESTRATE
55-DURC
56-EDICOLA FUNERARIA
57-EDIFICIO UNIFAMILIARE
58-ESPROPRIAZIONE
59-GESTIONE ASSOCIATA FUNZIONI COMUNALI
60-INCARICHI LEGALI e/o RESISTENZA IN GIUDIZIO
61-INCARICHI PROFESSIONALI E PROGETTUALI
62-INCENTIVO PROGETTAZIONE
63-INDUSTRIA INSALUBRE
64-L.R. 12/2005
65-L.R. 23/1997
66-LEGGE CASA LOMBARDIA
67-LICENZA EDILIZIA (necessità)
68-LOTTO EDIFICABILE - ASSERVIMENTO AREA - CESSIONE CUBATURA
69-LOTTO INTERCLUSO
70-MAPPE e/o SCHEDE CATASTALI (valore probatorio o meno)
71-MOBBING
72-MURO DI CINTA/RECINZIONE, DI CONTENIMENTO/SOSTEGNO, ECC.
73-OPERE PRECARIE
74-PARERE DI REGOLARITA' TECNICA, CONTABILE E DI LEGITTIMITA'
75-PATRIMONIO
76-PERGOLATO e/o GAZEBO e/o BERCEAU
77-PERMESSO DI COSTRUIRE (annullamento e/o impugnazione)
78-PERMESSO DI COSTRUIRE (decadenza)
79-PERMESSO DI COSTRUIRE (deroga)
80-PERMESSO DI COSTRUIRE (legittimazione richiesta titolo)
81-PERMESSO DI COSTRUIRE (parere commissione edilizia)
82-PERMESSO DI COSTRUIRE (prescrizioni)
83-PERMESSO DI COSTRUIRE (proroga)
84-PERMESSO DI COSTRUIRE (verifica in istruttoria dei limiti privatistici al rilascio)
85
-
PERMESSO DI COSTRUIRE (volturazione)
86-
PERTINENZE EDILIZIE ED URBANISTICHE
87-PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI
88-PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI (aree a standard)
89-PISCINE
90-PUBBLICO IMPIEGO
91-PUBBLICO IMPIEGO (quota annuale iscrizione ordine professionale)
92-RIFIUTI E BONIFICHE
93-
RINNOVO/PROROGA CONTRATTI
94-RUDERI
95-
RUMORE
96-SAGOMA EDIFICIO
97-SANATORIA GIURISPRUDENZIALE E NON (abusi edilizi)
98-SCOMPUTO OO.UU.
99-SEGRETARI COMUNALI
100-SIC-ZPS - VAS - VIA
101-SICUREZZA SUL LAVORO
102
-
SILOS
103-SINDACATI & ARAN
104-SOPPALCO
105-SOTTOTETTI
106-SUAP
107-SUE
108-STRADA PUBBLICA o PRIVATA o PRIVATA DI USO PUBBLICO
109-
TELEFONIA MOBILE
110-TENDE DA SOLE
111-TINTEGGIATURA FACCIATE ESTERNE
112-TRIBUTI LOCALI
113-VERANDA
114-VINCOLO CIMITERIALE
115-VINCOLO IDROGEOLOGICO
116-VINCOLO PAESAGGISTICO + ESAME IMPATTO PAESISTICO + VINCOLO MONUMENTALE
117-VINCOLO STRADALE
118-VOLUMI TECNICI / IMPIANTI TECNOLOGICI

119-ZONA AGRICOLA
120-ZONA SISMICA E CEMENTO ARMATO

NORMATIVA:
dt.finanze.it
entilocali.leggiditalia.it

leggiditaliaprofessionale.it

simone.it

SITI REGIONALI
STAMPA
 
C.A.P.
Codice Avviamento Postale

link 1 - link 2
CONIUGATORE VERBI
COSTO DI COSTRUZIONE
(ag
g. indice istat):

link 1-BG - link 2-MI
link 3-CR
DIZIONARI
indici ISTAT:
link 1 - link 2-BG
link 3-MI

interessi legali:
link 1
MAPPE CITTA':
link 1 - link 2 - link 3
link 4 - link 5
METEO
1 - PAGINE bianche
2 - PAGINE gialle
PREZZI:
osservatorio prezzi e tariffe

prodotti petroliferi
link 1
- link 2
PUBBLICO IMPIEGO:
1 - il portale pubblico per il lavoro
2
- mobilità
 

CORTE DEI CONTI

Alcuni files sono in formato Acrobat (pdf): se non riesci a leggerli, scarica gratuitamente il programma Acrobat Reader (clicca sull'icona a fianco riportata).  -      segnala un errore nei links                                                                                

ANNO 2016

ANNO 2015

ANNO 2014

* * * * *
SINO ALL'ANNO 2013

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ANNO 2016

per approfondimenti vedi anche:
Corte dei Conti

Banca dati sentenze delle Sezz. giurisdizionali <---> Banca dati pareri delle Sezz. di controllo
Sezione delle Autonomie

dicembre 2016

CONSIGLIERI COMUNALICorretta interpretazione dell’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000, in merito alle modalità di calcolo per il rimborso delle spese di viaggio sostenute da un consigliere comunale residente fuori dal territorio dell’ente, il quale, in assenza di mezzi di trasporto pubblico idonei, utilizzi il mezzo di trasporto privato per raggiungere la sede ove svolge le proprie funzioni politico-istituzionali.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per la Liguria con la deliberazione n. 71/2016/QMIG, enuncia il seguente principio di diritto: “
Il rimborso delle specie di viaggio assume una diversa natura e finalità nelle due fattispecie contemplate, rispettivamente, dal comma 1 e dal comma 3 dell’art. 84 del d.lgs. n. 267/2000. Nella seconda di tali fattispecie, la spesa sostenuta per il rimborso dei viaggi all’amministratore locale, il quale abbia la necessità di recarsi dal proprio luogo di residenza all’ente presso cui esercita il proprio mandato, non configura una spesa di missione bensì un onere finalizzato all’effettivo esercizio costituzionalmente tutelato della funzione.
Ai fini del rimborso delle spese di cui all’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000, l’uso del mezzo di trasporto personale è da ritenersi “necessitato” soltanto se finalizzato all’effettivo e obbligatorio svolgimento di funzioni proprie o delegate, e quando ne sia accertata la convenienza economica nei casi in cui il servizio di trasporto pubblico manchi del tutto o non sia idoneo a consentire l’agevole ed utile svolgimento della funzione. Ricorrendo tali presupposti, il rimborso della relativa spesa può essere regolamentato dall’ente anche secondo le modalità previste dall’art. 77-bis, comma 13, del d.l. n. 112/2008
”.
---------------

La questione di massima, deferita all’esame di questo Collegio, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, dalla Sezione di controllo per la Liguria con deliberazione 22.06.2016, n. 71, verte sulle modalità di calcolo del rimborso delle spese di viaggio sostenute da un consigliere comunale residente fuori dal territorio dell’ente, il quale, in assenza di mezzi di trasporto pubblico idonei, utilizzi il mezzo di trasporto privato per raggiungere la sede ove svolge le proprie funzioni politico-istituzionali.
...
Si ritiene condivisibile la ricostruzione del quadro normativo, nella sua evoluzione storica e nei suoi profili logici e sistematici, operata dalla Sezione remittente nell’evidenziare la differenza di natura e funzione tra la fattispecie di cui al primo comma dell’art. 84 del d.lgs. n. 267/2000, che disciplina le spese sostenute in caso di missione degli amministratori fuori dal territorio comunale, e quella di cui al terzo comma della medesima norma, che concerne gli oneri sostenuti dall’amministratore residente fuori dal Comune per l’effettivo adempimento del mandato.
Quest’ultima norma regola esplicitamente una fattispecie relativa ad una spesa per il funzionamento degli organi politico-amministrativi che risulti necessaria per il concreto espletamento dei relativi mandati nella condizione, costituzionalmente garantita, di effettiva libertà e uguaglianza di accesso. L’altra fattispecie attiene, invece, ad una spesa diversa per finalità (costituendo un rimborso delle spese di viaggio per le missioni degli amministratori e dei dipendenti pubblici) e per connotazione (non essendo caratterizzata dalla necessarietà).
Appare opportuno precisare che il richiamo di parte della giurisprudenza contabile in materia consultiva (per tutte: SRC Emilia Romagna, deliberazione n. 65/PAR/2015) ai principi affermati dalle Sezioni riunite in sede di controllo nella deliberazione n. 21/CONTR/2011, non appare utilizzabile in via estensiva. In quella sede, infatti, si è inteso dare soluzione al quesito riguardante “la possibilità, da parte dell’Amministrazione, di continuare ad autorizzazione l’utilizzo del mezzo proprio anche successivamente al 31.05.2010 (data di entrata in vigore del decreto legge n. 78 del 2010) a seguito dell’intervenuta disapplicazione al personale contrattualizzato di cui al decreto legislativo n. 165 del 2001, degli articoli 15 della legge 18.12.1973, n. 836 e 8 della legge 26.07.1978, n. 417 e relative disposizioni di attuazione, nonché delle analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi”. Il riferimento al “personale contrattualizzato” circoscrive, evidentemente, la portata dei suddetti principi all’ambito della sola casistica riconducibile alla fattispecie di cui al comma 1 della norma in esame.
La diversa natura e funzione che assume il “rimborso delle spese di viaggio” nelle due fattispecie normative soprarichiamate consente anche una distinta configurabilità dei principi e dei vincoli applicabili a ciascuna di esse.
La spesa sostenuta per il rimborso dei viaggi all’amministratore locale che ha necessità di recarsi dal proprio luogo di residenza all’ente presso cui svolge il mandato (e che si trovi a dover utilizzare il mezzo privato di trasporto per l’oggettiva mancanza di mezzi di trasporto pubblico idonei o l'estrema disagevolezza dei collegamenti), in quanto non costituente spesa di missione, ma onere finalizzato all’effettivo esercizio della funzione istituzionale, non rientra nelle limitazioni finanziarie poste dall’art. 6 del d.l. n. 78/2010, bensì in quelle eventualmente previste per le spese degli organi elettivi e di amministrazione.
Va inoltre rilevato che, con l’art. 5 del medesimo d.l. n. 78/2010, il legislatore ha modificato soltanto il primo comma della norma in esame, eliminando il riferimento alla possibilità di erogare rimborsi in misura forfettaria ulteriori rispetto alle spese di viaggio effettivamente sostenute per missioni istituzionali. Non è, invece, intervenuto sul terzo comma del medesimo articolo (che, pure, disciplina il rimborso delle spese di viaggio) e quindi, per tale fattispecie, non può ritenersi implicitamente abrogato l’art. 77-bis, comma 13, del d.l. n. 112/2008, il quale prevede che “al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità interno, il rimborso per le trasferte dei consiglieri comunali e provinciali è, per ogni chilometro, pari a un quinto del costo di un litro di benzina”.
Il ricorso al predetto parametro normativo non appare, invero, lesivo del principio di effettività della spesa, per i motivi correttamente indicati anche nella deliberazione della Sezione remittente. Con il rimborso in misura pari ad un quinto del prezzo della benzina per chilometro percorso, il percipiente verrebbe ristorato di una spesa, quella di trasporto con la propria autovettura, che è stata “effettivamente sostenuta”. La predetta modalità di rimborso non costituisce un’indennità differente o aggiuntiva (né una causa di eventuale guadagno), ma la quantificazione, oggettiva e predeterminata (nonché ritenuta congrua dal legislatore) del rimborso in mancanza del pagamento del biglietto ad un terzo vettore.
Siffatta interpretazione deve comunque ritenersi applicabile alle sole ipotesi rientranti nella fattispecie di cui al terzo comma dell’art. 84 più volte citato. Deve ricorrere, pertanto, una spesa sostenuta dall’amministratore locale per il rimborso dei viaggi necessari all’esercizio del proprio mandato.
La “necessità” deve potersi qualificare come tale sia soggettivamente che oggettivamente.
Sotto il profilo soggettivo, essa ricorre quando la presenza presso la sede degli uffici sia inerente all’effettivo svolgimento di funzioni proprie o delegate, come la partecipazione alle sedute degli organi esecutivi ed assembleari. In altri termini, è da ritenersi “necessaria” quella presenza qualificata da un preesistente obbligo giuridico dell’interessato che non gli consentirebbe una scelta diversa per l’esercizio della propria funzione, salvo il non esercizio della funzione stessa (cfr. Cass. Civ., Sez. I, n. 19637/2005).
È da escludersi, pertanto, la rimborsabilità delle spese di viaggio sostenute per le presenze in ufficio discrezionalmente rimesse alla valutazione soggettiva dall’amministratore locale (ad esempio, in giorni diversi da quelli delle sedute degli organi di appartenenza), in quanto tali costi devono considerarsi coperti dall’indennità di funzione di cui all’art. 82 del d.lgs. n. 267/2000.
Con riguardo al profilo oggettivo, deve considerarsi correttamente motivata l’autorizzazione rilasciata dal Sindaco (o dal soggetto competente a norma dello statuto o dei regolamenti dell’ente locale) all’uso del mezzo proprio in assenza di mezzi di trasporto pubblico idonei, ovvero, quando l’orario degli stessi non ne consenta la fruizione in tempi conciliabili con l’espletamento delle incombenze connesse al mandato, nonché ogni volta che l’uso del mezzo di trasporto privato sia accertato come economicamente più conveniente o il solo possibile.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per la Liguria con la deliberazione n. 71/2016/QMIG, enuncia il seguente principio di diritto:
Il rimborso delle specie di viaggio assume una diversa natura e finalità nelle due fattispecie contemplate, rispettivamente, dal comma 1 e dal comma 3 dell’art. 84 del d.lgs. n. 267/2000. Nella seconda di tali fattispecie, la spesa sostenuta per il rimborso dei viaggi all’amministratore locale, il quale abbia la necessità di recarsi dal proprio luogo di residenza all’ente presso cui esercita il proprio mandato, non configura una spesa di missione bensì un onere finalizzato all’effettivo esercizio costituzionalmente tutelato della funzione.
Ai fini del rimborso delle spese di cui all’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000, l’uso del mezzo di trasporto personale è da ritenersi “necessitato” soltanto se finalizzato all’effettivo e obbligatorio svolgimento di funzioni proprie o delegate, e quando ne sia accertata la convenienza economica nei casi in cui il servizio di trasporto pubblico manchi del tutto o non sia idoneo a consentire l’agevole ed utile svolgimento della funzione. Ricorrendo tali presupposti, il rimborso della relativa spesa può essere regolamentato dall’ente anche secondo le modalità previste dall’art. 77-bis, comma 13, del d.l. n. 112/2008
” (Corte dei Conti, Sez. Autonomie, delibera 29.12.2016 n. 38).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE: L’interpretazione logico-sistematica dei commi 2 e 3 dell’art. 113 conduce alla conclusione per cui il termine” lavori a base d’asta “utilizzata nel secondo comma, è da intendere in senso atecnico e quindi non soltanto per lavori ma anche per servizi e forniture. Infatti, l’art. 102 del decreto legislativo 50/2016 dispone che il responsabile unico del procedimento controlla l’esecuzione del contratto congiuntamente al direttore dell’esecuzione del contratto e che i contratti pubblici sono soggetti a collaudo per i lavori, e a verifica di conformità per i servizi e le forniture e disciplina una serie di attività e di adempimenti (non tutti) che sono comuni ad ogni tipo di appalto e che in base all’oggetto dell’appalto, saranno conseguentemente previste le diverse figure professionali che dovranno svolgere quelle attività destinatarie dell’incentivo di cui al comma 2 dell’art. 113 e la cui quantificazione avrà una disciplina regolamentare
---------------
Il Sindaco del Comune di Barletta (BT) formula alcuni quesiti inerenti alla corretta interpretazione dell’art. 113 dlgs 50/2016 (attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture).
In particolare, il rappresentante dell’ente chiede:
   1) se il fondo ex art. 113 d.lgs. 50/2016 debba essere alimentato dal 2% dell’importo di gara dei soli lavori o anche dei servizi e delle forniture, e, in quest’ultimo caso, come si debba comportare l’ente, atteso che le spese per i servizi e per alcune forniture non sono spese di investimento;
   2) se, nell’ipotesi più restrittiva di alimentazione del fondo soltanto con il 2% dell’importo di gara dei lavori, sia possibile incentivare le attività di programmazione ed esecuzione di servizi e forniture attingendo a quel fondo, considerando che il comma 3 dell’art. 113 sancisce che il predetto fondo “è ripartito per ciascuna opera, servizio, fornitura;
   3) se l’incentivo è applicabile alle fasi relative alla predisposizione dei diversi livelli di progettazione (progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo), considerato che l’art. 113, comma 1, non lo esclude, anzi fa riferimento “….alle prestazioni professionali e specialistiche necessarie per la redazione di un progetto esecutivo…”, mentre le Linee Guida dell’ANAC n. 1/2016 (delibera n. 973 del 14/09/2016) lo escludono espressamente.
...
Passando all’esame del merito della richiesta, con il quesito n. 1 il rappresentante legale dell’ente chiede se il fondo ex art. 113 dlgs 50/2016 possa essere alimentato anche con il 2% (in misura massima) sull’importo di gara dei servizi e forniture, oltre che dei lavori.
Come osservato dalla Sezione Autonomie con deliberazione 13.05.2016 n. 18,
la nuova disciplina contenuta nell’art. 113 dlgs 50/2016 abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter, ed introduce nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”, contemplando gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
La nuova disposizione ha subito suscitato dubbi interpretativi, al pari di quella precedente che ha provveduto a sostituire, sollecitando plurimi interventi chiarificatori delle Sezioni regionali di controllo di questa Corte (cfr. Sezione controllo Veneto parere 07.09.2016 n. 353, Sezione controllo Lombardia parere 05.07.2016 n. 184 e parere 16.11.2016 n. 333).
Premesso quanto sopra, il quesito n. 1, prima parte, formulato dall’istante è stato recentemente affrontato e risolto dalla Sezione controllo Lombardia, la quale ha osservato come l’interpretazione logico-sistematica dei commi 2 e 3 dell’art. 113 conduce alla conclusione per cui
il termine” lavori a base d’asta “utilizzata nel secondo comma, è da intendere in senso atecnico e quindi non soltanto per lavori ma anche per servizi e forniture. Infatti, l’art. 102 del decreto legislativo 50/2016 dispone che il responsabile unico del procedimento controlla l’esecuzione del contratto congiuntamente al direttore dell’esecuzione del contratto e che i contratti pubblici sono soggetti a collaudo per i lavori, e a verifica di conformità per i servizi e le forniture e disciplina una serie di attività e di adempimenti (non tutti) che sono comuni ad ogni tipo di appalto e che in base all’oggetto dell’appalto, saranno conseguentemente previste le diverse figure professionali che dovranno svolgere quelle attività destinatarie dell’incentivo di cui al comma 2 dell’art. 113 e la cui quantificazione avrà una disciplina regolamentare (Sezione controllo Lombardia parere 16.11.2016 n. 333).
La Sezione non ravvisa ragioni per discostarsi dall’orientamento sopra richiamato.
Quanto alle indicazioni circa le concrete modalità operative che l’amministrazione dovrebbe adottare, come richiesto nella seconda parte del quesito n. 1, si tratta di un profilo dell’istanza di cui non può che essere dichiarata l’inammissibilità, vertendosi in tema definizione di parametri di comportamento che sono rimessi alla discrezionalità nonché alla potestà regolamentare ed alla capacità negoziale (trattandosi di materia rimessa alla contrattazione decentrata condotta sulla base di un apposito regolamento interno: art. 113, comma 3) dell’ente.
La risposta fornita al quesito n. 1 consente a questa Sezione di considerare assorbito il quesito n. 2 della richiesta e di procedere direttamente all’esame del quesito n. 3.
Sotto tale profilo, l’ente chiede se l’incentivo è applicabile alle fasi relative ai diversi livelli di progettazione (progetto di fattibilità tecnica ed economica, progetto definitivo e progetto esecutivo).
Il dubbio discende, a parere della Sezione, da un’imperfetta formulazione della disposizione che al comma 2 elenca in via espressa e tassativa (come è rimarcato dall’uso dell’avverbio “esclusivamente”) le prestazioni finanziabili con il fondo (tra cui non sono menzionate quelle di progettazione interna), mentre al comma 3 sancisce che l’80% della quota di fondo venga ripartita tra “il responsabile unico del procedimento ed i soggetti che svolgono le funzioni tecniche di cui al comma 1”.
Il rinvio operato al comma 1, infatti, include tra le prestazioni finanziabili con il citato fondo anche le “prestazioni professionali e specialistiche necessarie per la redazione di un progetto esecutivo” ivi contemplate.
Sul punto si è espressa, sia pure in via incidentale, la Sezione delle Autonomie nella già citata deliberazione 13.05.2016 n. 18, in cui -come già osservato- è stato sottolineato che
la nuova disposizione ha abolito “gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter”, introducendo “nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche……. svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.”
Gli incentivi, pertanto, riguardano in via esclusiva e tassativa le attività indicate al comma 2.
Si tratta dell’opzione ermeneutica maggiormente conforme ai criteri della legge delega del nuovo codice che, nel contemplare le prestazioni destinatarie del finanziamento, ha espressamente escluso l’applicazione degli incentivi alla progettazione (art. 1, lett. rr, l. 11/2016).
L’interpretazione è stata, inoltre, accolta in sede di lavori preparatori sul nuovo codice degli appalti pubblici, come confermato dalla scheda di lettura n. 282/1 del 17.03.2016 sullo schema del dlgs 50/2016, ove si legge che “la nuova disciplina non prevederebbe alcuna forma di incentivo per la progettazione, come peraltro sembra confermare il ricorso al termine esclusione contenuto nella nuova formulazione della medesima lettera rr)” della legge delega.
In coerenza con l’orientamento sopra delineato, anche l’ANAC nelle proprie linee guida (delibera n. 973 del 14/09/2016, citata anche dall’istante) ha ricordato che,
nel caso di progettazione interna, non potrà essere applicata l’incentivazione del 2%, in quanto espressamente vietata dalla legge delega con un principio recepito all’art. 113, co. 2, dlgs 50/2016 (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 13.12.2016 n. 204).

CONSIGLIERI COMUNALIIndennità di funzione da tagliare nei mini-enti.
Ancora incertezze sulla reale portata dell'obbligo per i piccoli comuni di contenere i costi della politica. I chiarimenti forniti dalla sezione delle autonomie hanno creato più dubbi di quanti ne abbiano risolti. E le amministrazioni continuano a brancolare nel buio.

Il problema nasce dalla legge Delrio (l 56/2014), la quale (oltre a svuotare le province di funzioni e risorse) ha anche ridisegnato gli «organigrammi tipo» dei municipi fino a 10 mila abitanti, aumentando il numero delle poltrone rispetto ai tagli previsti dal dl 138/2011.
Per evitare di aumentare la spesa pubblica, però, essa (all'art. 1, comma 136) ha posto un obbligo di «invarianza della spesa», sulla cui corretta configurazione si sono registrati numerosi dubbi interpretativi.
La questione, dopo essere stata affrontata in circolari ministeriali e pareri delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, è pervenuta alla Sezione delle autonomie, che con la deliberazione 12.12.2016 n. 35 (Corretta applicazione dell’articolo 1, comma 136, della legge n. 56/2014 al fine del calcolo dell’invarianza della spesa per le attività relative allo status di amministratore locale) ha fissato alcuni principi di diritto.
Oltre a confermare che il termine di paragone a cui deve essere parametrata la rideterminazione degli oneri è in ogni caso il numero di amministratori e consiglieri indicati dal dl 138 anche laddove quest'ultimo non è stato applicato perché abrogato prima delle elezioni, essa ha anche affermato che il limite complessivo di spesa deve essere rapportato all'indennità di funzione massima teorica prevista per il comune in relazione alla propria classe demografica, prescindendo da ulteriori e concrete vicende soggettive che potevano aver riguardato i singoli amministratori uscenti, precisando inoltre che l'indennità non deve neppure essere oggetto di rideterminazione, rimanendo conseguentemente fissata nella misura prevista dalla tabella A del dm 119/2000 con la riduzione di cui all'art. 1, comma 54, della l 266/2005.
Il dubbio è se tali regole valgano sempre, ovvero solo nei casi (come quello che ha originato la pronuncia) in cui la Delrio ha aumentato solo i seggi in consiglio e non il numero di assessori. È evidente che, negli altri casi (ovvero per i comuni fino a 1.000 abitanti e per quelli da 3.001 a 5.000 abitanti), per garantire l'invarianza di spesa è giocoforza tagliare anche le indennità.
Non sono oggetto di rideterminazione, invece, gli oneri relativi ai permessi retribuiti, agli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi di cui agli articoli 80 e 86 del Tuel, il cui computo è escluso dalla stessa norma (articolo ItaliaOggi del 20.12.2016).

CONSIGLIERI COMUNALIRiforma Delrio, niente tagli alle indennità dei sindaci. Corte dei conti. La sezione Autonomie.
Niente taglio per le indennità di sindaci e assessori negli enti fino a 10mila abitanti che in applicazione della riforma Delrio hanno potuto allargare il numero di posti in consiglio e in giunta. Per rispettare il parametro della riforma, che permetteva di allargare la platea dei politici locali mantenendo però «l’invarianza dei costi complessivi», bisogna agire sulle voci variabili, cioè i gettoni dei consiglieri, i rimborsi spese e così via. Fuori dalla rideterminazione restano anche i costi relativi a permessi retribuiti e agli oneri contributivi, assistenziali e assicurativi, che sono previsti dalla legge.
Le indicazioni arrivano dalla sezione delle Autonomie della Corte dei conti, che nella deliberazione 12.12.2016 n. 35 risolve in questo modo un rebus applicativo nato dalla riforma delle Province e affrontato con orientamenti diversificati dalle varie sezioni regionali della magistratura contabile.
Tutto nasce appunto dalla riforma Delrio, che oltre a tagliare le Province ha allargato i posti in consiglio, e conseguentemente anche in giunta, nei Comuni fino a 10mila abitanti, mandando in soffitta i tagli scritti nel decreto estivo del 2011 (Dl 138) in conseguenza delle prime spending review nate nel tentativo di placare la crisi di finanza pubblica.
Il tetto di spesa, specifica però la Corte, va calcolato rispetto ai costi delle amministrazioni alleggerite nel 2011, anche se in molti casi questi parametri non sono mai stati applicati davvero perché le elezioni sono arrivate dopo la cancellazione della stretta
(articolo Il Sole 24 Ore del 14.12.2016).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHELa Sezione ritiene che l’incentivo per funzioni tecniche di cui all’articolo 113 d.lgs. 50/2016 si applichi a tutte e tre le tipologie di contratti pubblici di appalti: lavori, servizi e forniture.
Le considerazioni sulla quali si fonda la soluzione positiva del quesito in esame risiedono essenzialmente nella circostanza che
se la ratio della disposizione legislativa di cui all’art. 113 d.lgs. 50/2016 e del criterio direttivo di delega deve essere individuata nella previsione di un compenso incentivante per stimolare una più attenta gestione delle fasi della programmazione e dell’esecuzione dei contratti pubblici di appalto, il predetto emolumento può essere riconosciuto sia per gli appalti di lavori, sia per quelli di servizi e forniture, in quanto per tutte e tre le predette tipologie di contratti pubblici è prevista e disciplinata dal codice degli appalti sia la fase della programmazione (cfr. art 21 d.lgs. 50/2016) sia quella dell’esecuzione (cfr., in particolare, l’art. 101 d.lgs. 50/2016).
A tali considerazioni si aggiunga, inoltre, che
sia l’inserimento delle “verifiche di conformità”, che rappresentano le modalità di controllo dell’esecuzione dei contratti di appalto di servizi e forniture (cfr. art. 102, comma 2, d.lgs. 50/2016) nel secondo comma dell’articolo 113 tra le attività “incentivabili”, sia la menzione espressa nel comma 3 dei servizi e delle forniture, costituiscono ulteriori elementi dai quali far discendere che la voluntas legis sia stata quella di remunerare anche specifiche attività di natura tecnica (i.e. quelli elencate nell’articolo 133, comma 2, d.lgs. 50/2016) dei contratti di appalto di servizi e forniture.
In relazione all’ulteriore profilo della richiesta di parere relativo alle tipologie di servizi per i quali può essere previsto il compenso incentivante, la Sezione ritiene che debba trattarsi di servizi ricompresi nell’ambito di applicazione del codice degli appalti di cui al d.lgs. 50/2016.
A titolo esemplificativo, per i servizi relativi alla cura del patrimonio dell’ente locale deve essere richiamato l’articolo 17, comma 1, lett. a), che prevede l’esclusione delle disposizioni del codice stesso per i “servizi aventi ad oggetto l’acquisto o locazione (omissis) di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni”.
Inoltre, anche i servizi finanziari “relativi all’emissione, all’acquisto, alla vendita e al trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari ai sensi del decreto legislativo 24.02.1998, n. 58” sono espressamente esclusi dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici dall’articolo 17, comma lett. e), del codice stesso.

---------------
La Sezione ritiene che il predetto emolumento non può essere utilizzato per la remunerazione delle attività di manutenzione ordinaria e straordinaria.
---------------
In ordine al richiesta di di sapere se per il compenso ex art. art. 113 d.lgs. 50/2016 possa essere confermata la deroga al tetto del salario accessorio, già riconosciuta, in via pretoria, con riferimento alla disposizione di cui all’articolo 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 (non più applicabile al 2015), da considerare in rapporto al nuovo limite introdotto dall’articolo 236 l. n. 208/2015 la Sezione ritiene che l’esclusione dell’incentivo per l’attività di progettazione ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 dal tetto di spesa per il salario accessorio di cui all’articolo 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010, riconosciuto in via pretoria nella citata deliberazione delle Sezioni riunite, non possa estendersi in via automatica a tutte le tipologie di attività elencate nel comma 2 dell’art. 113. Ciò in quanto è necessario verificare la sussistenza dei presupposti indicati dalle Sezioni riunite per poter escludere dal tetto di spesa del salario accessorio anche l’incentivo per funzioni tecniche ex art. 113 d.lgs. cit..

In particolare,
il criterio individuato dalle Sezioni riunite per stabilire se un determinato emolumento possa essere escluso dal tetto di spesa per il salario accessorio è quello di verificare se remuneri “prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili” e se “le prestazioni potrebbero essere acquisite anche attraverso il ricorso a personale estraneo all’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi”.
Tutto ciò premesso,
la Sezione, rilevata la portata generale della questione di cui al punto 4.3. anche in relazione alla deliberazione delle Sezioni riunite n. 51/2011, ritiene che sarebbe utile l’adozione di una pronuncia di orientamento al fine di stabilire se gli incentivi per funzioni tecniche di cui all’articolo 113 d.lgs. 50/2016 possano essere esclusi dal tetto del salario accessorio di cui all’articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge stabilità 2016).
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l’Emilia-Romagna:
-
sospende la pronuncia e rimette gli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza in ordine al quesito sub 3) delle premesse in fatto.
In particolare,
affinché valuti la possibilità di deferire le questioni alla Sezione della autonomie, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n. 213, secondo il quale per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza in materia di attività consultiva, la citata Sezione emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali si conformano; questo sempre che il Presidente della Corte dei conti non ritenga, invece, opportuna l’adozione, da parte delle Sezioni Riunite, di una pronuncia di orientamento generale, ai sensi dell’articolo 17, comma 31, d.l. 01.07.2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 03.08.2009, n. 102, qualora riconosca la sussistenza di un caso di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica.
---------------

Il Sindaco del Comune di Medicina (BO) ha inoltrato a questa Sezione una richiesta di parere avente ad oggetto l’interpretazione della disposizione di cui all’articolo 113 d.lgs. 18.04.2016, n. 50 recante la nuova disciplina in materia di incentivi per funzioni tecniche.
In particolare, l’Ente chiede di conoscere se i predetti emolumenti possano essere:
   a) riconosciuti sia per gli appalti di lavori sia per quelli di servizi e forniture anche qualora questi ultimi non siano ricompresi negli stanziamenti e nei quadri economici previsti per la realizzazione dei singoli lavori e, nel caso affermativo, per i servizi di qualsiasi natura (cura patrimonio dell’Ente, servizi alla persona, finanziari e assicurativi);
   b) corrisposti nelle ipotesi di manutenzione ordinaria e/o straordinaria, fattispecie che non risultano espressamente escluse nella nuova disposizione;
   c) esclusi dal “tetto” del salario accessorio ai fini dell’applicabilità dell’articolo 1, comma 236, l n. 208/2015.
...
4. Passando al merito del quesito la Sezione osserva quanto segue.
A seguito dell’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 18.04.2016, n. 50 la disciplina in tema di compensi incentivanti è stata profondamente modificata rispetto a quella contenuta nell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 (oggi non più in vigore).
L’articolo 1, comma 1, lett. rr), della legge 28.01.2016, n. 11, contenente la delega al Governo per l’attuazione della disciplina in tema di appalti pubblici e concessioni, dettava il seguente criterio: ”al fine di incentivare l’efficienza e l’efficacia nel perseguimento della realizzazione e dell’esecuzione a regola d’arte, nei tempi previsti dal progetto e senza alcun ricorso a varianti in corso d’opera, è destinata una somma non superiore al 2 per cento dell’importo posto a base di gara per le attività tecniche svolte dai dipendenti pubblici relativamente alla programmazione della spesa per investimenti, alla predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di direzione dei lavori e ai collaudi, con particolare riferimento al profilo dei tempi e dei costi, escludendo l’applicazione degli incentivi alla progettazione”.
L’articolo 113 del d.lgs. n. 50/2016, intitolato “Incentivi per funzioni tecniche”, nel dare attuazione al predetto criterio di delega, ha previsto che ”1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
4. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l'edilizia e le infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e di efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli. Una parte delle risorse può essere utilizzato per l'attivazione presso le amministrazioni aggiudicatrici di tirocini formativi e di orientamento di cui all'articolo 18 della legge 24.06.1997, n. 196 o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.
5. Per i compiti svolti dal personale di una centrale unica di committenza nell'espletamento di procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture per conto di altri enti, può essere riconosciuta, su richiesta della centrale unica di committenza, una quota parte, non superiore ad un quarto, dell'incentivo previsto dal comma 2
.".
Richiamate le disposizioni legislative che regolano la materia in esame (incentivi per funzioni tecniche), la Sezione rileva che il criterio direttivo di delega soprarichiamato (art. 1, comma 1, lett. rr), l. n. 11/2016) richiedeva che il compenso incentivante da poter riconoscere a particolari categorie di dipendenti pubblici dovesse riguardare determinate e specifiche attività di natura “tecnica”, non più legate alla fase propedeutica alla realizzazione di opere pubbliche, quali ad esempio la progettazione, quanto piuttosto a quelle della programmazione, predisposizione e controllo delle procedure di gara e dell’esecuzione del contratto.
Sulla base del predetto criterio di delega è stato adottato l’articolo 113 d.lgs. 50/2016 che, come già indicato, contiene la nuova disciplina in materia di cd. compensi incentivanti.
Il primo comma di tale disposizione fissa il principio secondo il quale tutti gli oneri finanziari relativi a spese inerenti la realizzazione di lavori pubblici (progettazione, direzione dei lavori o dell’esecuzione, vigilanza, collaudi tecnici e amministrativi, verifiche di conformità, collaudo statico, studi e ricerche connessi, progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del d.lgs. 81/2008) devono essere ricompresi negli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori e negli stati di previsione della spesa dei bilanci delle stazioni appaltanti.
Il secondo comma prevede che, a valere sugli stanziamenti previsti per la realizzazione di singoli lavori, le amministrazioni pubbliche possono costituire un apposito fondo (calcolato sul 2% dell’importo dei lavori posti a base di gara) da utilizzare, sulla base della disciplina da adottare con un atto di natura regolamentare, per la remunerazione di attività di natura tecnica ivi indicate.
Il terzo ed il quarto comma prevedono la ripartizione del fondo costituito ai sensi del comma 2 nella misura dell’ottanta per cento per “ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura”, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e sulla base di un apposito regolamento adottato da ciascuna pubblica amministrazione secondo il proprio ordinamento, da riconoscere in favore del responsabile unico del procedimento, dei soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate nel comma 2 e dei loro collaboratori.
La restante misura del venti per cento, ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata, è destinata all’acquisto di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali ai progetti di innovazione e anche per tirocini formativi e di orientamento ai sensi dell’articolo 18 l. n. 196/1997, o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione professionale nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.
4.1. Con il primo quesito il Comune chiede di conoscere se l’incentivo per funzioni tecniche di cui all’articolo 113 d.lgs. 50/2016 possa essere riconosciuto solo per appalti di lavori -in tal senso, secondo le sue prospettazioni, deporrebbe l’interpretazione dei commi 1 e 2 esplicitamente riferiti a lavori- o anche agli appalti di servizi e forniture, richiamati espressamente nei commi 3 e 4 della medesima disposizione normativa.
La Sezione ritiene che la disposizione in esame si applichi a tutte e tre le tipologie di contratti pubblici di appalti: lavori, servizi e forniture.
Le considerazioni sulla quali si fonda la soluzione positiva del quesito in esame risiedono essenzialmente nella circostanza che
se la ratio della disposizione legislativa di cui all’art. 113 d.lgs. 50/2016 e del criterio direttivo di delega deve essere individuata nella previsione di un compenso incentivante per stimolare una più attenta gestione delle fasi della programmazione e dell’esecuzione dei contratti pubblici di appalto, il predetto emolumento può essere riconosciuto sia per gli appalti di lavori, sia per quelli di servizi e forniture, in quanto per tutte e tre le predette tipologie di contratti pubblici è prevista e disciplinata dal codice degli appalti sia la fase della programmazione (cfr. art 21 d.lgs. 50/2016) sia quella dell’esecuzione (cfr., in particolare, l’art. 101 d.lgs. 50/2016).
A tali considerazioni si aggiunga, inoltre, che
sia l’inserimento delle “verifiche di conformità”, che rappresentano le modalità di controllo dell’esecuzione dei contratti di appalto di servizi e forniture (cfr. art. 102, comma 2, d.lgs. 50/2016) nel secondo comma dell’articolo 113 tra le attività “incentivabili”, sia la menzione espressa nel comma 3 dei servizi e delle forniture, costituiscono ulteriori elementi dai quali far discendere che la voluntas legis sia stata quella di remunerare anche specifiche attività di natura tecnica (i.e. quelli elencate nell’articolo 133, comma 2, d.lgs. 50/2016) dei contratti di appalto di servizi e forniture.
La Sezione evidenzia, altresì, che la soluzione ora proposta è conforme, pur se fondata su diverse argomentazioni giuridiche, al recente orientamento espresso nella materia de qua dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con il parere 16.11.2016 n. 333.
In relazione all’ulteriore profilo della richiesta di parere relativo alle tipologie di servizi per i quali può essere previsto il compenso incentivante, la Sezione ritiene che debba trattarsi di servizi ricompresi nell’ambito di applicazione del codice degli appalti di cui al d.lgs. 50/2016.
A titolo esemplificativo, per i servizi relativi alla cura del patrimonio dell’ente locale deve essere richiamato l’articolo 17, comma 1, lett. a), che prevede l’esclusione delle disposizioni del codice stesso per i “servizi aventi ad oggetto l’acquisto o locazione (omissis) di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni”. Inoltre, anche i servizi finanziari “relativi all’emissione, all’acquisto, alla vendita e al trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari ai sensi del decreto legislativo 24.02.1998, n. 58” sono espressamente esclusi dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici dall’articolo 17, comma lett. e), del codice stesso.

4.2. Con il secondo quesito il Comune chiede di conoscere se il compenso incentivante previsto dall’articolo 113 d.lgs. 50/2016 possa essere riconosciuto per le attività di manutenzione ordinaria e straordinaria, in quanto le stesse non sono espressamente escluse dalla nuova disposizione.
Sulla base delle seguenti considerazioni
la Sezione ritiene che il predetto emolumento non può essere utilizzato per la remunerazione delle predette attività.
In primo luogo si evidenzia che l’avverbio “esclusivamente” utilizzato dal legislatore nel comma 2 dell’articolo in esame per individuare le attività per lo svolgimento delle quali può essere previsto un compenso specifico e aggiuntivo deve essere interpretato nel senso della tassatività delle attività incentivabili. Pertanto, non essendo stata espressamente ricompresa l’attività di manutenzione, ne discende che non può essere prevista per la stessa nessuna remunerazione ai sensi dell’articolo 113 d.lgs. 50/2016.
In secondo luogo, si rileva che, ai fini dell’applicazione del codice di contratti pubblici di cui al d.lgs. 50/2016, nell’allegato I (cui fa rinvio l’articolo 3, comma 2, lett. ll, n. 1), che contiene l’elenco delle attività che costituiscono “appalti pubblici di lavori”, non sono in alcun modo indicate le attività di manutenzione, né ordinarie, né straordinarie.
4.3. Infine, con il terzo quesito l’Ente chiede di sapere se per il compenso ex art. art. 113 d.lgs. 50/2016 possa essere confermata la deroga al tetto del salario accessorio, già riconosciuta, in via pretoria, con riferimento alla disposizione di cui all’articolo 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 (non più applicabile al 2015), da considerare in rapporto al nuovo limite introdotto dall’articolo 236 l. n. 208/2015.
L’esclusione dal tetto del salario accessorio previsto dall’articolo 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 per determinate categorie di emolumenti -tra i quali l’incentivo per la progettazione ex art. 93, comma 7-ter d.lgs. 163/2006- è stato affermato nella
deliberazione 04.10.2011 n. 51 delle Sezioni riunite laddove è stato ritenuto che “le sole risorse di alimentazione dei fondi da ritenere non ricomprese nell’ambito applicativo dell’articolo 9, comma 2-bis, sono solo quelle destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti”. Inoltre, è stato aggiunto che si tratta di “risorse che alimentano il fondo in senso solo figurativo dato che esse non sono poi destinate a finanziarie gli incentivi spettanti alla generalità del personale dell’amministrazione pubblica”.
In particolare,
le risorse finalizzate ad incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche possono essere escluse dal computo del tetto in quanto “si tratta di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato. Le Sezioni riunite hanno, inoltre, osservato che tale tipologia di prestazione professionale afferisce “ad attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti”.
L’articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge stabilità 2016) prevede espressamente che ”
nelle more dell’adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 11 e 17 della legge 07.08.2015, n. 124 (omissis), a decorrere dal 01.01.2016 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente a trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.05.2001, n. 165, e successive modificazioni, non può superare il corrispondente importo determinato per il l’anno 2015 ed è comunque automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente”.
La Sezione ritiene che l’esclusione dell’incentivo per l’attività di progettazione ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 dal tetto di spesa per il salario accessorio di cui all’articolo 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010, riconosciuto in via pretoria nella citata deliberazione delle Sezioni riunite, non possa estendersi in via automatica a tutte le tipologie di attività elencate nel comma 2 dell’art. 113. Ciò in quanto è necessario verificare la sussistenza dei presupposti indicati dalle Sezioni riunite per poter escludere dal tetto di spesa del salario accessorio anche l’incentivo per funzioni tecniche ex art. 113 d.lgs. cit..
In particolare,
il criterio individuato dalle Sezioni riunite per stabilire se un determinato emolumento possa essere escluso dal tetto di spesa per il salario accessorio è quello di verificare se remuneri “prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili” e se “le prestazioni potrebbero essere acquisite anche attraverso il ricorso a personale estraneo all’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi”.
*****
Tutto ciò premesso,
la Sezione, rilevata la portata generale della questione di cui al punto 4.3. anche in relazione alla
deliberazione 04.10.2011 n. 51 delle Sezioni riunite, ritiene che sarebbe utile l’adozione di una pronuncia di orientamento al fine di stabilire se gli incentivi per funzioni tecniche di cui all’articolo 113 d.lgs. 50/2016 possano essere esclusi dal tetto del salario accessorio di cui all’articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge stabilità 2016).
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l’Emilia-Romagna:
- si pronuncia nei termini di cui in motivazione sui quesiti indicati sub 1) e 2) delle premesse in fatto;
-
sospende la pronuncia e rimette gli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza in ordine al quesito sub 3) delle premesse in fatto.
In particolare,
affinché valuti la possibilità di deferire le questioni alla Sezione della autonomie, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n. 213, secondo il quale per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza in materia di attività consultiva, la citata Sezione emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali si conformano; questo sempre che il Presidente della Corte dei conti non ritenga, invece, opportuna l’adozione, da parte delle Sezioni Riunite, di una pronuncia di orientamento generale, ai sensi dell’articolo 17, comma 31, d.l. 01.07.2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 03.08.2009, n. 102, qualora riconosca la sussistenza di un caso di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 07.12.2016 n. 118).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOFondi decentrati, tagli a tempo. Le risorse devono essere congelate e non messe a bilancio. La sezione autonomie ha chiarito la disciplina del tetto di spesa fissato dalla Manovra 2016.
I tagli al fondo delle risorse decentrate imposti dalla legge di stabilità 2016 sono solo temporanei, per cui le relative risorse devono essere congelate e non acquisite definitivamente ai bilanci degli enti.

È questo l'importante chiarimento contenuto nella deliberazione 07.12.2016 n. 34 (Applicabilità del limite di spesa previsto dall’art. 1, comma 236, della legge n. 208/2015 alle economie aggiuntive provenienti dai Piani triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 16 del decreto-legge 06.07.2011, n. 98) della Corte dei conti, sezione autonomie, che ha analizzato a fondo la portata del comma 236 della l. 208/2015.
Tale disposizione ha previsto l'obbligo, nelle more dell'attuazione della riforma Madia sulla dirigenza, di contenere il fondo entro il tetto massimo del 2015 e di decurtarlo in ragione delle cessazioni di personale.
Al riguardo, la sezione autonomie conferma l'orientamento già espresso in vigenza dell'art. 9, comma 2-bis, del dl 78/2010, evidenziando che la nuova disciplina del tetto di spesa ricalca fedelmente la precedente, pur con alcune differenze che la Corte stessa esamina in via preliminare dandone una lettura interpretativa del tutto inedita e di grande interesse per gli enti.
In particolare la delibera (dopo le novità del periodo di vigenza, ancorato, come detto, all'attuazione della l 124/2015) e degli assumibili (da riferire anche ai resti assunzionali) si sofferma sulla mancata riproposizione del periodo finale del comma 2-bis (introdotto comma 456 della legge di stabilità 2014) che aveva reso strutturali, e dunque definitive, le riduzioni apportate nel periodo 2011-2014.
Secondo la Corte, la sua cancellazione è espressione della natura transitoria del nuovo tetto di spesa, posto in funzione dell'adozione dei decreti di riforma della dirigenza e del lavoro pubblico chiamati a ridefinire la retribuzione dei dirigenti e i sistemi di valutazione di tutto il personale (artt. 11 e 17 della l 124/2015). Ne consegue che per la Corte «in questa prospettiva, viene meno in radice l'esigenza di consolidare gli effetti prodotti dalla disciplina vincolistica transitoria».
La Corte, dunque, esclude che le riduzioni apportate al fondo in applicazione del comma 236 siano definitive e che possano diventarlo in forza di un nuovo intervento normativo. Viene così eliminato un significativo elemento di incertezza per gli enti. Appare chiaro, infatti, che le risorse tagliate potranno (o, addirittura, dovranno) essere ripristinate al termine del blocco in quanto non acquisite definitivamente al bilancio dell'ente, ma solo congelate.
Allo stesso tempo, si ridimensiona notevolmente anche il problema delle modalità applicative del nuovo taglio, nato a seguito della discutibile interpretazione sulle decurtazioni del dl 78/2010 sostenuta dalla Ragioneria generale dello Stato nella circolare sul conto annuale 2015. Secondo la Rgs, le riduzioni del comma 2-bis si dovevano applicare per intero sulle sole risorse stabili del fondo 2015, proprio in ragione del loro carattere strutturale. Di tale interpretazione non si dovrà dunque tener conto per le nuove riduzioni, in questo temporanee.
Resta, invece, aperta la questione sull'attuale vigenza del tetto di spesa, sorta a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 251/2016 e della sopravvenuta impossibilità di dare attuazione alla delega sul riordino della dirigenza cui era ancorata la durata del vincolo stesso.
In ogni caso, pur ritenendo ancora in vigore il vincolo (considerando non apposto il termine/condizione costituito dalla riforma della dirigenza, in quanto divenuto impossibile), il blocco cesserà a febbraio 2017 con il completamento della riforma del pubblico impiego, ancora attuabile percorrendo un iter procedurale che assicuri l'intesa Stato-Regioni (articolo ItaliaOggi del 23.12.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Le assunzioni? Una lotteria di legalità.
La spesa per assunzioni rientranti nei vincoli disposti in vario modo dalla legge non rientra nel tetto al fondo per la contrattazione decentrata delle amministrazioni pubbliche.

Lo afferma la Corte dei conti, sezione delle autonomie con la deliberazione 07.12.2016 n. 34 volta a chiarire meglio gli effetti dell'articolo 1, comma 236, della legge 208/2015.
La norma, con formulazione piuttosto critpica, prevede: «Nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli articoli 11 e 17 della legge 07.08.2015, n. 124, con particolare riferimento all'omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale e accessorio della dirigenza, tenuto conto delle esigenze di finanza pubblica, a decorrere dal 01.01.2016 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, e successive modificazioni, non può superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2015 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente».
Non è mai risultato ben chiaro, in particolare, cosa volesse significare la possibilità di «tenere conto del personale assumibile» nell'ambito del vincolo di spesa ivi previsto, in gran parte coincidente con quello a suo tempo disposto dall'articolo 9, comma 2-bis, del dl 78/2010.
Secondo la sezione autonomie, la volontà del legislatore è «introdurre un correttivo alla proporzionalità della riduzione dei fondi inteso a salvaguardare le facoltà assunzionali nel frattempo concesse dall'art. 3, comma 5, del decreto legge n. 90/2014 (come ridotte, a decorrere dal 2016, ai sensi dell'art. 1, comma 228, legge n. 208/2015) ovvero riferite alle annualità precedenti oggetto di proroga legislativa. L'introduzione di tale correttivo non sembra, comunque, alterare i restanti principi applicativi su cui si è costruito il parametro di riferimento introdotto dal comma 2-bis del decreto-legge n. 78/2010».
Se la deliberazione ha il pregio di sforzarsi di fornire una spiegazione all'inciso finale del comma 236 visto prima, non appare, però, oggettivamente di specifica utilità pratica.
Le risorse connesse alle facoltà assunzionali, infatti, non fanno parte in alcun modo dei fondi per la contrattazione decentrata e sono finanziate dal bilancio. Limitatissima influenza possono avere sulla spesa, finanziata dai fondi, per progressioni orizzontali o indennità di comparto; ma il turnover limitato in generale dovrebbe sortire l'effetto che i risparmi imposti dal tetto ai fondi della contrattazione sia sufficiente a finanziare quelle voci, che vengono restituite ai fondi medesimi comunque integralmente per effetto delle cessazioni dei dipendenti.
Pertanto, il «correttivo» di cui parla la sezione autonomie potrebbe avere una portata limitatissima, nei soli casi in cui l'attivazione delle assunzioni effettuate nei limiti del turnover riguardi servizi o attività per le quali il fondo finanzi indennità come turno, rischio, disagio, maneggio valori, particolari responsabilità, che possano risultare eccessivamente limate dalla riduzione dei fondi proporzionale alle cessazioni.
La delibera della magistratura contabile appare la prova ulteriore e palmare della necessità di una revisione profondissima delle troppe regole, oscure e contraddittorie, che rendono la gestione della spesa del personale e delle assunzioni una vera e propria corsa a ostacoli tra i codicilli, se non una lotteria della legalità, legata al caso e alla fortuna di saper cogliere i significati delle norme che più possano piacere ad eventuali controllori  (articolo ItaliaOggi del 16.12.2016).

APPALTI SERVIZI - PATRIMONIO: Parere in merito a questioni che riguardano il valore di vendita delle reti e degli impianti di proprietà alla distribuzione del gas.
La cessione delle reti e degli impianti si inquadra, in termini generali, nella disciplina di diritto comune concernente il patrimonio indisponibile (articolo 826 c.c.), tali dovendo considerarsi i beni in questione, ove di proprietà di enti pubblici e strumentali all'espletamento di un servizio pubblico.
La disciplina codicistica prevede che i beni patrimoniali indisponibili possano essere ceduti esclusivamente a condizione che ne venga mantenuta la destinazione al servizio nel quale sono stati impiegati (articolo 828, comma 2, c.c.); pertanto, essi possono essere oggetto di negozi traslativi di diritto privato (nel rispetto della condizione suesposta), ma è escluso ogni acquisto che si ponga, di per sé, in contrasto con la funzione pubblica cui sono destinati (es. usucapione, pignoramento, esecuzione forzata).
---------------
Per gli enti locali alla scadenza delle concessioni possono di fatto porsi le seguenti tre opzioni:

   a)
l’ente non riscatta l’impianto ma affida al nuovo concessionario il servizio trasferendogli il diritto di riscatto che lo stesso eserciterà corrispondendo il VIR al gestore uscente e la RAB ai successivi;
   b)
l’ente riscatta, se non può beneficiare della devoluzione gratuita, il relativo impianto e, nell’affidare ad altro soggetto il relativo servizio, mantiene la titolarità degli impianti di rete per la cui messa a disposizione riceverà comunque una remunerazione che al fine di non essere ricaricata eccessivamente sulle tariffe praticate all’utenza viene determinata sulla RAB (anziché sul valore industriale) salvo eventuale adeguamento (autorizzato dall’AEEGSI) in caso di notevole scostamento rispetto al VIR;
   c)
l’ente riscatta l’impianto (sempre se non è prevista la devoluzione a titolo gratuito) e ne cede la proprietà, con destinazione al servizio di rete, al concessionario vincitore della gara.
---------------

E’ proprio in materia di vendita da parte dell’Ente locale al nuovo gestore della proprietà dell’impianto, che è intervenuto il MiSE laddove chiarisce che “
il valore di trasferimento è pari al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti che vengono alienati, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località (c.d. RAB), come riconosciuto dall’Autorità nella tariffa valida per la gestione d’ambito e come già spettante all’ente locale in quanto titolare della rete. Pertanto, la decisione dell’ente locale di alienare o meno la rete di proprietà pubblica non deve creare nuovi oneri a carico dei clienti finali del servizio in termini di aumento delle tariffe di distribuzione gas”.
Tale impostazione conferma sostanzialmente quanto già rappresentato, a fini puramente regolatori, dall’AEEGSI. Consegue dunque da tale lettura che
in caso della peraltro obbligatoria cessione della proprietà delle reti da parte del gestore uscente, quest’ultimo si vedrà riconosciuto il VIR mentre laddove l’alienazione degli impianti avviene da parte del comune (in sede di affidamento del servizio) il valore del trasferimento andrà determinato sulla base della RAB.
---------------

Va qui ribadito che sono le norme di contabilità pubblica a disciplinare il valore di iscrizione, nello stato patrimoniale, dei beni del demanio e del patrimonio (allegato 4/3 al decreto legislativo 23.06.2011, n. 118).
In particolare, i principi contabili dispongono che “
(…) le immobilizzazioni materiali sono distinte in beni demaniali e beni patrimoniali disponibili e indisponibili. (…). Le immobilizzazioni sono iscritte nello stato patrimoniale al costo di acquisizione dei beni o di produzione, se realizzato in economia (inclusivo di eventuali oneri accessori d'acquisto, quali le spese notarili, le tasse di registrazione dell'atto, gli onorari per la progettazione, ecc.), al netto delle quote di ammortamento. Qualora, alla data di chiusura dell'esercizio, il valore sia durevolmente inferiore al costo iscritto, tale costo è rettificato nell'ambito delle scritture di assestamento mediante apposita svalutazione. Le rivalutazioni sono ammesse solo in presenza di specifiche normative che le prevedano e con le modalità ed i limiti in esse indicati. Per quanto non previsto nei presenti principi contabili, i criteri relativi all'iscrizione nello stato patrimoniale, alla valutazione, all'ammortamento ed al calcolo di eventuali svalutazioni per perdite durevoli di valore si fa riferimento al documento OIC n. 16".
Va peraltro rimarcato (cfr. Lombardia n. 277/2016/PAR) come
tale indicazione specifica debba comunque essere accompagnata dal principio di prudenza (allegato 1 relativo ai principi contabili generali e applicati di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118),
secondo cui “Nel bilancio di previsione (…) devono essere iscritte solo le componenti positive che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo amministrativo considerato”.
Di conseguenza, al di là di ogni considerazione circa le indicazioni del MiSE e dell’AEEGSI, qui non può che ribadirsi come
i criteri di iscrizione nello stato patrimoniale dei beni di proprietà degli Enti locali restino disciplinati dalle norme di contabilità pubblica e che tali disposizioni tendono a privilegiare il criterio del costo storico, da rettificare solo nel caso di eventi che determinino un decremento effettivo del valore del bene.
Resta fermo, peraltro, che
nell’ambito della predisposizione del bilancio preventivo, la valutazione delle entrate potrà tenere conto della prevista cessione a titolo oneroso (se la stessa è divenuta concreta e attuale) i cui effetti dovranno essere stimati da parte dell’ente secondo criteri prudenziali che tengano conto di tutte le eventuali e complessive circostanze capaci di influire sulle effettive possibilità di realizzare i proventi derivanti dalla cessione del bene.
---------------
I Comuni richiedenti riferiscono che, stretti dai vincoli di bilancio e considerata la remunerazione che otterrebbero dal Gestore dell’Ambito Territoriale Minimo (ATEM) negli anni di gestione della rete gas di cui sono comproprietari, stanno valutando l’opzione di cederne la proprietà ed incassare il relativo valore, operazione che, in linea con le indicazioni del Ministero per lo Sviluppo Economico (MiSE), avverrebbe nel contesto della gara d'ATEM.
I Comuni sottolineano come le Autorità di regolazione (MiSE e Autorità per l'Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico – AEEGSI) abbiano sostenuto che nell’ipotesi di alienazione a nuovo gestore il valore di trasferimento in favore dell’aggiudicatario non deve essere il cosiddetto valore industriale residuo – VIR – ma la RAB (Regulatory Asset Base) ossia il valore corrispondente al capitale investito riconosciuto ai fini tariffari.
I Comuni rimarcano quindi che a loro avviso:
   a) la valorizzazione tramite il metodo RAB (in luogo del VIR) comporterebbe un danno per gli equilibri di bilancio atteso che il primo è in inferiore al secondo;
   b) l’utilizzazione di distinti criteri di valorizzazione configurerebbe disparità di trattamento tra Gestori privati proprietari di reti e Comuni proprietari di reti, “in contrasto con l'articolo 3 della Costituzione” e spingerebbe gli enti a comportamenti non in linea con “l'articolo 97 della Costituzione che impone all'amministrazione pubblica di valorizzare i propri beni e a ricavarne il massimo importo percepibile”.
Tutto ciò premesso, i Comuni istanti chiedono:
   1) “Può l'Amministrazione Comunale attribuire ad uno stesso cespite un valore diverso in funzione del proprietario, e per quelle di proprietà dell’Ente Locale una valorizzazione inferiore, senza incorrere in un possibile “Danno Erariale” per gli Amministratori che lo hanno deliberato?
   2) Può l'Amministrazione Comunale mettere in vendita nella gara d’Ambito, le sue proprietà ad un importo che non corrisponde al reale valore, consapevole che le proprietà del Gestore hanno avuto un trattamento diverso, di molto superiore a quelle di proprietà dell'Ente Locale. Infatti ha dovuto approvare con Delibera Comunale le valorizzazioni dei cespiti di proprietà del Gestore Uscente a VIR, mentre dovrà approvare per le sue proprietà un valore di molto inferire a quello che è stato riconosciuto al Gestore, in quanto dovranno essere valorizzati a RAB?
   3) Deve l'Amministrazione comunale mettere in gara anche i suoi impianti a valore di VIR per non far incorrere i suoi Amministratori in un possibile addebito di Danno Erariale?
   4) Può l'Amministrazione Comunale mettere in vendita i suoi Asset a RAB consapevole che la fac del MISE non ha tenuto nella giusta considerazione che la sottovalutazione dei cespiti di proprietà dell'Ente Locale a favore del Gestore subentrante può essere considerata dalla Comunità Europea un Aiuto di stato alla ditta che si aggiudicherà la gara d'Ambito?”.

...
Quanto al secondo aspetto (generalità ed astrattezza), l’effettiva formulazione dei quesiti è da un lato tale da risultare eccessivamente puntuale e concreta fino ad involgere precise scelte gestionali e dall’altro richiede un anticipato parere sulla responsabilità erariale (quesiti 1, 3 e 4) il che interferisce con le funzioni giurisdizionali attribuite alle competenti sezioni della Corte e risulta dunque inammissibile in forza di consolidata giurisprudenza (cfr. da ultimo deliberazione del 06.09.2016, n. 229 della Sezione di controllo Lombardia) ed in base a un costante orientamento (cfr. ex multis deliberazione delle Sezione delle Autonomie del 10.03.2006, n. 5/AUT/2006) secondo cui non possono ritenersi procedibili i quesiti che possano formare oggetto di esame in sede giurisdizionale da parte di altri organi a ciò deputati dalla legge.
In definitiva, è da ritenere che i quesiti 1), 3) e 4) non possano essere considerati ammissibili mentre il 2) è scrutinabile ma solo nel senso che questa Sezione può qui riportare taluni principi generali relativi al regime proprietario dei beni in questione, il tutto nell'ambito dell’articolata disciplina, legislativa e regolamentare, della gestione e titolarità delle reti di gas.
...
MERITO
Va in primo luogo rimarcato che
la cessione delle reti e degli impianti si inquadra, in termini generali, nella disciplina di diritto comune concernente il patrimonio indisponibile (articolo 826 c.c.), tali dovendo considerarsi i beni in questione, ove di proprietà di enti pubblici e strumentali all'espletamento di un servizio pubblico.
La disciplina codicistica prevede che i beni patrimoniali indisponibili possano essere ceduti esclusivamente a condizione che ne venga mantenuta la destinazione al servizio nel quale sono stati impiegati (articolo 828, comma 2, c.c.); pertanto, essi possono essere oggetto di negozi traslativi di diritto privato (nel rispetto della condizione suesposta), ma è escluso ogni acquisto che si ponga, di per sé, in contrasto con la funzione pubblica cui sono destinati (es. usucapione, pignoramento, esecuzione forzata).

Con riguardo agli aspetti più specifici, dal punto di vista microeconomico
il servizio di distribuzione del gas configura un “monopolio naturale”, forma di mercato che se non adeguatamente regolata è portatrice di svantaggi per i clienti finali in termini di rapporto tra qualità e prezzo del servizio erogato. La normativa di riferimento, proprio al fine di creare le migliori condizioni per la clientela, si è nel tempo evoluta nel senso dell’abolizione del regime di monopolio (articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 23.05.2000, n. 164 –cd Decreto Letta– “Attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma dell'articolo 41 della legge 17.05.1999, n. 144”).
Le norme hanno dunque disposto la tendenziale liberalizzazione delle “attività di importazione, esportazione, trasporto e dispacciamento, distribuzione e vendita di gas naturale, in qualunque sua forma e comunque utilizzato” e con specifico riguardo all’attività di distribuzione, la liberalizzazione si è concretizzata da un lato nella separazione funzionale tra proprietà degli impianti e gestione degli stessi e dall’altro nell’affidamento del servizio in via esclusiva ma ben limitata nel tempo (massimo 12 anni), il tutto in un quadro che ha avuto ed ha tuttora ad obiettivo anche la riduzione del numero delle reti presenti in ogni ambito territoriale.
L’articolo 14, comma 4 del citato Decreto Letta, dispone che: "Alla scadenza del periodo di affidamento del servizio, le reti, nonché gli impianti e dotazioni dichiarati reversibili, rientrano nella piena disponibilità dell'ente locale. Gli stessi beni, se realizzati durante il periodo di affidamento, sono trasferiti all'ente locale alle condizioni stabilite nel bando di gara e nel contratto di servizio".
La norma in parola distingue i beni preesistenti all'affidamento del servizio, i quali, al termine del medesimo, dovranno rientrare nella disponibilità dell'ente locale, da quelli realizzati nel corso dell'affidamento (di proprietà di privati, dunque) che, secondo quanto previsto dal comma 8, sono trasferiti da un gestore all'altro per effetto del succedersi della gare d'ambito, circolando unitamente alla gestione del servizio di distribuzione.
Nella fase del processo di liberalizzazione la disciplina primaria sopra menzionata è stata ulteriormente integrata (articolo 46-bis del decreto legge 01.10.2007, n. 159, convertito dalla legge 29.11.2007, n. 222) prevedendo la emanazione di un decreto interministeriale finalizzato a disciplinare, in concreto, i criteri per l’affidamento del servizio “tenendo conto in maniera adeguata, oltre che delle condizioni economiche offerte, e in particolare di quelle a vantaggio dei consumatori, degli standard qualitativi e di sicurezza del servizio, dei piani di investimento e di sviluppo delle reti e degli impianti”.
Il risultante DM 12.11.2011, n. 226, definisce, tra l’altro,
le condizioni economiche dei trasferimenti, secondo i seguenti criteri:
   a)
il valore di rimborso degli impianti nella fase transitoria è definito dalle parti convenzionalmente o, in mancanza di accordo, in base al valore industriale della parte di impianto di proprietà del gestore uscente secondo il costo di costruzione a nuovo (VIR);
   b)
il valore di rimborso degli impianti nella fase “a regime”, ai sensi dell’articolo 14, comma 8, del D.Lgs. n. 164/2000, riformulato dall’articolo 24, comma 1, del decreto legislativo 01.06.2011, n. 93, è pari “al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti la cui proprietà viene trasferita dal distributore uscente al nuovo gestore, incluse le immobilizzazioni in corso di realizzazione, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località, calcolato secondo la metodologia della regolazione tariffaria vigente e sulla base della consistenza degli impianti al momento del trasferimento della proprietà” (RAB).
All’articolo 8, comma 3, lo stesso DM specifica l’obbligo, da parte del nuovo gestore, di corrispondere “annualmente agli Enti locali e alle società patrimoniali delle reti che risultino proprietarie di una parte degli impianti dell’ambito” la remunerazione della RAB.
Come osservato a proposito di questione analoga a quella in trattazione dalla Sezione di controllo della Lombardia (n. 277/2016/PAR),
la differenza tra i due criteri trova la sua ragion d’essere nel fatto che nel periodo transitorio il costruttore e proprietario dell’impianto (in precedenza gestore del servizio) subisce, in seguito alla cessazione ope legis della concessione, una sostanziale ablazione del proprio diritto dominicale e deve essere ristorato della stessa utilità perduta mentre “a regime” l’attribuzione delle proprietà (o della mera disponibilità) degli impianti a rete è definita dall’ente contestualmente all’affidamento del servizio e sorge la più limitata esigenza di remunerare il gestore precedente esclusivamente delle somme investite nell’impianto.
In via eccezionale, tuttavia, il legislatore (sempre nel decreto legislativo n. 93/2011) ha consentito ai primi concessionari del periodo a regime l'ammortamento della differenza tra il valore di rimborso e il valore delle immobilizzazioni nette, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località. Tale adeguamento è operato tramite il riconoscimento nella tariffa da parte della AEEGSI, nel caso lo scostamento tra i due criteri sia superiore al venticinque per cento (deliberazione AEEGSI del 26.06.2014, n. 310).
In definitiva,
per gli enti locali alla scadenza delle concessioni possono di fatto porsi le seguenti tre opzioni:
   a)
l’ente non riscatta l’impianto ma affida al nuovo concessionario il servizio trasferendogli il diritto di riscatto che lo stesso eserciterà corrispondendo il VIR al gestore uscente e la RAB ai successivi;
   b)
l’ente riscatta, se non può beneficiare della devoluzione gratuita, il relativo impianto e, nell’affidare ad altro soggetto il relativo servizio, mantiene la titolarità degli impianti di rete per la cui messa a disposizione riceverà comunque una remunerazione che al fine di non essere ricaricata eccessivamente sulle tariffe praticate all’utenza viene determinata sulla RAB (anziché sul valore industriale) salvo eventuale adeguamento (autorizzato dall’AEEGSI) in caso di notevole scostamento rispetto al VIR;
   c)
l’ente riscatta l’impianto (sempre se non è prevista la devoluzione a titolo gratuito) e ne cede la proprietà, con destinazione al servizio di rete, al concessionario vincitore della gara.
E’ proprio in materia di vendita da parte dell’Ente locale al nuovo gestore della proprietà dell’impianto, che è intervenuto il MiSE con un “Chiarimento circa la possibilità per gli Enti locali di alienare il proprio asset, costituito dalla rete e dagli impianti di distribuzione del gas naturale” nel quale dopo aver premesso che “non spetta a questo Ministero fornire l’interpretazione di normative primarie riguardanti il regime di gestione dei servizi pubblici locali, nonché il regime di circolazione dei beni facenti parte del patrimonio indisponibile dello Stato (…)” chiarisce che “
il valore di trasferimento è pari al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti che vengono alienati, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località (c.d. RAB), come riconosciuto dall’Autorità nella tariffa valida per la gestione d’ambito e come già spettante all’ente locale in quanto titolare della rete. Pertanto, la decisione dell’ente locale di alienare o meno la rete di proprietà pubblica non deve creare nuovi oneri a carico dei clienti finali del servizio in termini di aumento delle tariffe di distribuzione gas”.
Tale impostazione conferma sostanzialmente quanto già rappresentato, a fini puramente regolatori, dall’AEEGSI. Consegue dunque da tale lettura che
in caso della peraltro obbligatoria cessione della proprietà delle reti da parte del gestore uscente, quest’ultimo si vedrà riconosciuto il VIR mentre laddove l’alienazione degli impianti avviene da parte del comune (in sede di affidamento del servizio) il valore del trasferimento andrà determinato sulla base della RAB.
In punto di economia e regolamentazione vanno in definitiva rimarcati due elementi:
  
da un lato come, in termini generali, possano ben sussistere contesti caratterizzati da regolazione non simmetrica e ciò proprio al fine di stimolare l’entrata di più competitori sul mercato e quindi maggiore utilità per i consumatori/contribuenti finali;
  
dall’altro come sussistendo una chiara e definita relazione diretta tra valore riconosciuto al (peculiare) bene-rete in sede di cessione e livello delle tariffe che i consumatori pagheranno a fronte dei servizi erogati (più alto il primo, più alte le seconde), ciò che viene a determinarsi, nel caso del riconoscimento della RAB in luogo del VIR, è il trasferimento di un valore a beneficio dell’ente che è si inferiore nel momento in cui si realizza la cessione, ma non se valutato lungo l’intera durata della concessione, dal momento che il più basso valore è a fronte di benefici futuri per i consumatori in termini di più contenuti livelli delle tariffe.
Comunque, al di là delle potenziali disarmonie nel regime transitorio sulle quali questa Sezione non può esprimersi e al di là dell’eventuale incongruenza delle norme esistenti e della presunta disparità di trattamento delle quali i Comuni possono eventualmente lamentarsi nelle sedi appropriate, presso le quali far valore eventuali presunti diritti,
va qui ribadito che sono le norme di contabilità pubblica a disciplinare il valore di iscrizione, nello stato patrimoniale, dei beni del demanio e del patrimonio (allegato 4/3 al decreto legislativo 23.06.2011, n. 118).
In particolare, i principi contabili dispongono che “
(…) le immobilizzazioni materiali sono distinte in beni demaniali e beni patrimoniali disponibili e indisponibili. (…). Le immobilizzazioni sono iscritte nello stato patrimoniale al costo di acquisizione dei beni o di produzione, se realizzato in economia (inclusivo di eventuali oneri accessori d'acquisto, quali le spese notarili, le tasse di registrazione dell'atto, gli onorari per la progettazione, ecc.), al netto delle quote di ammortamento. Qualora, alla data di chiusura dell'esercizio, il valore sia durevolmente inferiore al costo iscritto, tale costo è rettificato nell'ambito delle scritture di assestamento mediante apposita svalutazione. Le rivalutazioni sono ammesse solo in presenza di specifiche normative che le prevedano e con le modalità ed i limiti in esse indicati. Per quanto non previsto nei presenti principi contabili, i criteri relativi all'iscrizione nello stato patrimoniale, alla valutazione, all'ammortamento ed al calcolo di eventuali svalutazioni per perdite durevoli di valore si fa riferimento al documento OIC n. 16".
Va peraltro rimarcato (cfr. Lombardia n. 277/2016/PAR) come
tale indicazione specifica debba comunque essere accompagnata dal principio di prudenza (allegato 1 relativo ai principi contabili generali e applicati di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118), secondo cui “Nel bilancio di previsione (…) devono essere iscritte solo le componenti positive che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo amministrativo considerato”.
Di conseguenza, al di là di ogni considerazione circa le indicazioni del MiSE e dell’AEEGSI, qui non può che ribadirsi come
i criteri di iscrizione nello stato patrimoniale dei beni di proprietà degli Enti locali restino disciplinati dalle norme di contabilità pubblica e che tali disposizioni tendono a privilegiare il criterio del costo storico, da rettificare solo nel caso di eventi che determinino un decremento effettivo del valore del bene.
Resta fermo, peraltro, che
nell’ambito della predisposizione del bilancio preventivo, la valutazione delle entrate potrà tenere conto della prevista cessione a titolo oneroso (se la stessa è divenuta concreta e attuale) i cui effetti dovranno essere stimati da parte dell’ente secondo criteri prudenziali che tengano conto di tutte le eventuali e complessive circostanze capaci di influire sulle effettive possibilità di realizzare i proventi derivanti dalla cessione del bene (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, parere 01.12.2016 n. 234).

novembre 2016

INCARICHI PROFESSIONALILa necessità di un preventivo di massima che indichi la misura del compenso, oltre ad essere oggetto di specifica previsione da parte della normativa che ha abrogato le tariffe professionali (art. 9, D.L. n. 1/2012, convertito dalla L. n. 27/2012) e che attualmente disciplina i compensi, tra l’altro, degli avvocati, viene espressamente contemplata dal Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (All. n. 4/2 al D.lgs. n. 118/2011), il quale, al paragrafo 5.2, lett. g), proprio “al fine di evitare la formazione di debiti fuori bilancio”, non solo prevede, in deroga al principio della competenza potenziata, l’imputabilità dell’impegno assunto con il conferimento dell’incarico all’esercizio in cui il contratto è firmato, garantendo, in tal modo, la copertura della spesa, ma impone, altresì, all’ente di chiedere ogni anno al legale di confermare o meno il preventivo di spesa sulla scorta del quale è stato assunto l’impegno originario (ciò in considerazione della probabile reimputazione ad altro.
---------------
La carenza iniziale nella stima del costo della prestazione, che espone l’ente al rischio (o anche certezza) della formazione di oneri a carico del bilancio privi della necessaria copertura, in contrasto con i canoni della sana gestione finanziaria, non può influire sulla esistenza ed entità dell’obbligazione sorta per effetto dell’espletamento dell’incarico, che deve trovare, ovviamente nei limiti della effettiva spettanza e nel rispetto delle norme e dei principi che regolano il riconoscimento dei debiti fuori bilancio, la dovuta rappresentazione contabile nelle scritture dell’ente, allo scopo di consentirne il regolare adempimento.

Ove la stima non sia stata adeguata ed effettivamente i compensi maturati dal legale eccedano l’impegno assunto, l’alternativa è il riconoscimento del debito, secondo la procedura disciplinata dall’art. 194 TUEL ovvero, nell’ipotesi di non riconoscibilità del rapporto obbligatorio per la accertata assenza dei presupposti ivi previsti, l’imputazione diretta del rapporto medesimo all’amministratore, funzionario o dipendente che abbiano consentito l’acquisizione della prestazione in assenza dell’impegno e della necessaria copertura (art. 191, 4° comma, TUEL).
---------------

Nella richiesta di parere, il Sindaco del Comune di Bussolengo (VR) chiede se sia legittimo “liquidare parcelle di un avvocato relative a cause per le quali lo stesso era stato incaricato con delibera di Giunta, senza aver preventivamente acquisito preventivo di spesa” ed, in caso di risposta affermativa, in che misura, tenuto conto di quanto affermato, da un canto, dalla Suprema Corte in merito alla sussistenza, in capo all’ente, dell’obbligazione, esclusivamente per la somma impegnata in bilancio e, dall’altro, dalla Corte dei conti (tra l’altro, nella deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania n. 110/2015/PAR) in merito al ricorso alla procedura del riconoscimento del debito fuori bilancio, ex art. 194, comma 1, lett. e), del TUEL.
...
Nel merito, esso ha ad oggetto la possibilità di liquidare, in favore di professionista formalmente incaricato dall’ente (nella specie, avvocato) e per la prestazione resa, un importo maggiore di quello impegnato, ove questo, determinato in assenza di apposito preventivo di spesa, risulti “significativamente inferiore rispetto all’attività svolta e documentata da parcella professionale per la quale sono stati applicati i tariffari previsti dai decreti ministeriali in materia di onorari e diritti professionali”.
In sostanza, l’ente chiede a questa Sezione se l’assunzione dell’impegno di spesa costituisca un limite rispetto all’obbligazione civilistica sorta per effetto del conferimento dell’incarico al professionista ed, in caso di risposta negativa, quale sia la procedura corretta da seguire sotto il profilo contabile ai fini della liquidazione dell’importo eccedente la previsione.
Il problema ovviamente si pone nei casi in cui la “stima” del valore della prestazione richiesta al professionista sia inadeguata e determini, quindi, l’insufficienza dell’impegno assunto al momento del conferimento.
Deve precisarsi, in merito, che
la necessità di un preventivo di massima che indichi la misura del compenso, oltre ad essere oggetto di specifica previsione da parte della normativa che ha abrogato le tariffe professionali (art. 9, D.L. n. 1/2012, convertito dalla L. n. 27/2012) e che attualmente disciplina i compensi, tra l’altro, degli avvocati, viene espressamente contemplata dal Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (All. n. 4/2 al D.lgs. n. 118/2011), il quale, al paragrafo 5.2, lett. g), proprio “al fine di evitare la formazione di debiti fuori bilancio”, non solo prevede, in deroga al principio della competenza potenziata, l’imputabilità dell’impegno assunto con il conferimento dell’incarico all’esercizio in cui il contratto è firmato, garantendo, in tal modo, la copertura della spesa, ma impone, altresì, all’ente di chiedere ogni anno al legale di confermare o meno il preventivo di spesa sulla scorta del quale è stato assunto l’impegno originario (ciò in considerazione della probabile reimputazione ad altro esercizio, ossia quello nel quale l’obbligazione viene effettivamente a scadenza, del residuo passivo formatosi proprio per effetto del meccanismo di imputazione previsto dal principio suddetto).
Analogamente, prima della entrata in vigore della normativa sull’armonizzazione dei sistemi contabili appena richiamata, era previsto che i compensi per prestazioni professionali dovessero trovare copertura in bilancio già dal momento del conferimento, in base ad una stima del relativo costo, in modo da evitare il più possibile la formazione di debiti fuori bilancio (Principio contabile n. 2 per gli enti locali formulato dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti Locali).
Posto ciò,
la carenza iniziale nella stima del costo della prestazione, che espone l’ente al rischio (o anche certezza) della formazione di oneri a carico del bilancio privi della necessaria copertura, in contrasto con i canoni della sana gestione finanziaria, non può influire sulla esistenza ed entità dell’obbligazione sorta per effetto dell’espletamento dell’incarico, che deve trovare, ovviamente nei limiti della effettiva spettanza e nel rispetto delle norme e dei principi che regolano il riconoscimento dei debiti fuori bilancio, la dovuta rappresentazione contabile nelle scritture dell’ente, allo scopo di consentirne il regolare adempimento.
Come correttamente rilevato dalla Sezione regionale di controllo per la Campania nel parere 01.04.2015 n. 110), richiamata nella richiesta di parere, infatti,
ove la stima non sia stata adeguata ed effettivamente i compensi maturati dal legale eccedano l’impegno assunto, l’alternativa è il riconoscimento del debito, secondo la procedura disciplinata dall’art. 194 TUEL ovvero, nell’ipotesi di non riconoscibilità del rapporto obbligatorio per la accertata assenza dei presupposti ivi previsti, l’imputazione diretta del rapporto medesimo all’amministratore, funzionario o dipendente che abbiano consentito l’acquisizione della prestazione in assenza dell’impegno e della necessaria copertura (art. 191, 4° comma, TUEL).
In quest’ottica, deve essere risolto il dubbio manifestato dall’ente circa la possibilità di limitare il vincolo derivante dal detto rapporto obbligatorio all’importo dell’impegno di spesa originario.
In primo luogo, deve rilevarsi che la pronuncia della Suprema Corte da ultimo richiamata nella richiesta di parere (SS.UU., sentenza n. 10798/2015) non consente affatto di ipotizzare, sic et simpliciter, “che sia sorta un’obbligazione per l’ente solo ed esclusivamente per la somma impegnata in bilancio”.
Oltre a ribadire il carattere di sussidiarietà dell’azione di indebito arricchimento (art. 2042 c.c.), la sentenza si limita ad affermare il principio secondo cui il riconoscimento, da parte della p.a., dell’utilità della prestazione o dell’opera non costituisce un requisito dell’azione di indebito arricchimento e rileva soltanto “in funzione probatoria e, precisamente, ai soli fini del riscontro dell’imputabilità dell’arricchimento all’ente pubblico”, ma non esime la pubblica amministrazione dall’attivazione della procedura di riconoscimento del debito, “nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento”, atteso che la responsabilità diretta del o dei dipendenti che hanno consentito la fornitura sorge soltanto per la (e se vi sia una) ”parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, 1° comma, lett. e)” del TUEL (art. 191, 4° comma, cit.).
La sussidiarietà dell’azione di indebito arricchimento, che comporta la non esperibilità dell’azione medesima nell’ipotesi in cui il danneggiato disponga di un altro rimedio per farsi indennizzare il pregiudizio subito (art. 2042 c.c.), infatti, oltre ad attenere ad un ambito processuale e di tutela giurisdizionale –del tutto diverso da quello, di natura contabile, al quale è riconducibile la problematica della gestione della spesa pubblica, oggetto di esame– comunque non esclude l’imputabilità dell’obbligazione direttamente all’ente, qualora si sia verificato un arricchimento, percepibile come tale e suscettibile di riconoscimento.
Diversamente, si consentirebbe di riversare indebitamente sui dipendenti che agiscono in nome e per conto dell’ente anche il costo di prestazioni dalle quali quest’ultimo abbia tratto un obiettivo (e consapevole) beneficio e di arricchirsi, quindi, ingiustamente, a scapito di terzi (professionista ovvero dipendenti), in violazione del generale principio secondo cui nemo lucupletari potest cum aliena iactura (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 29.11.2016 n. 375).

PUBBLICO IMPIEGO: E' illegittimo conferire un incarico "gratuito" all'ex responsabile UTC in pensione.
La disciplina generale in merito alla gestione del personale pubblico è informata e plasmata da principi sistematici tali che non consentono l’utilizzo di personale a titolo gratuito
, legati alla tutela della dignità del lavoro e al rispetto della normativa generale in materia, oltre che alla necessità di evitare l’esposizione degli enti pubblici a rischi legali e di contenzioso e, quindi, finanziari per le ricadute sul bilancio in caso di soccombenza.
In definitiva,
il rapporto di una pubblica amministrazione con qualsiasi soggetto non può che essere di tipo oneroso e comunque inquadrabile in uno degli schemi giuridici previsti dal codice civile e dalle leggi speciali in materia di lavoro, anche in ragione del fatto che l’inserimento di un soggetto nell’organizzazione pubblica non può non comportare la soggezione al potere di controllo e di indirizzo necessario alla realizzazione delle sue finalità istituzionali, con le conseguenze di legge che si ricollegano alla instaurazione di un rapporto di servizio, incompatibile con una logica di precarietà giuridica conseguente alla gratuità delle prestazioni.
La giurisprudenza di questa Corte ha più volte ricordato che
il lavoro gratuito è ammesso nei soli casi espressamente disciplinati dalla legge, ipotesi fra cui rileva il lavoro prestato gratuitamente nelle organizzazioni di volontariato. Nella prospettiva di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale, la legge n. 91/266 ha, infatti, introdotto nell’ordinamento la figura soggettiva delle organizzazioni di volontariato, che persegue finalità di carattere sociale, civile e culturale per il tramite degli aderenti.
Costoro devono prestare la propria opera in modo personale, spontaneo e gratuito, senza scopo di lucro neppure indiretto, esclusivamente per fini di solidarietà. Ai sensi dell’art. 4 della legge n. 266/1991 “Le organizzazioni di volontariato debbono assicurare i propri aderenti, che prestano attività di volontariato, contro gli infortuni e le malattie connessi allo svolgimento dell'attività stessa, nonché per la responsabilità civile verso i terzi".
---------------

Con la nota richiamata in epigrafe il Sindaco del comune di Grottaminarda (AV) ha chiesto alla Sezione un parere con riguardo alla possibilità di conferire un incarico di collaborazione, in forma gratuita, ad un funzionario collocato in quiescenza per raggiunti limiti di età, ex responsabile dell’ufficio tecnico comunale con funzioni dirigenziali e, in particolare:
- se l’incarico di collaborazione possa ricomprendere la conservazione della funzione di RUP per gli interventi iniziati in costanza del rapporto di lavoro,
- se la gratuità della collaborazione possa confliggere con il riconoscimento della quota dell’incentivo ex art. 93 d.lgs. n. 163/2006 e/o art. 113 d.lgs. n. 50/2016 (commisurato alla responsabilità connessa alle specifiche prestazioni da svolgere) e
- se sia consentito, in via generale, fornire copertura assicurativa a carico dell’amministrazione, per le prestazioni svolte dal funzionario destinatario dell’incarico in forma gratuita.
...
Ciò premesso, questa Sezione rileva come al lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione inerisca la generale previsione di accesso tramite concorso, passibile di essere superata solo in forza di una disposizione di legge (art. 97, comma 4).
La modalità di ingresso agli impieghi pubblici tramite concorso costituisce, da un lato, uno strumento al servizio del buon andamento dell’agire pubblico (art. 97 Cost.), in quanto volto ad individuare il miglior candidato per la posizione bandita e, dall’altro lato, presidia il diritto di tutti i cittadini ad accedere agli uffici pubblici (art. 51 Cost.) quale strumento per promuovere l’uguaglianza e rimuovere gli ostacoli che di fatto la limitano (art. 3 Cost.).
Il rapporto di lavoro subordinato riveste un carattere necessariamente oneroso in aderenza al dettato dell’art. 36 della Costituzione, in forza del quale “Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa”.
L’art. 2094 c.c. qualifica come prestatore di lavoro subordinato chi si obbliga mediante retribuzione a prestare il proprio lavoro alle dipendenze e sotto la direzione del datore di lavoro.
L’onerosità è garantita dall’art. 2126 c.c., anche nel caso di nullità o annullamento del contratto di lavoro non derivante da illiceità dell’oggetto o della causa, allorquando è riconosciuto il diritto al trattamento retributivo per la prestazione di fatto svolta dal lavoratore.
Il carattere necessariamente oneroso del rapporto di lavoro subordinato discende, con riferimento agli enti locali, dall’art. 90, comma 2, TUEL, ai sensi del quale “al personale assunto con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali”. (Sezione Campania parere 05.06.2014 n. 155).
Dunque, pur comprendendo le istanze dell’Ente (che riterrebbe auspicabile la continuità dell’azione amministrativa intrapresa e il mantenimento di un elevato livello qualitativo delle attività di competenza del RUP), deve ribadirsi che
la disciplina generale in merito alla gestione del personale pubblico è informata e plasmata da principi sistematici tali che non consentono l’utilizzo di personale a titolo gratuito, quali quelli sopra espressi, legati alla tutela della dignità del lavoro e al rispetto della normativa generale in materia, oltre che alla necessità di evitare l’esposizione degli enti pubblici a rischi legali e di contenzioso e, quindi, finanziari per le ricadute sul bilancio in caso di soccombenza (cfr. SRC Campania
parere 23.09.2015 n. 213).
In definitiva,
il rapporto di una pubblica amministrazione con qualsiasi soggetto non può che essere di tipo oneroso e comunque inquadrabile in uno degli schemi giuridici previsti dal codice civile e dalle leggi speciali in materia di lavoro, anche in ragione del fatto che l’inserimento di un soggetto nell’organizzazione pubblica non può non comportare la soggezione al potere di controllo e di indirizzo necessario alla realizzazione delle sue finalità istituzionali, con le conseguenze di legge che si ricollegano alla instaurazione di un rapporto di servizio, incompatibile con una logica di precarietà giuridica conseguente alla gratuità delle prestazioni.
La giurisprudenza di questa Corte ha più volte ricordato che
il lavoro gratuito è ammesso nei soli casi espressamente disciplinati dalla legge (cfr. anche SRC Lombardia parere 11.05.2015 n. 192), ipotesi fra cui rileva il lavoro prestato gratuitamente nelle organizzazioni di volontariato. Nella prospettiva di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale, la legge n. 91/266 ha, infatti, introdotto nell’ordinamento la figura soggettiva delle organizzazioni di volontariato, che persegue finalità di carattere sociale, civile e culturale per il tramite degli aderenti.
Costoro devono prestare la propria opera in modo personale, spontaneo e gratuito, senza scopo di lucro neppure indiretto, esclusivamente per fini di solidarietà. Ai sensi dell’art. 4 della legge n. 266/1991 “Le organizzazioni di volontariato debbono assicurare i propri aderenti, che prestano attività di volontariato, contro gli infortuni e le malattie connessi allo svolgimento dell'attività stessa, nonché per la responsabilità civile verso i terzi".
L’ipotesi prospettata appare, in ogni caso, in aperta contraddizione con le indicazioni fornite dall’Autorità nazionale anticorruzione e dalla giurisprudenza di questa Corte, volte a valorizzare il criterio di rotazione del personale nell’ambito delle pubbliche amministrazioni.
In particolare, nello schema di Piano nazionale anticorruzione 2016, (datato 20.05.2016), si auspica la rotazione del personale, quale misura organizzativa preventiva, finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione, contribuendo, inoltre, in tal modo, alla formazione del personale, accrescendo le conoscenze e la preparazione professionale del lavoratore, anche attraverso appositi percorsi di formazione.
La Corte dei conti, Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, con deliberazione 28.04.2016, n. 7, da parte sua,
occupandosi della richiesta di rinnovo di un incarico dirigenziale che si prolungava dal 2005, ha negato il visto di legittimità evidenziando come l’ulteriore proroga dell’incarico per altri tre anni, in assenza di selezione comparativa, superasse i criteri di ragionevolezza rappresentando, il rinnovo, infatti, sempre secondo il Collegio, un istituto eccezionale a carattere derogatorio.
Anche in questo caso, quindi, viene in evidenza l’esigenza di assicurare discontinuità nell’attribuzione degli incarichi dirigenziali (Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 23.11.2016 n. 344).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE: Non vi è dubbio che sia l’interpretazione letterale della norma che quella logico-sistematica depongono per una lettura che riconosce anche agli gli appalti di forniture e servizi l’incentivo previsto dalla disposizione normativa, senza che sia necessaria per il riconoscimento dell’incentivo, la presenza di un appalto misto ossia di un appalto di un servizio o fornitura collegato ad un lavoro pubblico.
E’ evidente che il termine “lavori a base d’asta” utilizzata nel secondo comma, è da intendere in senso atecnico e quindi non soltanto per lavori ma anche per servizi e forniture.
In breve, il compenso incentivante, è previsto per i servizi e le forniture in maniera autonoma, ossia a prescindere da ogni collegamento con l’esecuzione di lavori, ovviamente nel rispetto delle condizioni previste dall’articolo 113 del d.lgs. 50/2016.
---------------
Per quanto riguarda quali criteri l’amministrazione debba utilizzare per graduare l’importo dell’incentivo e se sia legittimo servirsi di criteri che riducano la quota dell’incentivo con l’aumento dell’importo dell’opera, si osserva che la risposta comporterebbe una valutazione di merito incompatibile con l’attività consultiva della Corte che, come è noto, non può interferire con l’attività di gestione dell’ente.
Si può soltanto affermare in via generale, a giudizio di questa Sezione, che
i criteri devono essere conformi a parametri di congruità e di ragionevolezza.
---------------
Circa la questione se spetti il compenso incentivante per la progettazione ed il coordinamento della sicurezza richiamate nel comma 1 ma poi non indicate nel comma 2 dell’art. 113, si ritiene che il compenso non spetti in quanto il legislatore con il comma 1 ha inteso stabilire che gli oneri per le attività ivi menzionate fanno carico sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti, mentre con il comma 2 ha voluto definire il valore massimo del fondo incentivante (2% del valore dell’opera) e determinare i beneficiari dello stesso tra i quali non sono presenti le attività relative alla progettazione ed al coordinamento della sicurezza.

D’altra parte come ricordato anche dall’ANAC con determinazione 14.09.2016 n. 973 (linee guida sull’affidamento dei servizi di ingegneria e di architettura)
nel caso di progettazione interna non potrà essere riconosciuto l’incentivo del 2% in quanto non previsto dalla legge delega.
---------------
Questa Sezione ritiene che la quota non utilizzata dell’incentivo di cui al comma 3, penultimo periodo, dell’art. 113 (parte dell’incentivo corrispondente a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento) debba (nuovamente) incrementare il fondo per il finanziamento di quanto stabilito dall’art. 113, senza che, però, la suddetta somma possa maggiorare i compensi già stabiliti per i dipendenti interessati dal lavoro, servizio o fornitura, che hanno determinato il suddetto incremento.
In ultima analisi
non vi sarà un’economia di spesa ma un incremento del fondo previsto dall’art. 113 del codice dei contratti nelle sue articolazioni.
---------------

Il Presidente della provincia di Mantova ha formulato una richiesta di pareri in ordine a talune problematiche che riguardano la materia degli incentivi per le funzioni tecniche disciplinate dall’art. 113 del decreto legislativo 50/2016.
Prima di esaminare la richiesta, per una migliore comprensione dei quesiti, appare utile riportare integralmente l’art. 113 del decreto legislativo 50/2016:
1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 09.04.2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
4. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l'edilizia e le infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e di efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli. Una parte delle risorse può essere utilizzato per l'attivazione presso le amministrazioni aggiudicatrici di tirocini formativi e di orientamento di cui all'articolo 18 della legge 24.06.1997, n. 196 o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.
5. Per i compiti svolti dal personale di una centrale unica di committenza nell'espletamento di procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture per conto di altri enti, può essere riconosciuta, su richiesta della centrale unica di committenza, una quota parte, non superiore ad un quarto, dell'incentivo previsto dal comma 2
”.
Il presidente della provincia di Mantova ha formulato la richiesta di parere per i seguenti quesiti che vengono così sintetizzati:
   1) se gli incentivi per funzioni tecniche debbano essere riconosciuti esclusivamente per gli appalti di lavori, ovvero anche per nel caso di appalti per servizi e forniture, e qualora (essi incentivi) siano riconoscibili anche per questi ultimi appalti, debbano essere soggetti ad incentivazione solo nel caso di appalti misti ascrivibili al regime dei lavori pubblici;
   2) in base a quale criterio le amministrazioni devono quantificare la percentuale da destinare all’apposito fondo previsto dal comma 2 del succitato articolo, e se l’eventuale graduazione delle risorse da destinare al suddetto fondo in seguito agli esiti della contrattazione decentrata, possa essere disciplinata per fasce di importo che moduli la percentuale da destinare al fondo stesso con riduzione progressiva della stessa in maniera proporzionale all’aumento dell’importo;
   3) se la progettazione ed il coordinamento della sicurezza, richiamate nel comma 1 ma non menzionate nel comma 2 dell’art. 113 siano da escludere dagli incentivi;
   4) come deve essere interpretato il disposto del comma 3 penultimo periodo laddove sancisce che “le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento incrementano la quota del fondo di cui al comma 2;
...
Per quanto riguarda il quesito n. 1 dove si chiede se gli incentivi siano da riconoscere soltanto agli appalti di lavori ovvero anche agli appalti di servizi o forniture,
non vi è dubbio che sia l’interpretazione letterale della norma che quella logico-sistematica depongono per una lettura che riconosce anche agli gli appalti di forniture e servizi l’incentivo previsto dalla disposizione normativa, senza che sia necessaria per il riconoscimento dell’incentivo, la presenza di un appalto misto ossia di un appalto di un servizio o fornitura collegato ad un lavoro pubblico.
L’art. 113 al secondo comma, infatti, sancisce che gli stanziamenti di cui al primo comma debbano finanziare, fra l’altro, un fondo non superiore al 2 per cento del importo del lavoro a base d’asta, per l’attività relativa alla programmazione della spesa per investimenti, alla verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero di direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico-amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e dei costi stabiliti.
L’art. 113 al terzo comma espressamente stabilisce che l’ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito per ciascuna opera o lavoro, servizio o fornitura con le modalità ed i criteri previsti di contrattazione decentrata e pertanto, anche per questa tipologia di appalti (servizi e forniture) la possibilità di incentivazione è prevista per tabulas.
E’ evidente che il termine “lavori a base d’asta” utilizzata nel secondo comma, è da intendere in senso atecnico e quindi non soltanto per lavori ma anche per servizi e forniture.
Infatti, l’art. 102 del decreto legislativo 50/2016 dispone che il responsabile unico del procedimento controlla l’esecuzione del contratto congiuntamente al direttore dell’esecuzione del contratto e che i contratti pubblici sono soggetti a collaudo per i lavori, e a verifica di conformità per i servizi e le forniture e disciplina una serie di attività e di adempimenti (non tutti) che sono comuni ad ogni tipo di appalto e che in base all’oggetto dell’appalto, saranno conseguentemente previste le diverse figure professionali che dovranno svolgere quelle attività destinatarie dell’incentivo di cui al comma 2 dell’art. 113 e la cui quantificazione avrà una disciplina regolamentare.
Non bisogna infine dimenticare che il nuovo codice degli appalti prevede anche per l’acquisto di beni e servizi l’obbligo della programmazione (disposizione già introdotta dalla finanziaria 2016 -legge 208/2015 art. 1, comma 505- per gli acquisti superiori ad 1.000.000 di euro ed ora superata dall’art. 21 del decreto legislativo).
L’art. 21 del decreto legislativo 50/2016 dispone che le amministrazioni aggiudicatrici adottano il programma biennale degli acquisti di beni e servizi ed i programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali. I programmi sono approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio.
In breve,
il compenso incentivante, è previsto per i servizi e le forniture in maniera autonoma, ossia a prescindere da ogni collegamento con l’esecuzione di lavori, ovviamente nel rispetto delle condizioni previste dall’articolo 113 del decreto.
Per quanto riguarda il quesito (rectius i quesiti) n. 2, ovvero quali criteri l’amministrazione debba utilizzare per graduare l’importo dell’incentivo e se sia legittimo servirsi di criteri che riducano la quota dell’incentivo con l’aumento dell’importo dell’opera, si osserva che la risposta comporterebbe una valutazione di merito incompatibile con l’attività consultiva della Corte che, come è noto, non può interferire con l’attività di gestione dell’ente.
Tuttavia, è utile richiamare quanto evidenziato dalla sezione Autonomie con deliberazione 13.05.2016 n. 18 che nel commento all’art. 93 del decreto legislativo 163/2006, ancora utile per quanto qui interessa, ha scritto ”Ai fini del corretto inquadramento della tematica, si rende necessario un breve excursus normativo, che prende le mosse dall’art. 13, del d.l. 24.06.2014, n. 90, conv. in l. n. 114/2014, con il quale sono stati abrogati i commi 5 e 6 dell’art. 92.
Il successivo articolo 13-bis, rubricato “Fondi per la progettazione e l'innovazione”, ha aggiunto all’art. 93, del d.lgs. n. 163/2006, una serie di commi fra cui il comma 7-bis, che, nell’istituire un apposito fondo per la progettazione e l’innovazione, demanda ad un regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare alle predette finalità.
Le risorse così determinate possono essere devolute, in forza di quanto disposto dal successivo comma 7-ter, per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. Il restante 20 per cento è destinato, dal comma 7-quater all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento ed all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda al potere regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
Tale regolamento, nel quale trova necessario presupposto l’erogazione degli emolumenti in questione, ha rappresentato da sempre un passaggio fondamentale per la regolazione interna della materia, nel rispetto dei principi e canoni stabiliti dalla legge, e per tale motivo gli enti sono tenuti ad adeguarlo tempestivamente alle novità normative. Analogo adempimento, pertanto (previa definizione dei nuovi criteri in sede di contrattazione decentrata integrativa), si renderà necessario anche a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, in attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.02.2014
.”
Si può soltanto affermare in via generale, a giudizio di questa Sezione, che
i criteri devono essere conformi a parametri di congruità e di ragionevolezza.
Per quanto riguarda il quesito n. 3 dove si chiede
se spetti il compenso incentivante per la progettazione ed il coordinamento della sicurezza richiamate nel comma 1 ma poi non indicate nel comma 2 dell’art. 113, si ritiene che il compenso non spetti in quanto il legislatore con il comma 1 ha inteso stabilire che gli oneri per le attività ivi menzionate fanno carico sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti, mentre con il comma 2 ha voluto definire il valore massimo del fondo incentivante (2% del valore dell’opera) e determinare i beneficiari dello stesso tra i quali non sono presenti le attività relative alla progettazione ed al coordinamento della sicurezza.
D’altra parte come ricordato anche dall’ANAC con determinazione 14.09.2016 n. 973 (linee guida sull’affidamento dei servizi di ingegneria e di architettura)
nel caso di progettazione interna non potrà essere riconosciuto l’incentivo del 2% in quanto non previsto dalla legge delega (art. 1, comma 1, lettera rr) della legge 11/2016).
La sezione Autonomie, poi, nella richiamata deliberazione 13.05.2016 n. 18 ha ricordato che "In linea con quanto previsto dai criteri di delega (art. 1, comma 1, lett. rr) contenuti nella legge 28.01.2016, n. 11, la nuova normativa, sostitutiva della precedente, abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter ed introduce, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”. Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che disciplina gli
incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera”.
Per quanto riguarda il quesito n. 4 questa Sezione ritiene che
la quota non utilizzata dell’incentivo di cui al comma 3, penultimo periodo, dell’art. 113 (parte dell’incentivo corrispondente a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento) debba (nuovamente) incrementare il fondo per il finanziamento di quanto stabilito dall’art. 113, senza che, però, la suddetta somma possa maggiorare i compensi già stabiliti per i dipendenti interessati dal lavoro, servizio o fornitura, che hanno determinato il suddetto incremento.
In ultima analisi
non vi sarà un’economia di spesa ma un incremento del fondo previsto dall’art. 113 del codice dei contratti nelle sue articolazioni (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 16.11.2016 n. 333).

settembre 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONE: E' illegittimo il regolamento comunale che disciplini l’erogazione dell'incentivo con effetto retroattivo poiché si pone in contrasto con il principio di irretroattività, in mancanza di un’espressa disposizione di legge derogatoria.
Il principio della irretroattività degli atti, immanente all’ordinamento giuridico, costituisce corollario dei più generali principi della necessaria simultaneità tra fatto (atto) ed effetti dallo stesso prodotti nonché del principio della certezza delle situazioni giuridiche e della tutela dell’affidamento legittimo, con la sola eccezione dei casi in cui la retroattività sia prevista dalla legge (ordinaria, statale o regionale, atteso che la copertura costituzionale della irretroattività è prevista solo per la legge penale) o sia una caratteristica “naturale” dell’atto (es. annullamento che, de iure, produce effetto ex tunc).
D’altro canto,
per gli atti amministrativi a contenuto normativo –come appunto i regolamenti– la regola dell’irretroattività è affermata dal combinato disposto degli artt. 4 e 11 delle preleggi, secondo i quali il regolamento non può contenere norme contrarie alle disposizioni di legge e, nella specie, al divieto di retroattività imposto dal successivo art. 11 per gli atti normativi, derogabile solo attraverso una norma di legge che abiliti l’atto a produrre un tale effetto (ad esclusione della legge penale, per la quale la costituzione pone un divieto assoluto).
Nella specie, in mancanza di una norma che autorizzi l’amministrazione comunale ad attribuire al regolamento in questione effetto retroattivo, il regolamento, in ossequio all’art. 11 delle preleggi, non potrà che disporre per l’avvenire.
---------------
La ripartizione tra i dipendenti dell’ente deve avvenire “con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti”.
L’adozione del regolamento, dunque, continua ad essere una condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo.
Ciò, evidentemente, perché esso è destinato ad individuare le modalità ed i criteri della ripartizione, oltre alla percentuale, che comunque non può superare il tetto massimo fissato dalla legge.
Non così per il semplice accantonamento delle risorse, che, in attesa della disciplina regolamentare, ben può essere disposto dall’ente, su un capitolo o capitoli sui quali non è possibile assumere impegni ed effettuare pagamenti, purché, ovviamente, entro i limiti percentuali fissati dall’art. 113, 2° comma, cit.
Ove poi il regolamento successivamente adottato dall’ente dovesse individuare una percentuale inferiore a quella già stabilita dall’ente, la parte dell’accantonamento non utilizzata concorrerà alla determinazione del risultato di amministrazione.

---------------

Il Sindaco del Comune di Rubano (PD) ha presentato richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, formulando il seguente quesito.
Posto che l’art. 93, comma 7-bis, del D.lgs. n. 163/2006, nel testo che era stato introdotto dal D.L. n. 90/2014, conv., con modificazioni, dalla L. n. 114/2014, nel fissare un tetto percentuale (non più del 2% degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) oltre il quale non è possibile accantonare risorse finanziarie per la progettazione e l’innovazione all’interno delle amministrazioni pubbliche, aveva previsto che detta percentuale dovesse essere stabilita “da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare”, l’ente chiede:
- se, nel caso in cui un’amministrazione –nella specie il Comune di Rubano– nel periodo precedente all’abrogazione del D.lgs. n. 163/2006 ad opera del D.lgs. n. 50/2016 (in particolare, periodo dal 19.08.2014 al 18.04.2016) non aveva adottato alcun regolamento, sia possibile adottarne uno con “valenza retroattiva”, al fine di ripartire gli incentivi regolarmente accantonati in bilancio e maturati dai dipendenti assegnati all’ufficio tecnico per l’attività svolta in detto periodo;
- se, in assenza di un regolamento che determini la percentuale ed i criteri di riparto, “sia possibile accantonare prudenzialmente in bilancio la somma del 2% dell’importo a base di gara, subordinando comunque la liquidazione dei compensi all’approvazione del regolamento.
...
Nel merito, il primo quesito ha ad oggetto la possibilità giuridica di adottare un regolamento comunale, diretto a disciplinare l’erogazione degli incentivi che erano riconosciuti in favore del personale tecnico dell’ente dal previgente art. 93, comma 7-bis, del D.lgs. n. 163/2006, sotto il profilo, in particolare, della percentuale massima di risorse da destinare allo scopo, con effetto retroattivo, allo scopo di consentirne il riparto nel rispetto della summenzionata normativa.
A tale quesito deve darsi risposta negativa.
Esso, da un canto, si inquadra nell’ambito della problematica più ampia, della irretroattività dei provvedimenti amministrativi.
Il principio della irretroattività degli atti, immanente all’ordinamento giuridico, costituisce corollario dei più generali principi della necessaria simultaneità tra fatto (atto) ed effetti dallo stesso prodotti nonché del principio della certezza delle situazioni giuridiche e della tutela dell’affidamento legittimo, con la sola eccezione dei casi in cui la retroattività sia prevista dalla legge (ordinaria, statale o regionale, atteso che la copertura costituzionale della irretroattività è prevista solo per la legge penale) o sia una caratteristica “naturale” dell’atto (es. annullamento che, de iure, produce effetto ex tunc).
D’altro canto,
per gli atti amministrativi a contenuto normativo –come appunto i regolamenti– la regola dell’irretroattività è affermata dal combinato disposto degli artt. 4 e 11 delle preleggi, secondo i quali il regolamento non può contenere norme contrarie alle disposizioni di legge e, nella specie, al divieto di retroattività imposto dal successivo art. 11 per gli atti normativi, derogabile solo attraverso una norma di legge che abiliti l’atto a produrre un tale effetto (ad esclusione della legge penale, per la quale la costituzione pone un divieto assoluto).
Nella specie, in mancanza di una norma che autorizzi l’amministrazione comunale ad attribuire al regolamento in questione effetto retroattivo, il regolamento, in ossequio all’art. 11 delle preleggi, non potrà che disporre per l’avvenire.
Con il secondo quesito, si chiede se, nelle more della determinazione, nell’apposito regolamento, della percentuale entro la quale destinare le risorse e dei criteri di assegnazione, sia corretto accantonare le risorse medesime in misura del 2% dell’importo a base di gara, senza tuttavia provvedere alla ripartizione tra i beneficiari prima di aver approvato il regolamento suddetto.
Deve premettersi che anche la disposizione che attualmente regolamenta gli incentivi per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici –vale a dire per l’attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico– ovvero l’art. 113 del D.lgs. n. 50/2016, ai commi 2, 3 e 4, prevede la destinazione ad un fondo apposito, in misura non superiore al 2%, delle risorse finanziarie stanziate per la realizzazione dei singoli lavori, di cui l’80% da ripartire tra il responsabile unico del procedimento ed i soggetti che abbiamo svolto le summenzionate “funzioni tecniche” ed i loro collaboratori, ed il restante 20% da impiegare per l’acquisito di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali al miglioramento e l’innovazione tecnologica.
La ripartizione tra i dipendenti dell’ente deve avvenire “con le modalità ed i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti”.
L’adozione del regolamento, dunque, continua ad essere una condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo.
Ciò, evidentemente, perché esso è destinato ad individuare le modalità ed i criteri della ripartizione, oltre alla percentuale, che comunque non può superare il tetto massimo fissato dalla legge.
Non così per il semplice accantonamento delle risorse, che, in attesa della disciplina regolamentare, ben può essere disposto dall’ente, su un capitolo o capitoli sui quali non è possibile assumere impegni ed effettuare pagamenti, purché, ovviamente, entro i limiti percentuali fissati dall’art. 113, 2° comma, cit.
Ove poi il regolamento successivamente adottato dall’ente dovesse individuare una percentuale inferiore a quella già stabilita dall’ente, la parte dell’accantonamento non utilizzata concorrerà alla determinazione del risultato di amministrazione
(Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 07.09.2016 n. 353).

agosto 2016

PUBBLICO IMPIEGOIncarichi a contratto con limiti. Non basta la conoscenza personale per ottenere il lavoro. Per la Corte dei conti ci devono essere motivazioni oggettive nella scelta del candidato.
Costituisce danno erariale affidare incarichi a contratto di direzione degli uffici comunali previsti dall'articolo 110 del dlgs 267/2000 senza alcuna motivazione di carattere oggettivo sulla scelta del destinatario.
La Corte dei Conti, Sez. giurisdizionale della Calabria, con la sentenza 04.08.2016 n. 193, fornisce chiarimenti estremamente utili per comprendere i limiti di applicazione degli incarichi a contratto negli enti locali, smentendo in maniera netta l'idea che allo scopo sia sufficiente la conoscenza personale tra amministratori ed incaricato.
Nel caso di specie, la Corte dei conti ha censurato un incarico non di qualifica dirigenziale per la direzione del settore ragioneria di un ente, assegnato allo scopo di coprire la vacanza d'organico determinata dalla concessione della mobilità al precedente responsabile.
I giudici contabili hanno stigmatizzato l'urgenza di coprire il posto vacante mediante l'incarico a contratto, evidenziando che detta esigenza è stata causata direttamente dalla scelta di far trasferire il precedente responsabile verso altra sede.
Soprattutto, comunque, la censura colpisce il sistema di reclutamento dell'interessato, basatosi esclusivamente sulla fiducia e la conoscenza personale, senza attivare nemmeno una minima procedura pubblica.
La Corte dei conti riconosce che l'articolo 110, specie nel testo antecedente alla riforma operata col dl 90/2014, prevede limitati spazi alla fiduciarietà, ma sottolinea che «nell'individuazione dei soggetti cui conferire un incarico ai sensi di tale articolo di legge siano insuperabili i fondamentali canoni di legittimità, imparzialità e buon andamento, ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione, in ragione dei quali, pur essendo insiti in tali procedure il carattere della discrezionalità e un margine più o meno ampio di fiduciarietà, è indispensabile che le amministrazioni assumano la relativa determinazione con una trasparente e oggettiva valutazione della professionalità del soggetto affidatario che non può basarsi su valutazioni meramente soggettive (per esempio, conoscenza diretta), ma deve essere ancorata quanto più possibile a circostanze oggettive».
La sentenza richiama anche fondamentali pronunce della Corte costituzionale (sentenze n. 103 e 104 del 2007 e sentenza n. 161 del 2008), evidenziando che la giurisprudenza della Consulta esclude in modo pacifico l'esistenza di una «dirigenza di fiducia», ritenendo, quindi, impossibile interpretare la normativa vigente «nel senso di ammettere la scelta discrezionale, senza limiti, dei soggetti esterni all'ente cui conferire gli incarichi». Conseguentemente, secondo la Corte dei conti, l'individuazione del soggetto cui conferire incarichi a contratto deve rispettare la necessità di preventive forme di pubblicità per assicurare la trasparenza, insieme con procedure comparative che possono anche non essere «concorsuali», ma tali da garantire una procedimentalizzazione dell'iter da seguire per reclutare l'incaricato a contratto.
Il tutto, quindi, impone di ancorare scelte discrezionali «a parametri quanto più possibili oggettivi e riscontrabili»: allo scopo la magistratura contabile ritiene opportuno che le amministrazioni si dotino preventivamente di un sistema di criteri generali per l'affidamento, il mutamento e la revoca degli incarichi, sempre allo scopo di assicurare trasparenza e riduzione del contenzioso.
L'incarico, invece, è stato assegnato in spregio alle indicazioni oggi per altro meglio specificate nell'articolo 110, comma 1, del Tuel, che impone espressamente una selezione pubblica. Da qui la colpa grave riconosciuta in capo agli amministratori, dovuta anche alla circostanza dell'assenza di una previa indagine sull'impossibilità di far fronte al fabbisogno mediante le professionalità interne.
La sentenza si segnala, ancora, perché chiarisce la differenza tra incarichi a contratto entro la dotazione organica, previsti dal comma 1 dell'articolo 110, e quelli extra dotazione, regolati dal comma 2. Richiamando pronunce delle sezioni riunite della Corte dei conti (delibere 12 e 13 del 2011) la sezione Calabria precisa che il comma 2 è finalizzato solo «a sopperire ad esigenze gestionali straordinarie che, sole, determinano l'opportunità di affidare funzioni, anche dirigenziali, extra ordinem e quindi al di là delle previsioni della pianta organica dell'ente locale» (articolo ItaliaOggi del 25.08.2016).
---------------
MASSIMA
   1. La Corte è chiamata a pronunciarsi in merito ad un’ipotesi di danno erariale perpetrato nei confronti del Comune di Molochio da parte del Sindaco, del Vice Sindaco, degli amministratori Mi. e Ca. e del dott. Mu.An. per il conferimento dell’incarico di “istruttore direttivo categoria responsabile dell’Area Finanziaria”, con contratto individuale di diritto pubblico a tempo parziale e determinato al predetto dott. Mu., dal settembre 2012 e sino al 31.12.2012, prorogato negli anni 2013 e 2014 e sino al 30.06.2015, con decreti sindacali, e dal conferimento con deliberazione G.M. n. 71 del 17.09.2012 dell’incarico esterno per “elaborazione stipendi ai dipendenti” per il periodo settembre–dicembre 2012, con la conseguente corresponsione al predetto degli emolumenti previsti dall’art. 2 del contratto individuale di lavoro a tempo parziale determinato del 17.09.2012, nonché del compenso di € 2.000 oltre IVA e CAP, per l’incarico di consulente esterno, incarichi conferiti senza l’espletamento di procedure selettive o comparative.
Il danno, quantificato dalla Procura Regionale in euro 60.365,31, corrispondenti agli oneri a carico del bilancio del Comune di Molochio per la retribuzione del dott. Mu. dalla costituzione del rapporto di lavoro fino alla sua cessazione avvenuta il 30.06.2015, è così ripartito: € 40.276,31 quale emolumenti stipendiali a carico del Sindaco Be.Al. e del vice sindaco Mi.Fr., € 18.879 al dott. Mu., per rimborso spese di viaggio; € 1.210 a carico di Ca.Ga. e Mi.Fr., cui va aggiunta la somma di € 7.859,63 di cui 1.166,20 a titolo di rimborso spese ed € 6.693,43, per emolumenti stipendiali erogati al Mu. nel 2015.
   2. Tanto precisato, va affrontata preliminarmente l’eccezione di carenza di giurisdizione di questo giudicante.
Secondo la difesa del Mu., la Corte dei Conti non sarebbe dovuta intervenire nella valutazione di un “contratto di diritto privato” di tipo fiduciario –formalmente valido ed efficace- essendo precluso alla Corte un sindacato di legittimità degli atti adottati dagli organi degli enti in base alla normativa vigente in materia di conferimento di incarichi ad esterni, sul quale il giudice penale è pure intervenuto con il provvedimento di archiviazione nei confronti degli odierni convenuti.
Tali asserzioni non sono condivisibili,
rientrando la responsabilità contabile tra quelle in cui astrattamente può incorrere il pubblico dipendente nell’esercizio delle pubbliche funzioni, con le quali quindi può concorrere, non sussistendo alcuna interferenza tra il giudizio della Corte dei Conti e quello penale che possono procedere parallelamente sin dalla verificazione del fatto pluri-illecito, non rinvenendosi alcuna pregiudiziale penale all’azione giuscontabile, salvo i limiti stabiliti dagli artt. 651-653 c.p.c..
In materia di pubblico impiego, la generale applicabilità dell’attuale regime di responsabilità amministrativo-contabile a tutti i dipendenti pubblici, non solo statali, anche dopo l’intervenuta “privatizzazione” del rapporto di impiego pubblico, è confermata da settoriali previsioni, tra cui l’art. 55 del d.lgs. 30.03.2001 n. 165 (per i dipendenti di cui all’art. 2, comma 2, resta ferma la disciplina attualmente vigente in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni), l’art. 93 del d.lgs. 18.08.2000 n. 267 (per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello stato).
Per quanto concerne la tematica del conferimento degli incarichi a soggetti esterni alle pubbliche amministrazioni, la disciplina a partire dagli anni 2000 si è arricchita con interventi settoriali nell’intento da parte del legislatore di assicurare che il ricorso alle collaborazioni esterne avvenisse esclusivamente ove necessario (art. 380 del DPR 10.01.1957 n. 3 e per gli enti locali nell’art. 51, comma 7, della legge 08.06.1990 n. 142; d.lgs. 165/2001; art. 110 TUEL 267/2000; legge 244/2007; art. 46 dl n.11272008 conv. L. 133/2008; L. 150/2009; L. 190/2014; CCNL).
Al riguardo le sezioni riunite della Corte con la delibera 15.02.2005 n. 6 contenente “Le linee di indirizzo e d i criteri interpretativi sulle disposizioni della legge n. 266/2005" hanno
precisato la differenza tra le varie tipologie di incarico, distinguendo anche l’articolazione della Corte dei conti competente, l’oggetto e la tipologia dell’incarico.
Sul piano procedurale, hanno poi precisato che
l’affidamento dell’incarico deve essere preceduto da una accertamento reale, che coinvolge la responsabilità del dirigente competente, sull’assenza dei servizi o di professionalità interne all’ente, che siano in grado di adempiere l’incarico". A siffatto adempimento deve seguire un atto di affidamento dell’incarico in cui siano adeguatamente precisati “i contenuti, ed i criteri per lo svolgimento dell’incarico, la durata dello stesso, una proporzione fra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazione".
L’art. 3, comma 57, della legge 244/2007 colloca inoltre il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi quale parametro normativo ove disciplinare il conferimento degli incarichi. Tale disposizione, inoltre, assegna alla Corte dei conti l’esame, a monte dello stesso regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, in parte qua nonché a valle, l’esame inerente la conformità dell’affidamento dell’incarico.
La Sez. Autonomie (del. Del 24.04.2008) ha precisato “…In relazione alla natura dell’atto, il controllo della Corte, secondo l’orientamento della Corte Costituzionale, è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità, in una prospettiva non più statica ma dinamica, volto a finalizzare il confronto tra la fattispecie e parametro normativo all’adozione di effettive misure correttive….Al parametro delle disposizioni regolamentari vanno altresì assunti i limiti normativi di settore ed in particolare l’art. 7 del d.lgs. 165/2001 e (l’art. 88 Titolo IV Organizzazione e Personale contenente l'esplicito richiamo alla normativa in materia di pubblico impiego) l’art. 110 del d.lgs. n. 267/2000. Va ricordato che le norme da ultimo richiamate hanno un particolare valore per avere positivizzato principi affermati da una giurisprudenza ormai univoca, quali presupposti essenziali per il ricorso agli incarichi esterni; essi costituiscono regole di organizzazione, non derogabili da disposizioni regolamentari ed, in gran parte, neppure da norme di rango superiore, in quanto trovano fondamento in principi costituzionali…”.
L’esame della Corte in merito al conferimento degli incarichi esterni ha trovato inoltre elaborazione in occasione dei pareri richiesti dagli enti locali ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 131 del 2003.
In questo contesto la Corte ha avuto occasione di affermare che per “
l’assegnazione degli incarichi esterni va prevista una procedura comparativa per la valutazione dei curricula con criteri predeterminati, certi e trasparenti, in applicazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione sanciti dall’art. 97 Cost. e pertanto l’assegnazione diretta deve rappresentare un’eccezione, da motivarsi, di volta in volta, nella singola determinazione d’incarico, con riferimento all’ipotesi in concreto realizzatasi e può considerarsi legittima solo ove ricorra il requisito della “particolare urgenza” connessa alla realizzazione dell’attività discendente dall’incarico, oppure quando l’amministrazione dimostra di avere necessità di prestazioni professionali tali da non consentire forme di comparazione con riguardo alla natura dell’incarico, all’oggetto della prestazione, ovvero alle abilità/conoscenza/qualificazioni dell’incaricato” (Corte conti sez. Trentino A.A. 19.04.2010; Corte conti sez. Lombardi 04.04.2012 n. 123).
In tale contesto normativo e giurisprudenziale, appare del tutto ultroneo il richiamo della difesa alla natura dell’atto di conferimento (contratto di diritto pubblico o contratto di diritto privato) per inferirne l’assenza o meno della giurisdizione della Corte dei Conti.
Infatti, la tesi si colloca sulle orme di indirizzi dottrinali e giurisprudenziali secondo cui
la stipulazione di un contratto di diritto pubblico implica l’applicazione delle norme di diritto pubblico per le modalità di reclutamento del dirigente, quanto per la disciplina del rapporto di lavoro. Se il rapporto fosse di diritto privato, ciò stava a significare che i l rapporto di lavoro dovesse essere disciplinato esclusivamente dal codice civile e dal contratto individuale. Nel caso di assunzione con contratto di diritto pubblico (peraltro espressamente richiamato negli atti contestati), esso doveva avvenire soltanto per concorso pubblico; mentre gli enti locali qualora avessero inteso assumere un dirigente con contratto di diritto privato, l’ente locale avrebbe potuto ricorrere a forme di reclutamento diverse, all’interno della propria capacità negoziale di diritto privato.
Tale tesi è infondata, in quanto l’art. 2, comma 2, primo periodo del d.lgs. 165/2001 prevede che “i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sul rapporto di lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto, che costituiscono disposizioni di carattere imperativo" e il primo periodo del successivo comma 3 del medesimo articolo: ”I rapporti individuali di lavoro di cui al comma 2 sono regolati contrattualmente”.
Così come previsto dall’art. 3 del TUPI e con la sola eccezione di alcuni rapporti di lavoro,
tutti gli altri sono regolati da un contratto e sono pertanto tutti contratti di “diritto privato”, in quanto la loro fonte di costituzione e di regolazione è privatistica e non pubblicistica.
Ora tale dicotomia (contratti di diritto pubblico / diritto privato) è superata dal nuovo art. 110 del TUEL che, anche in relazione alla sostanziale privatizzazione del rapporto degli enti locali, non fa più riferimento al contratto di diritto pubblico, prevedendo al comma 1 solo che “…la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato…”.
Occorre pertanto una previsione statutaria assieme al vincolo del regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi per coprire i posti dei responsabili degli uffici e dei servizi. Infatti il soggetto da incaricare attraverso contratto come dirigente deve essere in possesso dei requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire e va individuato ricorrendo a selezione pubblica, "volta ad accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell’incarico”.
Negli enti locali in cui non è prevista la dirigenza, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi dovrà stabilire i limiti i criteri e le modalità in cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell’area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire, ma “solo in assenza di professionalità analoghe presenti all’interno dell’ente”.
Su tali principi e regole converge anche la giurisprudenza amministrativa la quale, con riferimento alla questione se la selezione pubblica ex art. 110, comma 1, del TUEL “volta ad accertare, in capo ai soggetti interessati, il possesso di comprovata esperienza pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell’incarico”, pur non avendo natura concorsuale, è ugualmente sottoposta ai principi di parzialità, trasparenza e par condicio, ritenuti inderogabili nella fattispecie, in quanto derivanti da norme costituzionali (art. 97, commi 2 e 4 Cost.) e dai principi generali dell’ordinamento (art. 1, comma 1, L. 241/1990), ha affermato che “
pur ribadendo la natura privatistica degli atti di conferimento degli incarichi dirigenziali, è stato evidenziato che, le norme contenute nell’art. 19, comma 1, d.lgs. n.165/2001, obbligano l’Amministrazione datrice di lavoro al rispetto di criteri di massima in esse indicati, anche per il tramite delle clausole generali di correttezza e di buona fede (art. 1175 e 1375 c.c.), applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., tali norme obbligano la p.a. a valutazioni anche comparative, all’adozione di adeguate forme di partecipazione ai processi decisionali e ad esternare le ragioni giustificatrici delle scelte; laddove pertanto, l’Amministrazione non abbia fornito nessun elemento circa i criteri e le motivazioni seguite nella scelta dei dirigenti ritenuti maggiormente idonei agli incarichi da conferire, è configurabile inadempimento contrattuale, suscettibile di produrre danno risarcibile" (TAR Umbria Sez. I, n. 192 del 30.4.2015; Corte cass. N. 9814/2008; Cass. N. 2874/2008; Cass. Sez. Lav. N. 7495/2015).
Sempre in materia, secondo la giurisprudenza amministrativa,
l’art. 110 TUEL nel consentire agli enti locali incarichi di responsabilità dirigenziale con contratti a tempo determinato, non li esonera dallo svolgere procedure concorsuali (TAR Campania Sez. V n. 7887/2002; TAR Toscana Sez. I, n. 6578/2010; TAR Piemonte Sez. II n. 362/2012; TAR Sicilia Sez. II n. 2465/2012).
Diversamente opinando, ovvero qualificando la selezione di cui all’art. 110, comma 1, TUEL quale scelta “intuitu personae”, risulterebbe dubbia la compatibilità costituzionale della norme in riferimento all’art. 97, commi 2 e 4 Cost., dal momento che il conferimento degli incarichi dirigenziali ad esterni all’Amministrazione comporterebbe, in quanto costitutivo di un rapporto di pubblico impiego, una aperta deroga al principio costituzionale dell’accesso tramite pubblico concorso, valevole anche per le assunzioni a tempo determinato (Cost. n. 73/2013; C.d.S VI n. 543172014) non sorretta da esigenze di buon andamento e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarla (ex multis Corte cost. n.137/2013; id n. 205/2006; nn. 297,363 e 448 del 2006 etc.).
L’eccezione va pertanto disattesa.
   3. Nel merito, la domanda è fondata, provata e merita accoglimento.
Ai fini del corretto inquadramento della vicenda in esame, occorre richiamare l’art. 110, commi 1, 2 e 3 del TUEL, D.lgs. n. 267/2000 –nel testo precedente le modifiche apportate dal D.L. 24.06.2014, n. 90– che disciplina i cd “incarichi a contratto”: "
1. Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire;
2. Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell’area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri enti, il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all’interno dell’ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell’area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell’ente arrotondando il prodotto all’unità superiore, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità
;
3. I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l’eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio
”.
La norma precedente (109) nel disciplinare il conferimento degli incarichi per l’attribuzione di funzioni direttive in capo ai dipendenti già appartenenti all’ente, stabilisce che questi sono affidati a tempo determinato con provvedimento motivato e che “L’attribuzione degli incarichi può prescindere dalla precedente assegnazione di funzioni di direzione a seguito di concorsi”. Inoltre nei comuni privi di personale con qualifica dirigenziale, le funzioni “direttive” possono essere attribuite, con provvedimento del Sindaco, “ai responsabili degli uffici e dei servizi indipendentemente dalla loro qualifica funzionale”.
Alla luce del riportato testo normativo,
appare ora necessario esaminare le due distinte previsioni di cui al primo ed al secondo comma del citato art. 110.
Il diverso ambito di applicazione delle due ipotesi, oltre a risultare evidente dal dato letterale, riferendosi un caso di copertura di posti di responsabile di area economico-finanziaria “già in organico”, l’altro ai contratti a tempo determinato stipulati “al di fuori della dotazione organica”, è chiarito anche dalle SS.RR. di questa Corte che in sede di controllo (Del. nn. 12 e 13 del 2011) si sono pronunciate in ordine alla diretta applicabilità agli enti territoriali, limitatamente al conferimento degli incarichi dirigenziali a contratto previsti dall’art. 110, comma 1 TUEL, delle disposizioni contenute nell’art. 19, commi 6 e 6-bis, del d.lgs. 165/2011 ed hanno avuto modo di definire quella al comma 2 come “una fattispecie del tutto diversa da quella disciplinata dal comma precedente, in quanto volta a sopperire ad esigenze gestionali straordinarie che, sole, determinano l’opportunità di affidare funzioni, anche dirigenziali, extra ordinem e quindi al di là delle previsioni della pianta organica dell’Ente locale”.
Tanto precisato,
il caso in esame risulta più correttamente riconducibile al comma 1 dell’art. 110, riferendosi all’affidamento di un posto di funzioni già previsto in pianta organica.
Infatti,
la riconducibilità del caso di specie all’ipotesi disciplinata al comma 1 dell’art. 110 del TUEL è peraltro affermata –contraddittoriamente con le motivazioni dei decreti sopra richiamati e con le prospettazioni difensive opposte nell’odierno giudizio– nello stesso iniziale decreto sindacale del 17.09.2012 di conferimento dell’incarico al dott. An.Mu. ove si leggepremesso che con decorrenza dal 01.12.2011 per trasferimento in mobilità del dipendente Sc.Se., inquadrato in categoria D, si è reso vacante il posto di Istruttore direttivo area finanziaria responsabile del servizio, previsto nella pianta organica vigente per come rideterminata con delibera della Giunta Municipale n. 28 del 26.02.2009; …Ritenuta la necessità di coprire immediatamente il posto rimasto vacante onde garantire la continuità del fondamentale servizio finanziario e gli adempimenti propri del servizio medesimo, il cui tempestivo adempimento è indispensabile per ogni attività amministrativa dell’Ente; Considerato che per conoscenza diretta o per altre informazioni assunte lo stesso a dott. An.Mu.……..risulta essere in possesso dei requisiti richiesti dalla qualifica di Istruttore Direttivo Contabile categoria D….”.
Tali motivazioni si rinvengono nei successivi decreti sindacali di rinnovo dell’incarico al dott. Mu., negli anni 2013, 2014 e 2015 (giugno).
Pertanto,
rientrando la fattispecie in esame nell’ambito di applicazione del comma 1 dell’art. 110 TUEL, molteplici appaiono i profili di illegittimità che hanno caratterizzato la condotta dei convenuti.
Comunque, anche prescindendo dal fatto che si applichi al caso di specie il comma 1 e non il comma 2 dell’art. 110 del TUEL,
è indubbio che nell’individuazione dei soggetti cui conferire un incarico ai sensi di tale articolo di legge siano insuperabili i fondamentali canoni di legittimità, imparzialità e buon andamento, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, in ragione dei quali, pur essendo insiti in tali procedure il carattere della discrezionalità ed un margine più o meno ampio di fiduciarietà, è indispensabile che le amministrazioni assumano la relativa determinazione con una trasparente ed oggettiva valutazione della professionalità del soggetto affidatario che non può basarsi su valutazioni meramente soggettive (es. conoscenza diretta), ma deve essere ancorata quanto più possibile a circostanze oggettive.
L’esigenza di operare scelte discrezionali, ancorate a parametri quanto più possibili oggettivi e riscontrabili, evidenzia l’opportunità che le amministrazioni si dotino preventivamente di un sistema di criteri generali per l’affidamento, il mutamento e la revoca degli incarichi. Ciò al fine di consolidare anche in questo ambito la trasparenza e ridurre le possibilità di contenzioso.
Tale convincimento si fonda anche su costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenze n. 103 e 104 del 2007 e sentenza n. 161 del 2008) che ha espresso un
chiaro orientamento volto ad escludere l’esistenza di una “dirigenza di fiducia” e dunque la possibilità di un’interpretazione della normativa vigente nel senso di ammettere la scelta discrezionale, senza limiti, dei soggetti esterni all’ente cui conferire gli incarichi, nonché la necessità di forme di pubblicità che assicurino la trasparenza, procedure comparative anche non concorsuali, richiedendo quindi una procedimentalizzazione dell’iter da seguire.
Con riferimento al caso di specie
gli odierni convenuti, ciascuno secondo il ruolo ricoperto nell’adozione dei decreti di incarico hanno, invece, determinato il conferimento diretto dell’incarico ad personam al Mu., senza avere preventivamente fissato i criteri per la selezione e valutazione dei curricula dei potenziali aspiranti né adottato misure di pubblicità, ma effettuando tale scelta sulla base di una valutazione personale ampiamente discrezionale.
Appare dunque, in assenza di idonea motivazione, del tutto irragionevole, quasi al limite della contraddittorietà, la scelta operata dal Sindaco, di affidare ad un soggetto estraneo all’Amministrazione le funzioni di Responsabile dell’Area Economico-Finanziaria del Comune di Molochio.
L’illegittimità si coglie a piene mani considerando che –come si evince dalle premesse degli stessi decreti sindacali- la scelta del ricorso all’esterno dell’organizzazione comunale è stata determinata dall’adozione di due provvedimenti amministrativi: il trasferimento per mobilità del responsabile dell’Area Finanziaria e la rideterminazione della pianta organica.
L’art. 34-bis (Disposizioni in materia di mobilità di personale) –richiamato dalla procura- prevede che “Le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 comma 2 (…), prima di avviare le procedure di assunzione di personale, sono tenute a comunicare ai soggetti di cui all’art. 34 commi 2 e 3, l’area, il livello e la sede di destinazione per i quali si intende bandire il concorso nonché, se necessario, le funzioni e le eventuali specifiche idoneità richieste” al fine di agevolare l’assunzione di personale (già) collocato in disponibilità, prescrivendo al successivo comma 5 che “Le assunzioni effettuate in violazione del presente articolo sono nulle di diritto”.
Nel caso di specie, nulla risulta al riguardo.
Nel provvedimento è richiamata la deliberazione della G.M. n. 28 del 26.02.2009 di approvazione della pianta organica dell’Ente per l’individuazione del posto in organico da conferire al soggetto estraneo all’ente; invero, con deliberazione n. 68 della G.M. del 05.09.2012 di poco precedente l’incarico de quo, con determinazione n. 68 del 05.09.2012 la G.M. aveva ridisegnato l’assegnazione del personale alle strutture amministrative comunali, allocando tutto il personale presente nel settore amministrativo e lasciando sprovvisto il settore Finanziario –privandolo del supporto organizzativo indispensabile per l’espletamento delle stesse funzioni– così determinando quella situazione di “vacanza” di posti addotta a fondamento del successivo conferimento dell’incarico a soggetto estraneo stante la necessità di coprire immediatamente il posto rimasto vacante onde garantire la continuità del fondamentale servizio finanziario e gli adempimenti propri del servizio medesimo, il cui tempestivo adempimento è indispensabile per ogni attività amministrativa dell’Ente.
Dalla attenta disamina dei provvedimenti censurati dall’organo requirente, non può non rilevarsi un ulteriore profilo di illegittimità oltre che di contraddittorietà dei provvedimenti di incarico nei quali viene espressamente richiamato l’art. 17, comma 1, lettera a), del Regolamento degli uffici e dei servizi, approvato con delibera della G.M. n. 82 del 24.12.2004, mentre dal 2011 era vigente un nuovo Regolamento degli Uffici e dei Servizi che non prevedeva e non prevede la possibilità di coprire posti in organico mediante contratti a tempo determinato, privi del requisito della pubblica selezione.
Tale mancata previsione è pure coerente con il Regolamento per l’accesso all’impiego (adottato nel 2013 e quindi applicabile in sede di rinnovo dell’incarico), che all’art. 1 recita “Il presente regolamento disciplina le modalità di selezione per l’accesso all’esterno alle posizioni di lavoro della dotazione organica, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato e determinato ed a tempo pieno e parziale, in applicazione degli artt. 35 e 36 del d.lgs. 30.03.2001 n. 165”.
Passando all’incarico affidato allo stesso Mu. con deliberazione della G.M. n. 71 del 07.09.2012, consistente nella “elaborazione di stipendi del personale del Comune”,
è sufficiente richiamare gli stessi motivi di illegittimità e contraddittorietà riscontrati nel conferimento del primo incarico, aggravati dalla violazione dell’art. 7 TUPI nella parte in cui “…impone lo svolgimento di procedure comparative per l’affidamento di ogni incarico…” e relativamente “…alla durata dell’incarico e al contenuto delle mansioni affidate esternamente”.
E difatti, al dott. Mu., per il periodo dal settembre al dicembre 2012, è stato conferito un incarico di collaborazione/consulenza per l’elaborazione di stipendi dei dipendenti per lo stesso periodo di espletamento delle mansioni di dipendente “istruttore direttivo D1-responsabile del servizio finanziario”, nel quale dette funzioni sono normalmente ricomprese secondo la declinatoria di detto profilo mansionale, apparendo quindi, prive dei requisiti dell’alta specializzazione richiesta per gli incarichi disciplinati dall’art. 110, comma 2, del TUEL, cui sarebbe ontologicamente riconducibile l’incarico conferito al Mu. dalla G.M. con delibera n. 71/12.
Inoltre
l’affidamento è stato posto in violazione dell’art. 42 del regolamento degli Uffici, senza alcun rispetto dell’istruttoria necessaria né del principio di pubblica selezione, né di verifica di analoghe professionalità all’interno dell’Ente (considerato che la vacanza in organico era conseguenza della rimodulazione della pianta organica con spostamento del responsabile dell’area finanziaria all’area amministrativa), apparendo anche sotto il profilo motivazionale privo dei necessari requisiti di legge.
In definitiva,
nel caso di specie, "non è dato riscontrare il presupposto di eccezionalità, in quanto la necessità di un dipendente con professionalità tecniche per l’ente locale rappresenta una esigenza organizzativa che si configura come permanente. Ne consegue che l’ente locale conferente non può far ricorso all’affidamento di incarichi a soggetti estranei per lo svolgimento di funzioni ordinarie, attribuibili a personale che dovrebbe essere previsto in organico, altrimenti questa esternalizzazione si tradurrebbe in una forma atipica di assunzione, con conseguente elusione delle disposizioni in materia di accesso all’impiego nelle Pubbliche amministrazioni, nonché di contenimento della spesa di personale (cfr. deliberazioni Sez. Regionale Controllo Lombardia n. 83/2014 e n. 84/2014).
Vanno pertanto disattese tutte le argomentazioni difensive dei convenuti circa la durata temporanea degli incarichi, la fiduciarietà, l’esclusione di tali rapporti da procedure di “stabilizzazione” e la loro cessazione in caso di “dissesto” dell’ente, dirette ad escludere la responsabilità amministrativa-contabile per i danni cagionati all’Ente locale.
Passando al profilo di danno da “rimborso spese di viaggio al dott. Mu.”, cui il predetto ha provveduto con atti di liquidazione adottati nella veste di responsabile del servizio finanziario, il Collegio non può che dissentire dalle argomentazioni difensive, secondo cui detto rimborso era previsto nel contratto individuale stipulato con l’ente pubblico (art. 6).
La fondatezza della domanda attrice si basa proprio sull’assenza, in fatto, di una documentazione che dia conto delle finalità istituzionali dei viaggi eseguiti dal predetto con il mezzo proprio, oggetto dei conseguiti rimborsi chilometrici. Manca finanche un’autodichiarazione dell’interessato che illustri: a) le predette finalità, b) l’effettività del viaggio stesso, c) l’impossibilità di compierlo con mezzi pubblici.
Le argomentazioni difensive non aiutano a superare tale grave lacuna e anzi giustificano i rimborsi per difficoltà logistiche di trasporto dalla sede di residenza alla sede di lavoro, circostanza che escluderebbe ab origine la dimostrazione delle sue finalità istituzionali, tant’ è che parte attrice ha escluso la dovutezza dei rimborsi legati al trasferimento giornaliero (escluse missioni) dell’incaricato.
Invero, il convenuto avrebbe dovuto fornire la prova positiva (mediante documentazione giustificativa) dell’effettività del viaggio e della sua correlabilità ai fini istituzionali.
Occorre ora valutare se le condotte finora descritte siano frutto di comportamenti gravemente colposi che hanno prodotto danno all’erario comunale.
In proposito,
si ritiene che il comportamento tenuto da tutti i convenuti nell’odierno giudizio sia particolarmente inescusabile e connotato da colpa grave, alla luce dell’inequivoca normativa di riferimento e della costante giurisprudenza della Corte costituzionale e di questa Corte formatasi in materia di conferimento di incarichi a soggetti estranei all’Amministrazione.
Risulta di immediata percezione, infatti, che
il carattere indubbiamente fiduciario delle nomine non può debordare nell’arbitrio ma deve comunque corrispondere a dei canoni (sindacabili in questa sede) di ragionevolezza e buona amministrazione.
Pertanto, anche ammettendo l’impossibilità, indimostrata nell’odierno giudizio, di far fronte al fabbisogno con professionalità interne, ipotizzate non idonee,
l’acquisizione dall’esterno di tali figure doveva avvenire previa verifica delle professionalità disponibili, condotta anche a seguito di idonea pubblicità e previa selezione di curricula presentati dagli eventuali aspiranti al posto pubblico da coprirsi con soggetti estranei all’ente.
   4. In relazione alla sussistenza del danno e alla sua quantificazione, la Procura ha indicato la somma di € 60.365,31 (al lordo degli oneri), a titolo di emolumenti stipendiali erogati al dott. Mu., per effetto del conferimento dell’incarico a tempo determinato di responsabile del servizio finanziario e successive proroghe. Da tale somma vanno detratti gli oneri e le ritenute di legge per cui l’importo netto erogato ammonta a € 45.885,42, a cui va aggiunta la somma residua di € 6.693,43 (al netto degli oneri) corrispondente agli emolumenti maturati nel periodo gennaio-giugno 2015, così in totale € 52.578,85.
Tale importo va ripartito, in considerazione dell’apporto causale, tra il vice sindaco Mi. (decreto n. 4852/12) per gli emolumenti (netti) erogati nei mesi di ottobre-novembre-dicembre 2012 ammontanti ad € 6.706,3 e il Sindaco Al.Be. per la restante somma di € 45.872,55, per gli emolumenti erogati dal gennaio 2013 e sino a giugno 2015 (decreti di proroga).
Per quanto concerne l’incarico di collaboratore affidato con delibera della G.M., la residua somma di € 1.210 va ripartita in parti eguali tra l’assessore Mi. e Ca.Ga. (contumace), al netto dell’importo di € 1.210 (già) versato dall’assessore Ce.Gi. e dal segretario comunale Co.Gi..
La somma di € 18.878,00 (rimborso spese), cui va aggiunta la somma di € 1.166,20, va imputata interamente al dott. Mu. avendo provveduto colposamente alla liquidazione della stessa senza alcuna documentazione giustificativa del diritto al rimborso dei viaggi dallo stesso effettuati per recarsi presso la sede comunale.
   5.
Le modalità e le circostanze che hanno determinato l’affidamento degli incarichi in palese violazione di norme di legge e di regolamento non consentono al Collegio di accogliere la richiesta delle difese dei convenuti circa una riduzione del danno, detratta l’utilitas comunque conseguita dall’Amministrazione in esecuzione degli incarichi in esame.
   6. La condanna alle spese segue la soccombenza anche per la convenuta dichiarata contumace, sulla base del consolidato principio della Corte di Cassazione secondo cui “l’individuazione del soccombente si fa in base al principio di causalità, con la conseguenza che parte obbligata a rimborsare alle altre le spese che hanno anticipato nel processo, è quella che, col comportamento tenuto fuori del processo, ovvero col darvi inizio o resistervi in forme e con argomenti non rispondenti al diritto, ha dato causa al processo o al suo protrarsi” (cfr. Cass. Sez. 3, Sentenza n. 7182 del 30/05/2000 e recentemente Cass. Civ. Sez. VI Ordinanza n. 373 del 13.01.2015).
P.Q. M.
La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Calabria, definitivamente pronunciando, reiette ogni istanza eccezione e deduzione contraria,
ACCOGLIE
la domanda attrice e per l’effetto condanna:
– Mi.Fr. al pagamento di €. 6.706,30 e di €. 605,00 per un totale di € 7.311,30;
– Al.Be. al pagamento di € 45.872,55;
- Ca.Ga. al pagamento di € 605,00;
- Mu.An. al pagamento di € 20.044,42 (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Calabria, sentenza 04.08.2016 n. 193).

PATRIMONIO: Iniziative di partenariato pubblico-privato nei processi di valorizzazione dei beni culturali (Corte dei Conti, Sez. centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, deliberazione 04.08.2016 n. 8).
---------------
Si legga di interesse:
IL QUADRO NORMATIVO
Sommario: 1. La sponsorizzazione: definizione e tipologie. - 2. Il contratto di sponsorizzazione nel d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (codice dei contratti pubblici). - 3. Il contratto di sponsorizzazione nel d.lgs. 22.01.2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio). - 3.1. La disciplina speciale dei contratti di sponsorizzazione di lavori, servizi e forniture aventi ad oggetto beni culturali. - 4. Le linee guida ministeriali (d.m. 19.12.2012). - 5. La circolare n. 28 del 17.06.2016. - 6. Il trattamento fiscale. - 7. Gli aspetti finanziari. - 8. La finanza di progetto (project financing). - 9. Osservazioni.

INCARICHI PROFESSIONALI: Sulla possibilità da parte del Comune, privo di un servizio interno di avvocatura, di affidare annualmente un appalto per l’affidamento dello svolgimento del servizio di assistenza legale “che si sostanzi in un servizio di consulenza legale oltre che di patrocinio dell’ente nelle possibili vertenze che possano coinvolgere l’Ente in sede civile, amministrativa, tributaria ed anche penale".
Questa Sezione
non può fornire indicazioni puntuali sul versante gestionale, esprimendosi sul quesito nei termini formulati dall’Ente, per dirimere il dubbio relativo alla conferibilità in concreto di appalti annuali per l’affidamento dei servizi di rappresentanza e consulenza legale al di fuori delle garanzie previste dal codice dei contratti pubblici per i servizi “non esclusi”, trattandosi di questione la cui soluzione si presenta prodromica all’adozione di concreti atti gestionali, la cui valutazione spetta alla specifica attribuzione dei competenti organi comunali (organi politici coadiuvati ex art. 97 del T.U.E.L. dagli organi gestionali dell’Ente).
----------------

PREMESSO
che con nota indicata in epigrafe, non inoltrata a questa Sezione tramite il C.A.L., il Sindaco del Comune di Bracciano (RM) formulava richiesta di parere in ordine alla possibilità da parte del Comune, privo di un servizio interno di avvocatura, di affidare annualmente un appalto per l’affidamento dello svolgimento del servizio di assistenza legale “che si sostanzi in un servizio di consulenza legale oltre che di patrocinio dell’ente nelle possibili vertenze che possano coinvolgere l’Ente in sede civile, amministrativa, tributaria ed anche penale là dove si configuri l’opportunità che il Comune di Bracciano si costituisca parte civile nell’ambito di procedimenti penali.
A tal fine precisava che l’art. 17 del D.Lgs. n. 50/2016 (codice dei contratti pubblici) esclude gli appalti concernenti i servizi legali anche di consulenza dall’applicazione delle disposizioni del codice e, trattandosi di servizi “esclusi”, pare consentire il conferimento del patrocinio e della consulenza legale attraverso un appalto di servizio, da effettuarsi in applicazione dell’art. 4 del D.Lgs. n. 50/2016 e nel rispetto dei principi da esso elencati.
Concludeva, pertanto, chiedendo se fosse legittimo per l’Ente procedere all’affidamento di un appalto annuale di servizi di rappresentanza e consulenza legali in applicazione dell’art. 4 del D.Lgs. n. 50/2016, al fine di velocizzare e semplificare l’azione amministrativa, “senza incorrere nel rischio di successive censure e/o contenziosi.
CONSIDERATO
che le Sezioni Regionali di controllo della Corte dei Conti sono investite, ex art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, del potere di rendere pareri, ma che l’esercizio di siffatta funzione consultiva è subordinato alla previa verifica in concreto della coesistenza di due noti requisiti di ammissibilità: la legittimazione soggettiva dell’organo richiedente, che deve essere il legale rappresentante pro tempore di uno degli Enti previsti dalla L. n. 131 del 2003 e, sotto il profilo oggettivo, l’attinenza del quesito prospettato alle materie di contabilità pubblica.
Nel caso di specie, relativamente alla sussistenza del profilo soggettivo, la richiesta di parere è ammissibile, in quanto presentata a firma del Sindaco pro-tempore, soggetto munito di generali poteri di rappresentanza politico-istituzionale e dunque legittimato ad esprimere la volontà e ad impegnare l’Ente locale verso l’esterno (art. 50 TUEL).
Occorre comunque segnalare che la richiesta di parere è stata inoltrata a codesta Sezione direttamente dal Comune a mezzo PEC, senza seguire la vigente procedura, che ne prescrive l’invio di norma per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali (C.A.L.), previsto dall’art. 123, comma 4, Cost. ed istituito dall’art. 66 dello Statuto della Regione Lazio, nonché disciplinato -nei suoi profili attuativi- dalla legge regionale n. 1/2007, organo del quale -da tempo- la Sezione sollecita il concreto svolgimento della funzione di “filtro” attribuitagli a livello ordinamentale e ribadita dalla Sezione delle Autonomie (delib. n. 13/AUT/07), per agevolare la pronta ed omogenea risoluzione delle questioni interpretative di contabilità pubblica nell’ambito del territorio regionale di riferimento.
Sotto il profilo oggettivo, invece, la richiesta di parere verte su questione avente per oggetto l’interpretazione di due norme del codice dei contratti pubblici: gli articoli 4 e 17 del D.Lgs. n. 15 del 2016, di cui appare quanto meno dubbia la riconducibilità alla materia della “contabilità pubblica”, al fine di poter ritenere esercitabile la funzione consultiva, pur essendo foriera la loro applicazione in termini diversi da parte dell’Ente di probabili effetti finanziari riflessi.
Occorre preliminarmente ricordare che la nozione di contabilità pubblica che rileva nell’esercizio della funzione consultiva è, com’è noto, più ristretta di quella generale, anche considerato che la funzione consultiva di cui al comma 8 dell’art. 7 della legge n. 131/2003 deve essere in ogni caso ricollegata al precedente comma 7, che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, nonché la sana gestione finanziaria degli Enti locali. Sul punto, sono anzitutto di ausilio gli indirizzi ed i criteri generali elaborati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti ed esplicitati, in particolare, nell’atto di indirizzo del 27.04.2004, nonché nella deliberazione n. 5/AUT/2006 del 10.03.2006.
In quest’ultima, premesso che la funzione consultiva della Corte non può “investire qualsiasi attività degli enti che abbia comunque riflessi di natura finanziaria-patrimoniale…con l’ulteriore conseguenza che le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti diventerebbero organi di consulenza generale delle autonomie locali”, si è voluto restringere l’ambito oggettivo della nozione di contabilità pubblica, limitandolo alla normativa disciplinante, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, compresi, in particolare, la disciplina dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziario-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.
Al riguardo, le Sezioni Riunite della Corte dei conti, intervenendo qualche anno dopo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, co. 31, del D.L. 01.07.2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 03.08.2009, n. 102, hanno delineato un concetto unitario di contabilità pubblica, incentrato sulla tradizionale nozione di “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici”, da integrarsi in senso dinamico, ossia da intendersi “in continua evoluzione in relazione alle materie che incidono direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.
Tale accezione dinamica della “contabilità pubblica” pare consentire un ampliamento dell’angolo visuale rispetto al tradizionale contesto della gestione del bilancio, giungendo ad attrarre nell’orbita dell’attività consultiva della Corte ulteriori materie, che ne resterebbero altrimenti estranee, ma che vengono ad esservi ricomprese, in quanto afferenti ad aspetti che implicano problematiche interpretative inerenti a statuizioni recanti limiti e divieti “strumentali al raggiungimento degli specifici obiettivi di contenimento della spesa ed idonei a ripercuotersi sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui relativi equilibri di bilancio” (SS.RR. delibera n. 54, del 17.11.2010).
Ne discende che –allo stato– sono suscettibili di essere esaminate in sede consultiva, non soltanto le questioni tradizionalmente riconducibili al concetto di contabilità pubblica intesa come sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici, ma “anche quelle materie che risultano connesse alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica ed in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio” (come ribadito, anche successivamente, da SS.RR., delibera n. 14 dell’08.03.2011).
La Sezione Autonomie ha operato ulteriori precisazioni rilevando come, pur costituendo la materia della contabilità pubblica “una categoria concettuale estremamente ampia”, i criteri utilizzabili per valutare ammissibile, sotto il profilo oggettivo, una richiesta di parere possono essere, oltre al “riduttivo ed insufficiente…criterio dell’eventuale riflesso finanziario di un atto…sul bilancio dell’ente”, anche l’attinenza del quesito proposto “ad una competenza tipica della Corte dei conti in sede di controllo sulle autonomie territoriali” (deliberazione n. 3/2014/SEZAUT). Competenza tipica che -in relazione alla materia degli appalti pubblici disciplinata dall’apposito codice (D.Lgs. n. 15/2016)- non si rinviene, trattandosi di profili pertinenti e riconducibili ad altri organi e plessi giudiziari.
È appena il caso di osservare che il sindacato di legittimità sulle delibere di conferimento di servizi legali, anche in assenza di selezione pubblica è devoluto alla giurisdizione del G.A. (in tal senso, espressamente, Tar Campania, Salerno, sez. II – Sentenza 16.07.2014 n. 1383), per cui ove si opinasse diversamente si creerebbe anche il rischio di interferenza nel senso che, ove fosse reso, il parere potrebbe giungere ad interferire con l’esercizio delle funzioni giurisdizionali demandate per legge ad altri ordini magistratuali.
Ciò posto, deve anche ribadirsi che la funzione consultiva non può svolgersi in ordine a quesiti concreti che implichino valutazioni di comportamenti amministrativi riservati al giudizio discrezionale dell’Ente e ciò all’evidente fine sia di tutelare l’autonomia decisionale dell’amministrazione, sia di mantenere la necessaria posizione di neutralità e di indipendenza della Corte dei conti.
Possono rientrare nella funzione consultiva della Corte dei Conti le sole questioni volte ad ottenere l’esame, da un punto di vista astratto e generale, di una normativa contabile al fine di dirimerne un dubbio ermeneutico, dovendo quindi ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici o in cui difetta -come nel caso specifico- la sussistenza di un dubbio ermeneutico da sciogliere sotto il profilo giuscontabilistico.
Non è possibile, pertanto, scendere in valutazioni suscettibili di determinare un’ingerenza nella discrezionale attività dell’Ente, né l’ausilio consultivo può tramutarsi in una sorta di autorizzazione preventiva a provvedere idonea ad esonerare da responsabilità amministrativo-contabile o di altro genere. Ciò in quanto è d’uopo ribadire che il limite conformativo della funzione consultiva esclude qualsiasi possibilità di interferenza con la concreta attività gestionale ed amministrativa ricadente nell’esclusiva competenza dell’Ente locale.
Questa Sezione, perciò, non può fornire indicazioni puntuali sul versante gestionale, esprimendosi sul quesito nei termini formulati dall’Ente, per dirimere il dubbio relativo alla conferibilità in concreto di appalti annuali per l’affidamento dei servizi di rappresentanza e consulenza legale al di fuori delle garanzie previste dal codice dei contratti pubblici per i servizi “non esclusi”, trattandosi di questione la cui soluzione si presenta prodromica all’adozione di concreti atti gestionali, la cui valutazione spetta alla specifica attribuzione dei competenti organi comunali (organi politici coadiuvati ex art. 97 del T.U.E.L. dagli organi gestionali dell’Ente) (Corte dei Conti, Sez. controllo Lazio, parere 01.08.2016 n. 97).

luglio 2016

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Costituzione del c.d. "Ufficio di Piano" e liquidazione incentivo alla progettazione: danno erariale.
La giurisprudenza contabile è assestata nel senso di escludere che l'incentivo possa erogarsi indiscriminatamente a qualsiasi atto di pianificazione territoriale, dovendosi l’attenzione dell’interprete rivolgere, prescindendo dal nomen juris impiegato, al suo specifico contenuto, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica.
---------------
Le contestazioni della Procura debbono essere condivise sulla base di altre, dirimenti considerazioni.
Anzitutto, la circostanza che siano stati costituiti dei gruppi di lavoro per la redazione dei progetti in esame, formati da numerosi professionisti esterni remunerati dall’amministrazione, ingenera serie perplessità sulla necessità della partecipazione delle professionalità interne dell’ente, numericamente esigue e destinate al disimpegno delle numerose attività istituzionali.
E
proprio in ordine al contributo partecipativo reso meritano condivisione le deduzioni critiche mosse dall’attore pubblico, che ha stigmatizzato l’obiettiva assenza di un tangibile apporto delle professionalità interne, le quali sono sempre in via del tutto generica ed apodittica identificate con la locuzione “ufficio di piano”.
Non può affermarsi, come propugnato dalle difese, che tale generica perifrasi sa stata impiegata sol perché, data la loro nota esiguità, le professionalità interne fossero chiaramente identificabili. Come la giurisprudenza delle Sezioni del controllo ha più volte posto in evidenza, la norma in esame deve intendersi riferita a casi tassativi e limitati, proprio perché fortemente derogatoria al principio di onnicomprensività e di riserva di contrattazione collettiva del trattamento economico del dipendente pubblico e, dunque, da ritenersi norma di stretta interpretazione.
E tale rigore non può che essere assistito, in omaggio ai principi di trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa e di sempre più esteso controllo (anche sociale) di essa, dal presidio della conoscibilità, sì da rendere percepibile in ogni caso di impiego di risorse pubbliche (anche riferite alle componenti retributive del personale) la loro concreta destinazione.

Pertanto,
atteso che i piani operativi integrati erano differenti e, per ciascuno di essi, deve essere reso percepibile il contributo di professionalità (specificamente remunerato) dei dipendenti che vi abbiano partecipato, non può ritenersi che un indefinito richiamo alla struttura interna di riferimento possa soddisfare quel livello minimo di chiarezza ed intelligibilità che la norma implicitamente richiede ai fini della liquidazione dello specifico compenso.
A tal riguardo,
non è condivisibile la posizione che ritiene che il personale interno dell’ente abbia reso un’attività non di mero supporto ed ausilio
-come invece appare documentalmente provato dalla circostanza che, secondo le convenzioni sottoscritte, l’ufficio di piano doveva rendere “supporto informativo”- ma di concreta partecipazione e contributo scientifico alla realizzazione dei progetti.
Infatti,
non soltanto, non è possibile distinguere il contributo delle professionalità interne (corrispondenza interna, elaborati grafici provvisori, incarichi di progettazione e studio riferiti a singole aree -o eventuali, ulteriori partizioni interne, ad esempio, per settore scientifico, materia o territorio- singolarmente assegnati a ciascun dipendente nell’ambito del gruppo di lavoro che se ne sia avvalso, in ragione della sua competenza specifica) di cui non vi è prova ma, per di più, le note rilasciate dai responsabili scientifici dei progetti risultano appiattite su locuzioni ripetitive e stereotipate, sostanzialmente sovrapponibili in termini di contenuto e, come tali, non idonee a scalfire il quadro prima descritto.
---------------
In ordine all’elemento psicologico della colpa grave contestato ai convenuti, esso deve ritenersi integrato dalla condotta disattenta e superficiale da essi tenuta che, nella qualità rivestita, avrebbero dovuto impedire che l’ente danneggiato sopportasse una spesa esorbitante rispetto allo stanziamento iniziale, per effetto del riconoscimento di somme non dovute ai dipendenti dai quali, peraltro, non si peritavano di assumere alcuna informazione in relazione agli incarichi concretamente svolti, dando corso senza alcuna responsabile verifica, ai pagamenti contestati con formula stereotipa ed acritica, con atteggiamento di inescusabile trascuratezza per le finanze pubbliche ed in aperta violazione dello stesso art. 13 del regolamento interno
secondo cui si “provvede all’assegnazione degli incentivi…verificando l’attività effettivamente svolta”.
---------------

La domanda della Procura Regionale si palesa fondata nei limiti di cui appresso.
Anzitutto, merita di essere evidenziato come la portata applicativa della norma di cui si lamenta un’erronea applicazione in questa sede (cioè l’art. 92, comma 6, del d.leg.vo n. 163/2006) sia stata approfondita dalla giurisprudenza contabile, con la
deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle Autonomie cui, per la sua portata di atto di orientamento generale, seppur non vincolante per le sezioni giurisdizionali, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174 (conv. con modif. dalla legge 07.12.2012, n. 213) il Collegio reputa opportuno richiamarsi.
Infatti, l’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti disponeva che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”.
In proposito, si rileva come la definizione di “atto di pianificazione comunque denominato” sia stata alternativamente ricostruita, da un lato, “nel senso che il diritto all’incentivo sussiste solo nel caso in cui l’atto di pianificazione sia collegato strettamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, oppure nel senso che l’anzidetto diritto si configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale, ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
Occorre rammentare l’esistenza di un consolidato indirizzo giurisprudenziale…con riferimento tanto alla progettazione di tipo urbanistico (adozione di PRG, variante urbanistica, piano di intervento) quanto ad altri atti di pianificazione (piani per l’ambiente, piani per il servizio rifiuti, per il turismo, per i trasporti, per l’innovazione tecnologica ecc.). Indirizzo che collega direttamente alla realizzazione di un’opera pubblica la redazione degli atti di pianificazione per i quali possa trovare applicazione la previsione di cui al citato comma 6 e, dunque, la corresponsione dell’incentivo, consistente nel trenta per cento della relativa tariffa professionale.
Su una linea interpretativa prossima a quella espressa dalle Sezioni regionali di controllo si collocano i pareri sulla normativa, resi dall’AVCP, che, peraltro, parzialmente discostandosi dall’anzidetto indirizzo giurisprudenziale, ha ritenuto di poter ricomprendere nell’ambito della definizione anche gli atti di pianificazione urbanistica, in quanto, sia pure mediatamente, gli stessi afferiscono la progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano.
Nell’ambito della giurisprudenza delle Sezioni Regionali di controllo formatasi sulla questione in esame le Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, in sede consultiva, con il
parere 03.01.2013 n. 2, hanno, hanno precisato che, pur dovendosi riconoscere alla fonte regolamentare comunale la funzione esplicativa richiesta dalla genericità dell’espressione usata dal legislatore, per “atto di pianificazione comunque denominato” deve intendersi “qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi, finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le previsioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo.
In tale specifico contesto, pertanto, l’assoggettabilità ad incentivo discende, innanzitutto, dal contenuto tecnico documentale degli elaborati, che richiede necessariamente l’utilizzo di specifiche competenze professionali reperite esclusivamente all’interno dell’ente. In secondo luogo... si ritiene che l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche”.
Contrario avviso rispetto all’indirizzo interpretativo prevalente è stato espresso dalla Sezione Regionale di controllo per il Veneto, in alcune recenti delibere, ove si afferma che “con l’utilizzo della locuzione atto di pianificazione comunque denominato, lungi dall’autorizzare interpretazioni restrittive, il legislatore ha inteso utilizzare una dizione sufficientemente generale ed aperta, tale da consentire di ascrivere all’ambito oggettivo della norma ogni atto di pianificazione, prescindendo dal suo collegamento diretto con la progettazione di un’opera pubblica”, concludendosi per un’applicazione dell’istituto premiale estesa ad ogni atto di pianificazione “anche di carattere mediato”.
La Sezione Veneto, nelle predette deliberazioni, discostandosi dalla giurisprudenza prevalente delle Sezioni regionali di controllo, afferma che la previsione di cui all’art. 92, comma 6, contiene un’esplicita norma di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente e rappresenta, comunque, un’ipotesi derogatoria distinta rispetto a quella introdotta dal comma 5. …Premesso il quadro giurisprudenziale - quale sommariamente ricostruito - la Sezione ritiene condivisibili gli argomenti su cui si fonda l’indirizzo interpretativo maggioritario, che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici e di conseguenza reputa l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I “Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici". Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale complessità. Il successivo art. 91 disciplina le procedure di affidamento. L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti” completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo della disciplina della progettazione dei lavori pubblici. All’esegesi della norma in esame, oltre al criterio sistematico, dianzi illustrato, soccorre la ricostruzione dell’evoluzione storica della disciplina degli incentivi alla progettazione, attraverso la quale si può riconoscere nel testo vigente la riproduzione di disposizioni contenute nella legge 11.02.1994, n. 109 e specificatamente nell’art. 18 in materia di incentivi e spese per la progettazione. Disposizione quest’ultima che ha subito nel corso degli anni diverse modifiche, fino alla formulazione introdotta dall’art. 12 della legge 17.05.1999, n. 144 e sostanzialmente ripresa nel testo dell’art. 92 del Codice dei contratti. … Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1.
Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Il legislatore, con le disposizioni in esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi.
In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92 ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere pubbliche.
La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica… Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo. Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio
” (Corte dei conti, Sezione delle Autonomie,
deliberazione 15.04.2014 n. 7).
Come si vede
la giurisprudenza contabile è assestata nel senso di escludere che tale incentivo possa erogarsi indiscriminatamente a qualsiasi atto di pianificazione territoriale, dovendosi l’attenzione dell’interprete rivolgere, prescindendo dal nomen juris impiegato, al suo specifico contenuto, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica.
In effetti, come peraltro incidentalmente riconosciuto dalla Procura Regionale, non pare possa ragionevolmente affermarsi che gli atti in narrativa non siano suscettibili di essere annoverati fra gli atti di pianificazione connessi alla realizzazione di un’opera pubblica, alla luce delle indicazioni delle norme regionali e delle stesse norme di attuazione del P.T.C.P., che (art. IV. 2) risultando “finalizzati alla realizzazione di interventi sul territorio che richiedono: - progettazioni interdisciplinari ed il concorso di piani settoriali; - l’azione coordinata e integrata della Provincia, di uno o più comuni, ed eventualmente di altri enti pubblici interessati dall’esercizio delle funzioni di pianificazione generale e di settore”, ... ai sensi del successivo comma 2 “precisano, anche attraverso disposizioni normative, gli interventi delineati [dal P.T.C.P.], i soggetti che li promuovono e li attuano e indicano in linea di massima i tempi e le risorse necessarie per la loro realizzazione”.
Di conseguenza, essi incidono direttamente sugli assetti territoriali di riferimento con evidenti prospettive pianificatorie anche per la progettazione di opere pubbliche.
Tuttavia,
le contestazioni della Procura debbono essere condivise sulla base di altre, dirimenti considerazioni.
Anzitutto, la circostanza che siano stati costituiti dei gruppi di lavoro per la redazione dei progetti in esame, formati da numerosi professionisti esterni remunerati dall’amministrazione, ingenera serie perplessità sulla necessità della partecipazione delle professionalità interne dell’ente, numericamente esigue e destinate al disimpegno delle numerose attività istituzionali, come rammentato dalle difese. E proprio in ordine al contributo partecipativo reso meritano condivisione le deduzioni critiche mosse dall’attore pubblico, che ha stigmatizzato l’obiettiva assenza di un tangibile apporto delle professionalità interne, le quali sono sempre in via del tutto generica ed apodittica identificate con la locuzione “ufficio di piano”.
Non può affermarsi, come propugnato dalle difese, che tale generica perifrasi sa stata impiegata sol perché, data la loro nota esiguità, le professionalità interne fossero chiaramente identificabili. Come la giurisprudenza delle Sezioni del controllo ha più volte posto in evidenza, la norma in esame deve intendersi riferita a casi tassativi e limitati, proprio perché fortemente derogatoria al principio di onnicomprensività e di riserva di contrattazione collettiva del trattamento economico del dipendente pubblico e, dunque, da ritenersi norma di stretta interpretazione. E tale rigore non può che essere assistito, in omaggio ai principi di trasparenza ed efficienza dell’azione amministrativa e di sempre più esteso controllo (anche sociale) di essa, dal presidio della conoscibilità, sì da rendere percepibile in ogni caso di impiego di risorse pubbliche (anche riferite alle componenti retributive del personale) la loro concreta destinazione.
Pertanto,
atteso che i piani operativi integrati erano differenti e, per ciascuno di essi, deve essere reso percepibile il contributo di professionalità (specificamente remunerato) dei dipendenti che vi abbiano partecipato, non può ritenersi che un indefinito richiamo alla struttura interna di riferimento possa soddisfare quel livello minimo di chiarezza ed intelligibilità che la norma implicitamente richiede ai fini della liquidazione dello specifico compenso.
A tal riguardo,
non è condivisibile la posizione che ritiene che il personale interno dell’ente abbia reso un’attività non di mero supporto ed ausilio -come invece appare documentalmente provato dalla circostanza che, secondo le convenzioni sottoscritte, l’ufficio di piano doveva rendere “supporto informativo”- ma di concreta partecipazione e contributo scientifico alla realizzazione dei progetti.
Infatti,
non soltanto, non è possibile distinguere il contributo delle professionalità interne (corrispondenza interna, elaborati grafici provvisori, incarichi di progettazione e studio riferiti a singole aree -o eventuali, ulteriori partizioni interne, ad esempio, per settore scientifico, materia o territorio- singolarmente assegnati a ciascun dipendente nell’ambito del gruppo di lavoro che se ne sia avvalso, in ragione della sua competenza specifica) di cui non vi è prova ma, per di più, le note rilasciate dai responsabili scientifici dei progetti risultano appiattite su locuzioni ripetitive e stereotipate, sostanzialmente sovrapponibili in termini di contenuto e, come tali, non idonee a scalfire il quadro prima descritto.
Inoltre,
deve affermarsi come anche il parametro adottato per il calcolo dell’incentivo si riveli erroneo e conduca, inevitabilmente, ad una duplicazione di spesa per l’ente provinciale.
In proposito, basti osservare che, a titolo esemplificativo (il metodo di calcolo è stato applicato allo stesso modo per ciascuna delle procedure in argomento) la determinazione n. 3984 del 29.12.2008 approvava una spesa complessiva pari ad Euro 130.000,00 a fronte della quale la successiva determina n. 2733 del 18.08.2009 ha liquidato Euro 100.000 di compenso per gli esperti, oltre ad Euro 3.000,00 (in misura massima) per ciascuno di essi (pari a sei unità) per rimborso spese, per una spesa complessiva che, sommata ai 39.000 Euro (30% della tariffa professionale) riconosciuti ai dipendenti) ictu oculi sfora lo stanziamento complessivo iniziale. E senza considerare che i compensi venivano riconosciuti, non solo in assenza di ogni documentato impegno (come per i professionisti) ma, addirittura, fuori dalle previsioni normative, anche ai dipendenti dell’ufficio finanziario dell’ente, assolutamente privi di qualsiasi legittimazione.
Il danno, quindi, deve essere identificato, per le ragioni anzidette, nelle somme quantificate dalla Procura regionale in relazione ai compensi riconosciuti ai dipendenti dell’ente da parte dei convenuti, nelle rispettive qualità ed in conseguenza della sottoscrizione delle determine di liquidazione dei relativi pagamenti.
In ordine all’elemento psicologico della colpa grave contestato ai convenuti, esso deve ritenersi integrato dalla condotta disattenta e superficiale da essi tenuta che, nella qualità rivestita, avrebbero dovuto impedire che l’ente danneggiato sopportasse una spesa esorbitante rispetto allo stanziamento iniziale, per effetto del riconoscimento di somme non dovute ai dipendenti dai quali, peraltro, non si peritavano di assumere alcuna informazione in relazione agli incarichi concretamente svolti, dando corso senza alcuna responsabile verifica, ai pagamenti contestati con formula stereotipa ed acritica, con atteggiamento di inescusabile trascuratezza per le finanze pubbliche ed in aperta violazione dello stesso art. 13 del regolamento interno (deliberazione n. 755/2007) secondo cui si “provvede all’assegnazione degli incentivi…verificando l’attività effettivamente svolta”.
Da tanto detto e non rilevando alcuna incertezza circa la sicura riconducibilità, idonea a radicare l’ulteriore elemento del nesso causale, del contestato danno ai provvedimenti dirigenziali prima indicati, che tali esorbitanti spese hanno ordinato, deriva l’accoglimento della domanda attrice per l’intero importo di danno.
Si deve comunque prendere in considerazione, al fine di valutare in concreto quanto del suddetto danno sia equo porre a carico dei responsabili, il rilievo avanzato dalla difesa circa il fatto che, pur nell’ambito di un’attività esternalizzata, i collaboratori abbiano comunque svolto un’azione di sostegno e di supporto ai professionisti esterni nella attività di redazione degli atti di pianificazione.
Sul punto, il Collegio ritiene che di tale attività vada tenuto conto, potendo essa essersi tradotta in un impegno eccedente gli ordinari doveri d’ufficio. Tale considerazione, che certamente non presenta alcuna valenza ai fini della applicabilità di quanto disposto dall’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 20 del 1994, come modificato dalla legge n. 639/1996, perché non è ravvisabile alcun vantaggio conseguito dall’Amministrazione (ma, semmai, una maggiore utilitas per i professionisti esterni), consente, tuttavia, a questo Giudice di esercitare, per tale aspetto, il potere di cui all’art. 52 del R.D. 12.07.1934, n. 1214, e di ridurre l’addebito del danno.
Il Collegio, in applicazione del potere riduttivo, condanna il convenuto Be. ed il convenuto Bi., al pagamento, rispettivamente, di € 25.000,00 (venticinquemila/00) e di € 60.000,00 (sessantamila/00) in favore dell’amministrazione provinciale di Foggia, comprensivi entrambi -sempre in via di riduzione equitativa- anche degli accessori maturati sino alla data di deposito in Segreteria della domanda introduttiva del giudizio.
Sulle somme prima indicate saranno dovuti gli interessi in misura legale, calcolati a decorrere dalla data del deposito, presso la segreteria della Sezione, della domanda introduttiva del giudizio (01.12.2015) sino al soddisfo. Di eventuali recuperi medio tempore effettuati dovrà tenersi conto in sede esecutiva della presente decisione.
In applicazione della regola della soccombenza -art. 91, 1° comma, ed art. 97 c.p.c.- le spese di giudizio a favore dell’Erario devono essere poste a carico dei convenuti e separatamente liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, definitivamente pronunciando, ogni avversa istanza, eccezione e deduzione respinta, così provvede:
- accoglie la domanda risarcitoria proposta nei confronti dei convenuti e, per l’effetto, li condanna, al pagamento in favore dell’amministrazione provinciale di Foggia, delle seguenti somme:
€. 25.000,00 a carico di Be.Po.;
€. 60.000,00 a carico di Bi.St.,
comprensive degli accessori maturati sino alla data di deposito in Segreteria della domanda introduttiva del giudizio, oltre agli interessi in misura legale, calcolati a decorrere dalla data del deposito, presso la segreteria della Sezione, della domanda introduttiva del giudizio (01.12.2015) sino al soddisfo (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Puglia, sentenza 14.07.2016 n. 253).

EDILIZIA PRIVATA: Sul rimborso spese ai membri della Commissione Comunale per il Paesaggio.
La Sezione ritiene che non rientri -in linea astratta- tra i vincoli finanziari sanciti dal comma 3, dell’art. 183 del dlgs 42/2004 il divieto di “rimborso delle spese” sostenute e documentate dai componenti le commissioni, e ciò a condizione che sia garantita la neutralità –in termini di impatto sugli equilibri economico-finanziari- della relativa voce di bilancio.
A tale fine
l’Ente potrà riallocare le risorse ordinariamente utilizzate in relazione all’esercizio di tale funzione ovvero utilizzare le maggiori entrate o le minori spese derivanti dall’espletamento della funzione medesima, e ciò anche alla luce delle risorse messe a disposizione dall’ente delegante (la regione) ovvero comunque percepite in ragione ed ai fini dell’esercizio della suddetta funzione delegata.
Si rileva in proposito che
nell’ambito dell’istituzione e del funzionamento delle commissioni locali per il paesaggio di cui all’art. 148 del dlgs 42/2004, le regioni assumono il ruolo fondamentale di “promotore” che non può e non deve limitarsi alla disciplina in via astratta dell’istituto in parola, ma deve connotarsi nei termini prescritti dal legislatore nazionale, cioè come “supporto” in concreto agli enti subdelegati nella composizione e nel funzionamento delle suddette commissioni.
Per l’effetto
si ritiene, altresì, che i professionisti componenti le commissioni in parola debbano essere "terzi” rispetto all’amministrazione delegata ma “interni” al comparto pubblico, inteso come soggetto macro aggregato.
Si ritiene che il legislatore, con il comma 3, dell’art. 183 del Codice, abbia effettuato una specifica opzione a tale riguardo, e ciò alla luce della natura “istituzionale” delle funzioni svolte e del divieto tombale di remunerazione, requisiti che mal si conciliano con il conferimento di incarichi a titolo onorifico a professionisti privati, e ciò alla luce del generale principio di “autosufficienza” e “valorizzazione” delle risorse interne all’apparato pubblico, del generale principio di onerosità della prestazione lavorativa e, non ultimo, della peculiare connotazione di “zona rischio corruzione” del settore in cui si trovano ad operare le commissioni in esame, in termini di potenziale (ed arbitrario) “ampliamento dei diritti dei privati” ed in relazione al quale (rischio) occorre assicurare –almeno in linea astratta- l’indipendenza ed imparzialità dei componenti le commissioni de quibus, e ciò anche per il tramite di una remunerazione sufficiente e proporzionata.
Tale elemento, visto il carattere tombale del divieto di remunerazione di cui al comma 3, dell’art. 183 del Codice, può essere rintracciato esclusivamente con riferimento a professionisti interni al comparto pubblico, in relazione ai quali la prestazione –seppure gratuita in seno alle commissioni de quibus– è già remunerato nell’ambito della restribuzione “madre” ricevuta per effetto del rapporto di servizio o del munus pubblico che lega il professionista alla pubblica amministrazione, complessivamente intesa.
Alla luce di quanto sopra, pertanto,
l’ente delegato dovrà aver previamente “mappato” nell’ambito del proprio piano triennale anticorruzione i rischi connessi all’attività in questione ed averne individuate le misure volte a prevenirlo.
In tale ottica,
il carattere onorifico della prestazione -in assenza di cause giustificatrici ulteriori rispetto al vincolo finanziario in sé- non si presenta –almeno in via astratta– come misura volta a prevenire ovvero ad ovviare il rischio che tale attività “gratuita” venga svolta nel perseguimento di interessi/vantaggi diversi ed opposti rispetto al fine tutelato dalla norma, e ciò proprio in ragione del peculiare assetto degli interessi coinvolti nell’esercizio della funzione de qua, l’interesse dei privati ad ampliare la propria sfera di diritti ed il bene-paesaggio rispetto al quale tali interessi potrebbero risultare recessivi.
---------------
Il Comune di Moliterno (PZ), premettendo:
- che una rilevante porzione del territorio comunale (oltre il 90% del territorio) è compresa nel Parco Nazionale Appenino Lucano-Val d’agri-Lagonegrese;
- che tale circostanza ha comportato la necessità di acquisire “pareri obbligatori in merito alle domande paesaggistiche”;
- che il decreto legislativo n. 42/2004 e successive modifiche ed integrazioni “all’art. 146, attribuisce alla Regione l’esercizio della funzione autorizzatoria in materia di paesaggio, consentendo alla stessa tuttavia di delegarne l’esercizio ad una pluralità di enti tra cui i Comuni purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela del paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia”;
- che il comma 3 dell’art. 183 del medesimo decreto legislativo “dispone testualmente che <<la partecipazione alle commissioni previste dal presente codice è assicurata nell’ambito dei compiti istituzionali delle amministrazioni interessate, non dà luogo alla corresponsione di alcun compenso e comunque, da essa non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica>>”;
- di non avere “al proprio interno personale idoneo per l’espletamento delle funzioni demandate alla commissione (...)” ;
- e che pertanto, al fine di istituire la commissione prevista dalla legge, “si è reso necessario ricorrere a professionisti esterni”, e ciò anche alla luce della delibera n. 2002 del 29.12.2008, con cui la Regione Basilicata ha previsto l’obbligo di “operare la scelta dei propri componenti tra tecnici esterni all’amministrazione”;
chiede di sapere se sia possibile “riconoscere ai componenti esterni la commissione un rimborso delle spese documentate (spese di viaggio) ancorandolo comunque ad un limite massimo.
A tale riguardo, l’Ente dichiara di essere consapevole che un “eventuale rimborso andrebbe a gravare le finanze comunali”, e ciò in quanto “se è vero che da un lato il rimborso spese non integra gli estremi di un compenso, è altrettanto vero che il dato normativo statuisce che non debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.
Il Comune rappresenta, altresì, che “la delega dell’esercizio del potere da parte della Regione al Comune, accelera l’istruttoria delle pratiche snellendo, di gran lunga l’iter procedimentale e, quindi, riduce notevolmente le lungaggini temporali”.
...
6. Inquadramento del quesito
   6.1 L’istanza di parere in esame verte in tema di esercizio -per delega regionale- della funzione autorizzatoria in materia di paesaggio e, in particolare, di oneri finanziari connessi alla composizione ed al funzionamento delle “commissioni locali per il paesaggio” istituite nell’ambito dei relativi procedimenti autorizzatori.
La normativa di riferimento è contenuta nel Dlgs 42/2004 (“Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” ovvero per brevità “Codice”) così come successivamente modificato ed integrato e, per quanto qui di specifico interesse, negli artt. 146, comma 6 (che disciplina i presupposti della delega in materia di autorizzazione paesaggistica), 148 (che disciplina l’istituto delle commissioni locali per il paesaggio) e 183, comma 3 (che dispone i vincoli di natura finanziaria sottesi all’istituzione ed al funzionamento delle commissioni in parola).
Nello specifico, il Comune istante chiede di conoscere la portata e la latitudine applicativa della clausola di invarianza finanziaria contenuta nel comma 3, dell’art. 183 del Dlgs 42/2004, ai sensi del quale “la partecipazione alle commissioni previste dal presente codice è assicurata nell’ambito dei compiti istituzionali delle amministrazioni interessate, non dà luogo alla corresponsione di alcun compenso e, comunque, da essa non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.
In particolare, viene chiesto di sapere se, alla luce del disposto in questione, il rimborso delle spese documentate a favore dei componenti la commissione per il paesaggio (spese di viaggio) –seppure non vietato esplicitamente- risulti comunque inibito alla luce della clausola di invarianza finanziaria ivi codificata, comportando comunque un aggravio per le finanze comunali.
Nella formulazione del quesito, il Comune, dichiarando di essere consapevole che l’attività dei componenti la commissione “rientrando all’interno dei compiti istituzionali, debba essere gratuita”, precisa di aver fatto ricorso a professionisti esterni per mancanza al proprio interno di “personale idoneo per l’espletamento delle funzioni demandate alla commissione”, e ciò anche in considerazione delle direttive contenute nella delibera di Giunta regionale della Basilicata n. 2202 del 29.12.2008 ai sensi della quale “la commissione ha l’obbligo di operare la scelta dei propri componenti tra tecnici esterni all’amministrazione”.
Alla luce di quanto sopra ed al fine di rispondere al quesito in esame, occorre analizzarne–seppure per linee generali– il contesto normativo di riferimento.
7. Autorizzazione in materia di paesaggio: presupposti per conferire la delega di funzione
   7.1 Ai sensi dell’art. 146, comma 1, del Dlgs 42/2004 i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell'articolo 142, o in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione.
A tale fine, i suddetti soggetti hanno l'obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall'avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l'autorizzazione.
Il comma 6, nell’attuale formulazione introdotta dal Dlgs 63/2008, prevede espressamente che sia la regione il soggetto titolare dell’esercizio della funzione autorizzatoria in materia di paesaggio e che la debba espletare avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e di idonee risorse strumentali .
Le regioni, però, hanno (conservato) la facoltà di delegarne, a loro volta, l’esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni, al sussistere dei due presupposti essenziali, e cioè “purché gli enti destinatari della delega dispongano di di strutture in grado assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia” (cfr. comma 6, seconda parte art. 146).
Alla luce del rinnovato assetto normativo, pertanto, l’esercizio della funzione autorizzatoria in materia di paesaggio potrà essere intestato (rectius conservato) in capo agli enti locali, solo in via eventuale e, comunque, condizionata alla sussistenza dei suddetti presupposti di “adeguatezza” della struttura in termini di competenze professionali e di effettiva capacità/possibilità di differenziare le attività di tutela del paesaggio dalle funzioni (antagoniste) in materia urbanistico-edilizia.
Si precisa, peraltro, che suddetti requisiti devono sussistere in via continuativa per tutta la durata della delega.
Ai sensi dell’art. 159, la verifica della loro sussistenza e permanenza, in concreto ed in via continuativa, è rimessa alla cura e alla responsabilità delle regioni, con la conseguenza che, in caso di mancata verifica ovvero di esito negativo della stessa, la funzione tornerà (ovvero resterà) ad essere esercitata in via diretta dalla regione medesima .
Da ciò ne consegue che, una volta verificata la sussistenza di tali condizioni, gli enti delegati dovranno essere in grado di esercitare in concreto tale funzione.
In tale ottica, le regioni assumono un ruolo fondamentale.
Ci si riferisce in particolare all’istituzione ed al funzionamento delle commissioni locali per il paesaggio previste dall’art. 148 del Codice.
Ai sensi del suddetto articolato normativo “Le regioni promuovono l'istituzione e disciplinano il funzionamento delle commissioni per il paesaggio di supporto ai soggetti ai quali sono delegate le competenze in materia di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell'articolo 146, comma 6.”
Dal combinato disposto del comma 6 dell’art. 146 e del comma 1 dell’art. 148, infatti, discende che gli enti delegati, pur dotati “a monte” di una struttura “interna” adeguata, ai fini dell’esercizio in concreto della funzione devono essere “supportati” dalle commissioni locali di paesaggio.
L’istituzione delle suddette commissioni è affidata, in termini di “promozione”, alle regioni.
In quest’ottica, anche in considerazione della natura “delegata” della funzione autorizzatoria nel cui ambito si innestano tali commissioni, il termine “promozione” si pone come sinonimo di “rendere fattibile”, riducendosi –in caso contrario– ad una mera enunciazione di principio svuotata di effettiva portata applicativa.
E ciò in quanto costituisce “principio fondamentale della finanza pubblica quello secondo il quale, nella ipotesi in cui l’esercizio di funzioni e servizi resi dalla pubblica amministrazione all’utenza, o comunque diretti al perseguimento di pubblici interessi collettivi, venga trasferito o delegato da una ad altra amministrazione, l’autorità che dispone il trasferimento o la delega è, pur nell’ambito della sua discrezionalità, tenuta a disciplinare gli aspetti finanziari dei relativi rapporti attivi e passivi (…)” (cfr. Corte Costituzionale, sentenza 364/2010).
Ed è alla luce di tali coordinate che, a parere della Sezione, occorre analizzare il quesito in esame, con riferimento ai vincoli finanziari connessi all’istituzione ed al funzionamento delle suddette commissioni.
8. Commissioni locali per il paesaggio: statuto giuridico ed economico
   Lo statuto giuridico ed economico delle suddette commissioni è codificato –a livello di coordinate di principio- dal combinato disposto degli artt. 148 e 183, comma 3, del dlgs 42/2004, mentre la disciplina di dettaglio è affidata al potere normativo e regolamentare delle regioni.
L’art. 148 del Dlgs 42/2004 codifica i requisiti di professionalità e di esperienza dei componenti le commissioni, disponendo che debbano essere “soggetti con particolare, pluriennale e qualificata esperienza nella tutela del paesaggio”, e ne determina la funzione svolta, e cioè il rilascio di pareri propedeutici al rilascio dell’autorizzazione in materia di paesaggio.
A seguito della novella di cui al dlgs 63/2008, nell’attuale formulazione dell’art. 148, comma 3, è venuta meno la natura “vincolante” dei pareri resi dalle commissioni.
   8.1 Il comma 3 dell’art. 183 oltre a disegnarne i vincoli finanziari, ne connota la natura, facendo rientrare la partecipazione alle commissioni de quibus nell’ambito dei “compiti istituzionali” dell’amministrazione interessata.
Tale articolato normativo è collocato nell’ambito delle “Disposizioni finali” del Dlgs 42/2004 ed ha subito nel tempo alcune modifiche ed integrazioni.
Nella sua originaria formulazione (vigente sino all’11.05.2006), l’articolato in questione disponeva, oltre al generico vincolo di invarianza finanziaria, uno specifico vincolo di gratuità della partecipazione alle commissioni previste nel Codice (i.e. “la partecipazione alle commissioni previste nel presente codice si intende a titolo gratuito e comunque da essa non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”).
Con il decreto legislativo n.157/2006 è stato modificato, tra gli altri, anche il disposto di cui al comma 3, dell’art. 183.
In particolare, nella proposta di modifica presentata dal Governo, l’art. 30 dello schema di decreto legislativo 157/2006 non riportava più alcun riferimento al sopra citato vincolo di gratuità, limitandosi a codificare (rectius confermare) il divieto di “nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica” discendente dall’attuazione del complessivo articolato (i.e. “Dall’attuazione del presente decreto non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”).
Sul punto la V Commissione Bilancio, tesoro e programmazione (cfr. Atto 595 - Rilievi alla VIII Commissione), evidenziando l’anomalia della circostanza e ricordando che “in casi analoghi, in base alla prassi consolidata, si è previsto che la partecipazione a Comitati non deve dare luogo ad alcun compenso o rimborso spese”, aveva richiesto di riformulare il disposto in questione, proponendone un precetto più stringente ai sensi del quale “la partecipazioni alle commissioni previste dal presente codice non dà luogo alla corresponsione di alcun compenso o rimborso spese e comunque da essa non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.
Rispetto a tale proposta di modifica, nella versione definitivamente approvata ed oggi vigente dell’articolato in questione, è stato espunto il riferimento al divieto di rimborso spese ed è stato integrato il contenuto precettivo, specificando la valenza “istituzionale” della partecipazione alle commissioni codificate dal Codice (i.e. “3. La partecipazione alle commissioni previste dal presente codice è assicurata nell'ambito dei compiti istituzionali delle amministrazioni interessate, non da' luogo alla corresponsione di alcun compenso e, comunque, da essa non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.).
9. Vincoli finanziari contenuti nel comma 3, dell’art. 183 del Codice
   Alla luce dell’attuale formulazione del disposto in esame, quindi, occorre domandarsi se gli oneri derivanti dal “rimborso delle spese”, seppure non esplicitamente vietati dal dettato in questione (ed anzi, espressamente espunti dal precetto), rientrino comunque nel perimetro di applicazione della norma, in quanto compresi nel cono d’ombra del divieto di corresponsione di “alcun compenso” ovvero, comunque, nel perimetro applicativo del divieto di generare “nuovi o maggiori oneri”, oppure non rientrino in alcuni dei suddetti limiti e pertanto possono essere sostenuti nei limiti delle prescrizioni della normativa vigente.
A tale fine occorre precisare quanto segue.
Il comma 3, dell’art. 183 contiene due tipologie di vincolo: uno di natura specifica, relativo al divieto di “compensare” ossia remunerare, sotto qualsiasi forma, l’attività di partecipazione alle commissioni de quibus; l’altro di natura generica e residuale, inerente al divieto di “alterare” il complessivo equilibrio economico-finanziario della finanza pubblica allargata.
   9.1 Con riferimento alla portata del vincolo di natura specifica, si ritiene che con l’attuale formulazione della norma (“non si dà luogo alla corresponsione di alcun compenso”) s’intenda precludere ogni tipologia di onere finalizzato, anche in via indiretta, alla remunerazione –sotto qualsiasi forma ed “etichetta”- dell’attività svolta dal componente la commissione.
In tale ottica, esulerebbero dal perimetro applicativo del divieto esclusivamente gli oneri aventi natura e funzione meramente “restitutorie”, come il rimborso delle spese documentate.
Tale opzione peraltro sarebbe confermata dalla specifica espunzione del divieto del “rimborso delle spese” dal testo finale del disposto in esame e dalla circostanza che in altre fattispecie assimilabili il legislatore abbia espressamente incluso nel divieto tale voce di spesa.
Alla luce di quanto sopra, pertanto, si ritiene che esulino dall’ambito di applicazione del vincolo di gratuità di cui al comma 3, dell’art. 183 esclusivamente gli oneri di natura “restitutoria”, come quelli relativi al “rimborso delle spese”, purché la natura “non remunerativa” né “indennitaria” di tali oneri sussista, in concreto, al di là della sua etichetta formale.
   9.2 Fermo quanto sopra, occorre verificare se il rimborso delle spese –per quanto non precluso dal divieto di compensi sopra citato- sia consentito alla luce del vincolo di invarianza della spesa codificato dal medesimo articolato in esame.
Il vincolo di invarianza della spesa costituisce “l’alter ego” dell’obbligo di copertura finanziaria codificato dall’art. 81, comma 4, della Costituzione, in termini di identità di obiettivo perseguito, e cioè la tutela degli equilibri di finanza pubblica.
L’obbligo di copertura finanziaria (nella versione dell’art. 81, comma 3, Cost. post intervento riformatore del 2012 “ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte”) impone che la legge provveda, in maniera adeguata ed effettiva, ai mezzi di sostegno dei nuovi e/o maggiori oneri derivanti –in via esplicita ovvero implicita- dall’attuazione della norma.
Il vincolo di invarianza finanziaria presuppone o comunque codifica (e impone) la “neutralità” dell’impatto degli oneri derivanti dall’attuazione della norma, in termini di equilibrio economico-finanziario complessivo.
L’obiettivo perseguito è identico: la tutela degli equilibri della finanza pubblica; ciò che differisce è lo strumento utilizzato per raggiungerlo. Nel prima caso si agisce sulla necessità di “dare copertura finanziaria” agli oneri (nuovi o maggiori, anche in termini di minori entrate) sopravvenuti per effetto della norma; nel secondo caso si agisce sulla necessità che gli oneri, qualora sussistenti, non abbiamo alcun impatto sugli equilibri di bilancio.
Il criterio di invarianza degli oneri finanziari è fissato, infatti, con riguardo agli effetti complessivi della norma e non comporta “in sé” la preclusione di un eventuale aggravio di spesa purché tale aggravio sia “neutralizzato” nei termini sopra precisati, “dal momento che ben potrebbe un singolo aggravio di spesa trovare compensazione in altre disposizioni produttive di risparmi o di maggiori entrate” (cfr. ex pluribus Corte Costituzionale sentenza n. 132/2014).
Ai sensi dell’art. 17, comma 7, della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009, tale “neutralità finanziaria” deve essere comprovata nell’ambito di una relazione tecnica che riporta i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime.
In tale senso, il comma 3, dell’art. 183 del D.lgs. 42/2004 nel prevedere che dalla partecipazione alle commissioni previste nel Codice non devono “comunque derivare nuovi o maggiori oneri” non comporta un divieto assoluto di sostenere nuovi o maggiori oneri, ma esclusivamente l’obbligo di compensare tali oneri con entrate ovvero con risparmi di spesa derivanti e/o connesse all’attuazione della normativa in questione (cioè le disposizioni che nell’ambito del Codice istituiscono le varie commissioni, tra cui l’art. 148 in tema di commissioni locali per il paesaggio).
   10. Alla luce di quanto sopra e per rispondere all’oggetto del quesito in esame, la Sezione ritiene che il comma 3, dell’art. 183 del Dlgs 42/2004, per come formulato, non precluda “in linea astratta” il rimborso delle spese di viaggio sostenute dai componenti per la partecipazione alle commissioni di riferimento, e ciò in quanto l’articolato in questione non prevede uno specifico divieto in tale senso, e, comunque, tale divieto non può ritenersi compreso –per via implicita- nel divieto di “corrispondere alcun compenso” sancito dal comma in questione, in quanto non ne condivide i medesimi presupposti “remunerativi o compensativi”.
Fermo quanto sopra, alla luce del vincolo di neutralità finanziaria sancito dall’articolato in esame, gli oneri derivanti dal “rimborso delle spese” potranno essere legittimamente previsti e sostenuti dall’amministrazione interessata solo ed esclusivamente all’esito della verifica “a monte”, sin dalla fase di programmazione, della possibilità di neutralizzare, in concreto, tali spese con le nuove entrate (ovvero con i risparmi di spesa) derivanti dall’esercizio della funzione delegata, di cui è parte integrante e sostanziale la commissione locale per il paesaggio in esame.
In caso contrario, tali oneri non potranno essere sostenuti, pena la violazione del vincolo di invarianza finanziaria come sopra codificato a norma del comma 3, dell’art. 183 in esame.
Si ricorda, inoltre, che tale rimborso spese dovrà essere effettuato in conformità ai vincoli della normativa vigente, e ciò in termini di presupposti, tipologia e limiti quantitativi ivi fissati, regolamentandone a monte la fattispecie, pur sempre nella propria discrezionalità gestoria.
Nel caso in esame, peraltro, trattandosi di istituzione e funzionamento di un organo collegiale connesso all’esercizio di una funzione “istituzionale” dell’amministrazione interessata, tale vincolo di invarianza della spesa comporterà –ai fini del suo rispetto- una diversa allocazione delle ordinarie risorse (umane, strumentali ed economiche) disponibili a legislazione vigente, ovvero l’utilizzo delle eventuali maggiori entrate derivanti dalla o per l’effetto dell’istituzione delle suddette commissioni, il tutto avendo riguardo al fatto che si tratta di una funzione “delegata” che le regioni hanno l’onere di “promuovere” ai fini del suo esercizio, in concreto.
A tale fine occorrerà, pertanto, avere riguardo alla normativa regionale emanata al fine di “promuovere” e “disciplinare” il funzionamento delle suddette commissioni.
   10.1 I parametri di riferimento sono, da un lato, la legge regionale n. 50/1993 e successive modifiche ed integrazioni, tra cui la legge regionale n. 7/1999 emanata in attuazione del dlgs 112/1998 per il “conferimento di funzioni e compiti amministrativi al sistema delle autonomie locali” e, dall’altro, la delibera di giunta regionale n. 2202/2008 che, alla luce delle innovazioni introdotte dal Dlgs 63/2008, ha provveduto a disciplinare, nel dettaglio, i presupposti per l’esercizio della delega in questione da parte degli enti delegati.
L’art. 7 della legge 50/1993, andando a modificare ed integrare la legge regionale n. 20/1987 in materia di paesaggio, dispone che sono subdelegate ai comuni le funzioni amministrative esercitate dagli organi e uffici regionali, concernenti il rilascio di nullaosta o divieti relativi e connessi, tra l’altro, alla tutela del paesaggio. A tale fine il competente ufficio comunale rilascia il nullaosta, ovvero respinge l'istanza, sentita la commissione comunale per la tutela del paesaggio.
Ai sensi dell’articolato in questione, cosi come modificato dalla sopra citata legge n. 7/1999, la commissione in esame è un “(...) organo collegiale imperfetto, istituita con deliberazione del Consiglio comunale, è composta dal responsabile dell'ufficio tecnico comunale, da un architetto, un ingegnere edile, un geologo, un biologo naturalista e un agronomo".
Nell’ambito delle direttive contenute nella sopra citata delibera di Giunta regionale 2202/2008 vengono, invece, esplicitati i presupposti per la delega dell’esercizio della funzione autorizzatoria in parola.
A tale fine, la regione Basilicata assegna un ruolo “essenziale” all’istituzione delle suddette commissioni locali paesaggio (definita nel provvedimento regionale come “Commissione per la qualità architettonica e per il paesaggio”), ponendosi come strumento per il soddisfacimento di entrambi i presupposti fissati dal comma 6, dell’art. 146, e precisamente:
   a) come strumento necessario per “assicurare la richiesta adeguatezza delle istruttorie tecnico-amministrative relative alle istanze di autorizzazione in materia paesaggistica”, prescrivendo che “ogni Comune dovrà garantire che il procedimento venga affidato a strutture che siano in grado di esprimere la necessaria competenza dal punto di vista tecnico scientifico. In particolare la struttura comunale deve necessariamente avvalersi della competenza tecnico-scientifica delle Commissioni per la qualità architettonica e per il paesaggio, istituite in attuazione dell'art. 7 della l.r. n. 50/1993, che dovrà essere rinominata nella composizione prevista dalla l.r. n. 7/1999.” (cfr. punto 1, lett. a) Allegato A); nonché
   b) come strumento per garantire la “differenziazione tra i procedimenti paesaggistico e urbanistico-edilizio (...), in quanto la Commissione comunale per la qualità architettonica e per il paesaggio, è “composta da figure professionali di elevata competenza e specializzazione, esterni alle strutture amministrative comunali.” (cfr. punto 1, lett. b) Allegato A).
Con riferimento ai requisiti “soggettivi” dei componenti, oltre alla specifica tipologia di professionisti richiesta ai sensi dell’art. 7 della legge 7/2009 sopra richiamata (i.e. “(..) responsabile dell'ufficio tecnico comunale, da un architetto, un ingegnere edile, un geologo, un biologo naturalista e un agronomo”), viene ribadito che la Commissione dovrà operare la scelta dei propri componenti tra tecnici “esterni” all'amministrazione e in ogni caso non facenti parte della Sportello unico per edilizia e che i componenti dovranno dimostrare di aver svolto attività attinenti a materie quali l'uso, la pianificazione e la gestione del territorio e del paesaggio, la progettazione edilizia e urbanistica, la tutela dei beni architettonici e culturali e dovranno aver maturato una qualificata esperienza, almeno quinquennale.
In tale contesto, il ruolo di “promotore” della regione si sostanzierebbe unicamente nel consentire ai comuni di costituire Commissioni intercomunali nell'ambito delle forme associative previste dalle leggi regionali e nazionali, con particolare riguardo alle Unioni di Comuni, privilegiando Commissione tra Comuni contermini ovvero, qualora abbiano già istituito una Commissione, ai sensi dell'art. 7 della L.R. n. 50/1993, di non provvedere ad una nuova istituzione qualora quella esistente risulti adeguata e conforme ai criteri come sopra fissati.
Al fine di dare un contenuto “concreto” all’onere di promozione codificato dall’art. 148, comma 1, si ritiene, quindi, che debba aversi riguardo ai principi generali fissati dal sistema in tema di delega di funzione, ed ai sensi dei quali l’ente delegante deve intervenire al fine di rendere in concreto possibile l’esercizio della funzione delegata.
Nel caso di specie, pertanto, tale onere potrà sostanziarsi nel coadiuvare gli enti delegati nella istituzione/composizione delle commissioni de quibus.
   11. A tale specifico riguardo, anche alla luce del peculiare requisito di “terzietà” richiesto nelle direttive in parola con riferimento ai componenti le commissioni in esame, si ritiene necessario verificare se tali professionisti debbano essere “esterni” all’amministrazione interessata ma “interni” al comparto pubblico complessivamente inteso ovvero possano essere anche professioni privati, cioè “esterni” a tale apparato pubblico.
Come noto, per i professionisti legati da un rapporto di servizio con la pubblica amministrazione vige il tendenziale principio di onnicomprensività della retribuzione alla luce del quale gli importi percepiti per le funzioni svolte in via principale s’intendono sufficienti e proporzionati a remunerare tutti gli eventuali altri incarichi ricoperti nell’ambito ed in ragione del rapporto di impiego alle pubbliche dipendenze (cfr. parere Consiglio di Stato n. 173/2004) nonché il principio, oggi immanente al sistema ai fini di tutela della finanza pubblica allargata, di divieto di “cumulo” degli emolumenti percepiti (tra gli altri, si vedano gli artt. 82 e 83 del TUEL).
In tale ottica, la gratuità delle prestazioni svolte in seno ad organi collegiali, non si presenta come mancanza di sinallagmaticità (e quindi di causa) e quindi eccezione al principio di necessaria onerosità delle prestazioni lavorative, in quanto il professionista s’intende remunerato nell’ambito e per effetto della retribuzione ovvero degli emolumenti già percepiti in virtù del rapporto di servizio ovvero del munus pubblico rivestito nell’ambito della pubblica amministrazione.
   11.1 Nel caso in cui invece i professionisti fossero esterni al complessivo apparato pubblico occorrerà verificare se il tale vincolo di gratuità tombale sia compatibile con il suddetto principio di onerosità delle prestazioni ai sensi del quale “Ogni attività lavorativa è presunta a titolo oneroso salvo che si dimostri la sussistenza di una finalità di solidarietà in luogo di quella lucrativa (...)” (ex pluribus Cass. sentenza 26.01.2009 n. 1833) e, comunque, non vada ad inficiare –almeno in linea potenziale e astratta– sull’indipendenza e sull’imparzialità dei componenti le commissioni, alla luce proprio dell’assenza di qualsiasi remunerazione per l’attività svolta.
In tale caso, infatti, si suole parlare di “funzionario onorifico”, e cioè di professionista esterno che presta la propria attività nell’ambito del comparto pubblico pur non condividendone, neppure in parte, i connotati essenziali, tra cui “la scelta del dipendente di carattere prettamente tecnico-amministrativo effettuata mediante procedure concorsuali (che, si contrappone, nel caso del funzionario onorario, ad una scelta politico-discrezionale), l'inserimento strutturale del dipendente nell'apparato organizzativo della p.a. (rispetto all'inserimento meramente funzionale del funzionario onorario), lo svolgimento del rapporto secondo un apposito statuto per il pubblico impiego (che si contrappone ad una disciplina del rapporto di funzionario onorario derivante pressoché esclusivamente dall'atto di conferimento dell'incarico e dalla natura dello stesso), il carattere retributivo -perché inserito in un rapporto sinallagmatico- del compenso percepito dal pubblico dipendente (rispetto al carattere indennitario rivestito dal compenso percepito dal funzionario onorario), la durata tendenzialmente indeterminata del rapporto di pubblico impiego (a fronte della normale temporaneità dell'incarico onorario)” (cfr. ex pluribus Corte di Cassazione, sentenza n. 5398/2007).
Nel caso di specie, si ritiene che il legislatore abbia effettuato un’opzione, seppure implicita, a favore di componenti “interni” all’apparato pubblico, in quanto legati da un rapporto di dipendenza (nelle sue varie forme) con la pubblica amministrazione, e ciò per le seguenti ragioni:
   a) in primo luogo alla luce del fatto che la partecipazione alle suddette commissioni rientra –per espressa previsione di legge– nei compiti “istituzionali” dell’amministrazione interessata (cfr. comma 3, art. 186 del Codice), con tutti i corollari a questo connessi, anche in termini di sempre più incisiva valorizzazione delle risorse professionali interne da adibire a tali scopi.
Sul punto, peraltro, si segnala che ai sensi dell’ art. 6, comma 7, del DL 78/2010, a decorrere dall’esercizio 2011 il legislatore, al fine di conseguire risparmi nei costi di apparato “valorizzando” al contempo le figure professionali “interne”, vincola la spesa per incarichi di studio e consulenza ad una percentuale del 20% della spesa sostenuta per tale voce nel 2009, pena illecito disciplinare e responsabilità erariale del dirigente responsabile;
   b) per la rilevanza delle funzioni espletate dalle commissioni in esame in termini di “zona a rischio corruzione”, considerato il peculiare settore in cui i componenti si trovano ad operare–quello delle autorizzazione paesaggistiche- in cui si contrappongono interessi pubblici ed interessi privati, con conseguente potenziale ampliamento dei diritti dei privati in danno di quello pubblico di tutela del paesaggio;
   c) per la necessità, quindi, di garantire che le attività dei componenti de quibus siano improntate ai principi di indipendenza ed imparzialità, alla cui base non può non assumere rilievo essenziale una retribuzione sufficiente e proporzionata;
   d) per il carattere tombale del divieto di corrispondere compensi del comma 3, dell’art. 183 che, alla luce di quanto sopra, mal si concilia –almeno in linea di principio- con la necessità di remunerare i professionisti “altamente specializzati” (privati) incaricati in via “onorifica” ;
   e) per gli specifici vincoli imposti dai codici deontologici degli ordini professionali di appartenenza dei professionisti indicati nella normativa regionale (cfr. art. 7 legge regionale Basilicata n. 7/1999), ai sensi dei quali la regola generale vieta la gratuità della prestazione salvo specifiche ipotesi motivate da ragioni di “solidarietà” ovvero di “apprendistato”; ragioni che, nel caso di specie, non è dato intravedere;
   f) per la possibilità di rinvenire le suddette professionalità nell’ambito del comparto organizzativo regionale che –quale titolare della funzione– ha (o comunque dovrebbe avere) al proprio interno le specifiche figure professionali richieste ai fini della composizione delle commissioni in parola.
   11.2 Ed è in quest’ottica che, a parere della Sezione, si ritiene di dover interpretare il punto 2 dell’allegato A (“Requisiti dei componenti della Commissione per la qualità architettonica”) della delibera di giunta della regione Basilicata (n. 2202/2008) ai sensi della quale le commissioni in esame devono essere composte da “tecnici esterni all'amministrazione e in ogni caso non facenti parte della Sportello unico per edilizia”.
La ratio sottesa a tale disposizione –cioè la necessità di garantire le competenze tecnico-scientifiche e la differenziazione tra i due procedimenti, quello paesaggistico e quello urbanistico-edilizio- si appalesa comunque soddisfatta con l’utilizzo di professionisti “esterni” all’amministrazione interessata ma “interni” al comparto pubblico.
In questo caso, peraltro, il vincolo di gratuità tombale previsto dal comma 3, dell’art. 183 si presenterebbe non come deroga al principio immanente al sistema di onerosità della prestazione, ma come diretta attuazione del principio di onnicomprensività della retribuzione come sopra enucleato.
A tale fine, peraltro, potrà essere la stessa regione –in qualità di titolare della funzione autorizzatoria- a dotare l’amministrazione interessata dei professionisti in possesso dei necessari requisiti di competenza ed esperienza cui affidare l’incarico di comporre le commissioni in parola, e ciò in attuazione dell’obbligo di “promozione” delle commissioni di cui al comma 1 dell’art. 148.
   12. Per concludere, anche al fine di riepilogare gli esiti del percorso motivazionale seguito,
la Sezione ritiene che non rientri -in linea astratta- tra i vincoli finanziari sanciti dal comma 3, dell’art. 183 del dlgs 42/2004 il divieto di “rimborso delle spese” sostenute e documentate dai componenti le commissioni, e ciò a condizione che sia garantita la neutralità –in termini di impatto sugli equilibri economico-finanziari- della relativa voce di bilancio.
A tale fine
l’Ente potrà riallocare le risorse ordinariamente utilizzate in relazione all’esercizio di tale funzione ovvero utilizzare le maggiori entrate o le minori spese derivanti dall’espletamento della funzione medesima, e ciò anche alla luce delle risorse messe a disposizione dall’ente delegante (la regione) ovvero comunque percepite in ragione ed ai fini dell’esercizio della suddetta funzione delegata.
Si rileva in proposito che
nell’ambito dell’istituzione e del funzionamento delle commissioni locali per il paesaggio di cui all’art. 148 del dlgs 42/2004, le regioni assumono il ruolo fondamentale di “promotore” che non può e non deve limitarsi alla disciplina in via astratta dell’istituto in parola, ma deve connotarsi nei termini prescritti dal legislatore nazionale, cioè come “supporto” in concreto agli enti subdelegati nella composizione e nel funzionamento delle suddette commissioni.
Per l’effetto
si ritiene, altresì, che i professionisti componenti le commissioni in parola debbano essere "terzi” rispetto all’amministrazione delegata ma “interni” al comparto pubblico, inteso come soggetto macro aggregato.
Si ritiene che il legislatore, con il comma 3, dell’art. 183 del Codice, abbia effettuato una specifica opzione a tale riguardo, e ciò alla luce della natura “istituzionale” delle funzioni svolte e del divieto tombale di remunerazione, requisiti che mal si conciliano con il conferimento di incarichi a titolo onorifico a professionisti privati, e ciò alla luce del generale principio di “autosufficienza” e “valorizzazione” delle risorse interne all’apparato pubblico, del generale principio di onerosità della prestazione lavorativa e, non ultimo, della peculiare connotazione di “zona rischio corruzione” del settore in cui si trovano ad operare le commissioni in esame, in termini di potenziale (ed arbitrario) “ampliamento dei diritti dei privati” ed in relazione al quale (rischio) occorre assicurare –almeno in linea astratta- l’indipendenza ed imparzialità dei componenti le commissioni de quibus, e ciò anche per il tramite di una remunerazione sufficiente e proporzionata.
Tale elemento, visto il carattere tombale del divieto di remunerazione di cui al comma 3, dell’art. 183 del Codice, può essere rintracciato esclusivamente con riferimento a professionisti interni al comparto pubblico, in relazione ai quali la prestazione –seppure gratuita in seno alle commissioni de quibus– è già remunerato nell’ambito della restribuzione “madre” ricevuta per effetto del rapporto di servizio o del munus pubblico che lega il professionista alla pubblica amministrazione, complessivamente intesa.
Alla luce di quanto sopra, pertanto,
l’ente delegato dovrà aver previamente “mappato” nell’ambito del proprio piano triennale anticorruzione i rischi connessi all’attività in questione ed averne individuate le misure volte a prevenirlo.
In tale ottica,
il carattere onorifico della prestazione -in assenza di cause giustificatrici ulteriori rispetto al vincolo finanziario in sé- non si presenta –almeno in via astratta– come misura volta a prevenire ovvero ad ovviare il rischio che tale attività “gratuita” venga svolta nel perseguimento di interessi/vantaggi diversi ed opposti rispetto al fine tutelato dalla norma, e ciò proprio in ragione del peculiare assetto degli interessi coinvolti nell’esercizio della funzione de qua, l’interesse dei privati ad ampliare la propria sfera di diritti ed il bene-paesaggio rispetto al quale tali interessi potrebbero risultare recessivi (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, parere 07.07.2016 n. 29).

INCENTIVO FUNZIONI TECNICHE (ex incentivo progettazione): Gli incentivi per attività tecniche non possono essere riconosciuti in favore di dipendenti interni che svolgano attività di direzione lavori o di collaudo quando dette attività sono connesse a “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione”.
---------------
Il Sindaco del Comune di Carate Brianza (MB), con la nota indicata in epigrafe, ha formulato una richiesta di parere in merito all'applicabilità degli incentivi per attività tecniche relative a opere pubbliche derivanti da opere di urbanizzazione.
In particolare, chiede a questa Sezione di esprimere un parere sul seguente quesito: “se alla luce del combinato disposto dell'art. 1, comma 2, lettera e), e dell'art. 113 sia possibile prevedere nell'apposito regolamento una forma di incentivazione almeno per le attività relative alla direzione lavori e del collaudo per opere pubbliche derivanti da convenzioni urbanistiche sottoscritte con soggetti privati per opere di urbanizzazione che implicano, comunque, l’approvazione dei relativi progetti da parte degli organi collegiali comunali.
...
In particolare, il Sindaco del Comune di Carate Brianza formula il seguente quesito: “se alla luce del combinato disposto dell'art. 1, comma 2, lettera e) e dell'art. 113 sia possibile prevedere nell'apposito regolamento una forma di incentivazione almeno per le attività relative alla direzione lavori e del collaudo per opere pubbliche derivanti da convenzioni urbanistiche sottoscritte con soggetti privati per opere di urbanizzazione che implicano, comunque, l’approvazione dei relativi progetti da parte degli organi collegiali comunali”.
In buona sostanza, l’amministrazione locale istante chiede se il regolamento comunale possa prevedere che possano godere degli incentivi previsti dall’art. 113 d.lgs. n. 50/2016 anche in favore dei “tecnici interni” che svolgono attività di direzione lavori e di collaudo per lavori pubblici realizzati “da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso”.
Prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 50/2016 (19.04.2016), la disciplina era regolamentata dall’art. 93, commi 7-ter e ss. del d.lgs. 163/2006, come introdotti dagli artt. 13 e 13-bis, del d.l. 24.06.2014, n. 90 conv. con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114. Sull’interpretazione del precedente quadro normativo, tra l’altro, si era pronunciata più volte la Sezione delle Autonomie con la deliberazione 24.03.2015 n. 11, deliberazione 23.03.2016 n. 10 e, da ultimo, deliberazione 13.05.2016 n. 18.
Il d.lgs. n. 50/2016 (in linea con l’art. 1, comma 1, lett. rr della legge-delega 28.01.2016, n. 11) abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter, ed introduce, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”.
Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che disciplina gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
Il richiamato art. 113 del nuovo codice degli appalti (d.lgs. n. 50/2016), ai primi tre commi, alla rubrica “incentivi per funzioni tecniche” recita: «1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 09.04.2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 1 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale
».
Come emerge dal dato letterale della norma richiamata, non vi è dubbio che l’attività di direzione lavori e quella di collaudo rientrino tra quelle “incentivate” (si veda in questo senso il comma 1 dell’art. 113 cit.). In altri termini, sia l’attività di direzione lavori sia quella di collaudo rientrano tra gli incarichi tassativamente indicati dalla norma per le quali spetta in astratto il diritto del dipendente all’erogazione dell’incentivo per l’espletamento di attività tecniche.
Diversamente, bisogna affrontare la questione ermeneutica se gli incentivi in questione possano essere erogati per dette attività quando le stesse sono comportino “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione” [art. 1, comma 2, lett. e) d.lgs. 50/2016].
La norma di legge da ultimo richiamata precisa che con riferimento a detta ipotesi di lavori appaltati da un soggetto privato che deve realizzare opere a scomputo di oneri di urbanizzazione si applicano le disposizioni del codice degli appalti relative all'aggiudicazione dei contratti. Detto ciò bisogna, quindi, stabilire se tra dette norme sia ricompreso anche l’art. 113 che disciplina gli “incentivi per funzioni tecniche”.
Questa Sezione osserva che il quesito debba essere risolto alla luce del tenore letterale del primo e secondo comma dell’art. 113 cit.. In particolare, le disposizioni di legge richiamate indicano chiaramente che per la costituzione del fondo incentivante ci debbano essere “stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori” nel bilancio dell’ente locale-stazione appaltante.
Ne consegue che, poiché i lavori pubblici realizzati da parte di soggetti privati ex art. 1, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 50/16 non preventivano una spesa a carico dell’ente locale, non ricorre il presupposto per la costituzione del fondo incentivante.
Dunque, alla luce del tenore letterale dell’art. 113 del d.lgs. n. 50/2016, si deve concludere che
gli incentivi per attività tecniche non possono essere riconosciuti in favore di dipendenti interni che svolgano attività di direzione lavori o di collaudo quando dette attività sono connesse a “lavori pubblici da realizzarsi da parte di soggetti privati, titolari di permesso di costruire o di un altro titolo abilitativo, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17.08.1942, n. 1150, ovvero eseguono le relative opere in regime di convenzione” [art. 1, comma 2, lett. e), d.lgs. 50/2016] (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 05.07.2016 n. 184).

giugno 2016

ENTI LOCALINon è rinvenibile alcuna disposizione che impedisca all’ente locale di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, ove queste siano necessarie per conseguire i propri fini istituzionali.
Se, infatti, l’azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune (nel caso di specie, l’interesse alla conservazione del patrimonio storico e artistico) il finanziamento, “anche se apparentemente a fondo perso, non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo.
Riconosciuto l’interesse generale dell’attività, la natura pubblica o privata del soggetto che percepisce il contributo risulta indifferente, posto che la stessa amministrazione opera utilizzando, per molteplici finalità (gestione di servizi pubblici, esternalizzazione di funzioni strumentali, etc.), soggetti aventi natura privata.
---------------
Una contribuzione pubblica può qualificarsi come spesa di sponsorizzazione, come tale incorrente nel divieto di cui all’art. 6, comma 9, del D.L. 78/2010, quando “presuppone la semplice finalità di segnalare ai cittadini la presenza dell’ente pubblico, così da promuoverne l’immagine.
Non si configura, invece, quale sponsorizzazione il sostegno di iniziative di un soggetto terzo, riconducibili ai fini istituzionali dello stesso ente pubblico.
L’attività, dunque, che rientra nelle competenze dell’ente locale e viene esercitata, in via mediata, da soggetti privati destinatari di risorse pubbliche, piuttosto che, direttamente, da parte di Comuni e Province, costituisce una modalità alternativa di erogazione del servizio pubblico e non una forma di promozione dell’immagine dell’amministrazione.

---------------
Con nota prot. n. 1506 del 30.04.2016, trasmessa per il tramite del Cal con nota prot. n. 15660 del 03.05.2016 ed acquisita a prot. Cdc n. 3892 del 05.05.2016, il Sindaco del Comune di Rivara (TO) formula richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003.
Premette il Comune istante di essere intenzionato, nell’ambito della programmazione culturale per l’anno 2016, ad organizzare “attività in materia culturale/artistica che risaltino i protagonisti della storia locale” e che tra queste potrebbe rientrare l’allestimento nel territorio comunale di una mostra di pittura intitolata “Carlo Pittara e i pittori di Rivara”, già organizzata in Torino dalla “Fondazione Accorsi-Ometto”-Museo di arti decorative, ente senza fini di lucro.
Il Comune intenderebbe altresì concedere il patrocinio alla mostra, mettere a disposizione i locali nonché erogare un contributo per la parziale copertura delle spese di allestimento.
Chiede, quindi, il Comune di conoscere se sia legittima la concessione di detta tipologia di contributo o se la stessa rientri nel divieto di cui all’art. 6, comma 9, del sopra richiamato D.L. n. 78 del 31.05.2010, convertito in Legge 30.07.2010 n. 122 (“divieto di sponsorizzazioni”)” e “di conoscere, qualora la spesa sia legittima, se debba essere considerata una spesa soggetta alle limitazioni imposte dal soprarichiamato art. 6 del D.L. 31.05.2010 n. 78, convertito con legge 30.07.2010 n. 122.
...
La questione oggetto della richiesta di parere è stata affrontata numerose volte dalla giurisprudenza contabile e su di essa si è formato un consolidato orientamento teso “a precisare come, in base alle norme ed ai principi della contabilità pubblica, non è rinvenibile alcuna disposizione che impedisca all’ente locale di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, ove queste siano necessarie per conseguire i propri fini istituzionali. Se, infatti, l’azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune (nel caso di specie, l’interesse alla conservazione del patrimonio storico e artistico) il finanziamento, “anche se apparentemente a fondo perso, non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo. Riconosciuto l’interesse generale dell’attività, la natura pubblica o privata del soggetto che percepisce il contributo risulta indifferente, posto che la stessa amministrazione opera utilizzando, per molteplici finalità (gestione di servizi pubblici, esternalizzazione di funzioni strumentali, etc.), soggetti aventi natura privata” (cfr. deliberazione n. 262/2012/PAR)” (Sez. reg. contr. Lombardia,
parere 01.10.2014 n. 248).
Una contribuzione pubblica può qualificarsi come spesa di sponsorizzazione, come tale incorrente nel divieto di cui all’art. 6, comma 9, del D.L. 78/2010, quando “presuppone la semplice finalità di segnalare ai cittadini la presenza dell’ente pubblico, così da promuoverne l’immagine (cfr. deliberazione n. 1075/2010/PAR). Non si configura, invece, quale sponsorizzazione il sostegno di iniziative di un soggetto terzo, riconducibili ai fini istituzionali dello stesso ente pubblico. L’attività, dunque, che rientra nelle competenze dell’ente locale e viene esercitata, in via mediata, da soggetti privati destinatari di risorse pubbliche, piuttosto che, direttamente, da parte di Comuni e Province, costituisce una modalità alternativa di erogazione del servizio pubblico e non una forma di promozione dell’immagine dell’amministrazione.” (Sez. reg. contr. Lombardia,
parere 01.10.2014 n. 248).
Da tale consolidato orientamento la Sezione non ha motivo di discostarsi, fermo restando che l’applicazione al caso concreto delle disposizioni in materia di contabilità pubblica è di esclusiva competenza dell’ente locale (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 30.06.2016 n. 77).

APPALTI - TRIBUTIBaratto amministrativo senza limiti temporali. Corte dei conti. Il coordinamento con la riforma degli appalti.
Le disposizioni sul baratto amministrativo del Dl 133/2014 devono essere coordinate con le nuove norme introdotte dagli articoli 189 e 190 del Codice dei contratti pubblici, che delineano una più ampia prospettiva di coinvolgimento dei cittadini.
La Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per il Veneto, con il parere 21.06.2016 n. 313 ha rilevato che il quadro normativo è molto articolato e composto da disposizioni accomunate dalla prospettiva di valorizzare il principio di sussidiarietà, che viene assunto nel Dlgs 50/2016 attraverso le attività che possono essere esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali, come canone dell’azione amministrativa nell’ambito della tutela del territorio e della manutenzione di esso, traducendosi per le amministrazioni interessate nella possibilità di adottare forme procedimentali semplificate.
Il parere individua le differenze tra l’articolo 24 del Dl 133/2014 e le nuove disposizioni del Codice dei contratti, evidenziando che queste ultime esprimono la facoltà di attivare contratti di partenariato sociale da parte di tutti gli enti territoriali (mentre l’articolo 24 li riserva ai Comuni) e che la stessa esenzione o riduzione dei tributi non è più prevista necessariamente per un periodo limitato. Inoltre, le agevolazioni contemplano la previsione della possibilità di affidare la valorizzazione delle vie e piazze mediante iniziative culturali di vario genere. In tutti questi casi il riconoscimento specifico del ruolo che i cittadini svolgono nel perseguimento di interessi generali è connotato dal Dlgs 50/2016 in modo molto più ampio.
La Corte dei conti fornisce nella deliberazione una serie di chiarimenti specifici sull’applicazione dell’istituto. In primo luogo, viene precisato che se gli interventi dell’articolo 24 sono realizzati dai cittadini non avendo a presupposto agevolazioni tributarie, ma in forma di volontariato, queste attività dovrebbero essere ricondotte a organismi strutturati, in grado di farsi carico degli oneri assicurativi. Se invece gli interventi dei cittadini sono correlati a riduzioni o agevolazioni tributarie è necessario che sussista un rapporto di stretta inerenza tra queste facilitazioni e le attività di cura e valorizzazione del territorio che i cittadini possono realizzare, dovendo tener conto che i servizi, sostitutivi del pagamento delle imposte locali.
La prestazione offerta dal cittadino deve quindi corrispondere, in valore alla misura delle imposte locali agevolate, ma la delibera assunta dall’ente deve motivare la decisione di avvalersi del baratto sulla base di un’attenta valutazione di tutti gli interessi coinvolti che dimostri la convenienza, anche economica, della scelta.
Gli articoli 189 e 190 del Codice dei contratti ora evolvono il quadro, collegandolo alle riduzioni o esenzioni di tributi; la compensazione tra debiti (o crediti) di cui solo uno esistente, essendo l’altro futuro ed eventuale, può essere applicata solo a seguito dell’integrale e soddisfacente realizzazione dell’opera o del servizio.
In questo rapporto, le prestazioni richieste ai beneficiari di provvidenze comunali stanziate non possono che rivestire forme di collaborazione sociale senza corrispettività con il contributo economico elargito. Pertanto non possono essere qualificati come rapporto di lavoro e nemmeno essere computati nel calcolo delle spese di personale.
Le agevolazioni connesse al baratto amministrativo, secondo la Corte dei conti del Veneto, non possono essere fruite dalle imprese, perché si verificherebbe un’elusione delle regole di evidenza pubblica
(articolo Il Sole 24 Ore del 27.06.2016).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente.
---------------
Il Sindaco del Comune di Macchia Valfortore (CB), con nota n. 137 del 15.01.2016, assunta al protocollo di questa Sezione n. 65 del 19.01.2016, ha trasmesso una richiesta di parere in ordine alla legittimità della liquidazione al Responsabile Unico del Procedimento (RUP) dell’incentivo relativo alla responsabilità del procedimento connesso alla “realizzazione di lavori appaltati ed eseguiti sulla base di progettazioni, direzione dei lavori ed altri incarichi connessi alla realizzazione di opere pubbliche effettuati all’esterno del comune” fino alla data del 14.08.2014.
...
Ai fini della soluzione della presente richiesta il Collegio intende fare riferimento alla recente deliberazione 13.05.2016 n. 18, con cui la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti è stata chiamata a pronunciarsi in ordine alla possibilità di riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93, d.lgs. 12.04.2006, n. 163, in favore del responsabile unico del procedimento (RUP), anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili sia di progettazione, sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati.
Al riguardo, la Sezione delle autonomie ha affermato che “l’art. 93, comma 7-ter, ha previsto che le quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione, costituiscono necessariamente economie di spesa.
Dall’analisi della richiamata disposizione, sembra potersi evincere che l’attività del RUP, ove svolta tramite personale dipendente –come previsto dall’art. 9, del D.P.R. n. 207/2010– sia incentivabile a prescindere dallo svolgimento o meno all’interno dell’ente dell’intera attività di progettazione e delle restanti attività contemplate.
Le rilevanti funzioni intestate al responsabile unico nell’ambito della gestione delle varie fasi procedimentali, del contraddittorio con le parti private e del coordinamento con gli uffici interni ed esterni, rimangono, infatti, sostanzialmente invariate, al pari delle correlate responsabilità, anche nell’ipotesi di esternalizzazione delle altre attività previste dall’art. 93 del d.lgs. 163/2006, in cui permane, comunque, l’obbligo dell’amministrazione di dotarsi di tale figura nell’ambito del proprio organico.
Come già osservato da una parte della giurisprudenza contabile (Sez. contr. Lombardia,
parere 01.10.2014 n. 247; Sez. contr. Piemonte, parere 20.01.2015 n. 17), la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione dell’incentivo, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale quanto, semmai, una previsione regolamentare che ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”.
La Sezione delle autonomie conclude pertanto affermando il seguente principio di diritto: “
Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
Ebbene, la suddetta pronuncia, a cui la presente Sezione intende aderire, può trovare piena applicazione anche alla fattispecie in esame, stante l’identità tra le disposizioni richiamate.
Invero, l’art. 92 del d.lgs. n. 193/2006, nella versione precedente all’abrogazione ad opera dell'art. 13, comma 1, D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.08.2014, n. 114, così disponeva:
“le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie”.
Disposizione, quest’ultima, che, come visto, ha in seguito trovato collocazione nell’art. 93, comma 7-ter, del medesimo decreto, oggetto di analisi da parte della richiamata deliberazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Molise, parere 21.06.2016 n. 97).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Enti, personale condiviso non sempre senza vincoli.
Rientrano nei vincoli alla spesa del personale flessibile gli incarichi che i comuni con popolazione inferiore ai 5 mila abitanti conferiscono a dipendenti di enti di maggiori dimensioni, se la prestazione lavorativa vada oltre le 36 ore. Non rientrano, invece, in questi vincoli incarichi volti a condividere la prestazione lavorativa sulla base di convenzioni o se si attiva un comando.

Sono queste le conclusioni cui giunge la Corte dei conti, Sez. autonomie, con la deliberazione 20.06.2016 n. 23, tesa a chiare se la possibilità offerta dall'articolo 1, comma 557, della legge 311/20014 ai piccoli comuni di avvalersi delle prestazioni lavorative di dipendenti di comuni più grandi, possa fuoriuscire dai limiti alla spesa di personale flessibile, posti dall'articolo 9, comma 28, del dl 78/2010, convertito in legge 122/2010.
Secondo la magistratura contabile un primo schema di utilizzo dell'articolo 1, comma 557, è quello secondo il quale l'ente di piccole dimensioni costituisce col dipendente dell'altro ente un rapporto di lavoro ulteriore e diverso, consentito dalla deroga all'esclusività che, secondo la giurisprudenza amministrativa, pone la norma. In questo caso, allora, il dipendente aggiunge al rapporto di lavoro principale con l'ente di maggiori dimensioni, un ulteriore lavoro a tempo parziale (che non potrà superare le 12 ore settimanali) con l'ente di piccole dimensioni.
In questo caso, secondo la Corte dei conti «la prestazione aggiuntiva andrà ad inquadrarsi necessariamente all'interno di un nuovo rapporto di lavoro autonomo o subordinato a tempo parziale, i cui oneri dovranno essere computati ai fini del rispetto dei limiti di spesa imposti dall'art. 9, comma 28, per la quota di costo aggiuntivo». Questo è, a ben vedere, lo schema esclusivo di operatività dell'articolo 1, comma 557.
La delibera afferma che non si applicano i vincoli al lavoro flessibile, laddove il piccolo comune utilizzi il lavoratore nell'ambito di convenzioni che regolino l'utilizzo reciproco e condiviso del dipendente con l'ente di maggiori dimensioni. Per meglio dire, l'articolo 9, comma 28, del dl 78/2010 non è operante se il lavoratore svolge la propria prestazione lavorativa di 36 ore in parte per il comune di maggiori dimensioni che rimane titolare del rapporto di lavoro, e nella parte residua (sempre all'interno delle 36 ore) in favore del piccolo comune richiedente.
In terzo luogo, la Corte ritiene che si possa dare attuazione all'articolo 1, comma 557, della legge 311/2004, mediante l'istituto del comando. In questo caso i vincoli alla spesa flessibile non si applicherebbero, ma solo a condizione che l'ente che comanda il proprio dipendente non utilizzi le economie di spesa di personale conseguenti per attivare nuove assunzioni (articolo ItaliaOggi del 28.06.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Meno paletti per i mini-enti. Corte conti sul personale esterno.
I piccoli comuni possono utilizzare dipendenti provenienti da altre amministrazioni senza dover rispettare i limiti sulla spesa per il personale. Affinché ciò sia possibile, tuttavia, i dipendenti esterni dovranno essere utilizzati entro i limiti dell'ordinario orario di lavoro settimanale. E gli enti di appartenenza, che autorizzano l'utilizzo part-time o in posizione di comando del proprio dipendente, dovranno verificare che i risparmi di spesa conseguiti non alimentino spese aggiuntive o nuove assunzioni.

Lo ha chiarito la Sez. autonomie della Corte dei conti nella deliberazione 20.06.2016 n. 23.
I giudici contabili sono stati chiamati in causa dalla sezione regionale del Piemonte a cui si era rivolto il sindaco del comune di Pavone Canavese (3.895 abitanti in provincia di Torino) che chiedeva se, avvalendosi di personale esterno, avrebbe dovuto rispettare il limite del 50% della spesa sostenuta per le forme di lavoro flessibile nel 2009.
Di fronte al contrasto giurisprudenziale sul punto, con le sezioni regionali della Corte conti divise tra una lettura a maglie larghe della norma (art. 9, comma 28, dl 78/2010), secondo cui l'utilizzo di lavoratori esterni non implicherebbe il ricorso a una forma flessibile di assunzione («in quanto non verrebbe alterata la titolarità del rapporto di impiego, ma soltanto l'oggetto del rapporto») e una più restrittiva secondo cui l'impiego di personale di altre amministrazioni «configurerebbe forma flessibile di assunzione con conseguente applicazione del tetto di spesa di cui all'art. 9, comma 28, del dl 78/2010 e non una diversa modalità di utilizzo delle prestazioni in seno al medesimo rapporto», la sezione autonomie ha aderito alla prima tesi.
I giudici hanno escluso l'applicazione dei tetti di spesa «allorché gli enti utilizzano le prestazioni del dipendente in modo contestuale e reciproco, ovvero in posizione di comando, secondo tempi, modi, condizioni e limiti definiti nell'atto autorizzativo o in apposita convenzione» (articolo ItaliaOggi del 23.06.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOIl limite di spesa previsto dall’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31.05.2010, n. 78, non trova applicazione nei casi in cui l’utilizzo di personale a tempo pieno di altro Ente locale, previsto dall’art. 1, comma 557, della legge 30.12.2004, n. 311, avvenga entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale, senza oneri aggiuntivi, e nel rispetto dei vincoli posti dall’art. 1, commi 557 e 562, della legge 27.12.2006, n. 296.
La minore spesa dell’ente titolare del rapporto di lavoro a tempo pieno non può generare spazi da impiegare per spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni.

----------------
Questione di massima in merito alla applicabilità dei limiti di spesa di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, nel caso in cui gli Enti utilizzano, ai sensi dell’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004, l’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre Amministrazioni locali entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale, sostituendosi, in tutto o in parte, all’Ente titolare del rapporto di lavoro sul piano economico, organizzativo e funzionale.
...
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte con la deliberazione n. 33/2016/SRCPIE/QMIG, enuncia il seguente principio di diritto: “
Il limite di spesa previsto dall’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31.05.2010, n. 78, convertito dalla legge 30.07.2010, n. 122, non trova applicazione nei casi in cui l’utilizzo di personale a tempo pieno di altro Ente locale, previsto dall’art. 1, comma 557, della legge 30.12.2004, n. 311, avvenga entro i limiti dell’ordinario orario di lavoro settimanale, senza oneri aggiuntivi, e nel rispetto dei vincoli posti dall’art. 1, commi 557 e 562, della legge 27.12.2006, n. 296. La minore spesa dell’ente titolare del rapporto di lavoro a tempo pieno non può generare spazi da impiegare per spese aggiuntive di personale o nuove assunzioni” (Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 20.06.2016 n. 23).

INCENTIVO PROGETTAZIONEGli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis e 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2016 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata.
---------------
Il Sindaco del Comune di Gallio (VI) ha presentato richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, formulando il seguente quesito: “In sede di revisione ed aggiornamento del regolamento comunale per la erogazione degli incentivi connessi al Fondo per la progettazione e l’innovazione disciplinato all’art. 93 del D.Lgs. n. 163/2006, come modificato dall’art. 13-bis della L. n. 114/2014, è emerso il dubbio circa la possibilità di erogare tali incentivi anche in presenza di progettazione affidata all’esterno. Ciò in quanto non sembra sussistere univocità di interpretazione tra le varie sezioni dei magistrati contabili laddove la Corte dei Conti Piemonte, nella propria deliberazione n. 434/2013/SRCPIE/PAR del 19.12.2013 appare chiaramente condizionare l’erogazione degli incentivi in parola esclusivamente in presenza di progettazione interna, mentre la Sezione della Lombardia nel parere n. 236/2015 del 20.07.2015 evidenzia la legittimità di erogazione anche nel caso in cui la progettazione sia stata affidata all’esterno”.
...
Il quesito formulato dal Sindaco del Comune di Gallio, inoltre, può essere considerato sufficientemente generale ed astratto.
Lo stesso, come si dà atto nella stessa richiesta di parere, era stato già affrontato da altre Sezioni regionali di controllo e risolto in maniera contrastante.
In particolare, in merito si erano espresse la Sezione regionale di controllo per il Piemonte (parere 19.12.2013 n. 434  e quella per la Lombardia (parere 20.07.2015 n. 236 nonché
parere 01.10.2014 n. 247 e parere 28.10.2015 n. 351), con tesi discordanti: secondo la prima, la norma (allora l’art. 92, comma 5, del D.lgs. n. 163/2006, successivamente abrogata dall’art. 13-bis del D.L. n. 90/2014, conv. dalla L. n. 114/2014 e sostituita, senza modifiche sostanziali, dal comma 7-ter dell’art. 93, sempre del D.lgs. n. 163/2006) avrebbe ancorato il riconoscimento del diritto ad ottenere l’incentivo alla circostanza che la redazione dell’atto di progettazione fosse avvenuta all’interno dell’ente, escludendo, per converso, il diritto al compenso in capo ai dipendenti dell’ufficio tecnico nel caso di affidamento all’esterno di tale redazione; secondo la Sezione Lombardia, invece, anche a seguito della modifica legislativa prima richiamata, sarebbe rimasto il potere dell’amministrazione di disporre un riconoscimento economico in favore del personale interno concernente la fase della gestione degli appalti di opere anche nel caso di “esternalizzazione” dell’attività di progettazione.
Ad avviso di questa Sezione, l’interpretazione più corretta sarebbe quella offerta dalla Sezione Lombardia, fondata sull’analisi della “nuova” disposizione introdotta dal D.L. n. 90/2014 –ossia del comma 7-ter dell’art. 93 del D.lgs. n. 163/2006– la quale, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione, vigente nel pubblico impiego, in continuità con il previgente comma 5 dell’art. 92, attribuirebbe un compenso ulteriore e speciale a soggetti tassativamente individuati (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo e loro collaboratori), subordinando, al pari della precedente, la corresponsione del suddetto compenso, disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, al “previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”, prevedendone, in caso contrario (accertamento negativo) la devoluzione in economia.
Presupposto indefettibile ai fini della erogazione dell’incentivo in esame risulterebbe, quindi, l’effettivo espletamento, in tutto o in parte, di una o più attività afferenti alla gestione degli appalti pubblici e non anche il necessario svolgimento, all’interno dell’ente, dell’attività di progettazione, con conseguente legittimità del riconoscimento dell’emolumento anche in ipotesi di affidamento della progettazione all’esterno (purché si remuneri solo l’attività di supporto a quest’ultima, ove effettivamente svolta dai dipendenti dell’ente).
In tal senso, peraltro, questa Sezione si era già espressa in precedenti pronunciamenti.
Comunque, essendo emerso un contrasto sulla interpretazione della norma, in ossequio all’art. 6, comma 4, del D.L. n. 174 del 10.10.2012, conv. dalla L. n. 213 del 07.12.2012, con deliberazione 04.03.2016 n. 123, questa Sezione ha rimesso gli atti al Presidente della Corte dei conti, per le sue valutazioni in ordine al deferimento della seguente questione di massima: “
Se gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del D.l.gs. n. 163 del 12.04.2006 possano essere riconosciuti ed erogati al personale indicato dal comma 7-ter anche nel caso di progettazione affidata e realizzata da soggetti esterni alla stazione appaltante”.
Con nota del 26.04.2016, n. 1952, il Presidente della Corte ha disposto la convocazione della Sezione delle autonomie, la quale, con deliberazione 13.05.2016 n. 18 ha pronunciato il seguente principio di diritto: ”
Gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis e 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2016 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata”.
Alla luce del principio affermato dalla Sezione delle Autonomie, al quale questa Sezione è tenuta a conformarsi, deve darsi risposta positiva alla richiesta di parere formulata dal Comune di Gallio (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere 08.06.2016 n. 311).

INCENTIVO PROGETTAZIONEIl riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93 comma 7-ter del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente.
---------------
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati.
----------------
Con nota del 28.10.2015, pervenuta a questa Sezione l’01.12.2015 per il tramite del CAL, il Presidente della Provincia di Teramo ha trasmesso una richiesta di parere concernente la corretta interpretazione delle norme in tema di incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 del Decreto legislativo n. 163/2006.
Più precisamente, l’ente, in sede di predisposizione del regolamento richiesto dalla norma per disciplinare le modalità di erogazione degli incentivi, ravvisa la necessità di un intervento interpretativo di questa Corte sui seguenti due quesiti, tra loro strettamente connessi:
   1) la possibilità di riconoscere l’incentivo in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati;
   2) se la nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall’art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori.
...
La questione in esame concerne la disciplina degli incentivi alla progettazione di cui all’art. 93 del Decreto legislativo n. 163/2006, su cui si è andata formando nel tempo una copiosa giurisprudenza della Corte dei conti in funzione consultiva, sia in sede regionale sia in sede centrale nomofilattica.
La normativa di riferimento, al momento della formulazione del quesito e quindi precedentemente all’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, in attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.02.2014, era rappresentata dai commi 7-bis e ter dell’art. 93 del D.Lgs. n. 163/2006 i quali recitavano: “A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.
La ratio della norma, come precisato dalle SS.RR. in sede di controllo (deliberazione n. 51 del 2011), era quella di destinare una quota di risorse pubbliche “a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche, in quanto in tal caso si tratta all’evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica; peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato
”.
In linea con i principi di efficienza ed economicità, il legislatore mostrava un favor per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale, consentendo il riconoscimento agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso ulteriore e speciale, in deroga ai due principi cardine del pubblico impiego: di onnicomprensività della retribuzione e di definizione contrattuale delle componenti economiche, sanciti, rispettivamente, dall’art. 24, comma 3, e dal successivo art. 45, comma 1, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165 (cfr. Sezione delle Autonomie
deliberazione 15.04.2014 n. 7).
Come si evinceva dal richiamato testo novellato, la legge individuava alcune regole generali per la ripartizione dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un atto regolamentare interno alla singola amministrazione, assunto previa contrattazione decentrata.
Su alcuni punti fermi che il regolamento interno doveva rispettare si registrava una generale uniformità di lettura da parte delle Sezioni regionali di controllo, che di seguito si richiamano:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti agli appalti di lavori (non, pertanto, negli appalti di fornitura di beni o di servizi);
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno la graduazione delle percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia all’Autorità di vigilanza,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150);
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Diversamente, si rilevavano contrasti interpretativi in relazione ad entrambi i quesiti formulati dalla Provincia di Teramo.
Quesito n. 1
In merito alla possibilità di riconoscere l’incentivo in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individuava come incentivabili (di progettazione, di direzione dei lavori e di collaudo) fossero state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati, una prima linea di lettura appare incline a fornire risposta positiva; tale orientamento, in sintesi, poggia sull’assunto che l’incentivo economico sia finalizzato a remunerare le figure professionali elencate nella norma, inclusa quella del Responsabile del procedimento, purché ricoperte da personale interno all’amministrazione e operanti nell’ambito di procedimenti volti alla realizzazione di opere pubbliche e lavori.
In tal senso può essere richiamata la deliberazione della Sezione di controllo per la Liguria (cfr. parere 18.04.2013 n. 18) secondo la quale “La soluzione del quesito proposto presuppone la preventiva analisi del ruolo assolto dal Responsabile unico del procedimento, il quale svolge una funzione pregnante all’interno del medesimo, gestendone le varie fasi, assicurando il contraddittorio con le parti private e il coordinamento con gli uffici interni. Tali compiti assumono particolare rilevanza nell’ambito delle procedure di affidamento di opere o servizi. Ciò è confermato dal fatto che anche in caso di incarichi di progettazione o pianificazione a soggetti esterni deve essere nominato comunque un Responsabile unico che coordini le diverse attività svolte dagli incaricati.
Tale considerazione induce a ritenere che debba essere riconosciuto a tale figura il diritto ad una quota parte dell’incentivo di progettazione, anche in caso di totale affidamento a soggetti esterni delle fasi di progettazione ed esecuzione dell’opera
”.
In sostanza, secondo l’interpretazione precedentemente descritta, al Responsabile unico del procedimento, in caso di opere pubbliche e lavori, può essere legittimamente attributo l’incentivo economico, anche se l’attività di progettazione è completamente affidata a figure esterne; ciò, secondo quanto precisato dalla Sezione Liguria, troverebbe giustificazione nella circostanza che i compiti svolti dal RUP nel caso della realizzazione di opere pubbliche e lavori rimarrebbero sostanzialmente uguali, a prescindere dall’esternalizzazione delle altre attività contemplate dall’art. 93 del D.lgs. 163 del 2006.
Questa prospettiva riecheggia anche in più recenti pronunce della Sezione regionale di controllo per la Lombardia; tra tutti, il
parere 01.10.2014 n. 247 collega l’erogazione dell’incentivo all’espletazione degli “incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di servizi)”, escludendo che la norma richieda “ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni”.
In linea con questa interpretazione possono essere citate anche le pronunce della medesima Sezione Lombardia, parere 28.10.2015 n. 351 e parere 20.07.2015 n. 236 i quali, sebbene vertenti su quesiti differenti dalla tematica in esame, ribadiscono la possibilità di incentivare le attività strumentali alla progettazione anche qualora la stessa venga esternalizzata integralmente.
Una seconda linea interpretativa delle disposizioni in commento emerge dal
parere 02.10.2014 n. 197 della Sezione regionale di controllo per il Piemonte, la quale, chiamata a rispondere in merito alla riconoscibilità dell’incentivo economico al RUP in ipotesi di progettazione affidata all’esterno (sia nel caso in cui anche le altre attività di direzione lavori e collaudo risultino esternalizzate, sia nel caso di direzione lavori interna e collaudo esterno), ha fornito una lettura più restrittiva dell’art. 93 (peraltro già preceduta dal parere 30.08.2012 n. 290 e parere 19.12.2013 n. 434), stabilendo un nesso funzionale tra il compenso incentivante e lo svolgimento dell’attività di progettazione all’interno dell’Ente.
Le citate deliberazioni subordinano il diritto al compenso incentivante non al mero espletamento delle attività indicate nella norma nell’ambito della realizzazione di opere pubbliche o lavori, ma alla circostanza che la progettazione sia avvenuta all’interno dell’amministrazione.
Conseguentemente, “con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche. Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d’ufficio”.
Con successiva pronuncia (parere 20.01.2015 n. 17), la Sezione di controllo per il Piemonte ha ulteriormente precisato che, ai fini della riconoscibilità dell’incentivo al RUP, non è necessario che tutte le fasi della progettazione (preliminare, definitiva e esecutiva) siano svolte da personale interno all’Ente, purché il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia le quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
Quesito n. 2
Il secondo quesito attiene alla nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006; la Provincia di Teramo chiede se tale nozione faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica (componenti lo staff tecnico delle specifiche figure professionali richiamate dall’art. 93 citato, per lo svolgimento delle attività ivi indicate) ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali: le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, procedure di appalto dei lavori, predisposizione dei contratti di appalto, stesura degli atti di gara e provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori.
Anche su questo quesito –strettamente connesso con il primo– si riscontra un contrasto interpretativo tra Sezioni regionali. Più precisamente, con parere 17.12.2014 n. 141, la Sezione regionale di controllo per le Marche ha fornito una lettura restrittiva della nozione di collaboratore, escludendo che la stessa possa essere estesa per incentivare il personale tecnico e amministrativo:
a) addetto ai procedimenti di esproprio;
b) addetto alle attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti;
c) responsabile o addetto allo svolgimento della procedura di gara.
Facendo applicazione del principio di tassatività, la pronuncia recita: “come si è avuto modo di chiarire, il Fondo previsto dall’art. 92 cit. può essere destinato esclusivamente alle specifiche figure professionali ivi individuate, nonché ai loro collaboratori.
Non trova alcun fondamento normativo una diversa interpretazione della norma tendente ad ampliare il novero dei soggetti beneficiari.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi- diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, benché svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche possono essere incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie stanziate in base alle norme dei vigenti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro
”.
Elementi in favore di una lettura più ampia della nozione di collaboratore e delle attività incentivabili possono trarsi dalla pronuncia della Sezione regionale di controllo per la Lombardia (parere 20.07.2015 n. 236) la quale, sebbene non avesse ad oggetto la qualificazione della nozione di collaboratore, ha ritenuto ammissibile l’incentivo economico anche per le attività attinenti alla fase di gestione degli appalti di opere nel caso di attività di progettazione esterna, in particolare con riferimento a quelle relative alle operazioni di scelta del contraente, di redazione del bando di gara, dei procedimenti di aggiudicazione, liquidazione, verifica in corso d’opera e controllo di conformità dell’opera. Ciò nella considerazione che tali attività possano essere considerate di supporto alla progettazione.
Alla luce dei sopra richiamati contrasti giurisprudenziali, questa Sezione riteneva di sottoporre alla valutazione del Presidente della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10.10.2012, n. 174, convertito nella legge 07.12.2012, n. 213, l’opportunità di rimettere alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite, entrambi i quesiti formulati dalla Provincia di Teramo.
Il Presidente della Corte dei Conti con ordinanze n. 9 del 30.03.2016 e n. 11 del 06.04.2016 deferiva le questioni di massima prospettate alla Sezione delle autonomie.
Quest’ultima, con deliberazione 13.05.2016 n. 18, definiva, tra le altre, le questioni di massima scaturenti dai quesiti formulati dalla Provincia di Teramo. Nel dettaglio, la Sezione delle autonomie non riteneva sufficienti a soddisfare la richiesta di parere della Provincia di Teramo le disposizioni normative introdotte con il nuovo Codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 50/2016. Queste ultime, infatti, in linea con quanto previsto dai criteri di delega (art. 1, comma 1, lett. rr) contenuti nella legge 28.01.2016, n. 11, contemplano un nuova disciplina delle forme di incentivo, sostitutiva della precedente; al riguardo, vengono aboliti gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter ed introdotte, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”.
Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che disciplina gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
Queste nuove disposizioni, tuttavia, sulla base dell’articolata disciplina transitoria contenuta negli articoli 216 e 217, trovano applicazione per le sole attività poste in essere successivamente alla data di entrata in vigore, ossia il 19.04.2016. Resta pertanto valida, ad avviso dell’Organo nomofilattico, l’esigenza interpretativa con riferimento alle attività poste in essere nel vigore dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, come modificato dal dl n. 90/2014.
Sul punto, con argomentazioni che si ritengono qui integralmente richiamate e che muovono sostanzialmente dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento precedente al nuovo Codice dei contratti pubblici, la Sezione delle autonomie perviene alla fissazione dei seguenti principi di diritto, rilevanti ai fini della definizione dei quesiti formulati dalla Provincia di Teramo:
- “
Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93 comma 7-ter del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
- “
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati” (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, parere 01.06.2016 n. 131).

maggio 2016

INCARICHI PROFESSIONALI: L’applicazione di qualunque regola di finanza pubblica impone di definire, a priori, l’ambito oggettivo di applicazione della norma, nel caso di specie della corretta qualificazione di un incarico affidato a un professionista esterno.
Quest’ultimo, infatti, è generalmente riconducibile, per il diritto civile, al contratto d’opera (art. 2222 cod. civ.) e, più di preciso, al contratto d’opera intellettuale (art. 2229 cod. civ.).
----------------
Il confine fra contratto d’opera intellettuale (artt. 2222 e 2229 del codice civile) e contratto d’appalto di servizi (art. 1665 del codice civile) è individuabile, in base al codice civile, nel carattere personale o intellettuale delle prestazioni, nel primo caso, e nella natura imprenditoriale del soggetto esecutore, nel secondo.
L’appalto di servizi, pur presentando elementi di affinità con il contratto d’opera (autonomia rispetto al committente), si differenzia da quest’ultimo in ordine al profilo dell’organizzazione, atteso che l’appaltatore esegue la prestazione con mezzi e personale che fanno ritenere sussistente, assieme al requisito della gestione a proprio rischio, la qualità di imprenditore commerciale (art. 2195 cod. civ.). Il prestatore d’opera, di converso, pur avendo anch’egli l’obbligo di compiere, dietro corrispettivo, un servizio a favore del committente, senza vincolo di subordinazione e con assunzione del relativo rischio, si obbliga ad eseguirlo con lavoro prevalentemente proprio, senza una necessaria organizzazione.
La delimitazione fra contratto d’opera intellettuale e contratto d’appalto di servizi sfuma, come accennato, in sede di applicazione della disciplina, di derivazione comunitaria, sui contratti pubblici (d.lgs. n. 50 del 2016 e, in precedenza, d.lgs. n. 163 del 2006), che, come noto, impone predeterminate procedure amministrative, ad evidenza pubblica, prodromiche alla stipulazione dei contratti da parte delle pubbliche amministrazioni (o dei soggetti, anche privati, a queste ultime assimilati).
---------------
Secondo una parte della giurisprudenza amministrativa (TAR Lazio, Latina, sentenza 20.07.2011 n. 604), infatti, il codice dei contratti pubblici attrae nella nozione di appalto di servizi anche le prestazioni d’opera intellettuale, imponendo di considerare appaltatore non solo chi è tale in base alla nozione civilistica, ma anche il professionista che partecipa ad una gara pubblica per l’affidamento di un servizio di natura intellettuale. Altra giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 11.05.2012 n. 2730) valorizza, invece, le differenze fra i due contratti ai fini delle conseguenti ricadute in materia di soggezione al codice dei contratti pubblici. In tale prospettiva, è stato ritenuto elemento qualificante dell’appalto di servizi, oltre alla complessità dell’oggetto, la circostanza che l’affidatario dell’incarico necessiti, per l’espletamento, di apprestare una specifica organizzazione finalizzata a soddisfare i bisogni dell’ente.
Il codice dei contratti pubblici adotta certamente una nozione ampia di appalto di servizi, che comprende, in alcuni casi, anche l’attività del professionista intellettuale. Si tratta di nozione finalizzata ad estendere l’ambito di applicazione oggettivo della disciplina di cui al d.lgs. n. 50 del 2016 (in aderenza, da ultimo, alle direttive comunitarie del 26.02.2014, n. 2014/23/UE, n. 2014/24/UE e n. 2014/25/UE, tese a favorire il confronto concorrenziale fra operatori economici, la libera circolazione di servizi ed il diritto di stabilimento).
Tale nozione, come accennato,
non si ripercuote, tuttavia, sulle definizioni di contratto di prestazione d’opera, di prestazione d’opera intellettuale o di appalto di servizi, come delineate dal codice civile, posto che il codice dei contatti pubblici è teso a disciplinare le procedure di affidamento di un’ampia gamma di contratti, che, pur definiti come “appalto”, comprendono una serie eterogena di negozi civilistici (per esempio, somministrazione, mandato, trasporto, assicurazione etc., cfr. art. 1, comma 1, lett. dd), ii) ed ss) del d.lgs. n. 50 del 2016).
Con riferimento alla fattispecie concreta, va tuttavia ribadito come spetti al Comune istante valutare se, in concreto, ricorrano i presupposti per qualificare gli incarichi tecnico-professionali che intende affidare in termini di contratto d’opera intellettuale o di appalto di servizi.
Attenendosi ai soli elementi desumibili dalla richiesta di parere, la Sezione osserva che
la prestazione sembra necessitare di competenze tecniche (e, come tale, deve essere resa da soggetto qualificato e regolarmente iscritto nell’albo professionale), ma non pare ravvisarsi la necessità di un’organizzazione aggiuntiva (tipica dell’appalto).
La necessità di utilizzare, da parte di un professionista, mezzi compresi fra gli ordinari strumenti cognitivi ed operativi a disposizione di qualunque lavoratore del settore, non è sufficiente a ritenere che, per il diritto civile, il contratto debba essere inquadrato nell’appalto di servizi.
---------------
La Sezione ricorda che i principi di unità e universalità, propri dei bilanci degli enti locali (cfr. Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del 2011), come di tutte le pubbliche amministrazioni, comportano che tutte le entrate e le spese sostenute da un ente transitino per il bilancio (mentre le gestioni fuori bilancio o le contabilità separate sono ammesse solo nei casi previsti dalla legge), imponendo, pertanto, che l’eventuale contributo finanziario di un qualunque terzo (concretante un atto di liberalità) debba essere accertato e incassato dal Comune beneficiario e, successivamente, finalizzato all’assunzione dell’impegno di spesa per il pagamento del professionista incaricato.
---------------

Il Sindaco del Comune di Grassobbio (BG), con nota del 06.05.2016, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto i limiti finanziari agli incarichi di consulenza.
Premette che il Comune ha un cospicuo fondo cassa (euro 13.562.052), un congruo avanzo d'amministrazione (euro 4.891.491) ed una spesa di personale (euro 1.061.538) peri a circa un quarto di quella corrente. Tuttavia, nel 2009, aveva sostenuto spese per consulenze per soli euro 3.182.
Nel 2016, l’Ente riferisce di avere la necessità d'incaricare alcuni avvocati per la predisposizione delle norme della variante del Piano di governo del territorio e di altre specifiche e delicate regolamentazioni, ma, riferisce il Sindaco, secondo il segretario ed il revisore dei conti, queste spese sono da includere fra quelle di consulenza (e non di appalti di servizi), per le quali occorre osservare il limite del 20% della spesa sostenuta nel 2009 allo stesso titolo.
L’istanza ricorda, altresì, come la Sezione delle Autonomie, con deliberazione n. 26/2013/QMIG, abbia stabilito, richiamando la sentenza della Corte Costituzionale n. 139 del 2012, che è possibile prendere in esame non le varie tipologie di spese soggette a limite, ma la loro somma totale.
Il quesito richiama, inoltre, un ulteriore limite finanziario, in base al quale le spese per consulenze devono comunque essere contenute nella percentuale del 4,2% di quelle per il personale (tetto che, per il Comune istante, ammonterebbe, nel 2016, a circa 42.000 euro). Tuttavia, secondo il segretario ed il revisore, prosegue il Sindaco, questo limite concorre con quello del 20% del 2009, per cui il tetto per l’Ente sarebbe di euro 636 (20% di euro 3.182).
Il Sindaco istante ritiene evidente che si tratti di una situazione imbarazzante ed ingiusta, posto che gli enti locali che, negli anni precedenti, sono stati più virtuosi vengono penalizzati.
Sulla base di tali premesse, in relazione al potenziale conferimento di incarichi legali per la predisposizione delle norme della variante del Piano di governo del territorio e di altre specifiche regolamentazioni, pone quattro quesiti:
   1) con il primo, se gli incarichi in discorso siano qualificabili come consulenze o appalti di servizi;
   2) con il secondo, quali siano le spese soggette a limite da prendere in esame e se, tra esse, vanno inserite anche le spese per collaborazioni continuative;
   3) con il terzo, quali siano i limiti finanziari da rispettare;
   4) con il quarto, se sia possibile per il Sindaco, previo conferimento in base alle procedure di legge, pagare i professionisti incaricati direttamente di tasca propria ovvero rimborsare al Comune, sempre di tasca propria, le spese sostenute. Quest’ultima eventuale iniziativa, al fine di non incorrere in danni erariali.
...
   I. La distinzione fra contratti d’opera e contratti di appalto di servizi
Come più volte ribadito nelle pronunce della magistratura contabile (da ultimo, si rinvia a SRC Liguria, deliberazioni n. 54/2015/PAR e n. 79/2015/PAR),
l’applicazione di qualunque regola di finanza pubblica impone di definire, a priori, l’ambito oggettivo di applicazione della norma, nel caso di specie della corretta qualificazione di un incarico affidato a un professionista esterno. Quest’ultimo, infatti, è generalmente riconducibile, per il diritto civile, al contratto d’opera (art. 2222 cod. civ.) e, più di preciso, al contratto d’opera intellettuale (art. 2229 cod. civ.).
Le norme di finanza pubblica, tuttavia, fanno consueto riferimento (si rinvia, appunto, all’art. 6, comma 7, del decreto-legge 31.05.2010, n. 78, convertito dalla legge 30.07.2010, n. 122 o all’art. 1, comma 5, del decreto-legge 31.08.2013, n. 101, convertito dalla legge 30.10.2013, n. 125), nel definire divieti o limitazioni di spesa, ai “contratti di consulenza” (spesso affiancati a quelli di studio o di ricerca) o, in altri casi, ai “contratti conferibili ai sensi dell’art. 7, comma 6, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165” (cfr., per esempio, art. 17, comma 30, del decreto-legge 01.07.2009, n. 78, convertito dalla legge 03.08.2009, n. 122), norma che disciplina i presupposti e la procedura per il conferimento di incarichi a soggetti terzi mediante contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa.
Appare anche opportuno precisare che alcuni rapporti negoziali, qualificabili, per il diritto civile, come contratti d’opera o di opera intellettuale, sono stati attratti, in punto di procedure per l’affidamento, alla disciplina dettata dal codice dei contratti pubblici (dlgs 19.04.2016, n. 50), che, in esecuzione a specifiche direttive comunitarie, nel delineare l’ambito oggettivo di applicazione, contiene una definizione di “contratto di appalto di servizi” (cfr. art. 3, comma 1, lett. dd), ii) ed ss) del d.lgs. n. 50 del 2016 e, in precedenza, art. 3, commi 3, 6 e 10 del d.lgs. n. 163 del 2006) molto più ampia di quella del codice civile, attraendo anche negozi qualificabili come contratti d’opera o di opera intellettuale.
Sul punto, si rinvia, per gli aspetti di carattere generale, alle numerose pronunce rese in materia dalla magistratura contabile, fra le quali possono ricordarsi, senza pretesa di esaustività, Sezioni Riunite in sede di controllo, deliberazione n. 6/CONTR/2005 del 15.02.2005; Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 6/AUT/2008; Sezione regionale di controllo la Lombardia, deliberazioni n. 355/2012/PAR, n. 51/2013/PAR, n. 236/2013/PAR e n. 178/2014/PAR.
Il confine fra contratto d’opera intellettuale (artt. 2222 e 2229 del codice civile) e contratto d’appalto di servizi (art. 1665 del codice civile) è individuabile, in base al codice civile, nel carattere personale o intellettuale delle prestazioni, nel primo caso, e nella natura imprenditoriale del soggetto esecutore, nel secondo.
L’appalto di servizi, pur presentando elementi di affinità con il contratto d’opera (autonomia rispetto al committente), si differenzia da quest’ultimo in ordine al profilo dell’organizzazione, atteso che l’appaltatore esegue la prestazione con mezzi e personale che fanno ritenere sussistente, assieme al requisito della gestione a proprio rischio, la qualità di imprenditore commerciale (art. 2195 cod. civ.). Il prestatore d’opera, di converso, pur avendo anch’egli l’obbligo di compiere, dietro corrispettivo, un servizio a favore del committente, senza vincolo di subordinazione e con assunzione del relativo rischio, si obbliga ad eseguirlo con lavoro prevalentemente proprio, senza una necessaria organizzazione.
La delimitazione fra contratto d’opera intellettuale e contratto d’appalto di servizi sfuma, come accennato, in sede di applicazione della disciplina, di derivazione comunitaria, sui contratti pubblici (d.lgs. n. 50 del 2016 e, in precedenza, d.lgs. n. 163 del 2006), che, come noto, impone predeterminate procedure amministrative, ad evidenza pubblica, prodromiche alla stipulazione dei contratti da parte delle pubbliche amministrazioni (o dei soggetti, anche privati, a queste ultime assimilati).

Secondo una parte della giurisprudenza amministrativa (TAR Lazio, Latina, sentenza 20.07.2011 n. 604), infatti,
il codice dei contratti pubblici attrae nella nozione di appalto di servizi anche le prestazioni d’opera intellettuale, imponendo di considerare appaltatore non solo chi è tale in base alla nozione civilistica, ma anche il professionista che partecipa ad una gara pubblica per l’affidamento di un servizio di natura intellettuale. Altra giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 11.05.2012 n. 2730) valorizza, invece, le differenze fra i due contratti ai fini delle conseguenti ricadute in materia di soggezione al codice dei contratti pubblici. In tale prospettiva, è stato ritenuto elemento qualificante dell’appalto di servizi, oltre alla complessità dell’oggetto, la circostanza che l’affidatario dell’incarico necessiti, per l’espletamento, di apprestare una specifica organizzazione finalizzata a soddisfare i bisogni dell’ente.
Il codice dei contratti pubblici adotta certamente una nozione ampia di appalto di servizi, che comprende, in alcuni casi, anche l’attività del professionista intellettuale. Si tratta di nozione finalizzata ad estendere l’ambito di applicazione oggettivo della disciplina di cui al d.lgs. n. 50 del 2016 (in aderenza, da ultimo, alle direttive comunitarie del 26.02.2014, n. 2014/23/UE, n. 2014/24/UE e n. 2014/25/UE, tese a favorire il confronto concorrenziale fra operatori economici, la libera circolazione di servizi ed il diritto di stabilimento).
Tale nozione, come accennato, non si ripercuote, tuttavia, sulle definizioni di contratto di prestazione d’opera, di prestazione d’opera intellettuale o di appalto di servizi, come delineate dal codice civile, posto che il codice dei contatti pubblici è teso a disciplinare le procedure di affidamento di un’ampia gamma di contratti, che, pur definiti come “appalto”, comprendono una serie eterogena di negozi civilistici (per esempio, somministrazione, mandato, trasporto, assicurazione etc., cfr. art. 1, comma 1, lett. dd), ii) ed ss) del d.lgs. n. 50 del 2016).
Con riferimento alla fattispecie concreta, posta all’odierno esame della Sezione, va tuttavia ribadito (cfr. SRC Liguria, deliberazione n. 79/2015/PAR) come spetti al Comune istante valutare se, in concreto, ricorrano i presupposti per qualificare gli incarichi tecnico-professionali che intende affidare in termini di contratto d’opera intellettuale o di appalto di servizi.
Attenendosi ai soli elementi desumibili dalla richiesta di parere, la Sezione osserva che
la prestazione sembra necessitare di competenze tecniche (e, come tale, deve essere resa da soggetto qualificato e regolarmente iscritto nell’albo professionale), ma non pare ravvisarsi la necessità di un’organizzazione aggiuntiva (tipica dell’appalto).
Come evidenziato in precedenti pareri (cfr., per esempio, SRC Lombardia, parere 20.05.2014 n. 178),
la necessità di utilizzare, da parte di un professionista, mezzi compresi fra gli ordinari strumenti cognitivi ed operativi a disposizione di qualunque lavoratore del settore, non è sufficiente a ritenere che, per il diritto civile, il contratto debba essere inquadrato nell’appalto di servizi.
   II. Gli aggregati di spesa oggetto di limitazione
Con il secondo ed il terzo quesito, trattabili unitariamente, il Sindaco istante chiede di conoscere quali siano le spese vincolate da prendere in esame e se, tra esse, debbano essere inserite anche quelle per le collaborazioni coordinate e continuative. Di conseguenza, anche per queste ultime, chiede quali siano i limiti finanziari da rispettare.
   II.a) La Sezione evidenzia, in primo luogo, come i contratti di collaborazione coordinata e continuativa siano soggetti ad una differente norma limitativa di finanza pubblica, precisamente l’art. 9, comma 28, del citato decreto-legge n. 78 del 2010.
La ridetta norma dispone, infatti, che, dal 2011, le pubbliche amministrazioni possono avvalersi di personale assunto a tempo determinato o con altri contratti c.d. flessibili (fra i quali annovera, espressamente, quelli di collaborazione coordinata e continuativa) nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009. Tale disposizione costituisce principio generale ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali e quelli del servizio sanitario nazionale.
In particolare,
per gli enti locali, l’art. 11, comma 4-bis, del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, introdotto dalla legge di conversione 11.08.2014, n. 114, ha inserito, nel citato comma 28, un ulteriore periodo, in base al quale le limitazioni ivi previste non si applicano agli enti locali in regola con l'obbligo di riduzione delle spese di personale, di cui ai commi 557 e 562 dell'articolo 1 della legge 27.12.2006, n. 296, e successive modificazioni. La spesa complessiva non può, comunque, essere superiore a quella sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009 (sul punto, si rinvia alla deliberazione della Sezione delle Autonomine n. 2/2015/QMIG).
Le limitazioni poste agli enti locali alla spesa per il personale assunto a tempo determinato o con altri contratti c.d. flessibili sono state oggetti di svariate pronunce da parte delle Sezioni regionali e centrali (alle cui motivazioni e conclusioni può farsi rinvio), anche riguardo le modalità di applicazione da parte degli enti di minori dimensioni (si rinvia, per esempio, alla deliberazione delle Sezioni riunite n. 11/CONTR/2012).
   II.b)
Per quanto riguarda, invece, i contratti d’opera e di opera intellettuale (definiti nelle esaminate norme di finanza pubblica, come “incarichi di consulenza e studio”), l’art. 6, comma 7, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010, come accennato nel precedente paragrafo, stabilisce che, a decorrere dal 2011, la spesa annua non possa essere superiore al 20% di quella sostenuta nel 2009.
Circa le concrete modalità applicative della norma, tuttavia, sia in sede consultiva (cfr., per esempio, SRC Liguria deliberazione n. 54/2015/PAR), che di verifica dei rendiconti consuntivi (cfr., per esempio, SRC Lombardia deliberazione n. 379/2013/PRSE), la magistratura contabile, al fine di valutare la misura e le modalità con cui la disciplina vincolistica influisce sullo spazio di autonomia gestionale proprio degli enti locali, ha richiamato la sentenza della Corte Costituzionale n. 139 del 04.06.2012, nella quale è stato precisato che,
per questi ultimi, le disposizioni dell’art. 6 del decreto-legge n. 78 del 2010 "non operano in via diretta, ma solo come disposizioni di principio”.
In particolare, dette disposizioni
non impongono al sistema delle autonomie l’adozione di tagli puntuali alle singole voci di spesa considerate dal legislatore, bensì costituiscono il riferimento per la determinazione dell’ammontare complessivo dell’obiettivo di riduzione, che ciascun ente locale può discrezionalmente rimodulare tra i diversi aggregati oggetto di limitazione.
Pertanto, nell'esercizio della propria autonomia, ove vi sia capienza di bilancio, gli enti locali conservano la facoltà anche di mantenere inalterata (o di incrementare) la spesa per consulenze, purché riducano, per percentuali superiori, le altre voci contemplate nell'art. 6 del decreto-legge n. 78 del 2010 (missioni; formazione; relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza; etc.).

In seguito, la Sezione delle autonomie di questa Corte, con la deliberazione n. 26/QMIG del 30.12.2013, ha ulteriormente esteso la possibilità, per gli enti locali, di operare compensazioni fra le spese costituenti i c.d. consumi intermedi, ammettendola con riferimento a tutte le norme di finanza pubblica ponenti dei limiti al ridetto aggregato (nell’occasione il problema afferiva all’inclusione, fra le riduzioni passibili di compensazione, dei limiti posti alla spesa per mobili e arredi dall’art. 1, commi 141 e 142, della legge 24.12.2012, n. 228). Il principio è stato poi ripreso dalle Sezioni regionali (da ultimo, si può far rinvio a SRC Sardegna, deliberazione n. 5/2016/PAR).
   II.c) L’art. 14, comma 1, del decreto legge n. 66 del 2014, convertito con la legge n. 89 del 23.06.2014, ha introdotto un diverso limite, che si aggiunge a quelli sopra esaminati.
La norma dispone, infatti, che, fermi restando i limiti derivanti dalle vigenti disposizioni, e in particolare dall’art. 6, comma 7, del decreto-legge n. 78 del 2010 e dall’art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 101 del 2013,
le amministrazioni pubbliche …, a decorrere dall’anno 2014, non possono conferire incarichi di consulenza, studio e ricerca quando la spesa complessiva sostenuta nell’anno per tali incarichi è superiore rispetto alla spesa per il personale dell’amministrazione che conferisce l’incarico, come risultante dal conto annuale del 2012, al 4,2% per le amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all’1,4% per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni di euro”.
Analoga limitazione è stata introdotta, dal legislatore, per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa, precludendone il conferimento “
quando la spesa complessiva per tali contratti è superiore rispetto alla spesa del personale dell'amministrazione che conferisce l'incarico come risultante dal conto annuale del 2012, al 4,5% per le amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all'1,1% per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni di euro”.
Va, tuttavia, ricordato, come il comma 4-ter della medesima disposizione, introdotto dalla legge di conversione n. 89 del 2014, consente alle regioni, alle province, alle città metropolitane ed ai comuni di rimodulare o adottare misure alternative di contenimento della spesa corrente, al fine di conseguire risparmi non inferiori a quelli derivanti dall'applicazione delle due sopraesposte limitazioni finanziarie agli incarichi di consulenza, studio e ricerca e di collaborazione.
In proposito, nell’istanza di parere il Sindaco evidenzia come, in base a quest’ultima limitazione normativa, il Comune potrebbe sostenere spese annuali per consulenze fino a 42.000 euro (onere che, in base ai dati di bilancio sinteticamente esposti, appare anche finanziariamente sostenibile). Tuttavia, questo vincolo, come sopra accennato, concorre con quello del 20% dell’impegnato 2009 (che il legislatore ha, espressamente, fatto salvo), per cui il tetto per l’Ente si riduce a soli euro 636 (il 20% di euro 3.182).
   II.d) Per quanto riguarda il profilo dell’assenza di spesa nell’anno base di riferimento preso in considerazione dalla norma statale di finanza pubblica (nel caso di specie, il 2009), la Sezione, poco dopo l’introduzione della norma in questione (cfr.
parere 29.04.2011 n. 227), ha osservato che la ratio sottesa alla legge è di rendere operante, a regime, una riduzione della spesa per gli incarichi di consulenza e di studio. Tuttavia, il legislatore non ha inteso vietare agli enti locali la possibilità di conferire i ridetti incarichi esterni, quando ne ricorrono i presupposti. Pertanto, valorizzandone la ridetta finalità, di riduzione dell’incidenza di questa tipologia di spesa sui bilanci degli enti locali e non di divieto, si era giunti alla conclusione che per gli enti locali che, nel corso dell’anno 2009, non hanno sostenuto alcuna spesa a titolo di incarichi per studi e consulenze, andasse individuato un diverso, ma congruo e razionale, parametro di riferimento.
Era stato evidenziato che, ove non si fosse adottata questa interpretazione, la riduzione lineare prevista dal citato art. 6, comma 7, avrebbe finito per premiare proprio gli enti meno virtuosi, che, nel corso dell’anno 2009 (o in altri presi a riferimento dal legislatore statale), hanno sostenuto una spesa rilevante per consulenze (al contrario, il vincolo finanziario si tradurrebbe in un divieto assoluto per gli enti più virtuosi che, in quello stesso anno, non hanno sostenuto spese).
Pertanto, si era concluso nel senso che
il limite da osservare fosse quello della “spesa strettamente necessaria” che l’ente locale deve sostenere per conferire un incarico di consulenza o di studio. Quest’ultimo limite, a sua volta, diverrà il parametro finanziario per gli anni successivi.
In seguito, questo orientamento è stato ripreso dalla Sezione in relazione ad altre norme di finanza pubblica. Può farsi rinvio, per esempio, alla fattispecie dell’assenza di parametro di spesa nel caso dei limiti ai compensi agli amministratori di società partecipate (cfr. deliberazione n. 1/2015/PAR) o delle assunzioni a tempo determinato o con altri contratti c.d. flessibili (cfr. deliberazioni n. 157/2014/PAR e n. 215/2014/PAR).
Tuttavia,
la riferita interpretazione non è stata seguita nel caso in cui l’ente abbia sostenuto una spesa, anche se minima, nell’anno base di riferimento (in tema di consulenze, può farsi rinvio al
parere 28.03.2012 n. 88) o nell’ipotesi in cui la norma di finanza pubblica preveda essa stessa un parametro alternativo (cfr., in materia di assunzioni a tempo determinato, i citati parere 18.04.2013 n. 157 e n. 215/2014/PAR).
In questi ultimi casi, infatti, la difficoltà per l’interprete di stabilire fino a che punto una “spesa minima” possa essere assimilata ad una “spesa assente”, unitamente agli elementi di flessibilità applicativa affermati, per le autonomie locali, dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 139/2012, hanno indotto la Sezione, in attesa di auspicabili interventi chiarificatori o correttivi da parte del legislatore, a non estendere il principio di diritto affermato in caso di mancanza di spesa nell’anno base di riferimento.
   III. La possibilità di pagamento al consulente con fondi privati
Con il quarto quesito il Sindaco istante chiede se sia possibile, previo conferimento in base alle procedure di legge (il richiamo, implicito, è ai presupposti ed alle procedure comparative previste dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. 165 del 2001, ovvero, qualora l’incarico sia qualificabile come appalto di servizi, a quelle di gara poste dal d.lgs. n. 50 del 2016), pagare i professionisti direttamente di tasca propria o rimborsare al Comune le spese sostenute.
Sul punto, va premesso, in primo luogo, come
costituisca approdo ormai consolidato della giurisprudenza contabile il principio secondo cui, dal computo delle spese per consulenza (come dalle altre elencate dall’art. 6 del decreto-legge n. 78 del 2010 o da ulteriori norme di finanza pubblica), vadano escluse quelle coperte mediante finanziamenti finalizzati o risorse provenienti (per esempio, sponsorizzazioni) da altri soggetti, pubblici o privati (cfr., ex multis, le deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo per l’Emilia Romagna, n. 233/2014/PAR, per la Lombardia, n. 398/2012/PAR, per il Piemonte, n. 40/2011/PAR).
Come affermato, infatti, nella deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 7/CONTR del 07.02.2011,
in cui il principio era stato formulato proprio con riferimento alle spese per studi e consulenze, l’obiettivo comune di tali disposizioni finanziarie non è di limitare tout court i servizi e le funzioni realizzate a mezzo di determinate spese, bensì quello di ridurne l’impatto sul bilancio degli enti. Pertanto, ove tale incidenza non sussista o sia neutralizzata da una fonte esterna, la norma limitativa di spesa non trova applicazione.
Per quanto riguarda le specifiche modalità alternative proposte dal Sindaco istante, la Sezione ricorda che i principi di unità e universalità, propri dei bilanci degli enti locali (cfr. Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del 2011), come di tutte le pubbliche amministrazioni, comportano che
tutte le entrate e le spese sostenute da un ente transitino per il bilancio (mentre le gestioni fuori bilancio o le contabilità separate sono ammesse solo nei casi previsti dalla legge), imponendo, pertanto, che l’eventuale contributo finanziario di un qualunque terzo (concretante un atto di liberalità) debba essere accertato e incassato dal Comune beneficiario e, successivamente, finalizzato all’assunzione dell’impegno di spesa per il pagamento del professionista incaricato (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 30.05.2016 n. 162).

TRIBUTI: Tributi locali, condono a tempo.
La definizione agevolata delle violazioni tributarie è un evento eccezionale e ha un ambito temporale sempre limitato. I comuni, dunque, non possono istituire con regolamento il condono dei tributi locali a loro scelta per un tempo indefinito. La sanatoria prevista dalla legge 289/2002, infatti, non era proiettata nel futuro, ma riguardava solo le violazioni commesse negli anni antecedenti alla sua entrata in vigore.

Lo ha chiarito la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Campania, con il parere 20.05.2016 n. 143.
Nel caso in esame, il comune di Ottaviano ha chiesto alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti se fosse possibile prevedere con regolamento la definizione agevolata delle violazioni tributarie commesse dai contribuenti fino al 2014, escludendo le sanzioni e gli interessi. Per i giudici contabili, non si possono introdurre fattispecie di condono per un periodo indefinito, ancorché la legge non fissi espressamente l'ambito di operatività della sanatoria.
L'articolo 13 della legge 289/2002 «deve essere oggetto di stretta interpretazione considerato che l'istituzione di meccanismi di «definizione agevolata» relativamente ad obblighi rimasti totalmente o parzialmente inadempiuti da parte di contribuenti ha (o dovrebbe avere) indubbiamente natura di evento eccezionale nell'ambito dell'ordinamento giuridico».
Pertanto, il 31.12.2002 rappresenta «un limite temporale invalicabile» per la regolarizzazione di errori e omissioni. Al riguardo il Tar Sicilia, prima sezione, con la sentenza 1765/2014, ha affermato che è illegittimo per eccesso di potere il regolamento comunale che ha istituito il condono delle violazioni commesse dai contribuenti in materia di tassa rifiuti a distanza di sette anni dall'entrata in vigore della legge che ha dato ai comuni questa facoltà.
Anche per il Tar il condono dei tributi locali poteva essere deliberato solo per gli obblighi «precedentemente non adempiuti» alla data di entrata in vigore della legge stessa, limitatamente ai periodi d'imposta antecedenti il 2003. Del resto l'esercizio di un potere in materia tributaria da parte dell'ente locale, una volta spirato il termine previsto dalla legge statale autorizzativa, «comporta la carenza del potere medesimo».
Con quest'ultimo parere i giudici contabili si sono allineati alla tesi della Cassazione che ha già preso posizione sulla questione, dichiarando illegittima la delibera del comune di Roma che aveva istituito il condono delle liti pendenti instaurate dopo l'entrata in vigore della Finanziaria 2003. La sezione tributaria della Corte di cassazione, con le sentenze 12675 e 12679/2012, ha precisato che la sanatoria era ammessa solo per gli obblighi non adempiuti dal contribuente fino al 2002 e per i procedimenti contenziosi già pendenti.
I comuni, quindi, non hanno il potere di deliberare la sanatoria a distanza di anni da quando il legislatore gli ha riconosciuto questa facoltà. Nonostante l'articolo 13 della legge 289/2002 non ponesse alcun limite temporale e non ne condizionasse l'efficacia alle violazioni commesse e alle controversie instaurate fino all'entrata in vigore della norma.
La Finanziaria 2003 ha attribuito agli enti locali il potere di disciplinare con regolamento la riduzione dell'ammontare delle imposte e tasse loro dovute, escludendo o riducendo gli interessi e le sanzioni a carico del contribuente. L'unico obbligo imposto espressamente ex lege, nel rispetto dello Statuto del contribuente (legge 212/2000), riguardava il termine minimo che doveva intercorrere tra l'entrata in vigore del regolamento e gli adempimenti posti a carico del contribuente.
Era poi lasciata agli enti la scelta di fissare autonomamente il termine entro il quale fosse possibile regolarizzare le violazioni commesse, purché non inferiore a 60 giorni dalla data di pubblicazione dell'atto regolamentare (articolo ItaliaOggi del 09.06.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOIntegrativi, niente sanatoria sulle applicazioni «errate». Corte conti. Danno erariale per l’indennità a chi lavora di mattina.
Se la turnazione dei vigili è irregolare, scatta il danno all’erario e non interviene la sanatoria prevista dall’articolo 4, comma 3, del Dl 16/2014.
La Corte dei conti, Sez. giurisdizionale Marche, con la sentenza 19.05.2016 n. 25, lo ha affermato in modo molto chiaro.
Il fatto contestato riguarda l’erogazione dell’indennità di turno in favore di un vigile urbano a fronte di una prestazione lavorativa che in realtà non risultava articolata effettivamente su turni, essendo stato il servizio svolto quasi sempre di mattina.
Dalle programmazioni settimanali risulta, infatti, la prevalenza di settimane in cui il dipendente ha svolto la prestazione lavorativa per un solo pomeriggio su sei giorni di lavoro; in numero inferiore risultano le settimane ove la programmazione ha previsto due pomeriggi, mentre per qualche settimana la prestazione è stata programmata nella sola fascia oraria antimeridiana.
L’articolo 22, comma 2, del contratto nazionale del 14.09.2000 prevede che «le prestazioni lavorative svolte in turnazione, ai fini della corresponsione della relativa indennità, devono essere distribuite nell’arco del mese in modo tale da far risultare una distribuzione equilibrata e avvicendata dei turni effettuati in orario antimeridiano, pomeridiano e, se previsto, notturno, in relazione alla articolazione adottata nell’ente».
Per l’Aran (orientamento applicativo Ral 748/2011), le Pa possono riconoscere l’indennità, a patto che, per ciascuno dei turni antimeridiano, pomeridiano ed eventualmente notturno, stabiliti dall’articolazione dell’ente («distribuzione avvicendata»), il dipendente ne abbia prestato un numero in orario antimeridiano sostanzialmente equivalente a quelli in orario pomeridiano («distribuzione equilibrata»); questo salvo una differenza di una o due unità (oscillazione del 10%).
La Corte ha accolto la tesi della Procura, eccetto che per un convenuto, ritenuto non responsabile per l’irrilevanza del suo apporto decisionale, condannando, per le rispettive condotte alla base del danno, il comandante e il vicecomandante, che per inciso era anche il percettore del compenso indebito.
Importanti sono le motivazioni. Per la Corte, lo svolgimento, da parte di un vigile urbano, di un servizio articolato in turni non distribuiti in modo equilibrato fra mattina, pomeriggio ed eventualmente notte, non dà diritto all’indennità prevista dall’articolo 22 del contratto nazionale del 14.09.2000. In altre parole, se si lavora prevalentemente solo di mattina o di pomeriggio, non si può percepire l’indennità di turno, che invece spetta solo se la prestazione è distribuita in modo equilibrato fra le diverse fasce orarie. In caso contrario, il compenso accessorio è illegittimo e fonte di danno all’erario.
Ancor più importante, però, è la risposta alla questione pregiudiziale relativa alla portata dell’articolo 4, comma del Dl 16/2014, in cui è prevista la non applicazione dell’articolo 40, comma 3-quinquies, quinto periodo del Dlgs 165/2001 (nullità delle clausole dei contratti collettivi integrativi in caso di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge), agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi, comunque costituiti, per la contrattazione decentrata adottati prima dei termini di attuazione della riforma Brunetta, a patto che non abbiano comportato il riconoscimento giudiziale della responsabilità erariale, se adottati dalle regioni e dagli enti locali che hanno rispettato i vincoli di finanza pubblica.
Per la Corte, l’articolo 4, comma 3, non si applica al caso di specie, poiché la “sanatoria” si riferisce solo all’ipotesi in cui la contrattazione integrativa non abbia rispettato i vincoli derivanti dalla legge e dai contratti nazionali. Al contrario, nel giudizio, non viene contestata l’illegittimità della contrattazione integrativa rispetto ai vincoli anche finanziari ad essa imposti, ma viene valutata una condotta specifica dei convenuti (erogazione/percezione dell’indennità di turno in assenza di turni pomeridiani-notturni) con cui si è violato e non si è dato adempimento al contratto integrativo in vigore nel Comune, conforme, sul punto, all’articolo 22 del contratto nazionale del 14.09.2000.
In altre parole, la “sanatoria” scatta solo se gli atti di costituzione dei fondi o le clausole contrattuali non rispettano la disciplina di livello nazionale. È precluso ogni suo effetto, invece, nei casi di applicazione “sbagliata” di decentrati in regola
(articolo Il Sole 24 Ore del 06.06.2016).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Appalti, vecchi incentivi anche se il progetto è esterno. Corte dei conti. La riforma si applica alle «attività svolte» dopo il 19.04.2016.
Gli incentivi ai dipendenti pubblici per le attività di progettazione, nella forma riveduta e corretta dal decreto Madia del 2014, possono essere attribuiti al responsabile unico del procedimento (Rup) negli appalti anche se una parte dei progetti è stata affidata all’esterno. Non solo: i “premi” possono andare anche a direttori dei lavori, collaudatori e collaboratori anche se la progettazione è stata esternalizzata integralmente. Peccato, però, che questi incentivi siano stati cancellati dalla riforma degli appalti.

Ad affrontare il tema è la deliberazione 13.05.2016 n. 18, diffusa ieri, con cui la sezione Autonomie della Corte dei conti chiude un ricco dibattito interpretativo alimentato dal decreto Madia fra i magistrati contabili delle sezioni regionali.
Quel meccanismo è stato abolito, ma la nuova delibera è tutt'altro che inutile, per due ragioni: in un inciso, la sezione Autonomie conferma autorevolmente che la riforma valgono per le «attività poste in essere dopo il 19.04.2016», data di entrata in vigore del decreto legislativo 50/2016 attuativo della delega appalti, e che quindi i lavori effettuati prima ma non ancora pagati seguono le vecchie regole. La precisazione dovrebbe evitare le incertezze sulla decorrenza che hanno accompagnato tutti i ritocchi agli incentivi “Merloni”.
Da queste premesse discende che le indicazioni fissate dai magistrati servono a pagare nel modo corretto gli incentivi legati ai lavori effettuati fino al 19 aprile.
Il decreto Madia, aveva cambiato il paradigma dei premi, cancellando la vecchia impostazione “Merloni” e sostituendola con un fondo da redistribuire fra i dipendenti. Il fondo, a carico degli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori e pari al massimo al 2% della base di gara, finanzia per l’80% il premio a responsabile unico, incaricati dell’appalto e collaboratori.
Per far partire gli incentivi, ribadisce la Corte, è indispensabile aver adottato il regolamento ad hoc. Posta questa premessa, gli incentivi possono andare al Rup anche se una parte dei progetti è stata esternalizzata, vista la complessità del suo ruolo. Per le altre figure “incentivabili”, tocca al regolamento la «prudente definizione» dei criteri con cui graduare gli incentivi, e individuare i «collaboratori» che rientrano nel meccanismo
(articolo Il Sole 24 Ore del 14.05.2016 - tratto da www.centrostudicni.it).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati.”
Gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata”.
---------------
La Sezione è chiamata ad esprimere il proprio avviso in merito alle questioni di massima sollevate, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, dalle Sezioni regionali di controllo per l’Abruzzo con deliberazione 22.12.2015 n. 358 e per il Veneto con deliberazione 04.03.2016 n. 123, tutte incentrate sull’interpretazione dell’articolo 93, commi 7-ter e seguenti del d.lgs. 163/2006, come introdotti dagli articoli 13 e 13-bis, del d.l. 24.06.2014, n. 90 convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114.
Pertanto, le questioni sono riunite e formano oggetto della presente deliberazione.
Esse sono articolate nei seguenti termini:
1. “Se sia possibile riconoscere l’incentivo di cui all’art. 93 d.lgs. n. 163/2006 in favore del Responsabile unico del procedimento, anche nell’ipotesi in cui tutte le attività che la legge individua come incentivabili, sia di progettazione sia di direzione dei lavori, sia di collaudo, siano state svolte all’esterno dell’Ente da professionisti all’uopo incaricati”;
2. “Se la nozione di "collaboratori" di cui al comma 7-ter, dell'art. 93, del d.lgs. n. 163/2006 faccia riferimento solamente ai collaboratori con professionalità tecnica, ovvero possa essere estesa anche al personale addetto alle altre attività amministrative connesse comunque alla realizzazione dei lavori, quali, a titolo esemplificativo, le procedure di espropriazione, di accatastamento e frazionamento, le procedure di appalto dei lavori, di predisposizione dei contratti di appalto, la stesura degli atti di gara e di provvedimenti amministrativi afferenti ai lavori”;
3. “Se gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possano essere riconosciuti ed erogati al personale indicato dal comma 7-ter anche nel caso di progettazione affidata e realizzata da soggetti esterni alla stazione appaltante”.
Le predette questioni sono state sollevate in ragione del contrasto interpretativo emerso nell’ambito dell’attività consultiva svolta ex art.7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131, dalle Sezioni regionali di controllo, come ampiamente ricostruito nella parte in fatto, in vista della definizione di un indirizzo interpretativo univoco, al quale debbono conformarsi le Sezioni remittenti e le altre Sezioni regionali di controllo.
1. Ai fini del corretto inquadramento della tematica, si rende necessario un breve excursus normativo, che prende le mosse dall’art. 13, del d.l. 24.06.2014, n. 90, conv. in l. n. 114/2014, con il quale sono stati abrogati i commi 5 e 6 dell’art. 92.
Il successivo articolo 13-bis, rubricato “Fondi per la progettazione e l'innovazione”, ha aggiunto all’art. 93, del d.lgs. n. 163/2006, una serie di commi fra cui il comma 7-bis, che,
nell’istituire un apposito fondo per la progettazione e l’innovazione, demanda ad un regolamento dell’ente la determinazione della percentuale effettiva delle risorse (non superiori al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro) da destinare alle predette finalità.
Le risorse così determinate possono essere devolute, in forza di quanto disposto dal successivo comma 7-ter, per l’80 per cento ai compensi incentivanti da suddividere tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. Il restante 20 per cento è destinato, dal comma 7-quater all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento ed all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini.
Il secondo periodo del comma 7-ter dell’articolo 93 d.lgs. n. 163/2006 demanda al potere regolamentare di ciascun ente la definizione dei “criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”.
Tale regolamento, nel quale trova necessario presupposto l’erogazione degli emolumenti in questione, ha rappresentato da sempre un passaggio fondamentale per la regolazione interna della materia, nel rispetto dei principi e canoni stabiliti dalla legge, e per tale motivo gli enti sono tenuti ad adeguarlo tempestivamente alle novità normative medio tempore intervenute.
Analogo adempimento, pertanto (previa definizione dei nuovi criteri in sede di contrattazione decentrata integrativa), si renderà necessario anche a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici, approvato con decreto legislativo 18.04.2016, n. 50, in attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26.02.2014.
In linea con quanto previsto dai criteri di delega (art. 1, comma 1, lett. rr) contenuti nella legge 28.01.2016, n. 11, la nuova normativa, sostitutiva della precedente, abolisce gli incentivi alla progettazione previsti dal previgente art. 93, comma 7-ter ed introduce, all’art. 113, nuove forme di “incentivazione per funzioni tecniche”. Disposizione, quest’ultima, rinvenibile al Tit. IV del d.lgs. n. 50/2016 rubricato “Esecuzione”, che
disciplina gli incentivi per funzioni tecniche svolte da dipendenti esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti e per la verifica preventiva dei progetti e, più in generale, per le attività tecnico-burocratiche, prima non incentivate, tese ad assicurare l’efficacia della spesa e la realizzazione corretta dell’opera.
Queste nuove disposizioni, tuttavia, sulla base dell’articolata disciplina transitoria contenuta negli articoli 216 e 217, troveranno applicazione per le sole attività poste in essere successivamente alla data di entrata in vigore, ossia il 19.04.2016.
Non risultando applicabili ratione temporis le disposizioni appena richiamate, è evidente che le questioni all’odierno esame dovranno essere risolte sulla base del previgente regime normativo, ossia dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 come modificato dal dl n. 90/2014, in costanza del quale sono state poste in essere le attività in ipotesi incentivabili.
Delineato il quadro normativo di riferimento, non appare secondario osservare che il legislatore, con l’art. 93, commi 7-bis e seguenti, ha modificato profondamente la disciplina dell’istituto degli incentivi alla progettazione, ridefinendone l’ambito di operatività sotto il profilo soggettivo,
limitandolo alle figure professionali espressamente individuate dalle norme (responsabile del procedimento ed incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori e del collaudo e loro “collaboratori”) con esclusione di quelle aventi qualifica dirigenziale che, come già in diverse occasioni precisato anche da questa Sezione (cfr. da ultimo deliberazione 23.03.2016 n. 10), sono state espunte dall’applicazione del fondo per la progettazione in forza dell’art. 7-ter (ultimo periodo).
Inoltre,
la corresponsione dell’incentivo, in ossequio al principio di effettività, sancito dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001, è prevista a vantaggio esclusivo dei soggetti che abbiano effettivamente svolto prestazioni incentivabili non rientranti nelle competenze della “qualifica funzionale ricoperta”, al fine di riconoscere, come già evidenziato nella sopra citata deliberazione 23.03.2016 n. 10, un differenziale retributivo connesso al maggior carico di lavoro e di responsabilità assunto dai dipendenti coinvolti, nei limiti indicati dalla norma, nell’attività di progettazione.
Sotto il profilo oggettivo, la novità rilevante della disciplina introdotta dal d.l. n. 90/2014 è rappresentata dal fatto che
le risorse non sono più assegnate in riferimento alla singola opera, in quanto non vi è più lo stretto collegamento, prima esistente, fra opera e compenso, tale da determinare una corrispondenza diretta fra attività svolta e diritto alla percezione dell’incentivo, ma esse confluiscono in un fondo, denominato, ai sensi del comma 7-bis, per la progettazione e l’innovazione. In tal modo, viene meno la sinallagmaticità della prestazione oggetto di incentivazione, che caratterizza, invece, l’affidamento dell’incarico a professionisti esterni all’amministrazione, nei limiti ed alle condizioni di cui al citato art. 90, comma 6, del citato d.lgs. n. 163/2006.
Premesso quanto sopra, è utile ricordare che,
almeno nel regime antecedente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 163/2006, l’orientamento interpretativo prevalente, anche per via della formulazione originaria dell’articolo 18 della legge n. 109/1994 (c.d. legge “Merloni”), poneva in stretto collegamento l’erogazione degli incentivi in questione con il necessario svolgimento, all’interno dell’ente, dell’attività di progettazione.
La successiva evoluzione normativa, tuttavia, sembra aver superato questa impostazione, posto che l’art. 93, comma 7-ter, ha previsto che le quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione, costituiscono necessariamente economie di spesa.
Dall’analisi della richiamata disposizione, sembra potersi evincere che l’attività del RUP, ove svolta tramite personale dipendente –come previsto dall’art. 9, del D.P.R. n. 207/2010– sia incentivabile a prescindere dallo svolgimento o meno all’interno dell’ente dell’intera attività di progettazione e delle restanti attività contemplate.
Le rilevanti funzioni intestate al responsabile unico nell’ambito della gestione delle varie fasi procedimentali, del contraddittorio con le parti private e del coordinamento con gli uffici interni ed esterni, rimangono, infatti, sostanzialmente invariate, al pari delle correlate responsabilità, anche nell’ipotesi di esternalizzazione delle altre attività previste dall’art. 93 del d.lgs. 163/2006, in cui permane, comunque, l’obbligo dell’amministrazione di dotarsi di tale figura nell’ambito del proprio organico.
Come già osservato da una parte della giurisprudenza contabile (Sez. contr. Lombardia,
parere 01.10.2014 n. 247; Sez. contr. Piemonte, parere 20.01.2015 n. 17), la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione dell’incentivo, il necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale quanto, semmai, una previsione regolamentare che ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni.
Dalla sintetica ricostruzione normativa proposta, appare chiaro come le disposizioni, introdotte dal d.l. n. 90/2014 e dalla relativa legge di conversione, mirassero fra l’altro ad un obiettivo di razionalizzazione e di contenimento della spesa, anche attraverso la subordinazione dell’erogazione dell’incentivo al rispetto di alcuni parametri collegati ai tempi ed ai costi previsti inizialmente nel quadro economico del progetto esecutivo dell’opera, il cui mancato rispetto, ai sensi della predetta disciplina, può dar luogo anche alla riduzione delle risorse destinate al fondo per la progettazione e l’innovazione.
2. La seconda questione sollevata dalla Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, è volta, come si è detto, ad accertare se la nozione di “collaboratori”, prevista dal comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, faccia riferimento solamente a quelli con professionalità tecnica, ovvero possa essere estesa anche al personale addetto ad altre attività amministrative, comunque connesse alla realizzazione dei lavori. A titolo esemplificativo, sono state in precedenza citate le procedure di esproprio, le attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti, le procedure di gara, ovvero di predisposizione dei contratti di appalto e di provvedimenti afferenti ai lavori.
A questo riguardo, deve preliminarmente osservarsi che
la nozione di “collaboratore”, almeno in astratto, è priva di un’autonoma portata qualificatrice, in quanto assume connotazioni di volta in volta mutevoli a seconda dell‘attività incentivata cui accede.
Ed invero,
se la progettazione, la direzione dei lavori e il collaudo sembrano far riferimento ad attività di natura prevalentemente tecnica, non altrettanto può dirsi con riferimento all’attività del Responsabile del procedimento, in considerazione della molteplicità -ed eterogeneità- delle funzioni che quest’ultimo è chiamato ex lege (articoli 9 e 10 DPR n. 207/2010) a svolgere.
I collaboratori di quest’ultimo, pertanto, si ritiene che possano essere in possesso anche di profili professionali non tecnici, purché necessari ai compiti da svolgere, e sempre che il regolamento interno all’ente ripartisca gli incentivi in modo razionale, equilibrato e proporzionato alle responsabilità attribuite.
Muovendo da questo presupposto,
l’accezione di “collaboratore”, ai fini della ripartizione degli incentivi, non può essere aprioristicamente delimitata in relazione al bagaglio professionale –tecnico od amministrativo– posseduto, ma deve necessariamente porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere.
In questo senso, particolare rilevanza assume, nel caso del RUP, il provvedimento di istituzione, ai sensi dell’art. 10 del DPR n. 207/2010, dell’ufficio di supporto, che, in relazione alle peculiarità dell’opera da eseguire, individua le figure professionali all’uopo necessarie, al fine di realizzare l’opera a regola d’arte e nel rispetto dei tempi e dei costi preventivati.
La regolamentazione interna degli enti, cui è demandata la disciplina attuativa, dovrà correttamente delimitare la portata definitoria del termine “collaboratori”, evitando uno sproporzionato ampliamento, in sede di corresponsione dell’incentivo, della platea dei beneficiari, che, magari ispirata a finalità perequative del trattamento economico accessorio, risulterebbe poco coerente con le reali necessità funzionali e, più in generale, con la logica di sistema.
3. La terza questione sollevata dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto relativa alla possibilità di riconoscere gli incentivi al personale di cui al comma 7-ter, anche nel caso di progettazione affidata a soggetti esterni alla stazione appaltante e dagli stessi realizzata.
A questo riguardo, sulla base della ricostruzione effettuata in precedenza, è possibile ritenere che l’erogazione dell’incentivo alla progettazione alle figure professionali tassativamente elencate (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori) non presupponga il necessario espletamento all’interno dell’intera attività di progettazione. Ciò purché le figure professionali destinatarie degli incentivi, ripartiti in maniera conforme alle responsabilità loro attribuite, siano solo quelle elencate dal legislatore e le quote relative ai segmenti di attività svolte da professionisti esterni siano devolute in economia.
Nel rispetto dei limiti quantitativi stabiliti dal menzionato comma 7-ter è demandata a ciascun ente la prudente definizione dei criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, (con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella “qualifica funzionale” ricoperta), della complessità delle opere (di carattere non manutentivo cfr. deliberazione 23.03.2016 n. 10) e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi preventivati, con conseguente riduzione proporzionale delle risorse incentivanti in caso di mancato rispetto.
In questa prospettiva, le amministrazioni sono, comunque, tenute a prevedere nei propri regolamenti, in modo analitico, una gradazione delle percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal sopraindicato personale sulla base dei criteri di proporzionalità, logicità, congruenza e ragionevolezza, e, in ogni caso, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano state affidate a professionisti esterni, una partecipazione delle altre figure professionali interne percentualmente contenuta, che non svilisca la finalità di contenimento della spesa perseguita dalle disposizioni in commento.
A questo riguardo, deve evidenziarsi che, pur nell’evoluzione normativa dinanzi analizzata, non sembra essere venuto meno il favor legislatoris per l’affidamento di tali attività alle professionalità interne alla stessa amministrazione, in un’ottica di valorizzazione delle figure professionali in servizio e, al contempo, di risparmio.
Tali obiettivi, tuttavia, vanno conseguiti evitando eventuali aggravi di spesa derivanti non solo dal mancato rispetto di tempi e costi preventivati, ma anche da un’esecuzione dell’opera non a regola d’arte o non in linea con gli standard qualitativi previsti nel progetto approvato.
Conclusivamente, appare doveroso sottolineare che la soluzione delle questioni poste non può che rimanere definita in un ambito di stretto principio, non potendo la Corte in questa sede addentrarsi in aspetti di dettaglio della disciplina, che attengono, come sopra precisato, alla potestà regolamentare riconosciuta in capo agli enti locali. Ciò anche in considerazione di quanto precisato nella delibera n. 3/2014/QMIG in merito al fatto che “ausilio consultivo per quanto possibile deve essere reso senza che esso costituisca un’interferenza con le funzioni requirenti e giurisdizionali e ponendo attenzione ad evitare che di fatto si traduca in un’intrusione nei processi decisionali degli enti territoriali”.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, riunite le questioni di massima rimesse dalle Sezioni regionali di controllo per l’Abruzzo e per il Veneto con la deliberazione 22.12.2015 n. 358 e deliberazione 04.03.2016 n. 123, pronuncia i seguenti principi di diritto:
Il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 in favore del responsabile unico del procedimento non presuppone necessariamente che l’intera attività di progettazione sia svolta all’interno dell’ente”.
La nozione di “collaboratori” di cui al comma 7-ter dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 fa riferimento alle professionalità –di norma tecniche- all’uopo individuate in sede di costituzione dell’apposito staff, le quali devono porsi in stretta correlazione funzionale e teleologica rispetto alle attività da compiere per la realizzazione dell’opera a regola d’arte e nei termini preventivati.”
Gli incentivi previsti e disciplinati dai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. n. 163 del 12.04.2006 possono essere riconosciuti ed erogati in favore delle figure professionali interne esplicitamente individuate dalla norma che svolgano le attività tecniche ivi previste, anche in presenza di progettazione affidata non integralmente a soggetti estranei ai ruoli della stazione appaltante e dagli stessi realizzata” (Corte di Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 13.05.2016 n. 18).

SEGRETARI COMUNALI: Giudici in ordine sparso sui diritti di rogito.
Quella dei diritti di rogito dei segretari comunali sembra ormai una stucchevole partita di tennis.

L'ultimo colpo è stato quello della Corte dei conti Liguria, che nel parere 12.05.2016 n. 49 ha ribadito la tesi della magistratura contabile, in base alla quale l'emolumento spetta solo agli appartenenti alla categoria C (con esclusione quindi di quelli equiparati ai dirigenti), mentre va riconosciuto in ogni caso ai vicesegretari, anche quando il titolare appartiene alle fasce A e B.
La stessa lettura era stata fornita qualche settimana fa dalla sezione Marche (parere n. 90/2016), in aderenza con i principi di diritto espressi dalla sezione autonomie (deliberazione n. 21/2015). Ma dall'altra parte del campo si sono schierati la Corte costituzionale e, da ultimo, il Tribunale lavoro di Milano, secondo i quali i diritti di rogito competono a tutti i segretari che operano negli enti privi di personale con qualifica dirigenziale, a prescindere dalla fascia professionale in cui è inquadrato il segretario. Mentre la Consulta si è espressa in una sentenza di rigetto (la n. 75/2016), che tipicamente ha effetto solo inter partes, i giudici meneghini hanno assunto una posizione tranchant.
Ancor più rigida la Ragioneria generale dello Stato, che nel parere n. 26297/2016 non solo ha confermato il niet per i segretari di fascia A e B, ma ha sostenuto che, in tali casi, i soldi non spettano neppure ai vice (articolo ItaliaOggi dell'01.06.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOIn relazione all'art. 61, comma 9, del DL 25.06.2008 n. 112, convertito con modificazioni dalla Legge 133/2008, sussiste l'obbligo di versare il 50% -del compenso pattuito- all'Ente che autorizza il proprio dipendente ad espletare l'incarico di collaudo in relazione a contratti pubblici di lavori, servizi e forniture o di componente o di segretario di un collegio arbitrale, indipendentemente dalla amministrazione pubblica che conferisce l'incarico ovvero dalla provenienza del finanziamento.
---------------
Il Comune di Mozzecane (VR), con richiesta pervenuta ed acquisita al protocollo n. 3138 del 12.05.2015 di questa Sezione, ha chiesto un parere avente ad oggetto l’interpretazione dell’articolo 61, comma 9, del D.L. 25.06.2008 n. 112, convertito con modificazioni dalle legge 133/2008 formulato nei termini che seguono.
L'art. 61, comma 9, del DL 25.06.2008 n. 112, convertito con modificazioni dalla Legge 133/2008, applicabile anche agli Enti Locali come ribadito dalla Corte dei Conti - Sezioni riunite in sede di controllo con la delibera n. 58/2010, ha introdotto l'obbligo per un dipendente pubblico a cui viene conferito un incarico di collaudo in relazione a contratti pubblici di lavori, servizi e forniture o di componente o di segretario di un collegio arbitrale di versare il 50% del compenso spettante, destinando tale importo al finanziamento del trattamento economico accessorio dei dirigenti. La Corte dei Conti Sezioni delle Autonomie, con delibera n. 12 del 09.03.2015, ha chiarito che, nell'ipotesi in cui il suddetto incarico venga conferito da una Pubblica Amministrazione diversa da quella a cui appartiene il dipendente incaricato che:
• la quota del compenso deve essere versata, a prescindere dalla provenienza del finanziamento, alla Pubblica Amministrazione in cui il dipendente, autorizzato ex art. 53 del D.lgs. 165/2001, presta servizio, al fine di consentire che le relative somme possano confluire nei pertinenti fondi per il finanziamento del trattamento accessorio, in relazione alla qualifica, dirigenziale o meno, rivestita dal dipendente;
• i destinatari della decurtazione sono tutti i dipendenti delle Amministrazioni Pubbliche, di qualifica dirigenziale e non, che, nel rispetto delle limitazioni e dei divieti legislativamente imposti, svolgano una delle predette attività, percependone il relativo compenso.
Il Comune di Mozzecane è un Ente con una popolazione poco superiore a 7000 abitanti, privo di figure dirigenziali, con dipendenti titolari di posizioni organizzative. Il dipendente Responsabile dell'Area tecnica, titolare di posizione organizzativa, è stato autorizzato, ai sensi dell'art. 53 del D.lgs. 165/2001, a svolgere per conto di soggetti privati e di Pubbliche Amministrazioni incarichi retribuiti di collaudo inerenti opere pubbliche o di interesse pubblico. Ai fini della corretta applicazione dell'art. 61 del DL 112/2008, si chiede a codesta spettabile Sezione di Controllo:
- se l'obbligo di versare all'Ente che autorizza il proprio dipendente ad espletare le tipologie di incarico sopra descritte il 50% del compenso pattuito con il dipendente medesimo si applica solo nel caso che a conferire e a remunerare l'incarico sia un'altra Pubblica Amministrazione o trova applicazione anche nell'ipotesi in cui a conferire o a remunerare tale incarico inerente opere pubbliche o di interesse pubblico sia un soggetto diverso da una Pubblica Amministrazione;
- se, negli Enti privi di figure dirigenziali, il compenso versato all'Ente autorizzante deve essere utilizzato per finanziare il trattamento accessorio riconosciuto alle posizioni organizzative (con conseguente risparmio per l'Ente medesimo) o possa essere destinato ad incrementare la parte variabile del fondo produttività di tutto il personale dipendente;
- qualora la quota del compenso possa essere utilizzata per incrementare il fondo produttività, quale sia la corretta classificazione di tali risorse ai sensi dell'art. 15 del CCNL del 01/04/1999;
- se, in considerazione della natura di tale entrata, la quota del suddetto compenso utilizzata per finanziare il trattamento accessorio del personale dipendente dell'Ente deve essere considerata anche ai fini del rispetto del limite di spesa del personale
”.
...
In relazione al primo quesito formulato (“se l'obbligo di versare all'Ente che autorizza il proprio dipendente ad espletare le tipologie di incarico sopra descritte il 50% del compenso pattuito con il dipendente medesimo si applica solo nel caso che a conferire e a remunerare l'incarico sia un'altra Pubblica Amministrazione o trova applicazione anche nell'ipotesi in cui a conferire o a remunerare tale incarico inerente opere pubbliche o di interesse pubblico sia un soggetto diverso da una Pubblica Amministrazione”) va richiamata la deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 12 del 09.03.2015, la quale ha posto il principio per cui “
la norma contenuta nel comma 9 sembra effettivamente prevedere un ulteriore meccanismo di finanziamento del fondo per il trattamento economico accessorio delle amministrazioni di provenienza del personale incaricato, in cui le risorse in questione possono essere utilizzate secondo modalità stabilite in sede contrattuale” e che “nel caso di incarico conferito a personale di altra amministrazione, la quota di compenso debba essere versata, a prescindere dalla provenienza del finanziamento, all’amministrazione in cui il dipendente presta servizio, e che ha autorizzato l’incarico, affinché le relative somme possano confluire nei pertinenti fondi per il finanziamento del trattamento accessorio, in relazione alla qualifica –dirigenziale o meno– da questo rivestita”.
L’irrilevanza della provenienza della fonte di finanziamento del corrispettivo discende dalla lettura testuale della disposizione: il comma 9 dell’art. 61 del D.L. 112/2008, infatti, prevede l’obbligo di riversamento del 50% del compenso ricevuto in ragione non della natura giuridica (amministrazione pubblica o no) del soggetto in favore del quale l’attività è svolta, ma dell’oggetto di quest’ultima, e cioè “attività di componente o segretario di collegi arbitrali” e “collaudi svolti in relazione a contratti pubblici di lavori, servizi e forniture” (Corte di Conti, Sez. controllo Veneto, parere 04.05.2016 n. 266).

PATRIMONIO: Il contratto di permuta risulta operazione finanziariamente neutra e, conseguentemente, non contemplata dal divieto di cui all’art. 12, comma 1-ter, del D.L. 06.07.2011 n. 98, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. 15.07.2011 n. 111, secondo cui: “A decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio Sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
---------------
Con nota del 24.03.2016, pervenuta ed acquisita a protocollo di questa Sezione n. 3860 in data 29.03.2016, il Sindaco del Comune di Concordia Sagittaria (VE) ha richiesto un parere in merito alla applicazione dell’art. 12, comma 1-ter, del D.L. 06.07.2011 n. 98, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. 15.07.2011 n. 111, che prevede: “A decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio Sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
In particolare, viene chiesto se la permuta “pura” sia esclusa dal campo di applicazione della norma.
...
L’ambito oggettivo di applicazione dell’art. 12, comma 1-ter, del D.L. 98/2011 sopra riportato è stato oggetto di esame da parte delle Sezioni Regionali di controllo della Corte Conti,
il cui indirizzo costante è orientato in ordine all’esclusione da detto ambito della permuta c.d. “pura”, quella, cioè, in cui non vi sono conguagli in denaro.
La non riconducibilità della citata fattispecie alla norma de qua è stata affermata dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con la pronuncia n. 164 del 2013, nella quale “pur consapevole che la permuta, anche ove non preveda movimenti finanziari, è un contratto commutativo e quindi a titolo oneroso”, la Sezione lombarda, da un lato considerando che “dal punto di vista teleologico, innanzitutto, occorre considerare che la disposizione in commento novella un decreto legge recante "Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria", ed è inserita nell’ambito di una legge di stabilità, la quale, ai sensi dell’art. 11, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196 ”contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari”" e dall’altro che “
risolvendosi nella mera diversa allocazione delle poste patrimoniali dell’ente afferenti a beni immobili, il contratto di permuta risulta operazione finanziariamente neutra e, conseguentemente, non contemplata dal richiamato divieto”, perviene alla conclusione, anche sulla base di elementi interpretativi letterali (il “soggetto alienante” e “il prezzo pattuito”) che la disposizione non si applichi ai casi di permuta “pura” (orientamento ribadito con le successive deliberazioni n. 97/2014, 299/2014 e 21/2015).
In senso conforme si è pronunciata anche questa Sezione con la delibera n. 280/2013, oltre ad altre Sezioni regionali di controllo (Piemonte, n. 191/2014; Toscana n. 3/2015 tra le altre),
tutte concordi nel ritenere, alla luce della ratio esplicitata nello stesso testo, che la norma si applichi a quei contratti che determinano un onere di spesa a carico dell’ente.
Con riferimento a tale ultimo aspetto la Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, con deliberazione n. 80/2015, aderendo all’orientamento consolidato succitato, ha però precisato, coerentemente all’individuata ratio normativa, che “
l’applicabilità della previsione di cui al ripetuto art. 12, comma 1-ter, del D.L. 98/2011 si deve considerare sussistente ogni qualvolta, a seguito dell’acquisizione, l’amministrazione pubblica sia chiamata ad un esborso finanziario, ancorché lo stesso discenda unicamente dalle obbligazioni tributarie che l’atto traslativo comporta” (Corte di Conti, Sez. controllo Veneto, parere 04.05.2016 n. 264).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOFondo decentrato senza ritardi. Va costituito subito per vincolare le risorse variabili. Corte conti Veneto: in sua assenza solo la parte stabile va in avanzo vincolato.
In caso di mancata costituzione del fondo per la contrattazione decentrata entro la fine dell'esercizio, nel risultato di amministrazione vincolato confluisce la sola quota obbligatoriamente dalla contrattazione collettiva nazionale, ovvero la parte stabile, mentre tutte le risorse di natura variabile ivi incluse quelle da «riportare a nuovo» vanno a costituire vere e proprie economie di spesa.
Lo ha chiarito la Corte dei conti –sezione regionale di controllo per il Veneto– con il parere 04.05.2016 n. 263.
La pronuncia fornisce molti utili spunti in ordine al raccordo (tutt'altro che semplice) tra la disciplina dei fondi e le nuove regole dell'armonizzazione contabile.
Essa richiama le tre casistiche contemplate dai nuovi principi.
In quella che dovrebbe rappresentare l'ipotesi fisiologica, ovvero allorché entro il termine dell'esercizio di competenza sia stato costituito il fondo e sia anche sottoscritto il contratto collettivo decentrato, le risorse esigibili nell'esercizio successivo (in particolare, quelle legate alla performance) confluiscono nel fondo pluriennale vincolato.
Laddove il fondo sia costituito entro il termine dell'esercizio, ma il contratto venga sottoscritto successivamente, le risorse confluiscono nella quota vincolata del risultato di amministrazione, immediatamente applicabile anche in caso di esercizio provvisorio.
Se, infine, entro la fine dell'esercizio non è neppure stato costituito il fondo, come detto, va in avanzo vincolato solo la parte stabile, mentre quella variabile genera un'economia «libera».
Si conferma, quindi, la necessità di procedere tempestivamente, all'inizio dell'esercizio, alla formale di costituzione del fondo, che assume rilievo quale atto costitutivo per attribuire il vincolo contabile alle risorse e prodromico alla procedura di sottoscrizione del contratto. La relativa competenza, chiarisce il parere in commento, è prettamente dirigenziale.
La firma del contratto deve possibilmente avvenire entro la fine dell'anno, sia per evitare problemi legati alla disciplina del pareggio di bilancio (che peraltro si porranno comunque, se il fondo pluriennale vincolato non verrà stabilmente inserito nel saldo), sia, soprattutto, perché i giudici contabili censurano la prassi della c.d. contrattazione tardiva (articolo ItaliaOggi del 20.05.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOPersonale, deroga ai mini-enti. Non devono ridurre l'incidenza dei costi sulle spese correnti. La sezione autonomie ha confermato il regime speciale per gli enti non soggetti al Patto.
Ai comuni fino a 1.000 abitanti, alle unioni di comuni e in generale agli enti che fino al 2015 non erano soggetti al Patto di stabilità interno non si applicano gli obblighi relativi alla riduzione dell'incidenza della spesa di personale rispetto alle spese correnti.

Lo ha chiarito in modo definitivo la sezione delle autonomie della Corte dei conti con la deliberazione 04.05.2016 n. 16 (si veda anche ItaliaOggi del 07/05/2016), confermando quanto già sostenuto dalla Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo (deliberazione n. 57/2016/Par).
Come noto, ai fini dell'individuazione dei limiti alla spesa di personale, si distingue da tempo fra enti soggetti e non soggetti al Patto. Ai primi si applica la disciplina dei commi 557 e seguenti della legge 296/2006, su cui si è concentrata nella più recente pronuncia la sezione autonomie, riaffermando la piena cogenza dell'obbligo non solo di ridurre le uscite per stipendi rispetto alla media del triennio 2011-2013, ma anche la loro incidenza rispetto al coacervo della spesa corrente.
Per gli enti non soggetti al Patto, invece, si applica il comma 562 della stessa legge 296, che prevede come limite di spesa di personale il corrispondente ammontare dell'anno 2008, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'Irap, e non fa alcun cenno alla necessità di agire anche sul rapporto spesa di personale/spesa corrente.
Questo doppio binario è stato confermato anche dal comma 762 della legge 208/2015 che, malgrado il superamento del Patto (sostituito dal pareggio di bilancio), ha confermato la piena vigenza del comma 562 e delle altre disposizioni in materia di spesa di personale riferite agli enti che nell'anno 2015 non erano sottoposti alla relativa disciplina. Si tratta, come detto, dei comuni fino a 1.000 abitanti, delle unioni di comuni e delle comunità montane ed isolane, ma anche, ad esempio, dei comuni istituti mediante fusione dal 2012.
Ovviamente, la distinzione fra enti soggetti e non soggetti al Patto vale, oltre che per i limiti alla spesa, anche per quelli al turnover: nel primo caso, esso è limitato al 25% della spesa dei cessati dell'anno precedente (oltre agli eventuali resti), mentre nel secondo segue la regola «per teste».
Per le unioni di comuni, peraltro, il comma 229 della stessa legge 208 ha previsto anche la possibilità di procedere a nuove assunzioni nella misura del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente, per cui in tal caso è possibile scegliere il regime più favorevole. Se questo è il quadro, pare sempre più urgente un sua drastica razionalizzazione e semplificazione, visto che esso sembra ormai avere perso qualsiasi organicità (articolo ItaliaOggi del 13.05.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOSpesa di personale senza correttivi. Corte dei conti. I calcoli per il rispetto dei tetti di spesa non possono essere depurati dalle somme relative a fatti «straordinari».
Gli enti locali devono contenere la spesa di personale nel limite di quella media del triennio 2011-2013 e devono considerare immediatamente precettivo anche l'obbligo di ridurre ogni anno l’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto alle spese correnti (articolo 1, comma 557, lettera a della legge 296/2006), che quindi non può essere ritenuto un principio programmatorio.
Nel calcolo del rapporto il parametro da prendere a riferimento è il triennio 2011-2013, da intendersi in senso statico. Il denominatore del rapporto non può essere depurato delle spese di natura eccezionale o, comunque, non ricorrenti che siano dovute a scelte discrezionali degli enti. L’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità non è oggetto di impegno, per cui non assume rilevanza nel computo della spesa corrente.

Sono i criteri operativi da rispettare per l’applicazione delle disposizioni in materia di contenimento della spesa di personale dettati dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti (deliberazione 04.05.2016 n. 16, su cui si veda anche Il Sole 24 Ore di venerdì).
In particolare, è stato chiesto ai magistrati se sia possibile riconoscere natura programmatoria e non immediatamente precettiva al comma 557, lettere a), b) e c) della legge 296/2006, con la conseguenza di ritenere possibile assumere nell’ipotesi di aver conseguito una riduzione della spesa di personale, con riferimento al valore medio del triennio 2011-2013 (comma 557-quater), non accompagnata da una riduzione del rapporto tra questa spesa e quella corrente, sempre con riferimento al valore di questo rapporto nel triennio 2011-2013.
In caso di risposta negativa, le sezioni remittenti chiedono se sia ipotizzabile considerare il riferimento contenuto nel comma 557-quater in senso dinamico e non statico e se sia possibile neutralizzare gli effetti derivanti dall’applicazione dei diversi criteri di contabilizzazione dei fatti gestionali. All’attenzione della Corte è poi stata posta la questione relativa all’esclusione dai conteggi dell’accantonamento a fondo crediti dubbia esigibilità.
Dopo aver affermato che sussiste l’obbligo di riduzione della spesa previsto dal comma 557, secondo il parametro individuato dal comma 557-quater, i giudici sostengono che l’attuale assetto normativo non consente di sterilizzare dal rapporto determinate poste di spesa corrente (di natura eccezionale e non ricorrente). Si fa riferimento, in particolare, alle ipotesi di riduzione della spesa corrente in misura maggiore alla contrazione della spesa di personale, all’affidamento all’esterno del servizio idrico prima gestito in economia, all’affidamento a terzi di una farmacia comunale e del servizio di refezione scolastica.
Al riguardo, i magistrati ricordano le disposizioni recate dall’articolo 6-bis del Dlgs 165/2001, che impone alle amministrazioni, al momento di assumere la decisione di esternalizzare un servizio, di adottare le conseguenti misure di riduzione e rideterminazione della dotazione organica. Ne deriva che l’esternalizzazione di un servizio deve essere attuata dall’ente nel quadro di misure di programmazione e organizzazione in grado di assicurare, nell’ambito della generale riduzione della spesa corrente, anche la riduzione delle spese di personale. In assenza di esplicito intervento normativo, non è pertanto possibile depurare il denominatore del rapporto spesa di personale/spesa corrente dalle spese di natura eccezionale o, comunque, non ricorrenti che siano dovute a scelte discrezionali degli enti.
Il rispetto dell’intero precetto normativo porta a concludere che permane, a carico degli enti territoriali, l’obbligo di riduzione della spesa di personale secondo il parametro individuato dal comma 557-quater, da intendere in senso statico, con riferimento al triennio 2011-2013.
L’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, infine, non è oggetto di impegno e genera un’economia di bilancio che confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata e conseguentemente non assume rilevanza nella determinazione del denominatore del rapporto spesa del personale/spesa corrente
(articolo Il Sole 24 Ore del 09.05.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Niente sconti sulla spesa per il personale degli enti.
Niente sconti sulla spesa di personale agli enti territoriali, che devono ridurre il peso degli stipendi sulla spesa corrente complessiva senza poter scorporare dal parametro le uscite una tantum e senza tenere conto delle somme accantonate a fondo crediti di dubbia esigibilità.

È questo il chiarimento più importante fornito dalla Corte dei conti - sezione autonomie, che nella deliberazione 04.05.2016 n. 16 ha fornito, in risposta alle questioni di massima sollevate da diverse Sezioni regionali di controllo, alcuni rilevanti indirizzi interpretativi delle vigenti disposizioni vincolistiche in materia di spesa del personale (si veda anche ItaliaOggi di ieri). La pronuncia conferma che il parametro per verificare il rispetto dell'obbligo di riduzione del rapporto spesa di personale/spesa corrente è rappresentato «in modo statico» dalla media registrata nel triennio 2011-2013.
È stato quindi respinta l'opzione favorevole a interpretare lo stesso parametro in modo dinamico, per tenere conto del fatto che la spesa corrente si è fisiologicamente ridotta nel corso degli ultimi anni a causa dei ripetuti cicli di spending review e tagli. Tale lettura rischia di penalizzare ingiustamente molte amministrazioni virtuose. Per capirlo, basta fare un semplice esempio numerico.
Ipotizziamo che un ente abbia registrato nel periodo 2011-2013 una spesa corrente media di 100 e una spesa di personale media di 50, con un rapporto pari al 50%. Se oggi la sua spesa corrente si è ridotta a 80 ma le uscite per stipendi sono calate solo a 45, il suo rapporto è oggi superiore al parametro, assestandosi al 56,25%. Ma possiamo considerare questo ente non virtuoso, visto che ha ridotto entrambe le voci di costo e che di norma la spesa di personale è la voce più rigida degli oneri di funzionamento?
La lettura dei giudici contabili, inoltre, pone altre rilevanti criticità: se negli anni benchmark si sono sostenute spese di natura eccezionale o non ricorrente e poi le uscite sono tornate al loro livello fisiologico, rispettare l'obiettivo può essere complicato. E la stessa cosa accade se un ente decide (magari per migliorare efficacia ed efficienza) di esternalizzare un servizio prima svolto in forma diretta.
Comune a tutte le amministrazioni è invece il problema (nato con l'armonizzazione contabile) del fondo crediti di dubbia esigibilità: esso non è oggetto di impegno e genera un'economia di bilancio che confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata e conseguentemente non assume rilevanza nella determinazione del denominatore del rapporto spesa del personale/spesa corrente.
La delibera della sezione autonomie ammette tali distonie, ma evidenzia che per correggerle occorre un intervento del legislatore, che a questo punto pare sempre più urgente (articolo ItaliaOggi del 07.05.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOAssunzioni bloccate se il Comune non taglia le spese di personale. Corte dei conti. La sezione delle Autonomie.
L’addio al Patto di stabilità e l’armonizzazione contabile non cambiano i limiti alla spesa del personale di Regioni ed enti locali, che deve continuare a ridurre la propria incidenza sulle uscite correnti rispetto alla media del 2011-2013.
Questo principio, fissato dalla deliberazione 04.05.2016 n. 16 dalla sezione Autonomie della Corte dei conti, rischia di mettere in crisi parecchie amministrazioni, che in caso di mancato rispetto incappano del blocco delle assunzioni a qualsiasi titolo (compresi i rinnovi dei contratti a tempo determinato).
A certificare l’importanza della questione è la pioggia di quesiti arrivati alla sezione Autonomie dalle diverse corti dei conti regionali. Tutte, in pratica, ruotano intorno ai problemi generati dall’armonizzazione contabile, che imponendo di accantonare nel fondo crediti di dubbia esigibilità una somma proporzionale alle mancate riscossioni riduce la spesa corrente “impegnabile” dall’amministrazione locale.
Se il vincolo alla spesa di personale è misurato nel rapporto con le uscite correnti, quando queste ultime si riducono il cerchio si stringe e quindi impone di alleggerire in modo ancora più drastico il peso degli stipendi. Siccome questo effetto dipende dalla riforma della contabilità e non dalla dinamica effettiva delle uscite per il personale, molti enti hanno premuto per correggere il limite, oppure per considerarlo implicitamente superato, e i magistrati contabili impegnati nelle regioni hanno riportato la questione alla sezione delle Autonomie.
La risposta arrivata da Roma chiude su tutta la linea. Il parametro che chiede la riduzione progressiva del peso degli stipendi sul complesso delle uscite correnti, scritto nella Finanziaria per il 2007 (commi 557 e seguenti della legge 296/2006), è perfettamente in vigore. Come sempre accade quando si trova a esaminare limiti di spesa, la Corte punta quindi a una lettura “rigida”, tanto più dopo che la Corte costituzionale (nella sentenza 218/2015) ha ribadito l’importanza strategica del freno alla spesa di personale.
La conseguenza di queste premesse è nei cinque principi di diritto fissati dalla nuova delibera: la riduzione del rapporto fra spese di personale e spese correnti è obbligatoria, il riferimento è fisso al 2011-13, la riforma contabile non permette di “sterilizzare” alcuna voce perché servirebbe una norma, la spesa di personale va contabilizzata come prevede l’armonizzazione (principio contabile allegato 4/2 al Dlgs 118/2011) e il fondo crediti non è un impegno di spesa e quindi non va calcolato al denominatore.
Dopo la botta arrivata mercoledì sull’obbligo di dimezzamento delle spese per i contratti a termine calcolato anche sui dirigenti a tempo (si veda Il Sole 24 Ore di ieri), su cui già ieri i sindaci hanno sollecitato «chiarimenti» in Conferenza Unificata, è da scommettere che anche questa delibera accenderà il confronto con gli enti
(articolo Il Sole 24 Ore del 06.05.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOPersonale, taglio costi costante. Obbligatorio ridurre l'incidenza sulla spesa corrente. La sezione autonomie della Corte conti: si tratta di norme cogenti, non di principio.
Obbligatorio ridurre il rapporto della spesa di personale rispetto alla spesa corrente anno per anno, in applicazione dell'articolo 1, comma 557, lettera a), della legge 296/2006, che va considerato norma avente natura cogente.

La Corte dei conti, sezione autonomie, con la deliberazione 04.05.2016 n. 16, ritiene sostanzialmente ininfluente l'abolizione dell'articolo 76, comma 7, del dl 112/2008, convertito in legge 133/2008, operato dall'articolo 3, comma 5, del dl 90/2014, convertito in legge 114/2014, il quale disponeva il divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale fosse pari o superiore al 50% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale.
La gran parte degli interpreti aveva inteso l'abolizione di questa previsione come il segnale dell'eliminazione dall'ordinamento giuridico della necessità di assicurare una riduzione costante del rapporto spesa di personale/spesa corrente, considerando che esso sarebbe risultato inutile ai fini di un divieto alle possibilità assunzionali.
Del resto, sempre l'articolo 3, comma 5-bis, del dl 90/2014 aveva introdotto nell'articolo 1 della legge 296/2006 il seguente comma 557-quater: «Ai fini dell'applicazione del comma 557, a decorrere dall'anno 2014 gli enti assicurano, nell'ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione».
In molti, quindi, avevano tratto la conclusione che l'unico riferimento posto ad assicurare un processo virtuoso di gestione della spesa del personale fosse il tetto della spesa media incontrata nel triennio 2011-2013. Non così parte della magistratura contabile, secondo la quale il dl 90/2014 avrebbe, al contrario, ridato vita all'articolo 1, comma 557, lettera a), della legge 296/2006.
Tale norma dispone che gli enti soggetti al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica debbono ridurre il complesso della spesa del personale «con azioni da modulare nell'ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio» ad alcuni ambiti prioritari di intervento e, segnatamente, la «riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile».
Secondo alcune sezioni regionali di controllo tale norma, però, sarebbe stata da considerare solo un principio non cogente. La sezione autonomie ha ritenuto, invece, di aderire alla testi più restrittiva: dunque, oltre all'obbligo di contenere la spesa nel tetto di quella media del triennio 2011-2013, gli enti locali debbono anche ridurre annualmente il rapporto della spesa di personale su quella corrente, anche se non esiste più un rapporto superato il quale scatti la sanzione del divieto di compiere assunzioni.
Le indicazioni della sezione autonomie sono autorevoli e porteranno gli enti ad orientare l'azione verso una gestione molto rigorosa della spesa del personale, ma non appaiono convincenti. Con la deliberazione 14/2016 a proposito della ricomprensione della spesa per i dirigenti a contratto nel tetto della spesa del personale flessibile, la magistratura contabile ha dimostrato di essere capace di modificare precedenti interpretazioni, anche alla luce di letture «costituzionalmente orientate», che pare non aver posto in essere nel caso della delibera 16/2016.
Non si deve dimenticare, allora, la sentenza della Corte costituzionale 417/2004, la quale dichiarò incostituzionali norme contenenti «vincoli che, riguardando singole voci di spesa, non costituiscono princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ma comportano una inammissibile ingerenza nell'autonomia degli enti quanto alla gestione della spesa», ledendo la specifica tutela costituzionale assicurata agli enti locali.
L'articolo 1, comma 557, della legge 296/2006 venne a suo tempo approvato proprio per superare i vincoli puntuali alla spesa del personale posti dalla legge 266/2005: ecco perché detto articolo 1, comma 557, stabilisce esplicitamente di regolare solo «in termini di principio» gli ambiti di intervento posti a ridurre la spesa di personale.
La lettura fornita dalla Sezione autonomie con la delibera 16/2016, pertanto, per quanto rigorosa, appare non fondata proprio perché finisce per contrastare con le indicazioni della Corte costituzionale (articolo ItaliaOggi del 06.05.2016).
---------------
MASSIMA
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, sulle questioni di massima rimesse dalle Sezioni regionali di controllo per la Lombardia e per il Veneto con le deliberazioni n. 78/2016/QMIG, n. 82/2016/QMIG, n. 97/2016/QMIG, n. 101/2016/QMIG e n. 246/2016/QMIG, pronuncia i seguenti principi di diritto:
“1. Alla luce della normativa introdotta dalla legge di stabilità 2016 e del nuovo sistema di armonizzazione contabile, deve confermarsi la vigenza e la cogenza delle disposizioni dettate dall’art. 1, comma 557 e ss., l. n. 296/2006, in materia di riduzione delle spese di personale.
2. Secondo la vigente disciplina in materia di contenimento della spesa del personale permane, a carico degli enti territoriali, l’obbligo di riduzione di cui all’art. 1, comma 557, l. n. 296/2006, secondo il parametro individuato dal comma 557-quater, da intendere in senso statico, con riferimento al triennio 2011-2013.
3. Con riferimento al parametro dell’art. 1, comma 557, lett. a), l. n. 296/2006, non è possibile, in mancanza di norme espresse, depurare il denominatore del rapporto spesa di personale/spesa corrente dalle spese di natura eccezionale o, comunque, non ricorrenti che siano dovute a scelte discrezionali degli enti.
4. Il principio contabile di cui all’allegato n. 4/2 al d.lgs. n. 118/2011, punto 5.2, disciplina compiutamente la corretta imputazione degli impegni per la spesa del personale per effetto del passaggio al nuovo sistema di armonizzazione contabile.
5. L'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità non è oggetto di impegno e genera un'economia di bilancio che confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata e conseguentemente non assume rilevanza nella determinazione del denominatore del rapporto spesa del personale/spesa corrente.”

ENTI LOCALI: Autovelox, incassi da dividere al netto delle spese.
Anche se manca il decreto richiesto dalla legge i comuni possono già dividere a metà gli accertamenti autovelox con l'ente proprietario della strada. Tolte però tutte le spese di accertamento e di incasso.

Lo ha evidenziato la Corte dei conti dell'Emilia-Romagna, con il parere 03.05.2016 n. 44.
La questione della ripartizione a metà delle multe autovelox e della rendicontazione periodica sull'impiego del denaro incassato vede la luce con la legge n. 120/2010 che ha previsto, tra l'altro, che per tutte le violazioni dei limiti di velocità i proventi devono essere ripartiti in misura uguale fra l'ente dal quale dipende l'organo accertatore e l'ente proprietario della strada.
Le nuove disposizioni impongono inoltre agli enti locali di trasmettere in via informatica a Roma, entro il 31 maggio, una composita relazione in cui devono essere indicati, con riferimento all'anno precedente, l'ammontare complessivo dei proventi con la specificazione degli oneri sostenuti per ciascun intervento. Ma in assenza del sistema informatico ad hoc e di regole chiare su quanto e come dividere i proventi si naviga a vista e si procede con grande approssimazione.
Per questo motivo l'Associazione dei comuni è intervenuta nuovamente, il 28.02.2016, specificando che resta in vigore il comma 3 dell'art. 25 della legge 120/2010 il quale dispone l'applicabilità della novella a far data dall'esercizio successivo a quello di emanazione del decreto fantasma. In buona sostanza anche per il 2016 l'Anci raccomanda la massima attenzione circa l'obbligo di destinazione dei proventi, in conformità alle indicazioni diramate dalla Corte dei conti dell'Emilia-Romagna (si veda ItaliaOggi del 13/02/2016).
Che però con quest'ultima deliberazione sembra disporre concretamente per il via libera alla materiale ripartizione degli importi incamerati in questi anni dai comuni. Specificano infatti i giudici contabili che la ripartizione dovrà essere fatta al netto delle spese per il noleggio dell'autovelox, per la notifica delle multe e la loro gestione informatica. Ma anche degli importi necessari per procedere materialmente alla riscossione coattiva della sanzione (articolo ItaliaOggi del 20.05.2016).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOI dirigenti «pesano» sulla spesa. Personale Pa. La Corte dei conti include gli incarichi dirigenziali a tempo determinato nei limiti sui dipendenti.
Anche gli incarichi dirigenziali a tempo determinato entrano nei limiti complessivi della spesa di personale, in base ai quali ai contratti a termine non può essere destinata una somma superiore al 50% di quella sostenuta allo stesso titolo nel 2009.
L’indicazione arriva dalla sezione Autonomie della Corte dei conti, che con la deliberazione 03.05.2016 n. 14 cambia rotta rispetto alle istruzioni date sulla stessa norma quattro anni fa, nella delibera 12/2012.
Più che di un cambio, si tratta in realtà di un’inversione di rotta, dal momento che la delibera del 2012 aveva decretato l’esclusione di queste spese dai vincoli generali, e costringe quindi le amministrazioni locali a rifare i calcoli, con il rischio di trovarsi improvvisamente ad aver sforato i limiti e quindi ad essere costrette a rientrare. La novità, però, nasce dall’evoluzione del quadro delle regole di riferimento, che in questi mesi aveva alimentato un doppio filone nelle sezioni regionali ora risolto dalle Autonomie.
A motivare l’esclusione, nel 2012, era il fatto che gli incarichi dirigenziali degli enti locali erano disciplinati da un limite “su misura”, scritto nel testo unico del pubblico impiego (articolo 19, comma 6-quater, del Dlgs 165/2001), che agli occhi della Corte giustificava il mancato inserimento di questa voce nel limite complessivo. Ora però, dopo il decreto Madia del 2014, quella norma si applica solo agli enti di ricerca.
Una norma su misura per gli incarichi in Comuni, Province e Città metropolitane c’è ancora, ed è migrata nel Testo unico degli enti locali dove si fissa un limite più alto rispetto al passato: le amministrazioni locali non possono coprire con incarichi a tempo determinato più del 30% dei posti previsti in dotazione organica.
Questo limite, però, non basta secondo il nuovo orientamento della Corte dei conti a superare il vincolo generale, rafforzato anche dal fatto che un successivo intervento della Corte costituzionale, con la sentenza 173/2012, ha ribadito che il tetto complessivo scritto nel 2010 ha «l’obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale». Di qui l’impossibilità di sottrarre al vincolo gli incarichi dirigenziali negli enti locali
(articolo Il Sole 24 Ore del 05.05.2016).
----------------
MASSIMA
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti sulla questione di massima rimessa dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con deliberazione n. 41/2016/QMIG, pronuncia il seguente principio di diritto:
“Le spese riferite agli incarichi dirigenziali conferiti ex art. 110, primo comma, del decreto legislativo n. 267 del 2000 devono essere computate ai fini del rispetto del limite di cui all’art. 9, comma 28, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122 del 2010”.

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOP.a., retromarcia sui dirigenti. La spesa nel tetto per i contratti a tempo e flessibili. CORTE DEI CONTI/ Deliberazione sulle assunzioni ex art. 110 del dlgs 267/2000.
Va computata nel tetto della spesa per i contratti a tempo determinato e flessibili la spesa connessa alle assunzioni di dirigenti a tempo determinato «a contratto», in applicazione dell'articolo 110, comma 1, del dlgs 267/2000.

La Corte dei Conti, Sezione autonomie, con la deliberazione 03.05.2016, n. 14, modifica il proprio precedente orientamento e aderisce alla tesi secondo la quale l'articolo 9, comma 28, del d.l. 78/2010, convertito in legge 122/2010, vale anche per gli incarichi dirigenziali a contratto e risolve alcuni contrasti interpretativi insorti in merito tra diverse sezioni regionali della magistratura contabile.
Come detto sopra, in effetti, la Sezione autonomie corregge anche se stessa: infatti, con la deliberazione 12/2012/Inpr aveva enunciato il principio di diritto opposto, secondo il quale gli incarichi a contratto di cui all'articolo 110, comma 1, del Tuel dovevano considerarsi sottratti ai vincoli di spesa imposti dal citato articolo 9, comma 28.
In sintesi, tale precedente ricostruzione della Sezione autonomie si basava sulla considerazione che sarebbe stato incongruo ritenere imposti alle assunzioni dei dirigenti a contratto degli enti locali sia il tetto di spesa previsto dall'articolo 9, comma 28, sia anche i limiti numerici alle assunzioni molto restrittivi, previsti dall'articolo 19, comma 6-quater, nel testo precedente alla riforma apportata dall'articolo 11, comma 2, del d.l. 90/2014.
Oggettivamente, l'interpretazione fornita nel 2012 dalla Sezione autonomie non appariva del tutto soddisfacente: nulla impediva, a ben vedere, al legislatore di disporre stringenti limiti, sia numerici, sia finanziari, ad assunzioni extra ordinem, come quelle disciplinate dall'articolo 110, comma 1, del Tue.
Lealmente, la delibera 14/2016 riconosce che il precedente orientamento della Sezione autonomie era implicitamente in contrasto con la chiave di lettura dell'articolo 9, comma 28, del d.l. 78/2010 fornita dalla Corte costituzionale con la sentenza 173/2012, la quale precisa che il tetto alla spesa del personale flessibile «pone un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa a un vasto settore del personale e, precisamente, a quello costituito da quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato».
Dunque, una lettura costituzionalmente orientata dell'articolo 9, comma 28, avrebbe dovuto indurre da sempre a considerare gli incarichi a contratto ricompresi nel tetto di spesa per lavoro flessibile. Sta di fatto che il revirement della Sezione autonomie è molto netto.
Secondo la delibera 14/2016 non vi è ragione di ritenere che la disciplina speciale della dirigenza a contratto contenuta nell'articolo 110, comma 1, per ciò solo consenta di derogare ai principi generali. Di particolare pregio è la distinzione che la delibera propone tra il concetto di specialità e quello di deroga. La specialità consente ad una specifica disciplina di interagire con aspetti particolari «in funzione della realizzazione di una disciplina compiuta».
Tuttavia, una norma speciale non è di per sé derogatrice, specie se la deroga non è espressamente disposta dal legislatore e finisca per incidere negativamente su obiettivi generali, come il risparmio delle risorse pubbliche relative al personale.
Poiché il legislatore, che ben avrebbe potuto derogare espressamente alle previsioni dell'articolo 9, comma 28, in tema di incarichi a contratto, se ne è astenuto, per la Sezione autonomie resta unicamente la conclusione che la spesa per gli incarichi a contratto va computata ai fini del relativo tetto disposto appunto dal citato articolo 9, comma 28 (articolo ItaliaOggi del 05.05.2016).
----------------
MASSIMA
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti sulla questione di massima rimessa dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con deliberazione n. 41/2016/QMIG, pronuncia il seguente principio di diritto:
“Le spese riferite agli incarichi dirigenziali conferiti ex art. 110, primo comma, del decreto legislativo n. 267 del 2000 devono essere computate ai fini del rispetto del limite di cui all’art. 9, comma 28, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122 del 2010”.

aprile 2016

APPALTI SERVIZI: Acquisti informatici con Consip. Niente appalti autonomi anche sotto i 1.000 euro. Corte conti Umbria: gli enti sono tenuti ad applicare le norme della legge di Stabilità 2016.
Niente appalti autonomi anche sotto i 1.000 euro per l'acquisizione di beni e servizi attinenti l'informatica.
La Corte dei conti, sezione regionale di controllo per l'Umbria, col parere 28.04.2016 n. 52, ha espresso l'ennesimo parere molto restrittivo su norme vincolistiche dell'ordinamento, specificamente rivolto all'articolo 1, comma 512, della legge 208/2015, in risposta ad un quesito riguardante la possibilità di acquistare beni e servizi informatici, di valore inferiore alla soglia dei 1.000 euro, evitando il tramite di Consip spa e degli altri soggetti indicati dal medesimo comma 512.
Secondo la Corte dei conti anche per acquisizioni di beni e servizi informatici di modico valore e di importo inferiore ai 1000 euro le amministrazioni sono comunque tenute alla complessa disciplina specificamente prevista dalla legge di Stabilità per il 2016.
Agli acquisti informatici, infatti, non si estende la previsione dell'articolo 1, comma 450, della legge 296/2006, come modificato dall'articolo1, comma 502, sempre della legge 208/2015: tale disposizione permette alle amministrazioni di procedere direttamente ad acquisizioni di beni e servizi di importo fino a 1.000 euro senza passare né dalla Consip o altri soggetti aggregatori, né da centrali di committenza.
A giudizio della magistratura contabile questo non vale per l'acquisto di beni e servizi informatici, anche di importo inferiore ai 1.000 euro.
La ragione consiste nella natura speciale dell'articolo 1, comma 512, della legge 508/2015, tale da renderlo inidoneo all'estensione analogica della disciplina generale del comma 502.
Il parere della sezione Umbria evidenzia che il quadro normativo derivante dalla legge di stabilità 2016 comporta l'esonero degli enti locali dell'obbligo di ricorrere al mercato elettronico della pubblica amministrazione solamente per gli acquisti di beni e servizi di carattere generico fino al valore di 1.000 euro. Nei casi, invece, degli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività vige invece un diverso regime, «in quanto la recente normativa, considerandoli una speciale categoria merceologica cui vengono destinate specifiche disposizioni di legge, impone, senza alcuna distinzione di valore, il ricorso alle convenzioni Consip o dei soggetti aggregatori».
Questo è quanto suggerisce l'interpretazione letterale della norma ai sensi della quale è consentito l'approvvigionamento di tali beni «esclusivamente» tramite i soggetti indicati dal legislatore: il che elimina altre modalità di acquisto autonomo.
Però, anche l'interpretazione sistematica secondo la Corte dei conti conduce allo stesso esito. Infatti, possibilità di approvvigionamento al di fuori delle modalità previste dal citato comma 512 è ammessa solamente per beni non disponibili o idonei o nei casi di necessità e urgenza e nel rispetto di una precisa ed onerosa procedura che richiede l'autorizzazione preventiva motivata dell'organo di vertice amministrativo, e la successiva comunicazione all'Anac e all'Agid (articolo ItaliaOggi del 12.08.2016).

APPALTI FORNITURE E SERVIZI: In merito all’obbligo imposto dall’art. 1, comma 512 della legge 28/12/2015, n. 208 (Legge di Stabilità 2016) di provvedere agli approvvigionamenti di beni e servizi informatici e di connettività esclusivamente attraverso il mercato elettronico.
Gli enti locali risultano esonerati dal far ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione solamente per gli acquisti di beni e servizi di carattere generico e di limitato importo (sotto la soglia dei 1.000 Euro) poiché, negli altri casi, di acquisto dei medesimi beni di importo pari o superiore ai 1.000 Euro e fino al limite della soglia di rilievo comunitario, sono tenuti “… a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici..ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure…”.
---------------

Per gli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività vige invece un diverso regime, in quanto la recente normativa, considerandoli una speciale categoria merceologica cui vengono destinate specifiche disposizioni di legge, impone, senza alcuna distinzione di valore, il ricorso alle convenzioni Consip o dei soggetti aggregatori.
Invero, l’art. 1, comma 512, della legge n. 208 del 28.12.2015 è da considerarsi norma speciale rispetto al più generico art. 1, comma 450, della legge n. 296 del 27.12.2006, come novellato dall’art. 1, comma 502, della suddetta legge n. 208/2015, così che per l’acquisto di beni e servizi informatici, anche di importo inferiore ai 1.000 Euro, è necessario che gli enti locali rispettino la procedura prevista dal richiamato comma 512, ed il complesso di norme dettate per il settore informatico dai commi 513-520 della Legge di stabilità 2016.

----------------

Il Sindaco del Comune di Narni (TR) ha inoltrato a questa Sezione Regionale di Controllo una richiesta di parere, per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali dell’Umbria, relativa all’interpretazione della normativa che impone agli enti locali di provvedere agli approvvigionamenti di beni e servizi informatici e di connettività di qualunque importo esclusivamente tramite i soggetti individuati dall’art.1, comma 512, della legge 28.12.2015, n. 208 (Legge di Stabilità 2016).
Il Comune chiede in particolare se per i detti acquisti possa, in alternativa, applicarsi la normativa che obbliga le amministrazioni a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione solamente per le forniture di beni e servizi al di sopra della soglia dei 1.000 Euro, introdotta dall’art. 1, comma 502, della medesima Legge di Stabilità 2016.
...
Nel merito il Comune chiede di conoscere l’avviso della Sezione relativamente all’interpretazione dei commi 502 e 512 dell’art. 1 della legge 28.12.2015 n. 208 (Legge di Stabilità 2016), interrogandosi sulla possibilità di acquistare la particolare categoria merceologica dei beni e servizi informatici (comma 512) secondo le diverse previsioni dettate per l’acquisto di generici beni e servizi tout court (comma 502), per i quali ultimi gli enti sono obbligati a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione solamente per gli acquisti al di sopra della soglia di 1.000 Euro.
In altri termini il Comune chiede se sia possibile acquistare beni e servizi informatici, di valore inferiore alla soglia dei 1.000 Euro, evitando il tramite di Consip Spa e degli altri soggetti indicati dal richiamato comma 512.
In proposito occorre premettere che il citato art. 1, comma 502, della legge 28.12.2015, n. 208 (Legge di Stabilità 2016) ha modificato l'articolo 1, comma 450, della legge 27.12.2006, n. 296, come segue:
b) al primo periodo, dopo le parole: «per gli acquisti di beni e servizi» sono inserite le seguenti: «di importo pari o superiore a 1.000 euro e»;
c) al secondo periodo, dopo le parole: «per gli acquisti di beni e servizi di importo» sono inserite le seguenti: «pari o superiore a 1.000 euro e».".
Ne è derivato che l’art. 1, comma 450, appena detto, a seguito della novella, risulta del seguente tenore: “450. Le amministrazioni statali centrali e periferiche…..per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 1.000 euro e al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all'articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207. Fermi restando gli obblighi e le facoltà previsti al comma 449 del presente articolo, le altre amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165,…. per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 1.000 euro e inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328 ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure…”.
A sua volta, il comma 512, dell’art. 1 della citata Legge di stabilità 2016 dispone: “512. Al fine di garantire l'ottimizzazione e la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività, fermi restando gli obblighi di acquisizione centralizzata previsti per i beni e servizi dalla normativa vigente, le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1 della legge 31.12.2009, n. 196, provvedono ai propri approvvigionamenti esclusivamente tramite Consip SpA o i soggetti aggregatori, ivi comprese le centrali di committenza regionali, per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti. Le regioni sono autorizzate ad assumere personale strettamente necessario ad assicurare la piena funzionalità dei soggetti aggregatori di cui all'articolo 9 del decreto-legge 24.04.2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89, in deroga ai vincoli assunzionali previsti dalla normativa vigente, nei limiti del finanziamento derivante dal Fondo di cui al comma 9 del medesimo articolo 9 del decreto-legge n. 66 del 2014.”.
Dal quadro normativo appena descritto emerge che
gli enti locali risultano esonerati dal far ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione solamente per gli acquisti di beni e servizi di carattere generico e di limitato importo (sotto la soglia dei 1.000 Euro) poiché, negli altri casi, di acquisto dei medesimi beni di importo pari o superiore ai 1.000 Euro e fino al limite della soglia di rilievo comunitario, sono tenuti “… a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici..ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure…”.
Per gli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività vige invece un diverso regime, in quanto la recente normativa, considerandoli una speciale categoria merceologica cui vengono destinate specifiche disposizioni di legge, impone, senza alcuna distinzione di valore, il ricorso alle convenzioni Consip o dei soggetti aggregatori.
Ciò emerge dalla interpretazione letterale della norma (è previsto l’approvvigionamento di tali beni “esclusivamente” tramite i soggetti indicati dal legislatore, così escludendo altre modalità di acquisto autonomo –comma 512), ma anche dalla interpretazione sistematica dell’intero corpo normativo dedicato al settore informatico (commi 513-520 dell’art. 1 della Legge di stabilità 2016).
Più in dettaglio si contempla la possibilità di approvvigionamento al di fuori delle modalità previste dal citato comma 512 solamente in alcuni casi (autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, solo per beni non disponibili o idonei o nei casi di necessità ed urgenza, con comunicazione all’Anac e all’Agid- comma 516). Inoltre la mancata osservanza delle disposizioni dettate in materia rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale (comma 517). Per il settore sanitario sono previsti criteri uniformi per gli acquisti informatici (comma 520).
La specialità della normativa riferita al settore informatico si evince anche dalle finalità dichiarate dal legislatore (“…garantire l'ottimizzazione e la razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività…“) e dallo scopo (di realizzare “...un risparmio di spesa annuale...”), oltreché dagli incentivi previsti (“Le regioni sono autorizzate ad assumere personale strettamente necessario ad assicurare la piena funzionalità dei soggetti aggregatori...in deroga ai vincoli assunzionali previsti dalla normativa vigente...”).
Da tutto quanto sopra esposto deriva conclusivamente che
l’art. 1, comma 512, della legge n. 208 del 28.12.2015 è da considerarsi norma speciale rispetto al più generico art. 1, comma 450, della legge n. 296 del 27.12.2006, come novellato dall’art. 1, comma 502, della suddetta legge n. 208/2015, così che per l’acquisto di beni e servizi informatici, anche di importo inferiore ai 1.000 Euro, è necessario che gli enti locali rispettino la procedura prevista dal richiamato comma 512, ed il complesso di norme dettate per il settore informatico dai commi 513-520 della Legge di stabilità 2016 (Corte dei Conti, Sez. controllo Umbria, parere 28.04.2016 n. 52).

PATRIMONIOI contratti di locazione passiva in essere e gravanti su Amministrazioni pubbliche vanno comunque soggetti a riduzione del 15% del canone, tenendo presente che per i soli immobili di proprietà privata adibiti a caserme è eventualmente consentito ai Comuni di contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate.
---------------
Con la nota indicata in epigrafe l’Ente ha formulato alla Sezione una richiesta di motivato avviso con cui, dopo aver rappresentato le circostanze di fatto e di diritto relative alla modalità di concessione in locazione di un proprio immobile adibito a locale caserma dei Carabinieri, ha esposto di aver ribassato il canone di locazione del 15% in ottemperanza al nuovo testo dell’art. 4, co. 4, D.L. n. 95/2012 (come modificato a opera dell’art. 24, co. 4, del D.L. n. 66/2014 convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89).
Alla luce di tali premesse, visti anche i pronunciamenti di altre Sezioni regionali di controllo, il Comune chiede di avere un motivato avviso sull’applicazione della riduzione in parola al caso in cui i contraenti del contratto di locazione siano entrambi parti pubbliche.
...
   I. La problematica oggetto del quesito riguarda la possibilità, per un Comune, di poter riportare all’importo originariamente pattuito un canone di locazione relativo ad un immobile comunale adibito a locale caserma dei Carabinieri.
In particolare, il Comune ha rappresentato di aver unilateralmente ribassato del 15% il canone di locazione, ritenendosi obbligato all’applicazione del nuovo testo dell’art. 3, co. 4, D.L. 95/2012 (come modificato a seguito da parte dell’art. 24, co. 4, del D.L. 66/2014).
Per ben comprendere la problematica in esame, appare opportuno procedere ad un preliminare esame della disciplina applicabile e dei precedenti delle altre Sezioni regionali di controllo.
   II. La questione prospettata dal Comune di Codroipo richiede di affrontare brevemente la recente normativa in tema di locazioni passive da parte delle pubbliche Amministrazioni centrali.
La normativa di riferimento è essenzialmente rappresentata dall’art. 3, co. 4, del D.L. 95/2012, come modificato dall'art. 24, comma 4, del D.L. 24.04.2014, n. 66 (convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89), secondo cui: “ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 01.07.2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto. A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto la riduzione di cui al periodo precedente si applica comunque ai contratti di locazione scaduti o rinnovati dopo tale data. La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’articolo 1339 codice civile, anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore. Analoga riduzione si applica anche agli utilizzi in essere in assenza di titolo alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il rinnovo del rapporto di locazione è consentito solo in presenza e coesistenza delle seguenti condizioni:
   a) disponibilità delle risorse finanziarie necessarie per il pagamento dei canoni, degli oneri e dei costi d’uso, per il periodo di durata del contratto di locazione;
   b) permanenza per le Amministrazioni dello Stato delle esigenze allocative in relazione ai fabbisogni espressi agli esiti dei piani di razionalizzazione di cui ai sensi all’articolo 2, comma 222, della legge 23.12.2009, n. 191, ai piani di razionalizzazione ove già definiti, nonché di quelli di riorganizzazione ed accorpamento delle strutture previste dalle norme vigenti
”.
La normativa di cui sopra, quindi, ha chiaramente operato una scelta di riduzione (in misura pari al 15%) dei canoni di locazione passiva che gravano sulle pubbliche Amministrazioni centrali.
Analoga misura, secondo il disposto dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012 (come modificato da parte del D.L 24.04.2014, n. 66), è da intendersi estesa, in quanto compatibile, anche nei confronti delle altre Amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165.
Può essere dunque utile procedere ad un esame dei precedenti resi dalle altre Sezioni regionali di controllo su questioni analoghe che vengono comunque ad intrecciarsi con la specifica tematica in esame.
   III. Questa Sezione si è pronunciata sulla possibilità per l’Ente locale di contribuire ai costi di affitto con la pronuncia n. 25/VIIIC./2004 in cui si è affermato che un Comune, per favorire la presenza sul territorio comunale della caserma dei Carabinieri, può rinunciare a parte del canone locatizio, anche innovando il contratto di locazione, qualora lo stesso fosse già perfezionato.
Significativa è altresì la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Sardegna n. 3/2010/PAR secondo cui “le esigenze di tutela dell’ordine pubblico rappresentate dal Comune vanno ad inserirsi - necessariamente- nel quadro dei rapporti e delle valutazioni da assumersi in sede interistituzionale, secondo l’assetto e con le procedure sopra riferiti. Esclusivamente in tale contesto concertativo allargato potranno assumersi le deliberazioni degli Enti interessati (Stato ed Enti territoriali), incidenti sulle rispettive dotazioni finanziarie o patrimoniali in relazione alle eventuali forme di contribuzione alla spesa necessarie per le esigenze di salvaguardia della sicurezza pubblica. Sul punto si sottolinea che la normativa specificamente intervenuta –introducendo una deroga ai principi generali di cui al paragrafo n. 4- circoscrive l’impegno economico-finanziario in capo agli Enti territoriali, quanto a modi e tempi, senza prevederne in alcun caso un totale accollo a carico degli stessi”.
A seguito di un contrasto tra le citate delibere e quelle di altre Sezioni che invece propendevano per l’inammissibilità, è stata investita della questione la Sezione delle Autonomie che, con la deliberazione n. 16/SEZAUT/2014/QMIG ha reso una sua pronuncia di orientamento con la quale si è affermato che: “
la Costituzione, pur attribuendo allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza (art. 117, comma 2, lett. h), tuttavia, riconosce, nella nuova formulazione dell’art. 118, l’esigenza di stabilire, con legge statale, forme di coordinamento fra Amministrazioni statali e periferiche, in vista del potenziamento della sicurezza a livello locale. Al riguardo, deve osservarsi che una specifica base normativa e soprattutto finanziaria è stata posta dall’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, che autorizza i Prefetti a stipulare convenzioni con le Regioni e gli enti locali per realizzare programmi straordinari, tesi ad un potenziamento dei presidi di sicurezza sul territorio, accedendo alle risorse logistiche, strumentali e finanziarie messe a disposizione dagli enti che aderiscono. (…) La finalità di potenziamento della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza trova pieno riconoscimento nell’ambito dell’autonomia degli enti, che sono chiamati a valutare le necessità della collettività amministrata in termini di priorità e di compatibilità finanziarie e gestionali e, sulla scorta di tali valutazioni, ad avviare le eventuali concertazioni interistituzionali, volte all’adozione di specifici protocolli d’intesa che individuino obiettivi e risorse. Peraltro, ferma restando l’importanza degli strumenti di concertazione interistituzionale e la rilevanza degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire nell’ambito degli appositi programmi, di cui all’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, tuttavia la Sezione ritiene che non possano rientrare nell’ambito degli anzidetti strumenti le forme di contribuzione come quella in esame, volte al pagamento del canone di locazione. Ciò anche in considerazione del carattere non episodico della contribuzione, che deve presumersi possa interessare la gestione del bilancio dell’ente ben oltre l’esercizio in corso e che, pertanto, mal si attaglia alla natura transitoria degli accordi in questione, la cui durata in generale è annuale”.
Tale pronuncia di orientamento è stata recepita dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna
, parere 07.07.2014 n. 173.
Da notare, peraltro, che tale specifica problematica è stata di recente risolta a livello normativo, ed infatti
tra le disposizioni relative alla locazione di beni immobili da adibire a caserma dei Carabinieri, la legge 28.12.2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) ha disposto, con l'art. 1, comma 500, l'introduzione del nuovo comma 4-bis all'interno dell’art. 3 del D.L. 06.07.2012, n. 95 secondo cui: “per le caserme delle Forze dell'ordine e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco ospitate presso proprietà private, i comuni appartenenti al territorio di competenza delle stesse possono contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate”.
Alla luce del succitato quadro normativo, quindi,
le Amministrazioni comunali possono ora fornire un contributo diretto ai canoni di locazione da corrispondere ai soggetti privati per l’affitto di immobili da adibire a caserme di Forze dell’ordine o dei Vigili del fuoco.
Tale assunto, sul quale si tornerà in seguito, rileva seppur indirettamente, anche in ordine al più specifico quesito posto dal Comune richiedente.
Sullo specifico punto, si richiama un precedente della stessa Sezione regionale Emilia-Romagna che, con il parere 15.12.2015 n. 157, ha affermato che “
la disposizione del novellato art. 3, comma 4, del d.l. n. 95/2012 non pare applicabile nell’ipotesi in cui il rapporto intervenga tra due pubbliche amministrazioni. E’ preclusiva, in tal senso, l’interpretazione finalistica e financo letterale della normativa richiamata avente, peraltro, natura di norma eccezionale e, come tale insuscettibile di applicazione “oltre i casi e i tempi” in essa considerati (cfr. art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale). Si osserva, infatti che la statuizione oggetto di disamina è applicabile, prima di ogni ulteriore considerazione, quando realizzi la finalità richiamata nel testo di legge di “contenimento della spesa pubblica”. All’evidenza, tale finalità non si realizza qualora il rapporto concessorio, cui sarebbe eventualmente da applicare la riduzione automatica del canone nella misura del 15 per cento, intervenga tra due pubbliche amministrazioni. Infatti l’effetto pratico sarebbe del tutto neutro rispetto all’obiettivo del contenimento della spesa pubblica, essendo di assoluta evidenza che l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. di una tale clausola nel rapporto intercorrente tra due pubbliche amministrazioni, pur comportando per l’una un risparmio nella misura del 15 per cento di quanto corrisposto in precedenza, per l’altra comporterebbe, in egual misura, un minor introito”.
Si tratta della pronuncia richiamata anche dal Comune istante, peraltro, senza tenere in adeguato conto, come di seguito si preciserà, il più articolato quadro normativo e giurisprudenziale.
Ed invero, tra i precedenti rinvenibili, merita in particolare di essere segnalata anche la deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 272/2015/PAR secondo cui “n
on sembra potersi ritenere che vi siano lacune normative in relazione ad ipotesi di contratti di locazione posti in essere da un comune antecedentemente all’applicazione della disposizione normativa che ha esteso agli enti locali la disciplina del d.l. 95/2012 e che, quindi, erano in corso al momento dell’entrata in vigore della medesima. Il comma 4 dell’art. 3 del D.L. 95/2012 sopra richiamato prevede, infatti, l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. della clausola di riduzione del canone di locazione -anche in deroga ad eventuali clausole difformi previste dalle parti- fermo restando il diritto, in capo al locatore, di optare per il recesso dal contratto”.
Tale pronuncia ha ribadito dunque, con riferimento alla normativa introdotta sulla riduzione del 15% dei canoni di locazione passiva, l’applicabilità a favore delle Amministrazioni pubbliche considerate dalla norma che prevede l’inserzione automatica di clausole ex art. 1339 cod. civ. a favore degli Enti individuati come beneficiari dalla legge.
   IV. Il Collegio condivide tale lettura ed invero si osserva che l’art. 3, co. 4, del D.L. 95/2012, come modificato dall'art. 24, comma 4, legge n. 89 del 2014, dettando previsioni per i contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), ha previsto l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. della clausola di riduzione del canone di locazione, anche in deroga ad eventuali clausole difformi previste dalle parti, fermo restando il diritto, in capo al locatore, di optare per il recesso dal contratto.
La stessa disciplina è applicabile, ai sensi dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012, alle Amministrazioni locali (in tal senso, si veda anche la citata deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 272/2015/PAR).
Alla luce della normativa introdotta e delle richiamate pronunce emanate dalle Sezioni regionali sul tema, il Collegio ritiene di dover approfondire le problematiche sollevate dal parere prospettato dal Comune di Codroipo.
Invero, il Comune richiedente si limita a richiamare una deliberazione dell’Emilia Romagna, parere 15.12.2015 n. 157, senza procedere ai necessari raccordi con la normativa introdotta sul tema, anche successivamente a detta pronuncia.
Va però considerato che, in una lettura sistematica, la deliberazione in questione pare porsi come una, seppur indiretta, applicazione del principio di coordinamento affermato dalla deliberazione n. 16/SEZAUT/2014/QMIG della Sezione delle Autonomie secondo cui, nell’ambito degli strumenti di concertazione interistituzionale e degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire tramite gli appositi programmi, non sarebbe possibile prevedere da parte dei Comuni forme di contribuzione volte al pagamento del canone di locazione per le caserme delle Forze dell’ordine.
Come sopra anticipato,
tale impostazione è ormai superata e non più attuale alla luce del disposto normativo recato dal nuovo comma 4-bis all'interno dell’art. 3 del D.L. 06.07.2012, n. 95, introdotto dall'art. 1, comma 500, della legge 28.12.2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) che ha riconosciuto possibilità per i Comuni di contribuire alle spese per la locazione di immobili privati adibiti a caserme di Forze dell’ordine nei limiti del “canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate”.
Non può invero ignorarsi una connessione tra le due fattispecie normativamente previste.
Alla luce del succitato quadro normativo, quindi, appare chiaro che il contributo diretto da parte dei Comuni ai canoni di locazione per caserme ospitate in immobili privati, rappresenterebbe una forma di aiuto economico assimilabile alla riduzione ex lege dei canoni di locazione per gli immobili pubblici locati alle Forze dell’ordine, trattandosi in ambedue i casi di forme di sostegno consentite dall’Ordinamento, con la conseguenza che:
   a) opera ex lege la riduzione del canone per tutte le locazioni passive cui sono tenute le pubbliche Amministrazioni per il godimento di immobili adibiti ad uso istituzionale, senza distinzione tra immobili di proprietà pubblica o privata;
   b) per i soli immobili di proprietà privata adibiti a caserme è eventualmente consentito ai Comuni di contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate.
Tale impostazione giuridica, relativa al diritto applicabile, appare già di per sé risolutiva del quesito prospettato, ancorché dalla normativa citata non si evinca una espressa indicazione circa l’applicabilità della predetta riduzione ai canoni di locazione relativi ad immobili di proprietà pubblica affittati ad altra pubblica Amministrazione.
Ritiene comunque il Collegio di fare cenno ai possibili effetti, invero non chiaramente affrontati nel quesito pervenuto, ma solo indirettamente enucleabili dalla lettura della più volte citata pronuncia dell’Emilia Romagna, relativi alla considerazione della diversa natura dei saldi di bilancio relativi, nel caso di specie, a una pubblica Amministrazione centrale e a una pubblica Amministrazione locale.
Invero la riduzione dei canoni, inserita ex lege in base al disposto dell’art. 1339 cod. civ., ha il precipuo scopo di ridurre la spesa per canoni di locazione passiva gravanti sulle Amministrazioni locatarie, ragion per cui va assunto a riferimento il saldo di bilancio dei singoli comparti, piuttosto che il conto economico consolidato delle pubbliche Amministrazioni.
La stessa disciplina, infatti, come si è detto, è applicabile, ai sensi dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012, alle Amministrazioni locali.
Il tutto, val la pena di evidenziare, anche alla luce dell’attuale previsione dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012 secondo cui le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano possono adottare misure alternative di contenimento della spesa corrente al fine di conseguire risparmi non inferiori a quelli derivanti dall'applicazione della citata disposizione.
Da notare che tale ultima previsione ha recentemente interessato la Consulta in un giudizio di costituzionalità, sollevato dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 18.08.2014 e depositato il successivo 22 agosto (reg. ric. n. 63 del 2014, che è stato deciso lo stesso giorno della presente camera di consiglio).
In tale giudizio, di particolare rilievo, merita di essere richiamata la problematica della finanza delle Regioni, delle Province autonome e degli Enti locali come parte della finanza pubblica allargata e della possibilità per il legislatore statale di imporre alle Regioni e agli Enti locali vincoli alle politiche di bilancio, con una legislazione di principio, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari.
Aspetti questi ultimi che assumono valenza ancor più significativa nell’assetto ordinamentale della Regione Friuli Venezia Giulia, per le specifiche competenza statutarie in materia di ordinamento e finanza degli Enti locali.
Tale assunto da ultimo richiamato conferma la maggiore complessità ed articolazione del quadro normativo rispetto alle prospettazioni del quesito, quadro riassumibile, come si è detto, nei suesposti princìpi secondo cui
i contratti di locazione passiva in essere e gravanti su Amministrazioni pubbliche vadano comunque soggetti a riduzione del 15% del canone, tenendo presente che per i soli immobili di proprietà privata adibiti a caserme è eventualmente consentito ai Comuni di contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate (Corte dei Conti, Sez. controllo Friuli Venezia Giulia, parere 27.04.2016 n. 40).

PUBBLICO IMPIEGO: Danno erariale. Responsabilità del dirigente che da esecuzione ad atti di indirizzo illegittimi della Giunta Comunale.
Va disattesa l'argomentazione difensiva che esclude la responsabilità del dirigente ritenendo l'attività svolta esecutiva di scelte operate a monte dalla Giunta comunale, in considerazione del principio di separazione tra attività di indirizzo e gestione, essendo il dirigente, per espressa disposizione legislativa (art. 4, comma 2, D.Lgs. n. 165 del 2001), responsabile in via esclusiva del pagamento illegittimo dei trattamenti economici accessori.
In altri termini, l'autonomia decisionale, normativamente prevista, di cui godeva il dirigente avrebbe dovuto indurlo a disattendere una direttiva dell'organo di indirizzo, se palesemente illegittima, o, nel dubbio, interpretarla, anche con riferimento agli atti normativi interni, in modo conforme alla legge (
nella fattispecie il dirigente aveva liquidato se stesso e i propri collaboratori a fronte di un indirizzo della Giunta Comunale che ne disponeva la possibile erogazione per attività collegate a finanziamenti comunitari).
---------------
1.Preliminarmente va scrutinata l’eccezione di inammissibilità della citazione per carenza di motivazione in ordine alle deduzioni fornite dal convenibile a seguito di invito a dedurre.
1.1 L’eccezione è infondata.
Giova al riguardo richiamare il principio di diritto enunciato dalle Sezioni Riunite di questa Corte con la sentenza 7/98/QM ed espresso -al punto 4 della parte motiva- nel senso che “…nel conseguente atto di citazione il P.R. non è obbligato a motivare le ragioni per le quali egli ha, eventualmente anche in toto, disatteso le deduzioni fornite non determinando l'invito l'insorgere di un contraddittorio pre-processuale tra P.R. ed invitato. Invero un ipotetico obbligo (peraltro non legislativamente previsto e non creabile in via giurisprudenziale) di motivazione finirebbe per trasformare la fase istruttoria, di cui il P.R. è il dominus, in un anomalo diretto contenzioso tra il medesimo e l'invitato imponendo contemporaneamente al primo funzioni, nonché obblighi di motivazione, propri del giudicante travalicandosi in tal modo quella istituzionale di acquisizione degli elementi probatori da sottoporre poi alla valutazione del giudice. L'esame valutativo delle deduzioni dell'invitato potrà, quindi, anche essere espresso dal P.R. in modo sintetico od essere persino implicito nel fatto stesso che viene emesso l'atto di citazione…”.
2. Parimente non meritevole di condivisione si reputa la censura di insussistenza del danno formulata sull’assunto secondo cui le attività progettuali costituivano per i dipendenti comunali prestazioni aggiuntive extra istituzionali, finanziate da fondi esterni non gravanti sul bilancio dell’ente locale.
2.1 Occorre, infatti, rilevare che la tesi difensiva induce ad una impropria sovrapposizione di due diversi e distinti rapporti: quello tra i soggetti finanziatori e l’Ente beneficiario, e, quello tra quest’ultimo e il personale da esso dipendente.
La prima relazione intercorre tra la Regione e le autonomie locali alle quali compete, oltre alla partecipazione alla fase di programmazione, l’identificazione delle opportunità locali, la formulazione delle proposte progettuali, collocate all’interno degli obiettivi definiti dalla Regione, spesso la realizzazione degli interventi, la loro focalizzazione su un numero limitato di priorità, la loro operatività in un quadro di programmazione finalizzato allo sviluppo.
Per gli interventi attribuiti alla competenza delle Autonomie locali e degli organismi pubblici, la Regione procede all’impegno della spesa a favore dei medesimi, ad avvenuta acquisizione di dichiarazioni del rappresentante legale in ordine all’avvenuto completamento dell’iter procedurale per l’attuazione del progetto e alla conformità ed ammissibilità delle spese sostenute secondo le disposizioni comunitarie e nazionali vigenti (POR Puglia 2000-2006).
A monte di siffatta disciplina si pongono le disposizioni comunitarie (artt. 2 e 4, lett. b, della norma n. 11, del Regolamento CEE n. 448/2004) che -afferenti al rapporto tra CE e Stati membri e non conferenti nel senso prospettato dalla Parte appellante- si limitano ad indicare le condizioni in presenza delle quali talune categorie di spesa sono ammesse al cofinanziamento.
Ciò posto, va evidenziato che l’erogazione di remunerazioni aggiuntive ai dipendenti coinvolti nel progetto afferisce al rapporto tra l’Ente locale e il proprio personale, e non può che trovare disciplina nel quadro normativo di settore -compiutamente richiamato dalla sentenza appellata- rappresentato dall’art. 45 del d.lgs. 165/2001 e dai contratti collettivi chiamati a definire un collegamento tra i trattamenti economici accessori e la performance individuale o collettiva che, deve essere valutata nel rispetto di una precisa logica procedimentale (rendicontazione del risultato conseguito, sua misurazione e conclusiva valutazione dello stesso da parte degli organismi a ciò preposti).
Ne consegue che l’erogazione degli emolumenti in esame disposta senza il rispetto della procedura normativamente prevista si appalesa illegittima e dannosa, giacché, in ipotesi di emolumenti non dovuti è la stessa maggiorazione retributiva che, per il suo intero ammontare, ne realizza ex se gli effetti lesivi.
3. Va disattesa anche l’argomentazione difensiva che esclude la responsabilità del dirigente ritenendo l’attività svolta esecutiva di scelte operate dalla Giunta comunale.
3.1 In tal senso, milita il principio di separazione tra le attività di indirizzo e le attività di gestione, di cui è espressione il comma 2, dell’art. 4, del d.lgs. 165/2001 che nell’attribuire ai dirigenti l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo, ne afferma la responsabilità in via esclusiva.
Responsabilità dei dirigenti ribadita poi con specifico riguardo all'attribuzione dei trattamenti economici accessori dall’art. 45, comma 4, del d.lgs. 165/2001.
Ne consegue che la determina dirigenziale di liquidazione delle somme non può essere intesa quale “atto meramente esecutivo” della delibera giuntale n. 93 del 2004.
4. Con riguardo all’elemento soggettivo, infine è da ritenere che la condotta tenuta dal dirigente -nel sottoscrivere una determina, incondizionatamente autorizzativa delle indebite erogazioni, nella pienezza dei suoi poteri decisionali- sia espressiva di colpa grave.
Occorre, peraltro, considerare –come correttamente rilevato dal giudice di prime cure- che l’autonomia decisionale normativamente prevista di cui godeva il dirigente avrebbe dovuto indurlo a disattendere una direttiva dell’organo di indirizzo, se palesemente illegittima, o, nel dubbio, interpretarla, anche con riferimento agli atti normativi interni, in modo conforme alla legge.
In conclusione va affermata la riferibilità del danno al comportamento del ricorrente.
5. In ordine all’invocata applicazione dell’istituto della compensatio lucri cum damno previsto dell’art. 1, comma 1-bis, della legge n. 20/1994, -il cui onere probatorio, nell’an e nel quantum, incombe sull’istante- non se ne reputano sussistenti i presupposti, ovvero: l’effettività del vantaggio, la identità causale tra il fatto produttivo del danno e quello produttivo dell’utilitas e la corrispondenza di quest’ultima ai fini istituzionali dell’amministrazione che se ne appropria (SS.RR., sent. n. 5 del 24.01.1997).
6. Alla luce delle considerazioni esposte l’’appello deve essere respinto e confermata l’impugnata sentenza, non ricorrendo circostanze valutabili in funzione del richiesto esercizio del potere riduttivo dell’addebito.
L’Es. deve perciò essere conclusivamente condannato al pagamento, in favore del Comune di Lecce, della somma di €. 23.893,88, oltre oneri accessori come determinati nella sentenza impugnata
(Corte dei Conti, Sez. III  giurisdiz. Centrale d'Appello, sentenza 26.04.2016 n. 160).

APPALTI FORNITURE: Il presupposto per procedere ad acquisti autonomi extra Consip e centrali di committenza regionali è l’inidoneità del bene o del servizio al soddisfacimento dello specifico bisogno dell’amministrazione, per mancanza di caratteristiche essenziali; l’inidoneità, la quale deve emergere da un confronto operato tra lo specifico fabbisogno dell’ente e il bene o il servizio oggetto di convenzione, sembra dover riguardare esclusivamente le caratteristiche del bene o del servizio stesso, senza che la valutazione possa estendersi a elementi ulteriori che incidono sul fabbisogno, quali, nel caso prospettato, l’ubicazione dei distributori di carburante.
Ovviamente, resta salva la possibilità, di cui all’art. 1, co. 494, della legge di stabilità per il 2016, di effettuare affidamenti al di fuori del regime Consip e delle altre centrali di committenza regionale, per carburanti, purché ricorrano le previste condizioni (- procedere all’acquisto tramite procedure ad evidenza pubblica; - ottenere un corrispettivo inferiore almeno del 3% rispetto a quello fissato da Consip o da altre centrali di committenza regionale; - sottoporre i contratti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico in percentuale superiore al 10 per cento).

---------------
Il Sindaco del Comune di Galliera (BO) ha inoltrato a questa Sezione la seguente richiesta di parere:
Premesso che:
- il Comune di Galliera ha in dotazione n. 8 veicoli per le regolari attività istituzionali;
- nel territorio comunale non è presente gestore selezionato da Consip;
- la centrale unica di Committenza dell’Unione Reno Galliera, con sede in San Giorgio di Piano ha espletato una gara per la fornitura del carburante per i veicoli istituzionali, ma alla scadenza non sono pervenute domande e la gara è andata deserta.
Dato atto che:
- sulla centrale di Committenza Consip esiste una specifica convenzione con la ditta Kuwait Petroleum, che se pur a prezzi convenienti, non presenta una rete di distribuzione sul territorio adeguata alle esigenze di questo ente, in quanto il gestore più vicino risulta essere nel Comune di San Pietro in casale a 9 km di distanza.
Per quanto sopra esposto, considerato che fornirsi dei carburanti alla stazione di servizio di San Pietro in Casale risulta assolutamente antieconomico, sia per la distanza da percorrere (9 km andata + 9 km ritorno) che per il tempo di impiego del personale, siamo con la presente a richiedere un Vostro parere in merito alla possibilità di poter effettuare i rifornimenti dei veicoli comunali presso una stazione di servizio nel nostro territorio al di fuori delle convenzioni Consip
”.
...
2.1 Preliminarmente, occorre individuare le principali norme rilevanti ai fini del parere.
Il sistema delle centrali di committenza, stazioni appaltanti che gestiscono gli approvvigionamenti di beni e servizi per la pubblica amministrazione, avvalendosi di apposite convenzioni, trova il suo fondamento nell’art. 26 della legge 23.12.1999, n. 488 (finanziaria per il 2000); detta norma, nel testo attualmente vigente, prevede che vengano stipulate, nel rispetto della normativa in materia di scelta del contraente, con procedure competitive, “convenzioni con le quali l'impresa prescelta si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle amministrazioni dello Stato anche con il ricorso alla locazione finanziaria”. La stipulazione di un contratto in violazione delle suddette previsioni costituisce causa di responsabilità amministrativa.
Successivamente, l’art. 58 della legge 23.12.2000, n. 388, ha provveduto ad individuare la Consip come la centrale acquisti nazionale, prevedendo che “le convenzioni di cui al citato articolo 26 sono stipulate dalla Concessionaria servizi informatici pubblici (CONSIP) Spa, per conto del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ovvero di altre pubbliche amministrazioni di cui al presente comma […]”.
Con il decreto del Presidente della Repubblica 04.04.2002, n. 101, contenente il "Regolamento recante criteri e modalità per l'espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l'approvvigionamento di beni e servizi", è stato ulteriormente disciplinato lo svolgimento delle procedure telematiche di acquisto, introducendo il MePA - Mercato Elettronico della PA.
A seguito dell’abrogazione del citato DPR n. 101/2002, l’attuale disciplina del MePA è contenuta nel decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, che all'art. 328 ne definisce le modalità di funzionamento, stabilendo che, fatti salvi i casi di ricorso obbligatorio al mercato elettronico previsti dalle norme in vigore, ai sensi dell'articolo 85, comma 13, del codice dei contratti pubblici, la stazione appaltante può stabilire di procedere all'acquisto di beni e servizi attraverso il mercato elettronico realizzato dalla medesima stazione appaltante, o utilizzando il mercato elettronico della pubblica amministrazione realizzato dal Ministero dell'economia e delle finanze sulle proprie infrastrutture tecnologiche avvalendosi di Consip S.p.A., oppure attraverso il mercato elettronico istituito dalle centrali di committenza di riferimento, di cui all'articolo 33 del codice dei contratti pubblici.
Con la legge 27.12.2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), è stato sancito un più esteso campo di utilizzo delle convenzioni-quadro, prevedendo altresì l’obbligo di ricorrere al mercato elettronico della pubblica amministrazione per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario; inoltre, è stata prevista l’istituzione di centrali di committenza regionali.
L’art. 1, co. 7, del d.l. 06.07.2012, n. 95 (convertito con modificazioni dalla l. 07.08.2012, n. 135) ha provveduto ad estendere e generalizzare per tutte le pubbliche amministrazioni l’obbligo di ricorso alle convenzioni Consip per alcune tipologie merceologiche di beni, tra cui i carburanti, disponendo, altresì, che i contratti stipulati in violazione di tali previsioni sono nulli e costituiscono illecito disciplinare e contabile, ai quali corrisponde quindi un’ipotesi tipica di responsabilità amministrativa.
Recentemente, la legge 28.12.2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016), all’art. 1, co. 510, ha previsto che “
le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all'articolo 26 della legge 23.12.1999, n. 488, stipulate da Consip SpA, ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall'organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali”.
Lo stesso articolo, con specifico riferimento all’acquisto di carburanti per autotrazione, al co. 494, ha stabilito che “
è fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori almeno del 10 per cento per le categorie merceologiche telefonia fissa e telefonia mobile e del 3 per cento per le categorie merceologiche carburanti extra-rete, carburanti rete, energia elettrica, gas e combustibili per il riscaldamento rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip SpA e dalle centrali di committenza regionali. Tutti i contratti stipulati ai sensi del precedente periodo devono essere trasmessi all'Autorità nazionale anticorruzione. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico in percentuale superiore al 10 per cento rispetto ai contratti già stipulati. Al fine di concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso una razionalizzazione delle spese delle pubbliche amministrazioni riguardanti le categorie merceologiche di cui al primo periodo del presente comma, in via sperimentale, dal 01.01.2017 al 31.12.2019 non si applicano le disposizioni di cui al terzo periodo del presente comma”.
2.2 Richiamata la normativa, occorre verificare se vi siano precedenti pareri resi, in materia, da questa magistratura contabile.
Numerose sono le deliberazioni di questa Corte relative all’obbligo di ricorso alle convenzioni Consip (tra le altre, si richiama il parere di questa Sezione reso con deliberazione n. 286, del 17.12.2013.
Recentemente, la Sezione di controllo della Regione Friuli Venezia Giulia, con deliberazione n. 35/2016/PAR, del 25.03.2016 , si è espressa sulla medesima questione oggetto del presente parere. Si riporta il quesito: “
se sia consentito, per motivi di economicità ed efficienza, di rifornirsi dal distributore di carburante esistente (unico) nel paese, ogni qual volta in base ad una convenzione Consip il distributore cui doversi rivolgere sia più distante di esso”. La citata Sezione ha affermato che “la citata previsione del comma 510, riguardando l’acquisto di beni e servizi privi di requisiti essenziali, non può ritenersi applicabile all’acquisto di quei prodotti, come il carburante, che sono per loro stessa natura intrinsecamente fungibili”.
2.3 E’ ora possibile rispondere alla richiesta di parere, circa la possibilità, per una pubblica amministrazione, di operare acquisti di carburante per autotrazione, al di fuori delle convenzioni stipulate dalla Consip o da centrali di committenza regionali, nel caso in cui l’ubicazione del distributore più vicino renda l’operazione diseconomica.
Questa Sezione ritiene di non potersi discostare dall’interpretazione già fornita dalla Sezione di controllo della Regione Friuli Venezia Giulia.
Una diversa lettura del disposto di cui all’art. 1, comma 510, legge n. 208/2015, infatti, sembra essere preclusa dalla lettera della norma.
Il presupposto per procedere ad acquisti autonomi extra Consip e centrali di committenza regionali è l’inidoneità del bene o del servizio al soddisfacimento dello specifico bisogno dell’amministrazione, per mancanza di caratteristiche essenziali; l’inidoneità, la quale deve emergere da un confronto operato tra lo specifico fabbisogno dell’ente e il bene o il servizio oggetto di convenzione, sembra dover riguardare esclusivamente le caratteristiche del bene o del servizio stesso, senza che la valutazione possa estendersi a elementi ulteriori che incidono sul fabbisogno, quali, nel caso prospettato, l’ubicazione dei distributori di carburante.
Ovviamente, resta salva la possibilità, di cui all’art. 1, co. 494, della legge di stabilità per il 2016, di effettuare affidamenti al di fuori del regime Consip e delle altre centrali di committenza regionale, per carburanti, purché ricorrano le previste condizioni (procedere all’acquisto tramite procedure ad evidenza pubblica; ottenere un corrispettivo inferiore almeno del 3% rispetto a quello fissato da Consip o da altre centrali di committenza regionale; sottoporre i contratti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai migliori corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico in percentuale superiore al 10 per cento).
Pur non potendo questa Corte, anche in sede consultiva, prescindere dal dato normativo, può essere utile evidenziare come, in casi, come quello all’attenzione del Collegio, di comuni presso i quali non siano presenti distributori di carburanti della ditta aderente alla convenzione, la corretta applicazione della disciplina possa determinare gravi diseconomie.
Pertanto, è auspicabile una rimeditazione, da parte del legislatore statale, della normativa. Potrebbe essere ampliata la discrezionalità riconosciuta agli enti pubblici, fino a consentire la stipulazione in deroga alle convenzioni sottoscritte dalle centrali di committenza, a fronte di un evidente e dimostrato risparmio complessivo (nel caso degli acquisti di carburante per autotrazione e delle altre categorie merceologiche, di cui al citato art. 1, comma 494, infatti, il risparmio che consente di operare in deroga, può essere calcolato sul solo corrispettivo) (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 20.04.2016 n. 38).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
----------------
Con parere 15.12.2015 n. 155, questa Sezione regionale di controllo ha reso il proprio parere su due quesiti posti dal Comune di Ferrara e, al contempo, ha sospeso la pronuncia su un altro rispetto al quale ravvisava una difformità di orientamenti tra diverse Sezioni regionali di controllo.
I quesiti sui quali la Sezione si è pronunciata riguardano l’individuazione delle categorie di personale alle quali può essere corrisposto il cd. incentivo alla progettazione previsto dall’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006, stabilendo che non è possibile riconoscere tale emolumento al personale dei ruoli amministrativo e/o contabile, e quello volto ad individuare l’atto regolamentare da applicare (quello vigente all’epoca del progetto o un nuovo regolamento) per gli incentivi da riconoscere per attività iniziate precedentemente alla data del 19/08/2014 (data di entrata in vigore della nuova disciplina in tema di compenso incentivante) da proseguire ed ultimare.
Il quesito sul quale è stata riscontrata una difformità di orientamenti tra le Sezioni regionali concerneva la possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione per le attività di manutenzione straordinaria anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114.
La pronuncia su tale quesito è stata conseguentemente sospesa, con conseguente remissione degli atti al Presidente della Corte ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174, ai fini della valutazione dell’opportunità di deferire alla Sezione delle autonomie, ovvero alle Sezioni riunite. Di tale decisione è stata data comunicazione al Sindaco di Ferrara.
Successivamente, il Presidente della Corte dei conti ha rimesso la questione alla Sezione delle autonomie, che si è espressa con deliberazione 23.03.2016 n. 10.
...
Sinteticamente si rammenta che, con il parere 15.12.2015 n. 155, questa Sezione regionale ha rimesso gli atti al Presidente della Corte dei conti ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 174/2012 e sospeso la pronuncia sul quesito con il quale il Comune di Ferrara chiedeva se il cd. compenso incentivante previsto dal novellato art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006 potesse essere corrisposto per le attività di manutenzione straordinaria, che, a differenza di quelle di manutenzione ordinaria, per le quali l’incentivo andrebbe certamente escluso, in ragione della natura dei lavori e della loro complessità, richiedono un’attività progettuale specialistica tale da giustificare il riconoscimento del predetto emolumento.
Nella citata deliberazione, la Sezione rilevava che, a decorrere dal 19.08.2014, è stata prevista una nuova disciplina in materia di incentivi spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le attività di progettazione. La materia de qua, originariamente disciplinata dall’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 (codice degli appalti pubblici), è stata modificata dall’articolo 13 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito in legge 11.08.2014, n. 114 che ha abrogato i commi 5 e 6 del richiamato articolo 92 del codice degli appalti, dall’articolo 13-bis, aggiunto in sede di conversione in legge, mediante il quale sono stati inseriti, nell’articolo 93 (rubricato “Livelli della progettazione per gli appalti e le concessioni di lavori"), i commi da 7-bis a 7-quinquies.
In particolare, il comma 7-ter, rimanda alla fonte regolamentare di ciascuna pubblica amministrazione rientrante nell’ambito di applicazione soggettiva della norma la definizione di alcuni aspetti della disciplina, prevedendo, che l’incentivo alla progettazione debba essere escluso per le attività di manutenzione, senza ulteriori specificazioni.
Sull’interpretazione di tale aspetto della disciplina, la Sezione aveva ravvisato una difformità di indirizzi tra le Sezioni regionali di controllo che si erano sino ad allora pronunciate.
Secondo un orientamento (Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351 e Sez. Marche parere 17.12.2014 n. 141), l’incentivo alla progettazione poteva essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria una preventiva attività di progettazione.
Secondo il contrapposto orientamento (Sez. Toscana parere 28.10.2015 n. 490, Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71, Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60) -al quale questa Sezione regionale di controllo dichiarava di aderire- l’interpretazione letterale della norma porterebbe a sostenere che ogni tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, non possa essere remunerata con l’incentivo ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Tanto premesso, ritenendo sussistente l’ipotesi di cui all’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n. 213, la Sezione ha sospeso la pronuncia sul predetto quesito rimettendo gli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza.
A seguito del conseguente deferimento, la Sezione delle autonomie, con la deliberazione 23.03.2016 n. 10 (allegato 1), ha risolto la questione di massima, enunciando il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria”.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
Questa Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito dalla legge 07.12.2012, n. 213, si attiene al principio ermeneutico richiamato (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 20.04.2016 n. 37).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
----------------
Con parere 15.12.2015 n. 156, questa Sezione regionale, preso atto della difformità di orientamenti, ha sospeso la pronuncia sulla richiesta di parere presentata dal Comune di Coriano rimettendo gli atti, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 10.10.2012, n. 174 al Presidente della Corte ai fini della valutazione dell’opportunità di deferire alla Sezione delle autonomie, ovvero alle Sezioni riunite. Di tale decisione è stata data comunicazione al Sindaco di Coriano.
Successivamente, il Presidente della Corte dei conti ha rimesso la questione alla Sezione delle autonomie, che si è espressa con deliberazione 23.03.2016 n. 10.
Il quesito riguardava la possibilità o meno di corrispondere l’incentivo alla progettazione previsto dall’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006 per le attività di manutenzione straordinaria, anche a seguito delle modifiche normative introdotte dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, in legge 11.08.2014, n. 114.
...
Sinteticamente si rammenta che, con IL parere 15.12.2015 n. 156, questa Sezione regionale ha rimesso gli atti al Presidente della Corte dei conti ai sensi dell’articolo 6, comma 4, d.l. 174/2012 e sospeso la pronuncia sul quesito con il quale il Comune di Coriano chiedeva se il cd. compenso incentivante previsto dal novellato art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006 potesse essere corrisposto per le attività di manutenzione straordinaria, che, a differenza di quelle di manutenzione ordinaria, per le quali l’incentivo andrebbe certamente escluso, in ragione della natura dei lavori e della loro complessità, richiedono un’attività progettuale specialistica tale da giustificare il riconoscimento del predetto emolumento.
Nella citata deliberazione, la Sezione rilevava che, a decorrere dal 19.08.2014, è stata prevista una nuova disciplina in materia di incentivi spettanti ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni per le attività di progettazione. La materia de qua, originariamente disciplinata dall’articolo 92, commi 5 e 6, d.lgs. 163/2006 (codice degli appalti pubblici), è stata modificata dall’articolo 13 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, convertito in legge 11.08.2014, n. 114 che ha abrogato i commi 5 e 6 del richiamato articolo 92 del codice degli appalti, dall’articolo 13-bis, aggiunto in sede di conversione in legge, mediante il quale sono stati inseriti, nell’articolo 93 (rubricato “Livelli della progettazione per gli appalti e le concessioni di lavori”), i commi da 7-bis a 7-quinquies.
In particolare, il comma 7-ter, rimanda alla fonte regolamentare di ciascuna pubblica amministrazione rientrante nell’ambito di applicazione soggettiva della norma la definizione di alcuni aspetti della disciplina, prevedendo, che l’incentivo alla progettazione debba essere escluso per le attività di manutenzione, senza ulteriori specificazioni.
Sull’interpretazione di tale aspetto della disciplina la Sezione aveva ravvisato una difformità di indirizzi tra le Sezioni regionali di controllo che si erano sino ad allora pronunciate.
Secondo un orientamento (Sez. Lombardia parere 28.10.2015 n. 351 e Sez. Marche parere 17.12.2014 n. 141), l’incentivo alla progettazione poteva essere riconosciuto per le attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria una preventiva attività di progettazione.
Secondo il contrapposto orientamento (Sez. Toscana parere 28.10.2015 n. 490, Sez. Umbria parere 14.05.2015 n. 71, Sez. Liguria parere 24.10.2014 n. 60) -al quale questa Sezione regionale di controllo dichiarava di aderire- l’interpretazione letterale della norma porta a sostenere che ogni tipologia di attività manutentiva, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione, non possa essere remunerata con l’incentivo ex art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006.
Tanto premesso, ritenendo sussistente l’ipotesi di cui all’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 07.12.2012, n.213, la Sezione ha sospeso la pronuncia sul predetto quesito rimettendo gli atti al Presidente della Corte dei conti per le valutazioni di competenza.
A seguito del conseguente deferimento, la Sezione delle autonomie, con la deliberazione 23.03.2016 n. 10 (allegato 1), ha risolto la questione di massima, enunciando il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria”.
In motivazione, la Sezione delle autonomie ha, altresì, precisato che: “
…la chiara formulazione dell’articolo 93, comma 7-ter, desumibile dall’applicazione del fondamentale canone ermeneutico dell’interpretazione letterale non lasci spazio ad criteri per cosi dire sussidiari, che finirebbero inevitabilmente per alterare la voluntas legis, espressa in modo inequivoco dal tenore letterale delle disposizioni (in claris non fit interpretatio)”.
Questa Sezione regionale di controllo, ai sensi dell’art.6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n.174, convertito dalla legge 07.12.2012, n. 213, si attiene al principio ermeneutico richiamato (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 20.04.2016 n. 36).

INCENTIVO PROGETTAZIONELa corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.
---------------
Il Sindaco del Comune di Mazzano (BS), con nota del 13.02.2016, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’interpretazione della disciplina del “fondo per la progettazione e l'innovazione”, previsto dall'art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del d.lgs. 12.04.2006, n. 163.
L’istante precisa che, ai fini della determinazione della quota destinata ai dipendenti interni, in relazione alla complessità dell'opera, lo schema di regolamento predisposto dall’amministrazione comunale distingue fra “progetti riguardanti nuove opere” (ristrutturazioni, restauri, recuperi edilizi e rifacimenti, manutenzione straordinaria composta) e progetti di sola manutenzione ordinaria.
Alla luce della vigente formulazione del comma 7-ter del citato art. 93 (che sembra escludere tout court le attività manutentive), il Sindaco pone i seguenti quesiti:
a) se i progetti riguardanti la "manutenzione straordinaria composta" ed la “manutenzione ordinaria" vanno inquadrati all'interno della nozione di "attività manutentive", per le quali opera, ex lege, l'esclusione dalla ripartizione del fondo per la progettazione e l'innovazione;
b) se, invece, ai fini della ripartizione del predetto fondo andrebbero escluse solo quelle procedure che, di norma, non richiedono alcuna attività di progettazione (come definita dal d.lgs. n. 163 del 2006 e dal DPR 05.10.2010, n. 207), ossia quelle prestazioni semplici ed uniformi, che non richiedono la produzione di elaborati progettuali, come, per esempio, i cottimi fiduciari indicati all'art. 173 del DPR n. 207 del 2010.
...
La Sezione ha già esaminato la richiesta di parere proveniente dal Comune di Mazzano (BS) nella camera di consiglio del 01.03.2016. Nell’occasione, il collegio ha sospeso la pronuncia in attesa che la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti decidesse sulla questione di massima sollevata dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna con parere 15.12.2015 n. 156
Dopo il deposito della deliberazione 23.03.2016 n. 10 della Sezione delle Autonomie, che si è pronunciata sulla questione deferita, il magistrato relatore ha chiesto al Presidente della Sezione regionale la fissazione di una nuova camera di consiglio.
Nella pronuncia indicata, adottata ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito dalla legge 07.12.2012, n. 213, la Sezione delle Autonomie ha affermato il seguente principio di diritto: “
la corretta interpretazione dell’articolo 93, comma 7-ter, d.lgs. 163/2006, alla luce delle disposizioni recate dal d.l. n. 90/2014 e dei criteri individuati dalla legge delega n. 11/2016, è nel senso dell’esclusione dall’incentivo alla progettazione interna di qualunque attività manutentiva, senza distinzione tra manutenzione ordinaria o straordinaria.”
Il seguente orientamento, per le cui motivazioni si rinvia al testo della deliberazione 23.03.2016 n. 10 vincola l’interpretazione della scrivente Sezione regionale e permette di dare risposta al questo posto dal Comune di Mazzano (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 14.04.2016 n. 111).

PATRIMONIOUn ente locale che si determina per l’acquisto di un bene immobile in ragione di una convenzione urbanistica, ma non ha ancora formalizzato l’acquisto con passaggio notarile, può impegnare il prezzo per l’acquisto del bene costituendo un fondo pluriennale vincolato quando detto prezzo è finanziato con l’avanzo di amministrazione ed è pagato in rate a scadenza su più annualità?
La Sezione osserva che, poiché il verificarsi dei presupposti indicati nella convenzione urbanistica costituisce idoneo titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa del prezzo da corrispondere per l’acquisizione del bene immobile previsto nella convenzione medesima, l’ente locale, quando il pagamento è rateizzato in più esercizi finanziari, deve avvalersi dell’istituto del fondo pluriennale vincolato.

---------------
Il Sindaco del Comune di Clusone (BG), con la nota indicata in epigrafe, espone nelle premesse che il Consiglio Comunale aveva approvato, con deliberazione n. 78 del 30.12.2002, convenzione urbanistica, sottoscritta il 07.05.2003, relativa al Piano Integrato di Intervento denominato "Angelo Maj", obbligandosi all'acquisto dell'immobile costituente l'ex Convitto Angelo Maj, al prezzo di € 981.268,00, entro 60 giorni dal collaudo delle opere pubbliche previste dal PII medesimo, eseguito il 26.03.2010 con conseguente perfezionamento dell'obbligo dell'acquisto in data 25.05.2010.
Chiarisce che il 24.05.2010 perveniva al Comune lettera raccomandata da parte della proprietaria dell'immobile in questione con la quale veniva fissata la data del rogito notarile per il giorno 26.07.2010.
Stanti i pesanti riflessi che il pagamento di un importo così elevato avrebbe avuto sui saldi del Patto di Stabilità interno l’amministrazione civica avviava una trattativa con la controparte per addivenire ad un pagamento rateizzato e ad una diversa determinazione del prezzo.
Tenuto conto che l’accordo si è concluso solamente nell'anno 2015, il Consiglio Comunale -con deliberazione n. 24 del 24.03.2015, prendendo atto del medesimo- ha disposto di applicare l'avanzo di amministrazione 2014, nella quota destinata ad investimenti e nella quota libera per il nuovo importo concordato di € 750.000.00.
Oltre il prezzo più contenuto, il comune istante otteneva a proprio vantaggio la rateizzazione del prezzo in sei annualità, nella misura di € 150.000,00 per i primi tre anni e € 100.000,00 per quelli a seguire.
Tuttavia il trasferimento di proprietà dell'immobile non è ancora materialmente avvenuto e nel bilancio di previsione 2015 è stato applicato importo dell'avanzo di amministrazione per € 750.000,00 destinato al pagamento della prima rata ed all'alimentazione della quota di Fondo Pluriennale Vincolato di parte capitale per le rate scadenti negli esercizi successivi per € 600.000,00.
Alla luce di quanto premesso, al fine di verificare la corretta applicazione del principio contabile della competenza finanziaria potenziata ex D.Lgs. 118/2011, l’organo rappresentativo dell’Ente chiede a questa Sezione di esprimere un parere sul seguente quesito: “se sia correttamente costituito il Fondo Pluriennale 'Vincolato di parte capitale per la quota relativa all'acquisto dell'immobile in parola, potendosi ritenere giuridicamente perfezionata l'obbligazione all'acquisto dello stesso, essendosi concretizzate le condizioni previste dalla convenzione urbanistica, anche in assenza del formale passaggio di proprietà del bene con atto notarile.
...
2. Venendo al merito della richiesta, occorre preliminarmente osservare che la Sezione, nell’ambito dell’attività consultiva, non può sindacare le pregresse scelte dell’ente che si riverberano sulle modalità, anche temporali, con le quali l’ente locale è pervenuto alla decisione di acquisire il bene immobile a cui si fa riferimento nella richiesta di parere, trattandosi di opzione gestionale rimessa alla potestà amministrativa riservata dalla legge alla pubblica amministrazione. Dunque, questa Sezione prenderà in esame il quesito formulato dall’ente astraendolo da ogni riferimento alla fattispecie concreta sottostante.
Il quesito può essere riformulato nei termini che seguono:
un ente locale che si determina per l’acquisto di un bene immobile in ragione di una convenzione urbanistica ma non ha ancora formalizzato l’acquisto con passaggio notarile, può impegnare il prezzo per l’acquisto del bene costituendo un fondo pluriennale vincolato quando detto prezzo è finanziato con l’avanzo di amministrazione ed è pagato in rate a scadenza su più annualità?
Per risolvere il quesito formulato, occorre preliminarmente richiamare le regola che disciplinano il fondo pluriennale vincolato.
Il principio applicato 4.2 allegato al d.lgs. n. 118/2011, definisce nello specifico le modalità di costituzione, l’iscrizione in bilancio e la gestione del c.d. fondo pluriennale vincolato che, di fatto, opera come un saldo finanziario, costituito da risorse già accertate (nel caso di specie, l’avanzo di amministrazione risultante dagli esercizi precedenti e accertato nel rispetto degli artt. 186 e 187 Tuel), destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell’ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata (nel caso in esame le rate per il pagamento del prezzo di acquisto dell’immobile).
La finalità del fondo in discorso è sancita al punto 5.4 del richiamato principio contabile applicato: “nasce dall'esigenza di applicare il principio della competenza finanziaria di cui all'allegato 1, e rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra l'acquisizione dei finanziamenti e l'effettivo impiego di tali risorse”.
In ordine alla costituzione del fondo il legislatore precisa che questo “è formato solo da entrate correnti vincolate e da entrate destinate al finanziamento di investimenti, accertate e imputate agli esercizi precedenti a quelli di imputazione delle relative spese”, ma “prescinde dalla natura vincolata o destinata delle entrate che lo alimentano”.
Inoltre, “il fondo riguarda prevalentemente le spese in conto capitale ma può essere destinato a garantire la copertura di spese correnti, ad esempio per quelle impegnate a fronte di entrate derivanti da trasferimenti correnti vincolati, esigibili in esercizi precedenti a quelli in cui è esigibile la corrispondente spesa”.
Questo istituto salvaguarda gli equilibri di bilancio perché “sugli stanziamenti di spesa intestati ai singoli fondi pluriennali vincolati non è possibile assumere impegni ed effettuare pagamenti. Il fondo pluriennale risulta immediatamente utilizzabile, a seguito dell'accertamento delle entrate che lo finanziano, ed è possibile procedere all'impegno delle spese esigibili nell'esercizio in corso (la cui copertura è costituita dalle entrate accertate nel medesimo esercizio finanziario), e all'impegno delle spese esigibili negli esercizi successivi (la cui copertura è effettuata dal fondo). In altre parole, il principio della competenza potenziata prevede che il "fondo pluriennale vincolato" sia uno strumento di rappresentazione della programmazione e previsione delle spese pubbliche territoriali, sia correnti sia di investimento, che evidenzi con trasparenza e attendibilità il procedimento di impiego delle risorse acquisite dall'ente che richiedono un periodo di tempo ultrannuale per il loro effettivo impiego ed utilizzo per le finalità programmate e previste”.
Chiarito il funzionamento del fondo pluriennale vincolato e che in entrata può essere alimentato dal risultato di amministrazione vincolato già accertato e accantonato per gli esercizi successivi (principio contabile applicato concernente la competenza finanziaria, allegato 4/2 punto 9.2 capoversi 6 e 7), ai fini della soluzione del quesito in esame, occorre altresì evidenziare che detto fondo può essere costituito solo quando sussiste il titolo giuridico per impegnare la spesa la cui scadenza è ripartita su più esercizi finanziari. Infatti, mentre le entrate vincolate destinate alla copertura di spese impegnate e imputate agli esercizi successivi sono rappresentate nel fondo pluriennale vincolato, diversamente le entrate vincolate destinate alla copertura di spese non ancora impegnate (in assenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate) sono rappresentate contabilmente nella quota vincolata del risultato di amministrazione.
Dunque, bisogna affrontare la questione se la sottoscrizione di una convenzione urbanistica che prevede l’obbligo a carico dell’ente di acquisire un determinato bene immobile -anche se il trasferimento non è stato ancora formalizzato con atto notarile- costituisca idoneo titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa.
Nel caso di specie,
poiché come riferisce l’ente si sono verificati i presupposti previsti dalla convenzione per far sorgere l’obbligo di acquisto del bene immobile in discorso, a prescindere dalla formalizzazione dell’acquisto mediante atto notarile, si deve ritenere che il titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa sussista e, in ragione della scadenza delle singole rate del pagamento del prezzo, l’ente debba procedere ad impegnare la spesa nell’esercizio di competenza.
Detta affermazione è in linea con il principio contenuto nell’allegato sulla competenza finanziaria potenziata (all. 4.2), laddove al punto 5.3. si afferma che “
anche per le spese di investimento che non richiedono la definizione di un cronoprogramma, l'imputazione agli esercizi della spesa riguardante la realizzazione dell'investimento è effettuata nel rispetto del principio generale della competenza finanziaria potenziato, ossia in considerazione dell'esigibilità della spesa. Pertanto, anche per le spese che non sono soggette a gara, è necessario impegnare sulla base di una obbligazione giuridicamente perfezionata, in considerazione della scadenza dell'obbligazione stessa. A tal fine, l'amministrazione, nella fase della contrattazione, richiede, ove possibile, che nel contratto siano indicate le scadenze dei singoli pagamenti. E' in ogni caso auspicabile che l'ente richieda sempre un cronoprogramma della spesa di investimento da realizzare”.
In conclusione,
poiché il verificarsi dei presupposti indicati nella convenzione urbanistica, costituisce idoneo titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa del prezzo da corrispondere per l’acquisizione del bene immobile previsto in convenzione, l’ente locale, quando il pagamento è rateizzato in più esercizi finanziari, deve avvalersi dell’istituto del fondo pluriennale vincolato (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 13.04.2016 n. 108).

LAVORI PUBBLICI: Appalti: RUP e direttore dei lavori rispondono della cattiva gestione del contratto.
Il Direttore dei lavori e il Responsabile del procedimento che con la loro esclusiva “condotta tecnica” inducono l’organo di amministrazione politica a promuovere la risoluzione del contratto per fatti ascritti, ma a torto, alla responsabilità della ditta appaltatrice, rispondono dei maggiori oneri a carico del bilancio comunale (esito del lodo).
Questo il principio affermato dalla Corte dei Conti, Sez. centrale d'appello, nella sentenza 12.04.2016 n. 144.
Nel caso di specie la stazione appaltante aveva affidato l’appalto dei lavori necessari per la sistemazione esterna del centro sportivo.
Sulla base delle contestazioni espresse dal direttore dei lavori, confermate dal RUP, in ordine alla ritenuta sussistenza di gravi inadempimenti imputabili all’impresa esecutrice dei lavori (errori di valutazione progettuale e grave ritardo rispetto al termine previsto per la consegna dell’opera), la Giunta aveva disposto la risoluzione negoziale e l’applicazione della penale per ritardo.
Il procedimento arbitrale promosso dalla ditta appaltatrice, viceversa, aveva evidenziato la sussistenza di vizi comportamentali della stazione appaltante nello svolgimento dell’attività di progettazione esecutiva, di direzione dei lavori e di vigilanza sulla esecuzione dell’opera e sulla organizzazione del cantiere.
Nello specifico, la C.T.U. arbitrale, in accoglimento della domanda della ditta appaltatrice, aveva ritenuto illegittima la risoluzione del contratto di appalto e l’applicazione della penale per ritardo, accertando la responsabilità esclusiva della stazione appaltante in quanto il ritardo nella realizzazione dell’opera era riconducibile al difetto originario di una adeguata progettazione esecutiva.
I giudici contabili hanno confermato la responsabilità del Direttore dei Lavori e del Responsabile Unico del procedimento.
La stazione appaltante espleta il controllo sulla corretta esecuzione dei lavori tramite il direttore dei lavori.
In altri termini, il direttore dei lavori è la persona di fiducia del committente, incaricata di sorvegliare che le opere vengano correttamente eseguite dall’appaltatore e dal personale di cui questi si avvalga (Cass. civ. Sez. 2, 29.08.2013, n. 19895), dovendo poter garantire alla Stazione appaltante una capacità di supervisione e di controllo sulla intera corretta esecuzione dell’intervento (Corte di Cass. Sez. 3^ civile, 13.04.2015, n. 7370).
In tal senso è necessario che il direttore dei lavori provveda alla redazione e tenuta della contabilità, vale a dire di quel complesso di attività e documenti che consentono al committente di verificare costantemente l’andamento delle attività e di converso, all’appaltatore, di avere la certezza del pagamento delle prestazioni rese.
Tali attività sono fondamentali per il regolare ed equilibrato svolgimento dell’intervento.
Allo stesso modo, nella conduzione dell’appalto, rispetto al direttore dei lavori, è preminente la figura del Rup, le cui competenze e attività si estendono in modo assolutamente significativo anche a tutte le fasi che precedono l’esecuzione dei lavori, ovvero le fasi della programmazione, della progettazione e della gara d’appalto e che ha, tra gli altri compiti, una funzione di alta vigilanza sul corretto avanzamento della prestazione dell’appaltatore.
La sentenza in commento ha evidenziato come il Responsabile del procedimento e il Direttore dei lavori siano tenuti a svolgere tali compiti con la massima accuratezza e diligenza, al fine di assicurare alla stazione appaltante il conseguimento del risultato atteso (commento tratto da www.self-entilocali.it).
---------------
MASSIMA
Un tanto premesso,
mette conto chiarire, per l’incidenza sull’attendibilità degli argomenti di prova, che poiché il danno origina dagli esiti del lodo arbitrale, conseguente al procedimento attivato dalla ditta esecutrice, la circostanza che a quest’ultimo non ebbero a partecipare direttamente gli odierni appellati, non può dirsi dirimente per escludere (come fatto intendere nelle difese degli stessi) che il Giudice contabile possa liberamente trarre da tale diverso procedimento elementi, quali prove testimoniali, consulenze e altro, utili a formare il proprio convincimento, a mente dell’art. 116 c.p.c., all’esito, chiaramente, del contraddittorio processuale, ove il suddetto materiale indiziario può essere superato con prove contrarie di qualsiasi tipo fornite da controparti (cfr. Corte dei conti, Sez. 2^, n. 52, del 07.02.2014, id. Corte di Cass., Sez. 3^ civ. n. 10898, del 25.07.2002).
Difatti, nel processo contabile il necessario contraddittorio sulle prove raccolte dal P.M. prima dell’instaurarsi del giudizio, è in definitiva differito alla fase dibattimentale, ove tali prove possono essere liberamente contestate, come avvenuto, in specie, ad opera dei prevenuti, che possono a loro volta produrre prove a discarico o anche chiederne l’acquisizione.
Cosicché,
il Giudice erariale può valutare autonomamente i fatti accertati in sede di procedimento arbitrale in cui era presente l’Amministrazione appaltante, dalla quale dipendevano gli odierni professionisti, investiti (unitamente ad altri soggetti oggi non evocati o non convenibili) delle funzioni di progettazione, di direzione dell’opera e dell’alta vigilanza sullo svolgimento dell’intervento.
Ora, il Collegio non ignora che l’arbitrato, previsto in specie dalle disposizioni di cui agli artt. 6 del contratto di appalto (“…eventuali controversie tra il comune di Castelnuovo Rangone e l’Appaltatore, ai sensi degli artt. 150 e 151 del d.P.R. n. 554 del 1999, saranno devolute alla decisione di apposito Collegio istituito presso la Camera arbitrale”), 34, del Capitolato Generale di appalto, ("…Il giudizio arbitrale si svolge secondo le regole di procedura contenute nel Decreto del Ministero dei lavori pubblici…previsto dall’art. 32 della legge”) e dal D.M. 02.12.2000, n. 398 (applicabile in ragione del tempo), nasce da un atto di natura contrattuale di due soggetti agenti iure privatorum, che affidano ad un arbitro, a sua volta privato, la risoluzione di una controversia insorta tra loro. Per cui opererebbe l’art. 1372 c.c., che limita gli effetti del contratto alle parti che lo hanno stipulato, non potendo esso, in alcun modo, vincolare i terzi estranei: “res inter alios acta tertio neque nocet neque prodest”.
Pur tuttavia, un tale risultato non può ritenersi applicabile nell’ipotesi di causa, atteso che la responsabilità erariale, informata al principio acquisitivo di tipo sindacatorio, può basarsi autonomamente su elementi indiziari, o probatori, ancorché atipici, più vari, e, tra questi, può certamente ritenersi un elemento probatorio qualificato ed attendibile, quello derivante da una decisione di un arbitro, tecnicamente e giuridicamente motivata.
Inoltre, la posizione del Direttore dei Lavori e del Responsabile Unico del Procedimento nell’ambito del giudizio arbitrale, al quale non hanno direttamente partecipato, non era certamente di terzi con interessi contrapposti a quelli dell’Amministrazione, committente dei lavori, giacché essi svolgevano compiti, funzioni di vigilanza e controllo sull’andamento dei lavori commissionati e accertamenti continui sull’esatto adempimento dei patti contrattuali in quanto organici all’Ente territoriale, ossia al comune di Castelnuovo Rangone, che è stato condannato in sede arbitrale, avendo un interesse processuale del tutto sovrapponibile a quello dei primi (cfr. Corte dei conti, SS.RR. 817/A, del 04.01.1993).
Di tal ché, i risultati della procedura arbitrale (e non solo) a base del libello, peraltro confermati (con le precisazioni a seguire) dalla relazione di Collaudo tecnico–amministrativo, rappresentano idonee fonti di prova, con valore indiziario, che “…non vincolano il giudice contabile…” (come affermato dai primi Giudici), ma nel senso che concorrono, unitamente a tutti gli altri elementi, alla formazione della prova e al libero convincimento del giudicante (cfr., con riguardo all’analoga prudente valutazione delle prove raccolte nel procedimento penale, anche al cospetto di preclusioni previste a garanzia dell’imputato in quella sede, Corte dei conti, Sez. 3^, 12.12.2011, n. 849).
Quanto poi alla circostanza che avrebbe visto, secondo la gravata sentenza, l’atto introduttivo contraddirsi riguardo alla imputazione agli appellati della responsabilità per carenze di progettazione, salvo poi estromettere dal giudizio gli altri co-progettisti, ovvero relativamente alla riconducibilità della disposta risoluzione negoziale ad un atto proprio della Giunta, salvo poi attribuirne la esclusiva responsabilità al Direttore dei lavori e al Responsabile Unico del procedimento, rileva il Collegio che il Procuratore regionale, nell’atto introduttivo, ha contestato ai prevenuti, in termini da ritenersi assorbenti quanto alle condotte incriminate, che la loro errata rappresentazione dei fatti e delle condotte contrattuali è stata causa della risoluzione negoziale e del successivo lodo, conclusosi con l’accoglimento parziale della domanda dell’impresa, recante oneri per spese ritenute prive di utilità per il bilancio comunale.
Cosicché, l’evocazione nel processo del progettista –D.L. e del progettista– R.U.P., non è avvenuta, pur dando ad essa il giusto rilievo nell’economia del giudizio, per la mera inadeguatezza del progetto esecutivo, che, di per sé, come accertato dal C.T.U. (giudizio non condiviso dal Collegio arbitrale a maggioranza però dei suoi componenti) e confermato dal Collaudatore, non ha reso ineseguibile l’intervento, incidendo, tuttavia, una tale carenza sui tempi della sua realizzazione e sulla organizzazione del cantiere, bensì per avere gli stessi indotto la Giunta municipale a promuovere la risoluzione del negozio di appalto per fatti ascritti, ma a torto, alla responsabilità della ditta appaltatrice.
Di fatti,
la deliberazione di G.C. n. 35, del 25.03.2006, foriera di oneri all’esito del successivo lodo arbitrale, è stata adottata sul fondamento delle contestazioni espresse dal Direttore dei lavori, Arch. Fe., e della relazione, validativa delle stesse, del Responsabile Unico del Procedimento, Geom. Am., quindi con pieno affidamento degli amministratori nell’operato dei propri tecnici di fiducia, in ordine alla ritenuta ricorrenza dei gravi inadempimenti addebitati alla ditta S. s.r.l.
Il Direttore dei Lavori, infatti, è una figura professionale che svolge, su scelta e per conto del committente, un’opera di controllo e verifica della regolarità e del buon andamento dell’intervento. E’ al tempo stesso, sia ausiliario dell’appaltatore, da poiché ha la direzione dell’esecuzione del lavoro che l’impresa deve fornire ed ha il compito di sorvegliare, di controllare e di impartire le istruzioni ai dipendenti dell’impresa impiegati ad operare, e sia di ausiliario della Stazione appaltante, per la quale ha la direzione dispositiva dell’opera da compiere, del risultato da raggiungere. Di tal ché, una volta nominato diviene, da un lato, il fiduciario della Stazione appaltante per gli aspetti di carattere tecnico e, dall’altro, il garante, nei confronti di essa, dell’osservanza e del rispetto dei contenuti dei titoli (id est della progettazione nella compiutezza delle tavole di dettaglio) abilitativi all’esecuzione dei lavori, prestando così un’opera professionale in esecuzione di un’obbligazione di mezzi e non di risultati.
Tuttavia,
venendo chiamato a svolgere la propria attività in situazioni involgenti l’impiego di particolari e peculiari competenze tecniche, deve utilizzare le proprie risorse intellettive ed operative per assicurare, relativamente all’opera in corso di realizzazione, il risultato che la Stazione appaltante si aspetta di conseguire, onde il suo comportamento deve essere valutato non con riferimento al normale concetto di diligenza, ma alla stregua della “diligentia quam in concreto (si veda, a tal riguardo, Corte di Cass., Sez. II, sentt. n. 16361/2007 e n. 10728/2008).
Ragion per cui, l’art. 124, del d.P.R. 21.12.1999, n. 554 (vigente per l’epoca) era a prevedere che il D.L. “…cura che i lavori cui è preposto siano eseguiti a regola d’arte ed in conformità al progetto e al contratto”, interloquisce “…in via esclusiva con l’appaltatore in merito agli aspetti tecnici ed economici del contratto”, ha la responsabilità dell’accettazione dei materiali e del controllo quantitativo e qualitativo degli accertamenti ufficiali delle caratteristiche meccaniche di questi, “…verifica periodicamente il possesso e la regolarità da parte dell’appaltatore della documentazione prevista dalle leggi vigenti in materia di obblighi nei confronti dei dipendenti”, cura “…la costante verifica di validità del programma di manutenzione…modificandone ed aggiornandone i contenuti a lavori ultimati”.
Da ultimo, alla redazione e tenuta della contabilità, vale a dire di quel complesso di attività e documenti che consentono al committente di verificare costantemente l’andamento delle attività e di converso, all’appaltatore, di avere la certezza del pagamento delle prestazioni rese, è tenuto il Direttore dei Lavori. Pare, a tal riguardo, del tutto superfluo ricordare quanto sia di rilievo l’accertamento e la registrazione dei lavori e come la loro contabilizzazione sia fondamentale per il regolare ed equilibrato svolgimento dell’intervento, aspetto, questo, di gran lunga deficitario nell’ipotesi di causa.
In breve, il riscontro, la misurazione, l’accertamento dei lavori eseguiti non possono mai essere tralasciati o relegati ad attività secondaria: un tale atteggiamento non solo è contrario a disposizioni di legge ma potrebbe rivelarsi foriero (come occorso) di problematiche di non facile risoluzione tanto per la committente quanto per l’appaltatore. In conclusione, il direttore dei lavori è la persona di fiducia del committente, incaricata di sorvegliare che le opere vengano correttamente eseguite dall’appaltatore e dal personale di cui questi si avvalga
(cfr. fra le tante Cass. civ. Sez. 2, 29.08.2013, n. 19895), dovendo poter garantire alla Stazione appaltante una capacità di supervisione e di controllo sulla intera corretta esecuzione dell’intervento (cfr. Corte di Cass. Sez. 3 civile, 13.04.2015, n. 7370).
Non diversamente per la figura del Responsabile Unico del Procedimento, per le fasi della progettazione, dell’affidamento e dell’esecuzione, al centro del procedimento decisionale di affidamento del pubblico appalto, le cui funzioni sono da coordinare con i compiti, le funzioni e le responsabilità del direttore dei lavori. In breve. Il RUP ha, tra gli altri compiti, una funzione di alta vigilanza sul corretto avanzamento della prestazione dell’appaltatore.
Orbene,
i suddetti tecnici, nell’ambito dell’incarico fiduciario ad essi attribuito, sono stati causa (non altri) della risoluzione del contratto di appalto ad opera della Giunta comunale, che ha operato facendo pieno affidamento sulla rappresentazione dei fatti e delle condotte contrattuali da essi provenienti. E tali conclusioni rinvengono compiutezza probatoria nelle evenienze documentali agli atti.
Infatti, in fase esecutiva dell’appalto, il Direttore dei lavori, Arch. Fe., con lettera dell’11.02.2006, rilevata l’impossibilità di pervenire alla reale conclusione dell’opera, contestava alla ditta appaltatrice, a mente dell’art. 119 del d.P.R. n. 554 del 1999, “Gravi inadempimenti, Errori di valutazione progettuale e Gravi ritardi nella consegna dei lavori”, pari a 311 giorni rispetto al termine previsto per la consegna definitiva (19.02.2005).
In detta corrispondenza si poneva in evidenza che molte lavorazioni risultavano non rispettare il capitolato speciale di appalto, l’elenco prezzi unitari e le prescrizioni impartite dalla Direzione Lavori. La parziale e/o totale errata esecuzione di lavorazioni ha determinato una serie di azioni coercitive della stazione appaltante e della d.l. per la sistemazione, ripristino e/o rifacimento di parte dei lavori, “…anche con inevitabili varianti parziali al progetto originario, quando risultava impossibile il ripristino delle condizioni iniziali dello stesso se non previa intera o parziale demolizione della lavorazione contestata”.
Da ultimo, nella relazione, previa elencazione delle mancanze riscontrate nella condotta della ditta esecutrice, il Direttore dei Lavori operava la contabilità degli stessi alla data dell’11.02.2006: nel senso che per il completamento dell’opera necessitava, approssimativamente, la cifra di € 10.500,00, il conto complessivo dell’intervento era pari ad € 509.105,73, gli acconti a tale data liquidati erano pari ad € 405.739,25, con un residuo credito per l’Impresa di € 103.366,48, somma che a ragione delle detrazioni per lavori difformi dal progetto e non a regola d’arte, valutati in € 85.350,00, e per l’applicazione della penale per ritardo nella consegna, nella misura massima di € 50.368,60, si trasformava in un credito per la stazione appaltante, causa dell’attivazione della procedura arbitrale da parte della ditta appaltatrice, che così si vedeva negare il dovuto per i lavori già eseguiti.
Per ciò, ad avviso dell’Arch. Fe. non sussistevano le condizioni contrattuali per l’emissione dell’ultimo S.A.L. richiesto dall’Impresa, bensì i presupposti per la contestazione del grave inadempimento e del mancato rispetto del cronoprogramma dei lavori, con conseguente grave ritardo ed applicazione delle penali. Il Responsabile Unico del Procedimento, Geom. Am., da parte sua nella relazione in data 25.03.2006, dopo “…aver approfondito le argomentazioni esposte dal D.L., tenuto conto anche di ulteriori precisazioni fornite spontaneamente dalla D.L. (nota prot. N. 3338 del 24.03.2006)...”, esponeva le proprie osservazioni e conclusioni, secondo le quali: <<…si è direttamente riscontrato con presenza sul luogo dei lavori: la parziale mancanza di organizzazione logistica del cantiere, la scarsa dotazione di attrezzature, anche in merito alla messa in sicurezza del cantiere, la frammentaria e quasi inesistente direzione tecnica del cantiere, la mancanza di coordinamento delle maestranze che settimanalmente o ogni 15 giorni si spostavano da Napoli a Castelnuovo Rangone, ritardi nell’esecuzione delle opere, errori di valutazione progettuali, ricerca esasperata di soluzioni tecniche ed operative finalizzate al contenimento dei costi, consegna all’impresa ed ai subappaltatori di svariate copie degli elaborati progettuali esecutivi dell’intervento in particolare in fase di gara, alla firma del contratto, alla consegna dei lavori e da ultimo il 02.02.2005 (pag. 10 del libretto dei lavori)…>>.
Di tal ché, “…viste le notevoli difficoltà riscontrate nella conduzione dei lavori da parte dell’Impresa appaltatrice…che hanno comportato un consistente e grave rallentamento degli stessi, tali da non poter assicurare il completamento…nel rispetto del previsto termine di ultimazione, oltre alle irregolarità e agli inadempimenti, riscontrate nell’esecuzione dei lavori…”, esaminate le deduzioni difensive dell’impresa, il RUP decideva di proporre “…motivatamente e giustificatamente…” alla Stazione appaltante di “…approvare, a seguito di grave inadempimento, grave irregolarità e grave ritardo dell’appaltatore, ai sensi dell’art. 119 d.P.R. n. 554 del 1999, la risoluzione del contratto di appalto per i lavori di realizzazione dell’intervento…con l’impresa S. s.r.l.; nonché di procedere urgentemente ad ogni adempimento e all’adozione di tutti gli atti necessari conseguenti…compresa l’approvazione di perizia esecutiva dei lavori rimasti da eseguire comprensiva, se occorre, di elenco nuovi prezzi o di quelli per manutenzione o riforma dei lavori già eseguiti, ai fini della nuova aggiudicazione per il completamento dei lavori in oggetto”.
Per ciò, non è chi non creda che la Giunta solo facendo affidamento sulle valutazioni dei propri tecnici di fiducia, in ordine alle “…notevoli difficoltà riscontrate nella conduzione dei lavori da parte dell’Impresa, come risulta dalle note e verbali sopra richiamati…”, che hanno comportato un consistente e grave rallentamento dei lavori, difficoltà tali da non poter assicurare il completamento degli stessi nel rispetto del termine previsto, con deliberazione n. 35, del 25.03.2006, ha disposto la risoluzione del contratto, prendendo altresì atto della quantificazione delle penali già predisposta dalla direzione dei lavori.
In ragione di tanto, il Collegio, diversamente da quanto opinato nella sentenza della Corte territoriale, non ritiene contraddittorio il libello introduttivo, avendo, coerentemente con la operata ricostruzione della vicenda, evocato in giudizio il Progettista – Direttore dei Lavori e il Progettista – Responsabile Unico del procedimento, che con la loro esclusiva “condotta tecnica” hanno convinto l’Organo di amministrazione politica, privo, all’evidenza, di identiche cognizioni tecniche, a risolvere il contratto, dal quale è poi derivato il lodo arbitrale e gli oneri per spese accollati al Comune.
Identicamente, non può dirsi ricorrente alcun fondato nesso di causalità, correlato all’odierno pregiudizio, imputabile ai co-progettisti Geom. Sa.Lu. e Be.Si., all’epoca ambedue in rapporto di Collaborazione coordinata e continuativa con l’Ente committente, poiché rimasti del tutto estranei al procedimento deliberativo definito dalla Giunta con la risoluzione del contratto per grave inadempimento dell’impresa.
Tra l’altro, il primo dei due professionisti, quand’anche collaborante con l’Ufficio tecnico comunale, risultava non aver preso parte neanche alla progettazione dell’intervento per cui è causa: “Il mio nome compare sui frontespizi delle tavole di progetto ma non ho svolto alcun ruolo nella progettazione” (sic!), dichiarazione resa in sede di audizione il 29.03.2012, confermata dal R.U.P. Geom. Am..
Analogamente deve concludersi con riguardo agli altri progettisti, avendo riguardo ai calcoli strutturali e alla progettazione esecutiva strutturale, affidati all’Ing. Lu.Ro., alla progettazione esecutiva degli impianti elettrico e termo idrico sanitario, eseguita, rispettivamente, dai tecnici Ta.An. (per la consulenza alla parte elettrica) e Cr.Da. (impianti termo–idrico-sanitario), affidati a professionisti non organici all’Ente committente per i quali difetterebbe, tra l’altro, la giurisdizione contabile.
Il tutto non senza aggiungere che la chiamata in causa di altri soggetti è sempre subordinata alla preliminare valutazione della sussistenza di un’ipotesi di litisconsorzio necessario e tale ipotesi, come confermato dal consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr. ex multis Sez. 1° d’appello, sent. n. 137/2009/A, del 05.03.2009, Sez. Lazio, sent. n. 93, del 24.08.1998), ricorre quando la condotta addebitabile a ciascuno sia definibile come illecita solo in stretto collegamento con la valutazione della condotta degli altri, ipotesi non ricorrente in fattispecie.
Infatti, nel caso odierno la condotta di ulteriori concorrenti non avrebbe impedito ad una eventuale decisione di primo grado, di spiegare i suoi effetti nei confronti delle sole parti presenti, giacché un’eventuale situazione sostanziale plurisoggettiva non richiede necessariamente di essere decisa unitariamente nei confronti di tutti, anche in ragione della parziarietà della responsabilità erariale (argomenta a contrario da Cass. sent. 07.03.2006, n. 4890, e 10.03.2008, n. 6381).
In sostanza, la sentenza pronunciata nei soli confronti delle parti presenti non sarebbe stata inutiliter data, mentre un eventuale ordine d’intervento, proveniente dal Giudice per motivi di opportunità, non farebbe altro che trasformare una fattispecie di litisconsorzio facoltativo in una di litisconsorzio necessario per ragioni di ordine processuale al fine di evitare che il Giudice venga chiamato a decidere più volte su liti uguali. Deve, quindi, ribadirsi che la posizione dei convenuti non sarebbe stata affatto influenzata dalla partecipazione in giudizio di terzi di cui si affermava l’esclusiva o concorrente responsabilità, ben potendo il Giudice valutare incidentalmente il contributo causale, qualora sussistente, al danno apportato da costoro, escludendo o decurtando, corrispondentemente, l’addebito a carico dei soggetti convenuti in giudizio.
Un tanto chiarito, il Collegio rileva che l’atto introduttivo, diversamente da quanto ritenuto nella gravata sentenza, non risulta affatto appiattirsi sulle risultanze del procedimento arbitrale, per avere, con logico e verificabile argomentare, dedotto dagli esiti del Collaudo Tecnico–Amministrativo, redatto da professionista esterno all’Ente, per il quale, alla luce degli atti, deve ritenersi insussistente qualsivoglia conflitto di interessi vuoi nei confronti della Stazione appaltante vuoi nei confronti degli appellati, evidenze idonee a dimostrare che le carenze progettuali (a monte), la mancata adozione (nel corso dell’intervento) di misure correttive e integrative del progetto, le modifiche apportate di volta in volta allo stesso, con mere indicazioni sul giornale dei lavori e senza alcuna formalizzazione anche in specifiche perizie di variante (ove previste), sono state causa del mancato rispetto del cronoprogramma.
Di fatti,
la finalità del collaudo è quella di verificare che i lavori siano stati eseguiti a regola d’arte, secondo le previste pattuizioni, e di liquidare il credito residuo all’appaltatore. In particolare, il collaudo tende a verificare e certificare (in un apposito atto) che l’opera o il lavoro sono stati eseguiti a regola d’arte e secondo le prescrizioni tecniche prestabilite, in conformità al contratto, alle sue eventuali varianti ed ai conseguenti atti di sottomissione o aggiuntivi debitamente approvati. Il collaudo ha altresì lo scopo di verificare che i dati risultanti dalla contabilità e dai documenti giustificativi corrispondano tra loro e con le risultanze di fatto, non solo per dimensioni, forma e quantità, ma anche per qualità dei materiali, dei componenti e delle provviste utilizzati.
Esso include ancora tutte le verifiche tecniche previste dalle leggi di settore e comprende, infine, anche l’esame delle riserve dell’appaltatore, sulle quali non sia intervenuta una risoluzione definitiva in via amministrativa e se iscritte nel registro di contabilità e nel conto finale nei termini e nei modi stabiliti dal regolamento, finendo così per individuare il credito finale dell’appaltatore.
In ragione di tanto
la giurisprudenza contabile ha chiarito che il collaudo “...comporta: l’accertamento della rispondenza delle opere eseguite alle prescrizioni del progetto e del contratto e delle eventuali perizie di variante approvate; la verifica tecnico–contabile delle misure delle opere e dei prezzi applicati; l’esame delle eventuali riserve presentate dall’appaltatore; soprattutto l’emissione del certificato di collaudo consente di svincolare le ritenute contrattuali a garanzia dell’Amministrazione appaltante (così Corte dei conti, Sez. 2^ Centr. di App., 21.05.2012, n. 299).
Orbene, la risoluzione contrattuale, disposta dalla Stazione appaltante, poi rivelatasi illegittima e portatrice di oneri a carico del bilancio comunale (esito del lodo), scaturiva da “Gravi inadempimenti, Errori di valutazione progettuale, Grave ritardo nella consegna dell’opera” (contestazione dell’11.02.2006 ad opera dell’Arch. Fe.), “Errate lavorazioni ed irregolarità” (Geom. Am., relazione del 25.03.2006), che hanno indotto l’Ente committente a non pagare il S.A.L. finale afferente le lavorazioni effettuate e quelle non previste in progetto, relative, tra le altre, ad assistenze murarie per impianto elettrico e idro-termo-sanitario, e per l’impianto fognario, pagamento che ove assentito avrebbe di certo ridotto la necessità di ricorrere alla procedura arbitrale.
Nel certificato di collaudo tecnico–amministrativo, redatto il 07.10.2009, da professionista esterno (Ing. Violetta Sergio), si certifica che “…i motivi, sulla base di quanto ricostruibile dai documenti forniti allo scrivente, che hanno impedito il rispetto del cronoprogramma sono riassunti in: 1) Carenza di progettazione esecutiva e definizione dei dettagli costruttivi in fase di cantiere; 2) Inserimento di varianti alle lavorazioni previste senza redazione di apposita perizia e senza il concordamento degli eventuali tempi suppletivi; 3) Lavori aggiuntivi richiesti non compresi in contratto, vedi fognature, senza perizia e senza individuazione dei maggiori tempi di esecuzione delle lavorazioni” (sottolineato Nostro).
Da ultimo, “…la mancata registrazione sul giornale dei lavori dei mezzi e delle maestranze presenti in cantiere, di fatto…” ha impedito di “…valutare la scarsa organizzazione messa in campo dall’impresa, senz’altro vera ma non dimostrabile documentalmente”, il che ha reso non applicabile la penale irrogata dall’Ente per ritardata esecuzione delle opere. Ora, a mente dell’art. 16 della legge 11.02.1994, n. 109, il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, “…determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare e il relativo costo previsto e deve essere sviluppato a un livello di definizione tale da consentire che ogni elemento sia identificabile quanto alla forma, alla tipologia, alla qualità, alla dimensione e al prezzo”.
L’art. 35 e segg. del d.P.R. 21.12.1999, n. 554, ha poi previsto che
i documenti componenti il progetto esecutivo, che “…costituisce la ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni e, pertanto, definisce compiutamente ed in ogni particolare architettonico, strutturale ed impiantistico l’intervento da realizzare…”, devono riguardare: “a) la relazione generale; b) le relazioni specialistiche; c) gli elaborati grafici comprensivi anche di quelli delle strutture, degli impianti e di ripristino e di miglioramento ambientale; d) i calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti; e) i piani di manutenzione dell’opera e delle sue parti; f) i piani di sicurezza e di coordinamento; g) il computo metrico estimativo definitivo e quadro economico; h) il cronoprogramma; i) l’elenco dei prezzi unitari e eventuali analisi; l) il quadro dell’incidenza percentuale della quantità di manodopera per le diverse categorie di cui si compone l’opera o il lavoro; m) lo schema di contratto e capitolato speciale di appalto”.
Il progetto risulta per ciò costituito dall’insieme delle relazioni, dei calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti e degli elaborati grafici nelle scale adeguate, compresi gli eventuali particolari costruttivi, dal capitolato speciale di appalto, dal computo metrico estimativo ed infine dall’elenco dei prezzi unitari. Gli elaborati grafici devono, poi, essere redatti, salvo diversa motivata determinazione del R.U.P. nelle scale ammesse o prescritte, in modo tale da consentire all’esecutore una sicura interpretazione ed esecuzione dei lavori in ogni elemento. La progettazione esecutiva delle strutture e degli impianti deve essere effettuata unitamente alla progettazione esecutiva delle opere civili, allo scopo di dimostrare la piena compatibilità tra progetto architettonico strutturale e impiantistico e prevedere in maniera esatta di ottimizzare le fasi di realizzazione.
Inoltre,
il progetto esecutivo deve essere corredato da un apposito piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti, nonché dal cronoprogramma delle lavorazioni, teso a rappresentare graficamente la pianificazione delle lavorazioni gestibili autonomamente, nei suoi principali aspetti dal punto di vista della sequenza logica, dei tempi e dei costi.
In ragione di tali specifici, dettagliati e compiuti adempimenti,
il progetto esecutivo di un’opera pubblica, in particolare per l’ipotesi a giudizio in cui all’impresa era chiesta una mera attività di interpretazione finalizzata alla spedita esecuzione dei lavori, è considerato dalla giurisprudenza come quello immediatamente cantierabile, giacché concernente un’opera che non necessita di ulteriori specificazioni per essere realizzata, dopodiché contenente (o meglio dovendo contenere) la puntuale e dettagliata descrizione e rappresentazione dell’opera stessa: ciò è determinante per individuare esattamente l’oggetto dell’appalto. Cosicché, nei casi in cui sorgano dei dubbi esecutivi, è a questo progetto (nella sua compiutezza di allegati ed elaborati) che occorre fare esclusivo o prevalente riferimento (in tal senso, Corte di Cass., 18.09.2009, n. 20140, id. Cons. di Stato, sez. VI, 09.11.2011, n. 5923).
Di tal ché, incorrerà nella violazione dell’obbligo progettuale il Committente che, per il tramite dei propri tecnici di fiducia, non adempia all’obbligo di predisporre un progetto esecutivo completo in tutti i suoi elementi, indicando anche l’esatta ubicazione dei sotto servizi interferenti (come ad es. l’impianto fognario) e quanto altro necessario per l’immediata risoluzione delle interferenze che potrebbero sopraggiungere.
Orbene, dagli atti di causa emerge la non completezza della progettazione esecutiva, con necessaria definizione di taluni dettagli costruttivi in fase di cantiere, circostanza che non ha reso ineseguibile l’opera, ma ne ha impedito il rispetto del cronoprogramma, con consegna tardiva dei lavori.
In primo luogo,
il Collegio è a rilevare che la delibera di approvazione del progetto dell’08.04.2004 non elenca i documenti facenti parte del progetto esecutivo: di tutta evidenza che una tale modalità non può farsi ricadere sull’organo di governo e di indirizzo politico dell’Ente, bensì sul Responsabile Unico del Procedimento, per le proprie responsabilità di coordinamento e di supervisione correlate all’intera fase di progettazione.
Gli incarichi di affidamento del progetto strutturale (all’Ing. Lu.), dell’impianto idro–termo-sanitario (al P.I. Cr.) e dell’impianto elettrico (al P.I. Ta.) risultano (formalmente) affidati in data successiva all’approvazione del progetto esecutivo (anche se gli stessi potrebbero aver svolto l’incarico prima della relativa formalizzazione); il piano della sicurezza, avente come coordinatore il Geom. Gu.Pa., portava ad es. la data del 09.06.2004, successivo alla presentazione delle offerte, con violazione della corretta procedura dianzi descritta.
I lavori risultano affidati il 25.06.2004, prima dell’aggiudicazione definitiva del 20.07.2004, con obbligo dell’Impresa di “…intraprendere immediatamente gli stessi” (così il P.V. di consegna); il progetto esecutivo, come accertato in sede di collaudo, mancava:
1) della Relazione generale illustrativa delle opere (ex art. 36 del d.P.R. n. 554/1999), tesa “…a descrivere in dettaglio, anche attraverso specifici riferimenti agli elaborati grafici e alle prescrizioni del capitolato speciale di appalto, i criteri utilizzati per le scelte progettuali esecutive, per i particolari costruttivi e per il conseguimento e la verifica dei prescritti livelli di sicurezza e qualitativi”: una tale relazione, del tutto mancante, non può rinvenire valida alternativa nella “Descrizione generale dell’opera” (invocata dai prevenuti) allegata alla relazione di collaudo strutturale predisposta dall’Ing. Ro.Ru. in aprile 2004;
2) I particolari costruttivi dei componenti architettonici e di risoluzione degli aspetti di dettaglio: il richiamo fatto dagli appellati alle Tavole n. 3 “Sezioni”, scala 1:50, 4 “Prospetti est e ovest”, scala 1:50 e 4-bis “Prospetti nord e sud Tribuna, prospetti nord e sud Servizi”, non possono ritenersi probanti per mancanza sulle stesse delle sigle dei progettisti e del timbro della Stazione appaltante;
3) di maggiori dettagli in merito ai collegamenti strutturali;
4) della Relazione di calcolo strutturale e disegni esecutivi delle scale metalliche;
5) del Progetto completo della rete fognaria e dello smaltimento delle acque meteoriche;
6) del Piano di manutenzione dell’opera;
7) del quadro di incidenza percentuale della quantità di mano d’opera per le diverse categorie di cui si compone il lavoro;
8) le scale di rappresentazione degli elaborati non consentivano una immediata lettura degli aspetti costruttivi di dettaglio, rallentando l’esecuzione dei lavori.
In specie, come posto in evidenza in sede di CTU e di Collaudo, riguardo al progetto architettonico, agli impianti elettrici e agli impianti idro-termo-sanitari, tutte le planimetrie sono redatte in scala 1:100, la medesima scala è utilizzata per i prospetti e sezioni dell’architettonico quando normalmente in un progetto esecutivo questo tipo di elaborati grafici sono in scala doppia (1:50).
Il Capitolato poi non prevedeva, a carico della impresa esecutrice, la redazione degli elaborati di dettaglio e l’emissione di elaborati costruttivi; ragione per cui l’eseguibilità delle opere non era possibile se non “…con la costante e continua presenza della D.L. e la fornitura, in corso d’opera, degli elaborati grafici dei particolari non rilevabili sul progetto esecutivo”.
Aspetti, questi, che non possono definirsi, come sostenuto dagli appellati, “generiche affermazioni”, così come l’enunciazione che gli elaborati e gli atti completi del progetto esecutivo siano stati consegnati alla ditta esecutrice, non potrebbe servire ad attestarne obiettivamente la loro completezza, e ciò in ragione della non diligente loro elencazione e certificazione all’atto della consegna stessa.
Relativamente, invece, al rilievo dello stato di fatto con individuazione univoca delle quote di riferimento (di cui lamenta la mancanza il Collaudatore) e della Relazione geologica e geotecnica (non riscontrata agli atti dal C.T.U. in sede di procedimento arbitrale), rileva il Collegio, come correttamente osservato dagli appellati, che essi erano allegati al progetto esecutivo.
Infatti, alla Tavola 5/2 “Particolari costruttivi”, scale varie (allegato n. 10 del fascicolo di primo grado delle parti private), è presente il particolare n. 11 rappresentativo dello stato di fatto antecedente la ristrutturazione con riporto delle altezze rispetto al piano di campagna (piano di calpestio); la relazione geologica di marzo 1994, a firma del dott. Pr.Cl., inizialmente non trasmessa al Collaudatore, benché antecedente di dieci anni, è presente agli atti (doc. 12 del fasc. di parte) ed è stata disaminata dallo stesso in sede di certificato di collaudo statico del 30.03.2009. La relazione di collaudo tecnico–amministrativo era ancora a certificare che nel corso dei lavori non sono state emesse perizie di variante.
Pur tuttavia
le varianti al progetto originario sono state numerose e le modifiche e stralci di lavorazioni non sono mai state formalizzate con ordini di servizio e/o perizie; sono stati, altresì, eseguiti dei lavori non previsti contrattualmente, senza la redazione di alcun verbale di concordamento di nuovi prezzi; non è stato redatto il conto finale a seguito della risoluzione del contratto (la contabilità finale e analitica verrà prodotta dal D.L. dopo tre anni), non sono state formalizzate proroghe o termini suppletivi per le opere variate, per i lavori non previsti contrattualmente, per il superamento dell’importo contrattuale, che obbligava a redigere comunque una perizia tecnica e suppletiva, ove disponibili le somme, per i nuovi lavori ordinati.
Di fatto, il Collaudatore era a riportare, con formalità sintetica, le seguenti modifiche apportate in corso d’opera dal Direttore dei lavori “…con semplice indicazioni delle stesse sul …giornale dei lavori: Cordolo aggiuntivo in fondazione, modifiche dimensionali dei pilastri della tribuna e modifica della relativa armatura, inserimento di due pilastri aggiuntivi nel fabbricato gazebo, in sostituzione di due spallette in muratura, variazione armature di alcune travi in c.a., modifica quote finestrature spogliatoi, riduzione dei gradoni della tribuna e loro variazione dimensionale, finitura del pavimento tribuna, modifiche all’impianto elettrico, realizzazione in copertura gazebo di un torrino in mattoni, apertura di nuova porta”.
Quanto alle opere di fognatura, vale a dire alla rappresentazione grafica del distributivo interno delle tubazioni di scarico e delle grondaie e dei pluviali, completamente omesse nel progetto (anche autonomo, come indicato dagli appellati, ma che necessariamente doveva essere presente e da correlare all’opera nella sua unitarietà ab origine), sono state commissionate solo nel luglio 2005 e avrebbero, quindi, necessitato di apposita perizia di variante con il relativo concordamento sia dei nuovi prezzi che dei nuovi tempi contrattuali, atteso che una tale carenza avrebbe pregiudicato, in tutto o in parte, l’utilizzazione dell’opera.
Il che, senza dilungarsi ulteriormente, dimostra che il progetto esecutivo era originariamente carente e bisognevole di continue integrazioni in itinere, peraltro neanche correttamente formalizzate, con previsione di nuovi tempi contrattuali, che avrebbero di certo legittimato i maggiori tempi impiegati dalla ditta per l’esecuzione dell’opera, poi infondatamente contestati alla stessa da parte dell’Ente committente.
Anche i difetti per le parti di progetto non redatte dagli appellati, e relative alla parte elettrica e a quella concernente gli impianti termo-idrico-sanitari, sono stati motivo del mancato rispetto de cronoprogramma da parte della ditta appaltatrice, difetti che avrebbero dovuto essere prontamente rilevati dal D.L. e dal RUP ancor prima dell’affidamento dei lavori.
E’ per ciò evidente che la condotta della Stazione appaltante, per il tramite dei propri tecnici di fiducia, sia stata gravemente inadempiente, avuto riguardo all’interesse della ditta esecutrice, giacché la mancata predisposizione di elaborati progettuali dettagliati ed esaustivi, quale manifestazione del dovere di collaborazione e cooperazione, non ha posto la ditta nelle condizioni di eseguire l’opera nei tempi contrattuali previsti, rendendo per ciò non possibile l’effettuazione delle prestazioni nei modi e nei tempi programmati.
Pur tuttavia,
il Collegio non può non rilevare, siccome posto in evidenza nella C.T.U. arbitrale, nella relazione di Collaudo e nella memoria di costituzione degli appellati, che l’opera pur con le carenze dianzi esposte è stata ritenuta eseguibile, chiaramente con un impegno dell’impresa maggiore rispetto ai tempi previsti, maggior tempo necessario per la definizione grafica di tutti quegli elementi e particolari non rilevabili dagli elaborati. Di tal ché, non emergeva un grave inadempimento della ditta tale da autorizzare la risoluzione del contratto, mentre era chiara la contraddittorietà della condotta serbata dal comune, per il tramite dei propri tecnici, che hanno ordinato lavori anche dopo la scadenza contrattuale del 19.02.2005.
Da un lato, infatti, con l’ordine di servizio n. 1, del 22.02.2005, la D.L. rilevato che “…i lavori vengono condotti senza il rispetto del programma…e con gravi ritardi…con una scarsa organizzazione del cantiere…”, ordinava di organizzare il cantiere “…non più tardi del giorno 24.02.2005…per la realizzazione delle coperture e dei relativi manti, dell’impianto termo-sanitario, dell’impianto elettrico, gradoni e sistemazioni esterne, rispettando il termine concordato del 25.03.2005 per la fine lavori”; con l’ordine di servizio n. 2, del 01.04.2005, lo stesso Arch. Fe., ribadendo il ritardo nell’esecuzione dei lavori, ordinava all’impresa “…non più tardi del giorno 04.04.2005 di organizzare il cantiere con squadre operative ed autonome composte da almeno da 2 a 4 persone…”, precisando che “…i lavori erano già in ritardo…”.
Dall’altro, tuttavia, risulta definitivamente accertato che, scaduto il termine contrattuale in data 25.03.2005, la D.L., successivamente ai due ordini di servizio dianzi richiamati, ha disposto e concordato con l’appaltatrice una serie di lavorazioni di cui è traccia nella CTU arbitrale. Di tal ché, dagli atti emergeva che la Stazione appaltante per tutta la durata del rapporto contrattuale e, comunque, almeno fino al termine di luglio 2005, aveva optato per l’esecuzione tardiva dei lavori e non per la risoluzione contrattuale, sostanziandosi così tale condotta in una tolleranza del ritardo nell’ultimazione dei lavori, “…tanto da impiegare la prolungata permanenza in cantiere dell’impresa per l’esecuzione non solo di lavorazioni di ripristino e rifinitura, ma anche di opere non contrattualmente previste”.
Se a ciò si aggiunge che alla data di risoluzione contrattuale, il D.L. ha riconosciuto il superamento dell’importo dell’appalto e ha stimato, nella relativa parziale contabilità, lavori di completamento per € 10.500,00, a fronte di lavori eseguiti per € 509.105,73, appare francamente difficile poter configurare quella gravità dell’inadempimento tale da giustificare la risoluzione del contratto.
In conclusione, è stata solo la grave negligenza ed avventatezza degli odierni prevenuti, ognuno nel ruolo ad essi affidato dall’Ente, a consentire che gravi carenze progettuali si traducessero in violazioni del cronoprogramma nella consegna dell’opera.
Una più accurata attenzione degli stessi nel corso dell’intervento e nella formalizzazione delle richieste, una maggiore diligenza nell’annotazione sul giornale dei lavori dei mezzi e delle maestranze presenti in cantiere, avrebbe permesso di dimostrare documentalmente anche la grave (concorrente) negligenza dell’appaltatore, sotto forma di deficienza organizzativa del cantiere. Così, invece, non è stato e sulla Stazione appaltante, a ragione delle condotte tenute dai propri tecnici, sono ricadute le conseguenze per spese non utili, che, almeno in parte, potevano evitarsi facendo prudenziale uso delle proprie professionalità.
Il Collegio, infatti, ritiene disutile per l’Ente committente non l’intero importo contestato dal Requirente, bensì le somme per interessi, pari ad € 18.312,57, alle quali poteva ovviarsi pagando alla Ditta esecutrice le somme dovute per i lavori già eseguiti (come certificate nella contabilità del D.L. e nella C.T.U.), e l’importo di € 33.048,00, per spese di consulenza legale, onere che l’Ente poteva ragionevolmente evitare sollecitando un approfondimento dei fatti della vicenda arbitrale da parte del proprio Ufficio tecnico del tempo. Di tal ché, il danno, causalmente riconducibile all’avventatezza comportamentale dei predetti appellati, è pari ad € 51.360,57.
In ragione poi della circostanza che parte della documentazione ritenuta mancante era presente, dei precedenti di carriera degli incolpati, delle loro condizioni economiche, evidenziate nelle comparse di costituzione e risposta, del fatto che comunque la pretesa patrimoniale avanzata dall’impresa non è stata riconosciuta per l’intero, la Corte, in applicazione del potere di riduzione, ravvisa di dovere imputare all’Arch. Fe.Gi. e al Geom. Am.Lu. l’importo di € 15.000,00 (euro quindicimila/,00) cadauno, comprensivo di rivalutazione monetaria, da ristorare in favore del comune di Castelnuovo Rangone (MO), oltre interessi di legge dal 29.03.2013 (di deposito della sentenza di prime cure) e sino all’effettivo soddisfo.
In questi termini l’appello merita accoglimento e la sentenza n. 42/2013, della Sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna è da riformare.
Alla soccombenza seguono le spese del doppio grado del giudizio da liquidarsi come da dispositivo.

INCARICHI PROFESSIONALI: Non è consentito procedere al conferimento di incarichi esterni in assenza di una preventiva ricognizione puntuale dell’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente in grado di svolgere l’incarico.
• La legge (art. 1, comma 8, l. n. 190/2012) pone l’espresso divieto di consentire l’attività di elaborazione del Piano triennale per la prevenzione della corruzione a soggetti estranei all’amministrazione.
• Non è conforme a legge il conferimento di un incarico di consulenza in assenza di una procedura comparativa adeguatamente pubblicizzata. La particolare urgenza, che può legittimare il diretto conferimento dell’incarico a favore di un professionista, deve essere determinata dalla imprevedibile necessità della consulenza in relazione ad un termine prefissato o ad un evento eccezionale con la precisazione che la “particolare urgenza” deve essere connessa alla realizzazione dell’attività discendente dall’incarico e che non è rilevante l’urgenza creata da condotta imputabile all’ente anche nella fissazione di un termine.
• Con l’atto di conferimento di incarico esterno il funzionario che impegna la spesa deve accertare preventivamente che il programma dei pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica.
• L’eventuale avvio anticipato di prestazioni a favore della pubblica amministrazione rispetto al conferimento di incarico con relativo impegno di spesa è situazione del tutto eccezionale ammessa nei soli casi tassativamente previsti dal legislatore.
---------------
L’art. 1, comma 173, della legge 23.12.2005, n. 266, ha previsto che gli atti di spesa relativi ai precedenti commi 9, 10, 56 e 57 di importo superiore a 5.000 euro devono essere trasmessi alla competente sezione della Corte dei conti per l'esercizio del controllo successivo sulla gestione.
La finalità di tale previsione normativa è riconducibile all’accertamento, di tipo collaborativo, da parte della Corte, dell’idoneità dell’attività amministrativa posta in essere dagli enti controllati a raggiungere determinati risultati, attraverso una verifica della sua efficacia, efficienza ed economicità, che non può comunque prescindere da un riscontro della conformità della stessa a norme giuridiche.
Per completezza va dato atto che accanto alla disposizione generale sopracitata
per gli enti locali vige altresì la previsione più puntuale di cui all’art. 1, comma 42, della legge 30.12.2004 n. 311 che stabilisce l’obbligo di trasmissione alla magistratura contabile degli atti di affidamento di incarichi di studio, ricerca e di consulenza ad estranei alla pubblica amministrazione, a prescindere dal valore monetario, con obbligo di valutazione dell’organo di revisione dell’ente.
La giurisprudenza contabile in relazione al suddetto controllo ha affermato che ”
l’accertamento dell’illegittimità per il mancato rispetto di uno o più dei requisiti di legge (talora verificabile nei limiti di sindacabilità di scelte discrezionali) comporta da un lato l’obbligo di rimuovere, ove possibile, l’atto con un provvedimento di secondo grado e dall’altro la responsabilità del soggetto che lo ha posto in essere”. E’ infatti evidente che alla pronuncia accertativa della magistratura contabile consegua l’obbligo della P.A. di conformarsi alla stessa onde assicurare il rispetto della legge e che contestualmente possa derivare una responsabilità del soggetto agente autore dell’atto contra legem.
Preliminarmente alla verifica di conformità alla legge dell’incarico conferito dalla Regione
occorre rammentare che i presupposti di legittimità per il ricorso ad incarichi di collaborazione sono specificamente enucleati dall’art. 7 del d.lgs. 30.03.2001, n. 165 (norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
I citati presupposti costituiscono la codificazione di quanto ampiamente affermato dalla giurisprudenza contabile in ordine al conferimento di atti riferiti all’estesa tipologia di spese soggette a controllo da parte della Sezione
(le consulenze, gli studi, le ricerche, le spese per relazioni, rappresentanza, mostre, convegni, pubblicità).
In particolare,
la disciplina vigente prevede che:
   a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente; è stato in proposito chiarito che: “il requisito della corrispondenza della prestazione alla competenza attribuita dall’ordinamento all’amministrazione conferente è determinato dal poter ricorrere a contratti di collaborazione autonoma solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge”
;
   b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno. Al proposito va rammentato che in base ai principi generali di organizzazione amministrativa gli enti pubblici devono di norma svolgere i compiti istituzionali avvalendosi di proprio personale.
Tale regola trae il suo fondamento dal principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione e il conferimento degli incarichi di consulenza a professionisti esterni alla P.A. si pone come eccezione in presenza di speciali e peculiari condizioni. D’altro canto il legislatore ha ormai da ben oltre un decennio previsto in linea generale l’eccezionalità del ricorso a collaborazioni esterne condizionandolo all’assenza di personale idoneo (art. 7, co. 6, d.lgs. n. 165/2001), ribadendo più volte tale regola e la necessità di fornire adeguata motivazione in caso di ricorso all’esterno dell’amministrazione;

   c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata e deve soddisfare esigenze straordinarie ed eccezionali; non è ammesso il rinnovo; l'eventuale proroga dell'incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell'incarico;
   d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione;
   e) deve sussistere il requisito della “comprovata specializzazione anche universitaria”: le amministrazioni, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, possono conferire incarichi individuali (con contratti di lavoro autonomo professionale, occasionale o di collaborazione coordinata e continuativa) a esperti muniti di tale requisito.
Si prescinde dal requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di stipulazione di contratti di collaborazione di natura occasionale o coordinata e continuativa per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell'arte, dello spettacolo, dei mestieri artigianali o dell’attività informatica nonché a supporto dell’attività didattica e di ricerca, per i servizi di orientamento, compreso il collocamento, e di certificazione dei contratti di lavoro di cui al decreto legislativo 10.09.2003, n. 276, purché senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, ferma restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel settore.

Va inoltre aggiunto, sotto un profilo generale, che
in caso di conferimento di un incarico di studio o di consulenza occorre altresì osservare i limiti di spesa introdotti dall’art. 6, co. 7, d.l. 78/2010 convertito con legge. n. 122/2010 e s.m.i. (salve particolari ipotesi: es. la copertura della spesa mediante finanziamenti aggiuntivi e specifici trasferiti da altri soggetti pubblici o privati, cfr. sez. contr. Piemonte 25.10.2013, n. 362) e che in sede di assunzione dell’impegno di spesa il funzionario, ai sensi dell’art. 9, co. 1, lett. a), n. 2, d.l. n. 78/2009 convertito dalla legge n. 102/2009 (cfr. per le Regioni l’art. 56, co. 6, d.lgs. n. 118/2011, per gli enti locali art. 74 d.lgs. n. 118/2011 di modifica dell’art. 183 TUEL), ha l'obbligo di accertare preventivamente che il programma dei pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio o di cassa e con le regole di finanza pubblica, salvo incorrere, in caso di inosservanza di tale obbligo, in responsabilità disciplinare ed amministrativa.

---------------
   I. L’art. 1, comma 173, della legge 23.12.2005, n. 266, ha previsto che
gli atti di spesa relativi ai precedenti commi 9, 10, 56 e 57 di importo superiore a 5.000 euro devono essere trasmessi alla competente sezione della Corte dei conti per l'esercizio del controllo successivo sulla gestione.
La finalità di tale previsione normativa è riconducibile all’accertamento, di tipo collaborativo, da parte della Corte, dell’idoneità dell’attività amministrativa posta in essere dagli enti controllati a raggiungere determinati risultati, attraverso una verifica della sua efficacia, efficienza ed economicità, che non può comunque prescindere da un riscontro della conformità della stessa a norme giuridiche.
Per completezza va dato atto che accanto alla disposizione generale sopracitata
per gli enti locali vige altresì la previsione più puntuale di cui all’art. 1, comma 42, della legge 30.12.2004 n. 311 che stabilisce l’obbligo di trasmissione alla magistratura contabile degli atti di affidamento di incarichi di studio, ricerca e di consulenza ad estranei alla pubblica amministrazione, a prescindere dal valore monetario, con obbligo di valutazione dell’organo di revisione dell’ente.
La giurisprudenza contabile in relazione al suddetto controllo ha affermato che ”
l’accertamento dell’illegittimità per il mancato rispetto di uno o più dei requisiti di legge (talora verificabile nei limiti di sindacabilità di scelte discrezionali) comporta da un lato l’obbligo di rimuovere, ove possibile, l’atto con un provvedimento di secondo grado e dall’altro la responsabilità del soggetto che lo ha posto in essere” (Sez. reg. contr. Lombardia, n. 244/2008). E’ infatti evidente che alla pronuncia accertativa della magistratura contabile consegua l’obbligo della P.A. di conformarsi alla stessa onde assicurare il rispetto della legge e che contestualmente possa derivare una responsabilità del soggetto agente autore dell’atto contra legem.
Preliminarmente alla verifica di conformità alla legge dell’incarico conferito dalla Regione
occorre rammentare che i presupposti di legittimità per il ricorso ad incarichi di collaborazione sono specificamente enucleati dall’art. 7 del d.lgs. 30.03.2001, n. 165 (norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
I citati presupposti costituiscono la codificazione di quanto ampiamente affermato dalla giurisprudenza contabile in ordine al conferimento di atti riferiti all’estesa tipologia di spese soggette a controllo da parte della Sezione
(le consulenze, gli studi, le ricerche, le spese per relazioni, rappresentanza, mostre, convegni, pubblicità), in tal senso, si può richiamare il parere 25.10.2013 n. 362 di questa Sezione.
In particolare,
la disciplina vigente prevede che:
   a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente; è stato in proposito chiarito che: “il requisito della corrispondenza della prestazione alla competenza attribuita dall’ordinamento all’amministrazione conferente è determinato dal poter ricorrere a contratti di collaborazione autonoma solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla legge
(Sez. contr. Reg. Lombardia,
parere 11.02.2009 n. 37, nonché Sez. Reg. Lombardia, n. 244/2008);
   b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno. Al proposito va rammentato che in base ai principi generali di organizzazione amministrativa gli enti pubblici devono di norma svolgere i compiti istituzionali avvalendosi di proprio personale.
Tale regola trae il suo fondamento dal principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione e il conferimento degli incarichi di consulenza a professionisti esterni alla P.A. si pone come eccezione in presenza di speciali e peculiari condizioni. D’altro canto il legislatore ha ormai da ben oltre un decennio previsto in linea generale l’eccezionalità del ricorso a collaborazioni esterne condizionandolo all’assenza di personale idoneo (art. 7, co. 6, d.lgs. n. 165/2001), ribadendo più volte tale regola e la necessità di fornire adeguata motivazione in caso di ricorso all’esterno dell’amministrazione;

   c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata e deve soddisfare esigenze straordinarie ed eccezionali; non è ammesso il rinnovo; l'eventuale proroga dell'incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell'incarico;
   d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione;
   e) deve sussistere il requisito della “comprovata specializzazione anche universitaria”: le amministrazioni, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, possono conferire incarichi individuali (con contratti di lavoro autonomo professionale, occasionale o di collaborazione coordinata e continuativa) a esperti muniti di tale requisito.
Si prescinde dal requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di stipulazione di contratti di collaborazione di natura occasionale o coordinata e continuativa per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell'arte, dello spettacolo, dei mestieri artigianali o dell’attività informatica nonché a supporto dell’attività didattica e di ricerca, per i servizi di orientamento, compreso il collocamento, e di certificazione dei contratti di lavoro di cui al decreto legislativo 10.09.2003, n. 276, purché senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, ferma restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel settore.

Va inoltre aggiunto, sotto un profilo generale, che
in caso di conferimento di un incarico di studio o di consulenza occorre altresì osservare i limiti di spesa introdotti dall’art. 6, co. 7, d.l. 78/2010 convertito con legge. n. 122/2010 e s.m.i. (salve particolari ipotesi: es. la copertura della spesa mediante finanziamenti aggiuntivi e specifici trasferiti da altri soggetti pubblici o privati, cfr. sez. contr. Piemonte 25.10.2013, n. 362) e che in sede di assunzione dell’impegno di spesa il funzionario, ai sensi dell’art. 9, co. 1, lett. a), n. 2, d.l. n. 78/2009 convertito dalla legge n. 102/2009 (cfr. per le Regioni l’art. 56, co. 6, d.lgs. n. 118/2011, per gli enti locali art. 74 d.lgs. n. 118/2011 di modifica dell’art. 183 TUEL), ha l'obbligo di accertare preventivamente che il programma dei pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio o di cassa e con le regole di finanza pubblica, salvo incorrere, in caso di inosservanza di tale obbligo, in responsabilità disciplinare ed amministrativa.
   II. Esaurita questa breve ricognizione dei presupposti di legittimità per il conferimento dell’incarico occorre evidenziare che all’esito dei chiarimenti forniti dalla Regione Piemonte a mezzo della risposta inviata nel corso dell’espletata istruttoria, mentre per gli aspetti inerenti ai limiti annui di spesa correlati agli incarichi di studio e consulenza ed all’avvenuta comunicazione dell’atto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica le indicazioni fornite possono ritenersi adeguate e sufficienti, non può dirsi ugualmente in ordine agli altri rilievi formulati.
     1. Innanzitutto appare necessario procedere all’analisi della questione inerente la verifica preventiva circa l’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’amministrazione in grado di fare fronte all’incarico.
La Regione in sede di risposta ha riferito che prima del ricorso all’esterno sarebbero stati preventivamente sentiti i responsabili dei Settori audit interno e Trasparenza ed anticorruzione che avrebbero avuto a disposizione le strutture maggiormente competenti ad effettuare la valutazione dei rischi corruttivi relativi ai procedimenti di competenza regionale; tuttavia tale attività “mai posta in essere nell’ente Regione, avrebbe permesso l’applicazione del principio di rotazione degli incarichi dirigenziali, risultando però al momento del tutto estranea alle conoscenze acquisite ed alle prassi: per tali ragioni non è risultato reperibile una specifica e comprovata professionalità in tale senso all’interno dell’Ente”.
Con riferimento alla previa verifica della presenza di strutture in grado di far fronte all’esigenza occorre evidenziare che la Regione Piemonte, nell’ambito della propria autoorganizzazione in tema di conferimento di incarichi esterni, ha assunto con la deliberazione di Giunta regionale n. 28/1337 del 29.12.2010 (richiamata nella nota di risposta del 03.03.2016 della Regione al punto 2) una direttiva volta a fissare una disciplina delle procedure comparative per il conferimento degli incarichi esterni da parte delle Direzioni della Giunta regionale.
La citata Direttiva stabilisce all’art. 2 quale presupposto per il conferimento di ogni incarico che la Direzione competente verifichi “l’inesistenza qualitativa e quantitativa, all’interno sia della propria struttura che delle altre direzioni regionali, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico, da accertare per mezzo di una reale ricognizione da effettuarsi presso tutte le altre Direzioni regionali anche a mezzo richiesta via posta elettronica.”.
Tale previo accertamento è ribadito al successivo articolo 3 quale elemento antecedente all’avvio dell’ordinaria procedura selettiva mediante avviso pubblico.
Nel caso di specie occorre tuttavia evidenziare che la Regione si è limitata a riferire in termini del tutto generici che sarebbero stati sentiti (non si indica neppure le modalità e le tempistiche) i responsabili dei Settori audit interno e Trasparenza ed anticorruzione, ma che non sarebbero state reperibili professionalità adeguate (non è peraltro neppure chiaro chi avrebbe attestato tale mancanza); tuttavia non vi è traccia alcuna della concreta effettuazione della previa ricognizione interna sia a mezzo posta elettronica ovvero attraverso altro mezzo, non essendo stato fornito alcun elemento in proposito.
Si aggiunga inoltre che quanto riferito nella nota di risposta dalla Regione Piemonte circa l’assenza di professionalità interne in grado di occuparsi della mappatura dei rischi non appare peraltro in linea con quanto risultante dagli atti già assunti. In particolare risulta che nel corso del 2014 la Regione Piemonte ha adottato il Piano triennale della prevenzione della corruzione 2014-2016 e che al suddetto fine si è dovuta occupare espressamente della mappatura dei rischi di corruzione all’interno della propria organizzazione.
Risulta infatti al punto 6 del citato Piano “Metodologia adottata per valutazione rischio” un’articolata disamina dei rischi esistenti all’interno dell’ente preceduta dall’esposizione del metodo utilizzato per effettuare l’analisi, ove è stato riferito del processo di gestione del rischio suddiviso in tre macro-fasi (mappatura dei processi amministrativi a rischio; valutazione del rischio corruzione; trattamento del rischio corruzione) e puntualizzato che “l’attività di individuazione e valutazione dei rischi è stata sviluppata secondo la logica del “Control Risk self assesment (CRSA) coinvolgendo tutti i direttori ed i dirigenti di Settore della Giunta Regionale, come previsto dalla legge 190/2012.”
Inoltre è stato riferito che al fine del raggiungimento dell’obiettivo “ogni direttore ha proceduto alla mappatura dei processi di competenza della propria Direzione attraverso la compilazione di una scheda tecnica inviata al RAT entro il 15.06.2014” e che all’esito si procede alla valutazione del grado di rischio per ogni singola direzione.
Alla luce di quanto sopra
appare dunque smentita l’affermazione per la quale all’interno della struttura regionale non sarebbe mai stata effettuata alcuna attività valutativa del rischio corruttivo e che pertanto non vi sarebbero professionalità munite di conoscenze adeguate.
Si aggiunga che l’attività di mappatura dei rischi corruttivi all’interno delle strutture regionali e nell’ambito dei procedimenti trattati dalla Regione appare per definizione una tipologia di attività che richiede necessariamente una conoscenza della situazione interna all’amministrazione ed alla scansione e gestione dell’iter dei procedimenti amministrativi che non può essere detenuta che da quei soggetti che operano quotidianamente ed effettivamente all’interno della stessa (Direttori, dirigenti, responsabili di servizi/uffici), sicché appare non solo naturale ma assolutamente necessario che proprio attraverso l’opera ed il coinvolgimento di tali soggetti si proceda alla suddetta mappatura, essendo del tutto evidente che viceversa un soggetto esterno all’amministrazione regionale non avrebbe quel patrimonio conoscitivo necessario per l’adeguato svolgimento di tale compito.
D’altronde il Piano triennale per dettato normativo (art. 1, comma 9, legge n. 190/2012) deve, tra l’altro, rispondere all’esigenza di individuare le attività in cui è più elevato il rischio di corruzione ed è quindi un contenuto necessario del piano la parte inerente alla gestione del rischio ed dunque in primis l’individuazione di tutte le aree a rischio all’esito di un processo di analisi e valutazione. In ragione di quanto detto pertanto la legge (art. 1, comma 8, l. n. 190/2012) pone l’espresso divieto di consentire l’attività di elaborazione del Piano triennale a soggetti estranei all’amministrazione.
In conclusione
l’affidamento all’esterno dell’amministrazione regionale dell’attività consulenziale e di studio volta alla redazione della mappatura dei rischi corruttivi in ordine ai procedimenti gestiti dalla Regione Piemonte, con relazione conclusiva degli esiti dell’attività medesima, non appare giustificato sia per inesistenza del presupposto dell’assenza di strutture o professionalità interne in grado di fare fronte alla relativa esigenza sia a fortiori per violazione della disciplina di cui alla legge n. 190/2012 in ordine alla redazione del Piano anticorruzione e dei relativi aggiornamenti.
Sotto tale profilo deve essere disposta la trasmissione della presente alla locale Procura regionale della Corte dei Conti.

     2. In secondo luogo per quanto il primo rilievo sia dirimente in termini di non conformità alla disciplina legislativa, va altresì evidenziato che laddove fosse stata effettivamente riscontrabile l’esigenza di ricorrere all’esterno della struttura comunque l’amministrazione avrebbe dovuto ricorrere ad una procedura selettiva.
In proposito al suddetto rilievo la Regione con la nota di risposta ha riferito che con le DGR n. 16/282 del 08.09.2014 e n. 20/318 del 15.09.2014 è stata stabilita una riduzione del numero delle Direzioni regionali e che con DGR n. 11/1409 del 11.05.2015 è stata disposta una riconfigurazione delle strutture dirigenziali del ruolo della Giunta regionale con individuazione di nuovi settori in numero inferiore determinando per l’effetto una nuova struttura organizzativa operativa a far data dal 03.08.2015.
Tale tempistica avrebbe reso assolutamente urgente procedere alla mappatura dei rischi e alla conseguente applicazione della rotazione dei dirigenti interessati in un tempo molto ridotto. Conseguentemente sarebbe risultato applicabile l’art. 5, comma primo, lett. b), della già citata DGR n. 28/1337 del 29.12.2010 secondo cui è ammesso il conferimento dell’incarico in via diretta “in casi di assoluta urgenza adeguatamente documenti e motivati, quando le scadenze temporali ravvicinate e le condizioni per la realizzazione di obiettivi specifici richiedano l’esecuzione della prestazione professionale in tempi molto ristretti non consentendo l’esperimento di procedure di selezione”.
Nella propria nota la Regione ha inoltre affermato che la prestazione “è connotata da assoluta urgenza determinata dalla imprevedibile necessità della consulenza in relazione ad un termine prefissato o ad un evento eccezionale (redazione della mappatura dei rischi … alla luce della riorganizzazione in corso)”.
Sotto il profilo procedurale va rammentato che
l’obbligo di seguire procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione è puntualmente declinato nel comma 6-bis del richiamato art. 7 d.lgs. n. 165/2001. Tale obbligo è considerato da tempo dalla giurisprudenza amministrativa e contabile un adempimento essenziale per la legittima attribuzione di incarichi di collaborazione (TAR Puglia n. 494 del 19.02.2007; Cons. St., sentenza 28.05.2010 n. 3405; Corte Conti sez. reg. contr. Lombardia,
parere 11.02.2009 n. 37 e parere 27.11.2012 n. 509).
Anche a livello centrale la magistratura contabile ha avuto modo di statuire che: “
il comma 6-bis dell’art. 7 del d.lgs. n. 165/2001, prevedendo l’obbligo per le amministrazioni di disciplinare e rendere pubbliche le procedure comparative per il conferimento di incarichi di collaborazione, ha in concreto posto la necessità dell’espletamento della procedura concorsuale, nella considerazione che un simile modus operandi, implicando il rispetto di precisi adempimenti procedurali e moduli operativi, concorra a rendere l’operato dell’Amministrazione conforme ai parametri di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza, costituzionalmente tutelati ex art. 97” (Corte Conti, sez. centrale controllo prev. legittimità Stato, 02.10.2012, n. 23; analogamente la stessa sezione, delibera 26.10.2011, n. 21).
Pertanto
il ricorso a procedure comparative adeguatamente pubblicizzate può essere derogato con affidamento diretto nei limitati casi individuati dalla giurisprudenza, del tutto sovrapponibili a quelli altresì previsti all’art. 5 della Direttiva regionale in tema di incarichi esterni:
a) procedura comparativa andata deserta;
b) unicità della prestazione sotto il profilo soggettivo;
c) assoluta urgenza determinata dalla imprevedibile necessità della collaborazione in relazione ad un termine prefissato o ad un evento eccezionale, ricordando che la “particolare urgenza” deve essere “connessa alla realizzazione dell’attività discendente dall’incarico
(ex plurimis, parere 14.03.2012 n. 67 Sez. Contr. Lombardia).
Con riferimento proprio alla ricorrenza del requisito dell’assoluta urgenza occorre tuttavia precisare che l’eventuale ristrettezza dei tempi (prospettata dalla Regione a giustificazione dell’affidamento diretto) incompatibile con la selezione non dovrebbe essere in alcun modo imputabile all’amministrazione regionale, ma dipendere da un termine non autonomamente fissato o essere ricollegabile ad evento di carattere eccezionale.
Nella fattispecie invero la Regione fa riferimento al fatto che la nuova struttura organizzativa sarebbe divenuta operativa dal 03.08.2015 in virtù di un termine fissato dalla Giunta regionale con deliberazione del 11.05.2015.
Si tratta sotto questo primo profilo quindi non già di un elemento temporale del tutto esterno come tale sottratto alla determinazione da parte dell’amministrazione regionale, ma viceversa di un termine stabilito internamente. Si aggiunga inoltre che l’aggiornamento della mappatura dei rischi corruttivi correlato alla nuova riorganizzazione non può certo dirsi evento del tutto imprevedibile nel senso individuato dalla giurisprudenza, trattandosi invero di attività correlata alla riorganizzazione della struttura, da tempo nota, avviata già nel 2014 dalla Giunta regionale con le sopra richiamate delibere del 08.09.2014 e 15.09.2014.
Dunque anche sotto tale profilo
è evidente l’insussistenza del presupposto dell’urgenza che possa legittimare la deroga all’osservanza della procedura comparativa.
Va infine osservato comunque che il periodo intercorrente tra l’ultima deliberazione della Giunta regionale di individuazione dei singoli settori e l’entrata in vigore del nuovo assetto (quasi tre mesi, rectius 84 giorni) non è risultato comunque così ristretto da potersi affermare l’impossibilità dell’espletamento della procedura comparativa per la scelta dell’eventuale incaricato che si fosse reso concretamente necessario (d’altro canto anche la direttiva regionale all’art. 3, comma 4, prevede termini ridotti per la presentazione delle offerte in caso di urgenza).
Del resto l’eventuale ricorrenza di ritardi o disfunzioni nella gestione dei procedimenti necessari sarebbero comunque imputabili all’amministrazione regionale quale apparato e si tratterebbe quindi di evenienza che non legittimerebbe certo l’affidamento di un incarico in via diretta.
Va infatti ribadito che
la giurisprudenza ha ripetutamente evidenziato che l’assoluta urgenza deve essere determinata dalla imprevedibile necessità della consulenza in relazione ad un termine prefissato o ad un evento eccezionale, ricordando che la “particolare urgenza” deve essere “connessa alla realizzazione dell’attività discendente dall’incarico” e che non è dunque rilevante l’urgenza creata da condotta imputabile all’ente (sez. contr. Piemonte 20.06.2014, n. 122; sez. contr. Piemonte 26.03.2014 n. 61; cfr. anche: sez. Lombardia 19.02.2013 n. 59; di recente cfr. sez. contr. Piemonte, 18.02.2015, n. 22).
Conseguentemente
anche sotto tale aspetto l’atto di affidamento dell’incarico non risulta rispettoso della vigente normativa.
     3. In terzo luogo va osservato che
l’atto di incarico è altresì in contrasto con il dettato normativo sotto il profilo della mancata verifica che il pagamento fosse compatibile con i vincoli finanziari.
Al riguardo va richiamata la previsione di cui all’art. 9, co. 1, lett. a), n. 2 d.l. n. 78/2009 convertito dalla l. n. 102/2009, che pone in capo al funzionario che impegna una spesa l'obbligo di accertare preventivamente che il programma dei pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica
(cfr. per le Regioni l’art. 56, co. 6, d.lgs. n. 118/2001).
Si tratta di obbligo preventivo posto direttamente in capo al funzionario o dirigente che effettua l’impegno, di qualunque servizio o settore esso sia e che va fatto a prescindere dalle modalità di finanziamento della spesa, essendo funzionale innanzitutto ad una verifica di cassa circa l’effettiva sostenibilità del pagamento nei termini contrattualmente previsti e alla conformità dello stesso con il complesso dei vincoli vigenti.
Conseguentemente sotto tale profilo non è adeguata la risposta della Regione che sul punto non ha dato dimostrazione dell’espletamento di tale accertamento preventivo, ma si è limitata ad affermare che “il programma dei conseguenti pagamenti era compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio” ed al fine di fornire prova di ciò ha fatto riferimento ad un elemento successivo del tutto irrilevante riferendo “prova ne è che nello stesso esercizio 2015 si è disposto il pagamento dell’intero importo previsto”.
Va dunque ribadito che
la suddetta verifica preventiva è essenzialmente un controllo inerente la cassa finalizzato ad assicurare l’effettività del pagamento nei tempi stabiliti, da effettuarsi operativamente mediante una programmazione dei flussi di cassa ed un successivo monitoraggio nel corso dell’anno delle disponibilità liquide, onde scongiurare ritardi anche con riferimento alle previsioni contenute nel d.lgs. n. 231/2002.
L’atto di incarico dunque non risulta conforme al dettato normativo anche sotto tale profilo.

     4. Infine occorre rilevare che alla rilevata illogicità della previsione di quanto contenuto nell’art. 1, comma 11, del contratto di consulenza che fissava il termine per la consegna della relazione conclusiva al 25.05.2015 a fronte della stipula del contratto in data 03.06.2015 la regione ha replicato affermando che la stessa “trova una sua spiegazione sia nell’urgenza –già ampiamente motivata nelle argomentazioni sopra esposte– sia nel ritardo amministrativo/contabile connesso alla formalizzazione dell’incarico” e che si tratterebbe di un involontario disallineamento tra la fase amministrativa di affidamento dell’incarico e la fase di gestione di merito della consulenza.
Al riguardo occorre evidenziare che
nella fattispecie nessuna giustificazione sul piano giuridico può assumere l’urgenza per giustificare di fatto una sostanziale anticipazione della prestazione da parte di un soggetto esterno all’amministrazione prima della stipula del contratto e di fatto ancor prima dell’assunzione dell’atto di incarico comportante impegno di spesa.
Nella fattispecie l’incarico risulta infatti conferito con determinazione dirigenziale del 25.05.2015, integrata quanto a spesa con successiva determinazione del 28.05.2015, i cui impegni per rendere esecutivo il provvedimento di spesa sono stati registrati in data 29.05.2015, mentre da un lato il contratto risulta sottoscritto solamente in data 03.06.2015 (secondo quanto riferito nella nota a causa di un ritardo non meglio specificato nella formalizzazione dell’incarico) e dall’altro lato il testo contrattuale ha fissato al consulente il termine per l’adempimento conclusivo al 25.05.2015 ovvero allorquando lo stesso atto amministrativo connesso all’incarico doveva ancora essere completato.
E’ evidente che siffatto modo di operare dell’amministrazione abbia di fatto determinato una anomala richiesta di avvio dell’espletamento della collaborazione in capo al consulente in via anticipata rispetto al contratto e all’atto di conferimento ufficiale dell’incarico che di fatto è intervenuto altresì in sanatoria rispetto alla prestazione che era ormai in corso di espletamento se non del tutto già esaurita.
In proposito non può che essere richiamata la regola per cui
nel vigente ordinamento l’eventuale avvio anticipato dei lavori a favore della pubblica amministrazione rispetto al conferimento di incarico con relativo impegno di spesa è situazione del tutto eccezionale ammessa nei soli casi tassativamente previsti dal legislatore (ad. es. per i lavori di somma urgenza art. 176 d.p.r. 05.10.2010 n. 207, art. 191, co. 3, d.lgs. n. 267/2000), sicché al di fuori di tali ipotesi non è in alcun modo ammissibile tale modus procedendi.
In conclusione alle rilevate irregolarità dell’attribuzione dell’incarico in questione consegue l’obbligo della Regione Piemonte di conformare la propria azione amministrativa in materia di affidamento di incarichi esterni alla legge e di dare tempestivo riscontro alla Sezione delle iniziative assunte.
P.Q.M.
la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte:
- dichiara l’atto di affidamento di incarico di cui alla determinazione n. 276 del 25.05.2015, integrata dalla determinazione n. 283 del 28.05.2015, della Regione Piemonte non conforme alla disciplina di legge per quanto esposto nella parte motiva;
- invita l’Amministrazione regionale ad adottare gli opportuni provvedimenti per conformare la propria attività alla legge in materia di affidamento di incarichi, dando riscontro a questa Sezione delle iniziative conseguentemente assunte;
- dispone la trasmissione della presente deliberazione alla Procura Regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte della Corte dei Conti;
- dispone che la deliberazione sia trasmessa, a cura della Segreteria, alla Regione Piemonte in persona del legale rappresentante (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, deliberazione 07.04.2016 n. 34).

INCENTIVO PROGETTAZIONE: Sulla erogazione dell'incentivo per l’attività di manutenzione del verde pubblico e per il servizio di raccolta differenziata affidata a ditte o società esterne, secondo una pratica consolidata nel tempo ma censurata dalla procura regionale in quanto palesemente arbitraria e contraria all’interpretazione data alla suddetta norma dalla stessa Corte dei Conti che dalla giurisprudenza amministrativa e dalla stessa Autorità di vigilanza sui lavori pubblici.
Nessun dubbio può sussistere in merito alla responsabilità dei convenuti per il danno patrimoniale arrecato all’Ente di appartenenza, consistente nella percezione e/o erogazione indebita dei compensi, relativamente agli appalti di servizi di manutenzione del verde pubblico e della raccolta differenziata “porta a porta”, secondo quanto costantemente ritenuto dalla stessa giurisprudenza di questa Corte dei Conti in fattispecie analoghe e dalla stessa Autorità di Vigilanza.
I responsabili del settore tecnico hanno posto in essere una condotta contraria a precisi dettati normativi e regolamentari, consistita nell’erogazione degli incentivi di progettazione per appalti di servizi e non già per l’esecuzione di lavori pubblici, compensi determinati, tra l’altro, non già sull’importo a base d’asta ma sulle singole fatture dei lavori.
Nessuna giustificazione può essere considerata da questo Collegio ove si consideri che -se anche si volesse prescindere dalla qualificazione dell’elemento soggettivo come dolo- si appalesano comunque particolarmente gravi le condotte tenute dagli odierni convenuti, tenuto conto della specifica professionalità di ciascuno di essi e degli incarichi da essi ricoperti nell’ambito dell’Area I^ Servizi LL.PP., situazioni che avrebbero consentito a ciascuno di essi di applicare correttamente il beneficio di che trattasi con esclusione degli appalti di servizi stipulati dal Comune.
---------------
1. La domanda nei termini prospettati dall’attore è incentrata sulla indebita percezione e/o erogazione dell’incentivo alla progettazione di cui all’art. 92, 5° c., del D.lgs. 163/2006, con riferimento ai servizi di manutenzione del verde pubblico e della raccolta differenziata appaltati dal Comune di Palmi, nel periodo 2009-2012.
L’art. 92 del Codice dei contratti pubblici rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti”, contiene una serie di disposizioni volte a disciplinare l’assegnazione di specifici incentivi, che assolvono alla finalità di valorizzare le professionalità interne all’ente e di incrementarne la produttività.
L’Autorità di Vigilanza, con il
parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10, ha chiarito che l’incentivo “assolve alla funzione di compensare i progettisti dipendenti dell’amministrazione che abbiano in concreto effettuato la redazione degli elaborati progettuali.”
La ratio legis è di favorire l’ottimale utilizzo delle professionalità interne a ogni amministrazione e di assicurare un risparmio di spesa sugli oneri che l’amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno gli incarichi. L’incentivo, infatti, può essere corrisposto al solo personale dell’ente che abbia materialmente redatto l’atto e ciò in funzione incentivante e premiale per l’espletamento di servizi propri dell’ufficio pubblico (C. Conti, Sez. controllo, Veneto, parere 26.07.2011 n. 337).
Al riguardo, il Collegio evidenzia che elementi utili ai fini del decidere possono essere tratti dagli arresti giurisprudenziali di questa Corte che, in sede di controllo, ha individuato l’ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione della suddetta disposizione (cfr. fra le altre, Sezione Autonomie
delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere 30.05.2012 n. 259; Sez. Piemonte parere 21.05.2014 n. 97, segnalandosi da ultimo le deliberazioni Sezione Piemonte, parere 16.01.2014 n. 8 e parere 17.03.2014 n. 44).
La giurisprudenza citata, dopo aver ricordato la preferenza per l’attività di progettazione svolta all’interno dell’amministrazione ed il principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente, ha rilevato come l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006, deroghi ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisca un’eccezione di stretta interpretazione, per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania,
parere 07.05.2008 n. 7/2008, Sezione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119, Sezione Marche, parere 04.10.2013 n. 67).
Come evincibile dalla lettera del comma 5,
la legge pone alcuni limiti per l’attribuzione del predetto incentivo , rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno, assunto previa contrattazione decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (Sezione Lombardia parere 30.05.2012 n. 259) paiono essere i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di servizi);
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in misura percentuale inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto, né a quello risultante dallo stato finale dei lavori);
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza
(cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, pubblici,
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alla
deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n. 18 e deliberazione 02.05.2001 n. 150).
2. Delineato il contesto normativo e giurisprudenziale dell’istituto in esame, il Collegio osserva che dalla ricostruzione in fatto effettuata dal Corpo di Polizia Locale della caserma “Domenico Scolaro" di Palmi -supportata dalla documentazione amministrativa versata in atti- fatta propria dal requirente-
è emerso che gli odierni convenuti -dipendenti del settore dell’Ufficio Tecnico Comunale-Settore Ambiente e territorio- hanno erogato ovvero percepito negli anni 2009-2012, gli incentivi previsti dall’art. 92 del d.lgs. 163/2006 per l’attività di manutenzione del verde pubblico e per il servizio di raccolta differenziata, affidata a ditte o società esterne, secondo una pratica consolidata nel tempo ma censurata dalla procura regionale in quanto palesemente arbitraria e contraria all’interpretazione data alla suddetta norma dalla stessa Corte dei Conti che dalla giurisprudenza amministrativa e dalla stessa Autorità di vigilanza sui lavori pubblici.
a) Contratti di manutenzione di verde pubblico
Dalla documentazione prodotta in atti, è emerso che il Comune di Palmi ha affidato la manutenzione del verde pubblico alla società in house PPMM spa Piana Palmi Multiservizi, per l’importo di euro 136.000,elevato a euro 158.922,57 sul quale il dirigente pro-tempore dell’UTC ing. St. De Lu., il Capo Area dell’UTC ing. Vi.Or. e l’ing. An.Sc. hanno corrisposto al dipendente progettista Pa.An. somme, a titolo di incentivo alla progettazione, pari all’1,50% del totale dei lavori fatturati dalla ditta appaltatrice durante la vigenza del contratto di appalto.
Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante occorre far riferimento al contenuto specifico dell’incarico conferito al dipendente, che deve essere intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad una mera attività tecnica che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Nel caso di specie, aldilà della mera qualificazione giuridica del contratto posto in essere dal Comune, il Collegio non può che condividere l’assunto attoreo secondo cui
le determine contestate, di contenuto identico, con cui sono stati disposti gli incentivi …avevano ad oggetto il servizio di manutenzione del verde pubblico e la liquidazione dei suddetti benefici è avvenuta sulla scorta di documentazione (redazione di un semplice capitolato di gara, computo metrico ed elenco prezzi) tutt’altro che riconducibile a quegli elaborati progettuali richiesti dal codice dei contratti per la corresponsione degli incentivi alla progettazione e per gli interventi in cui il fondo di progettazione è deputato ad operare e cioè i lavori pubblici.
Sotto questo profilo, contrariamente a quanto sostenuto dalle difese dei convenuti,
il riconoscimento degli incentivi si appalesa contrario a norme di legge (art. 92, c. 5, D.lgs. 63/2006) e di regolamento (Del. G.M. n. 234 dell’11.11.204, art. 1), in quanto riferito ad appalto di servizio e non già ad opere e lavori pubblici intesi come “attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione straordinaria e ordinaria, comprese le eventuali connesse progettazioni di campagne diagnostiche, le eventuali redazioni di perizie di variante e suppletive" (Autorità di vigilanza).
Nel capitolato d’appalto all’art. 3 “Descrizione sommaria dei lavori”, si legge: ”I lavori che formano oggetto dell’appalto possono riassumersi come appresso salvo le più precise indicazioni che in corso d’opera potranno essere impartite dalla direzione lavori:
Manutenzione tappeto erboso, taglio erbe nelle aiuole, apertura e chiusura della villa comunale, pulizia dei bagni all’interno della villa, fornitura e messa a dimora di piantine annuali, concimazione potatura alberi, siepi e palme nella Villa comunale e nei giardini di piazza Municipio
”.
L’attività manutentiva affidata a terzi appare quindi rispondente a prestazioni continuative di facere (manutenzione verde pubblico), fatturate periodicamente dall’impresa in relazione alle quali è stato (pure erroneamente) applicato il compenso incentivante, in luogo dell’importo del progetto posto a base di gara.
Dall’esame delle componenti dell’appalto emergono quindi significative distorsioni nell’inquadramento delle prestazioni dedotte in contratto, catalogate in atti dalla stazione appaltante in termini di “lavori”, ancorché caratterizzate da una spiccata ed oggettiva natura di “servizi”, con conseguente alterazione dei parametri su cui è stato commisurato l’incentivo per la progettazione ai sensi dell’art. 92, co. 5, del d.lgs. 163/2006, ora abrogato dall’art. 13, co. 1, del d.l. n. 90/2014, convertito in legge n. 114 l’11.08.2014, ma vigente al tempo di indizione della gara (2009).
L’appalto consiste, infatti, in interventi di manutenzione del verde pubblico di aree comunali (villa comunale, giardini pubblici), relativamente ai quali, non è dato riscontrare un’attività che possa essere qualificata come “lavori” per come ritenuto dalla stazione appaltante.
L’attività manutentiva esclude infatti qualsiasi attività di modificazione della realtà fisica esistente, come invece è previsto per i lavori pubblici, dovendosi pertanto attribuire ad essa la natura di “servizi”.
Difatti,
l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, dall’ambito di applicazione della citata norma tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Sul punto vale richiamare ancora quanto affermato dall’Autorità di vigilanza nella deliberazione 14.02.2008 n. 7 secondo cui
il discrimen tra lavori di manutenzione e servizi di manutenzione va individuato nell’oggetto della prestazione: per i servizi consiste in una pluralità di interventi indeterminati, per i lavori in interventi definiti a priori, cui si collega la diversa modalità di definizione del corrispettivo, basato nel primo caso su una stima presuntiva legata al costo organizzativo ed orario della mano d’opera, nel secondo su un computo analitico dei lavori da eseguire. Pertanto, la manutenzione assume le caratteristiche di un appalto di servizi quando comporta una prestazione continuativa di facere con interventi periodici e assidui di personale specializzato; costituisce, invece, appalto di lavori quando consiste in attività di modificazione della realtà fisica esistente con utilizzazione ed installazione di materiali aggiuntivi e sostituivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale”.
Ed ancora, è stato affermato che “
l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art. 92 prevede che l’ incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”.
Anche il Decreto Ministero Infrastrutture 17.03.2008, n. 84 in attuazione dell'articolo 92, comma 5, D.Lgs. 12.04.2006, n. 163, ha specificato che gli incentivi siano riconosciuti "per le attività di progettazione di livello preliminare, definitivo ed esecutivo inerenti ai lavori pubblici, intesi come attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione straordinaria e ordinaria, comprese le eventuali connesse progettazioni di campagne diagnostiche, le eventuali redazioni di perizie di variante e suppletive" a condizione che i relativi progetti siano posti a base di gara (fonte: Ministero Infrastrutture).
Tutte attività palesemente non riscontrabili nell’appalto affidato dal Comune alla società Piana Palmi Multiservizi SPA.
b) Contratto di servizio di raccolta differenziata
Il comune di Palmi ha ottenuto dalla Regione Calabria un contributo per gli interventi inclusi nel Decreto n. 11028/2006 a favore dello sviluppo della raccolta differenziata, a valere sulle risorse della Misura 1.7-Azione 1.7.a del Complemento di programmazione del POR Calabria 2000-2006, sulla base del progetto predisposto dal Comune il cui quadro economico ha previsto:
- spese generali per attività di consulenza, informazione e divulgazione di euro 4.000,00;
- spese per attività di programmazione e progettazione di euro 2.500, riservate all’Ufficio nella misura massima del 2%;
- spese per l’espletamento del servizio “porta a porta”, così come previsto con appalto esterno di euro 87.172,00.
In data 25.02.2009 è stata stipulata apposita convenzione tra le parti, sottoscritta per conto del Comune dall’ing. Or.Vi.. L’art. 16 della convenzione rinvia, per quanto non specificatamente regolato, alla legislazione nazionale, regionale e comunitaria vigente in materia, in quanto applicabile.
L’appalto (peraltro rinnovato e prorogato più volte dal Comune), è stato affidato direttamente alle società Piana Ambiente e alla ATI RADI-ASED,in quanto già gestori dei servizi di raccolta differenziata del Comune di Palmi, ritenendo il progetto approvato dalla Regione rientrante tra i servizi di natura complementare previsti dall’art. 57, c. 5, d.lgs. 163/2006, rispetto al servizio principale che dette ditte svolgevano per conto del Comune, la prima per la raccolta differenziata di carta, vetro e plastica, la seconda per la raccolta dell’umido e degli ingombranti; il servizio “aggiuntivo” di raccolta differenziata è stato perciò affidato ad entrambe le società rispettivamente, alla Piana Ambiente per la quota del 30% e all’ATI per la quota del 70%; sull’importo di progetto è stata riservata all’Ufficio la somma di euro 2.500, corrisposta ai tecnici progettisti, ing. Or. e Pa., per spese di programmazione e progettazione .
Diversamente da quanto sostenuto dalle difese dei convenuti -secondo cui le somme corrisposte ai tecnici comunali sulla base degli importi dei lavori fatturati dalle ditte rientravano tra le spese ammesse al finanziamento regionale, in relazione alle quali la stessa procura regionale ha espresso talune perplessità circa la loro spettanza ai tecnici comunali- il Collegio ritiene che, nonostante la previsione nella Manifestazione di Interesse quali “spese ammissibili” di quelle relative alla programmazione e progettazione, debba comunque essere verificata la coerenza del contenuto di tali prestazioni con le regole poste dall’art. 92 del D.lgs. 163/2006.
Il riferimento al contributo regionale è stato infatti ampiamente valorizzato dalle difese dei convenuti per sostenere la tesi della spettanza dell’ incentivo alla progettazione a favore dei dipendenti dell’ente che abbiano contribuito alla redazione degli atti relativi al progetto finanziato con fondi regionali, indipendentemente dal contenuto delle prestazioni previste nell’ambito del progetto finanziato dalla regione.
Invero,
l’incentivo alla progettazione e alla programmazione deve essere intrinsecamente correlato alla realizzazione di opere e lavori pubblici che, come può evincersi dalla documentazione tecnica e amministrativo-contabile adottata dal Comune e relativa all’inte