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dossier L.R. 28.11.2014 N. 31

per approfondimenti vedi anche:

Regione Lombardia: La Legge regionale per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato
* * *
L.R. 28.11.2014 n. 31

anno 2019

URBANISTICAIncostituzionale la legge regionale lombarda in materia di consumo di suolo che, nella fase transitoria, impedisca varianti urbanistiche anche di tipo riduttivo.
La Corte costituzionale dichiara la illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali della Lombardia che impedivano ai Comuni -nelle more dell’adeguamento dei piani urbanistici comunali ai principi regionali relativi alla riduzione del consumo di suolo ed alla riqualificazione di quello già degradato- la variazione dei documenti di piano vigenti nella ipotesi di “anticipata riduzione” delle esistenti potenzialità edificatorie (Corte Costituzionale, sentenza 16.07.2019 n. 179).
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Urbanistica ed edilizia – Regione Lombardia – Riduzione del consumo del suolo e riqualificazione del suolo degradato – Fase transitoria – Funzione di pianificazione urbanistica comunale – Limiti – Incostituzionalità
È incostituzionale, per violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarietà verticale, l’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26.05.2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)», nella parte in cui non consente ai Comuni, sino all’adeguamento degli strumenti urbanistici sulla base dei principi previsti dalla medesima legge regionale n. 31 del 2014 (riduzione consumo suolo e riqualificazione di quello degradato), di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente (1).
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   (1) I. – Con la sentenza in rassegna la Corte costituzionale dichiara illegittima la disposizione regionale di cui all’art. 5, comma 4, ultimo periodo, l.r. Lombardia 28.11.2014, n. 31 (“Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”), con la quale, in attesa dell’adeguamento del piano urbanistico comunale alle finalità ed ai principi generali ivi contenuti, venivano mantenute ferme le previsioni edificatorie contemplate nei vigenti strumenti di piano di livello comunale.
Una simile disposizione, secondo la Corte, si pone in contrasto con le norme costituzionali in tema di funzioni fondamentali degli enti locali e di sussidiarietà verticale atteso che il potere urbanistico comunale verrebbe di fatto vanificato e paralizzato nell’ipotesi, altresì, ove quest’ultimo risulti preordinato ad introdurre, sempre nella fase transitoria, modificazioni riduttive delle attuali potenzialità edificatorie (modificazioni, queste, idonee anzi ad “anticipare” le suddette finalità della richiamata legge regionale).
   II. – Più in particolare:
      a) alcuni proprietari di suoli (a loro tempo edificabili) impugnavano la variante al piano regolatore del Comune di Brescia con cui le loro rispettive originarie facoltà edificatorie venivano cancellate.
Il Tar per la Lombardia, sez. staccata di Brescia, con sentenza 17.01.2017, n. 47, accoglieva il ricorso dal momento che l’art. 5, comma 4, ultimo periodo, della legge regionale n. 31 del 2014, impedisce la possibilità di introdurre varianti di questo tipo nelle more dell’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle finalità ed ai principi di cui alla stessa legge regionale (riduzione consumo suolo e riqualificazione di quello degradato).
Una volta appellata la suddetta sentenza di primo grado il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 5711 del 04.12.2017 della quarta sezione (oggetto della News US del 21.12.2017 ed alla quale si rinvia per ogni approfondimento di giurisprudenza e di dottrina), ha sollevato q.l.c. della richiamata disposizione regionale transitoria per la violazione sia delle competenze esclusive statali in materia di funzioni fondamentali degli enti locali di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. (e tra queste anche di quella in tema di pianificazione urbanistica comunali), sia del principio di sussidiarietà verticale di cui all’art. 118, primo comma, Cost.;
      b) questo in sintesi il ragionamento sviluppato dalla Corte costituzionale:
         b1) la disposizione transitoria regionale consente, nelle more dell’adeguamento del piano comunale alle predette finalità di riduzione e di riqualificazione della stessa legge regionale, soltanto varianti di riorganizzazione planovolumetrica, tipologica o progettuale di interventi già previsti. Compressioni delle facoltà edificatorie quali quelle apportate con la variante oggetto di impugnativa non sarebbero invece ammesse;
         b2) le finalità perseguite dalla legge regionale n. 31 del 2014 sono senz’altro degne della massima considerazione, atteso che il consumo di suolo costituisce uno dei più gravi problemi in termini di sostenibilità e di tutela delle risorse ambientali;
         b3) occorre al tempo stesso considerare: da un lato il riconoscimento della pianificazione urbanistica nel novero delle funzioni fondamentali degli enti locali e in particolare di quelli comunali; dall’altro lato la possibilità per il legislatore regionale, data la competenza costituzionalmente riservata in materia di “governo del territorio” (art. 117, terzo comma, Cost.), di disciplinare e di conformare tale competenza amministrativa comunale;
         b4) nella ricerca di un “punto di equilibrio tra regionalismo e municipalismo” occorre comunque che le leggi regionali in materia di “governo del territorio”, nel conformare e disciplinare come detto la funzione urbanistica comunale, non giungano mai a paralizzare o a vanificare quest’ultima;
         b5) un tale punto di equilibrio non va fissato in astratto ma va ricercato in concreto, attraverso una valutazione “caso per caso” basata su un test di proporzionalità che deve bilanciare: da un lato la meritevolezza dell’interesse perseguito dal legislatore regionale; dall’altro lato la adeguatezza e la stretta necessità del mezzo utilizzato per disciplinare ed eventualmente limitare le funzioni urbanistiche comunali in vista degli obiettivi che, più “a monte”, si intendono realizzare (criterio del “minimo mezzo utile per perseguire gli scopi del legislatore regionale”);
         b6) in questa direzione, se per un verso lo scopo perseguito dal legislatore regionale (riduzione consumo di suolo) costituisce senz’altro legittimo esercizio delle proprie competenze costituzionalmente riservate, per altro verso lo strumento utilizzato (divieto varianti anche in caso di eliminazione di facoltà edificatorie) si rivela non solo non necessario ma addirittura contraddittorio rispetto alle finalità poste dalla stessa legge regionale;
         b7) ed infatti: la compressione della potestas variandi in capo all’amministrazione comunale, anche in caso di eliminazione di precedenti facoltà edificatorie, non solo impedisce oltre misura l’esplicazione di una funzione fondamentale degli enti locali ma addirittura preclude, in termini “paradossali”, il raggiungimento “in anticipo” delle finalità di fondo della legislazione regionale (riduzione consumo di suolo);
         b8) né potrebbe invocarsi la violazione del legittimo affidamento in capo ai proprietari circa la pregressa vocazione edificatoria dei rispettivi suoli, e tanto in considerazione di una univoca giurisprudenza del Consiglio di Stato (vengono qui citate: “Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 12.05.2016, n. 1907 e 07.11.2012, n. 5665.....”) diretta a non ritenere tutelabili, sotto tale specifico profilo, le posizioni di coloro che non hanno stipulato almeno una convenzione urbanistica.
   III. – Si segnala per completezza quanto segue:
      c) sulle iniziative legislative in tema di riduzione del consumo di suolo si veda:
         c1) disegno di legge n. A.C. 2039 della XVII Legislatura (disegno di legge di iniziativa governativa, c.d. collegato ambientale, in materia di “Contenimento del consumo di suolo e riuso del suolo edificato” – presentato il 03.02.2014) poi non definitivamente approvato e secondo cui il suolo costituisce “bene comune e risorsa non rinnovabile, che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici e che deve essere tutelato anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e delle strategie di adattamento ai cambiamenti climatici” (cfr. relazione illustrativa, pag. 2). Ulteriore principio fondamentale è poi “quello della priorità del riuso del suolo edificato esistente e della rigenerazione urbana rispetto all’ulteriore consumo di suolo inedificato” (cfr. relazione illustrativa, pag. 2).
Con decreto ministeriale, da adottare dietro parere della Conferenza unificata e sulla base di criteri da quest’ultima predeterminati, sarebbe poi stato fissato “a livello nazionale … il limite quantitativo di riduzione del consumo di suolo in vista del graduale azzeramento del consumo in coerenza con quanto stabilito dalla Commissione europea circa il traguardo da raggiungere entro il 2050” (cfr. relazione illustrativa, pag. 3). Sulla base di tale programmazione di livello nazionale le singole regioni avrebbero poi dato concreta attuazione alle norme di principio della legislazione statale. Ciò anche ai fini del riuso e della rigenerazione edilizia (attuata in concreto dalle amministrazioni comunali).
Veniva infine prevista una disposizione transitoria (alquanto più stringente di quella della Regione Lombardia oggetto della decisione della Corte costituzionale n. 179 del 2019) diretta a congelare per tre anni il consumo di suolo, fatta eccezione per opere già inserite nei relativi strumenti di programmazione e con salvezza, in ogni caso, dei procedimenti in corso al momento della entrata in vigore della legge stessa;
         c2) A.S. 984 della XVIII Legislatura tuttora in corso (disegno di legge di iniziativa parlamentare recante “Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il contrasto al consumo di suolo”, presentato in data 07.12.2018) con cui, dopo avere ribadito alcuni principi sulla riduzione del consumo di suolo e sulla priorità del riuso e della rigenerazione in analogia rispetto al richiamato d.d.l. 2039 (ma senza prevedere una programmazione di livello nazionale), viene prevista una più ampia ed articolata disciplina del periodo transitorio con cui, tra l’altro, sono innanzitutto fatti salvi “i poteri di pianificazione urbanistica dei comuni in senso più riduttivo” (art. 3, comma 5).
Si prevede poi un progressivo decremento, quanto al nuovo consumo di suolo, sia dei piani già previsti dagli strumenti urbanistici vigenti al momento della entrata in vigore della legge, sia di quelli approvati successivamente ad essa. È in ogni caso previsto un incremento del contributo di costruzione;
      d) a livello eurounitario si veda:
         d1) comunicazione della Commissione del 22.09.2006, recante “Strategia tematica per la protezione del suolo”, la quale, dopo avere descritto il quadro di intervento e lo stato di estremo degrado del suolo in ambito europeo, si propone tra gli obiettivi quello di adottare una direttiva quadro in materia nonché di procedere alla modifica in parte qua delle direttive sui fanghi di depurazione e sulla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (direttiva IPPC), di verificare la coerenza e la congruità dei piani di sviluppo rurale e di avviare progetti di sensibilizzazione e di supporto ai progetti di ricerca;
         d2) decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20.11.2013, recante approvazione del cosiddetto Settimo programma di azione per l’ambiente, la quale si concentra “su tre obiettivi tematici: a) proteggere, conservare e migliorare il capitale naturale dell’Unione; b) trasformare l’Unione in un’economia a basse emissioni di carbonio, efficiente nell’impiego delle risorse, verde e competitiva; c) proteggere i cittadini dell’Unione da pressioni e rischi d’ordine ambientale per la salute e il benessere”.
In particolare, dopo avere rammentato i problemi ambientali derivanti dal degrado e della frammentazione del suolo, nonché dopo avere dato atto che alcuni Stati membri hanno già compiuto alcuni progressi in materia, ci si sofferma sull’importanza di “affrontare le problematiche legate alla qualità del suolo all’interno di un quadro giuridico vincolante utilizzando un approccio basato sui rischi mirato e proporzionato. Dovrebbero inoltre essere stabiliti degli obiettivi per un uso sostenibile dei terreni e del suolo” (cfr. punto 25 dell’Allegato alla decisione);
      e) sul tema della riduzione del consumo del suolo si veda, in dottrina: W. TOCCI, L'insostenibile ascesa della rendita urbana; P. BERDINI, Il consumo di suolo in Italia: 1995-2006; J.P. LACAZE, La speculazione, danni e benefici; H. NESSI e A. DELPIROU, La «compensazione» urbanistica a Roma; P. URBANI, L'edilizia abitativa tra piano e mercato - I programmi integrati di promozione di edilizia residenziale e di riqualificazione urbana; V. CERULLI IRELLI e L. DE LUCIA, Il secondo «piano casa»: una (incostituzionale) depianificazione del territorio, tutti in Democrazia e diritto, 2009, fasc. n. 1; C. BOVINO, Pac, biodiversità agraria, consumo del suolo (Agricoltura e ambiente ai tempi di Expo 2015), in Ambiente, 2015, suppl. al n. 7, 33; P. CHIRULLI, La pianificazione urbanistica tra esigenze di sviluppo e riduzione del consumo di suolo: la riqualificazione dell’esistente, in Riv. giuridica urbanistica, 2015, 4, 592; W. GASPARRI, Suolo, bene comune? Contenimento del consumo di suolo e funzione sociale della proprietà privata, in Dir. pubbl., 2016, 69; F. SCALIA, Governo del territorio e tutela dell'ambiente: urbanistica e limitazione del consumo di suolo, in Urbanistica e appalti, 2016, 1065; P. URBANI, A proposito della riduzione del consumo di suolo, in Riv. giur. edilizia, 2016, II, 227; G.F. CARTEI, Il suolo tra tutela e consumo, in Riv. giur. urbanistica, 2016, 4, 10; F.F. GUZZI, Il contenimento del consumo di suolo alla luce della recente legislazione nazionale e regionale, in Riv. giur. urbanistica, 2016, 4, 25; E. FERRERO, Il contenimento del consumo di suolo: problemi e prospettive, in Urbanistica e appalti, 2017, 191; S. CIRIESI, Consumo del suolo e scenari urbanistici (Nota a Tar Lombardia, sede Brescia, sez. I, n. 47/2017, in www.lexitalia.it, 2017); N. LUCIFERO, Il «contenimento del consumo del suolo agricolo»: un problema di qualificazione e regolamentazione giuridica, in Dir. agroalimentare, 2017, 27; L. DE LUCIA, Il contenimento di consumo di suolo in Veneto, in Riv. giur. urbanistica, 2017, 597; M. ROVERSI MONACO, Tutela dell'ambiente e riduzione del consumo di suolo nella legge regionale dell'Emilia Romagna n. 24/2017, in Istituzioni del federalismo, 2017, 827; G. IACOVONE, Politiche fiscali nella costruzione della città pubblica - A margine del consumo di suolo, in Dir. e processo amm., 2018, 957; G. GUZZARDO, La regolazione multilivello del consumo di suolo e del riuso dell'abitato, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2018, 119; A. QUARANTA, Il consumo del suolo fra impasse normativa, proposte settoriali e necessità di un cambio di marcia, in Ambiente, 2018, 539;
      f) sulla rigenerazione urbana si veda il Piano nazionale per la rigenerazione urbana sostenibile, a cura del Consiglio nazionale degli architetti pianificatori paesaggisti e conservatori (maggio 2012), il quale si pone quale obiettivo principale quello di garantire “efficienza, sicurezza e vivibilità alle 100 città italiane che ospitano il 67% della popolazione nazionale”.
Di qui l’importanza di attivare “un Piano Nazionale per la Rigenerazione Urbana Sostenibile -sul modello del Piano Energetico nazionale- che fissi gli obiettivi e ne deduca gli strumenti politici, normativi e finanziari”.
In questa direzione, “La riqualificazione degli spazi pubblici, incidendo sulla qualità della vita degli abitanti e sul loro senso di appartenenza ai luoghi può, infatti, costituire un fattore decisivo nella riduzione delle disparità tra quartieri ricchi e poveri, contribuendo a promuovere una maggiore coesione sociale”. Iniziative queste “da attuarsi anche mediante sostituzione di isolati, parti o interi quartieri costruiti nel secondo dopoguerra, caratterizzati da un’edilizia di scarsissima qualità, inadeguata sia in riferimento alle norme antisismiche ed idrogeologiche, che a quelle sulla qualità degli impianti e contenimento dei consumi”.
Questi i principali obiettivi del piano:
         f1) messa in sicurezza, manutenzione e rigenerazione del patrimonio edilizio pubblico e privato (nelle zone a rischi sismico risiedono oltre 24 milioni di persone, mentre altri 6 milioni convivono con il rischio idrogeologico);
         f2) drastica riduzione del consumo del suolo e degli sprechi degli edifici, energetici e idrici, promuovendo “distretti energetici ed ecologici”;
         f3) rivalutazione degli spazi pubblici, del verde urbano, dei servizi di quartiere;
         f4) razionalizzazione della mobilità urbana e del ciclo dei rifiuti;
         f5) implementazione delle infrastrutture digitali innovative con la messa in rete delle città italiane, favorendo l’home working e riducendo così spostamenti e sprechi;
         f6) salvaguardia dei centri storici e loro rivitalizzazione, evitando di ridurli a musei;
      g) sulla rigenerazione urbanistica quale strumento di contrasto al consumo del suolo si veda, in dottrina: E.M. TRIPODI, Distretti del commercio e reti di impresa: le strategie per la rigenerazione urbana, in Disciplina comm., 2014, fasc. 1, 17; R. DIPACE, La rigenerazione urbana tra programmazione e pianificazione, in Riv. giur. edilizia, 2014, II, 237; P. MANTINI, La perequazione urbanistica nel tempo della rigenerazione urbana, in Riv. giur. edilizia, 2017, II, 375; M. BITONDO, La nuova legge regionale del Lazio in materia di «rigenerazione urbana» e di «recupero edilizio», in www.lexambiente.it, 2017; La rigenerazione urbana e le nuove sfide per il governo del territorio, in Istituzioni del federalismo, 2017, 603; ivi anche i saggi di: G.F. CARTEI, Rigenerazione urbana e governo del territorio; R. DIPACE, Le politiche di rigenerazione dei territori tra interventi legislativi e pratiche locali; G. TORELLI, La rigenerazione urbana nelle recenti leggi urbanistiche e del governo del territorio; T. BONETTI, La riforma urbanistica in Emilia Romagna tra presente e futuro; F. SPANICCIATI, Emergenza sisma e nuovi strumenti decisionali: la pianificazione delle zone colpite dai terremoti 2016-2017; (a cura di) DI F. LASCIO e F. GIGLIONI, La rigenerazione di beni e spazi urbani - Contributo al diritto delle città, Bologna, 2017; F. DI LASCIO, Quali tendenze in corso nella rigenerazione delle città? (in Riv. giur. edilizia, 2018, II, 135); A. GIUSTI, La rigenerazione urbana - Temi, questioni e approcci nell'urbanistica di nuova generazione, Napoli, 2018; B. GRAZIOSI, Gli interventi di riuso e rigenerazione urbana all'interno del perimetro del territorio urbanizzato nella legge regionale dell'Emilia Romagna 21.12.2017 (commento alla l.reg. Emilia Romagna 21.12.2017 n. 24), in Riv. giur. edilizia, 2018, III, 71; M. BITONDO, La nuova legge regionale del Lazio in materia di «rigenerazione urbana» e di «recupero edilizio» - Modifiche legislazione previgente (art. 10), in www.lexambiente.it, 2018; A. CALDERAZZI, N. OISHI, A.L.G. TARANTINO, G. TORTORICI e C.M. TORRE, Lifestyle nella rigenerazione urbana: contesti, strumenti ed azioni, a cura di A.L.G. TARANTINO, Bari, 2019;
      h) sulle funzioni fondamentali degli enti locali e su una loro eventuale compressione, anche nella materia urbanistica, si veda:
         h1) Corte cost., 27.12.2018, n. 245 (in Giur. cost., 2018, 2758) secondo cui “Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4, l.reg. Abruzzo 01.08.2017, n. 40, censurato, per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), Cost., in relazione agli artt. 6, comma 3, 12 e 65, comma 4, d.lgs. 03.04.2006, n. 152; nonché dell'art. 117, comma 3, Cost., in relazione agli artt. 2, comma 4, e 9 d.P.R. 06.06.2001, n. 380 e agli artt. 4 e 7 l. 17.08.1942, n. 1150 (Legge urbanistica), in quanto prevede che il recupero dei vani e locali di cui all'art. 2, comma 1 (ossia dei vani e locali accessori situati in edifici esistenti o collegati direttamente ad essi ed utilizzati anche come pertinenze degli stessi e dei vani e locali seminterrati) «è ammesso anche in deroga ai limiti e prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali vigenti, ovvero in assenza dei medesimi». La disposizione censurata è dettata nell'esercizio della potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio e si limita, unitamente alle altre contenute nella l.reg. n. 40 del 2017, ad incentivare il recupero dei vani seminterrati ed accessori nel rispetto della normativa ambientale e dei princìpi fondamentali della disciplina urbanistica ed edilizia nazionale, dettando minute prescrizioni edilizie. Essa, quindi, non comporta una «elusione» dell'obbligo di verifica di assoggettabilità a VAS, mediante l'attrazione alla sfera legislativa della modifica di strumenti amministrativi di pianificazione suscettibili di incidere sull'ambiente. La norma censurata non pone, inoltre, alcuna deroga alle previsioni del piano di bacino che, proprio in forza del parametro interposto invocato (art. 65 d.lgs. n. 152 del 2006), si impongono a tutte le amministrazioni e ai privati, a prescindere dal loro recepimento in altre fonti legislative o regolamentari. Neanche sussiste la dedotta violazione del principio fondamentale di attribuzione ai Comuni della funzione di pianificazione urbanistica del territorio, poiché la disposizione censurata consente esclusivamente deroghe minute alla disciplina edilizia comunale, dettate nell'esercizio della competenza legislativa concorrente in materia di governo del territorio, né del principio fondamentale stabilito dall'art. 9 TUE, che individua l'attività edilizia realizzabile in assenza degli strumenti urbanistici (sentt. nn. 232, 254 del 2009, 168, 254 del 2010, 58, 251 del 2013, 46, 197 del 2014, 117, 219 del 2015, 84, 114 del 2017, 68 del 2018)”;
         h2) Corte cost., 09.02.2017, n. 32 (in Foro it., 2018, I, 1848), che ha dichiarato infondata la questione di costituzionalità sollevata dalla Regione Veneto, per violazione delle competenze legislative regionali in materia di “polizia amministrativa locale” (art. 117, quarto comma, Cost.), in ordine alle disposizioni del d.l. 19.06.2015, n. 78 (c.d. Legge Del Rio), nella parte in cui veniva variamente regolato il transito del personale di polizia provinciale nel ruolo degli enti locali. La Corte ha ritenuto in tale occasione che: “Le censurate disposizioni si inseriscono nel processo di riordino delle province e delle città metropolitane, avviato con la l. 07.04.2014 n. 56 (disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), con la quale, nell'esercizio delle proprie competenze di cui agli art. 114 e 117, 2° comma, lett. p, Cost., «il legislatore ha inteso realizzare una significativa riforma di sistema della geografia istituzionale della repubblica»”.
Ed inoltre che: “Parallelamente alla nuova disciplina concernente il riordino di detti enti, il legislatore statale ha previsto misure dirette all'individuazione del personale da riallocare … disciplinandone altresì le modalità di trasferimento e ridefinendo le dotazioni organiche … In proposito, questa corte ha già affermato che «non c’è dubbio che la disciplina del personale costituisca uno dei passaggi fondamentali della riforma» … da farsi rientrare, in termini generali, nella competenza esclusiva dello Stato in materia di «funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane» (art. 117, 2° comma, lett. p, Cost.). È del tutto evidente, infatti, che «la ridefinizione delle funzioni amministrative spettanti a regioni ed enti locali non può prescindere, per divenire effettiva, dall’individuazione delle corrispondenti risorse di beni, di mezzi finanziari e di personale»”.
Prosegue la Corte affermando che: “In particolare, la disciplina dettata … stabilisce il transito del personale nei ruoli degli enti locali, rimettendo peraltro agli enti di area vasta, alle città metropolitane e alle stesse regioni l'individuazione di quel personale che, di volta in volta, è necessario allo svolgimento delle proprie funzioni”.
Infine che: “La normativa impugnata deve essere ricondotta … non solo alla materia di competenza esclusiva statale «funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane» —trattandosi, come detto, di intervento che si colloca nel processo di riordino degli enti territoriali avviato con la l. n. 56 del 2014—, ma anche a ulteriori titoli di competenza statale”.
Ed infatti, trattandosi di “misure relative a rapporti lavorativi già in essere”, le disposizioni statali impugnate erano dunque preordinate a garantire le posizioni e le qualifiche già rivestite dai membri del suddetto corpo, rendendo così “effettivo il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost.”: di qui il pieno titolo ad intervenire mediante norme statali dal momento che si rientrava, altresì, nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile” (art. 117, secondo comma, lett. l);
         h3) Corte cost., 07.07.2016, n. 160 (in Giur. cost., 2016, 1312) secondo cui “Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 609, lett. a), l. 23.12.2014, n. 190, censurato, per violazione degli artt. 117, commi 3 e 4, 118 e 123 Cost., nonché dell'art. 3, comma 2, st. reg. Veneto, nella parte in cui, al fine di organizzare i servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, afferma l'obbligo per gli enti locali di partecipare agli enti istituiti o designati per il governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei, sanzionando la mancata adesione con la previsione di poteri sostitutivi in capo al Presidente della Regione. La disposizione censurata trova un duplice fondamento nelle competenze che l'art. 117 Cost. attribuisce allo Stato, nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica e della tutela della concorrenza, essendo diretta al conseguimento di risultati economici migliori nella gestione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica e, quindi, a un contenimento della spesa pubblica attraverso sistemi tendenzialmente virtuosi di esercizio delle relative funzioni e, al contempo, essendo finalizzata, nel disciplinare gli ambiti territoriali ottimali e le relative autorità di governo, a superare situazioni di frammentazione e a garantire la competitività e l'efficienza dei relativi mercati. Né le norme censurate ledono l'autonomia amministrativa degli enti locali, in quanto si limitano a razionalizzarne le modalità di esercizio, al fine di superare la frammentazione nella gestione, preservando uno specifico ruolo agli enti locali titolari di autonomia costituzionalmente garantita, nella forma della partecipazione agli organismi titolari dei poteri decisionali. Infine, benché il coordinamento tra la disposizione censurata e l'art. 1, comma 90, l. 07.04.2014, n. 56 (che rafforza il ruolo delle Province, attribuendogli il compito di organizzare i servizi pubblici locali, prima assegnato a enti o agenzie soppressi) da essa richiamato non sia enunciato in termini del tutto univoci, è pur sempre possibile conciliare le due disposizioni, attraverso una lettura sistematica, rispettosa della ratio di entrambe, posto che nulla impedisce alle Regioni, nei casi in cui optino per ambiti o bacini di dimensioni provinciali (o, eccezionalmente, sub-provinciali), di designare come enti di governo, titolari delle relative funzioni di organizzazione, le Province secondo i principi di adeguatezza e sussidiarietà, anche valorizzando, ove possibile, le autonomie funzionali. Una tale scelta non impedisce alle Regioni di sopprimere, nel contempo, enti e agenzie alle quali sia stato demandato, in precedenza, l'esercizio delle stesse funzioni. In questi casi non si porrà alcun problema di adesione dei Comuni agli enti di governo designati: più semplicemente, si verificherà un trasferimento delle funzioni, per ragioni di esercizio unitario, presso le Province, attualmente caratterizzate come enti di secondo grado”;
         h4) Corte cost., 13.03.2014, n. 46 (in Giur. cost., 2014, 1134) secondo cui “Non è fondata la q.l.c. dell'art. 2 l. reg. Sardegna 23.10.2009, n. 4 -sollevata in riferimento agli art. 3, 25, 117, 118 cost. e all'art. 3 dello statuto speciale per la Sardegna- che consente l'ampliamento dei fabbricati ad uso residenziale, di quelli destinati a servizi connessi alla residenza e di quelli relativi ad attività produttive, entro il limite del venti per cento della volumetria esistente, "anche mediante il superamento degli indici massimi di edificabilità previsti dagli strumenti urbanistici".
La previsione regionale -che costituisce attuazione dell'intesa sul cosiddetto "piano casa", raggiunta tra Stato, regioni ed enti locali in sede di Conferenza unificata nel 2009- non viola gli art. 117, comma 3, cost. e 3, comma 1, dello statuto speciale in ragione del suo asserito contrasto con il "sistema della pianificazione" che assegna in modo preminente ai comuni la valutazione generale degli interessi coinvolti nell'attività urbanistica ed edilizia, in quanto il primo parametro risulta inconferente, posto che lo statuto assegna alla Regione, in virtù della “clausola di maggior favore” dettata dall'art. 10 l. cost. n. 3 del 2001, potestà legislativa primaria, ossia piena, nella materia dell'"edilizia ed urbanistica", entro la quale si colloca la norma censurata, né il parametro statutario, atteso che, anche riconoscendo il "sistema della pianificazione" come "principio dell'ordinamento giuridico della Repubblica" ed espressione degli "interessi nazionali", esso non potrebbe ritenersi assoluto, tale da impedire deroghe quantitativamente, qualitativamente e temporalmente circoscritte, censurabili solo laddove investono profili evocativi di specifici titoli di competenza legislativa esclusiva dello Stato, quale, in particolare, la disciplina delle distanze tra i fabbricati rientrante nella materia dell'”ordinamento civile”.
Né è ravvisabile la denunciata violazione degli art. 117, comma 6, ultimo periodo, e 118 cost., per avere la norma censurata esautorato i comuni delle loro competenze in tema di pianificazione urbanistica, in quanto essa si limita a consentire ampliamenti volumetrici di edifici esistenti ad una certa data in deroga agli indici massimi di fabbricabilità, collegati a specifici presupposti e circoscritti in limiti ben determinati.
La disposizione regionale, poi, non contrasta con l'art. 117, comma 1, cost., in quanto non elude la disciplina in materia di valutazione ambientale strategica (v.a.s.), la quale trova applicazione nei casi da essa previsti senza necessità di uno specifico richiamo, né viola la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia penale ex art. 25 e 117 cost., per avere la norma denunciata reso lecita in Sardegna una condotta (l'edificazione in contrasto con gli strumenti urbanistici) che, in base all'art. 44, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380 del 2001, dovrebbe rimanere invece soggetta a pena, atteso che tale ultima disposizione configura pacificamente una norma penale in bianco, rispetto alla quale la legislazione regionale -pur non potendo costituire fonte diretta e autonoma di norme penali- può, concorrere a precisare, "secundum legem", i presupposti di applicazione di norme penali statali, svolgendo, in pratica, funzioni analoghe a quelle che sono in grado di svolgere fonti secondarie statali.
Non sono fondate, infine, le censure concernenti la lesione del principio di eguaglianza ex art. 3 cost. in quanto le doglianze del giudice remittente sono meramente “ancillari” rispetto a quelle prospettate in riferimento agli altri parametri, delle quali condividono pertanto la sorte (sentt. n. 487 del 1989; 14, 213, 504 del 1991; 185 del 2004: 168 del 2010, 173 del 2011; 63 del 2012; 251 del 2013)”;
         h5) Corte cost., 27.07.2000, n. 378 (in Urbanistica e appalti, 2000, 1183, con nota di MANFREDI) secondo cui: “La tutela del bene culturale è contemplata nell'art. 9 cost., insieme a quella del paesaggio e dell'ambiente come espressione di principio fondamentale unitario dell'ambito territoriale in cui si svolge la vita dell'uomo e tali forme di tutela, esposte con un'endiadi, costituiscono compito dell'apparato della repubblica nelle sue diverse articolazioni, dello stato, in primo luogo, oltre che delle regioni e degli enti locali; pertanto, rispetto a dette materie non può configurarsi un assorbimento nei compiti comunali di autogestione del territorio né tanto meno un'esclusività delle funzioni degli enti locali in forza della loro autonomia in campo urbanistico, potendo semmai il comune imporre, in relazione a particolari esigenze locali, vincoli aggiuntivi o più rigorosi riguardo ai beni già vincolati sul piano culturale o ambientale”.
Aggiunge la Corte che: “Pur se l'autonomia comunale, inclusa quella urbanistica, non costituisce un'elargizione delle regioni nell'esercizio delle loro competenze legislative, fruendo i comuni di una posizione di autonomia presupposta dagli art. 5 e 128 cost. e non comprimibile dalle stesse regioni fino al punto di negarla, la medesima autonomia comunale non implica una riserva funzionale intangibile, essendo viceversa consentito al legislatore regionale individuare le dimensioni di detta autonomia, valutando la maggiore efficienza della gestione ad un livello sovra comunale degli interessi coinvolti, come avviene peculiarmente per la protezione dei valori estetico-culturali e ambientali; pertanto, gli art. 5, 3º comma e 6, 2º comma, l.reg. Emilia Romagna 07.12.1978 n. 47, nel testo di cui alla l. reg. 29.03.1980 n. 23, e gli art. 15 l.reg. stessa regione 05.09.1988 n. 36, nonché 55 predetta l.reg. n. 47 del 1978, che attribuiscono carattere immediatamente precettivo e vincolante verso i privati ai piani territoriali stralcio, e specie al piano territoriale paesistico regionale, con valore prevalente sulle destinazioni dei piani regolatori comunali, non contrastano con l'art. 128 cost.”.
Afferma infine la Corte che: “Gli art. 5, 3º comma e 6, 2º comma, l.reg. Emilia Romagna 07.12.1978 n. 47, nel testo di cui alla l.reg. 29.03.1980 n. 23, e gli art. 15 l.reg. stessa regione 05.09.1988 n. 36, nonché 55 predetta l.reg. n. 47 del 1978, che attribuiscono carattere immediatamente precettivo e vincolante verso i privati ai piani territoriali stralcio e specie al piano territoriale paesistico regionale, con valore prevalente sulle destinazioni dei piani regolatori comunali, non contrastano con l'art. 128 cost., neppure sotto il profilo procedimentale, essendo previste nella legislazione regionale idonee forme di partecipazione dei comuni alla composizione dei piani paesistici, con termini congrui e cadenze procedimentalizzate non solo nella fase di approvazione, ma anche in quella di formazione”;
         h6) Corte cost., 30.07.1997, n. 286 (in Foro it., 1998, I, 32) la quale giunge alla pronuncia di infondatezza negando innanzi tutto che, attraverso la legge regionale siciliana impugnata (l.r. n. 9 del 1986), si sia dato vita ad un ente territoriale intermedio tra il comune e la provincia, in quanto la delimitazione delle aree metropolitane realizzerebbe solo un diverso assetto delle funzioni ripartite tra i due livelli di governo locale esistenti, mentre l’attribuzione alle province di funzioni prima spettanti ai comuni non lederebbe l’autonomia di questi ultimi, in quanto l’autonomia comunale, fermo restando che “gli art. 5 e 128 Cost. presuppongono una posizione di autonomia dei comuni che le leggi regionali non possono mai comprimere fino a negarla … non implica una riserva intangibile di funzioni e non esclude che il legislatore regionale possa, nell’esercizio della sua competenza esclusiva, individuare le dimensioni dell’autonomia stessa, valutando la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti”.
Puntualizza la Corte che “Il problema del rispetto delle autonomie non riguarda, perciò, in via astratta, la legittimità dell’intervento del legislatore, ma, piuttosto, la verifica dell’esistenza di esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative delle funzioni già assegnate agli enti locali”;
         h7) si veda altresì, con riguardo alla medesima sentenza n. 286 del 1997 della Corte costituzionale, la nota di F. DELLO SBARBA, Organizzazione funzionale o strutturale delle aree metropolitane: modelli a confronto innanzi alla Corte costituzionale (in Giur. cost., 1997, 2603) secondo cui: in via generale, il fenomeno relativo all’aumento dimensionale dei “governi locali” viene istituzionalmente affrontato attraverso “soluzioni di tipo funzionale” oppure mediante “soluzioni di tipo strutturale: nella prima categoria rientrano le scelte volte a mantenere l'assetto istituzionale esistente e basate sul ricorso a moduli di collaborazione, nella seconda, invece, sono da ricondursi tutti i tentativi volti alla riorganizzazione dell'assetto istituzionale, in particolare quelli che rinviano alla creazione di un ente nuovo da preporsi al governo dell'«area vasta»”.
Ebbene il modello seguito dalla legge regionale siciliana si ispira secondo l’autrice alla prima soluzione (rimodulazione assetto funzioni per ragioni di maggiore efficienza e razionalità), per quanto una simile scelta sembrerebbe piuttosto “essere imposta dall'alto, in maniera autoritaria”, ossia attraverso “un intervento imperativo del legislatore”;
         h8) sulla stessa sentenza n. 286 del 1997 della Corte costituzionale si veda la nota di C. L. KUSTERMANN, Autonomia comunale, tassatività degli enti territoriali e istituzione delle aree metropolitane in Sicilia (in Giur. cost., 1997, 2610), secondo cui il “totem” dell’autonomia locale di cui agli artt. 5 e 128 Cost. è destinato “a infrangersi contro lo scoglio della discrezionalità del legislatore … nell'oggettiva esigenza di rendere più efficiente, economica e razionale l'azione amministrativa (art. 97 Cost.)”.
Da una lettura della Carta costituzionale e della giurisprudenza costituzionale, ancora secondo l’autore, sembra del resto non essere “mai esplicitamente enunciato il principio del numero chiuso degli enti territoriali autonomi”.
In questa direzione si assisterebbe ad “un'interpretazione più elastica dell'art. 114 Cost.” in virtù della quale “sarebbero così compatibili con l'art. 114 Cost. … le comunità montane, i comprensori, e in generale gli enti locali istituiti con legge, per il fatto che i loro organi rappresentativi non sono eletti direttamente dal popolo”;
         h9) Corte cost., 08.04.1997, n. 83 (in Foro it., 1998, I, 2739) secondo cui “È incostituzionale l’art. 3, 4° comma, l. prov. Trento 12.03.1990 n. 10, nella parte in cui stabilisce che le previsioni dei programmi per l’attuazione di interventi diretti alla riorganizzazione della mobilità nelle zone urbane ed interurbane e in quelle ad alta concentrazione di presenze turistiche, approvati dalla giunta provinciale, prevalgono su quelle eventualmente diverse contenute negli strumenti urbanistici subordinati, potendo il comune esprimere su detti interventi solo un parere non vincolante, in contrasto con il potere, costituzionalmente riconosciuto, di autodeterminazione dei comuni in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio”.
È stato in particolare affermato che: “Questa corte ha già riconosciuto in via generale, con riferimento al sistema delle autonomie ordinarie, che il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e all’utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica, siano libere di compiere. Si tratta invece di un potere che ha il suo diretto fondamento nell’art. 128 Cost., che garantisce, con previsione di principio, l’autonomia degli enti infraregionali, non solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse regioni, la cui competenza nelle diverse materie elencate nell’art. 117, e segnatamente nella materia urbanistica, non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni. Questa, infatti, non può dirsi rispettata se il procedimento finalizzato all’approvazione, da parte della regione, degli strumenti urbanistici non assicuri la partecipazione degli enti il cui assetto territoriale venga coinvolto [...]; partecipazione –si aggiunga– che non può essere puramente nominale ma deve essere effettiva e congrua, nel senso che non potrebbero le regioni disporre la trasformazione dei poteri comunali in ordine all’uso del territorio in funzioni meramente consultive prive di reale incidenza, o in funzioni di proposta o ancora in semplici attività esecutive”.
Afferma infine la Corte che: “L’art. 3, 4° comma, l. prov. n. 10 del 1990, nello stabilire che le previsioni dei programmi per l’attuazione di interventi diretti alla riorganizzazione della mobilità nelle zone urbane ed interurbane e in quelle ad alta concentrazione di presenze turistiche, approvati dalla giunta provinciale –programmi sui quali i comuni hanno la facoltà di esprimere un parere entro trenta giorni dalla richiesta– «prevalgono su quelle eventualmente diverse contenute negli strumenti urbanistici subordinati», riserva invece alla provincia il potere di irrompere in via autoritativa nei piani regolatori dei comuni e si pone in contrasto con il principio di salvaguardia dell’autonomia comunale. Tale disposizione, infatti, riduce la capacità del comune di autodeterminarsi in ordine alla programmazione e all’utilizzazione del proprio territorio nei troppo angusti limiti della facoltà di esprimere, entro un termine breve, un parere non vincolante, laddove il rispetto di quel principio avrebbe richiesto forme più incisive di partecipazione del comune alla programmazione provinciale di interventi incidenti sul proprio territorio, mediante l’impiego di moduli procedimentali, analoghi a quelli peraltro già conosciuti nell’ordinamento regionale, che, pur scongiurando situazioni di stallo decisionale, valorizzino l’apporto di tutti gli enti interessati”;
         h10) La decisione n. 83 del 1997 della Corte costituzionale è commentata da GROPPI, Principio costituzionale di autonomia locale e regioni a statuto speciale: la corte individua limiti al legislatore regionale validi anche per le leggi statali? e da ESPOSITO, Autonomia comunale e governo del territorio (in Giur. cost., 1997, rispettivamente, 811 e 824);
      i) in tema di allocazione di funzioni amministrative e di chiamata in sussidiarietà si veda:
         i1) Corte cost., 13.06.2018, n. 126 (in Giur. cost., 2018, 1374) secondo cui “Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 33, commi 3, 9, 10 e 13, d.l. 12.09.2014, n. 133, come convertito, censurato per violazione degli art. 117, comma 2, lett. s), e comma 3, nonché 118 , comma 1, Cost. nella parte in cui non è previsto che l'approvazione del programma di rigenerazione urbana, quanto al comprensorio Bagnoli-Coroglio, sia preceduta dall'intesa tra lo Stato e la Regione Campania e da una specifica valorizzazione del ruolo del Comune. Benché la disciplina dettata dalle disposizioni in esame intrecci indubbiamente diverse competenze, statali e regionali, in particolare la «tutela dell'ambiente» e il «governo del territorio», l'intervento del legislatore statale, in quanto teso al risanamento e alla bonifica di un sito d'interesse nazionale, può essere certamente ricondotto, in via prevalente, alla potestà legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, comma 2, lett. s), Cost., cui spetta disciplinare, pure con disposizioni di dettaglio e anche in sede regolamentare, le procedure amministrative dirette alla prevenzione, riparazione e bonifica dei siti contaminati. Dunque, per tutti gli aspetti concernenti la bonifica dell'area interessata, la compressione delle attribuzioni regionali in materia urbanistica è diretta conseguenza delle esigenze di tutela ambientale, di competenza esclusiva statale, senza che possa profilarsi una violazione delle disposizioni costituzionali sul riparto di competenze. La disciplina censurata appare rispettosa anche dell'art. 118 Cost., in relazione ai contenuti del programma di risanamento più propriamente ascrivibili al «governo del territorio», quali ad esempio la localizzazione delle opere infrastrutturali, sebbene si tratti comunque di aspetti strettamente connessi al risanamento dell'area. Infatti, nell'allocare in capo allo Stato le varie funzioni amministrative, il legislatore statale ha previsto varie forme di coinvolgimento della Regione e del Comune, le quali, pur disegnando un procedimento diverso dall'intesa, assicurano una costante e adeguata cooperazione istituzionale (sentt. nn. 378 del 2000, 478 del 2002, 50 del 2005, 50, 214 del 2008, 10, 61, 225, 247 del 2009, 278, 331, 334 del 2010, 33, 244 del 2011, 54 del 2012, 285 del 2013, 44, 269 del 2014, 58, 140, 149, 180 del 2015, 1, 7, 21, 251 del 2016)”;
         i2) Corte cost., 21.01.2016, n. 7 (in Foro it., 2016, I, 770) secondo cui “Lo Stato può ricorrere alla chiamata in sussidiarietà «al fine di allocare e disciplinare una funzione amministrativa (sentenza n. 303 del 2003 …) pur quando la materia, secondo un criterio di prevalenza, appartenga alla competenza regionale concorrente, ovvero residuale» (sentenza n. 278 del 2010 …). Questa corte ha affermato in proposito che, «perché nelle materie di cui all’art. 117, 3° e 4° comma, Cost., una legge statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è necessario che essa innanzi tutto rispetti i principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nell’allocazione delle funzioni amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni. È necessario, inoltre, che tale legge detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni, e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale fine. Da ultimo, essa deve risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali. Quindi, con riferimento a quest’ultimo profilo, nella perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi —anche solo nei limiti di quanto previsto dall’art. 11 l. cost. 18.10.2001 n. 3 (modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione)— la legislazione statale di questo tipo ‘può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà’ (sentenza n. 303 del 2003, cit.)» (sentenza n. 6 del 2004 …). Si è aggiunto che deve trattarsi di «intese forti» … non superabili con una determinazione unilaterale dello Stato se non nella «ipotesi estrema, che si verifica allorché l’esperimento di ulteriori procedure bilaterali si sia rivelato inefficace»”;
      j) si evidenzia come la Corte, nella sentenza in rassegna, avalli infine la tesi più rigorosa e consolidata in seno al Consiglio di Stato sui limiti in cui si ammette la tutela dell’affidamento in sede di pianificazione urbanistica. Si veda, a tale specifico riguardo:
         j1) Cons. Stato, sez. IV, 03.07. 2018, n. 4071, secondo cui “Sul piano più generale, le scelte effettuate dall'Amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione al PRG, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 4037 del 2017)”;
         j2) Cons. Stato, sez. IV, 09.05.2018, n. 2780 (citata anche dalla sentenza qui in rassegna), secondo cui, tra l’altro: “le scelte urbanistiche costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18.08.2017, n. 4037; sez. VI, 05.03.2013, n. 1323; sez. IV, 25.11.2013, n. 5589; sez. IV, 16.04.2014, n. 1871)".
Ed ancora che: “l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esso incida su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata” (Cons. Stato, sez. IV, 03.11.2008, n. 5478)”.
Infine che: “la semplice reformatio in peius della disciplina urbanistica attraverso il ridimensionamento dell’attitudine edificatoria di un’area è interdetta solo da determinazioni vincolanti per l’amministrazione in ordine ad una diversa “zonizzazione” dell’area stessa, ovvero tali da fondare legittime aspettative potendosi configurare un affidamento qualificato del privato esclusivamente in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. ex plurimis sez. IV, 04.03.2003, n. 1197; sez. IV, 25.07.2001, n. 4078; Ad. plen. n. 24 del 1999)”;
         j3) Cons. Stato, sez. IV, 06.10.2017, n. 4660, secondo cui “le scelte urbanistiche compiute con gli atti di pianificazione generale non richiedono una motivazione puntuale e, purché non manifestamente illogiche o contraddittorie o ingiustificate, sono sufficientemente motivate con riguardo ai principi e ai criteri di fondo del piano, quali emergono dagli atti del procedimento e particolarmente dalla relazione di accompagnamento (cfr. per tutte, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 03.07.2017, n. 3237)”;
         j4) Cons. Stato, sez. IV, 12.05.2016, n. 1907 (in Foro amm., 2016, 5, 1189), secondo cui “In sede di pianificazione generale del territorio la discrezionalità, di cui l'Amministrazione dispone per quanto riguarda le scelte in ordine alle destinazioni dei suoli, è talmente ampia da non richiedere una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano il piano regolatore generale, potendosi derogare a tale regola solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo”;
         j5) Cons. Stato, sez. IV, 07.11.2012, n. 5665 (in Foro amm. CDS, 2012, 11, 2843), secondo cui “le scelte di destinazione urbanistica costituiscono valutazioni ampiamente discrezionali che non richiedono una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano lo strumento di pianificazione, potendosi derogare a tale regola soltanto in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del proprio suolo, quali ad esempio la sussistenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione e, infine, dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. al riguardo, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 16.11.2011 n. 6049)”;
         j6) Cons. Stato, sez. IV, 10.05.2012, n. 2710 (in Foro amm. CDS, 2012, 5, 1160), secondo cui “L’onere di motivazione gravante sull’Amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui esse incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte effettuate, senza necessità di una motivazione puntuale e mirata, così come, nell’ambito del procedimento volto all’adozione dello strumento urbanistico, non occorre controdedurre singolarmente e puntualmente a ciascuna osservazione e opposizione” (Corte Costituzionale, sentenza 16.07.2019 n. 179 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).

URBANISTICARiduzione consumo di suolo, la Consulta boccia una norma della legge n. 31/2014 della Lombardia.
Illegittimo non consentire ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente

Con la sentenza 16.07.2019 n. 179 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28.11.2014, n. 31, recante “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26.05.2017, n. 16 (recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31»).
La Consulta ha bocciato la parte della suddetta norma in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente (commento tratto da www.casaeclima.com).
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Circa il rinvio alla Consulta ne davamo conto con l'AGGIORNAMENTO AL 28.12.2017.
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12.– Nel merito
le questioni aventi a oggetto l’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, sono fondate.
12.1.– È utile premettere che la legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 persegue innovative finalità generali, consistenti nell’orientare gli interventi edilizi prioritariamente verso aree già urbanizzate, degradate o dismesse e nel prevedere consumo di suolo esclusivamente se la riqualificazione e la rigenerazione di aree già edificate si dimostri tecnicamente ed economicamente insostenibile (art. 1).
Essa quindi, da un lato, traguarda le più recenti concezioni di territorio, considerato non più solo come uno spazio topografico suscettibile di occupazione edificatoria ma rivalutato come una risorsa complessa che incarna molteplici vocazioni (ambientali, culturali, produttive, storiche) e, dall’altro, è avvertita sul fatto che il consumo di suolo rappresenta una delle variabili più gravi del problema della pressione antropica sulle risorse naturali.
In quest’ottica la legge regionale si distingue per aver definito il suolo come «bene comune di fondamentale importanza per l’equilibrio ambientale, la salvaguardia della salute, la produzione agricola finalizzata alla alimentazione umana e/o animale, la tutela degli ecosistemi naturali e la difesa dal dissesto idrogeologico» (art. 1, comma 2).
La legge regionale quindi, nelle sue finalità generali, dimostra di inserirsi in un processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova relazione tra la comunità territoriale e l’ambiente che la circonda, all’interno della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell’equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità di interessi e utilità collettive, anche di natura intergenerazionale.
Si tratta di una prospettiva che risulta, peraltro, conforme –come correttamente ricorda la difesa della Regione Lombardia– agli indirizzi espressi in sede europea fin dalla comunicazione della Commissione del 22.09.2006, “Strategia tematica per la protezione del suolo”, e più recentemente dall’approvazione del cosiddetto Settimo programma di azione per l’ambiente (decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20.11.2013).
Nell’attuazione delle suddette finalità, l’art. 2 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 fornisce le definizioni di consumo di suolo e di rigenerazione urbana, prevedendo, al comma 2, che il piano territoriale regionale (PTR) «precisa le modalità di determinazione e quantificazione degli indici che misurano il consumo di suolo, validi per tutto il territorio regionale, disaggrega […] i territori delle [province e della città metropolitana] in ambiti omogenei, in dipendenza dell’intensità del corrispondente processo urbanizzativo ed esprime i conseguenti criteri, indirizzi e linee tecniche da applicarsi negli strumenti di governo del territorio per contenere il consumo di suolo».
12.2.– In questo quadro normativo si inseriscono le norme oggetto di censura, che disciplinano la fase transitoria volta ad adeguare gli strumenti di pianificazione territoriale stabiliti dalla legislazione lombarda ai criteri previsti per il perseguimento delle suddette finalità.
Nel periodo occorrente alla integrazione dei contenuti del piano territoriale regionale (PTR) e al successivo adeguamento dei piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) e dei piani di governo del territorio (PGT), l’art. 5, comma 4, nel testo originario censurato, dispone che «i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale».
L’ultimo periodo di tale disposizione stabilisce che «[f]ino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».
Tale divieto di ius variandi in relazione ai contenuti edificatori del documento di piano viene in ogni caso scandito, dalla ricordata disposizione, fino alla conclusione del processo di adeguamento, anche se poi effettivamente declinato secondo due diverse scadenze temporali: la prima prevista dal comma 6 assegnando ai privati il termine di trenta mesi per la presentazione delle istanze di attuazione del programma edificatorio; la seconda stabilita dal comma 9 per le ipotesi in cui a) entro il predetto termine di trenta mesi non siano stati presentati progetti da parte dei soggetti interessati alla realizzazione di un piano attuativo ovvero b) se presentati, non sia stata stipulata la relativa convenzione entro dodici mesi dall’approvazione. Anche in queste ultime due ipotesi, comunque, il Comune è vincolato al vigente documento di piano «sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3».
La sospensione della potestà di apportare modifiche ai contenuti edificatori del documento di piano viene quindi ad assumere, sul piano giuridico, un carattere temporalmente limitato ma indefinito nella sua ampiezza, risultando in ogni caso collegata –costituisce, infatti, una circostanza di mero fatto che i privati abbiano presentato l’istanza entro il termine di trenta mesi– al concretizzarsi del processo di adeguamento, per il quale i termini previsti dalla sequenza procedimentale individuata dalla legge regionale hanno carattere meramente ordinatorio. Del resto, come dichiarato dalla difesa della Regione, è solo con la pubblicazione avvenuta nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n. 11, serie avvisi e concorsi, del 13.03.2019 che è divenuta efficace la integrazione del PTR alla quale, invece, secondo quanto previsto dall’art. 5, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, la Regione avrebbe dovuto provvedere entro dodici mesi dalla entrata in vigore della predetta legge.
12.3.– In questi termini la disposizione dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 si pone in violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarietà verticale.
La funzione di pianificazione urbanistica, infatti, come giustamente rileva il giudice rimettente, nel nostro ordinamento è stata tradizionalmente rimessa all’autonomia dei Comuni fin dalla legge 25.06.1865, n. 2359 (Sulle espropriazioni per causa di utilità pubblica).
Tutta la complessa evoluzione che ha condotto allo sviluppo dell’ordinamento regionale ordinario, a una più ampia concezione di urbanistica e quindi alla consapevolezza della necessità di una pianificazione sovracomunale, non ha travolto questo presupposto di fondo, tanto che il legislatore nazionale ha qualificato, attuando il nuovo Titolo V della Costituzione, come funzioni fondamentali dei Comuni «la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d, del decreto-legge 31.05.2010, n. 78 recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, in legge 30.07.2010, n. 122, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a, del decreto-legge 06.07.2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con modificazioni, in legge 07.08.2012, n. 135).
Il legislatore statale ha quindi sottratto allo specifico potere regionale di allocazione ai sensi dell’art. 118, secondo comma, Cost., la funzione di pianificazione comunale, stabilendo che questa rimanga assegnata, in linea di massima, al livello dell’ente più vicino al cittadino, in cui storicamente essa si è radicata come funzione propria, e l’ha riconosciuta come parte integrante della dotazione tipica e caratterizzante dell’ente locale. Ha così stabilito un regime giuridico comune sottratto, per questo aspetto e salvo quanto si dirà in seguito, alle potenzialità di differenziazione insite nella potestà allocativa delle Regioni nelle materie di loro competenza.
12.4.– Se quindi la funzione di pianificazione comunale rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al riconoscimento del principio dell’autonomia comunale, ciò non comporta, tuttavia, che la legge regionale non possa intervenire a disciplinarla, anche in relazione agli ambiti territoriali di riferimento, e financo a conformarla in nome della verifica e della protezione di concorrenti interessi generali collegati a una valutazione più ampia delle esigenze diffuse sul territorio (sentenza n. 378 del 2000).
Anche dopo l’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione, infatti, questa Corte ha ribadito, con riguardo all’autonomia dei Comuni, che «essa non implica una riserva intangibile di funzioni, né esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale a fronte di esigenze generali che giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni già assegnate agli enti locali» (sentenza n. 160 del 2016).
Non sono mancate occasioni, inoltre, in cui questa Corte ha anche espressamente escluso che «il “sistema della pianificazione” assurga a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale –che è fonte normativa primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali– di prevedere interventi in deroga a tali strumenti» (sentenza n. 245 del 2018; nello stesso senso, sentenza n. 46 del 2014).
La competenza concorrente in materia di governo del territorio, infatti, abilita fisiologicamente la legislazione regionale a intervenire nell’ambito di disciplina della pianificazione urbanistica; del resto, come correttamente ricorda la difesa della Regione e delle parti private, è la stessa norma che individua le funzioni fondamentali comunali a prevedere che rimangono ferme «le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione» (art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito).
12.5.– All’interno del delicato rapporto tra l’autonomia comunale e quella regionale, tuttavia, questa Corte ha avuto modo di precisare anche che «il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere» (sentenza n. 378 del 2000) e che la suddetta competenza regionale «non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni» (sentenza n. 83 del 1997).
Su questo piano, è quindi richiesto uno scrutinio particolarmente rigoroso laddove la normativa regionale non si limiti a conformare, mediante previsioni normative alle quali i Comuni sono tenuti a uniformarsi, le previsioni urbanistiche nell’esercizio della competenza concorrente in tema di governo del territorio, quanto piuttosto comprima l’esercizio stesso della potestà pianificatoria, come nel caso di specie, paralizzandola per un periodo temporale.
In questi casi, dove emerge come il punto di equilibrio tra regionalismo e municipalismo non sia stato risolto una volta per tutte dal riformato impianto del Titolo V della Costituzione, il giudizio di costituzionalità non ricade tanto, in via astratta, sulla legittimità dell’intervento del legislatore regionale, quanto, piuttosto, su una valutazione in concreto, in ordine alla «verifica dell’esistenza di esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative delle funzioni già assegnate agli enti locali» (sentenza n. 286 del 1997).
Viene quindi in causa il variabile livello degli interessi coinvolti, cui ha riconosciuto specifica valenza costituzionale l’affermazione del principio di sussidiarietà verticale sancito nell’art. 118 Cost., che porta questa Corte a valutare, nell’ambito di una funzione riconosciuta come fondamentale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., quanto la legge regionale toglie all’autonomia comunale e quanto di questa residua, in nome di quali interessi sovracomunali attua questa sottrazione, quali compensazioni procedurali essa prevede e per quale periodo temporale la dispone.
Il giudizio di proporzionalità deve perciò svolgersi, dapprima, in astratto sulla legittimità dello scopo perseguito dal legislatore regionale e quindi in concreto con riguardo alla necessità, alla adeguatezza e al corretto bilanciamento degli interessi coinvolti.
Si tratta allora di verificare se la norma di cui all’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 sia proporzionata rispetto al tipo di interessi coinvolti, e in particolare, in questo caso, rispetto alle finalità affermate, su un piano più generale, dalla stessa legge regionale in cui la norma s’inserisce. Se infatti emergesse che la sottrazione ai Comuni della potestà pianificatoria, anziché costituire il minimo mezzo utile per perseguire gli scopi del legislatore regionale, si ponesse in contraddizione con questi ultimi, si dovrebbe concludere che la norma verrebbe illegittimamente a incidere sulla funzione fondamentale allocata dal legislatore statale al livello locale.
12.6.– A questo riguardo si deve riscontrare innanzitutto che il livello regionale è strutturalmente quello più efficace a contrastare il fenomeno del consumo di suolo, perché in grado di porre limiti ab externo e generali alla pianificazione urbanistica locale: del resto proprio in questa direzione, come la Lombardia, si sono mosse anche altre Regioni, approvando leggi dirette a limitare il consumo del suolo.
Per questo profilo, quindi, lo scopo perseguito dal legislatore regionale rientra, senza dubbio, nell’ambito del legittimo esercizio della competenza regionale e di per sé appare compatibile con la pianificazione urbanistica locale.
D’altro canto, tuttavia, la norma impugnata, precludendo ogni modifica al documento di piano quand’anche di carattere riduttivo, e perciò volta a contenere il consumo di suolo, finisce per paralizzare la potestà pianificatoria del Comune al di là di quanto strettamente necessario a perseguire l’obiettivo, e anzi in contraddizione con quest’ultimo.
La suddetta norma impugnata, come si è visto, viene a bloccare diacronicamente la potestà pianificatoria comunale, incidendo su uno dei suoi elementi più rilevanti proprio ai fini del fenomeno che si vorrebbe limitare; è, infatti, il documento di piano, che contiene le scelte più significative ai fini della trasformazione del territorio: le destinazioni d’uso, gli indici edificatori e le aree soggette a trasformazione (art. 8 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005).
Poco rileva, a tal fine, quanto evidenzia la difesa delle parti private, ovvero che, secondo la disciplina regionale, anche nel periodo transitorio, i Comuni rimangono comunque liberi di modificare il piano delle regole e il piano dei servizi del PGT.
Rimane fermo, in ogni caso, che cristallizzando i contenuti edificatori del documento di piano, la norma impugnata viene a sottrarre all’ente locale la possibilità di esprimere un nuovo indirizzo politico amministrativo diretto, sia pure, alla riduzione del consumo di suolo.
È ben vero quanto ancora afferma la difesa delle stesse parti, ovvero che la norma censurata “non sceglie al posto” dei singoli Comuni lombardi, sostituendo cioè direttamente una specifica e diversa decisione regionale a quelle che questi hanno assunto, bensì produce solo l’effetto di mantenerli coerenti alla pianificazione territoriale che questi stessi hanno, in un determinato momento e fino all’entrata in vigore della legge regionale, compiuto.
Tuttavia, se da un lato è corretto affermare che, anche da questo punto di vista, i Comuni non vengono completamente spogliati di una loro funzione fondamentale, dall’altro è evidente che la norma impugnata, all’interno della complessiva funzione di pianificazione urbanistica comunale, ne ritaglia uno specifico contenuto, quello della potestas variandi e la sottrae ai Comuni, ritenendoli inidonei a svolgerla in nome di una esigenza di esercizio unitario rispondente a non ben definiti interessi generali.
Incidendo sul principio di inesauribilità della funzione di pianificazione urbanistica, la norma regionale priva quindi l’ente locale di una quota rilevante della suddetta funzione fondamentale, che, al di là di letture minimalistiche, è diretta, secondo l’orientamento ormai uniforme della giurisprudenza amministrativa, non solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli, ma anche allo sviluppo complessivo e armonico del territorio, nonché a realizzare finalità economico-sociali della comunità locale, in attuazione di valori costituzionalmente tutelati (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 09.05.2018, n. 2780, 22.02.2017, n. 821 e 10.05.2012, n. 2710).
La rigidità insita nella norma censurata è quindi tale da incidere in modo non proporzionato sull’autonomia dell’ente locale, non solo perché impedisce la rivalutazione delle esigenze urbanistiche in precedenza espresse (che peraltro, in astratto, potevano anche provenire da maggioranze politiche locali diverse da quelle poi in carica), ma soprattutto perché, al tempo stesso, la preclude quando questa sia rivolta alla protezione degli stessi interessi generali sottostanti alle finalità di fondo della legge regionale e quindi coerenti con queste.
In sostanza, l’enunciato censurato, cristallizzando le scelte urbanistiche in vigore al momento dell’intervento del legislatore regionale, paradossalmente, comporta un giudizio di inadeguatezza del Comune a esercitare la potestas variandi anche quando questo intenda svolgerla nella stessa direzione dei principi di coordinamento fissati dal legislatore regionale, ma “in anticipo” rispetto alla prevista applicazione a regime.
La sola giustificazione a fondamento dell’esercizio unitario regionale della quota di funzione sottratta ai Comuni sembra allora essere quella –affermata dalla difesa regionale e da quella privata– di tutelare l’affidamento dei soggetti coinvolti al mantenimento di determinate previsioni urbanistiche. Tuttavia nemmeno tale argomento è dirimente all’interno del giudizio di proporzionalità, anzi si dimostra palesemente inconferente perché in materia urbanistica tale affidamento è normalmente ritenuto tutelabile, dalla giurisprudenza amministrativa, solo a fronte di convenzioni già stipulate (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 12.05.2016, n. 1907 e 07.11.2012, n. 5665, oltre alle pronunce richiamate supra); la norma in questione, invece, verrebbe a garantirlo in un momento molto anteriore rispetto a quello in cui matura un’aspettativa qualificata al mantenimento della destinazione urbanistica.
Nella valutazione di proporzionalità deve essere considerata, inoltre, la durata della sottrazione della
potestas variandi che la norma censurata impone ai Comuni: questa, come si è visto, non è assistita da un termine certo e congruo; il periodo della sottrazione risulta, infatti, in ultima analisi rimesso, per effetto del combinato disposto dei commi 4 e 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, alla discrezionalità della Regione nell’approvare l’adeguamento del PTR.
Infine, occorre anche considerare che a fronte della suddetta limitazione, che rende i Comuni meri esecutori di una valutazione compiuta dal livello di governo superiore, non viene prevista a favore dei primi alcuna possibilità di una motivata interlocuzione con il secondo, in contrasto con quanto questa Corte ha affermato in ordine alla necessità di «garantire agli stessi forme di partecipazione ai procedimenti che ne condizionano l’autonomia» (sentenza n. 126 del 2018).
Nemmeno, da ultimo, può acquistare consistenza l’argomento addotto dalla difesa della Regione in ordine alla necessità di “fotografare” la situazione pianificatoria comunale, al fine di procedere con il PTR a indicare le soglie di riduzione assegnate ai singoli Comuni; dirimente al riguardo è quanto affermato dalla difesa dell’ANCI: quando lo stesso legislatore regionale, modificando la disciplina transitoria con la legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, ha eliminato il vincolo di immodificabilità delle previsioni espansive del documento di piano, si è dimostrato per tabulas che per l’integrazione del piano regionale non era né necessario, né rilevante conservare immutate le previsioni dei piani comunali.
12.7.– Si deve quindi concludere che
la norma impugnata non supera, ai sensi del legittimo esercizio del principio di sussidiarietà verticale, il test di proporzionalità con riguardo all’adeguatezza e necessarietà della limitazione imposta all’autonomia comunale in merito a una funzione amministrativa che il legislatore statale ha individuato come connotato fondamentale dell’autonomia comunale.
Essa pertanto deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
   1)
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26.05.2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)», nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente;
   2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, sollevate, in riferimento agli artt. 5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione quarta, con l’atto indicato in epigrafe.

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 6 dell'08.02.2019, "Approvazione delle controdeduzioni alle osservazioni all’integrazione al piano territoriale regionale adottata con d.c.r. x/1523 del 23.05.2017 e della dichiarazione di sintesi finale. Approvazione dell’integrazione del Piano Territoriale Regionale ai sensi della l.r. 31/2014 [articolo 21, comma 4, l.r. 11.03.2005 n. 12 (Legge per il governo del territorio)]" (deliberazione C.R. 19.12.2018 n. 411).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 6 dell'08.02.2019, "Ordine del giorno concernente la promozione delle buone prassi adottate dal comune di Bergamo sugli oneri di urbanizzazione" (deliberazione C.R. 19.12.2018 n. 409).
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Al riguardo, si leggano anche:
  
● Comune di Bergamo, deliberazione C.C. 23.02.2015 n. 21;
   ● Comune di Bergamo, deliberazione C.C. 30.11.2015 n. 182;
   ● Comune di Bergamo, deliberazione C.C. 25.07.2016 n. 111;
   ● Comune di Bergamo, deliberazione C.C. 05.12.2016 n. 171;
   ● Comune di Bergamo, deliberazione C.C. 17.12.2018 n. 188.

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 6 dell'08.02.2019, "Ordine del giorno concernente la promozione delle politiche a sostegno degli interventi di rigenerazione urbana e territoriale" (deliberazione C.R. 19.12.2018 n. 408).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 6 dell'08.02.2019, "Ordine del giorno concernente la valorizzazione del patrimonio culturale e paesaggistico di Regione Lombardia" (deliberazione C.R. 19.12.2018 n. 407).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 5 del 30.01.2019, "Ordine del giorno concernente le risorse per la rigenerazione urbana e territoriale" (deliberazione C.R. 18.12.2018 n. 299).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICACriteri di individuazione degli interventi pubblici e di interesse pubblico o generale di rilevanza sovracomunale per i quali non trovano applicazione le soglie di riduzione del consumo di suolo (art. 2, comma 4, L.R. 31/2014) – (Richiesta di parere alla Commissione Consiliare) (Regione Lombardia, deliberazione G.R. 14.01.2019 n. 1141).

anno 2018

EDILIZIA PRIVATA - ENTI LOCALI - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 49 del 06.12.2018, "Legge di revisione normativa e di semplificazione 2018" (L.R. 04.12.2018 n. 17).
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Di particolare interesse si leggano:

Titolo I – Ambito istituzionale
   ● Art. 6 - Proroga dei termini per l’aggiornamento dell’individuazione e classificazione dei piccoli comuni e della classificazione del territorio montano della Lombardia

Titolo III – Ambito territoriale
   ● Art. 19 - Modifica dell’articolo 5 della l.r. 10/2009
1. All’articolo 5 della legge regionale 29.06.2009, n. 10 (Disposizioni in materia di ambiente e servizi di interesse economico generale – collegato ordinamentale) sono apportate le seguenti modifiche: ...

   ● Art. 20 - Modifiche alla l.r. 4/2016
1. Alla legge regionale 15.03.2016, n. 4 (Revisione della normativa regionale in materia di difesa del suolo, di prevenzione e mitigazione del rischio idrogeologico e di gestione dei corsi d'acqua) sono apportate le seguenti modifiche: ...

   ● Art. 22 - Disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale. Modifica degli articoli 3, 6, 11 e inserimento del nuovo articolo 5-bis della l.r. 5/2010
1. Alla legge regionale 02.02.2010, n. 5 (Norme in materia di valutazione di impatto ambientale) sono apportate le seguenti modifiche: ...

   ● Art. 25 - Adeguamento dei regolamenti edilizi comunali

   ● Art. 26 - Modifica alla l.r. 31/2014
1. Alla legge regionale 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato) è apportata la seguente modifica: ...

   ● Art. 27 - Modifica alla l.r. 12/2005
1. Alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) è apportata la seguente modifica: ...

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Oggetto: "MISURE DI SEMPLIFICAZIONE E INCENTIVAZIONE PER IL RECUPERO DEL PATRIMONIO EDILIZIO (ART. 4, COMMA 2, L.R. 31/2014)" (Regione Lombardia, deliberazione G.R. 11.06.2018 n. 207).
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Al riguardo:
   - si legga la circolare 14.06.2018 n. 182/2018 di ANCI Lombardia;
   - si veda anche l'apposita pagina web della Regione Lombardia: "La Legge regionale per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato".

URBANISTICA: Occorre dapprima richiamare il diffuso orientamento giurisprudenziale che riconosce alle amministrazioni ampia discrezionalità in sede di pianificazione territoriale.
Invero, è stato statuito che <<…l’esistenza di una precedente diversa previsione urbanistica non comporta per l’Amministrazione la necessità di fornire particolari spiegazioni sulle ragioni delle diverse scelte operate, anche quando queste siano nettamente peggiorative per i proprietari e per le loro aspettative, dovendosi in tali altri casi dare prevalente rilievo all’interesse pubblico che le nuove scelte pianificatorie intendono perseguire …. Più specificamente, la mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest’ultimo quell’aspettativa qualificata la cui sussistenza, ad avviso della consolidata giurisprudenza, imporrebbe all’Amministrazione un obbligo di più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del Piano>>.
Soltanto in particolari situazioni (esistenza di una precedente convenzione urbanistica, di un giudicato favorevole per il privato o di un fondo “intercluso”, oppure in caso di reiterazione di vincoli espropriativi scaduti), le scelte di piano dell’amministrazione richiedono una specifica motivazione, a fronte dell’aspettativa qualificata del privato.
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La destinazione agricola dei fondi è ammissibile non solo per finalità di conservazione o di sviluppo dell’impresa agricola ma anche per il mantenimento di aree a verde non edificate e quindi per contenere il c.d. consumo di suolo, per il contrasto del quale la Regione Lombardia ha del resto approvato la legge regionale n. 31/2014.
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2.1 L’esponente contesta dapprima la destinazione urbanistica di parte (67% circa della superficie) del proprio fondo, che è stato classificato anche dalla variante al PGT quale area destinata ad attività agricola (cfr. il doc. 4 del ricorrente allegato ai motivi aggiunti), sostenendo che si tratterebbe di una destinazione incoerente con le caratteristiche della zona, dove sono posti una stazione ferroviaria e altri insediamenti abitativi.
La censura è infondata.
Sul punto occorre dapprima richiamare il diffuso orientamento giurisprudenziale che riconosce alle amministrazioni ampia discrezionalità in sede di pianificazione territoriale (cfr. fra le tante, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 23.06.2015, n. 3142, per la quale: <<…l’esistenza di una precedente diversa previsione urbanistica non comporta per l’Amministrazione la necessità di fornire particolari spiegazioni sulle ragioni delle diverse scelte operate, anche quando queste siano nettamente peggiorative per i proprietari e per le loro aspettative, dovendosi in tali altri casi dare prevalente rilievo all’interesse pubblico che le nuove scelte pianificatorie intendono perseguire …. Più specificamente, la mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest’ultimo quell’aspettativa qualificata la cui sussistenza, ad avviso della consolidata giurisprudenza, imporrebbe all’Amministrazione un obbligo di più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del Piano>>; oltre a Consiglio di Stato, sez. IV, 10.05.2012, n. 2710, richiamata e confermata dalla successiva sentenza della stessa Sezione IV, 28.11.2012, n. 6040; Consiglio di Stato, sez. IV, 28.12.2012, n. 6703 e 21.12.2012, n. 6656; fra le decisioni di primo grado si vedano: TAR Toscana, sez. I, 20.11.2013, n. 1593; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 04.12.2013, n. 2696, 26.02.2013, n. 532 e 08.02.2012, n. 437; TAR Emilia Romagna, Parma, 29.01.2013, n. 26; TRGA Trentino Alto Adige, Bolzano, 17.07.2012, n. 255).
Soltanto in particolari situazioni (esistenza di una precedente convenzione urbanistica, di un giudicato favorevole per il privato o di un fondo “intercluso”, oppure in caso di reiterazione di vincoli espropriativi scaduti), le scelte di piano dell’amministrazione richiedono una specifica motivazione, a fronte dell’aspettativa qualificata del privato.
Parimenti è noto l’indirizzo giurisprudenziale per cui la destinazione agricola dei fondi è ammissibile non solo per finalità di conservazione o di sviluppo dell’impresa agricola ma anche per il mantenimento di aree a verde non edificate e quindi per contenere il c.d. consumo di suolo, per il contrasto del quale la Regione Lombardia ha del resto approvato la legge regionale n. 31/2014 (cfr., fra le più recenti, Consiglio di Stato, sez. IV, 22.01.2018, n. 407)
(TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 28.05.2018 n. 1344 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: L. Spallino, Consumo di suolo: l.r. Lombardia n. 31/2014 e proroga della validità dei Documenti di Piano (03.04.2018 - link a www.dirittopa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Costituisce principio consolidato in giurisprudenza quello secondo il quale la proroga dei termini di efficacia di un atto amministrativo presuppone necessariamente che il termine da prorogare non sia ancora scaduto.
Il principio è applicabile in relazione ad ogni provvedimento amministrativo che sia stato sottoposto ad un termine finale di efficacia atteso che, un conto è disporre la prosecuzione dell'efficacia nel tempo di un originario provvedimento, altra cosa è consentire nuovamente lo svolgimento di una attività in precedenza preclusa per sopravvenuta inefficacia dell'atto abilitativo, occorrendo, in questo secondo caso, una nuova e più approfondita valutazione che tenga conto della situazione di fatto e delle regole giuridiche sopravvenute.
E’ opinione del Collegio che questo principio valga anche per le proroghe disposte con atti normativi.
Invero, in assenza di disposizioni contrarie, si deve ritenere che il legislatore, quando emana norme che hanno il solo fine di estendere la validità temporale di un provvedimento, intenda incidere solo sull’efficacia temporale della disciplina di regolazione dell’interesse pubblico ancora vigente e non sostituirsi alle amministrazioni nelle valutazioni riguardanti la possibilità e l’opportunità di reintrodurre una regolazione dell’interesse pubblico ormai priva di efficacia (in proposito si veda anche quanto illustrato nel prosieguo).
Inoltre, in assenza di disposizioni specifiche contrarie, non può che valere la regola di irretroattività degli effetti della legge, regola che impedisce l’intervento su fattispecie ormai esaurite.
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... per l’annullamento della delibera 17.10.2016 n. 215 della Giunta del Comune di Carate Brianza, trasmessa con nota del Responsabile del Settore Tecnico Urbanistica del Comune del 19.10.2016 e ricevuta dai ricorrenti il 24-25.10.2016, con la quale è stata dichiarata inaccoglibile la proposta di Piano attuativo relativa all’ambito A7 presentata dai ricorrenti medesimi l’11.07.2016;
...
FATTO
Con ricorso notificato in data 16.12.2016 e depositato il 10.01.2017, i ricorrenti hanno impugnato la delibera 17.10.2016 n. 215 della Giunta del Comune di Carate Brianza, trasmessa con nota del Responsabile del Settore Tecnico Urbanistica del Comune del 19.10.2016 e ricevuta il 24-25.10.2016, con la quale è stata dichiarata inaccoglibile la proposta di Piano attuativo relativa all’ambito A7 presentata in data 11.07.2016.
I ricorrenti sono comproprietari di alcune aree del tutto inedificate, aventi una superficie territoriale di mq. 9.600,00, site nel Comune di Carate Brianza e identificate catastalmente al foglio 15, mappali 84 e 85, limitrofe alle Vie Milano, Brianza e Bergamo.
Tali aree sono inserite nell’Allegato A “Modalità di attuazione della Città da trasformare” del documento di piano del P.G.T. nella scheda n. 6 relativa all’Ambito di trasformazione n. A7, dove sono specificati i parametri per l’edificazione, le superfici da destinare a parcheggi, le destinazioni d’uso ammesse (residenziale, commerciale di vicinato e di media struttura di vendita, direzionale, ricettivo, servizi di interesse generale, artigianale di servizio, produttivo a ridotto impianto e le direttive da seguire), lasciando ampia discrezionalità di intervento ai privati proponenti.
In data 11.07.2016 i ricorrenti hanno presentato una proposta di Piano attuativo redatta in conformità alla scheda dell’Ambito, allegando cinque tavole, lo schema di convenzione, la relazione tecnica, il computo metrico, il cronoprogramma e gli atti di proprietà.
Con la delibera 17.10.2016 n. 215 della Giunta del Comune di Carate Brianza è stata dichiarata inaccoglibile la proposta di Piano attuativo relativa all’ambito A7 presentata dai ricorrenti.
Assumendo l’illegittimità della predetta determinazione, i ricorrenti l’hanno impugnata, eccependo la violazione e falsa applicazione dell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014 e l’eccesso di potere per difetto di motivazione.
Si è costituito in giudizio il Comune di Carate Brianza, che ha chiesto il rigetto del ricorso.
In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.
Alla pubblica udienza del 31.01.2018, su conforme richiesta dei difensori delle parti, la controversia è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso è infondato.
2. Con l’unica censura del ricorso si assume l’illegittimità della delibera della Giunta comunale che ha ritenuto inapplicabile la proroga prevista dall’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 anche ai documenti di piano scaduti –disattendendo quindi il parere contenuto nel comunicato regionale 25.03.2015 n. 50 e ponendosi in contrasto anche quanto affermato nella sentenza del Consiglio di Stato, IV, 14.05.2015, n. 2424– con la conseguenza di ritenere inefficace il documento di piano del P.G.T. e pertanto non accoglibile la proposta di Piano attuativo presentata dai ricorrenti.
2.1. La doglianza è infondata.
Il Collegio, con riguardo all’applicabilità della proroga prevista dall’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 anche ai documenti di piano scaduti, sostenuta con il comunicato regionale 25.03.2015 n. 50, pur prendendo atto anche della sentenza del Consiglio di Stato, IV, 14.05.2015, n. 2424, che ha ritenuto “corretta l’interpretazione secondo cui la proroga valga anche [per] i documenti scaduti prima dell’entrata in vigore della nuova legge, per non rendere altrimenti monca la pianificazione comunale”, ritiene di aderire al consolidato orientamento espresso dalla Sezione (sentenza 17.10.2017, n. 1985; in precedenza, 07.06.2017, n. 1272), all’esito di una articolata e convincente motivazione.
Come noto, in base all’art. 8, quarto comma, della legge della Regione Lombardia 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) il documento di piano ha efficacia quinquennale. Scaduto questo termine le statuizioni in esso contenute non possono più essere attuate.
Il legislatore regionale ha poi previsto due ipotesi di proroga.
La prima
è quella contenuta nel successivo comma cinque, nel quale si prevede che i consigli comunali hanno <<… la facoltà di prorogare sino al 31.12.2014 la validità dei documenti di piano approvati entro il 31.12.2009>>. Altra eccezione è contenuta nell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014, invocato da parte dei ricorrenti.
La legge regionale n. 31 del 2014 ha l’obiettivo di contenere il consumo di suolo e, a tal fine, prevede che gli strumenti di governo del territorio orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse.
L’art. 5, commi 1, 2 e 3, stabilisce che la Regione, le province, le città metropolitane ed i comuni devono adeguare, entro i termini ivi stabiliti, i propri strumenti di governo del territorio alle nuove disposizioni ed ai nuovi principi contenuti nella legge stessa. Per quanto riguarda in particolare i comuni, il comma 3 dell’art. 5 prevede che questi debbano adeguare i propri piani di governo del territorio in occasione della prima scadenza del documento di piano successiva agli atti di adeguamento regionali e provinciali.
L’ultimo periodo del comma 5 stabilisce poi che <<La validità dei documenti comunali di piano, la cui scadenza intercorra prima dell’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, è prorogata di dodici mesi successivi al citato adeguamento>>.
Come anticipato, secondo i ricorrenti, questa disposizione si applicherebbe anche ai documenti di piano scaduti prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 31 del 2014.
Ritiene il Collegio che questa conclusione non sia condivisibile per tre ordini di ragioni.
Innanzitutto per motivi di carattere dogmatico, in quanto, come noto, costituisce principio consolidato in giurisprudenza quello secondo il quale la proroga dei termini di efficacia di un atto amministrativo presuppone necessariamente che il termine da prorogare non sia ancora scaduto.
Il principio è applicabile in relazione ad ogni provvedimento amministrativo che sia stato sottoposto ad un termine finale di efficacia atteso che, un conto è disporre la prosecuzione dell'efficacia nel tempo di un originario provvedimento, altra cosa è consentire nuovamente lo svolgimento di una attività in precedenza preclusa per sopravvenuta inefficacia dell'atto abilitativo, occorrendo, in questo secondo caso, una nuova e più approfondita valutazione che tenga conto della situazione di fatto e delle regole giuridiche sopravvenute (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27.08.2014, n. 4384; id., sez. IV, 22.05.2006, n. 3025; id., 22.12.2003, n. 8462; id., 25.03.2003, n. 1545; id., sez. VI, 10.10.2002, n. 5443).
E’ opinione del Collegio che questo principio valga anche per le proroghe disposte con atti normativi.
Invero, in assenza di disposizioni contrarie, si deve ritenere che il legislatore, quando emana norme che hanno il solo fine di estendere la validità temporale di un provvedimento, intenda incidere solo sull’efficacia temporale della disciplina di regolazione dell’interesse pubblico ancora vigente e non sostituirsi alle amministrazioni nelle valutazioni riguardanti la possibilità e l’opportunità di reintrodurre una regolazione dell’interesse pubblico ormai priva di efficacia (in proposito si veda anche quanto illustrato nel prosieguo).
Inoltre, in assenza di disposizioni specifiche contrarie, non può che valere la regola di irretroattività degli effetti della legge, regola che impedisce l’intervento su fattispecie ormai esaurite.
In secondo luogo, la conclusione dei ricorrenti non può essere condivisa per ragioni di carattere testuale, posto che l’utilizzo del termine “intercorra”, contenuto nell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014, lascia chiaramente intendere che legislatore regionale ha voluto disporre la proroga dei documenti di piano che vengano a scadenza in un arco temporale delimitato e successivo a quello di entrata in vigore della norma.
In terzo luogo, la conclusione dei ricorrenti non può essere condivisa per ragioni di carattere teleologico.
La finalità della norma è, infatti, quella di intervenire in favore dei comuni che –proprio perché aventi documenti di piano che vengono a scadenza dopo l’entrata in vigore della legge ma prima dell’approvazione degli atti di adeguamento provinciale– verrebbero forzatamente privati di tale atto di pianificazione: tali comuni, invero, non potrebbero approvarne uno nuovo fino all’approvazione dell’atto di adeguamento provinciale.
L’intervento non è invece giustificato nei casi in cui i comuni abbiano liberamente deciso di lasciar scadere il documento di piano prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 31 del 2014. Si tratterebbe invero di intervento in contrasto con la loro volontà, dato che a questi enti verrebbe imposta la vigenza di un atto che (proprio perché lasciato liberamente scadere) è ormai evidentemente ritenuto non più rispondente all’interesse pubblico.
Né si può opporre che la soluzione qui seguita pregiudichi eccessivamente gli interessi dei privati, atteso che questi hanno comunque avuto a disposizione un periodo di cinque anni per presentare proposte di piani attuativi.
Si deve pertanto ritenere che l’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014 non si riferisca ai documenti di piano già scaduti e che, quindi, non possa far rivivere la disciplina contenuta nel previgente documento di piano, ormai definitivamente privo di efficacia (TAR Lombardia, Milano, II, 17.10.2017, n. 1985; altresì, 07.06.2017, n. 1272).
2.2. Va aggiunto, inoltre, che con la legge regionale n. 16 del 2017 è stato altresì modificato il secondo periodo dell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014, attribuendo al Consiglio comunale la facoltà di scelta in ordine alla proroga della validità dei documenti di piano già scaduti [‘La validità dei documenti di piano dei PGT comunali la cui scadenza è già intercorsa può essere prorogata di dodici mesi successivi all’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, con deliberazione motivata del consiglio comunale, da assumersi entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge regionale recante “Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per lo riqualificazione del suolo degradato)”, ferma restando la possibilità di applicare quanto previsto al comma 4’].
Pur volendo ritenere, non senza qualche dubbio, la disposizione priva di efficacia retroattiva, dalla stessa si ricava comunque la conferma dell’indirizzo seguito dalla Sezione anche nel presente contenzioso.
2.3. Ciò conduce al rigetto della censura e quindi dell’intero ricorso (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 15.03.2018 n. 734 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2017

URBANISTICA: Alla Consulta la questione di legittimità costituzionale della legge regionale lombarda in tema di consumo del suolo
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Urbanistica ed edilizia – Riduzione del consumo del suolo – Potestà comunale – Questione non manifestamente infondata di costituzionalità.
Non è manifestamente infondata, con riferimento ai principi di sussidiarietà (artt. 5, 114 e 118 Cost.) e di riserva alla legislazione esclusiva statale delle funzioni fondamentali del comune (art. 117, comma 2, lett. p), Cost.), la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31, in quanto, nel dettare i criteri per la cd. riduzione del consumo del suolo, determina una illegittima compressione delle potestà urbanistiche comunali (1).
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   (1) I. Con l’ordinanza in epigrafe la quarta sezione del Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte costituzionale i dubbi in ordine alla legittimità della legislazione regionale lombarda in tema di consumo del suolo.
   II. La questione è sorta nell’ambito di un complesso contenzioso proposto avverso gli atti di approvazione di una variante generale al piano regolatore del Comune di Brescia.
La controversia è stata avviata dai proprietari di alcuni immobili ricompresi in un c.d. “ambito di trasformazione”.
In dettaglio, nel 2014 la Regione Lombardia ha approvato la legge 28.11.2014, n. 31 che ha tra i propri obiettivi la riduzione del consumo del suolo; l’articolo 5 della suindicata legge regionale detta una disposizione di natura transitoria, sulla scorta della quale i proprietari predetti presentavano una istanza, contenente un progetto di piano attuativo riferito a tutto l’ambito di trasformazione. Peraltro, nelle more il Comune adottava -e poi approvava- una variante generale di contenuto peggiorativo per gli interessati, che eliminava dal documento di piano la previsione dell’ambito di trasformazione suddetto. I proprietari coinvolti impugnavano quindi la variante rilevando il contrasto delle previsioni con la sopracitata legge regionale. Il Tar accoglieva il ricorso ed annullava in parte qua la variante, dettando poi, nella seconda parte della sentenza le prescrizioni cui si sarebbe dovuta improntare la successiva attività pianificatoria del comune.
   III. La questione, così come riassunta in massima, nel ragionamento della quarta sezione prende le mosse da un’approfondita ricostruzione dei principi dettati dalla Consulta, anche in tema di governo del territorio.
Si coglie l’occasione per dettare alcune indicazioni di ordine generale. Ad esempio, che l'urbanistica, ed il correlato esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Da ciò emerge la nozione ampia di “governo del territorio” che, comportando la potestà legislativa concorrente delle Regioni, ridonda, a cascata, sulla potestà amministrativa dei comuni in materia. Nel sistema giuridico italiano la funzione amministrativa urbanistica, rientrante pacificamente nella materia del governo del territorio, è tradizionalmente affidata ai comuni.
Da qui il dubbio di costituzionalità dell’art. 5, comma 4, della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 in relazione al parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione in quanto: deve essere lo Stato a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali; in base alla norma in questione viene direttamente compiuta dal legislatore regionale, anziché dalle amministrazioni comunali, una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi, con conseguente conformazione del quomodo di esercizio della funzione comunale.
In pratica, si censura che con il blocco temporale delle iniziative pianificatorie delle amministrazioni comunali (seppur per un periodo di tempo contenuto, ma variabile in quanto incerto nella sua ampiezza), siano rese immodificabili “le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”; con tale generale previsione, a contrario, si inibisce del tutto all’ente locale di esercitare la potestà di adottare modifiche al proprio piano vigente, “congelandolo” alla data di emanazione della legge regionale suddetta.
In tale contesto emerge anche il contrasto con il parametro della sussidiarietà verticale di cui agli articoli 5, e 118 della Costituzione, sia nella parte in cui il Comune si duole della indeterminatezza temporale della previsione (nel senso che non è prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo, laddove la regione non rispetti il termine temporale contenuto nella legge) sia laddove si sottolinea la portata “espropriativa” di competenze proprie.
   IV. Per completezza, in relazione al tema in oggetto, si segnala:
      a) Corte cost. 29.11.2017, n. 246 oggetto della News US 11.12.2017, secondo cui “E’ illegittimo l’art. 1, comma 129, della legge regionale n. 4 del 2011, nella parte in cui, sostituendo l’art. 2, comma 1, della legge reg. Campania n. 13 del 1993, prevede che non costituiscono attività rilevanti ai fini paesaggistici le installazioni «quali tende ed altri mezzi autonomi di pernottamento, quali roulotte, maxi caravan e case mobili», anche se «collocate permanentemente entro il perimetro delle strutture ricettive regolarmente autorizzate» in un’area naturale protetta”;
      b) Corte cost. 13.04.2017, n. 84 oggetto della News US 10.05.2017, secondo cui “Sono infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 06.06.2001, n. 378, recante «Disposizioni legislative in materia edilizia (Testo B)», trasfuso nell’art. 9, comma 1, lettera b), del d.P.R. 06.06.2001, n. 380, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)», sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41, primo comma, 42, secondo e terzo comma, 76 e 117, terzo comma, della Costituzione nella parte in cui, nel prevedere limiti agli interventi di nuova edificazione fuori del perimetro dei centri abitati nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici: a) fanno salva l’applicabilità delle leggi regionali unicamente ove queste prevedano limiti «più restrittivi»; b) stabiliscono che, «comunque», nel caso di interventi a destinazione produttiva, si applica –in aggiunta al limite relativo alla superficie coperta (un decimo dell’area di proprietà)– anche il limite della densità massima fondiaria di 0,03 metri cubi per metro quadrato”;
      c) Corte cost. 17.07.2017, n. 209 oggetto della News US 31.07.2017, secondo cui “E’ inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 16, lettera f), del decreto-legge 31.05.2010, n. 78, (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito dalla legge 30.07.2010, n. 122, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 23, 53 e 97 della Costituzione nella parte in cui consente di assoggettare ad un contributo straordinario le cosiddette “valorizzazioni urbanistiche” frutto della nuova pianificazione”;
      d) Corte cost. 15.07.2016, n. 178 oggetto della News US 18.07.2016, secondo cui “E’ incostituzionale l’art. 10, comma 1, l.reg. Marche 13.04.2015 n. 16, nella parte in cui modifica l’art. 35 l.reg. 04.12.2014 n. 33, sostituendo, all’espressione originaria "ovvero di ogni altra trasformazione", la diversa espressione "e di ogni trasformazione", con ciò ampliando la deroga alle distanze anche in relazione ad “interventi di carattere puntuale”, in violazione dell’art. 2-bis del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 (Testo unico dell’ edilizia), che invece consente alle Regioni di prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 02.04.1968, n. 1444, unicamente a condizione che quest’ultime si inseriscano nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario dell’intero territorio o di specifiche aree”.
      e) sulla competenza dello Stato a individuare le funzioni fondamentali degli enti locali ex art. 117, lett. p), Cost., Corte cost. 11.02.2014, n. 22, in Foro it., 2014, I, 3394, secondo cui “Non sono fondate, in riferimento agli art. 117, 118 e 119 commi 1, 2 e 6, cost., le q.l.c. dell'art. 19, commi 3 e 4 d.l. 06.07.2012, n. 95, conv., con modif., in l. 07.08.2012, n. 135, il quale sostituisce l'art. 32 d.lgs. n. 267 del 2000, ponendo una disciplina articolata delle unioni di Comuni, con differenti profili, attinenti alle procedure di istituzione e alla struttura organizzativa delle unioni, nonché alla disciplina delle funzioni che queste ultime sono destinate a svolgere (comma 3), e prevede, per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, una facoltà di scelta tra i modelli organizzativi di cui ai precedenti commi 1 e 2 (comma 4). Le disposizioni censurate sono orientate finalisticamente al contenimento della spesa pubblica, siccome poste da un provvedimento di riesame delle condizioni di spesa e con contenuti armonici rispetto all'impianto complessivo della rimodulazione delle "unioni di comuni", sicché opera il titolo legittimante della competenza in materia di "coordinamento della finanza pubblica", di cui al comma 3 dell'art. 117 cost., esercitata dallo Stato attraverso previsioni che si configurano come principi fondamentali e non si esauriscono in una disciplina di mero dettaglio”;
      f) sull’esercizio unitario di funzioni amministrative, Corte cost., 22.07.2011, n. 232, in Foro it., 2011, I, 2538, secondo cui “Deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 43 d.l. 31.05.2010 n. 78 art. 43, conv. con modificazioni dalla l. 30.07.2010 n. 122, che prevede l'istituzione "nel Meridione d'Italia" di "zone a burocrazia zero" e dispone che, in tali zone, "nei riguardi delle nuove iniziative produttive i provvedimenti conclusivi dei procedimenti amministrativi di qualsiasi natura ed oggetto avviati su istanza di parte, fatta eccezione per quelli di natura tributaria, di p.s. e di incolumità pubblica, sono adottati in via esclusiva da un Commissario di Governo". Posto che la previsione possiede un campo di applicazione generalizzato (riferito a tutti i procedimenti amministrativi in tema di nuove iniziative produttive) e quindi idoneo a coinvolgere anche procedimenti destinati ad esplicarsi entro ambiti di competenza regionale concorrente o residuale, essa appare in contrato con gli agli art. 117, commi 3 e 4, e 118 cost., in ragione della assenza nel contesto dispositivo di una qualsiasi esplicitazione, sia dell'esigenza di assicurare l'esercizio unitario perseguito attraverso tali funzioni, sia della congruità, in termini di proporzionalità e ragionevolezza, di detta avocazione rispetto al fine voluto ed ai mezzi predisposti per raggiungerlo, sia della impossibilità che le funzioni amministrative "de quibus" possano essere adeguatamente svolte agli ordinari livelli inferiori. Resta, di conseguenza, assorbita l'ulteriore censura formulata in via subordinata dalla ricorrente avverso il comma 2 del menzionato art. 43 -per violazione degli art. 117, commi 3 e 4, e 118, comma 1, cost.- in ragione della dedotta mancata previsione dell'ulteriore presupposto del coinvolgimento della Regione territorialmente interessata”;
      g) sulla sussidiarietà verticale di cui all’art. 118 Cost.:
- Corte cost., 20.05. 2016, n. 110, in Rivista Giuridica dell'Edilizia 2016, 6, I, 1038, secondo cui “Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 1, d.l. 12.09.2014, n. 133, conv., con modif., in l. 11.11.2014, n. 164, censurato per violazione degli artt. 117, comma 3 e 118, comma 1, Cost., nonché del principio di leale collaborazione, nella parte in cui stabilisce che «i gasdotti di importazione di gas dall'estero, i terminali di rigassificazione di GNL, gli stoccaggi di gas naturale e le infrastrutture della rete nazionale di trasporto del gas naturale, incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative opere connesse rivestono carattere di interesse strategico». La disposizione impugnata non modifica —né espressamente, né implicitamente— le singole discipline di settore, dettate per la localizzazione, la realizzazione ovvero l'autorizzazione all'esercizio di ciascuna delle categorie di infrastrutture in essa elencate, per ognuna delle quali esiste una specifica disciplina procedimentale per la realizzazione e la messa in esercizio delle relative opere, che, in forme diverse, prevede la partecipazione degli enti territoriali, e richiede espressamente l'intesa con la singola Regione interessata. Pertanto, l'attribuzione del «carattere di interesse strategico» alle infrastrutture in questione, effettuata in via generale dalla disposizione normativa impugnata, non determina, di per sé, alcuna modifica alle normative di settore prima richiamate, né, di conseguenza —prevedendo queste ultime sempre la necessaria intesa con la Regione interessata— alcuna deroga ai principi, elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, in tema di chiamata in sussidiarietà e di necessaria partecipazione delle Regioni”;
- Corte cost., 24.07.2015, n. 189, in Rivista Giuridica dell'Edilizia 2015, 5, I, 872, secondo cui “È costituzionalmente illegittimo l'art. 41, comma 4, d.l. 21.06.2013, n. 69, conv., con modif., in l. 09.08.2013, n. 98. La norma impugnata, nella parte in cui stabilisce che costituiscono «interventi di nuova costruzione» l'installazione di manufatti leggeri anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, «ancorché siano installati, con temporaneo ancoraggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto, in conformità alla normativa regionale di settore, per la sosta ed il soggiorno di turisti», estende, con norma di dettaglio, l'ambito oggettivo degli «interventi di nuova costruzione», per i quali è richiesto il permesso di costruire. Essa in specie individua specifiche tipologie di interventi edilizi, realizzati nell'ambito delle strutture turistico-ricettive all'aperto, molto peculiari, che peraltro contraddicono i criteri generali (della trasformazione permanente del territorio e della precarietà strutturale e funzionale degli interventi) forniti, dallo stesso legislatore statale (d.P.R. n. 380 del 2001), ai fini dell'identificazione della necessità o meno del titolo abilitativo. In tal modo, la norma impugnata sottrae al legislatore regionale ogni spazio di intervento, determinando la compressione della sua competenza concorrente in materia di governo del territorio, nonché la lesione della competenza residuale del medesimo in materia di turismo, strettamente connessa, nel caso di specie, alla prima”;
- Consiglio di Stato, sez. VI, 31.10.2011, n. 5816, secondo cui “La modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione, ha previsto, da un lato, l'attribuzione alle regioni della competenza legislativa concorrente in materia di "porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione" (art. 117 comma 3,cost.); dall'altro, ha attribuito la generalità delle funzioni amministrative ai Comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, comma 1, cost.). Per i porti civili -nel cui ambito ricade il sito portuale di cui è controversia- resta inapplicabile, ai fini dell'individuazione dell'autorità competente a pronunciarsi sulle richieste concessorie, la previgente classificazione di cui all'art. 4 l. 28.01.1994 n. 84, ed al d.P.C.M. 21.12.1995 n. 603000. In altri termini, il nuovo sistema delle competenze, recato dalla l. cost. 18.10.2001 n. 3 (modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione) impedisce che possa attribuirsi attuale valenza precettiva all'inserimento formale del porto nel d.P.C.M. del 1995, ai fini del riparto delle funzioni amministrative in materia”;
      h) sulla titolarità in capo ai comuni dei poteri di pianificazione del territorio, cfr. la già richiamata Corte cost., n. 209 del 2017, oggetto della News US 31.07.2017;
      i) sui rapporti fra regione ed ente locale nella formazione dello strumento urbanistico e sulle conseguenze di carattere processuale, Cons. Stato, sez. IV, 23.12.2010, n. 9375, in Foro it., 2011, III, 330 con nota di CARLOTTI, secondo cui “È inammissibile il ricorso proposto contro un piano regolatore generale notificato soltanto al comune adottante e non anche alla Regione che lo abbia approvato, in considerazione della natura complessa dell'atto impugnato e del concorso delle volontà di entrambi gli enti territoriali alla sua formazione definitiva”;
      j) sui limiti della competenza delle Regioni (anche a statuto speciale) in materia di edilizia e governo del territorio, fra le tante, cfr.:
- Corte cost., 11.06.2010, n. 209, in Giur. cost. 2010, 3, 2417 con nota di ESPOSITO e in Foro it., 2011, I, 375, con nota di ROMBOLI, secondo cui “È costituzionalmente illegittimo l'art. 107-bis, commi 6 e 7, l. prov. Bolzano 11.08.1997 n. 13. Premesso che il legislatore può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze sull'applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, con ciò vincolando un significato ascrivibile alla norma anteriore, fermi i limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi, le disposizioni censurate -le quali, rispettivamente, prevedono che la subordinazione della sanatoria, previo pagamento della sanzione pecuniaria, all'impossibilità di rimuovere i vizi delle procedure, si estende ai vizi sostanziali, con la conseguenza che rientrano nella previsione anche le ipotesi di opere realizzate in base a concessioni dichiarate illegittime per contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti o fondati su variazioni degli stessi a loro volta dichiarate illegittime e annullate (comma 6), e riducono l'area di inapplicabilità dell'art. 88 l. prov. n. 13 del 1997, nel testo modificato dalla l.prov. n. 1 del 2004, alle sole ipotesi di inedificabilità assoluta, escludendo quindi i casi di inedificabilità relativa (comma 7)- nonostante l'autoqualificazione di norme interpretative, contengono delle vere e proprie innovazioni del testo previgente, incidendo in modo irragionevole sul legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto, giacché il legislatore provinciale è intervenuto per rendere retroattivamente legittimo ciò che era illegittimo, senza che fosse necessario risolvere oscillazioni giurisprudenziali e senza che il testo delle norme "interpretate" offrisse alcun appiglio semantico nel senso delle rilevanti modifiche introdotte, così violando anche le attribuzioni costituzionali dell'autorità giudiziaria”;
- Corte cost., 09.03.2016, n. 49, in Rivista Giuridica dell'Edilizia, 2016, 1-2, I, 8 con nota di STRAZZA, secondo cui “Con riferimento all’art. 117, comma 3, cost., va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 84-bis, comma 2, lett. b), l.reg. Toscana n. 1 del 2005 (“Norme per il governo del territorio”). Tale disposizione regionale infatti, nell’attribuire all’Amministrazione un potere di intervento, lungi dall’adottare una disciplina di dettaglio, ha introdotto una normativa sostitutiva dei principi fondamentali dettati dal legislatore statale; essa, dunque, comporta l’invasione della riserva di competenza statale alla formulazione di principi fondamentali, con tutti i rischi per la certezza e per l’unitarietà della disciplina che tale invasione comporta”;
- Corte cost. 12.04.2013, n. 64, in Foro it., 2014, I, 2297, secondo cui “È incostituzionale l'art. 1 commi 1 e 2 l.reg. Veneto 24.02.2012 n. 9, nella parte in cui prevede che, nell'ambito degli interventi edilizi nelle zone classificate sismiche, è esclusa, anche con riguardo ai procedimenti in corso, la necessità del previo rilascio delle autorizzazioni del competente ufficio tecnico regionale per i "progetti" e le "opere di modesta complessità strutturale", privi di rilevanza per la pubblica incolumità, individuati dalla giunta regionale in base ad una procedura nella quale è prevista l'obbligatoria assunzione di un semplice parere da parte della commissione sismica regionale”;
      k) in dottrina sui rapporti fra potestà legislativa dello Stato e delle Regioni in materia di governo del territorio e sulle competenze amministrative esercitabili da Regioni e enti locali, v. MENGOLI, Manuale di diritto urbanistico, VI ed., Milano, 2009, 65 ss., 73 ss. (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza non definitiva 04.12.2017 n. 5711 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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Alla Corte costituzionale la l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31 sul cd. consumo del suolo.
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Urbanistica - Lombardia - Legge cd. di riduzione del consumo del suolo - Art. 5, l.reg. n. 31 del 2014 - Compressione delle potestà urbanistiche comunali - Violazione artt. 5, 114, 117 e 118 Cost. - Rilevanza e non manifesta infondatezza.
E’ rilevante e non manifestamente infondata, con riferimento ai principi di sussidiarietà (artt. 5, 114 e 118 Cost.) e di riserva alla legislazione esclusiva statale delle funzioni fondamentali del comune (art. 117, comma 2, lett. p), Cost.), la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 5, commi 4 e 9, della legge regionale lombarda 28.11.2014, n. 31 (nel testo ante modifiche introdotte dalla legge regionale lombarda n. 16 del 26.05.2017) in quanto, nel dettare i criteri per la cd. riduzione del consumo del suolo, determinante una illegittima compressione delle potestà urbanistiche comunali (1).
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   (1) Giova preliminarmente chiarire che la l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato) ha la finalità di indirizzare la pianificazione urbanistica, a tutti i livelli (PTR, PTCP, PGT), verso un minore consumo di suolo.
La definizione normativa di consumo di suolo è stata introdotta dall’art. 2, comma 1-c, l.reg. n. 31 del 2014 (“trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l'attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali”).
Con riferimento alla sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, l.reg. Lombardia 28.11.2014, n. 31, ha chiarito la Sezione che l'urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo: la nozione ampia di “governo del territorio”, comportando la potestà legislativa concorrente delle Regioni, ridonda, a cascata, sulla potestà amministrativa dei comuni in subiecta materia.
Ha aggiunto che nel sistema giuridico italiano all’Ente comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica (pacificamente riconducibile alla nozione “governo del territorio” di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione) che esso esercita, di regola attraverso una duplice direttrice. Ha quindi richiamato Cons. St., sez. VI, 30.06.2011, n. 3888, secondo cui “in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel relativo piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa statale e regionale, occorre differenziare tra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, tra cui rientrano le norme di cd. zonizzazione; di destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici; di localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo, dalle altre regole che disciplinano più in dettaglio l'esercizio dell'attività edificatoria, di solito contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio e che concernono il calcolo delle distanze e delle altezze; la compatibilità di impianti tecnologici o di determinati usi; l'assolvimento di oneri procedimentali e documentali ecc.”).
Con specifico riferimento alla sollevata questione di legittimità costituzionale, la Sezione ha affermato, in relazione:
   a) al parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), Cost., che:
      a) la riserva esclusiva alla legislazione statuale delle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” implica una conseguenza: quella che debba essere lo Stato –e soltanto quest’ultimo– a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali;
      b) l’art. 5, l.reg. Lombardia n. 31 del 2014 potrebbe ritenersi collidente con tale disposizione della Costituzione in quanto, pur essendo la funzione amministrativa in materia urbanistica affidata in termini generali ai comuni della Lombardia, tuttavia viene direttamente compiuta dal legislatore regionale anziché dalle amministrazioni comunali una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi;
      c) in tal modo si è voluto escludere che il comune eserciti per questo profilo la funzione amministrativa urbanistica ad esso spettante, della quale si è conformato il quomodo di esercizio.
   b) al parametro relativo al principio di sussidiarietà verticale di cui agli artt. 5 e 118 Cost., sia nella parte in cui il Comune si duole della indeterminatezza temporale della previsione (nel senso che non è prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo, laddove la regione non rispetti il termine temporale contenuto nella legge) sia laddove si sottolinea la portata “espropriativa” di competenze proprie (consistenti nella potestà di modificare il documento di Piano del PGT) rappresentata dalla prescrizione interdittiva di cui al comma 4 dell’art. 5, l.reg. Lombardia n. 31 del 2014.
Ad avviso della Sezione, il comma 4 dell’art. 5, l.reg. Lombardia n. 31 del 2014 ha introdotto un divieto al potere comunale di modifica del Documento di Piano in senso riduttivo del consumo di suolo quanto agli ambiti di trasformazione, e che tale prescrizione renda non manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dal comune, in quanto la funzione di pianificazione, ex art. 118 Cost., integra funzione amministrativa attribuita al comune medesimo (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza non definitiva 04.12.2017 n. 5711 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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Consumo di suolo: il Consiglio di Stato solleva la questione di legittimità costituzionale della L.R. della Lombardia n. 31 del 2014.
Il Consiglio di Stato ha dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 4 e 9, della legge regionale lombarda 28.11.2014, n. 31 (nel testo ante modifiche introdotte dalla legge regionale lombarda n. 16 del 26.05.2017), con riferimento agli articoli 5, 117, comma 2, lett. p), e 118 della Costituzione ed ha, per l’effetto, rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità.
Ad avviso del Collegio, non è manifestamente infondato il dubbio di costituzionalità investente la disposizione contenuta nell’art. 5, comma 4, della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 in relazione al parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione in quanto:
   a) la riserva esclusiva alla legislazione statuale delle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” implica una conseguenza: quella che debba essere lo Stato –e soltanto quest’ultimo- a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali;
   b) la prescrizione normativa regionale avversata potrebbe ritenersi collidente con tale disposizione della Costituzione in quanto, pur essendo la funzione amministrativa in materia urbanistica affidata in termini generali ai comuni della Lombardia, tuttavia viene direttamente compiuta dal legislatore regionale anziché dalle amministrazioni comunali una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi;
   c) in tal modo si è voluto escludere che il comune eserciti per questo profilo la funzione amministrativa urbanistica ad esso spettante, della quale si è conformato (in negativo) il quomodo di esercizio.
Ad analoghe conclusioni, perviene il Collegio, con riferimento al parametro della violazione del principio di sussidiarietà in quanto:
   a) il blocco temporale alle iniziative pianificatorie delle amministrazioni comunali, implica che –seppur per un periodo di tempo contenuto, ma variabile in quanto incerto nella sua ampiezza– siano immodificabili le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente;
   b) con tale generale previsione, a contrario, si inibisce del tutto all’ente locale di esercitare la potestà di adottare modifiche al proprio Documento di Piano vigente (quest’ultimo costituente la parte più rilevante e qualificante del PGT, come è noto) ed in concreto se ne determina il contenuto, “congelandolo” alla data di emanazione della legge regionale suddetta
(commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.it).
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... per la riforma della sentenza 17.01.2017 n. 47 del TAR per la LOMBARDIA – Sez. Staccata di Brescia – Sez. I.
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1. Ritiene il Collegio che l’appello principale sia in parte infondato, e vada pertanto respinto, laddove sostiene che la sentenza sia viziata ex art. 112 c.p.c.; ritiene di converso il Collegio che sia rilevante e non manifestamente infondata, nei termini che verranno esposti in motivazione, la questione di legittimità costituzionale della suindicata legge regionale 28.11.2014, n. 31 prospettata nell’appello principale; ritiene, quindi, il Collegio che debba essere sollevata la questione di legittimità costituzionale relativa alla legge regionale menzionata e che il processo debba essere sospeso; tutte le altre censure prospettate nell’appello principale e nell’appello incidentale non possono essere allo stato decise, in quanto dall’esito della decisione della Corte Costituzionale in ordine alla questione sollevata dipenderà la procedibilità delle medesime, nella parte in cui, per speculari ragioni, esse attingono i capi 22 e segg. della impugnata sentenza laddove sono state dettate prescrizioni in punto di futura attività programmatoria del comune conseguenti all’annullamento degli atti impugnati.
1.1. Preliminarmente il Collegio evidenzia che:
   a) a mente del combinato disposto degli artt. artt. 91, 92 e 101, co. 1, c.p.a., farà esclusivo riferimento ai mezzi di gravame posti a sostegno dei ricorsi in appello, senza tenere conto di ulteriori censure sviluppate nelle memorie difensive successivamente depositate, in quanto intempestive, violative del principio di tassatività dei mezzi di impugnazione e della natura puramente illustrativa delle comparse conclusionali (cfr. ex plurimis Cons. Stato Sez. V, n. 5865 del 2015);
   b) le parti concordano in ordine alla ricostruzione fattuale e cronologica della vicenda infraprocedimentale siccome descritta nella parte in fatto della decisione di primo grado impugnata, per cui, anche al fine di non appesantire il presente elaborato, ed in ossequio al principio di sinteticità, si farà integrale riferimento sul punto alle affermazioni del Tar (art. 64, comma II, del c.p.a.);
   c) l’appello principale è senz’altro ammissibile in quanto ivi si propongono critiche dettagliate e specifiche alle argomentazioni contenute nella impugnata decisione, il che implica la reiezione della eccezione di inammissibilità del medesimo per genericità sollevate dalla difesa delle parti originarie ricorrenti di primo grado;
   d) è inaccoglibile (e comunque, per quanto si chiarirà di seguito, la parte appellante non avrebbe interesse a proporla) la censura secondo la quale la sentenza dovrebbe essere dichiarata nulla in quanto resa in violazione del principio di cui all’art. 112 c.p.c. a cagione della circostanza che non si sarebbe pronunciata sulla eccezione subordinata formulata dall’appellante comune di Brescia di sospetta illegittimità costituzionale della disposizione di cui all’art. del 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31, in quanto:
      I) per costante giurisprudenza che il Collegio condivide “l'omessa pronuncia, da parte del giudice di primo grado, su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto per violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all'art. 112, c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo” (tra le tante Consiglio Stato, sez. IV, 16.01.2006, n. 98);
      II) ma –stabilisce la consolidata giurisprudenza amministrativa- "il vizio di omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertato con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché esso può ritenersi sussistente soltanto nell'ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d'impugnazione risulti implicitamente da un'affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile” (Consiglio Stato, sez. VI, 06.05.2008, n. 2009);
      III) nel caso di specie detto vizio non ricorre, in quanto la sentenza di primo grado ha -seppur sinteticamente- chiarito il proprio convincimento contrario alla fondatezza della eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 5 della legge regionale della Lombardia n. 31 del 2014 al considerando n. 21 (“Questo non significa che la pianificazione comunale sia bloccata per un tempo indefinito e non possa perseguire finalità di contenimento delle edificazioni, modificando le proprie scelte precedenti. Il nuovo orientamento più restrittivo deve però essere attuato in modo incrementale, rivedendo ogni singolo progetto di piano attuativo, ed esponendo per ciascuno le ragioni che inducono a ritenere non più conforme all’interesse pubblico l’equilibrio perequativo fatto proprio dal PGT.”);
      IV) in ogni caso, il comune non ha interesse a sollevare la censura posto che per risalente quanto consolidata giurisprudenza (pienamente attuale ai sensi dell’ art. 105 del c.p.a.) “l'omessa pronuncia su una o più censure proposte col ricorso giurisdizionale non configura un error in procedendo tale da comportare l'annullamento della decisione, con contestuale rinvio della controversia al giudice di primo grado, ma solo un vizio dell'impugnata sentenza che il giudice di appello è legittimato ad eliminare integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo del merito della causa” ( Consiglio Stato, sez. IV, 19.06.2007, n. 3289) ed il Collegio provvederà a scrutinare la doglianza immediatamente di seguito.
1.2. In punto di fatto, la questione per cui si controverte, è così sintetizzabile: la parte originaria ricorrente possiede alcuni immobili ricompresi (ai sensi dalla disciplina ad essi impressa dal PGT del 2012) in un Ambito di trasformazione; nel 2014 la Regione Lombardia ha approvato la legge 28.11.2014, n. 31 che ha tra i propri obiettivi la riduzione del consumo del suolo; l’articolo 5 della suindicata legge regionale detta una disposizione di natura transitoria; sulla scorta della (asserita) previsione di cui alla menzionata norma transitoria, la parte originaria ricorrente presenta una istanza (contenente un progetto di piano attuativo riferito a tutto l’Ambito di trasformazione, unità di intervento P2) ai sensi del comma 6 ivi contenuto e nei termini dallo stesso prescritti, e si aspetterebbe che, proprio in forza delle previsioni contenute nella norma transitoria, e della circostanza che essa ha presentato l’istanza nei tempi ivi stabiliti, detto piano venisse assentito; medio tempore, però, il comune ha adottato -e poi approvato- una variante generale che ha eliminato dal documento di piano la previsione dell’ambito di trasformazione suddetto (variante che non è contestato abbia contenuto peggiorativo per la posizione degli originari ricorrenti); questi ultimi sono insorti, ed hanno rilevato il contrasto delle previsioni contenute nella variante generale suddetta con la sopracitata legge regionale; il Tar ha accolto detta tesi ed ha annullato in parte qua la variante, dettando poi, nella seconda parte della sentenza le prescrizioni cui si sarebbe dovuta improntare la successiva attività pianificatoria del comune.
2. Ciò premesso, e venendo all’esame del merito delle doglianze proposte, seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), in ordine logico è prioritario l’esame del primo motivo di doglianza “di merito” proposto dal comune di Brescia, secondo il quale la sentenza di primo grado avrebbe frainteso e male interpretato il disposto di cui all’art. del 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (ed avrebbe erroneamente ritenuto, quindi, che la avversata variante fosse contra legem).
2.1. La delibazione di tale censura è pregiudiziale in quanto:
   a) ove la stessa fosse accolta, non vi sarebbe necessità di scrutinare la –subordinata-questione di legittimità costituzionale (che viene infatti prospettata nella sola ipotesi in cui il Collegio ritenga che la suindicata disposizione debba necessariamente essere interpretata nel senso chiarito dal Tar);
   b) trattasi di una esigenza sistematica, in quanto è ben noto che per condivisa e costante giurisprudenza (tra le tante Corte Conti reg., -Sicilia- sez. giurisd., 04/07/2005, n. 149, Cassazione civile, sez. I, 28/11/2003, n. 18200, Consiglio di Stato, sez. V, 30/10/1997, n. 1207), sulla falsariga dei fondamentali insegnamenti della Corte Costituzionale, si è costantemente affermato che fra più interpretazioni possibili delle norme giuridiche positive, l'interprete deve privilegiare solo quella più conforme alla Costituzione.
2.2. Ciò premesso, il Collegio non è persuaso della fondatezza della tesi prospettata dall’appellante comune di Brescia, in quanto sembra al Collegio che il testo della norma sia stato correttamente interpretato dal Tar.
2.2.1. Invero, il testo originario della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 (recante “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”) all’articolo 1 (recante “finalità generali” e del quale è bene riportare per esteso l’articolato) enuncia la ratio della propria esistenza e gli obiettivi che essa intende perseguire, laddove prevede che: “1. La presente legge detta disposizioni affinché gli strumenti di governo del territorio, nel rispetto dei criteri di sostenibilità e di minimizzazione del consumo di suolo, orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse ai sensi dell’articolo 1 della legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), sottoutilizzate da riqualificare o rigenerare, anche al fine di promuovere e non compromettere l’ambiente, il paesaggio, nonché l’attività agricola, in coerenza con l’articolo 4-quater della legge regionale 05.12.2008, n. 31 (Testo unico delle leggi regionali in materia di agricoltura, foreste, pesca e sviluppo rurale).
2. Il suolo, risorsa non rinnovabile, è bene comune di fondamentale importanza per l’equilibrio ambientale, la salvaguardia della salute, la produzione agricola finalizzata alla alimentazione umana e/o animale, la tutela degli ecosistemi naturali e la difesa dal dissesto idrogeologico.
3. Le disposizioni della presente legge stabiliscono norme di dettaglio nel quadro ricognitivo dei principi fondamentali della legislazione statale vigente in materia di governo del territorio.
4. In particolare, scopo della presente legge è di concretizzare sul territorio della Lombardia il traguardo previsto dalla Commissione europea di giungere entro il 2050 a una occupazione netta di terreno pari a zero.
”.
Il successivo articolo 2 (recante “definizioni di consumo di suolo e rigenerazione urbana”) della suddetta legge regionale, del pari di notevole importanza al fine di dirimere la presente controversia, dispone invece quanto segue: “1. In applicazione dei principi di cui alla presente legge e alla conclusione del percorso di adeguamento dei piani di governo del territorio di cui all’articolo 5, comma 3, i comuni definiscono:
   a) superficie agricola: i terreni qualificati dagli strumenti di governo del territorio come agro-silvo-pastorali;
   b) superficie urbanizzata e urbanizzabile: i terreni urbanizzati o in via di urbanizzazione calcolati sommando le parti del territorio su cui è già avvenuta la trasformazione edilizia, urbanistica o territoriale per funzioni antropiche e le parti interessate da previsioni pubbliche o private della stessa natura non ancora attuate;
   c) consumo di suolo: la trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l’attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali e inclusa la realizzazione di infrastrutture sovra comunali; il consumo di suolo è calcolato come rapporto percentuale tra le superfici dei nuovi ambiti di trasformazione che determinano riduzione delle superfici agricole del vigente strumento urbanistico e la superficie urbanizzata e urbanizzabile;
   d) bilancio ecologico del suolo: la differenza tra la superficie agricola che viene trasformata per la prima volta dagli strumenti di governo del territorio e la superficie urbanizzata e urbanizzabile che viene contestualmente ridestinata nel medesimo strumento urbanistico a superficie agricola.
Se il bilancio ecologico del suolo è pari a zero, il consumo di suolo è pari a zero;
   e) rigenerazione urbana: l’insieme coordinato di interventi urbanistico-edilizi e di iniziative sociali che includono, anche avvalendosi di misure di ristrutturazione urbanistica, ai sensi dell’articolo 11 della l.r. 12/2005, la riqualificazione dell’ambiente costruito, la riorganizzazione dell’assetto urbano attraverso la realizzazione di attrezzature e infrastrutture, spazi verdi e servizi, il recupero o il potenziamento di quelli esistenti, il risanamento del costruito mediante la previsione di infrastrutture ecologiche finalizzate all’incremento della biodiversità nell’ambiente urbano.
2. Il Piano territoriale regionale (PTR) precisa le modalità di determinazione e quantificazione degli indici che misurano il consumo di suolo, validi per tutto il territorio regionale, disaggrega, acquisito il parere delle province e della città metropolitana da rendersi entro trenta giorni dalla richiesta, i territori delle stesse in ambiti omogenei, in dipendenza dell’intensità del corrispondente processo urbanizzativo ed esprime i conseguenti criteri, indirizzi e linee tecniche da applicarsi negli strumenti di governo del territorio per contenere il consumo di suolo.
3. In applicazione dei criteri, indirizzi e linee tecniche di cui al comma 2, gli strumenti comunali di governo del territorio prevedono consumo di suolo esclusivamente nei casi in cui il documento di piano abbia dimostrato l’insostenibilità tecnica ed economica di riqualificare e rigenerare aree già edificate, prioritariamente mediante l’utilizzo di edilizia esistente inutilizzata o il recupero di aree dismesse nell’ambito del tessuto urbano consolidato o su aree libere interstiziali. Sono comunque garantite le misure compensative di riqualificazione urbana previste dal piano dei servizi. In ogni caso, gli strumenti comunali di governo del territorio non possono disporre nuove previsioni comportanti ulteriore consumo del suolo sino a che non siano state del tutto attuate le previsioni di espansione e trasformazione vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge.
4. La Giunta regionale, con deliberazione da approvare entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sentita la competente commissione consiliare, definisce i criteri di individuazione degli interventi pubblici e di interesse pubblico o generale di rilevanza sovracomunale per i quali non trovano applicazione le soglie di riduzione del consumo di suolo di cui alla presente legge
”.
2.2.2. La disposizione della legge regionale suindicata che risulta di maggiore pregnanza ai fini della definizione della controversia è però quella contenuta all’art. 5 (recante “norma transitoria”) che prevede quanto di seguito: “1. La Regione integra il PTR con le previsioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera b-bis), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera p), della presente legge, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.
2. Ciascuna provincia e la città metropolitana adeguano il PTCP e gli specifici strumenti di pianificazione territoriale alla soglia regionale di riduzione del consumo di suolo, ai criteri, indirizzi e linee tecniche di cui all’articolo 2 della presente legge e ai contenuti dell’articolo 19 della l.r. 12/2005, entro dodici mesi dall’adeguamento del PTR di cui al comma 1.
3. Successivamente all’integrazione del PTR e all’adeguamento dei PTCP e degli strumenti di pianificazione territoriale della città metropolitana, di cui ai commi 1 e 2, e in coerenza con i contenuti dei medesimi, i comuni adeguano, in occasione della prima scadenza del documento di piano, i PGT alle disposizioni della presente legge.
4. Fino all’adeguamento di cui al comma 3 e, comunque, fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo, di cui all’articolo 8, comma 2, lettera b-ter), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera h), della presente legge, i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale. Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente.
5. I comuni approvano, secondo quanto previsto dalla l.r. 12/2005 vigente prima dell’entrata in vigore della presente legge, i PGT o le varianti di PGT già adottati alla data di entrata in vigore della presente legge, rinviando l’adeguamento di cui al comma 3 alla loro successiva scadenza; tale procedura si applica anche ai comuni sottoposti alla procedura di commissariamento di cui all’articolo 25-bis della l.r. 12/2005. La validità dei documenti comunali di piano, la cui scadenza intercorra prima dell’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, è prorogata di dodici mesi successivi al citato adeguamento.
5-bis. Per i comuni di nuova istituzione il termine biennale di cui all’articolo 25-quater, comma 1, della l.r. 12/2005, nonché le discipline ad esso correlate di cui ai commi 2 e 3 del medesimo articolo sono differite fino a dodici mesi successivi all’adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2. Analogo differimento è disposto per il comune di Gravedona ed Uniti.
6. La presentazione dell’istanza di cui all’articolo 14 della l.r. 12/2005 dei piani attuativi conformi o in variante connessi alle previsioni di PGT vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge deve intervenire entro trenta mesi da tale ultima data.
Per detti piani e per quelli la cui istanza di approvazione sia già pendente alla data di entrata in vigore della presente legge, i comuni provvedono alla istruttoria tecnica, nonché alla adozione e approvazione definitiva in conformità all’articolo 14 della l.r. 12/2005. La relativa convenzione di cui all’articolo 46 della l.r. 12/2005 è tassativamente stipulata entro dodici mesi dall’intervenuta esecutività della delibera comunale di approvazione definitiva.
7. In tutti i casi di inerzia o di ritardo comunale negli adempimenti di cui al comma 6 l’interessato può chiedere alla Regione la nomina di un commissario ad acta. Il dirigente della competente struttura regionale, ricevuta l’istanza, procede ai fini dell’intimazione al comune di adempiere entro il termine di sette giorni dal ricevimento dell’intimazione. Nel caso di ulteriore inerzia del comune, comunque comprovata, la Giunta regionale nomina un commissario ad acta nel termine dei sette giorni successivi alla scadenza della diffida. Il commissario ad acta così designato esaurisce tempestivamente gli adempimenti di istruttoria tecnica, adozione, approvazione e convenzionamento secondo necessità. A far tempo dalla nomina del commissario ad acta, il comune non può più provvedere sull’istanza.
8. Per i piani attuativi tempestivamente attivati ai sensi del comma 6, il comune può prevedere che la relativa convenzione di cui all’articolo 46 della l.r. 12/2005 consenta la dilazione di pagamento degli importi dovuti, ai sensi del comma 1, lettera a), del predetto articolo e a titolo di monetizzazione di cessioni di aree, fino ad un massimo di sei rate semestrali, ciascuna di pari importo, da corrispondersi a far tempo dal diciottesimo mese successivo alla stipula della convenzione stessa.
9. Con riguardo ai piani attuativi, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6 o il proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei termini ivi previsti, i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l’abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi.
10. Fino all’adeguamento di cui al comma 3, viene prevista una maggiorazione percentuale del contributo relativo al costo di costruzione di cui all’articolo 16, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)) così determinata:
   a) entro un minimo del venti ed un massimo del trenta per cento, determinata dai comuni, per gli interventi che consumano suolo agricolo nello stato di fatto non ricompresi nel tessuto urbano consolidato;
   b) pari alla aliquota del cinque per cento, per gli interventi che consumano suolo agricolo nello stato di fatto all’interno del tessuto urbano consolidato;
   c) gli importi di cui alle lettere a) e b) sono da destinare obbligatoriamente alla realizzazione di misure compensative di riqualificazione urbana e compensazione ambientale; tali interventi possono essere realizzati anche dall’operatore, in accordo con il comune.
”.
2.2.3. Ad avviso del comune di Brescia appellante il Tar avrebbe frainteso il combinato-disposto dei commi 3 e 4 della norma immediatamente prima citata, in quanto non si sarebbe avveduto che la variante approvata dal Comune ed avversata dagli originari ricorrenti andava proprio nella direzione (rientrante pacificamente, come chiarito, tra le finalità della legge regionale suddetta) di ridurre il consumo di suolo.
2.2.4. Il Collegio non concorda con la tesi dell’appellante amministrazione comunale per più considerazioni, sia fondate sulla lettera della disposizione predetta, che di natura teleologica, in quanto:
   a) si è al cospetto di una disposizione transitoria, tesa a regolare le problematiche scaturenti dalla sopravvenuta approvazione della legge suddetta;
   b) in questo quadro, è perfettamente logico che il Legislatore regionale si sia preoccupato di disciplinare la posizione dei titolari delle aree che secondo il PGT vigente al momento della entrata in vigore della legge regionale, erano ricompresi nei c.d. Ambiti di Trasformazione, nelle more dell’adeguamento dei Piani di Governo del territorio alle sopravvenute disposizioni di legge;
   c) il combinato-disposto dei commi 3 e 4 della citata disposizione regolamentano proprio il momento dell’adeguamento;
   d) la parte finale del comma 4, in questo quadro di insieme, contiene una prescrizione perentoria, a tenore della quale “fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”;
   e) tenuto conto della ratio sottesa alla necessità di dettare una disposizione transitoria (all’evidenza, quella di tutelare l’affidamento dei proprietari delle aree circa le destinazioni “possibili” al momento della entrata in vigore della legge regionale suddetta) e tenuto conto della perentorietà della indicazione legislativa suindicata, non pare al Collegio che la tesi del Tar presenti ragionevoli alternative: la stessa, infatti, si fonda sul dato letterale della norma suddetta di cui all’art. 5 della legge regionale lombarda n. 31/2014 (neppure l’appellante amministrazione comunale contesta tale dato) e ne coglie la ratio, tenuto conto che trattasi di una disposizione di natura transitoria, volta a regolare le situazioni pregresse alla entrata in vigore della legge medesima, e con quest’ultima in potenza configgenti;
   f) parimenti, l’art. 2, comma 1, lett. c) della suddetta legge, detta una nozione di consumo del suolo “statica” (“consumo di suolo: la trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l’attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali e inclusa la realizzazione di infrastrutture sovra comunali; il consumo di suolo è calcolato come rapporto percentuale tra le superfici dei nuovi ambiti di trasformazione che determinano riduzione delle superfici agricole del vigente strumento urbanistico e la superficie urbanizzata e urbanizzabile”) ed ancorata rigidamente alla zonizzazione impressa alle aree: anche sotto tale profilo (rafforzativo del decisum del Tar) non sembra al Collegio che siano praticabili differenti opzioni ermeneutiche.
2.2.5. Nell’ottica del doveroso preliminare esame di rilevanza della prospettata questione di legittimità costituzionale, sembra al Collegio,quindi, che l’approdo interpretativo del Tar non sia scalfito dalle critiche dell’appellante.
3. Come rilevato nella parte in fatto della presente decisione, l’appellante amministrazione comunale ha prospettato in via subordinata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 con riferimento ai parametri di cui agli artt. 5, 114, 118, 117 comma 2 lett. p) e 117 comma 3 della Costituzione. La tesi di fondo sottesa alla questione prospettata si incentra su due profili, in quanto:
   a) per un verso si sottolinea che la disposizione in parola (ove interpretata nel senso affermato dal Tar e, come prima chiarito, condiviso dal Collegio) conculcherebbe i principi in tema di sussidiarietà e di esercizio delle funzioni amministrative affidate al comune;
   b) per altro verso, si sostiene che la norma medesima collida con i principi generali dettati dalla legge regionale urbanistica n. 12/2005.
3.1. Lo scrutinio della complessa questione prospettata postula un breve approfondimento in tema di rilevanza della questione nel presente giudizio; detto approfondimento dovrà altresì farsi carico di verificare la persistenza della eventuale accertata rilevanza della questione, tenuto conto della circostanza che il legislatore regionale lombardo è di recente intervenuto con la legge regionale 26.05.2017, n. 16 apportando numerose modifiche all’impianto originario della predetta legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 .
3.1.1. Cercando di non ripetere considerazioni già rassegnate, si osserva innanzitutto –fermandosi al testo originario della legge in ultimo citata- che:
   a) è già stato chiarito che il Collegio condivide e fa proprio il principio giurisprudenziale (tra le tante Corte Conti reg., -Sicilia- sez. giurisd., 04/07/2005, n. 149, Cassazione civile, sez. I, 28/11/2003, n. 18200, Consiglio di Stato, sez. V, 30/10/1997, n. 1207), reso sulla falsariga dei fondamentali insegnamenti della Corte Costituzionale, secondo cui fra più interpretazioni possibili delle norme giuridiche positive, l'interprete deve privilegiare solo quella più conforme alla Costituzione;
   b) a completamento di quanto evidenziato nel precedente capo del presente provvedimento, preme porre in luce che anche lo sforzo interpretativo in tal senso del Collegio non ha consentito di individuare una interpretazione della disposizione di cui all’art. 5 della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 che consenta di disinnescare i dubbi prospettati dall’appellante comune;
   c) invero, la “lettura” prospettata dall’appellante amministrazione comunale, pretenderebbe che la citata disposizione venga interpretata nel senso che:
      I) essa (in armonia con la finalità perseguita dalla legge regionale) conformi la potestà pianificatoria del comune in un unico senso: quello di vietare –quanto meno in attesa dell’adeguamento contemplato dalla legge regionale– la creazione di nuovi Ambiti suscettibili di consumare suolo agricolo;
      II) di converso, la disposizione medesima, non potrebbe essere intesa nel senso che sarebbe interdetta al comune la potestà di pianificare il proprio territorio (se non appunto, al limitato fine di impedire un ulteriore consumo del suolo agricolo); da ciò discenderebbe (armonicamente con la previsione di cui all’art. 2, comma 3, della legge regionale lombarda n. 31/2014 medesima) che ai Comuni sarebbe (unicamente) inibito prevedere nuove espansioni edificatorie (fatte salve le specifiche eccezioni contemplate dall’art. 5, comma 4 della legge) ma non sarebbe invece vietato limitare le previsioni edificatorie contenute nel PGT vigente e, pertanto, gli atti impugnati non potrebbero essere tacciati di illegittimità;
      III) osserva però in contrario senso il Collegio, che è proprio l’ultima parte dell’art. 5, comma 4, della legge (“Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”) che si lega indissolubilmente al PGT, non a caso espressamente menzionato nella prima parte del predetto comma 4; ed osserva altresì che – anche a volere obliare il dato letterale, e quello sistematico (trattasi, si ripete di una norma transitoria) - la interpretazione alternativa del comune priverebbe il predetto comma 4 dell’art. 5 di alcun senso compiuto: infatti, laddove si consideri che il divieto dell’adozione di atti amministrativi comportanti incremento di suolo è già espressamente contenuto nell’art. 2, comma 3, della legge, non si comprende a quale fattispecie dovrebbe applicarsi l’ultima parte del comma 4 dell’art. 5 suddetto;
      IV) tanto è sufficiente, ad avviso del Collegio, per ribadire che l’approdo interpretativo del Tar appare ad un esame preliminare condivisibile, fermo restando che in questa fase il thema decidendum è delibato ai soli fini del giudizio di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, con riserva di ogni definitiva valutazione all’esito dell’incidente di costituzionalità.
3.1.2. Sotto il profilo della originaria rilevanza nel presente giudizio della questione di legittimità costituzionale prospettata, invece, pare al Collegio non sia necessario diffondersi oltremisura per chiarire il rilievo della questione prospettata.
3.1.3. La parte originaria ricorrente, infatti, aspira ad attuare un progetto di piano attuativo riferito all’unità di intervento P2, conservando i diritti edificatori; tale ambizione sarebbe frustrata dalla variante generale al PGT (seconda variante) che ha, tra l’altro, eliminato dal documento di piano la previsione dell’ambito di trasformazione P, compresa la parte relativa all’unità di intervento P2; la legittimità di tale variante è stata esclusa, proprio in quanto contrastante con l’ultima parte del comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31: ma laddove la predetta prescrizione venisse vulnerata da una dichiarazione di incostituzionalità, verrebbe meno il limite alla potestà pianificatoria del comune ivi contenuto; tale limite resterebbe ristretto al divieto (del tutto compatibile con lo scopo della legge regionale suddetta) di prevedere nuove fattispecie comportanti consumo di suolo; ed in definitiva la variante generale raggiungerebbe lo scopo di interdire l’edificazione in detto ambito di trasformazione P, e ne discenderebbe la reiezione del ricorso di primo grado.
3.1.4. Per completezza di esposizione, si rappresenta infine che non vi sono profili alternativi (preesistenti ovvero anche sopravvenuti) da esplorare –nell’ambito del presente giudizio– che possano condurre ad un giudizio di superfluità e non rilevanza della questione esaminata, non emergendo dagli atti di causa elementi ulteriori dimostrativi della impossibilità in capo alla parte originaria ricorrente di realizzare l’intervento in parola.
Si evidenzia infatti che l’unico profilo dedotto in primo grado di illegittimità della variante generale al PGT adottata con la deliberazione consiliare n. 128 del 28.07.2015 ed approvata in via definitiva con la deliberazione consiliare n. 17 del 09.02.2016, riposava nel contrasto della medesima con la prescrizione secondo cui fino all’adeguamento del PGT, possibile solo dopo l'integrazione del PTR e l'adeguamento del PTCP, la normativa regionale manteneva provvisoriamente efficaci le previsioni e i programmi edificatori del PGT in vigore (art. 5, comma 4, della legge suddetta); che le obiezione delle parti originari ricorrenti ed appellanti incidentali attengono a profili di fondatezza della dedotta questione (che saranno meglio approfonditi di seguito) ma non scalfiscono il giudizio sulla rilevanza della problematica dedotta.
3.2. Accertato -nei termini sinora esposti- il rilievo che la dedotta questione assumeva nell’ambito della presente controversia al momento della proposizione del ricorso di primo grado (e dell’appello principale), occorre adesso verificare se la rilevanza della questione persista, alla luce della sopravvenuta legge regionale 26.05.2017, n. 16 che ha apportato numerose modifiche al testo originario della legge regionale n. 31 del 2014.
3.2.1. Osserva sul punto il Collegio, che:
   a) sia il comune di Brescia che la parte originaria ricorrente ed appellante incidentale concordano sulla circostanza che la sopravvenuta modifica legislativa non spieghi effetti sulla controversia;
   b) il Collegio ritiene che tale prospettazione sia condivisibile, in quanto:
      I) per condivisa giurisprudenza (si veda ancora di recente Consiglio di Stato, Sez. IV, 28.06.2016, n. 2892) dalla quale non ravvisano ragioni per discostarsi “la legittimità di un atto amministrativo va accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del tempus regit actum. Sicché non si può validare ex post un'azione amministrativa che al momento in cui fu adottata si appalesava illegittima, se non e solo con le regole e nei limiti della autotutela”;
      II) la legittimità della variante va quindi vagliata alla stregua del testo di legge vigente al momento in cui la stessa venne emanata;
      III) soltanto laddove la eventuale legge sopravvenuta avesse portata retroattiva, la applicabilità del superiore principio potrebbe subire deroghe (e ciò, nei limiti in cui è consentito al Legislatore di intervenire sulle controversie in corso, secondo l’avveduta costante interpretazione che la Corte Costituzionale ha fornito in punto di ammissibilità delle c.d. leggi-provvedimento).
3.2.2. Nel caso di specie, si osserva che la sopravvenuta la legge regionale della Lombardia 26.05.2017, n. 16:
   a) non contiene alcuna prescrizione che ne sancisca espressamente la retroattività, né alcuna clausola che la definisca qual legge di natura “interpretativa”;
   b) contiene prescrizioni di natura innovativa e, quindi, se anche (pur in carenza di espressa indicazione in tal senso) se ne volesse ipotizzare la natura interpretativa, tale sforzo ermeneutico non potrebbe essere coronato da successo;
   c) la legge suddetta ha infatti modificato l’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 interpolando (per quel che in questa sede più immediatamente rileva) i commi 4 e 9, nei seguenti termini:
      I) (comma 4) “Fino all’adeguamento di cui al comma 3 e, comunque, fino alla definizione nel PGT della soglia comunale del consumo di suolo, di cui all’articolo 8, comma 2, lettera b-ter), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera h), della presente legge, i comuni possono approvare varianti generali o parziali del documento di piano e piani attuativi in variante al documento di piano, assicurando un bilancio ecologico del suolo non superiore a zero, computato ai sensi dell’articolo 2, comma 1, e riferito alle previsioni del PGT vigente alla data di entrata in vigore della presente legge. La relazione del documento di piano, di cui all’articolo 8, comma 2, lettera b-ter), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera h), della presente legge, illustra le soluzioni prospettate, nonché la loro idoneità a conseguire la massima compatibilità tra i processi di urbanizzazione in atto e l’esigenza di ridurre il consumo di suolo e salvaguardare lo sviluppo delle attività agricole, anche attraverso puntuali comparazioni circa la qualità ambientale, paesaggistica e agricola dei suoli interessati. I comuni possono approvare, altresì, le varianti finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale, all’ampliamento di attività economiche già esistenti nonché le varianti di cui all’articolo 97 della l.r. 12/2005. Il consumo di suolo generato dalle varianti di cui al precedente periodo concorre al rispetto della soglia regionale e provinciale di riduzione del consumo di suolo. A seguito dell’integrazione del PTR di cui al comma 1, le varianti di cui al presente comma devono risultare coerenti con i criteri e gli indirizzi individuati dal PTR per contenere il consumo di suolo; i comuni possono altresì procedere ad adeguare complessivamente il PGT ai contenuti dell’integrazione del PTR, configurandosi come adeguamento di cui al comma 3. Le province e la Città metropolitana di Milano verificano, in sede di parere di compatibilità di cui all’articolo 13, comma 5, della l.r. 12/2005, anche il corretto recepimento dei criteri e degli indirizzi del PTR. Entro un anno dall’integrazione del PTR di cui al comma 1, i comuni sono tenuti a trasmettere alla Regione informazioni relative al consumo di suolo nei PGT, secondo contenuti e modalità indicati con deliberazione della Giunta regionale”;
      II) (comma 9) ”con riguardo ai piani attuativi relativi alle aree disciplinate dal documento di piano, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6, i comuni nell’ambito della loro potestà pianificatoria possono mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi, mantenendo la relativa previsione del documento di piano o, nel caso in cui intendano promuovere varianti al documento di piano, disporne le opportune modifiche e integrazioni con la variante da assumere ai sensi della l.r. 12/2005”;
   d) ad avviso del Collegio, non è neppure utile, in questa sede, controvertere sulla portata ed il significato da attribuire alla novella di cui alla legge regionale della Lombardia 26.05.2017, n. 16, in quanto:
      I) se anche si volesse ritenere che la stessa abbia ampliato le potestà spettanti ai comuni (è questa, ad avviso del Collegio, la portata effettuale della novella) l’appellante comune di Brescia non potrebbe giovarsene nella presente controversia;
      II) ciò perché, laddove questo Collegio confermasse la statuizione demolitoria del Tar, la parte originaria ricorrente potrebbe agire in ottemperanza, ed il Comune non potrebbe determinare l’assetto urbanistico dell’area giovandosi delle sopravvenute prescrizioni legislative (ammesso pure che le stesse –il che è fortemente contestato dalle parti appellanti incidentali, sulla scorta del novellato comma 9 dell’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014- consentano di intervenire sui piani attuativi comportanti consumo di suolo);
      III) a questo punto, la eventuale declaratoria di improcedibilità per carenza di interesse della questione di legittimità costituzionale prospettata con riferimento al primigenio testo della legge regionale n. 31 del 2014 si risolverebbe (in riferimento alla presente controversia) in un diniego di giustizia, in quanto l’appellante Comune di Brescia sarebbe privato dell’unica possibilità di ottenere un giudizio di piena legittimità della variante adottata: appare evidente infatti che soltanto laddove il primigenio testo dell’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 venisse vulnerato da una declaratoria di incostituzionalità verrebbe meno il giudizio di illegittimità della variante adottata, quantomeno sulla scorta dei parametri di censura prospettati nell’odierno giudizio;
   e) il Collegio è quindi dell’avviso che la questione di legittimità costituzionale prospettata con riferimento all’originario testo della legge regionale n. 31 del 2014 conservi immutate attualità e rilevanza nel presente giudizio, anche a seguito delle modifiche introdotte dal Legislatore regionale con la legge regionale della Lombardia 26.05.2017, n. 16.
3.3. E proprio passando al merito della questione di legittimità costituzionale prospettata, anticipa il Collegio il proprio convincimento secondo cui la dedotta questione, oltre che rilevante, appaia non manifestamente infondata, almeno quanto al principale versante critico prospettato.
3.4. Al fine di sgombrare il campo da argomenti inaccoglibili, si osserva immediatamente che:
   a) l’argomento critico fondato sul supposto contrasto del comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 con la legge generale urbanistica lombarda 11.03.2005, n.12 , da un canto, non potrebbe giammai condurre alla declaratoria di illegittimità della norma in parola, e dall’altra, sotto il profilo logico, appare meramente rafforzativo dell’argomento (principale) posto a sostegno del sospetto di incostituzionalità;
   b) ciò in quanto, per un verso la legge generale urbanistica lombarda 11.03.2005, n.12 non integra parametro di rilevanza costituzionale, e per altro verso, il comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 non appare intersecare la prescrizione di cui all’art. 13 della citata legge 11.03.2005, n.12 , nella parte in cui quest’ultima affida ai comuni il compito di adottare ed approvare il PGT (all’evidenza, la disposizione di cui all’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 non immuta l’autorità competente ad approvare il documento di pianificazione urbanistica del territorio comunale);
   c) inoltre, non è neppure del tutto esatto sostenere che il procedimento di approvazione del PGT veda del tutto esclusa una forma di compartecipazione regionale (si vedano i commi 5-bis ed 8 del citato articolo);
   d) semmai, si potrebbe sostenere che la suddetta legge regionale urbanistica lombarda 11.03.2005, n.12 valorizza in maniera penetrante il ruolo dei comuni: ma ciò al più potrebbe costituire argomento di supporto del sospetto di incostituzionalità avanzato principaliter ma non anche autonomo profilo di contrasto;
   e) del pari, non costituisce problematica rilevante, sotto il profilo del dubbio di legittimità costituzionale prospettato, il denunciato “contrasto” dell’art. 5 della legge regionale suddetta con gli artt. 1 e 2 della legge medesima, nella parte in cui assumono la riduzione del consumo del suolo quale obiettivo principale della legge medesima, in quanto:
      I) nuovamente, non può ritenersi che venga in rilievo nel caso di specie alcun parametro di rilevanza costituzionale;
      II) l’argomento critico mira a mettere in dubbio la complessiva ragionevolezza delle prescrizioni legislative regionali suddette, ove “lette congiuntamente”, ed in ultima analisi costituisce un tentativo –svolto sul piano sistematico- di mettere in dubbio la correttezza dell’approdo interpretativo del Tar;
      III) in precedenza si sono già chiarite le ragioni di non persuasività della superiore tesi: nell’ottica del dubbio di legittimità costituzionale prospettato, può soltanto aggiungersi che se anche rispondesse al vero che la lettera della norma transitoria “depotenzi” l’obiettivo (riduzione di suolo) che la legge regionale medesima si propone di perseguire, ciò non appare elemento di irragionevolezza tale da fare ipotizzare la possibile incostituzionalità dell’articolo 5 della legge, ciò tanto più laddove si consideri che ivi il Legislatore regionale ha tentato di salvaguardare l’affidamento dei proprietari di aree incluse in ambiti di trasformazione.
3.5. Quanto all’asserito contrasto del comma 4 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 con il principio di sussidiarietà (artt. 5, 114 e 118 della Costituzione) e con quello di riserva alla legislazione esclusiva statuale delle funzioni fondamentali del comune (art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione) –tematiche, queste, che ad avviso del Collegio costituiscono il nodo centrale della controversia– si osserva sotto un profilo più generale, che:
   a) secondo consolidata giurisprudenza costituzionale, l'urbanistica e l'edilizia devono essere ricondotte alla materia «governo del territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., materia di legislazione concorrente in cui lo Stato ha il potere di fissare i principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la normativa di dettaglio (da ultimo, Corte cost. ordinanza n. 314 del 2012; sentenza n. 309 del 2011, vedi anche sentenze n. 362 e n. 303 del 2003).
Per altro verso, la Corte Costituzionale ha chiarito da tempo risalente che il rispetto delle autonomie comunali deve armonizzarsi con la verifica e la protezione di concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio: ciò giustifica l'eventuale emanazione di disposizioni legislative (statali e regionali) che vengano ad incidere su funzioni già assegnate agli enti locali (sent. n. 286/97).
Dunque non è precluso alle leggi nazionali ovvero anche regionali di prevedere la limitazione di alcune competenze comunali in considerazione di “concorrenti interessi generali, collegati ad una valutazione più ampia delle esigenze diffuse nel territorio” (Corte cost. n. 378/2000 cit.). Le leggi regionali sono tenute cioè a valutare “la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti” (Corte cost. n. 286/97).
E’ rimasto inoltre chiarito (sent. n. 478/02), in relazione ai poteri urbanistici dei Comuni, come la legge nazionale e regionale possa modificarne le caratteristiche o l'estensione, ovvero subordinarli a preminenti interessi pubblici, alla condizione di non annullarli o comprimerli radicalmente, garantendo adeguate forme di partecipazione dei Comuni interessati ai procedimenti che ne condizionano l'autonomia (fra le molte, v. le sentenze n. 378/2000, n. 357/1998, n. 286/1997, n. 83/1997 e n. 61/1994). Assai rilevanti in proposito, sono certamente le pronunce in merito alle leggi regionali sul cd. “piano casa” (fra cui Corte cost. n. 46/2014, che giudica legittima l’imposizione regionale di limitazioni alla potestà ed all’autonomia pianificatoria comunale, ove collegate a specifici presupposti e circoscritte entro confini ben determinati).
La problematica, come è agevole riscontrare, ruota intorno ai concetti di necessità ed adeguatezza (si veda anche Corte Costituzionale, 24/07/2015, n. 189, laddove si evidenzia che “Invero, questa Corte -ex plurimis, sentenze n. 278 del 2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003- ha ritenuto -fin dalla citata sentenza n. 303 del 2003- che, nell'art. 118, primo comma, Cost., vada rinvenuto un peculiare elemento di flessibilità, il quale -nel prevedere che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza- introduce un meccanismo dinamico incidente anche sulla stessa distribuzione delle competenze legislative- diretto appunto a superare l'equazione tra titolarità delle funzioni legislative e titolarità delle funzioni amministrative”);
   b) con particolare riferimento alla materia urbanistica (rientrante, come prima sottolineato, nella materia della legislazione concorrente, ex art. 117, comma 3, della Costituzione) l’art. 2 del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 stabilisce, ai primi quattro commi, quanto segue: “1. Le regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico.
Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria potestà legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione.
Le disposizioni, anche di dettaglio, del presente testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti, operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi.
I comuni, nell'ambito della propria autonomia statutaria e normativa di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, disciplinano l'attività edilizia
.”;
   c) in giurisprudenza non si ritiene dubitabile la necessità di fare riferimento ad una nozione ampia e funzionalizzata del concetto di “governo del territorio”: questo è l’indirizzo a più riprese affermato dalla Sezione, ancora assai di recente, e dal quale il Collegio non rinviene ragioni per discostarsi (tra le tante: Consiglio di Stato, sez. IV, 22.02.2017, n. 821, laddove di precisa che “il potere di pianificazione urbanistica del territorio -la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita ex art. 117 comma 3, Cost. alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune, non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse; al contrario, tale potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica non limitato alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli -e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti-, ma che, per mezzo della disciplina dell'utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico-sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e di positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati; tali finalità, più complessive dell'urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, sono peraltro desumibili fin dalla l. 17.08.1942 n. 1150, laddove essa individua il contenuto della "disciplina urbanistica e dei suoi scopi" -art. 1-, non solo nell'assetto ed incremento edilizio dell'abitato, ma anche nello "sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica");
   d) in definitiva, l'urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo: la nozione ampia di “governo del territorio”, comportando la potestà legislativa concorrente delle Regioni, ridonda, a cascata, sulla potestà amministrativa dei comuni in subiecta materia;
   e) come è noto, nel sistema giuridico italiano all’Ente comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica (pacificamente riconducibile alla nozione “governo del territorio” di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione) che esso esercita, di regola attraverso una duplice direttrice (tra le tante Cons. Stato, Sez. VI, 30.06.2011, n. 3888: “in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel relativo piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa statale e regionale, occorre differenziare tra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata, tra cui rientrano le norme di cd. zonizzazione; di destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici; di localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo, dalle altre regole che disciplinano più in dettaglio l'esercizio dell'attività edificatoria, di solito contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio e che concernono il calcolo delle distanze e delle altezze; la compatibilità di impianti tecnologici o di determinati usi; l'assolvimento di oneri procedimentali e documentali ecc.”).
3.6. Ciò posto,
ad avviso del Collegio, non è manifestamente infondato il dubbio di costituzionalità investente la disposizione contenuta nell’art. 5, comma 4, della legge regionale della Lombardia 28.11.2014, n. 31 in relazione all’evocato parametro di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione in quanto:
   a)
la riserva esclusiva alla legislazione statuale delle “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” implica una conseguenza: quella che debba essere lo Stato –e soltanto quest’ultimo- a stabilire con propri atti normativi primari quali siano le funzioni affidate agli Enti locali;
   b)
la prescrizione normativa regionale avversata potrebbe ritenersi collidente con tale disposizione della Costituzione in quanto, pur essendo la funzione amministrativa in materia urbanistica affidata in termini generali ai comuni della Lombardia, tuttavia viene direttamente compiuta dal legislatore regionale anziché dalle amministrazioni comunali una scelta di particolare rilievo, relativa alla salvaguardia (anche se per un periodo temporale limitato) di prescrizioni contenute in atti amministrativi di natura urbanistica, emanati in precedenza dai comuni medesimi (tra cui quello di Brescia, originario ricorrente);
   c)
in tal modo si è voluto escludere che il comune eserciti per questo profilo la funzione amministrativa urbanistica ad esso spettante, della quale si è conformato (in negativo, come meglio si vedrà di seguito) il quomodo di esercizio.
3.7. Ad analoghe conclusioni, perviene il Collegio, con riferimento all’evocato parametro della violazione del principio di sussidiarietà.
3.7.1. Il blocco temporale alle iniziative pianificatorie delle amministrazioni comunali, implica che –seppur per un periodo di tempo contenuto, ma variabile in quanto incerto nella sua ampiezza- siano immodificabili “le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”.
3.7.2. Con tale generale previsione, a contrario, si inibisce del tutto all’ente locale di esercitare la potestà di adottare modifiche al proprio Documento di Piano vigente (quest’ultimo costituente la parte più rilevante e qualificante del PGT, come è noto) ed in concreto se ne determina il contenuto, “congelandolo” alla data di emanazione della legge regionale suddetta.
3.7.3. Ora, è ben noto che, la scelta del Legislatore di attribuire talune competenze al Comune risponde, di regola, all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, corrispondente agli effettivi bisogni della collettività locale, essendo il Comune l'ente appartenente ad un livello di governo più prossimo ai cittadini, in piena coerenza con il principio costituzionale della sussidiarietà verticale (si veda, tra le tante Consiglio di Stato, sez. III, 02/05/2016, n. 1658 in materia di localizzazione delle sedi farmaceutiche): e si ritiene di avere prima dimostrato che per tradizione al comune sono stati attribuiti i compiti di pianificazione urbanistica,
In un contesto ordinamentale in cui il principio di sussidiarietà, da un lato, e la spettanza al Comune di tutte le funzioni amministrative che riguardano il territorio comunale, dall'altro, orientano i vari livelli di pianificazione urbanistica secondo il criterio della competenza, il ruolo del Comune non può infatti essere confinato nell'ambito della mera attuazione di scelte precostituite in sede sovraordinata; il Comune, di regola, non può disattendere le prescrizioni di coordinamento dettate dagli enti (Regione o Provincia) titolari del relativo potere, ma può, tuttavia, discrezionalmente concretizzarne i contenuti.
Già in tempo risalente, la giurisprudenza amministrativa ha cercato di trovare un punto di equilibrio che garantisse l’ordinato dispiegarsi delle competenze comunali al contempo garantendo che gli Enti sovraordinati esercitassero le funzioni di coordinamento a queste rimesse: è stato pertanto affermato che (si veda Consiglio di Stato, sez. II, 05/02/2003, n. 2691) “non è consentito all'ente titolare del potere di approvazione del piano regolatore, al di fuori delle ipotesi connotate dalla prevalenza di tutela di interessi superiori, modificare in modo sostanziale i contenuti della disciplina urbanistica, frutto della scelta della comunità di riferimento e, per questo, espressione della riserva di attribuzione democratica assistita dal principio di sussidiarietà.”
3.7.4.
Discendono da quanto si è prima esposto, una serie di principi –costantemente predicati dalla giurisprudenza amministrativa- mercé i quali, (sia pure tenendo conto delle differenti specificità delle legislazioni regionali) si è salvaguardato il tendenziale principio della spettanza ai comuni della funzione di pianificazione urbanistica, essendosi rilevato che:
   I)
se la Regione, in sede di approvazione della delibera comunale di adozione del piano vi apporti delle modifiche, v’è l’obbligo di procedere ad una nuova pubblicazione per consentire ai privati di proporre le osservazioni nel caso di variazioni c.d. facoltative e innovative, ovvero che mutino le caratteristiche essenziali ed i criteri di impostazione del piano (tra le tante, TAR Lecce, -Puglia-, sez. I, 12.10.2005, n. 4490);
   II)
l'autorità comunale, in luogo di rispondere alle considerazioni tecniche ed ai chiarimenti richiesti in sede di approvazione dalla regione, ha facoltà di ripropone allo stesso organo un piano regolatore nuovo, purché rispetti gli adempimenti formali richiesti per l'adozione di un nuovo strumento urbanistico (Consiglio di Stato, sez. IV, 22.05.1989, n. 347);
   III)
i limiti del potere regionale di approvazione risiedono nella evidenza per cui una scelta di pianificazione di segno diametralmente opposto a quella voluta dal Comune in sede di variazione dello strumento urbanistico generale non può che competere all'Ente locale, prevedendo la legge invece, in capo alla Regione, potestà più ridotte, mera espressione del potere regionale di partecipazione alla formazione dell'atto a complessità diseguale di pianificazione generale (Consiglio di Stato, sez. IV, 20.05.2014, n. 2563);
   IV)
non è consentito all'ente titolare del potere di approvazione del piano regolatore, al di fuori delle ipotesi connotate dalla prevalenza di tutela di interessi superiori, modificare in modo sostanziale i contenuti della disciplina urbanistica, frutto della scelta della comunità di riferimento e, per questo, espressione della riserva di attribuzione democratica assistita dal principio di sussidiarietà (Consiglio di Stato, sez. II, 05.02.2003, n. 2691);
   V)
la risalente nozione del sistema pianificatorio urbanistico come ordinato "a cascata" e cioè in forma sostanzialmente gerarchica si pone in contrasto con il principio costituzionale dell'autonomia degli enti territoriali (art. 118 cost.) nonché con il criterio generale di riparto delle competenze in materia urbanistica delineato dalla normativa statale. In un contesto ordinamentale in cui il principio di sussidiarietà da un lato e la spettanza al comune di tutte le funzioni amministrative che riguardano il territorio comunale dall'altro orientano i vari livelli di pianificazione urbanistica secondo il criterio della competenza, il ruolo del comune non può infatti essere confinato nell'ambito della mera attuazione di scelte precostituite in sede sovraordinata. Ciò comporta che il comune, se non può disattendere le prescrizioni di coordinamento dettate dagli enti (regione o provincia) titolari del relativo potere, può però discrezionalmente concretizzarne i contenuti (Consiglio di Stato, sez. IV, 01.10.2007, n. 5058).
3.8. Si sono voluti enucleare –senza alcuna pretesa di completezza od esaustività- i principi sinora predicati dalla giurisprudenza, per chiarire che la filosofia di fondo di tale consolidato filone interpretativo è quella di garantire il potere regionale di partecipazione alla formazione dell'atto a complessità diseguale di pianificazione generale, pur nella riaffermazione del principio per cui la funzione di pianificazione urbanistica resta saldamente rimessa alla responsabilità dell’amministrazione comunale.
3.8.1. Sarebbe quindi illegittimo un atto amministrativo di matrice regionale che si sostituisse alle determinazioni comunali con riferimento a scelte discrezionali
3.8.2. E laddove, per avventura, ciò avvenisse con un atto di matrice legislativa, la competenza del comune – discendente dal principio di sussidiarietà verticale contenuto nella Carta fondamentale- potrebbe essere “difesa” rimettendo alla Corte Costituzionale il giudizio di legittimità sulla legge medesima in relazione al parametro che prevede ed eleva il principio di sussidiarietà, rappresentato dal combinato-disposto degli articoli 5 e 118 della Carta Fondamentale.
3.8.3. Si osserva poi che, se tali principi devono trovare attuazione con riferimento ad atti amministrativi (ovvero legislativi) a contenuto positivo, analoga risposta deve essere fornita, laddove l’atto di matrice regionale incidente sulla potestà di pianificazione urbanistica rimessa al comune si strutturi in un atto di natura legislativa contenente una prescrizione “negativa” che, in tesi, impedisca al comune medesimo di esercitare tali prerogative.
3.8.4. Nel caso specie, pare al Collegio che ci si trovi in presenza proprio di tale evenienza, e sotto due connessi e speculari profili, in quanto:
   I) il comma 1 dell’art. 5 della citata legge regionale 28.11.2014, n. 31 impone alla Regione di integrare “il PTR con le previsioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera b-bis), della l.r. n. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera p), della presente legge, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge”;
   II) la disposizione medesima nulla prevede nella ipotesi in cui detto termine non sia rispettato;
   IV) nelle more di tale integrazione il comma 4 del predetto articolo 5 (nel testo primigenio) non soltanto conforma la potestà urbanistica comunale (“i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione già vigenti, per la finalità di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività economiche già esistenti, nonché quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale”) in un’unica direzione (il che però non costituisce prescrizione della quale il comune di Brescia appellante principale si duole) ma anche, inibisce al comune qualunque forma di pianificazione “diversa” stabilendo che fino all’adeguamento di cui al comma 3 della disposizione predetta (comunque successivo alla integrazione del PTR da parte della Regione) “sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”;
   V) è ben vero che (come acutamente sottolineato dalle parti originarie ricorrenti alla pag. 4 della memoria depositata il 13.9.2017) la legge regionale non interdice la possibilità di approvare varianti al Piano delle Regole ed al Piano dei Servizi del PGT, ma è vero altresì che la prescrizione interdittiva contenuta nella legge riguarda l’atto maggiormente rilevante e qualificante della programmazione urbanistica comunale, rappresentato dal documento di Piano.
3.8.5. Il Collegio ritiene quindi che non siano manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale della disposizione suddetta prospettati dall’appellante comune, anche con riferimento al parametro della sussidiarietà verticale di cui agli articoli 5, e 118 della Costituzione, sia nella parte in cui il Comune si duole della indeterminatezza temporale della previsione (nel senso che non è prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo, laddove la regione non rispetti il termine temporale contenuto nella legge) sia laddove si sottolinea la portata “espropriativa” di competenze proprie (consistenti nella potestà di modificare il documento di Piano del PGT) rappresentata dalla prescrizione interdittiva di cui al comma 4 dell’art. 5 della legge.
3.8.6. Un’ultima annotazione è necessaria, Quanto al primo profilo: il comma 1 della legge, in verità, prevede un termine (di dodici mesi dall’entrata in vigore della legge) entro il quale la regione debba “integrare il PTR con le previsioni di cui all’articolo 19, comma 2, lettera b-bis), della l.r. 12/2005, come introdotto dall’articolo 3, comma 1, lettera p), della legge regionale 28.11.2014, n. 31 medesima”.
E’ evidente che trattasi di un atto il cui contenuto è rimesso alla latissima discrezionalità dell’Ente regionale, e la cui adozione –a cascata- condiziona il successivo adeguamento degli strumenti urbanistici rimesso ai comuni lombardi dal comma 3 del citato articolo 5; ed è altrettanto evidente che di fatto, fino all’adozione di tali atti, la potestà urbanistica comunale resta condizionata negativamente dalla prescrizione di cui all’ultima parte del comma 4 del citato articolo.
Secondariamente, va ribadito che l’avviso del Collegio è quello per cui il comma 4 dell’art. 5 della legge regionale abbia introdotto un divieto al potere comunale di modifica del Documento di Piano in senso riduttivo del consumo di suolo quanto agli ambiti di trasformazione, e che tale prescrizione renda non manifestamente infondato il dubbio di legittimità costituzionale prospettato dal comune, in quanto la funzione di pianificazione, ex art. 118 della Costituzione, integra funzione amministrativa attribuita al comune medesimo.
3.9. In ultimo, rileva il Collegio che il Tar al capo 20 della sentenza impugnata, pur senza farsi carico di scrutinare la questione di legittimità costituzionale prospettata, ha implicitamente identificato il possibile fondamento logico della prescrizione interdittiva suddetta, individuandolo nella “necessità di salvaguardare il potere della Regione di uniformare la disciplina del consumo di suolo sull’intero territorio regionale, evitando che i proprietari siano esposti, lungo le linee di confine comunali, a vincoli eccessivamente differenziati”.
3.9.1. Evidenzia il Collegio che, da un canto, in nessun passaggio della legge regionale è dato intuire che simile preoccupazione sia stata alla base della citata prescrizione interdittiva, e per altro verso, appare altresì dubbio che essa possa integrare quella ragione giustificativa della necessità di un “
esercizio unitario” della funzione amministrativa pianificatoria che giustifichi la sottrazione per un tempo non contenuto di detta funzione all’ente comunale che la detiene in forza di risalente, tradizionale, impostazione legislativa a più riprese ribadita e confermata.
10. Alla luce della superiore esposizione, infine, appare doveroso chiarire brevemente ciò che si era soltanto enunciato nel primo considerando della presente decisione: la questione di legittimità costituzionale che ci si accinge a sollevare si pone a monte delle ulteriori contrapposte censure con le quali entrambe le parti hanno criticati i successivi capi della sentenza che si sono fatti carico di definire la latitudine della successiva attività pianificatoria rimessa al comune conseguente alla statuizione annullatoria contenuta nella sentenza medesima: è evidente, infatti, che soltanto in ipotesi di reiezione della questione di incostituzionalità prospettata detti contrapposti motivi di doglianza potrebbero essere utilmente scrutinabili.
11. Conclusivamente,
il Collegio, ritiene che il presente giudizio debba essere sospeso e gli atti vadano trasmessi alla Corte Costituzionale.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta):
   a) definitivamente pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe, respinge le censure contenute nell’appello principale volte ad ottenere la riforma della impugnata decisione per violazione dell’art. 112 c.p.c.;
   b) non definitivamente pronunciando sul ricorso in appello in epigrafe, visti gli artt. 134 Cost., l’art. 1 della l. cost. 09.02.1948, n. 1, l’art 23 della l. 11.03.1953, n. 87:
      I)
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, commi 4 e 9, della legge regionale 28.11.2014, n. 31, con riferimento agli articoli 5, 117, comma 2, lett. p) e 118 della Costituzione;
      II) dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
      III) ordina che a cura della Segreteria di questa Quarta Sezione del Consiglio di Stato la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
      IV) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito ed in ordine alle spese (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 04.12.2017 n. 5711 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L. Spallino, Consumo di suolo: piani attuativi e questioni interpretative a seguito delle modifiche alla l.r. n. 31/2014 (06.07.2017 - link a www.studiospallino.it).

URBANISTICA: Oggetto: Legge regionale 31/2014 per la riduzione del consumo di suolo – Modificato il regime transitorio (ANCE di Bergamo, circolare 28.06.2017 n. 117).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L. Spallino, Consumo di suolo: le modifiche alla l.r. 31/2014 (17.06.2017 - link a www.studiospallino.it).

URBANISTICA: NOTA DI LETTURA L.R. 16/2017 - Modifiche all’art. 5 della L.R. 28.11.2014 n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato) (ANCI Lombardia, nota 14.06.2017 n. 4165 di prot.).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 22 del 30.05.2017, "Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28.11.2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)" (L.R. 26.05.2017 n. 16).

URBANISTICA: La sopravvenuta previsione regionale lombarda (art. 5 L.r. 31/2014) si rivela ostativa (sia pure nell’attuale fase transitoria) alle scelte pianificatorie che comportino nuovo consumo di suolo, e nella recente pronuncia di questa Sezione 17/01/2017 n. 47, si è statuito che “In questo quadro, è evidente che la potestà pianificatoria dei comuni subisce, nel periodo transitorio, una duplice conformazione. Da un lato, non è possibile programmare nuovo consumo di suolo, dall’altro non è possibile cancellare i piani attuativi previsti dal PGT per la sola ragione che comportano consumo di aree agricole o di aree libere”.
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4. Anche l’ultimo motivo dedotto non è meritevole di positivo apprezzamento.
La sopravvenuta previsione regionale (art. 5 L.r. 31/2014) si rivela ostativa (sia pure nell’attuale fase transitoria) alle scelte pianificatorie che comportino nuovo consumo di suolo, e nella recente pronuncia di questa Sezione 17/01/2017 n. 47, si è statuito che “In questo quadro, è evidente che la potestà pianificatoria dei comuni subisce, nel periodo transitorio, una duplice conformazione. Da un lato, non è possibile programmare nuovo consumo di suolo, dall’altro non è possibile cancellare i piani attuativi previsti dal PGT per la sola ragione che comportano consumo di aree agricole o di aree libere”.
Inoltre, il comunicato regionale 25/03/2015 n. 80, recante indirizzi applicativi della L.r. 31/2014, puntualizza che nella fase transitoria sono da considerare precluse varianti che abbiano per oggetto aree esterne al vigente tessuto urbano consolidato che comportino nuovo consumo di suolo, purché individuate nel Piano delle Regole come aree destinate all’agricoltura (fattispecie di cui si controverte in questa sede).
Detta linea interpretativa appare del tutto condivisibile, e comunque si tratta di un profilo ostativo concorrente e aggiuntivo rispetto alle motivazioni che hanno sorretto lo stralcio, della cui ragionevolezza e attendibilità si è dato ampiamente conto
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 20.02.2017 n. 247 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAFino all’adeguamento del PGT, possibile solo dopo l'integrazione del PTR e l'adeguamento del PTCP, la normativa regionale mantiene provvisoriamente efficaci le previsioni e i programmi edificatori del PGT in vigore (v. art. 5, comma 4, della LR 31/2014). Nel periodo transitorio, pertanto, possono essere approvati e portati a esecuzione i piani attuativi già previsti. Questa facoltà è però subordinata (v. art. 5, comma 6, della LR 31/2014) alla presentazione del progetto di piano attuativo ai sensi dell’art. 14 della LR 11.03.2005 n. 12, anche in variante al PGT purché in connessione con le previsioni dello stesso, nel termine di trenta mesi dall’entrata in vigore della LR 31/2014.
Qualora non sia stato tempestivamente presentato il progetto di piano attuativo, i comuni, con motivata deliberazione del consiglio comunale, sospendono la previsione del PGT sino all'esito della procedura di adeguamento alle direttive regionali e alle indicazioni provinciali, e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l'abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi (v. art. 5, comma 9, della LR 31/2014).
In questo quadro, è evidente che la potestà pianificatoria dei comuni subisce, nel periodo transitorio, una duplice conformazione. Da un lato, non è possibile programmare nuovo consumo di suolo, dall’altro non è possibile cancellare i piani attuativi previsti dal PGT per la sola ragione che comportano consumo di aree agricole o di aree libere.
Questo secondo limite, che rileva nel caso in esame, si fonda su tre presupposti:
   (a) è necessario salvaguardare il potere della Regione di uniformare la disciplina del consumo di suolo sull’intero territorio regionale, evitando che i proprietari siano esposti, lungo le linee di confine comunali, a vincoli eccessivamente differenziati;
   (b) il consumo di suolo, come si è visto sopra, non è un concetto naturalistico ma giuridico, ed è misurato prendendo come riferimento la disciplina urbanistica vigente, con la conseguenza che i piani attuativi già previsti non possono essere considerati un ostacolo sulla via del raggiungimento delle finalità della LR 31/2014;
   (c) se la legge regionale impone di motivare persino la sospensione dei piani attuativi nel caso di mancata presentazione dei relativi progetti, una tutela ancora maggiore deve evidentemente spettare ai proprietari che si siano tempestivamente attivati manifestando il proprio interesse.
Questo non significa che la pianificazione comunale sia bloccata per un tempo indefinito e non possa perseguire finalità di contenimento delle edificazioni, modificando le proprie scelte precedenti. Il nuovo orientamento più restrittivo deve però essere attuato in modo incrementale, rivedendo ogni singolo progetto di piano attuativo, ed esponendo per ciascuno le ragioni che inducono a ritenere non più conforme all’interesse pubblico l’equilibrio perequativo fatto proprio dal PGT.

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... per l'annullamento della deliberazione consiliare n. 128 del 28.07.2015, con la quale è stata adottata una variante generale al PGT (seconda variante);
...
13. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.
Sullo ius variandi nel periodo transitorio
14. La disciplina introdotta dalla LR 31/2014 ha la finalità di indirizzare la pianificazione urbanistica, a tutti i livelli (PTR, PTCP, PGT), verso un minore consumo di suolo. La definizione normativa di consumo di suolo introdotta dall’art. 2, comma 1-c, della LR 31/2014 (“trasformazione, per la prima volta, di una superficie agricola da parte di uno strumento di governo del territorio, non connessa con l'attività agro-silvo-pastorale, esclusa la realizzazione di parchi urbani territoriali”) ha carattere formale, ossia prende in considerazione il territorio non sulla base dello stato dei luoghi ma per la qualifica che ne è stata data dalla zonizzazione.
15. La stessa indicazione si ricava dalla seconda parte della suddetta norma, che regola il calcolo del consumo di suolo (“rapporto percentuale tra le superfici dei nuovi ambiti di trasformazione che determinano riduzione delle superfici agricole del vigente strumento urbanistico e la superficie urbanizzata e urbanizzabile”). Poiché alle aree urbanizzate sono assimilate le aree urbanizzabili (ossia quelle che, seppure di fatto ancora libere, sono idonee, secondo la disciplina urbanistica, a ospitare diritti edificatori), la cancellazione dei piani attuativi previsti dal PGT non costituisce propriamente applicazione della LR 31/2014, ma rappresenta piuttosto un ripensamento delle originarie scelte pianificatorie.
16. La riduzione del consumo di suolo ai sensi della LR 31/2014 è un’operazione complessa, che richiede l’adeguamento di tutti i livelli della pianificazione. In attesa delle direttive regionali e delle indicazioni provinciali, i comuni possono approvare unicamente varianti al PGT, e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, secondo la definizione data dal legislatore regionale, nonché varianti finalizzate all'attuazione degli accordi di programma a valenza regionale (v. art. 5, comma 4, della LR 31/2014).
17. Fino all’adeguamento del PGT, possibile solo dopo l'integrazione del PTR e l'adeguamento del PTCP, la normativa regionale mantiene provvisoriamente efficaci le previsioni e i programmi edificatori del PGT in vigore (v. art. 5, comma 4, della LR 31/2014). Nel periodo transitorio, pertanto, possono essere approvati e portati a esecuzione i piani attuativi già previsti. Questa facoltà è però subordinata (v. art. 5, comma 6, della LR 31/2014) alla presentazione del progetto di piano attuativo ai sensi dell’art. 14 della LR 11.03.2005 n. 12, anche in variante al PGT purché in connessione con le previsioni dello stesso, nel termine di trenta mesi dall’entrata in vigore della LR 31/2014.
18. Qualora non sia stato tempestivamente presentato il progetto di piano attuativo, i comuni, con motivata deliberazione del consiglio comunale, sospendono la previsione del PGT sino all'esito della procedura di adeguamento alle direttive regionali e alle indicazioni provinciali, e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l'abrogazione in caso di incompatibilità assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi (v. art. 5, comma 9, della LR 31/2014).
19. In questo quadro, è evidente che la potestà pianificatoria dei comuni subisce, nel periodo transitorio, una duplice conformazione. Da un lato, non è possibile programmare nuovo consumo di suolo, dall’altro non è possibile cancellare i piani attuativi previsti dal PGT per la sola ragione che comportano consumo di aree agricole o di aree libere.
20. Questo secondo limite, che rileva nel caso in esame, si fonda su tre presupposti:
   (a) è necessario salvaguardare il potere della Regione di uniformare la disciplina del consumo di suolo sull’intero territorio regionale, evitando che i proprietari siano esposti, lungo le linee di confine comunali, a vincoli eccessivamente differenziati;
   (b) il consumo di suolo, come si è visto sopra, non è un concetto naturalistico ma giuridico, ed è misurato prendendo come riferimento la disciplina urbanistica vigente, con la conseguenza che i piani attuativi già previsti non possono essere considerati un ostacolo sulla via del raggiungimento delle finalità della LR 31/2014;
   (c) se la legge regionale impone di motivare persino la sospensione dei piani attuativi nel caso di mancata presentazione dei relativi progetti, una tutela ancora maggiore deve evidentemente spettare ai proprietari che si siano tempestivamente attivati manifestando il proprio interesse.
21. Questo non significa che la pianificazione comunale sia bloccata per un tempo indefinito e non possa perseguire finalità di contenimento delle edificazioni, modificando le proprie scelte precedenti. Il nuovo orientamento più restrittivo deve però essere attuato in modo incrementale, rivedendo ogni singolo progetto di piano attuativo, ed esponendo per ciascuno le ragioni che inducono a ritenere non più conforme all’interesse pubblico l’equilibrio perequativo fatto proprio dal PGT.
Sul programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica
22. Una volta accertato che i piani attuativi di cui sia stato tempestivamente presentato il progetto sono esclusi dall’obiettivo di risparmio di suolo agricolo codificato nella LR 31/2014, non è però possibile attribuire ai proprietari un bene della vita più consistente di quello a cui potevano aspirare secondo la disciplina originaria. Nel caso in esame, questo significa che rimane in vigore la disciplina di cui all’art. 36 delle NTA del PGT previgente, relativa al programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica (ripresa e ampliata dall’art. 48 delle NTA della seconda variante generale).
23. Tale interpretazione è coerente con il principio di certezza del diritto. I proprietari interessati, infatti, sapevano fin dall’inizio che
   (a) vi erano dieci anni a disposizione per presentare i progetti dei piani attuativi, e
   (b) l’utilizzazione dei diritti edificatori sarebbe stata subordinata alla posizione ottenuta nella graduatoria dei progetti, con la possibilità di arresto procedimentale per i piani attuativi con i punteggi più bassi. La circostanza che sia stato fissato un termine di trenta mesi non fa venire meno l’utilità di graduare gli interventi edilizi.
Al contrario, proprio la compressione del termine di presentazione esige un filtro per diluire gli interventi, e consentire all’amministrazione una valutazione aggiornata sulle esigenze edificatorie private e sulla dotazione di attrezzature pubbliche (oltre che un esame dei costi di gestione delle stesse). Il rischio che in questo modo alcuni piani attuativi possano divenire inefficaci per decorrenza del termine decennale non è sostanzialmente diverso ora rispetto al momento di approvazione del PGT.
24. Quello che cambia, e deve in parte essere ricostruito in via interpretativa, è il percorso di approvazione del programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica. Dopo l’entrata in vigore della LR 31/2014, il suddetto programma diventa in definitiva una graduatoria dei progetti tempestivamente presentati dai proprietari interessati. Non è evidentemente necessario pubblicare un invito alla presentazione dei progetti, avendo disposto in questo senso direttamente la legge regionale, e non è possibile specificare ulteriormente i criteri contenuti nell’art. 36 delle NTA del PGT previgente, essendovi già dei progetti presentati. Una volta scaduto il termine di presentazione, l’amministrazione è quindi tenuta a formare una graduatoria, e a stabilire con analitica motivazione il numero dei piani attuativi immediatamente attivabili, rinviando alla scadenza del triennio l’individuazione del numero degli ulteriori piani attuativi attivabili tra quelli presenti in graduatoria.
25. Le valutazioni urbanistiche e finanziarie che l’amministrazione potrà esprimere, caratterizzate da elevata discrezionalità tecnica, non possono essere anticipate attraverso la presente sentenza, tenuto conto del disposto dell’art. 34, comma 2 cpa. Tuttavia, poiché tra i criteri fissati dall’art. 36 delle NTA del PGT previgente rientrano anche la minimizzazione del consumo di suolo e la minimizzazione delle perdite di produttività agricola, è possibile, e necessario, precisare già in questa sede giurisdizionale di cognizione che l’amministrazione non potrà fare leva su tali previsioni per reintrodurre una sostanziale cancellazione dei piani attuativi. Questi criteri, come del resto tutti gli altri, stabiliscono delle preferenze, non delle condizioni di ammissibilità. Pertanto, nessun progetto potrà essere escluso semplicemente perché riduce le aree agricole o le aree ancora libere, mentre potranno essere preferiti (salvo bilanciamento con altri criteri) quei piani attuativi che lasciano intatte maggiori superfici, o dispongono meglio le edificazioni nelle aree intercluse o ai bordi dell’abitato.
Sull’obbligo di motivazione
26. Come si è visto sopra, la legge regionale tutela l’affidamento dei proprietari, imponendo all’amministrazione un obbligo di motivazione qualificato nel momento in cui sono incisi negativamente i diritti edificatori. Poiché è la stessa legge regionale che sollecita i proprietari a presentare i progetti dei piani attuativi, questi ultimi devono essere tutti esaminati nel merito. Essendo prevista a livello comunale la formazione di un programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica, si deve ritenere che l’obbligo di motivazione si concentri nella procedura di formazione del suddetto programma.
27. Oltre che sui criteri stabiliti dall’art. 36 delle NTA del PGT previgente, la motivazione deve soffermarsi, secondo i principi generali della materia pianificatoria, sull’attualità dell’interesse pubblico incorporato nei singoli piani attuativi. In particolare, l’amministrazione deve valutare
   (a) se gli obblighi assunti dai privati (normalmente, cessione di aree e realizzazione di opere di urbanizzazione) consentano ancora di raggiungere un obiettivo utile per la collettività;
   (b) se la maggiore utilità pubblica derivi dalla soluzione perequativa o da quella espropriativa (la perequazione crea diritti edificatori, ma consente di acquisire al patrimonio comunale aree e opere senza oneri; l’espropriazione comporta normalmente degli oneri finanziari, ma può essere limitata a obiettivi molto puntuali, senza impegnare l’amministrazione in ampie operazioni immobiliari);
   (c) se i proprietari abbiano delle aspettative fondate sulle vicende pregresse della pianificazione.
28. A proposito di quest’ultimo punto, occorre sottolineare che i diritti edificatori riconosciuti a titolo di compensazione per la reiterazione di vincoli espropriativi decaduti non possono essere cancellati per confusione nella nuova disciplina urbanistica generale. Si tratta, infatti, di posizioni giuridiche già acquisite dai proprietari che hanno subito l’incertezza giuridica collegata all’attesa delle decisioni dell’amministrazione sull’utilizzazione delle superfici vincolate. L’amministrazione deve quindi porsi il problema di salvaguardare questi diritti edificatori. Possono variare il modo e la misura, ma non la capacità riparatoria dell’indennizzo.
Sui vincoli espropriativi
29. Per quanto riguarda, infine, i percorsi ciclopedonali collocati sulle aree dei ricorrenti, si osserva che la compensazione per i vincoli espropriativi può certamente consistere in nuovi diritti edificatori. Tuttavia, se questi diritti non possono essere utilizzati su un’area nella disponibilità del proprietario che subisce l’espropriazione, sorge il problema di quale sia il valore della compensazione.
30. In particolare, se vengono attribuiti diritti edificatori ma contemporaneamente vengono ridotte in modo significativo le potenziali aree di atterraggio, la compensazione non raggiunge il suo scopo, avendo un oggetto privo di mercato e sostanzialmente non monetizzabile.
31. Pertanto, se non appare necessario che l’amministrazione impegni già al momento della previsione del vincolo espropriativo le risorse finanziarie per l’acquisto della proprietà, deve però essere svolta una valutazione approfondita sulla capacità dei diritti edificatori di rappresentare in concreto un’equa compensazione.
Conclusioni
32. Il ricorso deve quindi essere parzialmente accolto, nel senso che la seconda variante generale viene annullata nella parte in cui non consente la piena tutela delle aspettative dei ricorrenti basate sul PGT previgente, come sopra descritte.
33. Conseguentemente, l’effetto conformativo della presente sentenza vincola il Comune a predisporre un programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica, prendendo in considerazione i progetti di piano attuativo presentati tempestivamente entro il termine di cui all’art. 5, comma 6, della LR 31/2014. Poiché i criteri di valutazione non possono essere individuati a posteriori, l’esame comparativo dovrà essere condotto direttamente sulla base dell’art. 36 delle NTA del PGT previgente, ossia utilizzando la disciplina che garantisce il rispetto del principio di certezza del diritto anche per chi ha già presentato il progetto. Resta ferma la possibilità per tutti gli interessati di introdurre, entro il termine di cui all’art. 5, comma 6, della LR 31/2014, modifiche migliorative ai progetti presentati.
34. Oltre ai criteri dell’art. 36 delle NTA del PGT previgente, nella formazione della graduatoria dei progetti dovranno essere seguite le indicazioni sopra esposte, che definiscono il grado di resistenza dei piani attuativi rispetto alla volontà dell’amministrazione di introdurre una disciplina in peius per i proprietari. Allo scopo di non creare disparità di trattamento, dovrà essere seguita una metodologia omogenea per tutti i progetti di piano attuativo. In particolare,
   (a) dovranno essere quantificati e salvaguardati i diritti edificatori che compensavano la reiterazione di vincoli espropriativi decaduti, e
   (b) per ogni progetto dovrà esservi una valutazione dell’interesse pubblico, con una comparazione tra l’utilità derivante dallo schema perequativo seguito inizialmente (nel caso dei ricorrenti, diritti edificatori in cambio di aree destinate al parco di San Polo) e l’utilità derivante dal modello conformativo-espropriativo (nel caso dei ricorrenti, conservazione della maggior parte della proprietà, derubricazione del parco a semplice componente del PLIS, e puntuali vincoli espropriativi per l’esecuzione di percorsi ciclopedonali).
35. Per la conclusione della procedura relativa alla formazione della graduatoria dei progetti e all’approvazione del programma triennale degli interventi di trasformazione urbanistica si può ritenere ragionevole un periodo di sei mesi dalla scadenza del termine previsto dall’art. 5, comma 6, della LR 31/2014. Le modalità di adozione e approvazione dei progetti che rientrano nel numero di quelli attivabili nel triennio seguono le regole ordinarie dell’art. 14 della LR 12/2005 (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 17.01.2017 n. 47 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2016

URBANISTICA: Oggetto: Interpretazione disposto di cui all'art. 5, comma 6, L.R. 31/2014 - presentazione istanza di approvazione Piani Attuativi (Regione Lombardia - Direzione Generale Territorio, Urbanistica, Difesa del Suolo e Città Metropolitana, risposta e-mail del 29.12.2016).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAProposta di criteri di individuazione degli interventi pubblici e di interesse pubblico o generale di rilevanza sovracomunale per i quali non trovano applicazione le soglie di riduzione del consumo di suolo (art. 2, comma 4, L.R. 31/2014) – (Richiesta di parere alla Commissione Consiliare) (Regione Lombardia, deliberazione G.R. 24.10.2016 n. 5741).

URBANISTICA: OGGETTO: Interpretazione disposto di cui all'art. 5, comma 8, L.R. 31/2014 - rateizzazione monetizzazione aree a standard (Regione Lombardia - Direzione Generale Territorio, Urbanistica e Difesa del Suolo, risposta e-mail del 05.02.2016).

anno 2015

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L. Spallino, Nozione di consumo di suolo e linee di indirizzo della pianificazione comunale nella L.R. Lombardia n. 31/2014 (04.01.2015 - link a www.studiospallino.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L. Spallino, L.R. Lombardia 28.11.2014, n. 31: tabella degli adempimenti (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato) (02.01.2015 - link a www.studiospallino.it).

anno 2014

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 49 dell'01.2014, "Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato" (L.R. 28.11.2014 n. 31).