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65-LOTTO INTERCLUSO
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68-MURO DI CINTA/RECINZIONE, DI CONTENIMENTO/SOSTEGNO, ECC.
69-OPERE PRECARIE
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71-PATRIMONIO
72-PERGOLATO e/o GAZEBO e/o BERCEAU
73-PERMESSO DI COSTRUIRE (annullamento e/o impugnazione)
74-PERMESSO DI COSTRUIRE (decadenza)
75-PERMESSO DI COSTRUIRE (deroga)
76-PERMESSO DI COSTRUIRE (legittimazione richiesta titolo)
77-PERMESSO DI COSTRUIRE (parere commissione edilizia)
78-PERMESSO DI COSTRUIRE (prescrizioni)
79-PERMESSO DI COSTRUIRE (proroga)
80-PERMESSO DI COSTRUIRE (verifica in istruttoria dei limiti privatistici al rilascio)
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PERMESSO DI COSTRUIRE (volturazione)
82-
PERTINENZE EDILIZIE ED URBANISTICHE
83-PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI
84-PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI (aree a standard)
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86-PUBBLICO IMPIEGO
87-RIFIUTI E BONIFICHE
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dossier CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE
settembre 2019

EDILIZIA PRIVATA: Sulla illegittimità che il permesso di costruire convenzionato, ex art. 28-bis DPR 380/2001, preveda la corresponsione di un ulteriore contributo a titolo di “corredo minimo delle prestazioni economiche per servizi”.
Un onere posto a carico del privato diverso ed ulteriore (ed in aggiunta) rispetto sia al contributo di costruzione che agli oneri di urbanizzazione non trova riscontro nel dato normativo relativo al "permesso di costruire convenzionato", atteso che l’art. 28-bis del T.U in materia edilizia non prevede espressamente la possibilità per l’Amministrazione di richiedere un diverso ed ulteriore (rispetto agli oneri di urbanizzazione) contributo per opere di urbanizzazione, ma unicamente che ove “le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata, è possibile il rilascio di un permesso di costruire convenzionato”.
Peraltro, se pure è ammissibile che in sede di convezione la parte privata possa assumere impegni economici più onerosi di quelli teoricamente stabiliti dalla relativa disciplina normativa, in quanto rientranti nella libera disponibilità delle parti, nel caso in esame il censurato contributo risulta unilateralmente fissato in via preventiva in sede di pianificazione, con la conseguenza che la successiva (vincolata) trasfusione nell’accordo tra la parte pubblica e privata appare concretizzare una prestazione imposta che non trova base normativa.

Sotto distinto profilo, va rilevato che parimenti illegittima sarebbe la previsione censurata ove la stessa fosse da intendersi come previsione di contributo sovrapponibile all’ordinario contributo per oneri di urbanizzazione –ipotesi peraltro esclusa dall’Amministrazione comunale resistente-, in quanto ciò determinerebbe una ingiustificata duplicazione del corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore connesso al rilascio del titolo edilizio, quale partecipazione del titolare ai costi delle opere di urbanizzazione in relazione ai benefici ottenuti dalla nuova costruzione.
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Con il presente gravame, originariamente proposto quale ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e, successivamente, trasposto in sede giurisdizionale a seguito di opposizione del Comune di Scanzorosciate, la società La.S. e l’avv. Le.Ge. hanno impugnato la variante al PGT n. 61 del 27.09.2017, assunta dal suddetto Comune, limitatamente alla parte in cui è stato modificato il PdS con l’estensione del pagamento di una somma a titolo di “corredo minimo delle prestazioni economiche per servizi” in aggiunta al costo di costruzione e agli oneri di urbanizzazione.
I ricorrenti, in particolare, premesso di essere proprietari di terreni ricadenti in zona denominata “R7.1”, individuata come “Area residenziale di completamento soggetta a permesso di costruire convenzionato” sottoposta, a seguito dell’impugnata variante, al suddetto “corredo minimo”, hanno dedotto le seguenti censure:
   1) Violazione del principio di legalità per difetto di potere, in quanto la previsione del corredo minimo della prestazioni economiche per servizi –diverso dal costo di costruzione e dagli oneri di urbanizzazione– non avrebbe copertura legislativa, con conseguente contrasto con l’art. 23 Cost., tenuto che conto che l’art. 16 del d.P.R. 380/2001 e l’art. 43 della L.R. n. 12/2005 prevedono esclusivamente la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione ed al costo di costruzione, senza attribuire al Comune il potere di stabilire nuovi ed ulteriori contributi;
   2) in via subordinata, illegittimità dell’ammontare del contributo minimo in conseguenza della illegittima determinazione della dotazione di servizi da realizzare in funzione dell’utenza, avendo il Comune deciso il dimensionamento dei servizi in base ad un rapporto ben superiore a quello previsto dall’art. 9 della L.R. n. 12/2005, dimensionamento illogico ed irrazionale;
   3) in via subordinata, insussistenza dei presupposti per la previsione del contributo in quanto non vi era necessità di urbanizzazione dell’area e difetto di motivazione in ordine alla scelta operata dal Comune;
   4) in via subordinata, violazione del principio di correttezza e buona fede per mancato rispetto, senza alcuna motivazione, delle intese raggiunte con i proprietari dell’area in questione in occasione dell’approvazione del vigente PGT in base alle quali l’area stessa era stata resa edificabile senza imposizione del contributo minimo.
Si è costituito in giudizio il Comune di Scanzorosciate, il quale ha contestato le censure avversarie e chiesto il rigetto del ricorso.
...
Si può prescindere dall’eccezione, sollevata dalla parte ricorrente, di tardività del deposito della memoria difensiva avversaria, stante la fondatezza del ricorso in relazione alla censura di cui al primo motivo, formulato in via principale.
Parte ricorrente sostiene che il contributo per “corredo minimo” sia aggiuntivo e diverso rispetto al contributo di costruzione e agli oneri di urbanizzazione, con conseguente illegittimità per violazione delle disposizioni invocate, non potendo l’Amministrazione comunale imporre di corrispondere somme aggiuntive in mancanza di copertura legislativa.
Sotto un primo profilo, si rileva che il Comune resistente non afferma, invero, che tale contributo coincida con il costo di costruzione ovvero con gli oneri di urbanizzazione, dovendosi dunque ritenere che il medesimo costituisca effettivamente un onere posto a carico del privato diverso ed ulteriore (ed in aggiunta) rispetto sia al contributo di costruzione che agli oneri di urbanizzazione.
L’Amministrazione comunale sostiene che la normativa invocata dai ricorrenti riguarderebbe unicamente il permesso di costruire ordinario e non quello convenzionato, cui sarebbe, dunque, da ricollegare l’imposizione del corredo minimo.
Tale tesi, però, non persuade in quanto non trova riscontro nel dato normativo relativo al permesso convenzionato, atteso che l’art. 28-bis del T.U. in materia edilizia non prevede espressamente la possibilità per l’Amministrazione di richiedere un diverso ed ulteriore (rispetto agli oneri di urbanizzazione) contributo per opere di urbanizzazione, ma unicamente che ove “le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata, è possibile il rilascio di un permesso di costruire convenzionato”.
Peraltro, se pure è ammissibile che in sede di convezione la parte privata possa assumere impegni economici più onerosi di quelli teoricamente stabiliti dalla relativa disciplina normativa, in quanto rientranti nella libera disponibilità delle parti, nel caso in esame il censurato contributo risulta unilateralmente fissato in via preventiva in sede di pianificazione, con la conseguenza che la successiva (vincolata) trasfusione nell’accordo tra la parte pubblica e privata appare concretizzare una prestazione imposta che non trova base normativa.
La doglianza di parte ricorrente risulta, dunque, fondata.
Sotto distinto profilo, va rilevato che parimenti illegittima sarebbe la previsione censurata ove la stessa fosse da intendersi come previsione di contributo sovrapponibile all’ordinario contributo per oneri di urbanizzazione –ipotesi peraltro esclusa dall’Amministrazione comunale resistente-, in quanto ciò determinerebbe una ingiustificata duplicazione del corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore connesso al rilascio del titolo edilizio, quale partecipazione del titolare ai costi delle opere di urbanizzazione in relazione ai benefici ottenuti dalla nuova costruzione.
In ogni caso, la censurata previsione del “corredo minimo delle prestazioni economiche per servizi” risulta illegittima e deve, pertanto, essere annullata (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 09.09.2019 n. 798 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

giugno 2019

EDILIZIA PRIVATA - PUBBLICO IMPIEGOComporta responsabilità amministrativa l’erroneo calcolo degli oneri di urbanizzazione posti a carico dei privati ai quali è rilasciata la concessione edilizia. Il termine di prescrizione decorre dalla data di rilascio del titolo edilizio.
Fermo restando la concorrente responsabilità degli organi di governo dell’Ente, causa danno erariale la condotta del responsabile dell’ufficio tecnico che non abbia segnalato, tra l’altro, la necessità di adottare la delibera di adeguamento dei costi in esame sulla base delle variazioni ISTAT.
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FATTO
1. Con la sentenza n. 87/2017, depositata il 06.03.2017 e notificata il 15.05.2017 la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la Puglia, in parziale accoglimento della domanda risarcitoria in tal senso proposta dalla Procura regionale, ha condannato il sig. Fr.Ma., responsabile del Settore tecnico del Comune di Salve (LE), a pagare a quest’ultimo, la somma complessiva di euro 10.000,00, omnicomprensivi di rivalutazione monetaria, oltre interessi, in misura legale, fino al momento del soddisfo.
1.1. Le contestazioni della Procura, condivise dalla sentenza del giudice di primo grado attengono alla mancata applicazione nel Comune di Salve (LE), per il periodo dal 2008 al 2011, del corretto valore del costo di costruzione da utilizzare per la quantificazione del contributo finanziario a carico dei privati in sede di rilascio dei permessi di costruire.
1.2. La Sezione regionale, dopo avere affermato la concretezza e l’attualità del danno sin dalla data del rilascio del permesso di costruire ha accolto parzialmente la domanda attrice, rideterminando il danno addebitabile al Ma. in euro 16.839,77.
Ha sostenuto la Sezione che la parte di danno relativa al periodo interessato dagli aggiornamenti disposti dalla Giunta Comunale non può essere collegata completamente imputata al convenuto, essendo tali decisioni state assunte dall'organo di governo, e che pertanto nel periodo in cui sono intervenute le delibere di Giunta (aprile 2009 e giugno 2011), può quantificarsi pari a due terzi di quello prodottosi nel 2009 (2.927,06) ed alla metà di quello scaturito per l'anno 2011 (2.742,28).
Rilevato il recupero da parte del Comune, con riguardo alle pratiche edilizie del 2008 dell'importo di euro 3.090,61 e per quelle relative al 2009 dell'importo di euro 2.235,53, ha portato in diminuzione per intero dalla somma il primo importo ed il secondo in riduzione nei limiti della quota di danno addebitata al convenuto per l'anno 2009 ossia pari ad un terzo.
In applicazione del potere riduttivo dell'addebito ha, poi, rideterminato l'importo di danno nella misura di euro 10.000,00 comprensivi anche della rivalutazione monetaria maturata sino alla data di deposito in Segreteria della decisione; oltre gli interessi in misura legale, calcolati a decorrere dalla suddetta data sino al soddisfo.
2. Avverso la sentenza ha proposto appello il sig. Ma. rilevando vari motivi di gravame.
...
DIRITTO
1. La presente fattispecie ha ad oggetto il danno causato al Comune di Salve (LE) a causa della mancata applicazione nel Comune di Salve (LE), per il periodo dal 2008 al 2011, del corretto valore del costo di costruzione da utilizzare per la quantificazione del contributo finanziario a carico dei privati in sede di rilascio dei permessi di costruire.
Con il primo motivo l’appellante lamenta, sostanzialmente, l’inattualità del danno, atteso che il Comune può ancora intervenire nel termine di prescrizione decennale per recuperare la differenza tra i costi di costruzione riscossi e quelli dovuti.
Il motivo non ha pregio, perché anche se ciò è vero, le relative partite contabili non risultano in atto incassate, né è certo se mai lo saranno: la concretezza e l’attualità del danno, infatti, risiede nella perdita dell’originaria fonte di credito per l’Ente Locale e poiché gli oneri di costruzione sono stati riscossi in misura inferiore al dovuto, il procedimento volto al recupero dei differenziali si appalesa, all’attualità, di esito incerto e non prevedibile, considerato che i contribuenti, per via del tempo trascorso, potrebbero più facilmente contestarne la legittimità.
La stessa giurisprudenza del giudice amministrativo ritiene che il costo di costruzione, sia una prestazione patrimoniale di natura impositiva che trova la sua ratio nell’incremento patrimoniale che il titolare del permesso di costruire consegue in dipendenza dell’intervento edilizio e che viene determinato al momento del rilascio della concessione, che costituisce il fatto costitutivo del relativo obbligo giuridico.
Relativamente alla dedotta assenza dell’elemento soggettivo della colpa grave rileva preliminarmente il Collegio che, alla luce della posizione rivestita dall’appellante, nel 2008, così come negli anni successivi, di responsabile del settore Tecnico del predetto comune, rientrava, senza alcun dubbio, tra i doveri e gli obblighi intestati a tale tipologia di funzionario, la vigilanza sull’ammontare degli introiti, da parte del Comune, relativi al settore di competenza.
Infatti, gli artt. 4 e 11 del D.L.vo n. 165/2001 e 111 del D.L.vo n. 267/2000 stabiliscono che agli amministratori spettano poteri di indirizzo politico, mentre ai dirigenti la relativa attuazione e la concreta gestione.
D’altronde, la normativa in materia, nazionale e regionale, prevedeva che il costo di costruzione venisse determinato periodicamente dalle Regioni e adeguato annualmente sulla base delle variazioni ISTAT.
E che gli adempimenti di cui trattasi rientrassero tra gli atti di gestione, trattandosi di autorizzazioni e concessioni edilizie da corredare, necessariamente con la determinazione del relativo quantum da versare, è fuor di dubbio.
Ma anche a voler considerare, per gli anni 2008 e 2010 l’inerzia dell’organo politico, che, secondo l’appellante, non avrebbe adottato la deliberazione annuale di adeguamento dei costi in questione, resta, pur sempre, inalterata la responsabilità del Martella il quale, in qualità di responsabile del settore, avrebbe dovuto segnalare tale inadempimento e sollecitarlo al fine di evitare le conseguenze dannose derivanti dal mancato adeguamento, nel tempo, del contributo in argomento.
In tal senso la sentenza deve essere confermata.
In ordine al quantum debetaur, invece, osserva il Collegio che la documentazione depositata nel corso del giudizio, dalla quale risulta per tabulas che il Comune ha già recuperato la somma di € 3.772,26, relativa ai contributi di costruzione per l’anno 2008, la somma di € 3.446,62, relativa ai contributi di costruzione per l’anno 2009; la somma di € 5.796,91, relativa ai contributi di costruzione per l’anno 2010; la somma di € 4.065,08, relativa ai contributi di costruzione per l’anno 2011, consente di potere dichiarare la cessazione della materia del contendere fino alla concorrenza della somma, di € 8.915,09.
Va infatti, nella determinazione del quantum, seguito il calcolo operato in sentenza (sulle cui modalità si è formato giudicato), e va tenuto conto che, ai fini della determinazione del danno al 21.12.2016 è già stato decurtato, con riguardo alle pratiche edilizie del 2008 l'importo di € 3.090,61 e per quelle relative al 2009 l'importo di € 2.235,53.
Pertanto dalla somma di € 10.000,00 (di cui è condanna) va detratta la somma di euro somma di € 681.65 (€ 3.772,26 – € 3.090,61) relativa ai contributi di costruzione per l’anno 2008, la somma di € 403,69 (1/3 di € 3.446,62 – € 2.235,53) relativa ai contributi di costruzione per l’anno 2009; la somma di € 5.796,91, relativa ai contributi di costruzione per l’anno 2010; la somma di € 2.032,84, relativa ai contributi di costruzione per l’anno 2011 ( pari ad ½ di € 4.065,08).
Per il resto, la sentenza deve essere confermata con il rigetto dell’appello, fermo restando che, con riferimento alla somma residua pari a € 1.084.91, l’interessato potrà far valere –in sede esecutiva– l’eventuale ulteriore recupero, da parte del Comune, della somma di cui è condanna.
Ogni ulteriore motivo non espressamente affrontato deve ritenersi assorbito e, in ogni caso, respinto.
Le spese sono compensate ai sensi dell’art. 31, comma 3 c.g.c.
P.Q.M.
La Corte dei Conti - Sezione Terza Centrale d’appello, definitivamente pronunciando, disattesa ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione, dichiara cessata la materia del contendere fino alla concorrenza di € 8.915,09.
Respinge l’appello e conferma la sentenza impugnata fino alla concorrenza di € 1084.91, nei termini di cui in motivazione (Corte dei Conti, Sez. III centrale d'appello, sentenza 27.06.2019 n. 127).

aprile 2019

EDILIZIA PRIVATA: Oggetto: Risposta ai quesiti espressi in merito all’applicazione del contributo straordinario (ex art. 16 DPR 380/2001) ai sensi della D.A.L. 20.12.2018 n. 186 (Regione Emilia Romagna, nota 12.04.2019 n. 371904 di prot.).
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Al riguardo, si leggano anche:
  
deliberazione Assemblea Legislativa 20.12.2018 n. 186 recante «Disciplina del contributo di costruzione ai sensi del titolo III della legge regionale 30.07.2013, n. 15 in attuazione degli articoli 16 e 19 del D.P.R. 06.06.2001, n. 380. “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”»;
   ● le slide di approfondimento;
   ● Contributo di costruzione, cosa cambia.

EDILIZIA PRIVATA: Soggetto tenuto al pagamento del contributo straordinario per concessioni edilizie in deroga in caso di procedimento SUAP.
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Edilizia - Concessioni in deroga – Contributo straordinario – Soggetto obbligato - Procedimento SUAP – Individuazione.
Il contributo straordinario pari almeno al 50% del maggior valore acquistato dal suolo nel caso di permesso di costruire rilasciato in deroga al p.r.g. (art. 16 comma 4, lett. d) ter, T.U. edilizia) va corrisposto anche in caso di varianti in deroga per attività produttive, nonostante le norme sul c.d procedimento SUAP non lo richiamino espressamente (1).
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   (1) Ha chiarito la Sezione che: la previsione dell’obbligo di contribuzione di cui all’art. 16, comma 4, lett. d-ter, d.P.R. n. 380 del 2001, sebbene –come visto– di carattere straordinario, presenta nella materia edilizia un’applicazione generalizzata; del resto, nella disciplina dell’art. 8, d.P.R. n. 160 del 2010 risulta assente una espressa previsione in ordine all’esclusione dell’applicabilità al procedimento Suap del prelievo contributivo, necessaria al fine di ritenere integrato il criterio di specialità; così come, la medesima disciplina, piuttosto che introdurre una normativa derogatoria in materia di obbligo contributivo, non fa che limitarsi a disciplinare una modalità particolare per la presentazione della domanda e per l’espletamento del relativo procedimento di rilascio del titolo edilizio, con previsioni agevolative ai fini dell’implementazione e dello sviluppo delle attività produttive; ad ogni modo, non risulta neppure ipotizzabile una previsione di esonero totale dal contributo straordinario, atteso che la riserva di cui al comma 4-bis dell’art. 16, d.P.R. n. 380 del 2001 (“fatte salve le diverse disposizioni”), facendo riferimento solo a “quanto previsto al secondo periodo della lett. d-ter del comma 4”, riconosce alle legislazioni regionali ed agli strumenti urbanistici generali comunali un ambito di operatività limitato ai contenuti indicati in tale disposizione, individuabili esclusivamente nella percentuale di ripartizione, nelle modalità di versamento del contributo perequativo e nelle finalità di utilizzo (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 12.04.2019 n. 2382 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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SENTENZA
1. Con ricorso dinanzi al Tar Veneto (R.G. n. 1330/2017), la società Ga. s.p.a., impugnava, chiedendone l’annullamento, il provvedimento del Comune di Mirano del 31.07.2017 con il quale il dirigente del Servizio edilizia privata convenzionata dell’Area 2 comunicava che il rilascio del permesso di costruire per l’ampliamento di un fabbricato industriale in viale ... 27 era subordinato al pagamento di un contributo ai sensi dell’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. 06.06.2001 n. 380 di euro 346.828,40.
Chiedeva inoltre disporsi l’accertamento della non debenza di tale contributo, nonché la condanna al risarcimento del danno derivato dal ritardo nel rilascio di detto permesso di costruire.
2. Il Tar Veneto, Sezione II, dopo aver invitato il Comune -con ordinanza del 16.02.2018- a depositare in giudizio la perizia di stima del 31.07.2017 con la quale era stato determinato il maggior valore dell’area ai fini della applicazione dell’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001, ha respinto –con sentenza 11.04.2018 n. 382- il ricorso ritenendo che la richiesta del contributo in tal modo calcolato sarebbe stata giustificata dal fatto che l’intervento edilizio richiesto comportava una variante urbanistica.
Secondo il Tribunale, in particolare, l’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001 fa riferimento ad ogni ipotesi di variante urbanistica, quindi anche a quelle approvate con la procedura dello sportello unico.
6. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.
7. Con l’unico motivo di appello viene sostanzialmente riproposta la censura avanzata dalla società nel primo grado di giudizio, con cui si sostiene che l’intervento edilizio richiesto ed assentito dal Comune non dovrebbe essere assoggettato al contributo straordinario perequativo di cui all’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001 in quanto il titolo che lo assisteva era stato rilasciato ai sensi del dell’art. 7 d.P.R. 07.09.2010, n. 160, norma speciale che non prevede la possibilità di procedere alla richiesta in questione.
In particolare, ad avviso dell’appellante, l’intervento richiesto sfuggirebbe all’applicazione del d.P.R. n. 380/2001, in quanto il decreto n. 160/2010, avendo un ambito di applicazione più ristretto rispetto a quello del decreto n. 380/2001 che disciplina l’attività edilizia in generale, costituirebbe normativa speciale (e sopravvenuta). Pertanto, nel caso di specie l’intervento non sarebbe assoggettabile al pagamento del contributo richiesto, in quanto, il d.P.R. n. 160/2010, unica normativa applicabile, non prevede alcuna corresponsione di contributo in sede di rilascio del titolo abilitante la realizzazione dell’intervento produttivo, nemmeno ove esso si ponga in variante allo strumento urbanistico vigente.
7.1. La censura non è meritevole di accoglimento.
7.2. Premettendo una breve ricostruzione dei fatti posti alla base del provvedimento impugnato, si rammenta che:
   i) in data 28.11.2012 la società Ga. s.p.a. presentava al Comune di Mirano domanda per l’avvio della procedura SUAP (Sportello Unico per le Attività Produttive), ai sensi degli artt. 7 e segg. d.P.R. 07.09.2010 n. 160, al fine di ottenere il provvedimento conclusivo del procedimento unico in variante allo strumento urbanistico per la realizzazione di un ampliamento del fabbricato industriale sito in viale Venezia n. 27 adibito all’attività produttiva svolta dalla stessa;
   ii) nella conferenza di servizi decisoria, tenutasi il 27.06.2013 e conclusasi l’11.07.2013, veniva rilasciato il parere favorevole alla approvazione del progetto comportante la variante urbanistica allo strumento urbanistico con annessa convenzione; variante che, con deliberazione n. 53 del 18.07.2013, veniva approvata dal Consiglio Comunale;
   iii) con nota del 30.05.2016 l’Amministrazione comunicava l’avvio del procedimento di decadenza della variante urbanistica approvata con la predetta deliberazione del Consiglio Comunale;
   iv) con nota inviata il 21.12.2016 il Comune faceva presente di ritenere che il rilascio del provvedimento conclusivo del procedimento unico dovesse essere accompagnato dalla corresponsione di un contributo straordinario ai sensi dell’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. 06.06.2001, n. 380 commisurato all’aumento del valore del terreno;
   v) con provvedimento del 31.07.2017 il dirigente del Servizio edilizia privata convenzionata dell’Area 2 del Comune di Mirano subordinava il rilascio del permesso di costruire al pagamento di detto contributo, per un importo che, in base al maggior valore dell’immobile conseguito dalla variante urbanistica, ammonta ad euro 346.828,40, nonché alla sottoscrizione di convenzione urbanistica.
7.3. Ciò considerato, il Collegio rammenta che,
ai sensi dell’art. 16 (“Contributo per il rilascio del permesso di costruire”), del d.P.R. n. 380/2001, “Salvo quanto disposto dall'articolo 17, comma 3, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione”.
È pertanto previsto, ai fini del rilascio del titolo, il pagamento obbligatorio di un contributo, comunemente ritenuto un corrispettivo di natura non tributaria a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme di benefici che la nuova costruzione consegue ovvero una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione
(cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 30.08.2018, n. 12; Cons. Stato, Sez. IV, 27.02.2018, n. 1187).
Va dato atto, peraltro, che secondo la previsione del quarto comma del medesimo articolo: “l'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle parametriche che la regione definisce per classi di comuni in relazione: … d-ter) alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, in deroga o con cambio di destinazione d'uso. Tale maggior valore, calcolato dall'amministrazione comunale, è suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed è erogato da quest'ultima al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l'interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l'intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche”.
Viene in tal modo previsto, più che un criterio di calcolo degli oneri di urbanizzazione “ordinari”, un ulteriore onere rapportato all’aumento di valore che le aree e gli immobili hanno conseguito per effetto di varianti urbanistiche, deroghe o mutamenti di destinazione d’uso. Si tratta, pertanto, di un “contributo straordinario” diverso ed aggiuntivo rispetto agli oneri di urbanizzazione, che va ad aggiungersi nei casi in cui a monte dell’intervento vi sia stata una determinata scelta pianificatoria di natura eccezionale.
Peraltro, con riferimento a quanto previsto dal secondo periodo della citata lettera d-ter, il comma 4-bis prevede altresì che “sono fatte salve le diverse disposizioni delle legislazioni regionali e degli strumenti urbanistici generali comunali”.
Ai sensi del quinto comma, infine, “Nel caso di mancata definizione delle tabelle parametriche da parte della regione e fino alla definizione delle tabelle stesse, i comuni provvedono, in via provvisoria, con deliberazione del consiglio comunale, secondo i parametri di cui al comma 4, fermo restando quanto previsto dal comma 4-bis”.
7.3.1. Parallelamente, occorre considerare che, ai sensi dell'articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25.06.2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 06.08.2008, n. 133, è stato adottato il d.P.R. 07.09.2010, n. 160 “regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive” che, all’art. 8 (rubricato “Raccordi procedimentali con strumenti urbanistici”), prevede la possibilità per l'interessato, nei comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti (fatta salva l'applicazione della relativa disciplina regionale), di richiedere al responsabile del SUAP la convocazione di apposita conferenza di servizi.
Si prevede altresì che, nel caso in cui l’esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, ed ove sussista l'assenso della Regione espresso in quella sede, il verbale viene sottoposto alla votazione del Consiglio comunale per l’approvazione.
7.4. Alla luce di tale compendio normativo, risulta al Collegio che il Comune di Mirano abbia fatto corretta applicazione della richiamata disciplina,
dovendo escludersi che l’art. 8 del d.P.R. n. 160/2010 costituisca norma speciale derogatoria e pertanto che, essendo quest’ultima priva di una previsione in merito alla esistenza dell’obbligo contributivo, sia intenzionalmente diretta ad impedirne la vigenza. Invero:
   a)
la previsione dell’obbligo di contribuzione di cui all’art. 16, comma 4, lett. d-ter, d.P.R. n. 380/01, sebbene –come visto– di carattere straordinario, presenta nella materia edilizia un’applicazione generalizzata;
   b) del resto,
nella disciplina dell’art. 8 del d.P.R. n. 160/2010, invocata dall’appellante, risulta assente una espressa previsione in ordine all’esclusione dell’applicabilità al procedimento Suap del prelievo contributivo, necessaria al fine di ritenere integrato il criterio di specialità;
   c) così come,
la medesima disciplina, piuttosto che introdurre una normativa derogatoria in materia di obbligo contributivo, non fa che limitarsi a disciplinare una modalità particolare per la presentazione della domanda e per l’espletamento del relativo procedimento di rilascio del titolo edilizio, con previsioni agevolative ai fini dell’implementazione e dello sviluppo delle attività produttive;
   d) ad ogni modo,
non risulta neppure ipotizzabile una previsione di esonero totale dal contributo straordinario, atteso che la riserva di cui al comma 4-bis dell’art. 16 d.PR. n. 380/2001 (“fatte salve le diverse disposizioni”), facendo riferimento solo a “quanto previsto al secondo periodo della lett. d-ter del comma 4”, riconosce alle legislazioni regionali ed agli strumenti urbanistici generali comunali un ambito di operatività limitato ai contenuti indicati in tale disposizione, individuabili esclusivamente nella percentuale di ripartizione, nelle modalità di versamento del contributo perequativo e nelle finalità di utilizzo.
7.5. Deve pertanto concludersi che
al rilascio del permesso di costruire, intervenuto in seguito all’approvazione della variante urbanistica SUAP, trova applicazione, anche nella Regione Veneto, l’obbligo di pagamento del contributo straordinario generato dal maggior valore dell’area. L’art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. n. 380/2001, invero, trova applicazione indistintamente per tutti i procedimenti che comportano un maggior valore generato dall’area da interventi su aree o immobili in variante urbanistica, non facendo eccezione quello tenuto mediante attivazione del procedimento SUAP.
7.5.1. Del resto, in questo senso depone anche il tenore della circolare regionale Veneto n. 1 del 20.01.2015 (“procedure urbanistiche semplificate di sportello unico per le attività produttive e disposizioni in materia urbanistica, di edilizia residenziale pubblica”, in B.U.R. n. 13 del 03.02.2015), esplicativa della l.r. Veneto n. 55/2012 in materia di SUAP, secondo cui anche in ipotesi di permesso a costruire rilasciato dal SUAP in variante al PRG su area da trasformarsi da agricola in destinazione produttiva, occorre condizionare il rilascio alla sottoscrizione della convenzione e dell’ottemperanza a tutte le condizioni e prescrizioni nella stessa fissate, “nonché della corretta corresponsione del pagamento del contributo di costruzione ex art. 16 del DPR 380/2001 secondo gli importi e le modalità fissati dal Comune”.
8. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.

marzo 2019

EDILIZIA PRIVATA: Il Collegio rileva come nelle controversie attinenti alla determinazione e alla liquidazione del contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione l'azione volta alla declaratoria del diritto dell'interessato alla restituzione delle somme indebitamente versate può essere proposta a prescindere dall'impugnazione o dall'esistenza dell'atto con cui viene negato il rimborso, trattandosi di giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario sottratto ai termini di decadenza previsti per l’impugnazione del provvedimento amministrativo.
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Il contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione per le opere oggetto di una concessione in variante dev’essere calcolato sommando le opere dei due titoli edilizi assentiti (concessione originaria e variante), scomputando quanto già pagato al momento del rilascio del titolo originario.
Per la concessione in variante, però, la quota percentuale della parte del contributo commisurato al costo di costruzione delle opere ad essa riferite deve essere calcolata con riferimento alle norme vigenti al momento del rilascio della variante stessa e, come detto, limitatamente alle opere che ne costituiscono oggetto, escludendo cioè quelle già considerate (e quantificate) al momento del rilascio della concessione originaria.
Con la concessione in variante il Comune deve quindi determinare, in via di conguaglio gli oneri e il corrispondente contributo non in relazione all'intero complesso in via di realizzazione, ma con riferimento alle sole opere nuove e ulteriori volumetrie assentite con la concessione in variante, da calcolare sulla base del nuovo parametro vigente al momento del rilascio del titolo in variante.
Sulla complessiva somma dovuta per oneri, da quantificarsi come sopra, va poi scorporata la somma già versata dalla società ricorrente.
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... per l'annullamento dell'ingiunzione di pagamento prot. 13731 del 13.05.2015 con la quale il Comune di Campobasso ha intimato alla ricorrente di pagare la somma integrativa di euro 141.968,10 a titolo di rate di oneri di urbanizzazione, monetizzazione degli standard, sanzioni per ritardato pagamento e interessi legali, preavvertendo che in caso di mancata percezione della suddetta somma procederà alla riscossione coattiva della stessa, di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente nonché per la condanna del Comune di Campobasso alla restituzione delle somme corrisposte dalla ricorrente in eccedenza rispetto a quanto dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione costo di costruzione e monetizzazione degli standard afferenti l'intervento edilizio approvato con il permesso di costruire n. 61 del 07.06.2010, poi modificato con plurime varianti.
...
La Ed.Ed.Im. srl otteneva, in data 07.06.2010, il permesso di costruire n. 61/2010 per la realizzazione di un fabbricato destinato ad attività ricettiva–residence in Campobasso alla via ....
Successivamente con permesso di costruire n. 32 del 02.02.2011, SCIA prot. n. 17267 del 10.08.2012, SCIA prot. 24551 del 10.9.2014 e permesso di costruire n. 100 del 18.09.2014 venivano autorizzate una serie di varianti al fine di procedere al cambio di destinazione d’uso dell’intero edificio in residenziale, ad eccezione di parte del primo piano che manteneva la destinazione turistica; si procedeva, poi, alla modifica della sistemazione esterna del fabbricato e di alcuni impianti ed elementi interni.
Da ultimo, con permesso di costruire n. 100 del 18.09.2014 il Comune accordava la modifica del sottotetto ed il suo recupero a fini residenziali.
A questo punto, con il provvedimento n. 22416 del 26.10.2012, il Comune disponeva che per il cambio di destinazione d’uso assentito con la predetta SCIA la ricorrente doveva corrispondere una quota integrativa degli oneri di urbanizzazione pari ad euro 35.776,92 ed una quota di costo di costruzione pari ad euro 587,57.
Successivamente, con il provvedimento prot. n. 13731 del 13.05.2015 il Comune ingiungeva alla ricorrente il pagamento della somma di euro 141.968,10 a titolo di ratei per oneri di urbanizzazione e monetizzazione standard non pagati, oltre a sanzioni ed interessi.
...
Il ricorso è fondato per le considerazioni che seguono.
Come già sopra rilevato, la presente controversia si incentra sull’assunto della società ricorrente secondo cui gli oneri già corrisposti per la destinazione ricettivo-alberghiera dell’immobile sarebbero superiori a quelli dovuti per la nuova destinazione residenziale ottenuta grazie alle previsioni del c.d. piano casa sicché non vi sarebbe alcuna somma ulteriore da versare quanto piuttosto un credito restitutorio per la differenza versata in eccedenza.
Più nel dettaglio, a seguito del cambio di destinazione d’uso del fabbricato da ricettivo-alberghiero a residenziale, il Comune aveva erroneamente rideterminato in eccesso sia il costo di costruzione che gli oneri di urbanizzazione dovuti; anche la monetizzazione degli standard era stata determinata in maniera errata in quanto il Comune non aveva considerato né le aree già vincolate dalla ricorrente né gli standard già previsti dal PRG per la zona di intervento; non le era stato, infine, consentito di cedere, ove occorrenti, le ulteriori aree nella sua disponibilità.
Il Comune, all’opposto, riteneva dovuti gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione per il cambio di destinazione d’uso, senza possibilità di compensazioni con quanto precedentemente corrisposto, a motivo della natura speciale e derogatoria del c.d. piano casa.
Più nel dettaglio, per il cambio di destinazione d’uso del fabbricato sarebbe stato correttamente applicato il coefficiente relativo al mutamento di destinazione d’uso (euro 21,22 mq) in luogo di quello relativo a nove costruzioni per una superficie da calcolarsi correttamente in 1,686 mq. Anche l’importo richiesto per la monetizzazione degli standard sarebbe corretto atteso che l’edificio di cui è causa ricade in zona modificata da verde pubblico a zona a servizi generali cittadini che, una volta utilizzata per la costruzione di abitazioni private, cesserebbe la funzione di supporto al PRG; inoltre, a fronte della nuova destinazione residenziale –abitativa dovrebbero necessariamente essere reperite e cedute le aree a standard alla collettività ai sensi dell’art 3 del D.M. n. 1444/1968.
Ciò premesso, il Collegio, nel ribadire quanto già rilevato con propria sentenza non definitiva circa l’infondatezza delle eccezioni preliminari sollevate dal Comune, rileva come nelle controversie attinenti alla determinazione e alla liquidazione del contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione l'azione volta alla declaratoria del diritto dell'interessato alla restituzione delle somme indebitamente versate può essere proposta a prescindere dall'impugnazione o dall'esistenza dell'atto con cui viene negato il rimborso, trattandosi di giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario sottratto ai termini di decadenza previsti per l’impugnazione del provvedimento amministrativo (TAR L’Aquila, sez. I, 29.12.2017 n. 610).
Nel merito, giova, invece, rammentare che, ai sensi dell’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001 e salvo quanto disposto all'articolo 17, comma 3, il rilascio del permesso di costruire comporta normalmente la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel suddetto articolo.
La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione va, inoltre, corrisposta al Comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell’interessato, può essere rateizzata.
La legge regionale Molise 11.12.2009 n. 30, infine, prevede all’art. 9, co. 3, che è dovuto per intero il contributo per gli oneri di urbanizzazione per gli interventi di mutamento di destinazione d'uso di cui all'articolo 2, commi 9 e 10, ed all'articolo 3, comma 6.
Da tale disposizione l’amministrazione resistente parrebbe trarre la conclusione che quanto già versato per gli oneri di urbanizzazione non debba essere computato e debba, invece, essere calcolato per intero il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione delle varianti, senza tener conto di quanto già pagato per il progetto originario; parte ricorrente ritiene invece che l’importo da versare non possa prescindere dal conguaglio con quanto già versato, con conseguente diritto alla ripetizione in caso di conguaglio positivo.
Tra le due impostazioni il Tribunale ritiene che quest’ultima sia quella corretta.
Il Collegio aderisce infatti all’impostazione giurisprudenziale preferibile secondo cui <<il contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione per le opere oggetto di una concessione in variante dev’essere calcolato sommando le opere dei due titoli edilizi assentiti (concessione originaria e variante), scomputando quanto già pagato al momento del rilascio del titolo originario. Per la concessione in variante, però, la quota percentuale della parte del contributo commisurato al costo di costruzione delle opere ad essa riferite deve essere calcolata con riferimento alle norme vigenti al momento del rilascio della variante stessa e, come detto, limitatamente alle opere che ne costituiscono oggetto, escludendo cioè quelle già considerate (e quantificate) al momento del rilascio della concessione originaria. Con la concessione in variante il Comune deve quindi determinare, in via di conguaglio gli oneri e il corrispondente contributo non in relazione all'intero complesso in via di realizzazione, ma con riferimento alle sole opere nuove e ulteriori volumetrie assentite con la concessione in variante, da calcolare sulla base del nuovo parametro vigente al momento del rilascio del titolo in variante. Sulla complessiva somma dovuta per oneri, da quantificarsi come sopra, va poi scorporata la somma già versata dalla società ricorrente>> (cfr. TAR Sardegna, sez. II, 28.11.2013, n. 780).
Diversamente argomentando, ritenendo cioè che per effetto delle varianti richieste ed ottenute a norma del Piano casa, la ricorrente avrebbe dovuto pagare nuovamente e per intero tutti gli oneri di urbanizzazione senza computare quelli già corrisposti, significherebbe riconoscere alla previsione della legge regionale una portata sanzionatoria che essa invece obiettivamente non presenta, come confermato dall’art. 1 della legge della Regione Molise 11.12.2009, n. 30 a mente del quale: <<La Regione promuove misure straordinarie per il sostegno del settore edilizio, attraverso interventi finalizzati al miglioramento della qualità abitativa, per preservare, mantenere, ricostruire e rivitalizzare il patrimonio edilizio esistente, promuovere l'edilizia economica per le giovani coppie e le categorie svantaggiate e meno abbienti e l'edilizia scolastica nonché per migliorare le caratteristiche architettoniche, energetiche, tecnologiche e di sicurezza dei fabbricati>>.
Le disposizioni premiali di cui alla citata normativa hanno carattere straordinario e rispondono alla dichiarata finalità di riqualificare il patrimonio edilizio e contrastare la grave crisi economica e di tutelare i livelli occupazionali attraverso il rilancio delle attività edilizie, da attuare sui singoli edifici, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, in relazione ad un arco di tempo limitato, con casi di esclusione ben determinati (cfr. TAR Campania, sez. II, n. 1502/2013).
Stando così le cose una previsione che imponesse a chi intenda giovarsi della premialità prevista dalla legge di pagare nella sostanza due volte i medesimi oneri di urbanizzazione, si porrebbe in aperto contrasto con la finalità agevolativa e non sanzionatoria sottesa all’intervento normativo in considerazione.
Ne consegue che, in accoglimento di quanto prospettato da parte ricorrente, gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione corrisposti al Comune devono essere computati nel calcolo dei corrispondenti oneri dovuti per il cambio di destinazione d’uso e, ove eccedenti rispetto a quanto dovuto per la destinazione d’uso residenziale abitativa, devono in parte qua essere restituiti alla ricorrente. In merito, la ricorrente ritiene correttamente dovuti oneri di urbanizzazione per un importo complessivo di euro 104.018,68 a fronte della somma di euro 136.703,69 indebitamente pagata all’Amministrazione invocando, quindi, il diritto alla restituzione di quanto pagato in eccesso per euro 32.688,01.
La ricorrente chiede, infine, la restituzione delle sanzioni e degli interessi pretesi indebitamente dal Comune in relazione ad una somma che il Comune avrebbe dovuto restituire per l’eccedenza anziché indebitamente pretendere.
Sul punto, il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dalle risultante della relazione di verificazione all’uopo depositata dalla quale è emerso che la somma complessivamente dovuta dalla ricorrente, tenendo conto delle varianti introdotte al progetto originario, con particolare riferimento al parziale cambio di destinazione d’uso da ricettivo-alberghiero in residenziale-abitativo disposto con SCIA prot. 17267/2012, ammonta ad euro 146,453,82 (di cui euro 105.912,21 per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria ed euro 40.541,61 per costo di costruzione): dal che deriva che, essendo stati già versati euro 194.853, 42, comprensivi di euro 4.924,26 per oneri di urbanizzazione ex SCIA n. 17267/2012, la somma in eccesso corrisposta dalla Ed.Ed. ammonta ad euro 48.399,60.
Pertanto in questi termini il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, deve dichiararsi il diritto di parte ricorrente a vedersi restituita la somma versata in eccesso sia a titolo di oneri di urbanizzazione che a titolo costo di costruzione; il Comune di Campobasso deve, quindi, essere condannato alla restituzione, in favore di parte ricorrente, della somma di euro 48.399,60 corrispondente a quanto versato a titolo di oneri di urbanizzazione e costo di costruzione non dovuti cui andranno aggiunte le ulteriori rate che nelle more del giudizio la ricorrente abbia versato ove debitamente comprovate e documentate.
Parimenti, il Comune dovrà restituire quanto indebitamente corrisposto dalla ricorrente a titolo di sanzioni ed interessi legali non essendo questi più dovuti in presenza di una somma dalla stessa versata in eccedenza. Il tutto dovrà, infine, essere maggiorato degli interessi legali e rivalutazione monetaria dalla data del versamento sino al soddisfo (TAR Molise, sentenza 14.03.2019 n. 107 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

febbraio 2019

EDILIZIA PRIVATA: Alla Corte costituzionale la norma veneta che prevede la riscossione del contributo di costruzione solo se determinato contestualmente al rilascio del titolo.
Il Tar per il Veneto rimette alla Corte costituzionale la q.l.c. della norma regionale veneta (art. 2, comma 3, l.r. 16.03.2015, n. 4) che, nel prevedere la possibilità per l’ente locale di riscuotere il contributo di costruzione solo se determinato contestualmente al rilascio del titolo, impedisce retroattivamente le azioni necessarie alla riscossione delle richieste di conguaglio il cui importo non è stato determinato contestualmente al rilascio del titolo.
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Il Tar per il Veneto rimette alla Corte costituzionale la q.l.c. della norma regionale veneta (art. 2, comma 3, l.r. 16.03.2015, n. 4) che, nel prevedere la possibilità per l’ente locale di riscuotere il contributo di costruzione solo se determinato contestualmente al rilascio del titolo, impedisce retroattivamente le azioni necessarie alla riscossione delle richieste di conguaglio il cui importo non è stato determinato contestualmente al rilascio del titolo.
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Edilizia – Legge regionale – Contributo per il rilascio del permesso di costruire – Questione non manifestamente infondata di costituzionalità
È rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 5, 97, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, della Legge Regionale della Regione Veneto 16.03.2015, n. 4, nella parte in cui prevede che resta fermo quanto già determinato dal comune, in relazione alla quota del costo di costruzione, solo qualora la determinazione del contributo sia avvenuta all’atto del rilascio del permesso di costruire e non con una successiva richiesta di conguaglio (1).
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   (1) I. – Con l’ordinanza in epigrafe, il Tar per il Veneto ha rimesso alla Corte costituzionale, in relazione agli artt. 3, 5, 97, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale della disciplina del contributo di costruzione contenuta nell’art. 2, comma 3, della legge regionale della Regione Veneto 16.03.2015, n. 4, nella parte in cui introduce un regime differenziato e derogatorio della disciplina statale di cui all’art. 16, comma 9, d.p.r. n. 380 del 2001 (t.u. edilizia).
In particolare, l’art. 16, comma 9, del citato d.p.r. prevede, con una norma cedevole, che le disposizioni del testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti, operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi. Con l’art. 2, comma 3, della legge veneta del 2015, il legislatore regionale è intervenuto sul regime anteriore all’entrata in vigore della medesima legge regionale e, quindi, sulla disciplina transitoria di fonte regionale prevedendo che il contributo di costruzione determinato dal comune rimanga fermo solo qualora la determinazione del contributo sia avvenuta all’atto del rilascio del permesso di costruire e non con una successiva richiesta di conguaglio.
Nel caso di specie, il Comune resistente, nel 2014, rettificava la determinazione del contributo di costruzione stabilito nel 2008. Con l’atto introduttivo del giudizio, la società ricorrente chiedeva, tra l’altro, sulla base della l.r. n. 4 del 2015, l’accertamento negativo del diritto del Comune di pretendere il conguaglio del costo di costruzione e l’annullamento dell’atto di intimazione emanato.
   II. – Premessa la ricostruzione del quadro normativo di riferimento, il Collegio osserva che:
      a) la controversia in ordine alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione ha ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito e non è, pertanto, soggetta alle regole delle azioni impugnatorie–annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza;
      b) in relazione alla rilevanza della q.l.c. ai fini della definizione del giudizio,
         b1) l’art. 2, comma 3, l.r. Veneto, 16.03.2015, n. 4, prevede che “Resta fermo quanto già determinato dal comune, in relazione alla quota del costo di costruzione, prima dell'entrata in vigore della presente legge in diretta attuazione del comma 9 dell'articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, purché la determinazione sia avvenuta all'atto del rilascio del permesso di costruire e non con una successiva richiesta di conguaglio”;
         b2) la richiesta di conguaglio è stata inviata dall’amministrazione il 04.12.2014 e la legge regionale è entrata in vigore il 04.04.2015;
         b3) tuttavia, la disposizione, pur non qualificandosi espressamente come retroattiva, deve ritenersi applicabile anche ai casi in cui la richiesta di conguaglio da parte dell’amministrazione sia stata effettuata prima della sua entrata in vigore;
         b4) infatti, con essa, il legislatore regionale, nel mantenere ferme le sole determinazioni con cui si è fatta diretta applicazione della normativa statale che siano avvenute contestualmente al rilascio del permesso di costruire e non con successivi conguagli, ha escluso l’ammissibilità del conguaglio che miri a recuperare l’importo del contributo nella misura minima prevista dalla legislazione statale se non contestuale al rilascio del titolo edilizio;
         b5) la norma ha pertanto portata retroattiva, nel senso che inibisce il conguaglio non contestuale al rilascio del titolo edilizio anche se la relativa richiesta, come nel caso di specie, è avvenuta anteriormente all’entrata in vigore della legge regionale del 2015;
      c) sempre in punto di rilevanza, la norma non appare suscettibile di alcuna interpretazione costituzionalmente orientata atteso che essa esclude espressamente l’applicazione della disposizione di principio di fonte statale per i rapporti conseguenti alle determinazioni e liquidazioni del contributo che siano state erroneamente effettuate, impedendo, così, l’applicazione diretta della norma di principio dettata dal legislatore statale in materia di legislazione concorrente a tutela di esigenze unitarie di prelievo e violando l’autonomia di entrata e di spesa dei Comuni;
      d) vi sono dubbi sulla compatibilità costituzionale della norma in relazione agli artt. 3, 5, 117, terzo comma, 119, primo, secondo e quarto comma della Costituzione, in quanto:
         d1) con l’art. 2, comma 3, l.r. n. 4 del 2015, il legislatore ha esercitato la propria potestà legislativa in violazione della norma di principio contenuta nell’art. 16, comma 9, d.p.r. n. 380 del 2001, così violando l’art. 117, terzo comma, ultimo periodo, Cost., che riserva al legislatore statale la determinazione dei principi fondamentali delle materie di legislazione concorrente; il legislatore regionale ha, infatti, disciplinato i rapporti ancora pendenti sorti nel periodo vigente anteriormente alla sua entrata in vigore sottraendo all’applicazione della norma statale quei rapporti in cui, all’atto del rilascio del titolo, l’amministrazione erroneamente aveva omesso di dare applicazione della norma statale di principio;
         d2) l’art. 16, comma 9, d.p.r. n. 380 del 2001, nel dettare i criteri di determinazione del contributo di costruzione, contribuisce a definire il contenuto dell’onere economico gravante sul soggetto che intenda esercitare lo ius aedificandi, così concorrendo a determinare l’effettiva portata e la caratterizzazione positiva del principio di onerosità del permesso di costruire, che, secondo la giurisprudenza costituzionale, costituisce un principio fondamentale della materia di competenza concorrente “governo del territorio”; “la disposizione di cui al comma 9 dell’art. 16 DPR 380/2001, nella parte in cui individua i parametri per la determinazione del contributo, nella sua componente relativa al costo di costruzione, appare riconducibile a tale categoria di norme di principio, poiché concorrendo a definire il contenuto dell’onere economico gravante sul soggetto che intenda esercitare lo ius aedificandi, ne integra un aspetto essenziale”;
         d3) l’art. 16, comma 9, d.p.r. n. 380 del 2001, costituisce anche principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 119, secondo comma, Cost. e dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la definizione di criteri uniformi di determinazione della prestazione imposta per l’intero territorio nazionale mira, da un lato, a garantire a tutti i cittadini parità di condizioni nell’esercizio dello ius aedificandi, dall’altro, ai Comuni una quota minima di compartecipazione ai benefici derivanti dall’esercizio dell’attività edificatoria; il contributo di costruzione costituisce, per la giurisprudenza maggioritaria, un corrispettivo di diritto pubblico, avente carattere generale e non tributario di cui è titolare il Comune che rilascia il titolo edilizio, rientrando, quindi, nel novero delle risorse autonome di cui i Comuni, secondo quanto prevede l’art. 119, secondo comma, Cost., sono titolari; alle disposizioni di legge statale che definiscono i criteri per la quantificazione delle prestazioni imposte spettanti ai Comuni dovrebbe riconoscersi natura di principi di coordinamento della finanza pubblica, poiché anche da esse dipende l’autonomia di entrata e di spesa riconosciuta agli enti territoriali, nonché la concreta possibilità di assolvere alle funzioni ad essi attribuite, atteso che il quarto comma dell’art. 119 Cost., esclude che essi possano ricevere, in via ordinaria, ulteriori risorse rispetto a quelle previste dal medesimo articolo;
         d4) l’art. 16, comma 9, d.p.r. n. 380 del 2001, nel prevedere che “Le disposizioni, anche di dettaglio, del presente testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi”, contiene una disciplina transitoria e cedevole, mediante la quale le disposizioni di dettaglio, attuative di norme di principio contenute nel medesimo d.p.r. trovano immediata applicazione fino all’adeguamento da parte delle Regioni; le norme statali di dettaglio, espressione di principi generali, mirano ad evitare che l’inerzia regionale ponga nel nulla l’individuazione dei principi fondamentali delle materie di legislazione concorrente, che è riservata al legislatore statale, così preservando la suddetta riserva e garantendo l’uniforme disciplina nazionale in conformità con gli stessi; l’art. 2, comma terzo, l.r. n. 4 del 2015, introducendo un regime differenziato di determinazione del contributo di costruzione rispetto a quello applicabile sull’intero territorio nazionale per talune fattispecie (quelle per le quali il contributo fosse stato determinato secondo parametri diversi da quello minimo previsti dall’art. 16, comma 9, d.p.r. n. 380 del 2001), si è posto contro quelle esigenze di uniforme regolamentazione presidiate dagli artt. 118, commi primo e quinto, della Costituzione, rendendo definitiva la violazione della norma di principio che il mancato tempestivo adeguamento della legislazione regionale aveva prodotto;
         d5) la disposizione regionale, escludendo che i Comuni possano pretendere con una richiesta di conguaglio il pagamento del contributo nella misura minima prevista dalla legge statale, incide e viola il principio di equiordinazione tra enti territoriali previsto dall’art. 114 Cost., nonché l’autonomia di entrata e di spesa riconosciuta ai Comuni dall’art. 119, commi primo, secondo e quarto, Cost., e il principio di buona amministrazione previsto dall’art. 97 Cost.; la norma regionale, in particolare, nell’escludere il diritto dei Comuni di pretendere il pagamento del contributo nella misura determinata dalla legge statale, incide su un credito già acquisito al patrimonio comunale per effetto del rilascio del permesso di costruire, viola l’autonomia di entrata e di spesa riservata ai Comuni e impedisce ai Comuni di far valere e riscuotere nella loro interezza crediti già acquisiti al patrimonio in assenza di alcuna valutazione sulla sostenibilità economica di tale rinuncia;
         d6) la norma invade, inoltre, la sfera di potestà legislativa esclusiva nella disciplina dell’ordinamento civile riservata al legislatore statale dall’art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.; infatti, con la disposizione in esame il legislatore statale ha dettato una disciplina speciale per gli atti di determinazione e liquidazione del contributo di costruzione già emessi, sottraendo ai Comuni il potere di rideterminare l’importo già liquidato in base alla disciplina regionale previgente, prendendo posizione sulla natura, autoritativa o paritetica, degli atti con cui l’amministrazione determina e liquida l’importo del contributo di costruzione e sull’ammissibilità, e le relative condizioni, della rideterminazione del suddetto importo.
In particolare, la legge regionale ha manifestato una chiara opzione per la tesi che esclude la modificabilità della liquidazione del contributo di costruzione effettuata dal Comune contestualmente al rilascio del titolo; i rapporti obbligatori, già instaurati alla data della sua entrata in vigore, vengono sottoposti a una disciplina peculiare, mediante la quale la pretesa creditoria del Comune viene ridotta nel quantum rispetto al suo contenuto legale, ove non esercitata in tale misura fin dal momento della sua originaria quantificazione ed è riconosciuta una tutela dell’affidamento del privato del tutto avulsa dalla verifica dei profili di conoscibilità della normativa applicabile.
Il legislatore regionale ha, quindi, dettato disposizioni che incidono sul regime giuridico di un rapporto obbligatorio di contenuto essenzialmente pecuniario e soggetto alle disposizioni di diritto privato, invadendo una competenza riservata dall’art. 117, secondo comma, Cost., alla potestà legislativa statale;
         d7) la norma non può, inoltre, ritenersi conforme ai principi di uguaglianza e ragionevolezza, in quanto disciplina diversamente rapporti obbligatori di fonte legale, integralmente definiti nel loro contenuto, per effetto della medesima legge, in funzione della circostanza, meramente casuale, che il Comune abbia o non abbia fatto corretta applicazione della legge vigente in sede di rilascio del titolo.
   III. – Per completezza si segnala che:
      e) sulla natura della prestazione contributiva e della relativa obbligazione, sul momento in cui si deve determinare il contributo, sulla rettificabilità del contributo, Cons. Stato, Ad. plen., 30.08.2018, n. 12 (in Foro it., 2018, III, 618, con nota di TRAVI – BORGIANI, nonché oggetto della News US, in data 17.09.2018, alla quale si rinvia per ulteriori approfondimenti), secondo cui, tra l’altro:
         e1) “gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio”;
         e2) “la pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento”;
         e3) “l’amministrazione comunale, nel richiedere i detti importi con atti non aventi natura autoritativa, agisce quindi secondo le norme di diritto privato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, ma si deve escludere l’applicabilità dell’art. 1431 c.c. a questa fattispecie, in quanto l’errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l’applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato, errore che dà luogo alla semplice rettifica”;
         e4) “la tutela dell’affidamento e il principio della buona fede, che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione nell’attuazione del rapporto obbligatorio, possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, la predeterminazione e l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione, di cui all’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, rendono vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con l’ordinaria diligenza richiesta al debitore, secondo buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), nell’ottica di una leale collaborazione volta all’attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio vantato dal Comune”;
         e5) il contributo di costruzione è una prestazione patrimoniale imposta, di natura non tributaria, a carico del privato, a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il privato può conseguire dal titolo edificatorio e dalle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere stesse. La circostanza che un'obbligazione patrimoniale abbia una fonte pubblicistica non esclude che le vicende del rapporto siano assoggettate anche alle ordinarie regole civilistiche;
         e6) l'atto del comune che stabilisce la misura del contributo è un mero atto di liquidazione, a carattere ricognitivo e contabile, in quanto il contributo, nelle sue due diverse componenti, è dovuto in base a criteri puntuali predeterminati (cfr. art. 16 d.p.r. n. 380 del 2001), con la conseguenza che il suo concreto ammontare è il risultato soltanto di un'operazione aritmetica, mentre il fatto costitutivo dell’obbligazione è il rilascio del titolo edilizio. La determinazione del contributo non avrebbe pertanto carattere provvedimentale e l'atto del comune non sarebbe neppure passibile di autotutela;
         e7) sebbene il credito dell’amministrazione, per la sua particolare finalità, sia assistito da particolari sanzioni e da speciali procedure coattive di riscossione ciò non contrasta con la fondamentale natura del rapporto obbligatorio paritetico inerente al momento del pagamento del contributo e accessorio al rilascio del permesso di costruire;
      f) prima dell’intervento dell’Adunanza plenaria potevano registrarsi tre orientamenti principali sul tema della rettifica del contributo di costruzione e sulle condizioni che un comune deve rispettare per correggere errori del proprio atto di determinazione del contributo:
         f1) un primo orientamento (Cons. giust. amm. reg. sic., 15.06.2007, n. 422; Id., 18.05.2007, n. 373; Id., 21.03.2007, n. 244, in Foro amm. – Cons. Stato, 2007, 1063; Id., 02.03.2007, n. 64, in Giurisdiz. amm., 2007, I, 412; Cons. Stato, sez. IV, 28.11.2012, n. 6033, in Giurisdiz. amm., 2012, I, 1631; Cons. Stato, sez. V, 04.05.1992, n. 360, in Riv. giur. ed., 1992, I, 624) riconosceva che il contributo di costruzione fosse oggetto di un rapporto obbligatorio sottoposto in quanto tale al termine ordinario di prescrizione (art. 2946 c.c.), decorrente dalla data del rilascio del titolo.
Tuttavia, la liquidazione iniziale del contributo operata dal comune sarebbe suscettibile di modifica in peius esclusivamente in caso di mero errore di calcolo, che, di per sé, comporterebbe solo l’esigenza di una rettifica, con preclusione per il comune di ricorrere all’istituto dell’autotutela amministrativa. L’amministrazione rimarrebbe, tuttavia, vincolata alla propria liquidazione in quanto l’errore, in base al principio enunciato dall’art. 1431 c.c., non potrebbe essere riconoscibile per il privato che è indotto a prestare affidamento nella determinazione del contributo operata dall’amministrazione;
         f2) un secondo orientamento (cfr. in particolare, Cons. Stato, sez. IV, 27.09.2017, n. 4515; Cons. Stato, sez. IV, 12.06.2017, n. 2821), pur muovendo dalla natura paritetica del rapporto, afferma che, trattandosi di un rapporto di debito-credito di natura paritetica, la rettifica sarebbe sempre possibile, entro il termine decennale di prescrizione, perché, per un verso, il procedimento sarebbe svincolato dal rispetto delle condizioni di esercizio dell’autotutela amministrativa e, per altro verso, la rideterminazione del contributo dovuto secondo rigidi parametri regolamentari o tabellari costituirebbe un atto dovuto;
         f3) un terzo orientamento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21.12.2016, n. 5402; manifesta preferenza per tale ricostruzione anche l’ordinanza di rimessione all’Adunanza plenaria resa da Cons. giust. amm. reg. sic., 27.03.2018, n. 175, oggetto della News US in data 03.04.2018) sostiene la natura pubblicista del rapporto nascente dalla determinazione del contributo, trattandosi di prestazione patrimoniale imposta di carattere non tributario, per affermare la conseguente applicabilità in astratto delle regole dell’autotutela amministrativa;
      g) sulla disciplina pubblicistica delle sanzioni per il ritardato pagamento del contributo di costruzione, Cons. Stato, Ad. plen., sentenza 07.12.2016, n. 24 (in Foro it., 2017, III, 129, in Giornale dir. amm., 2017, 528 (m), con nota di CUTINI, in Riv. giur. edilizia, 2017, I, 104, e in Riv. amm., 2017, 274, nonché oggetto della News US in data 03.01.2017 alla quale si rinvia per ulteriori approfondimenti), secondo cui, tra l’altro:
         g1) “l’amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale”;
         g2) il contributo di costruzione rappresenta una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione; la ragione di tale compartecipazione è da ricollegare sul piano eziologico al surplus di opere di urbanizzazione che l’amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio; il contributo ha, pertanto, natura di prestazione patrimoniale imposta, d’indole non tributaria ma di carattere generale (prescindendo totalmente dalle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi e venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio, sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere); quand’anche risultino trasfuse in apposita convenzione urbanistica, le prestazioni da adempiere da parte dell’amministrazione comunale e del privato intestatario del titolo edilizio non sono tra loro in posizione sinallagmatica; da ciò discende che il soggetto obbligato sia tenuto a corrispondere il contributo di costruzione nel rispetto dei termini convenuti e che l’amministrazione comunale deve eseguire le opere di urbanizzazione in coerenza, anche sul piano temporale, allo sviluppo edilizio del territorio, nell’ambito di un rapporto che è qualificabile in termini di diritto pubblico;
         g3) non sussiste alcuna base normativa che correli il potere sanzionatorio del comune al previo esercizio dell’onere di sollecitazione del pagamento presso il debitore principale ovvero presso il fideiussore. Il sistema di pagamento del contributo di costruzione è caratterizzato dalla presenza solo eventuale di una garanzia prestata per l’adempimento del debito principale e di un parallelo strumento a sanzioni crescenti, con chiara funzione di deterrenza dell’inadempimento, che trova applicazione, in base alla legge, al verificarsi dell’inadempimento dell’obbligato principale.
In tale sistema, l’amministrazione comunale, allo scadere del termine originario di pagamento della rata, ha solo la facoltà di escutere immediatamente il fideiussore onde ottenere il soddisfacimento del suo credito, ma, ove ciò non accada, l’amministrazione dovrà sanzionare il ritardo nel pagamento con la maggiorazione del contributo a percentuali crescenti all’aumentare del ritardo; solo alla scadenza di tutti i termini fissati al debitore per l’adempimento (e quindi dopo aver applicato le massime maggiorazioni di legge), l’Amministrazione avrà il potere di agire nelle forme della riscossione coattiva del credito nei confronti del debitore principale (art. 43, d.P.R. n. 380 del 2001);
         g4) la stretta osservanza del principio di legalità comporta pertanto che va ritenuta legittima l’applicazione delle sanzioni per il ritardo, a prescindere da richieste di pagamento inoltrate all’interessato o al suo fideiussore dalla amministrazione concedente il titolo edilizio;
      h) sulla quantificazione del costo di costruzione, sulle tabelle parametriche, sui poteri e l’inerzia delle Regioni:
         h1) in dottrina: FERRARIO – GIUFFRE’, in Testo unico dell’edilizia, a cura di MARIA ALESSANDRA SANDULLI, Milano, 2015, III ed., 447 ss.;
         h2) in giurisprudenza: Cons. Stato, sez. IV, 21.12.2016, n. 5402, cit., secondo cui, tra l’altro, “sebbene alle Regioni spetti la disciplina di dettaglio pure in soggetta materia, al più la diretta applicazione comunale della norma statale, che nel fissare direttamente l’aliquota minima di legge è comunque inderogabile e ineludibile in base al principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 119, co. 2, Cost., serve altresì ad evitare gli effetti nocivi d’ogni inerzia del legislatore regionale, onde essa vige fintanto che la Regione non intervenga o a confermarla o a porne una superiore a quella minima, ossia a quella ritenuta congrua quale livello essenziale di prestazione imposta, ad evidenti fini perequativi del prelievo, per tutto il territorio della Repubblica”, “non è correttamente invocata la tutela dell’affidamento a causa d’un overruling sostanziale da parte del Comune, poiché, per un verso, la potestà di ripensamento ovvero di correzione dei propri errori o illegittimità è, per la P.A., immanente nell’ordinamento ed è espressamente codificata negli artt. 21-quinquies e 21–nonies della l. 07.08.1990 n. 241 anche per quanto attiene alla decorrenza dei relativi effetti e, per altro verso, non esiste un correlato ed inderogabile principio per cui il mutamento d’avviso della P.A. stessa debba valere solo per l’avvenire l’interpretazione delle norme, invero, è sempre retroattiva, salvo eccezionali ipotesi non ricorrenti nella specie”, “l’attrazione a contribuzione del cespite imponibile non esclude, di per sé solo, effetti in varia guisa “retroattivi” della potestà contributiva fintanto che sia ancora attuale l’attitudine soggettiva ed oggettiva alla contribuzione stessa (in particolare, se non v’è stata ancora decadenza o prescrizione di tal potestà), maxime quando si deve doverosamente applicare l’aliquota (minima) di legge ed impedire così forme surrettizie di beneficio o di elusione nel caso concreto, donde la superfluità dell’avviso ex art. 10-bis della l. 241/1990 in relazione al successivo art. 21-octies, co. 2, nonché l’insussistenza di affidamenti tutelabili a favore dell’appellante, nonché la inconfigurabilità della violazione delle garanzie partecipative”; Cons. Stato, sez. V, 13.02.1995, n. 229 (in Foro amm., 1995, 348), secondo cui “ai sensi dell'art. 5 l. 28.01.1977 n. 10 la determinazione degli oneri di urbanizzazione è stabilita in base alle tabelle parametriche fissate dalle regioni e nell'attesa della loro emanazione i comuni provvedono in via provvisoria salvo conguaglio; pertanto, la determinazione a conguaglio sulla base di tabelle sopravvenute all'ultimazione della costruzione è legittima e non richiede alcuna dimostrazione analitica della liquidazione”; Cons. Stato, sez. V, 13.07.1994, n. 752 (in Ambiente, 1994, fasc. 10, 108, e in Giur. it., 1995, III, 1, 36), secondo cui “legittimamente, gli oneri di urbanizzazione relativi alla nuova costruzione di magazzini per il deposito e per il commercio di materie prime tessili, vengono determinati facendo riferimento alle tabelle parametriche relative agli edifici commerciali, direzionali e turistici e non invece sulla base delle tabelle per gli edifici aventi natura industriale o artigianale; infatti, tali locali non risultano destinati esclusivamente al deposito di materie prime, che si configura essere una fase del ciclo produttivo, bensì ad attività promiscua di deposito e di commercio delle stesse materie prime; a tal proposito trattandosi di edifici commerciali nessuna rilevanza assume l'edificazione su area identificata «zona D» dal p.r.g., poiché per tali edifici non è prevista alcuna zona territoriale omogenea, potendo sorgere in ogni parte del territorio, quindi anche in «zone D» (insediamento produttivo artigianale-industriale)”; Cons. Stato, sez. V, 27.02.1998, n. 201 (in Riv. giur. urbanistica, 1999, 139, con nota di FIORINI), secondo cui “Il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne trae”; Cass. civ., sez. I, 27.09.1994, n. 7874 (in Foro it., 1995, I, 1921, e in Riv. giur. edilizia, 1995, I, 92), secondo cui “poiché il contributo per le opere di urbanizzazione non ha natura di contro-prestazione in rapporto sinallagmatico rispetto al rilascio della concessione edilizia, ma rappresenta una prestazione di natura tributaria, o al più un corrispettivo di diritto pubblico, che trova il suo fondamento negli oneri che gravano sulla collettività in rapporto alle opere di trasformazione del territorio, il comune non può ritenersi obbligato, per effetto del versamento degli oneri, all'esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria”;
      i) sulla individuazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio, ex art. 117 Cost., all’interno del t.u. edilizia:
         i1) Corte cost., 13.04.2017, n. 84 (in Riv. giur. edilizia, 2017, I, 246), secondo cui “la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, 1° comma, lett. b), d.leg. 06.06.2001, n. 378, recante «disposizioni legislative in materia edilizia (Testo B)», trasfuso nell'art. 9, 1° comma, lett. b), d.p.r. 06.06.2001 n. 380, recante il «testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A) », va rigettata in quanto infondata, non sussistendo la dedotta violazione degli art. 3, 41, 1° comma, 42, 2° e 3° comma, 76 e 117, 3° comma, cost.”;
         i2) Corte cost., 03.11.2016, n. 231 (in Foro it., 2017, I, 2566, in Urbanistica e appalti, 2017, 51, con nota di DI MARIO, in Giur. costit., 2017, 421, con nota di CHIEPPA, e in Riv. giur. edilizia, 2016, I, 952), secondo cui, tra l’altro: “L'onerosità del titolo abilitativo «riguarda infatti un principio della disciplina un tempo urbanistica e oggi ricompresa fra le funzioni legislative concorrenti sotto la rubrica "governo del territorio"» (sentenza n. 303 del 2003), e anche le deroghe al principio (elencate all'art. 17 del TUE), in quanto legate a quest'ultimo da un rapporto di coessenzialità, partecipano della stessa natura di principio fondamentale (sentenze n. 1033 del 1988 e n. 13 del 1980)”; “È dichiarato costituzionalmente illegittimo -per violazione dell'art. 117, 3º comma, cost.- l'art. 6, 20º e 21º comma, primo trattino, l.reg. Liguria n. 12 del 2015, con cui sono stati modificati gli art. 38, 1º comma, lett. a) e c), e 39, 1º comma (con l'aggiunta della lett. g-bis), l.reg. Liguria n. 16 del 2008; le disposizioni impugnate dal governo esonerano dal contributo di costruzione due categorie di «interventi sul patrimonio edilizio esistente» (quelli con un aumento della superficie agibile inferiore a venticinque metri quadrati o con variazione di superficie derivante da mera eliminazione di muri divisori; e quelli di frazionamento di unità immobiliari che determinino un numero di unità immobiliari inferiore al doppio di quelle esistenti, sia pur con aumento della superficie agibile) che possono rientrare, a seconda delle loro caratteristiche, nella nozione di «manutenzione straordinaria» (come definita agli art. 3, 1º comma, lett. b), e 6, 2º comma, lett. a), t.u. edilizia) o in quella di «ristrutturazione edilizia» (come definita dall'art. 3, 1º comma, lett. c), t.u. edilizia); tali fattispecie di totale esonero contrastano con i principi fondamentali della materia, che prevedono per la manutenzione straordinaria (ove ricorrano i presupposti dell'art. 17, 4º comma, t.u. edilizia) una riduzione del contributo alla sola parte corrispondente alla incidenza delle opere di urbanizzazione, e per la ristrutturazione edilizia il pagamento del contributo per intero, salvi casi particolari di esonero o di riduzione (art. 17, 3º comma, lett. b), e 4º comma bis, t.u. edilizia); l'onerosità del titolo abilitativo e le coessenziali deroghe ad esso (elencate all'art. 17 del t.u. edilizia) partecipano della stessa natura di principio fondamentale della materia «governo del territorio»”;
         i3) Corte cost., 09.03.2016, n. 49 (in Riv. giur. edilizia, 2016, I, 8, con nota di STRAZZA, in Giur. it., 2016, 2233 (m), con nota di VIPIANA PERPETUA, e in Riv. giur. urbanistica, 2016, fasc. 4, 87, con nota di CERBO), secondo cui “È costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 117, 3º comma, cost., l'art. 84-bis, 2º comma, lett. b), l.reg. Toscana 03.01.2005 n. 1, che stabilisce la possibilità per l'amministrazione di esercitare poteri sanzionatori per la repressione degli abusi edilizi, anche oltre il termine di trenta giorni dalla presentazione della Scia, in un numero più ampio di ipotesi rispetto alla previsione statale; nell'ambito della materia concorrente del «governo del territorio», i titoli abilitativi agli interventi edilizi costituiscono oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale e tale valutazione deve ritenersi valida anche per la denuncia di inizio attività (Dia) e per la segnalazione certificata di inizio attività (Scia), che si inseriscono in una fattispecie, il cui effetto è pur sempre quello di legittimare il privato ad effettuare gli interventi edilizi; tale fattispecie ha una struttura complessa e non si esaurisce, rispettivamente, con la dichiarazione o la segnalazione, ma si sviluppa in due fasi ulteriori: una prima, di ordinaria attività di controllo dell'amministrazione; una seconda, in cui può esercitarsi l'autotutela amministrativa; anche le condizioni e le modalità di esercizio dell'intervento della p.a., una volta che siano esauriti i termini prescritti dalla normativa statale, devono considerarsi il necessario completamento della disciplina dei titoli abitativi, poiché l'individuazione della loro consistenza e della loro efficacia non può prescindere dalla capacità di resistenza rispetto alle verifiche effettuate dall'amministrazione successivamente alla maturazione degli stessi; la disciplina di questa fase ulteriore è, dunque, parte integrante del titolo abilitativo e costituisce un tutt'uno inscindibile; il suo perno è costituito da un istituto di portata generale -quello dell'autotutela- che si colloca allo snodo delicatissimo del rapporto fra il potere amministrativo e il suo riesercizio, da una parte, e la tutela dell'affidamento del privato, dall'altra; ne deriva che la disciplina de qua costituisce espressione di un principio fondamentale della materia «governo del territorio»; la normativa regionale, nell'attribuire all'amministrazione un potere di intervento, lungi dall'adottare disposizioni di dettaglio, ha introdotto una disciplina sostitutiva dei principi fondamentali dettati dal legislatore statale, toccando i punti nevralgici del sistema elaborato nella legge sul procedimento amministrativo e con tutti i rischi per la certezza e l'unitarietà dello stesso”;
         i4) Corte cost., 12.04.2013, n. 64 (in Foro it., 2014, I, 2299), secondo cui “È incostituzionale l'art. 1, 1º e 2º comma, l.reg. Veneto 24.02.2012 n. 9, nella parte in cui prevede che, nell'ambito degli interventi edilizi nelle zone classificate sismiche, è esclusa, anche con riguardo ai procedimenti in corso, la necessità del previo rilascio delle autorizzazioni del competente ufficio tecnico regionale per i «progetti» e le «opere di modesta complessità strutturale», privi di rilevanza per la pubblica incolumità, individuati dalla giunta regionale in base ad una procedura nella quale è prevista l'obbligatoria assunzione di un semplice parere da parte della commissione sismica regionale”;
         i5) Corte cost., 15.11.1988, n. 1033 (in Cons. Stato, 1988, II, 2067, in Giust. civ., 1989, I, 265, in Riv. giur. edilizia, 1989, I, 10, e in Riv. amm., 1989, 503), secondo cui: “Il d.l. 23.01.1982, n. 9 convertito con modificazioni dalla l. 25.03.1982, n. 94 detta norme integratrici delle norme fondamentali di riforme economico-sociali contenute nella l. 28.01.1977, n. 10 sull'edificabilità dei suoli e, come tale, pone limiti costituzionalmente giustificati sia nei confronti della competenza legislativa spettante alle regioni a statuto ordinario in materia urbanistica, ai sensi dell'art. 117 cost., sia nei confronti della competenza legislativa delle regioni a statuto speciale e in particolare della regione Sardegna ai sensi della l. cost. 26.02.1948, n. 3”; “Le norme che dettano deroghe al principio dell'onerosità della concessione edilizia rientrano fra le norme fondamentali delle riforme economico sociali; gli art. 7 e 9, d.l. 23.01.1982, n. 9 convertito con modificazioni dalla l. 25.03.1982, n. 94, non è in contrasto con gli art. 13, lett. f), l. cost. 26.02.1948, n. 3 (statuto reg. Sardegna) e 117 cost. nelle parti in cui gli articoli stessi prevedono deroghe al principio dell'onerosità delle concessioni edilizie”;
         i6) dalle pronunce descritte si ricava che la Corte costituzionale ha ritenuto che l’urbanistica e l’edilizia vadano ricondotte alla materia «governo del territorio» (Corte cost., 28.06.2004, n. 196, in Foro it., 2005, I, 327, in Riv. corte conti, 2004, fasc. 3, 301, in Riv. giur. urbanistica, 2005, 38, con nota di CALEGARI, in Quaderni regionali, 2004, 1166, in Giust. amm., 2004, 778 (m), con nota di MORBIDELLI, in Regioni, 2004, 1355 (m), con note di SORACE, TORRICELLI, in Riv. not., 2004, 1487, con nota di CASU, in Giur. costit., 2004, 1930, con note di CHIEPPA, PINELLI, STELLA RICHTER, in Giust. civ., 2005, I, 16, in Riv. trim. dir. pen. economia, 2004, 1249, in Riv. it. dir. e proc. pen., 2004, 1219, con nota di MAIELLO, in Rass. avv. Stato, 2004, 576, con nota di FIENGO, e in Giur. it., 2005, 2024, con nota di ANGELINI; Corte cost., 19.12.2003, n. 362, in Quaderni regionali, 2004, 399, in Foro amm.-Cons. Stato, 2003, 3559, con nota di FOÀ, in Cons. Stato, 2003, II, 2317, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, 383, e in Giur. costit., 2003, 3736; Corte cost., 07.10.2003, n. 307, in Foro it., 2004, I, 1365, con nota di MIGLIORANZA, in Giur. it., 2004, 397, in Urbanistica e appalti, 2004, 295 (m), con nota di MANFREDI, in Foro amm.-Cons. Stato, 2003, 2791, con nota di DE LEONARDIS, in Quaderni regionali, 2004, 311, in Giur. costit., 2003, 2841, in Ragiusan, 2004, fasc. 239, 258, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, 411, in Riv. giur. ambiente, 2004, 257 (m), con nota di CERUTI, MAZZOLA, in Rass. giur. energia elettrica, 2003, 523, con nota di ORO NOBILI, in Resp. civ., 2004, 441 (m), con nota di ROLANDO, e in Regioni, 2004, 603, con nota di CAMERLENGO; Corte cost., 01.10.2003, n. 303, in Foro it., 2004, I, 1004, con note di VIDETTA, FRACCHIA, FERRARA, in Corriere giur., 2004, 29, con nota di DICKMANN, in Urbanistica e appalti, 2004, 295 (m), con nota di MANFREDI, in Riv. giur. Mezzogiorno, 2003, 1472, in Quaderni regionali, 2003, 1012, in Riv. corte conti, 2003, fasc. 6, 181, in Riv. giur. edilizia, 2004, I, 10, con nota di CELOTTO, in Giur. costit., 2003, 2675, con note di D'ATENA, ANZON, MOSCARINI, GENTILINI, in Appalti urbanistica edilizia, 2004, 13, in RivistAmbiente, 2003, 1257, in Cons. Stato, 2003, II, 2007, con nota di D'ARPE, in Urbanistica e appalti, 2003, 1399, con nota di CAPUTO, in Guida al dir., 2003, fasc. 40, 67, con nota di FORLENZA, in Dir. e giustizia, 2003, fasc. 37, 58, con nota di MAGNI, in Cons. Stato, 2004, II, 1307 (m), con nota di MILO, in Giur. it., 2004, 1567, con nota di MASSA PINTO, in Dir. maritt., 2004, 955, con nota di CARPANETO, e in Regioni, 2004, 535, con note di BARTOLE, VIOLINI), di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.: materia di legislazione concorrente nella quale lo Stato ha il potere di fissare i principi fondamentali, mentre spetta alle Regioni il potere di emanare la normativa di dettaglio;
         i7) le dichiarazioni di incostituzionalità (in particolare Corte cost., 12.04.2013, n. 64, cit.) sono motivate con riguardo alla violazione di un principio fissato dalla legge statale e da ritenersi, per la regione, principio fondamentale della materia e come tale non derogabile. Con riguardo alla portata dei «principi fondamentali» riservati alla legislazione statale nelle materie di potestà concorrente, la Corte ha precisato, tra l’altro, che il rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio deve essere inteso nel senso che l’una è volta a prescrivere criteri e obiettivi, mentre all’altra spetta l’individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi;
         i8) anche la previsione di limiti invalicabili all’edificazione nelle “zone bianche” ha le caratteristiche intrinseche del principio fondamentale della legislazione statale in materia di governo del territorio, coinvolgendo valori di rilievo costituzionale quali il paesaggio, l’ambiente e i beni culturali (Corte cost., 13.04.2017, n. 84, cit.).
In quest’ottica, la fissazione di standard rigorosi, ma cedevoli di fronte a qualsiasi regolamentazione regionale rappresenterebbe una soluzione contraddittoria, in quanto lascerebbe aperta la possibilità che eventuali legislatori regionali finiscano con il frustrare la ratio della disciplina, compromettendo in modo tendenzialmente irreversibile interessi di rango costituzionale.
La norma statale, anche se prevede la puntuale quantificazione dei limiti di cubatura e di superficie, svolge la funzione di impedire, tramite l’applicazione di standard legali, una incontrollata espansione edilizia in caso di vuoti urbanistici, suscettibile di compromettere l’ordinato (futuro) governo del territorio e di determinare la totale consumazione del suolo nazionale, a garanzia di valori di chiaro rilievo costituzionale. Funzione rispetto alla quale la specifica previsione di livelli minimi di tutela si presenta coessenziale, in quanto necessaria per esprimere la regola;
         i9) nell’ambito della materia concorrente «governo del territorio», i titoli abilitativi agli interventi edilizi costituiscono oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale e tale valutazione deve ritenersi valida anche per la denuncia di inizio attività (DIA) e per la SCIA (cfr., in particolare, Corte cost., 09.03.2016, n. 49) che, seppure con la loro indubbia specificità, si inseriscono in una fattispecie il cui effetto è pur sempre quello di legittimare il privato ad effettuare gli interventi edilizi; anche le condizioni e le modalità di esercizio dell’intervento della pubblica amministrazione, una volta che siano decorsi i termini in questione, devono considerarsi il necessario completamento della disciplina di tali titoli abilitativi, poiché l’individuazione della loro consistenza e della loro efficacia non può prescindere dalla capacità di resistenza rispetto alle verifiche effettuate dall’amministrazione successivamente alla maturazione degli stessi.
La disciplina di questa fase ulteriore, dunque, è parte integrante di quella del titolo abilitativo e costituisce con essa un tutt’uno inscindibile. Ne discende che, anche per questa parte, la disciplina in questione costituisce espressione di un principio fondamentale della materia «governo del territorio» (TAR Veneto, Sez. II, ordinanza 05.02.2019 n. 159 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Alla Corte costituzionale la legge regionale sugli oneri di costruzione.
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Edilizia – Omeri di costruzione – Regione Veneto - Art. 2, comma 3, l.reg. Veneto n. 4 del 2015 – Violazione artt. 3, 5, 97, 114, 117, 118 e 119 Cost. – Rilevante e non manifestamente infondata.
E’ rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 5, 97, 114, 117, 118 e 119 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, l. reg. Veneto 16.03.2015, n. 4, nella parte in cui incide sulla pretesa creditoria dei Comuni ad ottenere il pagamento della quota del costo di costruzione nella misura determinata ai sensi del comma 9, ultimo periodo, dell’art. 16, d.P.R. n. 380 del 2001 (1).
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   (1) L’art. 16, comma 9, d.P.R. n. 380 del 2001 prevede che le Regioni determinino i criteri per il calcolo di tale componente del contributo di costruzione e definisce i parametri a cui il Legislatore Regionale deve far riferimento: il contributo per il costo di costruzione deve costituire una quota del suddetto costo compresa tra il cinque ed il venti percento, variabile in funzione delle caratteristiche, delle tipologie, della destinazione e dell’ubicazione delle costruzioni.
Il Legislatore Veneto, ha dato attuazione all’art. 16, comma 9, d.P.R. n. 380 del 2001, sostituendo con il comma 1 dell’art. 2, l.reg. 16.03.2015, n. 4 la tabella A4 della l.reg. n. 61 del 1985. Al comma 2, ha, poi, previsto che i nuovi criteri si applichino anche “ai procedimenti in corso relativi ai permessi di costruire nei quali il comune non abbia ancora provveduto a determinare la quota del costo di costruzione”. Infine, al comma 3, ha stabilito che: “Resta fermo quanto già determinato dal comune, in relazione alla quota del costo di costruzione, prima dell'entrata in vigore della presente legge in diretta attuazione del comma 9 dell'articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, purché la determinazione sia avvenuta all'atto del rilascio del permesso di costruire e non con una successiva richiesta di conguaglio”.
La previgente tabella A4 della l.reg. 27.06.1985, n. 61 (“Norme per l’assetto e l’uso del territorio”) prevedeva un’aliquota minima del 1,5%. La disposizione aveva dato attuazione all'art. 6, comma 3, l. reg. n. 10 del 1977 che, nel testo allora vigente (risultante dalle modifiche di cui all'art. 9, comma 6, d.l. 23.01.1982, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla L. 25.03.1982, n. 94), senza prevedere un’aliquota minima, stabiliva che il contributo afferente al costo di costruzione fosse determinato in misura percentuale non superiore al 10%.
Successivamente, con l'art. 7, comma 2, l. 24.12.1993, n. 537 (rimasto in vigore fino all’entrata in vigore del Testo Unico dell’edilizia) il Legislatore Statale aveva già modificato il parametro, prevedendo che il contributo fosse determinato in una percentuale compresa tra il cinque ed il venti per cento del costo di costruzione, così riportandolo alla cornice prevista dalla formulazione originaria dell’art. 6, comma 3, l. 28.01.1977, n. 10. Il Legislatore Veneto, tuttavia, non aveva apportato modifiche alla tabella A4 della l.reg. 27.06.1985, n. 61, rimasta in vigore nella sua originaria formulazione.
Ha quindi affermato il Tar che l’art. 2, comma 3, l.reg. n. 4 del 2015 appare più chiaro nel suo contenuto dispositivo. Il tenore letterale della disposizione sembra sovvertire gli esiti dell’elaborazione giurisprudenziale circa l’assetto dei rapporti tra norma statale e norma regionale nella materia della determinazione del contributo afferente al costo di costruzione.
Infatti, quasi che a prevalere dovesse essere la disposizione di fonte regionale, si afferma che “resta fermo” quanto determinato in diretta applicazione dell’art. 16, comma 9, d.P.R. n. 380 del 2001, ma soltanto se tale determinazione sia stata effettuata contestualmente al rilascio del titolo (“Resta fermo quanto già determinato dal comune (…) in diretta attuazione del comma 9 dell'articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, purché la determinazione sia avvenuta all'atto del rilascio del permesso di costruire e non con una successiva richiesta di conguaglio”). Quale che sia il presupposto in forza del quale il Legislatore si sia determinato ad esprimersi in tale forma, comunque, al contenuto dispositivo della norma sembra doversi attribuire portata retroattiva.
La disposizione sembra, infatti, chiara nel consentire ai Comuni di chiedere e di riscuotere soltanto gli importi del contributo quantificati in base alla norma statale contestualmente al rilascio del titolo, inibendo la riscossione del conguaglio anche ove la relativa richiesta sia stata effettuata prima dell’entrata in vigore della l.reg. n. 4 del 2015.
 Infatti, atteso che la norma si inserisce all’interno del testo normativo di fonte regionale che ha dato attuazione all’art. 16, comma 9, d.P.R. n. 380 del 2001, essa non può applicarsi alle determinazioni del contributo successive all’entrata in vigore della norma stessa, per le quali si applicheranno le nuove aliquote. Essa si rivolge, quindi alle “determinazioni” già avvenute (quindi ai titoli già rilasciati) per affermare che quelle effettuate dando diretta attuazione all’art. 16, comma 9, d.P.R. n. 380 del 2001, restano ferme – e quindi potranno essere fatte valere e portate ad esecuzione – solo se contestuali al rilascio del titolo. Il contenuto precettivo della disposizione appare integralmente definito in tale parte del comma: esso determina compiutamente sia la sorte delle “determinazioni” effettuate sulla scorta dell’art. 16, comma 9, d.P.R. n. 380 del 2001 (che “restano ferme”), sia di quelle effettuate sulla scorta della legislazione regionale (che non potranno essere integrate).
Il riferimento alle “successive richieste di conguaglio”, appare una semplice specificazione di un concetto già compiutamente espresso con la locuzione che la precede e, pertanto, non sembra potersi valorizzare al fine di affermare che l’impedimento alla riscossione derivante dalla disposizione riguardi soltanto le richieste di conguaglio successive alla sua entrata in vigore. Il tenore precettivo della disposizione –che consente di far valere solo le determinazioni direttamente attuative della norma statale effettuate contestualmente al rilascio del titolo– resterebbe, infatti, intatto anche in assenza di tale specificazione.
D’altronde una diversa soluzione interpretativa –che la difesa del Comune ha proposto nei suoi scritti difensivi– appare incompatibile con la natura non autoritativa riconosciuta agli atti di determinazione del contributo ed a quelli con i quali tale determinazione venga modificata.
Solo attribuendo ad essi natura provvedimentale, potrebbe distinguersi tra la sorte delle richieste di conguaglio inviate prima e dopo l’entrata in vigore della norma.
Poiché, però, è stato ormai chiarito che tali atti hanno natura paritetica e costituiscono atti di esercizio di un diritto di credito, la norma viene ad incidere sui rapporti obbligatori che sono sorti, ex lege, per effetto del rilascio del titolo, e quindi appare, nel suo contenuto dispositivo, volta ad impedire le azioni necessarie alla riscossione anche delle richieste di conguaglio precedenti alla sua entrata in vigore. Da tutto quanto sopra, emerge la rilevanza della questione di legittimità costituzionale della norma nel presente giudizio (TAR Veneto, Sez. II, ordinanza 05.02.2019 n. 159 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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SENTENZA
12. Il Collegio dubita della legittimità costituzionale dell’art. 2, c. 3, L.R. Veneto, 16.03.2015, n. 4, nella parte in cui incide sulla pretesa creditoria dei Comuni ad ottenere il pagamento della quota del costo di costruzione nella misura determinata ai sensi del comma 9, ultimo periodo, dell’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001, per violazione degli artt. 3, 5, 97, 114, 117 comma III; 118, comma I; 119, commi I, II e IV; 117, comma II, lett. l), della Costituzione.
13. Preliminarmente, al fine di evidenziare la rilevanza della questione di legittimità costituzionale per la decisione dell’odierno ricorso, è necessario soffermarsi sull’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal Comune resistente.
Il Comune afferma, infatti, che la nota prot. 3713 del 13.03.2017, oggetto dell’odierna impugnazione, costituisca atto meramente confermativo dell’intimazione di pagamento notificata alla società ricorrente in data 04.12.2014 e non impugnata, e che, pertanto, il ricorso sarebbe da ritenersi inammissibile per carenza di interesse, essendo stato impugnato un atto privo di efficacia immediatamente lesiva.
L’eccezione non è fondata. Essa presuppone la natura provvedimentale ed autoritativa degli atti con i quali l’Amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione e la loro conseguente impugnabilità entro il termine decadenziale previsto dall’art. 29 c.p.a. Solo partendo da tale premessa, infatti, potrebbe sostenersi che l’impugnazione di una diffida di pagamento successiva alla riliquidazione del contributo sia tardiva ed inammissibile.
L’assunto di partenza, tuttavia, è smentito dall’orientamento giurisprudenziale, ormai consolidato (cfr. da ultimo, Cons. Stato, Ad. Plen., 30/08/2018, n. 12; cfr., altresì, ex multis Cons. Stato Sez. IV Sent., 27/09/2017, n. 4515, TAR Veneto Venezia Sez. II Sent., 13/05/2016, n. 479), dal quale il Collegio non rinviene ragioni per discostarsi, secondo cui le controversie in materia di determinazione della misura dei contributi edilizi non hanno natura impugnatoria, concernendo l’accertamento di una pretesa creditoria dell’Amministrazione, avente natura di prestazione patrimoniale imposta, non tributaria, di cui la legge integralmente predetermina presupposto e contenuti (così, Cons. Stato, Ad. Plen., 30/08/2018, n. 12: “la controversia in ordine alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a norma dell'art. 16 della L. n. 10 del 1977 e, oggi, dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., ha ad oggetto l'accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall'esistenza di atti della pubblica amministrazione e non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza.”).
Tali controversie, pertanto, non soggiacciono al termine decadenziale previsto per le azioni di annullamento (“le controversie in tema di determinazione della misura dei contributi edilizi concernono l'accertamento di diritti soggettivi che traggono origine direttamente da fonti normative, sicché sarebbero proponibili, a prescindere dall'impugnazione di provvedimenti dell'amministrazione, nel termine di prescrizione” Cons. St., sez. IV, 20.11.2012 n. 6033; Cons. St., sez. V, 04.05.1992, n. 360).
Pertanto la mancata impugnazione, entro il termine decadenziale previsto dall’art. 29 c.p.a. dell’atto di riliquidazione del contributo e richiesta di conguaglio notificato nel 2014, non incide sull’ammissibilità del giudizio con cui è contestata la suddetta pretesa creditoria, ciò anche ove l’azione proposta fosse di annullamento.
Nel caso di specie, peraltro, il ricorrente ha espressamente proposto –oltre all’azione impugnatoria- l’azione di accertamento negativo del credito vantato dall’Amministrazione comunale con le richieste di pagamento, sì che neppure si pone un problema di riqualificazione della pretesa azionata.
14. In merito alla rilevanza della questione ai fini del presente giudizio il Collegio osserva quanto segue.
14.1 Pacifici tra le parti i fatti, la decisione della controversia impone la soluzione di un’unica questione di diritto, ovvero l’applicabilità alla fattispecie della disposizione di cui all’art. 2, c. 3, L.R. Veneto, 16.03.2015, n. 4.
Il ricorrente, infatti, afferma che la pretesa del Comune al pagamento del conguaglio sarebbe infondata, ostando al suo accoglimento l’entrata in vigore la L.R. Veneto, 16.03.2015, n. 4, il cui art. 2, comma 3, così recita: “3. Resta fermo quanto già determinato dal comune, in relazione alla quota del costo di costruzione, prima dell'entrata in vigore della presente legge in diretta attuazione del comma 9 dell'articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, purché la determinazione sia avvenuta all'atto del rilascio del permesso di costruire e non con una successiva richiesta di conguaglio.”.
14.2 La difesa del Comune sostiene che la disposizione, non avendo efficacia retroattiva, non si applicherebbe alla fattispecie in esame, in cui la richiesta di conguaglio è stata inviata dall’Amministrazione, per la prima volta, il 04.12.2014 (con intimazione ad eseguire il pagamento entro 60 giorni), ossia in data anteriore al 04.04.2015, data di entrata in vigore della Legge Regionale n. 4/2015 (pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Veneto del 20.03.2015, n. 27).
Ad avviso del Comune, il ricorrente, resosi inadempiente all’obbligo di corrispondere la somma dovuta a titolo di conguaglio entro i sessanta giorni dalla ricezione dell’intimazione, non potrebbe giovarsi della disposizione sopravvenuta.
14.3 Il Collegio ritiene che l’interpretazione della disposizione offerta dal Comune non sia condivisibile e che la norma debba, invece, trovare applicazione anche nel presente giudizio.
Benché la disposizione non si qualifichi espressamente come retroattiva, tuttavia, un’esegesi della medesima, condotta sulla scorta dei canoni ermeneutici letterale, teleologico e sistematico, pare deporre per l’applicabilità della stessa anche ai casi in cui la richiesta di conguaglio da parte dell’Amministrazione sia stata effettuata prima della sua entrata in vigore.
14.4 Giova premettere, al fine di illustrare le ragioni di quanto si afferma, la ricostruzione del quadro ordinamentale entro cui la norma si inserisce e della evoluzione giurisprudenziale che ne ha preceduto l’approvazione.
14.5 La disposizione in esame è contenuta all’interno del testo normativo con cui il Legislatore Regionale, a quasi dodici anni di distanza dall’entrata in vigore del Testo Unico dell’Edilizia, ha dato attuazione al disposto di cui all’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001, definendo i criteri per il calcolo del contributo afferente al costo di costruzione, sulla base dei parametri previsti dalla disposizione di fonte statale.
L’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001 prevede che le Regioni determinino i criteri per il calcolo di tale componente del contributo di costruzione e definisce i parametri a cui il Legislatore Regionale deve far riferimento: il contributo per il costo di costruzione deve costituire una quota del suddetto costo compresa tra il cinque ed il venti percento, variabile in funzione delle caratteristiche, delle tipologie, della destinazione e dell’ubicazione delle costruzioni (art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001: “Il costo di costruzione per i nuovi edifici è determinato periodicamente dalle regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata, definiti dalle stesse regioni a norma della lettera g) del primo comma dell'articolo 4 della legge 05.08.1978, n. 457. Con lo stesso provvedimento le regioni identificano classi di edifici con caratteristiche superiori a quelle considerate nelle vigenti disposizioni di legge per l'edilizia agevolata, per le quali sono determinate maggiorazioni del detto costo di costruzione in misura non superiore al 50 per cento. Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT). Il contributo afferente al permesso di costruire comprende una quota di detto costo, variabile dal 5 per cento al 20 per cento, che viene determinata dalle regioni in funzione delle caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed ubicazione.”).
Il Legislatore Veneto, ha dato attuazione all’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001, sostituendo con il comma 1 dell’art. 2, della Legge Regionale n. 4/2015 la tabella A4 della Legge Regionale n. 61 del 1985.
Al comma 2, ha, poi, previsto che i nuovi criteri si applichino anche “ai procedimenti in corso relativi ai permessi di costruire nei quali il comune non abbia ancora provveduto a determinare la quota del costo di costruzione”.
Infine, al comma 3, ha stabilito che: “Resta fermo quanto già determinato dal comune, in relazione alla quota del costo di costruzione, prima dell'entrata in vigore della presente legge in diretta attuazione del comma 9 dell'articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, purché la determinazione sia avvenuta all'atto del rilascio del permesso di costruire e non con una successiva richiesta di conguaglio”.
La previgente tabella A4 della Legge Regionale 27.06.1985, n. 61 (“Norme per l’assetto e l’uso del territorio”) prevedeva un’aliquota minima del 1,5%. La disposizione aveva dato attuazione all'art. 6, co. 3, della Legge 10/1977 che, nel testo allora vigente (risultante dalle modifiche di cui all'art. 9, comma 6, D.L. 23.01.1982, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla L. 25.03.1982, n. 94), senza prevedere un’aliquota minima, stabiliva che il contributo afferente al costo di costruzione fosse determinato in misura percentuale non superiore al 10%.
Per vero, successivamente, con l'art. 7, comma 2, L. 24.12.1993, n. 537 (rimasto in vigore fino all’entrata in vigore del Testo Unico dell’edilizia) il Legislatore Statale aveva già modificato il parametro, prevedendo che il contributo fosse determinato in una percentuale compresa tra il cinque ed il venti per cento del costo di costruzione, così riportandolo alla cornice prevista dalla formulazione originaria dell’art. 6, c. 3, Legge 28.01.1977, n. 10. Il Legislatore Veneto, tuttavia, non aveva apportato modifiche alla tabella A4 della Legge Regionale 27.06.1985, n. 61, rimasta in vigore nella sua originaria formulazione.
L’entrata in vigore del D.P.R. 380/2001 (il 30.06.2003), avvenuta quasi contestualmente alla modifica del Titolo V della Costituzione, ad opera della Legge costituzionale 30.05.2003, n. 1, ha imposto la verifica della conformità della legislazione regionale in materia edilizia alle norme di principio poste dal Testo Unico, atteso che i suoi artt. 1 e 2 espressamente qualificano le norme di principio in esso contenute, come principi fondamentali della materia, entro cui le Regioni esercitano la potestà legislativa concorrente.
Anche nell’assetto dei rapporti tra Stato e Regioni risultante dalla riforma costituzionale, infatti, la materia dell’edilizia è rimasta attratta alla potestà legislativa concorrente, essendo riconducibile –come ha confermato la Corte Costituzionale (sentenze n. 303, 307, 362 del 2003, n. 196 del 2004)– alla materia “governo del territorio” contenuta nell’elenco di cui al comma III dell’art. 117 Cost.
La questione fu affrontata con una norma transitoria, l’art. 13 L.R. Veneto n. 16/2003, ma non risolta, poiché essa si limitava a prevedere che: “1. Fino all'entrata in vigore della legge regionale di riordino della disciplina edilizia trovano applicazione le disposizioni di cui al D.P.R. 06.06.2001, n. 380 "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia"e successive modificazioni, nonché le disposizioni della legge regionale 27.06.1985, n. 61 "Norme per l'assetto e l'uso del territorio" e successive modificazioni, che regolano la materia dell'edilizia in maniera differente dal testo unico e non siano in contrasto con i princìpi fondamentali desumibili dal testo unico medesimo.”.
Nel dibattito che la norma ha suscitato sull’individuazione, per i vari istituti, delle norme di fonte statale direttamente applicabili e di quelle della L.R. 27.06.1985, n. 61, non in contrasto con i principi fondamentali desumibili dal testo unico, si sono inserite diverse pronunce di questo TAR, che –per quanto rileva in questa sede– hanno affrontato la questione relativa alla diretta applicabilità sul territorio regionale della aliquota minima prevista dall’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001, sia in sede di determinazione del contributo all’atto del rilascio del titolo, sia con successive richieste di conguaglio.
Le pronunce (TAR Veneto, Sez. II, 01.02.2011, n. 181; TAR Veneto, Sez. II, 01.02.2011, n. 189; TAR Veneto, Sez. II, 09.10.2014, n. 1285; TAR Veneto, Sez. II, 16.07.2014, n. 1035) hanno risolto la questione affermando che la norma di cui all’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001 “deve essere interpretata nel senso di disporre l’immediata applicazione della percentuale minima prevista, corrispondente al 5%, mentre resta nella discrezionalità delle Regioni determinare in misura superiore detta percentuale, in relazione ai parametri individuati dal medesimo comma 9” e che “Tale interpretazione (…) risponde anche all’esigenza di assicurare un’uniformità nella determinazione del costo di costruzione su tutto il territorio nazionale, a prescindere dall’esercizio del potere normativo riconosciuto alle singole Regioni.” (cfr. TAR Veneto, Sez. II, 01.02.2011, n. 181).
La soluzione interpretativa accolta dal TAR ha trovato conferma anche presso il Giudice amministrativo d’appello.
Il Consiglio di Stato, nella sentenza 21.12.2016, n. 5402, pronunciandosi sul gravame proposto avverso la sentenza TAR Veneto, Sez. II, 16.07.2014, n. 1035, ha affermato che la norma statale, “nel fissare direttamente l’aliquota minima di legge è comunque inderogabile e ineludibile in base al principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 119, co. 2, Cost., serve altresì ad evitare gli effetti nocivi d’ogni inerzia del legislatore regionale, onde essa vige fintanto che la Regione non intervenga o a confermarla o a porne una superiore a quella minima, ossia a quella ritenuta congrua quale livello essenziale di prestazione imposta, ad evidenti fini perequativi del prelievo, per tutto il territorio della Repubblica”.
Chiarito dalle suddette pronunce che l’importo del contributo andava quantificato facendo applicazione della norma statale, le Amministrazioni comunali che avevano continuato ad applicare la normativa regionale hanno dato avvio alle azioni necessarie per ottenere il pagamento del maggiore importo dovuto in diretta attuazione della norma statale, mediante richieste di conguaglio.
Come emerge dal comunicato con il quale il Consiglio regionale ha dato notizia dell’approvazione della legge regionale di attuazione dell’art. 16, c. 9, del D.P.R. 380/2001, l’avvio di tali azioni ha indotto il Legislatore Regionale ad introdurre la previsione di cui all’art. 2, comma 3, sopra riportato.
Il Consiglio regionale ha, infatti, affermato che con l’intervento normativo in esame “non potranno esserci richieste di conguaglio successive all’atto del rilascio del permesso di costruire, cosa che alcuni Comuni, per timore di possibili responsabilità contabili, stavano iniziando a fare”.
14.6 Merita, inoltre, osservare che l’intervento normativo -oltre al problema interpretativo relativo alla disciplina applicabile nelle more dell’adeguamento della legislazione regionale a quella statale di principio- incrocia l’ulteriore dibattuta tematica -che solo di recente ha trovato compiuta soluzione- sulla natura degli atti di determinazione e liquidazione del contributo di costruzione, nonché sulla ammissibilità ed i presupposti della loro modificazione.
Prima che si esprimesse l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 11.07.2018 n. 12, le differenziate posizioni della giurisprudenza si erano polarizzate su tre impostazioni interpretative.
Secondo una prima tesi, la determinazione del contributo darebbe luogo ad un rapporto paritetico che, seppur azionabile da ambo le parti nel rispetto del termine prescrizionale ordinario di dieci anni, si cristallizzerebbe nel quantum al momento del rilascio del titolo edilizio, ostando a successive sue modifiche la disciplina dell’errore riconoscibile prevista dall’art. 1431 c.c. L’errore nella quantificazione costituirebbe una vicenda tutta interna al dichiarante che, per tale ragione, non potrebbe essere posto a fondamento di alcuna modifica in peius del contenuto dell’obbligazione così come originariamente definito.
Una seconda tesi, muovendo anch’essa dalla natura paritetica del rapporto, perveniva all’opposta conseguenza della sua libera rettificabilità entro il termine di prescrizione decennale, perché, per un verso, non venendo in rilievo atti autoritativi, il procedimento sarebbe svincolato dal rispetto delle condizioni di esercizio dell’autotutela amministrativa e, per altro verso, essendo l’obbligazione definita da rigidi parametri regolamentari o tabellari, la sua quantificazione secondo il contenuto legale costituirebbe per l’Amministrazione un atto dovuto.
Terza e più recente impostazione, muove dalla natura pubblicistica del rapporto nascente dalla determinazione del contributo, per affermare la conseguente applicabilità, in astratto, delle regole dell’autotutela amministrativa.
Il Legislatore regionale, con la disposizione in esame -nella quale prevede di “tener ferme” le sole determinazioni con cui si è fatta diretta applicazione dell’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001 che siano avvenute contestualmente al rilascio del permesso di costruire e non con successivi conguagli- ha espresso una chiara opzione per la prima delle tesi richiamate, codificandone gli esiti.
Ha, infatti, escluso per espressa disposizione di legge l’ammissibilità del conguaglio che miri a recuperare l’importo del contributo nella misura minima prevista dalla legislazione statale, con il chiaro intento di evitare che i Comuni potessero accedere ad altre possibili opzioni interpretative della disciplina degli atti di determinazione e liquidazione del contributo di costruzione.
14.7 Tenendo conto del contesto nel quale è maturata la previsione in esame, l’art. 2, comma 3, L.R. Veneto 16.03.2015, n. 4 appare più chiaro nel suo contenuto dispositivo.
14.8 Il tenore letterale della disposizione sembra sovvertire gli esiti dell’elaborazione giurisprudenziale circa l’assetto dei rapporti tra norma statale e norma regionale nella materia della determinazione del contributo afferente al costo di costruzione.
Infatti, quasi che a prevalere dovesse essere la disposizione di fonte regionale, si afferma che “resta fermo” quanto determinato in diretta applicazione dell’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001, ma soltanto se tale determinazione sia stata effettuata contestualmente al rilascio del titolo (“Resta fermo quanto già determinato dal comune (…) in diretta attuazione del comma 9 dell'articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, purché la determinazione sia avvenuta all'atto del rilascio del permesso di costruire e non con una successiva richiesta di conguaglio”).
Quale che sia il presupposto in forza del quale il Legislatore si sia determinato ad esprimersi in tale forma, comunque, al contenuto dispositivo della norma sembra doversi attribuire portata retroattiva.
La disposizione sembra, infatti, chiara nel consentire ai Comuni di chiedere e di riscuotere soltanto gli importi del contributo quantificati in base alla norma statale contestualmente al rilascio del titolo, inibendo la riscossione del conguaglio anche ove la relativa richiesta sia stata effettuata prima dell’entrata in vigore della L.R. Veneto n. 4/2015.
Infatti, atteso che la norma si inserisce all’interno del testo normativo di fonte regionale che ha dato attuazione all’art. 16, c. 9, DPR 380/2001, essa non può applicarsi alle determinazioni del contributo successive all’entrata in vigore della norma stessa, per le quali si applicheranno le nuove aliquote.
Essa si rivolge, quindi alle “determinazioni” già avvenute (quindi ai titoli già rilasciati) per affermare che quelle effettuate dando diretta attuazione all’art. 16, c. 9, DPR 380/2001, restano ferme –e quindi potranno essere fatte valere e portate ad esecuzione– solo se contestuali al rilascio del titolo.
Il contenuto precettivo della disposizione appare integralmente definito in tale parte del comma: esso determina compiutamente sia la sorte delle “determinazioni” effettuate sulla scorta dell’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001 (che “restano ferme”), sia di quelle effettuate sulla scorta della legislazione regionale (che non potranno essere integrate).
Il riferimento alle “successive richieste di conguaglio”, appare una semplice specificazione di un concetto già compiutamente espresso con la locuzione che la precede e, pertanto, non sembra potersi valorizzare al fine di affermare che l’impedimento alla riscossione derivante dalla disposizione riguardi soltanto le richieste di conguaglio successive alla sua entrata in vigore.
Il tenore precettivo della disposizione –che consente di far valere solo le determinazioni direttamente attuative della norma statale effettuate contestualmente al rilascio del titolo– resterebbe, infatti, intatto anche in assenza di tale specificazione.
D’altronde una diversa soluzione interpretativa –che la difesa del Comune ha proposto nei suoi scritti difensivi– appare incompatibile con la natura non autoritativa riconosciuta agli atti di determinazione del contributo ed a quelli con i quali tale determinazione venga modificata.
Solo attribuendo ad essi natura provvedimentale, potrebbe distinguersi tra la sorte delle richieste di conguaglio inviate prima e dopo l’entrata in vigore della norma.
Poiché, però, è stato ormai chiarito che tali atti hanno natura paritetica e costituiscono atti di esercizio di un diritto di credito, la norma viene ad incidere sui rapporti obbligatori che sono sorti, ex lege, per effetto del rilascio del titolo, e quindi appare, nel suo contenuto dispositivo, volta ad impedire le azioni necessarie alla riscossione anche delle richieste di conguaglio precedenti alla sua entrata in vigore.
Da tutto quanto sopra, emerge la rilevanza della questione di legittimità costituzionale della norma nel presente giudizio.
15. Deve, inoltre, premettersi, sempre in punto di rilevanza, che la norma non appare suscettibile di alcuna interpretazione costituzionalmente orientata, atteso che essa esclude espressamente l’applicazione della disposizione di principio di fonte statale per i rapporti conseguenti alle determinazioni e liquidazioni del contributo che siano state erroneamente effettuate sulla scorta dei parametri previsti dalla previgente tabella A4 della Legge Regionale n. 61/1985, impedendo, così -in violazione degli artt. 3, 5, 117, II comma, lett. l) e III comma, 118, I comma, 119, I, II e IV comma, Cost.- l’applicazione diretta della norma di principio dettata dal Legislatore statale in materia di legislazione concorrente a tutela di esigenze unitarie di prelievo e violando l’autonomia di entrata e di spesa dei Comuni.
La difesa del Comune, peraltro, nell’evidenziare il contrasto della disposizione con la “norma cornice”, di cui all’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001 ed invocare per tale ragione un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma, non propone alcuna soluzione ermeneutica diversa dalla mera disapplicazione della norma regionale, che non trova cittadinanza nell’ordinamento e che contrasterebbe con la equiordinazione della funzione legislativa statale e regionale prevista e tutelata dall’art. 117, I comma, Cost.
Né costituirebbe un’interpretazione costituzionalmente orientata quella volta ad escludere l’applicazione della norma per le richieste di conguaglio anteriori all’entrata in vigore della disposizione. Non si tratterebbe, infatti, di un’interpretazione che, tra i possibili significati del testo normativo, accolga quello conforme alle disposizioni di rango costituzionale, ma solo di un’interpretazione che mira a limitare la rilevanza della questione di legittimità costituzionale alle richieste di conguaglio successive all’entrata in vigore della disposizione.
Si è già detto, comunque, che tale interpretazione non è praticabile, alla luce della formulazione della norma e dello scopo avuto di mira dal Legislatore.
16. Così ricostruita la genesi e la portata applicativa della disposizione, per come risulta dalla sua interpretazione letterale e teleologica, il Collegio dubita della compatibilità della norma che da essa si ricava con gli artt. 3, 5, 117, III comma, 119 I, II e IV comma, della Costituzione.
16.1 Il Legislatore Regionale con l’art. 2, c. 3, L. R. 4/2015, affermando che restano ferme solo le determinazioni del contributo effettuate in base dell’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001 contestualmente al rilascio del titolo edilizio -ed escludendo, per tale via, che la pretesa ad ottenere il pagamento del contributo nella misura minima del 5% previsto dalla Legge Statale possa farsi valere dai Comuni con una successiva richiesta di conguaglio- ha esercitato la propria potestà legislativa in violazione della norma di principio contenuta nell’art. 16, c. 9, DPR 380/2001, così violando l’art. 117, III comma, ultimo periodo, che riserva al Legislatore Statale la determinazione dei principi fondamentali delle materie di legislazione concorrente.
Il Legislatore regionale, infatti, ha disciplinato i rapporti ancora pendenti –tra le Amministrazioni comunali e i cittadini– sorti nel periodo antevigente alla sua entrata in vigore sottraendo all’applicazione della norma statale quei rapporti in cui, all’atto del rilascio del titolo, l’Amministrazione erroneamente avesse omesso di dare applicazione della norma statale di principio, rifacendosi, invece, alle tabelle previste dalla Legislazione Regionale (la tabella A4 della Legge Regionale 27.06.1985, n. 61).
16.2 La natura di norma di principio dell’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001, nella parte in cui definisce i limiti minimo e massimo di incidenza percentuale sul costo di costruzione della relativa componente del contributo, la sua non derogabilità dal Legislatore Regionale e l’immediata applicabilità della stessa da parte dei Comuni, anche in assenza della normativa regionale di adeguamento, è stata più volte ribadita dalla giurisprudenza amministrativa di questo TAR e del Consiglio di Stato.
Nella sentenza del TAR Veneto, Sez. II, 01.02.2011, n. 181, si legge: “La richiamata disposizione, nel disciplinare le modalità di calcolo del costo di costruzione, prevede che una quota dello stesso, variabile dal 5% al 20%, sia determinata dalle Regioni in funzione delle caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione e ubicazione. In applicazione dei criteri ermeneutici letterale e teleologico, ad avviso del Collegio, la detta disposizione deve essere interpretata nel senso di disporre l’immediata applicazione della percentuale minima prevista, corrispondente al 5%, mentre resta nella discrezionalità delle Regioni determinare in misura superiore detta percentuale, in relazione ai parametri individuati dal medesimo comma 9.
3.5. Tale interpretazione, peraltro, risponde anche all’esigenza di assicurare un’uniformità nella determinazione del costo di costruzione su tutto il territorio nazionale, a prescindere dall’esercizio del potere normativo riconosciuto alle singole Regioni. La suddetta disposizione, dunque, non reca alcuna disciplina transitoria, dovendo trovare immediata applicazione.
La disposizione in esame, più specificamente, distingue i meccanismi di determinazione del costo di costruzione dalle modalità di adeguamento automatico di detto costo; solo in relazione a queste ultime, infatti, si prevede un’applicazione degli indici ISTAT “nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni”. Da ciò si trae, dunque, ulteriore conferma dell’immediata applicabilità della richiamata disposizione nella parte riferita alla percentuale del 5%, ai fini della determinazione del costo di costruzione in sé considerato
.”.
Il Consiglio di Stato, Sez. I, nel parere del 03.12.2014, n. 3819 reso in seno al ricorso straordinario al Capo dello Stato affare n. 213/2013, ha affermato che, poiché viene in rilievo una materia di competenza legislativa concorrente: “le leggi regionali possono essere emanate nell’ambito dei principi fissati dalle leggi dello Stato” mentre “è evidente che le Regioni non hanno il potere di derogare ai minimi stabiliti nell’art. 16 della d.P.R. n. 380/2001 per quanto attiene l’applicazione delle percentuali da applicare per il calcolo e la definizione dei contributi afferente al permesso di costruire. Quindi, l’articolo 16 deve essere interpretato nel senso che la percentuale minima, corrispondente al 5%, deve essere applicata a partire dall’entrata in vigore delle legge statale, restando nella discrezionalità delle Regioni determinare in misura superiore detta percentuale, in relazione ai parametri individuati dal medesimo comma 9 dell’art. 16.”.
Tali affermazioni sono riprese dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza del 21.12.2016, n. 5402, che ancora specifica: “per contro e sebbene alle Regioni spetti la disciplina di dettaglio pure in soggetta materia, al più la diretta applicazione comunale della norma statale, che nel fissare direttamente l’aliquota minima di legge è comunque inderogabile e ineludibile in base al principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 119, co. 2, Cost., serve altresì ad evitare gli effetti nocivi d’ogni inerzia del legislatore regionale, onde essa vige fintanto che la Regione non intervenga o a confermarla o a porne una superiore a quella minima, ossia a quella ritenuta congrua quale livello essenziale di prestazione imposta, ad evidenti fini perequativi del prelievo, per tutto il territorio della Repubblica”.
È opinione del Collegio che la ricostruzione operata dalla giurisprudenza vada confermata, anche alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale in materia.
16.3 L’art. 16 del DPR 380/2001, nel dettare i criteri di determinazione del contributo di costruzione contribuisce a definire il contenuto dell’onere economico gravante sul soggetto che intenda esercitare lo ius aedificandi, così concorrendo a determinare l'effettiva portata e la caratterizzazione positiva del principio di onerosità del permesso di costruire.
La Corte Costituzionale, a più riprese, ha affermato che costituiscono principi fondamentali della materia di competenza concorrente “governo del territorio” (e prima della riforma del Titolo V della Costituzione, della materia “urbanistica”) le norme che concernono l’onerosità del permesso di costruire, nonché le deroghe ed eccezioni al relativo principio.
Nella sentenza n. 1033 del 1988, la Consulta, chiamata ad esprimersi sulla compatibilità con le norme di attuazione dello Statuto della Regione Sicilia (L. cost. 26.02.1948, n. 3), degli artt. 7 e 9 del D.L. 23/01/1982, n. 9 (convertito nella L. 25.03.1982, n. 94), con cui il legislatore statale aveva previsto talune ipotesi di deroga all’obbligo del pagamento del contributo di costruzione e ipotesi di riduzione del contributo, ha evidenziato che rientrano nell’ambito delle disposizioni di principio non soltanto quelle che definiscono l’onerosità dell’attività edilizia, ma anche quelle che, incidendo su tale principio, “concorrono a determinare l'effettiva portata e la caratterizzazione positiva del principio medesimo”, in quanto ad esso “legate da un rapporto di coessenzialità o di integrazione necessaria”.
Sulla scorta di tali argomentazioni la Corte Costituzionale ha riconosciuto la natura di norme di principio alle disposizioni contenenti deroghe o riduzioni dell’importo ordinariamente previsto del contributo di costruzione.
Le medesime argomentazioni sono state ribadite, più di recente, nell’attuale quadro costituzionale di riparto della potestà legislativa, nella sentenza del 03.11.2016, n. 231, con la quale la Corte costituzionale si è pronunciata sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. dell'art. 6, commi 20 e 21, primo trattino della Legge della Regione Liguria n. 12 del 2015, con cui si prevedeva l’esonero dal contributo di costruzione per due categorie di interventi che, in base alla legge statale, avrebbero dovuto essere assoggettate a contribuzione.
In tale occasione la Corte, richiamando il precedente del 1988, ha nuovamente affermato che: “L'onerosità del titolo abilitativo «riguarda infatti un principio della disciplina un tempo urbanistica e oggi ricompresa fra le funzioni legislative concorrenti sotto la rubrica "governo del territorio"» (sentenza n. 303 del 2003), e anche le deroghe al principio (elencate all'art. 17 del TUE), in quanto legate a quest'ultimo da un rapporto di coessenzialità, partecipano della stessa natura di principio fondamentale (sentenze n. 1033 del 1988 e n. 13 del 1980).”.
Anche la disposizione di cui al comma 9 dell’art. 16 DPR 380/2001, nella parte in cui individua i parametri per la determinazione del contributo, nella sua componente relativa al costo di costruzione, appare riconducibile a tale categoria di norme di principio, poiché concorrendo a definire il contenuto dell’onere economico gravante sul soggetto che intenda esercitare lo ius aedificandi, ne integra un aspetto essenziale.
16.4 Sotto altro profilo, l’art. 16, c. 9, DPR 380/2001, come condivisibilmente ritenuto da Consiglio di Stato, 21.12.2016, n. 5402, costituisce, altresì, “principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 119, co. 2, Cost.” e dell’art. 117, co. 3, Cost.
La giurisprudenza, sia amministrativa che civile, rinviene il fondamento causale dell’obbligo al pagamento del contributo di costruzione nella compartecipazione del soggetto che assuma l’iniziativa edificatoria ai costi per la realizzazione delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione consegue (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 30.08.2018, n. 12; Cons. Stato Sez. V, 13.05.2002, n. 2575; Cons. Stato, sez. V, 27.02.1998, n. 201; Cass. sez. I, 27.09.1994, n. 7874).
La definizione di criteri uniformi di determinazione della prestazione imposta per l’intero territorio nazionale mira, da un lato, a garantire a tutti i cittadini parità di condizioni nell’esercizio dello ius aedificandi, dall’altro, e correlativamente, ai Comuni una quota minima di compartecipazione ai benefici derivanti dall’esercizio dell’attività edificatoria.
Il contributo di costruzione costituisce, per la giurisprudenza maggioritaria, un corrispettivo di diritto pubblico, avente carattere generale e non tributario (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 30.08.2018, n. 12) di cui è titolare il Comune che rilascia il titolo edilizio. Esso rientra, dunque, nel novero di quelle “risorse autonome” di cui i Comuni, secondo quanto prevede l’art. 119, co. 2 Cost., sono titolari.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, infatti, è stata prevista, in linea di principio, l’equiordinazione di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, sul piano della “autonomia finanziaria di entrata e di spesa" (primo comma).
L’art. 119, prevede che i suddetti enti hanno "risorse autonome" e "stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario". Inoltre "dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio" (secondo comma).
Le risorse derivanti da tali fonti, e dal fondo perequativo istituito dalla legge dello Stato, consentono -vale a dire devono consentire (cfr. Corte costituzionale 26.01.2004, n. 37)- agli enti di "finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite" (quarto comma), salva la possibilità per lo Stato di destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, per gli scopi di sviluppo e di garanzia enunciati dalla stessa norma o "per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio" delle funzioni degli enti autonomi (quinto comma).
Pertanto, alle disposizioni di Legge statale che, ai sensi dell’art. 23 Cost., definiscono i criteri per la quantificazione delle prestazioni imposte spettanti ai Comuni dovrebbe riconoscersi natura di principi di coordinamento della finanza pubblica, poiché anche da esse dipende l’autonomia di entrata e di spesa riconosciuta agli Enti territoriali, nonché la concreta possibilità di assolvere alle funzioni ad essi attribuite, atteso che il IV comma dell’art. 119, esclude che essi possano ricevere, in via ordinaria, ulteriori risorse rispetto a quelle previste dal medesimo articolo.
16.5 Ad ulteriore conferma che l’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001 costituisca una norma di principio, si osserva che i limiti quantitativi, minimo e massimo, da essa individuati sono i medesimi di quelli che, fin dall’approvazione dell’art. 6 della L. 10 del 28.01.1977 (che ha sancito l’onerosità dell’attività edificatoria), il Legislatore statale aveva stabilito.
Tale criterio è rimasto invariato fino al 25.01.1982, quando l'art. 9, comma 6, D.L. 23.01.1982, n. 9, (convertito, con modificazioni, dalla L. 25.03.1982, n. 94) l’ha modificato, eliminando il limite minimo e riducendo il massimo al 10%. Tuttavia, le percentuali minima e massima del costo di costruzione, sono state riportate a quelle originarie con l’entrata in vigore dell'art. 7, comma 2, L. 24.12.1993, n. 537 e riprodotte nel Testo Unico dell’edilizia.
16.6 L’art. 2, c. 3, L.R. Veneto n. 4/2015 nell’introdurre una disciplina parzialmente derogatoria rispetto all’art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001 si pone in contrasto anche con gli artt. 117, III comma, 118, comma I e 5 della Costituzione di cui costituisce diretta applicazione l’art. 2, c. 3, D.P.R. 380/2001.
La norma (“Le disposizioni, anche di dettaglio, del presente testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi.”) contiene una disciplina transitoria –destinata a trovare applicazione nelle more dell’adeguamento della legislazione regionale ai principi contenuti nel Testo Unico dell’Edilizia- e cedevole, mediante la quale le disposizioni di dettaglio, attuative di norme di principio contenute nel D.P.R. 380/2001, trovano immediata applicazione, fino all’adeguamento da parte delle Regioni.
Il meccanismo di coordinamento tra normativa statale e regionale nelle materie di competenza concorrente, costituito dalle “norme cedevoli”, è stato ritenuto dalla Corte costituzionale attuativo di quelle esigenze unitarie di regolamentazione uniforme che l’ordinamento costituzionale continua a riconoscere anche nel differente sistema di rapporti tra Stato e Regioni delineato dalla Legge costituzionale n. 1 del 2003 e che rinvengono il proprio referente normativo nell’art. 118, c. 1 Cost., nella parte in cui codifica il principio di sussidiarietà.
Nella sentenza n. 303/2003, la Corte costituzionale ha affermato che benché “l'inversione della tecnica di riparto delle potestà legislative e l'enumerazione tassativa delle competenze dello Stato dovrebbe portare ad escludere la possibilità di dettare norme suppletive statali in materie di legislazione concorrente, (e) tuttavia una simile lettura dell'art. 117 svaluterebbe la portata precettiva dell'art. 118, comma primo, che consente l'attrazione allo Stato, per sussidiarietà e adeguatezza, delle funzioni amministrative e delle correlative funzioni legislative” e che “la disciplina statale di dettaglio a carattere suppletivo determina una temporanea compressione della competenza legislativa regionale che deve ritenersi non irragionevole, finalizzata com'è ad assicurare l'immediato svolgersi di funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio della ineffettività”.
Le norme statali di dettaglio, espressione di principi generali, alle quali è attribuita temporanea vigenza nelle more dell’adeguamento da parte delle Regioni (per questo dette “cedevoli” rispetto alla legislazione regionale sopravvenuta), mirano ad evitare che l’inerzia regionale ponga nel nulla l’individuazione dei principi fondamentali delle materie di legislazione concorrente, che è “riservata” al Legislatore statale, così preservando la suddetta riserva e garantendo, nel contempo l’uniforme disciplina nazionale in conformità con gli stessi.
A tale esigenza di uniforme disciplina dei criteri di determinazione del contributo di costruzione è improntata, per quanto si è esposto nei punti del paragrafo 4, la disposizione di cui all’art. 16, c. 9, DPR 380/2001, nella parte in cui definisce la percentuale minima e massima del costo di costruzione entro cui le Regioni devono individuare la quota di contributo di costruzione per singole categorie di edifici.
L’art. 2, c. 3, L.R. 4/2015, introducendo un regime differenziato di determinazione del contributo di costruzione rispetto a quello applicabile sull’intero territorio nazionale per talune fattispecie (quelle per le quali il contributo fosse stato determinato secondo parametri diversi da quello minimo previsti dall’art. 16, c. 9, DPR 380/2001), si è posto contro quelle esigenze di uniforme regolamentazione presidiate dagli artt. 118, c. I e 5 della Costituzione, rendendo definitiva la violazione della norma di principio che il mancato tempestivo adeguamento della legislazione regionale aveva prodotto.
17. Sotto altro profilo, l’art. 2, c. 3, L.R. Veneto n. 4/2015, escludendo che i Comuni possano pretendere con una richiesta di conguaglio il pagamento del contributo nella misura minima prevista dalla norma di legge statale, incide e viola il principio di equiordinazione tra Enti territoriali, previsto dall’art. 114 Cost., nonché l’autonomia di entrata e di spesa riconosciuta ai Comuni dall’art. 119, c. I, II e IV Cost. e il principio di buona amministrazione, previsto dall’art. 97 Cost.
Il contributo di costruzione, come si è detto, essendo una prestazione imposta che i Comuni hanno diritto di riscuotere in conseguenza del rilascio del permesso di costruire, ne costituisce un’entrata propria, istituita con legge statale.
Ai sensi del IV comma dell’art. 119 Cost., questa entrata concorre con le altre entrate di natura tributaria e non tributaria, nonché con le risorse trasferite ai sensi ed alle condizioni di cui ai commi III e V, al finanziamento “integrale” delle spese necessarie per l’espletamento delle proprie funzioni.
La norma regionale, escludendo che i Comuni possano pretendere con una richiesta di conguaglio il pagamento del contributo nella misura minima prevista dalla norma di legge statale, incide su un credito già acquisito al patrimonio comunale per effetto del rilascio del permesso di costruire e viola l’autonomia di entrata e di spesa riservata ai Comuni, in tal modo ledendo anche il principio di equiordinazione tra gli enti territoriali che compongono la Repubblica, sancito dall’art. 114 Cost.
Inoltre, la norma si pone in contrasto con il principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione perché impedisce ai Comuni di far valere e riscuotere nella loro interezza crediti già acquisiti al patrimonio, in assenza di alcuna valutazione sulla sostenibilità economica di tale rinuncia.
18. La norma, inoltre, invade la sfera di potestà legislativa esclusiva nella disciplina dell’ordinamento civile riservata al Legislatore statale dall’art. 117, c. II, lett. l e viola i principi di uguaglianza e ragionevolezza previsti dall’art. 3 Cost.
Come si è già evidenziato, il Legislatore regionale con la norma in esame ha dettato una disciplina speciale per gli atti di determinazione e liquidazione del contributo di costruzione già emessi, sottraendo ai Comuni il potere di rideterminare l’importo già liquidato sulla scorta della disciplina regionale antevigente e di riscuoterlo.
Così facendo si è inserita nel dibattito –all’epoca non ancora sopito  sulla natura, autoritativa o paritetica, degli atti con cui l’Amministrazione determina e liquida l’importo del contributo di costruzione e sull’ammissibilità, e le relative condizioni, della rideterminazione del suddetto importo.
Prima dell’intervento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza del 30.08.2018, n. 12, sulla questione, si erano contrapposti tre orientamenti interpretativi.
Secondo una prima impostazione, fatta propria dal Consiglio di giustizia amministrativa (nelle sentenze nn. 64, 188, 244, 373, 422 e 790 del 2007), la determinazione del contributo darebbe luogo ad un rapporto paritetico che, seppur azionabile da ambo le parti nel rispetto del termine prescrizionale ordinario di dieci anni, si cristallizzerebbe nel quantum al momento del rilascio del titolo edilizio, nel senso che lo stesso non sarebbe suscettibile di modifiche successive (se non nei casi di manifesto errore di calcolo), in quanto, in applicazione dei principi desumibili dalla disciplina dei contratti, non darebbe mai luogo ad un errore riconoscibile (donde l’intangibilità pressoché assoluta della originaria determinazione amministrativa).
Una seconda tesi, che è stata seguita in alcune sentenze della sez. IV del Consiglio di Stato (Cons. St., sez. IV, 27.09.2017 n. 4515, Cons. St., sez. IV, 12.06.2017 n. 2821), pur muovendo, come la prima, dalla natura paritetica del rapporto, trae da tale assunto conseguenze opposte, affermando che proprio perché si tratta di un rapporto di debito-credito di natura paritetica, la rettifica sarebbe sempre possibile, entro il termine decennale di prescrizione, perché, per un verso, il procedimento sarebbe svincolato dal rispetto delle condizioni di esercizio dell’autotutela amministrativa e, per altro verso, la rideterminazione del contributo dovuto secondo rigidi parametri regolamentari o tabellari costituirebbe un atto dovuto.
Terza e più recente impostazione, muove dalla natura pubblicistica (Cons. St., sez. IV, 21.12.2016, n. 5402) del rapporto nascente dalla determinazione del contributo, trattandosi di prestazione patrimoniale imposta di carattere non tributario, per affermare la conseguente applicabilità, in astratto, delle regole dell’autotutela amministrativa.
L’Adunanza Plenaria ha risolto il contrasto, affermando che “L'atto di imposizione e di liquidazione del contributo, quale corrispettivo di diritto pubblico richiesto per la compartecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione, non ha natura autoritativa né costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari” e che “la natura paritetica dell'atto di determinazione consente che la pubblica amministrazione possa apportarvi modifiche, sia in favore del privato che in senso contrario, purché ciò avvenga nei limiti della prescrizione decennale del relativo diritto di credito (v., inter multas, Cons. St., sez. IV, 28.11.2012, n. 6033, Cons. St., sez. IV, 17.09.2010, n. 6950)”.
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha, quindi, ritenuto non condivisibili, sia la tesi dell’assoluta immodificabilità del contributo, affermata sul presupposto della non riconoscibilità dell’errore nel quale è incorsa l’Amministrazione, sia la tesi secondo la quale la riliquidazione del contributo sarebbe ammessa solo in presenza dei presupposti previsti per l’autotutela.
Ha, invece, affermato la doverosità della rideterminazione dell’importo del contributo che, per errore, sia stato originariamente liquidato in violazione delle norme di legge che regolano i criteri del relativo calcolo, pena la violazione del principio di legalità delle prestazioni imposte sancito dall'art. 23 della Costituzione.
Ha, altresì, stabilito che la natura di prestazione patrimoniale imposta riconosciuta al contributo in esame non comporta l’attrazione nella sfera pubblicistica dell’obbligazione di cui costituisce oggetto. L’obbligazione nasce ex lege in conseguenza del rilascio del titolo edilizio ed è imposta nel senso che il privato non può sottrarsi al vincolo se non rinunciando a richiedere il titolo, tuttavia, “esclusa pacificamente la sua natura tributaria”, il pagamento del contributo “non può che costituire l'oggetto di un ordinario rapporto obbligatorio, disciplinato dalle norme di diritto privato, come prescrive l'art. 1, comma 1-bis, della L. n. 241 del 1990, salvo che la legge disponga diversamente.”.
Discende dalle esposte premesse che gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico.
Si è cioè al cospetto di un rapporto obbligatorio, di contenuto essenzialmente pecuniario (salva l'ipotesi di opere a scomputo di cui all'art. 16, comma 1, del D.P.R. n. 380 del 2001), al quale si applicano le disposizioni di diritto privato, salve le specifiche disposizioni previste dalla legge (come, ad esempio, i già citati artt. 42 e 43 del D.P.R. n. 380 del 2001) per la peculiare finalità del credito vantato dall'amministrazione comunale in ordine al pagamento del contributo (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione).”.
Quanto alle esigenze di tutela dell’affidamento ingenerato dall’erronea liquidazione del contributo all’atto del rilascio del titolo, l’Adunanza Plenaria ha affermato che esse sono sufficientemente garantite nei limiti previsti dagli artt. 1175 e 1375 c.c..
Pertanto, “la complessità delle operazioni di calcolo o l'eventuale incertezza nell'applicazione di alcune tabelle o coefficienti determinativi, dovuti a ragioni di ordine tecnico, non sono eventi estranei o ignoti alla sfera del debitore, che invece con l'ordinaria diligenza, richiesta dagli artt. 1175 e 1375 c.c., può e deve controllarne l'esattezza sin dal primo atto di loro determinazione”.
Quindi “La tutela del legittimo affidamento e il principio della buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione nell'attuazione del rapporto obbligatorio (v., sul punto, Cass., sez. L, 07.04.1992, n. 4226), possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, l'oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione rende vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell'interessato con l'ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con il normale sforzo richiesto al debitore, secondo appunto buona fede, nell'ottica di una leale collaborazione finalizzata all'attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell'interesse creditorio.”.
Come si è detto, il Legislatore regionale con l’art. 2, c. 3, L.R. Veneto n. 4/2015 si è inserito nel dibattito, manifestando una chiara opzione per la tesi che escludeva la modificabilità della liquidazione del contributo di costruzione effettuata dal Comune contestualmente al rilascio del titolo.
I rapporti obbligatori già instaurati alla data della sua entrata in vigore vengono assoggettati ad una disciplina peculiare, mediante la quale la pretesa creditoria del Comune viene ridotta nel quantum rispetto al suo contenuto legale, ove non esercitata in tale misura fin dal momento della sua originaria quantificazione, ed è riconosciuta una tutela dell’affidamento del privato del tutto avulsa dalla verifica dei profili di conoscibilità della normativa applicabile.
Ed, infatti, anche ove si ritenesse che la stratificazione delle disposizioni di fonte statale e regionale abbia potuto ingenerare una situazione di incertezza tale da incidere sulla conoscibilità dei criteri di calcolo del contributo, ciò non potrebbe comunque affermarsi con riguardo alle determinazioni nelle quali fosse esplicitamente fatta salva la possibilità di successivi conguagli, o a quelle adottate dopo le pronunce del TAR Veneto e del Consiglio di Stato con le quali il dubbio interpretativo sulla normativa applicabile era stato risolto nel senso della prevalenza della norma di fonte statale.
Così facendo, il Legislatore regionale ha dettato disposizioni che incidono sul regime giuridico di “un rapporto obbligatorio, di contenuto essenzialmente pecuniario”, in quanto tale soggetto alle “disposizioni di diritto privato, salve le specifiche disposizioni previste dalla legge”, invadendo una competenza riservata, dall’art. 117, c. II, Cost. alla potestà legislativa statale.
19. Infine, la norma di legge regionale appare in contrasto anche con l’art. 3 Cost.
Non può, infatti, ritenersi conforme ai principi di uguaglianza e di ragionevolezza una norma che disciplina diversamente rapporti obbligatori di fonte legale, integralmente definiti, nel loro contenuto, per effetto della medesima legge, in funzione della circostanza, meramente casuale, che il Comune abbia o non abbia fatto corretta applicazione della legge vigente in sede di rilascio del titolo.
Neppure può addursi a giustificazione di una tale disparità di trattamento l’affidamento ingenerato dal Comune con l’erronea determinazione iniziale dell’importo del contributo, poiché, come ha ritenuto l’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 12/2018, tale affidamento è meritevole di tutela soltanto ove esso sia incolpevole, ovvero non fosse evitabile con l’ordinaria diligenza, circostanza da valutarsi in concreto.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 5, 97, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, della Legge Regionale 16.03.2015, n. 4.
Sospende il giudizio in corso e dispone, a cura della segreteria della Sezione, che gli atti dello stesso siano trasmessi alla Corte Costituzionale per la risoluzione della prospettata questione, nonché la notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente della Giunta Regionale e la comunicazione della medesima al presidente del Consiglio Regionale per il Veneto.

dicembre 2018

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO: Oneri di urbanizzazione: i vincoli di destinazione finanziaria in vista del bilancio di previsione 2019/2021.
I proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal D.P.R. n. 380 del 2001 (oneri di urbanizzazione), a partire dall'01.01.2018, possono essere utilizzati esclusivamente nei limiti dei vincoli stabiliti per il 2018, e senza vincoli temporali, dall'art. 1, comma 460, L. n. 232 del 2016.
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Il Sindaco del Comune di Ugento (LE) ha formulato una richiesta di parere in ordine alla modalità di utilizzo della quota parte dell’avanzo destinato ai sensi del comma 460 dell’art. 1 della legge 232/2016.
In particolare, nella nota sopra richiamata, il Sindaco, premette che con l’art. 1, comma 460, della legge 232/2016, così come modificato dall’art. 1-bis, comma 1 del Decreto Legge n. 148/2017, è stato previsto che a “decorrere dal 01.01.2018, i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all'acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura nell'ambito urbano e a spese di progettazione per opere pubbliche”.
Ciò posto, il Sindaco, evidenzia che tali novità limiterebbero “la libertà d’azione degli enti che non potranno più decidere di utilizzare gli oneri per la totalità delle spese di investimento ma solo per quelle contemplate dal comma 460, fuoriuscendo, quindi dagli interventi finanziabili gli automezzi e le autovetture, i mobili e gli arredi, le attrezzature informatiche, per i quali dovranno essere individuate nuove fonti di finanziamento, non facili da reperire”.
Il Sindaco chiede pertanto:
   - senza contravvenire i sopra riportati dispositivi normativi, se sia possibile “utilizzare la quota parte dell’Avanzo destinato rinveniente dal rendiconto dell’esercizio precedente regolarmente approvato e generato dai proventi dei titoli abitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, incassati da questo Ente in costanza di vigenza della normativa precedente al comma 460 della legge 232/2016, per il finanziamento della spesa per gli automezzi e le autovetture, i mobili e gli arredi, le attrezzature informatiche, eccetera, i quali non sarebbero più finanziabili con i predetti proventi in base alla normativa vigente;
   - come sia possibile, per gli Enti di medio piccole dimensioni ed in costanza della vigente normativa, conciliare le ricorrenti spese per le manutenzioni degli impianti e attrezzatture degli automezzi del sistema informativo eccetera, con il carattere di eccezionalità delle residuali fonti di finanziamento di spesa per investimenti attualmente reperibili
”.
...
Nel caso di specie il secondo quesito è con tutta evidenza inammissibile.
Il primo quesito, invece, relativo all’interpretazione della disciplina relativa al comma 460 della legge 232/2016, appare oggettivamente ammissibile.
Preliminarmente, il Collegio ribadisce tuttavia, che l’attività consultiva non può estendersi, sotto il profilo interpretativo, sino a formulare suggerimenti risolutivi di questioni che involgono singole fattispecie concrete e specifiche, tanto più se, come nel caso di specie, l’intervento della Sezione potrebbe comportare un’ingerenza nell’iter del procedimento spettante esclusivamente alle valutazioni dell’Amministrazione e, inoltre, la soluzione del quesito potrebbe generare interferenze con altre funzioni spettanti a questa Corte.
Il Collegio si soffermerà, quindi, più in generale sui principi di diritto del quadro normativo di riferimento.
Come è noto, il principio dell’”unità”, compreso tra i principi contabili generali fissati dal decreto legislativo 23.06.2011, n. 118 (allegato 1) e a cui gli enti locali devono conformare la gestione finanziaria, dopo avere affermato che “è il complesso unitario delle entrate che finanzia l’amministrazione pubblica e quindi sostiene così la totalità delle sue spese durante la gestione” -aggiunge che– “le entrate in conto capitale sono destinate esclusivamente al finanziamento di spese di investimento”.
Lo stesso principio stabilisce ancora che “i documenti contabili non possono essere articolati in maniera tale da destinare alcune fonti di entrata a copertura solo di determinate e specifiche spese, salvo diversa disposizione normativa di disciplina delle entrate vincolate”.
I principi generali dell’Ordinamento, quindi, affermano inequivocabilmente il divieto di finanziare spese correnti con entrate in conto capitale. L’utilizzazione di entrate in conto capitale per finanziamento di spese correnti, in deroga al principio sopra richiamato, può essere autorizzata solo da specifiche disposizioni di legge quali sono state quelle che, nell’ultimo decennio, hanno riguardato proprio i proventi derivanti dai c.d. “oneri di urbanizzazione”.
Con la deliberazione n. 38/2016/PAR del 09.02.2016, cui si rinvia, la Sezione di controllo per la Lombardia ha ricostruito l’evoluzione legislativa relativa all’utilizzazione dell’entrate in oggetto sino al 2016.
Successivamente, con la deliberazione n. 81/2017/PAR, la stessa Sezione ha ripercorso le disposizioni in vigore per gli anni 2017 e 2018.
L’art. 1, comma 737, della legge 28.12.2015, n. 108 (legge di stabilità per il 2016) dispone che “per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all'articolo 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico, possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche”.
L’art. 1, comma 460, della legge 11.12.2016, n. 232 (legge di bilancio per il 2017, così come modificato dall’art. 1-bis, comma 1, del Decreto Legge n. 148/2017), dispone viceversa che “
a decorrere dal 01.01.2018, i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all'acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura nell'ambito urbano e a spese di progettazione per opere pubbliche.”
Nel 2017, quindi, tali proventi potevano essere destinati totalmente al finanziamento delle spese correnti elencate dalla legge di stabilità per il 2016, in deroga al principio di generica destinazione a spese di investimento.
A decorrere dal 01.01.2018, viceversa, le entrate derivanti dal rilascio dei titoli abilitativi edilizi e dalle relative sanzioni devono essere destinate esclusivamente agli specifici utilizzi, attinenti prevalentemente a spese in conto capitale, indicati dal comma 460, così come modificato nel 2017 e quindi, in particolare:
   1. alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria;
   2. al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate;
   3. a interventi di riuso e di rigenerazione;
   4. a interventi di demolizione di costruzioni abusive;
   5. all'acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico;
   6. a interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico;
   7. a interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura nell'ambito urbano;
   8. a spese di progettazione per opere pubbliche.
Come è stato chiarito da Arconet in risposta alla FAQ n. 28 del 19.02.2018,
l’art. 1, comma 460, della legge 11.12.2016 n. 232, per le entrate derivanti dai titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, individua un insieme di possibili destinazioni, la cui scelta è rimessa alla discrezionalità dell’ente. Si ritiene pertanto che tale elenco, previsto dalla legge, non rappresenti un vincolo di destinazione specifico ma una generica destinazione ad una categoria di spese”.
Il Legislatore, quindi, differentemente da quanto avvenuto con riferimento e limitatamente all’utilizzo nel 2016 e nel 2017, ha ritenuto di privilegiare nel 2018 un utilizzo prevalente per spese in conto capitale delle entrate da oneri di urbanizzazione. E nel disciplinare tale principio ha specificato che tale destinazione debba avvenire “senza vincoli temporali”.
In altri termini, come è già stato affermato da questa Corte, quindi,
per effetto della predetta legge dal 2018 “i proventi da “oneri di urbanizzazione” cessano di essere entrate con destinazione generica a spese di investimento per divenire entrate vincolate alle determinate categorie di spese ivi comprese le spese correnti, limitatamente agli interventi di manutenzione ordinaria sulle opere di urbanizzazione primaria e secondaria (Corte Conti, Sezione Controllo Lombardia, deliberazione n. 81/2017/PAR).
Alla luce delle predette considerazioni è possibile affermare, in risposta al quesito formulato nella presente richiesta di parere, che
i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380 (c.d. “oneri di urbanizzazione”), a partire dall’01.01.2018, possono essere utilizzati esclusivamente nei limiti dei vincoli stabiliti per il 2018, e senza vincoli temporali, dall’art. 1, comma 460, della legge 11.12.2016, n. 232 (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 12.12.2018 n. 163).

ottobre 2018

EDILIZIA PRIVATA: Le controversie attinenti alla determinazione e liquidazione degli oneri concessori sono riconducibili a quegli aspetti dell’uso del territorio costituenti prerogativa della P.A., e per questo riservate alla giurisdizione esclusiva del G.A., nel rispetto dell’indirizzo legislativo previsto in origine dall’art. 16 L. 10/1977, confermato poi dall’art. 34 Decr. Leg.vo 80/1998 (come sostituito dalla L. 205/2000), rimodulato in seguito dall’intervento correttivo della Corte Cost. n. 204/2004, e da ultimo fissato dall’art. 133, co. 1, lett. f), cpa (alla stregua del quale sono devolute appunto alla giurisdizione esclusiva del G.A. “le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia di urbanistica ed edilizia, concernenti tutti gli aspetti dell’uso del territorio”.
Sempre alla giurisdizione esclusiva del G.A. risulta, altresì, ascrivibile la controversia introdotta a mezzo del ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto la restituzione di somme versate a titolo di oneri concessori connessi ad un P.d.c. poi non utilizzato, ancorché si versi in ipotesi di indebito oggettivo, a seguito del venire meno dell’originaria obbligazione legale.
Peraltro, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm., rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche la controversia avente ad oggetto la cartella di pagamento emessa da Equitalia Servizi di Riscossione spa ed avente ad oggetto somme dovute per oneri concessori, nel corso della quale non vengano dedotte censure derivanti da atti generali autoritativi relativi alla determinazione degli oneri presupposti di quello impugnato; atteso anche che detti oneri non hanno natura tributaria, bensì costituiscono un corrispettivo di diritto pubblico avente la funzione di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione.
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Le controversie in materia di determinazione e pagamento degli oneri concessori, investendo l’esistenza o l’entità di un’obbligazione legale, concernono diritti soggettivi, con la conseguenza che la relativa domanda non soggiace al regime di decadenza proprio del processo di impugnazione, ma può essere proposta nel termine di prescrizione ordinaria ed indipendentemente dall’impugnazione di eventuali atti.
In particolare, va osservato che gli atti emessi nella materia degli oneri concessori dal Comune non presentano carattere autoritativo, e, quindi, attitudine a divenire incontestabili se non impugnati nel termine decadenziale di gg. 60 (come accade, invece, per i provvedimenti amministrativi), tanto più che non ha natura tributaria l’obbligazione riguardante gli oneri in parola, per cui sul punto non può neppure parlarsi di atti di accertamento (suscettibili di far divenire incontestabile la pretesa, se non impugnati nei termini), ancorché vi sia stata emissione di ordinanza ingiunzione ex R.D. 14.04.1910 n. 639 (posto che, comunque, la giurisdizione viene determinata sulla base della tipologia della pretesa fatta valere con tale mezzo di riscossione, per cui si applicano in definitiva le regole del giudice fornito di giurisdizione: ma nella fattispecie vi è giurisdizione esclusiva e le posizioni sono di diritto/obbligo, cosicché il termine per impugnare l’ingiunzione –cui è riconoscibile valore di atto amministrativo paritetico– è quello decennale di prescrizione ordinaria.
Quindi, va sottolineato come l’azione volta alla declaratoria di insussistenza o diversa entità del debito contributivo per oneri concessori possa essere intentata a prescindere dalla impugnazione o esistenza dell’atto con il quale viene richiesto il pagamento, trattandosi di un giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario proponibile nel termine di prescrizione, e pur dopo decorsi i termini per opporsi all’ingiunzione ex R.D. 14.04.1910 n. 639, ovvero ad una cartella di pagamento (essendo questi meri strumenti per procedere ad esecuzione coattiva).
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Le sanzioni irrogabili per il ritardato pagamento del contributo di costruzione soggiaciono al termine prescrizionale di cinque anni.
Sempre in relazione alla somma di cui si discute, sono dovuti gli interessi di mora maturati nel periodo tra la scadenza dei singoli ratei e la data del pagamento. E sugli stessi è applicabile il diverso termine prescrizionale di dieci anni.
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La presente controversia è incentrata sulle contestazioni mosse dalla Im.Sa.St. srl alla richiesta del Comune di Telese Terme di avere la corresponsione di una cospicua somma di denaro, che gli sarebbe dovuta a titolo di oneri concessori (contributo di costruzione e oneri di urbanizzazione), nonché di sanzioni e interessi per ritardato pagamento di questi, in dipendenza del rilascio, in tempi diversi, di più permessi di costruire appunto in favore della odierna ricorrente; richiesta infine concretatasi nella notifica, in data 16.2.2017, a cura della Equitalia Servizi di Riscossione spa (quale concessionario per la riscossione) della cartella n. 07120170016377737, contenente l’ingiunzione alla società ricorrente a pagare entro gg. 60 dalla notifica la complessiva somma di euro 185.894,73, in forza del ruolo n. 2017/000863 reso esecutivo in data 11.11.2016.
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Ciò posto, va preliminarmente osservato che le controversie –quale la presente– attinenti alla determinazione e liquidazione degli oneri concessori sono riconducibili a quegli aspetti dell’uso del territorio costituenti prerogativa della P.A., e per questo riservate alla giurisdizione esclusiva del G.A., nel rispetto dell’indirizzo legislativo previsto in origine dall’art. 16 L. 10/1977, confermato poi dall’art. 34 Decr. Leg.vo 80/1998 (come sostituito dalla L. 205/2000), rimodulato in seguito dall’intervento correttivo della Corte Cost. n. 204/2004, e da ultimo fissato dall’art. 133, co. 1, lett. f), cpa (alla stregua del quale sono devolute appunto alla giurisdizione esclusiva del G.A. “le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia di urbanistica ed edilizia, concernenti tutti gli aspetti dell’uso del territorio” – cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 2960 del 10.06.2014; TAR Campania-Napoli n. 2170 del 16.04.2014, TAR Liguria n. 552 del 28.03.2013; TAR Campania-Salerno n. 1676 del 24.09.2012; TAR Campania-Napoli n. 2136 del 09.05.2012).
Sempre alla giurisdizione esclusiva del G.A. risulta, altresì, ascrivibile la controversia introdotta a mezzo del ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto la restituzione di somme versate a titolo di oneri concessori connessi ad un P.d.c. poi non utilizzato, ancorché si versi in ipotesi di indebito oggettivo, a seguito del venire meno dell’originaria obbligazione legale (cfr. Cons. di Stato sez. V, n. 894 del 12.06.1995; TAR Sicilia-Catania n. 189 del 27.01.2017; TAR Sicilia-Catania n. 159 del 18.01.2013).
Peraltro, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm., rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche la controversia avente ad oggetto la cartella di pagamento emessa da Equitalia Servizi di Riscossione spa ed avente ad oggetto somme dovute per oneri concessori, nel corso della quale non vengano dedotte censure derivanti da atti generali autoritativi relativi alla determinazione degli oneri presupposti di quello impugnato (così Cons. di Stato sez. IV, n. 4208 del 21.08.2013; nonché Cass. SS.UU. n. 22514 del 20.10.2006; TAR Sicilia-Catania n. 2531 dell’11.10.2016; TAR Sicilia Palermo n. 1730 del 12.07.2016; TAR Toscana n. 265 dell’11.02.2011); atteso anche che detti oneri non hanno natura tributaria, bensì costituiscono un corrispettivo di diritto pubblico avente la funzione di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione (così Cons. di Stato sez. IV, n. 4208 del 21.08.2013; nonché TAR Campania-Napoli n. 19792 del 18.11.2008).
Ancora, deve osservarsi che le controversie in materia di determinazione e pagamento degli oneri concessori, investendo l’esistenza o l’entità di un’obbligazione legale, concernono diritti soggettivi, con la conseguenza che la relativa domanda non soggiace al regime di decadenza proprio del processo di impugnazione, ma può essere proposta nel termine di prescrizione ordinaria ed indipendentemente dall’impugnazione di eventuali atti (cfr. Cons. di Stato sez. IV, n. 4208 del 21.08.2013; TAR Sicilia-Catania n. 189 del 27.01.2017; TAR Sicilia-Palermo n. 2581 del 10.11.2016; TAR Puglia-Bari n. 1596 del 03.12.2015TAR Puglia-Lecce n. 3114 del 30.10.2015; TAR Sicilia-Catania n. 1881 del 09.07.2015).
In particolare, va osservato che gli atti emessi nella materia degli oneri concessori dal Comune non presentano carattere autoritativo, e, quindi, attitudine a divenire incontestabili se non impugnati nel termine decadenziale di gg. 60 (come accade, invece, per i provvedimenti amministrativi), tanto più che –come già detto– non ha natura tributaria l’obbligazione riguardante gli oneri in parola, per cui sul punto non può neppure parlarsi di atti di accertamento (suscettibili di far divenire incontestabile la pretesa, se non impugnati nei termini), ancorché vi sia stata emissione di ordinanza ingiunzione ex R.D. 14.04.1910 n. 639 (posto che, comunque, la giurisdizione viene determinata sulla base della tipologia della pretesa fatta valere con tale mezzo di riscossione –cfr. Cass. SS.UU. 29 del 05.01.2016; TAR Emilia Romagna, Parma, n. 134 del 18.04.2016; TAR Sicilia, Catania, n. 109 del 15.01.2015-, per cui si applicano in definitiva le regole del giudice fornito di giurisdizione: ma nella fattispecie vi è giurisdizione esclusiva e le posizioni sono di diritto/obbligo, cosicché il termine per impugnare l’ingiunzione –cui è riconoscibile valore di atto amministrativo paritetico; cfr. Cass. Civ. n. 29653 del 12.12.2017– è quello decennale di prescrizione ordinaria; su quest’ultimo punto cfr. TAR Calabria, Catanzaro, n. 1976 del 10.12.2007).
Quindi, va sottolineato come (cfr. Cons. di Stato sez. V, n. 810 del 04.12.1990; nonché Cons. di Stato sez. IV, n. 4208 del 21.08.2013) l’azione volta alla declaratoria di insussistenza o diversa entità del debito contributivo per oneri concessori possa essere intentata a prescindere dalla impugnazione o esistenza dell’atto con il quale viene richiesto il pagamento, trattandosi di un giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario proponibile nel termine di prescrizione, e pur dopo decorsi i termini per opporsi all’ingiunzione ex R.D. 14.04.1910 n. 639, ovvero ad una cartella di pagamento (essendo questi meri strumenti per procedere ad esecuzione coattiva).
Pertanto, va disattesa l’eccezione di inammissibilità del presente gravame, sollevata in limine litis dalla difesa del Comune di Telese Terme, poiché le ingiunzioni e le richieste di pagamento (nonché la cartella di pagamento notificata) cui viene fatto riferimento, possono, in definitiva, valere nella specie soltanto ad interrompere il termine prescrizionale decorrente in favore del debitore.
Nel merito, va detto che la prima pretesa creditoria del Comune di Telese Terme si riferisce all’asserito omesso versamento di € 22.598,50 dovuti a titolo di oneri di urbanizzazione (e non di costo di costruzione, come erroneamente riportato nella cartella di pagamento n. 07120170016377737 – cfr. documentazione in atti) in relazione all’intervento edilizio assentito con il P.d.C. n. 44/2005 (rilasciato a Pellegrino Raffaele, e poi volturato, in data 20.10.2005, in favore della Im.Sa.St. srl).
Per tale credito, il Comune di Telese Terme ha emesso dapprima un invito al pagamento in data 30.10.2008 – prot. n. 15401 (spedito a mezzo racc. a/r, di cui non è stata però fornita la prova del recapito, ancorché nella relazione tecnica a firma dell’arch. Al.Pe. si faccia riferimento all’a/r di racc. n. 13226606266-9); e comunque, successivamente, l’ingiunzione di pagamento prot. n. 1210 del 27.1.2009, ricevuta in data 10.2.2009 dai destinatari (come da a/r di racc. versato in atti).
Sennonché, la società ricorrente sostiene di aver provveduto al pagamento della somma suddetta nell’anno 2009, ed a sostegno di tale asserzione ha prodotto una bolletta di versamento dell’importo in parola, per il tramite della Banca Popolare di Novara e in favore del Comune Telese Terme, riportante la seguente causale “saldo costi di urbanizzazione concessione 44/05 rate 2-3-5-4”.
Dal suo canto, il Comune di Telese Terme ha, tuttavia, affermato di non aver mai ricevuto il detto pagamento; ma risolutiva sul punto appare la documentazione acquisita dall’Im.Sa.St. srl a mezzo di procedura di accesso agli atti del Comune interessato, e poi prodotta in giudizio in data 30.04.2018, ovvero una certificazione a firma del responsabile dell’Area Economico/Finanziaria dell’ente, in cui viene attestato che tra le somme dallo stesso incassate a seguito di pagamenti effettuati dalla Im.Sa.St. srl (“mediante bonifici pervenuti sul c/c di Tesoreria Comunale e introitate con le Reversali di incasso di seguito riportate…”), figura anche la “Reversale n. 1102/2009 di importo pari ad € 22.598,50”, evidentemente riferibile al rapporto in questione, in mancanza di diversa spiegazione: perciò deve concludersi che la suddetta somma non è più dovuta, in quanto pagata in data 23.06.2009.
Neppure, poi, risultano dovute le sanzioni irrogabili per il ritardato pagamento della somma in parola, poiché, applicandosi nella specie il termine prescrizionale di cinque anni (cfr. sul punto TAR Campania-Napoli, sez. VIII, n. 2170 del 16.04.2014), lo stesso risulta ormai decorso dall’ultimo atto interruttivo, costituito dalla sopra ricordata ingiunzione di pagamento n. 1210 del 27.01.2009, notificata il 10.02.2009 (posto che la successiva cartella di pagamento è stata notificata solo in data 16.02.2017).
Viceversa, sempre in relazione alla somma di cui si discute, sono dovuti gli interessi di mora maturati nel periodo tra la scadenza dei singoli ratei e il 23.06.2009, ovvero la data del pagamento: ciò in quanto per gli interessi è applicabile il diverso termine prescrizionale di dieci anni (cfr. sul punto TAR Campania-Salerno, nn. 2599 e 2600 del 30.12.2003), che, per quanto prima evidenziato, non risultava ancora decorso al momento della notifica della cartella di pagamento, dopo l’interruzione operata con l’ingiunzione n. 1210 del 27.01.2009.
Quanto alle somme richieste per oneri concessori in relazione ai P.d.C. n. 102/2007 e n. 103/2007 (in variante al P.d.C. n. 93/2006), risultano dovute le sorti capitale (in mancanza di prova del loro pagamento), mentre sono prescritte le sanzioni irrogabili per il loro tardivo pagamento (e sul punto concorda anche il responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Telese Terme, secondo la ricostruzione nella relazione a sua firma), per essere maturato il relativo termine quinquennale, ancorché in proposito fossero stati inoltrati solo nell’anno 2015 gli avvisi di avvio del procedimento di riscossione coattiva n. 9422/2015 e n. 9421/2015 (dei quali, peraltro, non risulta provato il recapito a destinazione).
Viceversa, non è maturata la prescrizione decennale (atteso che il rilascio dei P.d.C. 102/2007 e 103/2007 si è avuto il 03.12.2007) riguardante gli interessi moratori, perciò dovuti a partire dalle date di scadenza dei vari ratei eventualmente concordati, fino all’estinzione dell’obbligazione per compensazione legale, secondo quanto si dirà più avanti.
E’, infatti, fondata anche la richiesta formulata dalla ricorrente di restituzione degli importi versati a titolo di oneri concessori per il rilascio, in data 20.01.2009, del P.d.C. n. 4/2009; ed ancor prima l’eccezione sollevata sul punto in via sostanziale, sulla scorta delle argomentazioni svolte già con il ricorso introduttivo.
Invero, risulta incontestato (e anche ammesso dallo stesso ente territoriale, sempre nella ricordata relazione a firma dell’arch. Al.Pe.), che, in riferimento a tale P.d.C., la società ricorrente ha versato al Comune di Telese Terme complessivi euro 72.307,76 (di cui, euro 47.322,58, a titolo di oneri di urbanizzazione; euro 2.324,00, a titolo di diritti di segreteria; ed euro 22.661,18, a titolo di costo di costruzione); e che l’intervento così assentito non è poi stato realizzato, per non essere i lavori iniziati nel prescritto termine di un anno dal rilascio (con conseguente decadenza “di diritto” del titolo, ai sensi dell’art. 15 D.P.R. 380/2001): tanto ha determinato una situazione di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., e perciò il sorgere, con decorrenza dalla data di decadenza del rilasciato titolo edilizio, dell’obbligo del Comune di restituire quanto percepito a titolo di oneri concessori, ancorché con esclusione dei versati diritti di segreteria (trattandosi di attribuzione patrimoniale giustificata appunto dall’attività di segreteria comunque svolta per pervenire al rilascio del P.d.C., e indipendente dal successivo effettivo utilizzo di questo).
La contemporanea pendenza, di tale credito della Im.Sa.St. srl nei confronti del Comune di Telese Terme (comprendente anche gli interessi compensativi, decorrenti dal giorno della domanda ripetitiva dell’indebito nella ipotesi di buona fede del percettore, che deve ritenersi nel caso di specie ricorrere – cfr. TAR Lazio-Roma n. 2294 del 12.03.2008), e del credito di detto Comune verso l’odierna ricorrente, ha fatto sì che, sussistendo i presupposti richiesti dall’art. 1241 c.c., si verificasse la compensazione legale dei due debiti, fino alla concorrenza di quello di minore importo (ovvero quello vantato dalla Im.Sa.St. srl): di tanto va dato atto in questa sede, cosicché non può farsi luogo alla restituzione chiesta con i motivi aggiunti.
Pertanto, in definitiva, la domanda complessivamente proposta in questa sede va accolta nei sensi e nei limiti di quanto fin qui esposto, e va, altresì, annullata l’impugnata cartella di pagamento.
Quanto alla posizione della Equitalia Riscossioni spa, seppure effettivamente deve dirsi estranea al rapporto intercorrente tra la Im.Sa.St. srl e il Comune di Telese Terme, tuttavia risulta essere stata correttamente intimata in questo giudizio, poiché soggetto che aveva emesso la contestata cartella di pagamento, per cui non può essere disposta la sua estromissione, come da essa richiesto (cfr. TAR Sardegna n. 82 dell’8.2.2007; TAR Campania-Salerno n. 766 dell’1.7.2003) (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 09.10.2018 n. 5835 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

agosto 2018

EDILIZIA PRIVATASecondo un principio consolidato “il contributo di concessione va determinato con riferimento alla disciplina, legislativa e regolamentare, vigente al momento del rilascio del titolo edilizio, che segna il perfezionamento della fattispecie concessoria (o autorizzatoria, a seconda della tipologia di titolo edilizio)”.
Secondo l’orientamento giurisprudenziale cui il Collegio aderisce,
la misura del contributo di costruzione può essere successivamente rideterminata nel caso di errore di calcolo rispetto al contributo dovuto in base alla situazione di fatto e alla disciplina vigente al tempo del rilascio del titolo.
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Tali considerazioni devono reputarsi estensibili anche alla c.d. monetizzazione di standard, in quanto –nonostante la diversa natura di tale pretesa rispetto a quella concernente il contributo di costruzione deve ritenersi che, anche in relazione a tale diritto di credito, la fonte dell’obbligazione sia comunque costitutiva dal provvedimento assentivo dell’intervento, sia esso un atto espresso del Comune o un atto privato rispetto al quale l’Amministrazione non esercita alcun potere inibitorio.
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Nel caso in cui l’intervento sia legittimato da una denuncia di inizio attività, il termine per la rideterminazione degli importi dovuti decorre dalla presentazione della denuncia, poiché dal relativo contenuto sono desumibili tutti i profili dell’intervento rilevanti per la quantificazione di tali importi.
Alla medesima data dovrà, inoltre, farsi riferimento anche per l’individuazione della disciplina applicabile ai fini della determinazione delle somme, atteso che “la d.i.a. non costituisce un provvedimento amministrativo a formazione tacita, ma un atto privato, volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge, che si perfeziona con la sua presentazione, per cui allo stesso non può che applicarsi la disciplina legislativa vigente al momento della sua presentazione alla pubblica amministrazione”
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La quantificazione degli standard e la misura del contributo di costruzione devono, quindi, determinarsi in ragione della normativa vigente all’epoca della formazione dell’effettivo titolo che costituisce la fonte o il presupposto di tale obbligazione.
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2.1. Il ricorso è parzialmente fondato ai sensi e nei limiti di seguito indicati.
2.2. Gli interventi edilizi realizzati dalla società ricorrente e ai quali fa riferimento il provvedimento comunale di determinazione degli stardard urbanistici e del contributo di costruzione hanno fondamento giuridico in una pluralità di titoli, in precedenza indicati.
Secondo un principio consolidato “il contributo di concessione va determinato con riferimento alla disciplina, legislativa e regolamentare, vigente al momento del rilascio del titolo edilizio, che segna il perfezionamento della fattispecie concessoria (o autorizzatoria, a seconda della tipologia di titolo edilizio)” (Consiglio di Stato, sez. VI, 07.05.2015, n. 2294; nello stesso senso, ex plurimis: Id., Sez. IV, 07.06.2012, n. 3379; Id., Sez. IV, 25.06.2010, n. 4109; Id, Sez. V, 13.06.2003, n. 3332).
Secondo l’orientamento giurisprudenziale cui il Collegio aderisce, la misura del contributo di costruzione può essere successivamente rideterminata nel caso di errore di calcolo rispetto al contributo dovuto in base alla situazione di fatto e alla disciplina vigente al tempo del rilascio del titolo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 12.06.2017, n. 2821).
Tali considerazioni devono reputarsi estensibili anche alla c.d. monetizzazione di standard, in quanto –nonostante la diversa natura di tale pretesa rispetto a quella concernente il contributo di costruzione (Cons. Stato, Sez. IV, 28.12.2012, nn. 6706, 6707 e 6708; Id., 16.02.2011, n. 1013; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 26.07.2016, n. 1507; Id., 19.07.2016, n. 1447: Id., 01.08.2013, n. 2056; Id., 14.02.2013, n. 451; TAR Campania, Salerno, Sez. I, 15.09.2014, n. 1558)– deve ritenersi che, anche in relazione a tale diritto di credito, la fonte dell’obbligazione sia comunque costitutiva dal provvedimento assentivo dell’intervento, sia esso un atto espresso del Comune o un atto privato rispetto al quale l’Amministrazione non esercita alcun potere inibitorio.
Infatti, nel caso in cui l’intervento sia legittimato da una denuncia di inizio attività, il termine per la rideterminazione degli importi dovuti decorre dalla presentazione della denuncia, poiché dal relativo contenuto sono desumibili tutti i profili dell’intervento rilevanti per la quantificazione di tali importi.
Alla medesima data dovrà, inoltre, farsi riferimento anche per l’individuazione della disciplina applicabile ai fini della determinazione delle somme, atteso che “la d.i.a. non costituisce un provvedimento amministrativo a formazione tacita, ma un atto privato, volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge, che si perfeziona con la sua presentazione, per cui allo stesso non può che applicarsi la disciplina legislativa vigente al momento della sua presentazione alla pubblica amministrazione” (così Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 29.07.2011 n. 15; Consiglio di Stato, sez. IV, 04.09.2012 n. 4669; Id., sez. IV, 07.07.2016, n. 3014; Tar per la Lombardia–sede di Milano, sez. II, 16.06.2014, n. 1578; TAR per la Lombardia–sede di Milano, Sez. I, 30.11.2016, n. 2277).
2.3. La quantificazione degli standard e la misura del contributo di costruzione devono, quindi, determinarsi in ragione della normativa vigente all’epoca della formazione dell’effettivo titolo che costituisce la fonte o il presupposto di tale obbligazione.
Nel caso di specie, la D.I.A. del 20.10.2010 è relativa alla demolizione di fabbricato preesistente a destinazione autorimessa, sito a Milano in via ... 25, e alla costruzione di nuovo edificio residenziale, per una s.l.p. di 2123,21 mq., e si perfeziona in ragione del mancato esercizio di poteri inibitori da parte del Comune.
La D.I.A. è quindi titolo legittimo dell’intervento in esame, non sostituito dai successivi interventi che hanno portata più limitata e che, comunque, non sostituiscono il primo titolo. Infatti, la successiva D.I.A. del 2012 costituisce una variante ordinaria che limita semplicemente la s.l.p. a 2122,28 mq.
Il successivo intervento (permesso di costruire n. 154 del 2014) non comporta la mera sostituzione del patrimonio edilizio esistente pur generando un aumento della s.l.p.. L’ultimo intervento è costituito dalla segnalazione certificata di inizio attività del 10.04.2014 con la quale si realizzano semplicemente opere di completamento della precedente D.I.A.
2.4. La concreta disamina svolta consente, quindi, di affermare che gli interventi –pur relativi alla medesima complessiva opera e aventi delle fisiologiche interferenze– costituiscono lavori legittimati dai rispettivi titoli e per questo sottoposti alla normativa vigente all’epoca di formazione degli stessi (cfr., Consiglio di Stato, sez. VI, 24.11.2017, n. 5485).
Di conseguenza, la determinazione degli standard urbanistici e del contributo di costruzione non può che avere ad oggetto lo specifico intervento realizzato con applicazione della normativa ratione temporis vigente. In particolare, la prima D.I.A. del 2010 risulta soggetta alle prescrizioni dettate dal previgente P.R.G.; al contrario, sono soggette alla specifiche regole dettate dal sopraggiunto P.G.T. (in relazione ai singoli interventi assentiti) i successivi titoli sin qui esaminati (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 31.08.2018 n. 2039 - link a www.giustizia-amministrativa.it
).

EDILIZIA PRIVATA: L’Adunanza plenaria pronuncia sulla rideterminazione del contributo di costruzione e sulla tutela del privato con l’azione di accertamento.
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Edilizia – Oneri di costruzione – Determinazione – Termine di prescrizione decennale.
  
Edilizia – Oneri di costruzione – Rideterminazione – Termine di prescrizione decennale – Tutela del privato – Azione di accertamento.
  
Edilizia – Oneri di costruzione – Rideterminazione – Art. 1431 c.c. – Inapplicabilità – Ratio.
  
Edilizia – Oneri di costruzione – Rideterminazione – Buona fede del privato – Riconoscimento – Limiti.
  
Gli atti con i quali la Pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16, d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio (1).
  
La Pubblica amministrazione, nel corso del rapporto concessorio, può sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo del contributo di concessione, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento (2).
  
L’amministrazione comunale, nel rideterminare l’importo del contributo di concessione con atti non aventi natura autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, l. n. 241 del 1990, senza che sia applicabile la disciplina dell’errore riconoscibile di cui all’art. 1431 c.c., in quanto l’errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l’applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato, errore che dà luogo alla semplice rettifica (3).
  
La tutela dell’affidamento e il principio della buona fede, che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione dell’attuazione del rapporto obbligatorio, possono trovare applicazione in caso di rideterminazione del contributo di costruzione nella quale, ordinariamente, la predeterminazione e l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione, di cui all’art. 16, d.P.R. n. 380 del 2001, rendono vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con l’ordinaria diligenza richiesta al debitore, secondo buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), nell’ottica di una leale collaborazione volta all’attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio vantato dal Comune.
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La questione era stata rimessa all’Adunanza plenaria da C.g.a. 27.03.2018, n. 175.
   (1) Ha chiarito l’Alto Consesso che la peculiare natura del titolo edilizio –la concessione edilizia della l. n. 10 del 1977 e, ora, il permesso di costruire del d.P.R. n. 380 del 2001– induce a ritenere che esso, al di là del suo carattere sostanzialmente autorizzatorio, sia comunque, direttamente o indirettamente, attributivo, per il privato, di rilevanti benefici economici, a fronte dei quali è previsto in termini di controprestazione il pagamento di una somma di danaro, appunto il contributo di costruzione (sulla cui natura v. Cons. St., A.P., 07.12.2016, n. 24), non altrimenti qualificabile che come corrispettivo di diritto pubblico.
L’Adunanza plenaria ha quindi affermato che al quesito inerente alla natura, privatistica o pubblicistica, degli atti con i quali l’amministrazione comunale determina o ridetermina il contributo di costruzione, di cui all’art. 16, d.P.R. n. 380 del 2001, debba rispondersi con la riaffermazione della loro natura privatistica.
Il contributo per gli oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione dell’insieme dei benefici che la nuova costruzione acquista, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall’ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere (Cons. St., sez. IV, 05.05.2017, n. 2055). L’obbligazione di corrispondere il contributo nasce nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità del contributo (Cons. St., sez. IV, 30.11.2015, n. 5412; id., sez. V, 13.06.2003, n. 3332).
L’atto di imposizione e di liquidazione del contributo, quale corrispettivo di diritto pubblico richiesto per la compartecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione, non ha natura autoritativa né costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari. Gli oneri di urbanizzazione, ai sensi dell’art. 16, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001, sono corrisposti sulla base delle tabelle parametriche, predisposte dalle Regioni, tabelle che devono essere recepite dal Comune in una propria deliberazione, atto amministrativo generale impugnabile solo con il concreto provvedimento applicativo.
La costante giurisprudenza del Consiglio di Stato ha sempre ribadito che il contributo per gli oneri di urbanizzazione, per quanto non abbia natura tributaria, costituisce, comunque, un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore, connesso al rilascio della concessione edilizia, a titolo di partecipazione del concessionario ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, e che «per la determinazione di esso deve essere fatto necessario ed esclusivo riferimento alle norme di legge che regolano i relativi criteri di conteggio, norme che vanno rigorosamente rispettate anche in osservanza del principio di cui all’art. 23 della Costituzione , secondo il quale nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge» (Cons. St., sez. V, 21.04.2006, n. 2228).
L’affermazione secondo cui il contributo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale imposta e rientra a tale titolo nell’ambito dei rapporti di diritto pubblico in quanto necessariamente legata al rilascio del titolo edilizio, tuttavia, non comporta ex se che i relativi atti di determinazione abbiano necessariamente carattere autoritativo, si colorino, per così dire, di imperatività e siano espressione di potestà pubblicistica. Il privato che intende ottenere il permesso di costruire ha avanti a sé la scelta di corrispondere il contributo di costruzione o di rinunciare al rilascio del titolo. Effettuata questa scelta, che comporta la necessaria corresponsione del corrispettivo di diritto pubblico, il pagamento di questo, esclusa pacificamente la sua natura tributaria, non può che costituire l’oggetto di un ordinario rapporto obbligatorio, disciplinato dalle norme di diritto privato, come prescrive l’art. 1, comma 1-bis, l. n. 241 del 1990, salvo che la legge disponga diversamente.
È vero che il credito dell’amministrazione, per la sua particolare finalità, è assistito da particolari sanzioni e da speciali procedure coattive di riscossione, come ha pure ricordato la stessa Adunanza plenaria nella sentenza n. 24 del 2016 richiamando le disposizioni di cui agli artt. 42 e 43, d.P.R. n. 380 del 2001, ma ciò non contrasta con la fondamentale natura del rapporto obbligatorio paritetico inerente al pagamento del contributo e accessorio al rilascio del permesso di costruire. Anche la disciplina degli atti non autoritativi della pubblica amministrazione può conoscere, infatti, previsioni derogatorie rispetto alla ordinaria disciplina privatistica, come prevede chiaramente l’art. 1, comma 1-bis, l. n. 241 del 1990, senza che ciò comporti lo snaturamento del rapporto paritetico che ne è alla base, la loro integrale attrazione alla sfera pubblicistica o, nel caso di specie, l’assimilazione ad una fattispecie paraimpositiva di stampo tributario.
L’Adunanza plenaria ha quindi escluso che a tali rapporti di natura meramente obbligatoria e agli atti iure gestionis, di carattere contabile e aventi finalità liquidatoria, adottati dal Comune, si applichi la disciplina dell’autotutela di cui all’art. 21-nonies, l. n. 241 del 1990 o, più in generale, la disciplina dettata dalla stessa l. n. 241 del 1990 per gli atti provvedimentali espressivi di potestà pubblicistica.
   (2) Ha ricordato l’Adunanza plenaria che la natura paritetica dell’atto di determinazione consente che la pubblica amministrazione possa apportarvi modifiche, sia in favore del privato che in senso contrario, purché ciò avvenga nei limiti della prescrizione decennale del relativo diritto di credito (Cons. St., sez. IV, 28.11.2012, n. 6033; id. 17.09.2010, n. 6950). Si tratta, infatti, di una determinazione che obbedisce a prescrizioni desumibili da tabelle, in ordine alla quale l’amministrazione comunale si limita ad applicare dei parametri, aventi per la stessa natura cogente, laddove è esclusa qualsivoglia discrezionalità applicativa (Cons. St., sez. IV, 28.11.2012, n. 6033).
Ha ancora ricordato l’Alto Consesso come la giurisprudenza è consolidata nell’affermare che la controversia in ordine alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a norma dell’art. 16, l. n. 10 del 1977 e, oggi, dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., ha ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall’esistenza di atti della pubblica amministrazione e non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza.
   (3) L’Adunanza plenaria ha escluso che in caso di rideterminazione del quantum del contributo di costruzione sia applicabile la disciplina dell’errore riconoscibile, di cui all’art. 1431 c.c.. l’applicazione delle tabelle parametriche da parte dell’amministrazione comunale, per quanto complessa, costituisce comunque una operazione contabile che, essendo al privato ben note dette tabelle, questi può verificare nella sua esattezza, anzitutto con l’ausilio del progettista che l’assiste nella presentazione della propria istanza, con un ordinario sforzo di diligenza, richiedibile secondo il canone della buona fede al debitore già solo, e anzitutto, nel suo stesso interesse, per evitare che gli venga richiesto meno o più del dovuto.
La complessità delle operazioni di calcolo o l’eventuale incertezza nell’applicazione di alcune tabelle o coefficienti determinativi, dovuti a ragioni di ordine tecnico, non sono eventi estranei o ignoti alla sfera del debitore, che invece con l’ordinaria diligenza, richiesta dagli artt. 1175 e 1375 c.c., può e deve controllarne l’esattezza sin dal primo atto di loro determinazione.
Certamente, e a sua volta, il Comune ha l’obbligo di adoperarsi affinché la liquidazione del contributo di costruzione venga eseguita nel modo più corretto, sollecito, scrupoloso e preciso, sin dal principio, ma la collaborazione tra l’autorità comunale e il privato richiedente, in una visione del diritto amministrativo improntata al principio di buon andamento e alla legalità sostanziale, è imprescindibile in questa materia, già solo sul piano dell’interlocuzione procedimentale, e non può certo affermarsi, proprio per questo, una incomunicabilità o inconoscibilità tra la sfera dell’una e quella dell’altro che porti all’applicazione dell’art. 1431 c.c., quasi che l’iniziale errore nell’applicazione delle tabelle o dei coefficienti, da parte dell’autorità comunale, sia un fatto “del tutto naturalmente” incomprensibile o imponderabile dal privato perché puramente interno alla sfera dell’amministrazione creditrice (
Consiglio di Stato, A.P., sentenza 30.08.2018 n. 12 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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SENTENZA
1. L’Adunanza plenaria ritiene che ai tre quesiti posti dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con l’ordinanza n. 175 del 17.03.2018 debbano darsi le risposte che seguono.
2. Con il primo quesito, come si è accennato nell’esposizione del fatto (v., supra, §4), il Consiglio chiede all’Adunanza se la rideterminazione degli oneri concessori sia estrinsecazione di un potere autoritativo, da parte della pubblica amministrazione, nell’ambito dell’autotutela pubblicistica soggetta ai presupposti e ai requisiti dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 o sia espressione di una sua legittima facoltà, nell’ambito del rapporto paritetico di natura creditizia, conseguente al rilascio del titolo edilizio a carattere oneroso, sottoposto nelle sue forme di esercizio al termine prescrizionale ordinario.
2.1. A tale quesito si deve rispondere che la rideterminazione degli oneri concessori costituisce l’esercizio di una legittima facoltà nell’ambito di un rapporto paritetico tra la pubblica amministrazione e il privato.
2.2. Questa Adunanza non ignora, invero, come non sia tuttora sopito il dibattito in ordine alla natura giuridica e al corretto inquadramento del contributo di costruzione, previsto dal vigente art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, dibattito legato, inscindibilmente, anche alla vexata quaestio dell’inerenza del c.d. ius aedificandi al diritto di proprietà (su cui v., per tutte, Corte cost., 30.01.1980, n. 5, Cons. St., sez. V, 19.02.1982, n. 122).
2.3. Non è questa ovviamente la sede per ripercorrere siffatta questione, ora comunque superata dalla ormai riconosciuta natura autorizzatoria del permesso di costruire, ma basti dire, ai fini che qui rilevano, che la peculiare natura del titolo edilizio –la concessione edilizia della l. n. 10 del 1977 e, ora, il permesso di costruire del d.P.R. n. 380 del 2001– induce a ritenere che esso, al di là del suo carattere sostanzialmente autorizzatorio, sia comunque, direttamente o indirirettamente, attributivo, per il privato, di rilevanti benefici economici, a fronte dei quali è previsto in termini di controprestazione il pagamento di una somma di danaro, appunto il contributo di costruzione, non altrimenti qualificabile che come corrispettivo di diritto pubblico.
2.4. La stessa ordinanza n. 175 del 27.03.2018 ha ricordato, in modo completo e approfondito, quale sia la consolidata giurisprudenza amministrativa in questa materia, seppure con alcune significative divergenze, di cui si dirà oltre, in ordine alla disciplina civilistica da applicare alla rideterminazione del contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001.
3. Occorre qui richiamare in premessa, salvo poi soffermarsi su di essi con maggiore attenzione nel prosieguo della trattazione, i principî affermati di recente da questa Adunanza plenaria nella sentenza n. 24 del 07.12.2016 riguardo alla natura del contributo di costruzione dovuto dal soggetto che intraprenda un’iniziativa edificatoria.
3.1. Detto contributo, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 e articolato nelle due voci inerenti agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione (prescindendo qui dalla singola funzione, e natura, di dette voci), rappresenta, secondo la qualificazione datane da questa stessa Adunanza plenaria, una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.
3.2. In altri termini, fin dalla legge che ha introdotto nell’ordinamento il principio della onerosità del titolo a costruire (art. 1 della l. n. 10 del 1977), la ragione della compartecipazione alla spesa pubblica del privato è da ricollegare sul piano eziologico al surplus di opere di urbanizzazione che l’amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio.
3.3. Il contributo per il rilascio del permesso di costruire ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere.
3.4. In sostanza, le opere di urbanizzazione –per la cui remunerazione il contributo viene imposto– hanno spesso portata più ampia rispetto a quelle strettamente necessarie ad urbanizzare il nuovo insediamento edilizio posto in essere da chi abbia ottenuto il titolo edilizio ed hanno quindi sovente natura indivisibile, nel senso che non sono frazionabili in porzioni funzionali al soddisfacimento delle esigenze dei singoli nuovi insediati.
3.5. In ragione di tanto, per l’esecuzione di dette opere, da realizzare in conseguenza del fatto edificatorio in sé considerato, l’amministrazione comunale attinge normalmente alla fiscalità generale, senza necessariamente attendere il pagamento del contributo da parte dell’obbligato, e quindi a prescindere dal suo puntuale adempimento.
3.6. Per tale motivo, quand’anche risultino trasfuse in una apposita convenzione urbanistica, le prestazioni da adempiere da parte dell’amministrazione comunale e del privato intestatario del titolo edilizio non sono tra loro in posizione sinallagmatica.
3.7. L’amministrazione comunale, infatti, è tenuta ad eseguire le opere di urbanizzazione e a dotare degli indispensabili standard il comparto ove viene allocato il nuovo insediamento edilizio a prescindere dal puntuale pagamento del contributo di costruzione da parte del soggetto che abbia ottenuto il titolo edilizio; per parte sua, questi è tenuto al pagamento del contributo senza poter pretendere la previa realizzazione delle opere di urbanizzazione.
3.8. Da ciò discende che il soggetto obbligato sia tenuto a corrispondere il contributo di costruzione nel rispetto dei termini convenuti e che l’amministrazione comunale deve eseguire le opere di urbanizzazione in coerenza, anche sul piano temporale, allo sviluppo edilizio del territorio.
3.9. Tali, in sintesi, sono i principî che l’Adunanza plenaria ha affermato in subiecta materia sulla scorta, peraltro, di un consolidato indirizzo ermeneutico del giudice amministrativo.
4. Occorre adesso esaminare, proprio alla luce di questi fondamentali principî, il primo quesito posto dall’ordinanza di rimessione.
4.1. Questa ricorda che secondo una prima tesi, seguita dallo stesso Consiglio di giustizia amministrativa (nelle sentenze nn. 64, 188, 244, 373, 422 e 790 del 2007), la determinazione del contributo darebbe luogo ad un rapporto paritetico che, seppur azionabile da ambo le parti nel rispetto del termine prescrizionale ordinario di dieci anni, si cristallizzerebbe nel quantum al momento del rilascio del titolo edilizio, nel senso che lo stesso non sarebbe suscettibile di modifiche successive (se non nei casi di manifesto errore di calcolo), in quanto, in applicazione dei principi desumibili dalla disciplina dei contratti, non darebbe mai luogo ad un errore riconoscibile (donde l’intangibilità pressoché assoluta della originaria determinazione amministrativa).
4.2. In base a tale approccio ermeneutico, come pure ben rammenta l’ordinanza di rimessione, non vi sarebbe ragione per l’applicazione dell’istituto dell’autotutela amministrativa per la eventuale rideterminazione del contributo, proprio perché il rapporto inter partes è di natura paritetica, né vi sarebbe spazio per una modifica successiva per errore perché questo, in quanto maturato nella sfera riservata della pubblica amministrazione, sarebbe per definizione non riconoscibile e quindi irrilevante, con la conseguenza che si dovrebbe sempre salvaguardare la tutela dell’affidamento della parte privata.
4.3. Un’altra tesi, fatta propria in alcune sentenze della sez. IV di questo Consiglio di Stato (cfr., in particolare, Cons. St., sez. IV, 27.09.2017 n. 4515, Cons. St., sez. IV, 12.06.2017 n. 2821), benché muova da una analoga impostazione sulla natura paritetica del rapporto, giunge tuttavia a conclusioni opposte.
4.4. Si è osservato, infatti, che proprio perché si tratta di un rapporto di debito-credito di natura paritetica, soggetto a prescrizione decennale, la rettifica sarebbe sempre possibile sia in bonam che in malam partem, entro il limite della prescrizione del diritto reciproco delle parti alla correzione delle esatte somme dovute, perché per un verso il procedimento sarebbe svincolato dal rispetto delle condizioni legali di esercizio dell’autotutela amministrativa (in particolare, di quelle previste all’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990) e, per altro verso, la rideterminazione del contributo dovuto secondo rigidi parametri regolamentari o tabellari non soltanto sarebbe possibile, ma costituirebbe atto dovuto, residuando altrimenti un indebito oggettivo, inammissibile nei rapporti di diritto amministrativo.
4.5. Più in particolare, osserva ancora l’ordinanza di rimessione, nella sentenza n. 2821 del 2017 di questo Consiglio di Stato si afferma che, in sostanza, l’applicazione di una tariffa diversa da quella corretta altro non è che un errore di calcolo della tariffa, sicché vi sarebbe sempre spazio per la rettifica, purché si tratti della tariffa vigente all’epoca del rilascio del titolo edilizio (con esclusione quindi di ogni forma di applicazione di regimi tariffari in via retroattiva).
4.6. Entrambe le tesi, osserva il Consiglio di giustizia amministrativa, muoverebbero dal rilievo, ampiamente diffuso nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui le controversie in tema di determinazione della misura dei contributi edilizi concernono l’accertamento di diritti soggettivi che traggono origine direttamente da fonti normative, sicché sarebbero proponibili, a prescindere dall’impugnazione di provvedimenti dell’amministrazione, nel termine di prescrizione (Cons. St., sez. IV, 20.11.2012 n. 6033; Cons. St., sez. V, 04.05.1992, n. 360) e ribadiscono che si tratta di rapporto creditorio paritetico, ma pervengono, come detto, a conclusioni assai diversificate sul piano della tutela da apprestare alla parte privata che, come nel caso di specie, abbia subito una rideterminazione in peius.
5. L’ordinanza di rimessione individua, tuttavia, una posizione diversa e innovativa rispetto ai riferiti orientamenti giurisprudenziali, quantomeno in ordine alla impostazione teorica delle questioni, in un’altra sentenza della quarta sezione del Consiglio di Stato (cfr. Cons. St., sez. IV, 21.12.2016, n. 5402).
5.1. Nella vicenda esaminata da detta pronuncia il rapporto nascente dalla determinazione del contributo (nel caso esaminato, di costruzione) è attratto nell’orbita del regime di diritto pubblico, in quanto qualificato prestazione patrimoniale imposta di carattere non tributario, con la conseguente applicabilità, in astratto, delle regole dell’autotutela amministrativa.
5.2. E tuttavia, sul piano della tutela dell’affidamento della parte privata rispetto ad una delibera di giunta comunale di rideterminazione del contributo di costruzione (sia pur di adeguamento alla soglia minima del 5% fissata dalla legge nazionale all’art. 16, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001), si afferma che le garanzie partecipative (in particolare quelle di cui all’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990) devono essere pur sempre coordinate con le previsioni dell’art. 21-octies della l. cit. e con le esigenze di finalizzazione del procedimento con l’applicazione della tariffa dovuta.
5.3. Si richiama al proposito la giurisprudenza del Consiglio di Stato sul recupero di somme indebitamente corrisposte dalla amministrazione (Cons. St., sez. V, 30.12.2015, n. 5863), fattispecie che viene assimilata a quella di causa, relativa a somme dovute dal privato e non riscosse dall’ente comunale.
5.4. Al di là del contenuto negativo delle statuizioni sui singoli capi di domanda, osserva ancora l’ordinanza di rimessione, la decisione si segnalerebbe per il «cambio di passo» rispetto ai precedenti arresti della medesima sezione in ordine all’inquadramento generale nei sensi anzidetti dell’istituto del contributo previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001.
5.5. In tale contesto, aggiunge ancora l’ordinanza di rimessione, non potrebbe non farsi menzione di quanto affermato dalla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 24 del 2016, di cui si è già detto in premessa.
5.6. In tale decisione, resa sulla diversa questione della applicabilità delle sanzioni per ritardo nel pagamento dei contributi, pur in presenza di una polizza fideiussoria a garanzia del debito del contributo ammesso a dilazione, si è tra l’altro affermato –per quel che qui rileva– che il contributo dovuto dal privato in occasione del ritiro di un permesso di costruire, quale prestazione patrimoniale imposta funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche, si colloca pacificamente nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico.
5.7. Si è in particolare affermato che il contributo di costruzione dovuto dal soggetto che intraprenda un’iniziativa edificatoria rappresenta una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione e ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario.
5.8. Per tale motivo, dunque, le prestazioni da adempiere da parte dell’amministrazione comunale e del privato intestatario del titolo edilizio non sono tra loro in posizione sinallagmatica, con la conseguenza che il soggetto obbligato è tenuto a corrispondere il contributo di costruzione nel rispetto dei termini stabiliti.
5.9. Il suo mancato pagamento legittima quindi l’Amministrazione ad esercitare il suo potere-dovere in ordine all’applicazione di sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo, ai sensi dell’art. 42 del d.P.R. n. 380 del 2001, e, in caso di persistenza dell’inadempimento, alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate, ai sensi dell’art. 43 dello stesso d.P.R. n. 380 del 2001.
6. Le conclusioni raggiunte dall’Adunanza plenaria, secondo l’ordinanza di rimessione, meriterebbero condivisione, quantomeno se restano ferme le conclusioni sulla natura di prestazione patrimoniale imposta del contributo di cui si controverte e sul suo carattere non sinallagmatico rispetto agli interventi di urbanizzazione che mettono capo all’ente pubblico, secondo un livello di programmazione temporale e qualitativo sul quale il privato non avrebbe titolo per interferire.
6.1. L’ascrizione all’alveo dei rapporti di diritto pubblico del contributo in questione imporrebbe quindi, in via consequenziale, l’applicazione del regime proprio dell’autotutela amministrativa all’attività di rideterminazione delle somme dovute a tal titolo dalla parte privata, quantomeno nei casi in cui non si tratti di por mano ad un semplice errore materiale di calcolo desumibile dagli atti del procedimento ovvero non si tratti di rideterminazione imposta dall’adozione di un nuovo provvedimento abilitativo edilizio, anche semplicemente per effetto della intervenuta decadenza temporale del primo (ma qui si resterebbe in ogni caso fuori dall’ambito dell’autotutela).
6.2. L’ordinanza di rimessione esprime una preferenza rispetto alle suindicate opzioni ermeneutiche e osserva che la soluzione da ultimo proposta, oltre a recuperare coerenza sul piano dogmatico con il sistema giuridico di riferimento, si rivelerebbe più appropriata anche in ordine al miglior grado di contemperamento delle esigenze pubblicistiche sottese alla corretta determinazione del contributo dovuto (e alla salvaguardia degli interessi erariali), anche in sede di emenda di precedenti errori di quantificazione, e le esigenze di tutela della parte privata riguardo all’affidamento riposto nella originaria determinazione dell’ente.
6.3. A tale ultimo proposito, infatti, soccorrerebbero gli istituti posti a presidio delle garanzie partecipative previsti per l’attività amministrativa di secondo grado, oltre che naturalmente il rispetto delle stesse condizioni legali di legittimo esercizio dell’autotutela, avuto riguardo ai tempi, alle forme ed ai contenuti motivazionali dell’atto espressivo del c.d. ius poenitendi (cfr., in particolare, artt. 21-quinquies, 21-octies e 21-nonies della l. n. 241 del 1990).
7. L’Adunanza plenaria osserva che al quesito inerente alla natura, privatistica o pubblicistica, degli atti con i quali l’amministrazione comunale determina o ridetermina il contributo di costruzione, di cui all’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, debba rispondersi con la riaffermazione della loro natura privatistica, sin qui ribadita dalla giurisprudenza di questo Consiglio.
7.1. E in particolare, per quanto attiene alla specifica vicenda di cui è causa, va qui ribadito, in conformità all’orientamento sin qui ricordato, che il contributo per gli oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione dell’insieme dei benefici che la nuova costruzione acquista, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall’ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere (Cons. St., sez. IV, 05.05.2017, n. 2055).
7.2. L’obbligazione di corrispondere il contributo nasce, come è noto, nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità del contributo (Cons. St., sez. IV, 30.11.2015, n. 5412, ma v. anche Cons. St., sez. V, 13.06.2003, n. 3332).
7.3. L’atto di imposizione e di liquidazione del contributo, quale corrispettivo di diritto pubblico richiesto per la compartecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione, non ha natura autoritativa né costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari.
7.4. Va ricordato, infatti, che gli oneri di urbanizzazione, ai sensi dell’art. 16, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, sono corrisposti sulla base delle tabelle parametriche, predisposte dalle Regioni, tabelle che devono essere recepite dal Comune in una propria deliberazione, atto amministrativo generale impugnabile solo con il concreto provvedimento applicativo.
7.5. La determinazione degli oneri di urbanizzazione si correla ad una precisa disciplina regolamentare, con la conseguenza che, per costante orientamento giurisprudenziale, i provvedimenti applicativi della stessa non richiedono alcuna puntuale motivazione allorché le scelte operate dalla pubblica amministrazione si conformino ai criterî stessi di cui alle tabelle parametriche (Cons. St., sez. V, 09.02.2001, n. 584).
7.6. Per l’altrettanto consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, la natura paritetica dell’atto di determinazione consente che la pubblica amministrazione possa apportarvi modifiche, sia in favore del privato che in senso contrario, purché ciò avvenga nei limiti della prescrizione decennale del relativo diritto di credito (v., inter multas, Cons. St., sez. IV, 28.11.2012, n. 6033, Cons. St., sez. IV, 17.09.2010, n. 6950).
7.7. Si tratta, infatti, di una determinazione che obbedisce a prescrizioni desumibili da tabelle, in ordine alla quale l’amministrazione comunale si limita ad applicare dei parametri, aventi per la stessa natura cogente, laddove è esclusa qualsivoglia discrezionalità applicativa (Cons. St., sez. IV, 28.11.2012, n. 6033).
7.8. La giurisprudenza è consolidata, per parte sua, nell’affermare, che la controversia in ordine alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a norma dell’art. 16 della l. n. 10 del 1977 e, oggi, dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., ha ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall’esistenza di atti della pubblica amministrazione e non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza.
7.9. La natura non autoritativa dei relativi atti e l’assenza di discrezionalità, nell’ambito di un rapporto paritetico tra la pubblica amministrazione e il privato, rendono perciò concettualmente inconfigurabile l’esercizio dell’autotutela pubblicistica, quale potere di secondo grado che viene incidere, secondo determinati presupposti e limiti, su un primigenio episodio di esercizio del potere autoritativo, che qui non sussiste ab origine (cfr., sul punto, Cons. St., sez. IV, 12.06.2017, n. 2821; Cons. St., sez. IV, 27.09.2017, n. 4515).
8. E del resto, anche in riferimento alla contigua fattispecie del recupero delle somme indebitamente percepite dal pubblico dipendente, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha ritenuto non accettabile il richiamo alla teoria, secondo la quale il recupero di una somma da parte della pubblica amministrazione presupporrebbe l’annullamento, in sede di autotutela, del provvedimento recante la determinazione dell’emolumento in misura maggiore di quella dovuta.
8.1. Invero, ove pure si prescinda dalla considerazione che tale teoria si concreta, sovente, in una fictio iuris, mancando del tutto un provvedimento siffatto, «quest’ultimo, anche ove esistente, si risolve nella rideterminazione della somma effettivamente spettante per legge (o per contratto), in luogo di quella erroneamente corrisposta, onde, una volta affermata la doverosità della sua adozione, esso non può che partecipare della stessa natura paritetica dell’atto che va a rimuovere, concretandosi in null’altro che in un diverso accertamento dell’entità del debito retributivo della p.a. e del correlato credito del dipendente» (Cons. St., sez. VI, 20.04.2004, n. 2203).
9. L’Adunanza plenaria ritiene che, peraltro, al nuovo indirizzo interpretativo, che sembrerebbe delinearsi nella sentenza n. 5402 del 21.12.2016 della IV sezione di questo Consiglio di Stato e nella stessa pronuncia n. 24 del 2016 di questa Adunanza, non possa attribuirsi il significato sistematico, con tutte le conseguenti ricadute applicative in termini di disciplina applicabile, che l’ordinanza di rimessione loro annette.
9.1. Nella sentenza n. 5402 del 21.12.2016 della IV sezione di questo Consiglio di Stato si fa riferimento, è vero, all’istituto dell’autotutela pubblicistica per giustificare ad abundantiam la correttezza della rideterminazione del contributo relativo al costo di costruzione da parte del Comune, ma si ribadisce, ancora una volta, il noto principio (cfr., per tutti, Cons. St., sez. IV, 06.06.2016 n. 2394) «secondo cui l’azione volta alla declaratoria di insussistenza o di diversa entità del debito contributivo correlato al rilascio del permesso di costruire può essere intentata senza onere d’impugnazione o di esistenza dell’atto con il quale è richiesto il pagamento (essendo un giudizio d’accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario paritetico e bilaterale) ed è proponibile nel termine prescrizionale avanti a questo Giudice in sede di cognizione esclusiva ex art. 133, co. 1, lett. f), c.p.a.».
9.2. Parimenti, nella sentenza n. 24 del 07.12.2016 di questa Adunanza, si afferma, nel § 5.3, che il contributo di costruzione, quale prestazione patrimoniale imposta funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche, si colloca pacificamente «nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico», come sarebbe dimostrato dal fatto che il suo mancato pagamento legittima l’amministrazione all’applicazione di sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo (art. 42 d.P.R. n. 380 del 2001) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate (art. 43 d.P.R. del d.P.R. n. 380 del 2001).
9.3. Da queste considerazioni, tuttavia, non è possibile trarre alcuna conclusione sul piano sistematico in ordine alla natura pubblicistica del rapporto tra l’amministrazione e il soggetto obbligato.
9.4. Il contributo di costruzione è e rimane, infatti, un corrispettivo di diritto pubblico, proprio per il fondamentale principio dell’onerosità del titolo edilizio introdotto dall’art. 1 della l. n. 10 del 1977 –lo ricorda la stessa Adunanza plenaria nel § 5.2 della sentenza n. 24 del 2016– e poi recepito dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2011, e come tale, benché esso non sia legato da un rigido vincolo di sinallagmaticità rispetto del rilascio del permesso di costruire, rientra anche, e coerentemente, nel novero delle prestazioni patrimoniali imposte di cui all’art. 23 Cost.
9.5. La costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha sempre ribadito che il contributo per gli oneri di urbanizzazione, per quanto non abbia natura tributaria, costituisce, comunque, un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore, connesso al rilascio della concessione edilizia, a titolo di partecipazione del concessionario ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, e che «per la determinazione di esso deve essere fatto necessario ed esclusivo riferimento alle norme di legge che regolano i relativi criteri di conteggio, norme che vanno rigorosamente rispettate anche in osservanza del principio di cui all’art. 23 della Costituzione , secondo il quale nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge» (Cons. St., sez. V, 21.04.2006, n. 2228).
10. L’affermazione secondo cui il contributo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale imposta e rientra a tale titolo nell’ambito dei rapporti di diritto pubblico in quanto necessariamente legata al rilascio del titolo edilizio, tuttavia, non comporta ex se che i relativi atti di determinazione abbiano necessariamente carattere autoritativo, si colorino, per così dire, di imperatività e siano espressione di potestà pubblicistica.
10.1. Il privato che intende ottenere il permesso di costruire ha avanti a sé la scelta di corrispondere il contributo di costruzione o di rinunciare al rilascio del titolo.
10.2. Effettuata questa scelta, che comporta la necessaria corresponsione del corrispettivo di diritto pubblico, il pagamento di questo, esclusa pacificamente la sua natura tributaria, non può che costituire l’oggetto di un ordinario rapporto obbligatorio, disciplinato dalle norme di diritto privato, come prescrive l’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, salvo che la legge disponga diversamente.
10.3. È vero che il credito dell’amministrazione, per la sua particolare finalità, è assistito da particolari sanzioni e da speciali procedure coattive di riscossione, come ha pure ricordato questa stessa Adunanza plenaria nella sentenza n. 24 del 2016 richiamando le disposizioni di cui agli artt. 42 e 43 del d.P.R. n. 380 del 2001, ma ciò non contrasta con la fondamentale natura del rapporto obbligatorio paritetico inerente al pagamento del contributo e accessorio al rilascio del permesso di costruire.
10.4. Anche la disciplina degli atti non autoritativi della pubblica amministrazione può conoscere, infatti, previsioni derogatorie rispetto alla ordinaria disciplina privatistica, come prevede chiaramente l’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, senza che ciò comporti lo snaturamento del rapporto paritetico che ne è alla base, la loro integrale attrazione alla sfera pubblicistica o, nel caso di specie, l’assimilazione ad una fattispecie paraimpositiva di stampo tributario.
11. Deve quindi escludersi che a tali rapporti di natura meramente obbligatoria e agli atti iure gestionis, di carattere contabile e aventi finalità liquidatoria, adottati dal Comune, si applichi la disciplina dell’autotutela di cui all’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 o, più in generale, la disciplina dettata dalla stessa l. n. 241 del 1990 per gli atti provvedimentali espressivi di potestà pubblicistica.
11.1. Il carattere paritetico del rapporto, va solo qui aggiunto, non esclude la doverosità della rideterminazione quante volte la pubblica amministrazione si accorga che l’iniziale determinazione degli oneri di urbanizzazione sia dipesa da un’inesatta applicazione delle tabelle o anche da un semplice errore di calcolo.
11.1. Il Comune è pur sempre, infatti, titolare del potere-dovere di richiedere il contributo di costruzione secondo i parametri e nei limiti fissati dalla legge e dalle disposizioni regolamentari integrative fissate dalle Regioni, facendone una applicazione vincolata alla predeterminazione di coefficienti, che il privato deve conoscere e ben può verificare.
12. Discende da quanto detto che gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio.
12.1. Si è cioè al cospetto di un rapporto obbligatorio, di contenuto essenzialmente pecuniario (salva l’ipotesi di opere a scomputo di cui all’art. 16, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001), al quale si applicano le disposizioni di diritto privato, salve le specifiche disposizioni previste dalla legge (come, ad esempio, i già citati artt. 42 e 43 del d.P.R. n. 380 del 2001) per la peculiare finalità del credito vantato dall’amministrazione comunale in ordine al pagamento del contributo (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione).
13. Quanto al secondo quesito, posto dall’ordinanza di rimessione n. 175 del 27.03.2018, la qui riaffermata natura non autoritativa degli atti con i quali l’autorità comunale provvede alla determinazione degli oneri, atti non riconducibili –come detto– all’espressione di una potestà pubblicistica, comporta che nell’ordinario termine decennale di prescrizione, decorrente dal rilascio del titolo edilizio, essa sia sempre possibile, e anzi doverosa, da parte della pubblica amministrazione, nell’esercizio delle facoltà connesse alla propria posizione creditoria, la rideterminazione del contributo, quante volte la pubblica amministrazione si accorga che l’originaria liquidazione di questo sia dipesa dall’applicazione inesatta o incoerente di parametri e coefficienti determinativi, vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato, o da un semplice errore di calcolo, con l’ovvia esclusione della possibilità di applicare retroattivamente coefficienti successivamente introdotti, non vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato.
14. L’ordinanza di rimessione pone, infine, un terzo quesito e intende conoscere se in alternativa, e a prescindere dall’inquadramento giuridico della fattispecie, secondo le categorie sopra richiamate, e quale che sia la categoria giuridica da riconnettere al provvedimento determinativo degli oneri concessori, se vi sia spazio, e in quali limiti, perché possa trovare applicazione nella fattispecie in esame il principio del legittimo affidamento del privato, da ricostruire vuoi sulla base della disciplina pubblicistica dell’autotutela, vuoi su quella privatistica della lealtà e della buona fede nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali, ovvero sulla base dei principî desumibili dai limiti posti dall’ordinamento civile per l’annullamento del contratto per errore o per altra causa.
14.1. Al quesito deve rispondersi anzitutto, in conformità con quanto prevede in via generale il già richiamato art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, inserito dall’art. 1, comma 1, lett. b), della l. n. 15 del 2005, il quale stabilisce che la pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge disponga diversamente.
14.2. E tuttavia il quesito, di fronte ad un evidente contrasto interpretativo sussistente tra il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, con le pronunce del 2007, e al giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, mira specificamente a comprendere, e ad enucleare, le regole che siano o meno applicabili al rapporto obbligatorio di cui si discute.
14.3. Ritiene questa Adunanza plenaria che la disciplina dell’errore riconoscibile, di cui all’art. 1431 c.c., non sia applicabile all’atto con il quale la pubblica amministrazione ridetermini l’importo del contributo.
14.4. Il contrario indirizzo seguito dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana riposa sull’assunto secondo il quale, applicandosi la disciplina dell’art. 1431 c.c., sarebbe lecito dubitare che ricorra la riconoscibilità dell’errore considerando che la determinazione del contenuto dell’obbligazione incombe alla pubblica amministrazione e, in particolare, all’ente territoriale, che istituzionalmente provvede alla disciplina dei criterî generali e all’applicazione di questi ai singoli casi.
14.5. In questa situazione, salvi errori macroscopici di evidenza ictu oculi, sarebbe «difficile ipotizzare che l’eventuale errore dell’Amministrazione sia riconoscibile dal privato che, del tutto naturalmente, viene indotto a prestare affidamento alla correttezza dell’autoliquidazione del proprio credito da parte dell’Amministrazione creditrice» (così, ad esempio, Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., 07.09.2007, n. 790).
14.6. Un simile ragionamento, tuttavia, tralascia di considerare che l’applicazione delle tabelle parametriche da parte dell’amministrazione comunale, per quanto complessa, costituisce comunque una operazione contabile che, essendo al privato ben note dette tabelle, questi può verificare nella sua esattezza, anzitutto con l’ausilio del progettista che l’assiste nella presentazione della propria istanza, con un ordinario sforzo di diligenza, richiedibile secondo il canone della buona fede al debitore già solo, e anzitutto, nel suo stesso interesse, per evitare che gli venga richiesto meno o più del dovuto.
14.7. La complessità delle operazioni di calcolo o l’eventuale incertezza nell’applicazione di alcune tabelle o coefficienti determinativi, dovuti a ragioni di ordine tecnico, non sono eventi estranei o ignoti alla sfera del debitore, che invece con l’ordinaria diligenza, richiesta dagli artt. 1175 e 1375 c.c., può e deve controllarne l’esattezza sin dal primo atto di loro determinazione.
14.8. Certamente, e a sua volta, il Comune ha l’obbligo di adoperarsi affinché la liquidazione del contributo di costruzione venga eseguita nel modo più corretto, sollecito, scrupoloso e preciso, sin dal principio, ma la collaborazione tra l’autorità comunale e il privato richiedente, in una visione del diritto amministrativo improntata al principio di buon andamento e alla legalità sostanziale, è imprescindibile in questa materia, già solo sul piano dell’interlocuzione procedimentale, e non può certo affermarsi, proprio per questo, una incomunicabilità o inconoscibilità tra la sfera dell’una e quella dell’altro che porti all’applicazione dell’art. 1431 c.c., quasi che l’iniziale errore nell’applicazione delle tabelle o dei coefficienti, da parte dell’autorità comunale, sia un fatto “del tutto naturalmente” incomprensibile o imponderabile dal privato perché puramente interno alla sfera dell’amministrazione creditrice.
14.9. La tutela del legittimo affidamento e il principio della buona fede (art. 1175 e 1375 c.c.), che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione nell’attuazione del rapporto obbligatorio (v., sul punto, Cass., sez. L, 07.04.1992, n. 4226), possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione rende vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con il normale sforzo richiesto al debitore, secondo appunto buona fede, nell’ottica di una leale collaborazione finalizzata all’attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio.
15.
In conclusione, e riassumendo quindi i principî di diritto sin qui diffusamente enunciati, si può quindi affermare che:
   a)
gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio;
   b)
la pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento;
   c)
l’amministrazione comunale, nel richiedere i detti importi con atti non aventi natura autoritativa, agisce quindi secondo le norme di diritto privato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, ma si deve escludere l’applicabilità dell’art. 1431 c.c. a questa fattispecie, in quanto l’errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l’applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato, errore che dà luogo alla semplice rettifica;
   d)
la tutela dell’affidamento e il principio della buona fede, che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione dell’attuazione del rapporto obbligatorio, possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, la predeterminazione e l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione, di cui all’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, rendono vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con l’ordinaria diligenza richiesta al debitore, secondo buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), nell’ottica di una leale collaborazione volta all’attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio vantato dal Comune.

maggio 2018

EDILIZIA PRIVATA«Rottamazione» impossibile per gli oneri accessori dei condoni edilizi.
Il Consiglio comunale non può procedere alla definizione agevolata degli oneri accessori dei condoni edilizi, in considerazione del tasso di interesse applicato (10%) rispetto a quello legale (dal 01.01.2018 pari allo 0,3%).

La risposta negativa al quesito di un Comune arriva dalla Corte dei conti della Campania (parere 09.05.2018 n. 70) e trova fondamento nel fatto che la richiesta riguarda corrispettivi di diritto pubblico che non costituiscono tributi, con impossibilità di estenderne i regimi agevolativi disposti dalle norme tributarie.
La normativa tributaria
La normativa tributaria (articolo 13 della legge 289/2002) lascia ampia autonomia agli enti locali sui propri tributi, sia in merito alla possibilità di poter procedere a una riduzione dell'ammontare delle imposte e tasse dovute, sia sull'esclusione o sulla riduzione degli interessi e sanzioni nel caso in cui, entro un termine fissato dall'ente (non inferiore ai sessanta giorni), i contribuenti adempiano a obblighi tributari precedentemente in tutto o in parte non rispettati.
Sulla base, pertanto, di quanto indicato dalla legge, è rimessa all'ente la possibilità di poter disciplinare in autonomia i possibili criteri di definizione agevolata dei tributi, a condizione che gli stessi siano stati già accertati dall'ente e il contribuente non abbia adempito al pagamento della propria obbligazione tributaria.
Le indicazioni del collegio contabile
Per il collegio contabile campano deve essere esclusa la possibilità, da parte dell'ente locale, di poter procedere nella propria autonomia a stabilire criteri per una definizione agevolata degli oneri accessori al condono edilizio, anche se limitata a ricondurre gli interessi, pari al 10%, a quelli legali, che dal 01.01.2018 sono pari allo 0,3%.
L'esclusione discende dalla natura giuridica degli oneri (compresi gli accessori quali interessi e sanzioni) che è non tributaria, con conseguente impossibilità di estendere la definizione agevolata prevista dal legislatore per i soli tributi. Stessa sorte tocca anche gli altri corrispettivi di diritto pubblico, ossia in generale quelli posti a carico del proprietario e idealmente commisurati ai costi sostenuti dalla collettività e al beneficio resi.
La differenza, infatti, tra tributi e oneri edilizi è sostanziale, in quanto questi ultimi hanno il loro presupposto nella volontà costruttiva del proprietario, mentre il tributo (imposte, tasse, contributi) è una entrata autoritativa o coattiva, la cui obbligatorietà è imposta con un atto dell'autorità senza che vi concorra la volontà del soggetto obbligato, destinata a finanziare le pubbliche spese.
In merito al rilascio dei titoli abilitativi edilizi, la legge prevede che il proprietario costruttore versi due quote, la prima (oneri di urbanizzazione) è dovuta dalla necessità di dotare l'area delle opere di urbanizzazione primarie (servizi all'abitazione) e secondarie (servizi agli abitanti) che ben essere effettuata in via diretta dal proprietario (a scomputo degli oneri dovuti); la seconda quota è invece commisurata al costo di costruzione a fronte del corrispettivo aumento di valore di cui beneficerà l'immobile per effetto delle opere pubbliche che saranno realizzate.
Nel caso dell'abuso edilizio l'oblazione richiesta dalla normativa rappresenta già una forma agevolata di pagamento di per se incompatibile con ulteriori interventi agevolativi, inoltre la natura degli interessi previsti dal legislatore sono da qualificarsi quali interessi moratori incompatibile con la funzione stessa dell'interesse legale (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 22.05.2018).
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MASSIMA
Gli oneri per titoli edilizi costituiscono non un “tributo” ma un “corrispettivo di diritto pubblico” a carico del proprietario, commisurato ai costi sostenuti dalla collettività e al beneficio reso.
Il richiedente il titolo edilizio può sottrarsi al pagamento del contributo, obbligandosi a “realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto [delle norme del codice dei contratti pubblici], con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune» (c.d. opere “a scomputo” degli oneri) (art. 16 T.U. edilizia).
Non costituendo, pertanto, l’obbligo di pagamento per siffatti oneri, “tributi” o “imposte e tasse”, la Sezione ritiene che non sia applicabile l’art. 13 della L. n. 289/2002, quale forma agevolata di defezione di rapporti il cui titolo è già sorto, né, pertanto, la definizione agevolata agli interessi per il ritardato pagamento dell’oblazione per il condono edilizio.

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Il Sindaco del Comune di Sant’Agnello (NA) ha chiesto
alla Sezione un parere in merito alla possibilità per gli enti locali di applicare l’art. 13 della Legge n. 289 del 27.12.2002 agli oneri previsti dall'art. 39, comma 10, della legge n. 724/1994 in caso di “condono edilizio.
Segnatamente chiede di sapere se è possibile procedere a definizione agevolata del quantum dovuto per interessi in caso di ritardato pagamento dell’oblazione.
L’Ente osserva che in caso di risposta positiva, intenderebbe procedere alla riduzione del tasso di interesse, stabilito dall'art. 39, comma 10, della Legge 724/1994 nella misura del 10%, rapportandolo al tasso di interesse legale attualmente vigente.
«In tal modo si contempererebbero sia le esigenze dell'Amministrazione, di incassare nel più breve tempo possibile le somme derivanti dalla definizione dei procedimenti di condono, sia quelle dei cittadini, che in tal modo potrebbero procedere al pagamento del dovuto più agevolmente».
...
1. Come è noto, l’art. 13 della Legge n. 289/2002, concede a regioni, province e comuni la facoltà di definire in modo agevolato il rapporto tributario per “tributi propri”, per mezzo di apposite previsioni normative generali, adottate secondo l’ordinamento di riferimento e conformi ai criteri di legge fissati nella stessa disposizione.
Segnatamente: «[…] con riferimento ai tributi propri, le regioni, le province, ed i comuni possono stabilire, con le forme previste dalla legislazione vigente per l’adozione dei propri atti destinati a disciplinare i tributi stessi, la riduzione dell’ammontare delle imposte e tasse loro dovute, l’esclusione o la riduzione dei relativi interessi e sanzioni, per le ipotesi in cui, entro un termine appositamente fissato da ciascun ente, non inferiore a sessanta giorni dalla data di pubblicazione dell’atto, i contribuenti adempiano a obblighi tributari precedentemente in tutto o in parte non adempiuti» (enfasi aggiunta).
Lo stesso articolo precisa che:
   - restano escluse dalla previsione le addizionali, le compartecipazioni a tributi erariali e le mere attribuzioni di gettito di tributi erariali;
   - la definizione agevolata riguarda rapporti tributari, già esistenti per cui si sia registrata una difficoltà di riscossione (“obblighi tributari precedentemente in tutto o in parte non adempiuti”);
   - le agevolazioni potranno essere previste anche per i casi in cui siano già in corso procedure di accertamento o procedimenti contenziosi in sede giurisdizionale, le quali potranno quindi riferirsi anche a tributi ora abrogati.
Tale previsione trova fondamento nell’art. 119 della Costituzione, nel testo modificato con legge costituzionale n. 3/2001, secondo il quale: «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome.
Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio
».
L’applicazione di tale disposizione, dunque, presuppone:
   - la natura tributaria delle entrate;
   - il previo accertamento dell’entrata e la sua mancata riscossione nei termini e tempi di legge;
   - una disciplina attuativa che stabilisca preventivamente ed in generale, nelle forme e con le fonti dell’ordinamento proprio di ciascun ordinamento territoriale, i criteri della definizione agevolata.
2. Il Comune chiede di sapere se tale norma e tali criteri siano applicabili sulle entrate per “oneri” dovuti in relazione al rilascio di titoli edilizi in sanatoria, ai sensi dell’art. dell’art. 39 Legge n. 724/1994, in particolare con riguardo ai previsti interessi del 10% in caso di ritardo nel versamento dell’oblazione.
2.1. La giurisprudenza tributaria, amministrativa e contabile, nonché della Suprema Corte di Cassazione (cfr. TAR Campania-Salerno, Sez. II, 05.10.2009 n. 5318; SRC Lombardia n. 144/2017/PAR; SS.UU. sentenza n. 22514 del 20.10.2006) hanno concordemente affermato che
gli oneri per i titoli edilizi non costituiscono un “tributo”, sia pure nella forma di contributo, ma un “corrispettivo di diritto pubblico”, come tale obbligatoriamente posto a carico del proprietario, idealmente commisurato ai costi sostenuti dalla collettività e al beneficio reso.
Si tratta di una prestazione, da un lato, che ha il suo presupposto nella volontà costruttiva del proprietario, mentre il tributo (imposte, tasse, contributi) è una entrata autoritativa o coattiva, la cui obbligatorietà è imposta con un atto dell'autorità senza che vi concorra la volontà del soggetto obbligato, destinata a finanziare le pubbliche spese.
Infatti, il richiedente il titolo edilizio può sottrarsi al pagamento del contributo se, ai sensi dell’art. 16 del T.U. edilizia, si obbliga «a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, nel rispetto [delle norme del codice dei contratti pubblici], con le modalità̀ e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune» (c.d. opere “a scomputo” degli oneri).
Per altro verso, tale prestazione è commisurata all’utilità diretta del soggetto destinatario del titolo edilizio. Tale corrispettivo si articola infatti in due quote.
Una prima quota, relativa agli “oneri di urbanizzazione” propriamente detti, ha causa nelle spese che l’ente pubblico affronta per dotare un’area delle opere di urbanizzazione primarie (servizi all’abitazione) e secondarie (servizi agli abitanti) ed è commisurata al c.d. “peso insediativo” dell’intervento che il comune dovrà sopportare.
Una seconda quota, commisurata invece al costo di costruzione, è idealmente giustificata in ragione del corrispettivo aumento di valore di cui beneficerà l’immobile per effetto delle realizzande opere pubbliche.

2.2.
Analoga qualificazione “non tributaria”, per estensione, è stata sostenuta con riguardo all’oblazione edilizia accertata e versata ai sensi dell'articolo 35 della Legge n. 47/1985 e dell’art. 39 Legge n. 724/1994 (TAR Campania Salerno Sez. II, sentenza 21.11.2011, n. 1895; Commissione tributaria regionale di Roma, sezione 20, sentenza n. 115 del 07.09.2005).
Trattasi di una somma di denaro determinata con riferimento all'opera abusiva o alla parte abusiva realizzata in relazione al tipo di abuso, ovvero di una somma determinata sulla base delle superfici abusive realizzate, oppure, per alcune tipologie, a forfait.
3.
Ne consegue che l’obbligo di pagamento per siffatti oneri, discendente dall’art. 19 del T.U. Edilizia (D.P.R. n. 380/2001), dal precedente art. 3 della L. n. 10/1977 ed, infine, dalle norme sulla definizione agevolata degli abusi edilizi (capi IV e V della legge 28.02.1985, n. 47 e art. 39 della Legge 724/1994), non costituiscono “tributi” o “imposte e tasse”.
Per l’effetto a tale prestazioni non è applicabile l’art. 13 della Legge n. 289/2002, che costituisce una forma agevolata di defezione di rapporti il cui titolo è già sorto.

Tale inapplicabilità riguarda tanto la sorte che gli accessori.
Del resto:
   - da un lato, l’oblazione costituisce già una forma agevolata di pagamento, pertanto logicamente incompatibile con ulteriori manipolazioni agevolative;
   - gli interessi previsti dal comma 10 dell’art. 39 della L. n. 724/1994, sono interessi “moratori” ex art. 1224 c.c., per cui il Legislatore ha espressamente contemplato la divergenza dall’interesse legale, oggi stabilito dall’art. 1284, comma 1, c.c., tramite rinvio ad appositi decreti annui del Ministro del tesoro;
   - le fattispecie di esonero hanno carattere tassativo, costituendo esse eccezione rispetto alla regola del pagamento obbligatorio (cfr. TAR Veneto, Sez. II, 18.06.2010 n. 2688; TAR Lombardia-Milano, Sez. II, 26.04.2006 n. 1062; TAR Lombardia-Brescia 28.01.2002 n. 100). Infatti, l’unica deroga in materia è quella contenuta nel già citato art. 39 (comma 9) della L. 724/1994, il quale prevede che il contributo non è dovuto se il costruttore, in proprio od in forme consortili, abbia eseguito od intenda eseguire parte delle opere di urbanizzazione, secondo le disposizioni tecniche dettate dagli uffici comunali (c.d. opere a “scomputo degli oneri”).
Ne consegue che non è possibile applicare la definizione agevolata di cui all’art. 13 della Legge n. 289/2002 agli interessi per il ritardato pagamento dell’oblazione per il condono edilizio.

aprile 2018

EDILIZIA PRIVATA: Il comma 4, lett. d-ter), dell'art. 16 del d.p.r. n. 380 del 2001 fa riferimento ad ogni ipotesi di variante urbanistica ossia anche alle varianti approvate con la procedura dello sportello unico (suap).
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... per l'annullamento:
   1) del provvedimento 31.07.2017 con il quale il Dirigente del Servizio Edilizia Privata Convenzionata dell'Area 2 del Comune di Mirano ha comunicato che il rilascio del permesso di costruire per l'ampliamento di un fabbricato industriale in viale ... 27 era subordinato al pagamento di un contributo ai sensi dell'art. 16, comma 4, lett. d)-ter, DPR 06.06.2001 n. 380 di Euro 346.828,40;
   2) accertamento della non debenza del contributo di cui sub. 1) per il rilascio del permesso di costruire;
   3) risarcimento del danno derivato dal ritardo nel rilascio del permesso di costruire di cui sub. 1).
...
Parte ricorrente ha impugnato il provvedimento che subordina il rilascio del permesso di costruire al pagamento dell’importo del contributo di costruzione determinato in base al maggior valore dell'immobile derivante dalla variante urbanistica ai sensi dell'art. 16, comma 4, lett. d-ter), DPR 06.06.2001 n. 380 di Euro 346.828,40.
Il ricorso è infondato, essendo il contributo richiesto in relazione ad intervento in variante urbanistica. Il comune di Mirano ha fatto corretta applicazione del quarto comma, lettera d-ter, dell'art. 16 del d.p.r. n. 380 del 2001 che fa riferimento ad ogni ipotesi di variante urbanistica ossia anche alle varianti approvate con la procedura dello sportello unico, come nel caso di specie. È stato correttamente richiesto un contributo straordinario nella misura del 50 per cento dell'aumento di valore dell'area.
Ne consegue anche l'infondatezza della domanda risarcitoria (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 11.04.2018 n. 382 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

marzo 2018

EDILIZIA PRIVATA: All’Adunanza plenaria alcune questioni connesse alla rideterminazione degli oneri concessori.
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Edilizia – Oneri di costruzione – Rideterminazione – Espressione di potere autoritativo o facoltà conseguente al rilascio del titolo edilizio e possibile legittimo affidamento del privato – Contrasto giurisprudenziale – Rimessione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.
Stante il contrasto giurisprudenziale, sono rimesse all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato le questioni:
   a) se la rideterminazione degli oneri concessori in occasione del rilascio del titolo edilizio ai sensi dell’art. 16, d.P.R. 06.06.2001, n. 380 sia estrinsecazione di potere autoritativo da parte dell’amministrazione comunale, nell’ambito dell’autotutela pubblicistica soggetta ai presupposti e requisiti dell’art. 21-novies, l. 07.08.1990, n. 241, ovvero sia espressione di una sua legittima facoltà, nell’ambito del rapporto paritetico di natura creditizia, conseguente al rilascio del titolo edilizio a carattere oneroso, sottoposto nelle sue forme di esercizio al termine prescrizionale ordinario;
   b) ove dovesse prevalere la prima opzione interpretativa, se la rideterminazione dei suddetti oneri sia da ascrivere all’ambito dei rapporti di diritto pubblico quali che siano le ragioni che l’abbiano ispirata, ovvero solo nei casi in cui la stessa dipenda dalla applicazione di parametri o coefficienti determinativi diversi (originari o sopravvenuti) da quelli in precedenza applicati, con esclusione quindi dei casi di errore materiale di calcolo delle somme dovute sulla base dei medesimi parametri normativi;
   c) in alternativa ed a prescindere dall’inquadramento giuridico della fattispecie secondo le richiamate categorie, e quale che sia la natura giuridica da riconnettere al provvedimento rideterminativo degli oneri concessori, se vi sia spazio, ed in quali limiti, perché possa trovare applicazione nella fattispecie in esame il principio del legittimo affidamento del privato, da ricostruire vuoi sulla base della disciplina pubblicistica dell’autotutela, vuoi su quella privatistica della lealtà e della buona fede nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali, ovvero sulla base dei principi desumibili dai limiti posti dall’ordinamento civile per l’annullamento del contratto per errore o per altra causa (1).

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   (1) Ha chiarito il C.g.a. che la questione involge le forme, le condizioni ed i tempi attraverso cui un’amministrazione comunale può rideterminare (in malam partem) gli oneri concessori dovuti dal soggetto beneficiario di un titolo edilizio dopo che questi abbia già ritirato il provvedimento assentivo (e magari anche iniziato e completato i lavori) ed abbia avuto contezza in quella sede o, ancor prima, degli importi determinati dall’Amministrazione quale contributo commisurato alla incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione ed abbia, in definitiva, sulla base di quei dati, fatto affidamento su un determinato preventivo di spesa del programmato intervento edilizio.
Ad avviso del Consiglio di giustizia amministrativa siciliana è necessario prendere posizione dalla questione di carattere generale, e cioè se la rideterminazione degli oneri concessori sia attività sussumibile nell’autotutela amministrativa ovvero sia inquadrabile nell’ambito di un normale rapporto paritetico di debito-credito, come tale astretta alle regole ed ai rimedi di diritto comune.
Su tale questione non si registrano posizioni omogenee nella giurisprudenza amministrativa.
Ed invero, secondo una prima tesi dello stesso C.g.a. (nn. 64, 188, 244, 373, 422, 790 tutte del 2007) la determinazione del contributo darebbe luogo ad un rapporto paritetico che, seppur azionabile da ambo le parti nel rispetto del termine prescrizionale ordinario di dieci anni, si cristallizzerebbe nel quantum al momento del rilascio del titolo edilizio, nel senso che lo stesso non sarebbe suscettibile di modifiche successive (se non nei casi di manifesto errore di calcolo) in quanto, in applicazione dei principi desumibili dalla disciplina dei contratti, non darebbe mai luogo ad un errore riconoscibile (donde l’intangibilità pressoché assoluta della originaria determinazione amministrativa).
Secondo tale approccio ermeneutico, non vi sarebbe ragione per l’applicazione dell’istituto dell’autotutela amministrativa per la eventuale rideterminazione del contributo (proprio perché il rapporto inter partes è di natura paritetica) né, come si diceva, vi sarebbe spazio per una modifica successiva per errore perché questo, in quanto maturato nella sfera riservata dell’amministrazione, sarebbe per definizione non riconoscibile e quindi irrilevante, con la conseguenza che si dovrebbe sempre salvaguardare la tutela dell’affidamento della parte privata.
Altra tesi, fatta propria in alcune sentenze della quarta sezione del Consiglio di Stato (27.09.2017, n. 4515; id. 12.06.2017, n. 2821), pur muovendo da analoga impostazione sulla natura paritetica del rapporto, giunge tuttavia a conclusioni opposte. Si è osservato, infatti, che proprio perché si tratta di un rapporto di debito-credito di natura paritetica, soggetto a prescrizione decennale, la rettifica è sempre possibile sia in bonam che in malam partem, entro il limite della prescrizione del diritto reciproco delle parti alla correzione delle esatte somme dovute, perché per un verso il procedimento è svincolato dal rispetto delle condizioni legali di esercizio dell’autotutela amministrativa (in particolare, di quelle previste all’art. 21-novies, l. n. 241 del 1990), per altro verso la rideterminazione del contributo dovuto secondo rigidi parametri regolamentari o tabellari non soltanto è possibile, ma costituisce atto dovuto, residuando altrimenti un indebito oggettivo, inammissibile nei rapporti di diritto amministrativo.
Entrambe le tesi muovono dal rilievo, ampiamente diffuso nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui le controversie in tema di determinazione della misura dei contributi edilizi concernono l'accertamento di diritti soggettivi che traggono origine direttamente da fonti normative, per cui sono proponibili, a prescindere dall'impugnazione di provvedimenti dell'amministrazione, nel termine di prescrizione (Cons. St., sez. IV, 20.11.2012, n. 6033; id., sez. V, 04.05.1992, n. 360); ribadiscono che si tratta di rapporto creditorio paritetico, ma pervengono, come detto, a conclusioni assai diversificate sul piano della tutela da apprestare alla parte privata che abbia subito una rideterminazione in peius.
Una posizione diversa e innovativa rispetto ai riferiti orientamenti giurisprudenziali, quantomeno in ordine alla impostazione teorica delle questioni, si rinviene poi in altra sentenza della quarta sezione del Consiglio di Stato (n. 5402 del 2016). Qui il rapporto nascente dalla determinazione del contributo (nel caso esaminato, di costruzione) è attratto nell’orbita del regime di diritto pubblico, in quanto qualificato prestazione patrimoniale imposta di carattere non tributario, con conseguente applicabilità, in astratto, delle regole dell’autotutela amministrativa.
E tuttavia, sul piano della tutela dell’affidamento della parte privata rispetto ad una delibera di giunta comunale di rideterminazione del contributo di costruzione (sia pur di adeguamento alla soglia minima del 5% fissata dalla legge nazionale all’art. 16, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001), si afferma che le garanzie partecipative (in particolare, art. 10-bis, l. n. 241 del 1990) devono essere pur sempre coordinate con le previsioni dell’art. 21-octies, l. cit. e con le esigenze di finalizzazione del procedimento con l’applicazione della tariffa dovuta. Si richiama al proposito la giurisprudenza del Consiglio di Stato sul recupero di somme indebitamente corrisposte dall’amministrazione (Cons. St., sez. V, n. 5863 del 2015), fattispecie che viene assimilata a quella di causa, relativa a somme dovute dal privato e non riscosse dall’ente comunale.
Tale decisione ha segnato un cambio di passo rispetto ai precedenti arresti della medesima sezione in ordine all’inquadramento generale nei sensi anzidetti dell’istituto del contributo previsto dall’art. 16 cit.
Ricordate le diverse tesi emerse sull’argomento, il C.g.a. ha affermato che l’ascrizione all’alveo dei rapporti di diritto pubblico del contributo in questione imporrebbe quindi, in via consequenziale, l’applicazione del regime proprio dell’autotutela amministrativa all’attività di rideterminazione delle somme dovute a tal titolo dalla parte privata, quantomeno nei casi in cui non si tratti di por mano ad un semplice errore materiale di calcolo desumibile dagli atti del procedimento ovvero non si tratti di rideterminazione imposta dall’adozione di un nuovo provvedimento abilitativo edilizio, anche semplicemente per effetto della intervenuta decadenza temporale del primo (ma qui si resterebbe in ogni caso fuori dall’ambito dell’autotutela) (CGARS, ordinanza 27.03.2018 n. 175 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
8. Orbene, l’esame della questione nel merito impone uno sforzo ermeneutico ricostruttivo necessario per la corretta qualificazione giuridica della fattispecie, dovendosi stabilire se debba qui farsi applicazione di istituti di stretta matrice pubblicistica (ed in particolare dell’autotutela e delle sue modalità di esercizio) ovvero degli stessi frammisti ad istituti di diritto privato: con possibili esiti diversificati delle questioni controverse, a seconda che si ritenga applicabile l’uno o l’altro strumentario giuridico.
8.1. Più in particolare,
qui si tratta della dibattuta questione involgente le forme, le condizioni ed i tempi attraverso cui un’amministrazione comunale può rideterminare (in malam partem) gli oneri concessori dovuti dal soggetto beneficiario di un titolo edilizio dopo che questi abbia già ritirato il provvedimento assentivo (e magari anche iniziato e completato i lavori) ed abbia avuto contezza in quella sede o, ancor prima, degli importi determinati dalla amministrazione quale contributo commisurato alla incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione: ed abbia, in definitiva, sulla base di quei dati, fatto affidamento su un determinato preventivo di spesa del programmato intervento edilizio.
9. E’ bene subito precisare che
i casi qui in esame esulano dalle ipotesi del mero errore di calcolo degli oneri concessori desumibile già dall’iniziale atto determinativo degli importi dovuti.
Qui è accaduto, in entrambe le fattispecie di causa, che il Comune di Cinisi abbia dapprincipio fissato l’importo dovuto dal signor Pa. e dalla ditta Di Sa. Fa. s.n.c. a titolo di oneri di urbanizzazione, nell’ambito rispettivamente della concessione edilizia n. 3 del 22.10.2002 (e della successiva variante n. 2 del 28.03.2003) nonché della concessione edilizia n. 2 del 22.10.2002 (e della successiva variante n. 1 del 28.03.2003).
Indi, a distanza di oltre quattro anni dalla data di tali atti, ha provveduto a rideterminare (con le già richiamate note n. 9004 e 9005 del 07.05.2007) gli importi dovuti a tal titolo dalle parti qui appellate, incrementandoli in misura corrispondente a circa quattro volte gli importi originari (portandoli ad euro 167.223,47 per il Pa. ed a euro 181.590,54 per la società Di. s.r.l., già Di sa. Fa. s.n.c.).
A base di tali rideterminazioni il Comune ha addotto l’erronea determinazione originaria dei rispettivi contributi, effettuata sulla base della tariffa più bassa (quella da applicare sulla superficie dell’insediamento e non dell’intero lotto) e su una superficie minore (quella occupata dagli edifici, con esclusione degli spazi di pertinenza esterni). In sostanza, l’errore sarebbe stato duplice, perché sarebbe stata applicata un’unica tariffa (quella più bassa) ad una superficie inferiore a quella effettiva, invece che le previste due tariffe in relazione ai distinti parametri della superficie lorda dei fabbricati e della superficie complessiva dell’insediamento.
Si tratta dunque di errore di impostazione dei criteri di calcolo, e non di mero erroneo svolgimento del calcolo sulla base di criteri corretti.
10. La difesa del Comune di Cinisi assume che l’errore sarebbe stato indotto dal tecnico di fiducia delle parti private, che avrebbe fornito dati fuorvianti sulla cui base sarebbe maturato l’errore sulla originaria determinazione dei contributi. Inoltre, il Comune sostiene che la fattispecie in esame sarebbe ben distinta da quelle oggetto delle decisioni di questo CGA risalenti al 2007 (v. oltre al par. 13) di accoglimento dei ricorsi delle parti private, in ragione del fatto che:
   - nelle vicende qui in esame la originaria determinazione comunale sarebbe avvenuta con la clausola salvo conguaglio, onde non vi sarebbe un affidamento della parte privata meritevole di tutela;
   - l’errore nel calcolo del contributo sarebbe evidente e riconoscibile;
   - non vi sarebbe stato adempimento integrale dell’obbligazione di pagamento degli oneri determinati con il primo calcolo;
   - la stessa parte avrebbe richiesto il riesame della quantificazione ritenendo di essere esente, onde la situazione giuridica avrebbe dovuto ritenersi in fieri e non esaurita, sì da far ritenere legittima la rettifica operata dalla amministrazione comunale nel superiore interesse pubblico alla corretta contribuzione dei cittadini alle opere di urbanizzazione.
11. Osserva il Collegio che, al di là di tutti questi profili e degli altri che le cause pongono e che indubbiamente dovranno essere affrontati e decisi con il merito, se del caso anche per i profili quantificatori vertendo le cause in una materia affidata alla giurisdizione esclusiva del g.a. (ai sensi dell’art. 133, lett. f), c.p.a.), per la definizione degli appelli sia tuttavia ancor prima necessario prendere posizione sulla cennata questione di carattere generale, e cioè se la rideterminazione degli oneri concessori sia attività sussumibile nell’autotutela amministrativa ovvero sia inquadrabile nell’ambito di un normale rapporto paritetico di debito-credito, come tale astretta alle regole ed ai rimedi di diritto comune.
12. Ora, poiché su tale questione non si registrano posizioni omogenee nella giurisprudenza amministrativa, il Collegio ritiene di deferirla all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ricorrendo l’ipotesi prevista dall’art. 99 c.p.a., atteso che il suindicato punto di diritto ha dato luogo a contrasti giurisprudenziali che non appare utile alimentare ulteriormente, ma piuttosto dirimere, affidando la risoluzione della questione al giudice della nomofilachia.
13. In sintesi,
le interpretazioni che sono state sostenute in giurisprudenza sulla natura del contributo dovuto in occasione del rilascio del titolo edilizio ai sensi dell’art. 16 d.P.R. n. 380 del 2001 e sulla possibilità di rideterminarlo possono essere così ricordate.
13.1. Secondo una prima tesi di questo CGA (cfr. sentenze CGARS nn. 64, 188, 244, 373, 422, 790 tutte del 2007) la determinazione del contributo darebbe luogo ad un rapporto paritetico che, seppur azionabile da ambo le parti nel rispetto del termine prescrizionale ordinario di dieci anni, si cristallizzerebbe nel quantum al momento del rilascio del titolo edilizio, nel senso che lo stesso non sarebbe suscettibile di modifiche successive (se non nei casi di manifesto errore di calcolo) in quanto, in applicazione dei principi desumibili dalla disciplina dei contratti, non darebbe mai luogo ad un errore riconoscibile (donde l’intangibilità pressoché assoluta della originaria determinazione amministrativa).
Secondo tale approccio ermeneutico, non vi sarebbe ragione per l’applicazione dell’istituto dell’autotutela amministrativa per la eventuale rideterminazione del contributo (proprio perché il rapporto inter partes è di natura paritetica) né, come si diceva, vi sarebbe spazio per una modifica successiva per errore perché questo, in quanto maturato nella sfera riservata dell’amministrazione, sarebbe per definizione non riconoscibile e quindi irrilevante, con la conseguenza che si dovrebbe sempre salvaguardare la tutela dell’affidamento della parte privata.
13.2. Altra tesi fatta propria in alcune sentenze della quarta sezione del Consiglio di Stato (cfr. in particolare, Cons. St., IV, 27.09.2017 n. 4515; Cons. St., IV, 12.06.2017 n. 2821), pur muovendo da analoga impostazione sulla natura paritetica del rapporto, giunge tuttavia a conclusioni opposte.
Si è osservato, infatti, che proprio perché si tratta di un rapporto di debito-credito di natura paritetica, soggetto a prescrizione decennale, la rettifica è sempre possibile sia in bonam che in malam partem, entro il limite della prescrizione del diritto reciproco delle parti alla correzione delle esatte somme dovute, perché per un verso il procedimento è svincolato dal rispetto delle condizioni legali di esercizio dell’autotutela amministrativa (in particolare, di quelle previste all’art. 21-novies l. n. 241 del 1990), per altro verso la rideterminazione del contributo dovuto secondo rigidi parametri regolamentari o tabellari non soltanto è possibile, ma costituisce atto dovuto, residuando altrimenti un indebito oggettivo, inammissibile nei rapporti di diritto amministrativo.
Più in particolare, nella sentenza n. 2821 del 2017 si afferma che, in sostanza, l’applicazione di una tariffa diversa da quella corretta altro non è che un errore di calcolo della tariffa, sicché vi sarebbe sempre spazio per la rettifica, purché si tratti della tariffa vigente all’epoca del rilascio del titolo edilizio (con esclusione quindi di ogni forma di applicazione di regimi tariffari in via retroattiva).
13.3. Entrambe le tesi muovono dal rilievo, ampiamente diffuso nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui le controversie in tema di determinazione della misura dei contributi edilizi concernono l'accertamento di diritti soggettivi che traggono origine direttamente da fonti normative, per cui sono proponibili, a prescindere dall'impugnazione di provvedimenti dell'amministrazione, nel termine di prescrizione (Cons. St., sez. IV, 20.11.2012 n. 6033; Id., sez. V, 04.05.1992, n. 360); ribadiscono che si tratta di rapporto creditorio paritetico, ma pervengono, come detto, a conclusioni assai diversificate sul piano della tutela da apprestare alla parte privata che, come nella specie, abbia subito una rideterminazione in peius.
13.4. Una posizione diversa e innovativa rispetto ai riferiti orientamenti giurisprudenziali, quantomeno in ordine alla impostazione teorica delle questioni, si rinviene poi in altra sentenza della quarta sezione del Consiglio di Stato (cfr. Cons. St., IV, n. 5402 del 2016).
Qui il rapporto nascente dalla determinazione del contributo (nel caso esaminato, di costruzione) è attratto nell’orbita del regime di diritto pubblico, in quanto qualificato prestazione patrimoniale imposta di carattere non tributario, con conseguente applicabilità, in astratto, delle regole dell’autotutela amministrativa.
E tuttavia, sul piano della tutela dell’affidamento della parte privata rispetto ad una delibera di giunta comunale di rideterminazione del contributo di costruzione (sia pur di adeguamento alla soglia minima del 5% fissata dalla legge nazionale all’art. 16, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001), si afferma che le garanzie partecipative (in particolare, art. 10-bis l. 241 del 1990) devono essere pur sempre coordinate con le previsioni dell’art. 21-octies l. cit. e con le esigenze di finalizzazione del procedimento con l’applicazione della tariffa dovuta.
Si richiama al proposito la giurisprudenza del Consiglio di Stato sul recupero di somme indebitamente corrisposte dalla amministrazione (Cons. St., V, n. 5863/2015), fattispecie che viene assimilata a quella di causa, relativa a somme dovute dal privato e non riscosse dall’ente comunale.
Al di là del contenuto negativo delle statuizioni sui singoli capi di domanda, la decisione si segnala per il cambio di passo rispetto ai precedenti arresti della medesima sezione in ordine all’inquadramento generale nei sensi anzidetti dell’istituto del contributo previsto dall’art. 16 cit.
13.5. In tale contesto, non potrebbe non farsi menzione di quanto affermato dalla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 24 del 2016. In tale decisione, resa sulla diversa questione della applicabilità delle sanzioni per ritardo nel pagamento dei contributi, pur in presenza di una polizza fideiussoria a garanzia del debito del contributo ammesso a dilazione, si è tra l’altro affermato –per quel che qui rileva– che il contributo dovuto dal privato in occasione del ritiro di un permesso di costruire, quale prestazione patrimoniale imposta funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche, si colloca pacificamente nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico.
Si è in particolare affermato che il contributo di costruzione dovuto dal soggetto che intraprenda un’iniziativa edificatoria rappresenta una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione e ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario. Per tale motivo, le prestazioni da adempiere da parte dell’Amministrazione comunale e del privato intestatario del titolo edilizio non sono tra loro in posizione sinallagmatica, con la conseguenza che il soggetto obbligato è tenuto a corrispondere il contributo di costruzione nel rispetto dei termini stabiliti.
Il suo mancato pagamento legittima quindi l’Amministrazione ad esercitare il suo potere-dovere in ordine all’applicazione di sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo (ai sensi dell’art. 42 d.P.R. n. 380 del 2001) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate.
In effetti, le conclusioni della Plenaria meritano condivisione, quantomeno se restano ferme le conclusioni sulla natura di prestazione patrimoniale imposta del contributo di che trattasi e sul suo carattere non sinallagmatico rispetto agli interventi di urbanizzazione che mettono capo all’ente pubblico, secondo un livello di programmazione temporale e qualitativo sul quale il privato non avrebbe titolo per interferire.
13.6. L’ascrizione all’alveo dei rapporti di diritto pubblico del contributo in questione imporrebbe quindi, in via consequenziale, l’applicazione del regime proprio dell’autotutela amministrativa all’attività di rideterminazione delle somme dovute a tal titolo dalla parte privata, quantomeno nei casi in cui non si tratti di por mano ad un semplice errore materiale di calcolo desumibile dagli atti del procedimento ovvero non si tratti di rideterminazione imposta dall’adozione di un nuovo provvedimento abilitativo edilizio, anche semplicemente per effetto della intervenuta decadenza temporale del primo (ma qui si resterebbe in ogni caso fuori dall’ambito dell’autotutela).
Se il Collegio potesse esprimere una preferenza rispetto alle suindicate opzioni ermeneutiche, osserverebbe che la soluzione da ultimo proposta, oltre a recuperare coerenza sul piano dogmatico con il sistema giuridico di riferimento, si rivelerebbe più appropriata anche in ordine al miglior grado di contemperamento delle esigenze pubblicistiche sottese alla corretta determinazione del contributo dovuto (e alla salvaguardia degli interessi erariali), anche in sede di emenda di precedenti errori di quantificazione, e le esigenze di tutela della parte privata riguardo all’affidamento riposto nella originaria determinazione dell’ente.
A tale ultimo proposito, infatti, soccorrerebbero gli istituti posti a presidio delle garanzie partecipative previsti per l’attività amministrativa di secondo grado, oltre che naturalmente il rispetto delle stesse condizioni legali di legittimo esercizio dell’autotutela, avuto riguardo ai tempi, alle forme ed ai contenuti motivazionali dell’atto espressivo dello ius poenitendi (cfr., in particolare, artt. 21-quinquies, octies e novies della l. n. 241 del 1990).
14.
Stante il contrasto giurisprudenziale in atto sulle suindicate questioni si richiede, ai sensi dell'art. 99, co. 1, c.p.a, l’intervento dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, cui vanno rimessi gli atti di causa, al fine della definizione delle seguenti questioni di diritto:
   a)
se la rideterminazione degli oneri concessori sia estrinsecazione di potere autoritativo da parte della amministrazione comunale, nell’ambito dell’autotutela pubblicistica soggetta ai presupposti e requisiti dell’art. 21-novies, l. n. 241/1990, ovvero sia espressione di una sua legittima facoltà, nell’ambito del rapporto paritetico di natura creditizia, conseguente al rilascio del titolo edilizio a carattere oneroso, sottoposto nelle sue forme di esercizio al termine prescrizionale ordinario;
   b)
ove dovesse prevalere la prima opzione interpretativa, se la rideterminazione dei suddetti oneri sia da ascrivere all’ambito dei rapporti di diritto pubblico quali che siano le ragioni che l’abbiano ispirata, ovvero solo nei casi in cui la stessa dipenda dalla applicazione di parametri o coefficienti determinativi diversi (originari o sopravvenuti) da quelli in precedenza applicati, con esclusione quindi dei casi di errore materiale di calcolo delle somme dovute sulla base dei medesimi parametri normativi;
   c)
in alternativa ed a prescindere dall’inquadramento giuridico della fattispecie secondo le richiamate categorie, e quale che sia la natura giuridica da riconnettere al provvedimento rideterminativo degli oneri concessori, se vi sia spazio, ed in quali limiti, perché possa trovare applicazione nella fattispecie in esame il principio del legittimo affidamento del privato, da ricostruire vuoi sulla base della disciplina pubblicistica dell’autotutela, vuoi su quella privatistica della lealtà e della buona fede nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali, ovvero sulla base dei principi desumibili dai limiti posti dall’ordinamento civile per l’annullamento del contratto per errore o per altra causa.
15. Tutte le altre questioni che la causa pone e le spese di lite saranno definite con la sentenza definitiva.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, non definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, ne dispone, previa loro riunione, il deferimento all'adunanza plenaria del Consiglio di Stato limitatamente al motivo degli appelli incidentali indicato in motivazione. 

EDILIZIA PRIVATA: Ripetibilità delle somme versate a titolo di contributo di concessione.
Il TAR Milano richiama l’orientamento della giurisprudenza secondo il quale il contributo di costruzione è strettamente correlato all'attività di trasformazione del territorio e, conseguentemente, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell'originaria obbligazione di dare.
Da ciò l’ulteriore corollario che, allorché si dia luogo alla rinuncia al permesso di costruire o questo rimanga inutilizzato, ovvero nelle ipotesi di intervenuta decadenza del titolo edilizio, sorge in capo alla p.a., anche ai sensi dell’articolo 2033 c.c. o, comunque, dell’articolo 2041 c.c., l'obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, e il diritto del privato a pretenderne la restituzione.
Il diritto alla restituzione del contributo di costruzione sorge, poi, non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente.
Ciò posto, il TAR Milano aggiunge che:
   - deve pure tenersi presente che, se ciò vale, in linea di principio, nelle ipotesi di rilascio di un ordinario permesso di costruire, tuttavia la situazione dei rapporti di diritto-obbligo gravanti tra le parti può atteggiarsi diversamente quando il titolo edilizio sia chiesto e ottenuto in esecuzione di previsioni contenute in una convenzione urbanistica;
   - laddove i rapporti tra il privato e l’Amministrazione siano regolati da un’apposita convenzione, occorre verificare quale sia stato l’effettivo intento delle parti in ordine alla corresponsione del contributo di costruzione;
   - nel caso in cui le modalità di assolvimento dell’obbligazione del privato siano direttamente funzionalizzate all’attuazione delle trasformazioni oggetto della convenzione (come nelle ipotesi di realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo degli oneri dovuti, o di opere che il privato accetti di realizzare in aggiunta agli oneri dovuti, o ancora laddove la convenzione disciplini le opere da realizzarsi da parte dell’Amministrazione, prevedendo tuttavia l’accollo del relativo onere economico, con varie modalità, a carico del privato) le obbligazioni attinenti al contributo di costruzione (e soprattutto quelle relative agli oneri di urbanizzazione) trovano la propria giustificazione causale non solo e non tanto nel carico urbanistico specificamente riconducibile alla quantità di edificazione che forma oggetto di ciascun titolo edilizio rilasciato in esecuzione della convenzione, bensì nel disegno relativo al complessivo assetto urbanistico stabilito dalla stessa convenzione quale risultato finale derivante dalla relativa attuazione.
In questo caso, la mancata esecuzione degli interventi privati non farà venir meno la causa giustificativa delle obbligazioni attinenti alla realizzazione di opere pubbliche, essendo queste obbligazioni stabilite in funzione dell’attuazione del piano, e non del singolo e specifico intervento edificatorio assentito con il titolo edilizio;
   - al contrario, laddove la convenzione si limiti a disciplinare le modalità di corresponsione del contributo di costruzione, senza far emergere la specifica correlazione delle prestazioni del privato rispetto all’attuazione delle trasformazioni previste dal piano, l’obbligazione inerente al contributo rimane correlata soltanto al carico urbanistico ascrivibile allo specifico intervento oggetto di ciascun titolo edilizio, secondo i principi sopra richiamati; in questo caso occorre applicare gli ordinari principi e, quindi, affermare la ripetibilità delle eventuali quote di contributo commisurate (esclusivamente) alle parti di intervento non effettivamente realizzate
(commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.it).
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MASSIMA
1. Con ricorso portato alla notifica il 09.05.2014 e depositato il successivo 13 maggio, la società Pe.RE a r.l. ha agito per ottenere la condanna del Comune di Bernareggio al pagamento in suo favore della somma di euro 189.944,54 o della diversa somma che risultasse dovuta in corso di causa, maggiorata degli interessi legali dal 19.07.2013 al saldo effettivo; somma pretesa dalla ricorrente a titolo di parziale rimborso degli oneri di urbanizzazione secondaria corrisposti in relazione all’intervento edificatorio oggetto del permesso di costruire n. 7/2009 e successive varianti, a causa della mancata realizzazione di parte delle opere assentite.
2. Secondo quanto esposto nel ricorso e risultante dalla documentazione a esso allegata, il Comune di Bernareggio ha rilasciato alle società Pa. s.p.a. e Ro. s.r.l. il permesso di costruire n. 7/2009 del 23.06.2009, avente ad oggetto la realizzazione di due corpi di fabbrica nell’ambito di un piano per gli insediamenti produttivi (PIP), regolato da una convenzione precedentemente prorogata con deliberazione del Consiglio comunale n. 23 del 22.04.2009.
L’intervento oggetto del permesso di costruire presentava una superficie lorda di pavimento (SLP) di progetto di 16.685,76 e, a fronte di tale prevista realizzazione, il Comune aveva quantificato il contributo di costruzione in complessivi euro 647.240,25, di cui euro 558.138,34 per oneri di urbanizzazione secondaria ed euro 89.101,90 per contributo per lo smaltimento dei rifiuti. Non era, invece, dovuta la corresponsione di alcuna somma a titolo di oneri di urbanizzazione primaria.
Il permesso di costruire è stato poi volturato in favore dell’odierna ricorrente Pe.RE ed è stato, quindi, oggetto di numerose varianti, per cui l’assetto finale dell’intervento prevedeva la realizzazione non più di due corpi di fabbrica, bensì di quattro lotti, denominati A, B, C e D.
Quest’ultimo lotto, tuttavia, non è stato realizzato entro i termini di efficacia del titolo edilizio.
Con provvedimento del 09.08.2013, emesso in relazione a un’istanza di permesso di costruire in variante presentata dalla società, il Comune ha poi affermato –tra l’altro– l’impossibilità di prorogare il permesso di costruire.
Secondo quanto allegato nel ricorso, la realizzazione dell’intervento sarebbe stata poi preclusa dalla sopravvenienza del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) di Monza e della Brianza, che avrebbe reso l’area inedificabile.
Va, infine, evidenziato che, con nota inviata mediante posta elettronica certificata in data 19.07.2013, Pe.RE ha chiesto al Comune il rimborso della quota degli oneri versati, al rilascio del titolo edilizio del 2009, con riferimento alla parte di intervento non realizzata.
3. Non avendo ottenuto il rimborso richiesto, la società ha proposto il presente giudizio, con il quale ha allegato il carattere indebito delle somme versate in relazione al rilascio del permesso di costruire del 2009 e commisurate alle superfici non realizzate, e ha domandato la condanna del Comune alla restituzione dei relativi importi.
Più in dettaglio, la ricorrente ha affermato che:
   - la SLP prevista dal permesso di costruire del 2009 e in relazione alla quale sono stati corrisposti a suo tempo gli oneri di urbanizzazione secondaria e il contributo per lo smaltimento dei rifiuti era pari, come detto, a 16.685,76 mq;
   - a seguito delle varianti al titolo, la superficie in progetto si è ridotta a 13.420,41 mq, dei quali 1.853,40 mq imputabili al lotto D, non realizzato;
   - la superficie non effettivamente realizzata, rispetto a quanto previsto dal permesso di costruire originario, ammonterebbe a mq 4.896,74 (al netto di due atti di cessione di volumetria agli acquirenti degli immobili effettivamente realizzati, per complessivi mq 220,00);
   - conseguentemente, la società sarebbe creditrice del Comune per il complessivo importo di euro 189.944,54 derivante dalla somma dei maggiori oneri di urbanizzazione secondaria versati per 163.795,95 euro (4.896,74 x 33,45) e della maggior somma pagata a titolo di contributo per lo smaltimento dei rifiuti per euro 26.148,59 (4.896,74 x 5,34).
4. In data 24.12.2014 il Comune di Bernareggio si è costituito in giudizio, con mera memoria formale.
5. L’11.10.2017, in prossimità dell’udienza pubblica fissata per la trattazione della causa, Pe.Re ha depositato una memoria corredata da documentazione.
5.1 In particolare –per quanto qui rileva– la ricorrente ha depositato copia delle reversali di incasso dei pagamenti effettuati.
5.2 Ha, inoltre, precisato nella suddetta memoria l’importo del credito vantato nei confronti del Comune in euro 198.555,92. Al riguardo, la parte ha affermato che l’indicazione di una somma minore nel ricorso (come detto, euro 189.944,54) fosse stata dovuta allo scomputo delle SLP che Pe.Re aveva alienato, mediante cessione di volumetria, agli acquirenti dei fabbricati realizzati.
Tuttavia, la suddetta cessione non sarebbe stata ritenuta dall’Amministrazione quale modalità idonea ad assolvere gli oneri dovuti da parte dell’acquirente, per cui i relativi importi sarebbero stati nuovamente posti a carico della ricorrente. Da ciò la necessità di rideterminare in aumento le superfici in relazione alle quali sarebbero stati corrisposti oneri non dovuti.
5.3 Infine, la ricorrente ha sottolineato la circostanza che, nella delibera di costituzione in giudizio, il Comune aveva affermato di non ravvisare l’immediata esigenza di restituzione degli oneri, perché l’eventuale accoglimento del ricorso proposto dalla stessa Penta RE contro il PTCP avrebbe consentito di completare l’intervento edificatorio progettato.
Tuttavia, la pretesa di trattenere gli oneri versati in eccesso dalla ricorrente sarebbe stata mantenuta dall’Amministrazione anche dopo che il Comune e la società –in un momento successivo alla proposizione del ricorso– hanno acclarato la compatibilità dell’intervento con il PTCP, avviando quindi la stipulazione di un nuovo piano attuativo relativo alle sole opere non ancora eseguite.
In altri termini, la parte stigmatizza la circostanza che, a seguito della stipulazione della nuova convenzione, gli oneri relativi a tali opere verrebbero ad essere pretesi due volte dall’Amministrazione (una prima volta per effetto dei pagamenti effettuati in dipendenza del permesso di costruire del 2009 e una seconda volta a seguito della stipulazione della nuova convenzione).
6. La stessa ricorrente ha, poi, depositato una ulteriore memoria il 31.10.2017.
7. Il 14.11.2017 la difesa comunale ha depositato una memoria, con la quale:
   - ha chiesto il rinvio della causa per la trattazione congiunta con il ricorso RG 177/2014, avente ad oggetto il diniego di proroga del permesso di costruire n. 7/2009;
   - ha affermato che la ricorrente avrebbe accettato di espungere dal testo della nuova convenzione urbanistica il riferimento agli importi già versati in dipendenza del precedente titolo edilizio, con ciò prestando acquiescenza alla pretesa comunale di trattenere definitivamente gli oneri già corrisposti, senza alcun rimborso o alcuna compensazione in dipendenza del rinnovato accordo inerente alla realizzazione delle opere non eseguite;
   - ha sostenuto che, in ogni caso, gli importi originariamente versati non potrebbero essere restituiti, in quanto l’intervento non era legittimato da un titolo edilizio “semplice”, ma era oggetto di una convezione urbanistica, nella quale la parte privata aveva assunto l’obbligazione di pagare gli oneri dipendenti dall’attuazione del PIP; conseguentemente, il Comune avrebbe contato sull’incasso degli importi pattuiti ai fini della realizzazione degli ulteriori interventi resi necessari dalla realizzazione dell’insediamento produttivo.
8. Con un ulteriore scritto difensivo, depositato il 18.11.2017, la ricorrente ha eccepito l’inammissibilità della memoria comunale, in quanto esorbitante dai contenuti tipici assegnati dalla disciplina processuale alle repliche.
In subordine, in caso di ritenuta ammissibilità della produzione avversaria, la società ha chiesto di reputare ammissibile anche le proprie ulteriori difese. In questa prospettiva, Penta RE ha contestato le tesi dell’Amministrazione e le stesse circostanze da questa allegate, e ha, inoltre, prodotto ulteriore documentazione, comprendente –tra l’altro– l’originaria convenzione urbanistica del 1998, accessoria al PIP.
La ricorrente ha, infine, chiesto la condanna del Comune per lite temeraria.
...
13. Nel merito il ricorso è fondato e va accolto. E, al riguardo, deve pure aggiungersi che, in ogni caso, tale conclusione non è confutata, ma è anzi avvalorata, dalle pur tardive produzioni della difesa comunale.
Per completezza espositiva tali difese verranno quindi prese comunque in considerazione nel prosieguo della trattazione, come pure le conseguenti ulteriori produzioni della ricorrente, che vanno anch’esse esaminate, a garanzia della pienezza del contraddittorio, unitamente alle prime. Ciò ferma restando la valutazione del comportamento processuale della parte resistente ai fini della decisione sulle spese.
14. La questione oggetto del giudizio attiene all’accertamento della sussistenza del diritto alla restituzione delle maggiori somme versate a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria e di contributo per lo smaltimento dei rifiuti per la parte riferita alle opere non realizzate nell’ambito di quelle assentite con il permesso di costruire n. 7/2009, avente ad oggetto la costruzione di capannoni industriali a seguito di assegnazione di aree nell’ambito di un PIP.
15. Va preliminarmente escluso che la ricorrente abbia prestato acquiescenza alla pretesa comunale di trattenere tali maggiori importi.
L’acquiescenza è infatti configurabile, sul piano logico e giuridico, soltanto a fronte dell’esercizio di poteri autoritativi dell’Amministrazione. Laddove, invece, si faccia questione, come nel caso oggetto del presente giudizio, di rapporti di diritto-obbligo tra le parti, potrà –al più– parlarsi di rinuncia al proprio diritto o di riconoscimento del debito, ma non di accettazione degli effetti del provvedimento eventualmente illegittimo.
Peraltro, anche tali eventualità non sono riscontrabili nel caso di specie.
Il nuovo accordo si limita, infatti, a disciplinare le obbligazioni nascenti dalle previsioni del nuovo piano, senza nulla dire in ordine ai pregressi rapporti tra le parti. Le pattuizioni sono, quindi, del tutto neutre sotto tale profilo. Circostanza, questa, che è del resto comprensibile, stante la pendenza del contenzioso oggetto del presente giudizio al tempo della negoziazione della nuova convenzione e, quindi, l’esistenza di una situazione non definita tra le parti in relazione ai rapporti preesistenti.
16. Escluso, pertanto, che la ricorrente abbia comunque acconsentito alla pretesa comunale, deve ricordarsi che,
secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, il contributo di costruzione è strettamente correlato all'attività di trasformazione del territorio. Conseguentemente, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell'originaria obbligazione di dare.
Da ciò l’ulteriore corollario che, allorché si dia luogo alla rinuncia al permesso di costruire o questo rimanga inutilizzato, ovvero nelle ipotesi di intervenuta decadenza del titolo edilizio, sorge in capo alla p.a., anche ai sensi dell’articolo 2033 c.c. o, comunque, dell’articolo 2041 c.c., l'obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, e il diritto del privato a pretenderne la restituzione
(Cons. Stato, Sez. V, 23.06.2003 n. 3714; Id., 12.06.1995, n. 894; Id. 02.02.1988, n. 105; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 01.03.2017, n. 496; Id., 07.01.2016, n. 12; Id., 15.12.2015, n. 2642; Id. 22.10.2014, n. 2527; TAR Lazio, Sez. II-bis, 10.11.2015, n. 12693; TAR Umbria, 27.02.2014, n. 135).
La giurisprudenza ha, poi, avuto modo di chiarire che
il diritto alla restituzione del contributo di costruzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente (in questo senso: TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 496 del 2017, cit.; Id. n. 12 del 2016, cit.; Id., n. 2642 del 2015, cit.; Id. 24.03.2010, n. 728; TAR Lazio, n. 12693 del 2015, cit.; per il diritto al rimborso del contributo in caso di mancata costruzione di uno dei tre edifici previsti nel complessivo intervento edilizio: Cons. Stato, Sez. V, 23.06.2003, n. 3714).
17. Ciò posto, deve pure tenersi presente che,
se ciò vale, in linea di principio, nelle ipotesi di rilascio di un ordinario permesso di costruire, tuttavia la situazione dei rapporti di diritto-obbligo gravanti tra le parti può atteggiarsi diversamente quando il titolo edilizio sia chiesto e ottenuto in esecuzione di previsioni contenute in una convenzione urbanistica.
17.1
Laddove, infatti, i rapporti tra il privato e l’Amministrazione siano regolati da un’apposita convenzione, occorre verificare attentamente quale sia stato l’effettivo intento delle parti in ordine alla corresponsione del contributo di costruzione.
In particolare,
occorre chiedersi se le modalità di assolvimento dell’obbligazione del privato siano direttamente funzionalizzate all’attuazione delle trasformazioni oggetto della convenzione, ovvero non presentino tale correlazione. Esempi del primo caso sono riscontrabili tipicamente nelle ipotesi di realizzazione di opere di urbanizzazione a scomputo degli oneri dovuti, o di opere che il privato accetti di realizzare in aggiunta agli oneri dovuti, o ancora laddove la convenzione disciplini le opere da realizzarsi da parte dell’Amministrazione, prevedendo tuttavia l’accollo del relativo onere economico, con varie modalità, a carico del privato.
In tutte tali ipotesi, le obbligazioni attinenti al contributo di costruzione (e soprattutto quelle relative agli oneri di urbanizzazione) trovano la propria giustificazione causale non solo e non tanto nel carico urbanistico specificamente riconducibile alla quantità di edificazione che forma oggetto di ciascun titolo edilizio rilasciato in esecuzione della convenzione, bensì nel disegno relativo al complessivo assetto urbanistico stabilito dalla stessa convenzione quale risultato finale derivante dalla relativa attuazione.
Al contrario,
laddove la convenzione si limiti a disciplinare le modalità di corresponsione del contributo di costruzione, senza far emergere la specifica correlazione delle prestazioni del privato rispetto all’attuazione delle trasformazioni previste dal piano, l’obbligazione inerente al contributo rimane correlata soltanto al carico urbanistico ascrivibile allo specifico intervento oggetto di ciascun titolo edilizio, secondo i principi sopra richiamati.
17.2
Le diverse modalità di atteggiarsi della volontà delle parti nella strutturazione delle obbligazioni nascenti dalla convenzione urbanistica non possono che riflettersi sulle conseguenze dell’eventuale mancata realizzazione, in tutto o in parte, delle trasformazioni previste dai titoli edilizi rilasciati in esecuzione dell’accordo.
Ove, infatti, gli impegni assunti dal privato siano funzionali alla complessiva realizzazione dell’assetto urbanistico stabilito dal piano attuativo, la mancata esecuzione degli interventi privati non farà venir meno la causa giustificativa delle obbligazioni attinenti alla realizzazione di opere pubbliche, essendo queste obbligazioni stabilite in funzione dell’attuazione del piano, e non del singolo e specifico intervento edificatorio assentito con il titolo edilizio.
Nel caso opposto, ossia laddove (e per la parte in cui) le obbligazioni previste a carico del privato dalla convenzione urbanistica non presentino tale correlazione, dovrà concludersi per l’applicazione degli ordinari principi e, quindi, per la ripetibilità delle eventuali quote di contributo commisurate (esclusivamente) alle parti di intervento non effettivamente realizzate.

18. Nel caso oggetto del presente giudizio, emerge chiaramente dalla lettura della convenzione urbanistica che, al momento dell’assegnazione delle aree, il Comune aveva assunto su di sé la realizzazione delle necessarie opere di urbanizzazione primaria del contesto produttivo e che il prezzo dell’assegnazione includeva la quota dovuta dal privato in dipendenza della realizzazione di tali infrastrutture.
Quanto, invece, alla quota di contributo commisurata alle opere di urbanizzazione secondaria e agli oneri connessi allo smaltimento dei rifiuti, questa era dovuta al rilascio dei singoli titoli edilizi, in correlazione con le quantità di edificazione ivi previste, e non era posta in relazione con la realizzazione di alcuno specifico intervento funzionale all’insediamento industriale o ad altre finalità di interesse pubblico comunque indicate dall’Amministrazione.
19. Dalla lettura della convenzione emerge, perciò, che lo stretto nesso di correlazione di cui si è detto tra le obbligazioni del privato e le trasformazioni previste dal piano e dalla convenzione è riscontrabile soltanto con riferimento alle quote versate dall’assegnatario a titolo di contributo per l’urbanizzazione primaria.
Quanto agli oneri commisurati alle opere di urbanizzazione secondaria e allo smaltimento dei rifiuti, tale nesso non è, invece, ravvisabile. Conseguentemente, con riguardo a queste quote di contributo non possono che trovare applicazione gli ordinari principi, in base ai quali –come detto– la giustificazione causale dell’obbligazione risiede nell’attuazione dell’intervento oggetto del permesso di costruire.
Deve aggiungersi, poi, che questa conclusione non muta in considerazione della circostanza che, nel caso di specie, trattandosi di permesso di costruire per interventi da realizzare su aree oggetto di assegnazione nell’ambito di un PIP, il privato fosse obbligato a costruire i capannoni industriali progettati.
Va, infatti, tenuto concettualmente distinto il profilo attinente all’inadempimento dell’obbligazione di realizzazione dei capannoni (inadempimento le cui conseguenze trovano la propria disciplina in specifiche previsioni della convenzione, oltre che negli ordinari principi), da quello concernente l’obbligazione relativa alle quote di contributo sopra dette; obbligazione che mantiene la propria causa giustificativa nella circostanza di fatto dell’effettiva realizzazione dei manufatti industriali.
In altri termini, l’eventuale possibilità per l’Amministrazione di reagire all’incompleta realizzazione degli interventi non fa venir meno il dato di fatto della mancanza di giustificazione causale del contributo versato dal privato in relazione a opere non eseguite e, quindi, in difetto del presupposto dell’incremento del carico urbanistico.
20. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte,
deve perciò ritenersi sussistente il diritto del privato, ai sensi dell’articolo 2033 c.c., alla restituzione delle somme a suo tempo versate per le opere non effettivamente realizzate, a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria e di contributo per lo smaltimento dei rifiuti.
L’Amministrazione va, quindi, condannata al pagamento dei relativi importi, maggiorato degli interessi legali, dovuti fino al soddisfo, e decorrenti, in conformità al disposto dell’articolo 2033 c.c., dalla domanda giudiziale
(Cass. civ., Sez. III, 07.05.2007, n. 10297; Cons. Stato, Sez. IV, 26.05.2006, n. 3189; TAR Lombardia, Sez. II, 07.01.2016, n. 12).
21. L’Amministrazione soccombente va, inoltre, condannata al pagamento delle spese oggetto del presente giudizio.
Al riguardo, il Collegio non ravvisa i presupposti per l’applicazione della disciplina sulla lite temeraria, invocata da Pe.RE.
Le spese vanno, tuttavia, liquidate tenendo conto del complessivo comportamento processuale delle parti e, specificamente, dell’aggravio difensivo determinato, a carico della ricorrente, dalle produzioni tardive del Comune. In considerazione di quanto precede, il relativo importo va, perciò, determinato in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre IVA, c.p.a., oneri per spese generali nella misura del quindici per cento e rimborso del contributo unificato (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 13.03.2018 n. 718 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

febbraio 2018

EDILIZIA PRIVATA: Ripetibilità delle somme versate a titolo di contributo di concessione.
Il TAR Milano, dopo aver ricordato che il contributo non è dovuto in caso di rinuncia o, comunque, di mancato utilizzo del permesso di costruire, con conseguente obbligo della pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 2033 cod. civ., di restituire le somme eventualmente incamerate a tale titolo, aveva aggiunto che questo principio può essere applicato anche in presenza di una stipulazione di una convenzione urbanistica, stante, nel caso in esame:
   a) l’assoluta mancata realizzazione di ogni opera prevista dalla convenzione;
   b) l’impossibilità per il soggetto attuatore, a seguito dell’intervenuta scadenza dei termini previsti dalla convenzione stessa, di realizzare le opere private di suo interesse;
Secondo il TAR, la convenzione urbanistica non costituisce autonoma fonte dell’obbligo di versamento del contributo di costruzione, trovando quest’ultimo la propria fonte direttamente nella legge, la quale lo pone in stretta correlazione all’attività di trasformazione del territorio in assenza della quale esso non è comunque dovuto.
La convenzione svolge dunque il ruolo, non già di fonte dell’obbligo, ma di fonte di regolazione dello stesso per quanto concerne il quantum ed il quomodo; sicché una volta escluso che la trasformazione del territorio possa attuarsi, il pagamento del contributo di costruzione diviene privo di causa, quantunque esso sia previsto e disciplinato da una convenzione urbanistica
(commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.it).
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MASSIMA
12. Come noto, in base ad un consolidato orientamento giurisprudenziale,
il contributo di costruzione è strettamente correlato alla trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e, dunque, al concreto esercizio della facoltà di costruire. Pertanto, secondo la giurisprudenza, il contributo non è dovuto in caso di rinuncia o, comunque, di mancato utilizzo del permesso di costruire, con conseguente obbligo della pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 2033 cod. civ., di restituire le somme eventualmente incamerate a tale titolo (cfr. fra le tante, TAR Campania Salerno, sez. I, 31.01.2017, n. 179).
13. Ritiene il Collegio che questo principio possa essere applicato al caso di specie, e ciò nonostante questo sia caratterizzato dall’intervenuta stipulazione di una convenzione urbanistica.
14. In proposito va osservato che la Sezione –con sentenze 21.05.2013, n. 1337 e 11.05.2015, n. 1137– ha negato la possibilità per il soggetto attuatore di sottrarsi dall’obbligo di corresponsione del contributo di costruzione mediante atto di rinuncia alla convenzione urbanistica.
15. In particolare, nella sentenza n. 1337 del 2013, si è rilevato che
la rinuncia alla convenzione urbanistica costituisce in realtà un vero e proprio atto di recesso dall’accordo contrattuale in violazione dell’art. 1372, primo comma, cod. civ., e dell’art. 21-sexies della legge n. 241 del 1990. E una volta negata la possibilità di recesso unilaterale, ed una volta constatata quindi la perdurante vigenza della convenzione, si è escluso che il versamento del contributo di costruzione fosse divenuto privo di causa: il pagamento trovava invero la propria giustificazione nel fatto che la convenzione era ancora vigente e che quindi, non era venuta meno la possibilità per il privato di attuare l’intervento di trasformazione del territorio che ne costituiva oggetto.
16. L’impossibilità di rinuncia della convenzione urbanistica è stata poi ribadita nella sentenza n. 1137 del 2015 la quale, peraltro, per negare la possibilità di sottrarsi all’obbligo di realizzazione delle opere a scomputo oneri, ha potuto utilizzare un’altra argomentazione decisiva: l’intervenuta realizzazione delle opere di interesse privato.
17. Ritiene il Collegio che i principi affermati in queste sentenze non possano essere utilmente invocati nel caso di specie il quale si caratterizza per due elementi che lo diversificano da quelli in precedenza considerati: a) l’assoluta mancata realizzazione di ogni opera prevista dalla convenzione; b) l’impossibilità per il soggetto attuatore, stante l’intervenuta scadenza dei termini previsti dalla convenzione stessa, di realizzare le opere private di suo interesse.
18.
Ritiene il Collegio che l’assoluta assenza di attività di trasformazione del territorio e l’impossibile attuazione futura di questa attività non possano far altro che rendere privo di causa l’incameramento del contributo di costruzione.
19. A questo proposito si osserva che, a parere del Collegio,
il contributo di costruzione non può essere considerato alla stregua di un corrispettivo sinallagmatico correlato al trasferimento al privato del diritto di costruire, corrispettivo da ritenersi comunque dovuto anche se il privato stesso ometta poi di sfruttare il diritto acquisito: come noto, la Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 5 del 1980, ha chiarito che la possibilità di edificare non è altro che una facoltà che inerisce al diritto di proprietà; e la giurisprudenza ha dal canto suo chiarito che la funzione del contributo di costruzione è quella di far compartecipare colui che ponga in essere un’attività di trasformazione del territorio determinante incremento del carico urbanistico alle spese necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione (cfr., fra le tante, Consiglio di stato, sez. V, 20.04.2008, 2359).
21.
La convenzione urbanistica, pertanto, non costituisce autonoma fonte dell’obbligo di versamento del contributo di costruzione, trovando quest’ultimo la propria fonte direttamente nella legge la quale, come detto, lo pone in stretta correlazione all’attività di trasformazione del territorio in assenza della quale esso non è comunque dovuto.
La convenzione svolge dunque il ruolo, non già di fonte dell’obbligo, ma di fonte di regolazione dello stesso per quanto concerne il quantum ed il quomodo; sicché, come anticipato, una volta escluso che la trasformazione del territorio possa attuarsi, il pagamento del contributo di costruzione diviene privo di causa, quantunque esso sia previsto e disciplinato da una convenzione urbanistica.

A questo punto preme al Collegio precisare che a conclusioni diverse non è pervenuta la sentenza della Sezione n. 2172 del 14.11.2017, atteso che nella fattispecie ivi esaminata la parte privata aveva versato solo una parte del contributo di costruzione in adempimento di un obbligo che era correlato dalla convenzione, non solo al contributo di costruzione appunto, ma anche ad una caparra confirmatoria ivi prevista: in quel caso quindi –sebbene la convenzione non fosse più attuabile– la restituzione era impedita dal fatto che il pagamento fosse avvenuto anche a titolo di caparra confirmatoria.
22. In questo quadro si deve escludere che, nella fattispecie in esame, la convenzione stipulata fra la ricorrente ed il Comune di Novate Milanese possa giustificare il pagamento del contributo di costruzione nonostante l’impossibilità di attuare gli interventi di trasformazione del territorio ivi previsti.
23.
Neppure può ritenersi che il Comune di Novate Milanese possa pretendere di trattenere le somme versate dalla ricorrente stessa in ragione dell’avvenuto impiego delle medesime nel finanziamento di attività di pubblico interesse. Invero, l’art. 2033 cod. civ. non ammette deroghe all’obbligo di restituzione del pagamento indebitamente ricevuto, e ciò neanche quando la fonte dell’obbligazione, in origine esistente, venga meno in un secondo momento; salvo, per l’accipiens in buona fede, il beneficio di non dover corrispondere gli interessi se non a decorrere dal giorno della domanda, e salva la possibilità, per lo stesso Comune di Novate Milanese, di ottenere il risarcimento dei danni qualora dimostri che la parte privata si sia comportata in maniera sleale, ledendo un suo legittimo affidamento.
24. Da tutto quanto sopra consegue che il pagamento del contributo di costruzione effettuato dalla ricorrente deve ritenersi ormai privo di causa e che, pertanto, il Comune resistente ha l’obbligo di restituire alla ricorrente stessa la somma di euro 1.222.330,91.
25. Per quanto concerne invece gli interessi, stante la buona fede dell’Amministrazione, non può accogliersi la domanda della ricorrente di ottenerne il riconoscimento a decorrere dal giorno del pagamento. Gli interessi vanno infatti riconosciuti, per le ragioni anzidette, solo a decorrere dal giorno della domanda.
26. In conclusione, assorbite le altre censure in ragione della completa soddisfazione degli interessi della ricorrente, il ricorso deve essere accolto nei limiti sopra indicati (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 28.02.2018 n. 596 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae.
Dalla natura di prestazione obbligatoriamente dovuta discende che il privato non può esimersi dal pagamento del contributo e che l’amministrazione può riesaminare la pratica anche dopo il rilascio del titolo che abilita l’intervento edilizio: le vicende che coinvolgono il permesso di costruire si sviluppano in autonomia, senza interferire con le questioni che incidono su “an” e “quantum” dell’obbligazione pecuniaria.
Più in particolare, “la giurisprudenza amministrativa, ha già avuto modo di affrontare la questione della rideterminazione degli oneri concessori da parte dell’amministrazione, con considerazioni che si intendono ribadire nella presente sede.
Si è, infatti, affermato:
   a) è infondata la tesi secondo la quale “(a pretesa tutela della buona fede e dell'affidamento riposto dal privato nella più risalente determinazione degli oneri adottata dall'amministrazione appellata) sarebbe preclusa la rideterminazione degli oneri concessori da parte dell'amministrazione comunale se non nella ipotesi di meri errori di calcolo ictu oculi percepibili, a tutela dell'affidamento in buona fede riposto dal privato nella quantificazione operata in sede di prima determinazione”;
   b) “la natura paritetica dell'atto di determinazione consente che l'Amministrazione possa apportarvi rettifiche (sia in favore del privato che in senso contrario), purché ciò avvenga nei limiti della prescrizione del relativo diritto di credito” e ciò in quanto “il computo degli oneri di urbanizzazione non è attività autoritativa e la contestazione sulla relativa corresponsione è proponibile nel termine di prescrizione decennale a prescindere dall'impugnazione dei provvedimenti adottati o dal sollecito a provvedere in via di autotutela. Trattasi infatti, nel caso di specie, di una determinazione che "obbedisce" a prescrizioni desumibili da tabelle, in ordine alla quale l'amministrazione comunale si limita ad applicare i detti parametri, (conseguentemente per la stessa rivestenti natura cogente) laddove è esclusa qualsivoglia discrezionalità applicativa”;
   c) “la pariteticità dell'atto e l'assenza di discrezionalità ne legittima o addirittura ne impone la revisione ove affetta da errore, con il solo limite della maturata prescrizione del credito). La originaria determinazione, pertanto, può essere sempre rivisitata, ove la si assuma affetta da errore (e fermo restando la necessità che detta originaria erroneità della determinazione iniziale sussista effettivamente), e ciò sia laddove essa abbia indicato un importo inferiore al dovuto, che laddove abbia quantificato un importo superiore e, pertanto, non dovuto”. L’amministrazione, dunque, qualora rilevi un errore nel calcolo, può procedere alla rettifica entro il termine di prescrizione, che nel caso in esame -come visto- non risulta decorso”.
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Nell’ipotesi in esame la rideterminazione dell’importo dovuto è avvenuta entro i termini di prescrizione, nell’ambito di un’attività di verifica di regolare versamento dei tributi da parte dei contribuenti.
Sicché, il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento relativo “alla determinazione degli oneri concessori sulla base dei reali costi unitari vigenti al momento del rilascio del permesso di costruire con l’applicazione di quanto disposto dall’art. 16, comma 9, secondo periodo del DPR 380/2001”, indicando le modalità di calcolo delle somme dovute.
In sostanza l’ente locale ha avviato un procedimento volto alla rettifica della misura del contributo, riportandolo a quanto effettivamente dovuto sulla base vigenti disposizioni.
Tale attività, alla luce di quanto innanzi esposto –purché svolta entro il termine di prescrizione decennale- non solo è legittima, ma è, anzi, doverosa per la Pubblica Amministrazione.  L’atto di determinazione del contributo, vincolato e non suscettibile di scostamenti rispetto alle previsioni normative, è solo una intermediazione aritmetica per la sua quantificazione.
Ne consegue che l’atto di nuova determinazione non può dirsi viziato da eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione e di indicazione degli interessi pubblici prevalenti. Il diritto del Comune all'ottenimento del contributo nella misura dovuta, così come il diritto del titolare del premesso di costruire al rimborso del contributo versato in eccesso, deriva, infatti, direttamente dai parametri oggettivi e non dall’atto di determinazione.
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... per l'annullamento del provvedimento emesso dal responsabile del terzo settore del Comune di Chieuti nella persona dell’arch. M.Lo. in data 11.09.2013 prot. 4345, comunicato il 17.09.2013, con il quale a conclusione del procedimento amministrativo instaurato con la nota del 24.06.2013 prot. n. 3076, sono rideterminati gli importi dovuti a titolo di oneri di urbanizzazione e costo di costruzione relativamente al permesso di costruire del 01.10.2008 prot. n. 2509 rilasciato in favore della cooperativa ricorrente, cui dunque è stato intimato il pagamento di € 17.679,22;
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8. - Il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere respinto.
9. – Il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae (Cfr. per tutti TAR Puglia Bari, sez. III – 10/02/2011 n. 243).
Dalla natura di prestazione obbligatoriamente dovuta discende che il privato non può esimersi dal pagamento del contributo e che l’amministrazione può riesaminare la pratica anche dopo il rilascio del titolo che abilita l’intervento edilizio: le vicende che coinvolgono il permesso di costruire si sviluppano in autonomia, senza interferire con le questioni che incidono su “an” e “quantum” dell’obbligazione pecuniaria.
Più in particolare, “la giurisprudenza amministrativa (v. Cons. Stato, sez. IV, 20.11.2012 n. 6033; sez. V, 17.09.2010 n. 6950), ha già avuto modo di affrontare la questione della rideterminazione degli oneri concessori da parte dell’amministrazione, con considerazioni che si intendono ribadire nella presente sede.
Si è, infatti, affermato:
   a) è infondata la tesi secondo la quale “(a pretesa tutela della buona fede e dell'affidamento riposto dal privato nella più risalente determinazione degli oneri adottata dall'amministrazione appellata) sarebbe preclusa la rideterminazione degli oneri concessori da parte dell'amministrazione comunale se non nella ipotesi di meri errori di calcolo ictu oculi percepibili, a tutela dell'affidamento in buona fede riposto dal privato nella quantificazione operata in sede di prima determinazione”;
   b) “la natura paritetica dell'atto di determinazione consente che l'Amministrazione possa apportarvi rettifiche (sia in favore del privato che in senso contrario), purché ciò avvenga nei limiti della prescrizione del relativo diritto di credito” e ciò in quanto “il computo degli oneri di urbanizzazione non è attività autoritativa e la contestazione sulla relativa corresponsione è proponibile nel termine di prescrizione decennale a prescindere dall'impugnazione dei provvedimenti adottati o dal sollecito a provvedere in via di autotutela. Trattasi infatti, nel caso di specie, di una determinazione che "obbedisce" a prescrizioni desumibili da tabelle, in ordine alla quale l'amministrazione comunale si limita ad applicare i detti parametri, (conseguentemente per la stessa rivestenti natura cogente) laddove è esclusa qualsivoglia discrezionalità applicativa”;
   c) “la pariteticità dell'atto e l'assenza di discrezionalità ne legittima o addirittura ne impone la revisione ove affetta da errore, con il solo limite della maturata prescrizione del credito). La originaria determinazione, pertanto, può essere sempre rivisitata, ove la si assuma affetta da errore (e fermo restando la necessità che detta originaria erroneità della determinazione iniziale sussista effettivamente), e ciò sia laddove essa abbia indicato un importo inferiore al dovuto, che laddove abbia quantificato un importo superiore e, pertanto, non dovuto”. L’amministrazione, dunque, qualora rilevi un errore nel calcolo, può procedere alla rettifica entro il termine di prescrizione, che nel caso in esame -come visto- non risulta decorso
” (Cons. stato, sez. IV, 27.09.2017 sent. 4515).
10. - Nell’ipotesi in esame la rideterminazione dell’importo dovuto è avvenuta entro i termini di prescrizione, nell’ambito di un’attività di verifica di regolare versamento dei tributi da parte dei contribuenti, come si evince dalla Delibera dalla Giunta comunale n. 74 del 23.11.2012.
Con la nota del 24.06.2013 il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento relativo “alla determinazione degli oneri concessori sulla base dei reali costi unitari vigenti al momento del rilascio del permesso di costruire con l’applicazione di quanto disposto dall’art. 16, comma 9, secondo periodo del DPR 380/2001”, indicando le modalità di calcolo delle somme dovute. In data 11.09.2013 ha riscontrato le osservazioni della ricorrente.
In sostanza l’ente locale ha avviato un procedimento volto alla rettifica della misura del contributo, riportandolo a quanto effettivamente dovuto sulla base vigenti disposizioni. Tale attività, alla luce di quanto innanzi esposto –purché svolta entro il termine di prescrizione decennale- non solo è legittima, ma è, anzi, doverosa per la Pubblica Amministrazione. L’atto di determinazione del contributo, vincolato e non suscettibile di scostamenti rispetto alle previsioni normative, è solo una intermediazione aritmetica per la sua quantificazione.
Ne consegue che l’atto di nuova determinazione non può dirsi viziato da eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione e di indicazione degli interessi pubblici prevalenti. Il diritto del Comune all'ottenimento del contributo nella misura dovuta, così come il diritto del titolare del premesso di costruire al rimborso del contributo versato in eccesso, deriva, infatti, direttamente dai parametri oggettivi e non dall’atto di determinazione.
...
11. – Per tutto quanto esposto il ricorso deve essere respinto (TAR Puglia-Bari, Sez. III, sentenza 21.02.2018 n. 254 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Pagamento degli oneri di urbanizzazione.
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Edilizia – Oneri di urbanizzazione – Pagamento – Giorno di scadenza che cade di sabato – Proroga al lunedì successivo – Esclusione.
  
Edilizia – Oneri di urbanizzazione – Pagamento tardivo – Riscossione delle sanzioni - Procedimento di imposizione coattiva – Obbligo – Esclusione.
  
Edilizia – Oneri di urbanizzazione – Pagamento – Interruzione della prescrizione – Presupposti – Individuazione.
  
Edilizia – Oneri di costruzione – Pagamento rateale – Sanzioni – Omessa escussione garanzia fidejussoria – Irrilevanza ex se.
  
La disciplina che considera il sabato come festivo al fine della proroga dei termini di scadenza non può essere applicata anche ai termini per il pagamento delle somme dovute per gli oneri di urbanizzazione (1).
  
Per la riscossione delle sanzioni relative al ritardato pagamento degli oneri di urbanizzazione previsti dall’art. 42, d.P.R. 06.06.2001, n. 380 il Comune non è obbligato a valersi del procedimento di imposizione coattiva stabilito dal successivo art. 43, ma può avvalersi delle normali azioni previste per l’esecuzione delle obbligazioni, tra cui la procedura di ingiunzione di cui all'art. 118 c.p.a..
  
Affinché un atto abbia efficacia interruttiva della prescrizione delle somme dovute a titolo di oneri di urbanizzazione, è necessario che esso contenga l'esplicitazione di una precisa pretesa e l'intimazione o la richiesta di adempimento, idonea a manifestare l'inequivocabile volontà del titolare del credito di far valere il proprio diritto nei confronti del soggetto obbligato con l'effetto sostanziale di costituirlo in mora, senza che sia necessario l'uso di formule solenni o l'osservanza di particolari adempimenti.
  
Un'amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell'intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale (2).
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   (1) Il Tar ha chiarito il sabato non è giorno festivo e la norma dell’art. 155 c.p.c., che ad esso lo equipara a certi effetti, ha come suo ambito di applicazione gli atti processuali, così come all’ambito degli atti processuali è rivolta l’analoga norma dell’art. 52, comma 5, c.p.a. che anch’essa applica la proroga ai termini che scadono nella giornata di sabato.
Il Tar ha affermato di non ignorare che la giurisprudenza ha applicato la medesima norma anche ai termini del procedimento amministrativo considerando prorogato al giorno successivo (anzi al lunedì) il termine per il compimento di un atto procedimentale in scadenza di sabato (Cons. St., sez. VI, 07.09.2012, n. 4752).
Tuttavia l’equiparazione del sabato a giorno festivo non ha carattere generale ma è limitata ai suddetti ambiti, come peraltro si deduce anche da quelle pronunce secondo cui l'equiparazione del sabato ai giorni festivi opera al solo fine del compimento degli atti processuali svolti fuori dell'udienza che scadono di sabato, onde consentire agli avvocati di procedere il successivo lunedì ai relativi adempimenti; a tutti gli altri effetti il sabato è considerato giorno lavorativo, anche per quanto attiene alle attività di ufficiali giudiziari e di addetti agli uffici ricorsi, come dispone espressamente l'art. 155 c.p.c., applicabile al processo amministrativo ex art. 52, comma 5, c.p.a..
Tanto è vero che questa regola vale solo per i termini che si calcolano in avanti, e non anche per i termini che si calcolano a ritroso; infatti l'art. 52, comma 5, c.p.a. estende al sabato solo la "proroga di cui al comma 3", ossia la proroga dei giorni che scadono di giorno festivo, e dunque non anche il meccanismo di anticipazione di cui al co. 4; ne consegue che se un termine a ritroso scade di sabato, esso non va anticipato al venerdì, così come se il termine a ritroso scade di domenica, va anticipato al sabato e non al venerdì (Cons. St., sez V, 31.05.2011, n. 3252).
Data la premessa, la conseguenza è che l’equiparazione del sabato a giorno festivo, ai fini della proroga al giorno lavorativo successivo, non può applicarsi ai termini di scadenza dei pagamenti dovuti per le rate inerenti ai costi di costruzione e agli oneri di urbanizzazione, disciplinati dalle regole di scadenza delle obbligazioni civili, ovverosia dagli artt. 1187 e 2963 c.c. che, nel loro combinato disposto, prevedono la proroga per i soli termini in scadenza di giorno festivo, senza considerare il sabato a tale stregua.
   (2) Ha affermato il Tar –richiamando Cons. St., A.P., 07.12.2016, n. 24– che non può affermarsi l'esistenza di un onere collaborativo gravante sull’Amministrazione creditrice, desumibile dai principi generali in tema di correttezza e buona fede nei rapporti obbligatori di tipo civilistico o dal principio di leale collaborazione proprio dei rapporti intersoggettivi di diritto pubblico, consistente in un obbligo di pronta escussione della garanzia fideiussoria costituita a suo favore o di sollecitazione del pagamento presso il debitore principale.
Conseguentemente, nulla osta all'applicazione, nei confronti dell'intestatario del titolo edilizio, delle sanzioni pecuniarie previste dalla legge per il caso di ritardato od omesso pagamento di oneri di costruzione e urbanizzazione (
TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 01.02.2018 n. 710 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
2) Infondato si presenta il primo motivo di ricorso, inerente alle somme dovute a titolo di ritardo nel pagamento e, nello specifico, ai pagamenti della II rata di costruzione in scadenza il 02.7.2011, della I rata degli oneri di urbanizzazione in scadenza il 02.01.2010, e della IV rata degli oneri di urbanizzazione in scadenza il 02.07.2011, risultati essere stati effettuati in ritardo di due giorni.
Parte ricorrente ha dedotto in proposito l’assenza del ritardo, in quanto la scadenza di pagamento coincideva con il sabato e, in quanto tale, sarebbe dovuta intendersi come prorogata al lunedì (giorno di effettuazione del pagamento).
Al riguardo parte ricorrente ha sostanzialmente dedotto che l'art. 2963 c.c. prescrive “Se il termine scade in giorno festivo, è prorogato di diritto al giorno seguente non festivo”; l'art. 1187 c.c. stabilisce che “il termine fissato per l'adempimento delle obbligazioni è computato secondo le disposizioni dell'articolo 2963” e che “La disposizione relativa alla proroga del termine che scade in giorno festivo si osserva se non vi sono usi diversi”; infine l'art. 155 c.p.c. include il sabato tra i giorni festivi.
La disciplina che considera il sabato come festivo al fine della proroga dei termini di scadenza andrebbe applicato, secondo parte ricorrente, anche ai termini per il pagamento delle somme dovute per gli oneri di urbanizzazione.
Il Collegio rileva come sia indubbiamente corretto che, in caso di scadenza di un termine in giorno festivo, la sua proroga al successivo giorno non festivo rappresenti un principio di carattere generale, disciplinato dalla vigente legislazione. Infatti, la previsione, d'ordine generale, della suesposta proroga è contenuta nel secondo e terzo comma dell'art. 2963 c.c. che stabilisce, con riferimento alle modalità di computo del termine di prescrizione, che: "non si computa il giorno nel corso del quale cade il momento iniziale del termine e la prescrizione si verifica con lo spirare dell'ultimo istante del giorno finale. Se il termine scade in un giorno festivo, è prorogato di diritto al giorno seguente non festivo".
Il principio della posticipazione ipso iure al primo giorno seguente non festivo è, altresì, evidenziato dall'art. 1187 c.c., in tema di obbligazioni, che sancisce, al secondo comma, che "la disposizione relativa alla proroga del termine che scade in giorno festivo si osserva se non vi sono usi diversi" e dall'art. 155, commi terzo e quarto, c.p.c. secondo cui "i giorni festivi si computano nel termine. Se il giorno di scadenza è festivo, la scadenza è prorogata di diritto al primo giorno seguente non festivo"
(Cons. Stato Sez. VI, 07.09.2012, n. 4752), nonché dall’art. 52, comma 3, c.p.a. che prevede la proroga del giorno di scadenza festivo "al primo giorno seguente non festivo".
La questione da esaminare è tuttavia la pretesa equiparazione del sabato a giorno festivo.
Il sabato, difatti, non è giorno festivo e la norma dell’art. 155 c.p.c. che ad esso lo equipara a certi effetti ha come suo ambito di applicazione gli atti processuali, così come all’ambito degli atti processuali è rivolta l’analoga norma dell’art. 52, comma 5, c.p.a. che anch’essa applica la proroga ai termini che scadono nella giornata di sabato. Il Collegio non ignora che la giurisprudenza ha applicato la medesima norma anche ai termini del procedimento amministrativo considerando prorogato al giorno successivo (anzi al lunedì) il termine per il compimento di un atto procedimentale in scadenza di sabato (Cons. Stato Sez. VI, 07.09.2012, n. 4752; Cons. Stato Sez. V, 04.03.2008, n. 824).
Tuttavia l’equiparazione del sabato a giorno festivo non ha carattere generale ma è limitata ai suddetti ambiti, come peraltro si deduce anche da quelle pronunce secondo cui l'equiparazione del sabato ai giorni festivi opera al solo fine del compimento degli atti processuali svolti fuori dell'udienza che scadono di sabato, onde consentire agli avvocati di procedere il successivo lunedì ai relativi adempimenti; a tutti gli altri effetti il sabato è considerato giorno lavorativo, anche per quanto attiene alle attività di ufficiali giudiziari e di addetti agli uffici ricorsi, come dispone espressamente l'art. 155 c.p.c., applicabile al processo amministrativo ex art. 52, comma 5, c.p.a.
Tanto è vero che questa regola vale solo per i termini che si calcolano in avanti, e non anche per i termini che si calcolano a ritroso; infatti l'art. 52, co. 5, c.p.a. estende al sabato solo la "proroga di cui al comma 3", ossia la proroga dei giorni che scadono di giorno festivo, e dunque non anche il meccanismo di anticipazione di cui al co. 4; ne consegue che se un termine a ritroso scade di sabato, esso non va anticipato al venerdì, così come se il termine a ritroso scade di domenica, va anticipato al sabato e non al venerdì (Cons. Stato Sez. V, 31.05.2011, n. 3252).
Il Collegio ritiene, quindi, che l’equiparazione del sabato a giorno festivo, ai fini della proroga al giorno lavorativo successivo, non possa applicarsi ai termini di scadenza dei pagamenti in esame dovuti per le rate inerenti ai costi di costruzione e agli oneri di urbanizzazione, regolati in base alle regole di scadenza delle obbligazioni civili, ovverosia dagli artt. 1187 e 2963 c.c. che, nel loro combinato disposto, prevedono la proroga per i soli termini in scadenza di giorno festivo, senza considerare il sabato a tale stregua.
...
5) Con il quarto motivo di ricorso la parte opponente ha fatto presente la circostanza che era stata rilasciata una garanzia per l’adempimento del debito in esame e che il Comune non avrebbe potuto chiedere il pagamento delle sanzioni non avendo proceduto alla previa escussione dell’indicata garanzia fideiussoria.
Il motivo è infondato.
Il pagamento degli oneri concessori ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario. Il relativo sistema di pagamento è caratterizzato da uno strumento a sanzioni crescenti sino al limite di importo individuato dalla lett. c), dell' art. 42 D.P.R. n. 380 del 2001, con chiara funzione di deterrenza dell'inadempimento, che trova applicazione, in base alla legge, al verificarsi dell'inadempimento dell'obbligato principale. La sanzione scatta automaticamente, quale effetto legale automatico (Cons. Stato, sez. V, n. 5394 del 2011), se l'importo dovuto per il contributo di costruzione non è corrisposto alla scadenza; mentre è sfornita di base normativa ogni opzione interpretativa che correli il potere sanzionatorio del Comune al previo esercizio dell'onere di sollecitazione del pagamento presso il debitore principale, ovvero presso il fideiussore. Solo eventuale, infatti, può essere la parallela garanzia prestata per l'adempimento del debito principale.
In tale sistema,
l'amministrazione comunale, allo scadere del termine originario di pagamento della rata, ha solo la facoltà di escutere immediatamente il fideiussore onde ottenere il soddisfacimento del suo credito; ma ove ciò non accada, l'amministrazione avrà comunque il dovere/potere di sanzionare il ritardo nel pagamento con la maggiorazione del contributo a percentuali crescenti all'aumentare del ritardo. E, solo alla scadenza di tutti termini fissati al debitore per l'adempimento (e quindi dopo aver applicato le massime maggiorazioni di legge), l'amministrazione avrà il potere di agire nelle forme della riscossione coattiva del credito nei confronti del debitore principale (art. 43, D.P.R. n. 380 del 2001).
L'amministrazione, se pure non è impedita dallo svolgere attività sollecitatoria dei pagamenti in occasione delle scadenze dei termini intermedi cui sono correlati gli aumenti percentuali del contributo, è facultata ad attendere il volontario pagamento da parte del debitore (e eventualmente del suo fideiussore), salvo in ogni caso restando il suo potere-dovere di applicare le sanzioni di legge per il ritardato pagamento.
Il potere di sanzionare il pagamento tardivo, in definitiva, è incondizionatamente previsto dall' art. 42 D.P.R. n. 380 del 2001 e la lettera della legge è chiara nell'assegnare all'amministrazione il potere/dovere di applicare le sanzioni al verificarsi di un unico presupposto fattuale, e cioè il ritardo nel pagamento da parte dell'intestatario del titolo edilizio, o di chi gli sia subentrato secundum legem.
In definitiva, seguendo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Ad. Plen. 07.12.2016, n. 24)
un'amministrazione comunale ha il pieno potere di applicare, nei confronti dell'intestatario di un titolo edilizio, la sanzione pecuniaria prescritta dalla legge per il caso di ritardo ovvero di omesso pagamento degli oneri relativi al contributo di costruzione anche ove, in caso di pagamento dilazionato di detto contributo, abbia omesso di escutere la garanzia fideiussoria in esito alla infruttuosa scadenza dei singoli ratei di pagamento ovvero abbia comunque omesso di svolgere attività sollecitatoria del pagamento presso il debitore principale.
Non può affermarsi l'esistenza di un onere collaborativo gravante sulla Amministrazione creditrice, desumibile dai principi generali in tema di correttezza e buona fede nei rapporti obbligatori di tipo civilistico o dal principio di leale collaborazione proprio dei rapporti intersoggettivi di diritto pubblico, consistente in un obbligo di pronta escussione della garanzia fideiussoria costituita a suo favore o di sollecitazione del pagamento presso il debitore principale. Conseguentemente, nulla osta all'applicazione, nei confronti dell'intestatario del titolo edilizio, delle sanzioni pecuniarie previste dalla legge per il caso di ritardato od omesso pagamento di oneri di costruzione e urbanizzazione.

gennaio 2018

EDILIZIA PRIVATA: Solo con la volturazione del titolo edilizio, concordata con l’amministrazione, il precedente titolare del bene può essere liberato dal pagamento degli oneri concessori.
Il contributo di costruzione, quale prestazione patrimoniale imposta funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche, si colloca pacificamente nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico, anche se ha ad oggetto un obbligo pecuniario ripartito in due quote, commisurate rispettivamente all’incidenza delle spese di urbanizzazione (oneri di urbanizzazione) e al costo di costruzione dell’edificio assentito.
La norma definisce presupposti legali determinati per l’esercizio del potere di riscossione, nella fase fisiologica, e del potere sanzionatorio, nell’ipotesi in cui il privato non adempia all’obbligo: il mancato pagamento infatti legittima –ed obbliga secondo il principio di doverosità cui si conforma l’esercizio del potere quando si realizzano i presupposti previsti dalla fattispecie- l’amministrazione all’applicazione di sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo (art. 42 d.P.R. cit.) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate (art. 43 d.P.R. cit.).

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Il permesso di costruire è stato rilasciato in favore della ricorrente e la norma individua in capo al “titolare” del permesso il soggetto obbligato all’adempimento della prestazione pecuniaria.
I trasferimenti della proprietà del bene su cui incide l’attività edilizia assentita non hanno efficacia nel rapporto pubblicistico che sorge per effetto del rilascio del provvedimento di assenso, salvo che non vi sia una novazione soggettiva, come tale però concordata con l’amministrazione.
Invero, “L'originario titolare di un permesso di costruire può liberarsi dagli obblighi connessi al titolo, nel caso in cui alieni il terreno da edificare —ovvero l'edificio in costruzione— cedendo il titolo edilizio mediante apposita volturazione. Con tale atto, il Comune autorizza l'acquirente a subentrare nella titolarità del permesso di costruire e nello stesso tempo accetta l'accollo degli oneri concessori da parte dell'acquirente stesso, con liberazione del precedente titolare”.
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Il giudizio verte sulla legittimità dell’atto prot. 41783 del 22.09.2010 col quale il Comune di Vibo Valentia ha ingiunto alla ricorrente il pagamento della somma ivi indicata, corrispondente al mancato pagamento delle rate relative ai contributi per oneri di urbanizzazione e per costi di costruzione, dovuti in forza del permesso di costruire rilasciato in favore dell’interessata e alla maggiorazione dovuta per la penale di cui all’art. 42 DPR 380/2001.
La ricorrente deduce l’illegittimità dell’atto per:
   a) il difetto di legittimazione passiva della ricorrente, poiché il terreno su cui si sarebbero dovuti realizzare le opere oggetto di permesso di costruire sono stati ceduti ad un terzo, chiedendo al Comune la voltura dell’atto di assenso (richiesta però mai riscontrata dal Comune);
   b) la causa di forza maggiore che ha impedito l’assolvimento degli obblighi pecuniari, consistente in provvedimenti di sequestro penale delle aree.
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Il ricorso è infondato.
Non è in contestazione l’inadempimento delle prestazioni patrimoniali che la normativa edilizia pone in capo al beneficiario del permesso di costruire, in ossequio al principio di onerosità che regge la disciplina autorizzatoria delle attività comportanti la trasformazione urbanistico-edilizia del territorio (art. 11, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001.
Come anche da ultimo precisato, il contributo di costruzione, quale prestazione patrimoniale imposta funzionale a remunerare l’esecuzione di opere pubbliche, si colloca pacificamente nell’alveo dei rapporti di diritto pubblico, anche se ha ad oggetto un obbligo pecuniario ripartito in due quote, commisurate rispettivamente all’incidenza delle spese di urbanizzazione (oneri di urbanizzazione) e al costo di costruzione dell’edificio assentito.
La norma definisce presupposti legali determinati per l’esercizio del potere di riscossione, nella fase fisiologica, e del potere sanzionatorio, nell’ipotesi in cui il privato non adempia all’obbligo: il mancato pagamento infatti legittima –ed obbliga secondo il principio di doverosità cui si conforma l’esercizio del potere quando si realizzano i presupposti previsti dalla fattispecie- l’amministrazione all’applicazione di sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo (art. 42 d.P.R. cit.) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate (art. 43 d.P.R. cit.).
Alla luce di tale assetto normativo nessuna delle censure sollevate dal ricorrente è condivisibile.
Il permesso di costruire è stato rilasciato in favore della ricorrente e la norma individua in capo al “titolare” del permesso il soggetto obbligato all’adempimento della prestazione pecuniaria; i trasferimenti della proprietà del bene su cui incide l’attività edilizia assentita non hanno efficacia nel rapporto pubblicistico che sorge per effetto del rilascio del provvedimento di assenso, salvo che non vi sia una novazione soggettiva, come tale però concordata con l’amministrazione (TAR Toscana, Sez. III, 12.03.2014 n. 493, ivi, il TAR Molise, 25.07.2012 n. 27 “L'originario titolare di un permesso di costruire può liberarsi dagli obblighi connessi al titolo, nel caso in cui alieni il terreno da edificare —ovvero l'edificio in costruzione— cedendo il titolo edilizio mediante apposita volturazione. Con tale atto, il Comune autorizza l'acquirente a subentrare nella titolarità del permesso di costruire e nello stesso tempo accetta l'accollo degli oneri concessori da parte dell'acquirente stesso, con liberazione del precedente titolare”).
Nel caso di specie è lo stesso ricorrente ad affermare che l’istanza di “voltura” del titolo non ha avuto alcun riscontro positivo da parte dell’amministrazione.
Quanto alla impossibilità di adempimento, essa, trattandosi di un debito pecuniario, non è configurabile tale causa di estinzione dell’obbligazione pecuniaria, ravvisata, secondo la prospettazione del ricorrente, in una mera “difficoltà finanziaria” o nella limitazione del potere di disposizione del bene immobile cui si riferisce l’attività edilizia.
In conclusione il ricorso va pertanto rigettato (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. I, sentenza 29.01.2018 n. 277 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

dicembre 2017

EDILIZIA PRIVATA: Dal 2018, gli “oneri di urbanizzazione” cesseranno di essere un’entrata genericamente destinata a investimenti, per tornare a essere un'entrata vincolata per legge, con tutte le conseguenze del caso.
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Il sindaco della Città di Segrate (MI) ha richiesto alla Sezione un parere sulla possibilità di utilizzare negli esercizi 2018 e 2019 quota dei proventi derivanti da “oneri di urbanizzazione” e “monetizzazione di aree a standards”, per l’estinzione anticipata di mutui, assunti in precedenza, esclusivamente, per il finanziamento di spese d’investimento finalizzate alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al fine di sostenere il piano di riequilibrio (Piano) richiesto dal comune.
A tale scopo ha precisato nella richiesta che, nell’ambito del Piano il comune intende attuare, nel corso degli esercizi 2018 e 2019, “una significativa operazione di riduzione del debito residuo” (mutui in corso di ammortamento assunti precedentemente con istituti bancari per la realizzazione di opere pubbliche), per “l’alleggerimento della rigidità strutturale del bilancio”.
L’ammontare di proventi che si propone di impiegare a tale fine è di 10 milioni con riferimento agli oneri di urbanizzazione (2018 e 2019) e 4 milioni in relazione alla “monetizzazione di aree a standards” (2018). Si esclude esplicitamente il finanziamento con questi proventi “dell’indennizzo dovuto all’istituto mutuante a fronte del recesso anticipato del contratto”.
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Con specifico riferimento alla richiesta oggetto la presente pronuncia, non può essere, in pendenza dell’esame del Piano di riequilibrio, essere considerata ammissibile, pur presentando profili sostanziali che meritano di essere considerati.
In tal senso, ferme restando le ragioni dell'inammissibilità del quesito sotto il profilo oggettivo, a ogni buon conto questa Sezione ricorda che
la questione dell’utilizzazione dei proventi dei cosiddetti oneri di urbanizzazione e relative sanzioni è stata ripetutamente scandagliata da questa Corte (si richiamano in particolare il parere 09.02.2016 n. 38 ed il parere 23.03.2017 n. 81 di questa Sezione), dal cui esame è possibile ricostruire il complesso quadro normativo. Il quesito richiama espressamente l’art. 4 della legge 847 del 1964 (urbanizzazione primaria) e l’art. 44 della legge 865 del 1971 (urbanizzazione secondaria).
Come si evince dalla richiesta di parere, di questi mutui, assunti per eseguire gli investimenti di cui al punto precedente e in questo momento in fase di ammortamento, il comune vorrebbe, per un ammontare complessivo pari a 14 milioni di euro, operare un’estinzione anticipata, utilizzando quota equivalente di proventi derivanti da oneri di urbanizzazione e da monetizzazione di aree a standard.
Un aspetto rilevante del quesito attiene quindi al grado di libertà che l’ordinamento vigente consente al comune nell’impiego di queste risorse.
Il legislatore, come rileva anche il comune nella nota di richiesta del parere, è intervenuto di recente sul punto, con l’art. 1, commi 460 e 461, della legge 232 del 2016 (legge di bilancio 2017), che prescrive la destinazione esclusiva e senza vincoli temporali (dal 01.01.2018) dei “proventi dei titoli abitativi edilizi e delle sanzioni previste” a specifiche fattispecie dallo stesso indicate.
Con la legge richiamata (comma 460)
è stato ripristinato uno stringente vincolo di destinazione, dal 2018, per “i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico sull’edilizia” (DPR 380 del 2001), che “sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all’acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell’ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l’insediamento di attività di agricoltura nell’ambito urbano”.
Da ultimo, con il decreto legge 148 del 2017 (decreto fiscale collegato alla manovra di bilancio per il 2018)
il legislatore è nuovamente intervenuto sul punto, integrando le fattispecie previste nel comma 460 con le “spese di progettazione per opere pubbliche".
La richiamata norma inserita nella legge di bilancio per il 2017, indica, dopo la modifica del decreto legge 148 del 2017, otto fattispecie esplicitamente individuate, cui destinare “esclusivamente e senza vincoli temporali” i proventi “dei titoli abitativi edilizi e delle sanzioni”.
Si reintroduce quindi, con il richiamato comma 460 della legge di bilancio per il 2017, un vincolo di destinazione dell'entrata ritornando, in pratica, alla logica dell’originaria legge 10 del 1977 (cosiddetta legge Bucalossi). Dal 2018, gli “oneri di urbanizzazione” cesseranno di essere un’entrata genericamente destinata a investimenti, per tornare a essere un'entrata vincolata per legge, con tutte le conseguenze del caso, come rilevato nel parere 23.03.2017 n. 81 di questa sezione.
Se da un lato il vincolo introdotto, esclusivo e permanente, non sembra consentire impiego diverso, non si possono non richiamare le molteplici analogie tra le fattispecie richiamate nel citato comma 460 e l’oggetto stesso dei mutui, contratti per il finanziamento di spese d’investimento finalizzate alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Inoltre, sotto un diverso profilo non si può non rilevare che l’impiego di entrate per la riduzione di spese della medesima natura, sia per il titolo (entrate in conto capitale contro spese in conto capitale), sia per la durata (entrate temporanee contro spese temporanee) contrasta con la tendenza alla dequalificazione della spesa che la Corte ha più volte rilevato in senso negativo (v. fra le ultime, sul punto, le deliberazioni nn. 382/2015/PRSE; 360/2015/PRSE; 160/2015/PRSE; 155/2015/PRSE; 152/2015/PRSE).
Nella stessa direzione si muove il richiamo alla deliberazione n. 317/2011/PAR sezione Lombardia sul rimborso del recesso anticipato, di cui si esclude, seguendo le indicazioni della Corte, la contabilizzazione nel titolo III.
Il divieto di utilizzare la riduzione di spese in conto capitale per alimentare corrispondentemente spese correnti (e, specularmente, l’utilizzo di entrate in conto capitale per sostenere spese correnti) trova la sua ratio nell’esigenza di non peggiorare il risparmio pubblico (risultato differenziale tra entrate correnti e spese correnti), mentre, com’è noto, tali spostamenti non producono effetti sul saldo netto da finanziare (risultato differenziale tra entrate e spese finali).
Nel senso di evitare la dequalificazione della spesa è anche il richiamo all’art. 1, comma 443, della legge 228 del 2012 (legge di stabilità per il 2013), che consente, in applicazione dell’art. 162, comma 6, del TUEL, la destinazione dei proventi da alienazione di beni patrimoniali disponibili, alla esclusiva copertura di spese d’investimento, ovvero, per la parte eccedente, alla riduzione del debito (la norma è richiamata in correlazione alla natura di entrata patrimoniale dei proventi da “monetizzazione di aree a standard”, classificata nel Titolo IV, entrate in conto capitale).
La necessità di sostenere il piano di riequilibrio attivato con deliberazione del consiglio comunale numero 1 del 13.02.2017, e successivamente approvato con deliberazione consiliare n. 19 del 12.05.2017 (e rettificato con successiva deliberazione n. 21 del 19/05/2017), attualmente in fase di istruttoria (Piano di riequilibrio 2017–2026), non può non far rilevare come la procedura di riequilibrio pluriennale si configura come “una terza fattispecie che si aggiunge” a quelle già previste dal TUEL, relative rispettivamente agli enti in condizioni strutturalmente deficitarie e a quelli in situazioni di dissesto finanziario.
In altre parole la situazione debitoria, cui il Piano deve fornire “una quantificazione veritiera e attendibile”, intesa in senso largo, nelle molteplici dimensioni assunte dallo squilibrio finanziario, diventa il punto cruciale sul quale focalizzare la governance finanziaria. Tutte le energie amministrative e contabili devono essere quindi spese, una volta valutati positivamente i presupposti, nel tentativo di evitare il dissesto, che diviene un percorso obbligato al verificarsi delle condizioni previste dall’art. 244 del TUEL.
Si rileva pertanto, in conclusione, la coesistenza di due problematiche, indotte, la prima, dalla legge di bilancio per il 2017, che reintroduce il vincolo di destinazione sugli “oneri di urbanizzazione”, e, la seconda, dalla normativa sul riequilibrio pluriennale (art. 243-bis del TUEL), finalizzata al superamento di una situazione di grave precarietà finanziaria (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 20.12.2017 n. 372).

novembre 2017

EDILIZIA PRIVATA: L’acquirente dell’immobile che non utilizzi la concessione edilizia, non ponendo in essere alcuna attività edificatoria, non è tenuto al pagamento del contributo di costruzione dovuto dal titolare della concessione.
Il Consiglio di Stato si è da tempo espresso nel senso che legittimamente un comune richiede all'intestatario di una concessione edilizia il pagamento del contributo commisurato al costo di costruzione, a nulla rilevando che dopo il rilascio del titolo l'immobile sia stato alienato a terzi. E, analogamente, è stato ritenuto che ai fini del pagamento dei contributi di urbanizzazione risponde direttamente e per intero il titolare della concessione edilizia, essendo i successivi acquirenti estranei al rapporto che al riguardo si è instaurato col Comune.
L’indirizzo ha trovato anche ulteriori espressioni.
L'acquirente a titolo particolare di un fabbricato già realizzato, è stato detto, non è, in difetto di accollo, obbligato al pagamento degli oneri di urbanizzazione a suo tempo dovuti al momento del rilascio al venditore della relativa concessione edilizia, giusta le ordinarie regole della successione per cui le obbligazioni si trasmettono all'erede del debitore e non anche al predetto acquirente, e non essendo quest’ultimo titolare della concessione edilizia.
Invero, gli oneri relativi a una concessione edilizia vanno determinati, ai sensi dell'art. 11 l. 28.01.1977 n. 10, al momento del rilascio della concessione stessa, per cui non può essere tenuto al pagamento di detti oneri il soggetto che subentri nella concessione solo successivamente al suo rilascio.
E quando la giurisprudenza ha deciso nel senso opposto del debito dell’acquirente per gli oneri di urbanizzazione, ciò è avvenuto sul rilievo che l’obbligo di compiere le relative opere, originariamente assunto dai lottizzanti, fosse transitato quale obbligazione propter rem a carico del nuovo proprietario che chiedeva la singola concessione edilizia.
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La tematica è stata infine recentemente esaminata funditus in occasione della decisione della stessa Sez. V, 30.11.2011, n. 6333, con la quale sono state svolte le seguenti considerazioni: “L'art. 3 della l. n. 10 del 1977 stabilisce che la concessione edilizia comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza delle spese di urbanizzazione e al costo di costruzione.
La più accreditata dottrina e la giurisprudenza hanno chiarito che il costo di costruzione è una prestazione patrimoniale di natura impositiva e trova la sua ratio nell'incremento patrimoniale che il titolare del permesso di costruire consegue in dipendenza dell'intervento edilizio.
Essa, pertanto, postula quale condizione di esigibilità la sussistenza di un titolo abilitativo valido ed efficace e la concreta fruizione del titolo da parte del concessionario, ovvero la effettiva attività di edificazione.
La causa giuridica del pagamento è, dunque, nella fruizione dell'atto abilitativo all'edificazione a mezzo della effettiva realizzazione dell'intervento assentito.
La suddetta natura trova conferma nella disposizione dell'art. 11 della l. n. 10 del 1977, applicabile ratione temporis e del vigente l'art. 16 del T.U. dell'edilizia, che stabiliscono che la quota di contributo per costo di costruzione, determinata al momento del rilascio della concessione, deve essere corrisposta in corso d'opera o comunque non oltre 60 giorni dall'ultimazione delle opere.
Ne consegue che il Pe., non avendo mai usufruito della concessione edilizia -dagli atti di causa emerge che non ha mai nemmeno ritirato il titolo, avendone chiesto la voltura in favore della società Ri.- non è soggetto obbligato per legge a pagare il contributo commisurato al costo di costruzione.
Quanto alla circostanza che il Pe. sia stato il soggetto che ha avviato, con istanza del 1977, il procedimento volto al rilascio della concessione edilizia, essa è del tutto irrilevante, non essendosi verificato in capo allo stesso il presupposto di esigibilità del suddetto onere, che è la fruizione del titolo e la materiale esecuzione delle opere, cui il titolo si riferisce.
D'altra parte, le obbligazioni per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione vanno trattate alla stregua di oneri reali, ovvero di obbligazioni propter rem che circolano con il bene cui accedono, sicché nel caso di trasferimento del bene, esse gravano sull'acquirente.
…Si è già detto che il rilascio e l'effettiva fruizione del titolo edilizio rappresentano i fatti costitutivi della fonte dell'obbligazione di pagamento del contributo di costruzione, sicché chi non ha utilizzato il titolo non assume la qualifica di soggetto obbligato e, quindi, nemmeno di soggetto coobbligato.”
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I principi così illustrati, che smentiscono che l’ambulatorietà dell’obbligazione in questione sia incondizionata e illimitata (come presupposto invece dal TAR), sono stati confermati anche dalla Corte di Cassazione.
La Corte, nel configurare l'obbligo del pagamento degli oneri di urbanizzazione come un’obbligazione propter rem, ha precisato, infatti, che verso il Comune ha gli stessi obblighi che gravavano sull’originario concessionarioanche “colui che realizza opere di trasformazione edilizia ed urbanistica, valendosi di concessione rilasciata al suo dante causa”.

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6 Tanto premesso, l’appello in esame merita accoglimento in ragione della fondatezza del suo assorbente primo motivo.
7 Con tale mezzo la società in epigrafe ripropone l’assunto che il pagamento dei contributi concessori gravava sulla precedente proprietaria dell’immobile in qualità di titolare della concessione stessa, nel mentre essa ricorrente, acquirente a titolare particolare, nemmeno attraverso l’atto di trasferimento del bene aveva assunto alcun obbligo circa i contributi ancora dovuti.
7a Il Tribunale ha disatteso la doglianza osservando, in sintesi:
   - innanzitutto, che la prevalente giurisprudenza, con riferimento tanto agli oneri di urbanizzazione quanto al costo di costruzione, ravvisa negli oneri concessori la natura di obbligazioni c.d. reali o propter rem, caratterizzate dalla stretta inerenza alla res e destinate a circolare unitamente ad essa con carattere di ambulatorietà, onde nel caso di trasferimento del bene le stesse si trasferiscono sull’acquirente;
   - in secondo luogo, che il decreto del Tribunale Civile di Trapani n. 52/2014 di trasferimento dell’immobile alla ricorrente puntualizzava che l’acquisto di tale bene sarebbe avvenuto “nello stato di fatto e di diritto in cui si trova, con pesi ed oneri non estinti”.
7b A tanto la ricorrente però obietta che secondo la giurisprudenza, in realtà, l’obbligo di pagare il contributo di concessione si atteggia come obbligazione propter rem, sì che l’adempimento possa essere preteso anche nei riguardi del terzo acquirente, solo allorché questi “valendosi della concessione edilizia realizza le opere che con essa sono state assentite”, e non anche quando da parte sua non vi sia alcuna fruizione dell’atto abilitativo.
L’appellante sostiene, quindi, che l’acquirente dell’immobile che non utilizzi la concessione, non ponendo in essere alcuna attività edificatoria (come appunto essa ricorrente, che aveva acquisito la struttura già ultimata), non sarebbe tenuto al pagamento del contributo dovuto dal titolare della concessione.
7c Orbene, quest’ultima impostazione è del tutto corretta e meritevole d’adesione.
Il Consiglio di Stato si è da tempo espresso nel senso che legittimamente un comune richiede all'intestatario di una concessione edilizia il pagamento del contributo commisurato al costo di costruzione, a nulla rilevando che dopo il rilascio del titolo l'immobile sia stato alienato a terzi (C.d.S., Sez. V, 13.12.1993, n. 1280). E, analogamente, è stato ritenuto che ai fini del pagamento dei contributi di urbanizzazione risponde direttamente e per intero il titolare della concessione edilizia, essendo i successivi acquirenti estranei al rapporto che al riguardo si è instaurato col Comune (C.d.S., Sez. V, 26.06.1996, n. 793).
L’indirizzo ha trovato anche ulteriori espressioni.
L'acquirente a titolo particolare di un fabbricato già realizzato, è stato detto, non è, in difetto di accollo, obbligato al pagamento degli oneri di urbanizzazione a suo tempo dovuti al momento del rilascio al venditore della relativa concessione edilizia, giusta le ordinarie regole della successione per cui le obbligazioni si trasmettono all'erede del debitore e non anche al predetto acquirente, e non essendo quest’ultimo titolare della concessione edilizia (Sez. V, 26.03.1996, n. 294; cfr. anche la decisione 17.09.2010 n. 6950 nel senso che gli oneri relativi a una concessione edilizia vanno determinati, ai sensi dell'art. 11 l. 28.01.1977 n. 10, al momento del rilascio della concessione stessa, per cui non può essere tenuto al pagamento di detti oneri il soggetto che subentri nella concessione solo successivamente al suo rilascio).
E quando la giurisprudenza ha deciso nel senso opposto del debito dell’acquirente per gli oneri di urbanizzazione, ciò è avvenuto sul rilievo che l’obbligo di compiere le relative opere, originariamente assunto dai lottizzanti, fosse transitato quale obbligazione propter rem a carico del nuovo proprietario che chiedeva la singola concessione edilizia (C.d.S, Sez. V, 15.05.2001, n. 2699)
La tematica è stata infine recentemente esaminata funditus in occasione della decisione della stessa Sez. V, 30.11.2011, n. 6333, con la quale sono state svolte le seguenti considerazioni.
L'art. 3 della l. n. 10 del 1977 stabilisce che la concessione edilizia comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza delle spese di urbanizzazione e al costo di costruzione.
La più accreditata dottrina e la giurisprudenza hanno chiarito che il costo di costruzione è una prestazione patrimoniale di natura impositiva e trova la sua ratio nell'incremento patrimoniale che il titolare del permesso di costruire consegue in dipendenza dell'intervento edilizio.
Essa, pertanto, postula quale condizione di esigibilità la sussistenza di un titolo abilitativo valido ed efficace e la concreta fruizione del titolo da parte del concessionario, ovvero la effettiva attività di edificazione.
La causa giuridica del pagamento è, dunque, nella fruizione dell'atto abilitativo all'edificazione a mezzo della effettiva realizzazione dell'intervento assentito (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 16.01.2009, n. 218).
La suddetta natura trova conferma nella disposizione dell'art. 11 della l. n. 10 del 1977, applicabile ratione temporis e del vigente l'art. 16 del T.U. dell'edilizia, che stabiliscono che la quota di contributo per costo di costruzione, determinata al momento del rilascio della concessione, deve essere corrisposta in corso d'opera o comunque non oltre 60 giorni dall'ultimazione delle opere.
Ne consegue che il Pe., non avendo mai usufruito della concessione edilizia -dagli atti di causa emerge che non ha mai nemmeno ritirato il titolo, avendone chiesto la voltura in favore della società Ri.- non è soggetto obbligato per legge a pagare il contributo commisurato al costo di costruzione.
Quanto alla circostanza che il Pe. sia stato il soggetto che ha avviato, con istanza del 1977, il procedimento volto al rilascio della concessione edilizia, essa è del tutto irrilevante, non essendosi verificato in capo allo stesso il presupposto di esigibilità del suddetto onere, che è la fruizione del titolo e la materiale esecuzione delle opere, cui il titolo si riferisce.
D'altra parte, le obbligazioni per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione vanno trattate alla stregua di oneri reali, ovvero di obbligazioni propter rem che circolano con il bene cui accedono, sicché nel caso di trasferimento del bene, esse gravano sull'acquirente.
…Si è già detto che il rilascio e l'effettiva fruizione del titolo edilizio rappresentano i fatti costitutivi della fonte dell'obbligazione di pagamento del contributo di costruzione, sicché chi non ha utilizzato il titolo non assume la qualifica di soggetto obbligato e, quindi, nemmeno di soggetto coobbligato
.”
I principi così illustrati, che smentiscono che l’ambulatorietà dell’obbligazione in questione sia incondizionata e illimitata (come presupposto invece dal TAR), sono stati confermati anche dalla Corte di Cassazione.
La Corte, nel configurare l'obbligo del pagamento degli oneri di urbanizzazione come un’obbligazione propter rem, ha precisato, infatti, che verso il Comune ha gli stessi obblighi che gravavano sull’originario concessionario anche “colui che realizza opere di trasformazione edilizia ed urbanistica, valendosi di concessione rilasciata al suo dante causa” (così Cass. civ., Sez. III, 17.06.1996, n. 5541; in senso conforme Sez. II, 27.08.2002, n. 12571).
7d Dai principi esposti consegue, dunque, che il Comune di San Vito Lo Capo non aveva titolo per pretendere il pagamento dei contributi oggetto di causa dall’attuale ricorrente.
La s.r.l. SO. & SO. aveva acquistato una struttura immobiliare già completata (tanto da essere munita sin dal 2006 anche dell’agibilità), e pertanto, non avendo essa realizzato opere di trasformazione edilizia, non aveva avuto alcuna effettiva fruizione della concessione.
7e Né giova al Comune opporre la clausola del decreto n. 52/2014 per cui il trasferimento dell’immobile era avvenuto “nella stato di fatto e di diritto in cui si trova, con pesi ed oneri non estinti”: astratta clausola di stile che, come tale, non poteva assurgere a fonte autonoma di obbligazione, a carico del terzo acquirente, fuori dei casi in cui la legge ne imponeva la successione nel debito.
Come neppure vale richiamarsi al riconoscimento di debito che si vorrebbe insito nell’istanza del 22.04.2015 con la quale la società aveva inizialmente chiesto di poter versare gli oneri in discorso semestralmente. L’accertamento, sopra compiuto, dell’insussistenza della posizione debitoria della ricorrente comporterebbe comunque, infatti, il superamento della presunzione meramente relativa contemplata dall’art. 1998 cod.civ..
8 In conclusione, la fondatezza del primo motivo d’appello, di valenza assorbente, impone senz’altro l’accoglimento della presente impugnativa (C.G.A.R.S., sentenza 03.11.2017 n. 471 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

settembre 2017

EDILIZIA PRIVATA: Sulla rettifica (in più) della misura del contributo di costruzione erroneamente quantificato, quale attività –purché svolta entro il termine di prescrizione decennale- non solo legittima ma anzi doverosa per la Pubblica Amministrazione.
Sul piano normativo, occorre ricordare che le controversie in tema di determinazione della misura dei contributi edilizi concernono l'accertamento di diritti soggettivi che traggono origine direttamente da fonti normative, per cui sono proponibili, a prescindere dall'impugnazione di provvedimenti dell'amministrazione, nel termine di prescrizione.
Più in particolare, la giurisprudenza amministrativa, ha già avuto modo di affrontare la questione della rideterminazione degli oneri concessori da parte dell’amministrazione, con considerazioni che si intendono ribadire nella presente sede.
Si è, infatti, affermato:
   a) è infondata la tesi secondo la quale “(a pretesa tutela della buona fede e dell'affidamento riposto dal privato nella più risalente determinazione degli oneri adottata dall'amministrazione appellata) sarebbe preclusa la rideterminazione degli oneri concessori da parte dell'amministrazione comunale se non nella ipotesi di meri errori di calcolo ictu oculi percepibili, a tutela dell'affidamento in buona fede riposto dal privato nella quantificazione operata in sede di prima determinazione”;
   b) “la natura paritetica dell'atto di determinazione consente che l'Amministrazione possa apportarvi rettifiche (sia in favore del privato che in senso contrario), purché ciò avvenga nei limiti della prescrizione del relativo diritto di credito” e ciò in quanto “il computo degli oneri di urbanizzazione non è attività autoritativa e la contestazione sulla relativa corresponsione è proponibile nel termine di prescrizione decennale a prescindere dall'impugnazione dei provvedimenti adottati o dal sollecito a provvedere in via di autotutela. Trattasi infatti, nel caso di specie, di una determinazione che "obbedisce" a prescrizioni desumibili da tabelle, in ordine alla quale l'amministrazione comunale si limita ad applicare i detti parametri, (conseguentemente per la stessa rivestenti natura cogente) laddove è esclusa qualsivoglia discrezionalità applicativa”;
   c) “la pariteticità dell'atto e l'assenza di discrezionalità ne legittima o addirittura ne impone la revisione ove affetta da errore, con il solo limite della maturata prescrizione del credito). La originaria determinazione, pertanto, può essere sempre rivisitata, ove la si assuma affetta da errore (e fermo restando la necessità che detta originaria erroneità della determinazione iniziale sussista effettivamente), e ciò sia laddove essa abbia indicato un importo inferiore al dovuto, che laddove abbia quantificato un importo superiore e, pertanto, non dovuto”.
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Nel caso di specie, il Comune, rilevato di aver provveduto a calcolare l’importo dovuto quale contributo per il costo di costruzione per il permesso di costruire “senza tener conto della normativa regionale in vigore al momento del rilascio del titolo abilitativo” ha provveduto a rideterminare l’importo dovuto, facendo applicazione della normativa innanzi citata.
Sicché, nella fattispecie non vi è stata alcuna attività di adeguamento/integrazione del contributo in momento successivo al rilascio del titolo (il che integrerebbe, ove fosse, una violazione dell’art. 16 DPR n. 380/2001), ma solo una rettifica della misura del contributo, riportandolo a quanto effettivamente dovuto sulla base di già adottate e vigenti disposizioni regionali.
E tale attività, alla luce di quanto innanzi esposto –purché svolta entro il termine di prescrizione decennale- non solo è legittima, ma è, anzi, doverosa per la Pubblica Amministrazione.
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... per la riforma della sentenza 01.03.2016 n. 404 del TAR PUGLIA - SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZ. III, resa tra le parti, concernente rettifica ammontare del contributo a titolo di costo di costruzione per il rilascio del permesso di costruire.
...
1. Con l’appello in esame, il Comune di Arnesano impugna la sentenza 01.03.2016 n. 404, con la quale il TAR per la Puglia, Sez. III della sede di Lecce ha accolto il ricorso proposto dalla società Me. s.r.l. ed ha annullato la nota del Responsabile Settore servizi tecnici 23.02.2014 n. 7259, recante la rettifica dell’ammontare del contributo correlato al costo di costruzione a suo tempo richiesto per il rilascio del permesso di costruire n. 9/2009 e la conseguente intimazione a pagare la ulteriore somma di Euro 9948,60.
La sentenza impugnata –rilevato che la società ricorrente assume (essenzialmente) che il Comune di Arnesano abbia (illegittimamente) rideterminato retroattivamente l’importo del contributo correlato al costo di costruzione, a distanza di oltre cinque anni dal rilascio del permesso di costruire– afferma, in particolare:
   - escluso che “si sia di fronte all’esercizio di un potere di autotutela volto a correggere meri errori di determinazione o calcolo compiuti all’epoca del rilascio del permesso di costruire ... l’attività comunale appare invece orientata ad addossare al privato successivamente al rilascio del titolo edilizio costi supplementari derivanti dal meccanismo legale di adeguamento degli oneri concessori (e, in particolare, della componente costituita dal costo di costruzione”;
   - “i contributi concessori devono essere stabiliti al momento del rilascio del titolo edilizio; a tale momento occorre dunque avere riguardo per la determinazione dell’entità dell’onere facendo applicazione della normativa vigente al momento del rilascio del titolo edilizio”;
   - “i provvedimenti comunali che dispongono l’adeguamento degli oneri concessori (sia con riferimento alla voce relativa agli oneri di urbanizzazione, sia in relazione alla voce inerente al costo di costruzione) possono trovare applicazione esclusivamente per i permessi rilasciati a far tempo dall’epoca di adozione dell’atto deliberativo (avente carattere regolamentare), e non anche per quelli rilasciati in epoca anteriore”;
   - ne consegue che è “illegittima la pretesa dell’amministrazione comunale di Arnesano di addossare al titolare di un permesso edilizio rilasciato oltre cinque anni prima l’ulteriore carico finanziario derivante ... dal meccanismo di aggiornamento”.
...
2. L’appello è fondato e deve essere, pertanto, accolto, nei limiti di cui in motivazione, con conseguente parziale riforma della sentenza impugnata.
2.1. L’art. 16 DPR n. 380/2001 prevede che, salvi i casi di esenzione di cui all’art. 17, co. 3, “il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione”.
Quanto a quest’ultimo, il comma 9 prevede: “Il costo di costruzione per i nuovi edifici è determinato periodicamente dalle regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata, definiti dalle stesse regioni a norma della lettera g) del primo comma dell'articolo 4 della legge 05.08.1978, n. 457. Con lo stesso provvedimento le regioni identificano classi di edifici con caratteristiche superiori a quelle considerate nelle vigenti disposizioni di legge per l'edilizia agevolata, per le quali sono determinate maggiorazioni del detto costo di costruzione in misura non superiore al 50 per cento. Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT). Il contributo afferente al permesso di costruire comprende una quota di detto costo, variabile dal 5 per cento al 20 per cento, che viene determinata dalle regioni in funzione delle caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed ubicazione”.
A fronte di ciò, l’art. 2 l.reg. Puglia 01.02. 2007 n. 1, prevede: “
1. Il costo di costruzione per la nuova edificazione viene confermato, fino a nuovo aggiornamento, in misura pari al costo base di nuova costruzione stabilito, con riferimento ai limiti massimi ammissibili per l'edilizia residenziale agevolata, a norma della lettera g) del primo comma dell'articolo 4 della legge 05.08.1978, n. 457 (Norme per l'edilizia residenziale), con Delib. G.R. 04.04.2006, n. 449 (Aggiornamento dei limiti massimi di costo per gli interventi di Edilizia residenziale sovvenzionata e di Edilizia residenziale agevolata), ossia pari a euro 594,00/mq.
2. I comuni hanno facoltà di applicare al costo base per l'edilizia agevolata, come determinato al comma 1, i "Criteri per il calcolo del contributo relativo al costo di costruzione" di cui all'allegato A della presente legge, motivando adeguatamente le eventuali riduzioni o incrementi sia in relazione alle situazioni di bilancio comunale sia in relazione ai costi di costruzione effettivamente praticati in loco.
3. In assenza di apposite deliberazioni della Giunta regionale che provvedano ad adeguare il costo di costruzione, il costo medesimo, così come determinato dalla presente legge, è adeguato annualmente dai comuni in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT).
4. Il primo adeguamento annuale si applica ai permessi di costruire e/o alla Denuncia inizio attività (DIA) la cui domanda sia pervenuta al comune, completa, in data successiva al 31.12.2006; analogamente, per gli anni a seguire, l'adeguamento annuale si applica ai permessi di costruire e/o alla DIA la cui domanda sia pervenuta al Comune, completa, in data successiva al 31 dicembre di ogni anno
”.
Dalle disposizioni innanzi riportate si evince che il potere di determinazione del costo di costruzione per i nuovi edifici è attribuito alle Regioni e che, qualora queste ultime non vi provvedano ovvero nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, “il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT)”.
Nella Regione Puglia, inoltre, al costo di costruzione, ragguagliato a quello previsto per l’edilizia residenziale pubblica, i Comuni “hanno facoltà” di applicare, in aggiunta al costo base determinato dalla Regione, “eventuali riduzioni o incrementi sia in relazione alle situazioni di bilancio comunale sia in relazione ai costi di costruzione effettivamente praticati in loco”.
Ovviamente, qualora i Comuni non esercitino tale “facoltà” (e non obbligo) –in data antecedente a quella del rilascio del titolo edilizio, e senza possibilità di applicazione retroattiva- il contributo dovuto per costo di costruzione resta commisurato a quello definito dalla Regione, eventualmente incrementato, sussistendone i presupposti, mediante applicazione dell’indicato indice ISTAT.
2.2. Tanto precisato sul piano normativo, occorre ricordare che le controversie in tema di determinazione della misura dei contributi edilizi concernono l'accertamento di diritti soggettivi che traggono origine direttamente da fonti normative, per cui sono proponibili, a prescindere dall'impugnazione di provvedimenti dell'amministrazione, nel termine di prescrizione (Cons. Stato , sez. IV, 20.11.2012 n. 6033; sez. V, 04.05.1992, n. 360).
Più in particolare, la giurisprudenza amministrativa (v. Cons. Stato, sez. IV, 20.11.2012 n. 6033; sez. V, 17.09.2010 n. 6950), ha già avuto modo di affrontare la questione della rideterminazione degli oneri concessori da parte dell’amministrazione, con considerazioni che si intendono ribadire nella presente sede.
Si è, infatti, affermato:
   a) è infondata la tesi secondo la quale “(a pretesa tutela della buona fede e dell'affidamento riposto dal privato nella più risalente determinazione degli oneri adottata dall'amministrazione appellata) sarebbe preclusa la rideterminazione degli oneri concessori da parte dell'amministrazione comunale se non nella ipotesi di meri errori di calcolo ictu oculi percepibili, a tutela dell'affidamento in buona fede riposto dal privato nella quantificazione operata in sede di prima determinazione”;
   b) “la natura paritetica dell'atto di determinazione consente che l'Amministrazione possa apportarvi rettifiche (sia in favore del privato che in senso contrario), purché ciò avvenga nei limiti della prescrizione del relativo diritto di credito” e ciò in quanto “il computo degli oneri di urbanizzazione non è attività autoritativa e la contestazione sulla relativa corresponsione è proponibile nel termine di prescrizione decennale a prescindere dall'impugnazione dei provvedimenti adottati o dal sollecito a provvedere in via di autotutela. Trattasi infatti, nel caso di specie, di una determinazione che "obbedisce" a prescrizioni desumibili da tabelle, in ordine alla quale l'amministrazione comunale si limita ad applicare i detti parametri, (conseguentemente per la stessa rivestenti natura cogente) laddove è esclusa qualsivoglia discrezionalità applicativa”;
   c) “la pariteticità dell'atto e l'assenza di discrezionalità ne legittima o addirittura ne impone la revisione ove affetta da errore, con il solo limite della maturata prescrizione del credito). La originaria determinazione, pertanto, può essere sempre rivisitata, ove la si assuma affetta da errore (e fermo restando la necessità che detta originaria erroneità della determinazione iniziale sussista effettivamente), e ciò sia laddove essa abbia indicato un importo inferiore al dovuto, che laddove abbia quantificato un importo superiore e, pertanto, non dovuto”.
3.1.
Nel caso di specie, il Comune di Arnesano, rilevato di aver provveduto a calcolare l’importo dovuto quale contributo per il costo di costruzione per il permesso di costruire 18.04.2009 n. 9 “senza tener conto della normativa regionale in vigore al momento del rilascio del titolo abilitativo” –e precisamente le delibere di Giunta Regionale n. 449/2006, n. 2268/2008 e n. 766/2010, nonché l’art. 2 l.reg. n. 1/2007– ha provveduto a rideterminare l’importo dovuto, facendo applicazione della normativa innanzi citata (ad eccezione della delibera di Giunta regionale n. 766/2010).
Nel caso di specie, dunque, così come sostenuto dal Comune appellante non vi è stata alcuna attività di adeguamento/integrazione del contributo in momento successivo al rilascio del titolo (il che integrerebbe, ove fosse, una violazione dell’art. 16 DPR n. 380/2001), ma solo una rettifica della misura del contributo, riportandolo a quanto effettivamente dovuto sulla base di già adottate e vigenti disposizioni regionali.
E tale attività, alla luce di quanto innanzi esposto –purché svolta entro il termine di prescrizione decennale- non solo è legittima, ma è, anzi, doverosa per la Pubblica Amministrazione.
Di conseguenza,
non può consentirsi con la sentenza impugnata:
   - né laddove essa afferma che “l’attività comunale appare invece orientata ad addossare al privato successivamente al rilascio del titolo edilizio costi supplementari derivanti dal meccanismo legale di adeguamento degli oneri concessori (e, in particolare, della componente costituita dal costo di costruzione”,
poiché, come si è detto, trattasi di attività doverosa di rettifica della misura del contributo in base a delibere regionali già in precedenza emanate;
   - né laddove sostiene che “l’attività comunale appare invece orientata ad addossare al privato successivamente al rilascio del titolo edilizio costi supplementari derivanti dal meccanismo legale di adeguamento degli oneri concessori (e, in particolare, della componente costituita dal costo di costruzione”,
poiché, se l’adozione del nuovo atto da parte del Comune è certamente successivo al rilascio del permesso di costruire, non lo sono, invece, le disposizioni regionali delle quali si fa applicazione in sede di rettifica.
3.2. Tuttavia, proprio alla luce di quanto sin qui esposto,
la rideterminazione del costo di costruzione, operata dal Comune di Arnesano, non può fare applicazione né della delibera di Giunta Regionale n. 755/2010 (richiamata nel preambolo ma poi non citata tra quelle considerate), né della delibera 03.11.2009 n. 2081 (pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia 17.11.2009 n. 183, che risulta invece considerata), in quanto ambedue successive alla data di rilascio del permesso di costruire n. 9 (16.04.2009).
3.3. Per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto, nei limiti ora precisati, con conseguente parziale riforma della sentenza impugnata e corrispondente accoglimento, in parte, del ricorso instaurativo del giudizio di I grado (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 27.09.2017 n. 4515 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sulla debenza del contributo di costruzione parametrato a quanto previsto per le attività commerciali, e non alle attività produttive, relativamente alla costruzione di magazzini per deposito e commercio, ove non siano collegati ad altro stabile adibito all'attività produttiva.
L’art. 19 del DPR 06.06.2001, n. 380, per gli interventi destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi prevede la corresponsione di un contributo pari all’incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche.
Per gli interventi relativi ad attività commerciali e allo svolgimento di servizi prevede la corresponsione di un contributo pari all'incidenza delle opere di urbanizzazione e una quota non superiore al 10 per cento del costo documentato di costruzione.
La Società ricorrente esercita l’attività di commercio al dettaglio di prodotti alimentari e non nei propri supermercati che svolgono la propria attività in tutto il territorio nazionale e l’intervento edilizio ha ad oggetto un ampliamento per realizzare un grande magazzino di stoccaggio di prodotti finiti in entrata e uscita, e marginalmente di prodotti che vengono confezionati per la vendita, da distribuire ai supermercati.
Ciò premesso il Collegio ritiene che correttamente il Comune ha ritenuto di non applicare il contributo di costruzione previsto per le attività produttive, in quanto l’attività che si svolge nel complesso edilizio è riconducibile ad un segmento di quella commerciale.
Infatti, come è stato osservato da questa stessa Sezione in un caso analogo con argomentazioni dalle quali non vi è motivo di discostarsi, è necessario considerare in primo luogo che l’attività di commercio svolta dalla ricorrente si estende e comprende necessariamente anche la fase ad essa strumentale di deposito e stoccaggio di tali prodotti all’interno del magazzino che costituisce a tutti gli effetti una componente dell’organizzazione dell’impresa commerciale esercitata, ed in secondo luogo che “la giurisprudenza, peraltro, rispetto all'interpretazione dell'art. 10 L. n. 10/1977, ora art. 19 DPR 380/2001, relativamente all'esonero dal contributo, è stata sempre restrittiva, ritenendo che la norma esoneri dalla corresponsione del contributo solo i fabbricati strettamente complementari ed asserviti alle esigenze proprie di un impianto industriale e non già quegli edifici che non sono di per sé destinati alla produzione di beni industriali ovvero opere edilizie comunque suscettibili di essere utilizzate al servizio di qualsiasi attività economica”.
Ne consegue che “è pertanto da escludere l'applicabilità del trattamento contributivo di favore a magazzini per deposito e commercio, ove non siano collegati ad altro stabile adibito all'attività produttiva”.

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... per l’accertamento della non debenza, in tutto o in parte, delle somme pretese dal Comune a titolo di contributo commisurato al costo di costruzione e a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione primaria quantificate con determinazione prot. n. 5788 del 18.09.2014, con ogni conseguente statuizione ivi compresa la condanna del Comune ex art. 2033 c.c. e alla restituzione delle somme già versate;
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La Società ricorrente espone di svolgere l’attività di distribuzione di generi alimentari preconfezionati e non preconfezionati, di prodotti per l’igiene e la cura della casa e della persona in numerose strutture di vendita dislocate su tutto il territorio nazionale.
Nel Comune di Belfiore vicino alla propria sede amministrativa in zona territoriale omogenea di tipo D-produttiva, ha realizzato il proprio Centro di distribuzione in un’area in cui lo strumento urbanistico assoggetta l’edificazione alla previa redazione di un piano attuativo, nell’ambito del quale devono essere realizzate le opere di urbanizzazione, il cui valore per la convenzione deve essere scomputato dagli oneri di urbanizzazione.
Il Comune con determinazione prot. n. 5788 del 18.09.2014, ha quantificato in complessivi euro 3.614.440,00 il contributo concessorio dovuto.
Il primo motivo con il quale la Società ricorrente sostiene di non dover pagare il contributo di costruzione parametrato a quanto previsto per le attività commerciali, ma alle attività produttive, è infondato e deve essere respinto.
L’art. 19 del DPR 06.06.2001, n. 380, per gli interventi destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi prevede la corresponsione di un contributo pari all’incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche.
Per gli interventi relativi ad attività commerciali e allo svolgimento di servizi prevede la corresponsione di un contributo pari all'incidenza delle opere di urbanizzazione e una quota non superiore al 10 per cento del costo documentato di costruzione.
La Società ricorrente esercita l’attività di commercio al dettaglio di prodotti alimentari e non nei propri supermercati che svolgono la propria attività in tutto il territorio nazionale attraverso le insegne “Famila”, “Famila Superstore”, D-Più”, “A&O”, CC Maxigross” e “Cash and Carry” e l’intervento edilizio ha ad oggetto un ampliamento per realizzare un grande magazzino di stoccaggio di prodotti finiti in entrata e uscita, e marginalmente di prodotti che vengono confezionati per la vendita, da distribuire ai supermercati.
Ciò premesso il Collegio ritiene che correttamente il Comune ha ritenuto di non applicare il contributo di costruzione previsto per le attività produttive, in quanto l’attività che si svolge nel complesso edilizio è riconducibile ad un segmento di quella commerciale.
Infatti, come è stato osservato da questa stessa Sezione in un caso analogo con argomentazioni dalle quali non vi è motivo di discostarsi (cfr. Tar Veneto, Sez. II, 18.12.2014, n. 1537), è necessario considerare in primo luogo che l’attività di commercio svolta dalla ricorrente si estende e comprende necessariamente anche la fase ad essa strumentale di deposito e stoccaggio di tali prodotti all’interno del magazzino che costituisce a tutti gli effetti una componente dell’organizzazione dell’impresa commerciale esercitata, ed in secondo luogo che “la giurisprudenza, peraltro, rispetto all'interpretazione dell'art. 10 L. n. 10/1977, ora art. 19 DPR 380/2001, relativamente all'esonero dal contributo, è stata sempre restrittiva, ritenendo che la norma esoneri dalla corresponsione del contributo solo i fabbricati strettamente complementari ed asserviti alle esigenze proprie di un impianto industriale e non già quegli edifici che non sono di per sé destinati alla produzione di beni industriali ovvero opere edilizie comunque suscettibili di essere utilizzate al servizio di qualsiasi attività economica (Consiglio Stato, Sez. V, 21.10.1998, n. 1512; cfr. TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 11.02.2002, n. 495)”.
Ne consegue che “è pertanto da escludere l'applicabilità del trattamento contributivo di favore a magazzini per deposito e commercio, ove non siano collegati ad altro stabile adibito all'attività produttiva” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 23.04.2014, n. 2044).
Il primo motivo deve pertanto essere respinto (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 15.09.2017 n. 825 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

giugno 2017

EDILIZIA PRIVATA: E' oneroso l'intervento edilizio di ricostruzione di una porzione di un edificio condominiale andata distrutta a seguito di incendio.
L’intervento di ricostruzione, di una porzione di edificio andata distrutta a seguito di incendio, è stato qualificato, sia dai ricorrenti che dal comune, come intervento di ristrutturazione edilizia.
Ciò premesso, si deve osservare che, ai sensi dell’art. 43, primo comma, della legge della Regione Lombardia 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), gli interventi di ristrutturazione edilizia sono espressamente assoggettati al pagamento del contributo di costruzione, sia con riferimento agli oneri di urbanizzazione che con riferimento al costo di costruzione.
A fronte del chiaro dettato normativo, all’interprete sembra sottratta la possibilità di effettuare specifiche valutazioni atte a rilevare se il singolo intervento di ristrutturazione abbia o meno comportato un aumento del carico urbanistico o possa essere considerato alla stregua di un indice di capacità contributiva.
Né a diverse conclusioni può portare la circostanza che, nel caso specifico, l’intervento di ricostruzione è stato reso necessario a causa dell’incendio che in precedenza aveva distrutto il bene, atteso che l’art. 17, terzo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 -nel disciplinare le ipotesi di esenzione dall’obbligo di versamento del contributo di costruzione- prende in considerazione, alla lett. d), anche le cause di forma maggiore, circoscrivendo tuttavia l’esenzione ai soli casi di interventi realizzati in attuazione di norme o provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità.
In tale quadro, si deve anche escludere che il Comune di Milano fosse tenuto a fornire una specifica motivazione, posto che, come visto, nella fattispecie, l’obbligo di versamento del contributo di costruzione discende dalla piana applicazione della vigente normativa.

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1. Con il ricorso in esame, viene impugnato il permesso di costruire n. 2/2016 del 15.01.2016, rilasciato dal Comune di Milano ai sigg.ri Ga.Al., Lu.Fr.Ce. e An.Pa., nella parte in cui assoggetta l’intervento assentito al pagamento del contributo di costruzione, per un ammontare complessivo pari ad euro 58.514,02.
2. L’intervento oggetto dell’atto impugnato consiste nella ricostruzione di una porzione di un edificio condominiale sito in Milano, Via ... n. 6, andata a distrutta a seguito di un incendio.
3. Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Milano.
4. La Sezione, con ordinanza 18.03.2016 n. 328, ha accolto l’istanza cautelare.
5. Tenutasi la pubblica udienza in data 30.03.2017, la causa è stata trattenuta in decisione.
6. Con il primo motivo, i ricorrenti sostengono che, nel caso di specie, non vi sarebbero i presupposti necessari per esercitare la pretesa di pagamento del contributo di costruzione, e ciò in quanto l’intervento oggetto del permesso di costruire del 15.01.2016 non comporterebbe alcun aumento del carico urbanistico (presupposto necessario per la pretesa degli oneri di urbanizzazione) né sarebbe indice di incremento patrimoniale (requisito necessario per la pretesa del costo di costruzione).
7. Con il secondo motivo, viene dedotta la violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, in quanto, a dire dei ricorrenti, proprio in considerazione della specificità del caso in esame, il Comune avrebbe dovuto indicare, nel provvedimento impugnato, le ragioni per le quali si è ritenuto che l’intervento che ne costituisce oggetto abbia determinato un aumento del carico urbanistico.
8. I due motivi sono infondati per le ragioni di seguito esposto.
9. Come anticipato, l’intervento oggetto del permesso di costruire impugnato consiste nella ricostruzione di una porzione di un edificio condominiale andata distrutta a seguito di incendio.
10. L’intervento è stato qualificato, sia dai ricorrenti che dal Comune di Milano, come intervento di ristrutturazione edilizia.
11. Ciò premesso, si deve osservare che, ai sensi dell’art. 43, primo comma, della legge della Regione Lombardia 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), gli interventi di ristrutturazione edilizia sono espressamente assoggettati al pagamento del contributo di costruzione, sia con riferimento agli oneri di urbanizzazione che con riferimento al costo di costruzione.
12. A fronte del chiaro dettato normativo, all’interprete sembra sottratta la possibilità di effettuare specifiche valutazioni atte a rilevare se il singolo intervento di ristrutturazione abbia o meno comportato un aumento del carico urbanistico o possa essere considerato alla stregua di un indice di capacità contributiva.
13. Né a diverse conclusioni può portare la circostanza che, nel caso specifico, l’intervento di ricostruzione è stato reso necessario a causa dell’incendio che in precedenza aveva distrutto il bene, atteso che l’art. 17, terzo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 -nel disciplinare le ipotesi di esenzione dall’obbligo di versamento del contributo di costruzione- prende in considerazione, alla lett. d), anche le cause di forma maggiore, circoscrivendo tuttavia l’esenzione ai soli casi di interventi realizzati in attuazione di norme o provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità (cfr., TAR Lombardia Milano, sez. II, 25.05.2016, n. 1079).
14. In tale quadro, si deve anche escludere che il Comune di Milano fosse tenuto a fornire una specifica motivazione, posto che, come visto, nella fattispecie, l’obbligo di versamento del contributo di costruzione discende dalla piana applicazione della vigente normativa.
15. Per tutte queste ragioni, il ricorso deve essere respinto (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 12.06.2017 n. 1319 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAAi sensi dell’articolo 23-ter, comma 2, del dpr n. 380 del 2001, la destinazione d’uso di un’unità immobiliare è quella prevalente in termini di superficie utile (nel caso di specie, non appare contestato che la superficie prevalente di tale unità immobiliare abbia destinazione artigianale).
Invero, la giurisprudenza ha già chiarito che gli uffici, ove “previsti come accessori all'insediamento industriale localizzato nello stesso immobile, devono qualificarsi come costruzioni destinate esse stesse ad attività industriale, giacché la diversificazione del regime dei contributi edilizi riguarda la complessiva ed unitaria attività imprenditoriale che si svolge in un medesimo immobile o complesso immobiliare e non le singole parti dell'immobile in cui si svolgono le diverse fasi o funzioni nelle quali si articola una medesima attività”.
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- Considerato che la ricorrente impugna il provvedimento comunale di determinazione del costo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione, relativi al permesso di costruire per la realizzazione di un capannone artigianale e annessa area di deposito, e chiede la condanna del Comune resistente alla restituzione di quanto già indebitamente corrisposto a tale titolo.
- Che nella determinazione della tariffa al mq applicabile, il Comune ha considerato lo spazio aperto di detto capannone e il piano primo della costruzione al suo interno come area produttiva, mentre ha considerato il secondo piano della medesima costruzione come avente destinazione direzionale.
- Che, con il ricorso introduttivo, la ricorrente ha dedotto che il costo di costruzione non sarebbe dovuto ai sensi dell’articolo 8 della legge regionale n. 89 del 1998, avendo la struttura destinazione artigianale.
- Che, sempre nel ricorso introduttivo, la ricorrente ha evidenziato che, ai sensi dell’articolo 7, comma 2, della legge regionale n. 89 del 1998, “Quando in una medesima costruzione coesistono unità immobiliare delle quali alcune hanno destinazione residenziale ed altre destinazione turistica, commerciale, direzionale o artigianale, per ciascuna unità si applica il contributo corrispondente alla sua specifica destinazione d'uso”.
- Che pertanto, a suo avviso, nel caso di specie, non essendovi unità immobiliari autonome ma solo parti di un’unica struttura, non si potrebbero artificiosamente attribuire a esse destinazioni distinte, ricadendo tutte sotto la destinazione prevalente, vale a dire quella artigianale e non quella direzionale.
- Che, inoltre, argomentando dagli articoli 40 del dpr 1142 del 1949 e 36, comma 2, del dpr 917 del 1986, un’unità immobiliare autonoma sarebbe ciascun cespite indipendente, da intendersi come intere costruzioni o parti di esse suscettibili di produrre un reddito autonomo.
- Che, all’udienza del 21.04.2017, la causa è passata in decisione.
- Rilevato che, non appare contestato che il primo piano della costruzione in questione non abbia autonomia funzionale e quindi non possa essere considerato un cespite autonomo, essendo destinato a uffici e zone a servizio delle superfici artigianali, e non suscettibili di utilizzazione autonoma.
- Che, ai sensi dell’articolo 23-ter, comma 2, del dpr n. 380 del 2001, la destinazione d’uso di un’unità immobiliare è quella prevalente in termini di superficie utile e che, nel caso di specie, non appare contestato che la superficie prevalente di tale unità immobiliare abbia destinazione artigianale.
- Che, difatti, la giurisprudenza ha già chiarito che gli uffici, ove “previsti come accessori all'insediamento industriale localizzato nello stesso immobile, devono qualificarsi come costruzioni destinate esse stesse ad attività industriale, giacché la diversificazione del regime dei contributi edilizi riguarda la complessiva ed unitaria attività imprenditoriale che si svolge in un medesimo immobile o complesso immobiliare e non le singole parti dell'immobile in cui si svolgono le diverse fasi o funzioni nelle quali si articola una medesima attività” (cfr. Tar Milano, sez. II, 11/03/2002, n. 1036).
- Che, pertanto, l’intero immobile nel caso di specie deve essere considerato come destinato ad attività artigianale.
- Rilevato, altresì, che, nelle more del giudizio, l’Amministrazione ha annullato la richiesta di pagamento del costo di costruzione, adottando invece per il contributo di urbanizzazione un provvedimento meramente confermativo, sicché il ricorso può essere dichiarato in parte qua improcedibile per cessazione della materia del contendere.
- Ritenuto pertanto che il ricorso debba essere dichiarato in parte improcedibile per sopravvenuta cessazione della materia del contendere, e in parte fondato, per le ragioni indicate (TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 06.06.2017 n. 186 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

maggio 2017

EDILIZIA PRIVATA: Oggetto: Parere in merito alla determinazione del contributo di costruzione per il rilascio di permesso a costruire per la realizzazione di annessi agricoli - Comune di Vicovaro (Regione Lazio, nota 23.05.2017 n. 260672 di prot.).

EDILIZIA PRIVATA: Gli oneri relativi al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi di cui all'art. 19 T.U. Edilizia devono ascriversi alla categoria dei "corrispettivi di diritto pubblico".
Ne deriva che essi hanno natura di entrata di parte capitale ordinariamente utilizzabili solo per spese di investimento, salvo eccezione di legge.
Eccezione che per gli anni 2016 e 2017 è costituita dalla legge n. 208/2015, in base alla quale i proventi delle concessioni edilizie possono essere impiegati per una quota pari al 100% per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche.
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Il Sindaco del Comune di Landriano (PV) –premesso:
   che, a norma dell’art. 43 L. R. n. 12 del 11.03.2005, i titoli abilitativi per interventi di nuova costruzione, ampliamento di edifici esistenti e ristrutturazione edilizia sono soggetti alla corresponsione degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, nonché del contributo sul costo di costruzione; che l’art. 19 del T.U. Edilizia prevede, inoltre, che il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta anche la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi;
   che il contributo di costruzione è costituito da due differenti voci e cioè: gli oneri di urbanizzazione (suddivisi in primari e secondari) e il contributo per il costo di costruzione;
   che quest’ultimo sarebbe sostituito, nel caso degli insediamenti produttivi, da una ulteriore quota di oneri relativi al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi; che l’art. 1, comma 737, legge 208 del 2015 ha disposto che: “per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all’articolo 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico, possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche”;
   che codesta Corte, con parere numero 38/2016, reso nella seduta del 19.01.2016, ha chiarito che: “quanto invece alle entrate connesse al versamento dei contributi sul costo di costruzione, la natura tributaria delle stesse le fa invece necessariamente riconfluire, come già rilevato da questa Sezione nella deliberazione n. 1/pareri/2014, nel totale delle entrate che, come tali, in virtù del principio di unità di bilancio finiscono con l’essere destinate al finanziamento del totale delle spese”;–
ha chiesto alla Sezione conferma della possibilità dell’utilizzo delle quote di oneri relativi al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi per il finanziamento delle spese correnti, senza particolari vincoli di destinazione
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In via preliminare, la Sezione precisa che la decisione di procedere ad una determinata spesa attiene al merito dell’azione amministrativa e rientra, pertanto, nella piena ed esclusiva discrezionalità e responsabilità dell’ente; spetta altresì all’ente procedere alle attività amministrative e giuscontabili conseguenti alla qualificazione della spesa, oggetto del presente parere.
In generale, si osserva che l’allocazione in bilancio e la conseguente corretta utilizzazione delle entrate derivanti dai contributi per permesso di costruire è stata oggetto di ripetute modifiche da parte del legislatore, nonché di ripetute interpretazioni da parte delle Sezioni regionali di controllo di questa Corte.
Al riguardo, può rammentarsi che prima dell’attuale “contributo per permesso di costruire”, i Comuni riscuotevano gli “oneri di urbanizzazione” previsti dalla legge n. 10 del 1977, che subordinava la concessione edilizia alla corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione (art. 3).
In tale contesto, i proventi delle concessioni erano espressamente destinati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici, nonché, nel limite massimo del 30 per cento, a spese di manutenzione ordinaria del patrimonio comunale (art. 12, come modificato dall’art. 16-bis del decreto legge n. 318 del 1986, convertito con modificazioni dalla legge n. 488 del 1986).
In seguito, il d.P.R. n. 380 del 2001 (T.U. Edilizia), nel ridisciplinare interamente la materia, ha al contempo introdotto il contributo per il rilascio del permesso di costruire, commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione (art. 16, comma 1).
In riferimento a tale novella, si è consolidata la tesi (Sezione regionale di controllo per la Basilicata, deliberazione 27.11.2013 n. 123); Sezione controllo Piemonte, parere 10.05.2013 n. 168), già condivisa da questa Sezione (parere 09.02.2016 n. 38), che l’intervento normativo organico di settore, rappresentato dal testo unico, ha determinato la tacita abrogazione –in via consequenziale– oltre che del citato disposto della legge 10/1978, anche dell’art. 49, comma 7, legge n. 449 del 1997, in base al quale i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni potevano essere destinati anche al finanziamento di spese di manutenzione del patrimonio comunale.
Come già evidenziato da questa sezione (parere 09.02.2016 n. 38), ciò ha determinato l’ulteriore effetto, in mancanza di una diversa ed espressa previsione di legge, del venir meno dei relativi vincoli e facoltà, stabiliti dalle norme abrogate, di destinazione dei proventi riscossi a titolo di contributi per il rilascio del permesso di costruire.
In conseguenza del venir meno di un’espressa destinazione, s’era in quel contesto sottolineato che l’entrata derivante dal rilascio dei permessi di costruire finisse per confluire nel totale delle entrate – ed in particolare, s’è ritenuto, in quelle di natura tributaria – che intrinsecamente sono destinate a finanziare il totale delle spese, secondo il principio dell’unità di bilancio (art. 162, comma 2, T.U.E.L.), con l’ulteriore conseguenza della riallocazione di queste risorse, in considerazione del venir meno del predetto vincolo legislativo di destinazione di cui all’art. 12, legge n. 10 del 1977 e ss.mm.ii., tra quelle che contribuiscono complessivamente a determinare gli equilibri di bilancio ex art. 193, comma 3, T.U.E.L. (cfr. ancora questa Sezione, deliberazione 1/parere/2004; cfr. altresì la circolare della Ragioneria Generale dello Stato 07.04.2004, n. 39656 ed il Principio contabile n. 2, par. 20, dei “Principi contabili per gli Enti locali” elaborati nel 2004, principio che ha ritenuto detta entrata ascrivibile al Titolo I dell’Entrata, cioè alle entrate tributarie).
Tale approdo, riportato anche dal Comune nella parte motiva della richiesta di parere, deve tuttavia essere ulteriormente precisato nei termini già espressi dal parere 09.02.2016 n. 38.
Invero, se tale allocazione da un lato, in quel medesimo contesto, ha portato a considerare astrattamente l’entrata come liberamente disponibile per il finanziamento (anche) di spese correnti, dall’altro, essa non ha fatto venir meno la natura intrinsecamente aleatoria e irripetibile della risorsa stessa, natura che trova una conferma nella specifica forma di accertamento per essa prevista dei Principi contabili del 2004 (accertamento effettuato sulla base degli introiti effettivi); pertanto, tale risorsa, anche nel sistema derivante dall’entrata in vigore del d.P.R. n. 380 del 2001, non avrebbe comunque potuto essere destinata a finanziare spese correnti consolidate e ripetibili, come ripetutamente rilevato anche da questa Sezione (v. sul punto, le deliberazioni nn. 382/2015/PRSE; 360/2015/PRSE; 160/2015/PRSE; 155/2015/PRSE; 152/2015/PRSE).
In materia, il legislatore è successivamente intervenuto con disposizioni aventi un’efficacia temporalmente limitata, al fine di introdurre facoltà e limiti all’utilizzo di proventi delle concessioni edilizie, da ultimo con la legge 208/2005, di cui si dirà oltre.
In assenza di una normazione specifica, quale quella da ultimo citata, valgono invece i principi generali innanzi esposti così come ulteriormente precisati dal parere 09.02.2016 n. 38, che il Comune ha citato solo parzialmente e che la Sezione intende confermare.
Quest’ultima delibera, infatti, ha declinato in maniera più analitica il principio generale innanzi ricordato, a seconda delle diverse componenti in cui concretamente si articola l’entrata derivante dal rilascio dei permessi di costruire.
Giova, pertanto, ripercorrere seppur per sommi capi quanto già espresso nella citata precedente deliberazione, sulla base delle cui conclusioni deve darsi risposta anche al quesito specifico oggetto del presente parere.
Più precisamente, secondo quanto già affermato da questa Corte (v. Sezione regionale di controllo per il Veneto, parere 22.04.2015 n. 219) –peraltro sulla scorta anche dell’ampia giurisprudenza amministrativa resa in materia (v. in generale TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 03.05.2014, n. 464; Consiglio di Stato, Sez. IV, 20.12.2013, n. 6160; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 25.03.2011, n. 469; Consiglio di Stato, sez. V, 23.01.2006, n. 159)– deve essere sottolineato che il contributo collegato all’assentimento dell’attività edilizia si compone di due distinti elementi: uno, di natura contributiva, afferente alle spese per l’urbanizzazione del territorio, e che costituisce pertanto una modalità di concorso del privato agli “oneri sociali” derivanti dall’incremento del carico urbanistico (oneri di urbanizzazione in senso stretto); l’altro, di natura impositiva, conseguente invece all’aumento della capacità contributiva del titolare dell’opera, in ragione dell’incremento, in virtù dell’assentimento dell’attività edilizia, del patrimonio immobiliare detenuto da tale soggetto (contributo di costruzione).
Quest’ultimo consiste in una prestazione patrimoniale ascrivibile alla categoria dei tributi locali, in quanto il prelievo non si basa, come nel caso degli oneri di urbanizzazione, sui costi collettivi derivanti dall’insediamento di un nuovo edificio, ma sull’incremento di ricchezza immobiliare determinato dall’intervento edilizio stesso. Gli oneri propriamente di urbanizzazione sono invece ascrivibili alla categoria dei “corrispettivi di diritto pubblico” e sono, conseguentemente, dovuti in ragione dell’obbligo del privato di partecipare ai costi delle opere di trasformazione del territorio di cui in definitiva si giova.
Tale natura “corrispettiva” emerge con evidenza da più indici normativi, sia derivanti dalla possibilità di scomputare le opere pubbliche realizzate dal privato dagli oneri dovuti, sia connessi alla possibilità di escludere specifiche attività edilizie, in determinate ipotesi, dal versamento dal contributo sul costo di costruzione, ma non dal versamento degli oneri di urbanizzazione (v. le ipotesi contemplate dagli artt. 17 e 18, da un lato, e dall’art. 19, dall’altro, del d.P.R. n. 380 del 2001; cfr. altresì l’art. 43, comma 2-ter, legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005).
Pertanto, quanto alla corretta allocazione in bilancio e utilizzazione di dette risorse, in generale e sul presupposto dell’assenza di specifiche normative applicabili, non può che muoversi dal riconoscimento di tale natura duale dell’entrata, peraltro affermata, nell’ambito dell’armonizzazione, anche dal principio 3.11. dell’Allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011, come modificato dal decreto legislativo n. 126 del 2014, il quale correttamente evidenzia che “l’obbligazione per i permessi di costruire è articolata in due quote”: “la prima (oneri di urbanizzazione) è immediatamente esigibile, ed è collegata al rilascio del permesso al soggetto richiedente, salva la possibilità di rateizzazione (eventualmente garantita da fidejussione), la seconda (costo di costruzione) è esigibile nel corso dell'opera ed, in ogni caso, entro 60 giorni dalla conclusione dell'opera medesima”, con le relative conseguenze in tema d’accertamento ed imputazione.
Alla luce di tale considerazione, si deve conseguentemente rilevare che le entrate connesse al versamento degli oneri di urbanizzazione hanno necessariamente natura di entrate di parte capitale, derivando in definitiva dal “consumo” del suolo, cioè dall’irreversibile (almeno in linea tendenziale) impiego di un bene pubblico, ed essendo intrinsecamente destinate alla realizzazione di opere, volte al razionale e salubre impiego dello stesso, destinate comunque ad incrementare il “patrimonio immobiliare” dell’ente, sub specie di realizzazione (diretta o indiretta) di beni rientranti nelle categorie, a seconda delle evenienze, del demanio (ad es. strade, piazze, acquedotti, v. gli artt. 822, secondo comma, e 824 c.c.), o del patrimonio indisponibile (v. al riguardo l’art. 826, terzo comma, c.c.).
In tali ipotesi, infatti, si verte nell’ambito di entrate naturalmente destinate all’incremento dei beni annoverabili nel “patrimonio” latamente inteso dell’ente e che, come tali, devono essere rappresentate nel bilancio; in particolare, la naturale allocazione di tali entrate è, dunque, tra le risorse di parte capitale, ordinariamente utilizzabili solo per spese di investimento, salvo le eccezioni di legge (art. 162, comma 6, T.U.E.L.; v. per la nozione d’investimento l’art. 3, comma 18, legge n. 350 del 2003). Quanto, invece, alle entrate connesse al versamento dei contributi sul costo di costruzione, la natura tributaria delle stesse le fa invece necessariamente confluire, come già rilevato da questa Sezione nella deliberazione n. 1/pareri/2014, nel totale delle entrate che, come tali, in virtù del principio dell’unità di bilancio (art. 162, comma 2, T.U.E.L.), finiscono coll’esser destinate a finanziare il totale delle spese.
E’ alla luce delle coordinate ermeneutiche innanzi esposte, che deve trovare risposta il quesito concretamente posto dal Comune di Landriano relativo alla possibilità dell’utilizzo delle quote di oneri relativi al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi (onere c.d. ecologico) per il finanziamento delle spese correnti, senza particolari vincoli di destinazione.
Invero, la soluzione non può che dipendere dalla natura che si intende riconoscere a detti oneri: tributaria, come parrebbe implicitamente presupporre il Comune; ovvero di “corrispettivo pubblico” nel senso innanzi precisato.
Già l’art 10, primo comma, legge 28.01.1977 n. 10 prevedeva che l’onere contributivo dovuto per il rilascio della concessione edilizia relativa ad opere o impianti non destinati alla residenza va commisurato, oltre che in relazione all’incidenza delle opere di urbanizzazione, a quella delle opere “necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi” ed a quelle “necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche”.
Tale previsione trova oggi confermata nell’art. 19, T.U. 380/2001, rubricato “Contributo di costruzione per opere o impianti non destinati alla residenza”.
Se ne deduce che l’onere c.d. ecologico grava solo sugli insediamenti di tipo industriale per il maggior impatto di tali costruzioni sul territorio ed è, infatti, rapportato alle opere e ai correlati oneri economici gravanti sulla collettività, che siano necessari per eliminare l’impatto ambientale negativo che la realizzazione degli impianti industriali può comportare sul territorio.
Più precisamente, non vengono in considerazione solo le usuali opere per lo smaltimento dei rifiuti e delle sostanze inquinanti che altrimenti graverebbero sull’amministrazione locale, ma anche tutti quegli interventi che si richiedono per la sistemazione dell’ambiente circostante, le cui caratteristiche possono risultare alterate in vario modo sia dalle opere costituenti specificamente lo stabilimento industriale autorizzato, sia dagli stessi impianti di disinquinamento realizzati.
In altre parole, l’onere di cui si discorre riguarda la partecipazione del privato agli interventi tesi a mitigare il complessivo impatto ambientale delle opere autorizzate e va commisurato agli effetti inquinanti che, seppur mantenuti nei limiti consentiti dalla legge, devono per quanto possibile essere contrastati con adeguati interventi il cui costo economico graverebbe, altrimenti, per intero sulla collettività.
La ragione giustificativa di tale onere appare, dunque, immediatamente assimilabile a quella degli oneri di urbanizzazione in senso stretto, trattandosi in entrambi i casi di modalità di concorso del privato agli “oneri sociali” derivanti dalla nuova costruzione.
Tale conclusione è avvalorata dalla lettera del T.U. Ediliza, che nell’art. 19 tratta in modo sostanzialmente unitario il contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche, rivelandone così la medesima natura (“Il permesso di costruire relativo a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi comporta la corresponsione di un contributo pari alla incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche. La incidenza di tali opere é stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base a parametri che la regione definisce con i criteri di cui al comma 4, lettere a) e b), dell'articolo 16, nonché in relazione ai tipi di attività produttiva”).
Del resto, l’assimilazione del c.d. onere ecologico agli oneri di urbanizzazione è confermata anche dalla giurisprudenza amministrativa, secondo la quale: “il contributo commisurato agli oneri di urbanizzazione ha carattere generale perché prescinde totalmente dall’esistenza o meno delle singole opere di urbanizzazione, ha natura di prestazione patrimoniale imposta e viene determinato senza tenere conto né dell’utilità che il privato ritrae dal titolo edificatorio, né delle spese effettivamente occorrenti per realizzare le suddette opere. Analoghe caratteristiche vanno per coerenza riconosciute al contributo commisurato al c.d. “onere ecologico”, arbitrarie essendo distinzioni che non troverebbero fondamento né nella lettera della legge, né nella “ratio” dell’istituto” (Consiglio di Stato 2325/2007; Tar Emilia Romagna 431/2008).
La medesima giurisprudenza ha di conseguenza ritenuto applicabile all’onere ecologico, in assenza di parametri regionali, la disposizione di cui all’art. 16, T.U. edilizia (espressamente riferita alla sola fattispecie del contributo concernete gli oneri di urbanizzazione), laddove prescrive che nel caso di mancata definizione delle tabelle parametriche da parte della regione e fino alla definizione delle stesse, i comuni provvedono, in via provvisoria, con deliberazione del consiglio comunale.
Alla luce delle considerazioni che precedono appare, dunque, corretto ascrivere alla categoria dei “corrispettivi di diritto pubblico” anche gli oneri relativi al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi.
Ne deriva che essi hanno necessariamente natura di entrate di parte capitale, derivando in definitiva dall’utilizzo del territorio, cioè dall’irreversibile (almeno in linea tendenziale) impiego di un bene pubblico, ed essendo intrinsecamente destinate alla realizzazione di opere volte al razionale e salubre impiego dello stesso, destinate comunque ad incrementare il “patrimonio immobiliare” dell’ente.
Anche in tale ipotesi, infatti, si verte nell’ambito di entrate naturalmente destinate all’incremento dei beni annoverabili nel “patrimonio” latamente inteso dell’ente e che, come tali, devono essere rappresentate nel bilancio; in particolare la naturale allocazione di tali entrate è, dunque, tra le risorse di parte capitale, ordinariamente utilizzabili solo per spese di investimento, salvo le eccezioni di legge.
Da ultimo, deve osservarsi che tale eccezione, per gli anni 2016 e 2017, è rappresentata dalla legge n. 208 del 2015, secondo la quale “per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all’articolo 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche” (art. 1, comma 737).
Tale disposizione contiene una specifica previsione facoltizzante, circa la destinazione dell’entrata, di cui l’ente, nella propria autonomia, potrà dunque avvalersi negli anni 2016 e 2017 e viene a configurare un’espressa disciplina, parzialmente derogatoria rispetto al regime ordinario d’imputazione di detti proventi, che tuttavia conferma a contrario, sotto il profilo concettuale, la tendenziale annoverabilità degli stessi, quantomeno pro parte, fra quelli di parte capitale (tanto che per destinare integralmente tali entrate a spese di parte corrente il legislatore ha ritenuto necessario dettare una disposizione ad hoc).
Spetta al comune di Landriano, sulla base dei principi espressi dalla giurisprudenza contabile, oltre che da questo stesso parere, valutare la fattispecie concreta al fine di addivenire, nel caso di specie, al migliore esercizio possibile del proprio potere di autodeterminazione in riferimento alla corretta copertura della spesa, nel rispetto del quadro legislativo ratione temporis di volta in volta applicabile, anche in considerazione della natura propria dello specifico intervento concretamente realizzato (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 11.05.2017 n. 144).

aprile 2017

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO - URBANISTICA: Nel rispetto della disciplina vincolistica di settore anche di livello regionale, nel corso dell’esercizio 2017, i proventi connessi agli oneri di urbanizzazione e alla monetizzazione degli standard qualitativi aggiuntivi possono essere utilizzati per finanziare una spesa in conto capitale.
Lo standard qualitativo, invero già previsto dalla legge regionale n. 9/1999, si può considerare, nella sua declinazione presente nell’ora riportato art. 90 della legge regionale n. 12/2005, un sovra-standard, ovvero una prestazione aggiuntiva rispetto alle dotazioni minime richieste dalla norma in relazione alle funzioni insediate o da insediare.
L’art. 90, nel prevedere la possibilità di monetizzare tali dotazioni, sottopone tale possibilità alla dimostrazione, da parte del comune, che “tale soluzione sia la più funzionale per l’interesse pubblico”.
L’ultimo comma dell’articolo in esame prevede, altresì, che “nel caso in cui il programma integrato di intervento preveda la monetizzazione ai sensi dell’articolo 46, la convenzione di cui all’articolo 93 deve contenere l’impegno del comune ad impiegare tali somme esclusivamente per l’acquisizione di fabbricati o aree specificamente individuati nel piano dei servizi e destinati alla realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero per la realizzazione diretta di opere previste nel medesimo piano”.

Ne consegue che
l’utilizzo delle risorse relative alla monetizzazione dei predetti standard qualitativi è subordinata alla verifica –da parte del Comune istante– a monte che la stessa monetizzazione sia “la più funzionale per l’interesse pubblico” in concreto perseguito e, a valle, che il bene oggetto di acquisizione risulti individuato nel piano dei servizi e destinato all’effettiva realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero di opere previste nel medesimo piano.
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Il Sindaco del Comune di Novedrate (CO) -dopo aver rappresentato che tra gli obiettivi strategici dell’azione amministrativa rientra l’acquisizione al patrimonio comunale del fabbricato storico denominato “Villa Casana”, della Cappella Gentilizia e del parco circostante attualmente di proprietà privata da conseguire mediante la permuta di un’area comunale posta all’interno dell’area di trasformazione afferente all’obiettivo strategico in cui la complessiva operazione si inscrive e dopo aver, altresì, ricordato che il Comune risulta tenuto al versamento anche di una somma pari alla differenza di valore fra i beni immobili oggetto di permuta– ha rivolto alla Sezione il seguente quesito:
se è possibile far fronte alla suddetta differenza di valore utilizzando all’uopo lo standard qualitativo aggiuntivo pari ad euro 300.000,00, il fondo per il Centro storico nella misura del 3% ed i proventi da permessi di costruire (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) che il privato dovrà versare nelle casse dell’Ente per la realizzazione dell’intervento edilizio programmato. Si precisa, nel contempo, che è intenzione delle parti sottoscrivere il contratto di permuta entro il corrente anno stante l’utilizzo per fini tipici degli oneri di urbanizzazione previsto a decorrere dall'esercizio 2018 dalla Legge n. 232/2016, articolo 1, commi 460-461”.
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2. Giova preliminarmente evidenziare come la materia oggetto del quesito in esame è stata, di recente, oggetto, nei suoi principi generali, di analisi da parte di questa Sezione nella deliberazione n. 81/2017/PAR. Facendo applicazione dei principi affermati in tale pronuncia, deve preliminarmente ricordarsi, sul piano generale, che, nei principi contabili generali fissati dal decreto legislativo 23.06.2011, n. 118 (allegato 1) si esplicita che:
   - “è il complesso unitario delle entrate che finanzia l’amministrazione pubblica e quindi sostiene così la totalità delle sue spese durante la gestione”;
   - “le entrate in conto capitale sono destinate esclusivamente al finanziamento di spese di investimento”.
Nei predetti principi, dunque, viene ribadito il divieto di finanziare spese correnti con entrate in conto capitale che trova giustificazione anche nell’esigenza di assicurare il mantenimento degli equilibri di bilancio degli enti locali espressa dall’art. 162, comma 6, del decreto legislativo 10.08.2000, n. 267 (TUEL).
2.1. Ciò premesso, essendo l’operazione di permuta sopra richiamata finalizzata all’acquisizione al patrimonio comunale di un fabbricato storico e di alcune pertinenze, che sarebbero complessivamente destinate allo svolgimento di alcune funzioni pubbliche, essa si sostanzierebbe, come noto, in una spesa in conto capitale. Alla stessa può, dunque, farsi ancora fronte, nel corrente esercizio, con l’utilizzo degli oneri di urbanizzazione (per il successivo esercizio 2018, cfr. commi 460-461 dell’art. 1 della Legge n. 232/2016, che non contemplano, tra le operazioni finanziabili con in predetti oneri, l’acquisizione di immobili).
2.2. Facendo nuovamente applicazione dei principi generali fissati nella richiamata deliberazione n. 81/2017/PAR, può passarsi ad affrontare il profilo attinente all’utilizzo dei proventi relativi allo standard qualitativo aggiuntivo, tenuto conto del combinato disposto dell’art. 90 e dell’art. 46, comma 1, della legge regionale lombarda 11.03.2005, n. 12. Tali disposizioni prevedono, infatti, che:
   Art. 90 - Aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale.
1. I programmi integrati di intervento garantiscono, a supporto delle funzioni insediate, una dotazione globale di aree o attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, valutata in base all’analisi dei carichi di utenza che le nuove funzioni inducono sull’insieme delle attrezzature esistenti nel territorio comunale, in coerenza con quanto sancito dall’articolo 9, comma 4.
2. In caso di accertata insufficienza o inadeguatezza di tali attrezzature ed aree, i programmi integrati di intervento ne individuano le modalità di adeguamento, quantificandone i costi e assumendone il relativo fabbisogno, anche con applicazione di quanto previsto dall’articolo 9, commi 10, 11 e 12.
3. Qualora le attrezzature e le aree risultino idonee a supportare le funzioni previste, può essere proposta la realizzazione di nuove attrezzature indicate nel piano dei servizi di cui all’articolo 9, se vigente, ovvero la cessione di aree, anche esterne al perimetro del singolo programma, purché ne sia garantita la loro accessibilità e fruibilità.
4. È consentita la monetizzazione della dotazione di cui al comma 1 soltanto nel caso in cui il comune dimostri specificamente che tale soluzione sia la più funzionale per l’interesse pubblico. In ogni caso la dotazione di parcheggi pubblici e di interesse pubblico ritenuta necessaria dal comune deve essere assicurata in aree interne al perimetro del programma o comunque prossime a quest’ultimo, obbligatoriamente laddove siano previste funzioni commerciali o attività terziarie aperte al pubblico.
5. Nel caso in cui il programma integrato di intervento preveda la monetizzazione ai sensi dell’articolo 46, la convenzione di cui all’articolo 93 deve contenere l’impegno del comune ad impiegare tali somme esclusivamente per l’acquisizione di fabbricati o aree specificamente individuati nel piano dei servizi e destinati alla realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero per la realizzazione diretta di opere previste nel medesimo piano.
   Art. 46 - Convenzione dei piani attuativi.
1. La convenzione, alla cui stipulazione è subordinato il rilascio dei permessi di costruire ovvero la presentazione delle denunce di inizio attività relativamente agli interventi contemplati dai piani attuativi, oltre a quanto stabilito ai numeri 3) e 4) dell’articolo 8 della legge 06.08.1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150), deve prevedere:
   a) la cessione gratuita, entro termini prestabiliti, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione gratuita delle aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal piano dei servizi; qualora l’acquisizione di tali aree non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all’atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell’acquisizione di altre aree. I proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica;
   b) la realizzazione a cura dei proprietari di tutte le opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria o di quelle che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; le caratteristiche tecniche di tali opere devono essere esattamente definite; ove la realizzazione delle opere comporti oneri inferiori a quelli previsti per la urbanizzazione primaria e secondaria ai sensi della presente legge, è corrisposta la differenza; al comune spetta in ogni caso la possibilità di richiedere, anziché la realizzazione diretta delle opere, il pagamento di una somma commisurata al costo effettivo delle opere di urbanizzazione inerenti al piano attuativo, nonché all’entità ed alle caratteristiche dell’insediamento e comunque non inferiore agli oneri previsti dalla relativa deliberazione comunale;
   c) altri accordi convenuti tra i contraenti secondo i criteri approvati dai comuni per l’attuazione degli interventi.
2. La convenzione di cui al comma 1 può stabilire i tempi di realizzazione degli interventi contemplati dal piano attuativo, comunque non superiori a dieci anni.

Lo standard qualitativo, invero già previsto dalla legge regionale n. 9/1999, si può considerare, nella sua declinazione presente nell’ora riportato art. 90 della legge regionale n. 12/2005, un sovra-standard, ovvero una prestazione aggiuntiva rispetto alle dotazioni minime richieste dalla norma in relazione alle funzioni insediate o da insediare.
L’art. 90, nel prevedere la possibilità di monetizzare tali dotazioni, sottopone tale possibilità alla dimostrazione, da parte del comune, che “tale soluzione sia la più funzionale per l’interesse pubblico”.
L’ultimo comma dell’articolo in esame prevede, altresì, che “nel caso in cui il programma integrato di intervento preveda la monetizzazione ai sensi dell’articolo 46, la convenzione di cui all’articolo 93 deve contenere l’impegno del comune ad impiegare tali somme esclusivamente per l’acquisizione di fabbricati o aree specificamente individuati nel piano dei servizi e destinati alla realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero per la realizzazione diretta di opere previste nel medesimo piano”.

2.3. Ne consegue, per quanto qui maggiormente interessa, che
l’utilizzo delle risorse relative alla monetizzazione dei predetti standard qualitativi è subordinata alla verifica –da parte del Comune istante– a monte che la stessa monetizzazione sia “la più funzionale per l’interesse pubblico” in concreto perseguito e, a valle, che il bene oggetto di acquisizione risulti individuato nel piano dei servizi e destinato all’effettiva realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero di opere previste nel medesimo piano (cfr. parere 15.11.2012 n. 487 di questa Sezione).
2.4. A non diverse conclusioni può pervenirsi in riferimento all’utilizzo del “fondo per il Centro storico”, sulla cui natura e funzione non è fornito alcun dettaglio nella richiesta di parere in esame, ove lo stesso sia costituito con contributi qualificabili come standard qualitativi aggiuntivi.
2.5. Resta, comunque, fermo che, come del resto affermato dallo stesso Ente nella richiesta di parere, la delineata operazione deve essere posta in essere nel pieno rispetto del disposto del comma 1-ter dell’art. 12 del D.L. n. 98/2011, non trattandosi di permuta “pura” (cfr. deliberazione di questa Sezione n. 97/2014/PAR) (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 13.04.2017 n. 100).

marzo 2017

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO: - i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380 (c.d. “oneri di urbanizzazione”) possono essere destinati anche al finanziamento di spese correnti nei limiti degli utilizzi stabiliti, per il 2017, dall’art. 1, comma 737, della legge 28.12.2015, n. 208 e per 2018 e gli esercizi seguenti dall’art. 1, comma 460, della legge 11.12.2016, n. 232;
   - i proventi derivanti “dalla monetizzazione di aree a standard” possono essere destinati solo a spese di investimento secondo quanto stabilito l’art. 46, comma 1, della legge regionale 11.03.2005, n. 12;
   - i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili possono essere destinati, di regola, solo alla copertura di spese di investimento o alla riduzione dell’indebitamento ai sensi dell’art. 1, comma 443, della legge 24.12.2012, n. 228 e dell’art. 56-bis, comma 11, del decreto-legge 21.06.2013, n. 69 convertito dalla legge 09.08.2013, n. 98.
Tali entrate possono essere utilizzate anche per il finanziamento di spese correnti esclusivamente nelle ipotesi eccezionali previste dall’art. 255, comma 9, del TUEL ove l’ente versi in situazione di dissesto; dall’art. 243-bis, comma 8, lett. g), del TUEL ove l’ente abbia fatto ricorso alla procedura di riequilibrio pluriennale; dall’art. 2, comma 4, del DM 02.04.2015 per il ripiano del maggior disavanzo di amministrazione derivante dal passaggio al nuovo sistema contabile armonizzato

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Con la nota sopra citata il Sindaco del Comune di Sala Comacina (CO) formula una richiesta di parere riguardante le entrate destinabili al finanziamento di spese correnti, ponendo i seguenti quesiti:
   1. è possibile utilizzare per l’anno 2017 a finanziamento delle spese correnti, oltre agli oneri di urbanizzazione, anche i proventi derivanti da monetizzazione di aree sempre inerenti il rilascio di permessi a costruire pertanto direttamente collegati agli oneri di urbanizzazione?
   2. è possibile utilizzare tali proventi (oneri di urbanizzazione e monetizzazione di aree) a finanziamento delle spese correnti anche nel bilancio pluriennale per gli anni 2018-2019?
   3. è possibile utilizzare proventi da alienazione di un terreno di proprietà comunale, già deliberata nel 2016 in corso di procedura di gara, per finanziare la spesa corrente nel bilancio pluriennale 2018-2019?
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La risposta ai quesiti formulati dal Comune è ricavabile dalla lettura dei principi generali e delle specifiche disposizioni di legge che, nel quadro dell’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, fissano il regime di utilizzazione e di destinazione delle entrate iscritte a bilancio.
Il principio dell’”unità”, compreso tra i principi contabili generali fissati dal decreto legislativo 23.06.2011, n. 118 (allegato 1) e a cui gli enti locali devono conformare la gestione finanziaria, dopo avere affermato che “è il complesso unitario delle entrate che finanzia l’amministrazione pubblica e quindi sostiene così la totalità delle sue spese durante la gestione” -aggiunge che– “le entrate in conto capitale sono destinate esclusivamente al finanziamento di spese di investimento”.
Lo stesso principio stabilisce ancora che “i documenti contabili non possono essere articolati in maniera tale da destinare alcune fonti di entrata a copertura solo di determinate e specifiche spese, salvo diversa disposizione normativa di disciplina delle entrate vincolate”.
Viene quindi ribadito, in via generale, il divieto di finanziare spese correnti con entrate in conto capitale che trova giustificazione anche nell’esigenza di assicurare il mantenimento degli equilibri di bilancio degli enti locali espressa dall’art. 162, comma 6, del decreto legislativo 10.08.2000, n. 267 (TUEL).
L’utilizzazione di entrate in conto capitale per finanziamento di spese correnti, in deroga al principio sopra richiamato, può essere autorizzata solo da specifiche disposizioni di legge quali sono state quelle che, nell’ultimo decennio, hanno riguardato i proventi derivanti dai c.d. “oneri di urbanizzazione”.
Rinviando al parere 09.02.2016 n. 38 di questa Sezione per una approfondita analisi sulla natura di tali entrate e sull’evoluzione legislativa dell’utilizzazione delle stesse, si richiamano di seguito le disposizioni in vigore per gli anni 2017 e 2018 e seguenti, attinenti alla richiesta di parere.
L’art. 1, comma 737, della legge 28.12.2015, n. 108 (legge di stabilità per il 2016) dispone che “per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all'articolo 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico, possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche”.
L’art. 1, comma 460, della legge 11.12.2016, n. 232 (legge di bilancio per il 2017), dispone viceversa che “a decorrere dal 01.01.2018, i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all'acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura nell'ambito urbano”.
Ne viene che i proventi in parola, per la componente cui è da riconoscersi natura di entrata in conto capitale, (cfr. Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 09.02.2016 n. 38, cit.), nel 2017 potranno essere destinati totalmente al finanziamento delle spese correnti elencate dalla legge di stabilità per il 2016 in deroga al principio di generica destinazione a spese di investimento.
A decorrere dal 01.01.2008, viceversa, le entrate derivanti dal rilascio dei titoli abilitativi edilizi e dalle relative sanzioni dovranno essere destinate solo agli specifici utilizzi, attinenti prevalentemente a spese in conto capitale, stabiliti dalla legge di bilancio per il 2017.
Per effetto della predetta legge, in altri termini, dal 2018 i proventi da “oneri di urbanizzazione” cesseranno di essere entrate con destinazione generica a spese di investimento per divenire entrate vincolate a determinate categorie di spese ivi comprese le spese correnti, limitatamente agli interventi di manutenzione ordinaria sulle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Del mutato quadro legislativo, nel senso sopra descritto, il Comune dovrà tenere conto nella predisposizione del bilancio di previsione 2017-2019.
Diversa è la disciplina degli dei proventi derivanti dalla c.d. “monetizzazione di aree a standards”, consistente nel versamento al Comune di un importo alternativo alla cessione diretta delle aree necessarie alle opere di urbanizzazione, la cui destinazione è viceversa demandata alla legislazione regionale.
Per la Lombardia l’art. 46, comma 1, della legge regionale 11.03.2005, n. 12 stabilisce al riguardo che “i proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica”.
Il vincolo di destinazione specifica stabilito dalla fonte regionale sopra richiamata esclude pertanto che tali proventi, in conformità alla loro natura di entrate in conto capitale, possano essere destinati al finanziamento di spese correnti.
Né si può ammettere un’applicazione analogica delle disposizioni di legge prima citate sull’utilizzazione di proventi derivanti dagli oneri di urbanizzazione.
Questa Sezione, con il
parere 26.06.2006 n. 6, si è già pronunciata sulla questione nei termini che si riferiscono di seguito: “Occorre tuttavia osservare che mentre il contributo di costruzione risulta un provento connesso al rilascio del permesso di costruire commisurato, secondo quanto disposto dall’art. 16 DPR 380/2001, a tariffe determinate dal Consiglio Comunale i proventi della monetizzazione trovano fondamento nelle convenzioni che consentono a soggetti privati obbligati a cedere la proprietà di aree a favore dei Comuni di corrispondere, in alternativa totale o parziale, una somma commisurata all’utilità̀ economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non superiore al costo di acquisto di altre aree avente analoghe caratteristiche.
La monetizzazione costituisce un’obbligazione alternativa alla cessione da parte dei privati di aree che potrebbero risultare non utili ai fini dell’interesse pubblico.
Pertanto tale entrata non può che essere classificata, al titolo IV –Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossione di crediti– e, come tale, essere destinata al finanziamento di spese di investimento, ed in particolare ai sensi dell’art. 46, comma 1 lett. a) della legge regionale 11.03.2005, n. 12 alla realizzazione degli interventi previsti nel Piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica.
Un’eventuale destinazione a spese correnti costituirebbe un manifesto depauperamento del patrimonio comunale, configurando un evidente pregiudizio alla sana gestione finanziaria dell’ente locale
”.
Che le entrate in conto capitale siano destinate esclusivamente al finanziamento di spese di investimento impedisce poi che, di regola, i proventi derivanti dall’alienazione di beni patrimoniali possano essere utilizzati per finanziare spese correnti.
Il principio, è ribadito anche dall'art. 1, comma 443, della legge 24.12.2012, n. 228 (legge di stabilità per il 2013) che recita: "in applicazione del secondo periodo del comma 6 dell'art. 162 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, i proventi da alienazioni di beni patrimoniali disponibili possono essere destinati esclusivamente alla copertura di spese di investimento ovvero, in assenza di queste o per la parte eccedente, per la riduzione del debito".
Si richiama anche l’art. 56-bis, comma 11, del decreto-legge 21.06.2013, n. 69 convertito dalla legge 09.08.2013, n. 98 nel testo modificato dall’art. 7, comma 5, del decreto-legge 19.06.2015, n. 78 ove si stabilisce che “in considerazione dell'eccezionalità della situazione economica e tenuto conto delle esigenze prioritarie di riduzione del debito pubblico, al fine di contribuire alla stabilizzazione finanziaria e promuovere iniziative volte allo sviluppo economico e alla coesione sociale, è altresì destinato al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, con le modalità di cui al comma 5 dell'articolo 9 del decreto legislativo 28.05.2010, n. 85, il 10 per cento delle risorse nette derivanti dall'alienazione dell'originario patrimonio immobiliare disponibile degli enti territoriali, salvo che una percentuale uguale o maggiore non sia destinata per legge alla riduzione del debito del medesimo ente. Per gli enti territoriali la predetta quota del 10% è destinata prioritariamente all'estinzione anticipata dei mutui e per la restante quota secondo quanto stabilito dal comma 443 dell'articolo 1 della legge 24.12.2012, n. 228. Per la parte non destinata al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, resta fermo quanto disposto dal comma 443 dell'articolo 1 della legge 24.12.2012, n. 228”.
Disposizioni speciali che, in deroga al principio generale confermato anche dalla disciplina sopra richiamata, consentano in via eccezionale di utilizzare entrate derivanti dall’alienazione di beni patrimoniali disponibili per finanziare spese correnti, sono quelle previste per le esigenze di risanamento dell’ente locale nelle ipotesi di dissesto (art. 255, comma 9, del TUEL), di ricorso alla procedura di riequilibrio pluriennale (art. 243-bis, comma 8, lett. g) o di ripiano dal maggior disavanzo derivante dal riaccertamento straordinario dei residui nel passaggio al nuovo sistema contabile armonizzato (art. 2, comma 4, del DM 02.04.2015 “Criteri e modalità di ripiano dell'eventuale maggiore disavanzo di amministrazione derivante dal riaccertamento straordinario dei residui e dal primo accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, di cui all'articolo 3, comma 7, del decreto legislativo n. 118 del 2011”).
Alla luce delle predette considerazioni è possibile affermare, in risposta ai quesiti formulati nella presente richiesta di parere, che:
   - i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380 (c.d. “oneri di urbanizzazione”) possono essere destinati anche al finanziamento di spese correnti nei limiti degli utilizzi stabiliti, per il 2017, dall’art. 1, comma 737, della legge 28.12.2015, n. 208 e per 2018 e gli esercizi seguenti dall’art. 1, comma 460, della legge 11.12.2016, n. 232;
   - i proventi derivanti “dalla monetizzazione di aree a standard” possono essere destinati solo a spese di investimento secondo quanto stabilito l’art. 46, comma 1, della legge regionale 11.03.2005, n. 12;
   - i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili possono essere destinati, di regola, solo alla copertura di spese di investimento o alla riduzione dell’indebitamento ai sensi dell’art. 1, comma 443, della legge 24.12.2012, n. 228 e dell’art. 56-bis, comma 11, del decreto-legge 21.06.2013, n. 69 convertito dalla legge 09.08.2013, n. 98.
Tali entrate possono essere utilizzate anche per il finanziamento di spese correnti esclusivamente nelle ipotesi eccezionali previste dall’art. 255, comma 9, del TUEL ove l’ente versi in situazione di dissesto; dall’art. 243-bis, comma 8, lett. g), del TUEL ove l’ente abbia fatto ricorso alla procedura di riequilibrio pluriennale; dall’art. 2, comma 4, del DM 02.04.2015 per il ripiano del maggior disavanzo di amministrazione derivante dal passaggio al nuovo sistema contabile armonizzato
(Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 23.03.2017 n. 81).

gennaio 2017

EDILIZIA PRIVATA: Occorre ben distinguere tra oneri di urbanizzazione e costo di costruzione.
Si afferma, infatti, in sede pretoria che per stabilire in quali casi sussiste l'obbligo di versamento del contributo di costruzione, occorre distinguere fra importi dovuti a titolo di oneri di urbanizzazione ed importi dovuti a titolo di costo di costruzione.
Per quanto riguarda specificamente i primi, si ritiene che, poiché la loro funzione è quella di far sì che il costruttore partecipi ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la costruzione ne ritrae, essi vanno corrisposti solo nel caso in cui l'intervento determini un aumento del carico urbanistico, e cioè determini la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione ovvero l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti.
Nel sistema vigente il contributo per oneri di urbanizzazione è infatti un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall'ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere stesse; tali oneri sono pertanto dovuti anche al di là di un nesso di stretta inerenza delle opere di urbanizzazione rispetto alle singole aree.
Il costo di costruzione, invece, essendo una percentuale rapportata non ad opere da fare per la collettività ma ai costi di costruzione per tipologia edilizia, adeguati annualmente, non sono suscettibili di entrare nel meccanismo dello scomputo, che è appunto disciplinato da detta norma della convenzione.

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II.2. Con il terzo mezzo, parte ricorrente evidenzia che l’intervento avrebbe ad oggetto, tra l’altro, la realizzazione di interventi di edilizia residenziale sociale, con conseguente diritto all’esonero dal contributo di costruzione a norma dell’art. 17 d.P.R. n. 380/2001, il cui primo comma prevede che “Nei casi di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche ad edifici esistenti, il contributo afferente al permesso di costruire è ridotto alla sola quota degli oneri di urbanizzazione qualora il titolare del permesso si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzione-tipo prevista dall'articolo 18”.
Si afferma così in giurisprudenza che “L'unico presupposto richiesto dall'art. 17, D.P.R. n. 380 citato, invero, è la realizzazione di alloggi e l'impegno a venderli a prezzi agevolati, previa sottoscrizione di apposita convenzione con il Comune” (cfr. Cons. Giust. Amm. Sic., 21.12.2015, n. 713).
Parte ricorrente ha fornito dimostrazione del presupposto costitutivo del diritto, avendo versato in atti la convenzione Rep. n. 3562 del 24.01.2012, stipulata dalle società Or. 85 S.c.a.r.l. e dalla Società Ga. S.r.l. con il Comune di Pontecagnano, i cui artt. 2, 3 e 5 prevedono l’impegno della ricorrente a realizzare intervento di edilizia residenziale sociale per “una quota non inferiore al 30% dell’edificato residenziale assentito”, pari a n. 33 alloggi con prezzo di trasferimento che “dovrà essere determinato nel rispetto della disciplina in tema di edilizia sociale” (cfr. art. 5.5. della citata convenzione).
Occorre ben distinguere tra oneri di urbanizzazione e costo di costruzione.
Si afferma, infatti, in sede pretoria (TAR Milano-Lombardia, sez. II, 04.08.2016, n. 1561) che per stabilire in quali casi sussiste l'obbligo di versamento del contributo di costruzione, occorre distinguere fra importi dovuti a titolo di oneri di urbanizzazione ed importi dovuti a titolo di costo di costruzione.
Per quanto riguarda specificamente i primi, si ritiene che, poiché la loro funzione è quella di far sì che il costruttore partecipi ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all'insieme dei benefici che la costruzione ne ritrae, essi vanno corrisposti solo nel caso in cui l'intervento determini un aumento del carico urbanistico, e cioè determini la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione ovvero l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti.
Nel sistema vigente il contributo per oneri di urbanizzazione è infatti un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall'ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere stesse; tali oneri sono pertanto dovuti anche al di là di un nesso di stretta inerenza delle opere di urbanizzazione rispetto alle singole aree.
Il costo di costruzione, invece, essendo una percentuale rapportata non ad opere da fare per la collettività ma ai costi di costruzione per tipologia edilizia, adeguati annualmente, non sono suscettibili di entrare nel meccanismo dello scomputo, che è appunto disciplinato da detta norma della convenzione.
Or dunque, va sottolineato che parte resistente, nelle sue articolazioni difensive non ha contestato la effettiva realizzazione degli alloggi secondo quanto previsto in progetto nella percentuale prevista per l’edilizia residenziale pubblica, circostanza che quindi va reputata processualmente acquisita e destinata ad integrare, unitamente al visto impegno convenzionale, il presupposto costituivo del diritto, in questa sede azionato, all’esenzione dal pagamento del costo di costruzione.
Tanto è sufficiente, risultando recessiva ogni deduzione afferente all’adeguatezza motivazionale dell’atto impugnato, per l’accoglimento del motivo in esame (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 31.01.2017 n. 179 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

dicembre 2016

EDILIZIA PRIVATA: Il Sindaco, con particolare riguardo al costo di costruzione, premette che esso andrebbe adeguato in base alle determinazioni dell’assemblea legislativa dell’Emilia Romagna e, nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, in base all’intervenuta variazione dei costi di costruzione accertati dall’ISTAT.
Soggiunge che il richiamato costo di costruzione per quanto riguarda il proprio comune “non è stato adeguato per gli anni 2009-2013”.
Evidenzia che copiosa giurisprudenza amministrativa ritiene illegittimo il conguaglio del costo di costruzione in quanto le relative deliberazioni (di adeguamento) vanno applicate solo a titoli rilasciati dopo la loro adozione. Sicché, rimette, conclusivamente, al parere della Sezione valutazioni circa la possibilità per il Comune di deliberare, a distanza di diversi anni, l’adeguamento del costo di costruzione ovvero circa la possibilità che tale determinazione risulti illegittima.
Ebbene, la Corte dei Conti non solo (giustamente) non risponde ma, nel contempo, dispone che
copia della presente deliberazione sia trasmessa, per le valutazioni di competenza, alla Procura regionale della Corte dei conti per la Regione Emilia Romagna in relazione a quanto rappresentato circa i mancati adeguamenti del costo di costruzione nel periodo 2009-2013.
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FATTO
Il Sindaco del Comune di Camugnano (Bo) ha inoltrato a questa Sezione una richiesta di parere riguardante il “contributo di costruzione”, una locuzione che, in punto di regolazione dei permessi per costruire, sintetizza l’obbligo di corresponsione di cifre sia per il cosiddetto “costo di costruzione” che per gli “oneri di urbanizzazione”, entrambi disciplinati dall’art. 16 del DPR del 06.06.2001, n. 380 e dall’art. 31 della Legge Regionale 30.07.2013, nr. 15.
Il richiedente, con particolare riguardo al costo di costruzione, parafrasando i contenuti della citata normativa, premette che esso andrebbe adeguato in base alle determinazioni dell’assemblea legislativa dell’Emilia Romagna e, nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, in base all’intervenuta variazione dei costi di costruzione accertati dall’ISTAT; soggiunge che il richiamato costo di costruzione per quanto riguarda il Comune di Camugnano “non è stato adeguato per gli anni 2009-2013; evidenzia che copiosa giurisprudenza amministrativa ritiene illegittimo il conguaglio del costo di costruzione in quanto le relative deliberazioni (di adeguamento) vanno applicate solo a titoli rilasciati dopo la loro adozione (ex multis Consiglio di Stato n. 1504 del 19.03.2015); rimette, conclusivamente, al parere della Sezione valutazioni circa la possibilità per il Comune di deliberare, a distanza di diversi anni, l’adeguamento del costo di costruzione ovvero circa la possibilità che tale determinazione risulti illegittima, alla stregua della giurisprudenza richiamata.
DIRITTO
1. L’articolo 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003 -disposizione che costituisce il fondamento normativo della funzione consultiva intestata alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti- attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, se istituito, anche ai Comuni, Province e Città metropolitane la facoltà di richiedere alla Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
Preliminarmente, la Sezione è chiamata a verificare i profili di ammissibilità soggettiva (legittimazione dell’organo richiedente) e oggettiva (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica, generalità ed astrattezza del quesito proposto, mancanza di interferenza con altre funzioni svolte dalla magistratura contabile o con giudizi pendenti presso la magistratura civile o amministrativa).
2. In relazione al primo profilo,
si ritiene che la richiesta di parere sia ammissibile, in quanto proveniente dall’organo rappresentativo dell’Ente, il Sindaco.
3. Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre anzitutto evidenziare che la disposizione contenuta nel comma 8 dell’art. 7 della legge 131 del 2003, deve essere raccordata con il precedente comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali.
Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma rese esplicite, in particolare, Sull’esatta individuazione di tale locuzione e, dunque, sull’ambito di estensione della funzione consultiva intestata alle Sezioni di regionali di controllo della Corte dei conti, che non può essere intesa quale una funzione di carattere generale, sono intervenute sia le Sezioni riunite sia la Sezione delle autonomie con pronunce di orientamento generale, rispettivamente, ai sensi dell’articolo 17, comma 31, d.l. n. 78/2009 e dell’articolo 6, comma 4, d.l. n. 174/2012.
Con deliberazione 17.11.2010, n. 54, le Sezioni riunite hanno chiarito che la nozione di contabilità pubblica comprende, oltre alle questioni tradizionalmente ad essa riconducibili (sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici), anche i “quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti da principi di coordinamento della finanza pubblica (….), contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.
Di recente, la Sezione delle autonomie, con la deliberazione n. 3/2014/SEZAUT, ha operato ulteriori ed importanti precisazioni rilevando come, pur costituendo la materia della contabilità pubblica una categoria concettuale estremamente ampia, i criteri utilizzabili per valutare oggettivamente ammissibile una richiesta di parere possono essere, oltre “all’eventuale riflesso finanziario di un atto sul bilancio dell’ente” (criterio in sé riduttivo ed insufficiente), anche l’attinenza del quesito proposto ad “una competenza tipica della Corte dei conti in sede di controllo sulle autonomie territoriali”.
E’ stato, altresì, ribadito come “materie estranee, nel loro nucleo originario alla contabilità pubblica –in una visione dinamica dell’accezione che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri– possono ritenersi ad essa riconducibili, per effetto della particolare considerazione riservata dal Legislatore, nell’ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica”: solo in tale particolare evenienza, una materia comunemente afferente alla gestione amministrativa può venire in rilievo sotto il profilo della contabilità pubblica.
Al contrario, la presenza di pronunce di organi giurisdizionali di diversi ordini, la possibile interferenza con funzioni requirenti e giurisdizionali delle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti o di altra magistratura, nonché il rischio di un inserimento nei processi decisionali degli enti territoriali, che ricorre quando le istanze consultive non hanno carattere generale e astratto, precludono alle sezioni regionali di controllo la possibilità di pronunciarsi nel merito.
Sulla base di quanto appena sopra evidenziato,
la richiesta di parere dev’essere considerata oggettivamente inammissibile, per le ragioni di seguito esposte.
A questo punto, preliminarmente, è indispensabile un breve excursus delle norme in materia edificatoria riguardanti la specifica questione.
Superando in parte la legge 28.01.1977, n. 10 sull’edificabilità dei suoli, il d.P.R. 06.06.2001, n. 380 – “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”, per quel che qui occupa, all’art. 16 ha raccolto le disposizioni sul “contributo per il rilascio del permesso di costruire” e segnatamente:
- “Salvo quanto disposto dall'articolo 17, comma 3, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel presente articolo” (comma 1);
- “La quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all'atto del rilascio, è corrisposta in corso d'opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione della costruzione” (comma 3);
- “Il costo di costruzione per i nuovi edifici è determinato periodicamente dalle regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata…………..Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT)" (comma 9).
Inoltre va osservato che, prima dell’entrata in vigore della legge regionale Emilia Romagna n. 15 del 30.07.2013 recante “Semplificazione della disciplina edilizia” rilevava -ed ai fini di specie continua a rilevare- la precedente legge regionale, la L. n. 31 del 25.11.2002, n. 31 recante “Disciplina generale dell’edilizia”.
Questa, all’art. 27 (“Contributo di costruzione”) disponeva che: “…………il proprietario dell'immobile o colui che ha titolo per chiedere il rilascio del permesso o per presentare la denuncia di inizio attività è tenuto a corrispondere un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione” (comma 1); “Il contributo di costruzione è quantificato dal Comune per gli interventi da realizzare attraverso il permesso di costruire ovvero dall'interessato per quelli da realizzare con denuncia di inizio attività” (comma 2); “La quota di contributo relativa al costo di costruzione è corrisposta in corso d'opera, secondo le modalità e le garanzie stabilite dal Comune” (comma 4).
Al successivo art. 29, la stessa legge regionale prevedeva che “Il costo di costruzione per i nuovi edifici è determinato almeno ogni cinque anni dal Consiglio regionale con riferimento ai costi parametrici per l'edilizia agevolata" (comma 1) ... e “Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, il costo di costruzione è adeguato annualmente dai Comuni, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica” (comma 3).
Tutto ciò premesso e circostanziato, va rilevato che
nel caso concretamente sottoposto al parere della Sezione, la funzione consultiva viene esplicitamente rivolta ad un quesito in materia di contributo per i costi di costruzione che, in disparte dal particolare che ricade nella specifica materia para-tributaria e non direttamente in quella contabile, implica una anticipata valutazione di legittimità riguardo futuri comportamenti amministrativi (per il caso fossero oggetto di successive iniziative legali, anche in sede di giurisdizione amministrativa) e richiede altresì soluzioni che potrebbero interferire con successive pronunce giurisdizionali.
In conclusione
il quesito formulato ipotizza una ben definita attività gestionale (dunque non pone una questione né generale né astratta) come risulta quella di assoggettare ora per allora, cioè retroattivamente ed attraverso conguaglio, i titolari dei permessi di costruire ad un (tardivo) adeguamento del costo di costruzione; tale ipotesi, da un lato, poggia su premesse di diritto dichiaratamente controvertibili, tali da aver effettivamente suscitato, in casi analoghi, contenzioso per l’annullamento dei relativi provvedimenti nel solco di ripetute ed univoche pronunce di accoglimento dei relativi ricorsi dal Consiglio di Stato (ad es. sentenze Sez. IV, n. 3009 e 3010 del 12.05.2014) e, dall’altro, manifesta per tabulas, quale suo logico presupposto, una precisa fattispecie caratterizzata da inadempimento, quella del mancato adeguamento annuale dei costi di costruzione, anch’essa oggetto di diverse pronunce di responsabilità per danno erariale da parte della Corte dei Conti (ad es. Sezione giurisdizionale per la Regione Marche, sentenza 24.10.2014 n. 101; Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna, sent. n. 265 del 31.05.2014; Sezione giurisdizionale per la regione Puglia, sentenza 29.06.2016 n. 224).
Ne consegue l’impossibilità, per la Sezione, di entrare nel merito del quesito.
P.Q.M.
Dichiara inammissibile la richiesta di parere del Comune di Camugnano (BO).
DISPONE
- che, a cura della Segreteria di questa Sezione regionale di controllo, copia della presente deliberazione sia trasmessa -mediante posta elettronica certificata– al Sindaco di Camugnano e al Presidente del Consiglio delle autonomie locali della Regione Emilia-Romagna;
-
che copia della presente deliberazione sia trasmessa, per le valutazioni di competenza, alla Procura regionale della Corte dei conti per la Regione Emilia Romagna in relazione a quanto rappresentato circa i mancati adeguamenti del costo di costruzione nel periodo 2009-2013 (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 19.12.2016 n. 141).

novembre 2016

EDILIZIA PRIVATALa questione concernente la determinazione dell’an e del quantum del contributo di costruzione comporta l’esplicazione, da parte dell’Amministrazione, di un’attività priva di profili di discrezionalità e attinente a posizioni giuridiche di diritto soggettivo.
Conseguentemente, sono radicalmente inconfigurabili i vizi di difetto di istruttoria e di motivazione.
E ciò in quanto le operazioni di corretta quantificazione della misura del contributo “si esauriscono in una mera operazione materiale che, se errata, può comportare soltanto la violazione dei criteri fissati dalla normativa ovvero dall'amministrazione con norme di natura regolamentare e, quindi, la sussistenza del solo vizio di violazione di legge, potendo l'interessato, sulla base dei predetti criteri generali, contestare l'erroneità della quantificazione operata dall'amministrazione, evidenziando ad esempio l'erroneità dei calcoli ovvero dei presupposti di fatto o di diritto”.
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Nell’ordinamento giuridico vige la regola generale dell’onerosità del permesso di costruire.
Si tratta di un principio introdotto dall’articolo 1 della legge 28.01.1977, n. 10 –in base al quale “Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi (...)”– e oggi sancito dall’articolo 11, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, ove si conferma l’onerosità del permesso.
A fronte di tale regime generale, la disciplina primaria stabilisce una serie di ipotesi, indicate all’articolo 17 del d.P.R. n. 380 del 2001, di riduzione o di esonero dal contributo di costruzione. Tali ultime previsioni normative –secondo gli orientamenti espressi dalla giurisprudenza– sono tuttavia da ritenere “tassative e di stretta interpretazione”, proprio in quanto “derogatorie rispetto alla regola della normale onerosità del permesso” e, inoltre, perché qualificabili come esenzioni tributarie, come tali costituenti eccezioni al principio costituzionale di capacità contributiva.
Poste tali considerazioni, deve rilevarsi che –come sopra detto– l’articolo 17, comma 3, lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001, invocato dalla ricorrente, contempla anzitutto, quali trasformazioni edificatorie esonerate dal contributo di costruzione, “gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti”.
Al riguardo, la giurisprudenza ha chiarito che, per integrare la fattispecie normativa, è necessario il concorso di due requisiti, l’uno di carattere oggettivo e l’altro di carattere soggettivo.
Per effetto del primo, la costruzione deve riguardare opere pubbliche o di interesse generale; per effetto del secondo, le opere devono essere eseguite da un ente istituzionalmente competente.
La ratio della norma è anzitutto quella di agevolare l'esecuzione di opere destinate al soddisfacimento di interessi pubblici o dalle quali la collettività possa comunque trarre una utilità. Il legislatore ha quindi inteso evitare “l'imposizione degli oneri concessori al soggetto che interviene per l'istituzionale attuazione del pubblico interesse”; imposizione che “sarebbe altrimenti intimamente contraddittoria, poiché verrebbe a gravare, sia pure indirettamente, sulla stessa comunità che dovrebbe avvantaggiarsi dal loro pagamento”.
In tale prospettiva, la giurisprudenza ha altresì chiarito –con riferimento al requisito soggettivo– che per “enti istituzionalmente competenti” debbano intendersi i soggetti pubblici, ovvero anche i soggetti privati, purché l’opera sia realizzata per conto di un ente pubblico.
In particolare, con riferimento a questa seconda ipotesi, “l’esenzione spetta soltanto qualora (come avviene nella concessione di opera pubblica e in altre analoghe figure organizzatorie) lo strumento contrattuale utilizzato consenta formalmente di imputare la realizzazione del bene direttamente all’ente per conto del quale il privato abbia operato. In altri termini, l’esenzione spetta solo se il privato abbia agito quale organo indiretto dell’amministrazione, come appunto nella concessione o nella delega”.
E l’esattezza della soluzione in base alla quale si richiede che l’opera sia realizzata direttamente da enti pubblici ovvero da soggetti che agiscono per conto di enti pubblici è confermata non soltanto “dall'endiadi: "opere pubbliche o di interesse generale", che rinvia ad una figura soggettiva pubblica, ma dal fatto che nella sola seconda parte della proposizione normativa, concernente le opere di urbanizzazione, la disposizione reca la specifica indicazione: "eseguite anche da privati". Ne esce quindi caricata di ulteriore valore semantico la locuzione: "enti istituzionalmente competenti", che non può riferirsi che ad enti pubblici o a soggetti che agiscono per conto degli stessi”.
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E’ indubitabile che l’intervento di ristrutturazione dell’Istituto di ricovero e cura costituisca un’opera di interesse generale. Non può, invece, ritenersi che l’Associazione ricorrente sia qualificabile quale “ente istituzionalmente competente”.
Si tratta, infatti, di un soggetto che non ha natura pubblica e che non ha agito per conto di una pubblica amministrazione. E la mera circostanza che l’Istituto operi in regime di accreditamento con il servizio sanitario nazionale non comporta, di per sé, l’esistenza di un rapporto organizzatorio con la pubblica amministrazione, tale da determinare la riferibilità dell’opera realizzata a un ente pubblico.
Sotto altro profilo, il Collegio ritiene altresì non dirimente, al fine di qualificare l’Associazione come “ente istituzionalmente competente”, la circostanza che si tratti di un soggetto privo di finalità lucrative.
L’assenza di scopo di lucro è, infatti, una circostanza che attiene unicamente alla funzionalità interna della persona giuridica, la quale non potrà redistribuire gli eventuali utili derivanti dall’attività svolta. Si tratta, tuttavia, di un elemento che, in sé considerato, non è sufficiente a determinare la riferibilità dell’opera a un ente pubblico, che è quanto richiesto dalla norma al fine di rendere operativa l’esenzione.
Tale conclusione trova conferma anche nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, la quale ha evidenziato che la natura di ONLUS del soggetto che realizza l’intervento non soddisfa il prescritto requisito soggettivo, laddove –come avviene anche nel caso oggetto del presente giudizio– le opere sono destinate a rimanere nella disponibilità del privato, e non sono vincolate neppure a vedere conservata nel tempo la loro funzione.
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Deve rilevarsi che la disposizione ex art. 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001 richiede, ai fini dell’esenzione dal versamento del contributo di costruzione, non soltanto che si sia in presenza di un’opera di urbanizzazione, ma che questa sia altresì realizzata in attuazione di strumenti urbanistici.
Nel caso oggetto del presente giudizio, l’Istituto di ricovero e cura gestito dalla ricorrente è bensì astrattamente riconducibile nel novero delle opere di urbanizzazione secondaria –ai sensi dell’articolo 16, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001– in quanto rientrante tra le “attrezzature sanitarie”, ma non è stato realizzato in attuazione dello strumento urbanistico.
Invero, risulta agli atti del giudizio che l’opera ricade in Zona F2, destinata a ospitare “Servizi tecnologici e di interesse generale” e disciplinata dall’articolo 53 delle NTA del Piano delle Regole; zona ove sono localizzate “attrezzature pubbliche e/o private con funzioni di interesse generale”.
Al riguardo, la difesa comunale ha ben evidenziato che gli spazi per attrezzature pubbliche e collettive prescritti dall’articolo 9 della legge regionale n. 12 del 2005 sono classificati dallo strumento urbanistico non quale Zona F2, ma come “ZONA F1 (aree di servizi di uso pubblico e interesse comune)”, soggetta alla disciplina dell’articolo 52 delle NTA del Piano delle Regole. Solo tali spazi sono, quindi, specificamente destinati a standard urbanistici.
Al contrario, le aree classificate come Zona F2 non sono state prese in considerazione dallo strumento urbanistico al fine della verifica della dotazione di aree di uso pubblico a servizio di insediamenti residenziali e non danno luogo a standard urbanistici. Si tratta, infatti, di aree che comprendono compendi immobiliari aventi varia destinazione («Ambiti per servizi tecnologici», «Complesso socio-assistenziale, sanitario, ospedaliero “La Nostra Famiglia”», «Crossodromo Bodrone», «Villa Mira»), tutti caratterizzati dal soddisfacimento di finalità di interesse generale, ma non costituenti opere che il Comune ha reputato necessarie al fine dell’urbanizzazione dell’ambito entro il quale ricadono, tanto da non averle prese in considerazione ai fini del calcolo della relativa dotazione di standard.
Si tratta, in altri termini, di compendi immobiliari rispetto ai quali lo strumento urbanistico ha sostanzialmente operato una ricognizione, qualificandoli come attrezzature con funzioni di interesse generale, ma non quali opere indispensabili per assicurare i servizi necessari alla comunità insediata.
Da ciò derivano due considerazioni.
Sotto un primo profilo, poiché l’intervento oggetto del presente giudizio non è posto a servizio dell’urbanizzazione del territorio comunale, o di una porzione di questo, esso non dà luogo a un’opera di urbanizzazione, pur rientrando nelle categorie astrattamente indicate all’articolo 16, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001.
E invero, perché un’opera sia qualificabile come opera di urbanizzazione secondaria è necessario che essa sia direttamente funzionale a un ben preciso insediamento urbano. E ciò in considerazione della circostanza che “le opere di urbanizzazione secondaria hanno tendenzialmente una dimensione comunale o infra-comunale, in quanto finalizzate a migliorare il grado di fruibilità di uno specifico e circoscritto insediamento urbano mediante la creazione da parte dell’ente locale di determinate strutture di supporto per servizi fruibili da quella comunità”.
Conseguentemente, un centro ospedaliero contemplato dallo strumento urbanistico quale attrezzatura con funzioni di interesse generale, ma non previsto quale dotazione di standard a servizio di un ambito territoriale, di per sé non è qualificabile come opera di urbanizzazione secondaria.
Sotto altro, concorrente, profilo, la circostanza che –come detto– il Piano di Governo del Territorio si sia limitato a riconoscere la presenza sul territorio e l’interesse generale di una congerie assai diversificata di opere esistenti, indicandole con una medesima classificazione, senza però prenderle in considerazione quali dotazioni di servizi necessarie alla collettività, implica che tali opere debbano bensì reputarsi conformi allo strumento urbanistico, ma non attuative delle relative previsioni. Si tratta infatti di opere che non devono, ma possono essere presenti sul territorio comunale, per cui, laddove le attività che in esse si svolgono dovessero essere dismesse dai privati, non insorgerebbe l’obbligo per l’Amministrazione di assicurare in altro modo la soddisfazione delle dotazioni di servizi in favore della comunità insediata.
La validità della predetta distinzione tra opere meramente conformi, o specificamente attuative, del piano è stata, del resto, anche di recente ribadita dalla giurisprudenza, la quale ha esplicitamente affermato che la semplice riconduzione all’astratta tipologia di opera di urbanizzazione secondaria non può considerarsi sufficiente ai fini dell’esenzione del contributo, essendo necessario altresì che l’intervento sia attuativo di una specifica previsione di piano.
E, in questo senso, non può ritenersi pertinente il richiamo, operato dalla ricorrente, alla sentenza della IV Sezione del Consiglio di Stato 12.05.2011, n. 2870, al fine di sostenere che qualunque opera rientrante astrattamente nel novero delle opere di urbanizzazione, e realizzata in conformità allo strumento urbanistico, debba beneficiare dell’esenzione. La fattispecie decisa dal Consiglio di Stato riguardava, infatti, la costruzione di un’opera che corrispondeva a una puntuale previsione dello strumento urbanistico, il quale destinava specificamente un’area a servizi ospedalieri e sanitari.
Come detto, nel caso oggetto del presente giudizio, l’opera ricade, invece, in una zona avente una destinazione generica ad attrezzature con funzioni di interesse generale, in relazione alla quale il Comune ha operato una ricognizione di strutture esistenti, pur classificandole come di interesse generale, assicurando, per questa via, la mera compatibilità delle stesse con lo strumento urbanistico, senza però sancirne la necessità in relazione alle esigenze attinenti alle dotazioni di servizi in favore della comunità insediata.
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... per l'accertamento della non debenza del contributo di costruzione per l'esecuzione dell'intervento di ristrutturazione edilizia oggetto del permesso di costruire n. 39/2013 e per la conseguente condanna del Comune di Bosisio Parini alla restituzione delle somme versate a tale titolo dall’Associazione ricorrente, maggiorate degli interessi legali maturati dalla data della domanda giudiziale all'effettiva restituzione;
...
1. La ricorrente Associazione “La nostra famiglia” (di seguito anche: l’Associazione) è un ente ecclesiastico civilmente riconosciuto, avente carattere di organizzazione non lucrativa di utilità sociale (ONLUS), che gestisce, nel territorio del Comune di Bosisio Parini, l’Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico “Eugenio Medea” e un centro di riabilitazione, operando, per entrambe tali strutture, in regime di accreditamento con l’Azienda sanitaria della Provincia di Lecco.
2. L’Associazione ha chiesto al Comune il rilascio di un permesso di costruire per la ristrutturazione edilizia di un padiglione dell’Istituto “Eugenio Medea”.
In data 03.10.2013, l’Amministrazione ha comunicato l’emanazione del titolo edilizio, chiedendo tuttavia alla parte istante di produrre il calcolo analitico degli oneri dovuti per l’intervento, da corrispondersi prima del ritiro del permesso di costruire.
L’Associazione ha a questo punto prodotto le proprie controdeduzioni, ritenendo di non essere tenuta al versamento del contributo di costruzione.
A seguito di interlocuzioni tra le parti, la Giunta comunale, con deliberazione del 01.04.2015, n. 37, ha infine ribadito di ritenere dovuta la corresponsione degli oneri per il rilascio del titolo edilizio. L’Ufficio tecnico comunale ha quindi emesso la nota del 15.04.2015, con la quale è stato chiesto all’Associazione il versamento, a titolo di contributo di costruzione, dell’importo complessivo di euro 188.329,57; somma di cui la ricorrente ha chiesto e ottenuto la rateizzazione, riservandosi tuttavia di agire in giudizio per contestare la sussistenza dell’obbligazione.
3. L’Associazione ha quindi proposto il presente ricorso, con il quale ha chiesto a questo Giudice di accertare e dichiarare che nessun contributo è dovuto per la realizzazione dell’intervento di ristrutturazione, condannando conseguentemente il Comune alla restituzione delle somme già versate dalla ricorrente, maggiorate degli interessi legali dal giorno della domanda giudiziale, previo annullamento –occorrendo– degli atti comunali specificati in epigrafe.
...
7. Il ricorso è infondato, per le ragioni che si espongono di seguito.
8. L’Associazione sostiene di non essere tenuta al versamento degli oneri per la realizzazione dell’intervento di ristrutturazione edilizia, in base alle previsioni dell’articolo 17, comma 3, lett. c), del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2011, n. 380; disposizione, questa, per la quale il contributo di costruzione non è dovuto “per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”.
La ricorrente ritiene l’intervento pienamente riconducibile entro il perimetro applicativo di entrambe fattispecie contemplate dalla previsione normativa ora richiamata. Le opere sarebbero, infatti, annoverabili tra “gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti” (primo motivo di ricorso) e, comunque, costituirebbero anche “opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici” (secondo motivo).
Sotto altro profilo, la parte allega la violazione dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990, nonché il vizio di eccesso di potere per carenza di istruttoria, carenza di motivazione e contraddittorietà, poiché l’Amministrazione non avrebbe illustrato le ragioni per le quali ha ritenuto di non aderire alle argomentazioni dell’Associazione in ordine al ricorrere di un’ipotesi di esonero dal versamento del contributo di costruzione (terzo motivo di ricorso).
9. Il Collegio ritiene, per ragioni di ordine logico, di dover prendere le mosse da quest’ultima censura.
9.1 La doglianza non può trovare accoglimento, per la ragione dirimente che la questione concernente la determinazione dell’an e del quantum del contributo di costruzione comporta l’esplicazione, da parte dell’Amministrazione, di un’attività priva di profili di discrezionalità (v., tra le ultime: Cons. Stato, Sez. IV, 18.05.2016, n. 2011) e attinente a posizioni giuridiche di diritto soggettivo (ex multis: Cons. Stato, Sez. IV, 21.08.2013, n. 4208). Conseguentemente, sono radicalmente inconfigurabili i vizi di difetto di istruttoria e di motivazione (Cons. Stato, Sez. IV, 10.03.2015, n. 1211).
E ciò in quanto le operazioni di corretta quantificazione della misura del contributo “si esauriscono in una mera operazione materiale che, se errata, può comportare soltanto la violazione dei criteri fissati dalla normativa ovvero dall'amministrazione con norme di natura regolamentare e, quindi, la sussistenza del solo vizio di violazione di legge, potendo l'interessato, sulla base dei predetti criteri generali, contestare l'erroneità della quantificazione operata dall'amministrazione, evidenziando ad esempio l'erroneità dei calcoli ovvero dei presupposti di fatto o di diritto” (Cons. Stato, Sez. V, 29.07. 2000, n. 4217; nello stesso senso: TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 08.09.2011, n. 2189).
9.2 Il terzo motivo di ricorso va quindi respinto.
10. Può passarsi, a questo punto, alla trattazione dei primi due mezzi, con i quali –come detto– l’Associazione allega di versare in entrambe le fattispecie contemplate dall’articolo 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. n. 380 del 2001, e di aver pertanto diritto all’esenzione dal contributo di costruzione.
11. Al riguardo, mette conto anzitutto di ricordare che nell’ordinamento giuridico vige la regola generale dell’onerosità del permesso di costruire.
Si tratta di un principio introdotto dall’articolo 1 della legge 28.01.1977, n. 10 –in base al quale “Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi (...)”– e oggi sancito dall’articolo 11, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, ove si conferma l’onerosità del permesso.
A fronte di tale regime generale, la disciplina primaria stabilisce una serie di ipotesi, indicate all’articolo 17 del d.P.R. n. 380 del 2001, di riduzione o di esonero dal contributo di costruzione. Tali ultime previsioni normative –secondo gli orientamenti espressi dalla giurisprudenza– sono tuttavia da ritenere “tassative e di stretta interpretazione”, proprio in quanto “derogatorie rispetto alla regola della normale onerosità del permesso” (Cons. Stato, Sez. IV, 11.02.2016, n. 595) e, inoltre, perché qualificabili come esenzioni tributarie, come tali costituenti eccezioni al principio costituzionale di capacità contributiva (TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 23.10.2014, n. 1111).
12. Poste tali considerazioni, deve rilevarsi che –come sopra detto– l’articolo 17, comma 3, lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001, invocato dalla ricorrente, contempla anzitutto, quali trasformazioni edificatorie esonerate dal contributo di costruzione, “gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti”.
12.1 Al riguardo, la giurisprudenza ha chiarito che, per integrare la fattispecie normativa, è necessario il concorso di due requisiti, l’uno di carattere oggettivo e l’altro di carattere soggettivo.
Per effetto del primo, la costruzione deve riguardare opere pubbliche o di interesse generale; per effetto del secondo, le opere devono essere eseguite da un ente istituzionalmente competente (ex multis: Cons. Stato, Sez. V, 11.01.2006, n. 51; Id. 20.10.2004, n. 6818; Id., 10.07.2000, n. 3860).
La ratio della norma –è stato inoltre rilevato– è anzitutto quella di agevolare l'esecuzione di opere destinate al soddisfacimento di interessi pubblici o dalle quali la collettività possa comunque trarre una utilità (Cons. Stato, n. 51 del 2006, cit.). Il legislatore ha quindi inteso evitare “l'imposizione degli oneri concessori al soggetto che interviene per l'istituzionale attuazione del pubblico interesse”; imposizione che “sarebbe altrimenti intimamente contraddittoria, poiché verrebbe a gravare, sia pure indirettamente, sulla stessa comunità che dovrebbe avvantaggiarsi dal loro pagamento” (così ancora Cons. Stato, n. 51 del 2006, cit.).
12.2 In tale prospettiva, la giurisprudenza ha altresì chiarito –con riferimento al requisito soggettivo– che per “enti istituzionalmente competenti” debbano intendersi i soggetti pubblici, ovvero anche i soggetti privati, purché l’opera sia realizzata per conto di un ente pubblico.
In particolare, con riferimento a questa seconda ipotesi, “l’esenzione spetta soltanto qualora (come avviene nella concessione di opera pubblica e in altre analoghe figure organizzatorie) lo strumento contrattuale utilizzato consenta formalmente di imputare la realizzazione del bene direttamente all’ente per conto del quale il privato abbia operato. (cfr. ex multis V Sez. n. 536 del 1999 e n. 1901 del 2000). In altri termini, l’esenzione spetta solo se il privato abbia agito quale organo indiretto dell’amministrazione, come appunto nella concessione o nella delega” (Cons. Stato, n. 595 del 2016, cit.).
E –come pure rilevato dalla giurisprudenza– l’esattezza della soluzione in base alla quale si richiede che l’opera sia realizzata direttamente da enti pubblici ovvero da soggetti che agiscono per conto di enti pubblici è confermata non soltanto “dall'endiadi: "opere pubbliche o di interesse generale", che rinvia ad una figura soggettiva pubblica, ma dal fatto che nella sola seconda parte della proposizione normativa, concernente le opere di urbanizzazione, la disposizione reca la specifica indicazione: "eseguite anche da privati". Ne esce quindi caricata di ulteriore valore semantico la locuzione: "enti istituzionalmente competenti", che non può riferirsi che ad enti pubblici o a soggetti che agiscono per conto degli stessi” (Cons. Stato, n. 51 del 2006, cit.).
12.3 Poste tali coordinate ermeneutiche, deve ritenersi che, nel caso oggetto del presente giudizio, sia riscontrabile soltanto il requisito oggettivo richiesto dalla previsione normativa, ma non anche il requisito soggettivo.
E’ infatti indubitabile che l’intervento di ristrutturazione dell’Istituto di ricovero e cura costituisca un’opera di interesse generale (anche alla luce delle previsioni di piano, delle quali si tratterà nello scrutinare il secondo motivo di ricorso).
Non può, invece, ritenersi che l’Associazione “La nostra famiglia” sia qualificabile quale “ente istituzionalmente competente”.
Si tratta, infatti, di un soggetto che non ha natura pubblica e che non ha agito per conto di una pubblica amministrazione. E la mera circostanza che l’Istituto operi in regime di accreditamento con il servizio sanitario nazionale non comporta, di per sé, l’esistenza di un rapporto organizzatorio con la pubblica amministrazione, tale da determinare la riferibilità dell’opera realizzata a un ente pubblico.
Sotto altro profilo, il Collegio ritiene altresì non dirimente, al fine di qualificare l’Associazione come “ente istituzionalmente competente”, la circostanza che si tratti di un soggetto privo di finalità lucrative.
L’assenza di scopo di lucro è, infatti, una circostanza che attiene unicamente alla funzionalità interna della persona giuridica, la quale non potrà redistribuire gli eventuali utili derivanti dall’attività svolta. Si tratta, tuttavia, di un elemento che, in sé considerato, non è sufficiente a determinare la riferibilità dell’opera a un ente pubblico, che è quanto richiesto dalla norma al fine di rendere operativa l’esenzione.
Tale conclusione trova conferma anche nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, la quale ha evidenziato che la natura di ONLUS del soggetto che realizza l’intervento non soddisfa il prescritto requisito soggettivo, laddove –come avviene anche nel caso oggetto del presente giudizio– le opere sono destinate a rimanere nella disponibilità del privato, e non sono vincolate neppure a vedere conservata nel tempo la loro funzione (Cons. Stato, n. 51 del 2006, cit.).
12.4 In definitiva, alla luce delle considerazioni sin qui esposte, il primo motivo di ricorso deve essere respinto.
13. E’ altresì infondato il secondo motivo, con il quale la ricorrente afferma che l’intervento rientrerebbe comunque nella seconda fattispecie contemplata dall’articolo 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto annoverabile tra le “opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”.
13.1 Al riguardo, deve rilevarsi che la disposizione normativa richiede, ai fini dell’esenzione, non soltanto che si sia in presenza di un’opera di urbanizzazione, ma che questa sia altresì realizzata in attuazione di strumenti urbanistici.
Nel caso oggetto del presente giudizio, l’Istituto di ricovero e cura gestito dalla ricorrente è bensì astrattamente riconducibile nel novero delle opere di urbanizzazione secondaria –ai sensi dell’articolo 16, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001– in quanto rientrante tra le “attrezzature sanitarie”, ma non è stato realizzato in attuazione dello strumento urbanistico.
13.2 In particolare, risulta agli atti del giudizio che l’opera ricade in Zona F2, destinata a ospitare “Servizi tecnologici e di interesse generale” e disciplinata dall’articolo 53 delle NTA del Piano delle Regole; zona ove sono localizzate “attrezzature pubbliche e/o private con funzioni di interesse generale”.
Al riguardo, la difesa comunale ha ben evidenziato che gli spazi per attrezzature pubbliche e collettive prescritti dall’articolo 9 della legge regionale n. 12 del 2005 sono classificati dallo strumento urbanistico non quale Zona F2, ma come “ZONA F1 (aree di servizi di uso pubblico e interesse comune)”, soggetta alla disciplina dell’articolo 52 delle NTA del Piano delle Regole. Solo tali spazi sono, quindi, specificamente destinati a standard urbanistici.
Al contrario, le aree classificate come Zona F2 non sono state prese in considerazione dallo strumento urbanistico al fine della verifica della dotazione di aree di uso pubblico a servizio di insediamenti residenziali e non danno luogo a standard urbanistici. Si tratta, infatti, di aree che comprendono compendi immobiliari aventi varia destinazione («Ambiti per servizi tecnologici», «Complesso socio-assistenziale, sanitario, ospedaliero “La Nostra Famiglia”», «Crossodromo Bodrone», «Villa Mira»), tutti caratterizzati dal soddisfacimento di finalità di interesse generale, ma non costituenti opere che il Comune ha reputato necessarie al fine dell’urbanizzazione dell’ambito entro il quale ricadono, tanto da non averle prese in considerazione ai fini del calcolo della relativa dotazione di standard.
Si tratta, in altri termini, di compendi immobiliari rispetto ai quali lo strumento urbanistico ha sostanzialmente operato una ricognizione, qualificandoli come attrezzature con funzioni di interesse generale, ma non quali opere indispensabili per assicurare i servizi necessari alla comunità insediata.
Da ciò derivano due considerazioni.
13.3 Sotto un primo profilo, poiché l’intervento oggetto del presente giudizio non è posto a servizio dell’urbanizzazione del territorio comunale, o di una porzione di questo, esso non dà luogo a un’opera di urbanizzazione, pur rientrando nelle categorie astrattamente indicate all’articolo 16, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001.
E invero, perché un’opera sia qualificabile come opera di urbanizzazione secondaria è necessario che essa sia direttamente funzionale a un ben preciso insediamento urbano. E ciò in considerazione della circostanza che “le opere di urbanizzazione secondaria hanno tendenzialmente una dimensione comunale o infra-comunale, in quanto finalizzate a migliorare il grado di fruibilità di uno specifico e circoscritto insediamento urbano mediante la creazione da parte dell’ente locale di determinate strutture di supporto per servizi fruibili da quella comunità” (Cons. Stato, n. 595 del 2016, cit.).
Conseguentemente, un centro ospedaliero contemplato dallo strumento urbanistico quale attrezzatura con funzioni di interesse generale, ma non previsto quale dotazione di standard a servizio di un ambito territoriale, di per sé non è qualificabile come opera di urbanizzazione secondaria.
13.4 Sotto altro, concorrente, profilo, la circostanza che –come detto– il Piano di Governo del Territorio si sia limitato a riconoscere la presenza sul territorio e l’interesse generale di una congerie assai diversificata di opere esistenti, indicandole con una medesima classificazione, senza però prenderle in considerazione quali dotazioni di servizi necessarie alla collettività, implica che tali opere debbano bensì reputarsi conformi allo strumento urbanistico, ma non attuative delle relative previsioni. Si tratta infatti di opere che non devono, ma possono essere presenti sul territorio comunale, per cui, laddove le attività che in esse si svolgono dovessero essere dismesse dai privati, non insorgerebbe l’obbligo per l’Amministrazione di assicurare in altro modo la soddisfazione delle dotazioni di servizi in favore della comunità insediata.
13.5 La validità della predetta distinzione tra opere meramente conformi, o specificamente attuative, del piano è stata, del resto, anche di recente ribadita dalla giurisprudenza, la quale ha esplicitamente affermato che la semplice riconduzione all’astratta tipologia di opera di urbanizzazione secondaria non può considerarsi sufficiente ai fini dell’esenzione del contributo, essendo necessario altresì che l’intervento sia attuativo di una specifica previsione di piano (Cons. Stato, Sez. IV, 18.05.2016, n. 2011; TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 23.10.2014, n. 1111).
E, in questo senso, non può ritenersi pertinente il richiamo, operato dalla ricorrente, alla sentenza della IV Sezione del Consiglio di Stato 12.05.2011, n. 2870, al fine di sostenere che qualunque opera rientrante astrattamente nel novero delle opere di urbanizzazione, e realizzata in conformità allo strumento urbanistico, debba beneficiare dell’esenzione. La fattispecie decisa dal Consiglio di Stato riguardava, infatti, la costruzione di un’opera che corrispondeva a una puntuale previsione dello strumento urbanistico, il quale destinava specificamente un’area a servizi ospedalieri e sanitari.
Come detto, nel caso oggetto del presente giudizio, l’opera ricade, invece, in una zona avente una destinazione generica ad attrezzature con funzioni di interesse generale, in relazione alla quale il Comune ha operato una ricognizione di strutture esistenti, pur classificandole come di interesse generale, assicurando, per questa via, la mera compatibilità delle stesse con lo strumento urbanistico, senza però sancirne la necessità in relazione alle esigenze attinenti alle dotazioni di servizi in favore della comunità insediata.
13.6 Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, si conferma quindi il rigetto anche del secondo motivo di impugnazione.
14. In conclusione, l’intero ricorso deve essere respinto (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 03.11.2016 n. 2011 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’onerosità del titolo edilizio abilitativo «riguarda un principio della disciplina un tempo urbanistica e oggi ricompresa fra le funzioni legislative concorrenti sotto la rubrica “governo del territorio”», e anche le deroghe al principio (elencate all’art. 17 del TUE), in quanto legate a quest’ultimo da un rapporto di coessenzialità, partecipano della stessa natura di principio fondamentale.
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6.1.‒ La questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, commi 20 e 21, primo trattino, della legge reg. Liguria n. 12 del 2015 , è fondata.
Con tali disposizioni il legislatore regionale esonera dal contributo di costruzione due categorie di intervento che secondo la legge statale devono invece restare soggette a contribuzione, nei termini fissati dal TUE: gli interventi sul patrimonio edilizio esistente che determinano un aumento della superficie agibile dell’edificio o delle singole unità immobiliari, quando l’incremento della superficie agibile all’interno delle unità immobiliari sia inferiore a 25 metri quadrati, e quando le variazioni di superficie derivino da mera eliminazione di muri divisori; gli interventi di frazionamento di unità immobiliari che determinino un numero di unità immobiliari inferiore al doppio di quelle esistenti, sia pure con aumento di superficie agibile.
A seconda delle loro concrete caratteristiche costruttive, questi interventi (qualificati genericamente dal legislatore regionale come «interventi sul patrimonio edilizio esistente») possono rientrare nella nozione di «manutenzione straordinaria», come definita agli artt. 3, comma 1, lettera b) e 6, comma 2, lettera a) del TUE, o in quella di «ristrutturazione edilizia», come definita dall’art. 3, comma 1, lettera d) del TUE.
La disciplina statale prevede per la prima (ove ricorrano i presupposti dell’art. 17, comma 4, del TUE) una riduzione del contributo alla sola parte corrispondente alla incidenza delle opere di urbanizzazione, e per la seconda la regola del pagamento del contributo per intero, salvi casi particolari di esonero, come quello della ristrutturazione di edifici unifamiliari (art. 17, comma 3, lettera b, del TUE), o di riduzione, come quello della ristrutturazione di immobili dismessi o in via di dismissione (art. 17, comma 4-bis, del TUE).
Le fattispecie di esonero introdotte dalle norme regionali impugnate vanno al di là di queste ipotesi e contrastano, dunque, con i principi fondamentali della materia.
L’onerosità del titolo abilitativo «riguarda infatti un principio della disciplina un tempo urbanistica e oggi ricompresa fra le funzioni legislative concorrenti sotto la rubrica “governo del territorio”» (sentenza n. 303 del 2003), e anche le deroghe al principio (elencate all’art. 17 del TUE), in quanto legate a quest’ultimo da un rapporto di coessenzialità, partecipano della stessa natura di principio fondamentale (sentenze n. 1033 del 1988 e n. 13 del 1980)
(Corte Costituzionale, sentenza 03.11.2016 n. 231).

settembre 2016

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Sulla corretta costituzione del fondo [almeno l’8% delle somme riscosse per oneri di urbanizzazione secondaria incrementato di una quota non inferiore all’8 per cento: a) del valore delle opere di urbanizzazione realizzate direttamente dai soggetti interessati a scomputo totale o parziale del contributo relativo agli oneri di urbanizzazione secondaria; b) del valore delle aree cedute per la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria; c) di ogni altro provento destinato per legge o per atto amministrativo alla realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria] destinato alla realizzazione delle attrezzature per servizi religiosi.
L
a questione si pone soltanto quando in seguito a convenzioni, atti unilaterali d’obbligo o altri accordi comunque denominati, il soggetto attuatore di interventi edilizi/urbanistici realizza opere di urbanizzazione secondaria (a scomputo), ovvero ceda aree standards (per realizzare opere di urbanizzazione secondarie) in luogo della loro monetizzazione, ed il comune non abbia ulteriori introiti derivante da oneri di urbanizzazione secondaria ovvero da monetizzazione di aree perché la dotazione del fondo previsto dalla legge regionale 12/2005 possa raggiungere almeno l’8 per cento del valore complessivo degli oneri di urbanizzazione secondaria e delle cessioni delle aree standars, secondo i parametri di quantificazione dettati dalla legge regionale (art. 73).
Ebbene, nel suddetto caso il fondo stesso può (anzi deve) essere incrementato con risorse che il comune avrebbe potuto utilizzare per realizzare le suddette opere (con l'esclusione di mutui, dell'avanzo vincolato per legge ed altre risorse comunque vincolate per determinate spese).
L'incremento del fondo, nel bilancio, dovrà avvenire quando le opere realizzate dal privato saranno consegnate al comune, ovvero nel caso di inadempimento del privato, quando saranno incassati gli introiti della fideiussione che garantisce le obbligazioni della convenzione o dell'atto unilaterale d'obbligo.
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Il Sindaco del comune di Lallio (BG) ha formulato una richiesta di parere in ordine alla possibilità di iscrivere nel bilancio di previsione delle quote relative all’8% degli oneri di urbanizzazione secondaria da destinare in apposito fondo per la realizzazione di attrezzature di interesse comune per servizi religiosi anche se gli stessi non siano stati definitivamente incassati ed accertati.
La richiesta è presentata con riferimento ad una particolare fattispecie, ovvero a quella in cui la realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria o di standards qualitativi siano realizzati in virtù di accordi (o atti unilaterali d’obbligo) con l’amministrazione da parte del soggetto attuatore di un intervento edilizio, ai sensi della legge regionale 12/2005 e successive modificazioni ed integrazioni, e non siano stati versati gli oneri di urbanizzazione secondaria in quanto scomputati a causa dell’intervento da realizzare.
Ovviamente la sezione di controllo non si esprime in ordine alla legittimità o meno degli strumenti di attuazione del PGT così come declinati in concreto dall’amministrazione comunale nella rappresentazione del caso in esame, ma si sofferma soltanto sugli aspetti che riguardano la correttezza contabile delle operazioni che il comune deve compiere per stanziare nel fondo l’8% del valore delle opere di urbanizzazione secondaria non versate dal privato, perché il soggetto attuatore ha realizzato interventi a scomputo degli oneri di urbanizzazione secondaria dovuti.
L’art. 73 della legge regionale 12/2005, infatti, stabilisce non solo che l’8% degli introiti dovuti per opere di urbanizzazioni secondarie devono essere destinate al fondo per le attrezzature di interesse comune per i servizi religiosi ma sancisce anche che il fondo di cui sopra, deve essere incrementato di una quota non inferire al 8% del valore delle opere di urbanizzazione realizzate direttamente dal privato a scomputo degli oneri di urbanizzazione secondaria e del valore delle aree cedute per la realizzazione delle suddette opere e di ogni altro provento destinato per legge o atto amministrativo alla realizzazione di opere di urbanizzazione secondarie.
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Ritenuto che la richiesta sia soggettivamente ammissibile in quanto proveniente dal rappresentante legale dell’ente ed oggettivamente ammissibile in quanto interessa una materia compresa nel perimetro della contabilità pubblica trattandosi di norma che impone all’amministrazione l’incremento di un fondo da iscrivere in bilancio e che riguarda il modo il come ed il quando, l’amministrazione debba finanziare l’incremento stesso, qualora il soggetto privato realizzi opere a scomputo di oneri urbanizzazione secondaria ai sensi dell’art. 73 della legge regionale 12/2005 ovvero debba finanziare l’8% del valore delle aree cedute (e quindi non monetizzate) per la realizzazione di standards relativi ad opere di urbanizzazione secondaria.
Per comodità espositiva si riporta, per quel che interessa, l’art. 73 della L.R. suddetta: “1. In ciascun comune, almeno l'8 per cento delle somme riscosse per oneri di urbanizzazione secondaria è ogni anno accantonato in apposito fondo, risultante in modo specifico nel bilancio di previsione, destinato alla realizzazione delle attrezzature indicate all’articolo 71, nonché per interventi manutentivi, di restauro e ristrutturazione edilizia, ampliamento e dotazione di impianti, ovvero all'acquisto delle aree necessarie. Tale fondo è determinato con riguardo a tutti i permessi di costruire rilasciati e alle denunce di inizio attività presentate nell’anno precedente in relazione a interventi a titolo oneroso ed è incrementato di una quota non inferiore all’8 per cento:
   a) del valore delle opere di urbanizzazione realizzate direttamente dai soggetti interessati a scomputo totale o parziale del contributo relativo agli oneri di urbanizzazione secondaria;
   b) del valore delle aree cedute per la realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria;
   c) di ogni altro provento destinato per legge o per atto amministrativo alla realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria
”.
Esame nel merito
Il quesito assume significato, ovviamente, solo nei limiti e per i motivi appena indicati, ovvero qualora non sia avvenuto nessun versamento (ovvero un versamento parziale) di denaro nelle casse del comune, e si è in presenza di obbligazioni convenzionali dirette alla realizzazione di opere da parte del soggetto attuatore a scomputo di oneri (di urbanizzazione secondaria, ovvero alla cessione di aree a standards (non monetizzate) per la realizzazione di opere di urbanizzazione secondarie.
In breve, la questione si pone soltanto quando in seguito a convenzioni, atti unilaterali d’obbligo o altri accordi comunque denominati, il soggetto attuatore di interventi edilizi/urbanistici realizza opere di urbanizzazione secondaria (a scomputo), ovvero ceda aree standards (per realizzare opere di urbanizzazione secondarie) in luogo della loro monetizzazione, ed il comune non abbia ulteriori introiti derivante da oneri di urbanizzazione secondaria ovvero da monetizzazione di aree perché la dotazione del fondo previsto dalla legge regionale 12/2005 possa raggiungere almeno l’8 per cento del valore complessivo degli oneri di urbanizzazione secondarie e delle cessioni delle aree standars, secondo i parametri di quantificazione dettati dalla legge regionale (art. 73).
Nel caso l’ente versi nella situazione appena rappresentata, il fondo stesso può (anzi deve) essere incrementato con risorse che il comune avrebbe potuto utilizzare per realizzare le suddette opere (con l’esclusione di mutui, dell’avanzo vincolato per legge ed altre risorse comunque vincolate per determinate spese).
L’incremento del fondo, nel bilancio, dovrà avvenire quando le opere realizzate dal privato saranno consegnate al comune, ovvero nel caso di inadempimento del privato, quando saranno incassati gli introiti della fideiussione che garantisce le obbligazioni della convenzione o dell’atto unilaterale d’obbligo (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 26.09.2016 n. 256).

giugno 2016

EDILIZIA PRIVATA: Oggetto: Parere in merito all'assoggettabilità al contributo di costruzione degli impianti fotovoltaici destinati alla produzione di energia elettrica da commercializzare – Comune di Montalto di Castro (Regione Lazio, parere 14.06.2016 n. 312998 di prot.).

maggio 2016

EDILIZIA PRIVATA: La ricostruzione di una porzione edificio crollata a seguito di incendio (quale ristrutturazione edilizia) sconta il versamento del contributo di costruzione.
L'intervento in discorso è volto unicamente alla ricostruzione del fabbricato totalmente crollato a causa dell'incendio accidentale e non comporta alcuna alterazione di sagoma e di superficie, né la modifica della destinazione d'uso di cui all'originaria concessione edilizia (e successive varianti).
Tuttavia, non coglie nel segno il primo motivo, con cui la ricorrente ha dedotto che l’incendio verificatosi sarebbe da annoverare tra le “pubbliche calamità” individuate dalla lett. d) dell’art. 17, comma 3, del DPR 380/2001 come motivo di esenzione dal pagamento del contributo di costruzione, e ciò in relazione all’ordinanza emessa dal dirigente del settore edilizia.
Tale provvedimento, all’opposto, è stato adottato alla luce del fatto che i fabbricati risultavano “ammalorati ed interessati da dissesto strutturale”: il che ha prospettato “condizioni che non consentono l’utilizzo in sicurezza delle unità immobiliari costituenti le porzioni di capannone in lato nord/ovest ed il lato nord/est, poste in aderenza alla porzione di capannone all’interno del quale si è sviluppato l’incendio”.
Si è, pertanto, disposto il “ripristino delle condizioni minime di sicurezza delle unità immobiliari interessate dall’incendio mediante eliminazione delle macerie e delle parti pericolanti, con delimitazione della zona mediante opportune opere provvisionali atte ad interdire l’accesso alle zone pericolose”, nonché la “verifica degli impianti elettrici e di adduzione gas, e di tutte le eventuali diramazioni interessanti le unità immobiliari”.
Si è, quindi, trattato di un episodio grave e dannoso per l’impresa, ma non certo catastrofico, le cui conseguenze nocive sono risultate arginabili mediante l’attuazione di normali operazioni di messa in sicurezza; né, tantomeno, risultano essere stati adottati piani di emergenza o evacuazione dei residenti, a conferma del fatto che non è stata messa a immediato repentaglio –se non in via del tutto potenziale– la pubblica incolumità.

Peraltro, l’infondatezza del primo motivo è, indirettamente, avvalorata dal tenore della seconda censura proposta, anch’essa infondata, con cui la ricorrente ha dedotto che l’assentito intervento integrerebbe (solo) una manutenzione straordinaria.
La Sezione ha più volte ribadito che nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella “demolizione e ricostruzione parziale o totale nel rispetto della volumetria preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”, e ciò ai sensi dell’art. 27, comma 1, della legge regionale 12/2005, ai quali, inoltre, è direttamente correlata, ai fini del calcolo del costo di costruzione, la disciplina di cui al successivo art. 44, con eventuali riduzioni in funzione delle modalità esecutive della ristrutturazione.

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... per l'annullamento del provvedimento emesso in data 11.04.2015 dal responsabile del settore governo del territorio del Comune di Monza -sportello unico dell’edilizia– con cui è stato comunicato il rilascio del permesso di costruire (a seguito di domanda presentata dalla ricorrente in data 26.11.2014), e ciò nella parte in cui è stato richiesto il versamento del contributo di costruzione di importo pari a € 257.377,54; della comunicazione di conclusione del procedimento del 13.01.2015 e della deliberazione di Giunta comunale n. 43 del 03.11.2008, con cui è stato approvato l’aggiornamento degli oneri di urbanizzazione e del costo base di costruzione.
...
Con ricorso ritualmente proposto la società Nu.Gu. e Ra. s.r.l. ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il provvedimento emesso in data 11.04.2015 dal responsabile del settore governo del territorio del Comune di Monza –sportello unico dell’edilizia– con cui è stato comunicato il rilascio del permesso di costruire (a seguito di domanda presentata dalla ricorrente in data 26.11.2014), e ciò nella parte in cui è stato richiesto il versamento del contributo di costruzione di importo pari a € 257.377,54, nonché la comunicazione di conclusione del procedimento del 13.01.2015 e la deliberazione di Giunta comunale n. 43 del 03.11.2008, con cui è stato approvato l’aggiornamento degli oneri di urbanizzazione e del costo base di costruzione.
La società ricorrente ha esposto di essere “proprietaria di una parte dell’edificio sito nel Comune di Monza, in Via ... n. 1-5”, avente “destinazione produttiva –inserito dall'attuale PGT in Area D1 “Area per insediamenti produttivi esistenti, di contenimento della capacità edificatoria”– realizzato in virtù di concessione edilizia n. 102 del 16/07/1985 rilasciata dall'Amministrazione comunale sia alla società Nu.Gu. e Ra. s.r.l. sia al signor Ed.Fo., a cui hanno avuto seguito due concessioni edilizie in variante” (cfr. pag. 2).
Ha soggiunto che “in data 20/09/2012, proprio presso i locali dell'edificio produttivo in discorso, è divampato accidentalmente un incendio che ha comportato il crollo della porzione di fabbricato”, il che ha reso necessaria, da parte dell’Amministrazione, l’adozione, in data 24.09.2012, di un’ordinanza di ripristino delle condizioni minime di sicurezza delle unità interessate dall’incendio “per scongiurare pericoli per la pubblica incolumità, in considerazione della gravità dell'evento che ha comportato l'assoluta inagibilità dei locali” (cfr. pag. 3).
Al termine dei lavori di bonifica e rimozione dei rifiuti, la ricorrente, “conformemente alle disposizioni dirigenziali, ha presentato in data 26.11.2014, presso lo Sportello Unico Edilizia del Comune di Monza, istanza di permesso di costruire per la (ricostruzione di porzione di fabbricato produttivo esistente della superficie coperta di mq. 3468,96 oltre una tettoia della superficie di mq 363.68” (cfr., ancora, pag. 3), cui è seguito il rilascio del permesso di costruire oggetto di impugnazione nella parte relativa alla prescritta corresponsione del costo di costruzione.
La legittimità di tale prescrizione è stata contestata sull’assunto che “l’intervento in discorso è volto unicamente alla ricostruzione del fabbricato totalmente crollato a causa dell'incendio del 20.09.2012 e non comporta alcuna alterazione di sagoma e di superficie, né la modifica della destinazione d'uso di cui all'originaria concessione edilizia (e successive varianti). A ciò si aggiunga che le realizzazioni in argomento prevedono il mantenimento della rete fognaria esistente, con il semplice adeguamento della stessa alla normativa attuale” (cfr. pag. 4).
A fondamento dell’impugnazione sono stati dedotti i seguenti motivi:
   - 1°) violazione degli artt. 16, comma 1 e 17, comma 3 del DPR 380/2001; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, ingiustizia manifesta.
Ad avviso della ricorrente “posto che, secondo la disciplina generale, il contributo di costruzione è eventuale e commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, come meglio si vedrà in seguito, l’art. 17, comma 3, lett. d), del D.P.R. 380/2001 lo esclude, in ogni caso, per gli interventi da realizzare in attuazione di norme o provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità. Come precisato dalla disposizione normativa appena richiamata, in conseguenza di eventi calamitosi (ovverosia di eventi con effetti disastrosi) che coinvolgono la collettività –quale è, per l'appunto, l’incendio accidentale verificatosi presso i locali del fabbricato produttivo, che ha condotto l'Amministrazione ad adottare immediati provvedimenti a tutela della sicurezza e della pubblica incolumità– i successivi interventi effettuati e da effettuare sono, per legge, esonerati dal carico contributivo” (cfr. pag. 5).
   - 2°) violazione degli artt. 44 e 45 della legge regionale 12/2005, degli artt. 16, 17, comma 3 e 22, comma 7 del DPR 380/2001; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto d’istruttoria e illogicità manifesta.
La ricorrente ha censurato il fatto che l’Amministrazione avrebbe chiesto il pagamento di oneri per un intervento di ripristino di parte dell’edificio crollato, “in relazione al quale la società proprietaria in passato ha già provveduto alla relativa corresponsione per la sua realizzazione” (cfr. pagg. 6–7), ignorando che il “criterio discretivo (…) per stabilire l’assoggettabilità o meno di una realizzazione edilizia al pagamento degli oneri di urbanizzazione è la tipologia di intervento e i riflessi che lo stesso ha sull’area coinvolta, in termini di trasformazione o aggravio del carico urbanistico della stessa” (cfr. pag. 7).
In altri termini, l’ordinamento positivo non prevedrebbe alcun automatismo nell’applicazione degli oneri concessori, tale principio trovando conferma negli “incisi “se dovuti” contenuti nella disposizione di cui all’art. 44 della L.R. Lombardia n. 12/2005” oltre che nell’art. 22 del testo unico dell’edilizia, che al comma 7 ammette l’esenzione dall’obbligo di pagamento per gli interventi qualificabili come “manutenzione straordinaria” ai sensi dell’art. 3 del citato testo unico, come modificato dal D.L. 133/2014, convertito nella legge 164/2014: fattispecie che si attaglierebbe al caso di specie (cfr. pag. 8).
   - 3°) violazione dell’art. 3 della legge 241/1990, degli artt. 41 e 43 della Costituzione e dei principi di buona Amministrazione.
La ricorrente ha, infine, dedotto che l’impugnato provvedimento “non contiene nemmeno l’espressa indicazione delle operazioni di calcolo che hanno condotto all'individuazione di quel determinato ammontare ed in presenza delle quali la giurisprudenza ritiene adempiuto l'onere motivazionale” (cfr. pag. 11).
Si è costituito in giudizio il Comune di Monza (01.07.2015), eccependo, nella memoria del 20.7.2015, l’inammissibilità del ricorso in riferimento agli ulteriori provvedimenti impugnati in via presupposta, i quali non sarebbero lesivi della sfera giuridica della società ricorrente; nel merito ha opposto che “l’evento definito dal ricorrente come "calamitoso" non è né tale né, tantomeno, "pubblico" in quanto, come si evidenzia dagli atti di controparte, non ha assunto proporzioni tali da coinvolgere una pluralità indefinita di soggetti, ma è rimasto circoscritto al capannone della ricorrente ed a quello confinante, ed è stato fronteggiato con gli ordinari mezzi di intervento dei VV.FT., Polizia, ecc., senza che fosse necessario far intervenire, ad esempio, la Protezione Civile la quale, invece, è sempre chiamata a svolgere la propria funzione laddove vi siano eventi effettivamente riconducibili alla pubblica calamità”, e che, comunque, la messa in sicurezza oggetto dell’ordinanza comunale rientrerebbe nell’ordinaria amministrazione (cfr. pag. 6); ha, inoltre, contestato “il tentativo di controparte di qualificare come manutenzione straordinaria l'intervento per il quale è stata presentata dalla stessa ricorrente, domanda di permesso di costruire” (cfr. pag. 10), che, invece, integrerebbe una ristrutturazione edilizia; che, infine, la ricorrente sarebbe stata “perfettamente a conoscenza delle previsioni normative che impongono il versamento del contributo di costruzione nei casi di rilascio di permesso di costruire. nonché della deliberazione di Consiglio Comunale n. 43 del 03/11/2008 di aggiornamento degli oneri di urbanizzazione e aggiornamento del costo base di costruzione” (cfr. pag. 14).
Con ordinanza 27.07.2015 n. 977 la Sezione ha ritenuto di riservarsi nel merito sulle questioni oggetto del giudizio, concedendo “la misura cautelare subordinatamente alla prestazione, da parte della ricorrente, di una garanzia bancaria o assicurativa con clausola “a prima richiesta” in favore del Comune di Monza, per un importo pari a quello indicato nel provvedimento impugnato”.
...
Nel merito, il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.
Non coglie nel segno il primo motivo, con cui la ricorrente ha dedotto che l’incendio verificatosi in data 20.09.2012 sarebbe da annoverare tra le “pubbliche calamità” individuate dalla lett. d) dell’art. 17, comma 3, del DPR 380/2001 come motivo di esenzione dal pagamento del contributo di costruzione, e ciò in relazione all’ordinanza emessa in data 24.09.2012 dal dirigente del settore edilizia.
Tale provvedimento, all’opposto, è stato adottato alla luce del fatto che i fabbricati risultavano “ammalorati ed interessati da dissesto strutturale”: il che ha prospettato “condizioni che non consentono l’utilizzo in sicurezza delle unità immobiliari costituenti le porzioni di capannone in lato nord/ovest ed il lato nord/est, poste in aderenza alla porzione di capannone all’interno del quale si è sviluppato l’incendio”.
Si è, pertanto, disposto il “ripristino delle condizioni minime di sicurezza delle unità immobiliari interessate dall’incendio mediante eliminazione delle macerie e delle parti pericolanti, con delimitazione della zona mediante opportune opere provvisionali atte ad interdire l’accesso alle zone pericolose”, nonché la “verifica degli impianti elettrici e di adduzione gas, e di tutte le eventuali diramazioni interessanti le unità immobiliari”.
Si è, quindi, trattato di un episodio grave e dannoso per l’impresa, ma non certo catastrofico, le cui conseguenze nocive sono risultate arginabili mediante l’attuazione di normali operazioni di messa in sicurezza; né, tantomeno, risultano essere stati adottati piani di emergenza o evacuazione dei residenti, a conferma del fatto che non è stata messa a immediato repentaglio –se non in via del tutto potenziale– la pubblica incolumità.
Peraltro, l’infondatezza del primo motivo è, indirettamente, avvalorata dal tenore della seconda censura proposta, anch’essa infondata, con cui la ricorrente ha dedotto che l’assentito intervento integrerebbe (solo) una manutenzione straordinaria.
La Sezione ha più volte ribadito (cfr., tra le tante, la sentenza 18.05.2010, n. 1566) che nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella “demolizione e ricostruzione parziale o totale nel rispetto della volumetria preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”, e ciò ai sensi dell’art. 27, comma 1, della legge regionale 12/2005, ai quali, inoltre, è direttamente correlata, ai fini del calcolo del costo di costruzione, la disciplina di cui al successivo art. 44, con eventuali riduzioni in funzione delle modalità esecutive della ristrutturazione.
Nella specie, poi, il Comune di Monza si è dato una puntuale regolamentazione mediante l’aggiornamento degli oneri di urbanizzazione e del costo base di costruzione, approvato con la deliberazione di G.C. n. 43 del 03.11.2008 (impugnata dalla società ricorrente, ma senza articolare alcuna specifica censura), la quale ha previsto che per gli interventi di ristrutturazione comportanti demolizione e ricostruzione si applichino gli oneri di urbanizzazione relativi alle nuove costruzioni (dettagliati nell’allegato B).
Conseguentemente, l’espressione contenuta nella nota del 13.01.2015 (in cui il responsabile dello sportello unico dell’edilizia ha fatto cenno al “calcolo dell’eventuale contributo di costruzione”) non può essere enfatizzata alla luce della piana applicazione della normativa primaria e secondaria, richiamata dall’Amministrazione nella motivazione del permesso di costruire (il che determina l’infondatezza del terzo motivo di ricorso).
In conclusione, il ricorso va respinto (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 25.05.2016 n. 1079 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

aprile 2016

EDILIZIA PRIVATA: OSSERVATORIO VIMINALE/ Oneri, decide il consiglio. Contributi urbanistici, assemblea competente. Non conta la natura effettiva (patrimoniale o tributaria) della prestazione.
È il consiglio comunale o la giunta l'organo competente alla determinazione/adeguamento degli oneri di urbanizzazione?

L'art. 42 del decreto legislativo n. 267/2000 stabilisce che il consiglio è l'organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo, a cui sono attribuite una serie di competenze elencate in dettaglio nella stessa disposizione normativa.
In particolare, la lettera b) prevede in linea generale la competenza del consiglio in materia di programmi, bilanci, piani territoriali e urbanistici ecc., mentre la lett. f) assegna a tale organo competenze in materia di istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote e la disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi.
La giunta comunale, a cui sono assegnate funzioni di tipo esecutivo-attuativo, in base al successivo art. 48, comma 2, compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell'articolo 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o degli organi di decentramento; collabora con il sindaco nell'attuazione degli indirizzi generali del consiglio; riferisce annualmente al consiglio sulla propria attività e svolge attività propositive e di impulso nei confronti dello stesso.
In merito alla fattispecie in esame, il dpr 06.06.2001, n. 380, all'art. 16, comma 4, prevede espressamente che l'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle parametriche che la regione definisce per classi di comuni in relazione a una serie di parametri ivi indicati.
Il comma 5 del citato art. 16 stabilisce, altresì, che nel caso di mancata definizione delle tabelle parametriche da parte della regione e fino alla definizione delle tabelle stesse, i comuni provvedono, in via provvisoria, sempre con deliberazione del consiglio comunale secondo i parametri di cui al comma 4, fermo restando quanto previsto dal comma 4-bis. Appare pacifico, dunque, che la competenza a determinare gli oneri di urbanizzazione ricada esclusivamente sul consiglio comunale.
Riguardo agli aggiornamenti degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, il comma 6 del medesimo art. 16 del dpr 06.06.2001, n. 380, si limita a stabilire che i «comuni» provvedono ogni cinque anni, in conformità alle relative disposizioni regionali, in relazione ai riscontri e prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale. Il Consiglio di Stato con sentenza n. 7140/05 del 15.12.2005 ha affermato che «il contributo per il rilascio del permesso di costruire imposto dall'art. 16 del dpr 06.06.2001, n. 380 e commisurato agli oneri di urbanizzazione, ha carattere generale perché prescinde totalmente dall'esistenza o meno delle singole opere di urbanizzazione e ha natura di prestazione patrimoniale imposta». Lo stesso Consesso ha citato altresì, per la natura tributaria di tale prestazione, la decisione del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione Siciliana 05.05.1999, n. 203.
Pertanto, benché la giurisprudenza non risulti sempre univoca nell'individuare l'organo a cui compete l'adozione della deliberazione di adeguamento degli oneri urbanistici, indipendentemente dalla effettiva natura della prestazione (patrimoniale o tributaria) la competenza non può non essere ricondotta al consiglio comunale. Infatti, l'articolo 42 del Tuel affida al consiglio la competenza in ordine a tributi e tariffe ed esercita l'ipotetica discrezionalità, laddove venga riconosciuta dalla legge, che non può essere demandata a un organo esecutivo quale la giunta.
Nel caso specifico, la competenza all'aggiornamento degli oneri di urbanizzazione dovrebbe, comunque, essere ricondotta al consiglio anche per coerenza sistematica alle varie disposizioni contenute nell'articolo 16 del dpr n. 380/2001 che al comma 4 e al comma 5 affidano al consiglio comunale il compito di determinarne l'incidenza (articolo ItaliaOggi del 22.04.2016).

EDILIZIA PRIVATA: Oggetto: Oneri aggiuntivi ex art. 16, comma 4, lett. d-ter), DPR n. 380/2001 (Regione Lombardia, Direzione Generale Territorio, Urbanistica e Difesa del Suolo, risposta e-mail del 14.04.2016).

EDILIZIA PRIVATA: L’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001 stabilisce, al primo comma, che il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione.
Presupposto per la debenza del costo di costruzione è che l’intervento rientri nell’ambito di quelli per i quali l’art. 10 del medesimo del D.P.R. n. 380/2001 prevede il titolo abilitativo del permesso di costruire.
In tal senso deve essere interpretato anche il comma 10, dell’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001, secondo il quale “nel caso di interventi su edifici esistenti il costo di costruzione è determinato in relazione al costo degli interventi stessi, così come individuati dal comune in base ai progetti presentati per ottenere il permesso di costruire. Al fine di incentivare il recupero del patrimonio edilizio esistente, per gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 3, comma 1, lettera d), i Comuni hanno comunque la facoltà di deliberare che i costi di costruzione ad essi relativi siano inferiori ai valori determinati per le nuove costruzioni”.
Questo comma rileva l’esistenza di interventi di ristrutturazione edilizia soggetti al pagamento dell’onere, ma deve essere interpretato nel senso che, in caso di interventi di ristrutturazione, il costo di costruzione è dovuto solo qualora le opere medesime richiedano il titolo abilitativo del permesso di costruire in conformità a quanto previsto dall’art. 10, comma 1, lett. c) del D.P.R. n. 380/2001, ovverosia per quelle opere di ristrutturazione che “che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22.01.2004, n. 42”; mentre il costo di costruzione non deve essere corrisposto per gli interventi di ristrutturazione realizzabili con d.i.a..
Significativi dell’esattezza di tale interpretazione si rivelano il comma 5 dell’art. 22 del D.P.R. n. 380/2001, che assoggetta al pagamento del costo di costruzione gli interventi effettuati con d.i.a. solo nel caso in cui questa sia sostitutiva del permesso di costruire nelle ipotesi previste nel comma 3, tra le quali si trova l’ipotesi degli interventi di ristrutturazione assoggettati al regime del permesso di costruire ai sensi del già indicato art. 10, comma 1, lettera c), D.P.R. n. 380/2001.
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La giurisprudenza ha precisato che per le opere di ristrutturazione edilizia (soggette al regime del permesso di costruire), il pagamento degli concessori è dovuto solo nel caso in cui l'intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico.
E’ stato ancora precisato che, ai fini della corresponsione o meno degli oneri d'urbanizzazione in caso di intervento su un fabbricato già autorizzato, l'unico legittimo presupposto dell’imposizione è costituito dalla sussistenza o meno dell'eventuale maggiore carico urbanistico, dovendosi considerare illegittima la richiesta del pagamento di tali maggiori oneri se non si verifica la variazione del carico urbanistico.
Il fondamento del contributo di urbanizzazione, invero, non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime, secondo modalità eque per la comunità.
Anche nel caso di modificazione della destinazione d'uso, cui si correli un maggiore carico urbanistico, è integrato il presupposto che giustifica l'imposizione del pagamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa; il mutamento, pertanto, è rilevante quando sussiste un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, qualificate sotto il profilo della differenza del regime contributivo in ragione di diversi carichi urbanistici.
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Le modifiche della disposizione interna degli ambienti, il rifacimento di pavimenti e controsoffitti, così come l’adeguamento o la realizzazione di impianti igienico-sanitari privati, idraulici o elettrici, non comportano la necessità del permesso di costruire, mancando la configurazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente con “modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti” o “mutamenti della destinazione d'uso” (peraltro rilevanti solo se relativi a immobili compresi nelle zone omogenee A) o “modificazioni della sagoma” (peraltro solo sugli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22.01.2004, n. 42).
Anzi le opere poste in essere appaiono addirittura rientrare nell’ambito della manutenzione straordinaria di cui art. 3, comma 1, lett. b), del D.P.R. n. 380/2001.
Gli interventi effettuati, inoltre, per la loro natura non hanno comportato alcuna variazione del carico urbanistico, né tale aspetto è stato sollevato dal Comune, trattandosi di mere opere di rifacimento interno, senza cambi di destinazione.
Gli oneri concessori richiesti non risultavano, pertanto dovuti, per due ragioni, ciascuna delle quali autonomamente sufficiente; ovverosia perché le opere poste in essere non rientrano nel regime abilitativo del permesso di costruire e in quanto le stesse non hanno comportato l’aumento del carico urbanistico.
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... per l'accertamento del diritto della ricorrente alla restituzione degli importi versati al Comune di Marcianise a titolo di costo di costruzione in relazione a taluni interventi edilizi eseguiti presso il Centro Commerciale Campania;
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1) In primo luogo il Collegio intende puntualizzare di trovarsi in una ipotesi di giurisdizione esclusiva, vertendosi in materia di diritti soggettivi, in quanto l'art. 133, lett. f), del c.p.a. devolve al giudice amministrativo "le controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia".
La qualificazione in termini di diritto soggettivo delle situazioni giuridiche qui coinvolte, deriva dalla circostanza che, pur in presenza di contestazione circa la quantificazione o la debenza degli oneri connessi al permesso di costruire, ci si limita a censurare la misura del contributo imposto, non l'esercizio del potere al rilascio del titolo edilizio (Cons. Stato, Sez. IV, 29.10.2015, n. 4950).
2) In secondo luogo, il Collegio rileva l’infondatezza dell’eccezione di carenza di legittimazione attiva sollevata dal Comune, e fondata sull’assunto della mancata dimostrazione della parte ricorrente di essere titolare dell’immobile in questione; eccezione, peraltro, formulata in modo del tutto generico.
La società ricorrente, infatti, seppure non ha versato in atti formale documentazione attestante la sua proprietà dell’immobile, ha comprovato (né la circostanza è stata specificamente contestata) di aver essa presentato le C.I.L. per l’effettuazione dei lavori in questione; e in virtù di tale circostanza di essere stata tenuta al pagamento degli oneri di costruzione: ma è appunto tale situazione ad essere, allora, sufficiente a radicare la sua legittimazione attiva all’azione e il suo interesse a ricorrere.
3) Nel merito il ricorso si palesa fondato.
L’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001 stabilisce, al primo comma, che il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione.
Presupposto per la debenza del costo di costruzione è che l’intervento rientri nell’ambito di quelli per i quali l’art. 10 del medesimo del D.P.R. n. 380/2001 prevede il titolo abilitativo del permesso di costruire.
In tal senso deve essere interpretato anche il comma 10, dell’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001, secondo il quale “nel caso di interventi su edifici esistenti il costo di costruzione è determinato in relazione al costo degli interventi stessi, così come individuati dal comune in base ai progetti presentati per ottenere il permesso di costruire. Al fine di incentivare il recupero del patrimonio edilizio esistente, per gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 3, comma 1, lettera d), i Comuni hanno comunque la facoltà di deliberare che i costi di costruzione ad essi relativi siano inferiori ai valori determinati per le nuove costruzioni”.
Questo comma rileva l’esistenza di interventi di ristrutturazione edilizia soggetti al pagamento dell’onere, ma deve essere interpretato nel senso che, in caso di interventi di ristrutturazione, il costo di costruzione è dovuto solo qualora le opere medesime richiedano il titolo abilitativo del permesso di costruire in conformità a quanto previsto dall’art. 10, comma 1, lett. c) del D.P.R. n. 380/2001, ovverosia per quelle opere di ristrutturazione che “che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22.01.2004, n. 42”; mentre il costo di costruzione non deve essere corrisposto per gli interventi di ristrutturazione realizzabili con d.i.a..
Significativi dell’esattezza di tale interpretazione si rivelano il comma 5 dell’art. 22 del D.P.R. n. 380/2001, che assoggetta al pagamento del costo di costruzione gli interventi effettuati con d.i.a. solo nel caso in cui questa sia sostitutiva del permesso di costruire nelle ipotesi previste nel comma 3, tra le quali si trova l’ipotesi degli interventi di ristrutturazione assoggettati al regime del permesso di costruire ai sensi del già indicato art. 10, comma 1, lettera c), D.P.R. n. 380/2001.
3.1) Inoltre, la giurisprudenza ha precisato che per le opere di ristrutturazione edilizia (soggette al regime del permesso di costruire), il pagamento degli concessori è dovuto solo nel caso in cui l'intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico (Cons. Stato Sez. IV, 29.10.2015, n. 4950; Cons. di Stato, Sez. IV, 29.04.2004, n. 2611).
E’ stato ancora precisato che, ai fini della corresponsione o meno degli oneri d'urbanizzazione in caso di intervento su un fabbricato già autorizzato, l'unico legittimo presupposto dell’imposizione è costituito dalla sussistenza o meno dell'eventuale maggiore carico urbanistico, dovendosi considerare illegittima la richiesta del pagamento di tali maggiori oneri se non si verifica la variazione del carico urbanistico (Cons. Stato Sez. V, 16.06.2009, n. 3847; Cons. Stato, Sez. IV 29.04.2004 n. 2611; Cons. Stato, Sez. V, 15.09.1997, n. 959, Cons. Stato, Sez. V, 21.01.1992, n. 61 e 27.01.1990 n. 693).
Il fondamento del contributo di urbanizzazione, invero, non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime, secondo modalità eque per la comunità.
Anche nel caso di modificazione della destinazione d'uso, cui si correli un maggiore carico urbanistico, è integrato il presupposto che giustifica l'imposizione del pagamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa; il mutamento, pertanto, è rilevante quando sussiste un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, qualificate sotto il profilo della differenza del regime contributivo in ragione di diversi carichi urbanistici (Cons. Stato Sez. V, 30.08.2013, n. 4326; Consiglio Stato, sez. IV, 28.07.2005, n. 4014).
3.2) Nel caso specie, gli interventi di cui si discute, anche a voler ammettere, come sostiene il Comune, che potessero rientrare nelle opere di ristrutturazione, non sarebbero comunque da ricomprendere tra quegli interventi che, ai sensi dell’art. 10, comma 1, lettera c), D.P.R. n. 380/2001, richiedevano il permesso di costruire o, in alternativa, la d.i.a. cosiddetta sostitutiva.
Le modifiche della disposizione interna degli ambienti, il rifacimento di pavimenti e controsoffitti, così come l’adeguamento o la realizzazione di impianti igienico-sanitari privati, idraulici o elettrici, non comportano infatti, come previsto da quest’ultimo articolo, la necessità del permesso di costruire, mancando la configurazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente con “modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti” o “mutamenti della destinazione d'uso” (peraltro rilevanti solo se relativi a immobili compresi nelle zone omogenee A) o “modificazioni della sagoma” (peraltro solo sugli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22.01.2004, n. 42).
Anzi le opere poste in essere appaiono addirittura rientrare nell’ambito della manutenzione straordinaria di cui art. 3, comma 1, lett. b), del D.P.R. n. 380/2001.
La riprova della circostanza che gli interventi in questione non necessitassero del permesso di costruire, per essere invece soggetti al regime delle comunicazioni effettuate dalla ricorrente, è, per vero, nello stesso comportamento del Comune, atteso che, in caso contrario, avrebbe dovuto contestare alla medesima parte ricorrente la necessità del titolo abilitativo concessorio per la realizzazione degli interventi e non limitarsi a richiedere gli oneri concessori.
Gli interventi effettuati, inoltre, per la loro natura non hanno comportato alcuna variazione del carico urbanistico, né tale aspetto è stato sollevato dal Comune, trattandosi di mere opere di rifacimento interno, senza cambi di destinazione.
Gli oneri concessori richiesti non risultavano, pertanto dovuti, per due ragioni, ciascuna delle quali autonomamente sufficiente; ovverosia perché le opere poste in essere non rientrano nel regime abilitativo del permesso di costruire e in quanto le stesse non hanno comportato l’aumento del carico urbanistico.
3.3) Per quanto indicato, quindi, il ricorso va accolto, e, conformemente alla domanda formulata in giudizio, va dichiarato che gli oneri in questione non risultano dovuti, e, pertanto, qualora siano stati effettivamente versati, gli stessi andranno restituiti dal Comune alla parte ricorrente.
A quest’ultimo riguardo, infatti, pur essendo state allegate agli atti le disposizioni date agli istituti bancari in merito al pagamento, non è allegata agli atti la prova dell’avvenuta successiva effettiva corresponsione, per cui, a fronte della pur generica contestazione della circostanza da parte del Comune, il Collegio allo stato, non può disporne la restituzione.
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22.03.1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16.05.2012 n. 7663).
Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 07.04.2016 n. 1769 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

marzo 2016

EDILIZIA PRIVATA: E’ evidentemente illegittima la pretesa dell’Amministrazione Comunale di addossare al titolare di un permesso edilizio, rilasciato oltre cinque anni prima, l’ulteriore carico finanziario derivante (a ben vedere) dal meccanismo di aggiornamento del contributo di costruzione.
Nella fattispecie, effettivamente, il provvedimento comunale impugnato -recante in oggetto “Recupero delle somme non versate a titolo di contributo di costruzione relativamente al permesso di costruire n. 09 del 16.04.2009 P.E. 65/2007”- accolla ex post alla ricorrente, in ragione del titolo edilizio rilasciato oltre cinque anni prima, ulteriori oneri concessori.
Il Tribunale ritiene di escludere che si sia di fronte all’esercizio di un potere di autotutela volto a correggere meri errori di determinazione o calcolo compiuti all’epoca del rilascio del permesso di costruire.
A ben vedere, l’attività comunale appare -invece- orientata ad addossare al privato successivamente al rilascio del titolo edilizio costi supplementari derivanti dal meccanismo legale di adeguamento degli oneri concessori (e, in particolare, della componente costituita dal costo di costruzione).
Tale meccanismo consente di aggiornare gli importi ricorrendo, con riferimento alla voce relativa agli oneri di urbanizzazione, “ai riscontri e prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale” (cfr. art. 16, sesto comma, D.P.R. 06.06.2001 n. 380) o, in relazione alla voce relativa al costo di costruzione, facendo “riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata” su determinazione regionale, e in assenza di quest’ultima “in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'ISTAT” (cfr. art. 16, nono comma, D.P.R. 06.06.2001 n. 380).
Il procedimento di revisione mira dunque ad adeguare l’importo degli oneri concessori a fenomeni di natura sostanzialmente inflattiva -legati all’aumento generalizzato dei costi di urbanizzazione o costruzione- in maniera da far corrispondere a permessi edilizi rilasciati in epoche diverse un impegno economico sostanzialmente uniforme sui singoli istanti.
Secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa, fondato sullo stesso tenore letterale dell’art. 16 del D.P.R. 06.06.2001 n. 380 (“la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al Comune all'atto del rilascio del permesso di costruire” e “la quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all'atto del rilascio”), i contributi concessori devono essere stabiliti al momento del rilascio del permesso edilizio; a tale momento occorre dunque avere riguardo per la determinazione della entità dell’onere facendo applicazione della normativa vigente al momento del rilascio del titolo edilizio.
Da tale affermazione di principio si trae il corollario della irretroattività delle determinazioni comunali a carattere regolamentare con cui vengono stabiliti i criteri generali e le nuove tariffe e modalità di calcolo per gli oneri concessori ribadendosi l'integrale applicazione del principio “tempus regit actum” e, quindi, la irrilevanza ed ininfluenza di disposizioni tariffarie sopravvenute rispetto al momento del rilascio della concessione edilizia.
Di conseguenza, deve ritenersi che i provvedimenti comunali che dispongono l'adeguamento degli oneri concessori (sia con riferimento alla voce relativa agli oneri di urbanizzazione, sia in relazione alla voce inerente al costo di costruzione) possano trovare applicazione esclusivamente per i permessi rilasciati a far tempo dall'epoca di adozione dell'atto deliberativo (avente carattere regolamentare), e non anche per quelli rilasciati in epoca anteriore.
Questo Tribunale ritiene, sulla base del dato normativo e in conformità dell’orientamento giurisprudenziale consolidato da cui non vi sono ragioni di discostarsi, che non solo la determinazione degli oneri concessori debba avvenire sulla base delle tariffe vigenti ma che la stessa non possa essere richiesta che una tantum al momento del rilascio del permesso edilizio senza possibilità di esigersi pagamenti per annualità successive al rilascio del titolo.

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Né può condividersi la tesi del Comune resistente secondo cui, nel particolare caso di specie, si tratterebbe della rettifica di un mero errore di calcolo nella determinazione del quantum della voce relativa al costo di costruzione compiuto dagli Uffici comunali al momento della liquidazione, in quanto non corrispondente alle determinazioni regionali direttamente vigenti al momento del rilascio del permesso di costruire n. 9 del 16.04.2009.
E’ agevole, infatti, rilevare in proposito che le previsioni normative vigenti in “subiecta materia” (art. 16, sesto e nono comma, del D.P.R. 06.06.2001 n. 380 e 2, secondo comma, della Legge Regionale Pugliese 01.02.2007 n. 1, statuente che: “I Comuni hanno facoltà di applicare al costo base per l’edilizia agevolata, come determinato al comma 1, i criteri per il calcolo del contributo relativo al costo di costruzione di cui all’Allegato A della presente legge, motivando adeguatamente le eventuali riduzioni o incrementi sia in relazione alle situazioni di bilancio comunale sia in relazione ai costi di costruzione effettivamente praticati in loco”) contemplano espressamente ed inequivocabilmente il necessario esercizio di un potere regolamentare/tariffario da parte dell’Ente Comune (in ordine alla quantificazione della misura dei contributi concessori, vuoi per la componente relativa agli oneri di urbanizzazione, vuoi per la componente inerente il costo di costruzione), che -con ogni evidenza- non può avere effetto retroattivo ed impedisce (prima della sua concreta esplicazione) la diretta applicabilità delle determinazioni regionali modificative degli importi del costo di costruzione dovuto per le nuove edificazioni.
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... per l'annullamento della nota prot. n. 7259 del 23.09.2014 a firma del Responsabile del Settore Servizi Tecnici, notificata in data 01.10.2014, con la quale il Comune di Arnesano, in rettifica dell’ammontare del contributo correlato al costo costruzione a suo tempo richiesto per il rilascio del permesso di costruire n. 9 del 16.04.2009, ha intimato alla Società ricorrente il pagamento della somma di € 9.948,60;
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La Società ricorrente impugna la nota prot. n. 7259 del 23.09.2014 a firma del Responsabile del Settore Servizi Tecnici, notificata in data 01.10.2014, con la quale il Comune di Arnesano, in rettifica dell’ammontare del contributo correlato al costo costruzione a suo tempo richiesto per il rilascio del permesso di costruire n. 9 del 16.04.2009 (impianto carburanti), le ha intimato il pagamento (entro il termine di sessanta giorni) della somma di € 9.948,60, nonché ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale tra cui in particolare la nota del Responsabile del Settore Servizi Tecnici prot. n. 5428 dell’08.07.2014.
Chiede, altresì, l’accertamento e la declaratoria dell’inesistenza del credito vantato dal Comune di Arnesano a mezzo degli atti sopra indicati.
...
Il ricorso è fondato nel merito e va accolto.
Con la presente impugnativa la Società ricorrente assume (essenzialmente) che il Comune di Arnesano abbia (illegittimamente) rideterminato retroattivamente l’importo del contributo correlato al costo di costruzione, a distanza di oltre cinque anni dal rilascio del permesso di costruire n. 9 del 16.04.2009, ultimata l’opera edilizia e saldati il pagamento degli oneri richiesti.
La doglianza merita di essere condivisa.
Osserva il Collegio che, effettivamente, il provvedimento comunale impugnato -recante in oggetto “Recupero delle somme non versate a titolo di contributo di costruzione relativamente al permesso di costruire n. 09 del 16.04.2009 P.E. 65/2007”- accolla ex post alla ricorrente, in ragione del titolo edilizio rilasciato oltre cinque anni prima, ulteriori oneri concessori.
Il Tribunale, in seguito alla lettura del provvedimento contestato, ritiene di escludere che si sia di fronte all’esercizio di un potere di autotutela volto a correggere meri errori di determinazione o calcolo compiuti all’epoca del rilascio del permesso di costruire.
A ben vedere, l’attività comunale appare -invece- orientata ad addossare al privato successivamente al rilascio del titolo edilizio costi supplementari derivanti dal meccanismo legale di adeguamento degli oneri concessori (e, in particolare, della componente costituita dal costo di costruzione).
Tale meccanismo consente di aggiornare gli importi ricorrendo, con riferimento alla voce relativa agli oneri di urbanizzazione, “ai riscontri e prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale” (cfr. art. 16, sesto comma, D.P.R. 06.06.2001 n. 380) o, in relazione alla voce relativa al costo di costruzione, facendo “riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata” su determinazione regionale, e in assenza di quest’ultima “in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'ISTAT” (cfr. art. 16, nono comma, D.P.R. 06.06.2001 n. 380).
Il procedimento di revisione mira dunque ad adeguare l’importo degli oneri concessori a fenomeni di natura sostanzialmente inflattiva -legati all’aumento generalizzato dei costi di urbanizzazione o costruzione- in maniera da far corrispondere a permessi edilizi rilasciati in epoche diverse un impegno economico sostanzialmente uniforme sui singoli istanti.
Secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa, fondato sullo stesso tenore letterale dell’art. 16 del D.P.R. 06.06.2001 n. 380 (“la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al Comune all'atto del rilascio del permesso di costruire” e “la quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all'atto del rilascio”), i contributi concessori devono essere stabiliti al momento del rilascio del permesso edilizio; a tale momento occorre dunque avere riguardo per la determinazione della entità dell’onere facendo applicazione della normativa vigente al momento del rilascio del titolo edilizio.
Da tale affermazione di principio si trae il corollario della irretroattività delle determinazioni comunali a carattere regolamentare con cui vengono stabiliti i criteri generali e le nuove tariffe e modalità di calcolo per gli oneri concessori ribadendosi l'integrale applicazione del principio “tempus regit actum” e, quindi, la irrilevanza ed ininfluenza di disposizioni tariffarie sopravvenute rispetto al momento del rilascio della concessione edilizia (Cfr. “ex multis”: TAR Puglia Lecce, III Sezione, 15.01.2013 n. 49).
Di conseguenza, deve ritenersi che i provvedimenti comunali che dispongono l'adeguamento degli oneri concessori (sia con riferimento alla voce relativa agli oneri di urbanizzazione, sia in relazione alla voce inerente al costo di costruzione) possano trovare applicazione esclusivamente per i permessi rilasciati a far tempo dall'epoca di adozione dell'atto deliberativo (avente carattere regolamentare), e non anche per quelli rilasciati in epoca anteriore.
Questo Tribunale ritiene, sulla base del dato normativo e in conformità dell’orientamento giurisprudenziale consolidato da cui non vi sono ragioni di discostarsi, che non solo la determinazione degli oneri concessori debba avvenire sulla base delle tariffe vigenti ma che la stessa non possa essere richiesta che una tantum al momento del rilascio del permesso edilizio senza possibilità di esigersi pagamenti per annualità successive al rilascio del titolo (Cfr. “ex multis”: TAR Puglia Lecce, III Sezione, 15.01.2013 n. 49).
E’, pertanto, evidentemente illegittima la pretesa dell’Amministrazione Comunale di Arnesano di addossare al titolare di un permesso edilizio rilasciato oltre cinque anni prima l’ulteriore carico finanziario derivante (a ben vedere) dal meccanismo di aggiornamento.
Né può condividersi la tesi del Comune resistente secondo cui, nel particolare caso di specie, si tratterebbe della rettifica di un mero errore di calcolo nella determinazione del quantum della voce relativa al costo di costruzione compiuto dagli Uffici comunali al momento della liquidazione, in quanto non corrispondente alle determinazioni regionali direttamente vigenti al momento del rilascio del permesso di costruire n. 9 del 16.04.2009.
E’ agevole, infatti, rilevare in proposito che le previsioni normative vigenti in “subiecta materia” (art. 16, sesto e nono comma, del D.P.R. 06.06.2001 n. 380 e 2, secondo comma, della Legge Regionale Pugliese 01.02.2007 n. 1, statuente che: “I Comuni hanno facoltà di applicare al costo base per l’edilizia agevolata, come determinato al comma 1, i criteri per il calcolo del contributo relativo al costo di costruzione di cui all’Allegato A della presente legge, motivando adeguatamente le eventuali riduzioni o incrementi sia in relazione alle situazioni di bilancio comunale sia in relazione ai costi di costruzione effettivamente praticati in loco”) contemplano espressamente ed inequivocabilmente il necessario esercizio di un potere regolamentare/tariffario da parte dell’Ente Comune (in ordine alla quantificazione della misura dei contributi concessori, vuoi per la componente relativa agli oneri di urbanizzazione, vuoi per la componente inerente il costo di costruzione), che -con ogni evidenza- non può avere effetto retroattivo ed impedisce (prima della sua concreta esplicazione) la diretta applicabilità delle determinazioni regionali modificative degli importi del costo di costruzione dovuto per le nuove edificazioni.
In conclusione, per le ragioni esposte, vista l’illegittimità del provvedimento impugnato, il ricorso deve essere accolto (TAR Puglia-Lecce, Sez. III, sentenza 01.03.2016 n. 404 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

febbraio 2016

EDILIZIA PRIVATA: Non assimilabili tipologie eterogenee. Oneri di urbanizzazione ai raggi X.
Laddove il comune introduca nell'ambito della zonizzazione destinazioni particolari, come quella a impianti sportivi, deve tenere conto della relativa tipologia ai fini della determinazione dei parametri per la quantificazione degli oneri di urbanizzazione, non potendo procedere ad assimilare tipologie edilizie del tutto eterogenee.

Ad affermarlo sono stati i giudici della III Sez. del TAR Toscana con la sentenza 29.02.2016 n. 372.
I giudici amministrativi fiorentini erano chiamati ad esprimersi circa l'annullamento del provvedimento di un comune nella parte in cui con riferimento a una istanza di sanatoria edilizia presentata da una srl, richiedeva il «versamento dell'oblazione di cui [ai sensi di legge]» e il «versamento degli oneri di cui agli artt. 119-121 della Lrt 1/2005 (...)»; nonché di ogni altro atto amministrativo, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso, ove lesivo; nonché, per l'annullamento del permesso di costruire in sanatoria rilasciato dal comune nella parte in cui determinava l'oblazione e gli oneri di urbanizzazione dovuti dalla Srl; nonché, per l'annullamento, ove lesiva, della delibera del consiglio comunale recante approvazione nuovo regolamento per il pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione, e dunque per l'accertamento della minore somma dovuta dalla ricorrente in ordine all'istanza di sanatoria de qua e, conseguentemente, per l'accertamento del diritto della ricorrente ad ottenere il rimborso della maggiore somma indebitamente corrisposta dalla medesima, oltre interessi.
Secondo i giudici toscani, quanto alla contestazione della somma richiesta a titolo di oblazione per le opere oggetto di sanatoria questa abbia rilevanza penale. Trattasi, infatti, di strutture che, in quanto destinate a soddisfare bisogni non meramente provvisori e transeunti, non possono ritenersi precarie (Consiglio di stato, sez. VI, 01/12/2014, n. 5934). E che, inoltre, nemmeno possono considerarsi come opere accessorie rispetto ad un bene principale in quanto si tratta di elementi che nel loro insieme concorrono a costituire (ciascuno per la propria funzione) il complesso sportivo.
Nella sentenza in commento si sottolineava inoltre, come, ai sensi dell'art. 16, comma 4, del dpr 380 del 2001, l'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è stabilita dal consiglio comunale in relazione, fra l'altro, alle destinazioni di zona previste dagli strumenti urbanistici vigenti.
Pertanto, poiché circa la contestazione relativa alle somme richieste a titolo di contributo di urbanizzazione, che la destinazione ad impianti sportivi, ai giudici amministrativi non appariva in alcun modo assimilabile a quella turistico ricettiva ai fini della determinazione degli oneri, essendo diverso il carico urbanistico indotto dalle due tipologie di uso del territorio (articolo ItaliaOggi Sette del 04.04.2016).

EDILIZIA PRIVATA: Contributo di costruzione: deve essere fissato al momento del rilascio del titolo edilizio.
Se i contributi concessori (per entrambe le componenti, e, quindi, sia con riferimento alla voce relativa agli oneri di urbanizzazione che in relazione alla voce inerente al costo di costruzione) devono essere determinati e liquidati, secondo la lettera della norma, al momento del rilascio del permesso di costruire, “a tale momento occorre dunque avere riguardo per l’entità dell’onere, facendo applicazione della normativa vigente al momento del rilascio del titolo edilizio”: pertanto, “la determinazione del contributo di costruzione deve avvenire sulla base dei parametri vigenti al momento del rilascio del permesso di costruire”.
Ciò significa che i provvedimenti comunali di adeguamento dei contributi concessori (sia oneri di urbanizzazione che costo di costruzione) possono trovare applicazione esclusivamente “per i permessi rilasciati a far tempo dall’epoca di adozione dell’atto deliberativo e non anche per quelli rilasciati in epoca anteriore”, dovendosi ritenere, sulla base del dato normativo e in conformità dell’orientamento giurisprudenziale consolidato (da cui non vi sono ragioni di discostarsi), che “non solo la determinazione degli oneri debba avvenire sulla base delle tariffe vigenti, ma che la stessa non possa essere richiesta che una tantum al momento del rilascio del permesso edilizio”, salvo l’ipotesi, da un lato, del (doveroso) esercizio (entro il termine prescrizionale) del potere di autotutela volto a correggere eventuali meri errori di determinazione o calcolo, compiuti all’epoca del rilascio del permesso di costruire, e, dall’altro, della “riliquidazione …. quando vi sia rilascio di nuovo titolo edilizio in relazione alla scadenza dell'efficacia temporale del precedente e per il completamento con mutamento di destinazione d'uso delle opere assentite in origine” (così Consiglio di Stato che ha affermato la legittimità del “ricalcolo degli oneri già corrisposti per la prima concessione” -decaduta ai sensi dell’art. 15, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001- “applicando anche ad essi la nuova disciplina (fermo restando, come è ovvio, lo scomputo delle somme già corrisposte), ….. nella sola ipotesi in cui le opere assentite col secondo permesso comportino un mutamento di destinazione d’uso ovvero una variazione essenziale del manufatto con passaggio da una categoria urbanistica ad altra funzionalmente autonoma, in tale caso giustificandosi col maggior carico urbanistico conseguente il ricalcolo degli oneri dovuto).
Di conseguenza, una volta che la determinazione degli oneri concessori sia correttamente avvenuta sulla base delle tabelle vigenti all’epoca del rilascio del permesso di costruire, né ricorra la seconda ipotesi (di legittimo “ricalcolo”) appena illustrata, non può che rivelarsi illegittima la pretesa dell’Amministrazione di addossare ex post al titolare del permesso edilizio rilasciato anni prima l’ulteriore carico finanziario derivante dal meccanismo di aggiornamento.
D’altro canto, la convenienza a realizzare o meno l’intervento edilizio non può prescindere da una valutazione degli oneri concessori quale significativa componente del costo complessivo dello stesso; per cui, un adeguamento del contributo ex post si tradurrebbe in un’alea insopportabile per chi, qualora a conoscenza di una diversa e maggiore entità del contributo, si sarebbe magari astenuto dall’iniziativa economica intrapresa.

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1. - Il ricorso è fondato.
Fondato ed assorbente è il primo motivo di gravame, con il quale i ricorrenti assumono (essenzialmente) che, con le impugnate note (prot. n. 7287 del 24.09.2014 e prot. n. 8219 del 29.10.2014), il Comune di Arnesano abbia (illegittimamente) rideterminato retroattivamente l’importo del contributo correlato al costo di costruzione, a distanza di ben sette anni dal rilascio dei permessi di costruire n. 19 del 23.04.2007 e n. 58 del 17.10.2007, ad avvenuto saldo del pagamento degli oneri richiesti, in violazione dell’art. 16 del D.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 2 della L.R. n. 1/2007.
1.1 - Osserva il Collegio che l’art. 16 del D.P.R n. 380/2001 stabilisce che “la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione va corrisposta al comune all’atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell’interessato, può essere rateizzata” (comma 2), mentre “la quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all’atto del rilascio, è corrisposta in corso d’opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione della costruzione” (comma 3).
Se i contributi concessori (per entrambe le componenti, e, quindi, sia con riferimento alla voce relativa agli oneri di urbanizzazione che in relazione alla voce inerente al costo di costruzione) devono essere determinati e liquidati, secondo la lettera della norma, al momento del rilascio del permesso di costruire, “a tale momento occorre dunque avere riguardo per l’entità dell’onere, facendo applicazione della normativa vigente al momento del rilascio del titolo edilizio” (TAR Puglia, Lecce, III, 27.09.2013, n. 2058): pertanto, “la determinazione del contributo di costruzione deve avvenire sulla base dei parametri vigenti al momento del rilascio del permesso di costruire” (TAR Puglia, Lecce, III, 15.05.2013, n. 1103, in tal senso anche Consiglio di Stato, IV, 12.06.2014, n. 3010; idem, 19.03.2015, n. 1504).
Ciò significa che i provvedimenti comunali di adeguamento dei contributi concessori (sia oneri di urbanizzazione che costo di costruzione) possono trovare applicazione esclusivamente “per i permessi rilasciati a far tempo dall’epoca di adozione dell’atto deliberativo e non anche per quelli rilasciati in epoca anteriore” (TAR Puglia, Lecce, III, cit., n. 48/2013), dovendosi ritenere, sulla base del dato normativo e in conformità dell’orientamento giurisprudenziale consolidato (da cui non vi sono ragioni di discostarsi), che “non solo la determinazione degli oneri debba avvenire sulla base delle tariffe vigenti, ma che la stessa non possa essere richiesta che una tantum al momento del rilascio del permesso edilizio” (TAR Lecce, III, cit., n. 1103/2013), salvo l’ipotesi, da un lato, del (doveroso) esercizio (entro il termine prescrizionale) del potere di autotutela volto a correggere eventuali meri errori di determinazione o calcolo, compiuti all’epoca del rilascio del permesso di costruire, e, dall’altro, della “riliquidazione …. quando vi sia rilascio di nuovo titolo edilizio in relazione alla scadenza dell'efficacia temporale del precedente e per il completamento con mutamento di destinazione d'uso delle opere assentite in origine” (così Consiglio di Stato, IV, 19.03.2015, n. 1504, con relativo richiamo a Consiglio di Stato, IV, 27.04.2012, n. 2471, che ha affermato la legittimità del “ricalcolo degli oneri già corrisposti per la prima concessione” -decaduta ai sensi dell’art. 15, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001- “applicando anche ad essi la nuova disciplina (fermo restando, come è ovvio, lo scomputo delle somme già corrisposte), ….. nella sola ipotesi in cui le opere assentite col secondo permesso comportino un mutamento di destinazione d’uso ovvero una variazione essenziale del manufatto con passaggio da una categoria urbanistica ad altra funzionalmente autonoma, in tale caso giustificandosi col maggior carico urbanistico conseguente il ricalcolo degli oneri dovuto (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29.04.2004, nr. 2611; Cons. Stato, sez. V, 25.05.2004, nr. 6289; id., 23.01.2004, nr. 174; id., 29.01.2004, nr. 295; id., 24.09.2001, nr. 1427)”).
Di conseguenza, una volta che la determinazione degli oneri concessori sia correttamente avvenuta sulla base delle tabelle vigenti all’epoca del rilascio del permesso di costruire, né ricorra la seconda ipotesi (di legittimo “ricalcolo”) appena illustrata, non può che rivelarsi illegittima la pretesa dell’Amministrazione di addossare ex post al titolare del permesso edilizio rilasciato anni prima l’ulteriore carico finanziario derivante dal meccanismo di aggiornamento.
D’altro canto, la convenienza a realizzare o meno l’intervento edilizio non può prescindere da una valutazione degli oneri concessori quale significativa componente del costo complessivo dello stesso; per cui, un adeguamento del contributo ex post si tradurrebbe in un’alea insopportabile per chi, qualora a conoscenza di una diversa e maggiore entità del contributo, si sarebbe magari astenuto dall’iniziativa economica intrapresa (TAR Puglia-Lecce, Sez. III, sentenza 17.02.2016 n. 326 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Oneri di urbanizzazione. Destinazione e qualificazione delle entrate derivanti dai permessi di costruzione e dalle relative sanzioni.
Un sindaco ha chiesto un parere in merito alla possibilità di continuare a destinare i proventi da concessioni edilizie e relative sanzioni al finanziamento delle spese di manutenzione ordinaria del patrimonio comunale contabilmente inserite nella spesa corrente.
I magistrati contabili della Lombardia hanno ricordato che l’allocazione in bilancio e la conseguente corretta utilizzazione delle entrate derivanti dai contributi per il rilascio dei permessi di costruire è stata oggetto di ripetute modifiche da parte del legislatore.
Di recente, la legge n. 208/2015, entrata in vigore il giorno 01.01.2016, è intervenuta in materia, stabilendo che “per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all’articolo 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico” –le quali, per espressa previsione del successivo comma 4-ter, spettano al comune e sono destinate esclusivamente alla demolizione ed alla rimessione in pristino delle opere abusive, nonché all’acquisizione ed all’attrezzatura di aree destinate a verde pubblico–, “possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche” (art. 1, comma 737).
Tale disposizione contiene una specifica previsione facoltizzante, circa la destinazione dell’entrata, di cui l’ente, nella propria autonomia, potrà dunque avvalersi negli anni 2016 e 2017 e viene a configurare un’espressa disciplina, parzialmente derogatoria rispetto al regime ordinario d’imputazione di detti proventi, che tuttavia conferma a contrario, sotto il profilo concettuale, la tendenziale annoverabilità degli stessi, quantomeno pro parte, fra quelli di parte capitale (tanto che per destinare integralmente tali entrate a spese di parte corrente il legislatore ha ritenuto necessario dettare una disposizione ad hoc) (commento tratto da www.self-entilocali.it).
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Il Sindaco del Comune di Cernusco sul Naviglio (MI) –dopo aver ricordato il contenuto precettivo:
   a) dell’
art. 49, comma 7, della legge n. 449 del 1997 (che ammette la destinazione di alcuni proventi delle concessioni edilizie e delle relative sanzioni al finanziamento delle spese di manutenzione del patrimonio comunale);
   b) dell’art. 2, comma 8, della legge n. 244 del 2007 (che ha invece stabilito, per gli anni 2008, 2009 e 2010, la possibilità di destinare i proventi delle concessioni edilizie e delle relative sanzioni, nella misura non superiore al cinquanta per cento, al finanziamento delle spese correnti e, in misura non superiore al venticinque per cento, esclusivamente alle spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale);
   c) dell’art. 2, comma 41, della legge n. 11 del 2010 (recte: del decreto legge n. 225 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 11 del 2010); dell’art. 10, comma 4-ter, del decreto legge n. 35 del 2013, convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2013, e dell’art. 1, comma 536, della legge n. 190 del 2014 (che hanno progressivamente prorogato la vigenza di tale previsione sino a tutto il 2015)– ha posto alla Sezione il seguente quesito:
  
se, in mancanza di analoga previsione per il 2016, in considerazione della (asseritamente) non abrogata previsione di cui all’art. 49, comma 7, della legge n. 449 del 1997, sia possibile per l’ente continuare a destinare i proventi da concessioni edilizie e relative sanzioni, secondo la previsione da ultimo riportata, al finanziamento delle spese di manutenzione ordinaria del patrimonio comunale contabilmente inserite nella spesa corrente.
...
1.- In via preliminare, la Sezione precisa che la decisione di procedere ad una determinata spesa attiene al merito dell’azione amministrativa e rientra, pertanto, nella piena ed esclusiva discrezionalità e responsabilità dell’ente; spetta altresì all’ente procedere alle attività amministrative e giuscontabili conseguenti alla qualificazione della spesa, oggetto del presente parere.
2.- Ciò posto, si osserva che la richiesta attiene ad un complesso normativo già ampiamente scandagliato dalle Sezioni regionali di questa Corte (v., sistematicamente, la
deliberazione 27.11.2013 n. 123 della Sezione regionale di controllo per la Basilicata e la deliberazione n. 168/2013/PAR della Sezione regionale di controllo per il Piemonte). A fini di chiarezza e coerenza sistematica, è necessario muovere da quanto affermato nelle richiamate deliberazioni.
In esse, in particolare, s’era già rilevato che l’allocazione in bilancio e la conseguente corretta utilizzazione delle entrate derivanti dai contributi per il rilascio dei permessi di costruire è stata oggetto di ripetute modifiche da parte del legislatore. Prima dell’attuale “contributo per permesso di costruire”, i Comuni riscuotevano infatti gli “oneri di urbanizzazione” previsti dalla legge n. 10 del 1977, che subordinava la concessione edilizia alla corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza delle spese di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione (art. 3).
I proventi delle concessioni erano versati in un conto corrente vincolato presso la tesoreria del comune ed erano espressamente destinati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici, all'acquisizione delle aree da espropriare per la realizzazione dei programmi pluriennali di cui all'art. 13, “nonché, nel limite massimo del 30 per cento, a spese di manutenzione ordinaria del patrimonio comunale” (art. 12, come modificato dall’art. 16-bis del decreto legge n. 318 del 1986, convertito con modificazioni dalla legge n. 488 del 1986).
L’art. 49, comma 7, della legge n. 449 del 1997, senza novellare il testo del predetto art. 12, ha stabilito, come s’è visto, che i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni “di cui all'articolo 18 della legge 28.01.1977, n. 10, e successive modificazioni” (cioè relative ai lavori assentiti prima dell’entrata in vigore della predetta legge) e “all'articolo 15 della medesima legge, come sostituito ai sensi dell'articolo 2 della legge 28.02.1985, n. 47” (relative cioè, in generale, alle opere soggette al novellato regime concessorio) potevano essere destinati “anche” al finanziamento di spese di manutenzione del patrimonio comunale. Tale previsione non fissava alcun limite all’impiego e non indicava la natura, ordinaria o straordinaria, della manutenzione.
In quel contesto si era già chiarito che tale ultima disposizione, in virtù di un’interpretazione logico-sistematica (basata sulla locuzione “anche”), permetteva nella sostanza un superamento delle soglie d’impiego di cui all’art. 12 della legge n. 10 del 1977 e quindi veniva ad affiancarsi ad essa (v. ancora quanto ricordato dalla Sezione regionale di controllo per la Basilicata nella
deliberazione 27.11.2013 n. 123).
3.- L’art. 136, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 ha successivamente abrogato espressamente, nel ridisciplinare interamente la materia, anche l’art. 12 della legge n. 10 del 1977; l’art. 16, comma 1, ha al contempo introdotto il contributo per il rilascio del permesso di costruire, commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione. Tale contributo –come emerge dall’ermeneusi congiunta dell’art. 12, primo comma, e dell’art. 16, secondo comma, del medesimo testo unico– mira in primis a bilanciare il costo derivante all’ente dal consumo del territorio, sub specie in particolare della realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria necessarie ad inserire il realizzando immobile nel tessuto urbano (fatto sta che è rimessa al privato la facoltà di realizzare parte di tali opere a scomputo del predetto contributo).
In definitiva, come questa Sezione ha già avuto modo di rilevare, la natura del contributo di costruzione è pertanto assimilabile a quella dei precedenti oneri, poiché il pagamento di entrambi è motivato dal rilascio della concessione, ora permesso, ad eseguire interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio (deliberazione n. 1/pareri/2004).
A parere di altre Sezioni regionali di questa Corte e condivise da questa Sezione l’intervento normativo organico di settore, rappresentato dal citato testo unico, ha determinato la tacita abrogazione –in via consequenziale– anche del citato art. 49, comma 7, della legge n. 449 del 1997, in quanto nel sistema normativo così ridefinito gli espressi riferimenti normativi contenuti nel predetto comma 7 venivano inevitabilmente a “cadere nel vuoto”; ciò ha determinato l’ulteriore conseguenza, in mancanza di una diversa ed espressa previsione di legge, del venir meno della relativa facoltà, ivi stabilita, di destinazione dei proventi riscossi a titolo di contributi per il rilascio del permesso di costruire (v. ancora Sezione regionale di controllo per la Basilicata,
deliberazione 27.11.2013 n. 123; Sezione controllo Piemonte, deliberazione n. 168/2013/SRCPIE/PAR).
Tale interpretazione trova altresì conferma nella circolare 07.04.2004, n. 39656, della Ragioneria Generale dello Stato, la quale ha affermato che, alla luce del novellato quadro normativo, “
i proventi derivanti dalle concessioni edilizie non sono più soggetti al vincolo di destinazione per chiara espressione di volontà del legislatore, che ha voluto attribuire agli enti locali piena discrezionalità nell'utilizzo di tali risorse, evidenziandone così la loro natura tributaria”.
Tale constatazione, privando del presupposto interpretativo l’argomentazione avanzata dall’ente nella formulazione della richiesta di parere, già di per sé permette di risolvere la relativa questione di diritto; tuttavia, interpretando in termini sostanziali detta richiesta, questa Sezione ritiene di dover prendere posizione circa la destinazione a bilancio di dette entrate, questione effettivamente oggetto del dubbio del comune istante; ciò implica la necessità di esaminare la natura giuridica di tali entrate e la relativa disciplina giuridica complessiva.
4.– Al riguardo, si deve ricordare che, in conseguenza del venir meno di un’espressa destinazione, s’era in quel contesto sottolineato che l’entrata derivante dal rilascio dei permessi di costruire finisse per confluire nel totale delle entrate –ed in particolare, s’è ritenuto, in quelle di natura tributaria– che intrinsecamente sono destinate a finanziare il totale delle spese, secondo il principio dell’unità di bilancio (art. 162, comma 2, T.U.E.L.), con l’ulteriore conseguenza della riallocazione di queste risorse, in considerazione del venir meno del predetto vincolo legislativo di destinazione di cui all’art. 12 della legge n. 10 del 1977 e ss.mm.ii., tra quelle che contribuiscono complessivamente a determinare gli equilibri di bilancio ex art. 193, comma 3, del T.U.E.L. (cfr. ancora questa Sezione, deliberazione 1/parere/2004; cfr. altresì la predetta circolare della Ragioneria Generale dello Stato ed il Principio contabile n. 2, par. 20, dei “Principi contabili per gli Enti locali” elaborati nel 2004, principio che ha ritenuto detta entrata ascrivibile al Titolo I dell’Entrata, cioè alle entrate tributarie).
Peraltro, se tale allocazione da un lato, in quel medesimo contesto, ha portato a considerare astrattamente l’entrata come liberamente disponibile per il finanziamento (anche) di spese correnti, dall’altro, essa non ha fatto venir meno la natura intrinsecamente aleatoria e irripetibile della risorsa stessa, natura che trova una conferma nella specifica forma di accertamento per essa prevista dei Principi contabili del 2004 (accertamento effettuato sulla base degli introiti effettivi); pertanto tale risorsa, anche nel sistema derivante dall’entrata in vigore del d.P.R. n. 380 del 2001, non avrebbe comunque potuto essere destinata a finanziare spese correnti consolidate e ripetibili, come ripetutamente rilevato anche da questa Sezione (v. fra le ultime, sul punto, le deliberazioni nn. 382/2015/PRSE; 360/2015/PRSE; 160/2015/PRSE; 155/2015/PRSE; 152/2015/PRSE).
5.– Sul punto il legislatore è successivamente intervenuto più volte ed ha delineato un complessivo orientamento, composto dal susseguirsi di disposizioni aventi un’efficacia temporalmente limitata, che deve essere in questa sede attentamente valutato:
   a) già con l’art. 1, comma 43, della legge n. 311 del 2004, il legislatore ha infatti ritenuto opportuno reintrodurre limiti all’utilizzo dei proventi delle concessioni edilizie per il finanziamento delle spese correnti, stabilendo che “(i) proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, possono essere destinati al finanziamento delle spese correnti entro il limite del 75 per cento per l’anno 2005 e del 50 per cento per il 2006”;
   b) con l’art. 1, comma 713, della legge n. 296 del 2006 ha poi stabilito che dette entrate, per l'anno 2007, potessero essere utilizzate per una quota non superiore al 50 per cento per il finanziamento di spese correnti e per una quota non superiore ad un ulteriore 25 per cento esclusivamente per spese di manutenzione ordinaria del patrimonio comunale;
   c) con l’art. 2, comma 8, della legge n. 244 del 2007
ha infine disposto che detti proventi, per gli anni 2008, 2009 e 2010, potessero essere utilizzati per una quota non superiore al 50 per cento per il finanziamento di spese correnti e per una quota non superiore ad un ulteriore 25 per cento esclusivamente per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale;
   d) l’efficacia di tale ultima disposizione è stata successivamente estesa agli anni 2011 e 2012 dal comma 41 dell'art. 2 del decreto legge n. 225 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 10 del 2011; agli anni 2013 e 2014 dal comma 4-ter dell’art. 10 del decreto legge n. 35 del 2013, convertito con modificazioni dalla legge n. 64 del 2013, ed in ultimo a tutto il 2015 dal comma 536 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014.
Al contempo, il comma 3 dell’art. 4 della legge n. 10 del 2013 –con una previsione entrata in vigore il 16.02.2013 e tuttavia già abrogata a far data dal 01.01.2015 ad opera dell’art. 77, comma 1, lett. g), del decreto legislativo n. 118 del 2011, come modificato dal decreto legislativo n. 126 del 2014– ha stabilito, con una disposizione d’indole generale, che “
(l)e maggiori entrate derivanti dai contributi per il rilascio dei permessi di costruire e dalle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, sono destinate alla realizzazione di opere pubbliche di urbanizzazione, di recupero urbanistico e di manutenzione del patrimonio comunale in misura non inferiore al 50 per cento del totale annuo”.
Tale ultima disposizione, sia pure già espressamente abrogata ad opera del legislatore, è stata fatta oggetto d’interpretazione da parte delle Sezioni regionali di controllo di questa Corte (v. in particolar modo Sezione controllo Piemonte, deliberazione n. 168/2013/PAR).
In quella sede s’è chiarito che,
in assenza di una proroga delle disposizioni prima richiamate (facoltizzanti l’impiego di detti proventi per la parziale copertura della spesa corrente), si sarebbe necessariamente determinata l’impossibilità di procedure ad un’imputazione siffatta: infatti l’obbligo di destinare i proventi a sole spese di investimento sarebbe derivato direttamente dall’art. 162, comma 6, del T.U.E.L., nel testo all’epoca vigente, e dall’art. 9, comma 1, lett. b), dalla legge n. 243 del 2012, il quale stabilisce l’obbligo di perseguire un equilibrio di bilancio inteso non solo come saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali, ma anche quale saldo non negativo, sempre in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti.
Ne conseguiva che
il richiamato comma 3 dell’art. 4 della legge n. 10 del 2013 veniva qualificato in definitiva come una previsione vincolante una quota dei proventi in parola a “determinate spese correlate al tipo di entrata, ma pur sempre nell’ambito di una destinazione complessiva a spese di investimento; in quest’ottica ne conseguiva ulteriormente, secondo quanto affermato dalla Sezione regionale, che il riferimento a spese di “manutenzione del patrimonio comunale, in quella previsione contenuto, dovesse essere comunque interpretato nel senso di riferirsi, per avere interventi effettivamente così finanziabili, ad opere “di manutenzione straordinaria del patrimonio”.
Tale ultima interpretazione –successivamente, come s’è detto, privata di base legale in virtù dell’abrogazione del richiamato comma 3 dell’art. 4– è comunque indice –unitamente al predetto orientamento legislativo, letto a contrario– di un’evoluzione del quadro normativo nel senso del progressivo riconoscimento, ai proventi collegati all’assentimento dell’attività edificatoria, della natura di entrata di parte capitale.
6.- Tuttavia
tale complessiva qualificazione, valida nel suo significato generale, deve essere declinata in maniera più analitica, a parere di questa Sezione, a seconda delle diverse componenti in cui concretamente si articola l’entrata derivante dal rilascio dei permessi di costruire, componenti mantenute distinte, come si vedrà, anche dal principio 3.11. dell’Allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011.
In effetti, secondo quanto già affermato da questa Corte (v. Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 219/2015/PAR) –peraltro sulla scorta anche dell’ampia giurisprudenza amministrativa resa in materia (v. in generale TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 03.05.2014, n. 464; Consiglio di Stato, Sez. IV, 20.12.2013, n. 6160; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 25.03.2011, n. 469; Consiglio di Stato, sez. V, 23.01.2006, n. 159)– va specificamente rilevato che il contributo collegato all’assentimento dell’attività edilizia si compone invero di due distinti elementi:
  
uno, di natura contributiva, afferente alle spese per l’urbanizzazione del territorio, e che costituisce pertanto una modalità di concorso del privato agli “oneri sociali” derivanti dall’incremento del carico urbanistico;
  
l’altro, di natura impositiva, conseguente invece all’aumento della capacità contributiva del titolare dell’opera, in ragione dell’incremento, in virtù dell’assentimento dell’attività edilizia, del patrimonio immobiliare detenuto da quest’ultimo soggetto; mentre il contributo sul costo di costruzione consiste in una prestazione patrimoniale ascrivibile alla categoria dei tributi locali, in quanto il prelievo non si basa, come nel caso degli oneri di urbanizzazione, sui costi collettivi derivanti dall’insediamento di un nuovo edificio, ma sull’incremento di ricchezza immobiliare determinato dall’intervento edilizio stesso, gli oneri propriamente di urbanizzazione sono invece ascrivibili alla categoria dei “corrispettivi di diritto pubblico” e sono, conseguentemente, dovuti in ragione dell’obbligo del privato di partecipare ai costi delle opere di trasformazione del territorio di cui in definitiva si giova.
Come s’è detto, tale natura “corrispettiva” emerge con evidenza da più indici normativi, sia derivanti dalla possibilità di scomputare le opere pubbliche realizzate dal privato dagli oneri dovuti, sia connessi alla possibilità di escludere specifiche attività edilizie, in determinate ipotesi, dal versamento dal contributo sul costo di costruzione, ma non dal versamento degli oneri di urbanizzazione (v. le ipotesi contemplate dagli artt. 17 e 18, da un lato, e dall’art. 19, dall’altro, del d.P.R. n. 380 del 2001; cfr. altresì l’art. 43, comma 2-ter, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005).
Quanto alla corretta allocazione in bilancio e utilizzazione delle entrate derivanti dal rilascio dei permessi di costruire, in generale e sul presupposto dell’assenza di specifiche normative applicabili, non può dunque che muoversi dal riconoscimento di tale natura duale dell’entrata, peraltro affermata, nell’àmbito dell’armonizzazione, anche dal principio 3.11. dell’Allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011, come modificato dal decreto legislativo n. 126 del 2014, il quale correttamente evidenzia che “(l)'obbligazione per i permessi di costruire è articolata in due quote”:
(l)a prima (oneri di urbanizzazione) è immediatamente esigibile, ed è collegata al rilascio del permesso al soggetto richiedente, salva la possibilità di rateizzazione (eventualmente garantita da fidejussione),
la seconda (costo di costruzione) è esigibile nel corso dell'opera ed, in ogni caso, entro 60 giorni dalla conclusione dell'opera” medesima, con le relative conseguenze in tema d’accertamento ed imputazione (infatti “la prima quota è accertata e imputata nell'esercizio in cui avviene il rilascio del permesso, la seconda è accertata a seguito della comunicazione di avvio lavori e imputata all'esercizio in cui, in ragione delle modalità stabilite dall'ente, viene a scadenza la relativa quota”; cfr. al riguardo anche gli artt. 38, comma 7-bis, e 43 ss. della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005).
Alla luce di tale considerazione, sempre in generale e sul presupposto dell’assenza di specifiche normative applicabili (cioè nell’ottica in cui è stata emessa la richiesta di parere),
si deve conseguentemente rilevare che le entrate connesse al versamento degli oneri di urbanizzazione hanno necessariamente natura di entrate di parte capitale, derivando in definitiva dal “consumo” del suolo, cioè dall’irreversibile (almeno in linea tendenziale) impiego di un bene pubblico, ed essendo intrinsecamente destinate alla realizzazione di opere, volte al razionale e salubre impiego dello stesso, destinate comunque ad incrementare il “patrimonio immobiliare” dell’ente, sub specie di realizzazione (diretta o indiretta) di beni rientranti nelle categorie, a seconda delle evenienze, del demanio (ad es. strade, piazze, acquedotti, v. gli artt. 822, secondo comma, e 824 c.c.), o del patrimonio indisponibile (v. al riguardo l’art. 826, terzo comma, c.c.).
In tali ipotesi infatti si verte nell’ambito di entrate naturalmente destinate all’incremento dei beni annoverabili nel “patrimonio” latamente inteso dell’ente e che, come tali, devono essere rappresentate nel bilancio; in particolare la naturale allocazione di tali entrate è dunque tra le risorse di parte capitale, ordinariamente utilizzabili solo per spese di investimento, salvo le eccezioni di legge (art. 162, comma 6, del T.U.E.L.; v. per la nozione d’investimento l’art. 3, comma 18, della legge n. 350 del 2003).
Quanto invece alle entrate connesse al versamento dei contributi sul costo di costruzione, la natura tributaria delle stesse le fa invece necessariamente riconfluire, come già rilevato da questa Sezione nella deliberazione n. 1/pareri/2014, nel totale delle entrate che, come tali, in virtù del principio dell’unità di bilancio (art. 162, comma 2, del T.U.E.L.), finiscono coll’esser destinate a finanziare il totale delle spese, con l’ulteriore conseguenza della riallocazione di queste risorse tra quelle che contribuiscono complessivamente a determinare gli equilibri di bilancio ex art. 193, comma 3, del T.U.E.L.
La diversa modalità d’accertamento e d’imputazione delle due “quote dell’entrata induce a ritenere che non vi sia invero rischio di commistione fra le stesse (v. ancora il principio 3.11. dell’Allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011, come modificato dal decreto legislativo n. 126 del 2014).
Discorso analogo –sempre sui medesimi presupposti prima indicati– deve essere fatto anche per le entrate connesse alle sanzioni in materia edilizia, stante la natura intrinsecamente “accessoria” delle stesse rispetto alla disciplina sostanziale la cui violazione risulta tramite esse sanzionata (arg. ex Corte costituzionale, sentenze nn. 350 e 365 del 1991; 307 e 362 del 2003): da un’attenta ricostruzione del dato normativo s’evince infatti come alcune di tali sanzioni si ricollegano alla realizzazione di opere di “straordinaria amministrazione”, di modo che seguono la propria intrinseca natura di entrate latamente di parte capitale (cfr. ad es. gli artt. 31, comma 4-ter, e 33, comma 6, del d.P.R. n. 380 del 2001), mentre altre svolgono funzioni diverse, di deterrenza o di oblazione (v. gli artt. 33, comma 2; 34, comma 2; 36, comma 2; 37, commi 1, 2, 3, 4 e 5; 38, comma 1 del d.P.R. n. 380 del 2001), che necessariamente le avvicinano a quel fenomeno impositivo/tributario che genera entrate destinate a coprire, per il principio dell’unità del bilancio, la generalità delle spese.
7.- Peraltro, la recente legge n. 208 del 2015, entrata in vigore il giorno 01.01.2016, è intervenuta in materia, stabilendo che "
(p)er gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all'articolo 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico” –le quali, per espressa previsione del successivo comma 4-ter, spettano al comune e sono destinate esclusivamente alla demolizione ed alla rimessione in pristino delle opere abusive, nonché all'acquisizione ed all'attrezzatura di aree destinate a verde pubblico–, “possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche” (art. 1, comma 737).
Tale disposizione contiene una specifica previsione facoltizzante, circa la destinazione dell’entrata, di cui l’ente, nella propria autonomia, potrà dunque avvalersi negli anni 2016 e 2017 e viene a configurare un’espressa disciplina, parzialmente derogatoria rispetto al regime ordinario d’imputazione di detti proventi, che tuttavia conferma a contrario, sotto il profilo concettuale, la tendenziale annoverabilità degli stessi, quantomeno pro parte, fra quelli di parte capitale (tanto che per destinare integralmente tali entrate a spese di parte corrente il legislatore ha ritenuto necessario dettare una disposizione ad hoc).
8.- Spetta al Comune di Cernusco sul Naviglio, sulla base dei principi espressi dalla giurisprudenza contabile, oltre che da questo stesso parere, valutare la fattispecie concreta al fine di addivenire, nel caso di specie, al migliore esercizio possibile del proprio potere di autodeterminazione in riferimento alla corretta copertura della spesa, nel rispetto del quadro legislativo ratione temporis di volta in volta applicabile, anche in considerazione della natura propria dello specifico intervento concretamente realizzato (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 09.02.2016 n. 38).

dicembre 2015

EDILIZIA PRIVATA: OGGETTO: Oneri di urbanizzazione secondaria – destinazione della quota spettante alle chiese ed altri edifici per servizi religiosi - Parere (Regione Emilia Romagna, parere 04.12.2015 n. 862614 di prot.).

novembre 2015

EDILIZIA PRIVATA: Gli oneri di urbanizzazione sono dovuti dall’intestatario della concessione o da colui al quale essa è volturata e relativi eredi, ovvero da chi esegue le opere di trasformazione urbana, ma non anche dall’acquirente dell’immobile.
Ai sensi dell'art. 16, d.P.R. 06.06.2001 n. 380, il contributo afferente al permesso di costruire, commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, è determinato e liquidato all'atto del rilascio del titolo edilizio.
Il contributo per oneri di urbanizzazione è, in particolare, un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall'ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere stesse; fatto costitutivo di detta obbligazione è il rilascio del permesso di costruire ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell'entità del contributo.
Il contributo di urbanizzazione è invece commisurato al costo delle opere di urbanizzazione da realizzarsi concretamente nella zona, e differisce dal contributo da pagare all'atto del rilascio della concessione di costruzione, che ha natura contributiva, rappresentando un corrispettivo delle spese che la collettività si addossa per il conferimento al privato della facoltà di edificazione e dei vantaggi che il concessionario ottiene per effetto della trasformazione; trattandosi di due istituti diversi ne derivano oneri diversi, l'uno relativo al costo sostenuto per rendere urbanizzata ed edificabile la singola area, l'altro relativo ad un contributo, di carattere tributario, volto alla realizzazione del generale assetto urbanistico del territorio comunale.
Secondo una ricostruzione diffusa in sede giurisprudenziale trattasi, per entrambi gli oneri, di obbligazioni reali, dotate, in quanto tali, di ambulatorietà passiva. Si afferma, infatti, che il presupposto di esigibilità dell'onere relativo al costo di costruzione non risiede solo nella materiale esecuzione delle opere ma anche nella concreta fruizione del titolo e comunque le obbligazioni per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione vanno trattate alla stregua di oneri reali, ovvero di obbligazioni propter rem che circolano con il bene cui accedono, sicché nel caso di trasferimento del bene, esse gravano sull'acquirente.
Tale orientamento è stato propugnato anche in seconde cure, nel senso quindi che trattasi in sostanza di obbligazioni connotate dall'inerenza alla cosa, anziché alla persona cui è rilasciato il permesso di costruire, sicché tutti coloro che partecipano alla costruzione e la utilizzano sono solidalmente obbligati verso il Comune al pagamento degli oneri in questione.
Ritiene il Collegio, tuttavia, di aderire al diverso orientamento giurisprudenziale, secondo cui è più coerente con il complessivo assetto della normativa oltre che intrinsecamente più razionale affermarsi che gli oneri di urbanizzazione sono dovuti dall’intestatario della concessione o da colui al quale essa è volturata e relativi eredi, ovvero da chi esegue le opere di trasformazione urbana, ma non anche dall’acquirente dell’immobile.
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... per l'annullamento:
1) ordinanza ingiunzione prot. 42850 del 22.06.2015, dell’importo rispettivamente di € 88.196,08, per omesso e/o ritardato pagamento del costo di costruzione relativo al permesso di costruire nr. 07/2007 rilasciato in favore del sig. Ca.Gi. e poi volturato in favore dei signori Mo.An.Ma. e Za.Gi. ed il permesso di costruire in sanatoria nr. 139/2009;
...
Con ricorso notificato il 18.09.2015 e ritualmente depositato il 14 ottobre successivo, la sig.ra Im.Sc. ha impugnato l’ordinanza, meglio distinta in epigrafe, con la quale il Comune di Battipaglia le ingiungeva il pagamento di € 88.196,08, per omesso e/o ritardato versamento del costo di costruzione relativo al permesso di costruire nr. 07/2007 rilasciato in favore del sig. Ca.Gi. e poi volturato in favore dei signori Mo.An.Ma. e Za.Gi. ed il permesso di costruire in sanatoria nr. 139/2009. Avverso tale atto l’istante ha dedotto i seguenti vizi:
1) violazione e falsa applicazione artt. 7 e 8 L. n. 241/1990 e dell’art. 16 del T.U. edilizia. Violazione del principio del contraddittorio;
2) violazione art. 3 L. 07.08.1990 n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e falso presupposto; per difetto di istruttoria per carenza assoluta di motivazione.
In particolare, la ricorrente ha rilevato che, essendo acquirente a titolo particolare mercé rogito notarile del 16/07/2010) di un appartamento posto all’interno del fabbricato già realizzato, la pretesa del Comune, peraltro mai precedentemente avanzata nei suoi riguardi, sarebbe infondata, in quanto non sarebbe soggetto obbligato al pagamento degli oneri di urbanizzazione dovuti al momento del rilascio della concessione edilizia.
Il Comune di Battipaglia, ancorché ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.
All’odierna camera di consiglio del 05.11.2015, il ricorso, è stato trattenuto in decisione semplificata, rese edotte le parti, sussistendone i presupposti di legge.
Il ricorso è fondato.
L’impugnato provvedimento postula la responsabilità solidale della ricorrente, quale attuale proprietaria di uno dei cespiti realizzati in virtù dei titoli edilizi su menzionati, al pagamento dei relativi oneri di urbanizzazione e costo di costruzione.
Occorre premettere che, ai sensi dell'art. 16, d.P.R. 06.06.2001 n. 380, il contributo afferente al permesso di costruire, commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, è determinato e liquidato all'atto del rilascio del titolo edilizio (Consiglio di Stato, sez. IV, 19.03.2015, n. 1504).
Il contributo per oneri di urbanizzazione è, in particolare, un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione all'insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall'ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere stesse; fatto costitutivo di detta obbligazione è il rilascio del permesso di costruire ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell'entità del contributo (Consiglio di Stato, sez. V, 30.04.2014, n. 2261).
Il contributo di urbanizzazione è invece commisurato al costo delle opere di urbanizzazione da realizzarsi concretamente nella zona, e differisce dal contributo da pagare all'atto del rilascio della concessione di costruzione, che ha natura contributiva, rappresentando un corrispettivo delle spese che la collettività si addossa per il conferimento al privato della facoltà di edificazione e dei vantaggi che il concessionario ottiene per effetto della trasformazione; trattandosi di due istituti diversi ne derivano oneri diversi, l'uno relativo al costo sostenuto per rendere urbanizzata ed edificabile la singola area, l'altro relativo ad un contributo, di carattere tributario, volto alla realizzazione del generale assetto urbanistico del territorio comunale (Consiglio di Stato, sez. IV, 15.09.2014, n. 4685).
Secondo una ricostruzione diffusa in sede giurisprudenziale trattasi, per entrambi gli oneri, di obbligazioni reali, dotate, in quanto tali, di ambulatorietà passiva. Si afferma, infatti, che il presupposto di esigibilità dell'onere relativo al costo di costruzione non risiede solo nella materiale esecuzione delle opere ma anche nella concreta fruizione del titolo e comunque le obbligazioni per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione vanno trattate alla stregua di oneri reali, ovvero di obbligazioni propter rem che circolano con il bene cui accedono, sicché nel caso di trasferimento del bene, esse gravano sull'acquirente (TAR Napoli, sez. VIII, 16.04.2014, n. 2170).
Tale orientamento è stato propugnato anche in seconde cure, nel senso quindi che trattasi in sostanza di obbligazioni connotate dall'inerenza alla cosa, anziché alla persona cui è rilasciato il permesso di costruire, sicché tutti coloro che partecipano alla costruzione e la utilizzano sono solidalmente obbligati verso il Comune al pagamento degli oneri in questione (Cons. Stato, sez. V, n. 6333, del 12.07.2011).
Ritiene il Collegio, tuttavia, di aderire al diverso orientamento giurisprudenziale, secondo cui è più coerente con il complessivo assetto della normativa oltre che intrinsecamente più razionale affermarsi che gli oneri di urbanizzazione sono dovuti dall’intestatario della concessione o da colui al quale essa è volturata e relativi eredi, ovvero da chi esegue le opere di trasformazione urbana, ma non anche dall’acquirente dell’immobile (TAR Napoli, Sez. III, 12.04.2007/18.07.2007, n. 6793).
Il ricorso va conclusivamente accolto, ritenuta assorbita ogni altra censura, di guisa che dell’atto impugnato, nei limiti di interesse, occorre disporre l’annullamento (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 19.11.2015 n. 2453 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ottobre 2015

EDILIZIA PRIVATAOneri di urbanizzazione: quando sono dovuti gli oneri da impatto acustico?
Per il Consiglio di Stato gli oneri da impatto acustico sono dovuti solo qualora l’intervento assentito non sia compatibile con la regolamentazione predisposta in materia.

Mentre con riferimento agli oneri di urbanizzazione “è pacifica la relazione con l’aggravio del carico urbanistico e con la necessità di predisporre i servizi utili all’effettivo utilizzo di un determinato immobile da edificare”, gli oneri aggiuntivi da impatto acustico “sono dovuti soltanto nel caso in cui l’intervento assentito non sia compatibile con la regolamentazione predisposta in materia”.
Lo ha precisato il Consiglio di Stato, IV Sez., con la sentenza 29.10.2015 n. 4950.
IL CASO. Nel caso esaminato dal Collegio, all’esito del procedimento istruttorio inerente alla realizzazione del nuovo edificio, l’Amministrazione ha chiesto il pagamento dell’importo di 26.620 euro a compensazione delle spese da sostenere per gli interventi di mitigazione acustica resi necessari dalla nuova edificazione.
A ben vedere –osserva Palazzo Spada- non c’è correlazione con la destinazione finale del fabbricato e, cioè, con l’aggravio o meno del relativo carico urbanistico: ciò che interessa è che la titolare del titolo edilizio corrisponda il quantum necessario al Comune per intervenire sull’infrastruttura stradale in modo da consentire il rispetto dei vincoli acustici imposti dalle normative di settore”.
La corresponsione degli oneri da impatto acustico costituisce la modalità di reperimento delle risorse necessarie all’Amministrazione per poter procedere all’intervento sulla rete viaria (commento tratto da www.casaeclima.com).

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MASSIMA
... per la riforma della sentenza del TAR Piemonte-Torino: Sezione II n. 2033/2014, resa tra le parti, concernente accertamento della non debenza degli oneri di urbanizzazione
...
4. Con il terzo motivo di appello, il Comune di Torino ritiene erronea la sentenza del TAR nella parte in cui ha equiparato gli oneri di urbanizzazione agli oneri aggiuntivi da impatto acustico, affermandone la non debenza da parte della sig.ra Cu..
Nello specifico, parte appellante non considera sussistente, diversamente da quanto affermato dal giudice di primo grado, il nesso fra l’aggravio del carico urbanistico e gli oneri relativi all’impatto acustico dell’intervento: questi ultimi esulerebbero dalla preesistenza o meno di edifici in un determinato ambito interessato da un intervento edilizio e, quindi, un maggiore o minore carico urbanistico non dovrebbe determinare il versamento o meno degli oneri in questione.
Inoltre, in seguito al confronto avvenuto con la proprietaria dell’immobile in sede istruttoria, il Comune aveva evidenziato che l’unica modalità di riduzione dell’impatto acustico, al di sotto dei limiti consentiti dalla regolazione, avrebbe imposto all’Amministrazione di intervenire sulla rete viaria: dunque, gli oneri aggiuntivi di cui trattasi avrebbero una differente ratio rispetto agli oneri di urbanizzazione.
4.1 Il motivo è fondato e va accolto.
Il Collegio ritiene di condividere le prospettazioni di parte appellante relative al versamento degli oneri da impatto acustico, in quanto, la loro corresponsione costituisce la modalità di reperimento delle risorse necessarie all’Amministrazione per poter procedere all’intervento sulla rete viaria.
Il giudice di primo grado, in effetti, equiparando gli oneri di urbanizzazione agli oneri aggiuntivi da impatto acustico, ha ritenuto che la loro giustificazione si potesse riscontrare nell’incremento del carico urbanistico.
In realtà,
mentre, con riferimento ai primi, è pacifica la relazione con l’aggravio del carico urbanistico e con la necessità di predisporre i servizi utili all’effettivo utilizzo di un determinato immobile da edificare, i secondi sono dovuti soltanto nel caso in cui l’intervento assentito non sia compatibile con la regolamentazione predisposta in materia.
Nel caso di specie, infatti, all’esito del procedimento istruttorio inerente alla realizzazione del nuovo edificio, l’Amministrazione, in conformità alle disposizioni contenute nella l.reg. n. 52 del 2000 e nel regolamento comunale n. 318 del 2006, ha chiesto il pagamento dell’importo di euro 26.620,00 a compensazione delle spese da sostenere per gli interventi di mitigazione acustica resi necessari dalla nuova edificazione.
A ben vedere, dunque, non c’è correlazione con la destinazione finale del fabbricato e, cioè, con l’aggravio o meno del relativo carico urbanistico:
ciò che interessa è che la titolare del titolo edilizio corrisponda il quantum necessario al Comune per intervenire sull’infrastruttura stradale in modo da consentire il rispetto dei vincoli acustici imposti dalle normative di settore.
5. Alla luce delle suesposte argomentazioni, l’appello, parzialmente fondato, va accolto in parte e, conseguentemente, la sentenza impugnata va riformata nei sensi e nei limiti di cui in motivazione (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 29.10.2015 n. 4950 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Le controversie sulla debenza o meno del contributo per il rilascio di una concessione edilizia e sul suo ammontare, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall’art. 16 l. 28.01.1977 n. 10, riguardando diritti soggettivi, non sottostanno ai termini decadenziali propri dei giudizi impugnatori e possono essere attivate nei normali termini di prescrizione”.
La giurisdizione esclusiva è stata confermata anche in seguito all’introduzione del c.p.a. che all’art. 133, lett. f), devolve al Giudice Amministrativo “le controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia”.
La qualificazione delle situazioni giuridiche coinvolte in termini di diritto soggettivo, derivano dalla circostanza secondo cui, in caso di contestazione circa la quantificazione o la debenza degli oneri connessi al permesso di costruire, ci si limita a censurare la misura del contributo imposto, non l’esercizio del potere al rilascio del titolo edilizio.
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Il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae
”.
In effetti,
gli oneri di urbanizzazione sono dovuti se ed in quanto l’intervento edilizio comporti un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione: le opere di urbanizzazione, distinte in primarie e secondarie, si caratterizzano per essere necessarie, rispettivamente, all’utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio.
Ciò posto,
se rispetto ad una zona circoscritta sono già state sostenute le spese necessarie a fornire i suddetti servizi ai cittadini ivi residenti, un intervento edilizio che non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona, non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti: diversamente ragionando, si giungerebbe ad affermare la duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi. All’opposto, se l’intervento edilizio assentito imponesse un incremento del carico urbanistico nella zona interessata, gli oneri di urbanizzazione dovrebbero essere versati in vista della predisposizione degli strumenti idonei a far fronte ad un incremento di dette esigenze urbanistiche.
In sostanza,
gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l’amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una nuova destinazione, dato che non può essere chiesto due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico.
Sul punto, il Collegio condivide il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui “
in caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico”.
Da ultimo, il Collegio non ritiene rilevante l’affermazione di parte appellante circa il mancato versamento degli oneri di urbanizzazione al momento dell’originaria costruzione dell’edificio di proprietà della sig.ra Cu.. In effetti,
l’indagine relativa all’incremento del carico urbanistico di un determinato insediamento non può coinvolgere anche il regime contributivo riferibile all’edificio originario.

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... per la riforma della sentenza del TAR Piemonte-Torino: Sezione II n. 2033/2014, resa tra le parti, concernente accertamento della non debenza degli oneri di urbanizzazione
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1. L’oggetto del presente giudizio afferisce alla verifica circa la sussistenza dell’obbligo di versamento degli oneri di urbanizzazione, da parte del privato, in presenza di un intervento di sostituzione edilizia che non determini un incremento del carico urbanistico preesistente.
2. Preliminarmente va esaminata l’eccezione, respinta in primo grado e riproposta in sede di impugnazione, con cui l’Amministrazione appellante afferma l’inammissibilità del ricorso di primo grado: secondo il Comune, infatti, l’intervento assentito rientrerebbe nell’ambito della disciplina prevista dall’art. 3 D.P.R. n. 380/2001 per le nuove costruzioni e, di conseguenza, sarebbe soggetto alla normativa sul contributo di urbanizzazione.
Tale premessa avrebbe dovuto condurre all’individuazione del nesso sussistente fra la normativa regionale in tema di oneri di urbanizzazione (D.C.R. n. 179 C.R. 4170 in data 26.05.1977) ed il permesso di costruire rilasciato in favore della sig.ra Cu., al fine di affermare la necessità di previa impugnazione, entro i termini, del permesso di costruire, in presenza di contestazioni relative all’ammontare degli oneri di urbanizzazione.
Per altro verso, con riferimento all’ammontare degli oneri aggiuntivi per l’impatto acustico, parte appellante afferma che è mancata, in primo grado, la pregiudiziale impugnazione del provvedimento di compatibilità acustica nel quale sono stati quantificati i relativi oneri.
2.1 Il motivo è infondato e va respinto.
Sul punto, il Collegio ritiene di condividere le argomentazioni proposte dal giudice di prime cure, che evidenzia l’illogicità dell’iter processuale ipotizzato dall’Amministrazione appellante: in effetti non pare ragionevole sostenere “che parte ricorrente avrebbe dovuto impugnare provvedimenti a sé favorevoli [...] solo perché essi hanno costituito la necessaria occasione per la determinazione degli oneri”. In effetti il contenzioso introdotto con il ricorso della sig.ra Cu. inerisce all’an ed al quantum debeatur a titolo di oneri di urbanizzazione ed oneri aggiuntivi, non, invece, all’ammissibilità del progetto proposto dall’odierna appellata.
Sul punto, inoltre, la giurisprudenza di questo Consiglio ha già avuto modo di precisare che “
le controversie sulla debenza o meno del contributo per il rilascio di una concessione edilizia e sul suo ammontare, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall’art. 16 l. 28.01.1977 n. 10, riguardando diritti soggettivi, non sottostanno ai termini decadenziali propri dei giudizi impugnatori e possono essere attivate nei normali termini di prescrizione” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 06.12.1999 n. 2056; id. 15.02.2001, n. 790).
La giurisdizione esclusiva è stata confermata anche in seguito all’introduzione del c.p.a. che all’art. 133, lett. f), devolve al Giudice Amministrativo “le controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia”. La qualificazione delle situazioni giuridiche coinvolte in termini di diritto soggettivo, derivano dalla circostanza secondo cui, in caso di contestazione circa la quantificazione o la debenza degli oneri connessi al permesso di costruire, ci si limita a censurare la misura del contributo imposto, non l’esercizio del potere al rilascio del titolo edilizio.
Non può affermarsi, dunque, con riferimento al presente giudizio, il suo carattere impugnatorio e, correlativamente, non troveranno ingresso le disposizioni processuali inerenti ai termini di decadenza, poiché la domanda giudiziale è soggetta al solo termine di prescrizione.
3. Con il secondo motivo di appello l’Amministrazione comunale afferma l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui sostiene l’inammissibilità di oneri di urbanizzazione in presenza di un intervento edilizio che diminuisca il carico urbanistico.
In particolare, nel caso di specie, nonostante l’intervento assentito non determini un incremento di S.L.P. complessiva e non modifichi la destinazione d’uso preesistente, si sarebbe in presenza di una creazione di un organismo edilizio del tutto nuovo per sagoma, numero di piani, distribuzione interna, posizionamento e realizzazione di piani interrati.
Inoltre, l’assoggettamento dell’intervento al rilascio del permesso di costruire e la sua ascrivibilità nel novero delle “nuove costruzioni”, condurrebbero ad assoggettare l’immobile agli oneri di urbanizzazione. Per altro verso, tali oneri non potrebbero dirsi nemmeno già scontati da quelli sopportati all’origine, stante la vetustà del fabbricato che esclude ex se l’avvenuto versamento degli oneri concessori, la cui disciplina risale alla l. n. 10 del 1977.
3.1 Il motivo è infondato e va respinto.
Sul punto il Collegio ritiene di condividere integralmente le argomentazioni fornite dal giudice di prime cure, secondo cui “
il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae”.
In effetti,
gli oneri di urbanizzazione sono dovuti se ed in quanto l’intervento edilizio comporti un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione: le opere di urbanizzazione, distinte in primarie e secondarie, si caratterizzano per essere necessarie, rispettivamente, all’utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio.
Ciò posto,
se rispetto ad una zona circoscritta sono già state sostenute le spese necessarie a fornire i suddetti servizi ai cittadini ivi residenti, un intervento edilizio che non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona, non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti: diversamente ragionando, si giungerebbe ad affermare la duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi. All’opposto, se l’intervento edilizio assentito imponesse un incremento del carico urbanistico nella zona interessata, gli oneri di urbanizzazione dovrebbero essere versati in vista della predisposizione degli strumenti idonei a far fronte ad un incremento di dette esigenze urbanistiche.
In sostanza,
gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l’amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una nuova destinazione, dato che non può essere chiesto due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico.
Sul punto, il Collegio condivide il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui “
in caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico” (Cons. di Stato, Sez. IV, 29.04.2004, n. 2611).
Da ultimo, il Collegio non ritiene rilevante l’affermazione di parte appellante circa il mancato versamento degli oneri di urbanizzazione al momento dell’originaria costruzione dell’edificio di proprietà della sig.ra Cu.. In effetti,
l’indagine relativa all’incremento del carico urbanistico di un determinato insediamento non può coinvolgere anche il regime contributivo riferibile all’edificio originario.
Gli elementi suindicati consentono, in defi