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dossier L.R. 11.03.2005 N. 12

per approfondimenti vedi anche:
P.G.T. - Piani di Governo del Territorio

anno 2019

ESPROPRIAZIONEAlla Corte costituzionale la legge lombarda che prevede il potere ablatorio sia esercitabile a tempo indeterminato in ragione dell’approvazione del Piano triennale delle opere pubbliche.
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Espropriazione per pubblica utilità – Lombardia – Potere ablatorio è esercitabile a tempo indeterminato – In ragione dell’approvazione del Piano triennale delle opere pubbliche – Art. 9, comma 12, l. reg. n. 12 del 2005 – Violazione artt. 42 e 117 Cost. – Rilevanza e non manifesta infondatezza.
E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 12, l.reg. Lombardia n. 12 del 2005, per violazione degli artt. 42 e 117 Cost., nella parte in cui prevede che il potere ablatorio è esercitabile a tempo indeterminato, in ragione dell’approvazione del Piano triennale delle opere pubbliche che preveda la realizzazione anche di quella oggetto del vincolo in scadenza, la cui adozione non garantisce la partecipazione procedimentale degli interessati e che può essere rinnovato all’infinito senza bisogno né di motivazione né di indennizzo (1).
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   (1) Ha chiarito il Tar che il legislatore lombardo ha derogato al principio fondamentale affermato nella sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999, secondo cui, alla scadenza del termine di efficacia quinquennale del vincolo preordinato all’esproprio esso decade a meno che non ricorra una delle seguenti condizioni: a) il vincolo sia reiterato seguendo l’apposito procedimento a tal fine previsto dalla legge, con le conseguenti garanzie in termini di partecipazione al procedimento e di indennizzo del danno conseguente; b) la sua decadenza sia preclusa dall’intervenire, prima della scadenza, dell’espropriazione ovvero del “serio inizio dell’attività preordinata all’espropriazione”.
Tale condizione è stata ravvisata dalla stessa sentenza in parola nell’approvazione di un piano attuativo e poi dal legislatore del testo unico del 2001 nell’approvazione del provvedimento che dichiara la pubblica utilità dell’opera e, quindi, di un provvedimento che comunque garantisce la partecipazione in chiave collaborativa al proprietario/espropriando e che rappresenta il primo atto di un procedimento (quello espropriativo) puntualmente cadenzato, che delimita nel tempo l’esercizio del potere espropriativo, prevedendo che, in difetto di un più breve termine espressamente previsto, il decreto d’esproprio debba intervenire entro cinque anni decorrenti dal giorno in cui è divenuto efficace il provvedimento dichiarativo della pubblica utilità.
Da tutto il quadro sin qui delineato emerge chiaramente come, nel corso del tempo, sia stato chiarito che l’esercizio del potere ablatorio può essere ritenuto conforme all’art. 42 della Costituzione (e oggi anche all’art. 1 del Primo protocollo allegato alla CEDU, dal momento che si è chiarito come il rispetto della norma pattizia, quale è la Carta europea dei diritti dell’uomo, pone dei precisi limiti alla potestà legislativa dello Stato e a maggior ragione delle Regioni, la cui violazione genera questioni di legittimità costituzionale attratte nella competenza della Corte Costituzionale – cfr. le sentenze nn. 348 e 349 del 2007) se e in quanto risulti limitato nel tempo e compensato dalla corresponsione di un equo indennizzo.
Il legislatore regionale lombardo, quindi, risulta, a parere del Collegio, aver disatteso i limiti imposti alla propria competenza legislativa, violando l’art. 117 Cost., per aver, nell’esercizio di una competenza legislativa concorrente, eluso i principi fondamentali della materia, desumibili anche dall’art. 1 del Protocollo n. 1 della CEDU e affermati dal legislatore statale nel T.U. delle espropriazioni, sulla scorta della giurisprudenza costituzionale che li ha estrapolati dall’art. 42 Cost..
Più precisamente, la Regione Lombardia ha violato i limiti posti dall’art. 117 Cost., perché, esorbitando dalla propria competenza concorrente in materia, ha introdotto una nuova ipotesi in cui il vincolo preordinato all’esproprio si consolida, che per le ragioni che si andranno a meglio evidenziare, non può rappresentare un “serio inizio della procedura espropriativa”, condizione ritenuta essenziale dalla Corte Costituzionale e la cui ricorrenza è stata individuata dal legislatore nazionale solo nell’intervento del primo atto della procedura espropriativa intesa in senso stretto, quale è stata qualificata la dichiarazione di pubblica utilità.
Il Tar ritiene, dunque, che la Regione Lombardia abbia travalicato i limiti della propria competenza legislativa, disciplinando una nuova ipotesi di “attuazione” del vincolo espropriativo, in violazione dell’art. 117 Cost. che, riserva al legislatore nazionale l’individuazione degli atti la cui adozione equivale al serio avvio della procedura espropriativa, che la Corte Costituzionale ha indicato come condizione necessaria per ritenere rispettato il principio della temporaneità del potere espropriativo esercitabile su determinati beni.
L’esercizio di questo potere pare, dunque, porsi, nella fattispecie in esame, in contrasto con l’art. 42 Cost., da una corretta interpretazione del quale discende, come già anticipato, che il potere espropriativo può essere esercitato solo nei limiti in cui ciò sia previsto dalla legge e, come evidenziato nella sentenza della Corte costituzionale n. 575 del 1989, a condizione che l’assoggettamento al potere espropriativo sia limitato nel tempo ovvero che, a fronte di una indeterminatezza temporale del vincolo, il proprietario sia indennizzato per la perdita, in via di fatto, della proprietà.
Ne discende che il vincolo preordinato all’esproprio, imposto mediante un apposito procedimento che garantisca la partecipazione dell’interessato, deve avere durata determinata nel tempo e nell’arco del periodo di efficacia deve intervenire la dichiarazione di pubblica utilità, la quale, a sua volta, è pronunciata a conclusione di un procedimento che garantisce la partecipazione e deve essere attuata, con l’intervento del decreto di esproprio, entro il termine all’uopo fissato dall’Amministrazione e comunque non superiore ai cinque anni.
Nell’ipotesi di cui al comma 12 dell’art. 9, l.reg. Lombarda n. 12 del 2005, invece, il potere ablatorio finisce per essere esercitabile a tempo indeterminato, in ragione di un provvedimento, l’approvazione del Piano triennale delle opere pubbliche che preveda la realizzazione anche di quella oggetto del vincolo in scadenza, la cui adozione non garantisce la partecipazione procedimentale degli interessati e che può essere rinnovato all’infinito senza bisogno né di motivazione, né di indennizzo (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, ordinanza 14.08.2019 n. 740 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it - si legga anche TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, ordinanza 20.09.2019 n. 827).
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SENTENZA
1. Le società ricorrenti hanno impugnato l’atto recante la dichiarazione di pubblica utilità e i successivi provvedimenti adottati nell’ambito del procedimento espropriativo preordinato alla realizzazione della nuova strada di collegamento tra la via Cattaneo e la via per Torbiato nel Comune di Adro, la cui localizzazione è stata in parte prevista sulla proprietà della società Te.Mo., destinata dalla società Be. alla coltivazione dell’uva per la produzione di vino con denominazione “Franciacorta DOCG”.
Più precisamente, con il ricorso introduttivo, le società ricorrenti hanno censurato la legittimità della dichiarazione di pubblica utilità, mentre con il primo ricorso per motivi aggiunti hanno impugnato la successiva deliberazione di approvazione di alcune modifiche progettuali e con il secondo il decreto di esproprio.
Al fine di ottenere l’annullamento di detti provvedimenti, le ricorrenti hanno formulato una pluralità di censure, con le quali sono stati dedotti vizi procedurali (censure 1, 4 e 5 del ricorso introduttivo, 1, 2 e 3 del primo ricorso per motivi aggiunti e 2 del secondo ricorso per motivi aggiunti), oltre che la violazione dei principi posti a tutela del suolo agricolo e l’eccesso di potere connesso alla scelta di realizzare un’opera che, separata dalla più ampia opera di cui era originariamente parte (la circonvallazione dell’abitato), avrebbe una pubblica utilità limitata, recessiva rispetto alla conservazione della pregiata coltura in atto, nonché l’illegittimità costituzionale della norma in ragione della quale è stata ravvisata, nel 2018, la conformità urbanistica dell’opera prevista nel PGT del 2012.
2. Con sentenza non definitiva n. 736/2019, questo Tribunale ha ritenuto che le doglianze suddette fossero in parte inammissibili e in parte infondate, con la sola esclusione della censura n. 2 del ricorso introduttivo, riproposta anche nel primo ricorso per motivi aggiunti (e, in termini di invalidità derivata, anche nel secondo ricorso per motivi aggiunti), avente ad oggetto l’efficacia del presupposto essenziale del procedimento espropriativo, rappresentato dal vincolo preordinato all’esproprio: efficacia disciplinata dall’art. 9, comma 12, della legge regionale n. 12/2005, sospettato di illegittimità costituzionale per contrasto con gli art. 3, 42, comma 2, e 117, comma 3, della Costituzione.
3.
Ad avviso del Collegio sussistono i presupposti per sollevare la questione avanti alla Corte Costituzionale.
3.1. Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
Come noto, l’art. 23 della legge n. 87 del 1953 prevede che il giudice debba sospendere il giudizio in corso e trasmettere gli atti alla Corte Costituzionale quando il giudizio non possa essere risolto indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale.
Tale condizione risulta ricorrere nella fattispecie, posto che, respinte tutte le altre censure, il ricorso revoca in dubbio la legittimità costituzionale della disposizione applicata nella fattispecie al fine di sostenere la efficacia del vincolo preordinato all’esproprio sulla scorta del quale è stata dichiarata la pubblica utilità dell’opera in questione, così adottando il provvedimento che ha degradato il diritto di proprietà rendendolo aggredibile con la procedura espropriativa.
Se il dubbio sollevato da parte ricorrente fosse fondato, dunque, il vincolo espropriativo dovrebbe essere ritenuto decaduto, al momento dell’adozione della dichiarazione di pubblica utilità, che, per ciò stesso, dovrebbe essere dichiarata illegittima, perché priva del presupposto fondante l’esercizio del potere ablatorio (cfr. la lettera a) dell’art. 8 del DPR 327/2001, la quale afferma che il decreto di esproprio può essere emanato qualora “l’opera da realizzare sia prevista nello strumento urbanistico generale o in un atto di natura ed efficacia equivalente e sul bene da espropriare sia stato apposto in vincolo preordinato all’esproprio”).
Infatti, nel caso in esame, il vincolo preordinato all’esproprio è divenuto efficace nel momento in cui ha acquistato efficacia il PGT del Comune di Adro approvato nel 2012 e cioè il giorno 21.11.2012. Il primo comma dell’art. 9 del DPR 327/2001 prevede espressamente che “Un bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio quando diventa efficace l’atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità”.
I successivi commi stabiliscono che “2. Il vincolo preordinato all’esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera. 3. Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell’opera, il vincolo preordinato all’esproprio decade e trova applicazione la disciplina dettata dall’articolo 9 del testo unico in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380. 4. Il vincolo preordinato all’esproprio, dopo la sua decadenza, può essere motivatamente reiterato, con la rinnovazione dei procedimenti previsti al comma 1 e tenendo conto delle esigenze di soddisfacimento degli standard.”.
In base alla disposizione ora citata il vincolo sarebbe, dunque, venuto meno il 21.11.2017, mentre la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera è intervenuta solo il 15.02.2018.
Secondo la tesi del Comune, però, la sussistenza della necessaria conformità urbanistica dell’opera rispetto allo strumento urbanistico sarebbe garantita, nella fattispecie, come espressamente attestato nella deliberazione del Consiglio comunale che ha approvato il progetto e dichiarato la pubblica utilità, dalla vigenza dell’art. 9, comma 12, della legge regionale n. 12/2005, il quale recita: “I vincoli preordinati all’espropriazione per la realizzazione, esclusivamente ad opera della pubblica amministrazione, di attrezzature e servizi previsti dal piano dei servizi hanno la durata di cinque anni, decorrenti dall’entrata in vigore del piano stesso. Detti vincoli decadono qualora, entro tale termine, l’intervento cui sono preordinati non sia inserito, a cura dell’ente competente alla sua realizzazione, nel programma triennale delle opere pubbliche e relativo aggiornamento, ovvero non sia stato approvato lo strumento attuativo che ne preveda la realizzazione.”.
Poiché, nella fattispecie, il piano triennale delle opere pubbliche 2017-2019 è stato approvato, prevedendo la realizzazione anche del collegamento tra le via Cattaneo e per Torbiato, in data 06.04.2017 (con deliberazione del consiglio comunale n. 12 del 2017) e, dunque, prima della scadenza del quinquennio di efficacia del vincolo espropriativo, quest’ultimo è stato dichiaratamente assunto quale presupposto della procedura espropriativa avversata: circostanza, questa, rilevante ai fini dell’ammissibilità sia della doglianza stessa, che della questione di legittimità costituzionale.
Infatti, è pur vero che, lo stesso giorno in cui è stata dichiarata la pubblica utilità, è stata anche adottata (con la deliberazione precedente, recante il numero 10 del 2018) una variante urbanistica, poi approvata solo con deliberazione del consiglio comunale n. 23 del 12.05.2018, con cui il Comune di Adro ha preso atto della “conferma” dell’efficacia del vincolo preordinato all’esproprio in ragione dell’inclusione dell’opera nel Programma triennale delle opere pubbliche. Tale deliberazione ha un duplice contenuto: da un lato reitera i vincoli preordinati all’esproprio relativi ad alcune opere pubbliche per cui erano decaduti, dall’altro, per una pluralità di opere pubbliche, tra cui il collegamento tra le vie Cattaneo e per Torbiato in parola, dà atto dell’inserimento delle stesse nel Programma triennale delle opere pubbliche e del conseguente effetto “confermativo” dell’efficacia del vincolo, derivante dall’art. 9, comma 12, della LR 12/2005.
In tale seconda parte, il provvedimento risulta essere del tutto atipico (dal momento che l’effetto della norma richiamata è automatico) e, dunque, al più, sostanzialmente ricognitivo. L’assenza di contenuto dispositivo, innovativo dell’ordinamento, congiuntamente con la considerazione del fatto che la statuizione contenuta in tale atipica variante urbanistica è divenuta efficace ben dopo la dichiarazione di pubblica utilità, rende, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune, irrilevante la sua mancata impugnazione. Non appare, infatti, revocabile in dubbio il fatto che, nella fattispecie, la dichiarazione di pubblica utilità sia intervenuta sulla base di un vincolo preordinato all’esproprio divenuto efficace più di cinque anni prima dell’approvazione del progetto, la cui efficacia risulta prorogata automaticamente per effetto dell’inclusione dell’opera nel Programma delle opere pubbliche triennale, a prescindere da ogni motivazione circa l’interesse pubblico alla reiterazione, da ogni garanzia partecipativa per il proprietario e dalla corresponsione di un adeguato indennizzo (così come, invece, previsto dall’art. 39 del T.U. DPR 327/2001), così come puntualmente rappresentato nella stessa dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
A nulla rileva che di tale effetto si sia preso atto in un provvedimento successivo alla dichiarazione di pubblica utilità stessa, privo di capacità innovativa circa l’efficacia del vincolo, il quale, per ciò stesso, risulterebbe inevitabilmente ed automaticamente travolto dall’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale della norma che ne rappresenta il presupposto.
Considerato, dunque, che, data la sua formulazione, la disposizione non risulta suscettibile di un’interpretazione costituzionalmente orientata, rispettosa dei precetti costituzionali, così come enunciati nel ricordato articolo 9 del DPR 327/2001, il Collegio ravvisa la necessità, ai fini della risoluzione della controversia, di accertare se nell’approvare l’art. 9 della L.R della Lombardia n. 12/2005, la Regione abbia violato i principi fondamentali della materia espropriativa e, dunque, non solo l’art. 42 della Costituzione, ma anche l’art. 1 del Primo protocollo della CEDU, nonché i limiti della potestà legislativa regionale di cui all’art. 117 della Costituzione.
Solo l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale consentirebbe, infatti, al Collegio di annullare i provvedimenti impugnati.
3.2. Sulla non manifesta infondatezza della questione.
Ritiene il Collegio che l’art. 9, comma 12, della legge regionale lombarda n. 12/2005 violi gli art. 117 e 42 della Costituzione, per le ragioni che si andranno ad esplicitare.
Con sentenza n. 575 del 1989, la Corte Costituzionale, pur rigettando la questione di legittimità costituzionale sollevata in relazione alla violazione dell’articolo 42 della Costituzione, affermò che l’indeterminatezza temporale del vincolo espropriativo (da non confondersi con il ben diverso vincolo conformativo) desse luogo a una situazione di incompatibilità con la garanzia della proprietà privata e, di fatto, a un’espropriazione di valore, con conseguente necessità della previsione di un indennizzo.
Più precisamente, il giudice delle leggi, ha affermato che “
è propria della potestà pianificatoria la possibilità di rinnovare illimitatamente nel tempo i vincoli su beni individuati, purché, come ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, risulti adeguatamente motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche. Tale possibilità, tuttavia, darebbe luogo ad un sistema non conforme ai principi affermati nella richiamata sentenza n. 55 del 1968, qualora il vincolo venga protratto a tempo indeterminato senza la previsione di indennizzo. Come si evince dalla stessa sentenza e come e stato ribadito più di recente (sent. n. 82 del 1982), i due requisiti della temporaneità e della indennizzabilità sono difatti tra loro alternativi, per cui l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa possibile dalla potestà di reiterarli indefinitamente nel tempo anche se con diversa destinazione o con altri mezzi, é costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà secondo i principi affermati nelle sentenze n. 6 del 1966 e n. 55 del 1968.
Sulla scorta di tale pronuncia, il legislatore, nel modificare l’articolo 2 della legge 19.11.1968, n. 1187, stabilì la durata quinquennale del vincolo preordinato all’esproprio, subordinandone la reiterazione alla rappresentazione di una debita motivazione fondata sulla presenza di un elemento di novità che la giustificasse.
A seguito del dubbio di costituzionalità anche in relazione a tale disposizione (sollevato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con ordinanza n. 20/1996), con sentenza n. 179 del 20.05.1999, il giudice delle leggi dichiarò l’incostituzionalità del combinato disposto degli artt. 7, numeri 2, 3 e 4, e 40 della legge 17.08.1942, n. 1150 (Legge urbanistica) e 2, primo comma, della legge 19.11.1968, n. 1187 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150) “
nella parte in cui consente all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità senza la previsione di indennizzo”.
In altri termini, si legge ancora nella sentenza “
una volta oltrepassato il periodo di durata temporanea (periodo di franchigia da ogni indennizzo), il vincolo urbanistico (avente le anzidette caratteristiche), se permane a seguito di reiterazione, non può essere dissociato, in via alternativa all’espropriazione (o al serio inizio dell’attività preordinata all’espropriazione stessa mediante approvazione dei piani attuativi) dalla previsione di un indennizzo”.
Tempestivamente il legislatore del 2001 fece propri tali principi e introdusse, nel testo unico delle espropriazioni approvato con DPR 327/2001:
   a) la previsione della durata quinquennale del vincolo preordinato all’esproprio;
   b) la possibilità della reiterazione del vincolo seguendo un procedimento che prevede la garanzia partecipativa per i proprietari interessati e si conclude con un provvedimento motivato che deve tenere conto, in particolar modo, delle esigenze di soddisfacimento degli standard;
   c) l’obbligo della corresponsione, nel caso di reiterazione, di un indennizzo, ancorché, come chiarito con sentenza dell’Adunanza plenaria n. 7/2007, per la legittimità della reiterazione non sia necessaria la puntuale definizione dell’indennizzo da parte dell’Amministrazione, subordinata alla prova, da parte del proprietario inciso, dell’effettivo danno subìto e alla sua esatta quantificazione.
Venendo alla previsione regionale sospetta di incostituzionalità, il legislatore lombardo ha, a parere del Collegio, derogato al principio fondamentale affermato nella sentenza della Corte Costituzionale n. 179/1999, secondo cui, alla scadenza del termine di efficacia quinquennale del vincolo preordinato all’esproprio esso decade a meno che non ricorra una delle seguenti condizioni:
   A. il vincolo sia reiterato seguendo l’apposito procedimento a tal fine previsto dalla legge, con le conseguenti garanzie in termini di partecipazione al procedimento e di indennizzo del danno conseguente;
   B. la sua decadenza sia preclusa dall’intervenire, prima della scadenza, dell’espropriazione ovvero del “serio inizio dell’attività preordinata all’espropriazione”. Tale condizione è stata ravvisata dalla stessa sentenza in parola nell’approvazione di un piano attuativo e poi dal legislatore del testo unico del 2001 nell’approvazione del provvedimento che dichiara la pubblica utilità dell’opera e, quindi, di un provvedimento che comunque garantisce la partecipazione in chiave collaborativa al proprietario/espropriando e che rappresenta il primo atto di un procedimento (quello espropriativo) puntualmente cadenzato, che delimita nel tempo l’esercizio del potere espropriativo, prevedendo che, in difetto di un più breve termine espressamente previsto, il decreto d’esproprio debba intervenire entro cinque anni decorrenti dal giorno in cui è divenuto efficace il provvedimento dichiarativo della pubblica utilità.
Da tutto il quadro sin qui delineato
emerge chiaramente come, nel corso del tempo, sia stato chiarito che l’esercizio del potere ablatorio può essere ritenuto conforme all’art. 42 della Costituzione (e oggi anche all’art. 1 del Primo protocollo allegato alla CEDU, dal momento che si è chiarito come il rispetto della norma pattizia, quale è la Carta europea dei diritti dell’uomo, pone dei precisi limiti alla potestà legislativa dello Stato e a maggior ragione delle Regioni, la cui violazione genera questioni di legittimità costituzionale attratte nella competenza della Corte Costituzionale – cfr. le sentenze nn. 348 e 349 del 2007) se e in quanto risulti limitato nel tempo e compensato dalla corresponsione di un equo indennizzo.
Il legislatore regionale lombardo, quindi, risulta, a parere del Collegio, aver disatteso i limiti imposti alla propria competenza legislativa, violando l’art. 117 della Costituzione, per aver, nell’esercizio di una competenza legislativa concorrente, eluso i principi fondamentali della materia, desumibili anche dall’art. 1 del Protocollo n. 1 della CEDU e affermati dal legislatore statale nel T.U. delle espropriazioni, sulla scorta della giurisprudenza costituzionale che li ha estrapolati dall’art. 42 della Costituzione.
Più precisamente,
la Regione Lombardia ha violato i limiti posti dall’art. 117 della Costituzione, perché, esorbitando dalla propria competenza concorrente in materia, ha introdotto una nuova ipotesi in cui il vincolo preordinato all’esproprio si consolida, che per le ragioni che si andranno a meglio evidenziare, non può rappresentare un “serio inizio della procedura espropriativa”, condizione ritenuta essenziale dalla Corte Costituzionale e la cui ricorrenza è stata individuata dal legislatore nazionale solo nell’intervento del primo atto della procedura espropriativa intesa in senso stretto, quale è stata qualificata la dichiarazione di pubblica utilità.
Il Collegio ritiene, dunque, che la Regione Lombardia abbia travalicato i limiti della propria competenza legislativa, disciplinando una nuova ipotesi di “attuazione” del vincolo espropriativo, in violazione dell’art. 117 della Costituzione che, riserva al legislatore nazionale l’individuazione degli atti la cui adozione equivale al serio avvio della procedura espropriativa, che la Corte Costituzionale ha indicato come condizione necessaria per ritenere rispettato il principio della temporaneità del potere espropriativo esercitabile su determinati beni.
L’esercizio di questo potere pare, dunque, porsi, nella fattispecie in esame, in contrasto con l’art. 42 della Costituzione, da una corretta interpretazione del quale discende, come già anticipato, che il potere espropriativo può essere esercitato solo nei limiti in cui ciò sia previsto dalla legge e, come evidenziato nella sentenza della Corte Costituzionale n. 575/1989 già ricordata, a condizione che l’assoggettamento al potere espropriativo sia limitato nel tempo ovvero che, a fronte di una indeterminatezza temporale del vincolo, il proprietario sia indennizzato per la perdita, in via di fatto, della proprietà.
Ne discende che
il vincolo preordinato all’esproprio, imposto mediante un apposito procedimento che garantisca la partecipazione dell’interessato, deve avere durata determinata nel tempo e nell’arco del periodo di efficacia deve intervenire la dichiarazione di pubblica utilità, la quale, a sua volta, è pronunciata a conclusione di un procedimento che garantisce la partecipazione e deve essere attuata, con l’intervento del decreto di esproprio, entro il termine all’uopo fissato dall’Amministrazione e comunque non superiore ai cinque anni.
Nell’ipotesi di cui al comma 12 dell’art. 9 della Legge regionale lombarda n. 12/2005, invece, il potere ablatorio finisce per essere esercitabile a tempo indeterminato, in ragione di un provvedimento, l’approvazione del Piano triennale delle opere pubbliche che preveda la realizzazione anche di quella oggetto del vincolo in scadenza, la cui adozione non garantisce la partecipazione procedimentale degli interessati e che può essere rinnovato all’infinito senza bisogno né di motivazione, né di indennizzo.
L’art. 21 del codice degli appalti, infatti, disciplina l’approvazione del piano triennale delle opere pubbliche senza particolari formalità che garantiscano la partecipazione al procedimento dei soggetti interessati dalla realizzazione delle opere in esso inserite, anche in considerazione della sua funzione prettamente programmatica, strettamente connessa alla programmazione finanziaria e di bilancio e alla sua natura organizzativa dell’attività dell’ente, individuando le opere da eseguirsi con priorità.
Tant’è che anche a seguito dell’entrata in vigore del D.M. 16.01.2018, n. 14, recante il regolamento relativo alle procedure e schemi tipo per la redazione e la pubblicazione del piano triennale dei lavori pubblici, pur essendo ribadita la necessità della pubblicazione del piano, la garanzia partecipativa risulta essere minima, dal momento che l’art. 5 prevede che l’amministrazione “possa” consentire la presentazione delle osservazioni entro trenta giorni dalla pubblicazione, facendo ricorso a un subprocedimento che la norma definisce come “consultazioni”, che, quindi, è eventuale, rimesso alla scelta dell’ente e può concludersi senza che sul Comune gravi un preciso onere motivazionale, nel caso in cui le prospettazioni del privato vengano disattese.
Inoltre, nessuna disposizione normativa limita la possibilità di riproporre, negli aggiornamenti annuali, il mantenimento delle previsioni di realizzazione della stessa opera, che, dunque, potrebbe essere procrastinata all’infinito, di fatto svuotando completamente di contenuto il diritto di proprietà e, così, espropriando il suo titolare, cui è preclusa ogni utilizzazione che non sia quella per la coltivazione agricola, pur in assenza di alcun indennizzo.
In questo modo si finisce per eludere sia il principio della temporaneità del potere espropriativo, sia quello dell’indennizzabilità in caso di un potere che si consolidi nel tempo pur non essendo intervenuta l’espropriazione, espressamente indicati come alternativi dal giudice delle leggi nelle sentenze già più volte ricordate.
L’inserimento nel piano triennale delle opere pubbliche, infatti:
   - se da un lato non può essere qualificato come un serio inizio della procedura espropriativa, in quanto non offre alcuna garanzia circa il fatto che l’opera sia effettivamente realizzata, non comportando alcun impegno di spesa e non essendo previsto alcun termine di efficacia entro cui i lavori debbono essere conclusi;
   - dall’altro, viola anche il fondamentale presupposto, introdotto dal legislatore in recepimento del principio individuato dalla Corte Costituzionale nella citata sentenza n. 179/1999 e trasfuso nel primo comma dell’art. 39 del T.U. DPR 327/2001, secondo cui “nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all’entità del danno effettivamente prodotto.”.
4. In conclusione
questo Tribunale ritiene che l’art. 9, comma 12, della legge regionale della Lombardia n. 12/2005 sia costituzionalmente illegittimo laddove ricollega all’inserimento dell’opera pubblica nella programmazione triennale prevista dalla normativa in materia di lavori pubblici, l’effetto preclusivo della decadenza del vincolo preordinato all’esproprio.
5. Ciò premesso,
questo Tribunale solleva la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 12, della legge regionale della Lombardia n. 12/2005, nella parte in cui, in violazione dei limiti alla propria competenza legislativa concorrente definiti dall’art. 117 Cost. e comunque dei principi fondamentali relativi ai limiti del potere espropriativo discendenti dall’art. 42 Cost., attribuisce all’inserimento della previsione della realizzazione di un’opera pubblica nella programmazione triennale di cui all’art. 21 del d.lgs. 50/2016 l’effetto preclusivo della decadenza del vincolo quinquennale preordinato all’esproprio per la sua esecuzione, secondo i profili e per le ragioni sopra indicate, con sospensione del giudizio fino alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana della decisione della Corte Costituzionale sulle questioni indicate, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 ed 80 del c.p.a. e art. 295 c.p.c..
Riserva al definitivo la decisione nel merito e sulle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda),
ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 12, della legge regionale della Lombardia n. 12/2005, per violazione degli artt. 42 e 117 della Costituzione, dispone la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, ordinanza 14.08.2019 n. 740 - link a www.giustizia-amministrartiva.it - si legga anche TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, ordinanza 20.09.2019 n. 827).

anno 2018

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Ancora alla Corte costituzionale la legge della Regione Lombardia sulle aree che accolgono attrezzature religiose.
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Religione – Edifici di culto – Lombardia – Edifici di culto – Art. 72, l.reg. n. 12 del 2005 – Discrezionalità del Comune – Violazione artt. 2, 3, 5, 19, 114, 117, commi 2, lett. m), e 6, terzo periodo, e 118 Cost. – Rilevanza e non manifesta infondatezza.
E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 72, comma 5, della l.r. della Lombardia 11.03.2005, n. 12, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall’art. 1, comma 1, lett. c), l.reg. Lombardia 03.02.2015, n. 2, per contrasto con gli artt. 2, 3, 5, 19, 114, 117, commi 2, lett. m), e 6, terzo periodo, e 118 Cost. nella parte in cui, avuto riguardo alla tutela costituzionale riservata alla libertà religiosa, non detta alcun limite alla discrezionalità del Comune nel decidere quando (comma 5) e in che senso (commi 1 e 2) determinarsi a fronte della richiesta di individuazione di edifici o aree da destinare al culto (1).
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   (1) Ha ricordato il Tar di aver già rimesso la questione di legittimità costituzionale limitatamente a commi 1 e 2 dell’art. 72, l.reg. n. 12 del 2005 con sentenza della sez. II 03.08.2018, n. 1939.
Ritiene infatti il Tar che la domanda di spazi da dedicare all’esercizio di tale libertà debba trovare una risposta -in un senso positivo o in senso negativo- in tempi certi, ed entro un termine ragionevole, avuto riguardo sia ai tempi connessi alla valutazione di impatto sul tessuto urbanistico, a volte indiscutibilmente complessa, sia avuto riguardo alla particolare importanza del bene della vita al quale aspirano i fedeli interessati.
Al riguardo, il Tar ha richiamato la sentenza della Corte cost. 24.03.2016, n. 63, secondo cui “Non è, invece, consentito al legislatore regionale, all’interno di una legge sul governo del territorio, introdurre disposizioni che ostacolino o compromettano la libertà di religione.”. La richiamata condizione di attesa a tempo indeterminato e di incertezza rileva quale ostacolo all’esplicazione del diritto di libertà religiosa.
Ne consegue una non giustificata compressione dei diritti di cui all’art. 19 Cost., e più in generale un ostacolo non giustificato all’esplicazione dei diritti inviolabili della persona, sia come singolo sia nelle formazioni sociali, in violazione dell’art. 2 Cost..
Il fatto che tale compressione della posizione soggettiva degli interessati non appaia giustificata pare altresì contrastare con il criterio della ragionevolezza del quale è espressione l’art. 3 Cost..
In sintesi la norma contrasta con i principi costituzionali richiamati, laddove prevede un termine –di 18 mesi– per l’adozione del piano delle attrezzature religiose, decorso il quale non viene previsto alcun intervento sostitutivo, ma viene demandato all’Amministrazione Comunale la facoltà di introdurre il piano in sede di revisione o adozione del PGT, senza alcun ulteriore termine.
In tal modo viene vanificato il diritto alla libertà religiosa, sotto il profilo del diritto di trovare spazi da dedicare all’esercizio di tale libertà.
La norma pare violare altresì l’art. 97 Cost. e dell’art. 117, comma 2, lett. m), il fatto che l’art. 72, comma 5, l.reg. Lombardia n. 12 del 2005 rinvii a tempo indeterminato la risposta a un’esigenza riguardante l’esercizio di un diritto fondamentale della persona.
La mancata previsione, da parte della norma regionale, di tempi certi di risposta alle istanze dei fedeli interessati sembra infatti in contrasto con il principio di buon andamento che deve presiedere l’attività della Pubblica Amministrazione.
A bene vedere, la mancata di previsione di tempi certi da parte dell’art. 72, comma 5, l.reg. Lombardia n. 12 del 2005 pare inoltre esprimere uno sfavore dell’Amministrazione nei confronti del fenomeno religioso, il che contrasta con il principio di imparzialità dell’azione amministrativa di cui al menzionato art. 97 Cost..
Sotto connesso profilo, nella prospettiva dell’art. 117, comma 2, lett. m), Cost. appare violato il livello minimo delle prestazioni concernenti i diritti civili, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
Al riguardo, osserva il Tar che, ai sensi dell’art. 29, l. n. 241 del 1990 attiene ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, comma 2, lett. m), Cost. l’aspetto riguardante la predeterminazione della durata massima dei procedimenti.
Ovviamente, va da sé che una norma che si esprima in termini di sfavore verso il fenomeno religioso contrasta anche con gli artt. 2. 3 e 19 Cost., ai quali si è già fatto riferimento.
In sintesi il quadro normativo che, una volta decorso il primo termine di 18 mesi dall’entrata in vigore della l. reg. Lombardia n. 12 del 2005, non ha previsto ulteriori termini per imporre l’adozione del piano della attrezzature religiose, si pone in contrasto con la disciplina in materia di procedimento amministrativo e di certezza dei termini di conclusione del procedimento, quindi con i principi costituzionali dell’art. 97 Cost. e dell’art. 117, comma 2, lett. m) Cost.
Sotto un ulteriore profilo, ritiene il Tar che l’art. 72, comma 5, l.reg. Lombardia n. 12 del 2005 contrasti con l’art. 5 Cost., con l’art. 114, comma 2, Cost., con l’art. 117, comma 6, terzo periodo, Cost., con l’art. 118, comma 1, Cost..
Ad avviso del Tar la norma regionale condiziona l’adozione del Piano delle attrezzature religiose alla revisione complessiva del piano di governo del territorio.
Infatti, solo nei primi diciotto mesi dall’entrata in vigore della norma le Amministrazioni potevano predisporre il Piano delle attrezzature religiose senza mettere mano all’intera disciplina del governo del territorio.
Da che è maturata la scadenza dei diciotto mesi, la legge regionale non lo permette più.
In altri termini, l’art. 72, comma 5, l.reg. Lombardia n. 12 del 2005 impedisce ai Comuni di dotarsi di un Piano delle attrezzature religiose senza contestualmente revisionare l’intera disciplina del governo del territorio.
Ad avviso del Tar viene in rilievo una ingiustificata compressione delle prerogative del Comuni da parte della Regione. Infatti, non si comprende quale ragione possa giustificare il sostanziale divieto gravante sui Comuni lombardi di adottare il Piano delle attrezzature religiose in un momento distinto rispetto alla revisione generale del Piano di governo del territorio. Da un primo punto di vista, la norma sembra integrare una violazione dell’art. 5 Cost., atteso che essa frustra l’autonomia dei Comuni, quali autonomie locali. Sotto connesso profilo, appaiono violati l’art. 114, comma 2, Cost. e l’art. 117, comma 6, terzo periodo, Cost..
In particolare, nella prospettiva dell’art. 114, comma 2, Cost. appare violato sotto un profilo generale l’autonomia riservata ai Comuni in relazione all’esercizio dei poteri e delle funzioni di loro competenza.
Nella più particolare prospettiva dell’art. 117, comma 6, terzo periodo Cost. appare violata l’autonomia degli Enti Locali sotto il profilo della potestà regolamentare in ordine alle funzioni attribuite ai Comuni.
Come anticipato, la limitazione imposta dalla Regione all’autonomia dei Comuni non appare giustificata.
Da questo punto di vista sembra venire in rilievo la violazione del principio di sussidiarietà verticale di cui all’art. 118, comma 1, Cost..
In sintesi la disposizione regionale, laddove fa divieto ai Comuni di adottare il piano delle attrezzature religiose dopo il termine dei 18 mesi, ma necessariamente solo contestualmente alla revisione del PGT, viola il principio di autonomia riservata ai Comuni in relazione all’esercizio dei poteri e delle funzioni di loro competenza (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 08.10.2018 n. 2227 -commento tratto da www.giustizia-amministrativa.it).
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FATTO
L’Associazione Co.Is. (da ora anche solo Associazione), è un’associazione costituita nel 2004 e raccoglie circa trecento persone di religione islamica, residenti prevalentemente a Sesto Calende e nei comuni limitrofi.
Già nel luglio 2011, nel corso della formazione del PGT, l’Associazione ha chiesto al Comune di prevedere nel proprio strumento urbanistico un’area per il culto islamico.
Il provvedimento di rigetto è stato impugnato con ricorso (r.g. n. 364/2012), accolto con sentenza n. 2485 del 08.11.2013.
Tuttavia, a fronte dell’inerzia del Comune, L’Associazione si vedeva costretta a notificare ricorso per ottemperanza, accolto con sentenza n. 146 del 15.01.2015.
L’Amministrazione avviava quindi un procedimento in ottemperanza alla sentenza del Tar; tuttavia, con nota del 22.02.2015, l’Amministrazione comunicava di aver sospeso il procedimento, a seguito della L.R. n. 2 del 03.02.2015.
L’Associazione notificava un nuovo giudizio di ottemperanza, sull’assunto che la nuova legge regionale non potesse costituire ostacolo all’esecuzione delle precedenti statuizioni giurisdizionali. Il ricorso di ottemperanza veniva accolto con sentenza n. 943/2015: il Tar riteneva infatti che la L.R. 2/2015, ancorché sopravvenuta, dovesse trovare applicazione e incidesse sul dovere di esecuzione del Comune.
Al fine di non fare decorrere il termine di 18 mesi per l’approvazione dei piani comunali delle attrezzature religiose, l’Associazione notificava in data 26.07.2016 un atto di diffida.
L’Amministrazione avviava il procedimento al fine della valutazione delle osservazioni pervenute e dopo la comunicazione ex art 10-bis, notificava il rigetto della domanda, rilevando l’assenza dei requisiti di ente di confessione religiosa, come richiesti dalla L. 1159/1929.
Il diniego veniva impugnato con il presente ricorso, notificato in data 20.12.2016 e depositato il 22.12.2016, per i seguenti motivi:
   1) illegittimità del provvedimento 25.10.2016 n. 24471 per eccesso di potere e violazione di legge, in relazione all’art. 70, c. 2-ter, L.R. 12/2005; violazione della L. 1159/1929; in subordine illegittimità derivata per violazione degli art. 2 e 19 Cost.: secondo l’Amministrazione l’Associazione non avrebbe i poteri di rappresentanza propri degli enti delle altre confessioni religiose e non costituirebbe ente di confessione religiosa. Sostiene la ricorrente che la L. 1159/1929 non è applicabile al caso in esame, né può rappresentare una condizione per limitare l’esercizio del diritto di culto, dal momento che la libertà religiosa è un diritto costituzionale. Seguendo l’interpretazione dell’Amministrazione la L.R. risulterebbe in contrasto con gli artt. 2, 8 e 19 Cost., perché si escluderebbe qualsiasi insediamento di edifici di culto islamico nel territorio regionale;
   2) illegittimità del provvedimento 25.10.2016 n. 24471 in relazione ai vincolo da osservare nell’esecuzione delle sentenze del Tar Lombardia sez. II n. 2485/2013 e n. 146/2015, difetto di motivazione: l’Amministrazione sostiene che l’Associazione ricorrente non sarebbe “ente di confessione religiosa”. Già nelle pregresse sentenze l’Associazione è stata ritenuta come rappresentativa di una comunità di residenti dotata di legittimazione al ricorso;
   3) illegittimità del provvedimento 25.10.2016 n. 24471 per violazione degli artt. 3 e 8 Cost. e dell’art 70 L.R. 12/2005: il provvedimento richiede la necessità della sottoscrizione di una convenzione con il Comune. L’Associazione è sempre stata disponibile a detta sottoscrizione; in ogni caso si tratta di una condizione in contrasto con i principi costituzionali perché viene introdotta una discriminazione fondata sulla confessione religiosa;
   4) illegittimità del provvedimento 25.10.2016 n. 24471 per violazione dell’art 10 L. 241/1990: nel provvedimento una ragione di rigetto è indicata nella circostanza che l’associazione non costituirebbe ente di confessione religiosa, motivo non rappresentato nel preavviso di rigetto.
Si è costituito in giudizio il Comune di Sesto Calende, chiedendo il rigetto del ricorso.
Con ordinanza cautelare n. 117 del 20.01.2017 gli effetti del diniego sono stati sospesi, disponendo il riesame, rilevando profili di fondatezza del ricorso, in quanto “la mancanza del riconoscimento ai sensi della legge n. 1159 del 1929 non appare legittimamente invocabile quale causa di esclusione dalla possibilità di ottenere, da parte di una confessione religiosa, l’assegnazione di aree da destinare all’esercizio del culto, considerato che tale possibilità deve essere garantita a tutte le confessioni, e non soltanto a quelle riconosciute (cfr. Corte cost. n. 63 del 2016, n. 193 del 1995 e n. 59 del 1958);
   - appare pure censurabile l’affermazione secondo la quale l’Associazione ricorrente, al di là della mancanza di riconoscimento ai sensi della legge n. 1159 del 1929, non costituirebbe “ente di confessione religiosa”, in quanto, a fronte della finalità religiosa dell’organizzazione e della dichiarata volontà di disporre di un luogo per l’esercizio del culto, non sembra consentito al Comune richiedere né il possesso di specifici requisiti da parte del soggetto istante (attesa la declaratoria di illegittimità costituzionale che ha colpito la parte del comma 2-bis dell’articolo 70 della legge regionale n. 12 del 2005, ove tali requisiti erano stabiliti), né la prova che tale soggetto costituisca articolazione di una confessione organizzata o benefici di un riconoscimento formale della rappresentatività di un certo credo religioso, poiché la libertà di culto è garantita anche a “confessioni religiose strutturate come semplici comunità di fedeli che non abbiano organizzazioni regolate da speciali statuti” (Corte cost. n. 193 del 1995);
   - conseguentemente, in una lettura costituzionalmente orientata della disciplina regionale, la qualificazione del soggetto richiedente, da parte del Comune, come “ente di confessione religiosa” non sembra potersi basare che sull’idoneità in concreto di tale soggetto a rappresentare un’esigenza di culto riscontrabile a livello locale;
   - in tale prospettiva, la valutazione che il Comune è chiamato a compiere, ai fini all’individuazione di luoghi da destinare all’esercizio del culto, dovrà perciò risultare attinente, secondo l’insegnamento della Corte costituzionale, “all’entità della presenza sul territorio dell’una o dell’altra confessione, alla rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto riscontrate nella popolazione” (Corte cost. n. 63 del 2016); dati, questi, da ponderare in considerazione delle utilità limitate (nel caso di specie: utilizzazione del territorio ed eventuale consumo di suolo) oggetto di assegnazione (cfr. ancora la sentenza da ultimo richiamata);
”.
Il Comune ha quindi adottato la delibera consiliare del 20.09.2017 n. 39, sempre respingendo la domanda, per una pluralità di motivi. In particolare sostiene il Comune che:
   - l’Associazione non avrebbe i requisiti richiesti dalla legge, perché la disciplina sui luoghi di culto non va applicata in funzione della percentuale rispetto alla popolazione totale, ma quando si riscontra la presenza di un gruppo di fedeli e l’esigenza per essi di disporre di un culto;
   - le aree non sono dotate di parcheggi e in ogni caso non ci sono immobili comunali idonei a questo scopo;
   - l’Associazione si è trasferita come sede in altro comune.
Con motivi aggiunti depositati in data 22.11.2017 è stata impugnata la delibera n. 39/2017, per i seguenti motivi:
   1) Violazione dell’art 19 Cost. e dell’art 70, comma 2-bis, L.R. 12/2005; violazione dei principi affermati dal Tar Lombardia nella sentenza 24585/2013: l’Amministrazione non può, in presenza di una comunità religiosa, differire ogni determinazione in ordine alla individuazione di un’area di culto. La presenza di una comunità islamica è ragione sufficiente per accogliere la richiesta;
   2) Violazione dell’art. 70, comma 2, della L.R. 12/2005 per carenza di istruttoria e difetto di motivazione: il comune afferma:
      a) che l’associazione non avrebbe le caratteristiche di consistenza e di incidenza sociale; per consentire l’individuazione di un’area di culto;
      b) le aree non sono dotate di parcheggi e non ci sono immobili comunali idonei;
      c) l’associazione si è trasferita come sede fuori dal Comune resistente;
      d) nel 2008 l’Amministrazione ha negato che vi fossero elementi per riconoscere una consistente presenza sul territorio dell’associazione.
La ricorrente contesta la fondatezza delle motivazioni del rigetto della domanda, in quanto l’Associazione ha come iscritti i nuclei familiari, per cui gli aderenti sono maggiori rispetto a quelli considerati. Inoltre la disciplina sui luoghi di culto non va applicata in funzione della percentuale rispetto alla popolazione totale, ma quando si riscontra la presenza di un gruppo di fedeli e l’esigenza per essi di disporre di un culto.
L’affermazione circa l’inidoneità delle aree è in contrasto con il diritto costituzionale alla libertà religiosa. Irrilevante la circostanza che l’associazione abbia cambiato sede e che già nel 2008 l’Amministrazione avesse negato che sussistessero elementi idonei a confermare la consistente presenza dell’associazione sul territorio.
Anche rispetto ai motivi aggiunti si è costituto il Comune, affermando che non vi sarebbe alcun obbligo di trovare un’area, ma solo di valutare l’idoneità dell’area.
Ha altresì sollevato l’eccezione di inammissibilità del ricorso, in quanto generico.
All’udienza del 30.05.2018 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1) Con il ricorso principale l'Associazione ha impugnato, chiedendone la sospensione cautelare, il provvedimento prot. 24471 di data 25.10.2016 a mezzo del quale il Comune di Sesto Calende aveva respinto l'istanza tesa all'individuazione di un luogo di culto del territorio comunale da dedicare al culto islamico.
A seguito dell'accoglimento dell'istanza cautelare con l'ordinanza della Sezione n. 112/2017 e del rigetto dell'appello avverso la stessa decisone con l'ordinanza del Consiglio di Stato n. 1884/2017, il Comune si rideterminava a mezzo della deliberazione consiliare n. 39 di data 20.09.2017, con la quale respingeva nuovamente l'istanza dell'Associazione.
Ritiene il Collegio che tale decisione di riesame della originaria istanza dell'Associazione abbia natura di provvedimento di secondo grado rispetto a quello di data 25.10.2016.
Di conseguenza, la deliberazione consiliare n. 39 di data 20.09.2017 ha definitivamente privato di efficacia il provvedimento di data 25.10.2016, impugnato –quando ancora era efficace– a mezzo del ricorso principale.
In tale situazione, il ricorso principale va dichiarato improcedibile.
2) Con il ricorso per motivi aggiunti l'Associazione chiede l'annullamento della deliberazione consiliare n. 39 di data 20.09.2017.
Al riguardo, va rigettata l’eccezione di inammissibilità opposta dalla difesa Comunale, secondo cui i motivi aggiunti avrebbero contenuto generico e non indicherebbero i profili di ritenuta illegittimità del provvedimento impugnato.
Osserva infatti il Collegio che, nel primo motivo aggiunto, riguardante l’impianto generale della deliberazione consiliare n. 39/2017, emergono nitidamente le doglianze circa il difetto di motivazione e circa il cattivo esercizio della discrezionalità nella pianificazione urbanistica.
Il secondo motivo aggiunto contesta invece analiticamente i singoli punti della motivazione del provvedimento impugnato.
3) Passando al merito della controversia, rileva il Collegio che la deliberazione consiliare n. 39 di data 20.09.2017 costituisce il provvedimento finale del procedimento apertosi a seguito dell'istanza dell'Associazione tesa all'individuazione nel PGT del Comune di Sesto Calende di un luogo del territorio comunale di culto da dedicare al culto islamico, sulla base della sentenza della Sezione n. 2485/2013, passata in giudicato.
Nel giudizio riguardante l'ottemperanza della sentenza appena citata, la Sezione aveva precisato che al procedimento andavano applicate le norme introdotte dalla L.R. Lombardia n. 2/2015 a modifica della L.R. n. 12/2005 rubricata “Legge per il governo del territorio” (sentenza n. 943/2016).
Il procedimento era quindi retto dall'applicazione dell'art. 72 della L.R. Lombardia n. 12/2005, nella versione risultante dalle modifiche introdotte dalla menzionata L.R. n. 2/2015.
L'Associazione, a mezzo del terzo motivo del ricorso principale, ha eccepito l'illegittimità costituzionale di tale art. 72 sopra citato nella parte in cui condiziona l'esercizio del culto alla discrezionalità riservata al Comune nell'individuare o meno nello strumento urbanistico luoghi destinati a servizi religiosi.
L'eccezione è da intendersi estesa anche al provvedimento impugnato con i motivi aggiunti.
Infatti, il ricorso per motivi aggiunti non ha mutato i termini della controversia così come perimetrati nel ricorso principale.
   3.1 Ciò premesso,
anche il Collegio dubita della legittimità costituzionale dell'art. 72 della L.R. Lombardia n. 12/2005 nella misura in cui tale norma, avuto riguardo alla tutela costituzionale riservata alla libertà religiosa, non detta alcun limite alla discrezionalità del Comune nel decidere quando (comma 5) e in che senso (commi 1 e 2) determinarsi a fronte della richiesta di individuazione di edifici o aree da destinare al culto.
La Sezione ha già rimesso la questione di legittimità costituzionale limitatamente a commi 1 e 2 del menzionato art. 72 della L.R. n. 12/2005 a mezzo della sentenza non definitiva n. 1939/2018, alla quale infra il Collegio farà ampio riferimento.
Sotto questo profilo, il Collegio reputa opportuno sospendere il giudizio ai sensi dell'art. 79 c.p.a. in attesa della decisione della Corte Costituzionale.
Sotto il profilo della questione di legittimità costituzionale dell'art. 72, comma 5, ritiene invece il Collegio di dovere sottoporre gli atti alla Corte Costituzionale, per un ulteriore profilo di incostituzionalità della norma regionale, non sollevato nella precedente decisione di rinvio.
4) Prima di affrontare compiutamente i temi della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità, pare al Collegio opportuno richiamare la ricostruzione del quadro normativo che viene in rilievo, operata a mezzo della menzionata sentenza della Sezione n. 1939/2018:
“9.1 La legge regionale della Lombardia 11.03.2005, n. 12 (“Legge per il governo del territorio”) reca, nella Parte II (“Gestione del territorio”), un Titolo IV dedicato alle “Attività edilizie specifiche”. Nell’ambito di questo Titolo, il Capo III – composto dagli articoli 70-73 della legge – detta “Norme per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi”.
Le previsioni contenute nel suddetto Capo stabiliscono, anzitutto, che le “attrezzature di interesse comune per servizi religiosi”, come definite all’articolo 71, comma 1, della legge regionale, “costituiscono opere di urbanizzazione secondaria ad ogni effetto” (così il comma 2 dello stesso articolo 71, tuttora vigente).
Quanto alla localizzazione sul territorio di tali attrezzature, l’articolo 71, comma 1, stabiliva, nel suo tenore originario, prima delle modifiche apportate dalla legge regionale 03.02.2015, n. 2, che il Piano dei Servizi –che è uno degli atti di cui si compone il Piano di Governo del Territorio– dovesse specificamente individuare, dimensionare e disciplinare “le aree che accolgono attrezzature religiose, o che sono destinate alle attrezzature stesse”, e ciò “sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all’articolo 70”.
Tali ultimi soggetti erano individuabili, in particolare, negli “enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica” (articolo 70, comma 1) e negli “enti delle altre confessioni religiose come tali qualificate in base a criteri desumibili dall’ordinamento ed aventi una presenza diffusa, organizzata e stabile nell’ambito del comune (…), ed i cui statuti esprimano il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e previa stipulazione di convenzione tra il comune e le confessioni interessate” (articolo 70, comma 2).
Era, inoltre, stabilito che, indipendentemente dalla dotazione di attrezzature religiose esistenti, “nelle aree in cui siano previsti nuovi insediamenti residenziali, il piano dei servizi, e relative varianti, assicura nuove aree per attrezzature religiose, tenendo conto delle esigenze rappresentate dagli enti delle confessioni religiose di cui all’articolo 70” (articolo 72, comma 2).
Apposite previsioni erano pure dettate per la realizzazione di attrezzature religiose di interesse sovracomunale (articolo 71, comma 3).
Quanto alla ripartizione delle attrezzature tra gli enti interessati, questa doveva essere operata “in base alla consistenza ed incidenza sociale delle rispettive confessioni” (articolo 71, comma 4).
Era, inoltre, stabilito che, fino all’approvazione del Piano dei Servizi, la realizzazione di nuove attrezzature per i servizi religiosi fosse “ammessa unicamente su aree classificate a standard nei vigenti strumenti urbanistici generali e specificamente destinate ad attrezzature per interesse comune” (così il comma 4-bis dell’articolo 71, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lett. hhh), della legge regionale 14.03.2008, n. 4).
Infine, l’articolo 73 dettava (e detta tuttora) disposizioni relative alle modalità di finanziamento della realizzazione di attrezzature religiose da parte di ciascun comune.
9.2 La suddetta disciplina ha subito incisive modifiche a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale 03.02.2015, n. 2; modifiche che –si anticipa sin d’ora– sono state in parte colpite da una dichiarazione di incostituzionalità, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 63 del 2016.
9.2.1 La nuova legge ha, anzitutto, innovato in modo significativo la disciplina dettata dall’articolo 70, in tema di individuazione degli enti delle confessioni religiose deputati a realizzare attrezzature religiose sul territorio comunale. Tali soggetti sono stati, infatti, individuati, oltre che negli enti della Chiesa cattolica, anche negli “enti delle altre confessioni religiose con le quali lo Stato ha già approvato con legge la relativa intesa ai sensi dell’articolo 8, terzo comma, della Costituzione” (nuovo articolo 70, comma 2) e negli enti delle ulteriori confessioni religiose, non firmatarie di intesa, in presenza di determinati requisiti specifici (articolo 70, comma 2-bis).
Per gli enti diversi da quelli della Chiesa cattolica è stato, peraltro, previsto che l’applicazione delle previsioni in materia di attrezzature di interesse religioso sia subordinata alla stipulazione di “una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato” (articolo 70, comma 2-ter).
E’ stata, ancora, prevista l’istituzione di una Consulta regionale, nominata con provvedimento della Giunta regionale, deputata al “rilascio di parere preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti” per l’accreditamento presso i Comuni degli enti di confessioni religiose che non abbiano stipulato intese con lo Stato, al fine della realizzazione di attrezzature religiose (articolo 70, comma 2-quater).
9.2.2 E’ stata, inoltre, radicalmente modificata la disciplina relativa alla localizzazione delle attrezzature religiose, contenuta all’articolo 72.
Sotto questo profilo, si è stabilito, anzitutto, che “Le aree che accolgono attrezzature religiose o che sono destinate alle attrezzature stesse sono specificamente individuate nel piano delle attrezzature religiose, atto separato facente parte del piano dei servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all’articolo 70” (articolo 72, comma 1).
Il Piano delle attrezzature religiose è “sottoposto alla medesima procedura di approvazione dei piani componenti il PGT” (articolo 72, comma 3) e deve prevedere una serie di contenuti specifici (articolo 72, comma 7), consistenti in prescrizioni di dotazioni di servizi (lett. a), b) e d), del comma 7), caratteristiche costruttive delle attrezzature religiose (lett. e), f) e g) del comma 7) e apposite distanze tra le strutture da destinare alle diverse confessioni religiose, sulla base delle distanze minime stabilite dalla Giunta regionale (lett. c) del comma 7).
E’, poi, stabilito che “L’installazione di nuove attrezzature religiose presuppone il piano di cui al comma 1; senza il suddetto piano non può essere installata nessuna nuova attrezzatura religiosa da confessioni di cui all’articolo 70” (articolo 72, comma 2). E, in questa prospettiva, la legge regionale dispone pure che “I comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale recante “Modifiche alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi“.”, ossia la stessa legge n. 2 del 2015; “Decorso detto termine il piano è approvato unitamente al nuovo PGT” (articolo 72, comma 5).
9.3 Le previsioni in materia di attrezzature religiose introdotte dalla legge regionale n. 2 del 2015 sono state in parte dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 63 del 2016, in esito al giudizio in via d’azione promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri contro la predetta legge.
Più in dettaglio, la Corte ha dichiarato fondate, per violazione degli artt. 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettera c), della Costituzione, le questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto:
   – l’articolo 70, comma 2-bis, ove erano stabiliti i requisiti che gli enti delle confessioni religiose che non hanno stipulato un’intesa con lo Stato avrebbero dovuto possedere al fine di accedere alla possibilità di realizzare attrezzature religiose;
   – l’articolo 70, comma 2-quater, che sottoponeva al vaglio di un’apposita Consulta regionale lo scrutinio in ordine al possesso di tali requisiti.
La Corte ha, inoltre, riscontrato la fondatezza delle questioni con le quali si prospettava la violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione ad opera delle previsioni contenute:
   – all’articolo 72, comma 4, primo periodo, della legge regionale, ove si prevedeva che, nel corso del procedimento per la predisposizione del Piano delle attrezzature religiose, venissero acquisiti “i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell’ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva l’autonomia degli organi statali”;
   – all’articolo 72, comma 7, lett. e), ove si prescriveva che il Piano dovesse prevedere, per le attrezzature religiose, “la realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno all’edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne monitori ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale o forze dell’ordine”.
9.4 L’intervento della Corte non ha, invece, toccato –in quanto non sottoposta allo scrutinio di legittimità costituzionale– l’architettura del sistema prefigurato dalla legge regionale n. 2 del 2015 al fine dell’insediamento sul territorio delle attrezzature religiose e, in particolare, la necessaria subordinazione della realizzazione di tali attrezzature all’approvazione di un apposito Piano.
La Corte ha, infatti, espressamente evidenziato che non formava oggetto del giudizio “l’art. 72, comma 1, della stessa legge regionale n. 12 del 2005, il quale ricollega alla valutazione delle «esigenze locali», previo esame delle diverse istanze confessionali, la programmazione urbanistica delle attrezzature religiose”.
Per quanto qui rileva, la Corte ha, inoltre, dichiarato manifestamente inammissibile, per inconferenza del parametro evocato –ossia l’articolo 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione– la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 72, comma 5, della legge regionale n. 12 del 2005, ove si stabilisce che i Comuni che intendano prevedere nuove attrezzature religiose debbano approvare il relativo Piano entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge e che, in mancanza, si provveda unitamente al nuovo Piano di Governo del Territorio.”
La ricostruzione normativa deve essere completata in considerazione dell’avvenuta abrogazione della L.R. Lombardia n. 2/2015 a mezzo della L.R. n. 5/2018, recante “Razionalizzazione dell’ordinamento regionale. Abrogazione di disposizioni di legge.”
Sulla portata della L.R. Lombardia n. 5/2018 ritiene il Collegio di confermare il proprio orientamento espresso nella più volte menzionata sentenza della Sezione n. 1939/2018:
“Sempre in punto di rilevanza, il Collegio deve prendere in considerazione la portata della legge regionale 25.01.2018, n. 5, recante “Razionalizzazione dell’ordinamento regionale. Abrogazione di disposizioni di legge.”, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia del 29.01.2018, Supplemento n. 5.
La suddetta legge reca, all’articolo 2 –dedicato alla “Abrogazione di leggi”– la previsione secondo la quale “A decorrere dall’entrata in vigore della presente legge sono o restano abrogate: …b)le seguenti leggi o disposizioni operanti modifiche alla legislazione regionale… 69) L.R. 03.02.2015, n. 2 (Modifiche alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) – Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi);”.
E’ stata, dunque, disposta l’abrogazione della legge regionale n. 2 del 2015, che –come più volte ripetuto– ha novellato la legge regionale n. 12 del 2005, dettando la disciplina applicata dal provvedimento impugnato nel presente giudizio.
Occorre, dunque, domandarsi se tale previsione possa influire sulla rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale che si intendono rimettere alla Corte costituzionale.
21.1 Il Collegio rileva, anzitutto, che il provvedimento impugnato nel presente giudizio è precedente alla legge regionale n. 5 del 2018, per cui la sua legittimità va valutata in base al quadro normativo vigente al tempo della sua adozione.
Conseguentemente, la norma regionale abrogatrice sopravvenuta non potrebbe comunque far venire meno la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale relative al testo della legge n. 12 del 2005, nella formulazione in vigore quando è stato rilasciato il permesso di costruire annullato, e anche al tempo della determinazione di autotutela qui censurata.
21.2 In ogni caso, è pure da escludere che la legge regionale n. 5 del 2018 abbia modificato l’articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005, il quale è da ritenere a tutt’oggi vigente nel tenore risultante dalle modificazioni apportate dalla legge regionale n. 2 del 2015.
L’operazione disposta dal legislatore regionale è stata, infatti, di mero riordino legislativo, come risulta chiaramente dall’articolo 1 della legge regionale n. 5 del 2018, ove, nell’indicare le finalità dell’intervento normativo, si enuncia che “La presente legge opera interventi di manutenzione e razionalizzazione tecnica dell’ordinamento regionale attraverso interventi abrogativi di leggi o di disposizioni di legge. Per tutte le disposizioni oggetto di abrogazione sono fatti salvi gli effetti secondo quanto previsto dall’articolo 4.”.
Il richiamato articolo 4 stabilisce, a sua volta, che “Sono fatti salvi gli effetti prodotti o comunque derivanti dalle leggi e dalle disposizioni abrogate dalla presente legge, comprese le modifiche apportate ad altre leggi. Restano pertanto confermate, in particolare, le autorizzazioni, le variazioni, i rifinanziamenti e ogni altro effetto giuridico, economico o finanziario prodotto o comunque derivante dalle disposizioni in materia di bilancio, nonché le variazioni testuali apportate alla legislazione vigente dalle leggi abrogate dalla presente legge, ove non superate da integrazioni, modificazioni o abrogazioni disposte da leggi intervenute successivamente. Trova inoltre applicazione, per le leggi di cui all’articolo 3, anche quanto previsto dall’articolo 24, comma 2, della L.R. 29/2006”.
Il legislatore regionale ha, cioè, inteso eliminare le leggi enumerate –tra le quali la legge n. 2 del 2015– intese esclusivamente quali atti fonte, ossia quali “veicoli” delle modificazioni apportate ad altre leggi; “veicoli” che hanno sostanzialmente esaurito i loro effetti con l’introduzione stessa delle novelle. Le leggi modificate non sono state, invece, toccate dall’intervento di riordino, il quale non ha inteso apportare alcuna variazione sostanziale al corpus legislativo regionale.”

5) Alla luce della ricostruzione normativa e della precedente decisione, viene sollevato in questo giudizio l’ulteriore profilo di incostituzionalità dell’art. 72 L.R. Lombardia n. 12/2005, in quanto questione rilevante al fine della definizione dei motivi aggiunti.
Infatti, entrambe le censure proposte con i motivi aggiunti riguardano la violazione dell’art. 70, comma 2-bis, della L.R. Lombardia n. 12/2005, secondo cui “le disposizioni del presente capo si applicano altresì agli enti delle altre confessioni religiose”. Al riguardo, viene in rilievo il “Capo III”, intitolato “Norme per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi” della Parte II, Titolo IV, della Legge regionale in argomento.
Lamentando la violazione di tale norma, l’Associazione ricorrente si duole quindi del modo in cui il Comune ha applicato le norme del Capo III, tra le quali è compreso l’art. 72, che, come detto nella precedente decisione, si deve ritenere in vigore.
In particolare, con il primo motivo aggiunto, l'Associazione lamenta che “l’Amministrazione comunale non può legittimamente negare la sussistenza dei presupposti ad una individuazione di area di culto da assegnare a fedeli della religione islamica, né tanto meno [il che particolarmente rileva ai fini della questione di legittimità costituzionale – n.d.r.] può legittimamente differire ogni determinazione in tal senso ad una successiva ed ulteriore verifica in sede di futuro aggiornamento del PGT”.
L’Associazione ricorrente ha avuto cura di precisare che la censura di cui al primo motivo aggiunto “ha carattere assorbente” rispetto a quella contenuta nel motivo successivo, a mezzo del quale la ricorrente lamenta che il Comune avrebbe errato: (a) nell’esprimere il giudizio di significatività della presenza di una comunità islamica sul proprio territorio; (b) nel qualificare l’istanza dell’Associazione come tesa a fruire di un immobile comunale; (c) nell’affermare che l’Associazione avrebbe ormai trovato sede in un Comune contermine; (d) nel dare rilevanza che già nell’anno 2008 il Comune medesimo non aveva ravvisato in capo all’Associazione una consistenza e una incidenza sociale apprezzabili sul territorio.
Ritiene quindi il Collegio di poter affrontare la seconda censura dei motivi aggiunti solo dopo avere deciso sulla prima censura.
Sennonché, come detto, la decisione sulla prima censura passa necessariamente attraverso l’applicazione dell’art. 72, comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005, secondo cui -lo si ripete- “I comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale recante "Modifiche alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi". Decorso detto termine il piano è approvato unitamente al nuovo PGT.”.
Al riguardo, osserva il Collegio che il termine di diciotto mesi menzionato al primo periodo ha iniziato a decorrere dal 06.02.2015, giorno successivo alla data di pubblicazione della Legge sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, ed è spirato il 06.08.2016.
Nel caso di specie, il Comune di Sesto Calende ha adottato il provvedimento impugnato in data 20.09.2017, con la conseguenza che viene in rilievo l’applicazione del secondo periodo dell’art. 72, comma 5, a mente del quale la previsione di nuove attrezzature religiose sul territorio comunale presuppone la previa redazione di un apposito piano, che i Comuni lombardi possono adottare in uno con il nuovo PGT.
Senza l’avvio del nuovo Piano del Governo del Territorio rimane sena tutela la posizione dell’Associazione: in tal senso è quindi innegabile la rilevanza della questione nel caso di specie.
6)
Il Collegio sospetta l’art. 72, comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005 di illegittimità costituzionale per le seguenti ragioni.
   6.1.
Sotto un primo profilo, al Collegio pare che l’art. 72, comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005 contrasti con l’art. 2 Cost., con l’art. 3 Cost., e con l’art. 19 Cost..
Al riguardo, con la sentenza n. 1939/2018 la Sezione ha già avuto modo di osservare che la programmazione urbanistica comunale interviene con cadenze periodiche pluriennali, non fissate a priori.
Di conseguenza, atteso il tenore letterale dell’art. 72, comma 5, della L.R. n. 12/2005, i fedeli di una confessione che intendono trovare una sede per esercitare il proprio culto devono attendere per un tempo indeterminato la decisione del Comune di individuare o meno un’area da destinare ad attrezzatura religiosa: infatti se decorre inutilmente il termine dei 18 mesi (come nel caso in esame), l’Amministrazione non ha alcun obbligo di avviare il procedimento di revisione del PGT, per individuare le aree destinate a luogo di culto.
Al decorso dei 18 mesi non è infatti prevista alcuna disposizione “sanzionatoria”, quale la sostituzione commissariale per l’adozione del piano de quo.
Ora, resta fuori discussione il potere del Comune di decidere, all’esito di un istruttoria adeguata, se accogliere o respingere la domanda degli interessati.
Tuttavia, la perdurante situazione di attesa e di incertezza nella quale, in ragione di quanto disposto dall’art. 72, comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005, versano i fedeli, i quali aspirano a che il Comune individui un luogo per il culto da essi professato, non è compatibile con il rango costituzionale del diritto di libertà religiosa.
Ritiene infatti il Collegio che la domanda di spazi da dedicare all’esercizio di tale libertà debba trovare una risposta -in un senso positivo o in senso negativo- in tempi certi, ed entro un termine ragionevole, avuto riguardo sia ai tempi connessi alla valutazione di impatto sul tessuto urbanistico, a volte indiscutibilmente complessa, sia avuto riguardo alla particolare importanza del bene della vita al quale aspirano i fedeli interessati.
Al riguardo, il Collegio ritiene utile e opportuno fare riferimento a quanto affermato dalla Corte Costituzionale 24.03.2016 n. 63, secondo cui “Non è, invece, consentito al legislatore regionale, all’interno di una legge sul governo del territorio, introdurre disposizioni che ostacolino o compromettano la libertà di religione.”
Infatti, ad avviso del Collegio, la richiamata condizione di attesa a tempo indeterminato e di incertezza rileva quale ostacolo all’esplicazione del diritto di libertà religiosa.
Ne consegue una non giustificata compressione dei diritti di cui all’art. 19 Cost., e più in generale un ostacolo non giustificato all’esplicazione dei diritti inviolabili della persona, sia come singolo sia nelle formazioni sociali, in violazione dell’art. 2 Cost..
Il fatto che tale compressione della posizione soggettiva degli interessati non appaia giustificata pare altresì contrastare con il criterio della ragionevolezza del quale è espressione l’art. 3 Cost..
In sintesi la norma contrasta con i principi costituzionali richiamati, laddove prevede un termine –di 18 mesi– per l’adozione del piano delle attrezzature religiose, decorso il quale non viene previsto alcun intervento sostitutivo, ma viene demandato all’Amministrazione Comunale la facoltà di introdurre il piano in sede di revisione o adozione del PGT, senza alcun ulteriore termine.
In tal modo viene vanificato il diritto alla libertà religiosa, sotto il profilo del diritto di trovare spazi da dedicare all’esercizio di tale libertà.
   6.2
La norma pare violare altresì l’art. 97 Cost. e dell’art. 117, comma 2, lett. m), il fatto che l’art. 72, comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005 rinvii a tempo indeterminato la risposta a un’esigenza riguardante l’esercizio di un diritto fondamentale della persona.
La mancata previsione, da parte della norma regionale, di tempi certi di risposta alle istanze dei fedeli interessati sembra infatti in contrasto con il principio di buon andamento che deve presiedere l’attività della Pubblica Amministrazione.
A bene vedere, la mancata di previsione di tempi certi da parte dell’art. 72, comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005 pare inoltre esprimere uno sfavore dell’Amministrazione nei confronti del fenomeno religioso, il che contrasta con il principio di imparzialità dell’azione amministrativa di cui al menzionato art. 97 Cost..
Sotto connesso profilo, nella prospettiva dell’art. 117, comma 2, lett. m), Cost. appare violato il livello minimo delle prestazioni concernenti i diritti civili, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
Al riguardo, osserva il Collegio che, ai sensi dell’art. 29 della L. n. 241/1990 attiene ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione l’aspetto riguardante la predeterminazione della durata massima dei procedimenti.
Ovviamente, va da sé che una norma che si esprima in termini di sfavore verso il fenomeno religioso contrasta anche con gli artt. 2. 3 e 19 Cost., ai quali si è già fatto riferimento.
In sintesi il quadro normativo che, una volta decorso il primo termine di 18 mesi dall’entrata in vigore della L.R. 12/2010, non ha previsto ulteriori termini per imporre l’adozione del piano della attrezzatture religiose, si pone in contrasto con la disciplina in materia di procedimento amministrativo e di certezza dei termini di conclusione del procedimento, quindi con i principi costituzionali dell’art 97 Cost. e dell’art. 117 comma 2 lett. m) Cost.
   6.3.
Sotto un ulteriore profilo, ritiene il Collegio che l’art. 72, comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005 contrasti con l’art. 5 Cost., con l’art. 114, comma 2, Cost., con l’art. 117, comma 6, terzo periodo, Cost., con l’art. 118, comma 1, Cost..
Ad avviso del Collegio, la norma regionale condiziona l’adozione del Piano delle attrezzature religiose alla revisione complessiva del piano di governo del territorio.
Infatti, solo nei primi diciotto mesi dall’entrata in vigore della norma le Amministrazioni potevano predisporre il Piano delle attrezzature religiose senza mettere mano all’intera disciplina del governo del territorio.
Da che è maturata la scadenza dei diciotto mesi, la legge regionale non lo permette più.
In altri termini, l’art. 72, comma 5, della L.R. Lombardia n. 12/2005 impedisce ai Comuni di dotarsi di un Piano delle attrezzature religiose senza contestualmente revisionare l’intera disciplina del governo del territorio.
Ad avviso del Collegio, viene in rilievo una ingiustificata compressione delle prerogative del Comuni da parte della Regione.
Infatti, non si comprende quale ragione possa giustificare il sostanziale divieto gravante sui Comuni lombardi di adottare il Piano delle attrezzature religiose in un momento distinto rispetto alla revisione generale del Piano di governo del territorio.
Da un primo punto di vista, la norma sembra integrare una violazione dell’art. 5 Cost., atteso che essa frustra l’autonomia dei Comuni, quali autonomie locali.
Sotto connesso profilo, appaiono violati l’art. 114, comma 2, Cost. e l’art. 117, comma 6, terzo periodo, Cost..
In particolare, nella prospettiva dell’art. 114, comma 2, Cost. appare violato sotto un profilo generale l’autonomia riservata ai Comuni in relazione all’esercizio dei poteri e delle funzioni di loro competenza.
Nella più particolare prospettiva dell’art. 117, comma 6, terzo periodo, Cost. appare violata l’autonomia degli Enti Locali sotto il profilo della potestà regolamentare in ordine alle funzioni attribuite ai Comuni.
Come anticipato, la limitazione imposta dalla Regione all’autonomia dei Comuni non appare giustificata.
Da questo punto di vista sembra venire in rilievo la violazione del principio di sussidiarietà verticale di cui all’art. 118, comma 1, Cost..
In sintesi la disposizione regionale, laddove fa divieto ai Comuni di adottare il piano delle attrezzature religiose dopo il termine dei 18 mesi, ma necessariamente solo contestualmente alla revisione del PGT, viola il principio di autonomia riservata ai Comuni in relazione all’esercizio dei poteri e delle funzioni di loro competenza.
7) In conclusione, il ricorso principale va dichiarato improcedibile.
Rispetto ai motivi aggiunti,
va rimessa alla Corte Costituzionale la questione di legittimità dell’art. 72, comma 5, della L.R. n. 12/2005 in relazione all’art. 2 Cost., all’art. 3 Cost., all’art. 5 Cost., all’art. 19 Cost., all’art. 114 Cost., all’art. 117, comma 2, lett. m), Cost., all’art. 117, comma 6, terzo periodo, Cost. e all’art. 118 Cost..
Va di conseguenza disposta la sospensione del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), non definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su quello per motivi aggiunti:
   - dichiara improcedibile il ricorso principale;
   -
rimette alla Corte Costituzionale le questioni di legittimità costituzionale illustrate in motivazione, relative all’articolo 72, comma 5, della legge regionale della Lombardia 11.03.2005, n. 12, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall’articolo 1, comma 1, lett. c), della legge regionale 03.02.2015 n. 2, per contrasto con l’art. 2 Cost., con l’art. 3 Cost., con l’art. 5 Cost., con l’art. 19 Cost., con l’art. 114 Cost., con l’art. 117, comma 2, lett. m), Cost., con l’art. 117 comma 6 terzo periodo Cost. e con l’art. 118 Cost.;
   - dispone, la sospensione del giudizio sino all’esito della decisione della Corte Costituzionale sulla questione rimessa tramite il presente provvedimento e sino alla decisione sulla questione di legittimità Costituzionale sollevata dal Tribunale a mezzo della sentenza non definitiva n. 1939/2018;
   - riserva alla sentenza definitiva la pronuncia in ordine ai motivi aggiunti, nonché in ordine alla complessiva regolazione delle spese del giudizio (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 08.10.2018 n. 2227 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Alla Corte costituzionale la legge della Regione Lombardia sulle aree che accolgono attrezzature religiose.
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Religione – Edifici di culto – Lombardia - Apertura di alcuna attrezzatura religiosa – Art, 72, comma 1 e 2, l.reg. n. 12 del 2005 – Necessità del Piano delle attrezzature religiose – Violazione artt. 2, 3 e 19 Cost. – Rilevanza e non manifesta infondatezza.
E’ rimessa alla Corte costituzionale, per contrasto con gli artt. 2, 3 e 19 Cost., la questione di legittimità costituzionale relativa all’art. 72, commi 1 e 2, l.reg. Lombardia 11.03.2005, n. 12, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall’art. 1, comma 1, lett. c), l.reg. 03.02.2015, n. 2, nella parte in cui stabilisce che –in assenza o comunque al di fuori delle previsioni del Piano delle attrezzature religiose– non sia consentita l’apertura di alcuna attrezzatura religiosa, a prescindere dal contesto e dal carico urbanistico generato dalla specifica opera (1).
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   (1) In particolare, il comma 1 dell’art. 72, l.reg. Lombardia 11.03.2005, n. 12 stabilisce che “Le aree che accolgono attrezzature religiose o che sono destinate alle attrezzature stesse sono specificamente individuate nel piano delle attrezzature religiose, atto separato facente parte del piano dei servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all'art. 70”. Il successivo comma 2 aggiunge, poi, che “L'installazione di nuove attrezzature religiose presuppone il piano di cui al comma 1; senza il suddetto piano non può essere installata nessuna nuova attrezzatura religiosa da confessioni di cui all'art. 70”.
Dalla lettura di tali previsioni, ad avviso del Tar, discende che:
   - la realizzazione di ogni e qualsivoglia attrezzatura religiosa deve trovare necessariamente previsione in un apposito Piano comunale, costituente un atto separato facente parte del Piano dei Servizi (art. 72, comma 1), che a sua volta è l’atto, componente il Piano di Governo del Territorio, deputato ad “assicurare una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, le eventuali aree per l'edilizia residenziale pubblica e da dotazione a verde, i corridoi ecologici e il sistema del verde di connessione tra territorio rurale e quello edificato, nonché tra le opere viabilistiche e le aree urbanizzate ed una loro razionale distribuzione sul territorio comunale, a supporto delle funzioni insediate e previste”, in base a quanto previsto dall’art. 9 della stessa l. reg. n. 12 del 2005;
   - in assenza del suddetto Piano, nessuna “attrezzatura religiosa” è realizzabile (art. 72, comma 1) e, anche dopo l’approvazione del Piano, nessuna attrezzatura è realizzabile al di fuori delle aree a ciò specificamente destinate (comma 1), indipendentemente dalla circostanza che si tratti: di edifici di culto o di altre attrezzature religiose, secondo l’ampia definizione di cui all’art. 71, comma 1, della legge regionale; di attrezzature necessarie per assicurare la dotazione di standard di urbanizzazione secondaria di insediamenti esistenti o da realizzare, ovvero di luoghi di culto che privati cittadini chiedano liberamente di poter realizzare, al fine di professare collettivamente la propria religione; di strutture di grandi dimensioni, destinate a determinare un largo afflusso di fedeli, ovvero di semplici sale di culto, dedicate a una frequentazione limitata a poche decine di persone; di edifici realizzati a iniziativa pubblica o con contributi pubblici, ovvero a iniziativa del tutto privata.
Secondo il Tar tali previsioni sono di dubbia legittimità costituzionale in quanto preordinano una completa e assoluta programmazione pubblica della realizzazione di “attrezzature religiose”, in funzione delle “esigenze locali” –rimesse all’apprezzamento discrezionale del Comune– a prescindere dalle caratteristiche in concreto di tali opere, e persino della loro destinazione alla fruizione da parte di un pubblico più o meno esteso, introducendo così un controllo pubblico totale, esorbitante rispetto alle esigenze proprie della disciplina urbanistica, in ordine all’apertura di qualsivoglia spazio destinato all’esercizio del culto (o anche di semplici attività culturali a connotazione religiosa).
A giudizio del Tar l’equivoco di fondo da cui muove l’impostazione seguita dal legislatore regionale è che le “attrezzature religiose”, delle quali gli edifici di culto sono una species, debbano essere trattate solo ed esclusivamente quali opere di urbanizzazione secondaria (art. 71, comma 2), da inserirsi nel contesto urbano mediante un apposito Piano comunale che ne stabilisce sia la localizzazione che il dimensionamento (art. 72, commi 1 e 2). E ciò prescindendo dalle caratteristiche del singolo intervento, dalla circostanza che tali attrezzature siano o non siano strettamente necessarie ad assicurare la dotazione di standard urbanistici funzionale a un dato insediamento residenziale, e persino dalla destinazione di tali opere a una più o meno estesa fruizione pubblica.
Tale impostazione, tuttavia, finisce per determinare l’accentramento in capo all’Amministrazione locale della scelta in ordine a tempi, luoghi e distribuzione tra le varie confessioni religiose dei luoghi di culto che si prevede di aprire sul territorio, senza consentire, al di fuori di tale rigida predeterminazione, avocata alla mano pubblica, neppure la realizzazione, a iniziativa privata e in aree comunque idonee dal punto di vista urbanistico, di modeste sale di preghiera.
In altri termini, il presupposto su cui si fonda l’intera architettura della disciplina regionale lombarda in materia di edifici di culto consiste nell’individuazione di una corrispondenza biunivoca tra le “attrezzature religiose di interesse comune”, di cui all’art. 71, comma 1, costituenti opere di urbanizzazione secondaria, e le “attrezzature religiose” di cui all’art. 72, di modo che tutte tali attrezzature sono trattate allo stesso modo, ossia quali opere di urbanizzazione secondaria soggette alla necessaria previa programmazione comunale.
E ciò a prescindere dalla circostanza che il loro inserimento nel territorio debba essere effettivamente preordinato dall’Amministrazione, al fine di assicurare la proporzionata dotazione di standard di urbanizzazione secondaria a servizio di insediamenti residenziali, ovvero che si tratti di libere iniziative di enti religiosi, comunità di fedeli o gruppi di cittadini, al solo scopo di assicurare ai fedeli che intendano praticare un dato culto di disporre di un luogo idoneo a praticarlo collettivamente (
TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 03.08.2018 n. 1939 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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1. L’Associazione Culturale Ma. ha impugnato la determinazione del Responsabile del Servizio lavori pubblici, territorio e ambiente del Comune di Castano Primo con la quale è stato annullato il permesso di costruire n. 17/2015, rilasciato alla stessa Associazione il 15.01.2016.
Ha, inoltre, censurato il rapporto della Polizia locale di Castano Primo del 09.11.2016, richiamato nel provvedimento di annullamento.
2. L’Associazione ricorrente è diretta, in base all’atto costitutivo e dallo statuto, a perseguire i seguenti scopi:
   “a) mantenere e valorizzare le tradizioni culturali e religiose dei Paesi d’origine dei Musulmani residenti nel territorio del Castanese, rafforzare il legame di fratellanza umana con i cittadini locali attraverso lo scambio culturale, la collaborazione sociale, la vicinanza civile all’interno di un quadro di rispetto e di integrazione, in accordo con i valori della Repubblica Italiana e nel pieno rispetto delle leggi e dei regolamenti vigenti.
   b) far rivivere gli insegnamenti del Profeta (Sunna) e la Rivelazione Divina (Corano).
   c) promuovere una condotta morale che porti alla pratica del bene.
   d) organizzare e facilitare viaggi di studio e di pellegrinaggio (Mecca-Medina).
   e) organizzare e facilitare le procedure di sepoltura dei Musulmani anche presso il paese d’origine.
   f) organizzare corsi e manifestazioni o eventi per la promozione della cultura musulmana e le lingue e tradizioni del paese di origine degli associati
”.
Secondo quanto risulta agli atti del giudizio, con istanza depositata il 09.01.2013, l’Associazione ha chiesto al Comune di Castano Primo un “Parere preventivo all’esercizio dell’attività di culto” presso gli “immobili siti in Castano Primo, Via ... n. 1”. Nell’istanza si evidenziava, tra l’altro, che il complesso immobiliare era costituito “da n. 2 fabbricati a uso residenziale, n. 2 fabbricati a uso deposito, n. 1 fabbricato a uso autorimessa oltre ad area di pertinenza” e che tale complesso –che in caso di parere positivo sarebbe stato ristrutturato– ricadeva in zona urbanistica B 3.1 “residenziale di completamento edilizio del tessuto urbano consolidato”.
L’istanza è stata riscontrata dal Comune con la nota del 22.03.2013, con la quale è stato reso parere favorevole all’utilizzazione richiesta dall’Associazione, in considerazione della localizzazione degli immobili nella zona urbanistica B 3.1 “dove la destinazione principale è quella residenziale e le attrezzature culturali, che rientrano nella fattispecie dei “servizi alla persona” compatibili con la residenza, sono quindi ammissibili”.
Il Comune precisava, inoltre, che “Per poter utilizzare in tal senso gli immobili prescelti, è necessario pertanto inoltrare richiesta di idoneo titolo abilitativo tendente al mutamento della destinazione d’uso, adottando tutte le specifiche prescrizioni impartite dalla normativa vigente. Nella redazione dell’istanza, dovrà essere posta particolare attenzione al reperimento dei Posti Auto interni al lotto, nelle quantità previste all’art. 12 della N.T.A. del Piano delle Regole, inerenti la nuova destinazione d’uso (servizi alla persona). Dovranno essere inoltre computati e successivamente versati i contributi relativi agli Oneri di Urbanizzazione dovuti in relazione alla trasformazione dell’uso da “residenziale” a “servizi alla persona compatibili”, secondo le vigenti tariffe”.
Stante il parere preventivo favorevole del Comune, l’Associazione ha quindi dato corso, il 28.10.2013, all’acquisto del complesso immobiliare di Via ... n. 1.
L’Associazione ha poi ottenuto, il 24.07.2015, l’autorizzazione paesaggistica “per la realizzazione di ampliamento edificio esistente con cambio di destinazione d’uso da residenza a servizio alla persona”, e ha quindi domandato, il 20.08.2015, il permesso di costruire, che è stato effettivamente rilasciato il 15.01.2016.
A ciò è seguita, il 05.07.2016, la presentazione della comunicazione di inizio dei lavori.
E’ poi avvenuto che il Comune ha manifestato dubbi all’Associazione in ordine all’effettiva possibilità di destinare il complesso immobiliare di Via ... n. 1 all’esercizio del culto. Si sono, quindi, tenuti una serie di incontri con i rappresentanti dell’Associazione, la quale ha stabilito spontaneamente, in questa fase, di sospendere i lavori dal 13.10.2016, dandone comunicazione all’Amministrazione.
Gli approfondimenti svolti hanno, infine, condotto il Comune all’adozione del provvedimento del 13.03.2017, impugnato nel presente giudizio, con il quale è stato disposto l’annullamento d’ufficio del permesso di costruire n. 17/2015 del 15.01.2016.
3. Le motivazioni della determinazione assunta dall’Amministrazione, illustrate nel corpo dell’atto, evidenziano, in particolare, che:
   - il Comune ha appurato che l’intervento edilizio è preordinato alla realizzazione di un’attrezzatura religiosa, ai sensi dell’articolo 71 della legge regionale 11.03.2005, n. 12, come si evince: dalle finalità dell’Associazione Culturale Ma.; dagli elementi architettonici, quali la nicchia orientata a Sud-Est (ossia in direzione della Mecca); dalla distribuzione interna dei locali, che sono formati da una sala principale al piano terra e da un blocco di servizi igienici al piano interrato, questi ultimi servizi chiaramente preordinati alle pratiche propedeutiche alle funzioni religiose del rito musulmano (si tratterebbe, in altri termini, delle vasche per le abluzioni rituali); dalle stesse dichiarazioni rese dall’Associazione nel procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, dalle quali risulta chiaramente la volontà di attuare la destinazione a luogo di culto;
   - la realizzazione di un tale intervento edilizio, diretto allo svolgimento non occasionale anche di attività di culto, ricade nella categoria urbanistica prevista dall’articolo 71, comma 1, lett. b) e c-bis), della legge regionale n. 12 del 2005; categoria per la cui attuazione è richiesta la preventiva approvazione del Piano delle attrezzature religiose di cui all’articolo 72, comma 1, della medesima legge regionale;
   - allo stato, il Comune di Castano Primo non è dotato di tale Piano, per cui il permesso di costruire è stato rilasciato “in assenza di un iter procedurale atto a garantire la trasparenza degli atti assunti attraverso meccanismi di partecipazione e consultazione della cittadinanza”;
   - “la situazione viabilistica dell’area di cui sopra, come emerge nel rapporto della Polizia locale del 09.11.2016, n. prot. 2269, non è idonea, né allo stato e neppure anche con le misure indicate nel rapporto stesso, a sopportare il carico di traffico e di posteggio indotto dall’affluenza di persone in relazione alla pratica del culto”;
   - l’annullamento del titolo edilizio “non risponde ad un mero ripristino della legalità formale violata, bensì ad un concreto interesse pubblico diretto ad impedire l’esercizio di un’attività di culto, per sua natura aperta ad un numero indeterminato di destinatari, in un’area inidonea per le sue ridotte dimensioni, inserita in una zona altamente residenziale, inadatta per le condizioni viabilistiche di contorno e per la carenza di parcheggio”;
   - i lavori sono stati sospesi dall’Associazione e “anche per tale ragione non può dirsi consolidato alcun affidamento in favore dell’Associazione Ma., consapevole dei profili di illegittimità del permesso di costruire esposti nel corso di incontri con i rappresentanti dell’Amministrazione comunale”.
4. Nel censurare il provvedimento comunale, la ricorrente ha allegato i seguenti motivi:
   I) violazione dell’articolo 72, comma 8, della legge regionale n. 12 del 2005 e dell’articolo 11 delle disposizioni sulla legge in generale, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria e di motivazione; ciò in quanto il complesso immobiliare della ricorrente rientrerebbe tra le “attrezzature religiose esistenti” al 06.02.2015, ossia alla data in cui è entrata in vigore la legge regionale 03.02.2015, n. 2, che ha modificato la legge regionale n. 12 del 2005, introducendo il Piano delle attrezzature religiose; conseguentemente, la realizzazione dell’intervento oggetto del permesso di costruire non sarebbe subordinato all’approvazione dell’apposito Piano, ma beneficerebbe dell’esenzione dalla nuova disciplina, secondo quanto ora disposto dall’articolo 72, comma 8, della legge regionale n. 12 del 2005; in particolare, la natura di attrezzatura religiosa esistente deriverebbe dal fatto che l’Associazione Culturale Ma. sarebbe presente sul territorio di Castano Primo sin dal 2007 e avrebbe trasferito la propria sede nel complesso di Via Friuli n. 1 dal 28.10.2013;
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   IV) difetto di motivazione, violazione dei principi di proporzionalità e di non aggravamento, nonché contraddittorietà manifesta; ciò in quanto la legge regionale dovrebbe essere interpretata nel senso che la previa approvazione del Piano delle attrezzature religiose dovrebbe essere richiesta soltanto per la realizzazione di strutture di grandi dimensioni, ma non anche per quelle di modesta entità, quale quella oggetto del permesso di costruire rilasciato in favore della ricorrente; il provvedimento di annullamento del permesso di costruire, subordinando la realizzazione della destinazione richiesta al Piano delle attrezzature religiose, si porrebbe in contraddizione con le determinazioni precedentemente assunte dal Comune, con il principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione e con il divieto di aggravamento del procedimento amministrativo; peraltro, la ricorrente avrebbe anche inutilmente rappresentato al Comune la propria disponibilità a incrementare le aree da destinare a parcheggio all’interno del lotto di proprietà; il provvedimento di annullamento sarebbe, perciò, immotivato, irragionevole e sproporzionato rispetto all’interesse pubblico al ripristino della legalità violata;
  
V) incostituzionalità dell’articolo 72, comma 5, della legge regionale n. 12 del 2005 e contrasto della disposizione regionale con la normativa europea; ciò in quanto il predetto comma 5, come sostituito dall’articolo 1 della legge regionale n. 2 del 2015, stabilirebbe la mera facoltà discrezionale dei Comuni, e non l’obbligo, di prevedere la realizzazione di edifici di culto attraverso l’apposito Piano delle attrezzature religiose; risulterebbero, quindi, violati gli articoli 2, 3, 8, 19, 20 e 117 della Costituzione, nonché con l’articolo 118, primo comma, della Costituzione; sarebbe violata anche la direttiva 2000/43/CE del 29.06.2000, che attua il principio della parità di trattamento fra le persone, indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica, comprendendo tra le libertà fondamentali il diritto alla libertà di associazione e il diritto all’accesso ai beni e ai servizi: in quest’ultimo ambito rientrerebbe l’edilizia religiosa, in quanto preordinata alla fornitura di un servizio;
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5. Si è costituito il Comune di Castano Primo, insistendo per il rigetto del ricorso.
6. In esito alla camera di consiglio fissata per la trattazione cautelare della causa, la Sezione ha emesso l’ordinanza n. 780 del 20.06.2017, con la quale ha disposto la fissazione dell’udienza pubblica, ritenendo che il ricorso ponesse questioni di particolare complessità, da vagliare in sede di merito, anche in considerazione della possibilità di ravvisare profili di dubbio sulla compatibilità costituzionale delle previsioni dell’articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005, laddove dall’applicazione delle relative disposizioni deriva il divieto incondizionato di aprire nuovi luoghi di culto in assenza dell’apposito Piano delle attrezzature religiose approvato dal Comune.
7. All’udienza pubblica fissata la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.
8.
Il Collegio anticipa sin d’ora di ritenere che tutti i motivi di ricorso siano infondati, a eccezione del quinto, la cui soluzione impone di sollevare innanzi alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 72, commi 1 e 2, della legge regionale 11.03.2005, n. 12, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall’articolo 1, comma 1, lett. c), della legge regionale 03.02.2015, n. 2, sotto i profili e per le ragioni che si illustreranno più oltre.
9. La trattazione del ricorso richiede, peraltro, una breve premessa ricostruttiva della cornice normativa entro la quale si inquadra la presente controversia.
9.1 La legge regionale della Lombardia 11.03.2005, n. 12 (“Legge per il governo del territorio”) reca, nella Parte II (“Gestione del territorio”), un Titolo IV dedicato alle “Attività edilizie specifiche”. Nell’ambito di questo Titolo, il Capo III –composto dagli articoli 70-73 della legge– detta “Norme per la realizzazione di edifici di culto e di attrezzature destinate a servizi religiosi”.
Le previsioni contenute nel suddetto Capo stabiliscono, anzitutto, che le “attrezzature di interesse comune per servizi religiosi”, come definite all’articolo 71, comma 1, della legge regionale, “costituiscono opere di urbanizzazione secondaria ad ogni effetto” (così il comma 2 dello stesso articolo 71, tuttora vigente).
Quanto alla localizzazione sul territorio di tali attrezzature, l’articolo 71, comma 1, stabiliva, nel suo tenore originario, prima delle modifiche apportate dalla legge regionale 03.02.2015, n. 2, che il Piano dei Servizi –che è uno degli atti di cui si compone il Piano di Governo del Territorio– dovesse specificamente individuare, dimensionare e disciplinare “le aree che accolgono attrezzature religiose, o che sono destinate alle attrezzature stesse”, e ciò “sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all’articolo 70”.
Tali ultimi soggetti erano individuabili, in particolare, negli “enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica” (articolo 70, comma 1) e negli “enti delle altre confessioni religiose come tali qualificate in base a criteri desumibili dall’ordinamento ed aventi una presenza diffusa, organizzata e stabile nell’ambito del comune (...), ed i cui statuti esprimano il carattere religioso delle loro finalità istituzionali e previa stipulazione di convenzione tra il comune e le confessioni interessate” (articolo 70, comma 2).
Era, inoltre, stabilito che, indipendentemente dalla dotazione di attrezzature religiose esistenti, “nelle aree in cui siano previsti nuovi insediamenti residenziali, il piano dei servizi, e relative varianti, assicura nuove aree per attrezzature religiose, tenendo conto delle esigenze rappresentate dagli enti delle confessioni religiose di cui all’articolo 70” (articolo 72, comma 2).
Apposite previsioni erano pure dettate per la realizzazione di attrezzature religiose di interesse sovracomunale (articolo 71, comma 3).
Quanto alla ripartizione delle attrezzature tra gli enti interessati, questa doveva essere operata “in base alla consistenza ed incidenza sociale delle rispettive confessioni” (articolo 71, comma 4).
Era, inoltre, stabilito che, fino all’approvazione del Piano dei Servizi, la realizzazione di nuove attrezzature per i servizi religiosi fosse “ammessa unicamente su aree classificate a standard nei vigenti strumenti urbanistici generali e specificamente destinate ad attrezzature per interesse comune” (così il comma 4-bis dell’articolo 71, introdotto dall’articolo 1, comma 1, lett. hhh), della legge regionale 14.03.2008, n. 4).
Infine, l’articolo 73 dettava (e detta tuttora) disposizioni relative alle modalità di finanziamento della realizzazione di attrezzature religiose da parte di ciascun comune.
9.2 La suddetta disciplina ha subito incisive modifiche a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale 03.02.2015, n. 2; modifiche che –si anticipa sin d’ora– sono state in parte colpite da una dichiarazione di incostituzionalità, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 63 del 2016.
9.2.1 La nuova legge ha, anzitutto, innovato in modo significativo la disciplina dettata dall’articolo 70, in tema di individuazione degli enti delle confessioni religiose deputati a realizzare attrezzature religiose sul territorio comunale. Tali soggetti sono stati, infatti, individuati, oltre che negli enti della Chiesa cattolica, anche negli “enti delle altre confessioni religiose con le quali lo Stato ha già approvato con legge la relativa intesa ai sensi dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione” (nuovo articolo 70, comma 2) e negli enti delle ulteriori confessioni religiose, non firmatarie di intesa, in presenza di determinati requisiti specifici (articolo 70, comma 2-bis).
Per gli enti diversi da quelli della Chiesa cattolica è stato, peraltro, previsto che l’applicazione delle previsioni in materia di attrezzature di interesse religioso sia subordinata alla stipulazione di “una convenzione a fini urbanistici con il comune interessato” (articolo 70, comma 2-ter).
E’ stata, ancora, prevista l’istituzione di una Consulta regionale, nominata con provvedimento della Giunta regionale, deputata al “rilascio di parere preventivo e obbligatorio sulla sussistenza dei requisiti” per l’accreditamento presso i Comuni degli enti di confessioni religiose che non abbiano stipulato intese con lo Stato, al fine della realizzazione di attrezzature religiose (articolo 70, comma 2-quater).
9.2.2 E’ stata, inoltre, radicalmente modificata la disciplina relativa alla localizzazione delle attrezzature religiose, contenuta all’articolo 72.
Sotto questo profilo, si è stabilito, anzitutto, che “Le aree che accolgono attrezzature religiose o che sono destinate alle attrezzature stesse sono specificamente individuate nel piano delle attrezzature religiose, atto separato facente parte del piano dei servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all'articolo 70” (articolo 72, comma 1). Il Piano delle attrezzature religiose è “sottoposto alla medesima procedura di approvazione dei piani componenti il PGT” (articolo 72, comma 3) e deve prevedere una serie di contenuti specifici (articolo 72, comma 7), consistenti in prescrizioni di dotazioni di servizi (lett. a), b) e d), del comma 7), caratteristiche costruttive delle attrezzature religiose (lett. e), f) e g) del comma 7) e apposite distanze tra le strutture da destinare alle diverse confessioni religiose, sulla base delle distanze minime stabilite dalla Giunta regionale (lett. c) del comma 7).
E’, poi, stabilito che “L'installazione di nuove attrezzature religiose presuppone il piano di cui al comma 1; senza il suddetto piano non può essere installata nessuna nuova attrezzatura religiosa da confessioni di cui all'articolo 70” (articolo 72, comma 2). E, in questa prospettiva, la legge regionale dispone pure che “I comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale recante "Modifiche alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi".”, ossia la stessa legge n. 2 del 2015; “Decorso detto termine il piano è approvato unitamente al nuovo PGT” (articolo 72, comma 5).
9.3 Le previsioni in materia di attrezzature religiose introdotte dalla legge regionale n. 2 del 2015 sono state in parte dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 63 del 2016, in esito al giudizio in via d’azione promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri contro la predetta legge.
Più in dettaglio, la Corte ha dichiarato fondate, per violazione degli artt. 3, 8, 19 e 117, secondo comma, lettera c), della Costituzione, le questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto:
   - l’articolo 70, comma 2-bis, ove erano stabiliti i requisiti che gli enti delle confessioni religiose che non hanno stipulato un’intesa con lo Stato avrebbero dovuto possedere al fine di accedere alla possibilità di realizzare attrezzature religiose;
   - l’articolo 70, comma 2-quater, che sottoponeva al vaglio di un’apposita Consulta regionale lo scrutinio in ordine al possesso di tali requisiti.
La Corte ha, inoltre, riscontrato la fondatezza delle questioni con le quali si prospettava la violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione ad opera delle previsioni contenute:
   - all’articolo 72, comma 4, primo periodo, della legge regionale, ove si prevedeva che, nel corso del procedimento per la predisposizione del Piano delle attrezzature religiose, venissero acquisiti “i pareri di organizzazioni, comitati di cittadini, esponenti e rappresentanti delle forze dell’ordine oltre agli uffici provinciali di questura e prefettura al fine di valutare possibili profili di sicurezza pubblica, fatta salva l’autonomia degli organi statali”;
   - all’articolo 72, comma 7, lett. e), ove si prescriveva che il Piano dovesse prevedere, per le attrezzature religiose, “la realizzazione di un impianto di videosorveglianza esterno all’edificio, con onere a carico dei richiedenti, che ne monitori ogni punto di ingresso, collegato con gli uffici della polizia locale o forze dell’ordine”.
9.4 L’intervento della Corte non ha, invece, toccato –in quanto non sottoposta allo scrutinio di legittimità costituzionale– l’architettura del sistema prefigurato dalla legge regionale n. 2 del 2015 al fine dell’insediamento sul territorio delle attrezzature religiose e, in particolare, la necessaria subordinazione della realizzazione di tali attrezzature all’approvazione di un apposito Piano.
La Corte ha, infatti, espressamente evidenziato che non formava oggetto del giudizio “l’art. 72, comma 1, della stessa legge regionale n. 12 del 2005, il quale ricollega alla valutazione delle «esigenze locali», previo esame delle diverse istanze confessionali, la programmazione urbanistica delle attrezzature religiose”.
Per quanto qui rileva, la Corte ha, inoltre, dichiarato manifestamente inammissibile, per inconferenza del parametro evocato –ossia l’articolo 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione– la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 72, comma 5, della legge regionale n. 12 del 2005, ove si stabilisce che i Comuni che intendano prevedere nuove attrezzature religiose debbano approvare il relativo Piano entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge e che, in mancanza, si provveda unitamente al nuovo Piano di Governo del Territorio.
10. Premessa questa ricostruzione del quadro giuridico di riferimento, può passarsi all’esame delle questioni prospettate con il ricorso.
11. Come detto, il Comune di Castano Primo ha annullato in autotutela il permesso di costruire rilasciato in favore dell’Associazione Culturale Ma., riscontrando che le opere assentite consistevano nella realizzazione di un edificio destinato al culto e che il titolo edilizio era stato emesso, tuttavia, senza procedere preventivamente all’approvazione dell’apposito Piano delle attrezzature religiose, prescritto dall’articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005, come modificato dalla legge regionale n. 2 del 2015.
12. Con il primo motivo, la ricorrente ha contestato la sussistenza stessa del predetto profilo di illegittimità del permesso di costruire. In particolare, l’Associazione ha richiamato l’articolo 72, comma 8, della legge regionale n. 12 del 2005, ove si stabilisce che “Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle attrezzature religiose esistenti alla entrata in vigore della legge recante "Modifiche alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi".”, ossia la legge n. 2 del 2015, entrata in vigore il 06.02.2015.
12.1 Secondo la ricorrente, la destinazione ad attrezzature religiose dell’edificio di Via ... n. 1 sarebbe stata attuata precedentemente all’entrata in vigore della legge ora richiamata, poiché l’Associazione sarebbe presente sul territorio di Castano Primo sin dal 2007 e avrebbe trasferito la propria sede nel complesso di Via ...i n. 1 dal 28.10.2013. Inoltre, la destinazione dei locali a sede dell’Associazione, fin da epoca precedente all’intervento di ristrutturazione, risulterebbe anche dalle tavole allegate alla domanda di rilascio del permesso di costruire, sulle quali nulla l’Amministrazione avrebbe obiettato.
Conseguentemente, tale destinazione, in quanto preesistente, rientrerebbe tra quelle escluse dall’ambito di applicazione della legge regionale sopravvenuta.
12.2 Al riguardo, deve tuttavia osservarsi che,
nel fare salve le “attrezzature religiose esistenti”, l’articolo 72, comma 8, della legge regionale n. 12 del 2005 non può aver avuto riguardo se non alle strutture giuridicamente esistenti con la predetta destinazione, e non anche agli immobili destinati ad attività di culto in via di mero fatto e senza un apposito titolo.
E ciò tanto più tenuto conto che, sin da prima della novella del 2015, la legge regionale n. 12 del 2005 reca un’apposita previsione secondo la quale “I mutamenti di destinazione d'uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla creazione di luoghi di culto e luoghi destinati a centri sociali, sono assoggettati a permesso di costruire” (così l’articolo 52, comma 3-bis, aggiunto dall’articolo 1, comma 1, lett. m) della legge regionale 14.07.2006, n. 12).

12.3 Nel caso oggetto del presente giudizio, è incontroverso che la modifica della destinazione del complesso immobiliare di Via ... n. 1 sia avvenuta giuridicamente solo a seguito del permesso di costruire n. 17/2015 del 15.01.2016. Ne deriva che, a prescindere dall’eventuale utilizzazione di fatto dei fabbricati, tale destinazione non può essere ritenuta preesistente al 06.02.2015.
12.4 Da ciò il rigetto della censura.
...
14. Vanno quindi esaminate, per ragioni di ordine logico, le censure prospettate nella prima parte del quarto motivo di impugnazione, laddove l’Associazione ricorrente contesta ancora, sotto altro profilo, la sussistenza del vizio di legittimità del permesso di costruire riscontrato dal Comune.
14.1 La ricorrente sostiene, in particolare, che l’articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005 andrebbe interpretato nel senso che la previa approvazione del Piano delle attrezzature religiose sarebbe richiesta solo per le strutture di grandi dimensioni, ma non anche per quelle di modesta entità, quale la sede dell’Associazione Culturale Ma..
14.2 L’interpretazione proposta dalla ricorrente non può, tuttavia, essere accolta, in quanto si pone in contrasto con il chiaro e inequivocabile tenore della legge.
L’articolo 72, infatti, si riferisce alle “attrezzature religiose”, senza alcuna specificazione ulteriore, e il comma 2 del predetto articolo afferma espressamente –come sopra detto– che l’installazione di nuove attrezzature religiose “presuppone” l’apposito Piano e che “senza il suddetto piano non può essere installata nessuna nuova attrezzature religiosa da confessioni di cui all’articolo 70”.
La lettera della legge non lascia dubbi, perciò, in ordine alla concreta portata delle sue previsioni, le quali sono inequivocabilmente dirette a stabilire un divieto rivolto indiscriminatamente nei confronti di qualsivoglia “attrezzatura religiosa”, che si tratti di un luogo di culto destinato ad attirare grandi flussi di fedeli o di una modesta sala di preghiera.

14.3 In questo senso, le censure di violazione dei principi di proporzionalità, di non aggravamento del procedimento amministrativo e di buon andamento dell’Amministrazione non colgono nel segno, poiché il provvedimento assunto dal Comune risulta fondato sull’unica interpretazione consentita della legge regionale.
Tali considerazioni assumono invece rilievo, come meglio si dirà nel prosieguo, al fine di corroborare i dubbi che il Collegio nutre in ordine alla legittimità costituzionale delle disposizioni contenute all’articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005, nei sensi di cui si dirà più oltre.
15. Alla luce delle censure sin qui scrutinate, il provvedimento di autotutela assunto dal Comune risulta, dunque, correttamente fondato sul presupposto dell’illegittimità del permesso di costruire n. 17/2015, poiché è effettivamente riscontrabile un contrasto del titolo edilizio con le previsioni di legge regionale più volte richiamate.
...
18. Fin qui, tutti i motivi di ricorso trattati, a giudizio del Collegio, non meritano accoglimento.
Rimane, tuttavia, da scrutinare il quinto motivo, con il quale l’Associazione ricorrente lamenta l’illegittimità costituzionale dell’articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005, nonché il contrasto della stessa previsione con la direttiva 2000/43/CE del 29.06.2000 (“Direttiva del Consiglio che attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica”).
18.1 Al riguardo, deve anzitutto escludersi che possa ravvisarsi un profilo di incompatibilità della disciplina normativa con la direttiva ora richiamata.
In disparte ogni altra considerazione, deve infatti osservarsi che il campo di applicazione della direttiva è limitato agli ambiti indicati all’articolo 3.
Secondo la ricorrente, l’edilizia religiosa sarebbe preordinata alla fornitura di un “servizio”. Con tale affermazione, la parte implicitamente richiama la fattispecie di cui al comma 1, lett. h), del suddetto articolo 3, ove si afferma che la direttiva si applica “all'accesso a beni e servizi che sono a disposizione del pubblico e alla loro fornitura, incluso l'alloggio”.
Il riferimento, tuttavia, non è da ritenere pertinente, atteso che lo stesso articolo 3 reca disposizioni operanti “Nei limiti dei poteri conferiti alla Comunità”, e quindi trova applicazione con riferimento alla sola dimensione del mercato unico europeo; dimensione che non presenta alcuna attinenza con l’esercizio delle libertà religiose. In questa prospettiva, il termine “servizi”, contenuto nella locuzione sopra riportata, va perciò inteso in senso strettamente economico e non può, conseguentemente, includere l’edilizia religiosa, né comunque le condizioni per l’esercizio di un culto.
Ne deriva che non si pone neppure il problema di verificare l’effettiva compatibilità della disciplina di legge regionale con la direttiva, questione peraltro dedotta dalla ricorrente in termini del tutto generici e apodittici.
18.2 Il Collegio ritiene, invece, di dover condividere i dubbi sulla legittimità costituzionale dell’articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005, nei sensi e nei limiti che si esporranno di seguito, e di dover quindi rimettere la soluzione delle relative questioni alla Corte costituzionale.
18.3 Va, conseguentemente, rinviata all’esito del giudizio della Corte anche la domanda di risarcimento del danno, pure proposta dall’Associazione ricorrente.
19.
Il Collegio dubita, in particolare, della compatibilità dell’articolo 72, commi 1 e 2, della legge regionale della Lombardia 11.03.2005, n. 12, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall’articolo 1, comma 1, lett. c), della legge regionale 03.02.2015, n. 2, con gli articoli 2, 3 e 19 della Costituzione.
20. In punto di rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale, il Collegio evidenzia che sono stati trattati e ritenuti non meritevoli di accoglimento tutti i motivi di impugnazione proposti dalla parte, a eccezione del tema della legittimità costituzionale delle previsioni di legge regionale applicate dal Comune.
Conseguentemente, la decisione della causa dipende esclusivamente dalla soluzione della questione attinente alla legittimità costituzionale delle previsioni dell’articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005, sulla cui base è stato assunto il provvedimento di autotutela censurato nel presente giudizio.
Il suddetto motivo di censura è rilevante, atteso che le ragioni di interesse pubblico all’annullamento, che –come sopra illustrato– il Comune ha indicato nel provvedimento impugnato non sono da sole sufficienti a sorreggere l’eliminazione del permesso di costruire già rilasciato in favore della ricorrente. L’esercizio del potere di autotutela richiede, infatti, ai sensi dell’articolo 21-nonies della legge n. 241 del 1990, anzitutto l’illegittimità del provvedimento annullato. E, come detto, l’accertamento di tale profilo riposa esclusivamente nella soluzione delle questioni di legittimità costituzionale prospettate nei confronti della legge regionale.
Da tali questioni dipende, perciò, l’esito del giudizio.
21. Sempre in punto di rilevanza, il Collegio deve prendere in considerazione la portata della legge regionale 25.01.2018, n. 5, recante “Razionalizzazione dell’ordinamento regionale. Abrogazione di disposizioni di legge.”, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia del 29.01.2018, Supplemento n. 5.
La suddetta legge reca, all’articolo 2 –dedicato alla “Abrogazione di leggi”– la previsione secondo la quale “A decorrere dall’entrata in vigore della presente legge sono o restano abrogate: ...b) le seguenti leggi o disposizioni operanti modifiche alla legislazione regionale... 69) L.R. 03.02.2015, n. 2 (Modifiche alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi);”.
E’ stata, dunque, disposta l’abrogazione della legge regionale n. 2 del 2015, che –come più volte ripetuto– ha novellato la legge regionale n. 12 del 2005, dettando la disciplina applicata dal provvedimento impugnato nel presente giudizio.
Occorre, dunque, domandarsi se tale previsione possa influire sulla rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale che si intendono rimettere alla Corte costituzionale.
21.1 Il Collegio rileva, anzitutto, che il provvedimento impugnato nel presente giudizio è precedente alla legge regionale n. 5 del 2018, per cui la sua legittimità va valutata in base al quadro normativo vigente al tempo della sua adozione.
Conseguentemente, la norma regionale abrogatrice sopravvenuta non potrebbe comunque far venire meno la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale relative al testo della legge n. 12 del 2005, nella formulazione in vigore quando è stato rilasciato il permesso di costruire annullato, e anche al tempo della determinazione di autotutela qui censurata.
21.2 In ogni caso, è pure da escludere che la legge regionale n. 5 del 2018 abbia modificato l’articolo 72 della legge regionale n. 12 del 2005, il quale è da ritenere a tutt’oggi vigente nel tenore risultante dalle modificazioni apportate dalla legge regionale n. 2 del 2015.
L’operazione disposta dal legislatore regionale è stata, infatti, di mero riordino legislativo, come risulta chiaramente dall’articolo 1 della legge regionale n. 5 del 2018, ove, nell’indicare le finalità dell’intervento normativo, si enuncia che “La presente legge opera interventi di manutenzione e razionalizzazione tecnica dell'ordinamento regionale attraverso interventi abrogativi di leggi o di disposizioni di legge. Per tutte le disposizioni oggetto di abrogazione sono fatti salvi gli effetti secondo quanto previsto dall'articolo 4.”.
Il richiamato articolo 4 stabilisce, a sua volta, che “Sono fatti salvi gli effetti prodotti o comunque derivanti dalle leggi e dalle disposizioni abrogate dalla presente legge, comprese le modifiche apportate ad altre leggi. Restano pertanto confermate, in particolare, le autorizzazioni, le variazioni, i rifinanziamenti e ogni altro effetto giuridico, economico o finanziario prodotto o comunque derivante dalle disposizioni in materia di bilancio, nonché le variazioni testuali apportate alla legislazione vigente dalle leggi abrogate dalla presente legge, ove non superate da integrazioni, modificazioni o abrogazioni disposte da leggi intervenute successivamente. Trova inoltre applicazione, per le leggi di cui all'articolo 3, anche quanto previsto dall'articolo 24, comma 2, della L.R. 29/2006”.
Il legislatore regionale ha, cioè, inteso eliminare le leggi enumerate –tra le quali la legge n. 2 del 2015– intese esclusivamente quali atti fonte, ossia quali “veicoli” delle modificazioni apportate ad altre leggi; “veicoli” che hanno sostanzialmente esaurito i loro effetti con l’introduzione stessa delle novelle. Le leggi modificate non sono state, invece, toccate dall’intervento di riordino, il quale non ha inteso apportare alcuna variazione sostanziale al corpus legislativo regionale.
21.3 Deve, perciò, confermarsi la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale che si passa a esporre.
22. Come detto, il Collegio dubita della legittimità costituzionale dell’articolo 72, commi 1 e 2, della legge regionale n. 12 del 2015, come modificata dalla legge regionale n. 2 del 2015.
22.1 In particolare,
il comma 1 dell’articolo 72 stabilisce che “Le aree che accolgono attrezzature religiose o che sono destinate alle attrezzature stesse sono specificamente individuate nel piano delle attrezzature religiose, atto separato facente parte del piano dei servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all'articolo 70”.
Il successivo comma 2 aggiunge, poi, che “L'installazione di nuove attrezzature religiose presuppone il piano di cui al comma 1; senza il suddetto piano non può essere installata nessuna nuova attrezzatura religiosa da confessioni di cui all'articolo 70”.

22.2
Dalla lettura di tali previsioni, discende che:
   - la realizzazione di ogni e qualsivoglia attrezzatura religiosa deve trovare necessariamente previsione in un apposito Piano comunale, costituente un atto separato facente parte del Piano dei Servizi (articolo 72, comma 1), che a sua volta è l’atto, componente il Piano di Governo del Territorio, deputato ad “assicurare una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, le eventuali aree per l'edilizia residenziale pubblica e da dotazione a verde, i corridoi ecologici e il sistema del verde di connessione tra territorio rurale e quello edificato, nonché tra le opere viabilistiche e le aree urbanizzate ed una loro razionale distribuzione sul territorio comunale, a supporto delle funzioni insediate e previste”, in base a quanto previsto dall’articolo 9 della stessa legge regionale n. 12 del 2005;
   - in assenza del suddetto Piano, nessuna “attrezzatura religiosa” è realizzabile (articolo 72, comma 1) e, anche dopo l’approvazione del Piano, nessuna attrezzatura è realizzabile al di fuori delle aree a ciò specificamente destinate (comma 1), indipendentemente dalla circostanza che si tratti: di edifici di culto o di altre attrezzature religiose, secondo l’ampia definizione di cui all’articolo 71, comma 1, della legge regionale; di attrezzature necessarie per assicurare la dotazione di standard di urbanizzazione secondaria di insediamenti esistenti o da realizzare, ovvero di luoghi di culto che privati cittadini chiedano liberamente di poter realizzare, al fine di professare collettivamente la propria religione; di strutture di grandi dimensioni, destinate a determinare un largo afflusso di fedeli, ovvero di semplici sale di culto, dedicate a una frequentazione limitata a poche decine di persone; di edifici realizzati a iniziativa pubblica o con contributi pubblici, ovvero a iniziativa del tutto privata.

22.3 Secondo l’avviso del Collegio,
le suddette previsioni sono di dubbia legittimità costituzionale, come meglio si dirà nel prosieguo, in quanto preordinano una completa e assoluta programmazione pubblica della realizzazione di “attrezzature religiose”, in funzione delle “esigenze locali” –rimesse all’apprezzamento discrezionale del Comune– a prescindere dalle caratteristiche in concreto di tali opere, e persino della loro destinazione alla fruizione da parte di un pubblico più o meno esteso, introducendo così un controllo pubblico totale, esorbitante rispetto alle esigenze proprie della disciplina urbanistica, in ordine all’apertura di qualsivoglia spazio destinato all’esercizio del culto (o anche di semplici attività culturali a connotazione religiosa).
22.4 Va, invece, evidenziato che non è specificamente rilevante nel presente giudizio l’eventuale illegittimità costituzionale del comma 5 dello stesso articolo 72, ove si stabilisce che “I comuni che intendono prevedere nuove attrezzature religiose sono tenuti ad adottare e approvare il piano delle attrezzature religiose entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge regionale recante "Modifiche alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi". Decorso detto termine il piano è approvato unitamente al nuovo PGT”.
La suddetta disposizione potrebbe apparire di dubbia legittimità costituzionale, laddove indica come meramente facoltativa l’adozione del Piano delle attrezzature religiose entro il termine di diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge regionale n. 2 del 2015, stabilendo che, superato tale termine, all’approvazione del Piano si provveda soltanto in occasione della nuova pianificazione comunale.
Nella presente controversia si fa questione, tuttavia, dell’annullamento in autotutela di un permesso di costruire rilasciato prima del decorso del termine di diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge regionale n. 2 del 2015, ossia in un momento in cui il Comune di Castano Primo sarebbe stato ancora in termini per sospendere l’iter di rilascio del titolo edilizio e adottare il Piano deputato all’inserimento sul territorio di nuove attrezzature religiose. Non è perciò idonea a influire sull’esito del giudizio la specifica questione attinente all’obbligatorietà o facoltatività del suddetto piano e alle conseguenze della sua mancata adozione entro il predetto termine di diciotto mesi.
Anche laddove il Piano fosse stato obbligatorio, infatti, il Comune sarebbe stato in tempo per adottarlo e, quindi, il permesso di costruire rilasciato prima dei diciotto mesi sarebbe comunque illegittimo.
23. Così perimetrato l’ambito delle questioni rilevanti, in relazione alla portata delle disposizioni regionali che si sottopongono allo scrutinio della Corte costituzionale, deve passarsi a illustrare compiutamente le ragioni per le quali si ritengono tali questioni non manifestamente infondate.
23.1 A giudizio del Collegio, l’equivoco di fondo da cui muove l’impostazione seguita dal legislatore regionale è che le “attrezzature religiose”, delle quali gli edifici di culto sono una species, debbano essere trattate solo ed esclusivamente quali opere di urbanizzazione secondaria (articolo 71, comma 2), da inserirsi nel contesto urbano mediante un apposito Piano comunale che ne stabilisce sia la localizzazione che il dimensionamento (articolo 72, commi 1 e 2). E ciò prescindendo dalle caratteristiche del singolo intervento, dalla circostanza che tali attrezzature siano o non siano strettamente necessarie ad assicurare la dotazione di standard urbanistici funzionale a un dato insediamento residenziale, e persino dalla destinazione di tali opere a una più o meno estesa fruizione pubblica.
23.2 Che sia così, e che nessun’altra interpretazione della legge regionale sia consentita, in base alla lettera e alla ratio delle previsioni di legge, si evince chiaramente dalla circostanza che l’articolo 71, comma 1, riferendosi alle “attrezzature religiose di interesse comune”, include tra tali attrezzature tutti gli edifici aventi una determinata destinazione urbanistica –edifici di culto, abitazioni di ministri di culto, attività di formazione religiosa, sedi di associazioni culturali connotate da finalità religiose– a prescindere dalle caratteristiche in concreto di tali opere e dalla loro specifica preordinazione al fine di assicurare la richiesta dotazione di opere di urbanizzazione secondaria in favore di un dato insediamento.
E tale necessaria lettura della legge regionale è ulteriormente comprovata dalla circostanza che tale previsione si salda con quella dell’articolo 72, comma 2, laddove, nell’introdurre il nuovo Piano delle attrezzature religiose, si stabilisce che “nessuna nuova attrezzatura religiosa” possa essere installata in assenza del Piano.
Infine, l’interpretazione ora evidenziata, oltre a essere l’unica compatibile con la lettera e con la ratio della legge regionale, è anche quella accolta nella prassi amministrativa, fondata sulla circolare regionale 20.02.2017, n. 3 (“Indirizzi per l’applicazione della legge regionale 03.02.2015, n. 2 «Modifiche alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (legge per il governo del territorio) - Principi per la pianificazione delle attrezzature per servizi religiosi»”, pubblicata sul BURL, Supplemento ordinario, 22.02.2017, n. 8).
23.3 Tale impostazione, tuttavia, finisce per determinare l’accentramento in capo all’Amministrazione locale della scelta in ordine a tempi, luoghi e distribuzione tra le varie confessioni religiose dei luoghi di culto che si prevede di aprire sul territorio, senza consentire, al di fuori di tale rigida predeterminazione, avocata alla mano pubblica, neppure la realizzazione, a iniziativa privata e in aree comunque idonee dal punto di vista urbanistico, di modeste sale di preghiera.
In altri termini, il presupposto su cui si fonda l’intera architettura della disciplina regionale lombarda in materia di edifici di culto consiste nell’individuazione di una corrispondenza biunivoca tra le “attrezzature religiose di interesse comune”, di cui all’articolo 71, comma 1, costituenti opere di urbanizzazione secondaria, e le “attrezzature religiose” di cui all’articolo 72, di modo che tutte tali attrezzature sono trattate allo stesso modo, ossia quali opere di urbanizzazione secondaria soggette alla necessaria previa programmazione comunale. E ciò a prescindere dalla circostanza che il loro inserimento nel territorio debba essere effettivamente preordinato dall’Amministrazione, al fine di assicurare la proporzionata dotazione di standard di urbanizzazione secondaria a servizio di insediamenti residenziali, ovvero che si tratti di libere iniziative di enti religiosi, comunità di fedeli o gruppi di cittadini, al solo scopo di assicurare ai fedeli che intendano praticare un dato culto di disporre di un luogo idoneo a praticarlo collettivamente.
24.
Il Collegio è dell’avviso che tale impostazione collida anzitutto con l’articolo 19 della Costituzione.
24.1 Secondo l’insegnamento della Corte costituzionale, “Con l'art. 19 il legislatore costituente riconosce a tutti il diritto di professare la propria fede religiosa, in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in privato o in pubblico il culto, col solo e ben comprensibile, limite che il culto non si estrinsechi in riti contrari al buon costume. La formula di tale articolo non potrebbe, in tutti i suoi termini, essere più ampia, nel senso di comprendere tutte le manifestazioni del culto, ivi indubbiamente incluse, in quanto forma e condizione essenziale del suo pubblico esercizio, l'apertura di templi ed oratori e la nomina dei relativi ministri.” (sentenza n. 59 del 1958).
Proprio con riferimento alla legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005, come modificata dalla legge regionale n. 2 del 2015, la Corte ha poi ribadito il proprio costante insegnamento, evidenziando che “Il libero esercizio del culto è un aspetto essenziale della libertà di religione” e che “L’apertura di luoghi di culto, in quanto forma e condizione essenziale per il pubblico esercizio dello stesso, ricade nella tutela garantita dall’art. 19 Cost., il quale riconosce a tutti il diritto di professare la propria fede religiosa, in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitare in privato o in pubblico il culto, con il solo limite dei riti contrari al buon costume.” (sentenza n. 63 del 2016).
24.2 Ciò posto, non si intende ovviamente negare –né si dubita– che la Regione, nell’esercizio della propria potestà legislativa in materia di “governo del territorio”, attribuitale dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, possa dettare una disciplina legislativa specificamente dedicata all’inserimento urbanistico delle attrezzature religiose e degli edifici di culto. Questo aspetto è stato affermato dalla Corte, tra l’altro, nella richiamata sentenza n. 63 del 2016.
La Corte ha, tuttavia, rimarcato che la legislazione regionale in materia di edilizia del culto “trova la sua ragione e giustificazione –propria della materia urbanistica– nell’esigenza di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitativi e nella realizzazione dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia accezione, che comprende perciò anche i servizi religiosi” (sentenza n. 195 del 1993, richiamata dalla sentenza n. 63 del 2016) e che “Non è, invece, consentito al legislatore regionale, all’interno di una legge sul governo del territorio, introdurre disposizioni che ostacolino o compromettano la libertà di religione” (sentenza n. 63 del 2016).
24.3 Come detto, l’articolo 72, commi 1, 2 e 5 della legge regionale n. 12 del 2005 istituiscono un sistema nel quale le attrezzature religiose di qualsivoglia natura, inclusi i luoghi di culto, devono essere necessariamente realizzati nelle aree e negli immobili stabiliti dal Comune, al quale spetta, per questa via, ogni discrezionalità in ordine all’apertura di luoghi di culto, pubblici o privati, sul proprio territorio.
Deve, inoltre, ricordarsi che, in base al comma 1 dell’articolo 72, il dimensionamento e la disciplina di tali attrezzature sono stabilite dal Comune “sulla base delle esigenze locali”. Locuzione, questa, su cui anche la Corte ha richiamato l’attenzione, nella sentenza n. 63 del 2016, pur evidenziando che la previsione del comma 1 dell’articolo 72 non era stata sottoposta al suo sindacato.
24.3.1 Ora, l’impostazione seguita dal legislatore regionale non porrebbe dubbi di compatibilità con l’articolo 19 della Costituzione, ad avviso del Collegio, se il Piano delle attrezzature religiose intervenisse al solo scopo di censire le attrezzature esistenti aperte al pubblico, verificare il fabbisogno di ulteriori attrezzature, e provvedere conseguentemente.
In questi termini, la previsione sarebbe effettivamente ragionevole e funzionale allo scopo di assicurare l’adeguata dotazione di edifici di culto a servizio degli insediamenti residenziali, che è compito propriamente rientrante tra quelli demandati al Piano dei Servizi. In questa prospettiva, sarebbe anche ragionevole il dimensionamento delle attrezzature religiose in base alle esigenze riscontrate localmente. La stessa Corte costituzionale ha, infatti, affermato che, “come è naturale allorché si distribuiscano utilità limitate, quali le sovvenzioni pubbliche o la facoltà di consumare suolo”, nella ponderazione rimessa al Comune “si dovranno valutare tutti i pertinenti interessi pubblici e si dovrà dare adeguato rilievo all’entità della presenza sul territorio dell’una o dell’altra confessione, alla rispettiva consistenza e incidenza sociale e alle esigenze di culto riscontrate nella popolazione” (sentenza n. 63 del 2016).
24.3.2 La disciplina regionale, tuttavia, si spinge oltre tale obiettivo, stabilendo che –in assenza o comunque al di fuori delle previsioni del Piano delle attrezzature religiose– non sia consentita l’apertura di alcuna attrezzatura religiosa, a prescindere dal contesto e dal carico urbanistico generato dalla specifica opera.
Per questa via, si determina un ostacolo di fatto al libero esercizio del culto, poiché la possibilità di esercitare collettivamente e in forma pubblica i riti non contrari al buon costume –garantita dalla Costituzione– viene a essere subordinata alla pianificazione comunale e, quindi, al controllo pubblico.
Ciò, secondo l’avviso del Collegio, determina un’indebita limitazione della libertà di religione, perché:
   - è fisiologico che la programmazione comunale intervenga necessariamente con cadenze periodiche pluriennali (quelle tipiche della pianificazione); circostanza, questa, che di per sé determina un differimento nella possibilità di soddisfare le esigenze di culto della collettività;
   - come detto, il Piano dei Servizi è deputato a operare il dimensionamento delle attrezzature religiose, in base alla situazione del contesto, e non garantisce la previsione di luoghi di culto per tutti gli enti di confessioni religiose o per le singole comunità di fedeli.
Tuttavia, la libertà di esercizio collettivo del culto, assicurata dall’articolo 19 della Costituzione, non può risentire in termini così stringenti della programmazione urbanistica, né è assicurata soltanto ai culti dotati di una determinata rappresentatività in ambito locale. Al contrario, la Costituzione garantisce l’esercizio pubblico del culto, con il solo limite del rispetto del buon costume, anche una comunità composta da pochi fedeli (come nel caso oggetto del presente giudizio, ove si fa questione della sede di un’Associazione religiosa cui aderiscono circa sessanta famiglie).
25. Né potrebbe ritenersi che le limitazioni all’apertura di luoghi di culto stabilite dalla legge regionale siano sorrette adeguatamente dallo scopo di assicurare il corretto inserimento sul territorio delle attrezzature religiose.
A giudizio del Collegio, le previsioni normative sopra richiamate appaiono, infatti, eccedenti rispetto allo scopo, in modo tale da far emergere anche la violazione dei fondamentali canoni di ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione posti dall’articolo 3 della Costituzione.
25.1 Deve, infatti, tenersi presente che il comma 7 dell’articolo 72 ha stabilito quali caratteristiche costruttive debbano avere le attrezzature religiose e quali dotazioni aggiuntive di parcheggi debbano essere assicurate, in proporzione alle dimensioni della struttura (v. lett. d).
A ciò deve aggiungersi che, in linea di principio, gli edifici religiosi sono funzionali all’insediamento abitativo e, quindi, dovrebbero essere in linea di massima realizzabili negli ambiti urbani ove è previsto l’insediamento della funzione residenziale, o in ambiti prossimi, ferma restando la potestà del Comune di stabilire limitazioni, anche in funzione delle dimensioni della struttura, tenuto conto del contesto locale, nei suoi diversi aspetti (viabilità, parcheggi, e via dicendo).
Tutte le previsioni costruttive e di inserimento urbanistico delle attrezzature religiose ben possono, tuttavia –sulla base delle indicazioni contenute nella legge regionale– trovare adeguata previsione nelle ordinarie prescrizioni degli strumenti urbanistici. E ciò tenuto conto anche della circostanza che l’apertura di un edificio di culto, da un punto di vista di assetto del territorio, appare non differire sensibilmente dalla realizzazione di altri luoghi di aggregazione sociale, quali palestre, case di cura, scuole, centri culturali non aventi finalità religiose, e simili. Per tali diverse strutture non è, tuttavia, stabilita un’analoga rigida programmazione comunale.
In termini più espliciti, si evidenzia che la natura di “opere di urbanizzazione secondaria” è comune –ad esempio– alle scuole. Anche per le scuole la relativa dotazione minima deve essere prevista nel Piano dei Servizi. Ciò, tuttavia, non preclude ai privati la possibilità di aprire liberamente ulteriori scuole e istituti d’istruzione privati, nell’esercizio della libertà costituzionale di insegnamento, purché nel rispetto di tutte le previsioni di piano atte ad assicurare il corretto inserimento di tali strutture nel contesto urbanistico. Non è, invece, previsto che i privati debbano attendere, a tal fine, l’approvazione di un apposito Piano, volto a dimensionare, canalizzare e predeterminare completamente e rigidamente la localizzazione delle scuole e, per questa via, il contenuto dell’intera offerta scolastica sul territorio comunale, persino laddove si tratti dell’apertura di un corso limitato a poche decine o a qualche centinaio di iscritti.
Il differente trattamento riservato, sotto questo profilo, alle attrezzature religiose appare, perciò, del tutto ingiustificato e discriminatorio, rispetto a quello riservato ad altre attrezzature comunque destinate alla fruizione pubblica, potenzialmente idonee a generare un impatto analogo, o persino maggiore, nel contesto urbanistico. E tale trattamento è tanto più sperequato, ove si consideri che la legge regionale n. 12 del 2005 è informata, in linea di massima, al principio del favor verso il libero insediamento delle destinazioni d’uso compatibili con la destinazione di zona, salve le esclusioni stabilite dallo strumento urbanistico (cfr. articoli 51 e 10, comma 3, lett. f), della legge regionale n. 12 del 2005).
25.2 In definitiva, secondo l’avviso del Collegio,
l’avocazione al Comune dell’integrale programmazione della localizzazione e del dimensionamento delle attrezzature religiose finisce per eccedere gli scopi propri della disciplina dell’assetto del territorio comunale, producendo, di fatto, effetti simili all’autorizzazione governativa all’apertura dei luoghi di culto, prevista dall'articolo 1 del regio decreto 28.02.1930, n. 289, già dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 59 del 1958.
26.
La violazione degli articoli 3 e 19 della Costituzione, sotto i profili ora detti, ridonda anche nella lesione dei diritti inviolabili della persona, tutelati dall’articolo 2 della Costituzione (v. Corte cost., sentenza n. 195 del 1993), stante la centralità del credo religioso quale espressione della personalità dell’uomo, tutelata nella sua affermazione individuale e collettiva.
27. Per tutte le ragioni esposte,
questo Tribunale ritiene rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale sopra illustrate.
Va, conseguentemente, disposta la sospensione del giudizio e la rimessione delle predette questioni alla Corte costituzionale, ai sensi dell’articolo 23 della legge 11.03.1953, n. 87.
Deve essere rinviata, infine, all’esito della pronuncia della Corte anche la trattazione della domanda di risarcimento del danno, come sopra detto, nonché la decisione in ordine alle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
   - respinge in parte il ricorso, limitatamente a quanto indicato in motivazione;
  
- rimette alla Corte costituzionale le questioni di legittimità costituzionale illustrate in motivazione, relative all’articolo 72, commi 1 e 2, della legge regionale della Lombardia 11.03.2005, n. 12, nel testo risultante dalle modifiche apportate dall’articolo 1, comma 1, lett. c), della legge regionale 03.02.2015, n. 2, per contrasto con gli articoli 2, 3 e 19 della Costituzione;
   - dispone, conseguentemente, la sospensione del giudizio;
   - riserva alla sentenza definitiva ogni pronuncia in ordine agli ulteriori profili, nonché in ordine alla regolazione delle spese del giudizio.

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: E' rilevante e non manifestamente infondata la questione, che si rimette alla Corte costituzionale, di legittimità costituzionale dell’articolo 103, comma 1-bis, della l.r. della Lombardia n. 12/2005 che recita:
"
1-bis. Ai fini dell’adeguamento, ai sensi dell’articolo 26, commi 2 e 3, degli strumenti urbanistici vigenti, non si applicano le disposizioni del decreto ministeriale 02.04.1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge 06.08.1967, n. 765), fatto salvo, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, il rispetto della distanza minima tra fabbricati pari a dieci metri, derogabile all’interno di piani attuativi.".
---------------

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal signor Ni.Ca., nato a Treviso il ... e residente a Sondrio, per l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Sondrio 28.11.2014 n. 81, d’approvazione di variante del piano di governo del territorio.
...
Premesso:
Il Comune di Sondrio, già dotato del piano di governo del territorio approvato con deliberazione del Consiglio comunale 06.06.2011 n. 40, con deliberazione della giunta comunale del 29.09.2013 ha attivato un procedimento di variante del medesimo piano, comunicandolo alla cittadinanza. In merito sono state avanzate proposte da parte di alcuni cittadini.
L’ente territoriale ha introdotto, inoltre, modifiche alle norme tecniche d’attuazione, alcune delle quali su suggerimento dell’ufficio tecnico comunale.
Fra le modifiche della normativa, in particolare, una riguarda la disciplina delle distanze tra fabbricati “Distanza minima tra edifici”, come dettata dall’art. 3 – “Definizioni urbanistiche ed edilizie”, dell’elaborato “Definizioni e disposizioni generali del Piano di Governo del Territorio".
Nella formulazione originaria, essa stabiliva che “
Nelle aree comprese in ambiti di trasformazione e nelle aree comprese in ambiti del territorio consolidate {Piano delle Regole) la distanza minima tra edifici deve essere pari all’altezza dell'edificio più alto e comunque non inferiore a m 10, fatta eccezione per gli edifici nelle aree comprese in ambiti del territorio urbanizzato di antica formazione per i quali la distanza minima tra edifici non può essere inferiore a quella intercorrente tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale”.
A seguito della variante approvata, il testo della disposizione è stato così riformulato: “
Nelle aree comprese in ambiti di trasformazione e in ambiti del territorio consolidate {Piano delle Regole) la distanza minima tra edifici deve essere non inferiore a m 10, fatta eccezione per gli edifici compresi nei tessuti edificati di antica formazione (Taf) per i quali la distanza minima tra edifici non può essere inferiore a quella intercorrente tra i volumi edificati preesistenti, computati senza tener conto di costruzioni aggiuntive di epoca recente e prive di valore storico, artistico o ambientale. Limitatamente alle aree comprese in ambiti di trasformazione, la distanza minima deve inoltre essere pari o superiore all’altezza dell’edificio più alto”.
Per effetto della variazione
è stata sottratta all’applicazione della disciplina più restrittiva (quella che impone una distanza minima pari all’altezza dell’edificio più alto), le aree di nuova edificazione comprese all’interno di un ambito territoriale che, secondo la disciplina dettata dalla legge regionale della Lombardia 11.05.2005 n. 12 viene definito “il tessuto urbano consolidato”.
In particolare, la riformulata disposizione è riferita agli ambiti territoriali previsti e disciplinati dagli articoli 18 e 19 delle norme di attuazione del piano delle regole.
Con l’art. 18 vengono definiti alcuni ambiti di espansione edificatoria che, pur compresi nel perimetro territoriale disegnato al fine d’individuare il cosiddetto “tessuto urbano consolidato”, e definiti “tessuti di completamento”, costituiscono vere e proprie aree di espansione edificatoria, dato che ai sensi del comma 1 del predetto art. 18 “Gli ambiti cosi classificati sono rappresentati da parti prevalentemente non edificate, intercluse all’interno del tessuto consolidate di fondovalle o di versante o ai suoi margini.. La loro individuazione sul territorio consente di affermare che si tratta di ambiti privi di edificazione, da assoggettare per la prima volta a processo urbanizzativo ed edificatorio.
Tale risulta la condizione dell’ambito n. 15, adiacente alla proprietà del ricorrente, individuato dall'art. l9, quale ambito assoggettato a piano attuativo obbligatorio. Tale ambito conferma una previsione già presente nel previgente piano regolatore generale approvato negli anni ‘90, laddove era individuata come zona “RT n. 17”, assoggettata a piano attuativo obbligatorio, coinvolgente il medesimo ambito territoriale, assolutamente privo di edificazione e destinato a nuovi insediamenti residenziali, ubicato ai margini estremi dell'aggregato urbano edificato, lungo la strada che introduce alla Valmalenco, caratterizzata da una elevata acclività.
Il citato ambito, individuato nel piano generale del territorio come ambito n. 15 nell’art. 19, conferma la delimitazione dello stesso ambito territoriale individuato nel precedente piano regolatore generale come “RT n. 17”, mai coinvolto in precedenza in processi di urbanizzazione di edificazione, atteso che è stata assoggettata in entrambi gli strumenti urbanistici a piano attuativo, com’è prescritto per tutte le zone che, secondo il decreto ministeriale 02.04.1968, n. 1444, devono essere qualificate come zone di espansione.
L’Amministrazione, nella scelta di denominazioni e sigle delle zone territoriali omogenee differenti da quelle dettate nel D.M. n. 1444/1968 (prima RT ora ambito TAC), ad avviso del ricorrente sarebbero state sottratte alla disciplina che detto decreto ha fissato, specialmente per quanto riguarda il regime delle distanze tra fabbricati, che assumono valenza integrativa del codice civile, asseritamente non derogabili dalle norme locali con conseguente richiesta di disapplicazione delle disposizioni di strumenti urbanistici che fissino una distanza tra fabbricati inferiore a quella prevista nel citato DM.
Tutti gli ambiti “Tc” individuati dall’art. 19 del piano generale del territorio sono assoggettati o a piano urbanistico attuativo o a permesso di costruire convenzionato obbligatorio, in considerazione proprio della circostanza che si tratta di ambiti non edificati, da assoggettare per la prima volta ad un processo di urbanizzazione che richiede la preventiva pianificazione di dettaglio, o almeno, ove si tratti di un ambito di più limitata estensione, ad un permesso di costruire corredato da una convenzione obbligatoria, mediante la quale garantire gli stessi effetti del piano attuativo.
A conferma, il ricorrente richiama la circostanza che su 20 ambiti “Tc” individuati e disciplinati dall'art. 19 del piano generale del territorio ben 11 sono soggetti al piano attuativo obbligatorio. Fra essi vi è il n. 15, confinante con la sua proprietà, sulla quale insiste un edificio a destinazione residenziale (individuato in catasto al foglio 31, mappale 319, del Comune di Sondrio), a fronte del quale è in corso di realizzazione un complesso residenziale avente altezza largamente superiore a m 10, che non rispetterebbe la distanza pari all’altezza dell’edificio più alto, come prescritto per le zone omogenee C (parti del territorio destinate a nuovi complessi insediativi che risultino inedificate o nelle quali l’edificazione preesistente non raggiunga i limiti di superficie e densità delle zone, totalmente edificate) dall’art. 9, 1° comma, del DM n. 1444/1968.
Il ricorrente evidenzia, poi, che nelle stesse “Norme di Attuazione del Piano delle Regole a1 Capo 2 (articoli 14, 15, 16, 17)” vengono disciplinate le altre porzioni del tessuto urbano consolidato che presentano già una condizione di parziale o compiuta edificazione, per i quali vengono ammessi interventi diretti o perfino piani attuativi all’interno dei quali viene consentita una distanza tra gli edifici minore di quella minima di legge, evidentemente in applicazione di quanto disposto dall’ultimo comma dell'art. 9 del DM 1444/1968.
Tale circostanza fa emergere la presenza, all’interno del tessuto urbano consolidato, di ambiti territoriali molto diversificati fra loro, alcuni dei quali aventi le caratteristiche delle zone di completamento, altri quelle delle zone di espansione.
2. Il ricorrente lamenta che la profonda diversità di condizione oggettiva renda ingiustificata e illegittima la sottrazione al più incisivo regime delle distanze tra fabbricati fissato dall’art. 9 del DM n. 1444/1968 proprio per le zone di nuova edificazione ed urbanizzazione.
Di conseguenza egli impugna la variante del piano generale del territorio di Sondrio, segnatamente la parte mediante la quale ha modificato la disposizione dell’art. 3 relativa alla distanza tra fabbricati riducendo la misura della distanza tra immobili fronteggianti alla sola misura di ml. 10,00 ed escludendo dall’applicazione della maggiore distanza pari all’altezza dell’edificio più alto i nuovi insediamenti previsti nelle cosiddette “zone TAC”, e confermando tale disposizione solo per i nuovi insediamenti in ambiti di trasformazione, senza tener conto del fatto che, invece, per situazioni del genere doveva essere mantenuta la formulazione originaria conforme a1 dispositivo dell'art. 9 del DM n. 1444/1968, data l’identità di condizioni oggettive di ambiti non edificati da assoggettare, per la prima volta, ad un processo di nuova urbanizzazione soggetto a preventiva approvazione di piano attuativo.
A fondamento del ricorso il ricorrente deduce i seguenti motivi di violazione di legge ed eccesso di potere.
1. Violazione dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968, in quanto è stato espunto dall’ordinamento urbanistico locale l’obbligo del rispetto della distanza minima pari all’edificio più alto, in relazione ad interventi di nuova edificazione, in asserite “Zone di espansione edificatoria aventi le condizioni oggettive delle Zone C”.
2. Difetto di motivazione e contraddittorietà, perché l’originaria formulazione del PGT in materia di distanze dettava una disposizione univoca, in conformità alla disciplina prevista dal richiamato art. 9 del D.M. n. 1444/1968, avente valenza vincolante in sede di pianificazione. La decisione di modificare la norma generale sarebbe quindi arbitraria, oltre che carente di adeguata motivazione.
3. Difetto di motivazione, contraddittorietà, deviazione dalla funzione. Il ricorrente sostiene che il 29.09.2013, pur in presenza di un PGT approvato (deliberazione del Consiglio comunale n. 40/2011), la giunta comunale ha assunto la determinazione di avviare il procedimento di revisione del PGT con l’esplicita affermazione di aggiornare il piano senza alterarne l’impostazione complessiva originaria e al solo fine di correggere errori materiali riscontrati in fase applicativa. Quindi, la rilevante modifica sul regime delle distanze contestata avrebbe il carattere di norma elusiva di tassativi limiti di legge e foriera di ulteriori situazioni di contrasto con il vigente quadro giuridico di riferimento.
Considerato:
3. L’art. 2-bis del decreto del decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001 n. 380 stabilisce che “…le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 02.04.1968, n. 1444, e possono dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi, nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali”.
La Regione Lombardia, con le modifiche introdotte alla legge urbanistica regionale 11.05.2005 n. 12 con la legge regionale 14.03.2008 n. 4, ha recepito tali indicazioni stabilendo, ai fini dell’adeguamento degli strumenti urbanistici, l’inapplicabilità del citato D.M. n. 1444/1968 fatto salvo, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, il rispetto della distanza minima di dieci metri, derogabile all’interno dei piani attuativi.
L’art. 9 del D.M. 02.04.n. 1444/1968 dispone che “Le distanze minime tra fabbricati per le diverse zone territoriali omogenee sono stabilite come segue:
3) Zone C): è altresì prescritta, tra pareti finestrate di edifici antistanti, la distanza minima pari all'altezza del fabbricato più alto; la norma si applica anche quando una sola parete sia finestrata, qualora gli edifici si fronteggino per uno sviluppo superiore a m 12.
Le distanze minime tra fabbricati -tra i quali siano interposte strade destinate al traffico dei veicoli (con esclusione della viabilità a fondo cieco al servizio di singoli edifici o di insediamenti)- debbono corrispondere alla larghezza della sede stradale maggiorata di:
   - m 5 per lato, per strade di larghezza inferiore a ml. 7;
   - m 7,50 per lato, per strade di larghezza compresa tra m 7 e m 15;
   - ml. 10 per lato, per strade di larghezza superiore a ml. 15
”.
L’art. 1-bis della legge regione Lombardia 11.03.2005, n. 12, aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera xxx), L.R. 14.03.2008, n. 4, prevede che “Ai fini dell'adeguamento, ai sensi dell'articolo 26, commi 2 e 3, degli strumenti urbanistici vigenti, non si applicano le disposizioni del decreto ministeriale 02.04.1968 n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della legge 06.08.1967 n. 765, fatto salvo, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, il rispetto della distanza minima tra fabbricati pari a dieci metri, derogabile all'interno di piani attuativi”.
Il successivo comma 1-ter dispone che “Ferme restando le distanze minime di cui agli articoli 873 e 907 del codice civile, fuori dai centri storici e dai nuclei di antica formazione la distanza minima tra pareti finestrate, di cui al comma 1-bis, è derogabile per lo stretto necessario alla realizzazione di sistemi elevatori a pertinenza di fabbricati esistenti che non assolvano al requisito di accessibilità ai vari livelli di piano”.
4.
In materia di distanza tra fabbricati, per costante giurisprudenza (da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 23.06.2017 n. 3093; 08.05.2017 n. 2086; 29.02.2016 n. 856; Corte Cass. civ., sez. II, 14.11.2016 n. 23136), la disposizione contenuta nell’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, che prescrive la distanza di dieci metri che deve sussistere tra edifici antistanti, ha carattere inderogabile poiché si tratta di norma imperativa la quale predetermina, in via generale ed astratta, le distanze tra le costruzioni, in considerazione delle esigenze collettive connesse ai bisogni di igiene e di sicurezza.
Tali distanze sono coerenti con il perseguimento dell’interesse pubblico e non già con la tutela del diritto dominicale dei proprietari degli immobili finitimi alla nuova costruzione, tutela che è invece assicurata dalla disciplina predisposta, anche in tema di distanze, dal codice civile.
Occorre osservare, poi, che
la disposizione dell’art. 9, n. 2 del D.M. n. 1444 riguarda “nuovi edifici”, intendendosi per tali gli edifici (o parti o sopraelevazioni di essi: Consiglio di Stato, sez. IV, 04.08.2016 n. 3522) costruiti per la prima volta” e non già edifici preesistenti, per i quali, in sede di ricostruzione, non avrebbe senso prescrivere distanze diverse. Tale affermazione trova riscontro in una pluralità di considerazioni.
Occorre, infatti, ricordare che,
ai sensi dell’art. 41-quinquies l. 17.08.1942 n. 1150, avente per oggetto “Disciplina dell’attività urbanistica e suoi scopi” nella formulazione in vigore dal 30.06.2003, i limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati nonché i rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi”, sono imposti ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti.
Ciò significa che essi sono previsti dalla norma primaria per la “nuova” pianificazione urbanistica e non già per intervenire sull’esistente, tanto meno se rappresentato da un singolo edificio (a meno che “l’esistente” non sia esso stesso complessivamente oggetto di pianificazione urbanistica).
Ed infatti, in coerenza con quanto ora affermato,
lo stesso art. 9 del D.M. n. 1444/1968 per le zone “A”, nel contemplare le distanze tra edifici già esistenti prevede che le distanze “non possono essere inferiori a quelle intercorrenti tra i volumi edificati preesistenti”.
Difatti,
il discrimine in tema di distanze (con l’introduzione del limite inderogabile di 10 m), nella ‘ratio’ dell’indicato art. 9, non è dato dalla differenza tra zona A ed altre zone, quanto tra costruzione del tutto nuova (ordinariamente non ipotizzabile in zona A) e ricostruzione di un immobile preesistente.
Se così non fosse, risalterebbe l’illogicità della disposizione, non potendosi evidenziare alcuna differenza, sotto il profilo che qui interessa, tra zona A e zona B totalmente edificata (ex art. 2 D.M. n. 1444/1968).
D’altra parte, a voler applicare il limite inderogabile di distanza ad un immobile prodotto da ricostruzione di un altro preesistente si otterrebbe che, da un lato, l’immobile considerato non potrebbe essere demolito e ricostruito, se non “arretrando” rispetto all’allineamento preesistente (con conseguente possibile perdita di volume e realizzandosi, quindi, un improprio “effetto espropriativo” del D.M. n. 1444/1968); dall’altro lato, esso non potrebbe in ogni caso beneficiare della deroga di cui all’ultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968, allorquando la demolizione e ricostruzione (ancorché per un solo fabbricato) non fosse prevista nell’ambito di uno strumento urbanistico attuativo con dettaglio piano volumetrico.
Anzi,
la stessa circostanza che la deroga di cui all’art. 9, u.c., sia prevista per il tramite di strumenti urbanistici attuativi conferma quanto innanzi affermato e cioè che le norme sulle distanze di cui al D.M. n. 1444/1968 si riferiscono alla nuova pianificazione del territorio e non già ad interventi specifici sull’esistente.
In conclusione,
in tema di distanze fra costruzioni, l’art. 9, comma 2, D.M. 02.04.1968, n. 1444, “poiché emanato su specifica delega contenuta nell'art. 41-quinquies della legge urbanistica fondamentale 17.08.1942, n. 1150, ha efficacia di legge dello Stato sicché le sue disposizioni in tema di limiti inderogabili di densità, altezza e distanza tra i fabbricati prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti edilizi, ai quali si sostituiscono per inserzione automatica (Cass. civ. sez. II, 12.02.2016, n. 2848).
5.
Le disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi edilizi sono state, da tempo, ricondotte dalla Corte costituzionale nell’ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio (Corte costituzionale, sent. 23.11.2011, n. 309; 01.10.2003, n. 303).
In merito è stato chiarito che “
sono principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali.
L’intero corpus normativo statale in ambito edilizio è costruito sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento alla distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall'altro.
La definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta, dunque, allo Stato
”.
Con specifico riferimento al riparto di competenze in tema di distanze legali, la medesima Corte ha affermato che “
la disciplina delle distanze minime tra costruzioni rientra nella materia dell’ordinamento civile e, quindi, attiene alla competenza legislativa statale; alle Regioni è consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia giustificata dall’esigenza di soddisfare interessi pubblici legati al governo del territorio.
Dunque, se da un lato non può essere del tutto esclusa una competenza legislativa regionale relativa alle distanze tra gli edifici, dall’altro essa, interferendo con l’ordinamento civile, è rigorosamente circoscritta dal suo scopo −il governo del territorio− che ne detta anche le modalità di esercizio
" (Corte costituzionale, sentenze 03.11.2016 n. 231; 23.01.2013 n. 6; 21.05.2014 n. 134; ordinanza 19.05.2011 n. 173).
Si è affermato di conseguenza che “
nella delimitazione dei rispettivi ambiti di competenza −statale in materia di “ordinamento civile” e concorrente in materia di “governo del territorio”−, il punto di equilibrio è stato rinvenuto nell’ultimo comma dell’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, ritenuto più volte dotato di “efficacia precettiva e inderogabile” (Corte costituzionale, sent. 10.05.2012, n. 114; ordinanza 19.05.2011, n. 173).
Con rifermento ad eventuali deroghe, la Corte ha ritenuto che tale disposto ammette distanze inferiori a quelle stabilite dalla normativa statale “nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche”.
In definitiva,
le deroghe all’ordinamento civile delle distanze tra edifici sono consentite se inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio.
Le richiamate conclusioni sono state ribadite anche a seguito dell’emanazione dell’art. 30, comma 1, 0a), del decreto-legge 21.06.2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 09.08.2013, n. 98 − e dell’art. 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
Ad avviso del giudice costituzionale, invero, la disposizione ha recepito l’orientamento della Corte “inserendo nel testo unico sull’edilizia i principi fondamentali della vincolatività, anche per le regioni e le province autonome, delle distanze legali stabilite dal D.M. n. 1444/1968 e dell'ammissibilità di deroghe solo a condizione che esse siano inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio (sentenze 20.07.2016 n. 175 e 21.09.2016 n. 178).
6.
L’art. 103, comma 1-bis, della legge della Regione Lombardia n. 12/2005, non affidando l’operatività dei suoi precetti a “strumenti urbanistici” e non essendo funzionale ad un “assetto complessivo ed unitario di determinate zone del territorio”, riferisce la possibilità di deroga a qualsiasi ipotesi di intervento, quindi anche su singoli edifici, con la conseguenza che essa risulta assunta al di fuori dell’ambito della competenza regionale concorrente in materia di “governo del territorio”, in violazione del limite “dell’ordinamento civile” assegnato alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Sotto i delineati profili
la Sezione è dell’avviso che la questione di legittimità costituzionale di cui al comma 1-bis dell’articolo 103 della legge regionale della Lombardia 2005 n. 12, (comma aggiunto dall'art. 1, comma 1, lettera xxx), della legge regionale Lombardia 14.03.2008, n. 4), non sia manifestamente infondata.
Non può dubitarsi, poi, della sua rilevanza atteso che, come emerge dall’esposizione fin qui svolta, la sua applicazione è decisiva ai fini della decisione della controversia in esame.
Dev’essere disposta, conseguentemente, la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di legittimità costituzionale.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede consultiva (Sezione prima), visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 09.02.1948 n. 1, 23 della legge 11.03.1953, n. 87 e l’art. 1, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale 07.10.2008:
   a)
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione, che rimette alla Corte costituzionale, di legittimità costituzionale dell’articolo 103, comma 1-bis, della legge regionale della Lombardia n. 12/2005, nei sensi indicati in motivazione;
   b) dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il presente procedimento (Consiglio di Stato, Sez. I, parere 22.01.2018 n. 199 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2017

EDILIZIA PRIVATA: In presenza di un intervento di ristrutturazione edilizia attuato mediante sostituzione dell’opera preesistente lo stesso soggiace, ai sensi dell'art. 44 della l.r. Lombardia n. 12/2005, alla corresponsione per intero degli oneri di urbanizzazione.
I commi da 8 a 10 dell’articolo 44 della l.r. 11.03.2005, n. 12 hanno previsto speciali criteri di calcolo degli oneri di urbanizzazione solo con riferimento alle ristrutturazioni edilizie “non comportanti demolizione e ricostruzione”. Ne deriva, a contrario, che gli interventi di ricostruzione preceduti da demolizione totale o parziale siano assoggettati al contributo concessorio previsto per le nuove costruzioni.
Tale conclusione è, oggi, ulteriormente avvalorata dal nuovo comma 10-bis dell’articolo 44 della legge regionale n. 12 del 2005 –introdotto dall’articolo 17, comma 3, della legge regionale 18.04.2012, n. 7– il quale prevede che “i comuni, nei casi di ristrutturazione comportante demolizione e ricostruzione ed in quelli di integrale sostituzione edilizia possono ridurre, in misura non inferiore al cinquanta percento, ove dovuti, i contributi per gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria”.
La disposizione –introdotta successivamente alle d.i.a. oggetto del presente giudizio, e dunque non applicabile in ogni caso in questa sede– si fonda infatti sull’evidente presupposto che gli interventi in questione siano, in linea di principio, soggetti all’integrale assolvimento della quota di contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione, e prevede, per il futuro, la possibilità per i Comuni di ridurre la misura della relativa quota di contributo di costruzione.
Essa, quindi, comprova ulteriormente la soggezione degli interventi di ricostruzione previa demolizione dell’esistente, realizzati anteriormente alla novella, all’integrale corresponsione degli oneri di urbanizzazione.
In senso contrario non può assumersi come legittimo un calcolo degli oneri di urbanizzazione limitato al solo incremento di superficie traslata dai piani inferiori tenuto conto dell’avvenuta integrale demolizione dei piani interessati (quinto, sesto e settimo) e della loro ricostruzione con altra forma.
Ne è quindi derivata la realizzazione di un organismo edilizio, per quella parte, del tutto nuovo, avente non solo un diverso aspetto esteriore, ma anche caratteristiche completamente diverse di fruibilità interna, derivanti dalla nuove modalità costruttive e dalla superficie aggiunta. L’opera, per quella parte, va quindi considerata unitariamente, e non può invece ritenersi qualificabile come un mero incremento di superficie attraverso un sistema di traslazione di s.l.p..
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1. Il ricorso introduttivo non è meritevole di accoglimento.
2. La società ricorrente contesta la rideterminazione degli oneri di urbanizzazione effettuata dal Comune di Milano attraverso la nota P.G. n. 580848/2015 del 29.10.2015, in quanto a suo giudizio l’intervento di traslazione di superficie dai piani inferiori a quelli superiori (quinto, sesto e settimo piano), dando luogo ad una parziale ristrutturazione con demolizione e successiva ricostruzione, avrebbe potuto determinare l’applicazione della correlata tariffa soltanto alla parte di superficie che si è aggiunta a quella originaria e non anche alla superficie preesistente, da assoggettare alla tariffa prevista per gli interventi di sola ristrutturazione.
Di conseguenza, la somma individuata dagli Uffici comunali a titolo di conguaglio non sarebbe dovuta nella sua integralità, ma soltanto in parte (nella misura di € 127.273,45 piuttosto che di € 281.814,96).
2.1. La prospettazione fornita dalla parte ricorrente non può essere condivisa.
In punto di fatto va evidenziato che dalla documentazione versata in giudizio emerge come l’intervento edilizio relativo ai piani quinto, sesto e settimo dell’immobile abbia avuto quale presupposto la demolizione (della preesistente struttura) fino al terzo piano e la realizzazione dei solai dal quarto piano e oltre in struttura metallica (cfr. Relazione struttura ultimata edificio, in parte ripresa dal Certificato di collaudo statico: all. 10 e 11 del Comune): quindi può convenirsi con la difesa comunale laddove assume che la parte ricorrente abbia eseguito una ristrutturazione di tipo pesante tramite demolizione e (non fedele) ricostruzione dei piani quinto, sesto e settimo.
Di conseguenza, il predetto intervento deve essere assoggettato all’integrale corresponsione degli oneri di urbanizzazione, come già sostenuto da questa Sezione in una fattispecie similare.
Infatti, i commi da 8 a 10 dell’articolo 44 della legge regionale 11.03.2005, n. 12 hanno previsto speciali criteri di calcolo degli oneri di urbanizzazione solo con riferimento alle ristrutturazioni edilizie “non comportanti demolizione e ricostruzione”. Ne deriva, a contrario, che gli interventi di ricostruzione preceduti da demolizione totale o parziale siano assoggettati al contributo concessorio previsto per le nuove costruzioni (cfr. Consiglio di Stato, IV, 22.05.2012, n. 2969, che conferma la sentenza 18.05.2010, n. 1566 di questa Sezione).
Tale conclusione è, oggi, ulteriormente avvalorata dal nuovo comma 10-bis dell’articolo 44 della legge regionale n. 12 del 2005 –introdotto dall’articolo 17, comma 3, della legge regionale 18.04.2012, n. 7– il quale prevede che “i comuni, nei casi di ristrutturazione comportante demolizione e ricostruzione ed in quelli di integrale sostituzione edilizia possono ridurre, in misura non inferiore al cinquanta percento, ove dovuti, i contributi per gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria”.
La disposizione –introdotta successivamente alle d.i.a. oggetto del presente giudizio, e dunque non applicabile in ogni caso in questa sede– si fonda infatti sull’evidente presupposto che gli interventi in questione siano, in linea di principio, soggetti all’integrale assolvimento della quota di contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione, e prevede, per il futuro, la possibilità per i Comuni di ridurre la misura della relativa quota di contributo di costruzione.
Essa, quindi, comprova ulteriormente la soggezione degli interventi di ricostruzione previa demolizione dell’esistente, realizzati anteriormente alla novella, all’integrale corresponsione degli oneri di urbanizzazione.
In senso contrario non può assumersi come legittimo un calcolo degli oneri di urbanizzazione limitato al solo incremento di superficie traslata dai piani inferiori tenuto conto dell’avvenuta integrale demolizione dei piani interessati (quinto, sesto e settimo) e della loro ricostruzione con altra forma.
Ne è quindi derivata la realizzazione di un organismo edilizio, per quella parte, del tutto nuovo, avente non solo un diverso aspetto esteriore, ma anche caratteristiche completamente diverse di fruibilità interna, derivanti dalla nuove modalità costruttive e dalla superficie aggiunta. L’opera, per quella parte, va quindi considerata unitariamente, e non può invece ritenersi qualificabile come un mero incremento di superficie attraverso un sistema di traslazione di s.l.p..
Deve perciò concludersi nel senso che, nel caso di specie, si sia in presenza di un intervento di ristrutturazione edilizia attuato mediante sostituzione dell’opera preesistente, con conseguente soggezione, ai sensi del richiamato articolo 44 della legge regionale n. 12 del 2005, alla corresponsione per intero degli oneri di urbanizzazione (cfr., in tal senso, TAR Lombardia, Milano, II, 23.03.2015, n. 780) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 30.05.2017 n. 1218 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2015

EDILIZIA PRIVATAAi sensi degli art. 71, comma 1, c-bis) e 72 L.R. n. 12/2005 Lombardia, l’installazione di attrezzature per servizi religiosi in immobili destinati a sede di associazioni le cui finalità siano da ricondurre alla religione richiede il rispetto del c.d. Piano dei servizi, anche a prescindere dalla sussistenza della condizione rappresentata dall’accesso indiscriminato a tutti i fedeli interessati.
Inoltre, che nel caso di specie il mutamento della destinazione d’uso (da negozio a luogo destinato al culto) è avvenuto in assenza del pur necessario titolo edilizio.
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... per la riforma dell'ordinanza 31.07.2015 n. 1506 del TAR LOMBARDIA - SEZ. STACCATA DI BRESCIA, resa tra le parti, concernente ripristino originale destinazione d'uso a negozio nei locali di via Tremana 11, Bergamo;
...
- Considerato che ai sensi degli art. 71, comma 1, c-bis) e 72 L.R. n. 12/2005 Lombardia, l’installazione di attrezzature per servizi religiosi in immobili destinati a sede di associazioni le cui finalità siano da ricondurre alla religione richiede il rispetto del c.d. Piano dei servizi, anche a prescindere dalla sussistenza della condizione rappresentata dall’accesso indiscriminato a tutti i fedeli interessati;
- ritenuto, inoltre, che nel caso di specie il mutamento della destinazione d’uso (da negozio a luogo destinato al culto) è avvenuto in assenza del pur necessario titolo edilizio;
- ritenuto, pertanto, che l’appello proposto dal Comune meriti accoglimento, con conseguente rigetto dell’istanza cautelare proposta in primo grado;
- ritenuto che sussistono i presupposti per compensare le spese della fase cautelare;
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
Accoglie l'appello (Ricorso numero: 8729/2015) e, per l'effetto, in riforma dell'ordinanza impugnata, respinge l'istanza cautelare proposta in primo grado.
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al Tar per la sollecita fissazione dell'udienza di merito ai sensi dell'art. 55, comma 10, cod. proc. amm. (Consiglio di Stato, Sez. VI, ordinanza 25.11.2015 n. 5254 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALa destinazione ad attività di culto di un locale, la quale impone il rispetto delle pertinenti previsioni urbanistiche, si ravvisa nel solo caso in cui al locale stesso sia permesso l’accesso indiscriminato a tutti i fedeli interessati.
Questo appare non essere il caso, poiché da un lato gli agenti di Polizia Locale non hanno rilevato sul posto alcun afflusso di persone, dall’altro lato, come dichiarato alla camera di consiglio dal responsabile della comunità, al momento l’accesso al locale è riservato ai soci dell’associazione e, come da contratto allegato 3 alla citata relazione, la destinazione al culto è configurata come futura ed eventuale, subordinata all’ottenimento degli assensi amministrativi necessari.
Pertanto il fumus del ricorso sussiste, nel senso che allo stato non può impedirsi che gli associati all’ente ricorrente, nominativamente individuati, accedano alla struttura per professarvi il culto religioso da loro scelto, con esclusione del pubblico accesso.
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... per l’annullamento, previa sospensiva, del provvedimento 24.02.2015 prot. n. U0036176, notificato alla ricorrente in data 06.03.2015, con la quale il Dirigente del servizio interventi edilizi e gestione del territorio del Comune di Bergamo ha ordinato, fra gli altri, al legale rappresentante della Missione della Chiesa di Scientology delle Orobie di ripristinare nei locali siti in Bergamo, alla via Tremana civico 11 la originaria destinazione di uso a negozio;
...
Rilevato:
- che l’associazione ricorrente, di carattere religioso, insorge contro il provvedimento di cui meglio in epigrafe, con il quale si è vista imporre lo sgombero dai locali in questione, sul presupposto che negli stessi si svolga attività di culto (doc. 1 ricorrente, copia ordinanza);
- che tale apprezzamento si fonda su un sopralluogo effettuato in data 27.01.205, il cui tenore è ricostruibile dalla conseguente relazione di servizio del 05.02.2015, prodotta dal Comune il 24.07.2015;
- che la destinazione ad attività di culto di un locale, la quale impone il rispetto delle pertinenti previsioni urbanistiche, si ravvisa nel solo caso in cui al locale stesso sia permesso l’accesso indiscriminato a tutti i fedeli interessati, così come ritenuto, fra le molte, dalla sentenza della Sezione 29.05.2013 n. 522, ove ulteriori rimandi;
- che questo appare non essere il caso, poiché da un lato gli agenti operanti (v. rel. citata) non hanno rilevato sul posto alcun afflusso di persone, dall’altro lato, come dichiarato alla camera di consiglio 04.06.2015 dal responsabile della comunità, al momento l’accesso al locale è riservato ai soci dell’associazione e, come da contratto allegato 3 alla citata relazione, la destinazione al culto è configurata come futura ed eventuale, subordinata all’ottenimento degli assensi amministrativi necessari;
- che pertanto il fumus del ricorso sussiste, nel senso che allo stato non può impedirsi che gli associati all’ente ricorrente, nominativamente individuati, accedano alla struttura per professarvi il culto religioso da loro scelto, con esclusione del pubblico accesso;
- che le spese di fase seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo;
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
accoglie la suindicata istanza cautelare e per l’effetto sospende il provvedimento 24.02.2015 prot. n. U0036176 del Dirigente del servizio interventi edilizi e gestione del territorio del Comune di Bergamo. Spese di fase compensate. Fissa per la trattazione del merito la pubblica udienza del 19.10.2016 (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, ordinanza 31.07.2015 n. 1506 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il TAR Lombardia-Brescia scavalca la L.R. 12/2005 Lombardia in materia di edifici di culto senza attendere che il comune si doti (preliminarmente) del piano delle attrezzature religiose, atto separato facente parte del piano dei servizi, dove vengono dimensionate e disciplinate sulla base delle esigenze locali, valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all'articolo 70.
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Per quanto riguarda la rilevanza della nuova legislazione regionale sulle attrezzature religiose, si ritiene che il caso in esame, essendo riferito a un intervento già favorevolmente valutato in sede di variante al PGT, ricada nella deroga prevista dall’art. 72, comma 8, della LR 12/2005 (“attrezzature religiose esistenti”).
Più precisamente, poiché si tratta di una situazione in itinere, devono essere salvaguardate le aspettative dei privati che si sono ormai consolidate per effetto della pianificazione vigente.
Non è quindi necessario attendere l’approvazione dello specifico piano riferito alle attrezzature religiose, perché la zonizzazione già consente l’inserimento di un luogo di culto. Su questo presupposto, gli aspetti dell’intervento edilizio collegati alle opere di urbanizzazione e alle distanze minime possono essere definiti attraverso l’elaborazione delle norme tecniche del piano attuativo.
Il Comune deve invece dotarsi dei criteri che compongono la restante parte della disciplina prevista dall’art. 72, comma 7, della LR 12/2005 (parcheggi, sevizi igienici, accessibilità, congruità architettonica e dimensionale degli edifici).
Per l’elaborazione di questi criteri (che non richiedono necessariamente la modifica del PGT, trattandosi di prescrizioni di dettaglio) il termine ragionevole è individuato in 120 giorni dal deposito della presente ordinanza. In ogni caso, scaduto il termine, l’esame dello schema preliminare dovrà essere ripreso anche per la parte relativa alle attrezzature religiose.

... per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del provvedimento del responsabile della Direzione Pianificazione Urbanistica del 25.03.2015, con il quale è stata sospesa l’istruttoria sullo schema di piano attuativo NE21, riguardante aree situate in via Campi Spini;
...
Considerato a un sommario esame:
1. Il Comune di Bergamo, con provvedimento del responsabile della Direzione Pianificazione Urbanistica del 25.03.2015, ha sospeso l’istruttoria sullo schema preliminare di piano attuativo NE21, riguardante aree situate in via Campi Spini.
2. Lo schema prevede, in conformità alla variante al PGT approvata nel 2014, due corpi di fabbrica, uno a ovest con destinazioni d’uso terziarie e commerciali, e uno a est con destinazione a servizi religiosi (la società ricorrente, soggetto promotore del piano attuativo, ha stipulato il 21.05.2014 un preliminare di vendita con l’Associazione dei Testimoni di Geova di Bergamo).
3. Il motivo della sospensione dell’istruttoria è indicato nella nuova formulazione dell’art. 72 della LR 11.03.2005 n. 12, che consente la realizzazione di attrezzature religiose solo sulla base di un apposito piano (commi 1 e 2) approvato con la stessa procedura dei piani inseriti nel PGT (comma 3). Il piano deve contenere (comma 7) una disciplina puntuale delle infrastrutture di servizio e degli altri requisiti urbanistico-edilizi necessari per l’ottimale inserimento delle attrezzature religiose.
4. Sulla vicenda così sintetizzata si possono formulare le seguenti considerazioni:
(a) lo schema preliminare di piano attuativo prevede due edificazioni distinte sia fisicamente sia sotto il profilo della destinazione d’uso. La decisione del Comune di sospendere l’istruttoria si basa sulla nuova disciplina delle attrezzature religiose, che interessa solo una parte del lotto. Per il principio di proporzionalità appare quindi necessario consentire la prosecuzione dell’istruttoria almeno con riguardo alle destinazioni d’uso terziarie e commerciali, se questo corrisponde a un interesse economico del soggetto promotore;
(b) in questa prospettiva deve essere affrontato anche il problema delle opere di urbanizzazione non scindibili, nel senso che deve essere data la possibilità al soggetto promotore di elaborare un programma di lavori adeguatamente graduato nel tempo;
(c) per quanto riguarda la rilevanza della nuova legislazione regionale sulle attrezzature religiose, si ritiene che il caso in esame, essendo riferito a un intervento già favorevolmente valutato in sede di variante al PGT, ricada nella deroga prevista dall’art. 72, comma 8, della LR 12/2005 (“attrezzature religiose esistenti”);
(d) più precisamente, poiché si tratta di una situazione in itinere, devono essere salvaguardate le aspettative dei privati che si sono ormai consolidate per effetto della pianificazione vigente;
(e) non è quindi necessario attendere l’approvazione dello specifico piano riferito alle attrezzature religiose, perché la zonizzazione già consente l’inserimento di un luogo di culto. Su questo presupposto, gli aspetti dell’intervento edilizio collegati alle opere di urbanizzazione e alle distanze minime possono essere definiti attraverso l’elaborazione delle norme tecniche del piano attuativo.
Il Comune deve invece dotarsi dei criteri che compongono la restante parte della disciplina prevista dall’art. 72, comma 7, della LR 12/2005 (parcheggi, sevizi igienici, accessibilità, congruità architettonica e dimensionale degli edifici);
(f) per l’elaborazione di questi criteri (che non richiedono necessariamente la modifica del PGT, trattandosi di prescrizioni di dettaglio) il termine ragionevole è individuato in 120 giorni dal deposito della presente ordinanza. In ogni caso, scaduto il termine, l’esame dello schema preliminare dovrà essere ripreso anche per la parte relativa alle attrezzature religiose.
5. Sussistono pertanto le condizioni per adottare una misura cautelare propulsiva con il contenuto sopra esposto.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
(a) accoglie la domanda cautelare, come precisato in motivazione;
(b) fissa la trattazione del merito all'udienza pubblica del 21.09.2016;
(c) compensa le spese della fase cautelare (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, ordinanza 29.07.2015 n. 1443 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: L'articolo 13, comma 11, della legge regionale n. 12/2005 dispone espressamente che “Gli atti di PGT acquistano efficacia con la pubblicazione dell'avviso della loro approvazione definitiva sul Bollettino Ufficiale della Regione, da effettuarsi a cura del comune”. Da tale data, quindi, il piano determina la modificazione permanente della situazione giuridica dei suoli e, perciò, produce diretti effetti nella sfera giuridica dei proprietari dei terreni.
Di conseguenza, è da tale data che decorre anche il termine per l’impugnazione.
Conclusione, questa, che è in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza, la quale ha ritenuto che è dal momento in cui sono espletate le modalità di pubblicazione previste dalla legge che decorre il termine per la proposizione del ricorso avverso lo strumento urbanistico.
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L’entrata in vigore di un nuovo strumento urbanistico determina di per sé una modificazione permanente della situazione giuridica dei suoli e, quindi, dispiega immediatamente un’efficacia lesiva nei confronti dei relativi proprietari.
Conseguentemente, laddove il piano abbia ridotto la capacità edificatoria del suolo, il proprietario è immediatamente leso da tale determinazione, e ha quindi l’onere di impugnarla entro l’ordinario termine di decadenza, decorrente dal termine di entrata in vigore dello strumento urbanistico.
La circostanza che il singolo proprietario possa, in quel momento storico, essere già in possesso di un titolo edificatorio che gli permette di realizzare quanto previsto dal precedente strumento urbanistico, non differisce da quella del proprietario che abbia già costruito o che, nel momento dell’entrata in vigore del piano, non abbia la possibilità o l’intenzione di costruire: si tratta, in tutti tali casi, di situazioni di mero fatto, che non incidono sulla oggettiva immediata lesività dello strumento urbanistico. Quest’ultimo è, invero, destinato a condizionare permanentemente le successive utilizzazioni dell’area e, quindi, incide in ogni caso sulle prerogative del proprietario, anche laddove un titolo edilizio sia già stato rilasciato o l’edificazione sia già stata completata in base al precedente strumento.
D’altro canto, ammettere che la parte in possesso di un titolo edificatorio possa impugnare il piano solo allorché, non essendo in grado di ultimare i lavori nel termine, si sia vista costretta ad avvalersi della proroga, equivale a differire i termini di decadenza per l’impugnazione dello strumento urbanistico da parte dei proprietari dei suoli –termini stabiliti per legge con fini di certezza giuridica– facendoli dipendere da una circostanza di mero fatto (la mancata ultimazione dei lavori nel termine), peraltro totalmente dipendente dal comportamento del soggetto interessato.
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La consolidata giurisprudenza della Sezione ha da tempo affermato, con orientamento che il Collegio pienamente condivide, che i termini per l’approvazione del PGT stabiliti dall’articolo 13, commi 7 e 7-bis, della legge regionale n. 12 del 2005 hanno carattere ordinatorio e non perentorio e, conseguentemente, il superamento di tali scadenze non determina il venir meno degli atti della procedura pianificatoria già compiuti (ndr: deliberazione di adozione).
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Secondo costante giurisprudenza, la semplice modifica in peius, rispetto al precedente strumento urbanistico, delle aspettative edificatorie di un fondo non determina, di per sé, l’onere per l’amministrazione di fornire alcuna particolare motivazione. E ciò salvo che ricorra una delle peculiari situazioni in relazione alle quali la giurisprudenza ha ritenuto che sussista un’aspettativa qualificata, tale da rendere necessaria una più intensa e specifica motivazione.
Nessuna di tali situazioni è, però ravvisabile nel caso di specie, posto che –anche laddove fosse comprovata la presenza di un lotto intercluso, che è un dato meramente affermato dalla parte– tale circostanza potrebbe rilevare, al più, unicamente laddove il nuovo strumento urbanistico avesse introdotto la modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.

2. Con il secondo motivo il Fallimento ricorrente allega una pluralità di censure contro il Piano di Governo del Territorio del Comune di Milano.
2.1 La parte afferma che il proprio interesse a ricorrere contro lo strumento urbanistico sarebbe sorto unicamente a seguito dell’esito negativo della comunicazione di proroga del titolo edilizio. Il piano sarebbe invero divenuto lesivo soltanto una volta che ha prodotto il concreto risultato di impedire il completamento dell’intervento già avviato.
Per questa ragione, il Fallimento chiede espressamente che –sulla base delle censure allegate nel ricorso– sia dichiarata in ogni caso l’inefficacia dell’intera procedura di pianificazione. E ciò al fine di ottenere, in esito alla riedizione del potere, la possibilità di fare salva la realizzazione dell’intervento oggetto della denuncia di inizio di attività del 14.05.2010, che era stato progettato sfruttando la capacità edificatoria attribuita all’area dal Piano Regolatore Generale previgente.
2.2 La difesa comunale eccepisce l’irricevibilità delle censure, in quanto proposte dopo la scadenza del termine per l’impugnazione del PGT, termine che dovrebbe decorrere necessariamente dalla data di pubblicazione dell’avviso di deposito sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, avvenuta il 22.11.2012.
2.3 L’eccezione comunale merita condivisione.
E invero, l’articolo 13, comma 11, della legge regionale n. 12 del 2005 dispone espressamente che “Gli atti di PGT acquistano efficacia con la pubblicazione dell'avviso della loro approvazione definitiva sul Bollettino Ufficiale della Regione, da effettuarsi a cura del comune”. Da tale data, quindi, il piano determina la modificazione permanente della situazione giuridica dei suoli e, perciò, produce diretti effetti nella sfera giuridica dei proprietari dei terreni.
Di conseguenza, è da tale data che decorre anche il termine per l’impugnazione.
Conclusione, questa, che è in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza, la quale ha ritenuto che è dal momento in cui sono espletate le modalità di pubblicazione previste dalla legge che decorre il termine per la proposizione del ricorso avverso lo strumento urbanistico (Cons. Stato, Sez. IV, 19.07.2004, n. 5225; Id. 08.07.2003, n. 4040; Id., 23.11.2002, n. 6436).
Secondo la tesi della parte ricorrente, lo strumento urbanistico non sarebbe stato lesivo al momento dell’entrata in vigore, in quanto la Società, poi fallita, era in possesso a quella data di un titolo edificatorio efficace e non caducato dalla sopravvenienza del nuovo piano.
Al riguardo, deve tuttavia obiettarsi che la lesività del provvedimento amministrativo, e il conseguente interesse a invocare avverso di esso la tutela giurisdizionale, devono essere valutati in termini oggettivi, ossia tenendo conto dell’idoneità dell’atto a incidere sulla situazione giuridica del soggetto, e della correlata possibilità che l’intervento del giudice assicuri alla parte un risultato utile, in termini di eliminazione dell’effetto lesivo oggettivamente verificatosi.
Ora, l’entrata in vigore di un nuovo strumento urbanistico determina di per sé una modificazione permanente della situazione giuridica dei suoli e, quindi, dispiega immediatamente un’efficacia lesiva nei confronti dei relativi proprietari.
Conseguentemente, laddove il piano abbia ridotto la capacità edificatoria del suolo, il proprietario è immediatamente leso da tale determinazione, e ha quindi l’onere di impugnarla entro l’ordinario termine di decadenza, decorrente dal termine di entrata in vigore dello strumento urbanistico.
La circostanza che il singolo proprietario possa, in quel momento storico, essere già in possesso di un titolo edificatorio che gli permette di realizzare quanto previsto dal precedente strumento urbanistico, non differisce da quella del proprietario che abbia già costruito o che, nel momento dell’entrata in vigore del piano, non abbia la possibilità o l’intenzione di costruire: si tratta, in tutti tali casi, di situazioni di mero fatto, che non incidono sulla oggettiva immediata lesività dello strumento urbanistico. Quest’ultimo è, invero, destinato a condizionare permanentemente le successive utilizzazioni dell’area e, quindi, incide in ogni caso sulle prerogative del proprietario, anche laddove un titolo edilizio sia già stato rilasciato o l’edificazione sia già stata completata in base al precedente strumento.
D’altro canto, ammettere che la parte in possesso di un titolo edificatorio possa impugnare il piano solo allorché, non essendo in grado di ultimare i lavori nel termine, si sia vista costretta ad avvalersi della proroga, equivale a differire i termini di decadenza per l’impugnazione dello strumento urbanistico da parte dei proprietari dei suoli –termini stabiliti per legge con fini di certezza giuridica– facendoli dipendere da una circostanza di mero fatto (la mancata ultimazione dei lavori nel termine), peraltro totalmente dipendente dal comportamento del soggetto interessato.
Ciò che, ancora una volta, si pone in contrasto con i principi.
3. Pur tuttavia, anche a voler ammettere che –seguendo la tesi della parte ricorrente– l’interesse a impugnare il piano sia sorto solo e unicamente a seguito dell’impossibilità di ottenere la proroga del titolo edificatorio, le censure proposte non potrebbero ugualmente trovare accoglimento, per le ragioni che di seguito si espongono.
3.1 Quanto alla censura sopra indicata al punto II – (i), la consolidata giurisprudenza della Sezione ha da tempo affermato, con orientamento che il Collegio pienamente condivide, che i termini per l’approvazione del PGT stabiliti dall’articolo 13, commi 7 e 7-bis, della legge regionale n. 12 del 2005 hanno carattere ordinatorio e non perentorio e, conseguentemente, il superamento di tali scadenze non determina il venir meno degli atti della procedura pianificatoria già compiuti (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 24.04.2015, n. 1032; Id., 19.11.2014, n. 2765; Id., 11.01.2013, n. 86; Id., 20.12.2010, n. 7614; Id., 10.12.2010, n. 7508).
3.2 Una volta escluso che la scadenza del termine per l’approvazione del PGT possa determinare il venir meno anche della precedente delibera di adozione, deve conseguentemente concludersi che l’eventuale accoglimento delle censure indicate al punto II – (ii), (iii) e (iv) non determinerebbe l’effetto ipotizzato dalla parte ricorrente, ossia la caducazione dell’intera procedura pianificatoria.
Si tratta, infatti, di censure dirette nei confronti degli atti dell’iter di formazione del PGT compiuti dopo la prima approvazione (cui, come sopra detto, è seguita la revoca della delibera di approvazione e la ripetizione dei passaggi procedimentali successivi alla presentazione delle osservazioni, fino a pervenire a una seconda approvazione). L’accoglimento delle doglianze articolate comporterebbe, quindi, la necessità di riportare la procedura pianificatoria allo stadio della prima approvazione o dell’adozione. Ciò, però, non consentirebbe alla parte di ottenere il risultato utile cui essa dichiara di aspirare e in relazione al quale prospetta il proprio interesse a ricorrere, ossia la caducazione dell’intero iter, al fine di fare salva la realizzazione dell’intervento oggetto della denuncia di attività del 2010, basata sulla capacità edificatoria attribuita all’area dal precedente Piano Regolatore Generale.
In questi termini, le censure sono, quindi, da ritenere in ogni caso inammissibili per difetto di interesse.
3.3 Analoga sorte riguarda la prima delle censure di cui al punto II – (v), con la quale si lamenta il difetto di specifica motivazione della scelta peggiorativa compiuta, con riferimento (anche) all’area della parte ricorrente, in occasione della seconda approvazione del PGT: pure in questo caso l’eventuale accoglimento della censura non determinerebbe il venir meno dell’intera procedura pianificatoria e, quindi, non potrebbe soddisfare l’interesse della parte ricorrente, come da essa stessa prospettato.
Quanto alla seconda censura prospettata nel motivo II – (v), la parte afferma che l’area di sua proprietà sarebbe un lotto intercluso e, quindi –sia in occasione della prima approvazione del PGT, che in occasione della seconda approvazione– sarebbe stata necessaria una particolare motivazione al fine di ridurre la relativa capacità edificatoria.
La doglianza è infondata.
Basta, al riguardo, tenere presente che, secondo costante giurisprudenza, la semplice modifica in peius, rispetto al precedente strumento urbanistico, delle aspettative edificatorie di un fondo non determina, di per sé, l’onere per l’amministrazione di fornire alcuna particolare motivazione (Cons. Stato, sez. IV, 23.06.2015 n. 3142; Id. 15.05.2012, n. 2759; Id., 13.07.2011, n. 4242; Id., 12.05.2011, n. 2683; Id., 24.02.2011, n. 1222; Id., 12.03.2009, n. 1477). E ciò salvo che ricorra una delle peculiari situazioni in relazione alle quali la giurisprudenza ha ritenuto che sussista un’aspettativa qualificata, tale da rendere necessaria una più intensa e specifica motivazione.
Nessuna di tali situazioni è, però ravvisabile nel caso di specie, posto che –anche laddove fosse comprovata la presenza di un lotto intercluso, che è un dato meramente affermato dalla parte– tale circostanza potrebbe rilevare, al più, unicamente laddove il nuovo strumento urbanistico avesse introdotto la modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (v. TAR Lombardia, Milano, 22.07.2014, n. 1972).
Nel caso di specie, non è però allegato che il PGT abbia introdotto alcuna previsione specifica per l’area della parte ricorrente, né che abbia azzerato la capacità edificatoria del fondo, risultando che sia stata unicamente prevista una riduzione della capacità edificatoria.
Scelta, questa, che evidentemente non richiedeva in sé alcuna specifica motivazione, oltre a quella evincibile dai criteri generali di impostazione del piano.
3.4 In definitiva, tutte le censure articolate dalla ricorrente contro il PGT sono irricevibili e, comunque, anche inammissibili o infondate nel merito (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.07.2015 n. 1764 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: PGT: il termine di 90 gg. inerisce la controdeduzione delle osservazioni e non l'approvazione, sicché solo nel primo caso l'eventuale inosservanza del termine comporta l'inefficacia dell'intero procedimento.
L’articolo 13 della legge regionale n. 12 del 2005 dispone, al comma 7, che “Entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena di inefficacia degli atti assunti, provvede all'adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all'articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo.”.
Al riguardo, deve confermarsi l’adesione all’orientamento già espresso dall’univoca giurisprudenza della Sezione, la quale ha già avuto modo di affermare, in più occasioni, che della disposizione dell’articolo 13, comma 7, della legge regionale n. 12 del 2005, e dell’analoga disposizione contenuta all’articolo 14, comma 4, della medesima legge, debba darsi un’interpretazione costituzionalmente orientata. Per questa via, si è ritenuto di dover escludere che l’inosservanza dei termini normativamente prescritti possa determinare automaticamente l’inefficacia dell’intero procedimento sino ad allora svolto.
In particolare, si è affermato che una soluzione che sanzionasse con la perdita di efficacia degli atti la mera violazione del termine condurrebbe inevitabilmente “(...) ad esiti contrastanti con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, posto dall’art. 97 Cost.”.
E invero, accogliendo la tesi suddetta “(...) l’attività amministrativa precedentemente esercitata verrebbe posta nel nulla, con conseguente obbligo per l’amministrazione di rinnovare l’intero procedimento, il tutto in contrasto con il principio di economicità oltre che con la ratio acceleratoria sottesa alla norma. Insomma, l’esigenza di celerità sarebbe, invero, del tutto vanificata ove il termine previsto dall’art. 13, c. 7, della legge regionale n. 12/2005 fosse sanzionato con la perdita di efficacia dell’atto di adozione del piano di governo del territorio, in quanto l’amministrazione dovrebbe reiterare l’intera procedura amministrativa.”.
Per converso, la soluzione interpretativa cui la Sezione ha aderito, e che va in questa sede ribadita, ha evidenziato che la previsione dell’inefficacia degli atti assunti è collocata incidentalmente nel testo dell’articolo, il quale –come detto– prevede che “entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni”. Ciò –secondo l’orientamento richiamato– “consente di riferire la sanzione della inefficacia alla inosservanza non del termine di novanta giorni, previsto nella prima parte della norma, ma di quanto stabilito nella seconda parte della disposizione, ossia alla violazione dell’obbligo di decidere sulle osservazioni e di apportare agli atti del p.g.t. le conseguenti modificazioni.”. Conseguentemente, “l’inefficacia degli atti assunti si verifica solo quando la loro adozione non sia stata preceduta dalla decisione delle osservazioni presentate dagli interessati”.
Tale lettura, oltre ad essere consentita dal tenore letterale della previsione normativa, è altresì in linea con il principio generale per il quale i termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi sono di regola non perentori, soprattutto allorché si tratti di procedure complesse, con la partecipazione di una pluralità di soggetti, a garanzia del contemperamento di tutti gli interessi, pubblici o privati, coinvolti.

1.4 Nel merito, il motivo è tuttavia infondato.
1.4.1 Rileva il Collegio che l’articolo 13 della legge regionale n. 12 del 2005 dispone, al comma 7, che “Entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena di inefficacia degli atti assunti, provvede all'adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all'articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo.”.
Il successivo comma 7-bis –introdotto dall'articolo 1, comma 1, lett. a) della legge regionale 03.10.2007, n. 24 e poi modificato nell’attuale tenore dall’articolo 3, comma 9, lett. a) della legge regionale 22.02.2010, n. 11– stabilisce, inoltre, che “Il termine di cui al comma 7 è di centocinquanta giorni qualora, nella fase del procedimento di approvazione del PGT successiva all’adozione dello stesso, venga pubblicato il decreto di indizione dei comizi elettorali per il rinnovo dell’amministrazione comunale.”.
Le suddette disposizioni stabiliscono, quindi, un termine entro il quale deve pervenirsi alla conclusione del procedimento di formazione del PGT, con evidente ratio acceleratoria dell’iter dello strumento urbanistico.
Al riguardo, deve confermarsi l’adesione all’orientamento già espresso dall’univoca giurisprudenza della Sezione, la quale ha già avuto modo di affermare, in più occasioni, che della disposizione dell’articolo 13, comma 7, della legge regionale n. 12 del 2005, e dell’analoga disposizione contenuta all’articolo 14, comma 4, della medesima legge, debba darsi un’interpretazione costituzionalmente orientata. Per questa via, si è ritenuto di dover escludere che l’inosservanza dei termini normativamente prescritti possa determinare automaticamente l’inefficacia dell’intero procedimento sino ad allora svolto (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 19.11.2014, n. 2765; 11.01.2013, n. 86; 20.12.2010, n. 7614; 10.12.2010, n. 7508).
In particolare, si è affermato che una soluzione che sanzionasse con la perdita di efficacia degli atti la mera violazione del termine condurrebbe inevitabilmente “(...) ad esiti contrastanti con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, posto dall’art. 97 Cost.”.
E invero, accogliendo la tesi suddetta “(...) l’attività amministrativa precedentemente esercitata verrebbe posta nel nulla, con conseguente obbligo per l’amministrazione di rinnovare l’intero procedimento, il tutto in contrasto con il principio di economicità oltre che con la ratio acceleratoria sottesa alla norma. Insomma, l’esigenza di celerità sarebbe, invero, del tutto vanificata ove il termine previsto dall’art. 13, c. 7 della legge regionale n. 12/2005 fosse sanzionato con la perdita di efficacia dell’atto di adozione del piano di governo del territorio, in quanto l’amministrazione dovrebbe reiterare l’intera procedura amministrativa.” (così la richiamata pronuncia della Sezione n. 7508 del 2010).
Per converso, la soluzione interpretativa cui la Sezione ha aderito, e che va in questa sede ribadita, ha evidenziato che la previsione dell’inefficacia degli atti assunti è collocata incidentalmente nel testo dell’articolo, il quale –come detto– prevede che “entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni”. Ciò –secondo l’orientamento richiamato– “consente di riferire la sanzione della inefficacia alla inosservanza non del termine di novanta giorni, previsto nella prima parte della norma, ma di quanto stabilito nella seconda parte della disposizione, ossia alla violazione dell’obbligo di decidere sulle osservazioni e di apportare agli atti del p.g.t. le conseguenti modificazioni.”. Conseguentemente, “l’inefficacia degli atti assunti si verifica solo quando la loro adozione non sia stata preceduta dalla decisione delle osservazioni presentate dagli interessati” (così ancora la sentenza n. 7508 del 2010).
1.4.2 Tale lettura, oltre ad essere consentita dal tenore letterale della previsione normativa, è altresì in linea con il principio generale per il quale i termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi sono di regola non perentori, soprattutto allorché si tratti di procedure complesse, con la partecipazione di una pluralità di soggetti, a garanzia del contemperamento di tutti gli interessi, pubblici o privati, coinvolti (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 14.11.2012, n. 2750).
Sotto altro profilo, non può neppure accedersi alla tesi della ricorrente, secondo la quale la natura ordinatoria del termine sarebbe esclusa dalla circostanza che il comma 7-bis del medesimo articolo 13 abbia previsto una fattispecie nella quale il termine è elevato a centocinquanta giorni. Ad avviso della ricorrente, non sarebbe logico prevedere una maggiore durata di un termine che non sia perentorio.
La tesi, come detto, non convince, in quanto la fissazione del termine, benché ordinatorio, svolge pur sempre una funzione di accelerazione dei procedimenti e individua quali siano le modalità per il corretto operare dell’Amministrazione. Conseguentemente, non può ritenersi priva di rilevanza l’elevazione del termine nella fattispecie di cui al comma 7-bis, posto che –al contrario– sarebbe irragionevole fissare un termine, benché non perentorio, che non possa essere ragionevolmente osservato.
1.4.3 Deve, quindi, concludersi nel senso che della disposizione di legge regionale debba farsi necessariamente un’interpretazione costituzionalmente orientata, volta a garantire l’osservanza dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e buon andamento della pubblica amministrazione (articoli 3 e 97 della Costituzione), nonché ad assicurare l’esigenza che la legge regionale si attenga ai principi fondamentali desumibili dalla legge statale (articolo 117, terzo comma, della Costituzione), la quale stabilisce l’efficacia a tempo indeterminato della delibera di adozione del piano, fissando unicamente i termini di efficacia delle correlate misure di salvaguardia, peraltro di durata pluriennale (articolo 12 del d.P.R. n. 380 del 2001).
Pertanto, tra le possibili interpretazioni, consentite dal tenore letterale della previsione normativa, deve privilegiarsi quella, sopra illustrata, che attribuisce al termine per l’approvazione finale del piano natura ordinatoria, ponendo la sanzione dell’inefficacia in correlazione con la mancata valutazione delle osservazioni pervenute.
1.5 Deve, poi, evidenziarsi che la giurisprudenza della Sezione ha altresì preso in considerazione, ai fini della valutazione del rispetto del termine, la circostanza che alla data della sua scadenza fosse in corso la fase decisoria finale del PGT, ritenendo in tal caso legittimo e rispettoso della previsione normativa l’operato del Comune (v. le richiamate sentenze n. 2765 del 2014 e n. 7614 del 2010).
Ciò è quanto avvenuto anche nel caso di specie, poiché l’avvio della fase di approvazione (20.02.2012) ricade entro i novanta giorni dalla data in cui la delibera di revoca della precedente approvazione è divenuta esecutiva (07.12.2011), né risulta che la rinnovata fase procedimentale di approvazione sia stata successivamente interrotta.
Aderendo all’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato, deve quindi concludersi nel senso che il termine sia stato, nella specie, osservato, senza che a tal fine occorra interrogarsi in merito all’applicabilità del più lungo termine previsto dal comma 7-bis dell’articolo 13 (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.04.2015 n. 1032 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: I commi da 8 a 10 dell’articolo 44 della l.r. 11.03.2005, n. 12 hanno previsto speciali criteri di calcolo degli oneri di urbanizzazione solo con riferimento alle ristrutturazioni edilizie “non comportanti demolizione e ricostruzione”.
Ne deriva, a contrario, che gli interventi di ricostruzione preceduti da demolizione totale o parziale siano assoggettati al contributo concessorio previsto per le nuove costruzioni.
Tale conclusione è, oggi, ulteriormente avvalorata dal nuovo comma 10-bis dell’articolo 44 della l.r. n. 12/2005 –introdotto dall’articolo 17, comma 3, della l.r. 18.04.2012, n. 7– il quale prevede che “I comuni, nei casi di ristrutturazione comportante demolizione e ricostruzione ed in quelli di integrale sostituzione edilizia possono ridurre, in misura non inferiore al cinquanta percento, ove dovuti, i contributi per gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria”.
La disposizione si fonda infatti sull’evidente presupposto che gli interventi in questione siano, in linea di principio, soggetti all’integrale assolvimento della quota di contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione, e prevede, per il futuro, la possibilità per i comuni di ridurre la misura della relativa quota di contributo di costruzione.
Essa, quindi, comprova ulteriormente la soggezione degli interventi di ricostruzione previa demolizione dell’esistente, realizzati anteriormente alla novella, all’integrale corresponsione degli oneri di urbanizzazione.
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6.2 Ciò posto, quanto alla determinazione dell’entità dell’intervento, deve condividersi quanto rappresentato dalla difesa comunale, la quale correttamente evidenzia come i commi da 8 a 10 dell’articolo 44 della legge regionale 11.03.2005, n. 11 abbiano previsto speciali criteri di calcolo degli oneri di urbanizzazione solo con riferimento alle ristrutturazioni edilizie “non comportanti demolizione e ricostruzione”.
Ne deriva, a contrario, che –come già chiarito dalla giurisprudenza formatasi sulle disposizioni richiamate– gli interventi di ricostruzione preceduti da demolizione totale o parziale siano assoggettati al contributo concessorio previsto per le nuove costruzioni (v. Cons. Stato, Sez. IV, 22.05.2012, n. 2969, che conferma la sentenza di questa Sezione del 18.05.2010, n. 1566).
Tale conclusione è, oggi, ulteriormente avvalorata dal nuovo comma 10-bis dell’articolo 44 della legge regionale n. 12 del 2005 –introdotto dall’articolo 17, comma 3, della legge regionale 18.04.2012, n. 7– il quale prevede che “I comuni, nei casi di ristrutturazione comportante demolizione e ricostruzione ed in quelli di integrale sostituzione edilizia possono ridurre, in misura non inferiore al cinquanta percento, ove dovuti, i contributi per gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria”.
La disposizione –introdotta successivamente alla d.i.a. oggetto del presente giudizio, e dunque non applicabile in ogni caso in questa sede– si fonda infatti sull’evidente presupposto che gli interventi in questione siano, in linea di principio, soggetti all’integrale assolvimento della quota di contributo di costruzione commisurata agli oneri di urbanizzazione, e prevede, per il futuro, la possibilità per i comuni di ridurre la misura della relativa quota di contributo di costruzione.
Essa, quindi, comprova ulteriormente la soggezione degli interventi di ricostruzione previa demolizione dell’esistente, realizzati anteriormente alla novella, all’integrale corresponsione degli oneri di urbanizzazione (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 23.03.2015 n. 780 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Lo strumento della perequazione, che trova fondamento legislativo a livello locale nell’art. 11 della LR 12/2005, consente alle amministrazioni comunali di ottenere vantaggi superiori a quelli della tradizionale zonizzazione.
Due opportunità sono di particolare rilievo: (i) intercettare parte della rendita prodotta dalla zonizzazione a favore dei proprietari di aree edificabili; (ii) conformare in dettaglio la trasformazione della proprietà privata, indirizzandola verso obiettivi di utilità sociale.
Si tratta in entrambi i casi di risultati legittimi, ma solo a condizione che siano rispettati i principi della pianificazione e siano evitate soluzioni eccessivamente penalizzanti per i proprietari.
La premessa imprescindibile è che non tutte le aree sono uguali, né possono essere rese uguali con provvedimenti amministrativi (l’art. 8 comma 2-e della LR 12/2005 collega l’individuazione degli ambiti di trasformazione al rispetto delle vocazioni funzionali del territorio). È vero che i diritti edificatori non ineriscono alla proprietà e sono invece attribuiti dalla pianificazione, ma la loro base naturale risiede nelle caratteristiche fisiche e topografiche dei terreni, che li rendono più o meno adatti all’edificazione.
Una volta riconosciuta la base naturale dei diritti edificatori, è anche evidente che la sottrazione di una parte del valore economico di tali diritti non può superare limiti ragionevoli. In effetti, se il privato per poter realizzare una qualsiasi costruzione (ossia per non essere costretto a lasciare inedificato il terreno) deve monetizzare, al prezzo stabilito dal Comune, i diritti edificatori mancanti, questa situazione è assimilabile all’alternativa tra pagare o non pagare una tassa sulla costruzione.
Trattandosi di un peso economico che si aggiunge al vero e proprio contributo di costruzione (oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, contributo sul costo di costruzione), è necessario evitare che la somma di questi oneri abbia esiti confiscatori o determini di fatto un vincolo di inedificabilità.
Anche l’altro aspetto della perequazione, ossia la creazione di diritti edificatori utili esclusivamente a fini commerciali, in quanto non sfruttabili direttamente sul terreno che li genera, è sottoposto a limiti logici e normativi. In generale, si osserva che la perequazione non è uno strumento finalizzato a moltiplicare le rendite private.
Il vero obiettivo è la redistribuzione a tutta la collettività dei vantaggi derivanti a pochi proprietari dall’attribuzione di diritti edificatori: questo implica che sia l’amministrazione a incamerare l’eventuale differenza tra il “giusto diritto edificatorio” e il valore della costruzione, per riversarlo poi sul territorio sotto forma di servizi e infrastrutture.
Le indicazioni offerte dalla normativa sono interpretabili in questo senso. L’art. 11, comma 1, della LR 12/2005 prevede l’attribuzione di identici diritti edificatori nelle aree di trasformazione inserite in piani attuativi e in atti di programmazione negoziata.
In effetti, le posizioni dei proprietari coinvolti in questi interventi edilizi sono equivalenti, e dunque è ragionevole che tutti possano beneficiare nella stessa misura dei diritti edificatori, anche se le costruzioni vengono concentrate solo in un punto specifico.
Con una previsione più ampia e innovativa, il comma 2 dell’art. 11 della LR 12/2005 consente che a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione di quelle agricole e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica, siano attribuiti identici diritti edificatori, inferiori all’indice minimo fondiario.
Questo è il presupposto del vero e proprio mercato dei diritti edificatori, di cui i comuni devono tenere un registro pubblico e aggiornato. Essendo per definizione normativa un bene scarso, i diritti edificatori possono essere vantaggiosamente scambiati tra i privati, fino a raggiungere la soglia minima che permette l’edificazione. È però evidente che questo meccanismo enfatizza la rendita dei proprietari non interessati a costruire, e impone l’intervento calmieratore dell’amministrazione attraverso la monetizzazione dei diritti edificatori mancanti.
A questo punto, è anche evidente che la perequazione aumenta i costi delle costruzioni senza svolgere una funzione di contenimento dell’utilizzo del territorio. Da qui possono derivare effetti discriminatori, in quanto i proprietari più forti economicamente potranno permettersi di pagare un extracosto anche elevato, mentre gli altri dovranno rinunciare a edificare. È quindi necessario che il prezzo della monetizzazione sia attentamente ponderato, tenendo conto dell’evoluzione del mercato immobiliare.
La costituzione di una rendita nella forma di diritti edificatori è meno problematica quando corrisponda chiaramente a un interesse pubblico, in particolare quando sia effettuata a compensazione della cessione gratuita di aree al Comune, come previsto dall’art. 11, comma 3, della LR 12/2005. Analogamente, la concessione di diritti edificatori è ammissibile come indennizzo per le aree che siano sottoposte a un vincolo sostanzialmente espropriativo.
In questi casi si presenta il problema opposto a quello antispeculativo visto sopra, ossia è necessario che questi diritti siano effettivamente commerciabili in modo vantaggioso per i proprietari, in quanto devono compensare una perdita patrimoniale effettiva. A tale fine sono utili gli incentivi per i proprietari che acquistano da altri privati, rendendo meno conveniente l’alternativa della monetizzazione.
Vi sono poi gli incentivi legati alla tipologia dell’edificazione. Alcuni sono considerati ammissibili direttamente dall’art. 11, comma 5, della LR 12/2005 in relazione a obiettivi di interesse pubblico (riqualificazione urbana; edilizia residenziale pubblica; risparmio energetico; edilizia interamente biocompatibile). L’autonomia dei comuni può individuare ulteriori obiettivi.
Si osserva in proposito che più ci si allontana dagli aspetti costruttivi per puntare a finalità di altra natura (nuovi insediamenti produttivi; disponibilità di alloggi di edilizia convenzionata, a canone moderato o a canone sociale) più è necessario che vi sia un attento bilanciamento tra i diritti edificatori di base, ossia quelli generati dal terreno interessato dall’intervento, e i diritti edificatori reperibili tramite le incentivazioni.
Le condizioni per ottenere gli incentivi determinano infatti un incremento dei costi di costruzione e incidono sulla redditività dell’investimento. Può quindi determinarsi un effetto discriminatorio basato nuovamente sulla capacità economica di chi costruisce.

Sui limiti della perequazione
17. Lo strumento della perequazione, che trova fondamento legislativo a livello locale nell’art. 11 della LR 12/2005, consente alle amministrazioni comunali di ottenere vantaggi superiori a quelli della tradizionale zonizzazione.
Due opportunità sono di particolare rilievo: (i) intercettare parte della rendita prodotta dalla zonizzazione a favore dei proprietari di aree edificabili; (ii) conformare in dettaglio la trasformazione della proprietà privata, indirizzandola verso obiettivi di utilità sociale.
18. Si tratta in entrambi i casi di risultati legittimi, ma solo a condizione che siano rispettati i principi della pianificazione e siano evitate soluzioni eccessivamente penalizzanti per i proprietari.
19. La premessa imprescindibile è che non tutte le aree sono uguali, né possono essere rese uguali con provvedimenti amministrativi (l’art. 8, comma 2-e, della LR 12/2005 collega l’individuazione degli ambiti di trasformazione al rispetto delle vocazioni funzionali del territorio). È vero che i diritti edificatori non ineriscono alla proprietà e sono invece attribuiti dalla pianificazione, ma la loro base naturale risiede nelle caratteristiche fisiche e topografiche dei terreni, che li rendono più o meno adatti all’edificazione.
Una volta riconosciuta la base naturale dei diritti edificatori, è anche evidente che la sottrazione di una parte del valore economico di tali diritti non può superare limiti ragionevoli. In effetti, se il privato per poter realizzare una qualsiasi costruzione (ossia per non essere costretto a lasciare inedificato il terreno) deve monetizzare, al prezzo stabilito dal Comune, i diritti edificatori mancanti, questa situazione è assimilabile all’alternativa tra pagare o non pagare una tassa sulla costruzione.
Trattandosi di un peso economico che si aggiunge al vero e proprio contributo di costruzione (oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, contributo sul costo di costruzione), è necessario evitare che la somma di questi oneri abbia esiti confiscatori o determini di fatto un vincolo di inedificabilità.
20. Anche l’altro aspetto della perequazione, ossia la creazione di diritti edificatori utili esclusivamente a fini commerciali, in quanto non sfruttabili direttamente sul terreno che li genera, è sottoposto a limiti logici e normativi. In generale, si osserva che la perequazione non è uno strumento finalizzato a moltiplicare le rendite private.
Il vero obiettivo è la redistribuzione a tutta la collettività dei vantaggi derivanti a pochi proprietari dall’attribuzione di diritti edificatori: questo implica che sia l’amministrazione a incamerare l’eventuale differenza tra il “giusto diritto edificatorio” e il valore della costruzione, per riversarlo poi sul territorio sotto forma di servizi e infrastrutture.
21. Le indicazioni offerte dalla normativa sono interpretabili in questo senso. L’art. 11, comma 1, della LR 12/2005 prevede l’attribuzione di identici diritti edificatori nelle aree di trasformazione inserite in piani attuativi e in atti di programmazione negoziata.
In effetti, le posizioni dei proprietari coinvolti in questi interventi edilizi sono equivalenti, e dunque è ragionevole che tutti possano beneficiare nella stessa misura dei diritti edificatori, anche se le costruzioni vengono concentrate solo in un punto specifico.
22. Con una previsione più ampia e innovativa, il comma 2 dell’art. 11 della LR 12/2005 consente che a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione di quelle agricole e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica, siano attribuiti identici diritti edificatori, inferiori all’indice minimo fondiario.
Questo è il presupposto del vero e proprio mercato dei diritti edificatori, di cui i comuni devono tenere un registro pubblico e aggiornato. Essendo per definizione normativa un bene scarso, i diritti edificatori possono essere vantaggiosamente scambiati tra i privati, fino a raggiungere la soglia minima che permette l’edificazione. È però evidente che questo meccanismo enfatizza la rendita dei proprietari non interessati a costruire, e impone l’intervento calmieratore dell’amministrazione attraverso la monetizzazione dei diritti edificatori mancanti.
A questo punto, è anche evidente che la perequazione aumenta i costi delle costruzioni senza svolgere una funzione di contenimento dell’utilizzo del territorio. Da qui possono derivare effetti discriminatori, in quanto i proprietari più forti economicamente potranno permettersi di pagare un extracosto anche elevato, mentre gli altri dovranno rinunciare a edificare. È quindi necessario che il prezzo della monetizzazione sia attentamente ponderato, tenendo conto dell’evoluzione del mercato immobiliare.
23. La costituzione di una rendita nella forma di diritti edificatori è meno problematica quando corrisponda chiaramente a un interesse pubblico, in particolare quando sia effettuata a compensazione della cessione gratuita di aree al Comune, come previsto dall’art. 11, comma 3, della LR 12/2005. Analogamente, la concessione di diritti edificatori è ammissibile come indennizzo per le aree che siano sottoposte a un vincolo sostanzialmente espropriativo.
In questi casi si presenta il problema opposto a quello antispeculativo visto sopra, ossia è necessario che questi diritti siano effettivamente commerciabili in modo vantaggioso per i proprietari, in quanto devono compensare una perdita patrimoniale effettiva. A tale fine sono utili gli incentivi per i proprietari che acquistano da altri privati, rendendo meno conveniente l’alternativa della monetizzazione.
24. Vi sono poi gli incentivi legati alla tipologia dell’edificazione. Alcuni sono considerati ammissibili direttamente dall’art. 11, comma 5, della LR 12/2005 in relazione a obiettivi di interesse pubblico (riqualificazione urbana; edilizia residenziale pubblica; risparmio energetico; edilizia interamente biocompatibile). L’autonomia dei comuni può individuare ulteriori obiettivi.
Si osserva in proposito che più ci si allontana dagli aspetti costruttivi per puntare a finalità di altra natura (nuovi insediamenti produttivi; disponibilità di alloggi di edilizia convenzionata, a canone moderato o a canone sociale) più è necessario che vi sia un attento bilanciamento tra i diritti edificatori di base, ossia quelli generati dal terreno interessato dall’intervento, e i diritti edificatori reperibili tramite le incentivazioni.
Le condizioni per ottenere gli incentivi determinano infatti un incremento dei costi di costruzione e incidono sulla redditività dell’investimento. Può quindi determinarsi un effetto discriminatorio basato nuovamente sulla capacità economica di chi costruisce.
Conclusioni
25. Tornando al caso in esame, inquadrato economicamente come si è visto sopra, si ritiene che le modalità con cui il PGT ha attuato la perequazione presentino le seguenti criticità:
(a) vi è un intervallo eccessivo tra i diritti edificatori generati dall’area interessata dall’intervento e quelli da acquistare, monetizzare, o reperire mediante gli incentivi. Non è possibile stabilire, in mancanza di puntuali indicazioni normative, una ripartizione esatta, ma si può ritenere che almeno la metà dei diritti edificatori necessari per intraprendere una costruzione (indice di densità minimo) debba appartenere alla prima categoria. In questo modo il peso degli incentivi è relativizzato, e viene salvaguardata la libertà di scelta dei privati circa le caratteristiche della costruzione;
(b) con il prezzo iniziale della monetizzazione, e la conseguente necessità di utilizzare tutti gli incentivi, erano praticabili solo l’attività edificatoria dotata dei più elevati standard costruttivi (quindi più costosa) e quella finalizzata all’edilizia sociale (non facilmente gestibile da un privato o da un normale impresa di costruzioni).
In corso di causa è intervenuta la riduzione del prezzo della monetizzazione, ma rimane la necessità di un’indagine più precisa sulla situazione del mercato immobiliare e di un’analisi più dettagliata dei reali costi di costruzione (in particolare, delle voci che presentano rigidità, come lavoro e materiali);
(c) la disciplina del PGT non tiene adeguatamente conto della distinzione tra l’indice di densità minimo e quello massimo. Per raggiungere il primo, i diritti edificatori generati dall’area interessata dall’intervento non possono essere inferiori, come si è visto, alla metà del totale. Nello specifico, per contro, come si è detto, i diritti edificatori generati dall’area in questione sono stati fissati in 0,25 mq/mq e l’indice minimo di densità in 0,80 mq/mq, determinando un differenziale di diritti edificatori da colmare, per ogni mq edificato, pari a 0,55 mq/mq [0,80-0,25], che è alla base di quell’effetto distorsivo che la ricorrente giustamente censura;
(d) è invece in relazione al secondo indice di densità (quello massimo) che, una volta corretto il primo nel senso sopra chiarito, possono trovare maggiore spazio le politiche incentivanti del Comune, le quali, operando su questo segmento della capacità edificatoria, sono in grado di svolgere un’appropriata funzione premiale senza effetti inibitori o distorsivi.
26. Il ricorso deve quindi essere accolto, con il conseguente annullamento delle norme del PGT relative alla perequazione. L’effetto conformativo di questa pronuncia comporta l’obbligo per il Comune di riesaminare la disciplina in questione mediante un nuovo pronunciamento del consiglio comunale, nel rispetto delle indicazioni sopra esposte.
Per tale adempimento è fissato il termine di 90 giorni dal deposito della presente sentenza (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 09.01.2015 n. 21 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2014

EDILIZIA PRIVATAL’art. 73, comma 1, della l.r. 12.2005 stabilisce a tal fine che “in ciascun comune, almeno l'8 per cento delle somme riscosse per oneri di urbanizzazione secondaria è ogni anno accantonato in apposito fondo, risultante in modo specifico nel bilancio di previsione, destinato alla realizzazione delle attrezzature indicate all'articolo 71, nonché per interventi manutentivi, di restauro e ristrutturazione edilizia, ampliamento e dotazione di impianti, ovvero all'acquisto delle aree necessarie”.
Sicché, la concessione del finanziamento pubblico, nei limiti delle risorse accantonate nel bilancio dell’ente, sia subordinato ad uno specifico provvedimento amministrativo che ne accerti l’ammissibilità alla luce dei parametri indicati dalla legge.
A tal fine l’amministrazione comunale è tenuta, oltre che a verificare riconducibilità degli interventi richiesti con quelli normativamente previsti e la loro compatibilità con gli strumenti urbanistici in essere, anche a valutare, nell’esercizio della propria discrezionalità amministrativa, l’interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell’opera in ragione della consistenza ed incidenza sociale nel comune delle rispettive confessioni religiose.
Né il comune risulta obbligato a finanziare totalmente il programma presentato, potendo il finanziamento essere concesso solo in parte.
In assenza di siffatta valutazione, destinata a trovare espressione in un provvedimento formale dei competenti organi comunali adeguatamente motivato con riguardo agli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda, non appare configurabile in capo ai potenziali beneficiari alcun diritto soggettivo a conseguire direttamente il finanziamento nella misura dell’accantonamento previsto dalla legge.

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Con la nota sopra citata, il Commissario straordinario del comune di Sedriano (MI), espone quanto segue.
La legge regionale 11.03.2005, n. 12 impone ai comuni di accantonare ogni anno almeno l'8 per cento delle somme riscosse per oneri di urbanizzazione secondaria in un in apposito fondo diretto alla realizzazione di attrezzature di interesse comune destinate a servizi religiosi da effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in materia di culto della chiesa cattolica (o delle altre confessioni religiose aventi una presenza diffusa, organizzata e stabile nell'ambito del comune) che ne facciano richiesta, presentando entro il 30 giugno di ogni anno un programma di massima, anche pluriennale, degli interventi da effettuare.
La stessa legge regionale stabilisce, inoltre, che il comune, entro Il successivo 30 novembre, dopo aver verificato che gli interventi previsti nei programmi presentati rientrano tra quelli finanziabili, ripartisce i predetti contributi, finanziando in tutto o in parte i programmi a tal fine presentati.
Richiamati i predetti riferimenti normativi si rappresenta che il comune non ha mai proceduto all'accantonamento in bilancio della quota prevista dalla legge, né ha mai impegnato tale somma, ma, a fronte delle ripetute richieste di finanziamento presentate dalla locale parrocchia, ha impegnato e, successivamente, liquidato una quota decisa sulla base della disponibilità di bilancio del momento, a prescindere sia dall'importo del contributo che doveva essere accantonato e sia dal programma di massima che la parrocchia stessa, tramite il proprio rappresentante legale, aveva fatto pervenire al comune, unitamente alle fatture che rendicontavano l'avvenuta realizzazione dei lavori.
Si è quindi è venuta a creare una situazione tale che, in alcuni anni, l'importo corrisposto dal comune risulta inferiore, in altri, superiore a quanto dovuto in base alla legge regionale sopra richiamata.
Tutto ciò premesso e allegata la documentazione relativa al caso di specie, si formulano i seguenti quesiti.
- se il comune debba riconoscere il finanziamento di tali contributi pari ad euro 281.457,81 debito fuori bilancio ai sensi dell'art. 194 del TUEL;
- se il comune possa compensare le somme dovute al culto religioso con l'eccedenza corrisposta in più nel corso degli anni pari ad euro 39.449,76.
...
L’esame del merito della questione, nei limiti sopra riferiti, richiede di chiarire gli obblighi incombenti sul Comune per effetto delle disposizioni contenute nella legge regionale 11.03.2005, n. 12 dirette a promuovere, la realizzazione di attrezzature di interesse comune destinate a servizi religiosi da effettuarsi da parte degli enti istituzionalmente competenti in materia di culto della Chiesa Cattolica e delle altre confessioni religiose aventi una presenza diffusa, organizzata e stabile nell’ambito del comune.
L’art. 73, primo comma, della predetta legge regionale stabilisce a tal fine che “in ciascun comune, almeno l'8 per cento delle somme riscosse per oneri di urbanizzazione secondaria è ogni anno accantonato in apposito fondo, risultante in modo specifico nel bilancio di previsione, destinato alla realizzazione delle attrezzature indicate all'articolo 71, nonché per interventi manutentivi, di restauro e ristrutturazione edilizia, ampliamento e dotazione di impianti, ovvero all'acquisto delle aree necessarie”.
Lo stesso art. 73 precisa quindi che “i contributi sono corrisposti agli enti delle confessioni religiose di cui all'articolo 70 che ne facciano richiesta. A tal fine le autorità religiose competenti, secondo l'ordinamento proprio di ciascuna confessione, presentano al comune entro il 30 giugno di ogni anno un programma di massima, anche pluriennale, degli interventi da effettuare, dando priorità alle opere di restauro e di risanamento conservativo del proprio patrimonio architettonico esistente, corredato dalle relative previsioni di spesa. Entro il successivo 30 novembre, il comune, dopo aver verificato che gli interventi previsti nei programmi presentati rientrino tra quelli di cui all'articolo 71, comma 1, ripartisce i predetti contributi tra gli enti di cui all'articolo 70 che ne abbiano fatto istanza, tenuto conto della consistenza ed incidenza sociale nel comune delle rispettive confessioni religiose, finanziando in tutto o in parte i programmi a tal fine presentati. Tali contributi, da corrispondere entro trenta giorni dall'esecutività della deliberazione di approvazione del bilancio annuale di previsione, sono utilizzati entro tre anni dalla loro assegnazione e la relativa spesa documentata con relazione che gli enti assegnatari trasmettono al comune entro sei mesi dalla conclusione dei lavori”.
Dal quadro normativo definito dalle disposizioni sopra richiamate emerge chiaramente che
la concessione del finanziamento pubblico, nei limiti delle risorse accantonate nel bilancio dell’ente, sia subordinato ad uno specifico provvedimento amministrativo che ne accerti l’ammissibilità alla luce dei parametri indicati dalla legge.
A tal fine l’amministrazione comunale è tenuta, oltre che a verificare riconducibilità degli interventi richiesti con quelli normativamente previsti e la loro compatibilità con gli strumenti urbanistici in essere, anche a valutare, nell’esercizio della propria discrezionalità amministrativa, l’interesse pubblico sotteso alla realizzazione dell’opera in ragione della consistenza ed incidenza sociale nel comune delle rispettive confessioni religiose.
Né il comune risulta obbligato a finanziare totalmente il programma presentato, potendo il finanziamento essere concesso solo in parte.
In assenza di siffatta valutazione, destinata a trovare espressione in un provvedimento formale dei competenti organi comunali adeguatamente motivato con riguardo agli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda, non appare configurabile in capo ai potenziali beneficiari alcun diritto soggettivo a conseguire direttamente il finanziamento nella misura dell’accantonamento previsto dalla legge
(Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 17.10.2014 n. 263).

EDILIZIA PRIVATA: L.R. Lombardia 12/2005: la scadenza del termine per l'approvazione dei PGT non comporta la decadenza dei titoli edilizi non avviati.
Il TAR Lombardia-Milano interpreta l'articolo 25, c. 1, della legge regionale n. 12/2005 nell'ottica del principio di ragionevolezza, affermando che il decorso del termine per l'approvazione (allora il 31.12.2012, oggi il 30.06.2014) dei P.G.T. imponga non la decadenza (art. 15 T.U.E.D.), bensì la sospensione dei titoli edilizi privi di inizio lavori.
Con la sentenza 24.07.2013 n. 1943 e la sentenza 03.01.2014 n. 2 il TAR Lombardia-Milano, Sez. II, interviene sulla questione dell'efficacia della disposizione contenuta nel comma 1 dell'articolo 25 della L.R. 12/2005 secondo cui "1. Gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia fino all’approvazione del PGT e comunque non oltre la data del 30.06.2014 [...]".
Tutto ruota, ovviamente, sulla nozione di "perdita di efficacia" che, se tradizionalmente definita come l'idoneità di un atto a produrre effetti giuridici (Virga, 1997), non significa di per sé decadenza, istituto che produce l'estinzione di un rapporto, non di un atto (Santaniello, 1962), ma unicamente incapacità dell'atto di produrre effetti.
In una accezione letterale l'espressione ^perdita di efficacia^ significa la mera sospensione degli effetti dello strumento urbanistico in essere, che rimarrebbe vigente in attesa del nuovo. Le conseguenze pratiche di una simile opzione, conforme al testo di legge e alla teoria generale del diritto, corrispondono alla paralisi dello strumento urbanistico.
In una interpretazione logica, che operi avendo presente lo scopo che il legislatore sembra essersi prefisso con la norma, la medesima espressione potrebbe tuttavia valere a configurare la perdita di efficacia come sinonimo di decadenza. In tal senso si esprimeva la D.G. Territorio in un verbale della Commissione consiliare Territorio del 29.07.2010.
La rara dottrina che ha commentato l'articolo 25 o non si è espressa (G. Inzaghi, 2005) o ha sostenuto la tesi della applicabilità dell'art. 9 del TUED (G. Leo, 2005).
In questo scenario si calano le decisioni del TAR Lombardia, ad avviso del quale la disposizione in questione impone non la decadenza, bensì la sospensione dei titoli edilizi rilasciati ma privi di inizio lavori. Il decorso del termine indicato dall'articolo 25 per l'approvazione non equivale, afferma il TAR, a fattispecie ostativa ex 15 D.P.R. 380/2001, a norma del quale: "4. Il permesso decade con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio.".
Si tratta, si afferma: "di un’interpretazione del dettato legislativo regionale rispettosa del canone di ragionevolezza che –ex art. 3 della Costituzione– deve sempre accompagnare l’esercizio della funzione legislativa, anche da parte delle Regioni (sulla rilevanza della “ragionevolezza”, quale parametro costituzionale, si veda, fra le decisioni più recenti: Corte Costituzionale, 27.06.2013, n. 160).".
A sostegno della tesi cita il TAR la circolare 19.06.2013, n. 14 (pubblicata sul BURL 21.06.2013, n. 25), con cui la Regione Lombardia ha stabilito che possono essere riattivate le istanze di intervento presentate entro il 31.12.2012 ma non definite per effetto della pregressa disciplina restrittiva, sicché le novità della LR 1/2013 finiscono per avere un effetto sostanzialmente retroattivo (ex tunc).
Giova in ultimo ricordare che la questione interpretativa dei menzionati commi dell’art. 25 della LR 12/2005 ha perso parzialmente rilevanza, visto che la stessa Regione Lombardia, con legge regionale 04.06.2013, n. 1, ha espressamente abrogato i commi in questione (cfr. l’art. 2, comma 2°, della legge), fissando un nuovo termine per l’approvazione del PGT per i Comuni rimasti ancora inerti, al 30.06.2014.
Poiché, tuttavia, il dettato del comma 1 è rimasto il medesimo ("Gli strumenti urbanistici comunali vigenti conservano efficacia ..."), la soluzione offerta dal TAR è utile per la nuova scadenza
(tratto da e link a http://studiospallino.blogspot.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie avvisi e concorsi n. 6 del 05.02.2014, "Disposizioni per l’iscrizione all’albo dei commissari ad acta di cui all’art. 31 della legge regionale 11.03.2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio», disciplinato con d.g.r. n. 6/41493 del 19.02.1999 «Attuazione dell’art. 14, secondo comma, della legge regionale 23.06.1997, n. 23. Definizione di criteri e modalità per la formazione, la gestione e l’articolazione dell’albo dei commissari ad acta ai fini dell’esercizio dei poteri sostitutivi regionali in materia edilizio-urbanistica e paesistico-ambientale»" (deliberazione G.R. 24.01.2014 n. 1273).

COMPETENZE GESTIONALI - URBANISTICAIl parere di compatibilità del PGT con il PTCP, di cui alla LR 12/2005, non costituisce una manifestazione della generale potestà di pianificazione riconosciuta dal Testo Unico degli enti locali (D.Lgs. 267/2000), all’organo consiliare, quanto piuttosto una valutazione di carattere tecnico, non riservata pertanto al Consiglio.
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Va ricordato l’indirizzo giurisprudenziale che riconosce alle Amministrazioni ampia discrezionalità in sede di approvazione degli strumenti urbanistici generali, senza contare che le osservazioni dei privati a questi ultimi costituiscono un mero apporto collaborativo.

La giurisprudenza amministrativa, infatti, è ormai giunta alla conclusione che il parere di compatibilità del PGT con il PTCP, di cui alla LR 12/2005, non costituisce una manifestazione della generale potestà di pianificazione riconosciuta dal Testo Unico degli enti locali (D.Lgs. 267/2000), all’organo consiliare, quanto piuttosto una valutazione di carattere tecnico, non riservata pertanto al Consiglio (si vedano, sul punto, le sentenze del TAR Lombardia, sez. II, n. 4303/2009, n. 1221/2010, n. 7512 del 10.12.2010 e n. 7614/2010, costituenti precedenti specifici ai quali si rinvia).
Il precedente di segno opposto di questa Sezione II, citato dalla ricorrente (sentenza n. 5292/2007), risulta ormai superato dalle più recenti decisioni di cui sopra, senza contare che la sentenza n. 5292/2007 è stata annullata senza rinvio dal Consiglio di Stato con sentenza della sezione IV, 28.05.2009, n. 3337.
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Nella controdeduzione all’osservazione n. 14 della società istante, l’Amministrazione ha avuto cura di specificare che l’ambito di trasformazione commerciale “E” è stato individuato sulla base di una precedente proposta di piano attuativo in variante al PRG presentata dalla società stessa (cfr. su tale proposta, il doc. 4 ed il doc. 12 del Comune), mentre non appariva rispondente alle esigenze della collettività la soppressione dell’area a verde, peraltro già non edificabile anche in base al previgente PRG.
Si tratta di motivazioni non illogiche né arbitrarie, che escludono l’illegittimità della decisione di pianificazione del Comune, anche tenendo conto dell’indirizzo giurisprudenziale che riconosce alle Amministrazioni ampia discrezionalità in sede di approvazione degli strumenti urbanistici generali, senza contare che le osservazioni dei privati a questi ultimi costituiscono un mero apporto collaborativo (cfr. fra le tante, la fondamentale sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 10.05.2012, n. 2710, richiamata e confermata dalla successiva sentenza della stessa Sezione IV, 28.11.2012, n. 6040; Consiglio di Stato, sez. IV, 28.12.2012, n. 6703 e 21.12.2012, n. 6656; oltre che, fra le decisioni di primo grado, TAR Toscana, sez. I, 20.11.2013, n. 1593; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 04.12.2013, n. 2696, 26.02.2013, n. 532 e 08.02.2012, n. 437; TAR Emilia Romagna, Parma, 29.01.2013, n. 26; TRGA Trentino Alto Adige, Bolzano, 17.07.2012, n. 255)
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.01.2014 n. 280 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2013

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 53 del 31.12.2013, "Direzione generale Territorio,urbanistica e difesa del suolo - Esame e valutazione delle domande di iscrizione all’albo dei commissari ad acta ai fini dell’esercizio dei poteri sostitutivi regionali in materia edilizio-urbanistica e paesistico-ambientale, istituito con legge regionale 11.03.2005, n. 12" (decreto A.R. 23.12.2013 n. 12733).

URBANISTICA: La delibera di approvazione del PGT va annullata nella parte in cui omette di apprezzare, attraverso una corretta e completa istruttoria, quali e quante realtà sociali espressione di religioni non cattoliche, in ispecie islamiche, esistano nel Comune, di valutare le loro istanze in termini di servizi religiosi e di decidere motivatamente se e in che misura esse possano essere soddisfatte nel Piano dei servizi.
Il Piano dei servizi, che ai sensi dell’art. 7 della l.r. 12/2005 è una delle articolazioni del PGT, ai sensi del successivo art. 9, comma 4, “valuta prioritariamente l'insieme delle attrezzature al servizio delle funzioni insediate nel territorio comunale… e, in caso di accertata insufficienza o inadeguatezza delle attrezzature stesse, quantifica i costi per il loro adeguamento e individua le modalità di intervento. Analogamente il piano indica… le necessità di sviluppo e integrazione dei servizi esistenti, ne quantifica i costi e ne prefigura le modalità di attuazione..”.
Ai sensi degli artt. 71 e 72 della stessa l. 12/2005, fanno poi parte dei “servizi” che il relativo Piano deve considerare anche le “attrezzature di interesse comune destinate a servizi religiosi”, da pianificare “valutate le istanze avanzate dagli enti delle confessioni religiose di cui all’articolo 70”.
Quest’ultima norma, infine, considera confessioni religiose le cui istanze vanno valutate non solo la Chiesa cattolica, ma anche tutte le altre “confessioni religiose come tali qualificate in base a criteri desumibili dall’ordinamento ed aventi una presenza diffusa, organizzata e stabile nell’ambito del comune ove siano effettuati gli interventi disciplinati dal presente capo, ed i cui statuti esprimano il carattere religioso delle loro finalità istituzionali”. E’ poi del tutto manifesto che tali caratteri si riconoscono in una religione diffusa a livello mondiale come l’Islam.
La stessa norma richiama anche una “previa convenzione” fra le associazioni ed il Comune interessato, richiamo che però va interpretato in senso conforme alle norme che nel nostro ordinamento garantiscono la libertà di culto, ovvero l’art. 19 Cost., l’art. 9 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, esecutiva in Italia per la l. 04.08.1955 n. 848 e l’art. 10 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, o Carta di Nizza, 07.12.2000, che come è noto ha ora il medesimo valore giuridico dei Trattati europei, ai sensi dell’art. 6 del Trattato di Lisbona 13.12.2007.
In tali termini, la stipula di una convenzione deve ritenersi richiesta per realizzare opere con “contributi e provvidenze” pubblici, non già semplicemente per essere presi in considerazione come realtà sociale ai fini della programmazione dei servizi religiosi, perché a pensarla altrimenti ogni Comune potrebbe scegliere in modo discrezionale di promuovere o avversare una qualche confessione religiosa rispetto ad altre.
Ciò posto, e a prescindere dalla generica possibilità, allegata dal Comune, di realizzare altrimenti i servizi religiosi in base alle norme comuni sulla modifica della destinazione d’uso di immobili esistenti, possibilità secondo logica dipendente dalle norme di zona, è accertato quanto l’associazione afferma, ovvero che (v. doc. 12 ricorrente, copia catalogo servizi esistenti; doc. 11 ricorrente, copia relazione generale al PGT, p. 92 § 10) nel redigere il Piano dei servizi sono stati considerati soltanto i servizi religiosi collegati alla Chiesa cattolica. Per conto, la presenza in Brescia di comunità di cittadini di religione musulmana è dato notorio a livello locale e nazionale.
La delibera di approvazione del PGT va pertanto annullata nella parte in cui omette di apprezzare, attraverso una corretta e completa istruttoria, quali e quante realtà sociali espressione di religioni non cattoliche, in ispecie islamiche, esistano nel Comune, di valutare le loro istanze in termini di servizi religiosi e di decidere motivatamente se e in che misura esse possano essere soddisfatte nel Piano dei servizi (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 28.12.2013 n. 1176 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Va ricordato il tenore dell’art. 13, comma 7, della l.r. 12/2005: “Entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il Consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all’eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena d’inefficacia degli atti assunti, provvede all’adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale, o con i limiti di cui all’articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo.”
L’effettivo significato della norma è controverso in giurisprudenza: si rinvia, in quanto necessario, alla sentenza TAR Lombardia Milano 7508/2010 di cui si è detto, che mette in dubbio l’effettiva portata del termine “inefficacia”.
Salva e impregiudicata la relativa questione, è però certo che la procedura è regolarmente conclusa allorquando la delibera di approvazione delle controdeduzioni e di approvazione del piano intervenga entro i prescritti novanta giorni “dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni”, che a sua volta, ai sensi del comma 4 dello stesso art. 13, è di trenta giorni dal deposito.

... per l’annullamento, previa sospensione, della deliberazione 19.03.2012 n. 57, pubblicata sul BURL il 24.10.2012, con la quale il Consiglio comunale di Brescia ha approvato in via definitiva le controdeduzioni al Piano di governo del territorio – PGT e il PGT stesso, nella parte in cui ha disposto sull’area denominata unità di intervento L 2 1 “Pietra Curva” di proprietà della ricorrente, non consentendo di realizzarvi una grande struttura di vendita;
...
- con il secondo motivo, corrispondente alla censura seconda alle pp. 29-30, deduce violazione dell’art. 13, comma 7, della l.r. Lombardia 11.03.2005 n. 12, per esser stato a suo dire superato il termine di 90 giorni accordato, sempre a suo dire a pena di decadenza di tutti gli atti, dalla norma suddetta per controdedurre alle osservazioni e approvare il PGT adottato;
...
Il secondo motivo di impugnazione è invece infondato in fatto.
Per chiarezza, va ricordato il tenore dell’art. 13, comma 7, della l.r. 12/2005: “Entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il Consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all’eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena d’inefficacia degli atti assunti, provvede all’adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale, o con i limiti di cui all’articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo.”
L’effettivo significato della norma, così come ricordato anche dal Comune resistente e riportato in premesse, è controverso in giurisprudenza: si rinvia, in quanto necessario, alla sentenza TAR Lombardia Milano 7508/2010 di cui si è detto, che mette in dubbio l’effettiva portata del termine “inefficacia”. Salva e impregiudicata la relativa questione, è però certo che la procedura è regolarmente conclusa allorquando la delibera di approvazione delle controdeduzioni e di approvazione del piano intervenga entro i prescritti novanta giorni “dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni”, che a sua volta, ai sensi del comma 4 dello stesso art. 13, è di trenta giorni dal deposito
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 28.12.2013 n. 1168 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - ENTI LOCALI - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 52 del 27.12.2013, "Disposizioni per l’attuazione della programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell’art. 9-ter della legge regionale 31.03.1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio e sulla contabilità della Regione) - Collegato 2014" (L.R. 24.12.2013 n. 19).
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Di particolare interesse, si leggano:
Art. 1 - (Disposizioni per la pianificazione dei comuni di nuova istituzione. Modifica alla l.r. 12/2005)
Art. 3 - (Misure di razionalizzazione della spesa per le comunità montane)
Art. 15 - (Disposizioni transitorie e finali)

URBANISTICA: Il comma 7 dell’art. 13 l.r. 12/2005 dispone che "Entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il Consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all’eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena d’inefficacia degli atti assunti, provvede all’adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale, o con i limiti di cui all’articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo”.
La norma in questione, alla lettera, prevede una sanzione di inefficacia degli “atti” assunti per adottare il PGT ove le relative osservazioni non vengano decise entro un termine.
Ad avviso del Collegio, però, l’interpretazione di detta norma -controversa in giurisprudenza anche in rapporto ai veri e propri atti di adozione, vedasi TAR Lombardia Milano sez. II 10.12.2010 n. 7508- non va estesa agli atti istruttori, per i quali una inefficacia non è a priori configurabile, trattandosi di atti endoprocedimentali, che di efficacia mancano per natura e potrebbero se mai essere colpiti, a somiglianza degli atti istruttori penali, da una inutilizzabilità, che però non è nella legge.

Il primo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti va respinto.
La ricorrente invoca il comma 7 dell’art. 13 l.r. 12/2005, per cui “Entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il Consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all’eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena d’inefficacia degli atti assunti, provvede all’adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale, o con i limiti di cui all’articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo”.
La norma in questione, alla lettera, prevede una sanzione di inefficacia degli “atti” assunti per adottare il PGT ove le relative osservazioni non vengano decise entro un termine.
Ad avviso del Collegio, però, l’interpretazione di detta norma -controversa in giurisprudenza anche in rapporto ai veri e propri atti di adozione, vedasi TAR Lombardia Milano sez. II 10.12.2010 n. 7508, citata anche dal Comune (memoria 02.11.2013 p. 18)- non va estesa agli atti istruttori, per i quali una inefficacia non è a priori configurabile, trattandosi di atti endoprocedimentali, che di efficacia mancano per natura e potrebbero se mai essere colpiti, a somiglianza degli atti istruttori penali, da una inutilizzabilità, che però non è nella legge.
Nulla vietava quindi che il Comune riadattasse il Piano con la precedente istruttoria (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 14.12.2013 n. 1131 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: La giurisprudenza interpreta la locuzione legislativa “procedure in corso alla data del 31.03.2010” (ex art. 26, comma 3-ter, l.r. 12/2005) ritenendo sufficiente l’avvio, a tale data, del procedimento di approvazione del piano, senza richiedere che sia intervenuta, alla ridetta data, la deliberazione del Consiglio comunale di adozione del piano, che dovrà essere successivamente approvato.
Tale interpretazione, oltre che avvalorata da un’interpretazione sistematica della richiamata normativa regionale, appare coerente con i principi generali sul procedimento amministrativo, di cui alla legge n. 241/1990, principi certamente applicabili alle procedure comunali di variante urbanistica (cfr. art. 29 della legge 241/1990).

L’art. 26 della legge regionale n. 12/2005, al co. 3-ter (introdotto dall’art. 21, comma 1, lett. b), della legge regionale 7/2010), prevede che: “Fatta comunque salva la conclusione, anche agli effetti di variante urbanistica, delle procedure in corso alla data del 31.03.2010, per i comuni che alla medesima data non hanno adottato il PGT non trovano applicazione le disposizioni di cui all’articolo 25, comma 1,...” (norma che, come noto, permette a determinate condizioni l’approvazione di piani attuativi in variante al PRG).
La giurisprudenza interpreta la locuzione legislativa “procedure in corso alla data del 31.03.2010” ritenendo sufficiente l’avvio, a tale data, del procedimento di approvazione del piano, senza richiedere che sia intervenuta, alla ridetta data, la deliberazione del Consiglio comunale di adozione del piano, che dovrà essere successivamente approvato (cfr., in tal senso, TAR Lombardia, Milano, II, 26.07.2011 n. 1992, che valorizza la previsione di cui all’art. 14 della l.r. n. 12/2005 -il quale prevede, per i piani attuativi di iniziativa privata, che l’istruttoria sia condotta dai competenti uffici comunali, i quali, in caso di esito positivo, propongono l’adozione del piano all’organo politico competente– onde inferirne che, la deliberazione di adozione da parte del Consiglio comunale non può che intervenire al termine della positiva istruttoria condotta dagli uffici, giacché, in caso contrario, la proposta di piano di iniziativa privata non sarebbe posta all’attenzione dell’organo consiliare).
Tale interpretazione, oltre che avvalorata da un’interpretazione sistematica della richiamata normativa regionale, appare coerente con i principi generali sul procedimento amministrativo, di cui alla legge n. 241/1990, principi certamente applicabili alle procedure comunali di variante urbanistica (cfr. art. 29 della legge 241/1990) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.10.2013 n. 2336 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALa l.r. lombarda n. 93/1980, nel disciplinare in modo puntuale i limiti dell'utilizzazione edilizia delle zone agricole, con l'individuazione tipologica degli interventi ammessi, la loro necessaria connotazione funzionale all'esercizio delle attività agricole, l'enucleazione di restrittivi indici fondiari ed edilizi, il collegamento imprescindibile con ineludibili requisiti soggettivi è ispirata ad una trasparente ratio tesa a evitare e minimizzare il c.d. consumo di suolo.
In tale prospettiva, mentre deve evidentemente escludersi che gli strumenti urbanistici possano modificare in senso ampliativo i predetti limiti e parametri, non può viceversa sostenersi che, sia pure con specifica e congrua motivazione, essi non possano, invece, introdurre limitazioni più penetranti, col limite ovvio di non poter precludere l'utilizzazione agricola, la conservazione dei manufatti esistenti, la loro ristrutturazione a fini e usi produttivi.
La giurisprudenza di questa Sezione ha già avuto modo di chiarire che "Nella regione Lombardia l'art. 2 l.r. 07.06.1980 n. 93, nel prevedere la normativa applicabile nei territori dei comuni per le zone agricole E, non ha precluso all'autorità urbanistica l'esercizio del più pieno potere di pianificazione del territorio anche in funzione di salvaguardia dei valori ambientali e paesaggistici, con la conseguenza che le disposizioni da esso introdotte si applicano in via sussidiaria ove manchino specifiche prescrizioni dello strumento urbanistico, e non rendono illegittime le scelte inerenti alla assoluta inedificabilità e immodificabilità delle aree agricole, ovvero quelle che subordinano l'identificazione delle possibili modifiche all'adozione di un piano attuativo, volto alla razionale gestione del territorio posto all'interno dell'istituendo parco".
L'art. 4 della legge, nello stabilire che "Le disposizioni di cui agli artt. 2 e 3 della presente legge sono immediatamente prevalenti sulle norme e sulle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi e di igiene comunali che risultino in contrasto con esse", intende soltanto evidenziare che diverse e/o più favorevoli prescrizioni, condizioni, indici e parametri eventualmente previsti negli strumenti urbanistici e nei regolamenti comunali sono sostituiti in via diretta e automatica, previa doverosa disapplicazione, da quelli contemplati direttamente dalla legge regionale, che ha contenuti immediatamente precettivi e non richiede, quindi, l'avvio di alcuna procedura di recepimento mediante variante urbanistica.
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La legge regionale lombarda n. 12/2005, a differenza della legge regionale n. 93/1980, ha espressamente indicato e previsto che gli strumenti urbanistici comunali debbano recepire le prescrizioni ivi recate relative alle aree destinate all'agricoltura, dovendo assicurare la "conformità" della normativa d'uso, valorizzazione e salvaguardia di livello comunale con i requisiti, condizioni, limiti e parametri direttamente individuati dagli artt. 59 e 60.

Il giudice amministrativo lombardo muove, in effetti, da una erronea interpretazione dell'art. 4 della l.r. n. 93/1980 e più in generale sul rapporto tra le previsioni della predetta legge regionale e i poteri pianificatori comunali in assenza di strumenti di pianificazione intermedia con valenza anche paesistico-ambientale.
La legge regionale 07.06.1980, n. 93, nel disciplinare in modo puntuale i limiti dell'utilizzazione edilizia delle zone agricole, con l'individuazione tipologica degli interventi ammessi, la loro necessaria connotazione funzionale all'esercizio delle attività agricole, l'enucleazione di restrittivi indici fondiari ed edilizi, il collegamento imprescindibile con ineludibili requisiti soggettivi (riconosciuto pienamente legittimo dalla nota sentenza della Corte Costituzionale, 16.05.1995, n. 167) è ispirata ad una trasparente ratio tesa a evitare e minimizzare il c.d. consumo di suolo.
In tale prospettiva, mentre deve evidentemente escludersi che gli strumenti urbanistici possano modificare in senso ampliativo i predetti limiti e parametri, non può viceversa sostenersi che, sia pure con specifica e congrua motivazione, essi non possano, invece, introdurre limitazioni più penetranti, col limite ovvio di non poter precludere l'utilizzazione agricola, la conservazione dei manufatti esistenti, la loro ristrutturazione a fini e usi produttivi.
La giurisprudenza di questa Sezione ha già avuto modo di chiarire che "Nella regione Lombardia l'art. 2 l.r. 07.06.1980 n. 93, nel prevedere la normativa applicabile nei territori dei comuni per le zone agricole E, non ha precluso all'autorità urbanistica l'esercizio del più pieno potere di pianificazione del territorio anche in funzione di salvaguardia dei valori ambientali e paesaggistici, con la conseguenza che le disposizioni da esso introdotte si applicano in via sussidiaria ove manchino specifiche prescrizioni dello strumento urbanistico, e non rendono illegittime le scelte inerenti alla assoluta inedificabilità e immodificabilità delle aree agricole, ovvero quelle che subordinano l'identificazione delle possibili modifiche all'adozione di un piano attuativo, volto alla razionale gestione del territorio posto all'interno dell'istituendo parco" (Cons. Stato, Sez. IV, 19.02.2007, n. 860).
L'art. 4 della legge, nello stabilire che "Le disposizioni di cui agli artt. 2 e 3 della presente legge sono immediatamente prevalenti sulle norme e sulle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi e di igiene comunali che risultino in contrasto con esse", intende soltanto evidenziare che diverse e/o più favorevoli prescrizioni, condizioni, indici e parametri eventualmente previsti negli strumenti urbanistici e nei regolamenti comunali sono sostituiti in via diretta e automatica, previa doverosa disapplicazione, da quelli contemplati direttamente dalla legge regionale, che ha contenuti immediatamente precettivi e non richiede, quindi, l'avvio di alcuna procedura di recepimento mediante variante urbanistica.
In tale chiave interpretativa si comprende anche la previsione contenuta nell'art. 2, comma 7, della legge, a tenore della quale "Le disposizioni di cui al comma 2°, 3°, 4°, 5° e 6° del presente articolo si applicano fino all'approvazione del piano territoriale comprensoriale di cui alla sezione II, titolo II, della legge regionale 15.04.1975, n. 51", che ha inteso evidentemente demandare l'individuazione di una più articolata e specifica disciplina dell'utilizzazione delle zone agricole allo strumento di pianificazione intermedio di livello comprensoriale, al quale rimane affidata la funzione di dettare una normativa rapportata agli ambiti territoriali di riferimento, e quindi in grado di valutare e valorizzare le loro precipue caratteristiche.
In altri termini, se il piano territoriale comprensoriale (strumento rimasto inattuato, come pure riconosciuto dal giudice amministrativo lombardo, salvo che per la provincia di Lodi) avrebbe potuto introdurre nuovi, diversi, anche più ampliativi, limiti e parametri, non per questo ai comuni era precluso, nell'esercizio del potere di pianificazione, l'enucleazione di limiti e parametri più restrittivi, e ciò anche in vista di esigenze di tutela lato sensu ambientale e paesistica.
Non può infatti obliterarsi che l'art. 18, comma 1, n. 1) della stessa della legge regionale 15.04.1975, n. 51 (recante "Disciplina urbanistica del territorio regionale e misure di salvaguardia del patrimonio naturale e paesistico") demandava ai piani regolatori comunali, tra l'altro, di individuare "le aree agricole, di riserva naturale e di tutela dei beni paesaggistici", e che nella diversa forma del territorio possono essere e sono normalmente compresenti in una stessa area valenze produttive e connotazioni naturalistiche, ambientali e paesistiche.
Né ai fini della corretta interpretazione dell'art. 4 della l.r. n. 93/1980 può soccorrere, al contrario di quanto opinato dal giudice amministrativo bresciano, la disposizione dell'art. 61 della l.r. 11.03.2005, n. 12 (recante "Legge per il governo del territorio"), ossia la successiva legge urbanistica regionale, poiché la inderogabilità delle previsioni e prescrizioni di cui agli artt. 59 e 60 della medesima ivi si ricollega alla vincolante e specifica indicazione di cui al precedente art. 10, comma 4, lettera a), n. 1), secondo cui "Il piano delle regole: a) per le aree destinate all'agricoltura: 1) detta la disciplina d'uso, di valorizzazione e di salvaguardia, in conformità con quanto previsto dal titolo terzo della parte seconda".
In altri termini, la legge regionale n. 12/2005, a differenza della legge regionale n. 93/1980, ha espressamente indicato e previsto che gli strumenti urbanistici comunali debbano recepire le prescrizioni ivi recate relative alle aree destinate all'agricoltura, dovendo assicurare la "conformità" della normativa d'uso, valorizzazione e salvaguardia di livello comunale con i requisiti, condizioni, limiti e parametri direttamente individuati dagli artt. 59 e 60 (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 30.09.2013 n. 4848 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: OGGETTO: Approvazione P.G.T. e misure di salvaguardia (Regione Lombardia, Direzione Generale Territorio, Urbanistica e Difesa del suolo, risposta e-mail del 12.07.2013).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 27 del 04.07.2013, "Testo coordinato della l.r. 11.03.2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»".

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 25 del 21.06.2013, "Indirizzi per l’applicazione delle norme transitorie per la pianificazione comunale (l.r. 1/2013)" (circolare regionale 19.06.2013 n. 14).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 23 del 05.06.2013, "Disposizioni transitorie per la pianificazione comunale. Modifiche alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio)(L.R. 04.06.2013 n. 1).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Disposizioni transitorie per la pianificazione comunale. Modifiche alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) (LCR n. 1 approvata nella seduta del 28.05.2013 in attesa di pubblicazione sul BURL - tratto da www.consiglio.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Lombardia, proroga PGT: 31.12.2013 per l'adozione e 30.06.2014 per l'approvazione definitiva.
Termine ultimo fissato al 31.12.2013 per l'adozione e al 30.06.2014 per l'approvazione definitiva dei Piani di Governo del Territorio (PGT) nei Comuni che sono in ritardo sul varo del provvedimento urbanistico. E’ quanto ha deciso oggi il Consiglio regionale con 62 voti a favore e 9 contrari, approvando la legge che introduce anche sanzioni e penalizzazioni per quei Comuni che alle scadenze indicate dovessero risultare ancora inadempienti: a favore si sono espressi i gruppi PdL, Lega Nord, Maroni Presidente, Fratelli d’Italia, Pensionati, PD e Patto Civico Ambrosoli, contrari i soli rappresentanti del Movimento 5 Stelle.
La tempestività dimostrata in Commissione -ha commentato il relatore del provvedimento e presidente della Commissione Alessandro Sala (Maroni Presidente)- ci ha consentito oggi di licenziare un provvedimento importante e necessario, senza il quale i Comuni ancora inadempienti si troverebbero in una situazione di blocco totale legata a qualsiasi attività edilizia, con grave danno per i cittadini, per le imprese, per tutto il settore edilizio e per il relativo indotto, peraltro in un periodo di gravissima crisi economica e occupazionale. La nostra gente –ha concluso Alessandro Sala– vuole dalla politica tempi sempre più stretti per risolvere i problemi. Possiamo ben dire che la Commissione e questo Consiglio sono stati e sono oggi dalla parte del cittadino, e hanno messo al bando le lungaggini”.
Nello specifico, in caso di mancata adozione del PGT entro il 31.12.2013, i Comuni inadempienti saranno esclusi dall’accesso al patto di stabilità territoriale per l’anno 2014 e il mancato rispetto di tale scadenza costituirà un indicatore negativo nell’indice di virtuosità. In caso di mancata approvazione del PGT entro il termine del 30.06.2014, la Giunta regionale, previa diffida ad adempiere entro 60 giorni, nominerà un commissario ad acta il quale disporrà degli uffici tecnici comunali e regionali di supporto nonché dei poteri idonei a completare la procedura di approvazione del piano.
Nei Comuni che entro il 30.06.2014 non avranno approvato il PGT, dal 01.07.2014 e fino all’approvazione del PGT, sono ammessi unicamente i seguenti interventi:
a) nelle zone omogenee A, B, C e D individuate dal previgente PRG, interventi sugli edifici esistenti nelle sole tipologie di cui all’articolo 27, comma 1, lett. a), b) c)
b) nelle zone omogenee E e F individuate dal previgente PRG, gli interventi che erano consentiti dal PRG o da altro strumento urbanistico;
c) gli interventi in esecuzione di piani attuativi approvati e convenzionati entro il 30.06.2014, con convenzione non scaduta.
Via libera a due emendamenti similari presentati rispettivamente dal capogruppo del PdL Mauro Parolini e dal capogruppo della Lega Nord Massimiliano Romeo che consentono, ai soli Comuni che avevano già approvato il documento di piano entro il 2009, di poter apportare modifiche allo stesso documento di piano fino al 31.12.2014.
Un emendamento dell’assessore Viviana Beccalossi, approvato all’unanimità, prevede speciali deroghe per i Comuni terremotati. Pur preservando il regime di controlli e tutele alle varianti urbanistiche, saranno dimezzati i tempi per l’autorizzazione delle opere, al fine di garantire la partenza degli interventi di ricostruzione in modo più rapido e snello.
I Comuni che alla data di entrata in vigore della legge non hanno approvato il PGT non possono in ogni caso dar corso o seguito a procedure di variante al vigente PRG. È sempre ammessa l’approvazione di accordi di programma e dei programmi integrati di intervento nonché dei progetti di variante di cui allo sportello unico per le attività produttive.
Via libera infine anche a un ordine del giorno presentato dal capogruppo del Patto Civico Ambrosoli Lucia Castellano e dal Consigliere del PD Jacopo Scandella che chiede alla Giunta regionale di introdurre nuovi strumenti per incentivare la pianificazione d’area vasta che interessi in particolar modo i piccoli Comuni.
Apprezzamento e soddisfazione per l’approvazione del provvedimento è stata espressa dai Consiglieri Mauro Parolini del PdL, Roberto Anelli della Lega Nord, Riccardo De Corato di Fratelli d’Italia, Alessandro Alfieri del PD e Paolo Micheli del Patto Civico Ambrosoli, mentre il voto contrario del Movimento 5 Stelle è stato annunciato da Gianmarco Corbetta.
In Lombardia su 1544 Comuni sono 1007 quelli che hanno approvato definitivamente il PGT: 213 hanno solo avviato il piano e 324 lo hanno adottato. Mancano all'appello anche città capoluogo di provincia come Lecco e Varese, dove il PGT è stato solo avviato, e Como e Pavia, dove manca ancora l'approvazione definitiva (28.05.2013 - link a www.lombardiaquotidiano.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Pgt, sblocco 3000 cantieri, investimenti per 500 milioni.
"Con il Progetto di legge approvato oggi Regione Lombardia dispone di uno strumento di pianificazione con molti pregi: diamo tempo a tutti i Comuni di dotarsi entro giugno 2014 del loro Piano di governo del territorio e, fatto non irrilevante nel momento di crisi che stiamo vivendo, facciamo ripartire un settore fondamentale come quello edilizio, avviando 3.000 cantieri".
Questo il commento dell'assessore regionale al Territorio, Urbanistica e Difesa del suolo dopo il via libera da parte del Consiglio regionale al Progetto di legge 28, che contiene le modifiche alla Legge 12 (Legge per il Governo del Territorio), con lo scopo di regolare la situazione dei circa 500 Comuni lombardi che ancora non hanno concluso l'iter del proprio Pgt. Con le nuove norme, i Comuni interessati dovranno approvarlo definitivamente entro il 30.06.2014.
GESTIONE EQUILIBRATA E SOSTENIBILE - "Le nuove regole -ha continuato l'assessore- garantiscono al territorio lombardo una gestione equilibrata e sostenibile. Allo stesso tempo, si torna a permettere di investire a chi vuole farlo, dagli imprenditori edili ai cittadini, che vogliono ristrutturare casa. Le stime parlano di un valore di 500 milioni di euro pronti ad essere spesi facendo ripartire i lavori".
ATTENZIONE A PICCOLI COMUNI - Tra i provvedimenti previsti ha particolare rilevanza quello pensato soprattutto per i Comuni più piccoli, in difficoltà con la predisposizione del proprio Pgt per carenza di strutture e competenze. A richiesta del sindaco, infatti, Regione Lombardia metterà a disposizione i propri tecnici, per supportare il Comune a chiudere la pratica.
EMENDAMENTO PER MANTOVA - Un emendamento molto atteso in provincia di Mantova, invece, prevede speciali deroghe ai Comuni terremotati. Pur preservando il regime di controlli e tutele alle varianti urbanistiche, saranno dimezzati i tempi per l'autorizzazione delle opere, al fine di garantire la partenza degli interventi di ricostruzione in modo più rapido e snello.
I DATI PER PROVINCIA - Di seguito la suddivisione per provincia dei Comuni sprovvisti di Pgt, i cantieri bloccati e il relativo valore economico (dati Ance - Associazione nazionale costruttori edili aggiornati al 01.03.2013):
Milano: 38 - 278 - 50.726.410 euro
Bergamo: 82 - 351 - 51.597.930 euro
Brescia: 45 - 313 - 42.586.606 euro
Como: 77 - 497 - 72.541.488 euro
Cremona: 13 - 34 - 3.490.894 euro
Lecco: 35 - 240 - 33.235.379 euro
Lodi: 21 - 56 - 6.573.495 euro
Mantova:17 - 92 - 8.929.792 euro
Monza: 14 - 171 - 35.940.973 euro
Pavia: 62 - 177 - 19.738.969 euro
Sondrio:41 - 236 - 30.274.536 euro
Varese: 67 - 689 - 108.306.882 euro (28.05.2013 - link a www.territorio.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Oggetto: applicazione art. 43, comma 2-bis e seguenti della l.r. 12/2005 (Regione Lombardia - Direzione Generale Agricoltura - Sviluppo di Sistemi Forestali, Agricoltura di Montagna, Uso e Tutela del Suolo Agricolo, nota 16.05.2013 n. 34319 di prot.).
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... con la presente si forniscono chiarimenti interpretativi in ordine all’applicazione della maggiorazione del contributo di costruzione nel caso di rilascio di titoli abilitativi relativi all’attuazione di piani di lottizzazioni, piani di intervento integrato o altre iniziative comunali, alla base dei quali vi sia una convenzione con l’operatore privato approvata dall’amministrazione comunale in data antecedente il 12.04.2009 (data di entrata in vigore della norma, ovvero tre mesi dal 12/01/2009 data di pubblicazione sul B.U.R.L. della d.g.r. n. 8757/2008). (... continua).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Lombardia - PGT, la Giunta propone come scadenza il 30.06.2014.
La Giunta regionale ha approvato la proposta di Progetto di legge che riguarda i Comuni della Lombardia che si trovano nella situazione di aver solo avviato (218) o adottato (337) il Piano di governo del territorio (Pgt).
Il documento, presentato dall'assessore al Territorio, Urbanistica e Difesa del suolo Viviana Beccalossi, prevede che questi Comuni regolarizzino la loro situazione e indica nella data del 30.06.2014 il termine ultimativo per concludere le procedure.
Il Progetto di legge prevede altresì che, qualora lo ritengano necessario, i Comuni possano contare sul sostegno e la collaborazione dei tecnici della Regione o della loro Provincia per redigere il Pgt.
SUPPORTO TECNICO - Il Progetto di legge sarà differenziato secondo il 'grado' di avanzamento dell'iter del PGT dei Comuni. L'iter prevede, infatti, una prima fase di avviamento, l'approvazione e l'adozione. Terminati questi passaggi, il Piano di governo del territorio, che riguarda i 1.544 Comuni lombardi, può considerarsi effettivo.
UNIFORMITÀ DI METODO - "A tale proposito -ha sottolineato l'assessore Beccalossi- ho ritenuto importante e doveroso incontrare subito e personalmente gli assessori provinciali che si occupano di questa materia, per condividere un percorso, che abbia nella concretezza il motivo portante del nostro lavoro. Così come mi sono confrontata con l'Anci, l'Associazione nazionale Comuni italiani e con l'Ance, l'Associazione nazionale Costruttori edili, che hanno valutato positivamente il modo di procedere. Il nostro obiettivo principale è di regolarizzare la situazione complessiva e dotare tutti i Comuni di uno strumento di pianificazione moderno e omogeneo".
Ora il provvedimento passa al vaglio del Consiglio regionale, che dovrà valutarlo e approvarlo definitivamente.
NUOVA LINFA ALL'ECONOMIA - "Questa proposta -ha concluso l'assessore Beccalossi-, in un periodo di grave crisi come quello che stiamo vivendo, ha anche una valenza economica. Infatti nei Comuni interessati sarà possibile porre in essere una serie di interventi fino a oggi bloccati, che daranno una boccata d'ossigeno ai settori produttivi di competenza e al relativo indotto che gli stessi potranno generare sui singoli territori" (... continua) (16.04.2013 - link a www.territorio.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Oggetto: PROPOSTA DI PROGETTO DI LEGGE "MODIFICHE ALLA L.R. 12/2005 - 'LEGGE PER IL GOVERNO DEL TERRITORIO'" (deliberazione di G.R. 16.04.2013 n. 34 - tratto da www.anci.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATAL'art. 25 della L.R. 12/2005, come modificato da ultimo dalla L.R. 21/2012, non sembra imporre un’automatica decadenza dei titoli edilizi ai sensi dell’art. 15, comma 4, del DPR 380/2001, quanto piuttosto una loro sospensione, in attesa della definitiva approvazione del Piano di Governo del Territorio (PGT).
... per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia:
- del provvedimento prot. 2647/13 del 14.01.2013;
- di ogni atto preordinato, conseguente e comunque connesso, con particolare riguardo all'ordine di sospensione dei lavori n. 396/13 del 21.01.2013, nonché ove occorra ai verbali della Polizia Locale di Como del 01.01.2013 e dell'11.01.2013;
...
Considerato che:
- dal momento del rilascio del permesso di costruire, l’esponente non è rimasta inerte, provvedendo alla notifica preliminare di inizio cantiere di cui all’art. 99 del D.Lgs. 81/2008, alla stipulazione del contratto d’appalto ed alla progettazione (cfr. i documenti dal n. 10 al n. 18 della ricorrente), sicché deve escludersi l’assenza di un idoneo intento costruttivo in capo alla ricorrente, visto anche il periodo di ferie natalizie successivo al rilascio del titolo;
- l’art. 25 della legge regionale 12/2005, come modificato da ultimo dalla legge regionale 21/2012, non sembra imporre un’automatica decadenza dei titoli edilizi ai sensi dell’art. 15, comma 4, del DPR 380/2001, quanto piuttosto una loro sospensione, in attesa della definitiva approvazione del Piano di Governo del Territorio (PGT);
- sono apprezzabili anche i profili del periculum in mora, visto che si tratta dell’unico intervento edilizio della società ricorrente, che sarebbe irrimediabilmente pregiudicata dall’esecuzione del provvedimento (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, ordinanza 25.03.2013 n. 363 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
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In merito alla suddetta ordinanza si legga un primo commento dell'Avv. Lorenzo Spallino:
Collegato Ordinamentale 2013 e titoli edilizi rilasciati ante 31.12.2012 (27.03.2013 - link a http://studiospallino.blogspot.it).

URBANISTICA: Lombardia, MONITORAGGIO DEI COMUNI CHE NON HANNO APPROVATO IL PGT ENTRO IL 31.12.2012 (link a www.territorio.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: U. Grella, Alcune volte il “sonno urbanistico” provoca incubi (a proposito della recente L.R. lombarda n. 21/2012 in materia di P.G.T.) (01.02.2013).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L.R. n. 21 del 24.12.2012 – Decadenza PRG – Applicazione delle misure di salvaguardia (Fondazione de Iure Publico, Centro Studi Giuridici sulla Pubblica Amministrazione - tratto da www.deiurepublico.it).

EDILIZIA PRIVATA: Lombardia, Nuove disposizioni urbanistiche introdotte nella l.r. n. 12 del 2005 dalla l.r. n. 21 del 2012.
In materia di disciplina urbanistico-edilizia nei Comuni privi di PGT il legislatore regionale è intervenuto nelle scorse settimane dettando alcune disposizioni integrative dell'art. 25 della l.r. n. 12 del 2005; più precisamente, l'art. 4 della l.r. n. 21 del 24.12.2012 (pubblicata sul BURL, Supplemento n. 52 del 28.12.2012) ha inserito nel citato art. 25 della l.r. n. 12 del 2005 i commi 1-ter, 1-quater e 1-quinquies.
Con la sola eccezione dei Comuni terremotati e in dissesto finanziario dichiarato,
è confermata la perdita di efficacia dei previgenti PRG alla data prevista dal comma 1 del predetto art. 25, ovvero il 31.12.2012; sotto questo profilo, la soluzione inizialmente proposta dalla Giunta regionale, che intendeva diversificare tra Comuni che alla stessa data avessero adottato il PGT e Comuni che invece non l'avessero adottato, non è stata alla fine condivisa dal Consiglio regionale.
La scelta del legislatore regionale è stata piuttosto quella di precisare, per tutti i Comuni divenuti privi di strumentazione urbanistica, gli interventi possibili fino all'approvazione del PGT;
queste disposizioni (nuovo comma 1-quater) sono evidentemente sostitutive della disciplina generale statale stabilita per i Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici, dettata dall'art. 9 del d.p.r. n. 380 del 2001 che, infatti, al comma 1 fa espressamente "salvi i più restrittivi limiti fissati dalle leggi regionali".
Si precisa che la declaratoria degli interventi ammessi (lett. a - b - c del comma 1-quater)
ha carattere esaustivo, come attestato dall'uso dell'avverbio "unicamente"; pertanto, sono da considerare precluse iniziative edificatorie diverse che non siano riconducibili agli interventi espressamente contemplati dalla norma; in particolare, non sono attivabili iniziative in variante al (non più vigente) PRG, come gli accordi di programma, i programmi integrati di intervento e i SUAP ex art. 97 della l.r. n. 12 del 2005, come pure gli interventi ex lege in deroga a specifiche previsioni di PRG (ad es. sottotetti, parcheggi pertinenziali, riconversione di coperture in cemento amianto, edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico).
Si rammenta che gli interventi in deroga previsti dalla disciplina a valenza temporanea del cosiddetto piano casa regionale (art. 3, 4, 5 e 6 della l.r. n. 4 del 2012) sono espressamente esclusi dal nuovo comma 1-quinquies dell'art. 25 della l.r. n. 12 del 2005, aggiunto dalla l.r. n. 21 del 2012.
Per quanto riguarda i cambi di destinazione d'uso, connessi o non a opere edilizie, sono da considerare in ogni caso preclusi, non potendo evidentemente essere verificata la conformità "alle previsioni urbanistiche comunali", richiesta dall'art. 52 della l.r. n. 12 del 2005.
Ovviamente, a seguito dell'adozione del PGT, intervenuta sia entro il 31.12.2012 sia successivamente, gli interventi ammessi secondo il nuovo comma 1-quater dell'art. 25 della l.r. n. 12 del 2005 devono essere altresì verificati con le previsioni adottate, operanti in regime di salvaguardia ex art. 13, comma 12, della stessa l.r. n. 12 del 2005.
Si precisa che nei casi in cui alla data del 31.12.2012 risulti intervenuta l'approvazione definitiva del PGT ma non ancora la relativa pubblicazione sul BURL che ne determina l'efficacia ex art. 13, comma 11, della l.r. n. 12 del 2005, nelle more di quest'ultimo adempimento e dunque anche oltre la predetta data, non viene meno l'efficacia dei PRG; a tale conclusione si deve addivenire sia in ragione del disposto per il quale le salvaguardie del PGT trovano applicazione per l'appunto fino alla "pubblicazione dell'avviso di approvazione degli atti di PGT" (cfr. art. 13, comma 12, della l.r. n. 12 del 2005), sia perché la sopra richiamata disciplina restrittiva di cui al comma 1-quater, che il legislatore regionale ha inteso dettare a fronte della sopravvenuta inefficacia del PRG, è stata dallo stesso legislatore espressamente riferita ai "Comuni che entro il 31.12.2012 non hanno approvato il PGT".
Per quanto riguarda le procedure edilizie in corso alla data del 31.12.2012, il nuovo comma 1-quinquies dell'art. 25 fa espressamente "salve le istanze di permesso di costruire e le denunce di inizio attività presentate entro il 31.12.2012" relativamente agli interventi in deroga consentiti dal cosiddetto piano casa regionale (art. 3, 4, 5 e 6 della l.r. n. 4 del 2012). Non essendosi il legislatore regionale espresso nei medesimi termini relativamente ad altre iniziative edificatorie parimenti in corso di definizione,
tutti gli interventi non riconducibili alla declaratoria di cui al comma 1-quater (lett. a - b - c) sono da considerare preclusi a far tempo dal 01.01.2013, compresi quelli oggetto di istanze di permesso di costruire non definite con l'avvenuto rilascio del titolo entro il 31.12.2012, ovvero di denunce di inizio attività presentate successivamente al 01.12.2012.
Milano, il 16.01.2013 - Direzione Generale Territorio e Urbanistica (link a www.territorio.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA: "Servizi religiosi" e normativa urbanistica.
Con sentenza 04.01.2013 n. 21 il TAR Lombardia-Milano, Sez. II, si pronuncia sull’art. 72, co. 4-bis, l.r. 12/2005, che ammette la realizzazione di “nuove attrezzature per i servizi religiosi” esclusivamente nelle aree classificate a standard fino all’approvazione del piano dei servizi, giudicando indimostrato, nel caso di specie, che una richiesta di permesso di costruire per cambio di destinazione d’uso avanzata da un’associazione di diritto privato per la realizzazione di un centro culturale possa rientrare in tale definizione ed essere sottoposta a tale disciplina.
L’Unione Comunità islamica valtellinese è un’associazione che ha come scopo statutario “la realizzazione di iniziative utili sia a promuovere la conoscenza dell’Islam in Italia che a rendere più autenticamente islamica la vita delle famiglie musulmane in Italia”.
Proprietaria di un immobile a Sondrio, presenta in Comune una richiesta di permesso di costruire per cambio di destinazione d’uso “per l’adeguamento degli spazi attualmente destinati a palestra per la realizzazione di un centro culturale con relativi servizi”.
Il Comune, con preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, rappresenta la mancanza del parere di conformità alla normativa antincendio (ex art. 2 d.p.r. 37/1998), assimilando l’attività dell’associazione a quella dei “locali di spettacolo e trattenimento in genere con capienza superiore a 100 posti” (n. 83 dell’allegato al d.m. 16.02.1982).
Successivamente, il Comune comunica il diniego definitivo di permesso di costruire, fondato essenzialmente su ragioni di natura urbanistica, asserendo il contrasto del progetto con le previsioni di PRG relative alla zona B1 e la violazione dell’art. 72, co. 4-bis, della l.r. 12/2005.
Tuttavia, sostiene il TAR,
non è stato dimostrato che la destinazione richiesta dall’Associazione sia riconducibile alle “nuove attrezzature per i servizi religiosi” di cui all’art. 72, co. 4-bis, l.r. 12/2005 e, di conseguenza, non è possibile stabilire la compatibilità della destinazione richiesta con quelle ammesse nella zona di ubicazione dell’immobile da parte della pianificazione comunale.
In particolare, il giudice amministrativo rileva e censura la discrasia tra preavviso di diniego e diniego definitivo: quest’ultimo, come detto, fa riferimento a questioni urbanistiche di cui il preavviso di diniego non fa menzione, con ciò integrando una violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990.
Scopo precipuo del preavviso di diniego, ove correttamente effettuato, è quello di garantire un apporto in funzione collaborativa da parte dell’interessato nel procedimento amministrativo. Nella vicenda in esame, invece, l’amministrazione (“in modo parziale e incompleto”) ha omesso di riferire in via preliminare sulle possibili problematiche di carattere urbanistico, pregiudicando così l’apporto collaborativo dell’Unione Comunità islamica valtellinese.
Un apporto del richiedente sarebbe stato sicuramente auspicabile e avrebbe potuto fare maggior chiarezza sulla natura dell’Unione, in funzione della corretta individuazione della normativa applicabile.
L’Associazione ricorrente, infatti, in quanto associazione di diritto privato non qualificabile come confessione religiosa, nega che, ai fini urbanistici, la sua attività e le sue strutture possano rientrare nel novero dei “servizi religiosi” ex art. 72, co. 4-bis. Tuttavia, nella richiesta di permesso di costruire, essa stessa si definisce a volte come “associazione culturale”, altre volte come “luogo di culto”.
Similmente il Comune, che a fini urbanistici considera l’associazione islamica alla stregua dei “servizi religiosi”, sotto il profilo della normativa antincendio assimila l’attività dell’Unione a quella dei “locali di spettacolo e trattenimento in genere”.
Il TAR accoglie pertanto il ricorso e annulla il diniego di permesso di costruire; sulla richiesta presentata dall’Unione islamica l’amministrazione “dovrà ripronunciarsi mediante riesercizio del potere previo il concreto coinvolgimento in sede procedimentale dell’Associazione”.
Resta così assorbito il motivo con cui la ricorrente chiedeva di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 72, co. 4-bis, l.r. 12/2005 in riferimento agli artt. 17–20 Cost. (libertà di riunione, di associazione, libertà religiosa) (link a http://studiospallino.blogspot.it).

EDILIZIA PRIVATA: L. Spallino, L.R. Lombardia 12/2005: le modifiche del collegato ordinamentale 2013 (link a www.studiospallino.it).

anno 2012

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 52 del 28.12.2012, "Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative - Collegato ordinamentale 2013" (L.R. 24.12.2012 n. 21).
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Di interesse l'art. 4 ("Modifiche alla l.r. n. 12/2005") che introduce dopo l'art. 25, comma 1-bis, l.r. n. 12 del 2005 ("Legge per il governo del territorio") tre nuovi commi, che declinano la disciplina transitoria necessaria per il completamento del processo di totale rinnovamento della strumentazione urbanistica comunale, pur
senza modificare il termine di validità dei vecchi piani regolatori generali, fissato al 31.12.2012 dall'art. 25, comma 1, della l.r. n. 12 del 2005.

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Lombardia - Pgt, Giovannelli: dal Consiglio la deroga per il sisma.
"Solamente per 7 Comuni colpiti dal terremoto lo scorso maggio (Borgoforte, Gonzaga, Pegognaga, Poggio Rusco, Rodigo, Serravalle a Po e Suzzara, tutti in provincia di Mantova) e per quelli dichiarati in dissesto finanziario entro il 31.12.2012, rimane in vigore il Piano regolatore generale (Prg) fino al 31.12.2013. Per tutti gli altri che, come questi, non hanno approvato il Piano di governo del territorio (Pgt) è confermata l'inefficacia, dal 01.01.2013, dei vecchi Prg".
Lo precisa l'assessore al Territorio e Urbanistica Nazzareno Giovannelli, chiarendo che questo è ciò che il Consiglio regionale ha approvato (martedì 19 dicembre), modificando l'emendamento avanzato dall'Assessorato.
I Comuni che non avevano ancora adottato il Pgt ieri, 20 dicembre, erano ancora 388; mentre quelli che lo hanno adottato, ma non approvato (e che lo potrebbero quindi approvare entro i primi mesi dell'anno) erano 248.
COSA SUCCEDE AI COMUNI SENZA PGT - Il testo definisce anche gli interventi che i Comuni, sprovvisti di strumenti urbanistici, possono approvare.
- Nelle zone A-B-C-D (come individuate dai previgenti Prg), vale a dire sostanzialmente nei centri storici, nei centri urbanizzati consolidati, nelle zone a espansione e nelle aree produttive e commerciali, possono essere autorizzati esclusivamente interventi sull'esistente. Quindi di manutenzione ordinaria, straordinaria e di restauro/risanamento conservativo (no ristrutturazione, no nuova costruzione);
- nelle zone E-F, cioè quelle agricole e quelle destinate a servizi, gli interventi consentiti sono quelli previsti dal previgente Prg e da altri strumenti attuativi già consolidati (ad esempio, Piani particolareggiati e Piani di recupero);
- gli interventi in esecuzione di piani attuativi approvati entro la data di entrata in vigore della nuova Legge e la cui convenzione, stipulata entro il medesimo termine, sia in corso di validità.
Inoltre, rimane preclusa la possibilità di qualsiasi procedura di variante urbanistica e, per i Comuni che non avevano adottato il Pgt entro il 30.09.2011, di dar corso all'approvazione di piani attuativi del Prg.
IL PIANO CASA REGIONALE - Infine la norma stabilisce che nei Comuni che, al prossimo 31 dicembre, non avranno ancora approvato il Pgt, dal 01.01.2013 e fino all'approvazione del Pgt, non sono attivabili gli interventi in deroga previsti dal cosiddetto 'Piano casa regionale' (l.r. 4/2012), fatte salve le istanze di permesso di costruire e le denunce di inizio attività presentate entro il 31.12.2012.
Anche questa disposizione, per i Comuni terremotati e in dissesto finanziario, troverà applicazione dal 01.01.2014 (21.12.2012 - link a www.territorio.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAModifiche alla legge regionale n. 12 del 2005 per i Piani di Governo del Territorio dei Comuni.
Il Consiglio regionale nella seduta del 19.12.2012 ha approvato la legge regionale "Interventi normativi per l'attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizione legislative - Collegato ordinamentale 2013" (Legge Consiglio Regionale 19.12.2012 n. 057).
In particolare, l'art. 4 ("Modifiche alla l.r. n. 12/2005") introduce dopo l'art. 25, comma 1-bis, l.r. n. 12 del 2005 ("Legge per il governo del territorio") tre nuovi commi, che declinano la disciplina transitoria necessaria per il completamento del processo di totale rinnovamento della strumentazione urbanistica comunale, pur
senza modificare il termine di validità dei vecchi piani regolatori generali, fissato al 31.12.2012 dall'art. 25, comma 1, della l.r. n. 12 del 2005.
Solamente i Comuni terremotati e quelli dichiarati in dissesto finanziario entro il 31.12.2012, con una disposizione di favor (comma 1-ter), potranno continuare ad attuare le previsioni del vigente PRG fino al 31.12.2013. La norma, nel contempo, chiarisce la disciplina da applicarsi qualora i suddetti Comuni non adottino il PGT entro il 31.12.2013. Per tutti gli altri Comuni, resta quindi confermato quanto già previsto ad oggi e cioè l'inefficacia, a far tempo dal 01.01.2013, dei vecchi PRG.
La norma (comma 1-quater), in ossequio a quanto stabilito dall'art. 9, comma 1, del d.p.r. n. 380 del 2001, che riconosce in capo alle Regioni la possibilità di prevedere norme più restrittive rispetto a quella generale statale stabilita per i Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici, definisce quindi puntualmente gli interventi assentibili nelle more dell'approvazione del PGT, che sono:
nelle zone A-B-C-D, come individuate dal previgente PRG, esclusivamente interventi sull'esistente: manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria e restauro/risanamento conservativo (no ristrutturazione, no nuova costruzione);
nelle zone E-F, come individuate dal previgente PRG, gli interventi consentiti dal previgente PRG e da altri strumenti attuativi già consolidati (ad esempio, Piani Particolareggiati e Piani di Recupero);
gli interventi in esecuzione di piani attuativi approvati entro la data di entrata in vigore del collegato stesso e la cui convenzione, stipulata entro il medesimo termine, sia in corso di validità.
Inoltre, rimane preclusa la possibilità di qualsiasi procedura di variante urbanistica e, per i Comuni che non hanno adottato il PGT entro il 30.09.2011, di dar corso all'approvazione di piani attuativi del PRG.
Infine la norma (comma 1-quinquies), statuisce che nei Comuni che alla data del 31.12.2012 non hanno approvato il PGT, dal 01.01.2013 e fino all'approvazione del PGT, non sono attivabili gli interventi in deroga previsti dal c.d. "piano casa regionale" (artt. 3-4-5-6, l.r. n. 4 del 2012), fatte salve le istanze di permesso di costruire e le denunce di inizio attività presentate entro il 31.12.2012; questa disposizione, per i Comuni terremotati e in dissesto finanziario, troverà applicazione dal 01.01.2014.
Milano, 21.12.2012
L'Assessore al Territorio e Urbanistica, Nazzareno Giovannelli
Il Direttore Vicario, Gian Angelo Bravo (link a www.territorio.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA: Lombardia, Nuova modalità di versamento al Fondo Aree Verdi.
Si segnala alle Amministrazioni interessate, che i versamenti al Fondo Aree Verdi (ex art. 43 legge 12/2005) dovranno avvenire unicamente a mezzo di contabilità speciale, presso la tesoreria Provinciale dello Stato - Sezione di Milano - Codice Ente (beneficiario): 30268.
Ulteriori istruzioni sulla compilazione del versamento sono riportate nelle pagine di questo sito dedicate al Fondo Aree Verdi.
Per un rapido accesso clicca qui.
(20.12.2012 - link a www.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L. Spallino, Legge Regione Lombardia n. 12/2005: la commissione licenzia una mini modifica all'articolo 25.
Nella saga delle proposte di modifiche all'articolo 25 della legge regionale n. 12/2005 della Lombardia, si inserisce l’emendamento approvato nella giornata del 13 dicembre in Commissione Bilancio. Il testo è ben lontano dal progetto di legge 26.10.2012 della Giunta regionale, il cui articolo 8 prevedeva che nei Comuni in cui è stato adottato il PGT entro il 31.12.2012, si continuino -fino al 31.07.2013- ad attuare le previsioni dei Piani regolatori urbanistici generali (PRUG). Il Consiglio regionale si terrà mercoledì 19 dicembre.
L'emendamento all'articolo 25 della L.R., a firma del gruppo della Lega Nord, dispone che alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) sono apportate le seguenti modifiche: ... (link a http://studiospallino.blogspot.it).

URBANISTICA: Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2013 (Progetto di Legge 28.11.2012 n. 0199).
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L'ultimo regalo della Giunta Formigoni in materia di P.G.T., dapprima proposto con dgr 26.10.2012 n. 4300 e confluito nel PdL n. 0195/2012, è stato stralciato dall'originario PdL in Commissione Bilancio e riproposto col suddetto nuovo PdL n. 0199/2012.
Nel caso di specie, il nuovo articolo (che qui interessa) è il n. 4 che di seguito si ripropone:

Art. 4 - (Modifiche alla l.r. 12/2005)
1. Alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) sono apportate le seguenti modifiche:
a) dopo l’articolo 25 è aggiunto il seguente:
Art. 25-bis (Disposizioni transitorie a far tempo dal 1° gennaio 2013)
1. In deroga a quanto previsto dall’articolo 25, comma 1, primo periodo, i comuni terremotati inclusi nell’elenco di cui al decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 01.06.2012 e successive modificazioni e integrazioni, nonché quelli dichiarati in dissesto finanziario entro il 31.12.2012 continuano ad attuare le previsioni del vigente PRG fino al 31.12.2013, fermo restando quanto disposto dall’articolo 26, comma 3-quater. In caso di mancata adozione del PGT entro il 31.12.2013, si applicano le disposizioni di cui ai commi 4 e 5.
2. In deroga a quanto previsto dall’articolo 25, comma 1, primo periodo, nei comuni che entro il 31.12.2012 hanno adottato il PGT si attuano le previsioni del vigente PRG, fermo restando quanto disposto dagli articoli 13, comma 12, e 26, comma 3-quater. Dal 1° gennaio 2013 i medesimi comuni non possono in ogni caso dar corso a procedure di variante al vigente PRG comunque denominate.
3. In caso di mancata approvazione del PGT entro il 31.07.2013 da parte dei comuni di cui al comma 2, primo periodo, si applicano le disposizioni previste ai commi 4 e 5.
4. Nei comuni che entro il 31.12.2012 non hanno adottato il PGT, dal 1° gennaio 2013 e fino all’approvazione del PGT, fermo restando quanto disposto dall’articolo 13, comma 12, sono ammessi unicamente i seguenti interventi:
   a) nelle zone omogenee B, C e D individuate dal previgente PRG, interventi sugli edifici esistenti nelle sole tipologie di cui all’articolo 27, comma 1, lett. a), b) e c);
   b) nelle zone omogenee A, E e F individuate dal previgente PRG, gli interventi che erano consentiti dal PRG o da altro strumento urbanistico comunque denominato;
   c) gli interventi in esecuzione di piani attuativi approvati e convenzionati entro il 31.12.2012, con convenzione non scaduta.
5.
Ai comuni di cui al comma 4, dal 1° gennaio 2013 e fino all’approvazione del PGT, non è consentito applicare le disposizioni di cui agli articoli 3, 4, 5 e 6 della legge regionale 13.03.2012, n. 4 (Norme per la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e altre disposizioni in materia urbanistico-edilizia); sono fatte salve le istanze di permesso di costruire e le denunce di inizio attività presentate entro il 31.12.2012.”.

URBANISTICA: G. Vitella, Brevi osservazioni alla deliberazione di Giunta Regionale n. IX/4300, seduta 26.10.2012 (26.11.2012 - tratto da www.ordinearchitettivarese.it).

URBANISTICA: Oggetto: PROPOSTA DI PROGETTO DI LEGGE "LEGGE FINANZIARIA 2013” (della Lombardia) (deliberazione G.R. 26.10.2012 n. 4300).
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Ecco l'ultimo regalo della Giunta Formigoni in materia di P.G.T.. Di particolare interesse l'art. 8 il quale così recita:
Art. 8 - (Modifiche alla l.r. 12/2005)
1. Alla legge regionale 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) sono apportate le seguenti modifiche:
a) dopo l’articolo 25 é aggiunto il seguente articolo:
Art. 25-bis (Disposizioni transitorie a far tempo dal 1° gennaio 2013)
1. In deroga a quanto previsto dall’articolo 25, comma 1, primo periodo, i comuni terremotati inclusi nell’elenco di cui al decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 01.06.2012 e successive modificazioni e integrazioni, nonché quelli dichiarati in dissesto finanziario entro il 31.12.2012 continuano ad attuare le previsioni del vigente PRG fino al 31.12.2013, fermo restando quanto disposto dall’articolo 26, comma 3-quater. In caso di mancata adozione del PGT entro il 31.12.2013, si applicano le disposizioni di cui ai commi 4 e 5.
2. In deroga a quanto previsto dall’articolo 25, comma 1, primo periodo, nei comuni che entro il 31.12.2012 hanno adottato il PGT si attuano le previsioni del vigente PRG, fermo restando quanto disposto dagli articoli 13, comma 12, e 26, comma 3-quater. Dal 1° gennaio 2013 i medesimi comuni non possono in ogni caso dar corso a procedure di variante al vigente PRG comunque denominate.
3. In caso di mancata approvazione del PGT entro il 31.07.2013 da parte dei comuni di cui al comma 2, primo periodo, si applicano le disposizioni previste ai commi 4 e 5.
4. Nei comuni che entro il 31.12.2012 non hanno adottato il PGT, dal 1° gennaio 2013 e fino all’approvazione del PGT, fermo restando quanto disposto dall’articolo 13, comma 12, sono ammessi unicamente i seguenti interventi:
   a) nelle zone omogenee B, C e D individuate dal previgente PRG, interventi sugli edifici esistenti nelle sole tipologie di cui all’articolo 27, comma 1, lett. a), b) e c);
   b) nelle zone omogenee A, E e F individuate dal previgente PRG, gli interventi che erano consentiti dal PRG o da altro strumento urbanistico comunque denominato;
   c) gli interventi in esecuzione di piani attuativi approvati e convenzionati entro il 31.12.2012, con convenzione non scaduta.
5.
Ai comuni di cui al comma 4, dal 1° gennaio 2013 e fino all’approvazione del PGT, non è consentito applicare le disposizioni di cui agli articoli 3, 4, 5 e 6 della legge regionale 13.03.2012, n. 4 (Norme per la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e altre disposizioni in materia urbanistico-edilizia); sono fatte salve le istanze di permesso di costruire e le denunce di inizio attività presentate entro il 31.12.2012.".

EDILIZIA PRIVATA: No al confinamento di kebab, money transfer e phone center.
No alla localizzazione di Kebab, money transfer e centri di telefonia fissa solo in specifiche zone urbane del territorio comunale. In quanto sono in contrasto con i principi di concorrenza e con la disciplina nazionale della liberalizzazione. L'ingresso di nuovi operatori non deve incontrare ostacoli di tipo normativo o amministrativo, diretti a predeterminare rigidamente limiti quantitativi alle possibilità di entrata nel mercato.
Questo è quanto espresso dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato all'interno del bollettino settimanale 17.09.2012 n. 35 – in ordine agli effetti distorsivi della concorrenza derivanti dalle disposizioni che regolano l'insediamento delle attività di «Kebap e simili, compresi gli esercizi ove vi è asporto e consumazione in loco di alimenti e bevande, centri di telefonia internazionale e simili, centri di trasferimento del denaro». Sotto osservazioni sono quattro delibere comunali degli anni 2009 e 2010 aventi ad oggetto la «Definizione di programma di localizzazione di particolari attività suscettibili di determinare situazioni di disagio sociale, viabilistico e di quiete pubblica ai fini del loro insediamento sul territorio di...».
Le richiamate deliberazioni introducono il divieto di insediamento delle attività sopra indicate in tutto il territorio comunale, ad eccezione di alcuni ambiti identificati, nei quali eventuali richieste di insediamento saranno valutate nell'ambito di una apposita procedura negoziale volta ad individuare «se la zona urbanistica può accogliere l'insediamento richiesto; le particolari prescrizioni a tutela della collettività insediata nella zona; gli eventuali standard qualitativi dettati dalla particolare attività in relazione alla situazione viabilistica ed urbana consolidata nella zona d'insediamento».
Le delibere, prevedendo un divieto di insediamento di esercizi di vendita di kebab, di telefonia in sede fissa e trasferimento del denaro e simili, ovvero limitandolo a specifiche zone, introducono un elemento di rigidità del sistema tale da tradursi, nei diversi mercati interessati, in una programmazione quantitativa dell'offerta, in contrasto con le esigenze di salvaguardia della concorrenza (articolo ItaliaOggi dell'11.10.2012).

EDILIZIA PRIVATA: Fondazione De Iure Publico, IL TRASFERIMENTO DEI DIRITTI EDIFICATORI DOPO LE MODIFICHE ALL’ ART. 2643 DEL CODICE CIVILE (ART. 5, COMMA 3, L.N. 106/2011) - LA “VEXATA QUAESTIO” DELLA NATURA GIURIDICA DI TALI DIRITTI (Geometra Orobico n. 4/2012).

EDILIZIA PRIVATA: Fondazione De Iure Publico, IL TRASFERIMENTO DEI DIRITTI EDIFICATORI: PROFILI FISCALI (Geometra Orobico n. 4/2012).

EDILIZIA PRIVATA: W. Fumagalli, ALLE VOLTE SI RI-CICLANO ANCHE LE LEGGI - CHE FATICA TENTARE DI SALVARE LE RISTRUTTURAZIONI FUORI SAGOMA! - Dopo aver rotto le uova il Consiglio Regionale lombardo ha cercato di riaggiustarle, ma è un’impresa disperata (AL n. 7-8/2012).

EDILIZIA PRIVATA: Il TAR Milano, che in un primo momento (con ordinanza 11.05.2012 n. 664) aveva dichiarato che "non appare irrilevante né manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1°, della l.r. n. 7/2012", ci ripensa e non invia gli atti alla Consulta.
Nel caso in cui il Comune rilasci il titolo edilizio in applicazione di norme solo successivamente dichiarate incostituzionali, è da escludere che la declaratoria di incostituzionalità di una norma di legge renda di per sé nulli i provvedimenti amministrativi adottati in base ad essa.
Ai fini dell’esatta comprensione e decisione del primo mezzo di ricorso, occorre prendere le mosse dalla sentenza della Corte Costituzionale 23.11.2011, n. 309 (cfr. doc. 8 dei ricorrenti), con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di taluni articoli della legge della Regione Lombardia n. 12/2005 sul governo del territorio e segnatamente degli articoli 27, comma 1, lettera d), ultimo periodo e dell’art. 103, oltre che dell’art. 22 della legge regionale 7/2010, laddove gli stessi annoveravano nel concetto di “ristrutturazione edilizia”, gli interventi di demolizione e ricostruzione degli edifici, senza rispetto del limite della sagoma.
In altri termini, le norme dichiarate incostituzionali consentivano, almeno in Lombardia, di qualificare come “ristrutturazione edilizia” anche le ipotesi di demolizione e ricostruzione di edifici, senza rispettare la sagoma dello stabile preesistente poi demolito.
La Corte ha ritenuto che le definizioni delle categorie degli interventi edilizi, contenute nella legge statale ed in particolare nell’art. 3 del DPR 380/2001 (Testo Unico sull’edilizia), costituiscono principi fondamentali della legislazione statale in materia di “governo del territorio” (materia riservata dall’art. 117, comma 3°, della Costituzione, alla potestà legislativa concorrente Stato-Regioni), che devono pertanto essere rispettati da parte delle Regioni nell’esercizio della loro funzione legislativa.
La sentenza della Corte Costituzionale n. 309/2011 ha immediatamente posto il problema della sua applicazione ai rapporti giuridici pendenti al momento della sua pubblicazione (23.11.2011), posto che, per espressa disposizione dell’art. 136 della Costituzione, le norme dichiarate incostituzionali cessano <<di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione>>.
Con riguardo agli effetti delle sentenze della Corte Costituzionale sui titoli edilizi o –meglio– sui rapporti giuridici nascenti dai titoli stessi (permesso di costruire, oppure DIA o SCIA, anche se questi ultimi non costituiscono provvedimenti amministrativi), è opinione diffusa, anche in dottrina, che le sentenze come quella di cui è causa possano esplicare effetti anche su titoli già rilasciati, purché l’attività edilizia sia ancora in corso e non siano ultimati i lavori assentiti, trattandosi di rapporti giuridici pendenti e non ancora esauriti o definiti (giacché solo in tale ultima ipotesi le sentenze del Giudice delle leggi non potrebbero trovare applicazione).
In Lombardia, il legislatore regionale ha ritenuto di dettare una specifica disciplina sulla sorte dei titoli edilizi, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 309/2011, attraverso l’art. 17 della legge regionale 18.04.2012, n. 7 (sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia 20.04.2012).
Ai sensi del comma 1° del citato art. 17, <<In relazione agli interventi di ristrutturazione edilizia oggetto della sentenza della Corte Costituzionale del 21.11.2011, n. 309, al fine di tutelare il legittimo affidamento dei soggetti interessati, i permessi di costruire rilasciati alla data del 30.11.2011 nonché le denunce di inizio attività esecutive alla medesima data devono considerarsi titoli validi ed efficaci fino al momento della dichiarazione di fine lavori, a condizione che la comunicazione di inizio lavori risulti protocollata entro il 30.04.2012>>.
Nella presente fattispecie, la domanda di permesso di costruire indica espressamente che l’intervento è di ristrutturazione avverrà con modifica della sagoma (cfr. doc. 4 dei ricorrenti), ed il titolo edilizio è stato rilasciato il 21.11.2011, vale a dire due giorni prima del deposito della sentenza n. 309/2011.
Ciò premesso, si rimarca come nel primo mezzo di gravame si denuncia l’illegittimità del titolo edilizio, in quanto con lo stesso viene consentita una ristrutturazione senza limite di sagoma, in contrasto con la citata sentenza della Corte Costituzionale.
La difesa del controinteressato, dal canto suo, ha invocato a proprio favore l’art. 17, comma 1°, della legge regionale 7/2012, ritenuto applicabile al caso di specie, visto che il permesso di cui è causa è stato rilasciato prima del 30.11.2011.
Gli esponenti, di conseguenza, sia nella discussione orale all’udienza in camera di consiglio sia nelle successive memorie difensive, hanno chiesto al Tribunale di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 17 succitato, per violazione dell’art. 136 della Costituzione, avendo la norma regionale del 2012 di fatto prorogato gli effetti di una serie di norme dichiarate invece incostituzionali.
Il Collegio, nella propria ordinanza cautelare n. 664/2012, aveva ritenuto, seppure al termine di una cognizione sommaria, che la questione di costituzionalità dell’art. 17, comma 1°, fosse sia rilevante sia non manifestamente infondata, pur riservandosi un necessario approfondimento in sede di merito.
Orbene, tale approfondimento, assolutamente indispensabile vista la complessità della questione, induce ora il Tribunale alla conclusione che la questione di costituzionalità sia però priva, nel caso di specie, del necessario requisito della rilevanza (si ricordi che, ai sensi dell’art. 23 della legge 11.03.1953, n. 87, la questione è rilevante <<qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale>>).
Infatti, il permesso di costruire di cui è causa (cfr. doc. 1 dei ricorrenti), è stato rilasciato il 21.11.2011, prima (anche se di due soli giorni, ma ciò non rileva), del deposito della sentenza della Corte Costituzionale n. 309 del 23.11.2011, quindi in vigenza della disciplina regionale poi dichiarata incostituzionale.
Il Comune di Sondrio, in altri termini, non ha dato certamente applicazione all’art. 17, comma 1°, né al momento del rilascio del titolo edilizio (non essendo allora ancora intervenuta la pronuncia della Corte), né successivamente, non risultando che l’Amministrazione, d’ufficio o su istanza di soggetti terzi, abbia mai adottato provvedimenti di esecuzione del citato art. 17 (come sarebbe avvenuto, ad esempio, se il Comune, a fronte di una diffida di soggetti interessati, si fosse rifiutato di inibire l’intervento edilizio richiamando la norma dell’art. 17).
La questione di costituzionalità, pertanto, seppure appare al Collegio non manifestamente infondata (non essendo possibile per il legislatore ordinario assicurare una sorta di ulteriore vigenza di norme dichiarate incostituzionali; cfr. fra le tante, Corte Costituzionale, sentenze n. 350/2010 e n. 223/1983), non può però reputarsi rilevante, visto che la valutazione della legittimità di un permesso di costruire rilasciato prima della sentenza della Corte, può –almeno nel caso di specie– prescindere dalla norma dell’art. 17 della LR 7/2012.
In conclusione, il primo mezzo di ricorso deve respingersi, avendo il Comune rilasciato il titolo in applicazione di norme solo successivamente dichiarate incostituzionali e dovendosi escludere che la declaratoria di incostituzionalità di una norma di legge renda di per sé nulli i provvedimenti amministrativi adottati in base ad essa (così la giurisprudenza amministrativa, a partire dalla nota decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 08.04.1963, n. 8), potendo semmai essere esercitato il potere di autotutela amministrativa da parte del Comune di Sondrio sul permesso di costruire di cui è causa (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 27.07.2012 n. 2147 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: L. Spallino, Lombardia, Esiti della mancata approvazione dei PGT al 31.12.2012 (14.11.2011 aggiornato il 17.07.2012 - link a www.studiospallino.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: P. Mantegazza, Impianto generale della l.r. 4/2012 e rapporti con la legislazione urbanistica ed edilizia nazionale - Intervento a L.R. 13.03.2012, n. 4 - Norme per la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e altre disposizioni in materia urbanistico–edilizia / Nuove questioni e quadro d'insieme del nuovo Piano Casa della Regione Lombardia.
● LEGGE REGIONALE 13.03.2012 N. 4 - Parte primaLegge sulla casa” (art. 1 – 6);
● LEGGE REGIONALE 13.3.2012 N. 4 - Parte secondaModifiche alla L.R. 11.03.2005 n. 12” (Legge per il Governo del Territorio) (30.05.2012 - tratto da
www.cameramministrativacomo.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L. Spallino, Quadro degli interventi derogatori eccezionali della l.r. 4/2012 - Nuove questioni e quadro d’insieme del nuovo Piano Casa della Regione Lombardia.
Quadro degli interventi derogatori eccezionali della l.r. 4/2012 (30.05.2012 - tratto da
www.cameramministrativacomo.it).

COMPETENZE GESTIONALI - URBANISTICA: La valutazione di compatibilità del PGT al PTCP non si configura affatto né come atto di indirizzo, né come espressione di un potere di controllo politico, ma tende alla mera attuazione degli obiettivi della pianificazione provinciale ed è, pertanto, riconducibile alle attribuzioni dirigenziali. 
La valutazione di compatibilità del P.G.T. rispetto al P.T.C.P. non può essere intesa come limitata ad un mero riscontro della conformità estrinseca del piano comunale alle previsioni ad efficacia prescrittiva e prevalente del piano provinciale.
Inteso in tal modo, infatti, non soltanto il rapporto di collaborazione istituzionale fra i due enti verrebbe del tutto svilito, ma neppure si comprenderebbe il senso della previsione contenuta nel comma di apertura dell’art. 18 della legge regionale n. 12/2005.
Detta prescrizione, infatti, pone in luce la portata, teleologicamente orientata, della valutazione che fa capo alla Provincia, nel senso di valorizzare l’accertamento dell’idoneità dell’atto comunale al raggiungimento degli obiettivi del piano di coordinamento.
Non va trascurato, poi, quanto già sostenuto da questo Tribunale, proprio facendo leva sul presupposto che sia istituzionalmente demandata alla provincia la tutela dei valori paesaggistici, cosicché non appare illegittimo:<<… che tale potere si esprima mediante raccomandazioni affinché il Comune riveda le proprie previsioni: e ciò perché tali raccomandazioni, indicazioni o inviti, ispirati alla tutela dei valori ambientali, ben si rapportano a quella funzione (ed efficacia) di orientamento, indirizzo e coordinamento che l’art. 2, quarto comma, della legge regionale citata attribuisce espressamente al piano territoriale regionale ed ai piani territoriali di coordinamento provinciali>>.
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Il Consiglio di Stato ha statuito che la lettera b) dell’art. 42, secondo comma, del t.u.e.l. si riferisce “non a qualsiasi parere espresso dall’Ente che comunque coinvolga i piani o programmi dallo stesso approvati, ma soltanto ai pareri espressi nell’ambito del procedimento di formazione di quei piani e programmi (o delle relative varianti e deroghe)”, sicché “restano fuori dalla previsione, ad esempio, i pareri che l’Ente è chiamato a rendere circa la compatibilità con il proprio piano o programma di attività poste in essere da altri soggetti (è il caso del parere di conformità al P.R.G. di un intervento edilizio, che non si dubita non appartenga alla competenza consiliare)”.
Tale conclusione è perfettamente applicabile anche al caso in esame, in cui la Provincia è chiamata ad esprimere una “valutazione di compatibilità” tra due strumenti urbanistici di diverso livello, al fine di verificare, dal riscontro tra le previsioni dell’uno e dell’altro, se quello sottordinato (PGT) rispetti le previsioni del piano sovraordinato (PTCP).
Si tratta di un riscontro che non implica alcuna di quelle scelte di indirizzo che radicano la competenza del consiglio provinciale, ex art. 42, primo comma, t.u.e.l., che definisce il consiglio come “organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo”.
Tanto basta a disattendere la tesi secondo cui la valutazione di compatibilità in questione sarebbe riservata al consiglio provinciale.
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L’art. 13, quinto comma, della legge regionale n. 12/2005 dispone che: “qualora il comune abbia presentato anche proposta di modifica o integrazione degli atti di pianificazione provinciale, le determinazioni in merito sono assunte con deliberazione di giunta provinciale”.
Si desume da ciò che la competenza della giunta provinciale si prospetti nel solo caso in cui occorra delibare se la proposta di modifica sia o meno assentibile ai fini della sospensione ovvero del proseguimento della procedura di approvazione del PGT, secondo una delle opzioni previste dallo stesso comma, ferma restando comunque la competenza del consiglio provinciale per la “definitiva approvazione…. della modifica dell’atto di pianificazione provinciale”.
L’art. 48 del decreto legislativo n. 267 del 2000 (t.u.e.l.), d’altro canto, demanda alla giunta gli atti che non sono riservati al consiglio e che non rientrano nelle competenze del presidente o nelle attribuzioni dei dirigenti.
A questi ultimi, l’art. 107, secondo comma, del t.u. assegna “tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente” (secondo comma), nonché (terzo comma) “l’attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati” dagli organi di governo.
Ai dirigenti competono, tra l’altro (art. 107, secondo comma, lettera f), “i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie”; nonché (lettera h) “le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza”.
Se si considera che la valutazione di compatibilità in questione mira esclusivamente a verificare, attraverso la comparazione del contenuto dei due piani, il rispetto del P.T.C.P. da parte del piano comunale di governo del territorio e non implica profili di discrezionalità, se si eccettuano quelli insiti nella valutazione della idoneità dell’atto al conseguimento degli obiettivi del piano (arg. ex art. 18 co. I cit.), se ne trae la conferma che essa non si configura affatto né come atto di indirizzo, né come espressione di un potere di controllo politico, ma tenda alla mera attuazione degli obiettivi della pianificazione provinciale, e sia, pertanto, riconducibile alle attribuzioni dirigenziali.
Con il primo motivo, la Società lamenta, in sintesi, la violazione di legge e l’eccesso di potere poiché, ai sensi degli artt. 13, co. V, e 18, co. II, della legge regionale Lombardia n. 12/2005, la Provincia avrebbe dovuto valutare esclusivamente la compatibilità del P.G.T con le previsioni prescrittive e vincolanti del proprio P.T.C.P., onde salvaguardare l’autonomia comunale in ambito pianificatorio. Si comprende, così, prosegue l’istante, l’illegittimità dell’operato provinciale, per avere violato l’ambito dei poteri pianificatori riservato al Comune, atteso che nessuna delle previsioni prescrittive del P.T.C.P. di Como riguarderebbe l’ambito di proprietà della Società.
Sul punto, la difesa comunale contro-deduce affermando che la Provincia, in sede di valutazione di compatibilità del P.G.T. col P.T.C.P., non dovrebbe affatto limitarsi al mero riscontro formale delle previsioni di cui all’art. 18, co. II cit., ma, in forza del co. I della stessa norma, dovrebbe valutare la compatibilità dell’intera struttura del piano urbanistico comunale con i principi ispiratori del P.T.C.P.
A supporto di tale tesi, il Comune cita il precedente giurisprudenziale di questo TAR n. 4301/2009.
Anche la Provincia di Como svolge analoghe difese, contro-deducendo ai motivi nn. 1, 2 e 10 (ritenuti connessi) con cui viene attaccato l’operato provinciale.
Così, a proposito della valutazione, di spettanza provinciale, di conformità al P.T.C.P., viene richiamata la sentenza del C.d.S. n. 24/2011, nonché l’art. 11 delle N.T.A. del P.T.C.P. il quale, nell’indicare le componenti essenziali della rete ecologica, menziona anche quelle zone che, pur non essendo cartograficamente comprese nella rete ecologica, rivestono la medesima valenza ambientale, assicurando una funzione di cuscinetto in vista e in aderenza ai principi dello sviluppo sostenibile.
Senza trascurare, poi, prosegue la Provincia, che il comparto de quo sarebbe interessato da un’area seppur marginale di pertinenza idraulica.
Da ultimo, la Provincia ribadisce come l’art. 18 della cit. legge reg. preveda che le valutazioni di compatibilità rispetto al P.T.C.P. concernano l’accertamento dell’idoneità dell’atto scrutinato ad assicurare il conseguimento degli obiettivi fissati dal piano, salvaguardando i limiti di sostenibilità ivi previsti. In tal senso, andrebbe valorizzata la previsione dell’art. 1 delle N.T.A. del P.T.C.P. di Como, che contemplerebbe fra gli obiettivi strategici proprio la tutela dell’ambiente e la valorizzazione degli ecosistemi, l’assetto idrogeologico e la difesa del suolo. Ed è in tale contesto, conclude la Provincia, che si collocherebbe la valutazione operata con la deliberazione impugnata in ordine all’area dell’esponente, i cui caratteri specifici ne giustificherebbero l’inserimento nel novero degli <<ambiti boschivi della rete ecologica locale>>, disciplinati dall’art. 41 del Piano delle Regole del P.G.T. del Comune.
Il motivo è infondato.
Al riguardo il Collegio ritiene, in primo luogo, di dover chiarire che la valutazione di compatibilità del P.G.T. rispetto al P.T.C.P. non può essere intesa, come vorrebbe parte ricorrente, come limitata ad un mero riscontro della conformità estrinseca del piano comunale alle previsioni ad efficacia prescrittiva e prevalente del piano provinciale.
Inteso in tal modo, infatti, non soltanto il rapporto di collaborazione istituzionale fra i due enti verrebbe del tutto svilito, ma neppure si comprenderebbe il senso della previsione contenuta nel comma di apertura dell’art. 18 della legge regionale n. 12/2005.
Detta prescrizione, infatti, pone in luce la portata, teleologicamente orientata, della valutazione che fa capo alla Provincia, nel senso di valorizzare l’accertamento dell’idoneità dell’atto comunale al raggiungimento degli obiettivi del piano di coordinamento.
Non va trascurato, poi, quanto già sostenuto da questo Tribunale, proprio facendo leva sul presupposto che sia istituzionalmente demandata alla provincia la tutela dei valori paesaggistici, cosicché non appare illegittimo:<<… che tale potere si esprima mediante raccomandazioni affinché il Comune riveda le proprie previsioni: e ciò perché tali raccomandazioni, indicazioni o inviti, ispirati alla tutela dei valori ambientali, ben si rapportano a quella funzione (ed efficacia) di orientamento, indirizzo e coordinamento che l’art. 2, quarto comma, della legge regionale citata attribuisce espressamente al piano territoriale regionale ed ai piani territoriali di coordinamento provinciali>> (cfr. TAR Lombardia, Milano, II, n. 4301 del 06.07.2009).
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Con il quinto motivo si deduce il vizio di incompetenza del parere di compatibilità provinciale, in quanto adottato dal dirigente, anziché dagli organi politici.
In particolare, secondo l’istante qui si tratterebbe di un giudizio sugli strumenti urbanistici comunali, che fuoriesce dall’ambito prescrittivo del PTCP e, dunque, di una valutazione ampiamente discrezionale, che esulerebbe dalla competenza gestionale per radicarsi in quella degli organi di governo, deputati al controllo politico amministrativo.
Il motivo è infondato.
Il Collegio ritiene qui opportuno richiamare un precedente in cui, in una vicenda analoga, il Consiglio di Stato ha statuito (sentenza 28.05.2009 n. 3333, Sez. IV) che la lettera b) dell’art. 42, secondo comma, del t.u.e.l. si riferisce “non a qualsiasi parere espresso dall’Ente che comunque coinvolga i piani o programmi dallo stesso approvati, ma soltanto ai pareri espressi nell’ambito del procedimento di formazione di quei piani e programmi (o delle relative varianti e deroghe)”, sicché “restano fuori dalla previsione, ad esempio, i pareri che l’Ente è chiamato a rendere circa la compatibilità con il proprio piano o programma di attività poste in essere da altri soggetti (è il caso del parere di conformità al P.R.G. di un intervento edilizio, che non si dubita non appartenga alla competenza consiliare)”.
Tale conclusione è perfettamente applicabile anche al caso in esame, in cui la Provincia è chiamata ad esprimere una “valutazione di compatibilità” tra due strumenti urbanistici di diverso livello, al fine di verificare, dal riscontro tra le previsioni dell’uno e dell’altro, se quello sottordinato (PGT) rispetti le previsioni del piano sovraordinato (PTCP).
Si tratta di un riscontro che non implica alcuna di quelle scelte di indirizzo che radicano la competenza del consiglio provinciale, ex art. 42, primo comma, t.u.e.l., che definisce il consiglio come “organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo” (cfr. in terminis, TAR Lombardia, Milano, II, 28.07.2009 n. 4468).
Tanto basta a disattendere la tesi secondo cui la valutazione di compatibilità in questione sarebbe riservata al consiglio provinciale.
Si tratta ora, una volta esclusa -per le ragioni esposte al punto che precede- una riserva di competenza al consiglio provinciale, di esaminare la censura della Società secondo cui la competenza in materia apparterrebbe alla giunta provinciale, anch’essa “organo di governo dell’ente” (art. 36 t.u.e.l.).
Al riguardo, va osservato che, la cit. sentenza n. 3333/2009 del Consiglio di Stato, menzionata da parte ricorrente, non ha affermato (positivamente e definitivamente) la competenza della giunta provinciale, ma si è limitata ad escludere la riserva di competenza al consiglio, in una fattispecie in cui la valutazione di compatibilità -rispetto al sopraordinato PTCP- di un P.I.I. (programma integrato di intervento), adottato da altro comune in variante al PRG, era stata effettuata dalla giunta provinciale con provvedimento impugnato per incompetenza.
Non si può, dunque, trarre argomento, sic et simpliciter, dalla sentenza citata per desumerne tout court la competenza della giunta e l’incompetenza del dirigente.
In verità, ritiene il Collegio che al quesito di cui sopra (se cioè nella vicenda in esame sia stato invaso un ambito di attribuzioni riservato alla giunta provinciale) debba darsi risposta negativa, richiamando quanto già sostenuto da questo stesso Tribunale proprio nella cit. sentenza n. 4468/2009.
All’uopo, va considerato che l’art. 13, quinto comma, della legge regionale n. 12/2005 dispone che: “qualora il comune abbia presentato anche proposta di modifica o integrazione degli atti di pianificazione provinciale, le determinazioni in merito sono assunte con deliberazione di giunta provinciale”. Si desume da ciò che la competenza della giunta provinciale si prospetti nel solo caso in cui occorra delibare se la proposta di modifica sia o meno assentibile ai fini della sospensione ovvero del proseguimento della procedura di approvazione del PGT, secondo una delle opzioni previste dallo stesso comma, ferma restando comunque la competenza del consiglio provinciale per la “definitiva approvazione…. della modifica dell’atto di pianificazione provinciale”.
L’art. 48 del decreto legislativo n. 267 del 2000 (t.u.e.l.), d’altro canto, demanda alla giunta gli atti che non sono riservati al consiglio e che non rientrano nelle competenze del presidente o nelle attribuzioni dei dirigenti.
A questi ultimi, l’art. 107, secondo comma, del t.u. assegna “tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente” (secondo comma), nonché (terzo comma) “l’attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati” dagli organi di governo.
Ai dirigenti competono, tra l’altro (art. 107, secondo comma, lettera f), “i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie”; nonché (lettera h) “le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza”.
Se si considera che la valutazione di compatibilità in questione mira esclusivamente a verificare, attraverso la comparazione del contenuto dei due piani, il rispetto del P.T.C.P. da parte del piano comunale di governo del territorio e non implica profili di discrezionalità, se si eccettuano quelli insiti nella valutazione della idoneità dell’atto al conseguimento degli obiettivi del piano (arg. ex art. 18 co. I cit.), se ne trae la conferma che essa non si configura affatto né come atto di indirizzo, né come espressione di un potere di controllo politico, ma tenda alla mera attuazione degli obiettivi della pianificazione provinciale, e sia, pertanto, riconducibile alle attribuzioni dirigenziali.
In conclusione, quindi, le censure della ricorrente in punto di competenza sono prive di fondamento
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 25.05.2012 n. 1440 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La fattispecie in esame, attinente alla sola qualificazione del contributo, deve essere invece riguardata alla luce del’art. 44 della citata l.r. n. 12 del 2005 che, stabilite le modalità di calcolo degli oneri di urbanizzazione “per gli interventi di ristrutturazione non comportanti demolizione e ricostruzione”, prevede la disciplina per gli interventi di ristrutturazione, disponendo che “gli oneri di urbanizzazione, se dovuti, sono quelli riguardanti gli interventi di nuova costruzione, ridotti della metà.”
Deve quindi condividersi l’interpretazione data dal giudice di prime cure che ha notato come ciò comporti che gli interventi di ricostruzione preceduti da demolizione totale o parziale siano assoggettati al contributo concessorio previsto per le nuove costruzioni.
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... per la riforma della sentenza 18.05.2010 n. 1566 del TAR Lombardia-Milano, Sez. II;
...
4. - Con il terzo motivo di ricorso, viene infine censurata la ritenuta correttezza della qualificazione dell’intervento, come operata dall’amministrazione e condivisa dal TAR, con la quale le opere sono state ritenute di nuova costruzione e non di mera modificazione dell’esistente, tramite ristrutturazione edilizia.
Al contrario, l’appellante, ricostruita la serie di interventi realizzati, a decorrere da quelli autorizzati con DIA n. 72 del 03.12.2003 fino a raggiungere quelli indicati nella settima denuncia, rubricata al n. 68 del 21.12.2007, rimarca la natura di ristrutturazione edilizia del complesso edilizio, come emergente anche solo dalla descrizione delle opere contenute nei detti atti e dagli allegati grafici.
4.1. - La censura non può essere condivisa.
Occorre in via preliminare evidenziare come il TAR abbia incidentalmente, ma espressamente, sottolineato la natura particolarmente favorevole della disciplina contenuta nella legislazione regionale dove si dispone, da un lato, che “Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione parziale o totale nel rispetto della volumetria preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica” (art. 27, comma 1, legge regionale 11.03.2005 n. 12) e, dall’altro, che “la ricostruzione dell’edificio è da intendersi senza vincolo di sagoma” (art. 22 legge regionale 05.02.2010 n. 7).
Tuttavia, correttamente il giudice di prime cure ha riscontrato come tale profilo disciplinare attenga ad un fatto distinto, ossia l’ammissibilità degli interventi edilizi in relazione alla loro classificazione (vicenda che, qualora fosse stata sottoposta alla Sezione, avrebbe dovuto essere esaminata alla luce della sentenza della Corte costituzionale 23.11.2011 n. 309, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 27, comma 1, lettera d), ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11.03.2005, n. 12, nella parte in cui esclude l'applicabilità del limite della sagoma alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione; dell'art. 103 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, nella parte in cui disapplica l'art. 3 del d.P.R. 06.06.2001, n. 380; e dell'art. 22 della legge della Regione Lombardia 05.02.2010, n. 7).
La fattispecie in esame, attinente alla sola qualificazione del contributo, deve essere invece riguardata alla luce del’art. 44 della citata legge regionale n. 12 del 2005 che, stabilite le modalità di calcolo degli oneri di urbanizzazione “per gli interventi di ristrutturazione non comportanti demolizione e ricostruzione”, prevede la disciplina per gli interventi di ristrutturazione, disponendo che “gli oneri di urbanizzazione, se dovuti, sono quelli riguardanti gli interventi di nuova costruzione, ridotti della metà.”
Deve quindi condividersi l’interpretazione data dal giudice di prime cure che ha notato come ciò comporti che gli interventi di ricostruzione preceduti da demolizione totale o parziale siano assoggettati al contributo concessorio previsto per le nuove costruzioni.
Poiché gli interventi in esame, e principalmente quelli indicati nelle due DIA rubricate rispettivamente al n. 41/2004 ed al n. 17/2005, sono effettivamente riconducibili all’ambito disciplinare indicato, in quanto si trattava, rispettivamente, della parziale demolizione del fabbricato esistente con costruzione di palazzine uffici in aderenza e nella parziale demolizione e innalzamento del fabbricato esistente (d.i.a. 17/2005), appare del tutto legittima la pretesa del Comune, che ha assoggettato l’intervento al contributo previsto per le nuove costruzioni.
Peraltro, dopo l’intervento della citata sentenza della Corte costituzionale, applicabile alla vicenda in questione nei limiti del non intervenuto esaurimento della lite, non appare più attuale neppure il distinguo operato dal TAR, in relazione ai diversi momenti di presentazione delle denunce di inizio di attività, rendendo così ancora più marcata la legittimità dell’operato del Comune.
5. - L’appello appare, quindi in conclusione, del tutto infondato, facendo così venir meno la fondatezza della pretesa risarcitoria avanzata, stante la legittimità dell’azione amministrativa e quindi il venir meno di un evento lesivo contrario al diritto.
6. - L’appello va quindi respinto. Sussistono peraltro motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, determinati dalla parziale novità della questione decisa (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 22.05.2012 n. 2969 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Non appare irrilevante né manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1°, della legge regionale n. 7/2012.
- considerato che, ad un primo sommario esame, non appare irrilevante né manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1°, della legge regionale n. 7/2012, salvo comunque l’approfondimento in sede di merito;
- ritenuto ancora di dover sospendere il provvedimento impugnato, per evitare che la definitiva realizzazione dell’opera possa pregiudicare irrimediabilmente le pretese dei ricorrenti,
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) accoglie e per l'effetto:
a) sospende il provvedimento impugnato;
b) fissa per la trattazione di merito del ricorso l'udienza pubblica del 12.07.2012 (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, ordinanza 11.05.2012 n. 664 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 19 del 10.05.2012, "Testo coordinato della l.r. 11.03.2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»".

EDILIZIA PRIVATA: L. Spallino, Ristrutturazione edilizia senza vincolo di sagoma: la Regione Lombardia interviene sul passato (07.05.2012 - link a http://studiospallino.blogspot.it).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 18 del 02.05.2012, "Aggiornamento dell’elenco degli enti locali idonei all’esercizio delle funzioni paesaggistiche loro attribuite dall’art. 80 della legge regionale 11.03.2005, n. 12" (decreto D.G. 18.04.2012 n. 3410).

URBANISTICA: L. Spallino, Approvazione dei PGT in Lombardia: nessuna proroga (17.04.2012 - link a http://studiospallino.blogspot.it).

URBANISTICA: "Presa d'atto della comunicazione dell'Assessore Belotti avente ad oggetto: "PIANI DI GOVERNO DEL TERRITORIO - AGGIORNAMENTO E INDICAZIONI" (deliberazione G.R. 29.03.2012 n. 3211).

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 11 del 16.03.2012, "Norme per la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e altre disposizioni in materia urbanistico-edilizia" (L.R. 13.03.2012 n. 4).
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Al riguardo, si leggano anche i seguenti commenti:
La legge sulla casa e sull'edilizia approvata a maggioranza;
I punti chiave della legge.

EDILIZIA PRIVATAE' illegittimo il permesso di costruire rilasciato in zona agricola per la costruzione di residenze dei figli dell'imprenditore agricolo.
Con il secondo motivo aggiunto, il WWF rileva che il permesso di costruire è stato rilasciato in assenza dei presupposti richiesti dall’art. 59 della L.R. n. 12/2005 per gli interventi in area agricola, che consente di costruire solo abitazioni da destinare alla residenza dell’imprenditore agricolo e dei dipendenti, mentre le tre abitazioni assentite sono destinate alla residenza dei tre figli, i quali non costituiscono la forza lavoro dell’azienda, ma partecipano solo saltuariamente all’attività agricola.
La doglianza risulta fondata.
La legislazione regionale lombarda in tema di governo del territorio (L.R. 11.3.2005 n. 12), agli artt. 59, 60, 61 e 62, disciplina le modalità di edificazione in ambito agricolo. Con tali norme, riprendendo sostanzialmente i contenuti dell’ antecedente L. R. 07.06.1980 n. 93, in materia di edificazione nelle zone agricole, si persegue lo scopo di valorizzare e recuperare il patrimonio agricolo, limitare l'utilizzazione edilizia dei territori agricoli, assicurando il soddisfacimento delle esigenze degli imprenditori e dei lavoratori agricoli.
La giurisprudenza formatasi sulla L.R. n. 93 del 1980 aveva rilevato che tale disciplina non autorizzava il rilascio di concessioni ad altri che all'imprenditore agricolo, previo accertamento di effettiva esistenza e funzionamento dell'azienda agricola (art. 3); il che significa che sono ammessi soltanto opere o interventi attinenti all'agricoltura, mentre restano interdette le trasformazioni del territorio che non siano funzionali all'attività agricola (cfr. TAR Milano, Sez. 2, 25.01.1995 n. 90, TAR Brescia 04.10.1993 n. 798).
Ora l’art. 59 della L.R. 11.3.2005 n. 12, al c.1, dispone che in zona classificata agricola “sono ammesse esclusivamente le opere realizzate in funzione della conduzione del fondo e destinate alle residenze dell'imprenditore agricolo e dei dipendenti dell'azienda, nonché alle attrezzature e infrastrutture produttive necessarie per lo svolgimento delle attività di cui all'articolo 2135 del codice civile quali stalle, silos, serre, magazzini, locali per la lavorazione e la conservazione e vendita dei prodotti agricoli secondo i criteri e le modalità previsti dall'articolo 60”.
Il secondo comma soggiunge che “La costruzione di nuovi edifici residenziali di cui al comma 1 è ammessa qualora le esigenze abitative non possano essere soddisfatte attraverso interventi sul patrimonio edilizio esistente”.
Può dunque affermarsi che la disciplina legislativa consente l’edificazione in zona agricola solo al ricorrere dei restrittivi e tassativi (“esclusivamente”) requisiti indicati
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 27.02.2012 n. 274 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - APPALTI - EDILIZIA PRIVATA: Regione Lombardia, Progetto di legge “MISURE PER LA CRESCITA, LO SVILUPPO E L’OCCUPAZIONE.
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La Giunta Regionale della Lombardia, venerdì 10.02.2012, ha approvato il Progetto di Legge n. 0146 "MISURE PER LA CRESCITA, LO SVILUPPO E L'OCCUPAZIONE".
Ora il progetto di legge inizierà l’iter nella commissione competente prima di approdare in Consiglio Regionale.
Di particolare interesse risultano essere i seguenti articoli:
● Art. 16 - (Modifiche all’articolo 10 della l.r. 21/2008 in tema di sale cinematografiche);
● Art. 17 - (Disciplina dei titoli edilizi di cui all’articolo 27, comma 1, lettera d), della l. r. 11.03.2005, n. 12 "Legge per il governo del territorio" a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 309/2011);
● Art. 18 - (Disposizioni in materia di semplificazione urbanistico-edilizia);
● Art. 21 - (Istituzione del fondo per la prevenzione del rischio idrogeologico);
● Art. 22 - (Modifiche agli articoli 29 e 30 della l.r. 26/2003 “Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche”. Programma energetico ambientale regionale (PEAR) e obiettivi in materia di fonti rinnovabili “FER”);
● Art. 23 - (Inserimento dell’articolo 9-bis nella l.r. 24/2006. Disposizioni in materia di efficienza energetica in edilizia);
● Art. 24 - (Modifiche al Titolo III della l.r. 26/2003 - Infrastrutture per la distribuzione di energia elettrica);
● Art. 26 - (Sostituzione dell’articolo 31 della l.r. 7/2010. Competenze regionali in materia di oli minerali);
● Art. 27 - (Modifiche all’articolo 10 della l.r. 11.12.2006, n. 24 "Norme per la prevenzione e la riduzione delle emissioni in atmosfera a tutela della salute e dell'ambiente". Sistemi geotermici a bassa entalpia a circuito aperto con prelievo di acqua dal sottosuolo);
● Art. 28 - (Inserimento dell’articolo 21-bis nella l.r. 26/2003. Incentivi per la bonifica di siti contaminati);
● Art. 29 - (Inserimento dell’articolo 8-bis nella l.r. 24/2006. Misure di semplificazione per le autorizzazioni alle emissioni in atmosfera);
● Art. 31 - (Modifiche all’articolo 11 della l.r. 24/2006. Impianti a biomassa);
● TITOLO V - Interventi per il governo del sottosuolo e per la diffusione sul territorio regionale della banda ultra-larga (artt. 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44);
● Art. 55 - (Appalti per favorire l’accesso alle micro, piccole e medie imprese).

URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 3 del 19.01.2012, "Deliberazione di Giunta regionale 30.11.2011 n. IX/2616 “Aggiornamento dei ‘Criteri ed indirizzi per la definizione della componente geologica, idrogeologica e sismica del piano di governo del territorio, in attuazione dell’art. 57, comma 1, della l.r. 11.03.2005, n. 12’, approvati con d.g.r. 22.12.2005, n. 8/1566 e successivamente modificati con d.g.r. 28.05.2008, n. 8/7374”, pubblicata sul BURL n. 50 Serie ordinaria del 15.12.2012" (Errata Corrige ed integrale ripubblicazione).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 2 del 13.01.2012, "Criteri e procedure per l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di beni paesaggistici in attuazione della legge regionale 11.03.2005, n. 12 - Contestuale revoca della d.g.r. 2121/2006" (deliberazione G.R. 22.12.2011 n. 2727).
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Nuovi criteri regionali per il paesaggio.
Da oggi in vigore i nuovi criteri e procedure per l’esercizio delle funzioni paesaggistiche approvati con la DGR n. IX/2727 del 22.12.2011.
Con la pubblicazione sul BURL n. 2 del 13.01.2012 del provvedimento regionale entrano in vigore, sostituendo quelli approvati nel 2006, i nuovi criteri regionali che costituiscono il riferimento per tutti gli Enti locali lombardi dettando criteri, indirizzi e procedure per il miglior esercizio delle competenze paesaggistiche.
Le principali novità sono costituite dalla complessiva maggior chiarezza espositiva, dall’illustrazione del percorso metodologico che tiene conto delle disposizioni del Piano Paesaggistico Regionale approvato nel 2010, dall’indicazione di criteri paesaggistici per alcune specifiche categorie di opere ed interventi, dalla chiara declinazione dell’attribuzione delle competenze paesaggistiche agli Enti locali, dalla rappresentazione, anche tramite l’utilizzo di diagrammi di flusso, delle fasi del percorso amministrativo per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, sia per la procedura “ordinaria” che per quella “semplificata”.
Infine costituiscono parte integrante del provvedimento regionale le appendici al documento che riportano la modulistica e la documentazione per la presentazione dei progetti (appendice A) e le schede degli elementi costituivi del paesaggio (appendice B).
Nelle prossime settimane i funzionari della Struttura Paesaggio saranno impegnati, con il supporto decisivo delle Sedi territoriali regionali, nella divulgazione dei contenuti di questo significativo provvedimento della Giunta regionale.
Per maggiori informazioni:
struttura_paesaggio@regione.lombardia.it
luisa_pedrazzini@regione.lombardia.it
sergio_cavalli@regione.lombardia.it
angelo_guasconi@regione.lombardia.it
francesco_solano@regione.lombardia.it
(13.01.2012 - link a www.regione.lombardia.it).

anno 2011

AMBIENTE-ECOLOGIA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 52 del 29.12.2011, "Approvazione delle disposizioni attuative per la presentazione delle domande per l’accesso al Fondo Aree Verdi secondo procedure a sportello, in attuazione della d.g.r. 11297/2010 (l.r. 12/2005, art. 43, c. 2-bis e segg.)" (decreto D.G. 22.12.2011 n. 12754).

URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 50 del 15.12.2011, "Aggiornamento dei “Criteri ed indirizzi per la definizione della componente geologica, idrogeologica e sismica del piano di governo del territorio, in attuazione dell’art. 57, comma 1, della l.r. 11.03.2005, n. 12”, approvati con d.g.r. 22.12.2005, n. 8/1566 e successivamente modificati con d.g.r. 28.05.2008, n. 8/7374" (deliberazione G.R. 30.11.2011 n. 2616).

EDILIZIA PRIVATACorte Costituzionale n. 309/2011: nessuna demolizione e ricostruzione senza rispetto della sagoma.
Nella seduta del 20.01.2010 della Commissione V ^Territorio^ della Lombardia il dott. Umberto Sala, alto funzionario regionale, ebbe a dichiarare che "da circa un anno sono intervenute sentenze dal TAR di Milano e di Brescia che hanno evidenziato un contrasto" la normativa nazionale e quella lombarda in tema di ristrutturazione, sull’assunto che la legge dello Stato porrebbe -in punto ricostruzione con vincolo di sagoma- una norma di principio che le regioni non potrebbero derogare. "Sarebbe auspicabile che il TAR, pur continuando ad eccepire, rimettesse la questione alla Corte Costituzionale", concludeva il dirigente.
Il dott. Sala é stato accontentato. Non solo -come noto- il TAR ha rimesso alla Corte la questione nel settembre 2010, ma con sentenza 23.11.2011 n. 309 questa ha dichiarato l'incostituzionalità:
1. dell’art. 27, comma 1, lettera d), ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), nella parte in cui esclude l’applicabilità del limite della sagoma alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione;
2. dell’art. 103 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, nella parte in cui disapplica l’art. 3 del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) (testo A);
3. dell’art. 22 della legge della Regione Lombardia 05.02.2010, n. 7 (Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2010),

confermando la fondatezza della eccezione di illegittimità costituzionale sollevata dal TAR Lombardia con l'ordinanza n. 5122 del 7.9.2010 (sul punto, v. Ristrutturazione edilizia: e alla fine il TAR ha rimesso alla Corte Costituzionale il rito lombardo), ossia che non c'é spazio per una definizione di ristrutturazione edilizia diversa da quella indicata dal legislatore nazionale nell'articolo 3 del DPR 380/2011.
Sugli esiti della decisione della Corte sui titoli rilasciati, v. La ristrutturazione edilizia in Lombardia alla luce della l.r. 7/2010 di interpretazione autentica dell'art. 27 l.r. 12/2005 pubblicato il 30.06.2010 all'indirizzo www.studiospallino.it/interventi/ristrutturazione.htm (link a http://studiospallino.blogspot.com).
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Sono da ricondursi nell’ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio le disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi edilizi: a fortiori sono principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali.
L’intero corpus normativo statale in ambito edilizio è costruito sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento alla distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall’altro. La definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta, dunque, allo Stato.
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In base alla normativa statale di principio, quindi, un intervento di demolizione e ricostruzione che non rispetti la sagoma dell’edificio preesistente –intesa quest’ultima come la conformazione planivolumetrica della costruzione e il suo perimetro considerato in senso verticale e orizzontale– configura un intervento di nuova costruzione e non di ristrutturazione edilizia.
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La linea di distinzione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi edilizi non può non essere dettata in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la cui «morfologia» identifica il paesaggio, considerato questo come «la rappresentazione materiale e visibile della Patria, coi suoi caratteri fisici particolari, con le sue montagne, le sue foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo, quali si sono formati e son pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli».
Sul territorio, infatti, «vengono a trovarsi di fronte» –tra gli altri– «due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni». Fermo restando che la tutela del paesaggio e quella del territorio sono necessariamente distinte, rientra nella competenza legislativa statale stabilire la linea di distinzione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi edilizi.
Se il legislatore regionale potesse definire a propria discrezione tale linea, la conseguente difformità normativa che si avrebbe tra le varie Regioni produrrebbe rilevanti ricadute sul «paesaggio […] della Nazione» (art. 9 Cost.), inteso come «aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale», e sulla sua tutela.
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L’art. 27, comma 1, lettera d), ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, come interpretato dall’art. 22 della legge della Regione Lombardia n. 7 del 2010, nel definire come ristrutturazione edilizia interventi di demolizione e ricostruzione senza il vincolo della sagoma, è in contrasto con il principio fondamentale stabilito dall’art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001, con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di governo del territorio.
Parimenti lesivo dell’art. 117, terzo comma, Cost., è l’art. 103 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, nella parte in cui, qualificando come «disciplina di dettaglio» numerose disposizioni legislative statali, prevede la disapplicazione della legislazione di principio in materia di governo del territorio dettata dall’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 con riguardo alla definizione delle categorie di interventi edilizi.

... nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 27, comma 1, lettera d), ultimo periodo, e 103 della legge della Regione Lombardia 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e dell’art. 22 della legge della Regione Lombardia 05.02.2010, n. 7 (Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2010), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sez. II, nel procedimento vertente tra C. B. ed altro e il Comune di Besozzo con ordinanza del 07.09.2010, iscritta al n. 364 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell’anno 2010.
...
2. – La questione è fondata.
2.1. – Questa Corte ha già ricondotto nell’ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio le disposizioni legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi edilizi (sentenza n. 303 del 2003, punto 11.2 del Considerato in diritto): a fortiori sono principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali.
L’intero corpus normativo statale in ambito edilizio è costruito sulla definizione degli interventi, con particolare riferimento alla distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall’altro. La definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta, dunque, allo Stato.
2.2. – Tali categorie sono individuate dall’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, collocato nel titolo I della parte I del testo unico, intitolato «Disposizioni generali». In particolare, la lettera d) del comma 1 di detto articolo include, nella definizione di «ristrutturazione edilizia», gli interventi di demolizione e ricostruzione con identità di volumetria e di sagoma rispetto all’edificio preesistente; la successiva lettera e) classifica come interventi di «nuova costruzione» quelli di «trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti».
In base alla normativa statale di principio, quindi, un intervento di demolizione e ricostruzione che non rispetti la sagoma dell’edificio preesistente –intesa quest’ultima come la conformazione planivolumetrica della costruzione e il suo perimetro considerato in senso verticale e orizzontale– configura un intervento di nuova costruzione e non di ristrutturazione edilizia.
A conferma di ciò non sta solo il dato letterale dell’art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001 –che fa riferimento alla «stessa volumetria e sagoma» dell’edificio preesistente e ammette «le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica»– ma vi è anche la successiva legislazione statale in materia edilizia. L’art. 5, commi 9 e ss., del decreto-legge 13.05.2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 12.07.2011, n. 106, infatti, nel regolare interventi di demolizione e ricostruzione con ampliamenti di volumetria e adeguamenti di sagoma, non ha qualificato tali interventi come ristrutturazione edilizia, né ha modificato la disciplina dettata al riguardo dall’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001.
2.3. – La linea di distinzione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi edilizi, d’altronde, non può non essere dettata in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la cui «morfologia» identifica il paesaggio, considerato questo come «la rappresentazione materiale e visibile della Patria, coi suoi caratteri fisici particolari, con le sue montagne, le sue foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo, quali si sono formati e son pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli» (Relazione illustrativa della legge 11.06.1922, n. 778 «Per la tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare interesse storico», Atti parlamentari, Legislatura XXV, Senato del Regno, Tornata del 25.09.1920).
Sul territorio, infatti, «vengono a trovarsi di fronte» –tra gli altri– «due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni» (sentenza n. 367 del 2007, punto 7.1 del Considerato in diritto). Fermo restando che la tutela del paesaggio e quella del territorio sono necessariamente distinte, rientra nella competenza legislativa statale stabilire la linea di distinzione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi edilizi.
Se il legislatore regionale potesse definire a propria discrezione tale linea, la conseguente difformità normativa che si avrebbe tra le varie Regioni produrrebbe rilevanti ricadute sul «paesaggio […] della Nazione» (art. 9 Cost.), inteso come «aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale» (sentenza n. 367 del 2007), e sulla sua tutela.
2.4. – In conclusione, l’art. 27, comma 1, lettera d), ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, come interpretato dall’art. 22 della legge della Regione Lombardia n. 7 del 2010, nel definire come ristrutturazione edilizia interventi di demolizione e ricostruzione senza il vincolo della sagoma, è in contrasto con il principio fondamentale stabilito dall’art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. n. 380 del 2001, con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di governo del territorio.
Parimenti lesivo dell’art. 117, terzo comma, Cost., è l’art. 103 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, nella parte in cui, qualificando come «disciplina di dettaglio» numerose disposizioni legislative statali, prevede la disapplicazione della legislazione di principio in materia di governo del territorio dettata dall’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 con riguardo alla definizione delle categorie di interventi edilizi.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 27, comma 1, lettera d), ultimo periodo, della legge della Regione Lombardia 11.03.2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), nella parte in cui esclude l’applicabilità del limite della sagoma alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 103 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005, nella parte in cui disapplica l’art. 3 del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia) (testo A);
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 22 della legge della Regione Lombardia 05.02.2010, n. 7 (Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2010)
(Corte Costituzionale, sentenza 23.11.2011 n. 309).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICALa finalità perseguita dal legislatore lombardo con la l.r. 93/1980 –confermata negli articoli da 59 a 62 della vigente legge regionale 12/2005– è quella di mantenere e conservare le zone agricole o a destinazione agricola della Regione, attraverso la limitazione degli usi residenziali, ammessi soltanto se a servizio dell’impresa agricola, per impedire la definitiva ed irrimediabile perdita delle porzioni territoriali a vocazione rurale.
Tale scopo è reso evidente dal particolare procedimento previsto per gli interventi edificatori in zona agricola (ora disciplinato dall’art. 60 della LR 12/2005), caratterizzato dalla presentazione al Comune di un impegno al mantenimento della destinazione, da trascriversi nei pubblici registri e costituente un vero e proprio vincolo sull’immobile.
Tale vincolo non può venire meno se non in caso di variazione urbanistica dell’area interessata (così l’art. 60 della LR 12/2005 ma anche la pregressa LR 93/1980), essendo pertanto indifferenti, sul regime del vincolo, le eventuali vicende personali dell’imprenditore agricolo o dei suoi aventi causa.
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Il vincolo di asservimento della residenza a servizio dell’impresa agricola non è nella disponibilità di chi pone in essere l’atto di impegno, né sussiste decadenza del vincolo per cessazione dell’attività agricola o vendita dell’immobile; il vincolo appare necessario per la piena salvaguardia del patrimonio agricolo della Regione; gli strumenti urbanistici possono ovviamente disporre un motivato cambio d’uso ma la signora ..., che ha realizzato di fatto tale mutamento in violazione dello strumento urbanistico, non ha alcuna pretesa tutelata a che il Comune, attraverso il PGT, adegui la situazione di diritto a quella di fatto illecitamente realizzata.
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Non appare né illogico né arbitrario che l’Amministrazione, nel confermare la vocazione agricola dell’area dell’esponente, abbia escluso di utilizzare lo strumento urbanistico quale improprio mezzo per realizzare una sorta di surrettizia sanatoria, che avrebbe finito così di fatto per eliminare l’abuso posto in essere dall’esponente.
E’ del resto escluso dallo stesso art. 36, citato dalla ricorrente, che la sola conformità dell’opera abusiva allo strumento urbanistico sopravvenuto consenta la sanatoria dell’abuso, essendo invece necessaria anche la conformità allo strumento vigente al momento di esecuzione dell’opera (c.d. doppia conformità).

La finalità perseguita dal legislatore lombardo con la l.r. 93/1980 –confermata negli articoli da 59 a 62 della vigente legge regionale 12/2005– è quella di mantenere e conservare le zone agricole o a destinazione agricola della Regione, attraverso la limitazione degli usi residenziali, ammessi soltanto se a servizio dell’impresa agricola, per impedire la definitiva ed irrimediabile perdita delle porzioni territoriali a vocazione rurale (su tale finalità, si veda TAR Lombardia, Milano, sez. II, 07.07.2011, n. 1843, oltre all’importante ordinanza della Corte Costituzionale n. 167/1995, di declaratoria della manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli articoli 2 e 3 della legge regionale 93/1980).
Tale scopo è reso evidente dal particolare procedimento previsto per gli interventi edificatori in zona agricola (ora disciplinato dall’art. 60 della LR 12/2005), caratterizzato dalla presentazione al Comune di un impegno al mantenimento della destinazione, da trascriversi nei pubblici registri e costituente un vero e proprio vincolo sull’immobile.
Tale vincolo non può venire meno se non in caso di variazione urbanistica dell’area interessata (così l’art. 60 della LR 12/2005 ma anche la pregressa LR 93/1980), essendo pertanto indifferenti, sul regime del vincolo, le eventuali vicende personali dell’imprenditore agricolo o dei suoi aventi causa.
D’altronde, se così non fosse, la disciplina regionale sulla conservazione e sul mantenimento delle aree agricole sarebbe facilmente elusa, ad esempio attraverso la cessione dell’immobile dall’imprenditore agricolo ad un soggetto privo di tale qualità, oppure mediante la cessazione dell’attività di impresa agricola.
Non può pertanto configurarsi, contrariamente a quanto sostenuto dall’esponente, una sostanziale assimilazione fra la ordinaria destinazione abitativa e la residenza a servizio dell’impresa agricola.
Sul punto preme ancora ribadire –e si perdoni l’ovvietà– che non è certamente vietata in senso assoluto la trasformazione di una zona da agricola a residenziale; nel caso di specie tuttavia, l’esponente giustifica la propria pretesa all’accoglimento della sua osservazione al PGT, sulla base dell’intervenuto mutamento di destinazione realizzato in via di fatto, dopo l’acquisto dell’immobile.
Non pare certo al Collegio che la signora ... possa reputarsi titolata ad esigere un simile cambio d’uso, visto anche l’orientamento della giurisprudenza amministrativa, che riconosce ai Comuni ampia discrezionalità nelle scelte urbanistiche –nel caso di specie si è trattato di confermare la destinazione agricola già esistente– scelte che richiedono una specifica motivazione solo in caso di affidamento qualificato del privato, rientrando in tale ultima ipotesi le situazioni di chi ha ottenuto un giudicato di annullamento di una precedente destinazione di zona ovvero di un diniego di titolo edilizio oppure ancora del silenzio-rifiuto formatosi su una domanda edilizia (si veda, sul punto, la ancora fondamentale decisione del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 08.01.1986, n. 1).
Alle situazioni sopra indicate, viene inoltre equiparata la condizione del privato che ha stipulato accordi vincolanti con la Pubblica Amministrazione, quale ad esempio una convenzione di lottizzazione (cfr. sul punto, fra le tante, TAR Lombardia, Milano, sez. II, 24.02.2010, n. 452).
La posizione dell’esponente non rientra in nessuna di quelle sopra indicate, sicché la stessa non appare titolare di una particolare o qualificata posizione di affidamento nei confronti del Comune.
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Il vincolo di asservimento della residenza a servizio dell’impresa agricola non è nella disponibilità di chi pone in essere l’atto di impegno, né sussiste decadenza del vincolo per cessazione dell’attività agricola o vendita dell’immobile; il vincolo appare necessario per la piena salvaguardia del patrimonio agricolo della Regione; gli strumenti urbanistici possono ovviamente disporre un motivato cambio d’uso ma la signora ..., che ha realizzato di fatto tale mutamento in violazione dello strumento urbanistico, non ha alcuna pretesa tutelata a che il Comune, attraverso il PGT, adegui la situazione di diritto a quella di fatto illecitamente realizzata.
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Nel sesto ed ultimo motivo del gravame principale, viene denunciata la presunta violazione da parte del Comune dell’art. 36 del DPR 380/2001, in quanto, a detta dell’esponente, lo strumento urbanistico comunale potrebbe anche sanare un abuso edilizio.
Il mezzo non può però trovare accoglimento, in quanto –con specifico riferimento alla presente fattispecie– non appare né illogico né arbitrario che l’Amministrazione, nel confermare la vocazione agricola dell’area dell’esponente, abbia escluso di utilizzare lo strumento urbanistico quale improprio mezzo per realizzare una sorta di surrettizia sanatoria, che avrebbe finito così di fatto per eliminare l’abuso posto in essere dall’esponente.
E’ del resto escluso dallo stesso art. 36, citato dalla ricorrente, che la sola conformità dell’opera abusiva allo strumento urbanistico sopravvenuto consenta la sanatoria dell’abuso, essendo invece necessaria anche la conformità allo strumento vigente al momento di esecuzione dell’opera (c.d. doppia conformità).
Infine, in merito alla nota del legale del Comune dell’08.08.2001 (doc. 1 della ricorrente in data 01.09.2011), la stessa non avalla in alcun modo il comportamento dell’esponente, visto che il difensore dell’Amministrazione indica chiaramente a quest’ultima come appaia insuperabile il vincolo pattizio gravante sulla costruzione della ricorrente
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.11.2011 n. 2823 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: L. Spallino, Lombardia, Esiti della mancata approvazione dei PGT al 31.12.2012 (link a www.studiospallino.it).

EDILIZIA PRIVATAEDIFICI DI CULTO – SEDI DI ASSOCIAZIONI CULTURALI ISLAMICHE – PREVALENZA DELL’ATTIVITA’ DI PREGHIERA – DETERMINA MUTAMENTO DELLA DESTINAZIONE D’USO – NECESSITA’ DI PERMESSO DI COSTRUIRE - SUSSISTE.
In tema di edilizia cultuale, qualora un immobile non risulti utilizzato in via esclusiva quale luogo di culto, ma come sede di un’Associazione culturale islamica (nella specie ubicata in un negozio), in linea di principio non sarebbe possibile affermare la sussistenza di un’incompatibilità edilizio-urbanistica della destinazione d’uso dell’immobile medesimo, salvo che le circostanze di fatto non inducano a ritenere che l’attività ivi prevalentemente svolta sia quella della preghiera congregazionale, espressamente prevista dallo Statuto dell’Associazione culturale, e quest’ultima non sia in grado di provare il prevalente svolgimento di attività diverse da quelle proprie della preghiera.
LEGGE URBANISTICA DELLA LOMBARDIA – EDIFICI DI CULTO – NECESSITA’ DI PERMESSO DI COSTRUIRE ANCHE PER MUTAMENTI DI DESTINAZIONE D’USO SENZA OPERE – INCOSTITUZIONALITA’ PER DISCRIMINAZIONE – NON SUSSISTE.
L’art. 52, comma 3-bis della L.R. della Lombardia 11.03.2005 n. 12, che dispone la necessità del rilascio del permesso di costruire per i “mutamenti di destinazione d’uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla creazione di luoghi di culto e luoghi destinati a centri sociali”, non si presta a dubbi di costituzionalità o di discriminazione, poiché esso, trovando applicazione in relazione all’intera categoria delle “attrezzature di interesse comune per servizi religiosi … gli immobili (comunque) destinati a sedi di associazioni, società o comunità di persone in qualsiasi forma costituite, le cui finalità statutarie o aggregative siano da ricondurre alla religione, all’esercizio del culto o alla professione religiosa quali sale di preghiera, scuole di religione o centri culturali”, si propone di controllare i mutamenti di destinazione d’uso suscettibili, per l’afflusso di persone o di utenti, di creare centri di aggregazione con riflessi di rilevante impatto urbanistico.

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La sentenza resa in primo grado va riformata e –per l’effetto– il ricorso ivi proposto va respinto.
Il Collegio ribadisce in tal senso che, come evidenziato anche nella recente ordinanza cautelare n. 2008 dd. 10.05.2011, se un immobile non risulta sia utilizzato in via esclusiva quale luogo di culto (diritto, questo, il cui esercizio è comunque garantito anche ai non cittadini a’ sensi e nei limiti dell’art. 19 Cost.), in linea di principio non è possibile affermare la sussistenza di un’incompatibilità edilizio-urbanistica della destinazione d’uso dell’immobile medesimo, il quale peraltro consterebbe sia a tutt’oggi nella specie adibito a “negozio”, anche se poi divenuto sede dell’Associazione Culturale Da’awa.
L’esame dello statuto di tale Associazione e delle circostanze di fatto documentate sino alla predetta data del 23.07.2011 convincono tuttavia il Collegio della circostanza che, a differenza del caso definito in sede cautelare da questa stessa Sezione mediante l’anzidetta ordinanza n. 2008 del 2001, nella fattispecie non risulta materialmente comprovato lo svolgimento da parte della Associazione medesima di attività diverse da quelle proprie della preghiera, nondimeno reputata in via del tutto apodittica dal TAR come accessoria e marginale nel contesto degli scopi statutari perseguiti da Da’awa.
In effetti, nell’estrema genericità dei pur commendevoli scopi di carattere generale enunciati dallo statuto di Da’awa (“rafforzare il legame di fratellanza umana tra comunità e i cittadini locali attraverso lo scambio culturale, la collaborazione sociale, la vicinanza civile all’interno di un quadro di rispetto e di integrazione”; “essere un elemento di una area di convivenza e di pace, promuovendo una condotta morale che porti alla pratica del bene”; “far rivivere gli insegnamenti del Profeta - Sunna e la rivelazione Divina - Corano”), la specifica attività di “organizzare preghiere individuali e collettive” assume all’evidenza un carattere non occasionale ma del tutto preminente: e ciò inderogabilmente impone, pertanto, l’applicazione nella specie dell’art. 52, comma 3-bis della L.R. 11.03.2005 n. 12 come introdotto dall’art. 1 della L.R. 14.07.2006 n. 12, laddove si dispone la necessità del rilascio del permesso di costruire per i “mutamenti di destinazione d’uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla creazione di luoghi di culto e luoghi destinati a centri sociali”.
Né va sottaciuto che l’art. 70 e ss. della medesima L.R. 12 del 2005 reca una specifica disciplina urbanistica per i luoghi di culto e che, medio tempore, lo ius superveniens contenuto nell’art. 71, comma 1, lett. c–bis, della L.R. 11.03.2005 n. 12, così come inserito dall’art. 12 della L.R. 21.02.2011 n. 3, ha comunque ricondotto nella categoria delle “attrezzature di interesse comune per servizi religiosi … gli immobili (comunque) destinati a sedi di associazioni, società o comunità di persone in qualsiasi forma costituite, le cui finalità statutarie o aggregative siano da ricondurre alla religione, all’esercizio del culto o alla professione religiosa quali sale di preghiera, scuole di religione o centri culturali”.
In tale contesto, pertanto, la trasformazione –inoppugnabilmente avvenuta nella specie– del preesistente “negozio” in luogo preminentemente adibito a culto non poteva che richiedere, anche a prescindere dalla concomitantemente contestata realizzazione al piano seminterrato di un tavolato interno, il rilascio del titolo edilizio abilitante al mutamento della destinazione d’uso dei relativi locali.
Né la disciplina contenuta nel testé citato art. 52, comma 3-bis, della L.R. 12 del 2005 come introdotto dall’art. 1 della L.R. 12 del 2006 può reputarsi incostituzionale secondo la prospettazione svolta in tal senso dagli appellati.
Secondo questi ultimi, infatti, tale disciplina violerebbe:
- l’art. 2 Cost. (riconoscimento costituzionale dei diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali; tra i diritti inviolabili dell’uomo vi è il diritto alla preghiera religiosa ed al culto);
- l’art. 3 Cost. (violazione del principio d’eguaglianza e ragionevolezza in quanto sarebbe chiara la discriminazione che la Regione Lombardia pone a coloro che vogliano destinare i locali, anche senza opere, a luogo di culto -necessità di operare con permesso di costruire- rispetto a tutti gli altri cittadini che vogliano effettuare un mutamento di destinazione d'uso d’altro genere -il permesso di costruire non necessita- è sufficiente la denuncia d’inizio attività, o la semplice comunicazione);
- l’art. 8 Cost. (libertà di tutte le confessioni religiose davanti alla legge);
- l’art. 9 Cost. (promozione dello sviluppo della cultura);
- gli artt. 18 e 19 Cost. (a mezzo della contestata disciplina regionale si inciderebbe e si annullerebbe il diritto di associarsi liberamente ed il diritto di professare liberamente la propria fede religiosa al fine di farne propaganda -anche a mezzo di associazioni culturali- ed anche per esercitare in pubblico ed in privato il proprio culto);
- l’art. 20 Cost. (si violerebbe il divieto costituzionale di non porre speciali limitazioni legislative per ogni forma d’attività dell’associazione con fine di culto);
- e, da ultimo, l’art. 21 Cost. (si inciderebbe e si annullerebbe il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero costituito anche dall’esercizio del culto.
Il Collegio a tale ultimo riguardo evidenzia che lo stesso giudice di primo grado ha convenuto che l’art. 52, comma 3-bis della L.R. 12 del 2005 per la sua collocazione e la sua ratio è palesemente volto al controllo di mutamenti di destinazione d’uso suscettibili, per l’afflusso di persone o di utenti, di creare centri di aggregazione (chiese, moschee, centri sociali, ecc.) aventi come destinazione principale o esclusiva l’esercizio del culto religioso o altre attività con riflessi di rilevante impatto urbanistico, le quali richiedono la verifica delle dotazioni di attrezzature pubbliche rapportate a dette destinazioni: se non altro agli effetti dell’altrettanto necessario e conseguente rilascio del certificato di agibilità (cfr. art. 23 e ss. del T.U. approvato con D.P.R. 06.06.2001 n. 380) dell’immobile destinato al nuovo uso, nonché della parimenti necessaria e conseguente pratica di prevenzione incensi di cui al D.P.R. 12.01.1998 n. 37 di competenza dei Vigili del Fuoco.
Pertanto non sussiste, nel contesto del medesimo comma 3-bis, alcuna discriminazione di carattere politico-culturale e religioso, anche per il fatto che la disciplina sopradescritta è uniformemente applicata ad ogni luogo di culto, anche cattolico, nonché ad ogni centro sociale, di qualsivoglia tendenza socio-politica, al fine di salvaguardare l’incolumità di tutti coloro che frequentano tali luoghi di riunione (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 27.10.2011 n. 5778 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Oggetto: Comunicazione di eseguita attività (c.e.a.) ex art. 41, comma 2, L.R. n. 12/2005 ed esame impatto paesistico dei progetti (Regione Lombardia, Giunta Regionale, Direzione Generale Sistemi Verdi e Paesaggio, Progetti Integrati Paesaggio, Paesaggio, nota 20.10.2011 n. 21568 di prot.).

EDILIZIA PRIVATA: Oggetto: Comunicazione di eseguita attività (c.e.a.) ex art. 41, comma 2, L.R. n. 12/2005 ed esame impatto paesistico dei progetti (Regione Lombardia, Giunta Regionale, Direzione Generale Sistemi Verdi e Paesaggio, Progetti Integrati Paesaggio, Paesaggio, nota 26.09.2011 n. 19762 di prot.).

EDILIZIA PRIVATA: La disposizione di cui all'art. 52, comma 3-bis, L.R. 12/2005 della Lombardia vuole evitare che -attraverso la liberalizzazione dei cambi di destinazione d'uso stabilita dall'art. 51 della LR 12/2005- siano realizzate innovazioni di grande impatto sul tessuto urbano senza un preventivo esame da parte dell'amministrazione.
Anche in presenza non di un luogo espressamente destinato all’esercizio del culto islamico, ma solo di un luogo di raduno di immigrati di religione islamica con finalità meramente culturali e non cultuali comunque trova applicazione (configurandosi alternativamente l’ipotesi del “centro sociale”, inteso come luogo di aggregazione di una cospicua entità di soggetti aventi interessi comuni) la suddetta norma regionale che richiede il rilascio di specifico titolo edilizio, nella specie non richiesto.

La L.R. 11.03.2005 n. 12, al comma 3-bis dell’art. 52 (recante la rubrica ”Mutamenti di destinazione d'uso con e senza opere edilizie”) espressamente dispone che: “I mutamenti di destinazione d’uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla creazione di luoghi di culto e luoghi destinati a centri sociali, sono assoggettati a permesso di costruire”.
La Sezione (cfr. la sentenza 14.09.2010 n. 3522 ) ha già avuto modo di rilevare che tale disposizione vuole evitare che -attraverso la liberalizzazione dei cambi di destinazione d'uso stabilita dall'art. 51 della LR 12/2005- siano realizzate innovazioni di grande impatto sul tessuto urbano senza un preventivo esame da parte dell'amministrazione.
Va rilevato che quand’anche dovesse accedersi alla tesi di parte ricorrente, -secondo cui nella fattispecie non si sarebbe in presenza di un luogo espressamente destinato all’esercizio del culto islamico, ma solo di un luogo di raduno di immigrati di religione islamica con finalità meramente culturali e non cultuali- ciò non di meno comunque trova applicazione (configurandosi alternativamente l’ipotesi del “centro sociale”, inteso come luogo di aggregazione di una cospicua entità di soggetti aventi interessi comuni) la suddetta norma regionale che richiede il rilascio di specifico titolo edilizio, nella specie non richiesto
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 22.09.2011 n. 1320 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA1. Art. 11, L.R. n. 12/2005 - Perequazione urbanistica - Riduzione delle volumetrie realizzabili rispetto alla disciplina urbanistica previgente - Possibilità.
2. Art. 11, L.R. n. 12/2005 - Perequazione urbanistica - Previsione del meccanismo perequativo solo per alcuni ambiti di trasformazione - Possibilità.

1. La norma di cui all'art. 11, comma 2, L.R. n. 12/2005, nel disporre che la P.A. -ove attribuisca alle aree del territorio comunale un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale- disciplini il rapporto con la volumetria degli edifici esistenti, in relazione ai vari tipi di intervento previsti, non pone affatto un obbligo di conservare la volumetria esistente: infatti, l'art. 11 prevede, espressamente, la conferma delle volumetrie degli edifici esistenti solo "se mantenuti".
La P.A., dunque, specie laddove -come nel caso di specie- muti la destinazione delle aree, ben può ridurre le volumetrie realizzabili rispetto a quanto previsto dalla disciplina urbanistica previgente.
2. E' legittima la decisione della P.A. di non estendere il meccanismo perequativo all'intero territorio comunale e prevederlo solo per alcuni ambiti di trasformazione: infatti, l'art. 11, L.R. n. 12/2005 -nel disporre che la P.A. possa attribuire un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale a tutte le aree del territorio comunale, con eccezione delle aree destinate all'agricoltura e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica- attribuisce una facoltà alla P.A., facoltà che non deve essere necessariamente esercitata sull'intero territorio comunale (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 16.09.2011 n. 2233 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAArt. 25, L.R. n. 12/2005 - Varianti urbanistiche - Approvazione - Applicabilità della procedura ex art. 2, L.R. n. 23/1997 - Piani attuativi in variante - Approvazione - Applicabilità della procedura ex art. 3, L.R. n. 23/1997 - Sussiste.
L'art. 25, L.R. n. 12/2005 consente alle Amministrazioni locali di approvare varianti urbanistiche con la procedura di cui all'art. 2 della LR 23/1997 e piani attuativi in variante con la diversa procedura di cui al successivo art. 3 della stessa legge (tratto da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 07.07.2011 n. 1841 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAZona agricola - Opere realizzate in funzione della conduzione del fondo - Edificabilità - E' mera possibilità.
La L.R. n. 12/2005 prevedendo, all'art. 59, che nelle aree destinate all'agricoltura dal piano delle regole sono ammesse esclusivamente le opere realizzate in funzione della conduzione del fondo e destinate alle residenze dell'imprenditore agricolo e dei dipendenti dell'azienda, nonché alle attrezzature e infrastrutture produttive necessarie per lo svolgimento delle attività di cui all'art. 2135 c.c., pone un limite alla tipologia di costruzioni che possono essere realizzate in zona agricola proprio a tutela di queste aree, ma non prevede affatto che debba essere sempre e comunque prevista la possibilità di realizzare tali costruzioni (tratto da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 08.06.2011 n. 1468 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 23 del 07.06.2011, "Modalità per il sostegno finanziario degli enti locali e degli enti gestori delle aree regionali protette per l’esercizio delle funzioni paesaggistiche loro attribuite (art. 79, comma 1, lett. b), l.r. 12/2005)" (deliberazione G.R. 31.05.2011 n. 1802).

URBANISTICA: GIORNATA DI STUDIO 08.04.2011 a Como: I nuovi strumenti della programmazione urbanistica, perequazioni, compensazioni e diritti edificatori (gli atti del convegno) (link a www.notaicomolecco.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 18 del 06.05.2011 "Testo coordinato della l.r. 11.03.2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»".

EDILIZIA PRIVATA: OGGETTO: Quesiti inerenti le possibilità di intervento in aree con destinazione agricola di cui agli artt. 59-62 della L.R. n. 12/2005. Richiesta parere circa la corretta interpretazione applicativa della norma (Regione Lombardia, Direzione Generale Territorio e Urbanistica, Programmazione e Pianificazione Territoriale, nota 30.03.2011 n. 9064 di prot.).

EDILIZIA PRIVATA: Lombardia, Corso di specializzazione sull'applicazione della L.R. n. 12/2005: 5^ lezione (parte B) - Titoli abilitativi (Geometra Orobico n. 1/2011).

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 8 del 25.02.2011, "Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2011" (L.R. 21.02.2011 n. 3).
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La presente legge modifica/integra numerose normative regionali in materia, tra l'altro, di:
- B.U.R.L. (cfr. art. 3);
- cementi armati (cfr. art. 9);
- opere pubbliche di interesse regionale (cfr. art. 10);
- legge regionale n. 12/2005 (cfr. art. 12);
- rifiuti (cfr. art. 15);
- inquinamento acustico (cfr. art. 16);
- emissioni in atmosfera (cfr. art. 17).

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Collegato ordinamentale 2011 Regione Lombardia: nuove modifiche alla legge 12/2005.
Nella seduta del 15.02.2001 il Consiglio Regionale della Lombardia ha approvato il cd. "Collegato ordinamentale 2011". Come si legge nel comunicato stampa regionale,
Tra le novità previste, una nuova proroga ai Comuni fino al 31.12.2012 per dotarsi definitivamente del piano di governo del territorio (PGT) e il via libera alle deroghe eccezionali ai limiti sull’inquinamento acustico oggi previste nel caso essi dovessero mettere a repentaglio lo svolgimento di eventi di rilievo internazionali, come ad esempio i grandi concerti.
Il “Collegato” equipara inoltre i Centri culturali a carattere religioso agli edifici di culto, prevedendo per la loro realizzazione uno specifico percorso di programmazione nei piani regolatori. Via libera anche alla norma che dà la possibilità ai Comuni di negare l’autorizzazione ad aprire attività commerciali nei centri storici se in contrasto con il “decoro pubblico” e le “tradizioni locali”.
Il “Collegato” recepisce inoltre la direttiva europea Bolkestein sul commercio e introduce norme di semplificazione burocratica nell’edilizia e per lo svolgimento di alcune attività, come ad esempio la certificazione energetica, un settore in espansione e al quale potranno accedere adesso ai corsi formativi anche i cittadini non iscritti a un albo.
Ancora una volta, dunque, l'ennesima applicazione di quel vizio di tecnica legislativa secondo cui con unica disposizione si apportano importanti modifiche a legislazioni del tutto diverse tra loro, senza nessuna attenzione ai complessi processi di implementazione della normativa vigente, verso cui la stessa Regione dichiara di voler prestare la massima attenzione (v. Analisi dell'attuazione delle leggi e valutazione degli effetti delle politiche regionali sul sito del Consiglio regionale).
Il collegato ordinamentale meriterebbe un'analisi a sé. In ogni caso, le modifiche relative alla legge n. 12 del 2005 sono contenute nell'articolo 12, tra le quali vanno segnalate:
- le modifiche dell'articolo 4 (Valutazione ambientale dei piani), anche attraverso l'introdzione del comma 3-bis, finalizzato a superare le note perplessità relative alle procedure di VAS e alla nomina dei relativi responsabili;
- la modifica dell'articolo 25 (Norma transitoria), dove la data del 31.03.2010 per l'approvazione dei PGT é differita al 31.12.2012;
- la modifica dell'articolo 26 (Adeguamento dei piani), cui dopo il comma 3-ter dell’articolo 26 é aggiunto il comma 3-quater, secondo cui "I comuni che alla data del 30.09.2011 non hanno adottato il PGT non possono dar corso all’approvazione di piani attuativi del vigente PRG comunque denominati, fatta salva l’approvazione dei piani già adottati alla medesima data”;
- l'introduzione dell'articolo 32-bis (Adempimenti del comune), a norma del quale "Nell’ambito delle procedure di cui ai capi II e III, il comune, dietro corresponsione dei diritti amministrativi e delle spese dovuti, è tenuto a corredare d’ufficio le domande di permesso di costruire o le denunce di inizio attività di tutti i certificati il cui rilascio è di sua competenza”;
- la sostituzione del secondo comma dell'articolo 41 (Interventi realizzabili mediante denuncia di inizio attività), il cui nuovo testo recita “2. Nel caso di interventi assentiti in forza di permesso di costruire o di denuncia di inizio attività, è data facoltà all’interessato di presentare comunicazione di eseguita attività sottoscritta da tecnico abilitato, per varianti che non incidano sugli indici urbanistici e sulle volumetrie, che non modifichino la destinazione d’uso e la categoria edilizia, non alterino la sagoma dell’edificio e non violino le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Ai fini dell’attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini del rilascio del certificato di agibilità, tali comunicazioni costituiscono parte integrante del procedimento relativo al titolo abilitativo dell’intervento principale e possono essere presentate al comune sino alla dichiarazione di ultimazione dei lavori.”;
- l'integrazione dell'articolo 71, in materia di edifici di culto, cui dopo la lettera c) del comma 1 è aggiunta la disposizione c bis): "gli immobili destinati a sedi di associazioni, società o comunità di persone in qualsiasi forma costituite, le cui finalità statutarie o aggregative siano da ricondurre alla religione, all’esercizio del culto o alla professione religiosa quali sale di preghiera, scuole di religione o centri culturali”;
- la riscrittura del comma 1 dell’articolo 86, in materia di interventi sostitutivi in caso di inerzia o di ritardi nel rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, il cui nuovo testo dispone: "1. Qualora l’autorizzazione paesaggistica non venga rilasciata o negata dagli enti competenti nei termini di legge, l’interessato può richiederla in via sostitutiva, ai sensi dell’articolo 146, comma 10, del d.lgs. 42/2004. Nel caso di richiesta alla Regione, il Presidente della Giunta regionale o l’assessore competente, se delegato, provvede entro sessanta giorni dal ricevimento della stessa, anche mediante un commissario ad acta, scelto tra i soggetti iscritti all’albo di cui all’articolo 31.” (link a http://studiospallino.blogspot.com).

URBANISTICA: Pgt, termini prorogati fino a fine 2012. Belotti: ultima chiamata.
Il Consiglio regionale ha accolto la richiesta dell'assessore al Territorio e Urbanistica della Regione Lombardia Daniele Belotti di prorogare i termini per l'approvazione dei Pgt (Piani di Governo del Territorio).
Grazie alle modifiche recepite, attraverso il collegato, alla legge n. 12 del 2005 (Legge per il governo del territorio), i quasi 1100 Comuni che ancora non hanno approvato il Pgt, avranno tempo fino al 31.12.2012 per mettersi in regola.
Allo stesso tempo, al fine di incentivare la sollecita approvazione del nuovo strumento urbanistico, si è stabilito che quei Comuni che, entro il 30.09.2011, non abbiano adottato il Pgt non potranno dare corso all'approvazione di piani attuativi del vigente Prg (Piano Regolatore Generale).
"La legge regionale 12 -commenta l'assessore Belotti- ha completamente innovato il modo di approcciarsi alla pianificazione territoriale, ponendo al centro del provvedimento la tutela del territorio, al fine di poterlo consegnare alla generazioni future quanto più integro possibile". Alle amministrazioni comunali è affidata la responsabilità di tradurre in azioni concrete i principi e gli indirizzi dettati da Regione Lombardia, ecco il motivo per cui l'approvazione dei Piani di Governo del Territorio da parte dei Comuni è da ritenersi un atto di responsabilità assolutamente indifferibile e urgente.
La nuova e ampia proroga concessa alle amministrazioni comunali per l'approvazione dei Pgt ha il fine di escludere qualsiasi alibi o giustificazione alla loro mancata approvazione, ritenendo in tal modo improponibile la concessione di ulteriori proroghe.
La nuova legge regionale n. 12, così come modificata all'atto dell'approvazione del Collegato Ordinamentale, entrerà in vigore nei prossimi giorni, dopo la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione (Burl) (Milano, 24.02.2011 - link a www.regione.lombardia.it).

URBANISTICA: Regione Lombardia - Art. 104 l.r. Lombardia n. 12/2005 - Adeguamento dei p.r.g. vigenti alla nuova disciplina - Disciplina transitoria - Varianti - Trasmissione alla provincia competente - Verifica della compatibilità con il piano territoriale di coordinamento.
L’art. 104, comma 1, lett. cc), della legge reg. Lombardia 2005 n. 12 ha disposto l’abrogazione espressa, tra l’altro, dell'art. 3, commi da 2 a 40, della legge regionale 05.01.2000, n. 1 “salvo per quanto previsto agli articoli 25, comma 1 e 92, commi 7 e 8, della presente legge” (cfr. Tar Lombardia Milano, sez. III, 22.12.2009, n. 5962).
A sua volta l’art. 25, comma 1, della legge reg. 2005 n. 12 detta una disciplina transitoria, individuando, tra l’altro, quali procedure di variante urbanistica i Comuni possono utilizzare fino all’adeguamento dei piani regolatori generali vigenti alla nuova disciplina normativa introdotta in materia di governo del territorio.
Dal coordinamento tra le due norme citate deriva che, qualora l’amministrazione comunale approvi -nel periodo transitorio individuato dall’art. 25, comma 1, della legge reg. 2005 n. 12,- una delle varianti previste dall’art. 2, comma 2, della legge reg. 23.06.1997, n. 23, devono trovare applicazione le previsioni dell'art. 3, commi da 2 a 40, della legge reg. 05.01.2000, n. 1.
Pertanto, in questi casi deve essere applicato anche il comma 18 dell’art. 3 della legge reg. 2000 n. 1, ove si prevede che il comune debba trasmettere la variante adottata alla Provincia competente, al fine di consentire la verificazione della compatibilità della nuova disciplina urbanistica con il piano territoriale di coordinamento (TAR Lombardia-Milano, Sez. III, sentenza 18.02.2011 n. 499 - link a www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATA: Comuni chiedono l'accreditamento per il monitoraggio Fondo Aree Verdi.
I Comuni chiedono l'accreditamento per accedere al nuovo sistema informatizzato messo a disposizione delle amministrazioni per il monitoraggio del "Fondo Aree Verdi" (di cui all'art. 43 della Legge regionale n. 12/2005). Ecco i primi 10:
Arese - Barzanò - Bottanuco - Sala Comacina - Concesio - Grassobbio - Onore - Sotto il Monte Giovanni XXIII - Triuggio - Urgnano.
Dal 10.01.2011 è attivo il sistema alimentato tramite le maggiorazioni dei contributi di costruzione applicate agli interventi di nuova costruzione che sottraggono superfici agricole nello stato di fatto.
La trasmissione delle informazioni e il versamento dei proventi delle maggiorazioni riscosse avviene attraverso il sistema di monitoraggio informatico (front office) accessibile seguendo le indicazioni pubblicate sul sito della Direzione generale Sistemi Verdi e Paesaggio.
Le amministrazioni comunali potranno, successivamente, attraverso una procedura a domanda, richiedere a Regione Lombardia il prelievo delle risorse dal Fondo da destinare a interventi forestali a rilevanza ecologica e di incremento della naturalità.
Le risorse del Fondo potranno essere utilizzate, in particolare, per promuovere progetti di:
- costruzione di sistemi verdi e della rete ecologica;
- valorizzazione e incremento della naturalità nelle aree protette;
- valorizzazione del patrimonio forestale e del sistema rurale-paesistico-ambientale;
- rinaturalizzazione e incremento della dotazione del verde in ambito urbano, con attenzione al recupero delle aree degradate e alla connessione tra territorio rurale ed edificato (Milano, 17.02.2011 - link a www.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA - AMBIENTE-ECOLOGIA - URBANISTICA: Lombardia, Consiglio approva Collegato Ordinamentale 2011.

Il Consiglio regionale ha approvato oggi con 40 voti favorevoli e 29 contrari il “Collegato Ordinamentale”, una legge che modifica o integra le disposizioni legislative regionali.
Tra le novità previste, una nuova proroga ai Comuni fino al 31.12.2012 per dotarsi definitivamente del piano di governo del territorio (PGT) e il via libera alle deroghe eccezionali ai limiti sull’inquinamento acustico oggi previste nel caso essi dovessero mettere a repentaglio lo svolgimento di eventi di rilievo internazionali, come ad esempio i grandi concerti.
Il “Collegato” equipara inoltre i Centri culturali a carattere religioso agli edifici di culto, prevedendo per la loro realizzazione uno specifico percorso di programmazione nei piani regolatori.
Via libera anche alla norma che dà la possibilità ai Comuni di negare l’autorizzazione ad aprire attività commerciali nei centri storici se in contrasto con il “decoro pubblico” e le “tradizioni locali”.
Il “Collegato” recepisce inoltre la direttiva europea Bolkestein sul commercio e introduce norme di semplificazione burocratica nell’edilizia e per lo svolgimento di alcune attività, come ad esempio la certificazione energetica, un settore in espansione e al quale potranno accedere adesso ai corsi formativi anche i cittadini non iscritti a un albo. ... (comunicato 15.02.2011 - link a www.consiglio.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA: 1. Mutamento di destinazione d'uso - Divieto di introdurre limiti quantitativi alla presenza di destinazioni complementari a fianco di quelle principali - Illegittimità.
2. Mutamento di destinazione d'uso - Incremento di valore degli immobili - Stima dell'Agenzia del Territorio - E' atto endoprocedimentale - Conseguenze - Onere di impugnabilità della stima - Non sussiste.
1. In materia di disciplina dei mutamenti delle destinazioni d'uso degli immobili, ai sensi dell'art. 1, comma 2, L.R. 1/2001 -norma oggi abrogata, ma sostanzialmente confluita nell'art. 51, comma 1, lett. d), L.R. 12/2005- da un lato, è consentito ai comuni di escludere in toto determinate destinazioni: dall'altro, tuttavia, tale norma non può essere intesa come divieto di introdurre limiti quantitativi alla presenza di destinazioni complementari a fianco di quella o quelle identificate come principali.
2. In materia di rilevazioni di incremento di valore degli immobili nel passaggio da una destinazione d'uso ad un'altra, la stima dell'Agenzia del Territorio costituisce atto interno, non direttamente lesivo, e pertanto impugnabile solo unitamente al provvedimento che irroga la sanzione: ciò esclude la configurabilità dell'Agenzia del Territorio come contraddittore necessario (cfr. TAR Milano, sent. n. 1546/2010) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 11.02.2011 n. 468 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: TAR Milano: mutamento di destinazione d'uso, rimangono le percentuali.
Il TAR di Milano ha affermato che, pur nel regime della L.R. 12/2005, lo strumento urbanistico può prevedere limitazioni percentuali alle destinazioni d'uso ammissibili nelle diverse zone. Ciò alla luce di un'interpretazione estensiva dell'ultimo inciso contenuto nell'art. 51 primo comma della L.R. 12/2005: "salve quelle escluse dal PGT" significa che lo strumento urbanistico può derogare al principio per cui le destinazioni d'uso ammissibili (principali, complementari e accessorie), coesistono senza limitazioni percentuali.
L’art. 51 della legge regionale n. 12/2005 dispone (secondo e terzo comma): “I comuni indicano nel PGT in quali casi i mutamenti di destinazione d’uso di aree e di edifici, attuati con opere edilizie, comportino un aumento ovvero una variazione del fabbisogno di aree per servizi e attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale di cui all’articolo 9. Per i mutamenti di destinazione d’uso non comportanti la realizzazione di opere edilizie, le indicazioni del comma 2 riguardano esclusivamente i casi in cui le aree o gli edifici siano adibiti a sede di esercizi commerciali non costituenti esercizi di vicinato ai sensi dell’articolo 4, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 31.03.1998, n. 114”.
Queste disposizioni -peraltro rivolte ai futuri PGT- riguardano i mutamenti di destinazione d’uso ammessi, non quelli esclusi dallo strumento urbanistico. Esse riproducono infatti l’art. 1, comma 3, della previgente l.r. n. 1 del 2001, che in termini pressoché identici recitava: “I comuni indicano, altresì, attraverso lo strumento urbanistico generale, in quali casi i mutamenti di destinazione d'uso di aree e di edifici, ammissibili ai sensi del comma 2, attuati con opere edilizie, comportino un aumento ovvero una variazione del fabbisogno di standard; per quanto riguarda i mutamenti di destinazione d'uso ammissibili, non comportanti la realizzazione di opere edilizie, le suddette indicazioni riguarderanno esclusivamente i casi in cui le aree o gli edifici vengano adibiti a sede di esercizi commerciali non costituenti esercizi di vicinato ai sensi dell'articolo 4, comma 1, lettera d), del d.lgs. 31.03.1998, n. 114”.
Quanto all’art. 54 della legge regionale, il fatto che i mutamenti di destinazione che non determinino carenza di aree per servizi e attrezzature di interesse generale non costituiscano variazione essenziale, non esclude la sanzionabilità dei mutamenti di destinazione che si pongano in contrasto con lo strumento urbanistico (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 11.02.2011 n. 468 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Oggetto: Monitoraggio per il Fondo Aree Verdi - Adempimenti comunali (Regione Lombardia, Direzione Generale Sistemi Verdi e Paesaggio, nota 07.02.2011 n. 2462 di prot.).

URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 4 del 26.01.2011, "Approvazione della Circolare «L’applicazione della valutazione ambientale di piani e programmi - VAS nel contesto comunale»" (decreto D.S. 14.12.2010 n. 13071).

URBANISTICA: Oggetto: VAS - Sentenza Consiglio di Stato (Regione Lombardia, Assessore a Territorio e Urbanistica, nota 24.01.2011 n. 1798 di prot.).

URBANISTICA: Anche per impugnare la VAS é necessario dimostrare l'interesse ad agire.
Con sentenza n. 133/2011 il Consiglio di Stato, sezione IV, depositata in Cancelleria il 12.01.2011, ha riformato in toto la sentenza n. 1526/2010 del TAR Lombardia in punto VAS.
In via preliminare -e al di là delle questioni di merito- pare importante segnalare che il Consiglio di Stato ha accolto la tesi degli appellanti secondo i quali il ricorrente in primo grado non avrebbe in alcun modo chiarito quale interesse specifico e qualificato assistesse le doglianze, il cui accoglimento ha determinato un generico effetto caducante del P.G.T. nel suo complesso.
Al contrario, il TAR aveva ritenuto sussistente in capo all’istante un interesse di natura “strumentale”, avente a oggetto le determinazioni future, ed eventualmente più favorevoli ai suoli in sua proprietà, che l’Amministrazione avrebbe dovuto assumere in sede di rielaborazione dello strumento urbanistico. Il punto fondamentale -sul quale peraltro ci si era già appuntati- è quindi quello secondo cui neppure la VAS sfugge al criterio generale dell'interesse ad agire, in difetto del quale (o comunque della dimostrazione della lesività del provvedimento) l'impugnazione é inammissibile. Afferma il C.S.:
"potrà anche condividersi in via di principio il rilievo per cui “laddove la VAS si concluda con un giudizio positivo (o positivo condizionato) il soggetto che subisca determinazioni lesive della sua sfera giuridica discendenti dall’accettazione (piena o condizionata) delle proposte pianificatorie sottoposte a VAS, ben potrà censurare anche queste determinazioni preliminari condizionanti, poiché è per effetto di questo giudizio di sostenibilità complessiva di queste scelte che le stesse possono tramutarsi in atti pianificatori negativi” (pagg. 68-69); tuttavia, proprio per evitare di pervenire a una legitimatio generalis del tipo di quella sopra indicata, occorre che le “determinazioni lesive” fondanti l’interesse a ricorrere siano effettivamente “condizionate”, ossia causalmente riconducibili in modo decisivo, alle preliminari conclusioni raggiunte in sede di V.A.S., e pertanto l’istante avrebbe dovuto precisare come e perché tali conclusioni nella specie abbiano svolto un tale ruolo decisivo sulle opzioni relative ai suoli in sua proprietà, ciò che non ha fatto.".
La decisione del Consiglio di Stato riallinea la giurisprudenza in materia. Si vedano, infatti:
- TAR Campania Napoli, sez. II, 20.04.2010, n. 2043, dove si afferma che considerate le indicate finalità della VAS non si deve ritenere che possa vantare un interesse giuridicamente rilevante a contestare l'eventuale carenza della VAS nel procedimento di approvazione della variante urbanistica impugnata, colui il quale ricorre per ottenere una destinazione non più agricola del fondo di sua proprietà;
- Consiglio di Stato, sez. V, 26.02.2010, n. 1134: in quel caso il provvedimento di VIA impugnato era stato censurato con specifico riferimento all'assenza di idonea istruttoria con riferimento all'impatto conseguente alla realizzazione dell'impianto autorizzato con riguardo ai fondi e alle attività dei ricorrenti: ma ciò non aveva esonerato il Consiglio di Stato dal verificare approfonditamente quale fosse la situazione di stabile e significativo collegamento dei ricorrenti rispetto all'area interessata dall'impianto e in che misura la VIA avesse, o meno, valutato l'incidenza dell'impianto sulle realtà esistenti (link a http://studiospallino.blogspot.com).

URBANISTICALombardia, VAS del PGT: il Consiglio di Stato annulla la sentenza del TAR Milano che, precedentemente, aveva annullato il PGT del Comune di Cermenate (CO).
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Le conclusioni raggiunte dal primo giudice, secondo cui l’autorità competente alla V.A.S. deve essere necessariamente individuata in una pubblica amministrazione diversa da quella avente qualità di “autorità procedente”, non trova supporto nella vigente normativa comunitaria e nazionale. In nessuna definizione del Testo Unico ambientale (D.Lgs. n. 152/2006) si trova affermato in maniera esplicita che debba necessariamente trattarsi di amministrazioni diverse o separate (e che, pertanto, sia precluso individuare l’autorità competente in diverso organo o articolazione della stessa amministrazione procedente).
Non risulta in linea con le richiamate disposizioni nazionali la scelta di individuare l’autorità competente alla V.A.S. ex post, in relazione al singolo e specifico procedimento di pianificazione, come avvenuto nel caso di specie (laddove –come già rilevato– la predetta autorità è stata individuata contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento stesso).

La Sezione osserva che il presupposto su cui si basano le conclusioni raggiunte dal primo giudice, secondo cui l’autorità competente alla V.A.S. deve essere necessariamente individuata in una pubblica amministrazione diversa da quella avente qualità di “autorità procedente”, non trova supporto nella vigente normativa comunitaria e nazionale.
Al riguardo, giova richiamare le definizioni oggi contenute nel citato d.lgs. nr. 152 del 2006, il cui art. 5, per quanto qui interessa, definisce:
- la “autorità competente” come “la pubblica amministrazione cui compete l’adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del parere motivato, nel caso di valutazione di piani e programmi, e l’adozione dei provvedimenti conclusivi in materia di VIA, nel caso di progetti ovvero il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale, nel caso di impianti” (lettera p);
- la “autorità procedente” come “la pubblica amministrazione che elabora il piano, programma soggetto alle disposizioni del presente decreto, ovvero nel caso in cui il soggetto che predispone il piano, programma sia un diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica amministrazione che recepisce, adotta o approva il piano, programma”.
Orbene, se dalle riferite definizioni risulta chiaro che entrambe le autorità de quibus sono sempre “amministrazioni” pubbliche, in nessuna definizione del Testo Unico ambientale si trova affermato in maniera esplicita che debba necessariamente trattarsi di amministrazioni diverse o separate (e che, pertanto, sia precluso individuare l’autorità competente in diverso organo o articolazione della stessa amministrazione procedente).
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La Sezione non condivide l’approccio ermeneutico di fondo della parte odierna appellata, che desume la necessaria “separatezza” tra le due autorità dal fatto che la V.A.S. costituirebbe un momento di controllo sull’attività di pianificazione svolta dall’autorità competente, con il corollario dell’impossibilità di una identità o immedesimazione tra controllore e controllato.
Siffatta ricostruzione, invero, è smentita dall’intero impianto normativo in subiecta materia, il quale invece evidenzia –come già accennato– che le due autorità, seppur poste in rapporto dialettico in quanto chiamate a tutelare interessi diversi, operano “in collaborazione” tra di loro in vista del risultato finale della formazione di un piano o programma attento ai valori della sostenibilità e compatibilità ambientale: ciò si ricava, testualmente, dal già citato art. 11, d.lgs. nr. 152 del 2006, che secondo l’opinione preferibile costruisce la V.A.S. non già come un procedimento o subprocedimento autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma come un passaggio endoprocedimentale di esso, concretantesi nell’espressione di un “parere” che riflette la verifica di sostenibilità ambientale della pianificazione medesima.
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Con riferimento all’individuazione delle autorità competenti in materia di valutazioni ambientali, e con richiamo all’assetto normativo sul riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni vigente all’epoca dell’adozione dei provvedimenti per cui è causa, vengono in rilievo:
- il comma 6 dell’art. 6 del d.lgs. nr. 152 del 2006, secondo cui l’autorità competente per la V.A.S. e la V.I.A. va individuata “secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle province autonome”;
- il successivo comma 7 del medesimo articolo, che del pari demanda a leggi e regolamenti regionali la determinazione delle “competenze” degli altri enti locali, ivi compresi i Comuni.
Dal complesso di tali disposizioni, ad avviso della Sezione, se da un lato emerge l’intento del legislatore nazionale di lasciare alle Regioni una certa libertà di manovra quanto alla delegabilità delle competenze agli enti locali e alle modalità della loro regolamentazione, tuttavia appare evidente la volontà di assicurare che la fissazione delle “competenze” sia compiuta a priori, con atti che individuino in via generale e astratta i soggetti, uffici o organi cui viene attribuita la veste di “autorità competente”.
Ne discende che non risulta in linea con le richiamate disposizioni nazionali la scelta di individuare l’autorità competente alla V.A.S. ex post, in relazione al singolo e specifico procedimento di pianificazione, come avvenuto nel caso di specie (laddove –come già rilevato– la predetta autorità è stata individuata contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento stesso) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 12.01.2011 n. 133 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
§ § § § § § § § § § § § § § § §
NOTA DI COMMENTO: la sentenza del Consiglio di Stato ha risolto, definitivamente, gli interrogativi che attanagliavano gli Enti Locali lombardi?? Si può procedere ad adottare e/o approvare il P.G.T. in tutta tranquillità??
I termini del caso di specie.
Il comune di Cermenate (CO) si è visto impugnare -tra l'altro- da parte di un cittadino:
- le deliberazioni consiliari di controdeduzioni alle osservazioni ed approvazione del nuovo Piano di Governo del Territorio (P.G.T.);
- la delibera di Giunta Comunale recante avvio del procedimento di valutazione ambientale strategica per la formazione del P.G.T..
Il TAR Lombardia-Milano, Sez. II, con sentenza 15.05.2010 n. 1526 ha accolto il ricorso annullando, tra l'altro, le deliberazioni sopra menzionate.
Nel merito, il TAR [annullando altresì la deliberazione G.R. 27.12.2007 n. 6420, limitatamente all'art. 3.2. dell'Allegato 1 (modello generale), relativa alla procedura per la Valutazione Ambientale di Piani e Programmi (denominata anche Valutazione Ambientale Strategica o VAS] ha statuito quanto segue:
"In tema di VAS l'autorità procedente, nella scelta dell'autorità competente, deve individuare soggetti pubblici che offrano idonee garanzie non solo di competenza tecnica e di specializzazione in materia di tutela ambientale, ma altresì garanzie di imparzialità e di indipendenza rispetto all'autorità procedente, allo scopo di assolvere la funzione di valutazione ambientale nella maniera più obiettiva possibile, senza condizionamenti -anche indiretti- da parte dell'autorità procedente: infatti, qualora l'autorità procedente individuasse l'autorità competente esclusivamente fra soggetti collocati al proprio interno, il ruolo di verifica ambientale perderebbe ogni efficacia, risolvendosi in un semplice passaggio burocratico interno, con il rischio di vanificare la finalità della disciplina sulla VAS.".
La suddetta pronuncia è stata appellata dinanzi al Consiglio di Stato il quale con sentenza 12.01.2011 n. 133 ha riformato la stessa accogliendo gli appelli della Regione Lombardia e del Comune di Cermenate.
Nello specifico, il CdS ha statuito quanto segue:
-- "La Sezione osserva che il presupposto su cui si basano le conclusioni raggiunte dal primo giudice, secondo cui l’autorità competente alla V.A.S. deve essere necessariamente individuata in una pubblica amministrazione diversa da quella avente qualità di “autorità procedente”, non trova supporto nella vigente normativa comunitaria e nazionale.
Al riguardo, giova richiamare le definizioni oggi contenute nel citato d.lgs. nr. 152 del 2006, il cui art. 5, per quanto qui interessa, definisce:
- la “autorità competente” come “la pubblica amministrazione cui compete l’adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del parere motivato, nel caso di valutazione di piani e programmi, e l’adozione dei provvedimenti conclusivi in materia di VIA, nel caso di progetti ovvero il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale, nel caso di impianti” (lettera p);
- la “autorità procedente” come “la pubblica amministrazione che elabora il piano, programma soggetto alle disposizioni del presente decreto, ovvero nel caso in cui il soggetto che predispone il piano, programma sia un diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica amministrazione che recepisce, adotta o approva il piano, programma”.

Orbene, se dalle riferite definizioni risulta chiaro che entrambe le autorità de quibus sono sempre “amministrazioni” pubbliche, in nessuna definizione del Testo Unico ambientale si trova affermato in maniera esplicita che debba necessariamente trattarsi di amministrazioni diverse o separate (e che, pertanto, sia precluso individuare l’autorità competente in diverso organo o articolazione della stessa amministrazione procedente).";
-- "La Sezione non condivide l’approccio ermeneutico di fondo della parte odierna appellata, che desume la necessaria “separatezza” tra le due autorità dal fatto che la V.A.S. costituirebbe un momento di controllo sull’attività di pianificazione svolta dall’autorità competente, con il corollario dell’impossibilità di una identità o immedesimazione tra controllore e controllato.
Siffatta ricostruzione, invero, è smentita dall’intero impianto normativo in subiecta materia, il quale invece evidenzia –come già accennato– che le due autorità, seppur poste in rapporto dialettico in quanto chiamate a tutelare interessi diversi, operano “in collaborazione” tra di loro in vista del risultato finale della formazione di un piano o programma attento ai valori della sostenibilità e compatibilità ambientale: ciò si ricava, testualmente, dal già citato art. 11, d.lgs. nr. 152 del 2006, che secondo l’opinione preferibile costruisce la V.A.S. non già come un procedimento o subprocedimento autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma come un passaggio endoprocedimentale di esso, concretantesi nell’espressione di un “parere” che riflette la verifica di sostenibilità ambientale della pianificazione medesima.";

-- "Con riferimento all’individuazione delle autorità competenti in materia di valutazioni ambientali, e con richiamo all’assetto normativo sul riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni vigente all’epoca dell’adozione dei provvedimenti per cui è causa, vengono in rilievo:
- il comma 6 dell’art. 6 del d.lgs. nr. 152 del 2006, secondo cui l’autorità competente per la V.A.S. e la V.I.A. va individuata “secondo le disposizioni delle leggi regionali o delle province autonome”;
- il successivo comma 7 del medesimo articolo, che del pari demanda a leggi e regolamenti regionali la determinazione delle “competenze” degli altri enti locali, ivi compresi i Comuni.
Dal complesso di tali disposizioni, ad avviso della Sezione, se da un lato emerge l’intento del legislatore nazionale di lasciare alle Regioni una certa libertà di manovra quanto alla delegabilità delle competenze agli enti locali e alle modalità della loro regolamentazione, tuttavia appare evidente la volontà di assicurare che la fissazione delle “competenze” sia compiuta a priori, con atti che individuino in via generale e astratta i soggetti, uffici o organi cui viene attribuita la veste di “autorità competente”.
Ne discende che non risulta in linea con le richiamate disposizioni nazionali la scelta di individuare l’autorità competente alla V.A.S. ex post, in relazione al singolo e specifico procedimento di pianificazione, come avvenuto nel caso di specie (laddove –come già rilevato– la predetta autorità è stata individuata contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento stesso).".

Per quanto sopra esposto, si può dedurre che il Comune di Cermenate s'è visto "salvare" il proprio P.G.T. ancorché il Consiglio di Stato abbia rilevato che "non risulta in linea con le richiamate disposizioni nazionali la scelta di individuare l’autorità competente alla V.A.S. ex post, in relazione al singolo e specifico procedimento di pianificazione, come avvenuto nel caso di specie (laddove –come già rilevato– la predetta autorità è stata individuata contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento stesso).
Il tema, per vero, è incidentalmente evocato negli scritti difensivi della parte odierna appellata, ancorché attraverso la formula non del tutto perspicua della “abrogazione” implicita delle disposizioni regionali in subiecta materia che si sarebbe realizzata con l’entrata in vigore del d.lgs. nr. 152 del 2006; tuttavia, la già più volte rilevata carenza di ogni interesse a sollevare censure sul punto esonera da ogni approfondimento in proposito
.".
I termini della questione non dibattuti in sede giurisdizionale.
Risulta verosimile che la stragrande maggioranza dei comuni lombardi (in disparte quelli di grandi dimensioni laddove sono presenti i dirigenti) abbiano operato uniformemente nell'individuazione delle due figure in ambito di VAS del PGT ovverosia:
- l'autorità procedente è stata individuata nel Sindaco;
- l'autorità competente per la VAS è stata individuata nel responsabile dell'Ufficio Tecnico.
Al riguardo, giova qui ricordare cosa dispone in merito la normativa regionale la quale, da ultimo, risulta essere la deliberazione G.R. 10.11.2010 n. 761 (pressoché confermativa della precedente normativa, per quanto qui interessa) laddove nell'ALLEGATO 1 è stabilito quanto segue:
"
3.1-ter Autorità procedente
È la pubblica amministrazione che elabora il P/P ovvero, nel caso in cui il soggetto che predispone il P/P sia un diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica amministrazione che recepisce, adotta o approva il piano/programma.
E’ la pubblica amministrazione cui compete l'elaborazione della dichiarazione di sintesi.
Tale autorità è individuata all’interno dell’ente tra coloro che hanno responsabilità nel procedimento di P/P.
3.2 Autorità competente per la VAS

È la pubblica amministrazione cui compete l'adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità e l'elaborazione del parere motivato.
L’autorità competente per la VAS è individuata all’interno dell’ente con atto formale dalla pubblica amministrazione che procede alla formazione del P/P, nel rispetto dei principi generali stabiliti dai d.lgs. 16.01.2008, n. 4 e 18.08.2000, n. 267.
Essa deve possedere i seguenti requisiti:
a) separazione rispetto all’autorità procedente;
b) adeguato grado di autonomia nel rispetto dei principi generali stabiliti dal d.lgs. 18.08.2000, n. 267, fatto salvo quanto previsto dall'articolo 29, comma 4, legge n. 448/2001;
c) competenze in materia di tutela, protezione e valorizzazione ambientale e di sviluppo sostenibile.".

Ebbene, in merito alla individuazione delle due figure come sopra indicate, la Regione Lombardia -con nota 01.07.2010 n. 15812 di prot. in risposta ad un quesito comunale relativamente alla sentenza del TAR Milano de qua- ha inequivocabilmente rilevato che:
"
1. dall'analisi della documentazione pubblicata sul sito web del Comune e nella scheda del sito regionale SIVAS (www.cartografia.regione.lombardia.it/sivas), si riscontrano alcune irregolarità nell'individuazione delle Autorità in quanto l'individuazione del Sindaco quale autorità procedente non è in ogni caso corretta, essendo data tale possibilità solo ai Comuni con meno di 5.000 abitanti (come previsto dal comma 23 dell'art. 53 della legge 23.12.2000, n. 388 modificato dal comma 4 dell'art. 29 della legge 28.12.2001, n. 448, previa assunzione delle disposizioni regolamentari ed organizzative): dovrebbe invece essere individuata all'interno dell'ente tra coloro che hanno responsabilità nel procedimento di PGT (ad es. il Responsabile Unico del Procedimento);
2. inoltre, l'Autorità competente per la VAS deve possedere i requisiti richiamati nel punto 3.2 dell'allegato 1a (ndr: della DGR 30.12.2009 n. 10971) e il dirigente del Settore Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di ..., nominato Autorità competente per la VAS, sembra avere competenze in materia di pianificazione e urbanistica piuttosto che in materia di tutela, protezione e valorizzazione ambientale e di sviluppo sostenibile;
3. si suggerisce, pertanto, di individuare all'interno dell'Ente le due Autorità con nuova deliberazione di Giunta Comunale, ai sensi della DGR n. 10971 del 30.12.2009; tali Autorità dovranno accompagnare il loro primo pronunciamento con un'esplicita determinazione di convalida delle attività precedentemente svolte nell'ambito della procedura di VAS e potranno proseguire nella stessa. ...".
Non solo, da ultimo la Regione Lombardia ha altresì licenziato il decreto D.S. 14.12.2010 n. 13071 avente per oggetto «APPROVAZIONE DELLA CIRCOLARE "L'APPLICAZIONE DELLA VALUTAZIONE AMBIENTALE DI PIANI E PROGRAMMI - VAS NEL CONTESTO COMUNALE"» ove al punto 5. INDIVIDUAZIONE AUTORITA' PROCEDENTE/COMPETENTE PER LA VAS conferma sostanzialmente quanto già anticipato con la nota suddetta di risposta al quesito comunale.
Ciò premesso, è chiaro come il Consiglio di Stato non sia intervenuto su questa questione, poiché non sollevata in sede di ricorso giurisdizionale. Ora, nel caso di specie qualche comune ha provveduto a convalidare gli atti già assunti siccome proposto -al precedente punto 3.- da parte della Regione Lombardia ma molti altri, forse la maggioranza, nulla ad oggi hanno fatto al riguardo.
A questo punto è lecito porsi una DOMANDA: i comuni che, dopo la sentenza del CdS sopra citata, continuano imperterriti nell'iter burocratico di adozione e/o approvazione del P.G.T. senza aver correttamente (e legittimamente) individuato preliminarmente sia l'autorità procedente sia l'autorità competente per la VAS siccome disposto dalla dGR e confermato dalla nota regionale sopra menzionate possono dormire sonni tranquilli??
E' reale -o meno- il rischio che un cittadino qualsiasi, che si veda penalizzato sull'edificabilità dei propri terreni in sede di P.G.T. e -quindi- abbia un interesse reale e concreto a ricorrere, impugni lo stesso dinanzi al TAR eccependo -tra l'altro- l'illegittima individuazione delle due figure come sopra argomentato col risultato di ottenere l'annullamento dell'intero PGT per vizio procedurale??

13.01.2011 - LA SEGRETERIA PTPL

URBANISTICA: VAS - Autorità competente - Amministrazione diversa o separata dall’autorità procedente - Necessità - Esclusione - Art. 5 d.lgs. n. 152/2006 - Modifiche ex d.lgs. n. 128/2010 - Distinzione tra parere motivato a conclusione della fase di VAS e provvedimento di VIA.
L’autorità competente alla V.A.S. non deve essere necessariamente individuata in una pubblica amministrazione diversa da quella avente qualità di “autorità procedente”; se dalle definizioni di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 152/2006 risulta infatti chiaro che entrambe le autorità de quibus sono sempre “amministrazioni” pubbliche, in nessuna definizione del Testo Unico ambientale si trova affermato in maniera esplicita che debba necessariamente trattarsi di amministrazioni diverse o separate (e che, pertanto, sia precluso individuare l’autorità competente in diverso organo o articolazione della stessa amministrazione procedente).
Tale conclusione appare confortata dalle modifiche apportate al d.lgs. nr. 152 del 2006 dal recentissimo decreto legislativo 29.06.2010, nr. 128, laddove già a livello definitorio si distingue tra il “parere motivato” che conclude la fase di V.A.S. (art. 5, comma 1, lettera m-ter) e il “provvedimento” di V.I.A. (art. 5, comma 1, lettera p): a conferma che solo nel secondo caso, e non nel primo, si è in presenza di una sequenza procedimentale logicamente e ontologicamente autonoma.
VAS - Art. 11 d.lgs. n. 152/2006 - VAS - Natura - Passaggio endoprocedimentale della procedura di pianificazione.
L’art. 11, d.lgs. nr. 152 del 2006 costruisce la V.A.S. non già come un procedimento o subprocedimento autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma come un passaggio endoprocedimentale di esso, concretantesi nell’espressione di un “parere” che riflette la verifica di sostenibilità ambientale della pianificazione medesima (Consiglio di Stato,  Sez. IV, sentenza 12.01.2011 n. 133 - link a www.ambientediritto.it).

anno 2010

EDILIZIA PRIVATA: Lombardia, Corso di specializzazione sull'applicazione della L.R. n. 12/2005: 5^ lezione (parte A) - Titoli abilitativi (Geometra Orobico n. 6/2010).

URBANISTICA: Novità per la pubblicazione dei PGT dall’01.01.2011.
Dall’01.01.2011 il Bollettino Ufficiale di Regione Lombardia (BURL) sarà disponibile esclusivamente in formato digitale, pertanto a partire da questa data si modificano le procedure per la pubblicazione del PGT sul BURL.
In particolare:
1- per poter pubblicare l’avviso di approvazione definitiva del PGT sul BURL il comune deve aver ottenuto preventivamente un nulla osta alla pubblicazione;
2- il nulla osta, volto al controllo della completezza e della correttezza della fornitura digitale del PGT, viene rilasciato dalla DG Territorio e Urbanistica o dalla Provincia competente, previo accordo con Regione Lombardia, entro 15 giorni dalla data di registrazione;
3- una volta ricevuto il nulla osta alla pubblicazione il Comune inoltra l’avviso da pubblicare utilizzando il sito web www.bollettino.regione.lombardia.it;
4- l’applicativo di gestione infine provvederà a dare comunicazione formale via e-mail con gli estremi di pubblicazione.
Regione Lombardia comunicherà attraverso il web quali sono le Province con le quali ha provveduto alla stipula dei suddetti accordi.
Il PGT deve essere inviato alla DG Territorio e Urbanistica o alla Provincia competente in formato digitale secondo le indicazioni e con le modalità descritte sulle pagine web della DG Territorio e urbanistica dedicate al PGT .
Al momento dell’invio dei PGT alle autorità competenti per il rilascio dei pareri di compatibilità con PTCP e PTR è consigliabile l’utilizzo dello stesso formato onde evitare richieste di integrazioni e conseguenti rallentamenti della procedura.
Per ogni informazione sulla presentazione dei PGT consultare la pagina www.pgt.regione.lombardia.it (Milano 24.12.2010 - link a www.territorio.regione.lombardia.it).

URBANISTICA: 1. Disciplina urbanistica del territorio - Obbligo di puntuale motivazione - Non sussiste.
1. Art. 11, c. 3, L.R. Lombardia n. 12/2005 - Perequazione compensativa - Può essere prevista unicamente con riferimento ad aree esterne ai piani attuativi.

1. Non sussiste la necessità di una puntuale motivazione delle scelte urbanistiche che l'amministrazione compie per la disciplina del territorio, oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale seguiti nell'impostazione del piano, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione del piano regolatore.
2. La perequazione compensativa di cui all'art. 11, c. 3, L.R. Lombardia n. 12/2005 può essere prevista unicamente con riferimento ad aree esterne ai piani attuative, mentre per quelle disciplinate da piani attuativi o atti di programmazione negoziata con valenza territoriale, il Comune può prevedere il meccanismo perequativo disciplinato al comma 1 del medesimo articolo.
Si tratta, comunque, di una facoltà, rimessa alla scelta discrezionale dell'amministrazione (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.12.2010 n. 7674 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, serie inserzioni e concorsi n. 51 del 22.12.2010, "D.G. Territorio e Urbanistica – Comunicato congiunto Direzione Generale Territorio e Urbanistica e Direzione Centrale Affari Istituzionali e Legislativo – Rettifica e integrazione del comunicato 26.05.2008, n. 107 «Modalità di pubblicazione dell’avviso di approvazione dei Piani di Governo del Territorio», pubblicato nel BURL n. 23 Serie Ordinaria del 03.06.2008" (comunicato regionale 20.12.2010 n. 141).

COMPETENZE GESTIONALI - URBANISTICAIl parere di compatibilità di cui all’art. 13 della legge regionale n. 12/2005 non costituisce un atto di pianificazione generale, riservato alla competenza dell’organo consiliare ai sensi del citato D.Lgs. 267/2000, ma una mera valutazione sul rapporto fra gli atti di pianificazione comunale (PGT) e provinciale (PTCP), di natura essenzialmente tecnica e non certo espressione della generale potestà di pianificazione territoriale, riconosciuta dalla legge soltanto al Consiglio.
In ordine al ricorso 2887/2007, occorre dapprima esaminare lo specifico motivo (vale a dire il n. 7, vedesi pag. 19 dell’atto introduttivo), rivolto contro il provvedimento provinciale di compatibilità della pianificazione comunale con il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP).
Secondo l’esponente, la delibera di Giunta sarebbe viziata da incompetenza, in quanto il parere di compatibilità con il PTCP del piano comunale sarebbe riservato al Consiglio Provinciale, quale organo competente ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. b), del D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli enti locali).
La censura è infondata, visto che il parere di compatibilità di cui all’art. 13 della legge regionale n. 12/2005 non costituisce un atto di pianificazione generale, riservato alla competenza dell’organo consiliare ai sensi del citato D.Lgs. 267/2000, ma una mera valutazione sul rapporto fra gli atti di pianificazione comunale (PGT) e provinciale (PTCP), di natura essenzialmente tecnica e non certo espressione della generale potestà di pianificazione territoriale, riconosciuta dalla legge soltanto al Consiglio.
Alla conclusione sopra indicata, è ormai giunta la giurisprudenza amministrativa ed in tale senso è orientata anche la scrivente Sezione (si vedano le sentenze del TAR Lombardia, sez. II, n. 4303/2009 e n. 1221/2010, costituenti precedenti specifici ai quali si rinvia).
In conclusione, lo specifico mezzo di gravame rivolto contro la deliberazione provinciale deve essere respinto (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 10.12.2010 n. 7512 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Sul termine ordinatorio e non perentorio dei 90 gg. entro cui bisogna approvare il PGT a pena di inefficacia degli atti assunti.
Il comma 7 dell’art. 13 L.R. n. 12/2005 dispone che “entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di p.g.t. le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena di inefficacia degli atti assunti, provvede all'adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la Provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all'articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo”.
Il Collegio ritiene di non potere accedere ad una interpretazione letterale della previsione di cui al comma 7.
Una soluzione che individui la ratio dell’art. 13 nell’esigenza di dettare una rigida tempistica procedimentale a fini acceleratori correlando alla mera violazione del termine previsto dal comma 7 l’inefficacia degli atti del p.g.t., non è percorribile, in quanto conduce ad esiti contrastanti con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, posto dall’art. 97 Cost.
Difatti, qualora si ritenesse che all’inutile scadenza del termine entro il quale il Consiglio Comunale deve decidere sulle osservazioni consegua la perdita di efficacia del provvedimento di adozione del p.g.t., invero, l’attività amministrativa precedentemente esercitata verrebbe posta nel nulla, con conseguente obbligo per l’amministrazione di rinnovare l’intero procedimento, il tutto in contrasto con il principio di economicità oltre che con la ratio acceleratoria sottesa alla norma.
Insomma, l’esigenza di celerità sarebbe, invero, del tutto vanificata ove il termine previsto dall’art. 13, c. 7, della legge regionale n. 12/2005 fosse sanzionato con la perdita di efficacia dell’atto di adozione del piano di governo del territorio, in quanto l’amministrazione dovrebbe reiterare l’intera procedura amministrativa. Proprio il palese contrasto con i principi costituzionali già richiamati esclude la condivisibilità dell’interpretazione ora esaminata.
Questa interpretazione della norma non può, dunque, essere accolta, in quanto in netto contrasto con i principi costituzionali.
Il Collegio ritiene tuttavia che sia, comunque, possibile accedere ad una lettura della legge regionale in senso conforme alla Costituzione.
La norma così dispone: “entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni”.
La previsione dell’inefficacia degli atti assunti è collocata incidentalmente nel testo dell’articolo e ciò consente di riferire la sanzione della inefficacia alla inosservanza non del termine di novanta giorni, previsto nella prima parte della norma, ma di quanto stabilito nella seconda parte della disposizione, ossia alla violazione dell’obbligo di decidere sulle osservazioni e di apportare agli atti del p.g.t. le conseguenti modificazioni.
Pertanto, l’inefficacia integra una sanzione dettata non a tutela di adempimenti formali, come il mero rispetto della tempistica procedimentale, ma di esigenze sostanziali, emergenti nell’ipotesi in cui il piano di governo del territorio sia approvato in assenza di una decisione sulle osservazioni o non recepisca le osservazioni accolte.
Ecco, allora, che l’inefficacia degli atti assunti si verifica solo quando la loro adozione non sia stata preceduta dalla decisione delle osservazioni presentate dagli interessati.
Questa lettura sostanzialistica può essere riferita anche alle altre ipotesi in cui la legge regionale prevede la sanzione dell’inefficacia degli atti assunti.
Così, seguendo questa linea interpretativa, la seconda parte del comma 7 –secondo cui il Consiglio Comunale “contestualmente, a pena di inefficacia degli atti assunti, provvede all’adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all’articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo”– punisce non la mera inosservanza del termine previsto nella prima parte dell’articolo ma la violazione dell’obbligo di adeguare il documento di piano alle incompatibilità ravvisate dalla Provincia con il proprio p.t.c.p..
Ugualmente, il comma 4 -secondo cui “entro novanta giorni dall’adozione, gli atti di p.g.t. sono depositati, a pena di inefficacia degli stessi, nella segreteria comunale per un periodo continuativo di trenta giorni, ai fini della presentazione di osservazioni nei successivi trenta giorni”- sanziona non tanto il mancato rispetto del termine per il deposito quanto una violazione sostanziale, consistente nel non lasciare gli atti del p.g.t. a disposizione degli interessati, per un periodo di trenta giorni, al fine di presentare le osservazioni.
In conclusione, dunque, la violazione del termine di novanta giorni previsto dall’art. 13, c. 7, che si è verificata nel caso di specie, non comporta alcuna conseguenza, dovendo lo stesso ritenersi meramente ordinatorio.
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E' legittimo il pgt dimensionato sulla base di un previsione decennale anziché quinquennale.
Invero, la norma richiamata (art. 8, c. 4, l. Regione Lombardia n. 12/2005) -nel prevedere che “il documento di piano ha validità quinquennale ed è sempre modificabile”- si riferisce unicamente al documento di piano e non all’intero pgt e non impedisce quindi che quest’ultimo abbia un orizzonte temporale più ampio, fermo restando l’obbligo per il Comune di provvedere all’approvazione di un nuovo documento di piano allo scadere del quinquennio.

Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 13, c. 7, l. Regione Lombardia n. 12/2005: l’amministrazione non avrebbe rispettato, nella decisione sulle osservazioni, il termine, ivi previsto, -di novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni- che scadeva il 20.01.2007, in quanto, oltre alla delibera del 19.01.2007, sarebbero state assunte due ulteriori delibere, il 22 gennaio ed il 24 gennaio dello stesso anno. La ricorrente deduce, inoltre, l’incongruenza e lo sviamento di potere per avere la p.a. approvato in data 19.01.2007 quanto esaminato e determinato in data successiva.
Nonostante il Comune non abbia effettivamente rispettato il termine previsto dalla legge regionale, la censura non può trovare accoglimento.
L’art. 13, c. 7, l. Regione Lombardia n. 12/2005 dispone che “entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di p.g.t.. le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni”.
Nel caso di specie, gli atti del p.g.t. sono stati depositati presso la segreteria comunale sino al 22.09.2006, mentre il 22.10.2006 scadeva il termine per la presentazione delle osservazioni.
Il 20.01.2007 era, quindi, il termine ultimo entro il quale l’amministrazione comunale avrebbe dovuto decidere sulle osservazioni presentate.
Il Consiglio Comunale ha, invece, ultimato la decisione sulle osservazioni il 24.01.2007, e, pertanto, oltre la scadenza del termine previsto dalla legge regionale.
Il Collegio non condivide quanto prospettato dall’amministrazione comunale, laddove sostiene che, siccome la seduta del 19 gennaio sarebbe proseguita, senza nuove convocazioni, il 22 ed il 24 gennaio, le controdeduzioni alle osservazioni ed il p.g.t. sarebbero stati approvati con un processo deliberativo unitario che porta legittimamente la data dell’unica convocazione, ossia, il 19.01.2007.
La delibera n. 3 del 19.01.2007 dà atto che il Consiglio, il 19 gennaio, ha esaminato le osservazioni dalla n. 1 al n. 48, si è poi aggiornato il 22 gennaio e, in tale data, ha esaminato le osservazioni dalla n. 49 alla n. 106.
Infine, nella seduta del 24 gennaio, il Consiglio ha esaminato le osservazioni dalla n. 107 alla n. 148.
La data del 19.01.2007, indicata sulla delibera, è, dunque, palesemente erronea: l’amministrazione avrebbe difatti dovuto datare tale atto 24.01.2007, poiché solo in tale giorno il procedimento decisionale ha avuto termine, non potendo, certamente, avere deliberato il 19.01.2007 ciò che invece è stato deciso il 24 gennaio.
Prima di esaminare quali conseguenze derivino da tale violazione, occorre delineare la disciplina del procedimento di formazione del piano di governo del territorio, dettata dall’art. 13 della l. Regione Lombardia n. 12/2005.
Il Consiglio Comunale adotta il piano di governo del territorio dopo aver pubblicato l’avviso di avvio del procedimento e dopo aver acquisito suggerimenti e proposte da parte degli interessati ed i pareri delle parti economiche e sociali.
Successivamente, il comma 4 prevede che “entro novanta giorni dall'adozione, gli atti di p.g.t. sono depositati, a pena di inefficacia degli stessi, nella segreteria comunale per un periodo continuativo di trenta giorni, ai fini della presentazione di osservazioni nei successivi trenta giorni”.
Contemporaneamente, gli atti del p.g.t. sono trasmessi alla Provincia, la quale valuta la compatibilità del documento di piano con il proprio piano territoriale di coordinamento -entro il termine di centoventi giorni dal ricevimento della relativa documentazione, decorsi inutilmente i quali la valutazione si intende espressa favorevolmente- ed il documento di piano è trasmesso anche all'a.s.l. e all'a.r.p.a., che, entro i termini per la presentazione delle osservazioni di cui al comma 4, possono formulare osservazioni, rispettivamente per gli aspetti di tutela igienico-sanitaria ed ambientale, sulla prevista utilizzazione del suolo e sulla localizzazione degli insediamenti produttivi.
Il comma 7 dell’art. 13 dispone, poi, che “entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di p.g.t. le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena di inefficacia degli atti assunti, provvede all'adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la Provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all'articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo”.
Infine, gli atti del p.g.t., definitivamente approvati, sono depositati presso la segreteria comunale ed inviati per conoscenza alla Provincia ed alla Giunta regionale ed acquistano efficacia con la pubblicazione dell’avviso della loro approvazione definitiva sul Bollettino Ufficiale della Regione, da effettuarsi a cura del Comune.
Il Collegio ritiene di non potere accedere ad una interpretazione letterale della previsione di cui al comma 7.
Una soluzione che individui la ratio dell’art. 13 nell’esigenza di dettare una rigida tempistica procedimentale a fini acceleratori correlando alla mera violazione del termine previsto dal comma 7 l’inefficacia degli atti del p.g.t., non è percorribile, in quanto conduce ad esiti contrastanti con il principio di buon andamento dell’azione amministrativa, posto dall’art. 97 Cost.
Difatti, qualora si ritenesse che all’inutile scadenza del termine entro il quale il Consiglio Comunale deve decidere sulle osservazioni consegua la perdita di efficacia del provvedimento di adozione del p.g.t., invero, l’attività amministrativa precedentemente esercitata verrebbe posta nel nulla, con conseguente obbligo per l’amministrazione di rinnovare l’intero procedimento, il tutto in contrasto con il principio di economicità oltre che con la ratio acceleratoria sottesa alla norma.
Insomma, l’esigenza di celerità sarebbe, invero, del tutto vanificata ove il termine previsto dall’art. 13, c. 7, della legge regionale n. 12/2005 fosse sanzionato con la perdita di efficacia dell’atto di adozione del piano di governo del territorio, in quanto l’amministrazione dovrebbe reiterare l’intera procedura amministrativa. Proprio il palese contrasto con i principi costituzionali già richiamati esclude la condivisibilità dell’interpretazione ora esaminata.
Questa interpretazione della norma non può, dunque, essere accolta, in quanto in netto contrasto con i principi costituzionali.
Il Collegio ritiene tuttavia che sia, comunque, possibile accedere ad una lettura della legge regionale in senso conforme alla Costituzione.
La norma così dispone: “entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all'eventuale accoglimento delle osservazioni”.
La previsione dell’inefficacia degli atti assunti è collocata incidentalmente nel testo dell’articolo e ciò consente di riferire la sanzione della inefficacia alla inosservanza non del termine di novanta giorni, previsto nella prima parte della norma, ma di quanto stabilito nella seconda parte della disposizione, ossia alla violazione dell’obbligo di decidere sulle osservazioni e di apportare agli atti del p.g.t. le conseguenti modificazioni.
Pertanto, l’inefficacia integra una sanzione dettata non a tutela di adempimenti formali, come il mero rispetto della tempistica procedimentale, ma di esigenze sostanziali, emergenti nell’ipotesi in cui il piano di governo del territorio sia approvato in assenza di una decisione sulle osservazioni o non recepisca le osservazioni accolte.
Ecco, allora, che l’inefficacia degli atti assunti si verifica solo quando la loro adozione non sia stata preceduta dalla decisione delle osservazioni presentate dagli interessati.
Questa lettura sostanzialistica può essere riferita anche alle altre ipotesi in cui la legge regionale prevede la sanzione dell’inefficacia degli atti assunti.
Così, seguendo questa linea interpretativa, la seconda parte del comma 7 –secondo cui il Consiglio Comunale “contestualmente, a pena di inefficacia degli atti assunti, provvede all’adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui la provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all’articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo”– punisce non la mera inosservanza del termine previsto nella prima parte dell’articolo ma la violazione dell’obbligo di adeguare il documento di piano alle incompatibilità ravvisate dalla Provincia con il proprio p.t.c.p.
Ugualmente, il comma 4 -secondo cui “entro novanta giorni dall’adozione, gli atti di p.g.t. sono depositati, a pena di inefficacia degli stessi, nella segreteria comunale per un periodo continuativo di trenta giorni, ai fini della presentazione di osservazioni nei successivi trenta giorni”- sanziona non tanto il mancato rispetto del termine per il deposito quanto una violazione sostanziale, consistente nel non lasciare gli atti del p.g.t. a disposizione degli interessati, per un periodo di trenta giorni, al fine di presentare le osservazioni.
In conclusione, dunque, la violazione del termine di novanta giorni previsto dall’art. 13, c. 7, che si è verificata nel caso di specie, non comporta alcuna conseguenza, dovendo lo stesso ritenersi meramente ordinatorio.
Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 8, c. 4, l. Regione Lombardia n. 12/2005 in quanto il p.g.t. sarebbe stato dimensionato sulla base di un previsione decennale anziché quinquennale, in contrasto anche con quanto segnalato dall’a.r.p.a. nel parere del 23.10.2006.
La censura è infondata atteso che la norma richiamata -nel prevedere che “il documento di piano ha validità quinquennale ed è sempre modificabile”- si riferisce unicamente al documento di piano e non all’intero p.g.t. e non impedisce quindi che quest’ultimo abbia un orizzonte temporale più ampio, fermo restando l’obbligo per il Comune di provvedere all’approvazione di un nuovo documento di piano allo scadere del quinquennio
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 10.12.2010 n. 7508 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Circolare Valutazione Ambientale Strategica - VAS nel contesto comunale.
In data 10.11.2010 la Giunta regionale con atto n. 9/761, ha approvato la “Determinazione della procedura di Valutazione ambientale di piani e programmi – VAS (art. 4, l.r. n. 12/2005; d.c.r. n. 351/2007) – Recepimento delle disposizioni di cui al d.lgs. 29.06.2010, n. 128, con modifica ed integrazione delle dd.g.r. 27.12.2008, n. 8/6420 e 30.12.2009, n. 8/10971“, pubblicata sul BURL n. 47, 2° SS del 25.11.2010.
Al fine di assicurare il necessario supporto operativo ai Comuni impegnati nella predisposizione dei PGT è stata predisposta ed approvata con decreto D.S. 14.12.2010 n. 13071 la circolare “L’applicazione della Valutazione ambientale di piani e programmi – VAS nel contesto comunale, che fornisce risposte concrete ai quesiti formulati agli uffici comunali.
Sul sito web regionale alla sezione VAS e sul sito sivas alla sezione normativa regionale, oltre alla circolare sopra citata è altresì disponibile il testo coordinato della deliberazione sulla Valutazione ambientale – VAS, comprendente tutti gli allegati e modelli approvati (comunicato 10.12.2010 - link a www.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 48 del 29.11.2010, "D.d.g. 15.11.2010 n. 11517 – Approvazione delle «Disposizioni tecniche per il monitoraggio del Fondo Aree Verdi di cui al punto 4 dell’allegato 1 alla d.g.r. 8757/2008 e note esplicative delle Linee guida approvate con dd.g.r. 8757/2008 e 11297/2010» – Pubblicato nel BURL n. 47 Se.O. del 22.11.2010" (Errata corrige n. 48/01-Se.O. 2010 - link a www.infopoint.it).

URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, 2° suppl. straord. al n. 47 del 25.11.2010, "Determinazione della procedura di Valutazione ambientale di piani e programmi – VAS (art. 4, l.r. n. 12/2005; d.c.r. n. 351/2007) – Recepimento delle disposizioni di cui al d.lgs. 29.06.2010, n. 128, con modifica ed integrazione delle dd.g.r. 27.12.2008, n. 6420 e 30.12.2009, n. 10971" (deliberazione G.R. 10.11.2010 n. 761 - link a www.infopoint.it).
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N.B.: per caso, la Regione Lombardia rivisita la disciplina della VAS prima che si pronunzi il Consiglio di Stato, il prossimo 07.12.2010, in merito alla sentenza TAR Lombardia-Milano che ha bocciato il PGT del Comune di Cermenate??

EDILIZIA PRIVATA: 1. Zona agricola - Possibilità per Comune e Provincia di dettare disciplina differenziata - Sussiste.
2. Zona agricola - Indici edificatori - Possibilità di fissazione di limiti inferiori - Sussiste.

1. In materia di edificazione nelle zone agricole, la vigente L.R. 12/2005 sul governo del territorio consente al Comune di dettare una disciplina differenziata per le zone agricole, dal momento che essa demanda agli strumenti urbanistici comunali ed in particolare al piano delle regole, la definizione, per le aree destinate all'agricoltura, della relativa disciplina "d'uso, di valorizzazione e di salvaguardia" (cfr. TAR Brescia, sent. n. 1/2009); analogo potere conformativo sulle aree agricole è attribuito alla Provincia, attraverso il piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP), dall'art. 15, comma 4, della L.R. 12/2005.
2. In ordine agli indici edificatori, ex art. 59, comma 3, L.R. 12/2005, è previsto soltanto un limite massimo di densità fondiaria, con conseguente possibilità di fissazione di limiti inferiori, nell'ambito della potestà di pianificazione urbanistica (cfr. TAR Brescia, sent. n. 1/2009) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.11.2010 n. 7305 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 47 del 22.11.2010, "Approvazione delle «Disposizioni tecniche per il monitoraggio del Fondo Aree Verdi di cui al punto 4 dell’allegato 1 alla d.g.r. 8757/2008 e note esplicative delle Linee guida approvate con d.g.r. 8757/2008 e 11297/2010»" (decreto D.G. 15.11.2010 n. 11514 - link a www.infopoint.it).

EDILIZIA PRIVATA: Lombardia, Modalità per il monitoraggio del Fondo Aree Verdi ex L.R. 12/2005.
Sono state approvate con decreto del Direttore Generale n. 11517 del 15.11.2010 (vedi allegato) le disposizioni tecniche per il monitoraggio del Fondo Aree Verdi.
Il decreto verrà pubblicato sul Burl Serie Ordinaria n. 47 del 22.11.2010.
Con questo atto vengono fornite le modalità e le specifiche tecniche secondo cui ciascuna Amministrazione comunale trasmetterà le informazioni necessarie per il monitoraggio di cui al paragrafo 4 della D.G.R. 2008/8757. Vengono inoltre comunicate indicazioni utili per l’operatività dei disposti normativi di cui all’art. 43, commi 2-bis, 2-bis1 e 2-bis2, della Legge regionale n. 12/2005 e dei successivi provvedimenti attuativi (D.G.R. 8757/2008 e D.G.R. 11297/2010).
Il monitoraggio del Fondo verrà effettuato attraverso un sistema informativo (front office) attivato entro il 10.01.2011.
Nelle more dell’avvio del sistema di monitoraggio informatico tutti i Comuni trasmettono a Regione Lombardia, Direzione Generale Sistemi Verdi e Paesaggio, le informazioni necessarie al monitoraggio secondo le modalità contenute al paragrafo 6. Versamenti e modalità di monitoraggio nelle more dell’esercizio del front office dell’Allegato A al d.D.G n. 11517 del 15.11.2010.
Le informazioni richieste riguardano ciascun titolo abilitativo che da luogo alle maggiorazioni previste dalla norma e ciascun progetto di intervento forestale di rilevanza ecologica e di incremento della naturalità attuato attraverso l’utilizzo delle suddette maggiorazioni.
In allegato puoi scaricare i seguenti file:
- Decreto del Direttore Generale 15.11.2010 n. 11517/2010;
- TABELLA MONITOR TITOLI ABILITATIVI;
- TABELLA MONITOR PROGETTI.
Per informazioni:
Struttura Sistemi Verdi Integrati
Agostino Marino, tel. 02.6765.8027
Aurelio Camolese, tel. 02.6765.5089
Franceso Monzani, tel. 02.6765.8000 (link a www.regione.lombardia.it).

EDILIZIA PRIVATA: Permesso di Costruire - D.I.A. in variante - Art. 41 L.R. n. 12/2005 - Interpretazione.
L'art. 41 L.R. n. 12/2005 deve essere interpretata nel senso che la facoltà di presentare D.I.A. senza interruzione dei lavori per le varianti minori non esclude comunque, nel rispetto del principio generale sull'alternatività tra D.I.A. e permesso di costruire di cui all'art. 41, c. 1, L.R. n. 12/2005, la facoltà per il titolare di permesso di costruire di presentare D.I.A. anche per varianti sostanziali, con la precisazione però che, non trattandosi dell'ipotesi di cui al comma 2 dello stesso articolo, per tali D.I.A. non è possibile la presentazione dopo l'ultimazione dei lavori, ma prima degli stessi, secondo il regime per così dire ordinario della denuncia di inizio attività (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 09.11.2010 n. 7236 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: 1. Art. 52, comma 3-bis, L.R. n. 12/2005 - Mutamenti di destinazione d'uso - Attività con riflessi di rilevante impatto urbanistico - Necessità di verificare le dotazioni di attrezzature pubbliche rapportate a dette destinazioni - Sussiste - Associazione culturale con fine religioso - Applicabilità dell'art. 52, comma 3-bis, L.R. n. 12/2005 - Non sussiste, se il fine religioso è accessorio e marginale nel contesto degli scopi statutari.
2. Art. 52, comma 3-bis, L.R. n. 12/2005 - Mutamenti di destinazione d'uso - Rilevanza ai fini urbanistici dell'uso di fatto dell'immobile - Non sussiste.

1. L'art. 52, comma 3-bis, L.R. n. 12/2005, per la sua collocazione e la sua ratio, è palesemente volto al controllo di mutamenti di destinazione d'uso suscettibili, per l'afflusso di persone o di utenti, di creare centri di aggregazione (chiese, moschee, centri sociali, ecc.) aventi come destinazione principale o esclusiva l'esercizio del culto religioso o altre attività con riflessi di rilevante impatto urbanistico, che richiedono la verifica delle dotazioni di attrezzature pubbliche rapportate a dette destinazioni.
La norma non pare quindi applicabile nel caso in cui l'immobile venga utilizzato da un'associazione culturale in cui il fine religioso rivesta carattere di accessorietà e di marginalità nel contesto degli scopi statutari.
2. Non rileva di norma ai fini urbanistici l'uso di fatto dell'immobile in relazione alle molteplici attività umane che il titolare è libero di esplicare (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 25.10.2010 n. 7050 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Cambio di destinazione d'uso - Mancanza di conformità urbanistica.
E' respinto il ricorso per l'accertamento del silenzio formatosi sull'istanza con la quale è stata chiesta l'approvazione del cambio di destinazione d'uso di alcune unità immobiliari.
Sulla base dei chiarimenti forniti dal comune su una questione simile si ritiene che la mancanza di conformità urbanistica non può essere superata semplicemente richiamando la liberalizzazione dei cambi di destinazione d'uso prevista in via generale dall'art. 51, comma 1, della l.r. n. 12/2005 (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 22.10.2010 n. 4109 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 41 dell'11.10.2010, "Approvazione dell'aggiornamento dell'elenco, e pubblicazione dell'elenco completo, degli enti locali idonei all'esercizio delle funzioni paesaggistiche loro attribuite dall'art. 80 della l.r. 11.03.2005, n. 12" (decreto D.G. 24.09.2010 n. 9051 - link a www.infopoint.it).

EDILIZIA PRIVATA: Istituzione delle commissioni regionali per i beni paesaggistici in attuazione del comma 1 dell'art. 78 della L.R. 11.03.2005, n. 12 "Legge per il Governo del Territorio" (deliberazione G.R. 06.10.2010 n. 572).

EDILIZIA PRIVATALa realizzazione di opere manutentive, per allestire un "centro per la pace", occasionalmente utilizzato per le preghiere islamiche, non realizza un luogo di culto, soggetto ai rigidi dettami della normativa regionale lombarda.
Con il provvedimento impugnato, il Comune di Macherio ha ordinato la demolizione di opere realizzate senza titolo edilizio -consistenti principalmente nella realizzazione di impianti elettrici, igienico sanitari, disimpegni, tramezzature in cartongesso, controsofittature, pavimentazione, nel rivestimento di pilastri con pannelli in cartongesso e nella posa di altoparlanti– in quanto finalizzate alla realizzazione di un edificio completamente diverso dal preesistente e destinato a luogo di culto e per attività religiose, in contrasto con gli artt. 71 e 72 della l. Regione Lombardia n. 12/2005.
Ai sensi di quest’ultima disposizione “fino all’approvazione del piano dei servizi, la realizzazione di nuove attrezzature per i servizi religiosi è ammessa unicamente su aree classificate a standard nei vigenti strumenti urbanistici generali e specificamente destinate ad attrezzature per interesse comune”; la legge regionale definisce “attrezzature di interesse comune per servizi religiosi”:
a) gli immobili destinati al culto anche se articolati in più edifici compresa l’area destinata a sagrato;
b) gli immobili destinati all’abitazione dei ministri del culto, del personale di servizio, nonché quelli destinati ad attività di formazione religiosa;
c) nell’esercizio del ministero pastorale, gli immobili adibiti ad attività educative, culturali, sociali, ricreative e di ristoro compresi gli immobili e le attrezzature fisse destinate alle attività di oratorio e similari che non abbiano fini di lucro
”.
Di per sé le opere realizzate non rivelano, in alcun modo, una destinazione del fabbricato ad “attrezzatura di interesse comune per servizi religiosi”, ai sensi dell’art. 71, l. Regione Lombardia n. 12/2005. Il fabbricato non può, difatti, essere qualificato, per effetto di tali interventi, quale immobile destinato al culto, all’abitazione dei ministri del culto o del personale di servizio, ovvero ad attività di formazione religiosa.
La fattispecie non rientra neppure nell’ipotesi di cui all’art. 71, c. 1, lett. c, della l. Regione Lombardia n. 12/2005: in essa sono, difatti, ricompresi “gli immobili adibiti ad attività educative, culturali, sociali, ricreative e di ristoro compresi gli immobili e le attrezzature fisse destinate alle attività di oratorio e similari che non abbiano fini di lucro” unicamente se tali attività vengano svolte “nell’esercizio del ministero pastorale”. Il rifacimento di coperture di pavimentazione, il ripristino di intonaci, la sistemazione di pilastri in cartongesso, l’imbiancatura dei locali, la realizzazione di impianti igienico–sanitari ed elettrici non palesano, di per sé, in alcun modo, la realizzazione di un luogo di culto né l’esercizio nell’immobile un’attività connessa al ministero pastorale, attività che, oltretutto, non rientra tra quelle indicate nello statuto dell’associazione “Centro Culturale Pace”.
La stessa difesa dell’amministrazione comunale ammette che l’immobile non è una moschea ma “un luogo di riunione ed assistenza riservato alla comunità religiosa islamica”: il fatto che i servizi prestati dall’associazione siano rivolti ad una comunità appartenente ad una determinata confessione religiosa, ma dichiaratamente erogati al solo scopo di promuoverne l’integrazione e l’inserimento nella società, non rivela affatto una destinazione dei locali in cui essa ha la propria sede a luogo di culto o comunque ad attività connesse all’esercizio del ministero pastorale, come richiede l’art. 71 della l. Regione Lombardia n. 12/2005.
Parimenti, la circostanza che vi possa essere stato, in passato, un uso di fatto dell’immobile anche quale luogo di culto e di preghiera, non è, di per sé, indicativa di una modificazione della funzione originaria dell’immobile.
La modifica della destinazione d'uso -nel caso di specie ad “attrezzatura di interesse comune per servizi religiosi”- deve, invero, trovare una corrispondenza nella natura e nella tipologia di opere realizzate e non può essere inferita dall’uso di fatto che possa, in precedenza, essere stato posto in essere (cfr. Tar Lombardia, Milano, 17.09.2009, n. 4665) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 23.09.2010 n. 6416 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Mutamento di destinazione d'uso - Creazione di luoghi di culto o centri sociali - Presupposti - Usi di fatto - Irrilevanza - Fattispecie.
La volontà di attuare una particolare destinazione d'uso -nel caso di specie ad "attrezzatura di interesse comune per servizi religiosi"- deve trovare una corrispondenza nella natura e nella tipologia di opere realizzate e non può essere inferita dall'uso di fatto che possa, in precedenza, essere stato posto in essere, tanto più quando l'istanza di sanatoria non faccia riferimento alcuno ad una destinazione di tipo religioso (cfr. TAR, Milano, sent. n. 4665/2009) -nel caso di specie il TAR ha annullato il diniego di rigetto di sanatoria del Comune ritenendo che le opere oggetto della domanda consistessero, principalmente, nel rifacimento della pavimentazione, nel ripristino degli intonaci, nel rivestimento dei pilastri con cartongesso, nella imbiancatura dei locali, nella realizzazione di impianti igienico-sanitari ed elettrici e non rivelassero, in alcun modo, la volontà dell'associazione ricorrente di attuare una destinazione del fabbricato ad "attrezzatura di interesse comune per servizi religiosi", ai sensi dell'art. 71, l. Regione Lombardia n. 12/2005 (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenze 23.09.2010 nn. 6415 e 6416 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Nozione di pertinenza - Regione Lombardia - Art. 27, c. 1, lett. e-6 L.r. 12/2005 - Volume della pertinenza - Limite del 20% rispetto all’edificio principale - Mediazione degli strumenti urbanistici comunali.
Sul piano urbanistico le pertinenze sono una categoria di interventi individuata non attraverso la nozione civilistica di cui all’art. 817 c.c. ma in ragione della modesta rilevanza economica e del limitato peso per il territorio (v. CS Sez. IV 13.01.2010 n. 41; TAR Brescia Sez. I 13.10.2008 n. 1259).
Nella Regione Lombardia, l’art. 27, comma 1, lett. e-6, della LR 12/2005 esclude che si possa definire pertinenza una costruzione il cui volume sia superiore al 20% del volume dell'edificio principale. Al di sotto di questa soglia le costruzioni collegate ad altri edifici non sono comunque automaticamente qualificabili come pertinenze.
La predetta norma regionale (come la corrispondente norma statale) richiede infatti che la qualificazione delle pertinenze sia mediata dagli strumenti urbanistici comunali e dai regolamenti edilizi.
Dunque la deroga alle regole stabilite per le nuove costruzioni è ammissibile solo quando la disciplina comunale contenga un criterio idoneo a differenziare le pertinenze dal resto dell’attività edificatoria (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 22.09.2010 n. 3555 - link a www.ambientediritto.it).

URBANISTICALombardia, sulla localizzazione dei luoghi di culto di diversa confessione religiosa e sul cambio della destinazione d'uso, anche senza opere, per ricavare un luogo di culto.
In sede di elaborazione degli strumenti urbanistici i comuni, qualora ricevano richieste di localizzazione di luoghi di culto, possono legittimamente porsi soltanto il problema dell’effettiva esigenza di queste infrastrutture in relazione al numero di soggetti interessati (anche su scala sovracomunale se per le ridotte distanze o per altri motivi risulti verosimile che il bacino potenziale è più ampio del territorio comunale: v. art. 72, comma 3, della LR 12/2005).
Una volta accertata l’esigenza di un luogo di culto la localizzazione deve essere necessariamente conforme alla proposta presentata, qualora i promotori del progetto abbiano la disponibilità degli immobili, in quanto una diversa soluzione, coinvolgendo diritti di terzi, equivarrebbe di fatto a un diniego arbitrario.
Un diniego legittimo deve basarsi invece sull’inidoneità del sito proposto, secondo le normali valutazioni urbanistiche. In questa fase la convenzione con i promotori del progetto non è necessaria, almeno in via generale, in quanto riguarda, come si è visto sopra al punto 14, le concrete modalità di realizzazione o sistemazione dell’edificio.
Niente impedisce naturalmente che già nel corso della stesura degli strumenti urbanistici si raggiungano intese per rimuovere eventuali ostacoli o per creare le condizioni per l’inserimento del luogo di culto nella programmazione urbanistica.
E' necessario esaminare le censure che si riferiscono specificamente al cambio di destinazione d’uso finalizzato alla realizzazione di un luogo di culto.
Si tratta delle censure contenute nel sesto e nel settimo motivo di ricorso, che richiedono una valutazione congiunta. Gli argomenti proposti non sono condivisibili per le ragioni esposte qui di seguito:
(a) innanzitutto non sono ravvisabili profili di illegittimità costituzionale nell’art. 52, comma 3-bis, della LR 12/2005, che impone l’obbligo del permesso di costruire solo per i cambi di destinazione d’uso relativi ad alcuni edifici particolari (luoghi di culto, centri sociali).
La norma vuole evitare che attraverso la liberalizzazione dei cambi di destinazione d’uso stabilita dall’art. 51 della LR 12/2005 siano realizzate innovazioni di grande impatto sul tessuto urbano senza un preventivo esame da parte dell’amministrazione.
L’obiettivo è ragionevole, e non appare discriminatorio proprio per l’indubbia rilevanza sociale di questo tipo di edifici, che rende preferibile il controllo preventivo all’eventuale remissione in pristino;
(b) è corretto quanto afferma la ricorrente circa la prevalenza delle qualificazioni del DPR 380/2001 (disciplina nazionale omogenea con riflessi penali) quando si tratta di applicare le misure repressive degli abusi edilizi.
Il fatto che l’art. 52 comma 3-bis della LR 12/2005 richieda il permesso di costruire anche per i cambi di destinazione d’uso senza opere non consente di equiparare l’abuso della ricorrente a quelli disciplinati dagli art. 31 e 33 del DPR 380/2001 (nuova costruzione, variazioni essenziali, ristrutturazione pesante).
A proposito della ristrutturazione pesante si osserva che in base all’art. 10, comma 1, lett. c), del DPR 380/2001 può essere considerato tale solo il cambio di destinazione d’uso negli immobili compresi nelle zone omogenee A;
(c) la repressione del cambio di destinazione d’uso operato dalla ricorrente non deve quindi partire dal dato formale (necessità del permesso di costruire) ma da quello sostanziale (si tratta di un intervento senza opere);
(d) anche con questa precisazione non è però possibile arrivare alla sanatoria disciplinata dall’art. 53, comma 2, della LR 12/2005. Questa norma stabilisce che il cambio di destinazione d'uso senza opere si può sanare con il pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria anche quando risulti in contrasto con le previsioni urbanistiche comunali.
Il confronto con l’art. 52, comma 2, della LR 12/2005 chiarisce tuttavia che la sanatoria non è possibile quando manchi la conformità alla normativa igienico-sanitaria, il che è in effetti ragionevole se si considera il livello sovraordinato degli interessi pubblici collegati a quest’ultima (in particolare l’interesse alla salute e alla sicurezza collettiva);
(e) nel caso dei luoghi di culto, come si è visto sopra al punto 14, le questioni igienico-sanitarie sono una parte rilevante del contenuto della convenzione prevista dall’art. 70, comma 2, della LR 12/2005.
Un cambio di destinazione d’uso senza opere relativo a un luogo di culto non è quindi sanabile con il meccanismo ordinario dell’art. 53, comma 2, della LR 12/2005 proprio perché, mancando la convenzione, manca la regolamentazione che è considerata indispensabile per l’introduzione di un uso non solo diverso da quello precedente ma del tutto particolare e in grado di incidere in modo significativo sul contesto sociale;
(f) la convenzione potrebbe essere stipulata anche a posteriori con effetto sanante, ma appare comunque legittima la decisione del Comune di bloccare immediatamente gli effetti del cambio di destinazione d’uso per il tempo necessario a valutare la situazione e in attesa della presentazione di una richiesta di permesso di costruire da parte della ricorrente (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 14.09.2010 n. 3522 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Lombardia, Corso di specializzazione sull'applicazione della L.R. n. 12/2005: 4^ lezione (parte B) - I parcheggi pertinenziali (Geometra Orobico n. 4/2010).

EDILIZIA PRIVATA: Lombardia, declaratoria dell'intervento di manutenzione straordinaria alla luce del d.l. n. 40/2010 convertito con legge n. 73/2010.
Un Comune lombardo ha posto alla regione Lombardia il quesito di seguito riportato.
DOMANDA: A seguito dell'entrata in vigore della legge 73/2010 (di conversione del d.l. n. 40/2010) ed in relazione al comunicato regionale 03.06.2010 (a firma dell'Assessore BELOTTI e del Direttore Generale MORI), ad oggi la declaratoria dell'intervento di manutenzione straordinaria cui attenersi, nell'istruttoria delle pratiche edilizie, è sempre quella di cui all'art. 27, comma 1, lett. b) oppure quella di cui all'art. 3, comma 1, lett. b) del DPR n. 380/2001?
RISPOSTA e-mail del 13.09.2010: Con riferimento alla Sua mail in data 14.07.2010, si precisa che, anche a seguito della legge n. 73/2010, di conversione del D.L. n. 40, la definizione degli interventi di manutenzione straordinaria rimane quella esplicitata all'art. 27, comma 1, lett. b), della L.R. n. 12/2005.
Come noto, quest'ultima disposizione non é meramente riproduttiva di quella contenuta nel T.U. statale, ovvero nell'art. 3 del D.P.R. n. 380/2001, norma quest'ultima espressamente dichiarata disapplicata dall'art. 103, comma 1, della L.R. n. 12/2005.
Peraltro, ai fini della corretta individuazione del regime giuridico degli interventi, occorre tener conto della sopraggiunta disposizione statale in materia di attività edilizia libera (art. 6 del D.P.R. n. 380, "riscritto" dal comma 1 dell'art. 5 del D.L. 25.03.2010, n. 40, come sostituito dalla relativa legge di conversione n. 73/2010), immediatamente operante anche in Regione Lombardia, come chiarito dal comunicato regionale in data 03.06.2010.
In altri termini, per beneficiare del regime semplificato (comunicazione con relazione tecnica e asseverazione), l'intervento di manutenzione straordinaria, fermi gli altri presupposti, dovrà rispettare i limiti previsti al comma 2, lett. a) del "nuovo" art. 6 sopra richiamato; più precisamente, non dovrà riguardare le parti strutturali dell'edificio, né comportare aumento del numero delle unità immobiliari né implicare incremento dei parametri urbanistici.
Un cordiale saluto.
Arch. Gian Angelo Bravo - Direttore Vicario Direzione Generale Territorio e Urbanistica - U.O. Programmazione e Pianificazione Territoriale.

EDILIZIA PRIVATA: 1. Attività di sbancamento - Attività edificatoria - Non sussiste.
2. Interventi edilizi - Definizione - Art. 3, d.P.R. n. 380/2001 - Derogabilità da parte del legislatore regionale - Non sussiste.
3. Ristrutturazione edilizia - Demolizione e ricostruzione - Limite della sagoma - Combinato disposto degli artt. 27, c. 1, lett. d), e 103, L.R. Lombardia n. 12/2005 e dell'art. 22, L.R. Lombardia n. 7/2010 - Contrasto con il principio fondamentale dell'art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 - Sussiste - Violazione dell'art. 117, c. 3, della Costituzione - Sussiste - Rimette la questione alla Corte Costituzionale.

1. La realizzazione di mere operazioni di sbancamento non è sufficiente a configurare l'inizio di una vera e propria attività edificatoria.
2. L'art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, recante la definizione degli interventi edilizi, costituisce un principio fondamentale della legislazione statale, non derogabile dal legislatore regionale.
3. Il combinato disposto degli artt. 27, c. 1, lett. d), ultimo periodo, della l.reg. Lombardia n. 12/2005, come interpretato dalla l. reg. n. 7/2010 -nella parte in cui esclude l'applicabilità del limite della sagoma alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione- e 103 della l.reg. Lombardia n. 12/2005 -nella parte in cui prevede che, a seguito dell'entrata in vigore della legge 12/2005, cessi di avere diretta applicazione nella Regione la disciplina di dettaglio prevista, tra gli altri, dall'art. 3, d.P.R. n. 380/2001- si pone in aperto contrasto con il principio fondamentale della legislazione statale dettato dall'art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 in materia di governo del territorio e viola, dunque, l'art. 117, c. 3, della Costituzione (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 07.09.2010 n. 5122 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Ristrutturazione edilizia: e alla fine il TAR ha rimesso alla Corte Costituzionale il rito lombardo.
Come noto, in Regione Lombardia la ricostruzione dell’edificio per effetto della sua ristrutturazione é da intendersi senza vincolo di sagoma. In tal senso dispongono sia l'art. 27, c. 1, lett. d) e 103 l.reg. Lombardia n. 12/2005 (che non prevede la sagoma tra i parametri da rispettare) sia dell’art. 22, l.reg. Lombardia n. 7 del 05.02.2010 (che interpretando l'articolo 27 dichiara espressamente che il rispetto della sagoma non é necessario).
Con sentenza n. 5122 del 2010 la sezione seconda del TAR Lombardia, Milano, ha sollevato questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 27, c. 1, lett. d) e 103 l.reg. Lombardia n. 12/2005 e dell’art. 22, l.reg. Lombardia n. 7 del 05.02.2010, in relazione all’art. 117, c. 3, della Costituzione.
Se la rimessione era più che attesa, può forse stupire -ma in realtà neppure più di tanto- il fatto che invece di censurare il contrasto tra funzione legislativa e funzione giurisdizionale (ossia la scelta della Regione di attribuirsi il potere di emanare norme di interpretazione autentica quando é palese l'illegittimità costituzionale della norma "interpretata"), il TAR -probabilmente prendendo atto della determinazione della stessa Regione nel senso di mantenere aperto il conflitto invece che di ricomporlo- ha rimesso alla Corte tanto la norma interpretata (articolo 27 l.r. 12/2005) che la sua interpretazione (art. 22 l.r. 7/2010).
Nell'attesa della decisione della Corte, diventano attuali i profili di riflessione in merito alle conseguenza di una pronuncia di incostituzionalità delle norme in questione. Sul punto v. Quid iuris nell'ipotesi di un pronuncia di incostituzionalità della legge interpretativa? in La ristrutturazione edilizia in Lombardia alla luce della l.r. 7/2010 di interpretazione autentica dell'art. 27 l.r. n. 12/2005 pubblicato il 30.06.2010 all'indirizzo http://www.studiospallino.it/interventi/ristrutturazione.htm (commento tratto da www.studiospallino.it).
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Come è noto, l’edilizia, pur se non prevista esplicitamente, rientra nell'ambito della materia «governo del territorio», che l'art. 117, terzo comma, della Costituzione attribuisce alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni (cfr. ex multis, Corte Cost., 25.09.2003, n. 303 e 19.12.2003, n. 362).
La Corte Costituzionale ha, difatti, affermato che “la materia dei titoli abilitativi ad edificare appartiene storicamente all'urbanistica che, in base all'art. 117 Cost., nel testo previgente, formava oggetto di competenza concorrente. La parola "urbanistica" non compare nel nuovo testo dell'art. 117, ma ciò non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell'elenco del terzo comma: essa fa parte del “governo del territorio”. Se si considera che altre materie o funzioni di competenza concorrente, quali porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, sono specificamente individuati nello stesso terzo comma dell'art. 117 Cost. e non rientrano quindi nel “governo del territorio”, appare del tutto implausibile che dalla competenza statale di principio su questa materia siano stati estromessi aspetti così rilevanti, quali quelli connessi all'urbanistica, e che il “governo del territorio” sia stato ridotto a poco più di un guscio vuoto” (cfr. Corte Cost., 25.09.2003, n. 303).
Le Regioni esercitano, pertanto, in materia edilizia, una potestà legislativa concorrente, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.
In linea con tali dettami, la legge regionale lombarda n. 12/2005 precisa, all’art. 1, c. 1, che “la presente legge, in attuazione di quanto previsto dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione detta le norme di governo del territorio lombardo, definendo forme e modalità di esercizio delle competenze spettanti alla Regione e agli enti locali, nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento statale e comunitario, nonché delle peculiarità storiche, culturali, naturalistiche e paesaggistiche che connotano la Lombardia”.
Ad avviso del Collegio, l’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, recante la definizione degli interventi edilizi, costituisce un principio fondamentale della legislazione statale, non derogabile dal legislatore regionale.
Depongono in tal senso elementi di carattere letterale e sistematico, quale la rubrica della norma “Definizioni degli interventi edilizi” e la collocazione nel titolo I della parte I, recante “Disposizioni generali”.
La natura di principio fondamentale dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, è, inoltre, desumibile dal complessivo impianto del testo unico dell’edilizia e dal rilievo centrale che in esso assumono le definizioni degli interventi edilizi.
La disciplina applicabile agli interventi edilizi è, difatti, legata alla loro qualificazione: si pensi, ad esempio, alla tipologia di titolo abilitativo -se permesso di costruire o denuncia di inizio attività– cui l’intervento è assoggettato, all’onerosità o meno dell’intervento o alla differente disciplina sanzionatoria.
In considerazione di tale valenza trasversale, le definizioni delle tipologie di intervento edilizio sono, quindi, indubbia espressione di un principio fondamentale.
Il carattere di principio fondamentale dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, legato ad una esigenza di uniformità delle nozioni, è dimostrato, infine, dalla prevalenza delle definizioni in essa previste sulle eventuali diverse disposizioni contenute negli strumenti urbanistici generali e nei regolamenti edilizi (art. 3, c. 2, d.P.R. n. 380/2001).
L’art. 3, c. 1, lett. d) del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 definisce, quali interventi di ristrutturazione edilizia, “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica”.
La prima formulazione della norma ricomprendeva tra gli interventi di ristrutturazione edilizia “quelli consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica”.
L'art. 1 del d.lgs. n. 27.12.2002, n. 301 ha modificato l'art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 eliminando la locuzione “fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche di materiali a quello preesistente” e l’ha sostituita con l’espressione “ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente” (art. 1, lett. a).
In mancanza dei requisiti previsti dall’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, l'intervento non può essere qualificato quale ristrutturazione edilizia, bensì quale nuova edificazione. La lettera e) dell’art. 3, comma 1, ricomprende infatti tra gli “interventi di nuova costruzione” quelli di trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti.
Due sono, dunque, le ipotesi di ristrutturazione previste dall’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001: quella contemplata dalla prima parte della norma (c.d. intervento conservativo), che può comportare anche l’inserimento di nuovi volumi o modifiche della sagoma (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 08.10.2007, n. 5214; Cass. pen, 17.02.2010, n. 16393) e quella (c.d. intervento ricostruttivo) attuata mediante demolizione e ricostruzione, vincolata al rispetto di volume e sagoma dell’edificio preesistente.
Quanto al titolo abilitativo necessario per realizzare ristrutturazioni edilizie, l’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001 subordina a permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione c.d. pesante, quelli cioè che portano alla realizzazione di un organismo in tutto o in parte diverso dal precedente e consistente in un aumento delle unità immobiliari, in modifiche del volume, dei prospetti, della sagoma o delle superfici oppure, per gli immobili nella zona A, con mutamenti di destinazione d'uso (in alternativa, però, l'intervento può essere anche effettuato con denuncia di inizio attività sulla base del combinato disposto artt. 3, 10 e 22, comma 3, lett. a) del d.P.R. n. 380/2001).
In tutti le altre ipotesi di ristrutturazione, c.d. leggere -quelle cioè di portata minore– è sufficiente la previa presentazione della dichiarazione di inizio attività.
La ristrutturazione attuata mediante demolizione e ricostruzione è, quindi, soggetta alla sola dichiarazione di inizio attività solo se porta alla realizzazione di un organismo che abbia la stessa volumetria e la stessa sagoma di quello preesistente.
La giurisprudenza accoglie un’interpretazione restrittiva del concetto di ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione, sempre volta a cogliere gli elementi che differenziano tale tipologia di intervento da quello di nuova costruzione.
Ad un primo orientamento che escludeva la demolizione e ricostruzione dalla fattispecie di ristrutturazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 09.02.1996, n. 144), è seguito l'orientamento, trasfuso nel Testo Unico dell'edilizia, che ha compreso la fattispecie nella categoria della “ristrutturazione” purché “fedele”, in quanto modalità estrema di conservazione dell'edificio preesistente nella sua consistenza strutturale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10.08.2000, n. 4397).
Per la giurisprudenza pressoché unanime, anche escludendo il superato criterio della fedele ricostruzione, esigenze di interpretazione logico-sistematica della nuova normativa inducono a ritenere che la ristrutturazione edilizia, per essere tale e non finire per coincidere con la nuova costruzione, debba conservare le caratteristiche fondamentali dell'edificio preesistente e la successiva ricostruzione dell'edificio debba riprodurre le precedenti linee fondamentali quanto a sagoma e volumi; diversamente opinando, sarebbe, difatti, sufficiente la preesistenza di un edificio per definire ristrutturazione qualsiasi nuova realizzazione eseguita in luogo o sul luogo di quella preesistente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 1177/2008; sez. V, n. 476/2004; n. 5310/2003; n, 4593/2003; 18.03.2008, n. 1177; 08.10.2007, n. 5214; 16.03.2007, n. 1276; 22.05.2006, n. 3006; Cass., sez. III, 26.10.2007, 18.03.2004).
Il legame con l’edificio preesistente, quanto a sagoma -intendendosi con tale concetto “la conformazione planovolumetrica della costruzione ed il suo perimetro considerato in senso verticale ed orizzontale”, ovvero il contorno che viene ad assumere l’edificio, ivi comprese le strutture perimetrali con gli aggetti e gli sporti (cfr. Cass. sez. III, 23.04.2004, n. 19034)- e a volumetria, costituisce, quindi, per unanime giurisprudenza, il criterio distintivo degli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente dalle nuove costruzioni.
Le identità di volume e sagoma del nuovo edificio rispetto a quello originario giustificano, inoltre, il differente regime cui sono soggetti gli interventi di ristrutturazione edilizia rispetto alle nuove costruzioni: ove la ristrutturazione mantenga inalterati i parametri urbanistici ed edilizi preesistenti, l’intervento non è, difatti, subordinato al rispetto dei vincoli posti dagli strumenti urbanistici sopravvenuti, giacché la legittimazione urbanistica del manufatto da demolire si trasferisce su quello ricostruito (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14.11.1996, n. 1359; Cons. Stato, sez. V, 28.03.1998 , n. 369; Cass. civ., sez. II, 12.06.2001, n. 7909; Tar Calabria, Reggio Calabria, 24.01.2001, n. 36; Puglia, Bari, sez. III, 22.07.2004 n. 3210) .
Delineato, così, il quadro della normativa statale, si passa all’esame della disciplina dettata, per la Regione Lombardia, dal legislatore regionale.
L’art. 27 della l.reg. Lombardia n. 12/2005, al comma 1, lett. d), prevede che “nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione parziale o totale nel rispetto della volumetria preesistente fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”.
A differenza dell’art. 3, d.P.R. n. 380/2001, che, come si è visto, pone un vincolo di identità di volumetria e di sagoma tra il nuovo edificio e quello preesistente, la norma regionale non menziona il limite della sagoma.
L’art. 103 della l.reg. Lombardia n. 12/2005, prevede, inoltre, che, a seguito dell’entrata in vigore della legge 12/2005, cessi di avere diretta applicazione nella Regione la disciplina di dettaglio prevista, tra l’altro, dall’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, con ciò escludendo implicitamente il carattere di principio fondamentale della norma recante le definizioni degli interventi edilizi.
Il Tar Lombardia ha ritenuto di poter accedere ad una lettura conforme alla Costituzione di queste disposizioni, nonostante l’art. 27, c. 1, lett. d), della l. reg. Lombardia n. 12/2005 non contenesse alcun riferimento al limite della sagoma dell’edificio.
Dapprima il Tar Lombardia, Brescia, con la sentenza 13.05.2008, n. 504, ha affermato che “il concetto di ristrutturazione previa demolizione come intervento che rispetta sia il volume sia la sagoma dell’edificio preesistente è ben fermo e ripetuto di frequente in giurisprudenza, sì che è poco credibile che il legislatore regionale, il quale intendesse abbandonarlo per proporre una innovazione, lo abbia fatto per implicito, senza palesare con termini espressi tale intento”. Ha ritenuto incongruo che l’esigenza del limite di sagoma “possa venire accantonata senz’altro dalle legislazione regionale” e, quindi, “seguendo il costante insegnamento della Corte costituzionale per cui sin quando è possibile una legge ordinaria va interpretata in modo conforme a Costituzione” ha concluso che “il limite della sagoma, attinente ad un principio, nella norma lombarda che non lo prevede espressamente, vada ricavato per via di interpretazione logica e sistematica”.
Successivamente, anche questo Tar ha sostenuto che l’art. 27, c. 1, l. d), della L.R. Lombardia 11.03.2005, n. 12 dovesse interpretarsi nel senso di prescrivere anche il rispetto della sagoma dell’edificio preesistente, in quanto tale requisito, previsto dall’art. 3, comma 1, lettera d), del D.P.R. 380/2001, costituisce espressione di un principio generale che orienta anche l’interpretazione della legislazione regionale (Tar Lombardia Milano, sez. II, 16.01.2009, n. 153).
Una tale soluzione dell’antinomia tra le previsioni dell’art. 27, c. 11, lett. d), della l.reg. Lombardia n. 12/2005 ed il principio fondamentale dettato dall’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 non può però più essere accolta.
Con l’art. 22 della l. reg. n. 7 del 05.02.2010, il legislatore regionale ha, difatti, adottato una norma di interpretazione autentica, specificando che “nella disposizione di cui all’art. 27, c. 1, lett. d), ultimo periodo, della legge regionale 11.03.2005, n. 12 la ricostruzione dell’edificio è da intendersi senza vincolo di sagoma”.
Ad avviso del Collegio, il combinato disposto degli artt. 27, c. 1, lett. d), ultimo periodo, della l.reg. Lombardia n. 12/2005, come interpretato dalla l.reg. n. 7/2010 -nella parte in cui esclude l’applicabilità del limite della sagoma alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione- e 103 della l.reg. Lombardia n. 12/2005 -nella parte in cui prevede che, a seguito dell’entrata in vigore della legge 12/2005, cessi di avere diretta applicazione nella Regione la disciplina di dettaglio prevista, tra gli altri, dall’art. 3, d.P.R. n. 380/2001- si pone in aperto contrasto con il principio fondamentale della legislazione statale dettato dall’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 in materia di governo del territorio e viola, dunque, l’art. 117, c. 3 della Costituzione (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 07.09.2010 n. 5122 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: P. Brambilla, V.A.S. E COMPETENZE - Il Consiglio di Stato non sospende la scure del Tar Milano abbattutasi sulla V.A.S. della Regione Lombardia (link a www.greenlex.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: B.U.R. Lombardia, 2° suppl. straord. al n. 32 del 12.08.2010 (link a www.infopoint.it):
- "Atto di indirizzo per l’aggiornamento del Database topografico e l’interscambio con le banche dati catastali (art. 3, l.r. 12/2005)" (deliberazione G.R. 28.07.2010 n. 338);
- "Approvazione del bando di finanziamento 2010 per lo «Sviluppo del Database topografico ai sensi della l.r. 12/2005»" (decreto D.S. 29.07.2010 n. 7571).

URBANISTICA: Chiarimenti ai Comuni sull'applicazione della VAS a seguito della sentenza del TAR Lombardia (Regione Lombardia, nota 28.07.2010 - link a www.territorio.regione.lombardia.it).

URBANISTICA: M. Luraghi e V. Latorraca, La V.A.S. secondo il TAR Milano (link a www.lavatellilatorraca.it).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria 05.07.2010 n. 27, "Modalità di finanziamento agli Enti locali per lo sviluppo del Database Topografico, a supporto del SIT integrato per l’anno 2010" (deliberazione G.R. 23.06.2010 n. 160 -  link a www.infopoint.it).

URBANISTICAAncora sulla V.A.S. del P.G.T..
Ulteriori chiarimenti della Regione Lombardia sulla corretta individuazione dei soggetti quale Autorità procedente ed Autorità competente per la VAS.

La Regione Lombardia, in risposta ad un quesito del Sindaco di un comune con più di 5.000 abitanti, ha evidenziato alcune osservazioni -di interesse per tutti i Comuni lombardi- che si riportano di seguito:
"... In merito a quanto riportato nella Sua lettera si osserva quanto segue:
1. dall'analisi della documentazione pubblicata sul sito web del Comune e nella scheda del sito regionale SIVAS (www.cartografia.regione.lombardia.it/sivas), si riscontrano alcune irregolarità nell'individuazione delle Autorità in quanto l'individuazione del Sindaco quale autorità procedente non è in ogni caso corretta, essendo data tale possibilità solo ai Comuni con meno di 5.000 abitanti (come previsto dal comma 23 dell'art. 53 della legge 23.12.2000, n. 388 modificato dal comma 4 dell'art. 29 della legge 28.12.2001, n. 448, previa assunzione delle disposizioni regolamentari ed organizzative): dovrebbe invece essere individuata all'interno dell'ente tra coloro che hanno responsabilità nel procedimento di PGT (ad es. il Responsabile Unico del Procedimento);
2. inoltre, l'Autorità competente per la VAS deve possedere i requisiti richiamati nel punto 3.2 dell'allegato 1a
(ndr: della DGR 30.12.2009 n. 10971) e il dirigente del Settore Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di ..., nominato Autorità competente per la VAS, sembra avere competenze in materia di pianificazione  e urbanistica piuttosto che in materia di tutela, protezione e valorizzazione ambientale e di sviluppo sostenibile;
3. si suggerisce, pertanto, di individuare all'interno dell'Ente le due Autorità con nuova deliberazione di Giunta Comunale, ai sensi della DGR n. 10971 del 30.12.2009; tali Autorità dovranno accompagnare il loro primo pronunciamento con un'esplicita determinazione di convalida delle attività precedentemente svolte nell'ambito della procedura di VAS e potranno proseguire nella stessa. ..." (Regione Lombardia, Direzione Generale Territorio e Urbanistica, Programmazione e Pianificazione Territoriale, Strumenti per il Governo del Territorio, nota 01.07.2010 n. 15812 di prot.).

URBANISTICA: W. Fumagalli, Lombardia, La perequazione: una facoltà o un obbligo? (AL n. 6/2010).

EDILIZIA PRIVATA: Lombardia, Corso di specializzazione sull'applicazione della L.R. n. 12/2005: 4^ lezione (parte A) - Edificazione nelle zone agricole (Geometra Orobico n. 3/2010).

URBANISTICA: Ambiente, il controllore va separato dal controllato. Tar Lombardia, principi in materia di valutazione strategica.
Il controllore non può essere allo stesso tempo anche il controllato. Si tratta di un principio di elementare civiltà giuridica che il Tar Lombardia ha desunto da una corretta interpretazione del dlgs 4/2008, che ha innovato le procedure Vas (Valutazione ambientale strategica) nel territorio nazionale, e che ha ora sancito nella sentenza della seconda sezione n. 1526/2010 depositata lo scorso 18.05.2010.

Con questa sentenza – presidente M. Arosio, estensore G. Zucchini – la prima emessa in Italia in tema di Vas – il Tar della Lombardia assume una chiara posizione nei confronti della problematica della definizione dell'autorità competente nei procedimenti di valutazione ambientale strategica Vas relativi allo sviluppo urbanistico ed edilizio sul territorio.
Per effetto di questa anomalia riscontrata, il Tar ha annullato il Pgt del Comune di Cermenate (dove addirittura il tecnico comunale era anche co-firmatario del Pgt), ma i principi enunciati da questa sentenza –ricordiamo la prima in Italia in materia- valgono in tutto il territorio della Regione Lombardia ed anche italiano. A rischio di annullamento, quindi, si trovano ora tutti i Piano di governo del territorio o i Programmi integrati di intervento approvati senza rispettare la regola della terzietà dell'autorità competente Vas o anche in fase di approvazione, tra cui Milano, Como e moltissimi altri comuni.
Come noto nei procedimenti Vas –che per legge debbono precedere le scelte pianificatorie dei Pii e dei Pgt– l'autorità competente esercita una funzione di controllo sulle proposte pianificatorie, che l'autorità procedente intende portare ad approvazione.
Nel caso in esame, dove addirittura il tecnico comunale aveva insieme firmato il Pgt, firmato il parere relativo alla delibera approvativa del Pgt e aveva assunto il ruolo di autorità competente per la Vas, il Pgt di Cermenate è stato completamente annullato perché preceduto da un procedimento Vas illegittimo.
Così i giudici amministrativi lombardi di primo grado, nel rispetto della regola generale dell'imparzialità amministrativa ex art. 97 della Costituzione, hanno stabilito che autorità competente ed autorità procedente non possono appartenere alla medesima amministrazione comunale, ma debbono appartenere a due diverse e distinte amministrazioni pubbliche.
«Questa sentenza è una pietra miliare nella definizione del corretto procedimento Vas» commenta a ItaliaOggi l'avv. Umberto Sgrella, difensore della parte ricorrente e vincitrice in primo grado. «Le amministrazioni comunali dovranno rivolgersi ad altri enti pubblici esperti in materia ambientale per il ruolo di autorità competente, ponendo fine alla prassi illegittima della c.d. Vas fatte in casa che spesso si risolvevano solo in un mero passaggio burocratico interno, laddove i funzionari preposti si trovavano in una situazione difficile per l'esercizio delle loro potestà, in quanto dipendenti della stessa amministrazione che desiderava far approvare lo strumento urbanistico sottoposto a Vas» (articolo ItaliaOggi del 24.06.2010, pag. 43).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: W. Fumagalli, Le nuove modifiche della 44 Legge Regionale 12/2005 (AL n. 5/2010).

EDILIZIA PRIVATA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 22 del 31.05.2010, "Direzione Centrale Affari Istituzionali e Legislativo – Nomine e designazioni di competenza della Giunta regionale: Commissioni Regionali per il Paesaggio (rif. art. 78 della l.r. 11.03.2005, n. 12 «Legge per il governo del territorio»)" (comunicato regionale 26.05.2010 n. 69 - link a www.infopoint.it).

EDILIZIA PRIVATA: Gli interventi di ricostruzione preceduti da demolizione totale o parziale scontano il contributo concessorio previsto per le nuove costruzioni.
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... per l'annullamento del provvedimento 26/27.10.2007, prot. n. 17310, emesso dal responsabile dell’Area Tecnica, con cui il Comune ha rideterminato il contributo di costruzione per gli interventi edilizi eseguiti sull’area del complesso produttivo “ex Mellin” ed ha ingiunto alla ricorrente il pagamento di € 615.883,31 quale maggior somma dovuta a tale titolo; con la condanna del Comune al risarcimento del danno.
...
16. Qui si tratta solo di vedere se la pretesa creditoria del Comune, fondata sulla diversa qualificazione dell’intervento (nuova costruzione, anziché ristrutturazione), senza alcuna contestazione che investa il computo aritmetico consequenziale, sia o no sia fondata; e d’altro canto, in questo come in ogni altro caso analogo, è innegabile, essendo in re ipsa -stante il danno erariale cui pur accenna l’atto impugnato- l’interesse pubblico alla riscossione delle somme dovute ex lege a titolo tributario o paratributario.
17. La tesi secondo cui la “rivisitazione” del contributo sarebbe preclusa dall’accordo sostitutivo non è condivisibile.
In primo luogo, perché gli accordi sostitutivi possono intervenire, ai sensi dell’art. 11 (primo comma) della legge n. 241 del 1990, “al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento”, e quindi non possono avere ad oggetto la liquidazione di un contributo che va determinato, in via del tutto vincolata, sulla base di presupposti di fatto e qualificazioni di diritto predeterminati da fonti normative, di rango legislativo o regolamentare.
18. In secondo luogo, perché l’accordo sostitutivo in questione non ha ad oggetto il contributo di concessione relativo alle d.i.a. presentate dalla Società per la realizzazione di interventi di ristrutturazione.
19. Vero è che nelle premesse dell’accordo si dà atto che l’amministrazione comunale, a seguito di una “verifica in autotutela circa la corretta quantificazione dei contributi concessori alla luce dell’effettiva qualificazione giuridica degli interventi oggetto di DIA” ... “ha accertato che il maggior [importo] dovuto da parte del soggetto attuatore a titolo di conguaglio del contributo concessorio dal medesimo autoliquidato è pari ad € 184.762,68 (cioè per un totale complessivo di € 225.015.62)”.
20. Tale premessa non è tuttavia idonea a rendere intangibile l’accertamento del dovuto: sia perché la qualificazione dell’intervento e la determinazione del contributo non possono essere oggetto di contrattazione; sia perché l’accordo, nel suo contenuto dispositivo, si propone di regolare tutt’altra cosa, vale a dire la realizzazione, a cura della Società (soggetto attuatore), della viabilità destinata a servire l’area di trasformazione edilizia e delle opere di manutenzione dell’edificio scolastico a scomputo del contributo concessorio.
21. Per quanto riguarda la qualificazione dell’intervento, reputa il Collegio che la pretesa creditoria del Comune, fondata sull’art. 44 della legge regionale 11.03.2005 n. 12 (legge per il governo del