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dossier SEGRETARI COMUNALI
(N.B.: nel presente dossier non sono ricomprese le news pubblicate nel dossier SINDACATI & ARAN)

per approfondimenti vedi anche:
Ex-Agenzia Autonoma per la gestione dei Segretari Comunali e Provinciali

settembre 2019

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALIPosizioni organizzative, è colpa grave il mancato controllo sugli atti dei propri funzionari.
Con la sentenza 19.09.2019 n. 350, la Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la regione Toscana, ha precisato che il responsabile di posizione organizzativa che appone la propria firma agli atti predisposti dai funzionari senza operare mai alcun controllo, nemmeno a campione, è suscettibile di condanna per responsabilità sussidiaria a titolo di colpa grave, per omessa vigilanza e/o controllo.
Il fatto
Nel caso in esame, la Procura erariale, presso la Sezione Giurisdizionale della regione Toscana, ha instaurato un giudizio di responsabilità nei confronti di due dipendenti del comune di Cascina, rispettivamente nella qualità di funzionario e di Responsabile di Posizione Organizzativa del Settore “Macrostruttura 6-Educativo e Socio Culturale”; detto giudizio è scaturito dalla segnalazione, da parte del suddetto comune, di un possibile danno erariale, conseguente alla condotta, penalmente rilevante, posta in essere dal menzionato funzionario, fra l'altro destinatario di misura di custodia cautelare in carcere su richiesta della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Pisa, nonché di provvedimento di sospensione cautelare adottato dal Comune di Cascina.
Infatti, dall’attività investigativa espletata dalla Guardia di Finanza, nell’ambito del procedimento penale, era emerso che il funzionario, assegnato quale unico addetto all’unità operativa “Nidi, Progettazione Educativa e Diritto allo Studio”, si era appropriato di circa 400.000 euro, fra i 2012 ed il 2017, stanziati dall'Ente di appartenenza e dalla Regione Toscana per il potenziamento degli asili nido e per finanziare progetti sociali a favore di infanti disabili e/o in stato di disagio.
Con riferimento al citato danno, la Procura contabile ha individuato oltre la responsabilità principale e dolosa del funzionario –la cui condotta illecita, era stata ampiamente dimostrata dalle risultanze probatorie del procedimento penale–, anche quella sussidiaria, a titolo di culpa in vigilando, in capo al Responsabile del Settore in cui il reo operava, poiché non aveva esercitato sullo stesso alcun controllo, neanche a campione o saltuario.
Infatti, il Responsabile aveva consentito, o comunque agevolato, la condotta illecita del funzionario, apponendo, in maniera acritica ed automatica, la propria firma sui provvedimenti che quest'ultimo gli sottoponeva, ponendo in essere una condotta gravemente colposa di omesso controllo e vigilanza, reiterata per ben cinque anni.
Il Responsabile, costituitosi in giudizio, ha eccepito l’impossibilità di avere, in qualche modo, contezza del disegno criminoso portato avanti dal funzionario, tant'è che, all’esito dell’attività istruttoria espletata nel parallelo procedimento penale, non era stata formulata alcuna ipotesi di reato nei suoi confronti, essendo emersa, invece, la sua totale estraneità rispetto ai fatti incriminati, escludendo, di conseguenza, qualsiasi responsabilità per culpa in vigilando.
Altresì, dall’esame degli atti istruttori, era emerso che la maggior parte degli episodi criminosi contestati si erano verificati successivamente all’erogazione delle somme da parte del Comune, ovvero in una fase in cui non avrebbe potuto esserci alcun controllo da parte del Responsabile.
Peraltro, da un lato gli atti prodotti dal funzionario erano stati predisposti al di fuori dei protocolli istituzionali, mediante documentazione ideologicamente e/o materialmente falsa, dall'altro, nel corso degli anni, non vi era mai stata alcuna contestazione sull'operato del funzionario da parte di terzi.
Altresì, l’assenza di culpa in vigilando derivava dal fatto che il Responsabile gestiva una macrostruttura con un elevato numero di servizi ed unità operative (almeno 11) e potendo contare su personale limitato: in tale contesto, di fronte irregolarità perpetrate prevalentemente al di fuori dell’orario di servizio ed all’esterno della sede di lavoro ed in assenza di segnali, anche minimi, che potessero far pensare a comportamenti illeciti del funzionario, tali da giustificare una vigilanza “straordinaria” sull’operato dello stesso, il controllo non avrebbe potuto essere diverso da quello di fatto esercitato.
Le considerazioni della Corte
La Corte, entrando nel merito, ha ritenuto che la pretesa erariale fosse meritevole di accoglimento nei confronti di entrambi i convenuti, ricorrendo tutti i presupposti della contestata responsabilità amministrativa.
Per quanto concerne la posizione del funzionario, il Collegio ha riconosciuto pacifica la ricorrenza del cd "rapporto di servizio" con l’Amministrazione danneggiata, nonché acclarate la sussistenza ed antigiuridicità delle condotte contestate, alla luce della valutazione complessiva degli atti di causa e di quelli derivanti dal parallelo procedimento penale –che ha portato alla condanna del funzionario alla pena di 6 anni di reclusione per i delitti di truffa e peculato, continuato ed in concorso con altri, nonché all'interdizione in perpetuo dai pubblici uffici–, dai quali il giudice contabile è legittimato a trarre elementi utili al proprio convincimento (Corte Conti, Sez. giur. Lombardia n. 450/2012; Sez. giur. Friuli Venezia Giulia n. 270/2011).
Alla responsabilità principale, di carattere doloso, per il Collegio si è affiancata quella sussidiaria del Responsabile di Po: quest’ultimo, infatti, pur essendo rimasto del tutto estraneo alle vicende penali, sulla base degli atti e dei fatti esaminati, si è reso responsabile, a titolo di colpa grave, di omessa vigilanza e/o controllo.
Infatti, per ben cinque anni, egli ha firmato i provvedimenti di impegno/liquidazione predisposti dal funzionario, senza avvertire mai la necessità di svolgere controlli, nemmeno a campione, sull’attività preliminare ed istruttoria espletata. Considerato che la firma del Responsabile sulle determine comporta, a suo carico, la piena responsabilità dell’atto e dei relativi effetti, un controllo, anche saltuario e a campione, sarebbe stato opportuno, se non necessario, a prescindere ed indipendentemente da eventuali segnalazioni di anomalie e/o irregolarità da parte di terzi.
In conclusione, alla luce del considerevole arco temporale di reiterazione, le condotte omissive del Responsabile sono risultate, per la Corte, connotate da colpa grave, alla luce dell’estrema noncuranza e superficialità dimostrate per la salvaguardia delle risorse finanziarie del Comune di Cascina, nonché, più in generale, per la corretta utilizzazione delle stesse strumentale all’attuazione di valori di rilievo costituzionale, quali l'imparzialità ed il buon andamento della Pa (articolo 97 della Costituzione) (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 03.10.2019).
---------------
SENTENZA
4. Alla responsabilità principale, di carattere doloso, del Sig. RO. (per l’intero importo sopra visto) si affianca quella sussidiaria, a titolo di colpa grave, della convenuta CA..
A tal riguardo, va in primo luogo rilevata la pacifica sussistenza del cd rapporto di servizio tra l’Amministrazione danneggiata (Comune di Cascina) e la Sig.ra CA., quale Responsabile di Posizione Organizzativa Autonoma nell’ambito del Settore “Macrostruttura 6-Educativo e Socio Culturale” della predetta Amministrazione.
Per quanto concerne il profilo dell’illiceità delle condotte serbate, il Collegio, sulla base degli atti e fatti di causa, ritiene sicuramente di escludere, in armonia con quanto fatto dall’Organo requirente, una corresponsabilità dolosa della convenuta Ca..
Quest’ultima, infatti, è rimasta del tutto estranea alle vicende penali, venendo, del resto, pienamente scagionata in quella sede dallo stesso Ro. (vedasi interrogatorio reso al GIP in data 16.05.2017, ove il Ro. ha espressamente dichiarato “…Le determine venivano firmate dal Dirigente nel caso di specie la Dott.ssa Ca. che non era assolutamente consapevole di quello che facevo”).
Nondimeno, sulla base degli stessi atti e fatti, risulta configurabile una responsabilità della Sig.ra CA., a titolo di colpa grave per omessa vigilanza e/o controllo.
Risulta, infatti, che la medesima CA., per un considerevole lasso temporale (dal 2012 al 2017, epoca di svolgimento delle condotte illecite del Ro., secondo quanto emergente dai capi d’imputazione penale), si sia completamente affidata al Ro. stesso, firmando, in maniera del tutto acritica, i provvedimenti di impegno/liquidazione delle risorse dal medesimo istruiti e predisposti, senza avvertire mai la necessità di svolgere controlli, nemmeno a campione, sull’attività preliminare ed istruttoria espletata (rectius, che avrebbe dovuto essere espletata) dal medesimo (vedasi anche la relazione della Guardia di Finanza del 28.06.2017, prot. n. 0218909, con la documentazione contenuta nel dischetto informatico allegato).
Sul punto, è appena il caso di rimarcare che
colui il quale firma, nell’esercizio precipuo delle competenze relative all’incarico di responsabilità rivestito, determine comportanti l’attribuzione di risorse finanziarie pubbliche in favore di soggetti terzi, si assume, con la predetta sottoscrizione, la (piena) responsabilità dell’atto e dei relativi effetti.
Di qui la necessità di un controllo, anche saltuario e a campione, nel caso all’esame per contro del tutto omesso, sull’attività preliminare e propedeutica svolta dal responsabile del procedimento (o comunque sull’operato dello stesso).
Tutto ciò a prescindere ed indipendentemente dalla segnalazione di anomalie e/o irregolarità da parte di terzi.
Tale conclusione risulta invero confortata (anche) dalla particolare valenza degli interessi coinvolti (nello specifico, quello alla corretta utilizzazione delle risorse finanziarie pubbliche), strumentali all’attuazione di valori di rilievo anche costituzionale (imparzialità e buon andamento della P.A. ex art. 97 Cost.).
Né può ritenersi, in superamento delle argomentazioni difensive sul punto, che tale controllo, nella fattispecie all’esame, non avrebbe potuto essere concretamente esercitato dalla Sig.ra CA., per essersi l’attività illecita del Sig. Ro. svolta prevalentemente al di fuori del rapporto di servizio (investendo, in particolare, la richiesta di rimborso, supportata da false motivazioni, delle somme erogate, a seguito di un’attività di erogazione che sarebbe risultata di per sé lecita).
A tal riguardo, il Collegio ribadisce che, per quanto emerso in sede penale, le condotte illecite del Sig. Ro. sono consistite essenzialmente nel:
   a) richiedere, con false motivazioni, a vari asili nido la restituzione di somme erogate in eccesso, al fine di creare una provvista di cui poi appropriarsi, una volta ottenuta la restituzione di quanto attribuito in eccesso rispetto al dovuto;
   b) riconoscere ad associazioni (TE.TA.) e/o cooperative (TR.) “compiacenti” contributi cui le stesse non avrebbero avuto diritto, per poi ottenere da tali soggetti le somme in questione.
In entrambi i casi, l’appropriazione “illecita” è risultata possibile per essere state le relative risorse previamente assegnate/liquidate con determine firmate, in assenza di qualsivoglia controllo, da parte della convenuta Ca..
La medesima assegnazione (e susseguente erogazione) risulta, invero, anch’essa illecita, in quanto avvenuta in favore di cooperative/associazioni “compiacenti”, non aventi titolo per beneficiarne, attesa la mancata presentazione e/o svolgimento dei relativi progetti, ovvero intervenuta in favore di soggetti (asili nido) astrattamente legittimati ad usufruirne, ma in concreto destinatari di contributi superiori al dovuto.
Risulta allora evidente come i controlli omessi dalla Sig.ra CA. abbiano consentito o quanto meno agevolato l’operazione illecita complessiva attuata dal Ro., partita con l’assegnazione di somme a soggetti terzi (illecita per le ragioni viste) e sfociata nella definitiva appropriazione (anch’essa illecita) da parte del Ro. stesso (beneficiario “finale” della medesima operazione).
Le condotte omissive serbate dalla Sig.ra CA. risultano, invero, connotate da colpa grave, attesa l’estrema noncuranza e superficialità mostrate per la salvaguardia delle risorse finanziarie del Comune di Cascina.
Tutto ciò anche alla luce del considerevole arco temporale di reiterazione delle condotte in questione e del mancato rinvenimento, nei fascicoli delle determine acquisiti presso il Comune di Cascina, di traccia alcuna di attività istruttoria (vedasi su tale ultimo punto pag. 6 della relazione della Guardia di Finanza del 28.06.2017, prot. n. 218909).
Nondimeno, il Collegio, in considerazione delle peculiari circostanze del caso concreto e del ruolo effettivamente rivestito nella vicenda de qua, ritiene di limitare la responsabilità sussidiaria della Sig.ra Ca. all’importo di euro 150.000,00.
5.
In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra esposto, il Sig. RO.Al. va condannato al pagamento, in favore del Comune di Cascina, dell’importo di euro 372.863,25, a titolo di responsabilità principale di carattere doloso.
Nel contempo, la Sig.ra CA.Ga. va condannata al pagamento, in favore del Comune di Cascina, dell’importo di euro 150.000,00, a titolo di responsabilità sussidiaria per colpa grave.
Sugli importi per cui è condanna, da ritenersi già comprensivi di rivalutazione, vanno computati gli interessi, come da dispositivo.

luglio 2019

INCARICHI PROFESSIONALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Danno erariale al segretario comunale che autorizza l'incarico professionale esterno a un dipendente dell'Ente.
I dipendenti della Pa a tempo parziale -che svolgono un orario lavorativo non superiore alle 18 ore settimanali- possono essere autorizzati dall'ente di appartenenza anche a svolgere altra attività lavorativa, inclusa quella professionale a partita Iva. Tuttavia, l'amministrazione non può conferire un incarico professionale esterno al medesimo dipendente.
Queste sono in sintesi le conclusioni della Corte dei conti - Sez. giurisdiz. Puglia (sentenza 31.07.2019 n. 501) che ha condannato per danno erariale in solido il responsabile del servizio finanziario e il segretario comunale che ha autorizzato l'incarico esterno di resistenza nei giudizi tributari al medesimo responsabile del servizio finanziario e dei tributi.
La vicenda
Il commissario straordinario di un Comune di modeste dimensioni aveva attivato le procedure di recupero delle somme indebitamente corrisposte al responsabile finanziario e dei tributi per l'incarico professionale di resistenza in giudizio davanti alle commissioni tributarie.
In considerazione del mancato versamento degli importi, la Procura della Corte dei conti ha chiamato a rispondere di danno erariale sia il segretario comunale, per aver espresso parere favorevole all'incarico professionale al dipendente, sia il responsabile finanziario e dei tributi che, pur a conoscenza della normativa, ha formalizzato e ricevuto le parcelle professionali.
Nel caso di specie, la Procura ha contestato un reale conflitto tra le due posizioni assunte dal medesimo soggetto, in quanto l'attività di recupero tributario, non può che rientrare nelle funzioni istituzionali dell'ente e del responsabile del settore preposto e, qualora esternalizzato, non può essere affidato allo stesso soggetto che svolge, all'interno, le funzioni di responsabile del servizio.
La difesa dei convenuti
Nelle memorie di costituzione in giudizio è stato rilevato come il responsabile finanziario fosse un dipendente in part-time, con orario non superiore alla metà del tempo pieno, autorizzato dall'ente a svolgere attività professionale esterna.
La disposizione legislativa -articolo 11, comma 3, Dlgs 546/1992– prevede espressamente che «L'ente locale nei cui confronti è proposto il ricorso può stare in giudizio anche mediante il dirigente dell'ufficio tributi …», mentre l'articolo 15, comma 2-bis, dispone che «Nella liquidazione delle spese a favore dell'ente impositore, dell'agente della riscossione e dei soggetti iscritti nell'albo di cui all'articolo 53 del decreto legislativo 15.12.1997, n. 446, se assistiti da propri funzionari, si applicano le disposizioni per la liquidazione del compenso spettante agli avvocati, con la riduzione del venti per cento dell'importo complessivo ivi previsto».
La decisione del collegio contabile
I giudici contabili pugliesi oltre a ritenere fondate le conclusioni cui è giunto il Pm contabile, di un reale conflitto tra le due posizioni assunte dal responsabile finanziario -da un lato resistente in giudizio in quanto dirigente dell'ufficio tributi e dall'altro lato in qualità di libero professionista- hanno anche accertato l'inconsistenza del pagamento previsto dalla normativa.
L'Aran ha, infatti, da sempre chiarito che, per l'attività di difesa avanti alle Commissioni tributarie, ai funzionari può essere riconosciuta un'integrazione dell'indennità di risultato oppure una diversa forma di incentivazione, a condizione che sussista al riguardo uno specifico intervento di regolazione nell'ambito della contrattazione integrativa.
Nel caso di specie, ha precisato il collegio contabile, non c'è stato alcun iter contrattuale per forme integrative di incentivi al personale, bensì l'affidamento al dirigente responsabile del settore finanziario di due incarichi esterni di rappresentanza del Comune davanti alle commissioni tributarie, in palese violazione di legge.
Inoltre, stante la consapevolezza dei convenuti di tenere un comportamento vietato dalla legge, si rientra nell'ipotesi di dolo con conseguente responsabilità solidale dei convenuti al pagamento delle somme indebitamente corrisposta al responsabile finanziario (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 26.08.2019).
---------------
MASSIMA
Il thema decidendum del presente giudizio riguarda l’accertamento della responsabilità dei convenuti –in qualità di dipendenti del Comune di Roseto Valfortore- per il danno patrimoniale, asseritamente arrecato all’ente, in conseguenza dell’indebito affidamento di incarico professionale al responsabile del settore finanziario dott. MI., in difetto dei presupposti di legge.
...
2. Nel merito, la domanda è fondata.
Occorre premettere che
l’obbligo della pubblica amministrazione di provvedere ai compiti istituzionali con la propria organizzazione e con il proprio personale, costituisce regola fondamentale dell’ordinamento, codificata da specifiche disposizioni di legge.
In particolare, l’art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, recependo quanto già previsto dal d.lgs. n. 29 del 1993, ha rafforzato il principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni, stabilendo che il trattamento economico contrattualmente determinato remunera tutte le funzioni e i compiti loro attribuiti, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o, comunque, conferito dall’Amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa.
Pertanto, risulta in primo luogo violato il principio di onnicomprensività della retribuzione, svolgendo il Mi. l’incarico di dirigente a tempo determinato ex art. 110, comma 2, del d.lgs n. 267 de 2000.
Egli, seppure in regime di part-time, svolgeva le funzioni di responsabile del settore finanziario e, come tale, era responsabile anche della gestione dei tributi, ivi compresa, appunto, tutta l'attività relativa al loro recupero.
Invero, in quanto titolare di posizione organizzativa, al Mi. era già attribuita l'indennità di posizione, l'indennità di risultato e la specifica indennità ad personam prevista dall'art. 110, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000, oltre ad un rimborso spese di viaggio per raggiungere la sede di servizio (deliberazione della Giunta comunale n. 116 del 13.11.2002).
In merito alle attività attribuite alla responsabilità dell’odierno convenuto, inoltre, il decreto del Sindaco del Comune di Roseto Valfortore, n. 5912 del 13.11.2002 dispone espressamente che il dott. Mi. dal 01.01.2003 veniva chiamato o svolgere le funzioni di responsabile del Settore economico–finanziario, “comprendente tutti servizi economico e finanziari esemplificativamente riferiti a: ….tributi ed entrate patrimoniali (gestione di tutte le fasi compreso controllo riscossioni in concessione)”.
Di conseguenza, la rappresentanza dell’ente avanti alle Commissioni tributarie rientrava appieno tra i compiti istituzionali affidati al Mi., con ciò smentendo tutte le eccezioni opposte dai convenuti circa la legittimità dell’affidamento dell’incarico professionale. Né vi è prova che l’Amministrazione non fosse in grado di provvedervi per l’eccessivo carico di lavoro, meramente enunciato dal Mi..
Al riguardo, l'art. 11, comma 3, del D.Lgs 546/1992, come modificato dall'art. 3-bis del D.L. 31.03.2005, n. 44 prevede espressamente che "L'ente locale nei cui confronti è proposto il ricorso può stare in giudizio anche mediante il dirigente dell'ufficio tributi, ovvero, per gli enti locali privi di figura dirigenziale, mediante il titolare della posizione organizzativa in cui è collocato detto ufficio".
Il Procuratore regionale, pertanto, ha correttamente contestato agli odierni convenuti un reale conflitto tra le due posizioni assunte dal medesimo soggetto (art. 6, comma 2, d.p.c.m. 117/1989). In particolare, l’attore pubblico ha osservato che l’attività di recupero dell'ICI, non può che rientrare nelle funzioni istituzionali dell'ente e del responsabile del settore preposto e, qualora esternalizzato, non può essere affidato allo stesso soggetto che svolge, all'interno, le funzioni di responsabile del servizio.
Il Collegio non può che condividere tale assunto.
Per l’attività in questione, al dirigente non spettava alcun compenso.
Priva di pregio appare, al riguardo l’eccezione opposta da parte convenuta secondo cui il compenso sarebbe comunque spettato al Mi. ex art. 15, comma 2-bis (ora comma 2-sexies) del d.lgs n. 546 del 1992 che dispone “Nella liquidazione delle spese a favore dell'ente impositore, dell'agente della riscossione e dei soggetti iscritti nell'albo di cui all'articolo 53 del decreto legislativo 15.12.1997, n. 446, se assistiti da propri funzionari, si applicano le disposizioni per la liquidazione del compenso spettante agli avvocati, con la riduzione del venti per cento dell'importo complessivo ivi previsto”.
Non vi è dubbio, infatti, che la liquidazione delle spese di difesa avviene nei confronti dell’Amministrazione, risultata vittoriosa nel giudizio tributario, e non già nei confronti del soggetto che la rappresenta. Sulla questione, l'ARAN (RAL 1660) ha chiarito che, per l’attività di difesa avanti alle Commissioni tributarie, ai funzionari può essere riconosciuta un’integrazione dell'indennità di risultato oppure una diversa forma di incentivazione, a condizione che sussista al riguardo uno specifico intervento di regolazione nell’ambito della contrattazione integrativa.
Nel caso di specie, non vi è stata alcun iter contrattuale per forme integrative di incentivi al personale, bensì vi è stato l’affidamento al dirigente responsabile del settore finanziario di due incarichi esterni di rappresentanza del Comune avanti alle Commissioni tributarie, in palese violazione di legge.
Sicché
il compenso che è stato erogato al Mi., nella veste di professionista esterno, rappresenta certamente un’indebita spesa sostenuta dal Comune.
Il danno risarcibile ammonta a complessivi euro 163.991,74.
Responsabili in solido di tale indebita spesa risultano entrambi i convenuti a titolo di dolo. Al riguardo, occorre chiarire che,
nel processo contabile, per dolo deve intendersi la consapevolezza dell’agente di tenere un comportamento vietato dalla legge.
Il Mi. è responsabile per aver scientemente lucrato il compenso per la difesa del Comune, pur nella piena consapevolezza di aver assunto l’obbligo di svolgere tale attività in veste di dirigente responsabile del settore finanziario.
La dott.ssa Ce., in qualità di
Segretario generale dell’ente, per il ruolo rivestito di garante della legittimità dell’azione amministrativa del Comune, che nulla ha obiettato a tutela della corretta e proficua gestione del denaro pubblico, esprimendo per di più parere favorevole per l’affidamento dell’incarico in questione e provvedendo ad impegnare e liquidare il compenso de quo.
L’indebita spesa, pari a complessivi euro 163.991,74, erogata dal Comune di Roseto Valfortore è la conseguenza unica e diretta delle
condotte tenute dai convenuti, nella piena consapevolezza del totale dispregio degli interessi dell’Amministrazione.
Ai soli fini della ripartizione interna delle quote di danno, per cui ciascuno potrà eventualmente rivalersi nei confronti dell’altro responsabile in solido, per il ruolo preponderante rivestito nella vicenda dal dott. Mi., a lui compete la maggior quota di danno pari al 70 per cento del danno risarcibile, mentre il restante 30 va attribuito alla responsabilità della dott.ssa Ce..
Trattandosi di responsabilità per dolo deve essere escluso il ricorso al potere riduttivo dell’addebito.
Sull’importo di euro 163.991,74 per cui è condanna va computata la rivalutazione monetaria dalla data dei pagamenti e fino alla pubblicazione della presente sentenza. Per tutte le ragioni espresse, la domanda è accolta.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Puglia, definitivamente pronunciando, accoglie la domanda attrice e, per l’effetto,
CONDANNA
I signori Ma.MI. e Ma.Ce.An.CE. al pagamento in solido della complessiva somma di euro 163.991,74 (centossessantatremilanovecentonovantuno/74), oltre rivalutazione monetaria, in favore del Comune di Roseto Valfortore.

Sulle somme rivalutate spettano all’Amministrazione gli interessi al tasso legale decorrenti dalla data di deposito della sentenza e fino al totale soddisfo.

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALISegretari comunali: quella dannosa voglia di "dirigente apicale" (in memoria di Stefano Fedeli) (14.08.2019 - link a https://luigioliveri.blogspot.com).
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Non è compito dei segretari comunali svolgere funzioni di direzione di strutture amministrative assumendo la qualità di dirigenti. Tali funzioni possono essere gestite, specie nei comuni di grandi dimensioni, solo per in via temporanea e suppletiva, avendo prima dimostrato l’assoluta carenza di professionalità interne.
La sentenza 23.07.2019 n. 489 della Corte dei conti, Sezione giurisdiz. per la Puglia, è particolarmente rilevante perché smonta in modo ultimativo il castello di sabbia del “dirigente apicale” ed indica in modo chiaro e puntuale quali sono le peculiarità della funzione dei segretari comunali.
E’ una sentenza importantissima, che evidenzia le gravissime pecche purtroppo contenute nella superficiale sentenza 22.02.2019 n. 23 della Corte costituzionale (sul punto: cliccare qui e cliccare anche qui), in particolare nella debolissima parte nella quale la Consulta ha in modo vistosamente erroneo considerato costituzionalmente legittimo lo spoil system, anche in considerazione delle funzioni dirigenziali viste come “tipiche” della figura del segretario comunale.
Una svista imperdonabile, che viene indirettamente, ma ferocemente evidenziata dalle considerazioni della Corte dei conti della Puglia, che, limitandosi a leggere ed applicare in maniera niente più che piana e corretta le disposizioni normative e contrattuali, ricorda come le funzioni dirigenziali siano, per i segretari comunali, solo un accessorio, eventuale e non tipizzante per nulla le proprie funzioni. Con buona pace di chi pervicacemente cerca di ammantare la figura con quel ruolo di “dirigente apicale” che la mancata riforma Madia ha impedito venisse in essere.
E’ bene specificare che la Corte dei conti ha riconosciuto la responsabilità per danno erariale a carico di un segretario comunale di un comune di grandi dimensioni, che per anni ha svolto funzioni di dirigente di una quantità ingiustificabile anche solo logicamente, prima che organizzativamente, di servizi, ottenendo maggiorazioni retributive persino superiori a quelle ammesse dal contratto. Non si può non fare proprie le considerazioni, sul punto, della Corte dei conti: “
Quello che sconcerta ancor di più, e che rende irrimediabilmente grave sotto il profilo omissivo la sua condotta, e che la ricollega causalmente al danno qui azionato è il fatto che il soggetto che è rimasto passivo e inerte in ordine a emolumenti ricevuti e spiccatamente esorbitanti rispetto al dovuto, sia proprio colui che istituzionalmente aveva il dovere giuridico di conformare alla legalità l’agere amministrativo”.
Lo sconcerto è forte. E dura da anni, esattamente da quel 1997 che introducendo l’inutile figura del direttore generale ha scatenato in molti (non tutti, ovviamente) i segretari comunali gli appetiti da “dirigente apicale”. Si sono visti incarichi di direttore generale in comuni con pochissimi dipendenti e senza Peg, incarichi in comuni convenzionati ma singoli per ciascun comune, cifre elevatissime non giustificate da funzioni nuove e diverse. Uno spreco di denaro pubblico, che nel 2009 portò alla cancellazione (purtroppo limitata ai soli comuni con popolazione fino a 100.000 abitanti) del direttore generale.
Sconcerta, comunque, ancora che la voglia di “apicalità” e, soprattutto, di ottenere maggiorazioni retributive, invece di passare dalla via maestra di una migliore contrattazione collettiva capace di valorizzare le funzioni effettivamente caratterizzanti dei segretari, in modo strisciante anche sigle sindacali abbiano lavorato per creare una condizione di “dirigente apicale” di fatto (preparatoria, senza successo, alla riforma Madia), soffiando sul fuoco delle ambizioni personali.
La gran parte dei segretari comunali sa qual è il proprio ruolo, conosce la profonda differenza del coordinamento rispetto alla gestione operativa, valorizza la prima in funzione del miglior funzionamento della seconda.
Per non pochi, al contrario, la funzione del segretario praticamente non può che ridursi a quella di un dirigente che assommi su di sé (salvo, spesso, poi deleghe diffuse e in bianco) funzioni gestionali, gestite fin troppo, poi, nel rispetto della “fiducia” contrattata a suon di inevitabili reciproche concessioni con sindaci disposti a remunerare queste funzioni dirigenziali anche ben oltre i limiti contrattuali. Con sprezzo dell’evidente rischio di danno erariale.
Questa visione della “apicalità” dirigenziale necessitata del segretario comunale viene letteralmente posta nel nulla dalla sentenza della Corte dei conti. Essa evidenzia quali siano le rilevanti e complesse competenze previste dall’articolo 97 del d.lgs 267/2000, non negando, ovviamente, che è operante il comma 4, lettera d), per effetto del quale il sindaco può attribuire al segretario ogni altra funzione.
Sagacemente, il giudice contabile osserva, però: “
Tale ultima previsione, pur integrando una sorta di clausola in bianco, si dà consentire, in linea di principio (per ragioni di flessibilità organizzativa), l’affidamento al segretario di funzioni gestionali, va però contemperata con altre disposizioni affermative di principi di ordine generale, come quella secondo cui i compiti c.dd. di amministrazione attiva spettano ai dirigenti e non possono essere loro sottratti se non in virtù di una norma primaria espressa (cfr. l’art. 4, comma 2 e 3, l’art. 15 e ss. del citato t.u.p.i.; l’art. 107, comma 4, del t.u.o.e.l.)”.
L’attribuzione di funzioni dirigenziali ai segretari comunali non è posta in posizione di equivalenza con la scelta di assegnare incarichi di direzione ai dirigenti. Questi ultimi sono titolari in via esclusiva della gestione. Il che non può non portare alla conclusione secondo la quale l’assegnazione di funzioni di direzione ai segretari (lo stesso vale per l’attivazione dell’articolo 110 del Tuel) va saldamente giustificato con l’evidenziazione di una situazione non rimediabile se non con una temporanea attività di “supplenza”, fermo restando che se l’organizzazione prevede una struttura di vertice, essa non può restare acefala o essere a tempo indefinito affidata alla preposizione direzionale di un soggetto che non può e non deve svolgere la funzione direzionale in via continuativa, come il segretario comunale.
Sul punto, la Corte dei conti della Puglia è chiarissima: “l’Accordo integrativo del 22.12.2003, sottoscritto in attuazione dell’articolo 41, comma 4, del CCNL, e il successivo Accordo integrativo del 13.01.2009. In particolare, il primo dei citati accordi ha stabilito a quali condizioni possa essere concessa la maggiorazione dell’indennità in parola, condizioni che possono essere sia di carattere oggettivo che di carattere soggettivo. Senza entrare nello specifico di tali condizioni,
basti qui mettere in luce che il contratto precisa che tale maggiorazione è consentita a condizione che al segretario siano affidati incarichi gestionali comunque afferenti alle sue funzioni istituzionali, ma “in via temporanea e dopo aver accertato l’inesistenza delle necessarie professionalità all’interno dell’Ente”. L’Accordo fissa poi la misura minima e massima di tale maggiorazione, che non può essere inferiore al 10% e superiore al 50% della retribuzione di posizione in godimento, ad eccezione dei comuni inferiori a 3.000 abitanti”.
Dunque,
è l’ordinamento giuridico ad impedire di considerare come fungibili gli incarichi dirigenziali. Essi sono competenza esclusiva dei dirigenti. La scelta di affidarli al segretario è transeunte e motivata da una verifica reale di assenza di professionalità interne.
Spiega ancora la Corte dei conti: “
Tanto è vero che le sopra indicate disposizioni contrattuali integrative si sono fatte carico di precisare che l’attribuzione al segretario di funzioni dirigenziali possa avvenire solo con atto formale del capo dell’Amministrazione e in ogni caso previo accertamento dell’assenza di adeguate figure professionali interne e (solo) in via temporanea. Ciò evidenza chiaramente che la strada dell’affidamento di compiti gestionali ai segretari sia percorribile solo in via transitoria, e in caso di eccezionale assenza delle necessarie professionalità all’interno dell’Ente (ex multis, Cass., S.L. 12.06.2007, n. 13708; Cons. St., Sez. V, 25.09.2006, n. 5625; cfr. anche Parere Min. Interno 17.12.2008): solo in tal modo è possibile conciliare la facoltà concessa dal citato art. 97, co. 4, lett. d), del t.u.o.e.l., da un lato (come detto) con l’intestazione ex lege di tali funzioni ai dirigenti, dall’altro con l’esercizio in concreto dei compiti gestionali negli enti di piccole dimensioni (notoriamente privi di dirigenza e, sovente, anche di dipendenti inidonei a svolgerle) o in particolari frangenti, tali da generare situazioni di paralisi gestionale non risolvibili aliunde (ex multis, Tar Piemonte, sez. II, 04.11.2008 n. 2739; Cons. St., sez. IV, 21.08.2006 n. 4858). Dunque, nel rispetto di tali presupposti al segretario possono essere attribuite funzioni dirigenziali”.
L’ultimo passaggio enfatizzato in grassetto smentisce le diverse ed erronee conclusioni cui, invece, purtroppo è giunta la Consulta.
Può, comunque, un comune decidere per scelta organizzativa di puntare su un segretario “dirigente apicale” di fatto e quindi in ogni caso dotarlo di funzioni dirigenziali in via continuativa, sì da giustificare anche una remunerazione superiore alle maggiorazioni previste contrattualmente?
La risposta della Sezione Puglia è radicale e negativa: “
Non coglie nel segno sul punto l’assunto difensivo che fa leva sulla asserita legittimità della retribuzione di posizione in quanto finalizzata a remunerare funzioni gestionali affidate non in via temporanea ma continuativa. In proposito, per vero, è appena il caso di osservare che la stessa attribuzione di funzioni gestionali affidate non in via temporanea, ma stabile e duratura al segretario generale –sia pure attraverso diversi provvedimenti a tempo riguardanti distinti servizi– si appalesa contra legem perché effettuata in difetto dei presupposti normativi”.
C’è un vizio di legittimità genetico e non superabile nella scelta di attribuire funzioni gestionali ai segretari comunali. Che, per altro, sebbene spesso ottengano queste funzioni a seguito delle “contrattazioni” spesso improprie coi sindaci, poi pagano molto caramente, in termini di serenità operativa e condizioni di lavoro, la disponibilità data a riscontro delle maggiorazioni contrattuali.
Nel caso di specie, lo sconcerto mostrato dalla Corte dei conti, sorge anche solo guardando l’incredibile elenco di incarichi dirigenziali assegnati al segretario, con molteplici decreti sindacali:
   - gestione dell’Ufficio Legale,
   - gestione della Segreteria Comunale,
   - gestione della Presidenza del Consiglio Comunale,
   - gestione del Servizio Sistemi Informativi e Statistica,
   - gestione del Contratto d’Area,
   - gestione del del 2° Settore “Attuazione Politiche per l’Occupazione”,
   - gestione del del 5° Settore “Attuazione Politiche Sociali, Educative, Culturali e Ricreative”,
   - gestione dell’Ufficio di Piano.
Una “non organizzazione”, uno schema organizzativo semplicemente assurdo e non credibile, con una concentrazione direzionale ingiustificabile, implausibile e oggettivamente irrazionale.
Per altro, spiega la sentenza della Sezione Puglia “
nessuno dei competenti decreti sindacali di conferimento evidenzia (se non nel limitato caso di cui al decreto n. 52 del 13.10.2010, in cui il segretario è stato incaricato ad interim, per tre giorni, della gestione del Settore Bilancio a causa del congedo del titolare dell’ufficio) alcun elemento da cui arguire la mancanza in concreto di idonee professionalità all’interno dell’Ente o la presenza di situazioni contingenti di sorta, ulteriori rispetto alla richiamata astratta esigenza di riorganizzare gli uffici, o a quella generica di sgravare il dirigente fino ad allora designato dal relativo carico”.
Indicazioni che sarebbero state ancor più generali, in considerazione della dimensione del comune, di quasi 60.000 abitanti, che, secondo la Corte “induce ad ipotizzare –in difetto di contrarie allegazioni– un organico dirigenziale di assoluto rilievo e consistenza, anche in termini di presenza di idonee figure dirigenziali nei settori di competenza gestionale affidati, invece, al segretario”.
La conclusione della Corte è caustica: “In definitiva,
il sistema ordinamentale sopra tratteggiato [...] non consente che ai segretari siano conferite funzioni gestionali in pianta stabile, se non nei casi limite sopra indicati (comuni privi di idonee figure dirigenziali, situazioni di paralisi gestionale, ecc.) e previa adeguata motivazione”.
Laddove i segretari sono caricati di queste funzioni, la verifica puntuale spesso porterebbe ad osservare situazioni del tutto improprie, come quelle della sentenza, in cui la caccia alla mostrina di “dirigente apicale” porta a situazioni paradossali e dannose per l’erario; oppure, a situazioni del tutto opposte, nelle quali, specie in piccoli comuni, il segretario viene subissato di funzioni e competenze, senza mezzi, senza strumenti, con strutture spesso torpide, che agiscono a “tenaglia” con l’amministrazione nello schiacciare l’ordinato svolgersi delle competenze della figura.
La Corte costituzionale con la sentenza 22.02.2019 n. 23 ha perso l’occasione enorme di riallineare l’ordinamento a logica e razionalità. La sentenza della Corte dei conti della Puglia è lì, scolpita, a ricordarci di questa occasione drammaticamente sfuggita.

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALINomina di un RPCT diverso dal vicesegretario.
Domanda
Nel nostro comune è vacante il posto di segretario comunale da molti mesi. Per sopperire a tale vacanza è stato nominato un vicesegretario che lo sostituisce. Nel frattempo il Sindaco ha nominato Responsabile Anticorruzione e Trasparenza un altro funzionario del comune e non il vicesegretario.
La nomina è legittima ?
Risposta
L’articolo 1, comma 7, della legge 06.11.2012, n. 190, prevede che negli enti locali, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza sia individuato (dal sindaco, nei comuni) –di norma– nel segretario o nel dirigente apicale, salva diversa e motivata determinazione.
Come si può notare, la nomina del segretario comunale, in qualità di RPCT, rappresenta la situazione di “normalità”, ma non è l’unica ed esclusiva prevista dalle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione.
Per ciò che concerne l’incarico di vicesegretario occorre rifarsi, invece, all’articolo 97, comma 5, del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, il quale stabilisce che il ROUS (Regolamento di organizzazione uffici e servizi), può prevedere un vicesegretario, con il compito di coadiuvare il segretario e sostituirlo nei casi di assenza o impedimento.
Nel caso specifico segnalato nel quesito, non si ritiene che le funzioni svolte dal vicesegretario comunale debbano, per forza o in automatico, riguardare anche l’incarico di RPCT.
La diversa valutazione compiuta dal sindaco, che ha individuato un altro responsabile, è certamente legittima e dovrà essere debitamente sostenuta dalle motivazioni inserite nell’atto di nomina (23.07.2019 - tratto da e link a www.publika.it).

maggio 2019

CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Sul danno erariale derivante dal riconoscimento ex post, da parte del comune, di debiti a titolo di corrispettivi per lo svolgimento di lavori saltuari e occasionali svolti da privati cittadini e sulla portata dell'ex "parere di legittimità", del "parere di regolarità tecnica" e del "parere di regolarità contabile".
Le delibere di Giunta oggetto del presente giudizio non hanno valore come riconoscimento di debiti fuori bilancio per l’incompetenza assoluta dell’organo esecutivo del Comune.
Infatti, solo il riconoscimento formale da parte del Consiglio Comunale consente l’imputazione del debito assunto irregolarmente al bilancio dell’ente.
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Sussiste la piena responsabilità del sindaco e degli assessori (Giunta Comunale) per aver posto in essere una condotta antigiuridica –connotata da colpa grave- tesa al riconoscimento di debiti da parte di un organo incompetente a riconoscere i debiti dell’Ente, soprattutto in assenza dei presupposti normativi per l’applicabilità dell’art. 191, 3 comma, e/o per il riconoscimento di cui all’art. 194 del TUEL.
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Parimenti responsabile il geometra responsabile dell’area tecnica e del personale, per aver apposto il parere di regolarità tecnica in calce alle delibere di cui è causa senza verificare la legittimità e regolarità delle procedure relative alla fase dell’impegno contabile e della spesa, alla fase contrattuale e di assegnazione dei lavori e alla fase di verifica della regolare esecuzione degli stessi.

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Altrettanto responsabile il segretario comunale, per il quale valgono le seguenti considerazioni.
E’ indubbio che il segretario comunale svolge una specifica funzione di garante della legalità e di correttezza amministrativa dell’azione dell’ente locale, di assistenza e di collaborazione giuridica ed amministrativa proprio in virtù dell’art. 17, comma 68, della l. 127 del 1997, ma ancor prima in virtù della l. 142 del 1990.
L’intervenuta soppressione, ai sensi dell’art. 17, comma 85, della legge citata, del parere di legittimità su ogni proposta di deliberazione giuntale o consiliare, non costituisce commodus discessus da ogni responsabilità.
Al contrario,
l’evoluzione normativa in materia, ben lungi dall'evidenziare una sottrazione del segretario in questione alla responsabilità amministrativa per il parere eventualmente espresso su atti della Giunta o del Consiglio, ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione di funzioni, di tal che non assume alcun rilievo esimente l'art. 17, commi 85 e 86, l. n. 127/1997 che ha espressamente abrogato l'istituto del parere preventivo di legittimità del segretario comunale.
Sul punto il Collegio ritiene di condividere quanto affermato da questa Corte, secondo cui
la soppressione del parere di legittimità del segretario su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta o al Consiglio “non esclude che permangano in capo al segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un'area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l'Ente locale, all'azione di responsabilità amministrativa, ove di questa ricorrano gli specifici presupposti”.
Nel caso di specie,
il segretario, partecipando alla seduta di Giunta, avrebbe dovuto svolgere la sua funzione di garante del diritto ponendo in evidenza le gravi violazioni di legge che, con l’approvazione delle delibere di riconoscimento, si stavano effettuando, e, nell’ipotesi in cui gli assessori avessero comunque deciso di deliberare il riconoscimento, avrebbe dovuto esigere la verbalizzazione della sua opposizione.
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Non appare revocabile in dubbio che nell’ambito del controllo sulla regolarità e correttezza dell’azione amministrativa, rientri a pieno titolo il controllo sulla legittimità della proposta di deliberazione, ovverosia la verifica del rispetto delle norme che presidiano l’attività amministrativa nello specifico campo, nonché la legittimità del fine pubblico perseguito e la correttezza sostanziale delle soluzioni adottate.

Ne deriva che
la lettura combinata dall’art. 49 e 147-bis, comma 1, del TUEL permette di individuare, innanzitutto, il contenuto del parere di regolarità tecnica, che non si limita a verificare l’attendibilità tecnica della soluzione proposta, ma involge l’insieme del procedimento amministrativo, coprendo e inglobando le regole sia tecniche, di un determinato settore, che quelle generali in ordine alla legittimità dell’azione amministrativa, ivi compresa la legittimità della spesa, in considerazione del fatto che ciascun centro di responsabilità, proponente un qualsiasi atto deliberativo recante spesa, gestisce autonomamente il piano esecutivo di gestione assegnato al proprio settore.
Invece,
con il “parere di regolarità contabile” il fine perseguito dal legislatore è stato quello di assegnare al responsabile del servizio di ragioneria un ruolo centrale nella tutela degli equilibri di bilancio dell'ente e, a tal fine, nell’esprimere tale parere egli dovrà tener conto, in particolare, delle conseguenze rilevanti in termini di mantenimento nel tempo degli equilibri finanziari ed economico-patrimoniali, valutando:
   a) la verifica della sussistenza del parere di regolarità tecnica rilasciato dal soggetto competente;
   b) il corretto riferimento (si sottolinea effettuato dall’organo proponente) della spesa alla previsione di bilancio annuale, ai programmi e progetti del bilancio pluriennale e, ove adottato, al piano esecutivo di gestione.

Orbene,
secondo il sistema delle competenze assegnate dal TUEL e ridisegnate dalla riforma operata con il d.l. n. 174/2012, la verifica della legittimità delle deliberazioni, sia esse di giunta che di consiglio, non rientra tra il controlli che il responsabile del servizio di ragioneria deve effettuare prima dell’emissione del proprio parere di regolarità contabile.
Da tutto quanto sopra, anche con riferimento a quanto affermato in ordine alle funzioni e responsabilità del segretario comunale,
si ritiene che il parere di regolarità contabile non possa che coprire la legittimità della spesa in senso stretto del termine, cioè la corretta imputazione al capitolo del bilancio dell’ente, la regolare copertura finanziaria e il rispetto degli equilibri di bilancio, esulando dai compiti del responsabile del servizio di ragioneria ogni valutazione sulla legittimità dell’atto deliberativo, perché di competenza di altri organi istituzionali dell’ente.
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La questione all’esame del Collegio riguarda una ipotesi di danno erariale derivante dal riconoscimento ex post, da parte del Comune di Santa Domenica Talao, di debiti a titolo di corrispettivi per lo svolgimento di lavori saltuari e occasionali svolti da privati cittadini.
Il Procuratore regionale contesta agli odierni convenuti che, con l’adozione delle diciannove delibere di giunta sopra citate, siano state violate le disposizioni di cui agli artt. 191 e seguenti del TUEL che concernono l’assunzione degli impegni di spesa negli enti locali, nonché dell’art. 36 del D.Lgs. n. 165/2001 e dell’art. 92 del TUEL relativi all’utilizzo delle forme di lavoro flessibile.
L’art. 191 del TUEL stabilisce che “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all’art. 153, comma 5”.
Il successivo comma 3 afferma che “Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare”.
Orbene,
dall’esame delle delibere di riconoscimento indicate nell’atto di citazione non risulta che le stesse siano state precedute dalla necessaria delibera a contrarre con il relativo impegno di spesa sul relativo capitolo di bilancio con l’attestazione di copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio economico-finanziario.
Né dalle stesse è rinvenibile, al di là di un’apodittica affermazione, la giustificazione di ragioni di urgenza o di eccezionalità e imprevedibilità dell’evento che avrebbero potuto giustificare il ricorso alla procedura disciplinata dal terzo comma del medesimo articolo 191 suddetto.
Stante quanto sopra,
si sarebbe, allora, dovuto fare ricorso all’istituto del riconoscimento del debito fuori bilancio di cui all’art. 194 del TUEL, la cui competenza viene, però, ascritta al Consiglio comunale e non all’organo esecutivo dell’ente locale.
Nel caso di specie, pertanto, il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e il soggetto amministratore o funzionario o dipendente dell’ente che ha consentito la prestazione, ai sensi del già richiamato art. 191, comma 4.
Inoltre, gli artt. 36 del D.Lgs. n 165/2001 e 92 del TUEL, richiamati dal Procuratore nel suo atto di citazione, disciplinano la possibilità per le pubbliche amministrazioni di ricorrere a forme contrattuali di lavoro flessibile con rapporti di lavoro a tempo parziale e a tempo determinato, pieno o parziale, sempre, però, nel rispetto della disciplina vigente in materia e “per comprovate esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale, (sempre) nel rispetto delle condizioni e modalità di reclutamento (del personale) assicurando la trasparenza ed escludendo ogni forma di discriminazione".
Orbene, ai fini dell’accertamento della responsabilità dei convenuti citati, ad avviso del Collegio, nessun rilievo assume il diverso inquadramento giuridico dei fatti operato dai difensori.
Infatti, sia che tali interventi vengano inquadrati tra le “borse lavoro” o tra gli “appalti di servizi”, in nessuno dei due casi vi è stato un atto propedeutico –quale ad esempio un bando per l’assegnazione delle borse, o una delibera di acquisizione dei servizi richiesti- che abbia concorso a manifestare all’esterno una volontà in tal senso, da parte dell’amministrazione del Comune di Santa Domenica Talao.
In tutti i casi, sia l’eventuale assegnazione della borsa o l’adozione di qualsivoglia forma di lavoro flessibile sia, a maggior ragione, la stipulazione di un contratto d’appalto di servizi, necessitano di una forma scritta “ad substantiam”, nel pieno rispetto di uno dei principi cardine dell’ordinamento giuridico, quando una delle parti contrattuali è una Pubblica Amministrazione.
Tale principio è sancito dall’art. 17 della Legge di contabilità generale dello Stato (R.D. n. 2440 del 1923) che, ammettendo anche forme più semplificate di stipulazione contrattuale, prevede per tutte la forma scritta (scrittura privata; obbligazione stesa ai piedi del capitolato; atto separato sottoscritto; lettera commerciale).
Tale principio trova la sua giustificazione non solo e non tanto in ragioni di ordine generale attinenti l’interesse pubblico perseguito dalla p.a., ma anche nella considerazione che un’attività estremamente procedimentalizzata, quale quella in esame, al di là del nomen juris utilizzato ai fini del suo inquadramento, non sarebbe concepibile che possa essere conclusa con una stipulazione orale.
Ciò anche perché la forma scritta rappresenta uno strumento indefettibile di garanzia del regolare svolgimento dell'attività negoziale della p.a., nell'interesse sia del cittadino sia della stessa amministrazione e, conseguentemente, in assenza della forma scritta il contratto è nullo (in terminis: Cass, sez. I civile, sent. n. 5263/2015; n. 7297/2009; sez. III civile, ord. n. 16307/2018).
Per il principio su esposto, prive di pregio, ad avviso del Collegio, sono le contestazioni che le difese muovono all’atto di citazione secondo cui nel caso di specie si verserebbe in una ipotesi di affidamento di un appalto di servizi sotto soglia.
Infatti, il superamento o meno della “soglia” (art 29 del D.Lgs n. 163/2006 applicabile ratione temporis; oggi art. 36 del D.Lgs. n. 50/2016) implica esclusivamente un maggiore o minore rigore nella scelta del contraente, ma nessuna incidenza può avere in ordine alla necessaria forma scritta dei contratti della p.a.
Atteso quanto sopra, ritiene il Collegio che nessuna valida obbligazione sia sorta in capo all’amministrazione del Comune di Santa Domenica Talao e, pertanto, sussiste la responsabilità amministrativo-contabile in capo ai convenuti, in quanto con la loro condotta hanno causato un indubbio danno erariale consistente nell’erogazione di corrispettivi non dovuti in quanto conseguenti a obbligazioni nulle.
A ciò si aggiunga che
sono state violate tutte le norme del TUEL (prima citate) poste a presidio della correttezza delle procedure di spesa degli enti locali e, per quanto già detto, le delibere di Giunta oggetto del presente giudizio non hanno nemmeno valore come riconoscimento di debiti fuori bilancio per l’incompetenza assoluta dell’organo esecutivo del Comune.
Infatti, solo il riconoscimento formale da parte del Consiglio Comunale consente l’imputazione del debito assunto irregolarmente al bilancio dell’ente.

In ordine alle singole condotte il Collegio svolge le seguenti considerazioni.
Sussiste la piena responsabilità del sindaco Lu.Al.Gi. e degli assessori Es.Fu.Fr., La Gr.Ma.Gi., Fa.Gi., La.Ra.Ma., Le.Fr. e Pa.An.Sa. per aver posto in essere una condotta antigiuridica –connotata da colpa grave- tesa al riconoscimento di debiti da parte di un organo incompetente a riconoscere i debiti dell’Ente, soprattutto in assenza dei presupposti normativi per l’applicabilità dell’art. 191, 3 comma, e/o per il riconoscimento di cui all’art. 194 del TUEL.
Inoltre, nessuna istruttoria è stata svolta dal sindaco o dai componenti la giunta ma, soprattutto, nessuna prova viene fornita in ordine all’eccezionalità e imprevedibilità dei lavori e alla loro utilità per il Comune.
Parimenti responsabile il geom. Fa.Be., responsabile dell’area tecnica e del personale, per aver apposto il parere di regolarità tecnica in calce alle delibere di cui è causa senza verificare la legittimità e regolarità delle procedure relative alla fase dell’impegno contabile e della spesa, alla fase contrattuale e di assegnazione dei lavori e alla fase di verifica della regolare esecuzione degli stessi.
In merito nessun valore esimente, ad avviso del Collegio, può avere la perizia a firma del geom. To.Gr., datata 19.10.2016, in quanto riferentesi a delibere diverse rispetto a quelle oggetto della citazione in questione.
Altrettanto responsabile il dott. Mo.Ca.An., segretario comunale, per il quale valgono le seguenti considerazioni.
E’ indubbio che il segretario comunale svolge una specifica funzione di garante della legalità e di correttezza amministrativa dell’azione dell’ente locale, di assistenza e di collaborazione giuridica ed amministrativa proprio in virtù dell’art. 17, comma 68, della l. 127 del 1997, ma ancor prima in virtù della l. 142 del 1990.
L’intervenuta soppressione, ai sensi dell’art. 17, comma 85, della legge citata, del parere di legittimità su ogni proposta di deliberazione giuntale o consiliare, non costituisce commodus discessus da ogni responsabilità.
Al contrario,
l’evoluzione normativa in materia, ben lungi dall'evidenziare una sottrazione del segretario in questione alla responsabilità amministrativa per il parere eventualmente espresso su atti della Giunta o del Consiglio, ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione di funzioni, di tal che non assume alcun rilievo esimente l'art. 17, commi 85 e 86, l. n. 127/1997 che ha espressamente abrogato l'istituto del parere preventivo di legittimità del segretario comunale.
Sul punto il Collegio ritiene di condividere quanto affermato da questa Corte, secondo cui
la soppressione del parere di legittimità del segretario su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta o al Consiglio “non esclude che permangano in capo al segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un'area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l'Ente locale, all'azione di responsabilità amministrativa, ove di questa ricorrano gli specifici presupposti (Sez. giur. Toscana, sent. n. 217/2012).
Il segretario Mo., partecipando alla seduta di Giunta, avrebbe dovuto svolgere la sua funzione di garante del diritto ponendo in evidenza le gravi violazioni di legge che, con l’approvazione delle delibere di riconoscimento, si stavano effettuando, e, nell’ipotesi in cui gli assessori avessero comunque deciso di deliberare il riconoscimento, avrebbe dovuto esigere la verbalizzazione della sua opposizione.
Niente di tutto questo è avvenuto, e pertanto deve confermarsi la responsabilità del segretario comunale.
Considerazioni contrarie vanno svolte, invece, per la convenuta De Lu.Ma.Ro., quale responsabile del servizio economico-finanziario del Comune, che ha emesso i relativi pareri di “regolarità contabile”.
Il responsabile del servizio economico-finanziario, ai sensi dell’art. 49 del TUEL, come modificato dall’art. 3, comma 1, lett. b), del d.l. n. 174/2012, convertito in l. n. 213/2012, su ogni proposta di deliberazione ha l’obbligo di esprimere un parere di regolarità contabile, qualora la stessa comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico finanziaria o sul patrimonio dell’ente.
Tale parere, che rientra tra quelli preventivi, è previsto dall’art. 147 del TUEL, a mente del quale “Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa”.
Il successivo art. 147-bis afferma che “Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Il controllo contabile è effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria”.
Pertanto, il legislatore della novella del 2012, con la suddetta norma ha inteso differenziare il contenuto del “controllo di regolarità amministrativa e contabile” (di competenza del responsabile del servizio o della funzione), che si esprime attraverso il parere di regolarità tecnica e riguarda la “regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa”, dal “controllo contabile” che, esprimendosi attraverso il parere di regolarità contabile (di competenza del responsabile di ragioneria), ha riguardo all’aspetto meramente contabile e finanziario del provvedimento, attraverso, anche, l’apposizione del visto attestante la copertura finanziaria.
Pertanto,
non appare revocabile in dubbio che nell’ambito del controllo sulla regolarità e correttezza dell’azione amministrativa, rientri a pieno titolo il controllo sulla legittimità della proposta di deliberazione, ovverosia la verifica del rispetto delle norme che presidiano l’attività amministrativa nello specifico campo, nonché la legittimità del fine pubblico perseguito e la correttezza sostanziale delle soluzioni adottate.
Ne deriva che
la lettura combinata dall’art. 49 e 147-bis, comma 1, del TUEL permette di individuare, innanzitutto, il contenuto del parere di regolarità tecnica, che non si limita a verificare l’attendibilità tecnica della soluzione proposta, ma involge l’insieme del procedimento amministrativo, coprendo e inglobando le regole sia tecniche, di un determinato settore, che quelle generali in ordine alla legittimità dell’azione amministrativa, ivi compresa la legittimità della spesa, in considerazione del fatto che ciascun centro di responsabilità, proponente un qualsiasi atto deliberativo recante spesa, gestisce autonomamente il piano esecutivo di gestione assegnato al proprio settore.
Invece,
con il “parere di regolarità contabile” il fine perseguito dal legislatore è stato quello di assegnare al responsabile del servizio di ragioneria un ruolo centrale nella tutela degli equilibri di bilancio dell'ente e, a tal fine, nell’esprimere tale parere egli dovrà tener conto, in particolare, delle conseguenze rilevanti in termini di mantenimento nel tempo degli equilibri finanziari ed economico-patrimoniali, valutando:
   a) la verifica della sussistenza del parere di regolarità tecnica rilasciato dal soggetto competente;
   b) il corretto riferimento (si sottolinea effettuato dall’organo proponente) della spesa alla previsione di bilancio annuale, ai programmi e progetti del bilancio pluriennale e, ove adottato, al piano esecutivo di gestione.

Orbene,
secondo il sistema delle competenze assegnate dal TUEL e ridisegnate dalla riforma operata con il d.l. n. 174/2012, la verifica della legittimità delle deliberazioni, sia esse di giunta che di consiglio, non rientra tra il controlli che il responsabile del servizio di ragioneria deve effettuare prima dell’emissione del proprio parere di regolarità contabile.
Da tutto quanto sopra, anche con riferimento a quanto affermato in ordine alle funzioni e responsabilità del segretario comunale,
si ritiene che il parere di regolarità contabile non possa che coprire la legittimità della spesa in senso stretto del termine, cioè la corretta imputazione al capitolo del bilancio dell’ente, la regolare copertura finanziaria e il rispetto degli equilibri di bilancio, esulando dai compiti del responsabile del servizio di ragioneria ogni valutazione sulla legittimità dell’atto deliberativo, perché di competenza di altri organi istituzionali dell’ente.
Conseguentemente, ritiene il Collegio, di rigettare l’azione del Procuratore regionale nei confronti di De Lu.Ma.Ro..
Al proscioglimento segue il rimborso delle spese di lite, poste a carico dell’Amministrazione comunale, che si liquidano equitativamente in euro 1.500,00.
Riguardo alla quantificazione del danno e alla sua ripartizione fra i rimanenti convenuti, si condivide parzialmente quanto indicato in citazione e quindi:
...
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Calabria, definitivamente pronunciando, in accoglimento parziale dell’atto di citazione:
assolve Ma.Ro. De Lu. da ogni addebito e liquida alla medesima a titolo di spese del giudizio la somma di € 1.500,00 oltre IVA, CPA e spese generali come per legge, posta a carico dell’Amministrazione di appartenenza;
condanna i sotto elencati convenuti al pagamento in favore del Comune di Santa Domenica Talao delle somme:
   1) Lu.Al.Gi., € 2.294,00 oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali dalla data della presente sentenza e sino all’effettivo soddisfo.
   2) La Gr.Ma.Gi., € 679,00, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali dalla data della presente sentenza e sino all’effettivo soddisfo.
   3) Es.Fu.Fr., € 369,00, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali dalla data della presente sentenza e sino all’effettivo soddisfo.
   4) Fa.Gi., € 690,00, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali dalla data della presente sentenza e sino all’effettivo soddisfo.
   5) La Bo.Ra.Ma., € 1.425,00, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali dalla data della presente sentenza e sino all’effettivo soddisfo.
   6) Pa.An.Sa., € 25,00, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali dalla data della presente sentenza e sino all’effettivo soddisfo.
   7) Le.Fr., € 340,00, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali dalla data della presente sentenza e sino all’effettivo soddisfo.
   8) Mo.Ca.An., € 2.444,00, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali dalla data della presente sentenza e sino all’effettivo soddisfo.
   9) Fa.Be., € 2.444,00, oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali dalla data della presente sentenza e sino all’effettivo soddisfo (Corte dei Conti, sez. giurisdiz, Calabria, sentenza 27.05.2019 n. 185).

aprile 2019

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALIDichiarazione di inconferibilità e incompatibilità.
Domanda
In presenza di affidamento di un incarico, ai sensi dell’art. 110 del TUEL 267/2000, quando è necessario acquisire la dichiarazione prevista dal d.lgs. 39/2013?
Risposta
Nell’ambito delle strategie per prevenire la corruzione nella pubblica amministrazione, uno dei provvedimenti attuativi della legge Severino (legge 06.11.2012, n. 190) è il decreto legislativo 08.04.2013, n. 39, recante “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 06.11.2012, n. 190”.
Per gli enti locali, le disposizioni normative contenute nel d.lgs. 39/2013 si applicano, solamente, al segretario comunale e ai dirigenti. Negli enti locali, privi di figure dirigenziali, la norma si applica anche alle posizioni organizzative
[1] a cui vengono attribuite le funzioni dirigenziali, a mente degli articoli 50, comma 10; 107 e 109, comma 2, del TUEL 18.08.2000, n. 267.
Delimitato l’ambito applicativo della norma, va chiarito che la questione della dichiarazione sull’insussistenza della cause di inconferibilità e incompatibilità trova la sua disciplina nell’articolo 20, del d.lgs. 39/2013, laddove si prevede che:
   a)
all’atto del conferimento dell’incarico –quindi prima che esso abbia inizio– l’interessato presenta una dichiarazione sulla insussistenza di una delle cause di inconferibilità del decreto (comma 1);
   b)
nel corso dell’incarico l’interessato presenta annualmente una dichiarazione sulla insussistenza di una delle cause di incompatibilità di cui al presente decreto (comma 2);
   c)
le dichiarazioni di cui sopra sono pubblicate nel sito web dell’ente che ha conferito l’incarico (comma 3), nella sezione Amministrazione trasparente > Personale;
   d)
la dichiarazione sulla insussistenza delle cause di inconferibilità è condizione per l’acquisizione dell’efficacia dell’incarico (comma 4).
Per gli incarichi dirigenziali presenti in un ente locale le situazioni in cui non è possibile conferire l’incarico (inconferibilità, appunto) sono essenzialmente tre, disciplinate rispettivamente:
   – nell'articolo 3, comma 1;
   – nell'articolo 4 comma 1;
   – nell'articolo 7, comma 2, del decreto.
Nel primo caso (art. 3, comma 1) si tratta di soggetti condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per uno dei reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, anche nel caso di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale (c.d. patteggiamento).
Nel secondo caso (art. 4, comma 1) riguarda soggetti che, nei due anni precedenti, abbiano svolto incarichi e ricoperto cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dall’amministrazione che conferisce l’incarico, ovvero abbiano svolto in proprio attività professionali, se queste sono regolate, finanziate o comunque retribuite dall’amministrazione o ente che conferisce l’incarico.
L’ultimo caso (art. 7, comma 2), riguarda:
   a) i soggetti che nei due anni precedenti siano stati componenti della Giunta o del Consiglio della provincia, del comune o della forma associativa tra comuni che conferisce l’incarico (le inconferibilità di cui al presente articolo non si applicano ai dipendenti della stessa amministrazione che, all’atto di assunzione della carica politica, erano titolari di incarichi);
   b) i soggetti che nell’anno precedente abbiano fatto parte della Giunta o del Consiglio di una provincia, di un comune con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o di una forma associativa tra comuni avente la medesima popolazione, nella stessa regione dell’amministrazione locale che conferisce l’incarico, nonché a coloro che siano stati presidente o amministratore delegato di enti di diritto privato in controllo pubblico da parte di province, comuni e loro forme associative della stessa regione.
All’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), in virtù dell’art. 16 del decreto, spetta il compito di vigilare sul rispetto, da parte delle amministrazioni pubbliche delle disposizioni di cui al d.lgs. 39/2013, anche con l’esercizio di poteri ispettivi e di accertamento di singole fattispecie di conferimento degli incarichi. In questi anni l’ANAC, in più circostanze, ha avuto modo di intervenire, con propri atti, sulla delicata materia del conferimento di incarichi in presenza di situazioni conclamate o a rischio di inconferibilità o incompatibilità.
Le principali disposizioni dell’ANAC –per coloro che intendessero approfondire la questione– sono:
   – Orientamento n. 4/2014;
   – Orientamento n. 99/2014;
   – Delibera n. 1001 del 21.09.2016;
   – Delibera n. 613 del 31.05.2016;
   – PNA 2016, approvato con delibera n. 831 del 03.08.2016, paragrafo 3.7;
   – Delibera n. 833 del 03.08.2016;
   – Delibera n. 925 del 13.09.2017;
   – Delibera n. 207 del 13.03.2019.
Premesso quanto sopra, la risposta al quesito è la seguente:
- la dichiarazione prevista dall’art. 20, comma 1, del d.lgs. 39/2013, relativa all’insussistenza di cause di inconferibilità dell’incarico di:
   – segretario comunale;
   – dirigente di ente locale;
   – posizione organizzativa, in enti senza la dirigenza;
   – incarico ex art. 110 TUEL 267/2000 (enti con o senza dirigenti);
deve essere acquisita prima del conferimento dell’incarico e pubblicata, in modo tempestivo, nel sito web dell’ente che conferisce l’incarico.
In assenza della dichiarazione di cui al comma 1, dell’art. 20, d.lgs. 39/2013, l’atto di nomina non acquisisce efficacia, con tutte le negative conseguenza che ne consegue.
---------------
[1] Cfr. art. 2, comma 2, d.lgs. 39/2013 (23.04.2019 - tratto da e link a www.publika.it).

SEGRETARI COMUNALISpese di viaggio, rimborso ai segretari anche in convenzione.
Pur rientrando il segretario comunale tra i dipendenti pubblici, non trovano applicazione nei suoi confronti le restrizioni legislative sul rimborso delle spese di viaggio (articolo 6, comma 12, del Dl 78/2010) e prevale la normativa contrattuale dei segretari in convenzione (articolo 45, comma 2 del contratto del 16.05.2001) che prevede il ristoro delle spese sostenute, in caso di utilizzo del mezzo proprio, per gli spostamenti fra le varie sedi istituzionali. In modo non diverso la medesima disciplina potrà trovare applicazione anche per il segretario reggente.

Queste sono le indicazioni contenute nella parere 19.04.2019 n. 27 della Corte dei conti della Basilicata, Sez. controllo.
La restrizione sulle spese di viaggio
L'attuale legislazione prevede che il dipendente pubblico può essere autorizzato all'utilizzo del proprio mezzo al solo fine di ottenere la copertura assicurativa. Infatti, l'articolo 6, comma 12, del Dl 78/2010 ha stabilito anche per i dipendenti degli enti locali che non si applicano più l'articolo 15 della legge 836/1973 e l'articolo 8 della legge 165/2001, norme che rispettivamente consentono il rimborso e stabiliscono l'entità di una indennità chilometrica per i dipendenti che usano, previa autorizzazione, il proprio mezzo di trasporto.
Tuttavia, agli enti locali è consentito il ricorso a regolamentazioni interne volte a disciplinare -per i soli casi in cui l'utilizzo del mezzo proprio risulti economicamente più conveniente per l'amministrazione– forme di ristoro dei costi sostenuti che, però, dovranno necessariamente tenere conto delle finalità di contenimento della spesa e degli oneri che in concreto avrebbe sostenuto l'ente per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo di mezzi pubblici.
Queste sono state le indicazioni elaborate dalla Corte dei conti a Sezioni Riunite (deliberazione n. 21/2011) valide per tutti i dipendenti pubblici con la sola eccezione dei segretari comunali titolari di sedi convenzionate. Infatti, per i magistrati contabili resterebbe ancora valida l'indicazione contenuta nei contratti dei segretari (articolo 45, comma 2, del contratto 16.05.2001), la cui finalità è stata quella di sollevarli dalle spese sostenute per gli spostamenti fra le varie sedi istituzionali.
D'altra parte, precisa la Corte dei conti, il contratto (articolo 45, comma 3), ripartendo la spesa per i trasferimenti tra «i diversi enti interessati secondo le modalità stabilite nella convenzione» dimostra come l'onere assuma carattere negoziale e non possa ricondursi all'interno del trattamento di missione valido per la generalità dei dipendenti pubblici.
La necessità di una regolamentazione
Il collegio contabile lucano conferma l'orientamento, condiviso anche dal ministero dell'Economia (nota n. 54055/2011) secondo il quale «l'esigenza di assicurare la necessaria flessibilità al Segretario comunale per suddividere la sua prestazione professionale tra più enti appare legata alla possibilità di continuare a utilizzare il mezzo proprio», ma evidenzia la necessità di fissare sin dall'inizio un provvedimento che assuma le connotazioni di un atto regolamentare per indicare i possibili riflessi complessivi sul bilancio dell'ente, ovvero il tipo di autorizzazione da richiedere di volta in volta o, anche, una tantum (mensile, trimestrale, semestrale), all'uso del mezzo proprio.
L'estensione del principio anche al segretario reggente
Secondo la Corte lucana le stesse ragioni che hanno sollevato il segretario in convenzione dalle spese sostenute, vanno estese anche in caso di reggenza, restando ferma l'autorizzazione in caso di uso del mezzo proprio da motivare da parte del sindaco.
In altri termini, la corresponsione del rimborso delle spese affrontate dal segretario comunale risiede nel principio indicato dallo stesso legislatore secondo cui il lavoratore pubblico, nello svolgimento delle sue funzioni, deve essere posto nelle condizioni ottimali dal proprio datore di lavoro, per svolgere al meglio le sue prestazioni professionali (articolo 14, commi 1 e 2, della legge 07.08.2015 n. 124) (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 27.05.2019).

marzo 2019

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALILa presenza del RPCT nel Nucleo di valutazione.
Domanda
Siamo un comune con meno di 15.000 abitanti e dobbiamo rinnovare la composizione del Nucleo di Valutazione, attraverso una modifica al Regolamento di Organizzazione degli Uffici e Servizi.
A un corso ci è stato detto che sarebbe bene non prevedere la presenza Segretario comunale, che è anche RPCT, in tale organismo. Sapete dirci qualcosa a riguardo?
Risposta
Con le modifiche apportate alla legge Severino (legge 06.11.2012, n. 190), dall’art. 41, comma 1, lettera h), del d.lgs. 25.05.2016, n. 97, sono state meglio precisate le funzioni e i compiti dell’Organismo di Valutazione (OIV) o altra struttura analoga presente negli enti locali (il Nucleo di valutazione), nell’ambito del più vasto quadro di interventi di prevenzione della corruzione.
Con le nuove disposizioni compete all’OIV o NdV:
   • validare la relazione sulle performance (art. 10, d.lgs. 150/2009), dove sono riportati i risultati raggiunti rispetto a quelli programmati e alle risorse, anche per gli obiettivi sulla prevenzione della corruzione e trasparenza;
   • verificare la coerenza tra gli obiettivi di trasparenza e quelli indicati nel Piano della performance;
   • attestare l’assolvimento, da parte degli enti, degli obblighi di trasparenza (griglie annuali);
   • verificare che i PTPCT siano coerenti con gli obiettivi di programmazione strategico-gestionale;
   • esaminare la Relazione annuale del RPCT, recante i risultati dell’attività svolta in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza. Per tale verifica l’OIV può chiedere al RPCT informazioni e documenti aggiuntivi;
   • l’ANAC, nell’ambito della propria attività di vigilanza può coinvolgere l’OIV, per acquisire ulteriori informazioni sulla trasparenza.
Come si può notare, sono molte le occasioni, durante l’anno, in cui il Nucleo di valutazione, deve valutare gli atti e i documenti prodotti dal Responsabile della Prevenzione della Corruzione e Trasparenza (RPCT), tenendo conto che, negli enti locali, di norma, il ruolo di RPCT coincide con quello di segretario comunale
[1].
Proprio per evitare possibili situazioni di conflitto d’interesse è certamente buona cosa evitare, quanto più possibile, che il segretario comunale, se è anche RPCT, faccia parte del Nucleo di Valutazione.
Tale precauzione è stata, da ultimo, ribadita dall’ANAC nell’Aggiornamento 2018, del Piano Nazionale Anticorruzione, approvato con delibera n. 1074 del 21.11.2018 (in vigore dal 05.01.2019).
Nella Parte IV della citata delibera, rubricata “Semplificazioni per i piccoli comuni”, Paragrafo 4 – Le nuove proposte di semplificazione
[2], viene ribadito il principio che l’ANAC “ritiene non compatibile prevedere nella composizione del Nucleo di Valutazione, la figura del RPCT, in quanto verrebbe meno l’indefettibile separazione di ruoli in ambito di prevenzione del rischio corruzione che la norma riconosce a soggetti distinti ed autonomi, ognuno con responsabilità e funzioni diverse Il Responsabile si troverebbe nella veste di controllore e controllato, in quanto, in qualità di componente del Nucleo di valutazione è tenuto ad attestare l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione, mentre in qualità di Responsabile anche per la trasparenza è tenuto a svolgere stabilmente un’attività di controllo proprio sull’adempimento dei suddetti obblighi da parte dell’amministrazione.”
Nello stesso documento l’ANAC, introduce una sorta di deroga per i piccoli comuni (quelli sotto 5.000 abitanti), prevedendo testualmente: “Tenuto conto delle difficoltà applicative che i piccoli comuni, in particolare, possono incontrare nel tenere distinte le funzioni di RPCT e di componente del nucleo di valutazione, l’Autorità auspica, comunque, che anche i piccoli comuni, laddove possibile, trovino soluzioni compatibili con l’esigenza di mantenere separati i due ruoli. Laddove non sia possibile mantenere distinti i due ruoli, circostanza da evidenziare con apposita motivazione, il ricorso all’astensione è possibile solo laddove il Nucleo di valutazione abbia carattere collegiale e il RPCT non ricopra il ruolo di Presidente”.
Premesso quanto sopra e rispondendo allo specifico quesito, alla luce delle normative sopra meglio richiamate e degli orientamenti dell’Autorità Anticorruzione, si consiglia di non prevedere la figura del segretario comunale all’interno del Nucleo di valutazione, considerando valida e logica, tale indicazione, anche nei piccoli comuni con popolazione sotto i 5.000 abitanti.
---------------
[1] Articolo 1, comma 7, legge 190/2012, come modificato dall’art. 41, comma 1, lett. f), d.lgs. 97/2016.
[2] Pagina 154
(26.03.2019 - tratto da e link a www.publika.it).

gennaio 2019

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Responsabile Trasparenza e Responsabile Protezione Dati.
Domanda
Nel nostro comune (sopra 15.000 abitanti) è stato nominato Responsabile della Prevenzione della Corruzione, il segretario comunale, che è anche Responsabile della Trasparenza.
Dopo il nuovo Regolamento Europeo sulla privacy, abbiamo nominato anche il Responsabile per la Protezione dei Dati che è un dipendente dell’ente.
Che rapporto ci deve essere tra le due figure? È possibile nominare RPD il RPCT?
Risposta
Prima di entrare nel merito specifico del quesito è bene fornire qualche indicazione di contesto.
Quello appena trascorso, si potrebbe definire come l’anno della privacy, dal momento che hanno trovato attuazione le seguenti disposizioni legislative:
   1. Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27.04.2016 “relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (Regolamento generale sulla protezione dei dati)” pienamente operativo dal 25.05.2018;
   2. Decreto legislativo 18.05.2018, n. 51, in vigore dal 08.06.2018, recante Attuazione della direttiva (UE) 2016/680 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27.04.2016, relativa alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la decisione quadro 2008/977/GAI del Consiglio, (trattamento dei dati giudiziari);
   3. Decreto legislativo 10.08.2018, n. 101, in vigore dal 19.09.2018, recante “Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27.04.2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)”.
Per ciò che riguarda il trattamento dei dati personali da parte di soggetti pubblici, ai fini della trasparenza, così come disciplinata dal d.lgs. 33/2013, è necessario sottolineare che l’art. 2-ter, del d.lgs. 196/2003 –aggiunto dal d.lgs. 101/2018– dispone che la base giuridica per il trattamento dei dati, effettuato per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico “è costituita esclusivamente da una norma di legge o, nei casi previsti dalla legge, di regolamento”.
Il regime normativo del trattamento dei dati delle persone fisiche, da parte dei soggetti pubblici, pertanto, è rimasto sostanzialmente inalterato, venendo ribadito il principio che il trattamento dei dati risulta consentito unicamente se ammesso da una norma di legge o di regolamento, dove previsto da una legge.
Per i comuni, quindi, resta acclarato che, prima di pubblicare nel proprio sito web (Albo pretorio on-line e/o Amministrazione trasparente) dati e documenti contenenti dati personali (sia in forma integrale o in estratto, compresi gli allegati), occorre verificare che la disciplina in materia di trasparenza contenuta nel d.lgs. n. 33/2013 o in altre normative, anche di settore, preveda un espresso obbligo di pubblicazione.
A completamento della presente premessa, è bene ricordare, tuttavia, che l’attività di pubblicazione dei dati sui siti web per finalità di trasparenza –anche se effettuata in presenza di idoneo presupposto normativo– deve sempre avvenire nel rispetto di tutti i principi applicabili al trattamento dei dati personali
[1], quali quelli di liceità, correttezza e trasparenza; minimizzazione dei dati; esattezza; limitazione della conservazione; integrità e riservatezza tenendo anche conto del principio di “responsabilizzazione” del titolare del trattamento.
In particolare, assumono rilievo i principi di adeguatezza, pertinenza e limitazione a quanto necessario, rispetto alle finalità per le quali i dati personali sono trattati («minimizzazione dei dati») e quelli di esattezza e aggiornamento dei dati, con il conseguente dovere di adottare tutte le misure ragionevoli per cancellare o rettificare tempestivamente i dati inesatti rispetto alle finalità per le quali sono trattati.
Per ciò che attiene ai rapporti tra Responsabile della Trasparenza e Responsabile della Protezione dei Dati, alcuni spunti di sicuro interesse sono rinvenibili nella delibera ANAC n. 1074 del 21/11/2018 (pubblicata sulla GU n. 296 del 21/12/2018), al Paragrafo 7, rubricato “Trasparenza e nuova disciplina della tutela dei dati personali (Reg. UE 2016/679)”.
In sintesi, nel documento citato che contiene “Approvazione definitiva dell’Aggiornamento 2018 al Piano Nazionale Anticorruzione”, l’ANAC sostiene che:
   a) se si tratta di due soggetti interni (si ricorda che il RPD potrebbe anche essere soggetto esterno all’ente), è bene le due figure non siano coincidenti nella stessa persona (il Segretario comunale, nei comuni), dal momento che la sovrapposizione dei due ruoli potrebbe determinare una limitazione allo svolgimento delle due attività, tenuto conto dei numerosi compiti e responsabilità che le norme attribuiscono al RPCT e al RPD;
   b) Eventuali eccezioni possono essere ammesse solo in enti di piccoli dimensioni (comuni sotto 5.000 abitanti, per esempio) qualora la carenza di personale renda, da un punto di vista organizzativo, non possibile tenere distinte le due funzioni. In tali casi, le amministrazioni, con motivato e specifico provvedimento (del Sindaco), potranno attribuire allo stesso soggetto il ruolo di RPCT e RPD;
   c) Il RPD, per le questioni di carattere generale riguardanti il trattamento e la protezione dei dati personali, può certamente rappresentare una figura di riferimento anche per il RPCT, anche se non potrà mai sostituirsi ad esso nell’esercizio delle sue specifiche prerogate, stabilite dalle legge 190/2012 e dalle successive disposizioni. Si pensi, al riguardo, alla stesura della sezione Trasparenza del Piano Anticorruzione o alla definizione delle istanze di riesame, nell’ambito dell’accesso civico generalizzato (cd. FOIA), qualora la decisione del servizio detentore dell’atto o del documento, riguardi profili attinenti alla protezione dei dati. In tali casi, infatti, per obbligo di legge, il RPCT deve richiedere un parere al Garante Privacy italiano ed è tenuto ad attenersi a quanto da esso stabilito, a prescindere da una eventuale e preventiva consultazione che l’ufficio, in prima istanza, possa aver intrattenuto con il RPD.
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[1] Vedi art. 5, Regolamento UE 2016/679 (15.01.2019 - tratto da e link a www.publika.it).

ottobre 2018

COMPETENZE GESTIONALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALIIl segretario comunale non può invadere la sfera di competenza del responsabile di ragioneria.
Il Segretario comunale non può emettere e reiterare un ordine di servizio per ottenere dal responsabile dei servizi finanziari l’emissione dei mandati di pagamento dei rimborsi forfettari a favore della collaboratrice a titolo gratuito.

È quanto afferma la Corte dei conti, Sez. giurisdiz. per la Lombardia, con la sentenza 31.10.2018 n. 213.
Il fatto
La sezione regionale di controllo per la Lombardia ha condannato per danno erariale il Segretario generale di un comune lombardo, il quale ha ordinato al Responsabile dei servizi finanziari di emettere mandati di pagamento a titolo di rimborso spese forfettario nei confronti di una collaboratrice, senza la dovuta giustificazione contabile.
La Giunta comunale conferiva un incarico a titolo gratuito a una ex dipendente dell’Ente in quiescenza, a prosecuzione dello svolgimento delle funzioni e delle mansioni svolte in precedenza per tutta la durata della sua carriera lavorativa come dipendente dello stesso Comune.
L’incarico prevedeva un rimborso spese mensile, previa rendicontazione delle spese da parte della stessa.
Il Segretario comunale, nella qualità di responsabile degli affari generali, poneva in essere gli atti liquidazione che venivano contestati dall’ufficio di ragioneria, in quanto carenti di documentazione giustificativa.
Per superare l’impasse, il Segretario generale emetteva e reiterava un ordine di servizio per ottenere dal predetto responsabile l’emissione dei mandati di pagamento dei rimborsi forfettari.
La decisione
La sentenza di condanna evidenzia che il Segretario generale ha posto in essere un comportamento inequivocabilmente in contrasto con quei criteri di efficienza, efficacia e rispetto delle norme di buona gestione, cui ogni Pubblica amministrazione deve improntare la propria azione.
Per il collegio giudicante, il rimborso spese deliberato in favore della ex dipendente dell’Ente era stato espressamente subordinato dall’Amministrazione alla produzione di idonea documentazione giustificativa che è imposta dai generali principi cui devono uniformarsi le procedure di erogazione delle spese poste a carico dei bilanci pubblici.
Negli stessi termini dispone la specifica normativa che, nel sancire il divieto per la Pa di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già dipendenti pubblici collocati in quiescenza, fa salvi gli incarichi a titolo gratuito e subordina a rendiconto gli eventuali rimborsi.
Conclusioni
Il principio enunciato è chiaro, nel senso che è contrario al precetto costituzionale del buon andamento il comportamento del Segretario comunale, il quale, in quanto massima autorità burocratica dell’Amministrazione locale, avrebbe dovuto, prima di ognuno, accertarsi la corrispondenza della richiesta di rimborso rispetto al disciplinare dì incarico.
Un appunto vale anche per il responsabile di ragioneria, il quale non avrebbe dovuto dissentire dall’ordine di servizio, in ragione del proprio ufficio (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 05.12.2018).
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MOTIVI della DECISIONE
Non essendoci questioni preliminari di rito da valutare si passa ad esaminare il merito della causa.
La fattispecie per cui è causa concerne una ipotesi di responsabilità amministrativa, in relazione alla quale il convenuto è chiamato a rispondere, a titolo di colpa grave, di un danno che la Procura attrice assume essere stato subito dal Comune di Bienno.
Tanto considerato, il Collegio procede quindi a valutare la sussistenza degli elementi richiesti dalla legge per il configurarsi della responsabilità amministrativa contestata con l’atto introduttivo: l’elemento oggettivo, cioè l’effettivo prodursi di un danno pubblico, la cui entità va valutata alla luce delle risultanze probatorie prodotte in causa; l’elemento soggettivo, vale a dire un comportamento gravemente colposo (o doloso), ed il nesso di causalità tra il comportamento e l’evento.
Osserva il Collegio che nessun dubbio sussiste in ordine alla sussistenza, nella specie, dell’elemento oggettivo dell’illecito erariale, della condotta gravemente colposa imputabile al convenuto e del nesso di causalità.
L’indagine istruttoria esperita dal Pubblico Ministero contabile, con l’acquisizione dei pertinenti atti, ha accertato che è stato posto in essere un comportamento inequivocabilmente in contrasto con quei criteri di efficienza, efficacia e rispetto delle norme di buona gestione, cui ogni pubblica Amministrazione deve improntare la propria azione.
I fatti di causa, nella loro materiale sussistenza, sono quelli riportati nell’atto di citazione ed in tutti gli altri documenti di causa
In piena adesione alla tesi argomentativa attrice, il Collegio osserva che il “rimborso spese” deliberato in favore della ex dipendente dell’Ente era stato espressamente subordinato dall’amministrazione alla produzione di idonea documentazione giustificativa che, oltre ad essere prevista dalla lex specialis applicabile al procedimento de quo, è imposta dai generali principi cui devono uniformarsi le procedure di erogazione delle spese poste a carico dei bilanci pubblici.
Negli stessi termini dispone la specifica normativa che, nel sancire il divieto per la P.A. di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già dipendenti pubblici collocati in quiescenza, fa salvi gli incarichi a titolo gratuito e subordina a rendiconto gli eventuali rimborsi (art. 5, comma 9, D.L. 95/2012 convertito nella legge n. 135/2012).
In questa prospettiva, la condotta tenuta dal convenuto St. appare tanto più grave, poiché ha disposto i pagamenti citati nonostante i ripetuti rilievi di criticità sollevati dal responsabile del servizio finanziario, e ciò pur rivestendo una funzione apicale e dunque essendo in possesso di un bagaglio di conoscenze professionali tali da poter imprimere all’azione amministrativa un crisma di legalità e correttezza.
Come rappresentato da parte attrice, il ricorso all’incarico a titolo gratuito, con la corresponsione di un rimborso forfettario, ha dissimulato l’esecuzione di un vero e proprio rapporto di lavoro a termine.
Depongono in tal senso, come chiaramente esposto in citazione dalla Procura, <<la concreta articolazione del rapporto de quo, instaurato all’indomani del pensionamento della collaboratrice con la presenza in servizio della stessa in giorni ed orari definiti (rilevata con cartellino a tempo), la corresponsione di un rimborso forfettario svincolata da ogni giustificazione circa le spese sostenute dalla stessa ed infine le stesse ammissioni formulate da Stanzione in sede di controdeduzioni con il riconoscimento delle circostanze che il rapporto ha avuto ad oggetto, per un periodo limitato, le stesse mansioni esercitate dalla collaboratrice prima del collocamento a riposo e che è stato utilizzato come modalità per far fronte all’ ordinaria funzionalità dell’ uffici anagrafe e stato civile>>.
Ne consegue la constatazione di una chiara violazione della disposizione legislativa richiamata, la cui ratio è quella di evitare che il conferimento di incarichi sia utilizzato dalla P.A. per continuare ad avvalersi di dipendenti collocati in quiescenza, e per attribuire ai medesimi responsabilità rilevanti, aggirando l’istituto del pensionamento e le disposizioni sul reclutamento del personale, ispirate al contenimento della spesa pubblica.
Conclusivamente quindi
il Collegio, alla stregua delle considerazioni sopraesposte, ritiene ravvisarsi in capo al predetto soggetto tutti i necessari elementi costitutivi della responsabilità per il danno erariale arrecato al patrimonio del Comune:
   1) il rapporto di servizio in ragione del quale si è verificato il comportamento pregiudizievole;
   2) il nesso di causalità tra il comportamento posto in essere dal convenuto e l’evento contestato;
   3) l’elemento soggettivo della colpa grave.

Quanto alla sussistenza e all’entità del danno (elemento oggettivo), sussistente nella fattispecie, la Sezione reputa tuttavia che possa trovare applicazione l’istituto della riduzione dell’addebito, attesa la peculiarità del contesto, evidenziata dal difensore del convenuto, nel quale è maturata la vicenda all’esame della Sezione, con particolare riferimento all’impellenza delle esigenze lavorative conseguenti all’accorpamento di Enti e alla scarsità di risorse umane disponibili nell’immediatezza.
Ritiene pertanto il Collegio che, anche in considerazione dell’attività comunque svolta in favore dell’Ente e dei risultati realizzati, nonché tenuto conto della responsabilità condivisa dei membri della Giunta comunale, il convenuto vada condannato a risarcire al Comune di Bienno un importo pari ad € 7.000,00, già rivalutato, oltre agli interessi legali dal deposito della presente sentenza al saldo.
PER QUESTI MOTIVI
La Corte dei Conti
Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia,
disattesa ogni contraria eccezione, deduzione e richiesta,
CONDANNA
il convenuto Gi.ST. al pagamento, in favore del Comune di Bienno, della somma di € 7.000,00 (settemila/00), già rivalutata, oltre agli interessi legali, a decorrere dal deposito della presente sentenza sino al saldo (Corte dei conti, Sez. giurisdiz. Lombardia, sentenza 31.10.2018 n. 213).

CONSIGLIERI COMUNALI - SEGRETARI COMUNALI: Verbalizzazione delle sedute del consiglio comunale.
Il verbale ha l’onere di attestare il compimento dei fatti svoltisi al fine di verificare il corretto iter di formazione della volontà collegiale e di permettere il controllo delle attività svolte, non avendo al riguardo alcuna rilevanza l’eventuale difetto di una minuziosa descrizione delle singole attività compiute o delle singole opinioni espresse.
Il Comune chiede un parere in materia di verbalizzazione delle sedute del consiglio comunale. Più in particolare, desidera sapere se un consigliere possa pretendere la verbalizzazione di alcune dichiarazioni rese dal sindaco nel corso di una seduta assembleare.
In via generale, si ricorda che il verbale, quale atto giuridico annoverabile nella più ampia categoria degli atti certificativi, è un documento finalizzato alla descrizione di atti e/o fatti rilevanti per il diritto, compiuti alla presenza di un soggetto verbalizzante, al fine di garantire la certezza della descrizione degli accadimenti constatati, documentandone l’esistenza
[1].
Il decreto legislativo 18.08.2000, n. 267 recante “Testo unico sull’ordinamento degli enti locali” non contiene norme specifiche sulle modalità di redazione del verbale delle sedute degli organi collegiali dell’ente locale o circa i suoi contenuti. Uniche norme di riferimento sono l’articolo 97, comma 4, lett. a), che, nell’individuare le funzioni del segretario comunale ne indica anche la partecipazione con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e prevede che egli curi la verbalizzazione delle stesse, nonché l’articolo 38, comma 2, TUEL che rimanda al regolamento sul funzionamento dei consigli, nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto, la disciplina del funzionamento del consiglio nel cui alveo si ritiene debba ricomprendersi anche la parte sulla verbalizzazione delle sedute consiliari.
Circa la funzione ed i contenuti del verbale assembleare certa dottrina
[2] ha affermato che il verbale della seduta di un organo collegiale “rappresenta la «memoria» di quanto è accaduto e documenta i fatti salienti della seduta”.
Anche la giurisprudenza, intervenuta sull’argomento, ha affermato che: “Il verbale ha l’onere di attestare il compimento dei fatti svoltisi al fine di verificare il corretto iter di formazione della volontà collegiale e di permettere il controllo delle attività svolte, non avendo al riguardo alcuna rilevanza l’eventuale difetto di una minuziosa descrizione delle singole attività compiute o delle singole opinioni espresse
[3].
Da quanto sopra, ed al fine di fornire una risposta al quesito posto, emerge che per individuare i contenuti di un verbale è necessario, in primis, analizzare le disposizioni, eventualmente esistenti sull’argomento, del regolamento sul funzionamento del consiglio del Comune e, in subordine, avvalersi dei principi elaborati in sede giurisprudenziale e dottrinale al riguardo.
Il regolamento dell’Ente al Titolo VIII, “Verbali delle adunanze del Consiglio Comunale”, articolo 41, rubricato “I verbali delle deliberazioni: contenuto” prevede, al comma 1, che il verbale debba contenere una serie di indicazioni. Tra queste, per quel che rileva in questa sede, si riporta quella di cui alla lett. i) secondo cui il verbale deve contenere “le principali argomentazioni emerse dal dibattito con una verbalizzazione integrale dell’intervento, qualora richiesto esplicitamente da un consigliere”.
La prima parte della disposizione citata pare essere esplicativa dei principi espressi da dottrina e giurisprudenza sull’argomento ovverosia che, tendenzialmente, non tutti gli atti o fatti devono essere necessariamente documentati nel verbale, ma solo quelli che, secondo un criterio di ragionevole individuazione, assumono rilevanza proprio in relazione alle finalità cui l’attività di verbalizzazione è preposta.
Circa la seconda parte della disposizione citata, ove si prevede l’obbligo della verbalizzazione integrale dell’intervento, qualora richiesto esplicitamente da un consigliere, si evidenzia la necessità di procedere all’interpretazione della disposizione suddetta, atteso che essa potrebbe essere intesa nel senso che un consigliere può esplicitamente richiedere la verbalizzazione integrale del proprio intervento oppure, in un senso più ampio, richiedere, sempre esplicitamente, la verbalizzazione integrale anche di interventi di altri consiglieri o del sindaco stesso.
Al riguardo, si ricorda che l’interpretazione delle norme sul funzionamento del consiglio comunale compete unicamente all’organo che le ha elaborate, quindi allo stesso organo consiliare.
Ciò premesso, a meri fini collaborativi, si rileva che, ad avviso di questo Ufficio, tale disposizione sembrerebbe doversi intendere nel senso che un consigliere possa esplicitamente richiedere la verbalizzazione integrale soltanto del proprio intervento.
Ciò parrebbe porsi in linea con il principio che sembra desumersi da alcune disposizioni normative, riguardanti l’ambito civilistico, e precisamente afferenti il contenuto dei verbali, rispettivamente delle assemblee condominiali
[4] e delle società per azioni [5], le quali prevedono la possibilità di riproposizione nel verbale delle sole dichiarazioni rese dal richiedente la stessa [6].
Fermo quanto sopra si ribadisce ad ogni modo che compete esclusivamente al consiglio comunale interpretare la disposizione regolamentare in argomento, eventualmente anche nel senso di ritenere possibile che la richiesta di verbalizzazione integrale riguardi altresì interventi di altri consiglieri o del sindaco stesso.
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[1] In questi termini, si veda Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza del 18.07.2018, n. 4373.
[2] R. Chieppa, R. Giovagnoli, “Manuale di diritto amministrativo”, 2011, Giuffré editore, pag. 453.
[3] Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza del 25.07.2001, n. 4074. Nello stesso senso, Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza del 02.03.2001, n. 1189 e TAR Lazio–Roma, sez. I, sentenza del 12.03.2001, n. 1835. Si veda, anche, Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza del 14.04.2008, n. 1575 ove si afferma che: “Si deve ritenere che nell’ambito dell’attività amministrativa, il verbale non necessariamente debba contenere la descrizione minuta di ogni singola modalità di svolgimento dell’azione (finendo ciò per appesantire notevolmente la funzione verbalizzatrice senza una seria giustificazione), ma debba riportarne solo gli aspetti salienti e significativi, dovendosi configurare come tali, in particolare, quelli necessari per consentire la verifica della correttezza delle operazioni eseguite dall’organo collegiale”.
[4] In particolare, l’articolo 1130 c.c. (come sostituito dall’articolo 10, comma 1, della legge 11.12.2012, n. 220), al primo comma, num. 7) prevede che: “L’amministratore, oltre a quanto previsto dall’articolo 1129 e dalle vigenti disposizioni di legge, deve: curare la tenuta del registro dei verbali delle assemblee, del registro di nomina e revoca dell’amministratore e del registro di contabilità. Nel registro dei verbali delle assemblee sono altresì annotate: le eventuali mancate costituzioni dell’assemblea, le deliberazioni nonché le brevi dichiarazioni rese dai condomini che ne hanno fatto richiesta; […]”.
[5] L’articolo 2375, primo comma, del codice civile recita: “Le deliberazioni dell'assemblea devono constare da verbale sottoscritto dal presidente e dal segretario o dal notaio. Il verbale deve indicare la data dell'assemblea e, anche in allegato, l'identità dei partecipanti e il capitale rappresentato da ciascuno; deve altresì indicare le modalità e il risultato delle votazioni e deve consentire, anche per allegato, l'identificazione dei soci favorevoli, astenuti o dissenzienti. Nel verbale devono essere riassunte, su richiesta dei soci, le loro dichiarazioni pertinenti all'ordine del giorno.”.
[6] Benché riguardanti l’ambito civilistico, e non amministrativo, si tratta pur sempre di norme pertinenti il contenuto del verbale la cui natura giuridica non muta nei due ambiti del diritto
(10.10.2018 - link a http://autonomielocali.regione.fvg.it).

settembre 2018

SEGRETARI COMUNALI: Conflitto di interessi segretario comunale componente NDV.
Domanda
Nel nostro ente il segretario comunale riveste anche la carica di responsabile della prevenzione della corruzione e trasparenza (RPCT), nonché di presidente del nucleo di valutazione (NdV). Sussiste conflitto di interessi tra le cariche?
Risposta
A tal proposito, occorre segnalare il recentissimo (14 giugno u.s.), intervento del Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), Raffaele Cantone, il quale ha presentato al Senato della Repubblica la relazione sull’attività svolta dalla predetta Autorità nel corso del 2017.
La relazione, che ripercorre i punti più importanti sulle attività di vigilanza e sui contratti svolte dall’ANAC, si sofferma, nella parte relativa alle segnalazioni in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, all’ipotesi di conflitto di interesse nei confronti del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) nominato componente del Nucleo di Valutazione di enti locali.
L’Autorità ricorda che, con l’atto di segnalazione n. 1 del 24.01.2018, aveva formulato alcune osservazioni in merito alla situazione di conflitto di interesse conseguente all’ipotesi in cui il RPCT rivestisse il ruolo di componente o di presidente del nucleo di valutazione di enti locali.
In particolare, nella relazione viene evidenziato che il segretario comunale, cui spetta l’incarico di RPCT, è spesso anche componente del nucleo di valutazione e tale cumulo dei due incarichi rappresenta una situazione di conflitto di interesse , in analogia con il regime di incompatibilità disciplinato dal decreto legislativo 27.10.2009, n. 150 (che pone espressamente il divieto di nominare, quali componenti dell’organo indipendenti di valutazione della performance (OIV), i dipendenti dell’amministrazione stessa o coloro che rivestano incarichi politici e sindacali).
Nella fattispecie sopra descritta, l’ANAC rileva che il segretario comunale (nel ruolo di RPCT) si troverebbe nella veste di controllore e controllato, in quanto, in qualità di componente del nucleo di valutazione, è tenuto ad attestare l’assolvimento degli obblighi di pubblicazione, mentre in qualità di responsabile per la trasparenza è tenuto a svolgere stabilmente un’attività di controllo proprio sull’adempimento dei suddetti obblighi da parte del’amministrazione, con conseguente responsabilità, ai sensi dell’articolo 1, comma 12, della legge 190/2012, in caso di colpevole omissione.
Alla luce delle considerazione sopra illustrate, l’ANAC auspica il più presto possibile un intervento correttivo da parte del legislatore, finalizzato ad integrare la disciplina normativa prevista dall’articolo 16 del decreto legislativo 27.10.2009, n. 150 con l’introduzione di specifiche disposizioni in tema di incompatibilità dei componenti del nucleo di valutazione, in analogia a quanto previsto dall’articolo 14 del predetto decreto per la composizione degli OIV, con particolare riferimento all’incarico di RPCT (27.09.2018 - tratto da e link a www.publika.it).

CONSIGLIERI COMUNALI - INCARICHI PROFESSIONALI - SEGRETARI COMUNALI: Non sussiste la responsabilità erariale circa l'affidamento all'esterno dell'ente dell'incarico di frazionamento catastale di una strada allorché detto incarico risulti effettivamente non affidabile all’interno dell’amministrazione per ragioni puntualmente esposte.
E’ opinione condivisa che la ratio dell’art. 7 del D.L.gs. n. 165/2001 -il quale, al comma 4, prevede che le Amministrazioni pubbliche curino la formazione e l’aggiornamento del personale e, al successivo comma 6, regolamenta i limiti entro i quali le Amministrazioni possono conferire incarichi esterni– sia quella di favorire l’efficienza degli Enti pubblici, realizzando la migliore utilizzazione delle risorse umane disponibili negli apparati amministrativi.
Giova, altresì, ricordare come la richiamata disciplina statale sia stata oggetto, nel tempo, di numerosi interventi di modifica che hanno reso sempre più stringenti tali limiti, al fine di prevenire danni all’Erario per spese improduttive o per ingiustificate erogazioni di denaro pubblico.
Pertanto, in virtù di tale normativa,
le Amministrazioni pubbliche devono avvalersi, per lo svolgimento delle proprie funzioni, delle risorse dell’apparato istituzionale, potendo derogare a tale regola solamente nei casi di assoluta impossibilità di provvedere con il personale dipendente ed a condizione che tale impossibilità risulti oggettivamente accertata con procedure formali che ne diano motivatamente conto
.
Tali prescrizioni, da rispettare obbligatoriamente al fine di una corretta gestione del capitale umano all’interno della P.A., costituiscono altrettante regole di legittimità dell’azione amministrativa, la cui inosservanza può essere oggetto di sindacato giurisdizionale da parte del Giudice contabile sotto il profilo della ragionevolezza della scelta, non configurandosi, al riguardo, il lamentato travalicamento del limite al sindacato delle scelte discrezionali previsto dall’art. 1, comma 1, della L. n. 20/1994.
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Reputa il Collegio, sulla base di una lettura letterale, logica e sistematica, nonché costituzionalmente orientata (art. 97 Cost.) della disciplina contenuta nella L.P. n. 26/1993, che le Amministrazioni Trentine, nell’espletamento delle funzioni che loro competono, debbano avvalersi, in via prioritaria, del personale tecnico al proprio servizio.

Infatti,
l’art. 20 della L.P. n. 23/1996, concernente l’affidamento degli incarichi di progettazione e di “altre attività tecniche” (tra le quali rientra il frazionamento), nella formulazione applicabile vigente ratione temporis, dispone che tali attività devono essere svolte, anche parzialmente, dal personale dipendente “compatibilmente con la quantità e la qualità di risorse professionali e tecnologiche effettivamente disponibili presso ciascuna struttura”.
Inoltre
la citata norma prevede (art. 20, comma 3) che solo nel caso di interventi tecnici comportanti la “soluzione di complesse questioni tecniche” o di “carenze anche temporanee di organico o di competenze specifiche”, che devono essere “attestate motivatamente dai dirigenti dei servizi”, gli Enti possono avvalersi di professionisti esterni.
Tanto premesso con riguardo al quadro normativo di riferimento,
appare evidente come la richiamata disciplina preveda precisi limiti all’esternalizzazione delle attività tecniche ed obblighi l’Amministrazione a motivare congruamente gli affidamenti esterni, supportando la scelta con una previa istruttoria, compiuta dal settore competente, in ordine alle oggettive carenze di organico, strumentali o alle altre specifiche ragioni che, per legge, possono giustificare la scelta di gravare l’Amministrazione di un costo aggiuntivo per svolgere un’attività rientrante nei compiti di ufficio.
Deve, altresì, rilevarsi come la giurisprudenza contabile abbia, in più occasioni, rimarcato che le lacune procedurali che inficiano gli atti di conferimento di funzioni dell’Ente a soggetti esterni alla P.A., rilevabili per il tramite della motivazione del provvedimento -allorché il Legislatore ponga agli amministratori pubblici determinati vincoli di spesa, ritenendo implicitamente non utili tutte quelle spese che non rispettino i limiti da esso posti- non rappresentano meri vizi con incidenza circoscritta alla sfera di legittimità del provvedimento, ma rendono ingiustificata e, perciò, tendenzialmente dannosa la stessa erogazione di denaro pubblico.
Ciò posto,
osserva il Collegio come la delibera di giunta municipale n. 44/2016 abbia motivato l’affidamento dell’incarico esterno di frazionamento, in ciò confortata dal parere favorevole di regolarità tecnico-amministrativa del responsabile del Settore, con riguardo ad una carenza tecnologica dell’Ufficio Tecnico Comunale (sprovvisto della stazione GPS satellitare) in base, quindi, ad una delle ipotesi astrattamente consentite dalla citata normativa provinciale per l’esternalizzazione del servizio tecnico.
In relazione alle esposte circostanze
non può, pertanto, ravvedersi in capo ai convenuti una condotta posta in essere in violazione degli obblighi di servizio o gravemente colpevole.
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2.1 La fattispecie di responsabilità amministrativa sottoposta all’attenzione del Collegio riguarda un incarico tecnico esterno affidato, secondo la tesi attorea, in violazione dei principi di cui all’art. 7, c. 6, del D.lgs. n. 165/2001.
In particolare il Requirente, nella domanda formulata in via principale, ha contestato ai convenuti –nelle qualità di componenti della Giunta comunale che ha adottato la delibera di conferimento dell’incarico (n. 44/2016) e di Segretario che ne ha avallato la legittimità– di aver cagionato il danno erariale di euro 2.325,71, pari alla spesa sostenuta dal Comune di Cavalese in relazione all’affidamento in favore di un geometra esterno dell’attività di frazionamento (inerente una strada) che avrebbe dovuto essere svolta dal personale assegnato all’U.T.C..
Parte attrice, “solo in via meramente secondaria”, ha riferito il contestato danno anche alla violazione delle regole sulla concorrenza, essendo stato l’incarico affidato a trattativa privata senza un previo confronto concorrenziale.
Avuto riguardo alla contestazione attorea principale, i difensori dei convenuti hanno affermato la conformità della delibera di Giunta comunale alla disciplina provinciale, in quanto al momento dell’adozione del provvedimento sussisteva un oggettivo deficit strumentale nell’ambito dell’Ufficio Tecnico Comunale, tale da giustificare la ragionevole scelta di esternalizzare il servizio, a fronte anche di un ingente spesa, all’incirca di 20.000,00 euro, necessaria per acquistare la particolare apparecchiatura GPS satellitare.
In relazione alla domanda risarcitoria subordinata, le stesse difese hanno poi osservato che la modalità di affidamento senza gara non contrasta con la disciplina provinciale e che la Procura, in ogni caso, non ha provato la sussistenza di un effettivo danno da concorrenza, in un contesto nel quale il professionista incaricato risulta aver operato una riduzione dei compensi rispetto alle previsioni della Tariffa professionale.
2.2 Così sintetizzate le posizioni delle parti, giova ricordare che la normativa di cui al decreto legislativo n. 165/2001 (recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”), nel quale è inserita la disposizione di cui all’art. 7, comma 6, richiamata dalla Procura Regionale, rappresenta per le Regioni a Statuto speciale e per le Province Autonome di Trento e di Bolzano una disciplina con “valenza di norme fondamentali di riforma economico sociale” (art. 1, comma 3, D.Lgs. n. 165/2001), con la quale il Legislatore statale ha inteso regolamentare l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche “tenuto conto delle Autonomie locali e di quelle delle Regioni e delle Province Autonome, nel rispetto dell’art. 97 comma primo della Costituzione”.
E’ opinione condivisa che la ratio dell’art. 7 del D.L.gs. n. 165/2001 -il quale, al comma 4, prevede che le Amministrazioni pubbliche curino la formazione e l’aggiornamento del personale e, al successivo comma 6, regolamenta i limiti entro i quali le Amministrazioni possono conferire incarichi esterni– sia quella di favorire l’efficienza degli Enti pubblici, realizzando la migliore utilizzazione delle risorse umane disponibili negli apparati amministrativi.
Giova, altresì, ricordare come la richiamata disciplina statale sia stata oggetto, nel tempo, di numerosi interventi di modifica che hanno reso sempre più stringenti tali limiti, al fine di prevenire danni all’Erario per spese improduttive o per ingiustificate erogazioni di denaro pubblico. Pertanto, in virtù di tale normativa,
le Amministrazioni pubbliche devono avvalersi, per lo svolgimento delle proprie funzioni, delle risorse dell’apparato istituzionale, potendo derogare a tale regola solamente nei casi di assoluta impossibilità di provvedere con il personale dipendente ed a condizione che tale impossibilità risulti oggettivamente accertata con procedure formali che ne diano motivatamente conto (cfr. ex multis, Corte conti, Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale d’Appello n. 291/2012, id. n. 333/2014).
Tali prescrizioni, da rispettare obbligatoriamente al fine di una corretta gestione del capitale umano all’interno della P.A., costituiscono altrettante regole di legittimità dell’azione amministrativa, la cui inosservanza può essere oggetto di sindacato giurisdizionale da parte del Giudice contabile sotto il profilo della ragionevolezza della scelta (cfr. Cass., Sez. un., n. 1378/2006; id. n. 7924/2006; id. n. 4283/2013; id. n. 22228/2016; Corte conti, Sezione di Appello per la Sicilia n. 198/2015; id. Sezione Terza Centrale d’Appello n. 430/2017), non configurandosi, al riguardo, il lamentato travalicamento del limite al sindacato delle scelte discrezionali previsto dall’art. 1, comma 1, della L. n. 20/1994.
2.3 Per quanto riguarda la Provincia Autonoma di Trento va, innanzitutto, rilevato che la generale materia degli incarichi di studio, ricerca, consulenza e collaborazione è disciplinata dal Capo I-bis, della L.P. n. 23/1990 (recante “Disciplina dell’attività contrattuale e dell’amministrazione dei beni della Provincia”).
In particolare, l’art. 39-quater della citata legge dopo aver disposto, al primo comma, che le disposizioni del Capo I-bis disciplinano l’affidamento di incarichi retribuiti a soggetti esterni, finalizzati all’acquisizione di apporti professionali per il miglior perseguimento dei fini istituzionali dell’Amministrazione, ne esclude espressamente l’applicazione per taluni incarichi –quali, ad esempio, quelli della rappresentanza in giudizio e del patrocinio dell’Amministrazione– con la previsione, al quinto comma, che “rimane fermo quanto previsto dalle leggi provinciali per l’affidamento di incarichi per l’esercizio di pubbliche funzioni o per incarichi di pubblico servizio, per l’esecuzione dei lavori pubblici (…)”.
Con riferimento alla specifica materia dei lavori pubblici viene, pertanto, in rilievo anche la disciplina di settore, richiamata dalle difese dei convenuti, di cui alla legge provinciale n. 26/1993, recante “Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza negli appalti”, come modificata dalla L.P. n. 10/2008.
Sotto il profilo ordinamentale, appare di interesse osservare come la citata normativa provinciale sia stata oggetto di vaglio da parte della Corte Costituzionale.
In particolare, la Consulta, nella sentenza n. 45/2010 (dal contenuto parzialmente caducatorio), ha ricordato che l’art. 8, primo comma, n. 17 del D.P.R. n. 670/1972 (Statuto speciale) attribuisce alla Provincia autonoma di Trento una competenza legislativa primaria in alcune materie specificamente enumerate, tra le quali rientra quella dei lavori pubblici di interesse provinciale.
Nell’ambito di tale decisione, il Giudice delle leggi ha osservato che tale potestà legislativa primaria si esplica nei limiti previsti dall’art. 4 dello Statuto e, quindi, in armonia con la Costituzione ed i principi dell’Ordinamento giuridico della Repubblica, con il rispetto degli obblighi internazionali, degli interessi nazionali nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica (i ricordati limiti sono stati richiamati anche nella sentenza n. 187/2013 riguardante la L.P. n. 26/1993 e nella recente decisione n. 191/2017 concernente la materia delle misure di contenimento della spesa pubblica).
Ciò premesso,
reputa il Collegio, sulla base di una lettura letterale, logica e sistematica, nonché costituzionalmente orientata (art. 97 Cost.) della disciplina contenuta nella L.P. n. 26/1993, che le Amministrazioni Trentine, nell’espletamento delle funzioni che loro competono, debbano avvalersi, in via prioritaria, del personale tecnico al proprio servizio.
Infatti,
l’art. 20 della L.P. n. 23/1996, concernente l’affidamento degli incarichi di progettazione e di “altre attività tecniche” (tra le quali rientra il frazionamento), nella formulazione applicabile vigente ratione temporis, dispone che tali attività devono essere svolte, anche parzialmente, dal personale dipendente “compatibilmente con la quantità e la qualità di risorse professionali e tecnologiche effettivamente disponibili presso ciascuna struttura”.
Inoltre
la citata norma prevede (art. 20, comma 3) che solo nel caso di interventi tecnici comportanti la “soluzione di complesse questioni tecniche” o di “carenze anche temporanee di organico o di competenze specifiche”, che devono essere “attestate motivatamente dai dirigenti dei servizi”, gli Enti possono avvalersi di professionisti esterni.
2.4 Tanto premesso con riguardo al quadro normativo di riferimento,
appare evidente come la richiamata disciplina preveda precisi limiti all’esternalizzazione delle attività tecniche ed obblighi l’Amministrazione a motivare congruamente gli affidamenti esterni, supportando la scelta con una previa istruttoria, compiuta dal settore competente, in ordine alle oggettive carenze di organico, strumentali o alle altre specifiche ragioni che, per legge, possono giustificare la scelta di gravare l’Amministrazione di un costo aggiuntivo per svolgere un’attività rientrante nei compiti di ufficio.
Deve, altresì, rilevarsi come la giurisprudenza contabile abbia, in più occasioni, rimarcato che le lacune procedurali che inficiano gli atti di conferimento di funzioni dell’Ente a soggetti esterni alla P.A., rilevabili per il tramite della motivazione del provvedimento -allorché il Legislatore ponga agli amministratori pubblici determinati vincoli di spesa, ritenendo implicitamente non utili tutte quelle spese che non rispettino i limiti da esso posti- non rappresentano meri vizi con incidenza circoscritta alla sfera di legittimità del provvedimento, ma rendono ingiustificata e, perciò, tendenzialmente dannosa la stessa erogazione di denaro pubblico (Corte conti, Sezione Prima Centrale di Appello n. 224/2017; id. Sezione Appello Sicilia n. 48/2017).
Ciò posto,
osserva il Collegio come la delibera di giunta municipale n. 44/2016 abbia motivato l’affidamento dell’incarico esterno di frazionamento, in ciò confortata dal parere favorevole di regolarità tecnico-amministrativa del responsabile del Settore, con riguardo ad una carenza tecnologica dell’Ufficio Tecnico Comunale (sprovvisto della stazione GPS satellitare) in base, quindi, ad una delle ipotesi astrattamente consentite dalla citata normativa provinciale per l’esternalizzazione del servizio tecnico.
In relazione alle esposte circostanze
non può, pertanto, ravvedersi in capo ai convenuti una condotta posta in essere in violazione degli obblighi di servizio o gravemente colpevole.
Né ritiene il Collegio che le evidenze processuali dimostrino che i componenti della Giunta comunale ed il Segretario abbiano mantenuto in un voluto stato di inefficienza organizzativa l’Ufficio Tecnico comunale, secondo quanto affermato dal Pubblico Ministero, non provvedendo all’ordinaria strumentazione di un Ufficio Tecnico di rilevanti dimensioni “in concorso con il responsabile dell’Ufficio Tecnico” al fine di “compiacere la volontà di favorire professionisti esterni”.
Si osserva, in proposito, come la reiterazione degli incarichi nel biennio 2015/2016, enfatizzata dal Requirente, non sia di per sé sufficiente a provare il prospettato “concorso” illecito per favorire soggetti terzi.
Per quanto già evidenziato, deve ritenersi che all’atto dell’assunzione della delibera n. 44/2016, l’Ufficio Tecnico del Comune di Cavalese non fosse, oggettivamente, nelle condizioni di effettuare l’attività di frazionamento della strada non possedendo la necessaria strumentazione. Inoltre, le difese hanno provato –depositando il preventivo di una ditta specializzata– che tale strumentazione aveva un costo particolarmente elevato, di molto superiore a quanto corrisposto al professionista esterno per effettuare il necessario singolo frazionamento e tanto consente di escludere, in assenza di prova contraria da parte della Procura, che la scelta di esternalizzare l’incarico possa configurarsi come irragionevole e, in definitiva, dannosa per l’Ente.
Ciò posto, deve essere respinta la domanda risarcitoria formulata in via principale da parte attrice, con riguardo alla violazione della normativa in materia di incarichi esterni, non sussistendo i presupposti della responsabilità amministrativa dei convenuti.
Né può trovare accoglimento la domanda risarcitoria formulata dal P.M. “in via meramente secondaria”, in relazione al mancato rispetto delle regole della concorrenza, non risultando in alcun modo provata, anche con riguardo a tale prospettazione subordinata, la sussistenza dell’esistenza di un danno erariale.
Conclusivamente, sulla base delle esposte considerazioni, assorbita ogni altra questione e disattesa ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione, i convenuti vanno mandati assolti dagli addebiti di responsabilità contestati nell’atto di citazione.
Avuto riguardo al proscioglimento nel merito, il Collegio deve provvedere alla liquidazione delle spese di difesa, ai sensi dell’art. 31, comma 2, del Codice di Giustizia Contabile (D.Lgs. n. 174/2016).
Ai sensi di tale disposizione, con la sentenza che esclude definitivamente la responsabilità amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero della violazione degli obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo o della colpa grave, il Giudice non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e deve liquidare, a carico dell’Amministrazione di appartenenza, l’ammontare degli onorari e dei diritti spettanti alla difesa.
Sulla base della citata norma, esaminati gli atti di causa e facendo applicazione dei parametri contenuti nel D.M. n. 55/2014 (“Regolamento recante la determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense”) si quantificano le spese legali, da porre a carico del Comune di Cavalese, in favore della difesa del convenuto Gi.Ma. nell’importo di euro 270,00 per compensi oltre spese generali (15%), c.n.p.a. e I.V.A nonché in favore della difesa, unitariamente considerata, degli altri convenuti We.Si., Gi.Pa., Va.Gi., Va.Ma. e Va.Or., nell’importo complessivo di euro 486,00 per compensi oltre spese generali (15%), c.n.p.a. e I.V.A .
PER QUESTI MOTIVI
la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Trentino Alto Adige/Südtirol - sede di Trento, definitivamente pronunciando, assolve i convenuti We.Si., Gi.Pa., Va.Gi., Va.Or., Va.Ma. e Gi.Ma. (Corte dei Conti, Sez. giursidiz. Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 21.09.2018 n. 35).

CONSIGLIERI COMUNALI - INCARICHI PROFESSIONALI - SEGRETARI COMUNALI: Sussiste la responsabilità per danno erariale nel caso di affidamento, a professionista esterno all’amministrazione, di un incarico di direzione lavori e di coordinamento della sicurezza in fase esecutiva n assenza di adeguata e congrua motivazione che esponga in termini puntuali le ragioni per le quali risulta l’impossibilità di utilizzo del personale interno o dell’attrezzatura necessaria.
E’ opinione condivisa che la ratio dell’art. 7 del D.L.gs. n. 165/2001 -il quale, al comma 4, prevede che le Amministrazioni pubbliche curino la formazione e l’aggiornamento del personale e, al successivo comma 6, regolamenta i limiti entro i quali le Amministrazioni possono conferire incarichi esterni– sia quella di favorire l’efficienza degli Enti pubblici, realizzando la migliore utilizzazione delle risorse umane disponibili negli apparati amministrativi.
Giova, altresì, ricordare come la richiamata disciplina statale sia stata oggetto, nel tempo, di numerosi interventi di modifica che hanno reso sempre più stringenti tali limiti, al fine di prevenire danni all’Erario per spese improduttive o per ingiustificate erogazioni di denaro pubblico.
Pertanto, in virtù di tale normativa,
le Amministrazioni pubbliche devono avvalersi, per lo svolgimento delle proprie funzioni, delle risorse dell’apparato istituzionale, potendo derogare a tale regola solamente nei casi di assoluta impossibilità di provvedere con il personale dipendente ed a condizione che tale circostanza risulti oggettivamente accertata con procedure formali che ne diano motivatamente conto
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Tali prescrizioni, da rispettare obbligatoriamente al fine di una corretta gestione del capitale umano all’interno della P.A., costituiscono altrettante regole di legittimità dell’azione amministrativa, la cui inosservanza può essere oggetto di sindacato giurisdizionale da parte del Giudice contabile sotto il profilo della ragionevolezza della scelta, non configurandosi, al riguardo, il lamentato travalicamento del limite al sindacato delle scelte discrezionali previsto dall’art. 1, comma 1, della L. n. 20/1994.
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Reputa il Collegio, sulla base di una lettura letterale, logica e sistematica, nonché costituzionalmente orientata (art. 97 Cost.) della disciplina contenuta nella L.P. n. 26/1993, che le Amministrazioni Trentine, nell’espletamento delle funzioni che loro competono, debbano avvalersi, in via prioritaria, del personale tecnico al proprio servizio.

Infatti,
l’art. 22 della L.P. n. 26/1993 (recante “incarichi di direzione lavori”), nella formulazione applicabile e vigente ratione temporis, dispone(comma 2) che “la direzione lavori è di norma affidata ai competenti servizi tecnici delle Amministrazioni aggiudicatrici in possesso delle necessarie professionalità”, soggiungendo (comma 5) che “la direzione dei lavori può essere costituita anche nella forma del gruppo misto di direzione formato da dipendenti dell’Amministrazione e da professionisti esterni”.
Deve aggiungersi che
la normativa in riferimento prevede, in forza del richiamo contenuto nel citato art. 22 (terzo comma) alla disposizione di cui all’art. 20 (terzo comma) della medesima L.P. n. 23/1996, solo nel caso “di interventi comportanti la soluzione di complesse questioni tecniche” ovvero “in caso di esigenze organizzative delle Amministrazioni aggiudicatrici determinate da carenze anche temporanee di organico o di competenze specifiche, attestate motivatamente dai dirigenti dei servizi competenti d’intesa con il dirigente generale” la possibilità di avvalersi, anche parzialmente, di soggetti di riconosciuta e specifica competenza.
In definitiva,
solamente in presenza di comprovate carenze organizzative, da attestarsi, motivatamente, dai dirigenti dei servizi, l’Amministrazione può avvalersi di professionisti esterni, eventualmente costituendo una direzione lavori nella forma del gruppo misto di direzione, di cui all’art. 22 cit., o, nell’ipotesi non sussistano i presupposti per tale soluzione intermedia, esternalizzando totalmente l’incarico.
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Tanto premesso con riguardo al quadro normativo di riferimento, appare evidente come la richiamata disciplina preveda precisi limiti all’esternalizzazione delle attività tecniche ed obblighi l’Amministrazione a motivare congruamente gli affidamenti esterni, supportando la scelta con una previa istruttoria, compiuta dal settore competente, in ordine alle oggettive carenze di organico, strumentali o alle altre specifiche ragioni che, per legge, possono giustificare la scelta di gravare l’Amministrazione di un costo aggiuntivo per svolgere un’attività rientrante nei compiti di ufficio.
Deve, altresì, rilevarsi come la giurisprudenza contabile abbia, in più occasioni, rimarcato che le lacune procedurali che inficiano gli atti di conferimento di funzioni dell’Ente a soggetti esterni alla P.A., rilevabili per il tramite della carenza della motivazione del provvedimento -allorché il Legislatore ponga agli amministratori pubblici determinati vincoli di spesa, ritenendo implicitamente non utili tutte quelle spese che non rispettino i limiti da esso posti- non rappresentano meri vizi, con incidenza circoscritta alla sfera di legittimità del provvedimento, ma rendono ingiustificata e, perciò, tendenzialmente dannosa la stessa erogazione di denaro pubblico.
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Sul punto giova ricordare la diversità dei compiti assegnati alle figure del direttore dei lavori e del coordinatore della sicurezza, considerato che il primo è preposto alla direzione ed al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento mentre il secondo è tenuto a verificare durante la realizzazione dell’opera, ex art. 92, comma 1, del D.lgs. n. 81/2008, l’idoneità del Piano di Sicurezza e la corretta applicazione delle relative procedure di lavoro, a controllare che le imprese esecutrici adeguino i rispettivi piani operativi, segnalando al committente ed al responsabile dei lavori le eventuali inosservanze nonché sospendendo i lavori in caso di pericolo grave ed imminente.
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La questione dedotta in giudizio integra la fattispecie esaminata dalla citata giurisprudenza, ovvero il caso di una delibera assunta in assenza di qualsiasi congrua motivazione rispetto ai vincoli espressamente previsti dal Legislatore per il conferimento di incarichi esterni.

Oltre all’indiscutibile illegittimità della delibera, e conseguente antigiuridicità della condotta dei convenuti, risulta altresì provata in atti la concreta dannosità della scelta di gravare l’Amministrazione di costi indebiti, rinunciando ad avvalersi, anche parzialmente, come consentito dalla L.P. n. 26/1993, delle prestazioni lavorative dei numerosi e qualificati dipendenti in servizio presso l’Ufficio Tecnico.
Sicché,
devono ritenersi integrati i presupposti della responsabilità amministrativa dei convenuti.
In primo luogo,
non appare revocabile in dubbio che la condotta dei componenti della Giunta comunale e dal Segretario comunale sia stata gravemente lesiva degli obblighi di servizio, contrastando non solo con la chiara normativa in materia di conferimento di incarichi esterni nell’ambito dei lavori pubblici, ma anche con il generale criterio dell’autosufficienza dell’organizzazione amministrativa e, in definitiva, con i principi di efficienza, efficacia ed economicità nonché di legalità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.).
La violazione di tali basilari principi, sotto il profilo dell’elemento soggettivo, costituisce indice sintomatico di grave trascuratezza, negligenza ed imperizia nell’esercizio delle funzioni demandate agli amministratori comunali oltre che al segretario comunale, cui spetta il compito di vigilare sulla legittimità dell’azione amministrativa.

La totale mancanza di una motivazione che potesse giustificare l’affidamento dell’incarico esterno consente, invece, di ritenere provato l’elemento psicologico della colpa grave in capo ai convenuti, reso evidente dalla superficialità con la quale è stata disposta, in palese violazione degli obblighi di servizio e della normativa di riferimento, una rilevante spesa gravante sul bilancio comunale senza il preventivo accertamento dell’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane interne.
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2.1 La fattispecie di responsabilità amministrativa sottoposta all’attenzione del Collegio riguarda un incarico tecnico esterno affidato, secondo la tesi attorea, in violazione dell’art. 7, comma 6, del D.lgs. n. 165/2001.

In particolare il Requirente, nella domanda formulata in via principale, ha contestato ai convenuti -nelle qualità di componenti della Giunta comunale che ha adottato la delibera di conferimento dell’incarico (n. 19/2016) e di Segretario che ne ha avallato la legittimità- di aver cagionato il danno erariale di euro 17.472,02, pari alla spesa sostenuta dal Comune di Cavalese in relazione all’affidamento in favore di un geometra esterno della direzione lavori e del coordinamento della sicurezza in fase esecutiva delle opere concernenti la realizzazione di un nuovo tratto di fognatura comunale (in località Salanzada), che avrebbe dovuto essere svolto dal personale assegnato all’U.T.C..
Parte attrice, solo in “via meramente secondaria”, ha riferito il contestato danno alla violazione delle regole sulla concorrenza, essendo stato l’incarico affidato a trattativa privata senza previo confronto concorrenziale.
Avuto riguardo alla contestazione attorea principale, i difensori dei convenuti hanno affermato la conformità della delibera di Giunta comunale alla disciplina provinciale, in quanto al momento dell’adozione della stessa sussisteva un deficit organizzativo e strumentale, nell’ambito dell’Ufficio Tecnico Comunale, tale da giustificare la scelta di esternalizzare il servizio.
In relazione alla domanda risarcitoria subordinata, le stesse difese hanno poi osservato che la modalità di affidamento senza gara non contrasta con la disciplina provinciale e che la Procura, in ogni caso, non ha provato la sussistenza di un effettivo danno da concorrenza, in un contesto nel quale il professionista incaricato risulta aver operato una riduzione dei compensi rispetto alle previsioni della Tariffa professionale.
2.2 Così sintetizzate le posizioni delle parti, giova ricordare che la normativa di cui al decreto legislativo n. 165/2001 (recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”), nel quale è inserita la disposizione di cui all’art. 7, comma 6, richiamata dalla Procura Regionale, rappresenta per le Regioni a Statuto speciale e per le Province Autonome di Trento e di Bolzano una disciplina con “valenza di norme fondamentali di riforma economico sociale” (art. 1, comma 3, D.Lgs. n. 165/2001), con la quale il Legislatore statale ha inteso regolamentare l’organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche “tenuto conto delle Autonomie locali e di quelle delle Regioni e delle Province Autonome, nel rispetto dell’art. 97 comma primo della Costituzione”.
E’ opinione condivisa che la ratio dell’art. 7 del D.L.gs. n. 165/2001 -il quale, al comma 4, prevede che le Amministrazioni pubbliche curino la formazione e l’aggiornamento del personale e, al successivo comma 6, regolamenta i limiti entro i quali le Amministrazioni possono conferire incarichi esterni– sia quella di favorire l’efficienza degli Enti pubblici, realizzando la migliore utilizzazione delle risorse umane disponibili negli apparati amministrativi.
Giova, altresì, ricordare come la richiamata disciplina statale sia stata oggetto, nel tempo, di numerosi interventi di modifica che hanno reso sempre più stringenti tali limiti, al fine di prevenire danni all’Erario per spese improduttive o per ingiustificate erogazioni di denaro pubblico. Pertanto, in virtù di tale normativa,
le Amministrazioni pubbliche devono avvalersi, per lo svolgimento delle proprie funzioni, delle risorse dell’apparato istituzionale, potendo derogare a tale regola solamente nei casi di assoluta impossibilità di provvedere con il personale dipendente ed a condizione che tale circostanza risulti oggettivamente accertata con procedure formali che ne diano motivatamente conto (cfr. ex multis, Corte conti, Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale d’Appello n. 291/2012, id. n. 333/2014).
Tali prescrizioni, da rispettare obbligatoriamente al fine di una corretta gestione del capitale umano all’interno della P.A., costituiscono altrettante regole di legittimità dell’azione amministrativa, la cui inosservanza può essere oggetto di sindacato giurisdizionale da parte del Giudice contabile sotto il profilo della ragionevolezza della scelta (cfr. Cass., Sez. un., n. 1378/2006; id. n. 7924/2006; id. n. 4283/2013; id. n. 22228/2016; Corte conti, Sezione di Appello per la Sicilia n. 198/2015; id. Sezione Terza Centrale d’Appello n. 430/2017), non configurandosi, al riguardo, il lamentato travalicamento del limite al sindacato delle scelte discrezionali previsto dall’art. 1, comma 1, della L. n. 20/1994.
2.3 Per quanto riguarda la Provincia Autonoma di Trento va, innanzi tutto, rilevato che la generale materia degli incarichi di studio, ricerca, consulenza e collaborazione è disciplinata dal Capo I-bis, della L.P. n. 23/1990 (recante “Disciplina dell’attività contrattuale e dell’amministrazione dei beni della Provincia”).
In particolare, l’art. 39-quater della citata legge dopo aver disposto, al primo comma, che le disposizioni del Capo I-bis disciplinano l’affidamento di incarichi retribuiti a soggetti esterni, finalizzati all’acquisizione di apporti professionali per il miglior perseguimento dei fini istituzionali dell’Amministrazione, ne esclude espressamente l’applicazione per taluni incarichi –quali, ad esempio, quelli della rappresentanza in giudizio e del patrocinio dell’Amministrazione– con la previsione, al quinto comma, che “rimane fermo quanto previsto dalle leggi provinciali per l’affidamento di incarichi per l’esercizio di pubbliche funzioni o per incarichi di pubblico servizio, per l’esecuzione dei lavori pubblici (…)”.
Con riferimento alla specifica materia dei lavori pubblici viene, pertanto, in rilievo anche la disciplina di settore, richiamata dalle difese dei convenuti, di cui alla legge provinciale n. 26/1993, recante “Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza negli appalti”, come modificata dalla L.P. n. 10/2008.
Sotto il profilo ordinamentale, appare di interesse osservare come la citata normativa provinciale sia stata oggetto di vaglio da parte della Corte Costituzionale.
In particolare, la Consulta, nella sentenza n. 45/2010 (dal contenuto parzialmente caducatorio), ha ricordato che l’art. 8, primo comma, n. 17 del D.P.R. n. 670/1972 (Statuto speciale) attribuisce alla Provincia autonoma di Trento una competenza legislativa primaria in alcune materie specificamente enumerate, tra le quali rientra quella dei lavori pubblici di interesse provinciale.
Nell’ambito di tale decisione, il Giudice delle leggi ha osservato che tale potestà legislativa primaria si esplica nei limiti previsti dall’art. 4 dello Statuto e, quindi, in armonia con la Costituzione ed i principi dell’Ordinamento giuridico della Repubblica, con il rispetto degli obblighi internazionali, degli interessi nazionali nonché delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica (i ricordati limiti sono stati richiamati anche nella sentenza n. 187/2013 riguardante la L.P. n. 26/1993 e nella recente decisione n. 191/2017 concernente la materia delle misure di contenimento della spesa pubblica).
Ciò premesso,
reputa il Collegio, sulla base di una lettura letterale, logica e sistematica, nonché costituzionalmente orientata (art. 97 Cost.) della disciplina contenuta nella L.P. n. 26/1993, che le Amministrazioni Trentine, nell’espletamento delle funzioni che loro competono, debbano avvalersi, in via prioritaria, del personale tecnico al proprio servizio.
Infatti,
l’art. 22 della L.P. n. 26/1993 (recante “incarichi di direzione lavori”), nella formulazione applicabile e vigente ratione temporis, dispone(comma 2) che “la direzione lavori è di norma affidata ai competenti servizi tecnici delle Amministrazioni aggiudicatrici in possesso delle necessarie professionalità”, soggiungendo (comma 5) che “la direzione dei lavori può essere costituita anche nella forma del gruppo misto di direzione formato da dipendenti dell’Amministrazione e da professionisti esterni”.
Deve aggiungersi che
la normativa in riferimento prevede, in forza del richiamo contenuto nel citato art. 22 (terzo comma) alla disposizione di cui all’art. 20 (terzo comma) della medesima L.P. n. 23/1996, solo nel caso “di interventi comportanti la soluzione di complesse questioni tecniche” ovvero “in caso di esigenze organizzative delle Amministrazioni aggiudicatrici determinate da carenze anche temporanee di organico o di competenze specifiche, attestate motivatamente dai dirigenti dei servizi competenti d’intesa con il dirigente generale” la possibilità di avvalersi, anche parzialmente, di soggetti di riconosciuta e specifica competenza.
In definitiva,
solamente in presenza di comprovate carenze organizzative, da attestarsi, motivatamente, dai dirigenti dei servizi, l’Amministrazione può avvalersi di professionisti esterni, eventualmente costituendo una direzione lavori nella forma del gruppo misto di direzione, di cui all’art. 22 cit., o, nell’ipotesi non sussistano i presupposti per tale soluzione intermedia, esternalizzando totalmente l’incarico.
Va, poi, evidenziato come la normativa provinciale di cui alla L.P. n. 26/1993 all’art. 22, comma 6, preveda la possibilità sia di tenere unite che di separare le funzioni di direzione lavori e di coordinamento della sicurezza (mentre la successiva L.P. n. 2 del 09.03.2016, all’art. 10, recante “disposizioni per la progettazione e gli incarichi relativi all’architettura e all’ingegneria”, opta per una tendenziale separazione prevedendo che “gli incarichi di coordinatore per la sicurezza sono affidati ad un soggetto diverso dal progettista e dal direttore dei lavori, a meno che il responsabile del procedimento non ritenga opportuna la coincidenza tra queste due figure”).
Sul punto
giova ricordare la diversità dei compiti assegnati alle figure del direttore dei lavori e del coordinatore della sicurezza, considerato che il primo è preposto alla direzione ed al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento mentre il secondo è tenuto a verificare durante la realizzazione dell’opera, ex art. 92, comma 1, del D.lgs. n. 81/2008, l’idoneità del Piano di Sicurezza e la corretta applicazione delle relative procedure di lavoro, a controllare che le imprese esecutrici adeguino i rispettivi piani operativi, segnalando al committente ed al responsabile dei lavori le eventuali inosservanze nonché sospendendo i lavori in caso di pericolo grave ed imminente.
2.4 Tanto premesso con riguardo al quadro normativo di riferimento,
appare evidente come la richiamata disciplina preveda precisi limiti all’esternalizzazione delle attività tecniche ed obblighi l’Amministrazione a motivare congruamente gli affidamenti esterni, supportando la scelta con una previa istruttoria, compiuta dal settore competente, in ordine alle oggettive carenze di organico, strumentali o alle altre specifiche ragioni che, per legge, possono giustificare la scelta di gravare l’Amministrazione di un costo aggiuntivo per svolgere un’attività rientrante nei compiti di ufficio.
Deve, altresì, rilevarsi come la giurisprudenza contabile abbia, in più occasioni, rimarcato che le lacune procedurali che inficiano gli atti di conferimento di funzioni dell’Ente a soggetti esterni alla P.A., rilevabili per il tramite della carenza della motivazione del provvedimento -allorché il Legislatore ponga agli amministratori pubblici determinati vincoli di spesa, ritenendo implicitamente non utili tutte quelle spese che non rispettino i limiti da esso posti- non rappresentano meri vizi, con incidenza circoscritta alla sfera di legittimità del provvedimento, ma rendono ingiustificata e, perciò, tendenzialmente dannosa la stessa erogazione di denaro pubblico (Corte conti, Sezione Prima Centrale di Appello n. 224/2017; id. Sezione Appello Sicilia n. 48/2017).
Ciò posto, osserva il Collegio come la delibera di Giunta municipale n. 19/2016 -votata dai convenuti We.Si., Se.Si., Gi.Pa., Va.Gi., Va.Or., Va.Ma. e la cui legittimità è stata avallata dal Segretario comunale dott. Gi.- non rechi alcuna motivazione, così come invece previsto dalla stessa L.P. n. 26/1993, in ordine all’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse interne dell’Ufficio Tecnico Comunale, risultando del tutto inconferente la circostanza, evidenziata nella parte motiva del provvedimento, che il geometra cui veniva affidato la direzione lavori ed il coordinamento della sicurezza avesse già redatto la progettazione esecutiva dell’opera in base ad un precedente incarico.
Pertanto,
la questione dedotta in giudizio integra la fattispecie esaminata dalla citata giurisprudenza, ovvero il caso di una delibera assunta in assenza di qualsiasi congrua motivazione rispetto ai vincoli espressamente previsti dal Legislatore per il conferimento di incarichi esterni.
Oltre all’indiscutibile illegittimità della delibera, e conseguente antigiuridicità della condotta dei convenuti, risulta altresì provata in atti la concreta dannosità della scelta di gravare l’Amministrazione di costi indebiti, rinunciando ad avvalersi, anche parzialmente, come consentito dalla L.P. n. 26/1993, delle prestazioni lavorative dei numerosi e qualificati dipendenti in servizio presso l’Ufficio Tecnico.
Giova, in proposito, ricordare come nei compiti ordinari di tali dipendenti rientrasse, in base alle stesse indicazioni contenute nel P.E.G. (cfr. punto E.1/Adempimenti amministrativi e tecnici) l’attività relativa al “progettare/dirigere e controllare sotto il profilo della sicurezza le opere di competenza dell’Ufficio secondo le indicazioni dell’Amministrazione”.
Al fine di provare, in giudizio, la pretesa impossibilità del personale interno di svolgere le ricordate funzioni ordinarie, i convenuti hanno prodotto le dichiarazioni rese, in data 27/09/2017, dai dipendenti dell’Ufficio Tecnico.
Questi ultimi hanno riferito, in particolare, di non disporre dell’apparecchiatura necessaria per verificare l’inclinazione delle tubature e di non aver avuto il “tempo necessario” per occuparsi della prestazione esternalizzata, in quanto tale attività li avrebbe distolti “dalle incombenze ordinarie”. Inoltre, hanno dichiarato di non aver mai acquisito le certificazioni in materia di sicurezza.
Rileva il Collegio come in tali dichiarazioni non siano state indicate dettagliatamente né le altre incombenze asseritamente preclusive dell’espletamento delle mansioni rientranti negli ordinari compiti dell’Ufficio Tecnico, né il costo dell’attrezzatura mancante, né tanto meno l’incidenza dell’utilizzo di tale strumentazione nell’ambito dell’attività esternalizzata.
Con riguardo, poi, alla dichiarazione dei dipendenti concernente la mancanza, all’atto dell’assunzione della delibera n. 19/2016, dei requisiti per svolgere il ruolo di Coordinatore della sicurezza, di cui all’art. 98 del Dlgs n. 81/2008 -non avendo i dipendenti dell’U.T.C. mai frequentato i previsti corsi e, quindi, acquisito la necessaria certificazione- deve rilevarsi come tale carenza non precludesse, vista la possibilità di separare le funzioni di D.L. e di Coordinatore della sicurezza, di affidare ad almeno uno dei numerosi professionisti interni (tre geometri ed un architetto), l’attività di direzione lavori.
In ragione di quanto innanzi esposto,
devono ritenersi integrati i presupposti della responsabilità amministrativa dei convenuti.
In primo luogo,
non appare revocabile in dubbio che la condotta dei componenti della Giunta comunale e dal Segretario comunale sia stata gravemente lesiva degli obblighi di servizio, contrastando non solo con la chiara normativa in materia di conferimento di incarichi esterni nell’ambito dei lavori pubblici, ma anche con il generale criterio dell’autosufficienza dell’organizzazione amministrativa e, in definitiva, con i principi di efficienza, efficacia ed economicità nonché di legalità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.).
La violazione di tali basilari principi, sotto il profilo dell’elemento soggettivo, costituisce indice sintomatico di grave trascuratezza, negligenza ed imperizia nell’esercizio delle funzioni demandate agli amministratori comunali oltre che al segretario comunale, cui spetta il compito di vigilare sulla legittimità dell’azione amministrativa.

Non ritiene, invece, il Collegio che le evidenze processuali dimostrino che i componenti della Giunta comunale ed il Segretario abbiano mantenuto in un voluto stato di inefficienza organizzativa l’Ufficio Tecnico comunale e che, in particolare, secondo quanto affermato dal Pubblico Ministero, “la mancata acquisizione (…) dell’attestato inerente al coordinamento sicurezza (benché normale bagaglio del geometra professionista) risponda alla precisa volontà dell’Amministrazione di favorire professionisti esterni (con la connivenza delle risorse interne dell’Ufficio Tecnico Comunale)”.
Si osserva, in proposito, come la reiterazione degli incarichi nel biennio 2015/2016, enfatizzata dal Requirente, non sia di per sé sufficiente a provare il prospettato “concorso” illecito volto a favorire soggetti terzi.
La totale mancanza di una motivazione che potesse giustificare l’affidamento dell’incarico esterno consente, invece, di ritenere provato l’elemento psicologico della colpa grave in capo ai convenuti, reso evidente dalla superficialità con la quale è stata disposta, in palese violazione degli obblighi di servizio e della normativa di riferimento, una rilevante spesa gravante sul bilancio comunale senza il preventivo accertamento dell’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane interne.
Tale circostanza risulta evidenziata nella stessa relazione del dirigente del Servizio Autonomie Locali della Provincia Autonoma di Trento ed è accennata anche nelle dichiarazioni rese innanzi al P.M, in data 24/10/2017, dal consigliere comunale che ha dato avvio, con il proprio esposto, all’indagine della Procura contabile.
Reputa il Collegio che quest’ultima acquisizione istruttoria, contrariamente a quanto sostenuto dalle parti convenute, sia stata ritualmente assunta dalla Procura Regionale in piena osservanza dell’art. 67, settimo comma, del Codice di Giustizia Contabile. Disposizione, quest’ultima, che consente all’Inquirente di svolgere attività istruttoria anche successivamente all’invito a dedurre nel caso in cui, come nella fattispecie in esame, vi sia stata la necessità di compiere accertamenti su ulteriori elementi di fatto emersi a seguito delle controdeduzioni.
Vanno pertanto respinte le eccezioni delle difese in ordine all’inutilizzabilità di tale atto istruttorio, dovendo altresì rilevarsi come il contenuto di tali dichiarazioni non risulti, peraltro, determinante al fine del decidere, emergendo per tabulas l’illegittimità della delibera di Giunta.
2.5 Non è poi revocabile in dubbio il danno subito dal Comune di Cavalese che, in esecuzione dell’illegittima delibera n. 19/2016, ha sostenuto, per remunerare il professionista esterno, la complessiva spesa di euro 17.472,02, di cui euro 13.057,98 per la direzione lavori ed euro 4.414,04 per l’attività di coordinamento della sicurezza.
Ai fini della misura del risarcimento eziologicamente imputabile alla condotta dei convenuti ritiene poi il Collegio, per le considerazioni che si andranno di seguito ad esporre, di addivenire ad una minore quantificazione rispetto al petitum richiesto da parte attrice.
Giova, al riguardo, premettere che
nel giudizio di responsabilità amministrativa, ove si tratti di responsabilità per colpa grave, la natura personale e parziaria dell’obbligazione risarcitoria consente al Giudice di tener conto di eventuali comportamenti concorrenti di soggetti estranei al giudizio che costituendo, anche in parte, il motivo dell’insorgenza del nocumento lamentato dall’Amministrazione riducano la responsabilità del convenuto (Corte conti, Sezione Prima Centrale d’Appello n. 435/2015; id. Sezione Seconda Centrale d’Appello n. 156/2013; id. Sezione Terza Centrale d’Appello n. 156/2010).
Sostanzialmente ricognitiva di tale orientamento giurisprudenziale risulta la disposizione di cui all’art. 83 del Codice di Giustizia Contabile (D.L.gs. n. 174/2016) che, pur vietando la chiamata in giudizio su ordine del Giudice, gli consente di eseguire un accertamento incidentale su eventuali condotte concausali, ai soli fini dell’esatta determinazione delle quote di danno da porre a carico dei soggetti evocati in giudizio, con l’ulteriore previsione, nei casi in cui emergano fatti nuovi rispetto a quelli posti a base dell’atto introduttivo -circostanza, quest’ultima non concretatasi nel caso di specie- della trasmissione degli atti al P.M.
Nello specifico, il danno azionato in via principale da parte attrice appare il frutto del concorso di diverse responsabilità imputabili ai vari organi dell’Ente, tra le quali vanno considerate anche quelle riferibili alle evidenti disfunzioni organizzative presenti nell’Ufficio Tecnico Comunale.
A tal proposito è significativo rilevare come nessuno dei dipendenti in servizio presso tale Ufficio, in possesso dei prescritti requisiti (diploma di geometra o di laurea in architettura), abbia mai partecipato ai corsi necessari a conseguire le certificazioni in materia di coordinamento della sicurezza dei lavori pubblici, nonostante nei compiti ordinari degli stessi rientrasse quello di “controllare sotto il profilo della sicurezza le opere di competenza dell’Ufficio secondo le indicazioni dell’Amministrazione” (cfr. PEG 2015 e 2016).
A tale carenza della formazione del personale, con riguardo al delicato e rilevante settore della sicurezza delle opere comunali, così come con riferimento alla generale efficienza del Settore, avrebbero dovuto porre cura e rimedio, in primo luogo, i responsabili dell’Ufficio Tecnico.
Oltre che del cennato contributo causale da parte di soggetti estranei al giudizio, ai fini della corretta imputazione del danno ai convenuti, reputa il Collegio di considerare anche la parziale utilitas conseguita dall’Amministrazione danneggiata in relazione allo svolgimento dell’attività concernente il coordinamento della sicurezza dei lavori, remunerata al geometra incaricato con l’importo di euro 4.414,04, che i dipendenti dell’Ufficio Tecnico, oggettivamente, non potevano svolgere in relazione al provato mancato conseguimento delle necessarie certificazioni previste dall’art. 98 del D.Lgs. n. 81/2008.
Come evidenziato da recente giurisprudenza del Giudice di appello, con la norma di cui all’art. 1, comma 1-bis. della legge n. 20/1994 –secondo la quale “
nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata, in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità”- il Legislatore ha inteso affermare la natura sostanziale, e non meramente formale, della responsabilità amministrativa, sicché il Giudice contabile non può “denegare l’ingresso alla valutazione dei vantaggi conseguiti dall’Amministrazione sul presupposto dell’illegittimità delle condotte, poiché trattasi di un ragionamento tautologico, che esclude l’inequivoca applicazione dell’art. 1-1-bis della legge n. 20 del 1994 (cfr. Sezione Prima Centrale d’Appello n. 508/2017).
Ciò posto, in accoglimento della domanda risarcitoria formulata in via principale dal Pubblico Ministero -e ritenuta assorbita la domanda subordinata prospettata dal Requirente “solo in via meramente secondaria” con riferimento al danno alla concorrenza (da ritenersi, quest’ultimo, non provato)- reputa il Collegio che il danno imputabile alle condotte gravemente colpevoli dei convenuti, con riguardo al nocumento derivato al bilancio del Comune di Cavalese per la violazione della normativa in materia di incarichi esterni, debba limitarsi, per le ragioni innanzi esposte (concorso causale nel danno da parte di soggetti estranei al giudizio e parziale utilitas conseguita dal Comune) alla quota del 50% del richiesto importo di condanna.
Non sussistono, invece, i presupposti per l’applicazione del generale potere riduttivo, in relazione all’evidente gravità delle condotte, per la macroscopica violazione delle procedure di legge concernenti l’esternalizzazione degli incarichi.
Conclusivamente, disattesa ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione, deve disporsi la condanna dei convenuti al pagamento, in favore del Comune di Cavalese, del complessivo importo di euro 8.736,00 (ottomilasettecentotrentasei/00), da suddividersi in parti uguali fra gli stessi (per un settimo ciascuno, ovvero euro 1248,00 a carico di ogni convenuto). Tale importo va maggiorato della rivalutazione monetaria dalla data dell’indebito esborso (di cui al mandato di pagamento n. 1051 del 06/04/2017) sino alla pubblicazione della sentenza e degli interessi legali, sulla sorte capitale rivalutata, da quest’ultima data all’effettivo soddisfo.
In ragione della soccombenza in giudizio, i convenuti sono condannati al pagamento, in solido, delle spese di giudizio in favore dello Stato nella misura determinata in dispositivo.
In ordine alle statuizioni di condanna nei confronti dei convenuti si ordina, a cura della Segreteria, la spedizione di copia della presente sentenza in forma esecutiva all’ufficio del P.M., ai sensi dell’art. 212 del Codice di Giustizia Contabile (D.Lgs. n. 174/2016), per gli ulteriori incombenti di sua competenza di cui agli artt. 213 e seguenti C.G.C.
PER QUESTI MOTIVI
la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Trentino Alto Adige/Südtirol - sede di Trento, definitivamente pronunciando, condanna i convenuti We.Si., Se.Si., Gi.Pa., Va.Gi., Va.Or., Va.Ma. e Gi.Ma. al pagamento, da suddividersi in parti uguali fra gli stessi, della complessiva somma di euro 8.736,00 (ottomilasettecentotrentasei/00) in favore del Comune di Cavalese, oltre rivalutazione monetaria, per come in motivazione, ed interessi legali dalla pubblicazione della sentenza all’effettivo soddisfo e, per l’effetto, li condanna in solido al pagamento delle spese di giudizio in favore dello Stato, che sono liquidate in euro 1.083,36 (euro milleottantatre/36) (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 21.09.2018 n. 34).

SEGRETARI COMUNALIDanno erariale al segretario che si è liquidato indennità non dovute.
La retribuzione di direttore generale in Comuni con meno di 100mila abitanti, le indennità di risultato senza che siano stati fissati precedentemente gli obbiettivi e la retribuzione individuale di anzianità non dovuta sono le poste di danno attribuite in via diretta al beneficiario che in qualità di segretario comunale rivestiva una posizione che costituisce la massima espressione amministrativa di un ente locale.

Queste sono le indicazioni della Corte dei conti della Toscana con la sentenza 07.09.2018 n. 217.
I fatti contestati
La procura erariale ha contestato al sindaco e al segretario comunale l'erogazione di compensi non dovuti e in particolare, un'indennità di direttore generale fuori dai presupposti previsti dalle norme, l'erogazione della retribuzione di risultato massima nonostante la mancata assegnazione di obiettivi ex ante e, infine, l'erogazione di una retribuzione individuale di anzianità interamente recuperabile in quanto avvenuta con occultamento doloso e quindi non prescritta.
A seguito delle deduzioni del sindaco che aveva anche richiesto un parere a un avvocato esterno in merito alle indennità corrisposte, la Procura ne ha escluso la responsabilità concentrando la propria attenzione sul solo segretario comunale anche in considerazione della sua peculiare posizione di massima espressione amministrativa di un ente locale.
Il segretario ha impostato la sua difesa sul maggior danno erariale della Ria evidenziando l'archiviazione del fatto doloso da parte della procura penale. La Corte dei conti, ha ribadito l'indipendenza del giudizio contabile su quello penale, e ha condiviso le proposte di danno erariale così come formulate dalla procura.
Sulla retribuzione di direttore generale
In merito alla retribuzione aggiuntiva di direttore generale, il collegio contabile ha rilevato come la figura del direttore generale, che precedentemente poteva anche essere attribuita al segretario comunale con specifica indennità, è stata eliminata dalla legge 191/2009 per i comuni con meno di 100mila abitanti. Pertanto le retribuzioni corrisposte e non dovute, per gli anni non prescritti, sono state considerate danno erariale da addebitare alla convenuta.
Sulla retribuzione di risultato
L'altra posta di danno è l'erogazione della retribuzione di risultato che le disposizioni contrattuali (articolo 42 del Ccnl del 16.05.2001) correlano al grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati con valutazione dei risultati conseguiti e verifica e definizione di meccanismi e strumenti di monitoraggio dei costi, dei rendimenti e dei risultati. La norma richiede la preventiva assegnazione di obiettivi specifici, il successivo accertamento dei risultati raggiunti e infine la fissazione di parametri per la corretta misurazione degli stessi risultati.
Alla richiesta della procura di fornire documentazione in merito, il segretario non ha chiarito in alcun modo i criteri e gli indicatori utilizzati per la valutazione, in difformità da quanto stabilito sia in sede amministrativa che giudiziaria (parere Aran n. Seg-026; parere del ministero dell'Interno 30.11.2012; delibera Corte dei conti Lombardia n. 63/2008 e sentenza Corte dei conti Lazio n. 71/2018).
Sull'importo della Ria
L'ultima posta di danno erariale accertata si riferisce alla maggior quota di Ria percepita, che sulla base di una certificazione della convenuta era stata fissata in 167 euro mensili anziché annuali come sarebbe dovuta essere. La presenza dell'autocertificazione rende dolosa l'attribuzione della maggiore retribuzione e conseguentemente annulla l'effetto della prescrizione permettendo quindi di effettuare i conteggi del danno sull'intero periodo.
In particolare, gli addebiti mossi alla convenuta partono dall'occultamento doloso e dalla dichiarazione resa all'ente. Il dolo è configurato non solo nel fatto che il segretario comunale non ha ottemperato all'obbligo giuridico di informare, ma anche perché ha adottato comportamenti volti a perpetrare l'inganno comunicando fatti non corrispondenti al vero e creando un illecito affidamento (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 24.09.2018).

SEGRETARI COMUNALIDanno erariale ridotto al segretario che sbaglia per «troppo lavoro».
L'ingiustificato aumento delle fatture di lavori di somma urgenza liquidati, senza la necessaria procedura prevista per i debiti fuori bilancio, rappresenta danno erariale da addebitare al responsabile del servizio.

La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regionale Abruzzo, con la sentenza 06.09.2018 n. 109 ha, tuttavia, mostrato clemenza nei confronti del segretario comunale in quanto oberato da troppi incarichi.
La vicenda
Un segretario comunale a scavalco di un Comune, cui erano state affidate anche le funzioni di responsabile dei lavori pubblici, è stato rinviato a giudizio contabile per aver liquidato fatture, a seguito di lavori affidati in somma urgenza per il rifacimento della rete idrica, senza procedere al riconoscimento del debito fuori bilancio, in assenza di impegni nell'anno di riferimento e per importi superiori a quelli affidati.
In particolare, ha osservato la Procura contabile, la violazione dell'articolo 191, comma 4, del Tuel sul riconoscimento del debito fuori bilancio non ha consentito al consiglio comunale di valutare l'utilità ricevuta, violando il principio contabile dell'impegno di spesa. Inoltre, le maggiori spese liquidate e richieste dalla società appaltatrice risultavano superiori agli importi dei lavori affidati all'inizio, senza alcuna verifica sulla correttezza degli importi maggiori successivamente richiesti.
La Procura, dall'importo complessivo ha, tuttavia, scomputato un valore pari al 40% in compresenza del parere del responsabile finanziario che aveva espresso il proprio parere positivo, per un importo di danno quantificato, a seguito della riduzione, in circa 6.577 euro. Secondo il convenuto, tuttavia, il suo comportamento è stato indirizzato al perseguimento dell'interesse pubblico; i pagamenti effettuati hanno permesso, in ogni caso, di evitare la richiesta dei danni che la rete idrica fatiscente e la strada dissestata e franata avrebbero causato.
La conferma del danno
Secondo i giudici contabili è indubbio che le spese sopportate dall'ente locale fossero maggiori di quelle inizialmente affidate alla ditta, ma la colpa grave è consistita anche nella violazione delle cogenti norme di carattere amministrativo-contabile e sulle somme pagate praticamente «sulla fiducia», in difetto di una rituale constatazione della effettiva natura e della regolare esecuzione delle prestazioni fatturate.
In altri termini, non può non essere addebitato al segretario comunale la corretta procedura che avrebbe dovuto essere effettuata per i mancati impegni di spesa e, soprattutto, del riconoscimento del debito fuori bilancio e dell'accertamento di effettiva utilità da parte del consiglio comunale dei lavori effettuati.
La riduzione disposta dal collegio contabile
Accertato il danno erariale, per oggettiva responsabilità del segretario comunale, tuttavia, il danno quantificato dalla Procura deve essere sostanzialmente ridotto, con massima ampiezza del potere attribuito alla Corte dei conti.
Nel caso di specie, precisa il Collegio contabile abruzzese, oltre all'abbattimento già disposto dalla Procura in merito alla compartecipazione del danno da parte del responsabile finanziario, militano per altre riduzioni anche la condizione lavorativa del segretario comunale impegnato «a scavalco» in più enti locali contemporaneamente e onerato della responsabilità del servizio Lavori Pubblici presso il Comune cui il danno è stato recato.
Queste condizioni impongono una riduzione pari a circa il 70% del danno lui attribuito, mediante un importo addebitabile di 2.000 euro rispetto ai 6.577 del danno complessivo attribuito (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 13.09.2018).
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MASSIMA
L’azione di responsabilità è fondata, nei termini di seguito indicati.
Sostanzialmente incontestati i fatti di causa, per la parte che assume rilievo ai fini del decidere,
sussistono tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativo-contabile.
Il convenuto era, all’epoca dei fatti, in rapporto di servizio con una pubblica amministrazione, nella sua qualità di Segretario Comunale e responsabile del servizio Lavori Pubblici del Comune di Bomba (CH).
Il danno è costituito dall’aggravio di spesa sopportato dall’ente locale in relazione alla liquidazione e al pagamento di fatture in violazione delle cogenti norme di carattere amministrativo-contabile richiamate in citazione ed indicate in narrativa; si tratta, in buona sostanza, di somme pagate praticamente “sulla fiducia”, in difetto di una rituale constatazione della effettiva natura e della regolare esecuzione delle prestazioni fatturate, divergenti in aumento rispetto ai preventivi originariamente assentiti, nonché in mancanza non solo dei correlati impegni di spesa, ma anche del riconoscimento del debito fuori bilancio e dell’accertamento di effettiva utilità per l’ente dei lavori stessi.
Né vale per il convenuto eccepire la mancata prova della “disutilità” delle opere realizzate o dell’assenza di causa dei pagamenti; a fronte delle contestate violazioni e dell’assenza dei formali provvedimenti di riconoscimento del debito e di accertamento dell’utilità, nonché in mancanza dei verbali di regolare esecuzione dei lavori eseguiti, cioè in difetto delle documentate procedure di legge, grava su di lui l’onere di dare adeguata dimostrazione del fatto che le irregolarità in parola non hanno prodotto alcun danno in concreto, cioè che i pagamenti possano essere giustificati sul piano sostanziale.
A fronte di pagamenti non giustificati secondo le procedure di legge, grava sulla Procura l’onere di provare l’esecuzione del pagamento in assenza dei presupposti di legge, mentre il convenuto dovrà dimostrare, in via d’eccezione, il sostanziale buon esito della spesa, non potendosi pretendere dalla Procura la prova negativa della assenza di utilità della spesa stessa.
L’elemento soggettivo della colpa grave, in capo al convenuto, è reso evidente dalla violazione di elementari norme in materia di assunzione degli impegni di spesa e di esecuzione dei lavori pubblici, come puntualmente ricostruito nell’atto di citazione; al riguardo, la Sezione condivide ed intende far integralmente proprie le considerazioni svolte dal Pubblico Ministero.
Il nesso causale è insito nella diretta consequenzialità tra la negligente condotta del convenuto (che, nella sua duplice veste di Segretario e di responsabile del servizio Lavori Pubblici avrebbe dovuto sovrintendere ai lavori in questione e non avrebbe dovuto liquidare le fatture in mancanza dei presupposti di legge) e l’esborso sostenuto.
Sussistono, peraltro, nella fattispecie i presupposti per concedere una cospicua riduzione dell’addebito, esercitando con la massima ampiezza il potere in tal senso intestato alla Corte dei conti.
Invero, nel caso in questione, per quanto gravemente rimproverabile appaia il comportamento del convenuto, deve tenersi conto anche del fatto che si è trattato di una vicenda problematica, efficacemente descritta nella memoria di costituzione, connotata dalla indifferibilità, urgenza e difficoltà dei lavori, nonché dalla sussistenza di una previa ordinanza sindacale che ne disponeva l’immediata esecuzione con oneri a carico del bilancio successivo; v’era, in più, il parere favorevole della responsabile dei servizi finanziari (per cui il Pubblico Ministero ha già riconosciuto lo scomputo di una quota del 40% dell’addebito).
E’ altresì verosimile che, in mancanza di evidenze specifiche ed incontrovertibili sul punto, le spese eseguite possano essere andate almeno in parte a vantaggio della collettività amministrata.
Va considerata, ancora, la peculiare situazione del convenuto Segretario comunale (della cui buona fede peraltro non si è mai dubitato) impegnato “a scavalco” in più enti locali contemporaneamente e onerato della responsabilità del servizio Lavori Pubblici presso il Comune di Bomba all’epoca dei fatti.
Da ultimo, rilevano ragioni di equità.
La stessa Procura Regionale, in citazione, ha espresso parere favorevole all’accesso al rito monitorio ed ha indicato, in via subordinata, un danno di circa 2.300 euro, nell’eventualità che fosse accertata l’utilità per l’ente dei lavori eseguiti.
Tutto ciò premesso e considerato, si ritiene di poter determinare in complessivi euro 2.000,00 (da intendersi già comprensiva di accessori fino alla data della sentenza) l’importo del danno da porre concretamente a carico del convenuto. Spettano interessi legali dalla sentenza al saldo.

luglio 2018

SEGRETARI COMUNALISui diritti di rogito spunta il rischio debiti fuori bilancio.
Sui diritti di rogito spunta il rischio debiti fuori bilancio.
È una delle possibili conseguenze della recente deliberazione 30.07.2018 n. 18 con cui la sezione delle autonomie della Corte dei conti (si veda ItaliaOggi del 27/07/2018) ha messo la parola fine alla telenovela sulla spettanza di tali emolumenti, allineandosi all'orientamento espresso dal giudice ordinario e modificando la propria precedente interpretazione restrittiva.
Come noto (si veda ItaliaOggi del 22.04.2016), la questione nasce dall'art. 10, comma 2-bis, del dl 90/2014: esso dispone che i diritti di rogito spettano «negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno la qualifica dirigenziale», in misura comunque non superiore a un quinto dello stipendio in godimento.
Tale norma ha dato luogo a due interpretazioni diverse: da un lato, si è affermato che l'emolumento competerebbe esclusivamente ai segretari di enti di piccole dimensioni collocati in fascia C, dall'altro lato si è argomentato che negli enti privi di personale con qualifica dirigenziale i diritti spettano a prescindere dalla fascia professionale in cui è inquadrato il segretario.
La magistratura contabile ha sposato la prima tesi, sebbene con non poche oscillazioni che avevano reso necessario, come detto, un primo intervento chiarificatore delle Autonomie con la deliberazione 24.06.2015 n. 21.
Sul fronte opposto, si sono schierati compatti i tribunali del lavoro, che aditi dai segretari esclusi hanno sempre accolto i ricorsi. Da qui, il cambio di rotta, sollecitato dalla sezione regionale di controllo per il Veneto e imposto dalla necessità di pervenire finalmente a una soluzione definitiva «rispettosa di un principio di coerenza sistematica» dell'ordinamento.
Insomma, la Corte si è adeguata, pur senza rinunciare a rimarcare le differenze fra il proprio percorso valutativo e quello fatto proprio dal giudice ordinario: mentre quest'ultimo privilegia, sulla base dell'interpretazione letterale di una norma poco chiara, l'interesse patrimoniale particolare della categoria dei segretari, la prima aveva optato per un'interpretazione funzionale al conseguimento dell'interesse pubblico a garantire maggiori entrate in favore degli enti locali.
A questo punto, quindi, i ragionieri possono procedere a liquidare i diritti di rogito. Per il pregresso, è certamente legittimo l'utilizzo delle somme che nel frattempo sono state prudenzialmente accantonate (anche se ciò ha un impatto negativo sul pareggio di bilancio, almeno fino a che non saranno recepite le pronunce della Consulta sulla piena disponibilità dell'avanzo).
Le amministrazioni che non avessero proceduto in tal senso, invece, potrebbero trovarsi di fronte addirittura a dei debiti fuori bilancio, avendo usufruito di un servizio (che si è scoperto poi essere) oneroso senza le necessarie coperture. Si tratterebbe di un paradosso evidente, per evitare il quale, però, è necessario forzare le attuali regole contabili. Non è escluso, quindi, che la Corte debba tornare nuovamente sul tema
(articolo ItaliaOggi dell'08.08.2018).

SEGRETARI COMUNALI: In riforma del primo principio di diritto espresso nella deliberazione 24.06.2015 n. 21, alla luce della previsione di cui all’art. 10, comma 2-bis, del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114, i diritti di rogito, nei limiti stabiliti dalla legge, competono ai segretari comunali di fascia C nonché ai Segretari comunali appartenenti alle fasce professionali A e B, qualora esercitino le loro funzioni presso enti nei quali siano assenti figure dirigenziali.
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5. La questione, all’esame della Sezione, ripropone il quesito circa la riconoscibilità o meno -ancorché nei limiti indicati dalla legge di riforma della materia de qua (articolo 10, comma 2-bis, del d.l. n. 90/2014)- dei proventi discendenti dall’attività rogatoria espletata dai Segretari comunali, ove questi ultimi, ancorché appartenenti alle fasce professionali A e B, esercitino le loro funzioni presso enti nei quali siano assenti figure dirigenziali.
Occorre preliminarmente precisare che la necessità di un ulteriore intervento da parte di questa Sezione si impone in quanto le reiterate ed univoche, nel merito, pronunce del giudice del lavoro, oltre a far prefigurare la, non remota, possibilità di ulteriori repliche di tali pronunciamenti, mettono in evidenza la progressiva disapplicazione di uno dei due principi di diritto pronunciati da questa Sezione nella ricordata delibera ed il diffondersi di aspetti di disomogeneità e frammentarietà nei modi di risolvere la medesima questione.
Si tratta di pronunce che, ovviamente, si fondano su un percorso valutativo che si differenzia radicalmente da quello della Sezione delle autonomie. Una differenza che rileva sia in ordine alla situazione giuridica soggettiva considerata nella tutela azionata dai segretari che ricorrono al giudice del lavoro e cioè il diritto patrimoniale soggettivo all’emolumento, sia per quel che riguarda l’individuazione dei parametri normativi di riferimento che portano all’accertamento costitutivo del diritto alla percezione dei diritti di rogito, vale a dire la verifica “tout court” del presupposto che dà titolo all’attribuzione patrimoniale e cioè l’assenza di figure dirigenziali nella sede di servizio. In sostanza si evidenzia la funzione di reintegrazione del patrimonio del ricorrente che si assume illegittimamente leso dal diniego opposto dall’amministrazione di servizio al riconoscimento di un diritto soggettivo perfetto.
Questa Sezione, nella deliberazione 24.06.2015 n. 21 ha privilegiato, invece, una interpretazione della norma funzionale al conseguimento dell’interesse pubblico a garantire maggiori entrate in favore degli enti locali che fa recedere l’interesse (patrimoniale) particolare del segretario comunale, “fatta salva l’ipotesi della fascia professionale e della condizione economica che meno garantisca il singolo segretario a livello retributivo”.
Ciò detto, il percorso argomentativo per una nuova valutazione degli aspetti di diritto del tema posto deve muovere dalla verifica di una compatibilità logica tra gli aspetti sostanziali sottesi al consolidato indirizzo giurisprudenziale che connota gli accertamenti costitutivi del giudice del lavoro e quelli sottesi alla prospettazione della questione che aveva indirizzato questa Corte nell’analizzare l’articolo 10, comma 2-bis, del d.l. n. 90/2014 che è sfociato, poi, nella deliberazione 24.06.2015 n. 21: garantire, nell’ottica di un contemperamento tra due interessi diversi, maggiori entrate agli enti locali, così da salvaguardare un superiore interesse pubblico, qual è la concreta tutela della finanza locale.
In sostanza, nel definire il perimetro dell’azione di contemperamento disegnato dal legislatore con la previsione legislativa in argomento, questa Sezione ha individuato due aspetti meritevoli di tutela: garantire maggiori entrate alle amministrazioni locali, salvaguardando, nel contempo, gli specifici interessi patrimoniali della sola categoria professionale dei Segretari comunali di fascia C, la cui tutela rinviene la sua qualificazione in una finalità perequativa necessaria a sopperire a situazioni stipendiali meno favorevoli.
Opinando diversamente, il giudice del lavoro, così come una parte della giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo, nel privilegiare l’interpretazione letterale della norma, hanno, al contrario, ampliato l’area di legittimazione alla percezione dei diritti di rogito, individuandone il presupposto nell’assenza di figure dirigenziali nell’ente in cui è prestato il servizio.
Logico corollario di tale assunto è, pertanto, una dilatazione del suddetto contemperamento fino al punto di prevenire il sacrificio di ulteriori posizioni di vantaggio quali sono da considerare quelle dei segretari comunali appartenenti alle fasce A e B che però prestano servizio in enti privi di dirigenza.
In proposito vale considerare che,
verosimilmente, la ratio della disposizione non è da individuarsi nella carenza in sé nell’ente di personale con qualifica dirigenziale, circostanza che da sola non consente di costruire concettualmente la logica dell’attribuzione, ma nel fatto che tale carenza influisce sulla consistenza del trattamento economico, tenuto conto della disciplina delle sue specifiche componenti che risentono, nella loro quantificazione, della correlazione alle dimensioni dell’ente dove il segretario presta servizio.
Tale azione di conformazione della situazione di fatto alla norma, prodotta dalle sentenze del G.O. in quanto declinata in reiterate pronunce, assume la sostanziale consistenza di parametro di valutazione alla luce del quale va ridefinito il suddetto perimetro.
In questa operazione di rivisitazione del principio di diritto espresso dalla Sezione delle autonomie nella delibera più volte richiamata, si concretizza la verifica di compatibilità tra indirizzo del giudice ordinario, del quale non può non prendersene atto ed orientamento della Corte dei conti.
In altri termini il predetto indirizzo assurge anch’esso, come appena ricordato, a sostanziale parametro di riferimento oggettivo, in punto di diritto, nella decisione della questione di massima.
Per le ragioni esposte ed in considerazione della fondamentale regola di giudizio per cui è compito del Giudice utilizzare ogni strumento ermeneutico che gli consenta di pervenire ad una soluzione del caso sottoposto al suo esame e rispettosa di un principio di coerenza sistematica,
si ritiene maggiormente aderente ai motivati parametri di riferimento, in punto di diritto, accedere ad una interpretazione letterale della norma.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per il Veneto con la deliberazione 18.06.2018 n. 192, enuncia il seguente principio di diritto:
In riforma del primo principio di diritto espresso nella deliberazione 24.06.2015 n. 21, alla luce della previsione di cui all’art. 10 comma 2-bis, del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114, i diritti di rogito, nei limiti stabiliti dalla legge, competono ai segretari comunali di fascia C nonché ai Segretari comunali appartenenti alle fasce professionali A e B, qualora esercitino le loro funzioni presso enti nei quali siano assenti figure dirigenziali” (Corte dei Conti, Sez. autonomie, deliberazione 30.07.2018 n. 18).

SEGRETARI COMUNALIDiritti di rogito a tutti i segretari. Se sono insediati in sedi comunali prive di dirigenti. La sezione autonomie della Corte conti fa dietrofront dopo anni di contenziosi e incertezze.
Diritti di rogito a tutti i segretari Diritti di rogito a tutti i segretari comunali di qualsiasi qualifica, se insediati in sedi di comuni privi di dirigenti. Si va verso un'interpretazione estensiva delle previsioni contenute nell'articolo 10, comma 2-bis, del dl 90/2014, che ha inteso abolire la compartecipazione ai diritti di rogito per i segretari comunali operanti negli enti con qualifica dirigenziale.
La Corte dei conti, sezione delle autonomie (deliberazione 30.07.2018 n. 18), modificando di 180 gradi il proprio avviso sul tema, espresso con la deliberazione 24.06.2015 n. 21, da un lato risolve un problema concreto che si trascina da anni, dall'altro torna a porre in maniera molto forte il grave problema della funzione di controlli cosiddetti collaborativi della Corte dei conti, regolati dall'articolo 7 della legge 131/2003.
Tale disposizione consente a regioni e comuni di richiedere alle sezioni regionali di controllo pareri in materia di contabilità pubblica, che la magistratura contabile esprime in assolvimento ai propri compiti di collaborazione ai fini del coordinamento della finanza pubblica. Tuttavia, con l'andare degli anni e, soprattutto, con il moltiplicarsi di una serie di norme e regole dettate più da logiche di efficienza operativa e gestionale, da una visione quasi esclusivamente finanziaria, si è tracciato un confine molto forte tra le esigenze della cosiddetta amministrazione «attiva», consistente nel concreto agire, e l'amministrazione «consultiva», cui latamente poter ricondurre la funzione collaborativa della Corte dei conti, che resta, comunque, giurisdizionale.
L'occhio attento in via esclusiva al coordinamento della finanza pubblica, nel caso dei diritti di rogito ha creato un cortocircuito incredibile tra funzione giurisdizionale della magistratura contabile, funzione amministrativa e giurisdizione civile.
I comuni, infatti, sono stati investiti dalle richieste, legittime, dei segretari di ottenere il pagamento della compartecipazione ai diritti di rogito, ma hanno negato queste richieste, col problema, però, di accantonare le somme in vista di possibili vertenze davanti al giudice civile. Le cause non sono certo mancate e a partire dal 2016 le sentenze dei giudici del lavoro favorevoli ai segretari e fortemente critiche nei confronti della Corte dei conti si sono moltiplicate.
Un caos che ha prodotto tensioni, ma soprattutto costi amministrativi e giudiziari che oggettivamente sono andati ben al di là degli effetti sulla finanza pubblica che si volevano preservare: senza dimenticare che i segretari comunali compartecipano ad un'entrata, dunque i diritti di rogito sono integralmente e abbondantemente finanziati.
Si tratta di un cortocircuito già visto ormai troppe volte. Lo stesso è accaduto per gli incentivi per le funzioni tecniche: anche qui la sezione autonomie ha prima ritenuto che fossero al di fuori del tetto della spesa per il salario accessorio, per poi cambiare opinione, dopo aver indotto il legislatore ad una sorta di interpretazione autentica con la legge di bilancio 2018. Ancora aperti sono i problemi sulla qualificazione della spesa per gli incarichi dirigenziali a contratto: mentre la legge esclude la spesa conseguente ai contratti a termine regolati dall'articolo 110 del dlgs 267/2000 dal tetto alla spesa per lavoro flessibile, la sezione autonomia è rimasta ancora all'inclusione di tale spesa nel vincolo, ma molte sezioni regionali contraddicono questa visione.
Di recente, la sezione Puglia ha aperto un nuovo fronte di confusione: ha ritenuto priva di efficacia la dichiarazione congiunta n. 5 al Ccnl 21.05.2018, il cui scopo consiste nell'escludere che l'articolo 67, comma 7, del contratto possa essere letto nel senso di scaricare sul fondo della contrattazione decentrata i maggiori oneri per le posizioni di sviluppo derivanti dalle progressioni orizzontali e per l'indennità annua di euro 83,20 che scatta dal 2019.
La funzione «collaborativa» della Corte dei conti finisce troppe volte per scontrarsi con esigenze di carattere sostanziale o con la visione di altre giurisdizioni. La legge 131/2003 sconta il vizio, per altro, dell'assenza di contraddittorio: i pareri vengono resi dalla magistratura contabile senza sentire alcuna controparte. Né sui pareri, essendo espressi nell'esercizio di una funzione giurisdizionale, sono ammessi gravami o ricorsi.
Insomma, se non ci ripensa la stessa magistratura contabile, quanto espresso con le delibere resta invariabile: le amministrazioni non ritengono di avere la forza per superare con ragionate motivazioni i contenuti di quelli che, comunque, restano pareri. E così, magari per anni, come avvenuto con i diritti di rogito, si esacerba lo scontro tra giurisdizioni e si innescano contenziosi e costi. Un ripensamento di questo sistema appare ormai non rinviabile
 (articolo ItaliaOggi del 27.07.2018).

aprile 2018

ATTI AMMINISTRATIVI - CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALIPer l’omissione di atti d’ufficio bastano 30 giorni di ritardo.
Perché possa dirsi consumato il delitto di omissione di atti d'ufficio disciplinato dall’articolo 328, comma 2, del codice penale, è sufficiente che siano trascorsi 30 giorni dalla diffida rivolta dal privato alla Pa affinché adotti l'atto richiesto, senza che il pubblico ufficiale competente gli abbia almeno esplicitato le ragioni del ritardo.
Non rileva, invece, che siano già scaduti i termini per la conclusione del procedimento amministrativo dal momento che l'illecito penale prescinde dalla consumazione di un illecito amministrativo.

È questo il principio di diritto enunciato dalla sesta sezione penale della Corte di Cassazione, Sez. VI penale, con la sentenza 18.04.2018 n. 17536.
La vicenda
Il caso riguardava un cittadino di un Comune della provincia di Roma che aveva formalmente «messo in mora» la municipalità intimandola entro 30 giorni dalla propria richiesta a porre in essere quanto necessario per realizzare le opere di urbanizzazione (una strada).
L'ente locale non forniva nel termine indicato alcun riscontro, e il cittadino inviava al Comune un atto «di significazione e diffida». Veniva pertanto aperto un procedimento penale a carico del sindaco e del responsabile dell'ufficio tecnico.
Il Gup del Tribunale di Tivoli faceva però cadere l'accusa con la motivazione che non vi fossero gli estremi per ritenere integrato il delitto di omissione di atti d'ufficio in quanto all'attivazione del privato non poteva riconoscersi la natura di «diffida ad adempiere» ma quella di «originaria richiesta» inviata a un ente pubblico, sulla quale l'ente avrebbe dovuto provvedere nel termine previsto dall'articolo 2 della legge 241/1990 per la definizione dei procedimenti amministrativi, pari a 30 giorni salvo diverse disposizioni. Sempre ad avviso del Tribunale, decorso inutilmente il termine amministrativo, perché si perfezionasse il reato occorrevano poi l'ulteriore messa in mora della Pa e il suo persistente silenzio all'esito del decorso del termine supplementare di altri trenta giorni stabilito dalla legge penale.
La decisione
Tesi tuttavia sconfessata dai Giudici di Piazza Cavour secondo i quali i due termini (amministrativo e penale) sono pienamente sovrapponibili, sicché la mancata adozione del provvedimento da parte del funzionario pubblico entro il lasso temporale ordinario di 30 giorni sancito dalla legge 241/1990 implica sia il prodursi del silenzio-inadempimento della Pa, denunciabile al Tar, sia la consumazione della condotta omissiva penalmente rilevante secondo l’articolo 328, comma 2, del codice penale, laddove la Pa oltre a non adottare l'atto richiesto, neppure formuli una risposta negativa per spiegare le ragioni del ritardo.
Va detto che la ricostruzione della Cassazione può determinare effetti paradossali ove si consideri che la Pa, nella stragrande maggioranza dei casi, ha facoltà di concludere il procedimento in un termine superiore a trenta giorni, che a norma dell'articolo 2 della legge 241/1990 trova applicazione solo nei casi in cui l'Amministrazione interessata non abbia provveduto con regolamento a determinarne uno diverso, che normalmente è più lungo (di regola, in base alla stesso articolo 2, può raggiungere i 180 giorni).
Aderendo alla tesi della Corte di legittimità, potrebbe allora capitare che il funzionario responsabile rimasto silente a fronte di una richiesta del privato, trascorsi 30 giorni, possa essere chiamato a rispondere del reato di omissione di atti d'ufficio pur versando in una situazione assolutamente lecita sul piano amministrativo, disponendo di altro tempo per provvedere (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 24.04.2018).
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RITENUTO IN FATTO
1. Lu.Ch., persona offesa costituita parte civile, ricorre avverso la sentenza di cui in epigrafe emessa dal G.u.p. di Tivoli con cui, all'esito dell'udienza preliminare, ha dichiarato non doversi procedere perché il fatto non sussiste nei confronti degli imputati Ri.Ma. e Ca.Lu., rispettivamente sindaco e responsabile dell'ufficio tecnico del comune di Riano, per non aver dato seguito, nel termine di trenta giorni, all'atto di «significazione e diffida» per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, nonché per l'adozione di misure ex art. 53 d.lgs. n. 267/2000, nella zona della via della Valle del Fiume di Ponte Sodo, in Riano nel novembre del 2013.
2. Il ricorrente, per il tramite del difensore, deduce vizi di motivazione e violazione dell'art. 328, secondo comma, cod. pen. a mente dell'art. 606, comma 1, lett. b) ed e) cod. proc. pen., in ordine alla ritenuta insussistenza del reato di omissione di atti d'ufficio, in presenza di un obbligo di provvedere in capo all'amministrazione su cui si sia formato il silenzio-inadempimento, nonché in relazione alla portata del requisito strutturale della diffida ad adempiere. Si cesura quanto rilevato dalla motivazione della sentenza secondo cui, dopo la richiesta di adempiere, formatosi il silenzio-inadempimento al decorso dei 30 giorni, sarebbe dovuta seguire, ai fini dell'integrazione della fattispecie contestata, una ulteriore diffida, consumandosi il reato al decorrere di ulteriori 30 giorni senza che l'amministrazione avesse provveduto o fornito al privato i motivi del ritardo.
La decisione connessa alla formazione del silenzio-inadempimento conseguente all'omessa evasione della diffida, si osserva, è situazione affatto simile all'integrazione del reato che prescinde dalla tutela amministrativa, che nel caso di specie ha condotto alla declaratoria di annullamento del silenzio-inadempimento.
Sussistendo l'obbligo da parte dell'amministrazione di provvedere in quanto direttamente derivante dalla legge, obbligo anche enunciato in diffida con pedissequa riproduzione dei profili normativi di riferimento, non era neppure necessaria la previa apertura del procedimento, con conseguente immediata consumazione del reato al decorso dei 30 giorni, senza che l'amministrazione avesse provveduto sull'stanza o comunicato le ragioni del ritardo.
Né poteva porsi un problema connesso alla qualificazione dell'atto inviato che indicava la esplicita dizione di «atto di significazione e diffida alla realizzazione di opere di urbanizzazione», atto a cui l'amministrazione non ha fornito alcun riscontro.
La sentenza è anche illogica poiché tende a differenziare la richiesta di adozione di un atto indirizzata alla P.A. dalla diffida necessaria ai fini della integrazione, facendo espresso richiamo ad un precedente di questa Corte (Sez. 6, n. 40008 del 27/10/2010) che in realtà aveva escluso che l'atto potesse essere valutato come diffida, situazione non conforme a quella decisa.
...
CONSIDERATO IN DIRITTO
1.
Il ricorso è fondato e la sentenza deve essere annullata.
2. Preliminarmente deve evidenziarsi, in ordine a quanto argomentato nella memoria dai due imputati, che l'art. 428, comma 2, cod. proc. pen., nella formulazione antecedente alla riforma intervenuta con la legge 23.06.2017, n. 103, che ha espunto la possibilità di ricorrere per cassazione avverso la sentenza di non luogo a procedere del giudice delle udienza preliminare, prevede che la persona offesa possa ricorrere (a condizione che sia anche costituita parte civile), sussistendo il suo interesse ad impugnare, trattandosi di impugnazione riguardante gli effetti penali (Sez. 5, n. 41350 del 10/07/2013, P.O. in proc. Cappellato e altro, Rv. 257934).
2.1. Da tanto discende che, per il tenore dell'art. 428, comma 2, cod. proc. pen., non pertinente è il riferimento all'art. 572 cod. proc. pen. che riguarda la richiesta rivolta al P.M. affinché impugni la sentenza, mentre l'art. 577 cod. proc. pen. concerne i capi della sentenza che riguardano i soli aspetti civili.
2.2. Quanto alla dedotta carenza di interesse anche prospettata nella memoria, si osserva come irrilevante sia in questa sede stabilire se, all'esito dei vari giudizi amministrativi ed alle azioni legali intraprese dal ricorrente, sia stato soddisfatto o meno quanto oggetto dell'atto inviato all'amministrazione comunale di Riano, dovendosi unicamente valutare il motivo di ricorso che contesta l'erronea applicazione e omessa motivazione in ordine all'elemento oggettivo dell'art. 328, secondo comma, cod. pen.
2.3. Così come non rileva se il ricorrente avesse o meno diritto a conseguire «il bene della vita» che ha formato oggetto dell'istanza, poiché, incontestata la riferibilità al medesimo di una posizione soggettiva qualificata al cospetto della pubblica amministrazione, deve unicamente provvedersi ad accertare se, all'esito dell'istanza, inviata agli uffici competenti dell'amministrazione comunale, sussistesse quantomeno un suo diritto a ricevere una risposta in merito alle ragioni del ritardo.
In tal senso
è erroneo ritenere che l'"obbligo di informazione" dovuto all'interessato sia ipotizzabile solo in caso di accertata sussistenza dell'obbligo principale di compiere l'atto, poiché ciò che viene in rilievo non è tanto l'omissione dell'atto, ma l'inerzia del soggetto attivo sia nel compiere l'atto richiesto sia nello esporre le ragioni del ritardo (Sez. 6, n. 7761 del 07/07/1997, Sabatino, Rv. 209749).
3. Deve rinviarsi al principio costantemente seguito da questa Corte, che il Collegio condivide, secondo cui
l'azione tipica del delitto di cui all'art. 328, comma secondo, cod. pen., è integrata dal mancato compimento di un atto dell'ufficio da parte del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio, ovvero dalla mancata esposizione delle ragioni del ritardo, entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi ha interesse; ne consegue che il reato, omissivo proprio e a consumazione istantanea, deve intendersi perfezionato con la scadenza del predetto termine (Sez. 6, n. 27044 del 19/02/2008, Mascia, Rv. 240979).
Ai fini dell'integrazione del delitto di omissione di atti d'ufficio, è infatti irrilevante il formarsi del silenzio-inadempimento entro la scadenza del termine di trenta giorni dalla richiesta del privato che, in quanto inadempimento, integra la condotta omissiva richiesta per la configurazione della fattispecie incriminatrice (Sez. 6, n. 45629 del 17/10/2013, P.G. in proc. Giuffrida, Rv. 257706; Cass. Sez. 6, n. 7348 del 24/11/2009, dep. 2010, Di Venere, Rv. 246025; Sez. 6, n. 5691 del 06/04/2000, Scorsone, Rv. 217339).
3.1. Il contrario precedente cui ha fatto riferimento il giudice di merito, in realtà non esprime un difforme principio in quanto, come rilevato dal ricorrente, avendo avuto ad oggetto un atto non qualificato quale diffida, sulla base di tanto ha potuto ritenere non sufficiente lo stesso che, mera richiesta di sollecito, avrebbe necessitato di una autonoma diffida o messa in mora, in quel caso inesistente.
3.2. Per rinvenire un precedente di segno opposto al pacifico orientamento cui sopra si è fatto cenno, occorre risalire alla decisione di questa sezione del 06/10/1998 Rv. 212311, secondo cui, attraverso la disciplina della legge sul procedimento amministrativo, sia pure per una presunzione legale, l'atto è da considerare compiuto, in tal modo realizzandosi una situazione "concettualmente incompatibile con la inerzia della pubblica amministrazione".
3.3. In realtà
è ormai costante l'orientamento opposto secondo cui l'integrazione della fattispecie penale non interferisce con i rimedi che l'ordinamento appresta avverso l'inerzia o l'inadempimento della pubblica amministrazione che seguono canoni ed intenti di tutela distinti, certamente non esaustivi degli strumenti a disposizione del privato che potrebbe, in ipotesi, non conseguire un'adeguata tutela sol che si pensi ai limiti posti all'impugnazione degli atti, alla deducibilità dei soli vizi di legittimità (escludendosi il merito), osservandosi inoltre che, nonostante gli sforzi in tal senso operati dalla giurisdizione amministrativa, la declaratoria di annullamento non sempre soddisfa il raggiungimento degli obbiettivi che il privato intende perseguire.
3.4.
La ratio della norma che prevede l'integrazione della fattispecie nell'ipotesi di inadempimento o omessa risposta decorsi i trenta giorni dalla richiesta di chi vi ha interesse, non può fondatamente essere ulteriormente compressa attraverso una duplicazione defaticante degli adempimenti necessari per conseguire (quantomeno) una risposta formulata per iscritto sulle ragioni del ritardo; circostanza che, qualora avallata, subirebbe poi le ulteriori implicazioni direttamente connesse alla disciplina amministrativa del procedimento, tanto da determinare interferenze tra le vicende penali e quelle amministrative; situazione che, attraverso la previsione del termine di trenta giorni contemporaneamente previsto dall'art. 2 L. 241/1990 e dal secondo comma dell'art. 328 cod. pen., il legislatore ha inteso chiaramente evitare.
4. Si rileva, quindi, che
la richiesta scritta di cui all'art. 328, comma secondo, cod. pen., rilevante ai fini dell'integrazione della fattispecie, deve assumere la natura e la funzione tipica della diffida ad adempiere, dovendo la stessa essere rivolta a sollecitare il compimento dell'atto o l'esposizione delle ragioni che lo impediscono (Sez. 6, n. 40008 del 27/10/2010, brio, Rv. 248531; Sez. 6, n. 10002 del 08/06/2000, Spanò B, Rv. 218339; Sez. 6, n. 8263 del 17/05/2000, Visco, Rv. 216717).
4.1.
Ciò implica che la richiesta rivolta nei confronti della pubblica amministrazione deve atteggiarsi, seppure senza l'osservanza di particolari formalità, come una diffida o intimazione tale da costituire una messa in mora nei confronti della P.A. e del soggetto preposto al relativo procedimento in quanto responsabile.
4.2. Ne deriva che
il reato non è configurabile quando la richiesta non è qualificabile quale diffida ad adempiere, diretta alla messa in mora del destinatario e da quest'ultimo in tali termini valutabile, per il suo tenore letterale e per il suo contenuto.
Seppure, quindi, non siano necessarie frasi che riproducano pedissequamente la formulazione della legge in termini di «diffida» e «messa in mora», il contenuto della richiesta deve essere tesa a rappresentare quantomeno la cogenza delle richiesta e la sua necessità di un adempimento direttamente ricondotto alla disciplina del procedimento amministrativo, circa le conseguenze in ipotesi di non evasione o mancata risposta nei termini.
4.3.
Solo a tali condizioni può ritenersi immediatamente e chiaramente percepibile, quale diffida; atto che già a livello lessicale implica la necessità di rappresentare le conseguenze cui si incorre in caso di inadempimento, secondo la conformazione del reato, introdotto dall'art. 16 L. 26.04.1990, n. 86, che ha inteso rafforzare la tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, con la previsione di un paradigma legale che, attraverso la attivazione del diritto potestativo della istanza, conseguisse una più significativa tutela delle posizioni soggettive, la cui salvaguardia era in precedenza demandata ai soli strumenti procedimentali o giurisdizionali dinanzi al giudice amministrativo.
5. Nella sentenza impugnata si afferma che la richiesta del Ch. del 29.10.2013, non costituiva una diffida ad adempiere, ma fosse l'originaria richiesta inviata da un privato ad un ente pubblico, sulla quale l'ente avrebbe dovuto provvedere nel termine di cui all'art. 2 L. 241/1990 avverso la cui inerzia, in caso di decorso infruttuoso del termine di 30 giorni, è ammesso il ricorso al TAR, non integrando tale inadempimento gli estremi dell'art. 328, secondo comma, cod. pen., per la cui esistenza il privato avrebbe dovuto inviare una vera diffida ad adempiere con il decorso di 30 giorni senza che intervenisse l'atto richiesto o fosse stato esposto le ragioni del ritardo.
In tal modo si contesta la qualifica di diffida dell'atto ricevuto non perché non ne contenga i requisiti, quanto, piuttosto, poiché si reputa il primo atto quale meramente amministrativo utile ai soli fini della proposizione del ricorso in sede giurisdizionale per mezzo dell'impugnazione del silenzio-inadempimento, demandando al secondo atto, in tal caso qualificabile diffida, il successivo compito, al decorso degli infruttuosi 30 giorni, di integrare la fattispecie di cui all'art. 328, secondo comma, cod. pen. in caso di omessa risposta.
Da quanto sopra accennato circa i principi di diritto a cui questa Corte si riporta, in uno a quanto emerge dal provvedimento impugnato, se ne deduce la erronea applicazione della fattispecie dell'art. 328, secondo comma, cod. pen..
5.1.
Il ricorrente aveva presentato in data 29.10.2013 la diffida ad adempire con cui aveva richiesto all'amministrazione comunale di Riano di porre in essere quanto necessario al fine di realizzare le opere di urbanizzazione utili all'immobile dell'istante.
5.2.
Tale atto deve qualificarsi quale diffida in quanto contenente tutti gli elementi per ritenere cogente la richiesta sia perché si indicano le norme di legge che imponevano all'amministrazione di provvedere, sia poiché si fa riferimento al termine di trenta giorni entro il quale si sarebbe dovuta attivare la procedura, con specifica enunciazione delle conseguenze cui l'amministrazione ed i funzionari preposti sarebbero andati incontro in caso di inadempimento.
Allo scadere del termine di trenta giorni assegnato, l'amministrazione avrebbe dovuto quantomeno rispondere specificando le ragione del ritardo, risposta mai fornita neppure a seguito di impugnazione del silenzio-inadempimento in tal modo formatosi, con conseguente astratta integrazione della fattispecie prevista dall'art. 328, secondo comma, cod. pen., sotto il profilo meramente oggettivo.
6. Da quanto sopra
consegue l'annullamento della sentenza con rinvio al Tribunale di Tivoli, ufficio G.u.p. che, attenendosi ai principi di diritto sopra enunciati quanto a valenza di diffida dell'atto del 29.10.2013 e non necessità di ulteriori atti ai fini dell'integrazione del reato, valuterà se, nei limiti propri del giudizio in sede di udienza preliminare, sussistano elementi che consentano di imputare l'omissione, specie sotto il profilo del necessario elemento soggettivo, agli imputati.

SEGRETARI COMUNALIIl blocco del fondo accessorio frena anche la maggiorazione dei segretari.
Dopo i dipendenti del comparto, i titolari di posizione organizzativa e i dirigenti, arriva l'ora dei segretari comunali. Fino a oggi nessuna amministrazione si era azzardata a chiedere lumi sul loro trattamento economico e, nel silenzio, si propendeva per la non applicabilità al tetto del salario accessorio imposto dalla riforma Madia alla loro retribuzione. Ben coscienti dell'assoluta fragilità di questa posizione.
A rompere il castello di carta è arrivata la Corte dei conti per la Lombardia, con il parere 12.04.2018 n. 116.
Il quesito
Un Comune ha interrogato i magistrati contabili sul campo di applicazione dell'articolo 23, comma 2, del Dlgs 75/2017 e, in particolare, se la disposizione impone il limite alla dinamica di crescita anche per la maggiorazione di posizione che può essere riconosciuta ai segretari comunali e provinciali.
I precedenti
La Corte parte da posizioni ormai consolidate nel tempo. Un primo filone, in ordine sia alla predetta maggiorazione, secondo l'articolo 41, comma 4, del contratto del 16.05.2001, che al cosiddetto «galleggiamento», previsto al successivo comma 5, evidenzia come questi istituti, per espressa disposizione contrattuale, possano essere riconosciuti solo nell'ambito delle risorse disponibili e nel rispetto della capacità di spesa. A questo, i magistrati contabili hanno aggiunto che «gli incrementi in esame non possono comportare da parte del Comune concedente la violazione dei vincoli in materia di contenimento delle spese per il personale» (deliberazione n. 30/2010 della Corte dei conti per la Sardegna).
Un secondo filone ha affrontato i problemi applicativi in ordine al tetto del salario accessorio e ha chiarito come il limite debba essere applicato alle risorse destinate al trattamento accessorio del personale nel suo ammontare complessivo e non con riferimento ai fondi riferiti alle singole categorie di personale (di comparto, titolare di posizione organizzativa, dirigente ed, oggi, anche segretari comunali e provinciali).
La posizione della Sezione Autonomie
La posizione è stata definitivamente statuita dalla Sezione delle Autonomie, con le deliberazioni n. 26/2014 e n. 34/2016. Con questi presupposti, la conclusione non poteva che essere una: la maggiorazione della retribuzione di posizione dei segretari rientra nel campo di applicazione dell'articolo 23, comma 2, del Dlgs 75/2017.
La deliberazione non lascia per nulla sorpresi. La memoria, infatti, corre ai tempi nei quali si discuteva delle voci da assoggettare a trattenuta nei primi 10 giorni di malattia. In quell'ambito, sia il Dipartimento della Funzione Pubblica che l'Aran avevano affermato che tanto la retribuzione di posizione quanto la maggiorazione e il galleggiamento sono soggette alla trattenuta in quanto fanno parte del trattamento accessorio del segretario.
E se lo sono per la trattenuta Brunetta non possono che essere tali anche ai fini del tetto previsto dalla riforma Madia. Sicuramente questo pone problemi non indifferenti, soprattutto negli enti di minori dimensioni, dove la rotazione del segretario è piuttosto frequente (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 24.04.2018).
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MASSIMA
PQM
La Corte dei conti –Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia– ritiene che il compenso per la maggiorazione di posizione da attribuirsi al segretario comunale, nei termini espressi nel quesito in epigrafe, sia ricompresa nell’ammontare complessivo delle risorse destinate al trattamento accessorio del personale e che sia soggetta ai limiti di spesa parametrati al 2016 di cui all’art. 23 D.Lgs. 75/2017 per le ragioni riportate in motivazione.

marzo 2018

CONSIGLIERI COMUNALI - ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Nei piccoli Comuni tre strade per la gestione delle funzioni fondamentali.
Se mancano le professionalità interne, i piccoli Comuni hanno ancora la facoltà di scegliere tra la forma associata delle funzioni, il conferimento delle competenze gestionali a uno dei membri della giunta ovvero l'affidamento al segretario comunale. La scelta deve, comunque, avere a riferimento due «stelle polari»: il criterio della competenza professionale del nominato e il contenimento della spesa.

Lo asserisce la sezione regionale di controllo per il Lazio della Corte dei conti con il parere 16.03.2018 n. 5.
I quesiti
Un Comune di 551 abitanti formula alla sezione tre quesiti specifici:
   1) se nei piccoli Comuni le funzioni relative al servizio finanziario possano essere affidate a un assessore o al sindaco;
   2) se alcuni adempimenti contabili rilevanti possano essere illegittimi se effettuati dal capo dell'amministrazione in assoluta carenza di professionalità interne;
   3) se il segretario comunale, su specifico incarico del sindaco, possa assumere le funzioni gestionali in modo permanente, supplendo alle carenze di dotazione organica.
Amministratori vs gestione associata
In relazione al quesito 1), la sezione ricorda che nei Comuni con popolazione inferiore a cinquemila abitanti, la responsabilità degli uffici e dei servizi e il potere di adottare atti gestionali possono essere affidati, in deroga al generale principio di separazione di competenze tra organi politici e dirigenti, a un assessore o allo stesso sindaco, essendo ancora in vigore l'articolo 53, comma 23, della legge 388/2000 che lo consente, a condizione che l'ente abbia adottato apposite disposizioni regolamentari organizzative. Strada che può essere, dunque, percorsa anche a prescindere dalla carenza di professionalità interne, in quanto la norma non subordina la possibilità a questa condizione, che invece è richiesta per il conferimento di incarichi a soggetti esterni. Regola che, quindi, può essere applicata anche nel caso di gestione delle funzioni relative al servizio finanziario.
Ricorda però la sezione –quasi a voler proporre un consiglio– che prima di arrivare a «sacrificare» il principio di distinzione delle funzioni di indirizzo da quelle gestionali è possibile percorrere la via della gestione associata, obbligatoria per quelle fondamentali ai sensi dell'articolo 14 del Dl 78/2010.
Siccome l’obbligo è ancora condizionato dalla individuazione degli ambiti ottimali, i magistrati rimettono al singolo ente la scelta tra le due alternative «del pari giuridicamente legittime», ossia lo strumento associativo e il conferimento delle funzioni a uno dei membri della giunta, cercando comunque la soluzione che consenta di contenere maggiormente la spesa del personale e tenendo conto delle necessarie competenze richieste dall'elevato grado di tecnicità del servizio.
Il ruolo del segretario
La sezione non fornisce risposta al quesito n. 2), viziato da genericità, mentre si esprime sul n. 3), che coinvolge la figura del segretario comunale il quale, ai sensi dell'articolo 97, comma 4, lettera d), del Tuel può esercitare ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti o conferitagli dal sindaco.
Tra queste rientra la possibilità di essere nominato responsabile degli uffici e dei servizi, evidenza che i giudici traggono dall'articolo 109, comma 2, che fa salva l'applicazione della lettera d) per l'attribuzione di questi incarichi nei Comuni privi di personale di qualifica dirigenziale; e dall'articolo 49 che, avendo abolito il parere di legittimità del segretario, valorizza il parere preventivo di regolarità dei singoli responsabili dei servizi, anch'esso affidato al segretario in via residuale nel caso l'ente non ne abbia.
Certo, avvertono i giudici, questa funzione del segretario deve essere esercitata «in relazione alle sue competenze» che, tuttavia, ritengono ampie alla luce dell'articolo 97, comma 4, del Tuel, richiamato espressamente dall'articolo 53, comma 23, della legge 388/2000, che non distingue tra funzioni assegnate in via provvisoria o permanente.
Il combinato disposto consente alla sezione di negare la sussistenza di ragioni ostative all'attribuzione al segretario di funzioni gestionali protratte, anche se ritiene «auspicabile una periodica revisione di tale incarico aggiuntivo, sia sotto il profilo dell'efficiente organizzazione interna degli uffici, anche in rapporto alla consistenza dimensionale dell'Ente, sia soprattutto in modo teso a vagliarne ciclicamente in concreto la proficuità sotto il profilo economico finanziario» (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 30.03.2018).
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MASSIMA
Nei Comuni con popolazione inferiore a 5mila abitanti, in ragione delle ridotte dimensioni demografiche dell'Ente, resta oggi ancora rimessa alla scelta discrezionale dei medesimi la scelta:
   1) tra forma associata di esercizio delle funzioni fondamentali, tra cui certo rientra il servizio finanziario e di contabilità seguendo lo schema normativo della convenzione/unione di comuni (non essendo ancora operativa la obbligatorietà dello strumento associativo, nelle more della concreta attuazione dell’art. 14, comma 28, del D.L. n. 78/2010, convertito dalla L. n. 122/2010 e s.m.i.)
   2) o il conferimento ex art. 53, comma 23, della L. n. 388/2000, di esse, ad uno dei membri della Giunta (Assessori o Sindaco), in deroga al generale principio di separazione di competenze tra organi politici ed organi amministrativi, con un regolamento motivato che ridisegni l’assetto organizzativo interno dell’Ente e senza che sia neppure necessario dimostrare l’assoluta carenza, all’interno dell’Ente, di professionalità adeguate, nonché fatta salva la verifica annuale del contenimento della spesa in sede di approvazione del bilancio
   3) o l’affidamento delle medesime ex art. 97, comma 4, lett. d) del Tuel al Segretario comunale che, nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale, può essere nominato responsabile degli uffici e dei servizi (art. 109, comma 2, T.U.E.L), mediante previsioni statutarie, regolamentari o tramite un provvedimento del Sindaco.
Tra questa rosa di possibilità andrà prescelta, da un canto quella che consente di contenere maggiormente la spesa del personale e, dall’altro, tenendo conto delle necessarie competenze richieste dall’elevato grado di tecnicità del servizio finanziario e di contabilità, la cui carenza potrebbe comportare potenziali ricadute in termini di responsabilità amministrativo-contabile.
Scelta da sottoporre a revisione periodica, sia sotto il profilo dell’efficiente organizzazione interna degli uffici, anche in rapporto alla consistenza dimensionale dell’Ente, sia onde vagliarne ciclicamente in concreto la proficuità economico-finanziaria, anche alla luce del criterio della competenza professionale del nominato per individuare il punto di equilibrio più funzionale alla soddisfazione delle necessità correlate alla peculiare struttura organizzativa interna dell’Ente.

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... il Sindaco pro tempore del Comune di Salisano-RI (551 abitanti, secondo rilevazione Istat all’01/01/2017) formula richiesta di parere, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131 del 2003, con riferimento all’art. 53, comma 23, del D.Lgs. 23.12.2000, n. 388, sui seguenti quesiti:
   1. se nei Comuni aventi popolazione inferiore a 5mila abitanti le funzioni relative al servizio finanziario e contabile possano essere affidate ad un Assessore membro della Giunta o al Sindaco pro-tempore, con regolamento motivato, da cui si evincano le esigenze straordinarie di contenimento della spesa pubblica e, in particolare della spesa del personale, “anche in considerazione dell’attivazione della procedura obbligatoria del trasferimento di funzioni fondamentali di cui all’art. 14 del D.L. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010 e successive modifiche ed integrazioni” e se ciò sia “compatibile con le esigenze connesse alle sopravvenute recenti disposizioni in materia di ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali, in attuazione dei principi di armonizzazione contabile introdotti dal D.Lgs. 118/2009 se ed in quanto presupponenti una «specifica» professionalità al riguardo;
   2. “se taluni rilevanti adempimenti contabili aventi carattere ricorrente per l’Ente possano essere inficiati di non conformità alle disposizioni vigenti in quanto effettuati dal capo dell’amministrazione in assoluta carenza di professionalità all’interno dell’Ente”;
   3. “Se il Segretario Comunale, su specifico incarico del sindaco, possa assumere dette funzioni gestionali in modo permanente, supplendo ad ordinarie carenze di dotazione organica, carenze sia pure per motivate ragioni di contenimento della spesa pubblica”.
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In relazione al primo quesito, si osserva che,
nei Comuni, quali Salisano, aventi popolazione inferiore a cinquemila abitanti, la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti, anche di natura tecnica gestionale, ben possono essere affidati, in deroga al generale principio di separazione di competenze tra organi politici (Giunta) ed organi amministrativi (Dirigenti), ad un Assessore o al Sindaco pro-tempore, purché ciò avvenga con un regolamento motivato dell’Ente che ridisegni l’assetto organizzativo interno dell’Ente, al fine di operare un contenimento della spesa, contenimento che deve essere verificato e documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio. In tal senso si è pronunziata anche la giurisprudenza amministrativa, oltre a diverse sezioni di questa Corte (TAR Toscana Firenze Sez. III, 07.01.2014, n. 3, Sez. regionale controllo per il Molise, delib. n. 167/2016/PAR).
E ciò senza che sia neppure necessario dimostrare la assoluta carenza, all’interno dell’Ente, di professionalità adeguate, in quanto la norma non subordina tale possibilità a siffatta condizione, che invece è richiesta per il conferimento di incarichi ad esterni.
A favore di ciò depone, con chiarezza il disposto dell’art. 53, comma 23, della L. n. 388/2000, che recita: “Gli enti locali con popolazione inferiore a cinquemila abitanti, fatta salva l'ipotesi di cui all'articolo 97, comma 4, lettera d), del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, anche al fine di operare un contenimento della spesa, possono adottare disposizioni regolamentari organizzative, se necessario anche in deroga a quanto disposto all'articolo 3, commi 2, 3 e 4, del decreto legislativo 03.02.1993, n. 29, e successive modificazioni, e all'articolo 107 del predetto testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, attribuendo ai componenti dell'organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale. Il contenimento della spesa deve essere documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio”.
E tra tali uffici e servizi sono ricomprese, certamente, anche le funzioni relative al servizio finanziario e contabile, attribuibili ai componenti dell'organo esecutivo (Assessore e Sindaco pro-tempore) mediante disposizioni regolamentari organizzative, se necessario anche in deroga a quanto disposto all'art. 3, commi 2, 3 e 4, del D.Lgs. 03.02.1993, n. 29 e successive modificazioni, e all'articolo 107 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (TUEL).
Orbene, è vero che dal combinato disposto degli artt. 50 e 107 del D.Lgs. n. 267 del 2000 e dell’art. 4 del D.Lgs. 30/03/2001, n. 165 (recante “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”) si evince in modo inequivoco che, nel vigente ordinamento, è in auge, anche a livello locale, la netta distinzione fra atti di indirizzo politico-amministrativo (spettanti agli organi politici) ed atti di gestione (spettanti agli organi burocratici).
In altri termini, il TUEL ha devoluto, rispettivamente, agli organi politici (Consiglio Comunale, Giunta Comunale e Sindaco) la competenza ad emanare gli atti di indirizzo e, ai dirigenti amministrativi comunali, la competenza ad adottare atti di gestione.
L’art. 107, comma 4, in particolare, pone una riserva di legge a garanzia della indipendenza -sotto il profilo gestionale- dei dirigenti, dotati anche di autonomo potere di spesa, rispetto agli organi politici, laddove prevede che “4. Le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all'articolo 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative”.
Tuttavia l’art. 53, comma 23, della L. n. 388/2000 (finanziaria 2001) è proprio una specifica disposizione derogatoria, pacificamente compatibile col sistema normativo vigente (in tal senso anche Consiglio di Stato sent. n. 5296/2015, che ha ritenuto inammissibile la questione di costituzionalità sulla disposizione).
La deroga è ammessa in ragione delle ridotte dimensioni demografiche dell'Ente locale, ma va interpretata restrittivamente e non è estensibile oltre i casi e i modi espressamente regolati (Corte dei conti, sez. reg. controllo Lombardia, delib. n. 513/2012/PAR del 10.12.2012).
A latere della possibilità di attribuire a componenti della Giunta lo svolgimento di funzioni gestionali amministrative, l’ordinamento disciplina, al contempo, la possibilità -ed in taluni casi l’obbligo- di svolgere in forma associata, le medesime funzioni fondamentali: articoli 30 e 32 del Tuel e art. 14, comma 28, del D.L. n. 78/2010, convertito dalla L. n. 122/2010 e successive modifiche ed integrazioni.
Tramite il TUEL, sin dal 2000 sono state introdotte, come facoltative, forme associative, quali la stipula di apposite convenzioni onerose tra Enti locali, “al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati” (art. 30) o l'Unione di Comuni, con la creazione di un Ente locale ex novo, costituito -di norma- da due o più Comuni contermini e “finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi” (art. 32).
L’art. 14 del D.L. n. 78/2010, convertito dalla L. n. 122/2010 e successive modifiche ed integrazioni, ha prescritto che i Comuni con popolazione fino a 5000 abitanti “esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di Comuni o convenzione, le funzioni fondamentali di cui al comma 27”, tra le quali rientra, certamente, la gestione finanziaria e contabile.
Senza entrare in questa sede sulla portata della regolamentazione in ordine alle dimensioni territoriali ottimali, (come previsto dall’art. 14, comma 30, del D.L. n. 78/2010),
permane un indiscusso favor legislativo per la forma associata di esercizio delle funzioni, ancorché intesa come rimessa alla mera facoltà di scelta discrezionale dell’Ente locale (Sez. Aut. Audizione alla Camera dei deputati del 01.12.2015).
Nell’attesa della concreta operatività della disposizione tesa a rendere ciò obbligatorio in risposta al primo quesito, si osserva che
al Comune è demandata oggi la scelta tra due alternative del pari giuridicamente legittime, ossia tra lo strumento associativo (convenzione/unione di comuni) o il conferimento delle funzioni del servizio finanziario e di contabilità ad uno dei membri della Giunta (Assessori o Sindaco).
L’Ente sarà tenuto ad operarla discrezionalmente ma seguendo, da un canto, la soluzione che consente di contenere maggiormente la spesa del personale e, dall’altro, tenendo conto delle necessarie competenze richieste dall’elevato grado di tecnicità del servizio finanziario e di contabilità, la cui carenza potrebbe comportare potenziali ricadute in termini di responsabilità amministrativo-contabile.
Il secondo quesito pare, invero, viziato da genericità, nella parte in cui si riferisce a “taluni rilevanti adempimenti contabili aventi carattere ricorrente”, senza specificarli ed è ritenuto dal Collegio inammissibile, anche per carenza di indicazione del riferimento normativo da interpretare in sede consultiva, ancor prima della specificazione del dubbio ermeneutico che la Sezione di controllo è chiamata a dirimere in questa sede.
Quanto al terzo quesito si richiama, in funzione di mero ausilio dell’Ente, l’articolo 97, comma 4, lett. d) del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, approvato con D.Lgs. 18.08.2000, n. 267 che stabilisce che il Segretario comunale “d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco”.
Tra le quali rientra, come esplicitamente contemplato all’art. 109, comma 2, del T.U.E.L., la possibilità di essere nominato responsabile degli uffici e dei servizi, in quanto tale comma recita: “2. Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni di cui all'articolo 107, commi 2 e 3, fatta salva l'applicazione dell'articolo 97, comma 4, lettera d), possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione”. Applicazione che potrà avvenire mediante previsioni statutarie, regolamentari o tramite un provvedimento del Sindaco (Tar Piemonte, sent. n. 4094/2006).
Occorre anche considerare che, visto il disposto dell’art. 49 del Tuel, che ha abolito il parere di legittimità del Segretario, risulta valorizzato -ancor più nel testo complessivamente modificato a decorrere dall’11.10.2012- il parere preventivo di regolarità, obbligatorio ma non vincolante, dei singoli Responsabili dei servizi (tra cui anche quello di contabilità, chiamato a rendere un parere di regolarità -non tecnica ma contabile- su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio).
La disposizione, in via residuale, individua nel Segretario comunale il soggetto titolato ad esprimere il parere “nel caso in cui l’ente non abbia i responsabili dei servizi”, con la limitazione individuata “in relazione alle sue competenze” (cit. art. 49, comma 2), che tuttavia possono ritenersi in senso ampio ex art. 97, comma 4, TUEL.
La vigenza di tale disposizione è espressamente fatta salva dall’art. 53, comma 23, della L. n. 388/2000, invero, senza distinguere tra funzioni assegnate in via provvisoria o permanente, per cui, pur non sembrando in astratto sussistere ragioni ostative all’attribuzione al medesimo di funzioni gestionali contabili protratte (attribuzione tanto più giustificata ove il nominato sia in possesso di specifica professionalità contabile),
pare comunque auspicabile una periodica revisione di tale incarico aggiuntivo, sia sotto il profilo dell’efficiente organizzazione interna degli uffici, anche in rapporto alla consistenza dimensionale dell’Ente, sia soprattutto in modo teso a vagliarne ciclicamente in concreto la proficuità sotto il profilo economico-finanziario.
In conclusione,
quale che sia la soluzione, tra quelle astrattamente possibili, scelta dell’Ente, essa dovrà avere come stelle polari, da un canto, il criterio della competenza professionale del nominato e, dall’altro, il criterio del contenimento della spesa, con l’esigenza di individuare, nella applicazione congiunta dei due criteri, il punto di equilibrio più funzionale alla soddisfazione delle necessità correlate alla peculiare struttura organizzativa interna dell’Ente.

SEGRETARI COMUNALI: Segretari, dalla Cassazione stop definitivo alla retribuzione «maggiorata» post galleggiamento.
Con la sentenza 06.03.2018 n. 5284, la Corte di Cassazione -Sez. lavoro- chiude definitivamente sulla legittimità della maggiorazione della retribuzione di posizione dei segretari generali applicata dopo il galleggiamento. La questione è complessa, al punto che dopo diverse sentenze dei giudici del lavoro che avevano dato ragione ai segretari, era dovuto intervenire il legislatore con l’articolo 4, comma 26, della legge 183/2011 per chiarire che la maggiorazione andava applicata prima del riallineamento con lo stipendio del dirigente o funzionario con la retribuzione di posizione più elevata.
La questione controversa
I Segretari comunali e provinciali hanno dato inizio una controversia civilistica sulla corretta applicazione delle disposizioni del contratto nazionale (articolo 41, comma 5, del contratto del 16.05.2001) e di quello integrativo n. 2 del 22.12.2003, secondo cui nel calcolo della retribuzione di posizione l'allineamento all'indennità percepita dal dirigente con funzione più elevata, previsto dall’articolo 41, comma 5, rappresenta la base a cui aggiungere la maggiorazione prevista al comma 4 (fino al 50% in più in caso di funzioni gestionali aggiuntive).
A sostegno della tesi, era stato evidenziato come, se le maggiorazioni stipendiali fossero assorbite dal riallineamento, verrebbero penalizzati i segretari più gravati di compiti; il tutto in violazione del principio di corrispettività, in virtù del quale gli incarichi ulteriori rispetto a quelli istituzionali devono avere una propria remunerazione. Per esempio, se la la retribuzione di posizione del segretario è pari a 30, mentre quella del dirigente con la retribuzione più elevata è di 40, allora:
   a) nel caso di maggiorazione dopo il galleggiamento, spetterebbe al segretario, cui siano stati affidati compiti gestionali aggiuntivi, una retribuzione di posizione pari a 60 (40 x 1,5 = 60);
   b) in caso di assorbimento della maggiorazione nel galleggiamento, si avrebbe una retribuzione di posizione pari a 45 (30 x 1,5), mentre nel solo caso in cui la maggiorazione sia inferiore alla retribuzione del dirigente, allora troverebbe ragione il riallineamento a quest'ultima (esempio dirigente con retribuzione pari a 50 maggiore della maggiorazione di 45).
La posizione della Suprema Corte
Secondo la Suprema Corte, l’articolo 41, comma 4, nell'attribuire alle parti la facoltà di maggiorare i compensi del segretario, si limita a richiamare esplicitamente i compensi indicati al precedente comma 3, secondo i valori economici riconosciuti da quella disposizione, senza nulla dire del comma 5 che contiene la clausola di riallineamento stipendiale.
La maggiorazione prevista dal comma 4 si aggiunge dunque ai valori economici stabiliti dal comma 3 dell'articolo 41, fermo restando che entrambe le disposizioni (commi 3 e 4) riguardano la sola voce della retribuzione di posizione. Se, dunque, il riallineamento stipendiale (comma 5) ha una funzione perequativa, distinta da quella corrispettiva delle maggiorazioni (comma 4), è logico che alla perequazione si arrivi con riferimento alla retribuzione di posizione complessiva, comprendente anche le maggiorazioni previste dal comma 4.
In definitiva, per la Cassazione, se con le maggiorazioni (comma 4) la retribuzione di posizione del segretario supera quella del dirigente apicale, allora non si potrà procedere con il riallineamento al dirigente con più elevata retribuzione di posizione (comma 5). E nemmeno l’impatto negativo sul sul piano previdenziale può condizionare la corretta interpretazione delle norme contrattuali (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 09.03.2018).

febbraio 2018

COMPETENZE GESTIONALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Potere di coordinamento e incarichi aggiuntivi per il segretario comunale.
Non può configurarsi alcuna lesione delle prerogative di piena indipendenza ed autonomia dell’Avvocatura comunale per effetto dell'attribuzione al Segretario Generale del potere di individuazione e nomina di legali esterni all'ente, dal momento che l'autonomia riconosciuta agli avvocati degli enti pubblici concerne la "trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente" (cfr. art. 23, primo comma, della L. n. 247/2012 recante la nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense), e non attiene invece a aspetti di carattere organizzativo, come quello di cui si controverte.
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Nell'attuale assetto ordinamentale, al Segretario comunale sono affidati compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente locale, in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.
In via generale è quindi pacifico che al Segretario comunale non sono affidati compiti di amministrazione c.d. attiva, limitandosi egli (cfr. art. 97, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000, c.d. Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali o T.U.E.L.) a sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e a coordinarne l’attività qualora non sia stato nominato un direttore generale. Tale attribuzione di competenze nettamente separate risulta però per ovvie ragioni temperata nei Comuni di minori dimensioni demografiche, generalmente privi di personale di qualifica dirigenziale.
Prevede infatti l’art. 109, secondo comma, del T.U.E.L. che nei Comuni privi di dirigenti le funzioni dirigenziali possono essere attribuite ai responsabili degli uffici oppure demandate al Segretario comunale, in applicazione dell’art. 97, comma 4, lettera d), a mente del quale appunto il Segretario comunale esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal Sindaco o dal Presidente della provincia.
Invero, dall’esame della delibera risulta che l’attribuzione al Segretario Generale dell’incarico di individuare e affidare il patrocinio dell’ente si giustifica in ragione della strutturazione del Servizio autonomo di Avvocatura che non è diretto da un dirigente e non risulta inquadrato nell’area amministrativa, elementi che hanno indotto la Giunta Comunale ad attribuire al Segretario Generale, organo di vertice della struttura burocratica, l’incarico di individuare e conseguentemente affidare, in caso eccezionali, la rappresentanza in giudizio ai professionisti esterni, previa istruttoria e proposta del Responsabile dell’Ufficio Avvocatura.
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L’avv. Ti. Di Gr. premette di essere iscritta all’albo speciale di cui all’art. 3 del R.D. n. 1578/1933 e di esercitare attività professionale nell’esclusivo interesse del Comune di Marano di Napoli.
Con il ricorso in trattazione impugna, chiedendone l’annullamento, la deliberazione di Giunta n. 3 del 22.07.2013 con cui è stato modificato l’art. 20, comma 1, del Regolamento dell’Avvocatura Comunale rubricato “Affidamento degli incarichi agli iscritti nell’elenco” nei sensi di seguito indicati:
   - precedente formulazione: “Nell’ipotesi di cui al precedente art. 14 il Sindaco individua il professionista da incaricare applicando la rotazione tra gli iscritti nell’elenco con propria determinazione; su proposta del Responsabile del Servizio Avvocatura, con delibera di G.M. si provvede al conferimento dell’incarico valutando la conformità al presente regolamento…”;
   - nuova formulazione: “Nell’ipotesi di cui al precedente art. 14 il Segretario Generale individua il professionista da incaricare applicando la rotazione tra gli iscritti nell’elenco con proprio provvedimento; su proposta motivata del Responsabile del Servizio Avvocatura, il Segretario Generale, provvede con proprio provvedimento al conferimento dell’incarico”.
Al riguardo, va rammentato che l’art. 14 richiamato dalla previsione regolamentare disciplina l’affidamento di incarichi professionali ad avvocati esterni, la cui decisione compete al Sindaco, e contempla due ipotesi: 1) “su motivata relazione dell’Avvocatura comunale al Sindaco e, soltanto, per le prestazioni e le attività che non possono essere espletate dal personale dipendente per: a) coincidenza ed indifferibilità di altri impegni di lavoro; b) trattazione materie per le quali necessita idonea specializzazione; in casi di incompatibilità; 2) in casi motivati di particolare specificità e/o complessità valutata dal Sindaco, sentita l’Avvocatura, che giustifichino l’affidamento all’esterno”.
In proposito, va anche rilevato che il punto 2 del predetto testo regolamentare (approvato con delibera del Commissario Straordinario n. 19/2013) è stato attinto dalla pronuncia di questo TAR 1144/2014 che, in accoglimento di un pregresso ricorso proposto dalla medesima ricorrente, ha statuito quanto segue: “Al riguardo deve osservarsi che –alla stregua dell’art. 7 del D.Lgs. n. 165 del 2001– l’utilizzo di professionalità esterne da parte delle pubbliche amministrazioni, nei casi tassativi stabiliti al comma 6, assume carattere eccezionale rispetto al principio generale secondo cui le amministrazioni devono provvedere allo svolgimento dei compiti loro affidati attraverso il personale e le strutture organizzative di cui dispongono, anche in considerazione del conseguente esborso di denaro pubblico (cfr. Corte Conti reg., sez. giurisd., 05.11.2003, n. 912). Ciò posto ed alla luce dei principi generali più volte evocati, osserva il Collegio che l’ampiezza delle fattispecie già individuate dal punto 1 della norma regolamentare in discussione non giustifica la previsione di un’ulteriore ipotesi derogatoria, che per la sua genericità e vaghezza (“in casi di particolare specificità e/o complessità”) e per essere rimessa all’apprezzamento dell’organo politico (“valutata dal Sindaco, sentita l’avvocatura”), pone l’Avvocatura municipale in posizione di soggezione rispetto al Sindaco, consentendo sostanzialmente a quest’ultimo di delimitarne ad libitum la generale sfera di operatività e di svuotarne così le funzioni”.
Nello specifico parte ricorrente lamenta che, nel testo regolamentare novellato, è stato assegnato al Segretario Generale –e non al Responsabile dell’avvocatura comunale– l’individuazione e la nomina del procuratore dell’ente locale, qualora il Sindaco ritenga opportuno affidarsi a professionisti esterni di talché, prosegue la istante, la modifica persegue l’unico obiettivo di sottrarre all’ufficio legale rilevanti settori di competenza, ledendone l’autonomia ed indipendenza.
...
Il ricorso non può trovare accoglimento per i motivi di seguito illustrati.
Parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 3 del R.D. n. 1578/1933, violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 267/2000, violazione e falsa applicazione dello Statuto del Comune di Marano di Napoli, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Costituzione, eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà, carenza ed erroneità dell’istruttoria, difetto di motivazione.
Con il primo motivo di gravame l’avvocato Di Gr., in sintesi, assume l’illegittimità della modifica regolamentare –al pari di quella previgente– che, a suo dire, minerebbe l’autonomia funzionale dell’Avvocato comunale poiché rimette al Segretario Generale valutazioni (quelle, per l’appunto, concernenti la scelta del professionista esterno) che si connoterebbero per il carattere tecnico/discrezionale e che competerebbero, nella prospettazione attorea, al capo dell’ufficio legale, unica struttura dotata delle conoscenze necessarie per valutare la sussistenza degli elementi per l’esternalizzazione del servizio.
La censura non ha pregio.
Invero, parte ricorrente contesta sia la nuova formulazione dell’art. 20 (che rimette al Segretario Generale l’individuazione del professionista da incaricare) sia quella previgente (che attribuiva tale potere al Sindaco) ritenendole entrambe lesive delle prerogative dell’Avvocatura comunale. Tuttavia, è evidente che l’eventuale accoglimento del motivo di gravame non sarebbe di alcuna utilità per la ricorrente poiché avrebbe, come unica conseguenza, quella di ripristinare l’originario potere di designazione da parte del Sindaco –tale essendo la previsione antecedente alla delibera impugnata– che, in ogni caso, non sarebbe satisfattivo per la ricorrente e, pertanto, la censura è inammissibile per carenza di interesse.
Si aggiunga che, nel merito, il rilievo è comunque infondato.
Difatti, non può configurarsi alcuna lesione delle prerogative di piena indipendenza ed autonomia dell’Avvocatura comunale per effetto dell'attribuzione al Segretario Generale del potere di individuazione e nomina di legali esterni all'ente, dal momento che l'autonomia riconosciuta agli avvocati degli enti pubblici concerne la "trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell'ente" (cfr. art. 23, primo comma, della L. n. 247/2012 recante la nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense), e non attiene invece a aspetti di carattere organizzativo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2434/2016), come quello di cui si controverte.
La novella è quindi riconducibile al potere generale di coordinamento attribuito al Segretario generale dall’art. 97, comma 4, del T.U.E.L. che non incide sull'autonoma organizzazione e gestione dell'attività forense dei professionisti dell'avvocatura comunale ma è unicamente volta ad attuare -per il tramite della figura di interrelazione tra l'apparato amministrativo dell'ente ed i rappresentanti politici dell'ente stesso– il necessario coordinamento del servizio legale rispetto alla complessiva organizzazione amministrativa comunale.
Inoltre, mette conto evidenziare che, riguardo alla scelta di individuazione e nomina del professionista esterno all’ente locale, l’Avvocatura comunale non è stata del tutto esautorata, visto che al Responsabile del Servizio Avvocatura compete comunque un potere di proposta motivata in ordine alla scelta del professionista esterno cui conferire l’incarico di rappresentazione dell’ente (“…su proposta motivata del Responsabile del Servizio Avvocatura, il Segretario Generale, provvede con proprio provvedimento al conferimento dell’incarico”); in altri termini, la novella regolamentare ha comunque tenuto conto della necessità di rimettere al titolare del settore avvocatura, tramite l’attribuzione del potere di proposta, l’avvio del procedimento di nomina e di contestuale formulazione del giudizio tecnico–discrezionale sul contenuto del provvedimento di nomina del professionista esterno, mostrando quindi di tenere in debita considerazione le valutazioni della struttura legale dell’ente.
Con la seconda censura l’istante lamenta la violazione degli artt. 107 e 97 del D.Lgs. n. 267/2000 evidenziando che le funzioni gestionali dell’ente locale -cui l’istante mostra di ricondurre l’individuazione del professionista esterno- appartengono esclusivamente ai dirigenti dell’ente locale, mentre al Segretario comunale non spettano compiti di amministrazione attiva, limitandosi a sovrintendere e coordinare i dirigenti medesimi.
Il motivo è infondato.
Nell'attuale assetto ordinamentale, al Segretario comunale sono affidati compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente locale, in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.
In via generale è quindi pacifico che al Segretario comunale non sono affidati compiti di amministrazione c.d. attiva, limitandosi egli (cfr. art. 97, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000, c.d. Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali o T.U.E.L.) a sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e a coordinarne l’attività qualora non sia stato nominato un direttore generale. Tale attribuzione di competenze nettamente separate risulta però per ovvie ragioni temperata nei Comuni di minori dimensioni demografiche, generalmente privi di personale di qualifica dirigenziale.
Prevede infatti l’art. 109, secondo comma, del T.U.E.L. che nei Comuni privi di dirigenti le funzioni dirigenziali possono essere attribuite ai responsabili degli uffici oppure demandate al Segretario comunale, in applicazione dell’art. 97, comma 4, lettera d), a mente del quale appunto il Segretario comunale esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal Sindaco o dal Presidente della provincia (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4858/2006; TAR Campania, Napoli, Sez. VII, n. 1886/2012).
Invero, dall’esame della delibera risulta che l’attribuzione al Segretario Generale dell’incarico di individuare e affidare il patrocinio dell’ente si giustifica in ragione della strutturazione del Servizio autonomo di Avvocatura che non è diretto da un dirigente e non risulta inquadrato nell’area amministrativa, elementi che hanno indotto la Giunta Comunale ad attribuire al Segretario Generale, organo di vertice della struttura burocratica, l’incarico di individuare e conseguentemente affidare, in caso eccezionali, la rappresentanza in giudizio ai professionisti esterni, previa istruttoria e proposta del Responsabile dell’Ufficio Avvocatura.
...
In conclusione, il ricorso va respinto pur stimandosi equo disporre la compensazione delle spese processuali in considerazione della novità delle questioni esaminate (TAR Campania-Napoli, Sez. I, sentenza 19.02.2018 n. 1068 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

SEGRETARI COMUNALI: Dopo gli incentivi ai tecnici, i diritti di rogito. Prosegue il conflitto della Corte dei conti (15.02.2018 - link a http://luigioliveri.blogspot.it).

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Individuazione RPCT.
Domanda
Negli enti locali, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è individuato, di norma, nel segretario comunale o provinciale. Quali sono i casi in cui si può nominare un altro soggetto?
Risposta
L’indicazione contenuta nell’art. 1, comma 7, della legge Severino (06.11.2012, n. 190), è piuttosto precisa nell’individuare, per gli enti locali, il segretario come figura a cui attribuire –con decreto del sindaco o del presidente della provincia– le funzioni di responsabile dell’anticorruzione e trasparenza.
L’indicazione risulta condivisibile se si pensa che:
   a) il segretario è un dipendente del ministero dell’Interno e non dell’ente locale;
   b) non dovrebbe svolgere compiti gestionali diretti e, in particolare, quelli con maggiore rischio corruttivo potenziale;
   c) non dovrebbe svolgere le funzioni di responsabile dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari (UPD) e/o di presidente/componente del Nucleo di Valutazione o OIV.
Sulla base della nostra esperienza diretta, i casi in cui l’ente non ha nominato il segretario, sono sostanzialmente due:
   a) assenza prolungata del segretario o vacanza del relativo posto;
   b) segretario sottoposto ad indagine penale o con condanna, anche non definitiva, per reati dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, nonché per i reati di falso e truffa.
Al verificarsi di tali casistiche è bene che l’organo deputato alla nomina, indirizzi la sua attenzione sul vice-segretario, se presente, o su altra figura apicale –dirigente o posizione organizzativa– tralasciando, quanto più possibile, i dipendenti deputati alla gestione dei settori tradizionalmente più esposti al rischio corruzione (ad esempio: ufficio contratti, gestione del patrimonio, governo del territorio) (13.02.2018 - link a www.publika.it).

gennaio 2018

SEGRETARI COMUNALI: Relazione RPCT.
Domanda
È possibile avere qualche informazione aggiuntiva sulla Relazione annuale del responsabile della prevenzione e trasparenza? Va spedita all’ANAC? In termine è perentorio?
Risposta
La normativa di riferimento per la relazione annuale del Responsabile dell’anticorruzione e trasparenza (RPCT) è contenuta nell’articolo 1, comma 14, della legge 06.11.2012, n. 190 (legge Severino). In data 11.12.2017, l’ANAC ha pubblicato, nel suo sito web, il modello e le istruzioni per la compilazione della relazione riferita all’anno 2017, prevedendo che la pubblicazione vada effettuata entro il 31.01.2018.
Di seguito si riportano le seguenti ulteriori informazioni:
   • la relazione va compilata sul modello in formato excel, pubblicato nel sito dell’ANAC, seguendo le istruzioni ivi contenute;
   • non ci sono sostanziali modifiche rispetto a quella del 2016;
   • va pubblicata nel sito web dell’ente, entro il 31.01.2018, su Amministrazione trasparente>Altri contenuti>Prevenzione della Corruzione. Il termine non è perentorio ma è sempre bene rispettare la scadenza, peraltro prorogata di un mese e mezzo rispetto alle norme di legge;
   • non va spedita all’ANAC. Va trasmessa all’organo politico (Sindaco) e OIV o NdV. Nei casi in cui l’organo di indirizzo lo richieda o qualora il RPCT lo ritenga opportuno, quest’ultimo riferisce sull’attività svolta;
   • l’OIV o NdV (Nucleo di Valutazione) esamina la Relazione annuale del RPCT recante i risultati in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza;
   • per tale verifica l’OIV può chiedere al RPCT informazioni e documenti aggiuntivi.
La scheda è composta da tre fogli excel:
   •1. Anagrafica. In questo foglio vanno inserite le informazioni relative al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza o, laddove questa figura sia assente nell’amministrazione/società/ente, all’organo di indirizzo.
   •2. Considerazioni generali. In questo foglio vanno inserite le valutazioni del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza rispetto all’effettiva attuazione delle misure di prevenzione della corruzione e al proprio ruolo all’interno dell’amministrazione/società/ente.
   •3. Misure anticorruzione. In questo foglio vanno inserite informazioni sull’adozione e attuazione delle misure di prevenzione della corruzione formulando un giudizio sulla loro efficacia oppure, laddove le misure non siano state attuate, sulle motivazioni della mancata attuazione (16.01.2018 - link a www.publika.it).

novembre 2017

SEGRETARI COMUNALI: Compatibilità nomina membro OIV segretario in pensione.
Domanda
Può essere nominato membro di OIV un segretario comunale in pensione e, in caso affermativo, ha diritto al relativo compenso?
Risposta
L’elenco OIV è stato previsto all’art. 6, comma 4, del d.p.r. 105/2016 e disciplinato compiutamente nel successivo d.m. 02.12.2016. Le norme che rilevano ai fini della risoluzione del quesito sono essenzialmente l’art. 1, comma 2, l’art. 2 e l’art. 3, commi 2 e 5.
Tale decreto, in sostanza, nulla aggiunge rispetto alla vigente disciplina sugli incarichi vietati ai dipendenti in quiescenza contenuta nell’art. 5, comma 9, del d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012, come successivamente modificato dall’art. 6 del d.l. 90/2014, convertito dalla l. 114/2014.
Per fare maggiore chiarezza, il Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione ha diramato la circolare n. 6/2014 del 04.12.2014 con cui è andato ad interpretare proprio il predetto art. 5, comma 9.
Illuminante, per la soluzione del quesito, in senso affermativo, è il paragrafo 5 ultimo periodo.
Dalle FAQ dell’ANAC, infine, non è emerso nulla che escluda una tale nomina e relativo compenso.
Pertanto, si ritiene di poter fornire risposta positiva alla domanda, alla luce dei sopra esposti motivi (23.11.2017 - link a www.publika.it).

INCARICHI PROFESSIONALI - SEGRETARI COMUNALI: Danno erariale per il Comune che delibera consulenze legali a tutto campo.
Non possono ritenersi ammissibili le cosiddette «consulenze globali», e cioè quelle che hanno ad oggetto la generalità delle problematiche giuridiche che possano interessare tutta l’attività istituzionale di un Comune atteso che i compiti di collaborazione e le funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’Ente, fra cui è compreso il Sindaco, sono affidati per legge al Segretario comunale e che quest’ultimo è fiduciariamente scelto dal Sindaco stesso.
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Come noto, “in materia di consulenze, ampia e consolidata giurisprudenza di questa Sezione, ha ricordato che l'acquisizione di professionalità esterne da parte delle pubbliche amministrazioni in epoca più risalente costituiva fenomeno del tutto occasionale e legato ad esigenze eccezionali, di talché non era oggetto di peculiare e sistematica regolazione, ma di singole norme di settore".
Nel corso del tempo, il tendenziale abuso di tale strumento, anche per eludere il "blocco delle assunzioni" imposto al settore pubblico, ha reso necessaria l'introduzione di una regola generale, che è stata posta dapprima con l'art. 7 del d.lgs. n. 29/1993, e quindi sussunta nell’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, statuendosi la possibilità per tutte le amministrazioni pubbliche di conferire incarichi individuali ad esperti di "provata competenza", soltanto "per esigenze cui non possono far fronte con il personale in servizio", e sempre previa determinazione di "durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione".
In altre parole,
le pubbliche amministrazioni hanno l'obbligo di far fronte alle competenze istituzionali mediante il più proficuo utilizzo di risorse umane e professionali esistenti nell'ambito delle proprie strutture, e il ricorso a incarichi professionali esterni, avendo natura eccezionale, può avvenire solo nei casi di necessità e urgenza, nell'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane (ossia la carenza di figure interne aventi professionalità e/o idoneità specifica).
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La vicenda oggetto del presente giudizio si inserisce a pieno titolo in un filone giurisprudenziale che considera pacificamente illegittime, oltre che foriere di danno erariale, tutte quelle consulenze a carattere globale (per rendere i pareri di volta in volta richiesti in una o più materie) a cagione del loro contenuto inevitabilmente generico e del conseguente difetto del necessario requisito dell’eccezionalità dell’incarico (cfr.,
ex plurimis, Sezione giur. Friuli Venezia Giulia, sent. n. 228 del 2009, secondo cui “un ente pubblico [può] ritenere opportuno, per la risoluzione di questioni di particolare complessità, il ricorso ad una consulenza giuridica di carattere specialistico. Occorre tuttavia rilevare come la consulenza legale non faccia eccezione ai principi normativi e giurisprudenziali che ammettono la possibilità di ricorrere a tale ausilio solo ove sussistano problematiche ben individuate che non risultino utilmente fronteggiabili mediante l’impiego del personale in servizio. La giurisprudenza di questa Corte, infatti, non ritiene ammissibili le c.d. consulenze globali, e cioè quelle che hanno ad oggetto la generalità delle problematiche giuridiche che possano interessare tutta l’attività istituzionale di un ente pubblico).
In questi casi il mancato rispetto dei presupposti legali per il conferimento incarichi di consulenza non implica soltanto un mero vizio di legittimità dell’azione amministrativa, ma integra estremi del danno erariale, per l’illiceità della relativa spesa.
Peraltro,
al cospetto di siffatti incarichi esterni il pregiudizio per l’Ente pubblico appare tanto maggiore alla luce della “sovrapposizione delle funzioni (con conseguente duplicazione dei costi) [e] della menomazione e demotivazione della professionalità del personale interno”, essendo infatti “opinione condivisa che la creazione di una struttura di consulenza esterna che non risponda ad effettive esigenze di carattere temporaneo ed eccezionale, possa determinare l'effetto deleterio di demotivare e svilire il personale entrato a far parte dell'organico dell'ente a seguito di procedura concorsuale, producendo conseguenze negative sull'intera funzionalità dell'ufficio”.
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In particolare, sotto il profilo della inutile e dannosa sovrapposizione di compiti e ruoli derivante dallo specifico incarico oggetto del presente giudizio, va altresì sottolineato come “il modulo organizzativo risultante da tale generica forma di collaborazione risulta, nella sostanza, sovrapponibile alla altrettanto generica previsione secondo cui “Il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” (articolo 17, comma 68, primo periodo, della legge 15.05.1997, n. 127; ora articolo 97, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 2000)”; con la conseguenza “che -riguardo all’esigenza di avvalersi del supporto di un esperto di fiducia “in materia giuridico-amministrativa”, la cui soddisfazione è perseguita con il conferimento degli incarichi controversi- il principio generale secondo cui non possono istituzionalmente coesistere più posizioni per la soddisfazione di una stessa esigenza non è stato rispettato, atteso che i “compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente”, fra cui è compreso il sindaco (articolo 36, comma 1 del decreto legislativo n. 267 del 2000), sono affidati per legge (e dalla regolamentazione locale) al segretario comunale e che quest’ultimo è fiduciariamente scelto dal sindaco stesso”.
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   (A) Il presente giudizio ha ad oggetto l’azione di responsabilità intentata dalla Procura contabile nei confronti di sei amministratori e due segretari comunali del Comune di Presenzano in relazione ad un presunto danno erariale di € 22.470,80-, che sarebbe stato da questi cagionato all’Ente di appartenenza a causa di un incarico esterno conferito ad un legale -e prorogato più volte nel tempo– per consulenze “in materia di diritto civile, penale e amministrativo, esternat[e] in pareri scritti e orali, a richiesta del sindaco, del segretario e dei funzionari responsabili delle posizioni organizzative”.
   (B) In via preliminare va respinta l’eccezione di prescrizione sollevata da tutti i convenuti, ad eccezione del NA., in quanto manifestamente infondata.
Invero, i pagamenti per cui è causa sono stati tutti effettuati a partire dal 14/07/2010 (cfr. mandato n. 836/2010), per cui, “essendo il primo atto interruttivo datato 23/12/2014”, non appare decorso infruttuosamente il termine quinquennale previsto dall’art. 1, co. 2, della Legge n. 20/1994, secondo cui “Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato fatto dannoso”.
   (C) Nel merito la domanda è fondata.
Come noto, “
in materia di consulenze, ampia e consolidata giurisprudenza di questa Sezione (ex multis sent. n. 1899/2011 e n. 533/2012), ha ricordato che l'acquisizione di professionalità esterne da parte delle pubbliche amministrazioni in epoca più risalente costituiva fenomeno del tutto occasionale e legato ad esigenze eccezionali, di talché non era oggetto di peculiare e sistematica regolazione, ma di singole norme di settore".
Nel corso del tempo, il tendenziale abuso di tale strumento, anche per eludere il "blocco delle assunzioni" imposto al settore pubblico, ha reso necessaria l'introduzione di una regola generale, che è stata posta dapprima con l'art. 7 del d.lgs. n. 29/1993, e quindi sussunta nell’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 (recante il testo unico delle disposizioni in materia di ordinamento del lavoro dei pubblici dipendenti), statuendosi la possibilità per tutte le amministrazioni pubbliche di conferire incarichi individuali ad esperti di "provata competenza", soltanto "per esigenze cui non possono far fronte con il personale in servizio", e sempre previa determinazione di "durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione" (cfr. Sezione giur. Campania, sent. n. 291 del 2017, cui si rinvia per un più ampio excursus normativo).
In altre parole,
le pubbliche amministrazioni hanno l'obbligo di far fronte alle competenze istituzionali mediante il più proficuo utilizzo di risorse umane e professionali esistenti nell'ambito delle proprie strutture, e il ricorso a incarichi professionali esterni, avendo natura eccezionale, può avvenire solo nei casi di necessità e urgenza, nell'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane (ossia la carenza di figure interne aventi professionalità e/o idoneità specifica) (cfr. Terza Sezione giur. centrale di appello, sent. n. 339 del 2012).
Ciò premesso,
la vicenda oggetto del presente giudizio si inserisce a pieno titolo in un filone giurisprudenziale che considera pacificamente illegittime, oltre che foriere di danno erariale, tutte quelle consulenze a carattere globale (per rendere i pareri di volta in volta richiesti in una o più materie) a cagione del loro contenuto inevitabilmente generico e del conseguente difetto del necessario requisito dell’eccezionalità dell’incarico (cfr., ex plurimis, Sezione giur. Friuli Venezia Giulia, sent. n. 228 del 2009, secondo cui “un ente pubblico [può] ritenere opportuno, per la risoluzione di questioni di particolare complessità, il ricorso ad una consulenza giuridica di carattere specialistico. Occorre tuttavia rilevare come la consulenza legale non faccia eccezione ai principi normativi e giurisprudenziali che ammettono la possibilità di ricorrere a tale ausilio solo ove sussistano problematiche ben individuate che non risultino utilmente fronteggiabili mediante l’impiego del personale in servizio. La giurisprudenza di questa Corte, infatti, non ritiene ammissibili le c.d. consulenze globali, e cioè quelle che hanno ad oggetto la generalità delle problematiche giuridiche che possano interessare tutta l’attività istituzionale di un ente pubblico (C.d.C., Sez. III n. 75/2009; id. Sez. III n. 9/2003; id. Sez. Liguria n. 912/2003; id. Sez. Abruzzo n. 679/2004)”; cfr. altresì Sezione giur. Friuli Venezia Giulia, sent. n. 204 del 2011; Sezione giur. Bolzano, sent. n. 32 del 2011; Sezione giur. Lazio, sent., n. 123 del 2015; Prima Sezione giur. centrale di appello, sent. n. 127 del 2014).
In questi casi il mancato rispetto dei presupposti legali per il conferimento incarichi di consulenza non implica soltanto un mero vizio di legittimità dell’azione amministrativa, ma integra estremi del danno erariale, per l’illiceità della relativa spesa (Sezione giur. Campania, sent. n. 982 del 2013; sent. n. 60 del 2012; Sezione giur. Sicilia, sent. n. 4037 del 2011; Sezione giur. Veneto, sent. n. 284 del 2011).
Peraltro,
al cospetto di siffatti incarichi esterni il pregiudizio per l’Ente pubblico appare tanto maggiore alla luce della “sovrapposizione delle funzioni (con conseguente duplicazione dei costi) [e] della menomazione e demotivazione della professionalità del personale interno (cfr. Sezione giur. Campania, sent. n. 562 del 2013), essendo infatti “opinione condivisa che la creazione di una struttura di consulenza esterna che non risponda ad effettive esigenze di carattere temporaneo ed eccezionale, possa determinare l'effetto deleterio di demotivare e svilire il personale entrato a far parte dell'organico dell'ente a seguito di procedura concorsuale, producendo conseguenze negative sull'intera funzionalità dell'ufficio (cfr. Sez. Abruzzo n. 750/2004)” (cfr. Sezione giur. Friuli Venezia Giulia, sent. n. 41 del 2008).
In particolare, sotto il profilo della inutile e dannosa sovrapposizione di compiti e ruoli derivante dallo specifico incarico oggetto del presente giudizio, va altresì sottolineato come “
il modulo organizzativo risultante da tale generica forma di collaborazione risulta, nella sostanza, sovrapponibile alla altrettanto generica previsione secondo cui “Il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” (articolo 17, comma 68, primo periodo, della legge 15.05.1997, n. 127; ora articolo 97, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 2000)”; con la conseguenza “che -riguardo all’esigenza di avvalersi del supporto di un esperto di fiducia “in materia giuridico-amministrativa”, la cui soddisfazione è perseguita con il conferimento degli incarichi controversi- il principio generale secondo cui non possono istituzionalmente coesistere più posizioni per la soddisfazione di una stessa esigenza non è stato rispettato, atteso che i “compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente”, fra cui è compreso il sindaco (articolo 36, comma 1 del decreto legislativo n. 267 del 2000), sono affidati per legge (e dalla regolamentazione locale) al segretario comunale e che quest’ultimo è fiduciariamente scelto dal sindaco stesso (cfr. Sezione giur. Sicilia, sent. n. 47 del 2017).
In conclusione, per l’insieme di tali ragioni gli incarichi conferiti dal Comune di Presenzano all’avv. MA. -e segnatamente quelli prorogati con le delibere della Giunta comunale n. 126 del 19/11/2009 e n. 3 del 13/01/2011- debbono considerarsi non solo illegittimi, ma altresì forieri di un danno erariale complessivamente quantificato in € 22.470,80.
   (D) Con riferimento alla quantificazione del danno, il Collegio, pur considerando che l’incarico all’Avv. MA. è stato disposto contra legem, non può esimersi dal considerare che, come documentato dalle parti attraverso la produzione di diversi pareri dallo stesso resi (e non contestati da controparte), lo stesso, per anni, ha fornito comunque prestazioni al Comune valutabili, equitativamente, intorno al 20% del danno sopra determinato.
Invero, ai sensi dell’art. 1, co. 1-bis, della Legge n. 20/1994, “Nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità”.
Ne consegue, dunque, che il danno va rideterminato in € 8.986 per il danno conseguente alla delibera n. 126 del 19/11/2009 (primo rinnovo contestato) e in € 8.991 per il danno conseguente alla delibera n. 3 del 13/01/2011 (secondo rinnovo contestato).
Nessuna particolare compensazione può essere invece riconosciuta in ordine ai vantaggi economici che sarebbero derivati al Comune di Presenzano dagli indennizzi versati dall’ENEL a causa della presenza sul territorio comunale di una imponente centrale idroelettrica (e in riferimento ai quali l’avv. MA. avrebbe prestato opera di assistenza agli organi del Comune), trattandosi di vantaggi che trovano la loro causa diretta in norme di legge (ad es., artt. 52 e 53 regio decreto 11.12.1933, n. 1775; art. 1 L. 27.12.1953, n. 959) e non certo negli incarichi illegittimi oggetto del presente giudizio.
   (E) In ordine alla suddivisione delle responsabilità tra i singoli convenuti
il Collegio ritiene di ascrivere una quota del 50% del danno al segretario comunale pro tempore che con grave negligenza è intervenuto senza nulla osservare –a dispetto della macroscopica illegittimità dell’incarico– nella seduta di Giunta in cui sono stati adottate le delibere in contestazione (Ma.FE. in ordine alla delibera n. 126 del 19/11/2009 e An.NA. in ordine alla delibera n. 3 del 13/01/2011).
Invero,
secondo un diffuso orientamento giurisprudenziale il segretario (comunale o provinciale), ai sensi dell'art. 17 della L. n. 127 del 1997 e, successivamente, dell'art. 97 del D.L.vo 18.08.2000 n. 267, mantiene la specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell'azione dell'ente locale; infatti, il TUEL ha assegnato al segretario dell'ente locale, in linea generale, oltre agli altri compiti indicati all'art. 97 del T.U. citato, le “funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti”.
Pertanto
non può dubitarsi del fatto che il segretario comunale abbia il preciso obbligo giuridico di segnalare agli amministratori le illegittimità contenute negli emanandi provvedimenti, al fine di impedire atti e comportamenti illegittimi forieri di danno erariale e che, in mancanza, il Segretario debba essere ritenuto responsabile, a titolo di concorso omissivo, nella causazione del fatto dannoso contestato (cfr. Sezione giur. Puglia, sent. n. 168 del 2017; Sezione Friuli Venezia Giulia, sent. n. 105 del 2010; Sezione giur. Lombardia, sent. n. 473 del 2009; Prima Sezione centrale appello, sent. n. 154 del 2008; cfr., altresì, nello stesso senso, Sezione giur. Campania, sent. n. 280 del 2017; Sezione giur. Campania, sent. 200 del 2017; Sezione giur. Campania, sent. 254 del 2016; Sezione giur. Campania, sent. 1064 del 2015; Sezione giur. Campania, sent. 1061 del 2015; Sezione giur. Campania, sent. 566 del 2011; Sezione giur. Campania, sent. 104 del 2011; contra, per una non condivisa lettura riduttiva delle funzioni del Segretario comunale, cfr. Sezione giur. Campania, sent. 320 del 2017).
Allo stesso modo, stante la macroscopica illegittimità degli incarichi de quibus, il Collegio ritiene di suddividere la restante quota del 50% del danno tra gli amministratori che, con grave negligenza, hanno approvato le delibere n. 126 del 19/11/2009 (Vi.D'ER., Vi.ZI., Fu.FE., Ca.FO.) e n. 3 del 13/01/2011 (Vi.D'ER., An.Va.FE., Fu.FE., Ca.FO., Ni.PA.).
Ne consegue dunque gli odierni convenuti debbono essere condannati al pagamento delle seguenti somme:
   a) Ma.FE.al pagamento di € 4.493;
   b) An.NA. al pagamento di € 4.495;
   c) Vi.D'ER. al pagamento di € 2.022;
   d) Vi.ZI. al pagamento di € 1.123;
   e) Fu.FE. al pagamento di € 2.022;
   f) Ca.FO. al pagamento di € 2.022;
   g) An.Va.FE. al pagamento di € 899;
   h) Ni.PA. al pagamento di € 899.
   (F)
Sulle predette somme dovrà essere corrisposta la rivalutazione monetaria, da calcolarsi sulla base degli indici ISTAT e con decorrenza dalla data di consumazione dell’illecito, coincidente con quella dei singoli pagamenti non dovuti, e sino alla data di deposito della presente sentenza (Sezione giur. Puglia, sent. n. 324 del 2017; Sezione giur. Veneto, sent. n. 71 del 2017).
Inoltre
sulla somma in tal modo rivalutata sono dovuti gli interessi legali dalla pubblicazione della presente decisione fino all’effettivo soddisfo ai sensi dell’art. 1282 , 1° co, del codice civile (Sezione giur. Campania, sentt. n. 637 del 2016; n. 635 del 2016; n. 544 del 2016; n. 417 del 2016; n. 362 del 2016)
   (G) Le spese della sentenza, da liquidarsi con nota a margine da parte della Segreteria (ex art. 31, comma 5, c.g.c.), seguono la soccombenza e devono essere poste in solido a carico dei convenuti condannati.
P.Q.M.
la Corte dei Conti

Sezione Giurisdizionale per la regione Campania, in accoglimento della domanda:
1. RESPINGE le eccezioni di prescrizione;
2.
CONDANNA i convenuti al pagamento, in favore del Comune di Presenzano, della seguenti somme, oltre rivalutazione monetaria, da calcolarsi secondo gli indici ISTAT, dall'esborso e fino al giorno della pubblicazione della presente sentenza, nonché interessi legali sulla somma così rivalutata dalla predetta pubblicazione al soddisfo:
   a) Ma.FE. a € 4.493;
   b) An.NA. a € 4.495;
   c) Vi.D'ER. a € 2.022;
   d) Vi.ZI. a € 1.123;
   e) Fu.FE. a € 2.022;
   f) Ca.FO. a € 2.022;
   g) An.Va.FE. a € 899;
   h) Ni.PA. a € 899.

I predetti soggetti sono, poi, tenuti al pagamento, nei confronti dell'erario, delle spese di giustizia che si liquidano in € 936,68 (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Campania, sentenza 07.11.2017 n. 399).

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Predisposizione Piano Triennale Prevenzione Corruzione.
Domanda
Chi può predisporre il Piano Triennale Prevenzione della Corruzione e Trasparenza, se non vi provvede il Segretario comunale, nominato come RPCT?
Risposta
Nessuno può sostituirsi al soggetto nominato come RPCT nella stesura del Piano. Il Piano non è un documento di studio o di indagine, ma uno strumento per l’individuazione di misure concrete, da realizzare con certezza e da vigilare quanto ad effettiva applicazione e quanto ad efficacia preventiva della corruzione.
Tale documento deve, inoltre, realizzare un collegamento effettivo e puntuale con il piano della performance, adottato nell’ente. Il responsabile per la prevenzione della corruzione e trasparenza deve provvedere alla predisposizione e all’aggiornamento del PTPCT.
La mancata predisposizione del Piano è fonte di responsabilità disciplinare e può comportare l’applicazione di sanzioni da parte dell’ANAC che possono andare a 1.000 a 10.000 euro.
Inoltre, la mancata pubblicazione del piano –qualificata come obbligatoria– è valutata ai fini della responsabilità dirigenziale e della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili e può dar luogo a responsabilità per danno all’immagine dell’amministrazione.
Riferimenti normativi:
   • art. 1, commi 8 e 44, della l. 190/2012;
   • art. 54, comma 3, del d.lgs. 165/2001;
   • art. 46 del d.lgs. 33/2013;
   • Delibera ANAC n. 330 del 29.03.2017, recante «Regolamento per l’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di prevenzione della corruzione» (07.11.2017 - link a www.publika.it).

settembre 2017

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Assenza Segretario e nomina RPCT.
Domanda
Nel nostro comune è attualmente scoperto l’incarico di Segretario comunale e, di conseguenza, non è stato nominato il responsabile per la prevenzione della corruzione e trasparenza.
Per quanto tempo possiamo rimanere in questa situazione?
Risposta
L’articolo 1, comma 7, della legge 190/2012, prevede che in ogni pubblica amministrazione venga nominato un responsabile per la prevenzione della corruzione e trasparenza. Non è, quindi, possibile che nel vostro ente, l’incarico non sia affidato a nessun soggetto.
A tal riguardo l’ANAC ha previsto che, in determinate circostanze, con l’adozione di un provvedimento adeguatamente motivato, le funzioni di tali figure possano essere svolte anche da un dirigente amministrativo di ruolo in servizio presso l’Ente o, comunque, da un funzionario cui siano affidati incarichi di natura dirigenziale (vedi art. 19, comma 6, del d.lgs. 165/2001).
In ogni caso, qualora la nomina del Sindaco fosse indirizzata su una figura apicale (dirigente o posizione organizzativa negli enti senza dirigenti):
   • non può essere prevista un’indennità di risultato aggiuntiva rispetto a quella prevista per legge;
   • ai fini della scelta, è opportuno verificare l’assenza di situazioni di conflitto di interesse, evitando che la nomina riguardi dirigenti incaricati presso settori tradizionalmente considerati più esposti a rischio corruzione;
   • non potrà mai essere nominato un soggetto esterno all’amministrazione.
Il provvedimento di nomina dovrà contenere una motivazione coerente con le specificità e dell’ente che, in questo caso particolare, risiedono proprio nel fatto che l’incarico di Segretario comunale non è stato –al momento– ricoperto.
Infine, i dati relativi al RPCT andranno pubblicati nel sito web istituzionale: sezione amministrazione trasparente > altri contenuti > prevenzione della corruzione.
Riferimenti normativi:
   • legge 190/2012, art. 1, comma 7;
   • d.lgs. 33/2013, art. 43;
   • anticorruzione.it/portal/public/classic/MenuServizio/FAQ/  (FAQ n. 3.1, 3.3, 3.4, 3.9, 3.10, 3.15) (26.09.2017 - link a www.publika.it).

SEGRETARI COMUNALI: Potere disciplinare sui segretari comunali: chi ha la competenza?
Quesito
Si chiede un parere in merito alla legittimità di delibere con cui alcuni enti (unioni di comuni) approvano convenzioni con uffici interdisciplinari, in composizione monocratica e costituiti da dirigenti a tempo determinato –art. 110 Tuel– al fine di esercitare le funzioni relative al procedimento disciplinare oltre che sui dipendenti e dirigenti dei comuni stessi anche sui segretari comunali dei comuni stessi i quali, invece, in base al decreto del 15.02.2011 del presidente dell’Unità di Missione sono soggetti esclusivamente al potere disciplinare dei Prefetti a livello territoriale.
Risposta
In materia di procedimenti disciplinari le pubbliche amministrazione debbono fare riferimento esclusivamente alle disposizioni legislative, attualmente incise (dal 22/06/2017) dal d.lgs. 75/2017.
L’Art. 55 al comma 1, TUPI precisa, infatti, come “Le disposizioni del presente articolo e di quelli seguenti, fino all’articolo 55-octies, costituiscono norme imperative, ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile, e si applicano ai rapporti di lavoro di cui all’articolo 2, comma 2, alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2. La violazione dolosa o colposa delle suddette disposizioni costituisce illecito disciplinare in capo ai dipendenti preposti alla loro applicazione”.
L’art. 55-bis prevede, inoltre, che:
   - comma 1 “Per le infrazioni di minore gravità, per le quali e’ prevista l’irrogazione della sanzione del rimprovero verbale, il procedimento disciplinare e’ di competenza del responsabile della struttura presso cui presta servizio il dipendente. Alle infrazioni per le quali e’ previsto il rimprovero verbale si applica la disciplina stabilita dal contratto collettivo”;
   - comma 2 “Ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento e nell’ambito della propria organizzazione, individua l’ufficio per i procedimenti disciplinari competente per le infrazioni punibili con sanzione superiore al rimprovero verbale e ne attribuisce la titolarità e responsabilità”;
   - comma 3 “Le amministrazioni, previa convenzione, possono prevedere la gestione unificata delle funzioni dell’ufficio competente per i procedimenti disciplinari, senza maggiori oneri per la finanza pubblica”.
Premesso quanto sopra l’amministrazione è libera di determinare la competenza dell’ufficio dei Procedimenti Disciplinari, ossia se in forma monocratica o collegiale. Se a capo del citato ufficio vi sia un dirigente a tempo determinato, non dovrebbero esserci problemi di incompatibilità essendo lo stesso posto a capo del citato ufficio, come appare fuori da ogni dubbio di legittimità il fatto che vi sia una convenzione che affidi la titolarità dell’Ufficio ad un comune.
In merito alla competenza dei procedimenti disciplinari sia per i dipendenti che per i dirigenti la stessa spetta al solo responsabile dell’ufficio dei procedimenti disciplinari ad eccezione della conclusione del procedimento disciplinare di competenza del Segretario Generale (o direttore generale) per le sole infrazioni disciplinari ascrivibili al dirigente ai sensi degli articoli 55-bis, comma 7 (mancata collaborazione con l’UPD), e 55-sexies, comma 3 (mancato esercizio o decadenza del procedimento disciplinare).
Infine, in merito alla sottoposizione dei segretari comunali ai procedimenti disciplinari, l’Unità di Missione del Ministero dell’Interno (ex Agenzia autonoma per la gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali) con decreto del 03/08/2011 ha stabilito che le competenze per gli atti endoprocedimentali dei procedimenti disciplinari siano in capo al dirigente del settore “albo Nazionale” a livello nazionale, al Responsabile del servizio albo nella sua qualità di referente per l’istruttoria a livello regionale, mentre solo l’ufficio responsabile dei procedimenti disciplinari è, a livello nazionale esercitato dal Presidente dell’Unità di missione, mentre a livello territoriale dai Prefetti delle province capoluogo di regione (22.09.2017 - tratto da www.ilpersonale.it).

CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALINiente stipendi d’oro agli staff. Strapagare il capo di gabinetto costituisce danno erariale. Per la Corte conti Toscana devono essere rispettati i limiti stabiliti dai Ccnl.
Costituisce danno erariale pagare il capo di gabinetto al di là dei limiti e dei parametri stabiliti dai contratti collettivi nazionali di lavoro.

La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Toscana, con la sentenza 19.09.2017 n. 209, torna su una delle azioni a maggiore rischio di danno per i sindaci: l’assegnazione di incarichi di staff, ai sensi dell’articolo 90 del dlgs 267/2000.
La vicenda riguarda la previsione di un compenso annuo di 50 mila euro per il capo di gabinetto, assunto in staff e privo della laurea.
Titolo di studio. La sezione precisa che il danno non deriva, di per sé, dal mancato possesso del titolo di studio della laurea.
A ben vedere, infatti, l’articolo 90, così come il regolamento di funzionamento dei servizi del comune di Pistoia, non richiedono alcun particolare titolo di studio, allo scopo di valorizzare l’elemento fiduciario nella scelta del sindaco del proprio staff. Per altro, la persona incaricata come capo di gabinetto, pur non laureata, secondo la sentenza disponeva di un curriculum idoneo ad attestare un’effettiva competenza a svolgere l’incarico.
Differenze con l’articolo 110. L’assenza della previsione di un titolo di studio particolare, spiegano i giudici, distingue fortemente l’articolo 90 dall’articolo 110 del Tuel. Mentre per lo staff non sono richiesti titoli culturali, al contrario nel caso dei dirigenti o funzionari a contratto la laurea si rivela necessaria.
Corrispondenza fra titoli e inquadramento. Esclusa la necessità della laurea, la sentenza tuttavia evidenzia un altro vincolo implicito negli incarichi regolati dall’articolo 90: il rispetto del vincolo di corrispondenza tra il trattamento economico normativamente previsto per una determinata categoria e i requisiti, culturali e professionali, posseduti, dall’incaricato.
Lo scopo di questa necessaria corrispondenza è, secondo la magistratura contabile evitare «che le assunzioni dall’esterno ai sensi dell’art. 90 Tuel siano lasciate al mero arbitrio degli amministratori».
Dunque, se è possibile incaricare persone prive di laurea, tuttavia la retribuzione dovrà essere correlata al profilo professionale corrispondente al titolo posseduto. Nel caso di specie, secondo la Corte dei conti, quindi, all’incaricato doveva essere assegnato il trattamento economico corrispondente alla Categoria C5, largamente inferiore ai 50 mila euro annui assegnati.
Inapplicabilità della sanatoria del 2014. Nel caso di specie, non è applicabile il comma 3-bis dell’articolo 90 del dlgs 90/2014, introdotto dal dl 90/2014 allo scopo di sanare i molti incarichi di staff sovrappagati a personale privo di laurea. Tale comma dispone che «resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale». Nel caso di specie, l’incarico era stato conferito nel 2007: il comma 3-bis non ha, afferma la sentenza, portata retroattiva e, quindi non può esimere da responsabilità.
In ogni caso, «l’attribuzione a personale sfornito di laurea di un trattamento dirigenziale dovrebbe essere espressamente consentita dal Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi», il che nel caso di specie non era avvenuto.
No all’esimente politica. La sezione ha respinto la cosiddetta «esimente politica». Il sindaco, infatti, ha affermato che il decreto di nomina è stato il frutto di istruttorie tecnico-amministrative di competenza dei dirigenti, che avrebbero indirettamente confermato la legittimità dell’operato del primo cittadino.
La sentenza rileva che il sindaco, invece, ha ricoperto «un ruolo che richiedeva la padronanza di quei fondamentali principi dell’agire amministrativo e della contabilità pubblica, peraltro di semplicissima ed intuitiva evidenza, che impongono di legare il compenso di soggetti assunti dall’esterno ex art. 90 Tuel a parametri oggettivi, suscettibili di verifica e riscontro immediati». Si conclude, quindi, che l’incarico non richiedeva quelle «specifiche competenze tecnico-specialistiche, estranee alle funzioni proprie degli organi politici del comune» che avrebbero mandato il sindaco esente da responsabilità.
Assoluzione del segretario comunale. Con una decisione piuttosto innovativa, la Sezione ha assolto il segretario, chiamato in causa dalla Procura, per non aver impedito l’incarico dannoso.
Contrariamente a molta altra giurisprudenza, la sentenza evidenzia che i «compiti di collaborazione e le funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti, intestati in capo al Segretario generale in base all’art. 97 Tuel, non possono evidentemente comportare la responsabilità dello stesso rispetto a vicende, per le quali non risulti un diretto ed immediato coinvolgimento dello stesso» (articolo ItaliaOggi del 29.09.2017).

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MASSIMA
Staff Sindaco: niente Cat. D per il diplomato.
La retribuzione degli incarichi di staff del sindaco previsti dall'art. 90 del D.Lgs. n. 267/2000 devono essere calcolati tenendo «conto delle funzioni previste nella declaratoria contrattuale degli enti locali».
In particolare «un dipendente sprovvisto del titolo della laurea non potrà essere assunto come funzionario amministrativo (categoria D), ma esclusivamente come istruttore amministrativo (categoria C, anche nella sua massima estensione orizzontale, ossia C5)».
In relazione, poi, all'erogazione del salario accessorio forfettario
«in mancanza della deliberazione della Giunta comunale, il sindaco non può "sapere" l'ammontare della parte determinabile ex post (straordinario, produttività, incentivi ecc.) del salario accessorio in via forfettaria».
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   5. Con riferimento al merito della vicenda, il Collegio ritiene che la pretesa erariale meriti accoglimento, sia pure nei termini e limiti sottoindicati, unicamente nei confronti del Sig. Be.Re., dovendo, per contro, essere disattesa nei confronti del Sig. Fe.Ca..
   5.a) Nello specifico, in relazione alla posizione del Sindaco Be., data per pacifica la ricorrenza del cd rapporto di servizio con l’Amministrazione danneggiata (Comune di Pistoia), risulta evidente la condotta illecita, consistita nell’adozione del decreto n. 130 del 27.06.2007, prevedente il conferimento al Sig. Fo. dell’incarico di Responsabile dell’Ufficio del Sindaco, con l’attribuzione al medesimo, a titolo di acconto e salvo conguaglio, nelle more della fissazione del compenso definitivo da parte della Giunta (invero mai intervenuta), del compenso dal medesimo già percepito quale Capo di Gabinetto (euro 50.000,00 annui lordi, giusta decreto sindacale n. 330 del 30.09.2002, richiamato nelle premesse del decreto n. 130/07).
A tal riguardo, va subito evidenziato che il profilo di illiceità è rappresentato non già dall’assenza del diploma di laurea in capo all’incaricato, quale circostanza per contro ritenuta dall’Organo requirente di per sé ostativa all’accesso all’incarico de quo, ma dall’intervenuto riconoscimento di un compenso non corrispondente ai requisiti culturali e professionali del Fondatori, alias al livello di inquadramento consentito in base agli stessi.
A tale ultimo riguardo, l’Organo requirente ha censurato il riconoscimento di un compenso (finanche) superiore a quello normativamente previsto per la categoria D, richiedente il possesso del diploma di laurea.
Il Collegio ritiene, infatti, che il diploma di laurea non fosse necessario ai fini dell’attribuzione dell’incarico di Responsabile dell’Ufficio del Sindaco (quale Struttura di Staff posta alle dirette dipendenze del Sindaco stesso per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo al medesimo spettanti, come confermato dalla delibera giuntale n. 28 del 22.2.2007), siccome incarico di carattere eminentemente fiduciario conferito ai sensi dell’art. 90 d.lgs. 267/2000, cd. T.U.E.L.
Tale ultima disposizione
(significativamente richiamata nel contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, stipulato con il Fondatori in data 27.06.2007, in esecuzione del decreto sindacale per cui è causa) non richiede, invero, uno specifico e particolare requisito culturale, quale quello della laurea, ferma restando la necessità dell’inquadramento dell’incaricato, sulla base dei requisiti di studio posseduti e in relazione alle pregresse esperienze professionali (tali comunque da garantire l’adeguato assolvimento dei compiti assegnati), in una determinata qualifica funzionale, cui far discendere, in applicazione delle disposizioni contrattuali di settore, la determinazione del relativo trattamento economico (in termini, tra le altre, Corte Conti, Sez. giur. Calabria, 10.07.2014, n. 191; id., Sez. giur. Emilia-Romagna, 18.11.2014, n. 155).
Nello specifico,
il richiamato art. 90, per quanto d’interesse in questa sede, si limita a statuire, al primo comma, che il Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del Sindaco, “…..per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge, costituiti da dipendenti dell’ente, ovvero, salvo che per gli enti dissestati o strutturalmente deficitari, da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato…..”.
La medesima disposizione statuisce, al secondo comma 2, che “Al personale assunto con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali”, aggiungendo, al comma 3, che “Con provvedimento motivato della giunta, al personale di cui al comma 2, il trattamento economico accessorio previsto dai contratti collettivi può essere sostituito da un unico emolumento comprensivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale”.
Risulta allora acclarato come l’art. 90 TUEL non richieda specifici requisiti o particolari titoli di studio per gli incarichi afferenti agli Uffici di staff.
Tutto ciò al fine precipuo di valorizzare la componente fiduciaria nella individuazione di soggetti destinati ad operare in uffici che possono essere definiti come strutture eventuali, la cui costituzione è rimessa all’autonoma determinazione dell’Ente e che svolgono una funzione di immediato supporto agli organi di direzione politica nell’esercizio delle funzioni di indirizzo politico e controllo loro spettanti, in posizione servente e subalterna rispetto agli stessi organi (in termini, Corte Conti, Sez. giur. Calabria n. 191/2014).
Emerge allora palese la differenza rispetto al successivo art. 110 TUEL (in tema di contratti a tempo determinato per la copertura di posti responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione), il quale fa esplicito riferimento alla necessità del possesso di particolari requisiti che rendano gli incaricati idonei alle mansioni specialistiche o direttive che andranno a svolgere, con particolare riferimento al titolo di studio da ricondurre necessariamente al diploma di laurea o titolo equipollente (così, Corte Conti, Sez. giur. Emilia-Romagna, 18.11.2014, n. 155).
La non necessità di uno specifico requisito culturale per l’accesso agli incarichi di cui all’art. 90 risulta confermata dalla circostanza per cui tale disposizione, nel contesto di una disciplina, come visto, autonoma rispetto a quella delineata dal successivo art. 110, richiama sì il CCNL, ma per il “personale assunto” e, dunque, per una fase successiva a quella dell’assunzione (in termini, Corte Conti, Sez. giur. Toscana, 04.08.2011 n. 282; id., Sez. giur. Toscana, 20.02.2012, n. 85).
Allo stesso modo, il diploma di laurea non è richiesto dall’art. 5 del Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del Comune di Pistoia, nella versione, applicabile alla fattispecie all’esame, approvata con delibera giuntale n. 41 del 06.04.2006.
Tale disposizione, inserita nel Titolo II (“Uffici di supporto agli organi di direzione politica”), non impone, infatti, alcun particolare requisito culturale, limitandosi a prevedere, al comma 2, che il responsabile dell’Ufficio del Sindaco, da scegliersi tra il personale dipendente dell’Ente oppure all’esterno, sia “comunque in possesso di comprovati requisiti professionali adeguati alle mansioni da svolgere”, aggiungendo, al comma 3, per l’ipotesi in cui tale Ufficio sia diretto da personale non dipendente dell’ente, che il relativo rapporto di lavoro sia disciplinato da contratto a tempo determinato di durata non superiore a quella del mandato amministrativo (e destinato a risolversi di diritto con la cessazione dell’incarico del Sindaco), con attribuzione di una retribuzione determinata dalla Giunta.
Orbene, nel caso all’esame, il curriculum del Sig. Fo., presente (anche) nel fascicolo di Procura, lascia sicuramente emergere, a giudizio del Collegio, il possesso di requisiti professionali (e culturali) adeguati in relazione all’incarico in questione.
Risulta, infatti, che il Fo. (giornalista pubblicista iscritto all’Ordine, in possesso di diploma di scuola superiore, nonché partecipante a diversi masters e corsi di formazione in materie riguardanti la P.A.) ha svolto, in epoca antecedente all’assunzione dell’incarico per cui è causa, tra l’altro, le funzioni di Addetto stampa e relazioni con le istituzioni di un Onorevole presso la Camera dei Deputati (periodo 1992-1996), di Segretario particolare del Presidente della Commissione Lavoro della Camera dei Deputati (periodo 1996-2001) nonché di Portavoce del Sindaco (dal 2000 al 2002) e di Capo di Gabinetto del Comune di Pistoia (dal 2002 al 2007).
Nondimeno, i predetti requisiti professionali e culturali giammai avrebbero potuto giustificare l’attribuzione al Fo. di un trattamento economico come quello concretamente riconosciuto (euro 50.000,00 annui lordi).
A tal ultimo riguardo, giova osservare che, per consolidata giurisprudenza di questa Corte,
i principi, di valenza anche costituzionale, di ragionevolezza e buon andamento della P.A. (artt. 3 e 97 Cost.), impongono di riconoscere al personale esterno incaricato ai sensi dell’art. 90 TUEL, anche in assenza di laurea, un trattamento economico corrispondente ai requisiti culturali e professionali concretamente posseduti, vale a dire il trattamento economico proprio della qualifica cui, in base al CCNL di riferimento, lo stesso andrebbe inquadrato in base ai predetti titoli (in termini, Corte Conti, Sez. giur. Toscana, n.85/2012, confermata sul punto da Sez. I n. 806/2014; id., Sez. giur. Toscana, n. 282/2011; id.; Sez. giur. Calabria, n. 191/2014; id., Sez. giur. Emilia Romagna, n. 155/2014).
La necessità del rispetto del vincolo di corrispondenza tra il trattamento economico normativamente previsto per una determinata categoria e i requisiti, culturali e professionali, posseduti, atti a giustificare l’appartenenza a quella stessa categoria, con l’attribuzione del relativo trattamento, evita, infatti, che le assunzioni dall’esterno ai sensi dell’art. 90 TUEL siano lasciate al mero arbitrio degli amministratori (in termini, Corte Conti, Sez. giur. Toscana, n. 282/2011 e n. 85/2012).
Sotto questo punto di vista,
il rinvio operato dall’art. 90 al CCNL se da un lato costituisce una garanzia per il lavoratore a fronte del rischio dell’erogazione di retribuzioni inferiori e/o comunque sganciate dalle previsioni contrattuali, dall’altro fornisce all’Amministrazione un parametro obiettivo nella determinazione del trattamento retributivo del personale chiamato a far parte degli uffici di diretta collaborazione.
, in superamento delle argomentazioni difensive sul punto, le conclusioni testé esposte sono inficiate dalla circostanza per cui l’art. 90, comma 3-bis, TUEL, statuisce che “resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale”.
A tal riguardo, va in primo luogo osservato che la predetta disposizione non può trovare spazio in questa sede in quanto introdotta dall’11, comma 4, d.l. 24.06.2014, n.90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11.08.2014, n. 114 e, dunque, in epoca ben successiva ai fatti per cui è causa (il decreto sindacale di nomina reca la data del 27.06.2007).
In particolare, il carattere sostanziale della stessa ne preclude un’applicazione retroattiva (in termini, Corte Conti, Sez. giur. Emilia Romagna, 28.04.2016, n. 73).
Aggiungasi che, in ogni caso, l’attribuzione a personale sfornito di laurea di un trattamento dirigenziale dovrebbe essere espressamente consentita dal Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi (ipotesi non ricorrente nel caso all’esame), quale fonte normativa cui è demandata la stessa istituzione degli Uffici di staff (Corte Conti, Sez. cont. Toscana, delib. n. 11 del 05.03.2015).
Orbene, nella fattispecie per cui è causa, secondo quanto riconosciuto dalla stessa difesa del convenuto Berti (vedasi pagg. 53 e ss della memoria di costituzione in giudizio), la categoria corrispondente ai requisiti culturali e professionali dal medesimo posseduti è rappresentata dalla categoria C, pos. economica 5, per l’accesso alla quale è richiesto il solo diploma di scuola superiore.
Nello specifico, in base all’allegato A del CCNL Enti Locali del 31.03.1999, appartengono a tale categoria “...i lavoratori che svolgono attività caratterizzate da: -Approfondite conoscenze mono specialistiche (la base teorica di conoscenze è acquisibile con la scuola superiore) e un grado di esperienza pluriennale, con necessità di aggiornamento…….”.
Conseguentemente, il Fo., ove legittimamente inquadrato, avrebbe potuto percepire un importo annuo lordo pari ad euro 23.726,43, ottenuto sommando gli importi sottoindicati:
   a) euro 21.901,32 (stipendio tabellare, vedasi Tab. B allegata al CCNL 2008-2009);
   b) euro 1.825,11 (1/12 di euro 21.901,32), quale 13^ mensilità.
A tal fine, il Collegio ritiene, nell’ottica di una valutazione, in questa sede da effettuarsi necessariamente in termini astratti e ipotetici e comunque da ancorare a parametri oggettivi e certi, di non poter prendere in considerazione né l’indennità per la titolarità di posizioni organizzative, siccome assegnabili, se del caso, esclusivamente a dipendenti classificati nella cat. D (ex art. 8, comma 2, CCNL del 31.03.1999 ed artt. 19 e 20 del Regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi) né le competenze accessorie, in quanto eventuali e spesso legate a situazioni soggettive particolari e/o accertabili solo ex post (così, ad es., l’indennità ex art. 42, comma 5-ter, D.lgs 151/2001 in tema di riposi e permessi per figli con handicap grave, l’indennità di vigilanza, l’indennità per personale scolastico, l’indennità per incentivi alla progettazione di cui alla cd Legge Merloni e lo stesso compenso per il lavoro straordinario).
Sotto questo punto di vista, non risultano probanti le tabelle “T13”, allegate alle memorie di costituzione dei convenuti, riportanti, assieme a quelle “T12”, il trattamento complessivo effettivamente erogato a tutto il personale di cat. C5 del Comune di Pistoia, senza distinzioni di sorta all’interno del medesimo personale.
Tutto ciò in disparte il fatto che i convenuti stessi arrivano ad ipotizzare per il Fo., sulla base delle richiamate tabelle, un trattamento, comprensivo di compensi accessori e 13^ mensilità, ben inferiore a quello concretamente percepito.
Ne deriva che la differenza tra le somme effettivamente percepite dal Fo. nel periodo 2009-2012 qui in contestazione (euro 50.000,00 annui lordi) e quelle che lo stesso avrebbe potuto percepire, nel medesimo periodo (euro 23.726,43 annui lordi), costituisce sicuro danno erariale, trattandosi di importo che eccede quello corrispondente ai requisiti culturali e professionali dell’incaricato, tali da giustificare l’inquadramento (unicamente) nella categoria C5 CCNL Enti locali.
Sul punto, non può dubitarsi, trattandosi di circostanza non contestata dalle parti, che il Fo. abbia effettivamente operato, nel periodo considerato in questa sede, quale Responsabile dell’Ufficio del Sindaco, prestando un’attività nell’interesse e a vantaggio del Comune di Pistoia, per la quale sarebbe stato, dunque, necessario erogare un compenso, sia pure in misura inferiore a quella concretamente riconosciuta.
Sotto questo punto di vista, risulta irrilevante il mancato possesso del diploma di laurea, siccome titolo culturale non indefettibile, come detto, ai fini dell’accesso all’incarico de quo.
Nondimeno, in superamento delle argomentazioni della difesa del Be., non può ritenersi che il danno erariale (alias, il trattamento eccedente quello discendente dal corretto livello di inquadramento) sia stato compensato dalla utilità conseguita dall’Ente per effetto dell’attività espletata dal Fo. (art. 1, comma 1-bis, legge 20/1994).
Tutto ciò in quanto le stesse previsioni contrattuali fissano il corrispettivo concretamente erogabile per l’attività svolta da soggetti in possesso dei requisiti culturali e professionali del tipo di quelli concretamente posseduti dal Fo. stesso, sulla base di una valutazione preventiva che investe anche il profilo dell’utilità per l’Amministrazione di prestazioni rese da soggetti in possesso dei predetti titoli.
Il richiamato danno va ricondotto, in termini eziologici, alla condotta del convenuto Be., il quale ha assunto il più volte richiamato decreto n. 130 del 27.06.2007, prevedente il conferimento al Sig. Fo. dell’incarico di Responsabile dell’Ufficio del Sindaco, con l’attribuzione al medesimo, a titolo di acconto e salvo conguaglio, nelle more della fissazione del compenso definitivo da parte della Giunta (invero mai intervenuta), del compenso dal medesimo già percepito quale Capo di Gabinetto (euro 50.000,00 annui lordi, giusta decreto sindacale n. 330 del 30.9.2002, richiamato nelle premesse di quello n. 130/07).
Trattandosi di atto assunto, in via diretta ed autonoma, dal convenuto Be. nell’esercizio delle sue precipue competenze sindacali, non può trovare spazio nel caso all’esame la “esimente politica” di cui all’art. 1, comma 1-ter, legge 20/1994, per contro invocata dalla difesa.
Nella condotta del convenuto Be. è sicuramente ravvisabile il profilo soggettivo della colpa grave, attesa l’estrema trascuratezza e superficialità mostrate nella salvaguardia delle risorse finanziarie del Comune di Pistoia, con il riconoscimento al Fo., in violazione dei canoni di ragionevolezza e buon andamento della P.A., di un compenso sganciato da ogni oggettivo parametro di riferimento e ben superiore a quello giustificato dai requisiti culturali e professionali del medesimo.
Tutto ciò anche alla luce della chiarezza e specificità del quadro normativo di riferimento.
Sotto questo punto di vista, non può trovare accoglimento l’argomentazione difensiva, alla cui stregua la fissazione dello specifico livello retributivo del dipendente, nel confronto con le mansioni assegnate e con i relativi requisiti curriculari, avrebbe richiesto specifiche competenze tecnico-specialistiche, estranee alle funzioni proprie degli organi politici del Comune.
A tal riguardo, giova osservare che
il Sig. Be., quale Sindaco del Comune di Pistoia, operava in un ambito istituzionale di assoluta rilevanza, ricoprendo un ruolo che richiedeva la padronanza di quei fondamentali principi dell’agire amministrativo e della contabilità pubblica, peraltro di semplicissima ed intuitiva evidenza, che impongono di legare il compenso di soggetti assunti dall’esterno ex art. 90 TUEL a parametri oggettivi, suscettibili di verifica e riscontro immediati.
D’altro canto,
concorre a far risaltare ulteriormente la grave colpevolezza del Sindaco Be. la circostanza per cui lo stesso ha omesso di convocare la Giunta per determinare il compenso definitivo da attribuire al Fo., nonostante l’espressa previsione in tal senso contenuta nel decreto n. 130/07, in conformità all’art. 5, comma 3, del Regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi (esplicitamente richiamato).
Sul punto, non risultano condivisibili le tesi difensive, secondo le quali, non avendo i dirigenti competenti e l’Assessore delegato per materia posto in essere una serie di passaggi procedimentali, di asserita, esclusiva competenza degli stessi (istruzione e redazione da parte delle strutture burocratiche di una proposta di delibera, da trasmettere, previa acquisizione del visto dell’Assessore competente, al Dirigente del Servizio Affari Generali ed Istituzionali, affinché la stessa fosse posta all’ordine del giorno della Giunta), il Sindaco Be. si sarebbe trovato nell’impossibilità di proporre ed imporre la discussione e l’approvazione della delibera in questione.
La convocazione (e la presidenza) della Giunta rientrano, infatti, nelle precipue competenze sindacali, stante l’espressa previsione di cui all’art. 50 d.lgs. n. 267/2000.
In ogni caso, poi, il Sindaco Be. avrebbe potuto (quanto meno) stimolare le competenti strutture burocratiche ad attivare ed espletare un procedimento amministrativo finalizzato a determinare in via definitiva il compenso del Fo., secondo quanto espressamente previsto nel decreto sindacale di nomina dello stesso.
Alla luce di tutto quanto sopra esposto,
va affermata la responsabilità amministrativa del Sindaco Be. in relazione alla vicenda de qua, ferma restando la necessità, che sarà successivamente soddisfatta, di procedere alla puntuale determinazione della somma da porre a carico dello stesso, a titolo di pregiudizio erariale.
   5.b) Per contro, deve essere rigettata la pretesa erariale nei confronti del convenuto Fe.Ca., attesa l’assenza di nesso eziologico.
Dagli atti di causa non emerge, infatti, alcuna prova certa del coinvolgimento dello stesso nella specifica vicenda per cui è causa.
Non risulta, in particolare, che al Fe., quale Segretario generale dell’Ente, sia stato preventivamente chiesto un parere sulla legittimità del decreto sindacale n. 130/07 (circostanza invero esclusa dalla stessa Procura contabile a pag. 27 dell’atto di citazione) e che lo stesso decreto, in epoca successiva alla sua adozione, sia stato a lui trasmesso.
Né il predetto coinvolgimento può farsi discendere dalla circostanza per cui il Fe. risulta tra i destinatari di specifica interpellanza diretta a far luce sulle procedure relative alla costituzione e al funzionamento dell’Ufficio stampa, dello Staff del Sindaco e dell’Ufficio Portavoce del Sindaco.
Tutto ciò in quanto la predetta interpellanza, acquisita al protocollo dell’Ente in data 5/06.07.2005, risulta ben antecedente al conferimento dello specifico incarico contestato in questa sede, riferendosi, dunque, ad un assetto organizzativo diverso da quello qui vagliato.
D’altro canto, in maniera alquanto significativa, lo stesso Organo requirente, in citazione, sottolinea la diversità e maggiore incisività dei compiti attribuiti al Fo. con il decreto n. 130 del 2007 contestato in questa sede (pag. 26).
Allo stesso modo,
i “compiti di collaborazione” e le “funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti”, intestati in capo al Segretario generale in base all’art. 97 T.U.E.L., non possono evidentemente comportare la responsabilità dello stesso rispetto a vicende, per le quali non risulti un diretto ed immediato coinvolgimento dello stesso.
In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra esposto, va disposta l’assoluzione del Sig. Fe.Ca..
All’assoluzione consegue, ai sensi dell’art. 3, comma 2-bis del decreto legge 543/96, convertito dalla legge n. 639/1996 e s.m.i. (oggi, art. 31 del nuovo codice della giustizia contabile, approvato con il d.lgs. n. 174/2016), il rimborso, da parte del Comune di Pistoia, delle spese legali, quantificate in euro 800,00.
6. Si pone a questo punto la necessità di procedere alla puntuale quantificazione dell’importo da porre a carico del convenuto Be., a titolo di pregiudizio erariale.
A tal riguardo, va ribadito che, nel periodo contestato in questa sede (2009-2012, rectius, gennaio 2009-08.05.2012, data di cessazione dell’incarico, come da determina dirigenziale n.1089 del 14.05.2012; all. n. 11-bis alla memoria di costituzione del sig. Be.), al Fo. è stato erogato l’importo complessivo lordo di euro 165.780,83 (vedasi schema riepilogativo riportato a pag. 1 dell’atto di citazione; vedasi, altresì, pag. 8 della relazione della Guardia di Finanza del 24.09.2013, prot. n. 303452/13, con la documentazione ivi allegata).
Al medesimo importo va, però, sottratto, in virtù della prescrizione già dichiarata in questa sede, quello lordo di euro 3.612,18 (relativo al mese di gennaio 2009), ottenendosi per questa via la somma complessiva lorda di euro 162.168,65.
Da tale importo va, poi, detratto quanto avrebbe dovuto essere erogato al Fo. in base al corretto livello di inquadramento, ossia euro 75.300,47 lordi, derivante dalla sommatoria degli importi sottoindicati:
   a) euro 20.076,21 per l’anno 2009 (ottenuto moltiplicando l’importo di euro 1.825,11, pari a 1/13 di quello annuale, comprensivo di 13^mensilità, di euro 23.726,43, come sopra calcolato, per 11, non considerando il mese di gennaio, coperto da prescrizione);
   b) euro 23.726,43 per l’anno 2010;
   c) euro 23.726,43 per l’anno 2011;
   d) euro 7.771,4 per l’anno 2012 (ottenuto, alla luce della cessazione dell’incarico in data 08.05.2012, moltiplicando l’importo di euro 1.825,11, come sopra calcolato, per 4 –primi quattro mese dell’anno- ed aggiungendo alla somma così ottenuta– euro 7.300,44- l’importo di euro 470,96, relativo al mese di maggio, a sua volta ottenuto dividendo l’importo mensile di euro 1.825,11 per 31 -giorni del mese- e moltiplicando quanto ottenuto per 8).
Per questa via, si ottiene l’importo lordo di euro 86.868,18 (pari alla differenza tra euro 162.168,65 ed euro 75.300,47).
Dal medesimo importo vanno, però, scomputate le ritenute fiscali e previdenziali, in quanto comunque recuperate all’Erario (in termini, tra le altre, Corte Conti, Sez. III, nn. 167 e 273 del 2014).
Le somme da scomputare al predetto titolo, in assenza di più sicuri parametri di riferimento, vanno equitativamente fissate, ai sensi dell’art. 1226 c.c., in una percentuale pari al 20% dell’importo lordo di euro 86.868,18, con la conseguenza che la somma da addebitare al convenuto Berti si riduce ad euro 69.494,54.
Tale importo va integralmente addebitato al convenuto Be., attese l’assoluzione dell’altro convenuto Fe. (per assenza di nesso eziologico) e l’impossibilità di ravvisare una compartecipazione nella causazione del danno di altri soggetti, non evocati in giudizio (in particolare, i componenti dell’apparato burocratico dell’Ente).
Questi ultimi, infatti, risultano intervenuti a dare mera attuazione ad una decisione già autonomamente assunta, nell’ambito delle sue precipue competenze sindacali, dal Sindaco Be., con l’adozione del più volte citato decreto n. 130 del 20.06.2007.
Allo stesso modo, il Collegio non ravvisa la sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere riduttivo dell’addebito di cui all’art. 52, comma 2, R.D. n. 1214/1934, alla luce della gravità della condotta addebitata, consistita nell’attribuzione, in violazione dei canoni di ragionevolezza e buon andamento della P.A., di un compenso sganciato da parametri oggettivi di riferimento e ben superiore a quello giustificato dai requisiti culturali e professionali dell’incaricato.
7. In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra esposto, va disposta la condanna del Sig. BE.Re. al pagamento, in favore del Comune di Pistoia, dell’importo, da intendersi già comprensivo di rivalutazione, di euro 69.494,54.
Sul predetto importo sono dovuti gli interessi, come da dispositivo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Toscana, in composizione collegiale, definitivamente pronunciando:
   - RIGETTA le richieste ed eccezioni preliminari dei convenuti, ad eccezione di quella di prescrizione parziale dell’azione erariale;
   - ACCOGLIE parzialmente l’eccezione di prescrizione dell’azione erariale, con riferimento all’importo di euro 3.612,18;
- RIGETTA la pretesa erariale nei confronti del Sig. FE.Ca., con il riconoscimento del diritto dello stesso al rimborso, da parte del Comune di Pistoia, delle spese legali, quantificate in euro 800,00;
   - CONDANNA il Sig. Sig. BE.Re. al pagamento, in favore del Comune di Pistoia, dell’importo di euro 69.494,54, già comprensivo di rivalutazione.
Sull’importo per cui è condanna sono dovuti gli interessi, nella misura di legge, dalla data di pubblicazione della presente sentenza e fino al soddisfo.
Le spese di giudizio, che si liquidano in € 694,98.= (Euro seicentonovantaquattro/98.=) seguono la soccombenza (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Toscana, sentenza 19.09.2017 n. 209).

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Danno erariale al segretario che conferisce l'«alta professionalità» in violazione delle regole contrattuali.
Risponde di danno erariale il segretario che ha conferito l'alta professionalità a un dipendente comunale, ancor prima che la giunta comunale, unico organo competente al riguardo, approvasse il nuovo regolamento degli uffici e dei servizi e, soprattutto, istituisse le posizioni di alta professionalità all'interno dell'organigramma del Comune. A questo si aggiunga che il segretario, in assenza del responsabile finanziario, aveva anche apposto il visto contabile all’atto di conferimento.
Così ha deciso la Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Lazio, con la sentenza 11.09.2017 n. 241 con una condanna che si basa sul fatto che il conferimento sarebbe avvenuto in violazione delle disposizioni contrattuali.
La vicenda
Un segretario comunale aveva conferito la posizione di alta professionalità al capo segreteria tecnica del sindaco, con retribuzione massima prevista e una retribuzione di risultato pari a un massimo del 30% di quella di posizione. Tutto al di fuori di qualsiasi previsione contrattuale o regolamentare.
In assenza del dirigente finanziario che era in ferie, il segretario aveva anche apposto il visto contabile rendendo esecutiva la propria determinazione di conferimento dell'incarico. Sarebbe stato proprio il dirigente finanziario, successivamente, a inviare gli atti alla procura contabile, cui faceva seguito anche un riscontro degli ispettori del Mef. Si giungeva a una deliberazione di giunta comunale sull’istituzioni delle posizioni organizzative e di alta professionalità.
L'informativa veniva notificata alla procura contabile che, a fronte delle giustificazioni ritenuti insufficienti da parte del segretario, rinviava lo stesso in giudizio innanzi il collegio contabile, quantificando il danno erariale pari alle differenze tra la retribuzione massima di alta professionalità e quella di titolare di posizione organizzativa precedentemente rivestita dal capo di segretaria tecnica del sindaco.
La difesa del convenuto
Il segretario ha difeso la propria scelta in buona fede, tale da eliminare nel caso concreto la colpa grave, precisando come vi fosse una ragionevole convinzione che l'articolo 10 del contratto collettivo nazionale non introducesse un istituto ulteriore rispetto alle posizioni organizzative ma intervenisse nell'ambito della disciplina di tale istituto aggiungendo due varianti specifiche.
La responsabilità, inoltre, non poteva essere a lui attribuita sia perché aveva proceduto su indicazione del sindaco, sia perché la relativa retribuzione comunque era dovuta in attuazione del principio di cui all'articolo 2041 del codice civile.
Le motivazioni del collegio contabile
Il quadro normativo di riferimento è rappresentato in materia di alte professionalità dall'articolo 2, comma 1, del Dlgs 165/2001, dagli articoli 8 e seguenti del contratto collettivo nazionale del 31.03.1999 Regione—Autonomie Locali e dall'articolo 10 del contratto collettivo nazionale del 22.01.2004 del personale del comparto delle Regioni e delle autonomie locali.
Secondo questo insieme di disposizioni, per l'istituzione delle alte professionalità avrebbero dovuto essere effettuati i seguenti preliminari atti organizzativi:
   a) definizione dei criteri e delle condizioni per l'individuazione delle competenze e delle responsabilità connesse agli incarichi di alta professionalità;
   b) definizione dei criteri per l'affidamento degli incarichi di alta professionalità;
   c) definizione dei criteri per la quantificazione dei valori della retribuzione di posizione e di risultato;
   d) definizione dei criteri per la valutazione periodica delle prestazioni e dei risultati dei titolari di posizione organizzativa (nel rispetto del vincolo della concertazione, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del contratto collettivo nazionale del 31.03.1999).
In questa cornice di riferimento, il segretario non ha rispettato nessuna delle regole contrattuali citate, assegnando la posizione di alta professionalità con relativa retribuzione, stabilita al massimo consentito dalla legge, ancor prima che la giunta comunale, unico organo competente al riguardo, approvasse il nuovo regolamento degli uffici e dei servizi e, soprattutto, istituisse le posizioni di alta professionalità all'interno dell'organigramma del Comune.
In considerazione della violazione della normativa contrattuale, il segretario va condannato al risarcimento del danno causato dal conferimento dell'incarico effettuato in modo illegittimo, pari alle differenze retributive quantificate dalla Procura cui vanno, tuttavia, sottratti il valore dell'Irpef e dei contributi previdenziali in quanto somme non effettivamente erogate al titolare dell'incarico conferito e, comunque, recuperate all'erario (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 25.09.2017).
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MASSIMA
1. La questione all'esame del Collegio concerne la domanda giudiziale promossa dalla Procura regionale, nei confronti del signor Po.Sa. (nella sua qualità Segretario Generale), con riguardo ad una ipotesi di danno erariale arrecato al comune di Anzio, dell'importo di euro 24.355,65 in favore del Comune di Anzio, oltre alla rivalutazione ed agli interessi, nonché alle spese di giudizio in favore dello Stato, determinato dall’assegnazione -ritenuta illegittima- della posizione di "alta professionalità" al Capo della Segreteria tecnica del Sindaco.
2. Preliminarmente, seguendo un ordine logico-giuridico delle questioni poste, va scrutinata la censura di insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.
2.1 L’eccezione è infondata.
Si premette che
l’art. 1, comma 1, della legge 14.01.1994 n. 20 e successive modifiche, esclude l’ingerenza del giudice contabile nelle scelte discrezionali operate dall’Amministrazione tra diverse soluzioni possibili, ugualmente legittime e lecite, per il perseguimento nel caso concreto del fine pubblico individuato dalla legge, ma consente il sindacato sull’irragionevolezza, incongruità, illogicità ed irrazionalità della scelta dei mezzi rispetto ai fini (Cass. S.U. 08.03.2005, n. 4956; id. 29.01.2001, n. 33; id. 06.05.2003, n. 6851; id. n. 14488 del 29.09.2003; id. n. 7024 del 28.03.2006; id. n. 8097 del 02.04.2007; in termini, ex multis, Sez. II App. n. 367 del 24.09.2010).
La giurisprudenza consolidata ritiene che il Magistrato contabile possa sindacare la legittimità dell’operato amministrativo non solo alla luce di regole giuridiche ben individuate ma anche in ragione di parametri non giuridici permeabili il divenire dell’azione (cfr. ex plurimis Corte dei conti, Sez. 1° d’app. sent. n. 292/2005/A, del 23.09.2005, Sezione Veneto, sent. n. 166 del 18.02.2009). Cosicché, l’esame della scelta effettuata deve essere condotto alla stregua di taluni <<…parametri obiettivi valutabili ex ante e rilevabili anche dalla comune esperienza>> (cfr. Corte dei Conti, Sez. III, 21.01.2004, n. 30/A), quali l’incongruità, l’illogicità, l’irrazionalità, l’inefficacia, l’antieconomicità, la non ragionevolezza e la non proporzionalità, tutte espressioni della non coerenza della scelta rispetto ai fini di pubblico interesse che ne contrassegnavano la relativa funzione.
E tale maggiore penetrazione del sindacato di questa Corte ha trovato avallo giuridico interpretativo nella decisione n. 7024, del 28.03.2006, delle Sezioni Unite della Cassazione, il cui orientamento è stato ribadito dalle sentenze n. 4283, del 21.02.2013, e n. 10416, del 14.05.2014 (in termini, Terza Sezione Centrale di Appello, sentenza n. 282/2017).
Ciò posto il Collegio osserva che l’istituto richiamato dalla difesa del convenuto non viene in rilievo nella vicenda in esame, in quanto la contestazione formulata dall’organo requirente non afferisce ad una scelta discrezionale dell’amministratore, bensì ad una violazione delle norme procedimentali, quindi non il “merito” dell’atto ma la sua “legittimità” (cioè la sua conformità a legge) è oggetto di censura.
3. Nel merito, il Collegio deve esaminare la vicenda descritta nella premessa in fatto e procedere alla verifica della sussistenza degli elementi tipici della responsabilità amministrativa che si sostanziano in un danno patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel nesso di causalità tra il predetto comportamento e l'evento dannoso, nonché, nella sussistenza di un rapporto di servizio fra colui che lo ha determinato e l'ente danneggiato.
4. Con riferimento all’elemento oggettivo va espressa condivisione in ordine all’an del danno erariale contestato dall’organo requirente e per le considerazioni dallo stesso espresse.
Si premette che il quadro normativo di riferimento è rappresentato in materia di alte professionalità dall'art. 2, 1° co., del D.Lgs. n. 165/2001, dagli artt. 8 e seguenti del C.C.N.L. del 31/03/1999 Regione — Autonomie Locali e dall'art. 10 del C.C.N.L. del 22.01.2004 del personale del Comparto delle Regioni e delle Autonomie Locali.
Dalla normativa di riferimento si evince che
l'effettiva attuazione della disciplina contrattuale delle alte professionalità presuppone la preventiva definizione, con atti organizzativi di diritto comune, da parte dell'ente, dei seguenti elementi:
   · i criteri e le condizioni per l'individuazione delle competenze e delle responsabilità connesse agli incarichi di alta professionalità;
   · i criteri per l'affidamento degli incarichi di alta professionalità;
   · i criteri per la quantificazione dei valori della retribuzione di posizione e di risultato;
   · i criteri per la valutazione periodica delle prestazioni e dei risultati dei titolari di posizione organizzativa (nel rispetto del vincolo della concertazione, ai sensi dell'art. 16, comma 2°, del C.C.N.L. del 31.03.1999).

In senso conforme l'ARAN che ha ribadito come "
L'effettiva attuazione della disciplina contrattuale delle alte professionalità presuppone la preventiva definizione, con atti organizzativi di diritto comune, da parte dell'ente, dei seguenti elementi:
   - i criteri e le condizioni per l'individuazione delle competenze e delle responsabilità connesse agli incarichi di alta professionalità;
   - i criteri per l'affidamento degli incarichi di alta professionalità;
   - i criteri per la quantificazione dei valori della retribuzione di posizione e di risultato;
   - i criteri per la valutazione periodica delle prestazioni e dei risultati dei titolari di posizione organizzativa (nel rispetto del vincolo della concertazione, ai sensi dell'art. 16, comma 2°, del C.C.N.L. del 31.03.1999)
".
Tali precetti normativi non risultano osservati dal convenuto Sa., che, con propria Determinazione nr. 202 del 13/08/2013, assegnava al dott. Pa. la posizione di alta professionalità con relativa retribuzione, stabilita al massimo consentito dalla legge, ancor prima che la Giunta Comunale, unico organo competente al riguardo, approvasse il nuovo Regolamento degli Uffici e dei Servizi e, soprattutto, istituisse le posizioni di alta professionalità all'interno dell'organigramma del Comune di Anzio.
Solo quest'ultimo atto Giuntale, il nr. 95 del 10/12/2013, come anche rilevato dal M.E.F., andava a sanare la situazione sopra descritta, sebbene gli atti adottati erano comunque carenti rispetto sia alla individuazione dei criteri per la quantificazione dei valori della retribuzione di posizione e di risultato, sia per la valutazione periodica delle prestazioni e dei risultati dei titolari di posizione organizzativa.
Sono da ritenere, quindi, illegittimamente erogati al dott. Pa. i compensi (già decurtati dall’organo requirente degli emolumenti precedentemente percepiti) legati all'assegnazione dell'alta professionalità:
   · per il periodo che va dal 13/08/2013 sino al 10/12/2013 di €. 3.058,56,
in considerazione dell’attribuzione dell’incarico in totale assenza di base normativa;
   · per il periodo successivo 01.01.2014-31.12.2015 di €. 21.297,09,
in ragione dell’assenza di precisi parametri preventivamente stabiliti dalla Giunta Comunale, parametri, non delineati da nessuno degli atti giuntali adottati.
5. Diverso apprezzamento si ritiene debba esprimersi in ordine alla quantificazione del danno erariale -operata dall’organo requirente in euro 24.355,65- che deve, invece, tener conto -e ciò in accoglimento delle argomentazioni difensive- di IRPEF e CPDEL e altre ritenute pari ad euro 7.549,52.
Si reputa che il danno non possa comprendere somme non effettivamente erogate al dott. Pa. e, comunque, recuperate all’erario. Ne consegue che il danno risarcibile va rideterminato in euro 16.806,13.
6.
Con riguardo all’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa si reputa che la condotta del convenuto sia stata connotata da colpa grave evincibile dalla violazione di disposizioni normative chiare, non connotate da complessità esegetiche in ordine all’attribuzione dell’incarico di alta professionalità.
6.1
La fattispecie, peraltro, non si reputa integri -contrariamente all’assunto difensivo- un errore scusabile, nella considerazione che la eventuale presenza di un precedente di contenuto identico (determina n. 111 del 16/12/2011), non si pone quale esimente per:
   · l’assenza di una situazione oggettiva di incertezza o di difficoltà interpretativa delle norme violate;
   · il livello apicale del convenuto che presuppone una elevata professionalità.

7. Si reputano, inoltre, sussistenti, nella fattispecie in esame, anche gli altri elementi della responsabilità amministrativa, del rapporto di servizio –peraltro non contestato- e del nesso di causalità.
8.
Non meritevole di accoglimento si reputa, infine, la richiesta formulata dal patrono del convenuto di applicazione del disposto dell’articolo 1, comma 1-bis, della legge n. 20/1994 (come modificata dal D.L. 543/1996 conv. in L. 639/1996), norma che, codificando con riguardo al settore della responsabilità amministrativa l’istituto civilistico-pretorio della compensatio lucri cum damno, prevede che il giudice contabile debba tener conto dei “vantaggi comunque conseguiti” sia dall'amministrazione di appartenenza e dalla comunità amministrata che “da altre amministrazioni, come da integrazione al testo della suddetta norma introdotta all’articolo 17, comma 30-quater, del d.l. n. 78/2009, come modificato dalla legge di conversione n. 102/2009.
Peraltro, secondo l’ormai consolidata giurisprudenza contabile,
il riconoscimento giudiziale della compensatio risulta subordinato al riscontro della sussistenza di rigorosi presupposti, sostanzialmente in linea con quelli richiesti dall’istituto civilistico e conformati al contesto pubblicistico di riferimento, ovvero: l’effettività del vantaggio, la identità causale tra il fatto produttivo del danno e quello produttivo dell’utilitas e la corrispondenza di quest’ultima ai fini istituzionali dell’amministrazione che se ne appropria (ex multis: Sez. I Centr. App., sent. n. 261 del 12.09.2001; Sez. II Centr. App.; SS.RR., sent. n. 5 del 24.01.1997; Cass. SS. UU., sent. n. 5 del 1997).
Sul terreno processuale, la giurisprudenza contabile ha altresì chiarito che i “Vantaggi” conseguiti costituiscono fatti, da accertare con criterio ex post, il cui onere probatorio, nell’an e nel quantum (pur potendo il giudice, per quest’ultimo aspetto, far uso del potere equitativo ex art. 1226 c.c.), incombe sul convenuto in base al tradizionale riparto previsto dall’art. 2697, co. 1, c.c., traducendosi in un’eccezione in senso proprio relativa a fatto di natura modificativa del diritto risarcitorio azionato in giudizio.
Con riguardo peraltro al caso di specie,
il Collegio ritiene, coerentemente con i principi di diritto richiamati, che i vantaggi conseguiti dall’amministrazione siano stati solo affermati e non concretamente provati.
9. In conclusione,
accertata l’esistenza di tutti i requisiti costitutivi della responsabilità amministrativa, la domanda della Procura va accolta per le ragioni da questa prospettate ma nella diversa misura dal Collegio determinata in euro 16.806,13, comprensive di rivalutazione monetaria, e interessi legali dalla data della sentenza al soddisfo.
10. Alla soccombenza segue anche l’obbligo del pagamento delle spese di giudizio.
P. Q. M.
La Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio, definitivamente pronunciando, ogni contraria istanza ed eccezione reiette,
CONDANNA, per l’addebito di responsabilità amministrativa di cui all’atto di citazione in epigrafe, il signor Po.Sa. al pagamento, in favore del comune di Anzio, per complessivi euro 16.806,13, comprensive di rivalutazione monetaria.
Tale somma sarà gravate di interessi legali a far data dalla pubblicazione della presente decisione all’effettivo soddisfo.

novembre 2016

SEGRETARI COMUNALI: Segretari comunali. Rimborso spesa quota parte per segretario dell'UTI.
L'art. 32, comma 5-ter, del d.lgs. 267/2000, stabilisce che il presidente dell'Unione di comuni si avvale del segretario di un comune facente parte dell'Unione, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Si ritiene opportuno che i rapporti tra gli enti coinvolti all'utilizzo della figura del Segretario siano regolati da apposita convenzione, che definisca in dettaglio anche i profili economici e le quota di partecipazione alle spese inerenti al trattamento economico del medesimo, ferma restando l'osservanza delle norme statali sull'ordinamento dei segretari e di quelle sul contenimento della spesa per il personale.

Il Comune rappresenta di voler procedere alla nomina del Segretario dell'UTI individuando a tal fine il segretario comunale attualmente titolare di una convenzione tra Comuni limitrofi.
Il Sindaco del Comune capofila, per concedere detta autorizzazione, richiede un rimborso spese pari alle ore effettivamente prestate dal segretario a favore dell'Unione. Si precisa che in ogni caso non si verrebbe a corrispondere alcun emolumento aggiuntivo al segretario medesimo.
Premesso un tanto, l'Amministrazione istante chiede:
- quale atto sia necessario per disciplinare i relativi rapporti economici tra UTI e amministrazione comunale che autorizza la funzione di segretario a favore dell'UTI, ovvero se sia sufficiente l'atto di nomina a Segretario da parte del Presidente, ove si specifica che le ore prestate a favore dell'UTI verranno rimborsate:
- se la quota parte di rimborso da parte dell'UTI possa costituire valorizzazione ai fini del rispetto della spesa di personale da parte del Comune titolare della convenzione di segreteria.
Sentito il Servizio finanza locale, si espone quanto segue.
Preliminarmente si osserva che l'art. 5, comma 2, della l.r. 26/2014 stabilisce che l'Unione territoriale intercomunale ha autonomia statutaria e regolamentare secondo le modalità previste dalla legge medesima e precisa che, al predetto ente, si applicano i principi fissati per l'ordinamento degli enti locali e, in quanto compatibili, le norme di cui all'articolo 32 del d.lgs. 267/2000.
Il citato art. 32, al comma 5-ter, stabilisce che il presidente dell'Unione di comuni si avvale del segretario di un comune facente parte dell'Unione, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Si fa notare che il segretario dell'Unione è tuttora un istituto (al pari del segretario dei comuni) disciplinato dalla normativa statale e l'attività espletata dallo stesso, per conto dell'Unione, rientra nelle funzioni istituzionali svolte da detta figura, come avviene per l'ente Comune.
Premesso un tanto, venendo al merito della questione prospettata e fermo restando che specifiche norme, anche di carattere finanziario, potrebbero disciplinare in concreto la fattispecie sottoposta, sentito il Servizio finanza locale, si ritiene utile fornire le seguenti considerazioni.
Si evidenzia che la ratio sottesa all'art. 32, comma 5-ter del d.lgs. 267/2000, è in sostanza quella di imporre tassativamente il divieto di retribuire, in forma aggiuntiva rispetto a quanto consentito dall'ordinamento vigente, le funzioni di Segretario dell'Unione, venendo a gravare ulteriormente sulle finanze dei Comuni costituenti l'Unione stessa.
Ciò non toglie che si ipotizzi ragionevolmente un coinvolgimento di tutti gli Enti interessati all'utilizzo del Segretario, nel concorrere proporzionalmente all'accollamento della spesa relativa ai compensi spettanti a detta figura, in relazione all'impegno richiesto nelle varie sedi amministrative.
Si ritiene opportuno comunque che i rapporti tra gli Enti coinvolti all'utilizzo della figura del Segretario siano regolati da apposita convenzione, che definisca in dettaglio anche i profili economici e le quote di partecipazione alle spese inerenti al trattamento economico del medesimo L'atto di nomina da parte del Presidente non sembra infatti sufficiente a determinare detti aspetti, anche considerando che successivamente dovranno essere adottati i prescritti provvedimenti di impegno di spesa da parte del Responsabile competente.
Si osserva a tal proposito che, per quanto riguarda la compatibilità del cennato atto convenzionale con la normativa vigente sull'ordinamento dei segretari comunali ed in particolare con la vigente convenzione fra due Comuni limitrofi, è opportuno contattare la Prefettura di Trieste, competente in materia.
Per quanto concerne poi la questione se la quota di rimborso da parte dell'UTI possa costituire valorizzazione ai fini del rispetto delle norme sul contenimento della spesa di personale, da parte del Comune titolare della convenzione di segreteria, al fine di ottenere indicazioni riferite alla applicazione, alla situazione concreta ed al contesto locale, delle norme sul contenimento della spesa, si suggerisce di valutare la possibilità di interpellare la sezione regionale della Corte dei conti.
In via collaborativa, si riportano di seguito in sintesi gli orientamenti finora espressi dalla magistratura contabile.
La Sezione Autonomie della Corte dei conti
[1] ha sottolineato che il caso dell'Unione merita ulteriori momenti di approfondimento, anche alla luce delle problematiche che una più ampia utilizzazione della figura del Segretario potrà far emergere. Con riferimento alle convenzioni di segreteria, non si è comunque ritenuto possibile suddividere la spesa pro quota, ai fini del limite della voce complessiva 'spese di personale'.
In linea generale, si rileva che la magistratura contabile
[2] ha richiamato alcuni orientamenti espressi dalle varie Sezioni regionali di controllo, che hanno confermato l'orientamento secondo cui il contenimento dei costi del personale dei comuni deve essere valutato sotto il profilo sostanziale, sommando alla spesa di personale propria la quota parte di quella sostenuta dall'Unione dei comuni [3].
In particolare, si è evidenziato che 'il dato relativo alla spesa di personale da prendere in considerazione non può essere solo quello di ciascun Comune o dell'Unione poiché si tratterebbe di un dato incompleto e fuorviante (...) ma quello complessivo degli enti e dell'Unione'.
L'intento del legislatore, infatti, sembra essere quello di non limitarsi ad una considerazione puramente formale delle spese di personale di ciascun ente, ma di valutare, da un punto di vista sostanziale, l'entità delle stesse al fine di evitare incrementi incontrollati.
Nel caso dell'Unione -ha rilevato la Corte dei conti- è ragionevole che l'esame del rispetto della normativa in materia di spese di personale avvenga considerando sia la spesa dei singoli enti che quella dell'Unione in modo che alla costituzione del nuovo soggetto consegua un effettivo risparmio e non un incremento elusivo dei limiti posti ai singoli soggetti costitutori.
Si è inoltre rilevato che la spesa sostenuta per il personale dell'Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti.
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[1] Cfr. n. 17/SEZAUT/2013/QMIG.
[2] Cfr. Corte dei conti, sez. reg. di controllo per la Lombardia, n. 313/2015/PAR.
[3] Cfr. Sez. Autonomie, deliberazione n. 8/AUT/2011/QMIG
(15.11.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

ottobre 2016
SEGRETARI COMUNALI: Segretari comunali, una riforma nel caos (15.10.2016 - link a http://luigioliveri.blogspot.it).
maggio 2016

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Abuso d’ufficio il direttore generale di un Comune che esprime una valutazione negativa della professionalità di un proprio sottoposto al fine di bloccargli la progressione economica.
La prova del dolo intenzionale del delitto di abuso d'ufficio deve essere ricavata da elementi ulteriori rispetto al comportamento non iure osservato dall'agente, che evidenzino la effettiva ratio ispiratrice del comportamento dell'agente, senza che al riguardo possa rilevare la compresenza di una finalità pubblicistica, salvo che il perseguimento del pubblico interesse costituisca l'obiettivo principale dell'agente.
Si è anche condivisibilmente affermato che
il dolo intenzionale non è escluso per il solo fatto del perseguimento da parte del pubblico agente di una finalità pubblica, laddove la stessa rappresenti una mera occasione della condotta illecita, posta in essere invece al preciso scopo di perseguire, in via immediata, un danno ingiusto ad altri o un vantaggio patrimoniale ingiusto per sé o per altri.
Va richiamato l'insegnamento, secondo cui
la prova del dolo intenzionale, che qualifica la fattispecie criminosa dell'abuso di ufficio, può essere desunta anche da elementi sintomatici come la macroscopica illegittimità dell'atto compiuto.

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2. Il primo motivo è palesemente infondato.
In sede di appello, l'imputato aveva soltanto contestato la sussistenza della condotta lesiva del principio di imparzialità della P.A., sostenendo che il suo comportamento era stato ispirato alla finalità di «premiare i dipendenti produttivi e spronare quelli improduttivi a fare meglio per poter ottenere dei riconoscimenti di natura economica al contempo evitando di incorrere in eventuali danni erariali ove non rispettasse la ratto della PEO».
Pertanto, oltre a non aver sollevato la questione, è lo stesso imputato a riconoscere alla valutazione PEO un diretto impatto economico sui dipendenti. In ogni caso, la sentenza impugnata dimostra per tabulas l'ingiustizia del danno patito dall'An., richiamando le iniziative legali vittoriose da questo intraprese in sede civile per ristabilire i propri diritti.
Invero, il sistema di progressione economica orizzontale prevede la selezione -sulla base della valutazione del personale che ne abbia fatto domanda e quindi una graduatoria di merito- di dipendenti meritevoli ad accedere a diverse posizioni economiche all'interno di una stessa categoria.
Il vulnus arrecato all'An. con l'attribuzione di un punteggio insufficiente per il passaggio alla categoria D4 realizzava quindi l'evento del danno ingiusto richiesto dall'art. 323 cod. pen., che -come più volte chiarito dalla Suprema Corte- non deve intendersi limitato solo a situazioni soggettive di carattere patrimoniale e nemmeno a diritti soggettivi perfetti, riguardando l'aggressione ingiusta alla sfera della personalità per come tutelata dai principi costituzionali (tra le tante, Sez. 5, n. 32023 del 19/02/2014, Omodeo Zorini, Rv. 261899).
Nel caso in esame, oltre all'impossibilità di accedere alla selezione per l'incremento economico (come tale tutelabile davanti al giudice ordinario, cfr. Sez. U civ., n. 26295 del 31/10/2008, Rv. 605275), il danno subito dall'An. era da rinvenirsi anche alla perdita di prestigio e di decoro nei confronti dei propri colleghi di lavoro, strettamente connesso alla valutazione decisamente negativa e pregiudizievole emessa a suo carico dall'imputato.
...
4. Non può essere accolto neppure l'ultimo motivo.
Il ricorrente sostiene che la sentenza impugnata non abbia motivato sul perché l'agire dell'imputato non fosse stato sorretto dalla finalità di perseguire il buon andamento dell'ente.
Va ribadito al riguardo che
la prova del dolo intenzionale del delitto di abuso d'ufficio deve essere ricavata da elementi ulteriori rispetto al comportamento non iure osservato dall'agente, che evidenzino la effettiva ratio ispiratrice del comportamento dell'agente, senza che al riguardo possa rilevare la compresenza di una finalità pubblicistica, salvo che il perseguimento del pubblico interesse costituisca l'obiettivo principale dell'agente (Sez. 2, n. 23019 del 05/05/2015, Adamo, Rv. 264280).
Si è anche condivisibilmente affermato che
il dolo intenzionale non è escluso per il solo fatto del perseguimento da parte del pubblico agente di una finalità pubblica, laddove la stessa rappresenti una mera occasione della condotta illecita, posta in essere invece al preciso scopo di perseguire, in via immediata, un danno ingiusto ad altri o un vantaggio patrimoniale ingiusto per sé o per altri (Sez. 3, n. 10810 del 17/01/2014, Altieri, Rv. 258893).
Fatte queste premesse, appaiono quindi non dirimenti le osservazioni difensive.
Per il resto, le critiche sulle carenze motivazionali in ordine all'elemento soggettivo si rivelano parimenti infondate.
La sentenza impugnata ha sufficientemente dimostrato come l'imputato avesse perseguito come obiettivo primario del suo operato (evento tipico) quello di danneggiare la persona offesa per ritorsione e vendetta personale, traendo elementi dimostrativi dalla modalità della condotta, che si era estrinsecata in punteggi così ingiustificatamente negativi (come il punteggio per i rapporti con il dirigente pari a uno) da rivelare le reali intenzioni dell'imputato.
A tal riguardo va richiamato l'insegnamento, secondo cui
la prova del dolo intenzionale, che qualifica la fattispecie criminosa dell'abuso di ufficio, può essere desunta anche da elementi sintomatici come la macroscopica illegittimità dell'atto compiuto (Sez. 6, n. 36179 del 15/04/2014, Dragotta, Rv. 260233; Sez. 3, n. 48475 del 07/11/2013, Scaramazza, Rv. 258290; Sez. 6, n. 49554 del 22/10/2003, Cianflone, Rv. 227205) (Corte di Cassazione, Sez. VI penale, sentenza 19.05.2016 n. 20974).

SEGRETARI COMUNALI: Diritti di rogito a segretari assimilati a dirigenti. Se preposti a sedi di comuni privi di dirigenza. Lo dice il Tribunale di Milano.
Ai segretari comunali assimilati ai dirigenti spettano i diritti di rogito se siano preposti a sedi di segreteria di comuni privi di dirigenti.

La sentenza 18.05.2016 n. 1539 del TRIBUNALE di Milano, in sede di giudice del lavoro, interpreta in maniera assolutamente tranciante la questione connessa alla percezione dei diritti di rogito, ponendosi in contrasto apertissimo con le indicazioni della Corte dei conti.
La sentenza del tribunale non dà spazio a dubbi. L'articolo 10, comma 2-bis, del dl 90/2014, convertito in legge 114/2014 dispone che: «Negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno qualifica dirigenziale, una quota del provento annuale spettante al comune ai sensi dell'art. 30, secondo comma, della legge 15.11.1973, n. 734, come sostituito dal comma 2 del presente articolo, per gli atti di cui ai numeri 1, 2, 3, 4 e 5 della tabella D allegata alla legge 08.06.1962, n. 604, e successive modificazioni, è attribuita al segretario comunale rogante, un quinto dello stipendio in godimento».
La disposizione, a parere del tribunale «sembra chiara nell'individuare, quali destinatari del beneficio di cui all'art. 30 legge n. 734/1973, due categorie di segretari comunali, ovvero: quelli che operano presso enti locali privi di dirigenti con qualifica dirigenziale e quelli che non hanno qualifica dirigenziale».
Secondo la sentenza vi è una razionale scelta alla base della chiave di lettura proposta, fondata su due elementi. Il primo discende dal fine della norma, la quale riconosce i diritti di rogito ai segretari di fascia C (non assimilabili ai dirigenti) per sopperire «una situazione stipendiale che, rispetto ai colleghi appartenenti alle altre due categorie, è meno favorevole e garantista»; ma riconosce la percezione dei diritti di rogito anche ai segretari delle fasce B e A quando «i medesimi operano all'interno di un ente in cui non vi sono dipendenti con funzioni dirigenziali».
In secondo luogo, il tribunale, sulla base della propria connotazione di giudice del lavoro, non può fare a meno di constatare che, inoltre, l'articolo 10, comma 2-bis, del dl 90/2014 «risulta perfettamente aderente al disposto dell'art. 37 Ccnl dei segretari comunali che, nel novero inserisce anche i diritti di segreteria». Osservazione, questa, che da sola potrebbe considerarsi dirimente, anche alla luce dell'articolo 36 della Costituzione.
Il contenuto più rilevante e, al contempo, delicato della pronuncia del tribunale, però, sta nella critica molto forte alle opposte interpretazioni fornite, in particolare dalla Corte dei conti, Sezione Autonomie, col parere 24.06.2015, n. 21.
Secondo tale delibera, il diritto di rogito competa esclusivamente ai segretari di comuni di piccole dimensioni collocati in fascia C, ma non spetta ai segretari che godono di equiparazione alla dirigenza, sia essa assicurata dalla appartenenza alle fasce A e B o un effetto del galleggiamento in ipotesi di titolarità di enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, anche perché l'articolo 10-bis è da considerare come norma posta alla salvaguardia della finanza pubblica e volta a ridurre i casi di deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione dei dipendenti pubblici.
Il tribunale di Milano rigetta totalmente la visione proposta dalla magistratura contabile, perché se da un lato è vero che la norma ha lo scopo di meglio amministrare la spesa pubblica, tuttavia l'interpretazione data dalla Sezione Autonomie «nell'intento di salvaguardare beni pur meritevoli di tutela, finisce per restringere il campo di applicazione della norma compiendo un'operazione di chirurgia giuridica non consentito nemmeno in nome della res pubblica».
Sicché, il tribunale conclude: «La letterale applicazione della norma che, nella sua chiarezza non necessita di alcuna interpretazione», tanto da portarlo a decidere per la spettanza dei diritti di rogito al segretario di fascia A o B che operi in sedi privi di dirigenti. La sentenza mette infine in ulteriore luce un problema di sistema: l'influenza dei pareri della Corte dei conti (ma anche di soggetti come Aran, Ispettorato del Mef e Dipartimenti dei ministeri in sede di pareri interpretativi) nell'ambito della gestione del personale (articolo ItaliaOggi del 24.05.2016).

SEGRETARI COMUNALI: Giudici in ordine sparso sui diritti di rogito.
Quella dei diritti di rogito dei segretari comunali sembra ormai una stucchevole partita di tennis.

L'ultimo colpo è stato quello della Corte dei conti Liguria, che nel parere 12.05.2016 n. 49 ha ribadito la tesi della magistratura contabile, in base alla quale l'emolumento spetta solo agli appartenenti alla categoria C (con esclusione quindi di quelli equiparati ai dirigenti), mentre va riconosciuto in ogni caso ai vicesegretari, anche quando il titolare appartiene alle fasce A e B.
La stessa lettura era stata fornita qualche settimana fa dalla sezione Marche (parere n. 90/2016), in aderenza con i principi di diritto espressi dalla sezione autonomie (deliberazione n. 21/2015). Ma dall'altra parte del campo si sono schierati la Corte costituzionale e, da ultimo, il Tribunale lavoro di Milano, secondo i quali i diritti di rogito competono a tutti i segretari che operano negli enti privi di personale con qualifica dirigenziale, a prescindere dalla fascia professionale in cui è inquadrato il segretario. Mentre la Consulta si è espressa in una sentenza di rigetto (la n. 75/2016), che tipicamente ha effetto solo inter partes, i giudici meneghini hanno assunto una posizione tranchant.
Ancor più rigida la Ragioneria generale dello Stato, che nel parere n. 26297/2016 non solo ha confermato il niet per i segretari di fascia A e B, ma ha sostenuto che, in tali casi, i soldi non spettano neppure ai vice (articolo ItaliaOggi dell'01.06.2016).

aprile 2016

SEGRETARI COMUNALI: Diritti di rogito senza paletti. Spettano ai segretari dei comuni privi di dirigenza. La Consulta si discosta dalla tesi sostenuta dalla sezione autonomie della Corte conti.
Sui diritti di rogito dei segretari comunali e provinciali la Consulta smentisce la Corte dei conti. Secondo i giudici delle leggi, infatti, l'emolumento spetta a tutti coloro che operano in comuni privi di dirigenza, indipendentemente dalla fascia professionale. Bocciata, quindi, la tesi della sezione delle autonomie, secondo cui i diritti di rogito competono ai soli segretari di fascia C.

La questione nasce dall'art. 10, comma 2-bis, del dl 90/2014: esso dispone che i diritti di rogito spettano «negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno la qualifica dirigenziale», in misura comunque non superiore a un quinto dello stipendio in godimento.
Tale norma (dalla formulazione infelice) ha dato luogo a due interpretazioni diverse: da un lato, si è affermato che l'emolumento competerebbe esclusivamente ai segretari di comuni di piccole dimensioni collocati in fascia C e non a quelli che godono di equiparazione alla dirigenza, sia essa assicurata dalla appartenenza alle fasce A e B, sia essa un effetto del galleggiamento in ipotesi di titolarità di enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale; in senso contrario, si è argomentato che nei comuni privi di personale con qualifica dirigenziale i diritti spettano a prescindere dalla fascia professionale in cui è inquadrato il segretario.
La sezione delle autonomie, con la deliberazione n. 21/2015, ha condiviso la prima lettura, evidenziando che essa, oltre a essere maggiormente coerente con il quadro normativo e contrattuale della materia è l'unica in grado di garantire gli effetti, soprattutto finanziari, avuti in considerazione dal legislatore.
Di diverso avviso la Corte Costituzionale, che nella recente sentenza 07.04.2016 n. 75 sposa, sia pure in via incidentale, la seconda tesi. Nel dichiarare non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dall'avvocatura statale rispetto all'art. 11 della legge della Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol n. 11/2014, essa ha affermato che l'art. 10, comma 2-bis, si applica a tutti i segretari dei comuni senza dirigenti.
Ora si tratterà di vedere se, sulla scorta di tale monito, la magistratura contabile tornerà sui suoi passi (articolo ItaliaOggi del 22.04.2016).

marzo 2016

CONSIGLIERI COMUNALI - SEGRETARI COMUNALI: Danno erariale al sindaco per lo stipendio «eccessivo» del segretario.
La produttività del segretario non può essere parametrata anche alla retribuzione aggiuntiva percepita in virtù dell'incarico di direttore generale.

Lo ha stabilito la Sez. giurisdizionale dell'Umbria della Corte dei Conti con la sentenza 09.03.2016 n. 21.
La vicenda
Il giudizio riguardava sulla legittimità dell'erogazione dell'indennità di risultato al segretario nella parte in cui è correlata alla retribuzione percepita in qualità di direttore generale.
La difesa ha sostenuto che l'articolo 42 del contratto nazionale dei segretari stabilisca il principio di onnicomprensività della retribuzione di risultato con riferimento a tutti gli incarichi attribuiti al segretario, fatta eccezione per quello di direttore generale. Questo comporta che l'indennità di risultato di quest'ultimo costituisce espressa deroga al principio di onnicomprensività, con specifico riguardo al cumulo di funzioni.
Analogamente, l'articolo 44 stabilisce un'altra deroga al principio di onnicomprensività, in quanto prevede l'attribuzione di una specifica indennità, in aggiunta alla retribuzione di posizione goduta quale segretario, in caso di svolgimento delle funzioni di direttore.
Niente parametrazione
I magistrati contabili umbri non hanno condiviso le argomentazioni e hanno ritenuto fondata la responsabilità del presidente della Provincia in cui operava il segretario, sulla base di un'interpretazione letterale degli articoli 42 e 44 del contratto nazionale dei segretari combinata con i precedenti della Corte, gli orientamenti applicativi dell'Aran e quelli dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari.
Mentre l'indennità ex articolo 44 è corrisposta in aggiunta alla posizione di retribuzione del segretario, affermano nella sentenza, quella di risultato è calcolata tenendo conto del complesso degli incarichi aggiuntivi conferitigli, ma fatta eccezione per quello di direttore generale. L'esclusione dell'incarico di direttore dai parametri di determinazione del risultato è peraltro confermata dalla deliberazione del Cda dell'Agenzia 389/2002, in cui vengono elencate le voci retributive su cui calcolare l'indennità di risultato e in cui non figurano sia i diritti di segreteria che l'indennità di direttore generale.
Negli stessi termini si è espressa l'Aran negli orientamenti applicativi, in cui ha sostenuto che la determinazione dell'indennità di risultato richiede la preventiva fissazione e il formale conferimento al segretario di precisi obiettivi, tenendo conto del complesso degli incarichi aggiuntivi conferiti, ad eccezione di quello di direttore generale.
La colpa
Queste valutazioni portano la sezione Umbria a rilevare la colpa grave del convenuto e, in quanto erano ben conosciuti e chiari gli orientamenti espressi in materia, ad avallare l'accusa di «colpa gravissima» formulata dalla Procura, a motivo dell'elevato grado di responsabilità. Elemento che peraltro non consente di esercitare il potere riduttivo.
Di qui la condanna al pagamento della somma derivante dall'illegittima erogazione dell'indennità di risultato al segretario, quale titolare anche delle funzioni di direttore generale, oltre agli interessi dalla data delle spese a quella della sentenza, cui seguono spese di giustizia e agli interessi legali (22.03.2016 - tratto da www.quotidianoentilocali.ilsole24ore.com).

febbraio 2016

SEGRETARI COMUNALI: Quali conseguenze ci sono per l'Ente che adotta il PTPC senza mappatura dei processi?
IL CASO: Un Comune ha approvato il piano anticorruzione senza aver potuto procedere, per mancanza di tempo e di personale, alla mappatura dei procedimenti. È possibile considerare il Piano approvato adeguato o l'Ente incorre in sanzioni?
(Risponde l'Avv. Nadia Corà)
Il problema della mancanza di mappatura dei processi non attiene al profilo delle sanzioni ma al diverso profilo del funzionamento e della adeguatezza del piano anticorruzione. In altre parole, attiene alla qualità della strategia di prevenzione che, in assenza di mappatura dei processi, non può definirsi efficace perché le misure di prevenzione non possono dirsi costruite "su misura" del contesto organizzativo interno del singolo Comune.
Anche l'Anac ha evidenziato questo aspetto, rilevando che l'analisi del contesto interno, da attuare attraverso l'analisi dei processi organizzativi (mappatura dei processi), pur essendo meno critica della analisi del contesto esterno, risulta tendenzialmente non adeguata (Det. n. 12/2015). L'Anac insegna, al riguardo, che la mappatura è da intendersi come un modo "razionale" di individuare e rappresentare tutte le attività dell'ente per fini diversi e assume carattere strumentale a fini dell'identificazione, della valutazione e del trattamento dei rischi corruttivi.
L'accuratezza e l'esaustività della mappatura dei processi è un requisito indispensabile per la formulazione di adeguate misure di prevenzione e incide sulla qualità dell'analisi complessiva. L'obiettivo è che le amministrazioni e gli enti realizzino la mappatura di tutti i processi. Essa può essere effettuata con diversi livelli di approfondimento. Dal livello di approfondimento scelto dipende la precisione e, soprattutto, la completezza con la quale è possibile identificare i punti più vulnerabili del processo e, dunque, i rischi di corruzione che insistono sull'amministrazione o sull'ente: una mappatura superficiale può condurre a escludere dall'analisi e trattamento del rischio ambiti di attività che invece sarebbe opportuno includere.
In definitiva, si deve concludere nel senso che la "sanzione" conseguente alla mancata mappatura è da individuarsi nella inadeguatezza delle misure di prevenzione laddove scollegate dal contesto organizzativo.
Sennonché, la normativa sta ora concentrando l'attenzione sull'effettiva attuazione di misure in grado di incidere su un piano sostanziale (e non solo meramente formale) sui fenomeni corruttivi. Se è vero che le sanzioni, previste dall'art. 19, co. 5, lett. b), del d.l. 90/2014, attengono alla mancata «adozione dei Piani di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento», non bisogna dimenticare che alla mancata adozione il «Regolamento in materia di esercizio del potere sanzionatorio dell'Autorità Nazionale Anticorruzione per l'omessa adozione dei Piani triennali di prevenzione della corruzione, dei Programmi triennali di trasparenza, dei Codici di comportamento» equipara:
a) l'approvazione di un provvedimento puramente ricognitivo di misure, in materia di anticorruzione, in materia di adempimento degli obblighi di pubblicità ovvero in materia di Codice di comportamento di amministrazione;
b) l'approvazione di un provvedimento, il cui contenuto riproduca in modo integrale analoghi provvedimenti adottati da altre amministrazioni, privo di misure specifiche introdotte in relazione alle esigenze dell'amministrazione interessata;
c) l'approvazione di un provvedimento privo di misure per la prevenzione del rischio nei settori più esposti, privo di misure concrete di attuazione degli obblighi di pubblicazione di cui alla disciplina vigente, meramente riproduttivo del Codice di comportamento emanato con il decreto del Presidente della Repubblica 16.04.2013, n. 62 (tratto dalla newsletter 01.02.2016 n. 135 di http://asmecomm.it).

settembre 2015

SEGRETARI COMUNALILa Sezione delle autonomie ha affermato il principio, vincolante per tutte le Sezioni regionali, secondo cui la corresponsione dei diritti di rogito compete esclusivamente ai segretari di comuni di piccole dimensioni collocati in fascia C, e non spetta invece ai segretari che godono di equiparazione alla dirigenza, sia tale equiparazione assicurata dalla appartenenza alle fasce A e B, sia essa effetto del “galleggiamento” ai sensi dell’art. 41, comma 5, del CCNL di categoria, nei comuni di maggiori dimensioni.
Tanto premesso, benché l’odierna fattispecie -segretario comunale in convenzione tra due enti, di cui uno dotato e l’altro sprovvisto di posizione dirigenziale- non trovi esplicita soluzione nella disposizione in parola,
la Sezione ritiene che la ratio perequativa della norma, enunciata dalla Sezione delle autonomie, consenta di tenere distinte le posizioni del segretario nei confronti dei singoli enti locali di appartenenza: pertanto, laddove il segretario sia collocato in fascia C, il comune sprovvisto di posizione dirigenziale dovrà corrispondergli i diritti di rogito, nei limiti previsti dalla legge.
E’ di tutta evidenza che, ove invece il segretario comunale sia un dirigente, non potrà essergli corrisposto il diritto in questione, neppure nel comune di più piccole dimensioni.

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Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione, con nota prot. n. 32772/1.13.9, una richiesta di parere formulata dal comune di Massa e Cozzile, avente ad oggetto l’attribuibilità dei diritti di rogito al segretario comunale titolare dell’ufficio in convenzione tra due comuni, di cui uno soltanto dotato di posizione dirigenziale, alla luce delle modifiche introdotte dall’art. 10, comma 2-bis, del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla l. 11.08.2014, n. 114.
...
Nel merito, l’art. 10 della normativa citata in premessa, dopo aver disposto che il provento annuale dei diritti di segreteria è attribuito integralmente al comune o alla provincia, stabilisce, al comma 2-bis, che “negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno la qualifica dirigenziale, una quota del provento annuale spettante al comune ai sensi dell’art. 30, secondo comma, della legge 15.11.1973, n. 734 […] è attribuita al segretario comunale rogante, in misura non superiore a un quinto dello stipendio in godimento”.
Nel caso di specie, il segretario comunale è titolare dell’ufficio di segreteria in convenzione tra i comuni di Massa e Cozzile e Pescia (comune capofila); tuttavia, come dichiarato nella richiesta, solo in quest’ultimo ente “sono presenti dipendenti con qualifica dirigenziale”.
Il comune di Massa e Cozzile sollecita dunque la Corte ad esprimersi sul punto se il comma 2-bis debba essere applicato considerando l’insieme dei comuni gestiti in convenzione, ovvero se debba essere presa a base la situazione del singolo ente, ciò che comporterebbe, per l’ente richiedente, la conseguenza di dover corrispondere i diritti di rogito al segretario comunale che presentasse anche i requisiti soggettivi per l’attribuzione.
Come recentemente chiarito dalla Sezione delle Autonomie su questione di massima, l’art. 10 del d.l. n. 90/2014, abrogando il previgente art. 41, comma 4, l. n. 312/1980, ha stabilito
il principio della integrale spettanza dei diritti di rogito a comuni e province (comma 2), concependo l’erogazione di una parte di tali diritti in favore dei segretari comunali come un’eccezione alla disciplina generale (comma 2-bis); eccezione basata sul duplice presupposto della non esistenza di una posizione dirigenziale presso l’ente in cui il segretario presta servizio e del non possesso, da parte del segretario stesso, della qualifica dirigenziale (Sezione delle autonomie, deliberazione 24.06.2015 n. 21).
Secondo la Sezione delle Autonomie, l’anzidetta deroga rispetto al principio generale della non debenza dei diritti di rogito ai segretari comunali trova giustificazione nella volontà di contemperare l’esigenza di maggiori entrate degli enti locali con una finalità perequativa (resa palese anche dai lavori parlamentari di conversione del decreto legge), a tutela delle sole situazioni retributive meno vantaggiose.
In base a tali considerazioni, la Sezione delle autonomie ha affermato il principio, vincolante per tutte le Sezioni regionali, secondo cui
la corresponsione dei diritti di rogito compete esclusivamente ai segretari di comuni di piccole dimensioni collocati in fascia C, e non spetta invece ai segretari che godono di equiparazione alla dirigenza, sia tale equiparazione assicurata dalla appartenenza alle fasce A e B, sia essa effetto del “galleggiamento” ai sensi dell’art. 41, comma 5, del CCNL di categoria, nei comuni di maggiori dimensioni.
Tanto premesso, benché l’odierna fattispecie -segretario comunale in convenzione tra due enti, di cui uno dotato e l’altro sprovvisto di posizione dirigenziale- non trovi esplicita soluzione nella disposizione in parola,
la Sezione ritiene che la ratio perequativa della norma, enunciata dalla Sezione delle autonomie, consenta di tenere distinte le posizioni del segretario nei confronti dei singoli enti locali di appartenenza: pertanto, laddove il segretario sia collocato in fascia C, il comune sprovvisto di posizione dirigenziale dovrà corrispondergli i diritti di rogito, nei limiti previsti dalla legge.
E’ di tutta evidenza che, ove invece il segretario comunale sia un dirigente, non potrà essergli corrisposto il diritto in questione, neppure nel comune di più piccole dimensioni
(Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 24.09.2015 n. 393).

SEGRETARI COMUNALI: Segretari comunali. Diritti di rogito liquidati.
La Corte dei conti sezione Autonomie (cfr. deliberazione n. 21 del 24.06.2015) ha affermato, in relazione al disposto dell'art. 10, comma 2-bis, del d.l. 90/2014, convertito in l. 114/2014, che i diritti di rogito competono ai soli segretari di fascia C.
Il Comune ha chiesto un parere in ordine al comportamento da tenere, nei confronti del Segretario comunale appartenente alla fascia B, al quale sono stati liquidati e pagati diritti di rogito, non dovuti in base all'orientamento espresso da ultimo dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti con deliberazione n. 21 del 24.06.2015.
Preliminarmente è doveroso osservare che esula dalle competenze dello scrivente Servizio ingerirsi nella concreta attività gestionale degli enti locali e nell'amministrazione attiva, atteso che rientra nelle funzioni istituzionali attribuitegli fornire esclusivamente contributi giurisprudenziali e dottrinali utili alle scelte delle singole amministrazioni.
Premesso un tanto, in via collaborativa, si espongono le seguenti riflessioni.
L'art. 10, comma 2-bis, del d.l. 90/2014, convertito in l. 144/2014, prevede che negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno qualifica dirigenziale, una quota del provento annuale spettante al comune ai sensi dell'art. 30, secondo comma, della l. 734/1973, come sostituito dal comma 2 del medesimo articolo, per gli atti di cui ai numeri 1, 2, 3, 4 e 5 della tabella D allegata alla l. 604/1962, e successive modificazioni, è attribuita al segretario comunale rogante, in misura non superiore a un quinto dello stipendio in godimento.
Com'è noto, la Sezione Autonomie della Corte dei conti, con la sopra citata deliberazione, pronunciandosi relativamente a contrastanti orientamenti interpretativi espressi da varie Sezioni regionali di controllo, ha enunciato i seguenti principi di diritto: 'Alla luce della previsione di cui all'art. 10
[1] comma 2-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114, i diritti di rogito competono ai soli segretari di fascia C. In difetto di specifica regolamentazione nell'ambito del CCNL di categoria successivo alla novella normativa i predetti proventi sono attribuiti integralmente ai segretari comunali, laddove gli importi riscossi dal comune, nel corso dell'esercizio, non eccedano i limiti della quota del quinto della retribuzione in godimento del segretario'.
Pertanto, i diritti di rogito non possono essere riconosciuti ai segretari che godono di equiparazione alla dirigenza, sia essa assicurata dall'appartenenza alle fasce A e B, sia nel caso in cui essa sia un effetto del galleggiamento in ipotesi di titolarità in enti privi di dipendenti con qualifica dirigenziale.
La Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Veneto
[2] ha inoltre richiamato l'attenzione, in ordine alle questioni di diritto intertemporale, sul contenuto del comma 2-ter dell'articolo 10 del d.l. 90/2014, che dispone testualmente che 'le norme di cui al presente articolo non si applicano per le quote già maturate alla data di entrata in vigore del presente decreto'.
In conseguenza, i comuni, in relazione all'anno 2014, dovranno provvedere a calcolare separatamente la quota dei diritti di rogito spettante per le due fasi dell'anno (ante e post entrata in vigore della novella), sulla base delle rispettive regole di quantificazione.
Si è inoltre precisato -in detta sede- che 'l'ente non dispone sulla materia di libertà di determinazione, dovendosi perseguire scelte gestionali sempre rivolte a tutelare l'incremento delle entrate in questione e a non depauperarle'.
Pertanto, 'in sede applicativa, la quota dei diritti da riconoscersi al singolo segretario rogante deve essere calcolata, sia pure nei limiti quantitativi anzi detti, in relazione all'attività effettivamente svolta nell'anno poiché, ai fini della loro corresponsione, deve sussistere un sinallagma tra la prestazione resa dal segretario ed i proventi dalla stessa generati. Ai fini, comunque, della applicazione della normativa di riferimento si ricorda che il diritto di rogito matura, e cioè si perfeziona, al momento del ricevimento dell'atto e/o contratto stipulato in forma pubblica innanzi al segretario. Conseguentemente, a tal momento, deve farsi riferimento per l'applicazione della normativa, a nulla rilevando il fatto che il diritto non sia stato ancora liquidato o pagato'.
Il citato parere fornito dalla Sezione Autonomie, nel dirimere la questione, fa sorgere anche la questione relativa alla ripetizione di somme che sono poi risultate indebitamente erogate.
Preme riportare l'orientamento giurisprudenziale formatosi in materia, che ha enunciato il principio della doverosità del recupero delle somme indebitamente erogate dalla pubblica amministrazione, non ostacolato dalla buona fede del percipiente, essendo solo necessario che l'atto chiarisca le ragioni per le quali quest'ultimo non aveva diritto a quella determinata somma corrispostagli per errore
[3].
L'ANCI ha osservato al riguardo che l'orientamento della Sezione Autonomie della Corte dei conti è stato adottato ai sensi dell'art. 6, comma 4, del d.l. 174/2012, al fine di prevenire o risolvere contrasti interpretativi avendo, come ogni attività interpretativa, effetto retroattivo dalla data di entrata in vigore della disposizione legislativa in argomento.
Pertanto, appare difficile poter giustificare condotte non conformi, anche se sostenute in precedenza da pareri della stessa magistratura contabile.
La predetta associazione ribadisce che pagamenti effettuati in difformità dall'ultimo orientamento espresso devono formare oggetto di recupero di quanto erroneamente corrisposto.
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[1] Tale norma ha modificato significativamente i criteri e le modalità di attribuzione ai segretari comunali degli emolumenti riferiti ai diritti di rogito, al fine di assicurare all'ente locale maggiori entrate.
[2] Cfr. deliberazione n. 359/PAR/2015.
[3] Cfr. Cons. di Stato, sez. IV, sentenza n. 2651 del 2007 e sez. VI, sentenza n. 5315 del 2014
(18.09.2015 -
link a www.regione.fvg.it).

luglio 2015

SEGRETARI COMUNALI: Danno erariale in capo al segretario comunale ed al responsabile del servizio finanziario.
Segretari comunali convenzionati: la scure sui rimborsi delle spese di viaggio.
Euro 31.565,10, è questo l'importo che il segretario convenzionato si era fatto rimborsare per le spese di viaggio sostenute per i trasferimenti dal luogo di propria residenza a quello della sede di lavoro dal gennaio 2010 ad aprile 2012.
Un danno erariale contestato dalla Procura ed accertato dalla Corte dei Conti, Sez. giurisdizionale per l'Emilia Romagna che, con sentenza 12.08.2015 n. 103, ha condannato il segretario comunale.
Ad avviso del Collegio,
l’articolo 45, secondo comma, C.C.N.L. 16/05/2001, che testualmente recita “al segretario titolare di segreteria convenzionate per l’accesso alle diverse sedi, spetta il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute e documentabili” va inserito nella complessiva disciplina relativa al rimborso delle spese di viaggio per i pubblici dipendenti.
Il rimborso delle spese di viaggio che può considerarsi legittimamente rimborsabile riguarda solo gli spostamenti da uno ad un altro dei comuni riuniti in convenzione, per l’esercizio delle relative funzioni da parte del segretario convenzionato.

Il Collegio chiarisce, sul punto, che
non depongono in senso diverso nessuno dei pareri resi dall’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali quale, ad esempio, il parere del 21.04.2006 che prevede il rimborso delle spese di viaggio sempre con riferimento a quelle relative agli spostamenti tra i comuni convenzionati e chiarisce in modo inequivocabile l’impossibilità di legittimi rimborsi per gli spostamenti dalla residenza del segretario al comune capofila e viceversa.
L’inciso che ammette il rimborso delle spese di viaggio nel citato parere -precisa la Corte dei Conti- fa riferimento alla possibilità del segretario comunale di recarsi partendo dalla propria residenza prima in un Comune non capofila della convenzione; in tale ipotesi saranno rimborsabili le spese di viaggio non dalla residenza al Comune non capofila, bensì solamente quelle relative alla tragitto dal comune capofila al Comune non capofila (commento tratto da www.ilquotidianodellapa.it).
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MASSIMA
Il Collegio reputa che sia rinvenibile in capo al segretario comunale, un’ipotesi di responsabilità amministrativa, sussistendone tutti gli elementi costitutivi.
E’ di tutta evidenza, la sussistenza del rapporto di servizio del medesimo con l’amministrazione.
Ad avviso della Sezione, sussistono, inoltre, il comportamento causativo di danno erariale nonché il nesso causale tra comportamento e danno.
In particolare, risulta accertato agli atti che i rimborsi a favore del segretario furono effettuati sulla base di espresse richieste in tal senso da parte del convenuto per tutto il periodo dal gennaio 2010 ad aprile 2012 e che la liquidazione fu effettuata sulla base di un prospetto riassuntivo sottoscritto congiuntamente dal segretario C. e dalla responsabile del servizio finanziario M..
Sussiste, pertanto, ad avviso del Collegio, il nesso di causalità tra l’esborso di denaro avvenuto da parte del comune e la condotta del convenuto di proposizione d’istanza di rimborso delle spese di viaggio per il tragitto abitazione-luogo di lavoro.
In relazione all’elemento soggettivo, poi, questa Sezione lo rinviene nella colpa grave in capo al dott. C..
Secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza della Corte dei Conti,
il concetto di colpa grave va inquadrato nella nozione di colpa professionale di cui all’art. 1176, 2° comma, c.c. e va inteso come osservanza non già della normale diligenza del “bonus pater familias”, bensì di quella particolare diligenza occorrente con riguardo alla natura e alle caratteristiche di una specifica attività esercitata.
Perché si abbia colpa grave non è richiesto, perciò, che si sia tenuto un comportamento assolutamente abnorme, ma è sufficiente che l’agente abbia omesso di attivarsi come si attiverebbe, nelle stesse situazioni, anche il meno provveduto degli esercenti quella determinata attività. In altri termini, è ritenuto sufficiente, per la sussistenza del suindicato grado di colpa, che nella fattispecie l’agente abbia serbato comunque un comportamento contrario a regole deontologiche elementari.
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Con riferimento al parere dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali in data 21.04.2006, come correttamente riportato in citazione, si statuisce che “
ferma restando l’esclusione del rimborso nelle ipotesi dello spostamento dalla propria residenza al comune capofila e viceversa, al pari del rimborso del percorso effettuato per raggiungere dall’ultimo comune il proprio domicilio, si fa rilevare quanto segue. È necessario considerare l’ipotesi in cui il segretario organizzi la propria attività lavorativa in maniera tale da raggiungere, in via primaria, un Comune diverso da quello capofila della convenzione per motivi di convenienza e per esigenze personali, con la conseguenza che, in siffatto caso, si può giustificare la risoluzione che prevede il rimborso delle spese di viaggio”.
In buona sostanza, quindi,
tale parere prevede il rimborso delle spese di viaggio sempre con riferimento a quelle relative agli spostamenti tra i comuni convenzionati e chiarisce in modo inequivocabile l’impossibilità di legittimi rimborsi per gli spostamenti dalla residenza del segretario al comune capofila e viceversa. L’inciso che ammette il rimborso delle spese di viaggio nel citato parere fa riferimento alla possibilità del segretario comunale di recarsi partendo dalla propria residenza prima in un Comune non capofila della convenzione; in tale ipotesi saranno rimborsabili le spese di viaggio non dalla residenza al Comune non capofila, bensì solamente quelle relative alla tragitto dal comune capofila al Comune non capofila.
Proprio l’espresso riferimento al parere dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali del 21.04.2006 nei provvedimenti di rimborso delle spese di viaggio spettanti alla segretario comunale, anche se limitatamente all’affermazione relativa al rimborso delle spese di viaggio per raggiungere un Comune diverso da quello capofila della convenzione per motivi di convenienza e per esigenze personali, permette di concludere nel senso che
l’odierno convenuto Dott. C., non poteva non avere conoscenza, tenuto altresì conto della propria qualifica professionale, della parte immediatamente antecedente a quella riportata nella citata delibera la quale, come già riportato, testualmente sancisce che resta ferma “l’esclusione del rimborso dell’ipotesi dello spostamento dalla propria residenza al comune capofila e viceversa, al pari del rimborso del percorso effettuato per raggiungere dall’ultimo comune il proprio domicilio……”.
Se ne conclude che tutti gli elementi richiamati permettono di giudicare commessa con colpa grave la richiesta e l’ottenimento del rimborso da parte del segretario comunale delle spese di viaggio sostenute per il tragitto abitazione-luogo di lavoro nel periodo intercorrente dal gennaio 2010 al aprile 2012.
L’elemento soggettivo in relazione alla condotta del convenuto integra, dunque, un’ipotesi di colpa grave.
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Quanto sopra esposto non può non valere anche nei confronti della responsabile del servizio finanziario del comune.
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Con riguardo alla liquidazione del danno la Procura lo ha individuato nella somma di euro 31.565,10, somma corrispondente ai rimborsi asseritamente illeciti disposti a favore della segretario comunale C..
Relativamente all’imputazione dell’obbligazione di risarcimento del danno, il Pubblico Ministero ha ritenuto di individuare nella percentuale dell’80% l’importo addebitabile al dottor C., ravvisando nei suoi confronti la violazione, quantomeno gravemente colposa, dei doveri di comportamento nascenti dal rapporto di servizio con la pubblica amministrazione e posti a tutela della legalità, dell’economicità e del buon andamento dell’azione amministrativa.
Ai fini dell’imputazione della restante parte dell’obbligazione risarcitoria, pari al 20%, l’organo requirente ha indicato nella signora P.M. l’ulteriore responsabile del danno, poiché, nella sua qualità di responsabile del servizio finanziario del comune di Camugnano, avrebbe adottato i provvedimenti di liquidazione sopra richiamati con somma imperizia e comportamento gravemente negligente con riguardo all’esame dei loro presupposti.
La procura ha individuato una ulteriore fattispecie di responsabilità amministrativa, contestata alle convenute C. e M., per la somma di euro 3000, quale compenso corrisposto dal Comune di Castel di Casio a favore dell’avvocato OMISSIS per il parere sulla legittimità dei rimborsi delle spese di viaggio del segretario.
Tale incarico, secondo la ricostruzione di parte attrice, fu affidato con determinazione n. 87 del 14.12.2011, dalla dottoressa S.C., nella qualità di responsabile del I servizio del comune di Castel di Casio; ad avviso del Pubblico Ministero tale spesa risulterebbe inutile e superflua, nonché assunta senza il rispetto dei parametri di legittimità di cui all’articolo 7 del decreto legislativo 165 del 2001, in tema di incarichi esterni alla pubblica amministrazione.
Inoltre, si rappresenta che il provvedimento di affidamento intervenne successivamente al decreto del 17.05.2011 del Presidente della Unità di Missione ed al parere del 21.04.2011 del Ragioniere Generale dello Stato, atti con i quali, come sostiene parte attrice, sarebbe stato ribadito che “nessun rimborso spetti per i tragitti abitazione-luogo di lavoro e viceversa”.
Ancora, la Procura ha evidenziato che il provvedimento di affidamento all’avvocato OMISSIS non riporterebbe alcunché circa la preventiva verifica dell’impossibilità di poter far fronte alle medesime esigenze con risorse interne.
Relativamente a tale ulteriore voce di danno patrimoniale, il P.M. ha ritenuto che dovrebbe essere imputata alla dottoressa S.C., che ha affidato direttamente l’incarico all’avvocato OMISSIS, con la citata determinazione n. 87/2011 ed ha, poi, disposto la liquidazione del compenso, violazione che si afferma essere gravemente colposa dei limiti di legge sopra esposti.
...
I.- L’ ipotesi di danno erariale sottoposta al giudizio di questa Corte è collegata alle condotte del dott. C., il quale, in qualità di segretario convenzionato, avrebbe chiesto e ottenuto dal comune capofila rimborsi delle spese di viaggio sostenute per i trasferimenti dal luogo di propria residenza a quello della sede di lavoro, e della signora M., nella sua qualità di responsabile del servizio finanziario del comune di Camugnano, la quale, nell’esercizio della proprie funzioni, avrebbe adottato i provvedimenti di liquidazione dei predetti rimborsi, nonché della dottoressa C., la quale, nella qualità di responsabile del I servizio del comune di Castel di Casio, avrebbe affidato con determinazione n. 87 del 14/12/2011, un incarico a favore dell’avvocato OMISSIS, per redigere il parere sulla legittimità dei rimborsi delle spese di viaggio al segretario.
Il danno conseguente è stato quantificato, secondo la prospettazione della Procura Regionale presso questa Sezione, per i convenuti C. e M., nella somma complessiva di euro 31.565,10, oltre rivalutazione monetaria interessi legali dalla data di ciascun singolo esborso fino al soddisfo e spese del presente procedimento, ripartito nell’80% a carico del dottor C. e nel 20% a carico della signora M., pari alla somma dei rimborsi disposti a favore del C. dai provvedimenti elencati in citazione da gennaio 2010 ad aprile 2012; per la convenuta C. nella somma di euro 3000, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali dalla data del 13.06.2012 fino al soddisfo e spese del presente procedimento, pari alla somma corrisposta dal comune di Castel di Casio a favore dell’avv. OMISSIS, per il parere formulato sulla legittimità dei rimborsi delle spese di viaggio al segretario.
II- Passando al merito della causa, il Collegio intende esaminare separatamente le posizioni dei convenuti.
Con riguardo al segretario comunale dottor C., la Sezione deve soffermarsi sulla valutazione della sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità in relazione al giudizio instaurato nei confronti del convenuto.
Il Collegio reputa che sia rinvenibile in capo al segretario comunale, un’ipotesi di responsabilità amministrativa, sussistendone tutti gli elementi costitutivi.
E’ di tutta evidenza, la sussistenza del rapporto di servizio del medesimo con l’amministrazione.
Ad avviso della Sezione, sussistono, inoltre, per quanto esposto, il comportamento causativo di danno erariale nonché il nesso causale tra comportamento e danno.
In particolare, risulta accertato agli atti che i rimborsi a favore del segretario furono effettuati sulla base di espresse richieste in tal senso da parte del convenuto per tutto il periodo dal gennaio 2010 ad aprile 2012 e che la liquidazione fu effettuata sulla base di un prospetto riassuntivo sottoscritto congiuntamente dal segretario C. e dalla responsabile del servizio finanziario M..
Sussiste, pertanto, ad avviso del Collegio, il nesso di causalità tra l’esborso di denaro avvenuto da parte del comune di Camugnano e la condotta del convenuto di proposizione d’istanza di rimborso delle spese di viaggio per il tragitto abitazione-luogo di lavoro.
In relazione all’elemento soggettivo, poi, questa Sezione lo rinviene nella colpa grave in capo al dott. C..
Secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza della Corte dei Conti, il concetto di colpa grave va inquadrato nella nozione di colpa professionale di cui all’art. 1176, 2° comma, c.c. e va inteso come osservanza non già della normale diligenza del “bonus pater familias”, bensì di quella particolare diligenza occorrente con riguardo alla natura e alle caratteristiche di una specifica attività esercitata.
Perché si abbia colpa grave non è richiesto, perciò, che si sia tenuto un comportamento assolutamente abnorme, ma è sufficiente che l’agente abbia omesso di attivarsi come si attiverebbe, nelle stesse situazioni, anche il meno provveduto degli esercenti quella determinata attività. In altri termini, è ritenuto sufficiente, per la sussistenza del suindicato grado di colpa, che nella fattispecie l’agente abbia serbato comunque un comportamento contrario a regole deontologiche elementari.
A tale proposito pare opportuno esaminare la posizione del convenuto.
Svolgendo una ricostruzione della disciplina applicabile al caso di specie, il Collegio intende chiarire, in primo luogo, l’interpretazione del significato da attribuire all’articolo 45 secondo comma C.C.N.L. 16/05/2001, che testualmente recita “al segretario titolare di segreteria convenzionate per l’accesso alle diverse sedi, spetta il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute e documentabili”.
Reputa la Sezione, che tale previsione debba essere necessariamente inserita nella complessiva disciplina relativa al rimborso delle spese di viaggio per i pubblici dipendenti. A prescindere, infatti, dalla applicabilità o meno, come sostenuto dal convenuto C., dell’articolo 10, terzo comma, del D.P.R. 04.12.1997, n. 465, norma, comunque, espressamente richiamata nelle premesse della convenzione del 05/11/2009 tra il comune di Camugnano e il comune di Castel di Casio, il rimborso delle spese di viaggio che può considerarsi legittimamente rimborsabile riguarda solo gli spostamenti da uno ad un altro dei comuni riuniti in convenzione, per l’esercizio delle relative funzione da parte del segretario convenzionato.
Il Collegio chiarisce, che non depongono in senso diverso nessuno dei pareri citati da parte convenuta dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali.
Con riferimento, in primo luogo, al parere in data 21.04.2006, come correttamente riportato in citazione, si statuisce che “
ferma restando l’esclusione del rimborso nelle ipotesi dello spostamento dalla propria residenza al comune capofila e viceversa, al pari del rimborso del percorso effettuato per raggiungere dall’ultimo comune il proprio domicilio, si fa rilevare quanto segue. È necessario considerare l’ipotesi in cui il segretario organizzi la propria attività lavorativa in maniera tale da raggiungere, in via primaria, un Comune diverso da quello capofila della convenzione per motivi di convenienza e per esigenze personali, con la conseguenza che, in siffatto caso, si può giustificare la risoluzione che prevede il rimborso delle spese di viaggio”.
In buona sostanza, quindi,
tale parere prevede il rimborso delle spese di viaggio sempre con riferimento a quelle relative agli spostamenti tra i comuni convenzionati e chiarisce in modo inequivocabile l’impossibilità di legittimi rimborsi per gli spostamenti dalla residenza del segretario al comune capofila e viceversa. L’inciso che ammette il rimborso delle spese di viaggio nel citato parere fa riferimento alla possibilità del segretario comunale di recarsi partendo dalla propria residenza prima in un Comune non capofila della convenzione; in tale ipotesi saranno rimborsabili le spese di viaggio non dalla residenza al Comune non capofila, bensì solamente quelle relative alla tragitto dal comune capofila al Comune non capofila.
Ancora, il parere in data 03.06.2008 dell’Agenzia dei segretari comunali, citato nella comparsa di costituzione del convenuto C., si riferisce al differente caso di un segretario in disponibilità incaricato di reggenza o supplenza, così come il successivo parere numero 284/2008.
Proprio l’espresso riferimento al parere dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali del 21.04.2006 nei provvedimenti di rimborso delle spese di viaggio spettanti alla segretario comunale, anche se limitatamente all’affermazione relativa al rimborso delle spese di viaggio per raggiungere un Comune diverso da quello capofila della convenzione per motivi di convenienza e per esigenze personali, permette di concludere nel senso che
l’odierno convenuto Dott. C., non poteva non avere conoscenza, tenuto altresì conto della propria qualifica professionale, della parte immediatamente antecedente a quella riportata nella citata delibera la quale, come già riportato, testualmente sancisce che resta ferma “l’esclusione del rimborso dell’ipotesi dello spostamento dalla propria residenza al comune capofila e viceversa, al pari del rimborso del percorso effettuato per raggiungere dall’ultimo comune il proprio domicilio……”.
Se ne conclude che tutti gli elementi richiamati permettono di giudicare commessa con colpa grave la richiesta e l’ottenimento del rimborso da parte del segretario comunale delle spese di viaggio sostenute per il tragitto abitazione-luogo di lavoro nel periodo intercorrente dal gennaio 2010 al aprile 2012.
L’elemento soggettivo in relazione alla condotta del convenuto integra, dunque, un’ipotesi di colpa grave.

In relazione all’elemento del danno, la Sezione reputa che nei confronti della convenuto vada, infine, determinato, come correttamente ritenuto in atto di citazione nell’80% dell’intero importo liquidato dal comune di Camugnano in favore del segretario comunale, pari complessivamente ad euro 31.565,10, senza esercizio del potere riduttivo, tenuto conto del fatto che la condotta del convenuto complessivamente pare finalizzato all’ottenimento di un rimborso che non poteva non risultare quantomeno incerto agli occhi di un operatore del diritto, senza tenere nel adeguato conto l’interesse dell’amministrazione comunale.
A nulla rileva il riferito deposito di una somma da parte del convenuto, in quanto l’effettivo incasso da parte del comune risulta sottoposto a condizione dell’ eventuale condanna del segretario e, quindi, allo stato degli atti, non concreto ed attuale.
Tale somma dovrà essere rivalutata dalla data dell’invito a dedurre, se in possesso dei requisiti per la messa in mora, fino al deposito della sentenza e andranno corrisposti interessi legali sulla somma rivalutata da tale data fino all’effettivo soddisfo.
L’ istanza della Procura va, pertanto, accolta nei confronti del convenuto Dott. G.C., nei termini sopra esposti.
Le spese di giustizia seguono la soccombenza.
III.- Passando all’analisi della posizione della signora P.M., la Sezione deve soffermarsi sulla valutazione della sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità in relazione al giudizio instaurato nei confronti del convenuta.
Il Collegio reputa che sia rinvenibile in capo alla responsabile del servizio finanziario del comune di Camugnano, un’ipotesi di responsabilità amministrativa, sussistendone tutti gli elementi costitutivi.
E’ di tutta evidenza, la sussistenza del rapporto di servizio della medesima con l’amministrazione.
Ad avviso della Sezione, sussistono, inoltre, per quanto esposto, il comportamento causativo di danno erariale nonché il nesso causale tra comportamento e danno.
In particolare, risulta accertato agli atti che i rimborsi a favore del segretario furono effettuati sulla base di provvedimenti di liquidazione del responsabile del servizio finanziario del Comune di Camugnano, contenenti prospetti riassuntivi sottoscritti congiuntamente dal segretario comunale e dalla medesima signora M., e che i mandati di pagamento sono tutti sottoscritti dalla convenuta M.. Sussiste, pertanto, ad avviso del Collegio, il nesso di causalità tra l’esborso di denaro avvenuto da parte del comune di Camugnano e la condotta della convenuta.
In relazione all’elemento soggettivo, poi, questa Sezione lo rinviene nella colpa grave in capo alla sig.ra M..
Secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza della Corte dei Conti,
il concetto di colpa grave va inquadrato nella nozione di colpa professionale di cui all’art. 1176, 2° comma, c.c. e va inteso come osservanza non già della normale diligenza del “bonus pater familias”, bensì di quella particolare diligenza occorrente con riguardo alla natura e alle caratteristiche di una specifica attività esercitata.
Perché si abbia colpa grave non é richiesto, perciò, che si sia tenuto un comportamento assolutamente abnorme, ma é sufficiente che l’agente abbia omesso di attivarsi come si attiverebbe, nelle stesse situazioni, anche il meno provveduto degli esercenti quella determinata attività. In altri termini, è ritenuto sufficiente, per la sussistenza del suindicato grado di colpa, che nella fattispecie l’agente abbia serbato comunque un comportamento contrario a regole deontologiche elementari.

A tale proposito pare opportuno esaminare la posizione della convenuta.
Si richiama la ricostruzione della disciplina applicabile al caso di specie effettuata dal Collegio nella trattazione relativa alla posizione del convenuto Dott. C..
Come per il segretario comunale, proprio l’espresso riferimento al parere dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali del 21.04.2006 nei provvedimenti di rimborso delle spese di viaggio sottoscritti dalla convenuta, anche se in tali atti viene riportata solo la parte relativa al rimborso delle spese di viaggio per raggiungere un Comune diverso da quello capofila della convenzione per motivi di convenienza e per esigenze personali, permette di concludere nel senso che
l’odierna convenuta sig.ra M. non poteva non avere conoscenza della parte immediatamente antecedente della citata delibera la quale, come già riportato, testualmente sancisce che resta ferma “l’esclusione del rimborso dell’ipotesi dello spostamento dalla propria residenza al comune capofila e viceversa, al pari del rimborso del percorso effettuato per raggiungere dall’ultimo comune il proprio domicilio……”.
Se ne conclude che tutti gli elementi richiamati permettono di giudicare commessa con colpa grave la sottoscrizione dei provvedimenti di rimborso delle spese di viaggio effettuate dalla segretario comunale da gennaio 2010 ad aprile 2012, la sottoscrizione dei prospetti riassuntivi delle spese sostenute e la sottoscrizione dei mandati di pagamento.
L’elemento soggettivo in relazione alla condotta della convenuta integra, dunque, un’ipotesi di colpa grave.

In relazione all’elemento del danno, la Sezione reputa che nei confronti della convenuta vada, infine, determinato, come correttamente ritenuto in atto di citazione nell’20% dell’intero importo liquidato dal comune di Camugnano in favore del segretario comunale, pari complessivamente ad euro 31.565,10, senza esercizio del potere riduttivo, tenuto conto della già ridotta percentuale di danno addebitata alla signora M..
Tale somma dovrà essere rivalutata dalla data dell’invito a dedurre, se in possesso dei requisiti per la messa in mora, fino al deposito della sentenza e andranno corrisposti interessi legali sulla somma rivalutata da tale data fino all’effettivo soddisfo.
L’istanza della Procura va, pertanto, accolta nei confronti della convenuta signora P.M., nei termini sopra esposti.
Le spese di giustizia seguono la soccombenza.
IV- Passando all’esame della posizione della dott.ssa S.C., il Collegio rileva come l’accertamento della sussistenza o meno della colpa grave nel comportamento contestato alla convenuta sia assorbente di tutte le altre questioni.
Si richiama il concetto di responsabilità per colpa, già riferito nei punti II e III che precedono. Essa, come già esposto, sussiste solo nei limiti in cui sia individuabile un comportamento non conforme al buon andamento, cioè non adeguato ai fini dell’attività ed ai criteri cui va uniformata. In sostanza, la colpa va valutata in riferimento all’attività di cooperazione richiesta, cioè come comportamento all’evidenza non adeguato a tali fini o a tali criteri.
Solo allorché l’attività del pubblico operatore si discosti ampiamente da tali indici di adeguatezza sussiste perciò la responsabilità amministrativa, che la legge 639/1996 ha collegato con carattere di generalità all’elemento della colpa grave, la quale secondo un’interpretazione giurisprudenziale ormai consolidata si concreta in una negligenza inescusabile, ovvero in una disattenzione macroscopica, in una marchiana imperizia o irrazionale imprudenza.
Nella valutazione del comportamento concreto tenuto dalla convenuta dott.ssa C. nella vicenda in esame, non ritiene il Collegio di individuare le caratteristiche della negligenza inescusabile ovvero della disattenzione macroscopica o della marchiana imperizia.
Esaminando la posizione della convenuta, il Collegio reputa, in proposito, che acquistino significato alcuni aspetti emersi dall’esame dei fatti e che portano a considerare non accoglibile la prospettazione di responsabilità fornita dalla Procura regionale.
Innanzitutto, questa Sezione ritiene rilevante il fatto, che la convenuta avrebbe disposto la contestata determinazione n. 87 del 14/12/2011 di affidamento di un parere all’avvocato OMISSIS con la plausibile intenzione di accertare quale fosse la corretta interpretazione da fornire alla materia del rimborso delle spese di viaggio al segretario comunale. Altresì non pare, ad avviso del Collegio che fossero mancanti i parametri legislativamente previsti per il conferimento dell’incarico.
Di conseguenza emerge che il comportamento della convenuta non è consistito in una negligenza inescusabile, ovvero in una disattenzione o imperizia macroscopica, che, come ricordato, integrano il concetto di colpa grave necessario, secondo la legislazione vigente, per ritenere la sussistenza di responsabilità.
L’istanza della Procura va pertanto rigettata rispetto alla convenuta Dottoressa S.C.
Attesa la particolare complessità della questione, sussistono i motivi per ritenere compensate le spese di giustizia e le spese legali rispetto alla convenuta C..
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale regionale per l’Emilia-Romagna, definitivamente pronunciando assolve la convenuta dott.ssa S.C. dagli addebiti contestatile e
condanna i convenuti dott. G.C. e sig.ra P.M. come da richiesta in atto di citazione, con rivalutazione dalla data dell’invito a dedurre, se in possesso dei requisiti per la messa in mora, fino al deposito della sentenza e interessi legali sulle somme rivalutate da tale data l’effettivo soddisfo (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Emilia Romagna, sentenza 12.08.2015 n. 103).

luglio 2015

SEGRETARI COMUNALI - SICUREZZA LAVORO: Sulla possibilità, o meno, di individuare il Segretario Comunale quale "datore di lavoro".
Il datore di lavoro nelle pubbliche amministrazioni può essere un dirigente o un preposto ma, d’altro lato, non tutti i dirigenti e non tutti i preposti sono, per ciò stesso, datori di lavoro. Quest’ultima qualificazione, in definitiva, non accede necessariamente alla qualifica di “dirigente” e a quella di “preposto”.
Occorre che il “datore di lavoro” sia specificamente individuato dall’organo di vertice delle singole amministrazioni tra quei dirigenti o quei preposti dotati di autonomi poteri decisionali e di spesa, tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività. Ciascuna di queste figure è, del resto, destinataria di specifiche funzioni e obblighi, con conseguenti responsabilità.
Peraltro, a fronte della possibilità di delegare e sub-delegare alcune delle funzioni proprie del datore di lavoro (art. 16), nel rispetto di rigorosi presupposti e formalità, non è attività delegabile la valutazione di tutti i rischi con la conseguente elaborazione del documento previsto dall’articolo 28, nonché la designazione del responsabile del servizio di prevenzione e protezione dai rischi.
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Se può essere designato “datore di lavoro” solo chi è dirigente o funzionario fornito di tutti i poteri gestionali e di spesa autonomi, in tanto si può porre il problema se è designabile il segretario comunale in quanto si dia per verificato e accertato, nel concreto, che al segretario comunale siano stati conferiti, se sono conferibili, quei poteri autonomi di gestione e di spesa che sono propri del dirigente.
In altre parole, la questione di fondo non è se il segretario comunale possa essere designato “datore di lavoro” ma, prima ancora, se e in che misura il segretario comunale possa assumere le funzioni proprie e piene del dirigente così da poter attrarre in questo ambito funzionale anche le attribuzioni del datore di lavoro.

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L’attribuzione della qualifica di “datore di lavoro” in capo al segretario comunale presuppone la mancanza di figure dirigenziali in seno all’Ente o di funzionari che, pur non avendo la qualifica dirigenziale, siano preposti ad un ufficio avente autonomia gestionale e di spesa.
In tali fattispecie, nei limiti e con le cautele che si impongono per la peculiarità della situazione, secondo le considerazioni che precedono, il segretario comunale al quale sia conferita con atto formale la titolarità effettiva del potere gestionale adeguato alle sue competenze, con attribuzione di poteri di spesa,
può essere anche espressamente designato “datore di lavoro”, ai fini e con le responsabilità di cui alla D.Lgs. n. 81/2008.
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Con la nota in epigrafe il Sindaco del Comune di Pomarico (MT) ha chiesto a questa Sezione di esprimere un parere circa la possibilità di individuare nel Segretario Comunale il “datore di lavoro”, ai sensi dell’art. 2 del D.Lgs.vo n. 81/2008, nell’ambito della normativa sulla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, soprattutto laddove, in luogo delle figure dirigenziali mancanti, le posizioni apicali siano state assegnate a responsabili di area e di posizione organizzativa.
Chiede di sapere, inoltre, se tale attribuzione di funzioni determini una maggiorazione della retribuzione di posizione.
...
6. L’art. 3 della Direttiva 12/6/1989, n. 89/391/CEE (prima di una serie di direttive riguardanti il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro) definiva "datore di lavoro" qualsiasi persona, fisica o giuridica, che fosse titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore e avesse la responsabilità dell’impresa e/o dello stabilimento.
A sua volta, l’art. 2, lett. b), del D.Lgs. 626/1994, come sostituito dal D.Lgs. n. 242/1996, in attuazione delle direttive comunitarie, specificava le caratteristiche del
datore di lavoro: tale è il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l’organizzazione dell'impresa, ha la responsabilità dell’impresa stessa ovvero dell’unità produttiva, in quanto titolare dei poteri decisionali e di spesa.
Dovendo, le norme di tutela, applicarsi anche alle amministrazioni pubbliche, con le eccezioni giustificate da specifiche funzioni, il legislatore nazionale aggiungeva il seguente periodo: “
Nelle pubbliche amministrazioni di cui all' art. 1, comma 2, del decreto legislativo 03.02.1993, n. 29, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest'ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale”.
L’art. 30 (Disposizioni transitorie e finali) stabiliva, ancora, che entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, gli organi di direzione politica o, comunque, di vertice delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 29/1993 (allora vigente, oggi n. 165/2001), avrebbero proceduto all’individuazione dei datori di lavoro, di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), secondo periodo, tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività.
L’art. 2, lett. b), del d.lgs. n. 81/2008, fondendo le disposizioni precettive sopra riportate, ha individuato il «
datore di lavoro» nel contesto delle pubbliche amministrazioni, nel “dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest'ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale, individuato dall'organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell'ubicazione e dell'ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l'attività, e dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l'organo di vertice medesimo”.
È questa la fonte oggi vigente cui occorre prestare attenzione.
Le successive lettere d) ed e) del medesimo art. 2, aggiungono ulteriori definizioni.
È «dirigente» la persona che, in ragione delle competenze professionali e di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell'incarico conferitogli, attua le direttive del datore di lavoro organizzando l’attività lavorativa e vigilando su di essa. È «preposto» la persona che, in ragione delle competenze professionali e nei limiti di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell’incarico conferitogli, sovrintende alla attività lavorativa e garantisce l’attuazione delle direttive ricevute, controllandone la corretta esecuzione da parte dei lavoratori ed esercitando un funzionale potere di iniziativa.
Particolarmente significative sono, poi, le sanzioni, anche penali, che colpiscono le figure del datore di lavoro, del dirigente e del preposto (artt. 55 e 56).
A chiusura del sistema, vale la pena aggiungere che l’art. 299 del d.lgs. n. 81/2008, ha stabilito che le posizioni di garanzia relative ai soggetti di cui all’articolo 2, comma 1, lettere b), d) ed e), gravano altresì su colui il quale, pur sprovvisto di regolare investitura, eserciti in concreto i poteri giuridici riferiti a ciascuno dei soggetti ivi definiti.
7. Mentre il D.Lgs. n. 626/1994 nulla diceva circa l’individuazione del datore di lavoro, il D.Lgs. n. 242/1996, con riferimento alle amministrazioni pubbliche, ha onerato sia gli organi di direzione politica che gli organi comunque di vertice, di procedere a tale adempimento (art. 30). Con l’art. 2, lett. b), D.Lgs. n. 81/2008, che rappresenta la vigente norma, è venuta meno la competenza dell’organo di direzione politica mentre è rimasta quella dell’organo di vertice, onerato di individuare, conformemente ai criteri previsti, il “datore di lavoro”.
Non è compito di questa Sezione, per i limiti dell’attività consultiva intestata sopra richiamati, entrare nel dibattito, dottrinario e giurisprudenziale, se il datore di lavoro, indipendentemente da un atto espresso dell’organo di vertice politico dell’ente, si identifichi ex se nel dirigente “al quale spettano i poteri di gestione”, lasciando all’organo di vertice l’onere di identificare il datore di lavoro nei soli casi in cui tale figura dirigenziale non sia presente, come nel caso degli EE.LL. di minori dimensioni; ovvero, se tale designazione occorra che sia fatta in ogni caso, sicché, “in caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l'organo di vertice medesimo”.
Quel che sembra indiscutibile, sia che si acceda all’una o all’altra soluzione, è che il “datore di lavoro” deve essere fornito di tutti quei poteri gestionali autonomi che lo contraddistinguono come tale e sui quali si radica la sua responsabilità. In questo senso la norma è chiara nel vincolare la idoneità e la “genuinità” della nomina alla effettiva autonomia gestionale e di spesa in capo al prescelto.
In altre parole, quale che sia la modalità e la fonte che lo individua,
deve escludersi che il datore di lavoro possa essere solo il soggetto, dirigente o preposto, da responsabilizzare senza, nel contempo, dotarlo di tutti quei poteri gestionali e di spesa sui quali si fondano, nella evidente intenzione del legislatore, le responsabilità che è chiamato ad assumersi.
Ancor più chiaramente, proprio il richiamato art. 299 del d.lgs. n. 81/2008, spiega che
l’organo di vertice dell’amministrazione pubblica non si libera delle responsabilità conseguenti dall’essere, sia pure in via residuale, il “datore di lavoro” se si limita ad attribuire tale qualifica ad altro soggetto, rimanendo ad un tempo egli il dominus effettivo dell’organizzazione gestionale e di spesa. È, in altre parole, il criterio dell’effettività sostanziale che prevale rispetto all’individuazione per indici formali del datore di lavoro (vds., Cass. pen. n. 34804/2010).
8. Così strutturato il sistema della responsabilità è coerente con l’attribuzione di effettivi poteri gestori. Da un lato, responsabilizza solo coloro che hanno la concreta possibilità di valutare i rischi e di assumere le decisioni idonee a ridurlo. Dall’altro, rispetta l’ordinamento degli EE.LL. che, pur rinvenendo negli Statuti e nei Regolamenti la disciplina delle funzioni dei dirigenti, subordina tali atti normativi secondari al principio per cui la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
Sono questi, dunque, i medesimi poteri richiamati dalla disposizione del D.Lgs. n. 81/2008 che rendono effettiva, e non formale, la individuazione del datore di lavoro.
Se poi, nella realtà del singolo Ente, i dirigenti, o quanti svolgono in loro mancanza le funzioni dirigenziali, sono privi del potere gestionale autonomo o di spesa, perché, ad esempio, non sono stati loro assegnati gli obiettivi e gli strumenti e le dotazioni per raggiungerli, è un problema che, prima di tutto, potrebbe mettere in discussione l’adeguatezza della individuazione del datore di lavoro rispetto al paradigma normativo e al criterio sostanzialistico sopra richiamato e, d’altro canto, potrebbe incidere, in concreto, sul riparto delle responsabilità connesse alla qualifica.
È da osservare, peraltro, che
la presenza del datore di lavoro non manleva di ogni responsabilità i soggetti obbligati, da altre fonti normative, a intervenire. Ai sensi dell’art. 18, commi 3 e 3-bis, gli “interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare, ai sensi del presente decreto legislativo, la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione. In tale caso gli obblighi previsti dal presente decreto legislativo, relativamente ai predetti interventi, si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento all'amministrazione competente o al soggetto che ne ha l'obbligo giuridico.
3-bis. Il datore di lavoro e i dirigenti sono tenuti altresì a vigilare in ordine all'adempimento degli obblighi di cui agli articoli 19, 20, 22, 23, 24 e 25, ferma restando l'esclusiva responsabilità dei soggetti obbligati ai sensi dei medesimi articoli qualora la mancata attuazione dei predetti obblighi sia addebitabile unicamente agli stessi e non sia riscontrabile un difetto di vigilanza del datore di lavoro e dei dirigenti
.”
9. Da quanto precede può trarsi una prima conclusione:
il datore di lavoro nelle pubbliche amministrazioni può essere un dirigente o un preposto ma, d’altro lato, non tutti i dirigenti e non tutti i preposti sono, per ciò stesso, datori di lavoro. Quest’ultima qualificazione, in definitiva, non accede necessariamente alla qualifica di “dirigente” e a quella di “preposto”. Occorre che il “datore di lavoro” sia specificamente individuato dall’organo di vertice delle singole amministrazioni tra quei dirigenti o quei preposti dotati di autonomi poteri decisionali e di spesa, tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attività. Ciascuna di queste figure è, del resto, destinataria di specifiche funzioni e obblighi, con conseguenti responsabilità. Peraltro, a fronte della possibilità di delegare e sub-delegare alcune delle funzioni proprie del datore di lavoro (art. 16), nel rispetto di rigorosi presupposti e formalità, non è attività delegabile la valutazione di tutti i rischi con la conseguente elaborazione del documento previsto dall’articolo 28, nonché la designazione del responsabile del servizio di prevenzione e protezione dai rischi (cfr. Cass. Penale, Sez. 4, 27.05.2015, n. 22415).
10. Dalla considerazione che precede può ulteriormente argomentarsi che,
se può essere designato “datore di lavoro” solo chi è dirigente o funzionario fornito di tutti i poteri gestionali e di spesa autonomi, in tanto si può porre il problema se è designabile il segretario comunale in quanto si dia per verificato e accertato, nel concreto, che al segretario comunale siano stati conferiti, se sono conferibili, quei poteri autonomi di gestione e di spesa che sono propri del dirigente.
In altre parole, la questione di fondo non è se il segretario comunale possa essere designato “datore di lavoro” ma, prima ancora, se e in che misura il segretario comunale possa assumere le funzioni proprie e piene del dirigente così da poter attrarre in questo ambito funzionale anche le attribuzioni del datore di lavoro.

11. Non rientra nel tema posto dal quesito in esame la questione se il segretario comunale possa assumere anche, e contemporaneamente, una funzione gestoria di livello dirigenziale e se questa funzione sia compatibile con le attribuzioni istituzionali che il segretario deve adempiere. In questa sede ci si può solo limitare a offrire alcuni spunti di riflessione sul tema.
11.1. In coerenza col principio già affermato dall’art. 3 del D.Lgs. n. 29/1993, poi trasfuso nell’art. 4 del D.Lgs. n. 165/2001,
è indiscusso che anche gli EE.LL. si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. In questo senso dispone l’art. 107 del TUEL che assegna ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni di cui all'articolo 107, commi 2 e 3, possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione.
Secondo l’art. 97, comma 2, del TUEL, il segretario comunale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti. Salvo il caso in cui sia stato nominato il Direttore Generale (per i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti), è al segretario che spetta, negli altri casi, sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e coordinarne l’attività. Il segretario inoltre (…) “d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia”.
11.2 Ora proprio la previsione dell’art. 97, comma 4, lettera d), ha costituito argomento per sostenere la possibilità di attribuire funzioni dirigenziali al segretario comunale.
Ad esempio, nel parere del 09.10.2009, reso dal Ministero dell’Interno, si legge che “
tale norma, come evidenziato anche nella circolare di questo Ministero del 15.07.1997 n. 1/1997, citata dall’esponente, ha valenza di clausola di salvaguardia ai fini del buon andamento della macchina organizzativa, amministrativa e gestionale dell’ente. Infatti, occorre rilevare che le assegnazioni di ulteriori funzioni al segretario può avvenire solo nel momento in cui l’ente locale risulti privo sia di personale di qualifica dirigenziale sia di responsabili dei servizi, ovvero qualora l’ente intenda fare una specifica scelta gestionale in tal senso. Bisogna, difatti, rammentare che i dirigenti -ovvero i dipendenti nominati responsabili degli uffici e dei servizi- sono titolari delle funzioni loro attribuite, risultando, quindi, residuale l’applicazione della citata disposizione di cui al comma 4 lett. d) dell’art. 97.
Ciò posto, poiché ai sensi dell’art. 89 del D.lgs. 267/2000 l’ordinamento generale degli uffici e dei servizi è coperto da riserva di tipo regolamentare, si deve ritenere che l’eventuale attribuzione di specifiche funzioni gestionali o di titolarità degli uffici o dei servizi al segretario sia necessariamente da prevedere attraverso una specifica disposizione regolamentare, previa un’attenta verifica dell’assenza all’interno dell’ente di adeguate figure professionali; mentre il conferimento delle funzioni, riservato al Sindaco o al presidente della Provincia, non può che essere temporaneo e limitato all’espletamento di una prestazione nell’ambito di una funzione (ad esempio la presidenza di una gara per temporanea assenza del dirigente)
”.
Rammenta, infine, il citato parere che le stesse disposizioni contrattuali, contenute nell’art. 1 del CCNL dei segretari comunali e provinciali del 22.12.2003, stabiliscono che,
relativamente agli incarichi per attività di carattere gestionale, occorre che gli stessi siano conferiti in via temporanea e dopo aver accertato l’inesistenza delle necessarie professionalità all’interno dell’Ente, anche in relazione al fatto che per l’esercizio delle funzioni aggiuntive affidate al segretario è prevista una maggiorazione della retribuzione di posizione in godimento.
Fermo che, nel parere in questione, le funzioni aggiuntive alle quali si collega la maggiorazione della retribuzione si riferiscono all’attività gestoria attribuita e non alla qualificazione di “datore di lavoro”, che neppure potrebbe attribuirsi scissa dalla funzione gestoria piena,
a venire in rilievo è la fonte normativa, che l’art. 97, comma 4, lettera d), individua nello Statuto o nel Regolamento dell’Ente, alla quale occorre fare esclusivo riferimento per verificare la possibilità di attribuire al Segretario comunale specifiche funzioni gestionali o la titolarità di uffici o servizi. Occorre cioè che sia lo Statuto o il Regolamento (sull’ordinamento degli uffici e dei servizi) a prevedere la conferibilità al Segretario di dette funzioni (sulla esclusione di una “incompatibilitàex lege all’assunzione di funzioni dirigenziali, vsd. Sezione controllo per la Sardegna, delibera n. 28/2013).
Tale previsione, tuttavia, a parere di questa Sezione, non potrebbe che essere residuale, per il caso in cui l’Ente non rinvenga al proprio interno figure professionali adeguate all’affidamento degli incarichi e delle funzioni. Si tratta, in effetti, di una soluzione di estremo compromesso, volta a mantenere ferma la funzionalità dell’Ente, soprattutto di minori dimensioni, senza sacrificare, oltre la misura minima consentita dalle circostanze, la distinzione che deve essere mantenuta tra gli ambiti propri dell’attività gestoria e quelli propri del sistema dei controlli interni all’ente medesimo, controlli che hanno visto il segretario comunale assumere, di recente, un ruolo sempre più centrale. In altre parole, la evoluzione della normativa in tema di controlli interni e di contrasto alla corruzione sembra esercitare una forza di attrazione delle funzioni del segretario comunale, già in origine prevalentemente di coordinamento e di assistenza, verso un’area caratterizzata da funzioni più spiccatamente di garanzia e di controllo interno, che finiscono per relegare al margine la possibilità di un coinvolgimento di tale figura professionale nell’attività gestoria piena.
In questo senso, se è vero che il citato art. 97 del TUEL non esclude che il segretario comunale possa esercitare ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco, è anche vero che è lo stesso articolo ad affermare, poco prima, l’esigenza di disciplinare i rapporti tra il segretario e il direttore generale, ove nominato, secondo l'ordinamento dell'ente e “nel rispetto dei loro distinti ed autonomi ruoli”.
Del resto, rispetto a una sorta di generica idoneità del segretario ad assumere funzioni dirigenziali giova osservare che
il nuovo articolo 49, comma 2, del TUEL, così come riscritto dal D.L. 174/2012, introduce il principio per cui la funzione eventualmente conferita al segretario deve essere adeguata alle sue competenze. Ed infatti, su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo, è richiesto il parere di regolarità tecnica al responsabile del servizio interessato, che se ne assume la responsabilità amministrativa e contabile.
In sostanza,
il segretario comunale è chiamato, in assenza del responsabile del servizio, a rendere il parere di regolarità tecnica solo se ha le competenze adeguate a quel servizio. Se ciò è vero per il rilascio del parere, vera è anche la conclusione che non ogni servizio potrebbe essere affidato alla direzione del segretario comunale, ma solo quel servizio adeguato alle sue competenze. Sembra infatti contraddittorio ammettere che possa affidarsi al segretario la responsabilità di un servizio per il quale lo stesso segretario, mancando di adeguata competenza, non potrebbe neppure rendere il parere di regolarità tecnica previsto dal citato art. 49 TUEL.
Ed ancora, secondo l’art. 147-bis, commi 2 e seg., anche esso introdotto dal citato D.L. n. 174/2012, il controllo di regolarità amministrativa è assicurato, nella fase successiva all’adozione dell’atto, per le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento, “sotto la direzione del segretario”.
Le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono, poi, trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate irregolarità, nonché ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale. Ora,
se anche non si può ritenere l’attività di controllo qui descritta senz’altro incompatibile con quella di responsabile delle medesime attività gestionali svolte, non di meno, sempre per i comuni di minori dimensioni e con minori risorse da destinare alle funzioni di controllo interno, è da ritenere una anomalia il fatto che l’ordinamento consenta di unificare in capo al medesimo soggetto le funzioni di controllo e di gestione.
12. Ora, tornando al tema del parere, si ritiene di poter affermare, in via conclusiva, che
l’attribuzione della qualifica di “datore di lavoro” in capo al segretario comunale presuppone la mancanza di figure dirigenziali in seno all’Ente o di funzionari che, pur non avendo la qualifica dirigenziale, siano preposti ad un ufficio avente autonomia gestionale e di spesa.
In tali fattispecie, nei limiti e con le cautele che si impongono per la peculiarità della situazione, secondo le considerazioni che precedono, il segretario comunale al quale sia conferita con atto formale la titolarità effettiva del potere gestionale adeguato alle sue competenze, con attribuzione di poteri di spesa (Cass. Pen. Sez. VI, 07.10.2004), può essere anche espressamente designato “datore di lavoro”, ai fini e con le responsabilità di cui alla D.Lgs. n. 81/2008 (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, parere 29.07.2015 n. 50).

CONSIGLIERI COMUNALI - SEGRETARI COMUNALI: Danno erariale per attribuzione illegittima di compensi al Segretario comunale tipo: retribuzione in qualità di Presidente del Nucleo di Valutazione ed erogazione delle retribuzioni di risultato in assenza di obiettivi predeterminati. .
La I Sez. Centrale di Appello della Corte dei conti, conferma la condanna in via prevalente in capo al Segretario comunale per aver ricevuto compensi non dovuti riguardanti la retribuzione in qualità di Presidente del Nucleo di Valutazione e l'erogazione delle retribuzioni di risultato in assenza di obiettivi predeterminati.
La responsabilità del Segretario è rilevante in quanto lo stesso, nell'ambito della sua funzione di garante della legalità dell'azione amministrativa dell'Ente, non ha rilevato le illegittimità delle operazioni poste in essere, beneficiando dei relativi effetti economici.
Resta, in ogni caso, una responsabilità minore del Sindaco il quale ha in ogni caso disposto l'erogazione delle citate indennità.

Erronea sarebbe ancora la sentenza per insussistenza del danno erariale in ordine alla corresponsione dell’emolumento aggiuntivo di € 7.500,00 per l’intervenuta nomina della sig.ra F. quale Presidente del Nucleo di valutazione, con conseguente erronea interpretazione dell’art. 97 del d.leg.vo n. 267/2000.
L’appellante sostiene che l’emolumento era dovuto essendo l’incarico de quo da collocare tra quelli aggiuntivi extraistituzionali, atteso che è stato conferito con apposito decreto sindacale e la cui attività è stata espletata al di fuori del normale orario di servizio.
La motivazione difensiva non può essere condivisa.
Al di là della natura della funzione in sé di Presidente del Nucleo di valutazione, va ricordato che lo svolgimento di tale mansione era previsto nel contratto collettivo integrativo di livello nazionale dei segretari comunali e provinciali (accordo del 22.12.2003) tra le condizioni che avrebbero potuto determinare l’incremento (dal 10% al 50%) della retribuzione di posizione del Segretario Comunale.
La circostanza tuttavia che la F., nel periodo di riferimento, già percepiva la retribuzione di posizione nel suo massimo avrebbe dovuto comportare che, in disparte ogni altra considerazione, l’attività di Presidente del Nucleo di valutazione non comportasse il percepimento da parte dell’interessata di alcun altro emolumento.
Pertanto non appare conferente quanto sostenuto dall’appellante in ordine al fatto che il compenso le sarebbe comunque spettato perché rientrante non già nelle funzioni di Segretario comunale ma di Direttore generale, carica contestualmente ricoperta dalla medesima.
Ultimo motivo di censura è poi quello relativo al punto in cui la sentenza afferma che l’indennità di risultato è stata riconosciuta in violazione del quadro normativo di riferimento, atteso che tale indennità è stata riconosciuta e liquidata in assenza di un’assegnazione di obiettivi e senza la necessaria verifica della loro assegnazione.
In proposito, oltre a quanto già evidenziato dal primo giudice, va rammentato che la fase di previsione ed erogazione dell’indennità in parola è puntualmente procedimentalizzata dall’art. 42 del CCNL 16.05.2001, a mente del quale vengono richiesti due elementi essenziali: l’attribuzione degli obiettivi espliciti e chiari (da non rapportare a generici riferimento al programma politico tout court del sindaco) ed il controllo del raggiungimento dei risultati conseguiti. Elementi che, allo stato degli atti, appaiono carenti e la cui sussistenza resta indimostrata da parte degli appellanti.
Pertanto, conclusivamente, il pregiudizio erariale contestato resta confermato sia in capo al Sindaco G., che ha disposto l’attribuzione delle varie somme indicate, sia in capo alla sig.ra F., che, come precisato in prime cure, nell’ambito della sua funzione di garante della legalità dell’azione amministrativa dell’Ente, non ha rilevato le illegittimità delle operazioni poste in essere, beneficiando dei relativi effetti.
Gli appelli vanno dunque respinti e la sentenza impugnata confermata integralmente (Corte dei Conti, Sez. I Centrale di Appello, sentenza 22.07.2015 n. 451).

SEGRETARI COMUNALI: La Sezione centrale ha avuto modo di ribadire l’orientamento propugnato dal dicastero siciliano affermando che "In difetto di specifica regolamentazione nell’ambito del CCNL di categoria successivo alla novella normativa i diritti di rogito sono attribuiti integralmente ai segretari comunali, laddove gli importi riscossi dal comune, nel corso dell’esercizio, non eccedano i limiti della quota del quinto della retribuzione in godimento del segretario”, negando quindi un autonomo potere regolamentare dell’ente interessato avulso dal c.c.n.l. di categoria.
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Le somme destinate al pagamento dell’emolumento in parola devono intendersi al lordo di tutti gli oneri accessori connessi all’erogazione, ivi compresi quelli a carico degli enti.
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Il comune di Nave (BS) aveva richiesto l’avviso della Sezione su una duplice problematica afferente alla nuova disciplina in tema di diritti spettanti ai segretari comunali, e in particolare:
i) se l’ente possa deliberare in autonomia la percentuale dei diritti da corrispondere al segretario comunale;
ii) se, considerando che la corresponsione di un compenso al segretario comporta ulteriori costi per l'ente (oneri previdenziali e IRAP), l’ente stesso possa scorporare tali oneri dalla somma complessiva, in modo tale che quest’ultima non sia superiore ai diritti ricevuti da parte di terzi.
...
L'art. 10, comma 2-bis, del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dal d.l. 11.08.2014, n. 114, ha stabilito che “Negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno qualifica dirigenziale, una quota del provento annuale spettante al comune ai sensi dell'articolo 30, secondo comma, della legge 15.11.1973, n. 734, come sostituito dal comma 2 del presente articolo, per gli atti di cui ai numeri 1, 2, 3, 4 e 5 della tabella D allegata alla legge 08.06.1962, n. 604, e successive modificazioni, è attribuita al segretario comunale rogante, in misura non superiore a un quinto dello stipendio in godimento".
In disparte i profili afferenti all’individuazione dei soggetti beneficiari di tale voce stipendiale, oggetto di diverse opzioni ermeneutiche non rilevanti nella presente sede, in relazione al versante oggettivo della quantificazione di detti proventi, con la deliberazione della Sezione citata in premessa, sono stati sollevati dubbi in ordine alla condivisione della pronunzia della Sezione regionale per la Regione Sicilia, che con deliberazione del 14.11.2014, n. 194, aveva affermato che “
laddove spettanti, i proventi annuali dei diritti di segreteria e i diritti di rogito vadano attribuiti al segretario comunale secondo una quota che non può superare un quinto dello stipendio in godimento (trattamento teorico della figura professionale compresa la retribuzione di risultato) da calcolarsi in relazione al periodo di servizio prestato nell’anno dal segretario comunale o provinciale”; e che “L’espressione adottata dal legislatore, riferita al ‘provento annuale’, induce a ritenere che gli importi dei diritti di segreteria e di rogito vadano introitati integralmente al bilancio dell’ente locale per essere erogati, al termine dell’esercizio, in una quota calcolata in misura non superiore al quinto dello stipendio in godimento del segretario comunale, ove spettante. Pertanto, nel silenzio della legge ed in assenza di regolamentazione nell’ambito del CCNL di categoria successivo alla novella normativa, i proventi in esame sono attribuiti integralmente al segretario comunale, laddove gli importi riscossi dal comune, nel corso dell’esercizio, non eccedano i limiti della quota del quinto della retribuzione in godimento del predetto segretario comunale o provinciale”.
Sul punto, tuttavia, occorre rilevare che la Sezione centrale investita della risoluzione del quesito (deliberazione 24.06.2015 n. 21) ha avuto modo di ribadire l’orientamento propugnato dal dicastero siciliano, affermando che “
In difetto di specifica regolamentazione nell’ambito del CCNL di categoria successivo alla novella normativa i predetti proventi sono attribuiti integralmente ai segretari comunali, laddove gli importi riscossi dal comune, nel corso dell’esercizio, non eccedano i limiti della quota del quinto della retribuzione in godimento del segretario”, negando quindi un autonomo potere regolamentare dell’ente interessato avulso dal c.c.n.l. di categoria.
In relazione al secondo problema oggetto della richiesta di parere, la Sezione delle Autonomie ha invece precisato che “
le somme destinate al pagamento dell’emolumento in parola devono intendersi al lordo di tutti gli oneri accessori connessi all’erogazione, ivi compresi quelli a carico degli enti” (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 20.07.2015 n. 235).

giugno 2015

ENTI LOCALI - SEGRETARI COMUNALI: I diritti di rogito spettano solo ai segretari comunali di fascia C.
I diritti di rogito competono ai soli segretari comunali di fascia C.

Lo ha chiarito la sezione delle Autonomie della Corte dei conti con la deliberazione 24.06.2015 n. 21, risolvendo in senso restrittivo il contrasto interpretativo insorto fra alcune sezioni regionali di controllo in merito alla corretta applicazione dell'art. 10, comma 2-bis, del dl 90/2014.
Tale norma dispone che i diritti di rogito spettano «negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno la qualifica dirigenziale», in misura comunque non superiore a un quinto dello stipendio in godimento
Muovendo da un'interpretazione strettamente letterale, la sezione regionale di controllo per la Lombardia (seguita poi da quella per la Sicilia) hanno individuato due distinte ipotesi legittimanti l'erogazione dei proventi: la prima, quella dei segretari preposti a comuni privi di personale con qualifica dirigenziale, fattispecie in cui non sarebbe rilevante la fascia professionale in cui è inquadrato il segretario preposto; la seconda, quella dei segretari che non possiedono qualifica dirigenziale, in cui l'attribuzione di quota dei diritti di rogito sarebbe ancorata allo status professionale del segretario preposto, prescindendo dalla classe demografica del comune di assegnazione.
Pertanto, accedendo a questa tesi, nel caso di comuni del tutto privi di personale con qualifica dirigenziale sarebbe possibile attribuire i diritti di rogito a prescindere dalla fascia professionale in cui è inquadrato il segretario.
A tale tesi, si è contrapposta quella della sezione regionale di controllo per il Lazio (cui si è aggiunta di recente quella per l'Emilia-Romagna), secondo cui l'emolumento competerebbe esclusivamente ai segretari di comuni di piccole dimensioni collocati in fascia C e non a quelli che godono di equiparazione alla dirigenza, sia essa assicurata dalla appartenenza alle fasce A e B, sia essa un effetto del galleggiamento in ipotesi di titolarità di enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale.
La sezione delle autonomie ha condiviso la seconda e più rigorosa lettura, evidenziando che essa, oltre a essere maggiormente coerente con il quadro normativo e contrattuale della materia (che si caratterizza sempre di più per la tendenza a contenere entro ristretti limiti le deroghe al principio di onnicomprensività della retribuzione dei dipendenti pubblici) è l'unica in grado di garantire gli effetti, anche finanziari, avuti in considerazione dal legislatore.
La stessa pronuncia, inoltre, ha chiarito che, in difetto di specifica regolamentazione nell'ambito del Ccnl di categoria successivo alla novella normativa, i diritti di rogito devono essere attribuiti integralmente ai segretari comunali aventi diritto, laddove gli importi riscossi dal comune, nel corso dell'esercizio, non eccedano i limiti della quota del quinto della retribuzione in godimento del segretario. Le somme destinate al pagamento dell'emolumento in parola devono intendersi al lordo di tutti gli oneri accessori connessi all'erogazione, ivi compresi quelli a carico degli enti. Ai comuni, in altri termini, non spetta al riguardo alcun potere di autonoma regolamentazione (articolo ItaliaOggi del 07.07.2015).

ENTI LOCALI - SEGRETARI COMUNALIDiritti di rogito solo per i segretari di fascia «C». Corte dei conti. Il chiarimento.
Solo un gruppo ridottissimo di segretari, quelli di fascia C, in quanto non equiparati ai dirigenti, possono percepire i compensi per il diritto di rogito. A loro i tali compensi spettano nella intera quota incassata dall’ente fino a che la contrattazione collettiva nazionale non avrà deciso una soglia diversa. La misura di tale beneficio è da intendere come comprensiva degli oneri riflessi e dell’Irap a carico dell’ente.
Sono queste le indicazioni contenute nella deliberazione 24.06.2015 n. 21 della sezione autonomie della Corte dei Conti, che ha sciolto i dubbi interpretativi fin qui esistenti.
I dubbi possono essere così sintetizzati: la sezione di controllo della Lombardia ha sostenuto che questi compensi spettavano a tutti i segretari negli enti privi di dirigenti, anche nel caso di convenzioni tra Comuni con e senza la dirigenza, individuando nel Comune il soggetto chiamato a deliberare la quota spettante al segretario. La sezione della Sicilia, confermando la spettanza di tale beneficio ai segretari dei Comuni privi di dirigenti, aveva ritenuto che la determinazione della misura dei compensi spettasse al contratto nazionale e fino ad allora andasse erogato erogato quanto incassato dall’ente, garantendo il rispetto del tetto di un quinto del trattamento economico annuo in godimento.
Su un fronte diverso la sezione di controllo del Lazio ha ritenuto che questi compensi spettassero solamente ai segretari inquadrati in fascia C, cioè quelli che non sono assimilati ai dirigenti. E la sezione di controllo dell’Emilia Romagna ha aggiunto che essi potessero essere erogati a tale gruppo di segretari solamente nei Comuni in cui non vi sono dirigenti.
Il risultato determinato dalla deliberazione della sezione autonomie della Corte dei Conti è che i segretari di fascia C potranno ricevere questi compensi e, non essendo attualmente fissato un tetto se non quello di un quinto del trattamento economico annuo, si determinerà molto spesso l’aumento della misura tale beneficio, nonostante la disposizione parli di una “quota”. Mentre i segretari di fascia A e B dei Comuni privi di dirigenti, che sono la gran parte della categoria, non riceveranno questo compenso a fronte di un “galleggiamento”, cioè del diritto a percepire il trattamento economico accessorio più elevato in godimento nell’ente, in misura tutto sommato assai modesta.
La deliberazione della sezione autonomie fissa il seguente principio di diritto: «Alla luce della previsione di cui all’articolo 10, comma 2-bis, del Dl 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114, i diritti di rogito competono ai soli segretari di fascia C. In difetto di specifica regolamentazione nell’ambito del Ccnl di categoria successivo alla novella normativa i predetti proventi sono attribuiti integralmente ai segretari comunali, laddove gli importi riscossi dal comune, nel corso dell’esercizio, non eccedano i limiti della quota del quinto della retribuzione in godimento del segretario. Le somme destinate al pagamento dell’emolumento in parola devono intendersi al lordo di tutti gli oneri accessori connessi all’erogazione, ivi compresi quelli a carico degli enti».
Alla base di tale conclusione viene posta la finalità “perequativa” che la norma vuole raggiungere, sulla base delle modifiche apportate dal Parlamento al testo iniziale del Dl 90/2014 che prevedeva seccamente la abolizione della possibilità di percepire tale compenso
(articolo Il Sole 24 Ore del 07.07.2015).

ENTI LOCALI - SEGRETARI COMUNALI: Alla luce della previsione di cui all’art. 10 comma 2-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114, i diritti di rogito competono ai soli segretari di fascia C.
In difetto di specifica regolamentazione nell’ambito del CCNL di categoria successivo alla novella normativa i predetti proventi sono attribuiti integralmente ai segretari comunali, laddove gli importi riscossi dal comune, nel corso dell’esercizio, non eccedano i limiti della quota del quinto della retribuzione in godimento del segretario.
Le somme destinate al pagamento dell’emolumento in parola devono intendersi al lordo di tutti gli oneri accessori connessi all’erogazione, ivi compresi quelli a carico degli enti.

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Con nota in data 24.12.2014 il Comune di Nave (BS) ha formulato alla Sezione regionale di controllo per la Lombardia una richiesta di parere in ordine alla corretta determinazione dei diritti di rogito da corrispondersi al segretario comunale, alla luce della novella recata dall’art. 10, comma 2-bis, d.l. 90/2014 a mente del quale “negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno la qualifica dirigenziale, una quota del provento annuale spettante al comune ai sensi dell’art. 30, secondo comma, della legge 15.11.1973, n. 734 (….) è attribuita al segretario comunale rogante, in misura non superiore a un quinto dello stipendio in godimento”.
Richiamato l’orientamento espresso dalla Corte dei conti per la Regione siciliana –che, in relazione allo specifico caso in cui gli importi riscossi dal comune, nel corso dell’esercizio, non eccedano i limiti della quota del quinto della retribuzione in godimento del predetto segretario comunale, con deliberazione n. 194/2014 ha ritenuto doversi attribuire integralmente i proventi in esame all’avente diritto– il Comune istante ha chiesto di conoscere il motivato avviso della Sezione in ordine alla possibilità per l’Ente di deliberare in autonomia la percentuale dei diritti introitati da corrispondere al segretario comunale: ciò anche al fine di scorporare dagli emolumenti in parola i c.d. oneri riflessi (oneri previdenziali ed Irap da versare in percentuale sul compenso corrisposto).
Lo stesso Comune, a sostegno della propria prospettazione, ha rilevato come in tal modo non vi sarebbero effetti pregiudizievoli a carico del bilancio dell’Ente atteso che la somma introitata (pari al 100%) varrebbe a coprire, in uno al compenso da corrispondersi al segretario rogante, anche gli oneri accessori analogamente, peraltro, a quanto avviene per altri compensi spettanti ai dipendenti (a titolo esemplificativo è richiamato il regime previsto per gli incentivi per la progettazione interna).
Scrutinati positivamente i profili di ricevibilità e di ammissibilità della richiesta, nel merito, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia, condividendo i dubbi sollevati, ha ritenuto di non aderire alla ricostruzione operata dalla Sezione regionale di controllo per la Regione Siciliana evidenziando, al riguardo, come la stessa “oltre ad apparire più un obiter dictum che il frutto di un’analisi ex professo, non pare essere l’unica interpretazione consentita alla luce del dato normativo, che non sembra riservare alla sola contrattazione di settore la quantificazione delle risorse attribuibili ai segretari comunali”.
A tal riguardo la Sezione remittente ha, invero, argomentato come “in carenza di diversa previsione, la lettera della normativa ben potrebbe determinare la riespansione del più generale potere di autonomia regolamentare e organizzativa dell’ente che si appalesa (anche) nella determinazione delle risorse lato sensu rientranti nell’orbe dei compensi incentivanti” e come “sotto un profilo teleologico parrebbe contraddittorio che il legislatore, proprio in un atto legislativo finalizzato al contenimento dei costi della pubblica amministrazione, abbia sotto certi aspetti incrementato la quota di proventi complessivamente ripartibile ai destinatari del beneficio, precludendo qualsiasi possibilità di determinazione in peius da parte dell’ente interessato” (cfr. Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 34/2015/PAR).
A completamento, ed a sostegno del proprio assunto, la Sezione regionale ha, peraltro, evidenziato come il riconoscimento in favore del Comune di un autonomo potere regolamentare consentirebbe allo stesso, anche in assenza di specifica disciplina contrattuale collettiva, di scorporare dai proventi introitati la quota-parte da corrispondere al beneficiario a titolo di oneri c.d. riflessi che, diversamente opinando, graverebbero sull’Ente erogatore quale datore di lavoro.
Il Presidente della Corte dei conti, ravvisando la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 6, comma 4, d.l. 174/2012, ha deferito la questione alla Sezione delle autonomie.
...

P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti, sulla questione di massima come richiamata in parte motiva pronuncia i seguenti principi di diritto:
Alla luce della previsione di cui all’art. 10 comma 2-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014, n. 114, i diritti di rogito competono ai soli segretari di fascia C.
In difetto di specifica regolamentazione nell’ambito del CCNL di categoria successivo alla novella normativa i predetti proventi sono attribuiti integralmente ai segretari comunali, laddove gli importi riscossi dal comune, nel corso dell’esercizio, non eccedano i limiti della quota del quinto della retribuzione in godimento del segretario.
Le somme destinate al pagamento dell’emolumento in parola devono intendersi al lordo di tutti gli oneri accessori connessi all’erogazione, ivi compresi quelli a carico degli enti
” (Corte dei Conti, Sez. delle Autonomie, deliberazione 24.06.2015 n. 21).

CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALIContratti decentrati la sanatoria non ferma la Corte dei conti. Enti locali. Condanna per danno erariale ancora possibile.
La sanatoria dei contratti decentrati fuori regola, anche quando è applicabile, non cancella la responsabilità erariale a carico di chi ha deciso l'attribuzione di “premi” e indennità in eccesso.
Su questa base la Corte dei conti, Sez. giurisdizionale del Veneto, nella sentenza 17.06.2015 n. 98
depositata nei giorni scorsi, ha respinto le eccezioni dei difensori di un gruppo di dirigenti che in un Comune avevano erogato stipendi di troppo per 385mila euro nel periodo 2008-2010.
Le condanne hanno riguardato soltanto i dirigenti, perché a sindaco e assessori è stata applicata l’«esimente politica» dal momento che non è stato rilevato un «concorso sostanziale» nella creazione del danno.
Al di là delle caratteristiche specifiche del caso, però, è la mancata connessione fra la “sanatoria” scritta nel decreto Salva-Roma ter (articolo 4 del Dl 16/2014) e l’attivazione della responsabilità per danno erariale a rappresentare il capitolo più importante della sentenza, la prima a pronunciarsi sul tema. Gli stipendi “illegittimi”, relativi solo ai dirigenti del Comune, sono stati riconosciuti fra 2008 e 2010, dunque prima del 2013 che secondo la Corte dei conti della Lombardia rappresenta la data-limite dopo la quale la sanatoria non si applica (si veda Il Sole 24 Ore del 30 giugno).
Questa sanatoria, scritta per evitare che l’indennizzo per il trattamento accessorio riconosciuto come illegittimo (in genere dopo ispezioni della Ragioneria generale) sia chiesto direttamente al dipendente che ne ha beneficiato, secondo la Corte del Veneto è «irrilevante» sulla possibilità di attivare l’azione erariale. L’attività dei magistrati contabili, sostiene infatti la sentenza poggiandosi anche su pronunce della Corte costituzionale (in particolare la sentenza 453/1998) si muove su un doppio piano, quello «risarcitorio» ma anche quello «sanzionatorio».
L’articolo 4 del Salva-Roma, che prevede di indennizzare l’amministrazione per le uscite in eccesso con tagli equivalenti sui fondi decentrati degli anni successivi, non basta quindi a fermare i giudici. Le condanne per danno erariale, a carico ovviamente di chi ha infranto le regole con dolo o colpa grave, rispondono infatti ad altri obiettivi, che sono di sanzionare il comportamento illecito, offrire alla Pa «elementi di valutazione» del soggetto condannato che possono influire sul rapporto di lavoro e produrre gli «ulteriori effetti» previsti dall’ordinamento (come lo stop quinquennale per gli amministratori che con il loro danno erariale hanno portato il loro ente al dissesto).
Meccanismi risarcitori come quelli previsti dalla sanatoria, quindi, possono semmai alleggerire le condanne, ma non bloccare i procedimenti
 (articolo Il Sole 24 Ore del 05.07.2015).

maggio 2015

CONSIGLIERI COMUNALI - SEGRETARI COMUNALI: OSSERVATORIO VIMINALE/ Il segretario verbalizza. Compiti fissati dal Testo unico enti locali. Il caso dell'assenza di regolamento sul funzionamento del consiglio.
Qual è la corretta modalità di verbalizzazione delle sedute di consiglio comunale, qualora l'ente non sia dotato di regolamento per il funzionamento del consiglio comunale e lo statuto non rechi indicazioni sulle modalità di verbalizzazione? In tal caso, può ritenersi corretta la proceduta adottata dal segretario comunale, volta a supplire a tale carenza, consistente nella registrazione e trascrizione integrale della discussione e nella pubblicazione della stessa sull'albo pretorio online e sul sito web istituzionale?

L'adozione del regolamento per il funzionamento del consiglio comunale è riservata, ai sensi dell'art. 38, comma 2, del decreto legislativo n. 267/2000, all'autonomia dell'ente. Tale strumento, da adottare nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto, è necessario per il corretto funzionamento del consiglio, proprio per l'ampia serie di istituti da regolamentare, e per il superamento della disciplina transitoria di cui all'art. 273, comma 6, del citato decreto legislativo.
Nelle more di una disciplina autonoma, il Tar Lazio, I Sez. con sentenza 10.10.1991, n. 1703, ha stabilito che «il verbale, non attiene al procedimento deliberativo, che si esaurisce e si perfeziona con la proclamazione del risultato della votazione, ma assolve ad una funzione di mera certificazione dell'attività dell'organo deliberante». Tale strumento «ha l'onere di attestare il compimento dei fatti svoltisi al fine di verificare il corretto «iter» di formazione della volontà collegiale e di permettere il controllo delle attività svolte, non avendo al riguardo alcuna rilevanza l'eventuale difetto di una minuziosa descrizione delle singole attività compiute o delle singole opinioni espresse. D'altra parte deve aggiungersi che il verbale della seduta di un organo collegiale, quale il consiglio comunale, costituisce atto pubblico che fa fede fino a querela di falso dei fatti in esso attestati» (Conforme Consiglio di stato, Sez. IV, 25/07/2001, n. 4074).
Atteso che il presidente del consiglio comunale, in base all'articolo 39 del richiamato Tuoel, ha poteri di convocazione nonché di direzione dei lavori e delle attività del consiglio che potrebbero comportare la possibilità di fornire istruzioni in merito opportunamente condivise dal consiglio comunale, la «cura delle verbalizzazioni» delle sedute del consiglio e della giunta sono riservate, ai sensi dell'art. 97, comma 4, del citato decreto legislativo n. 267/2000, direttamente al segretario comunale (articolo ItaliaOggi del 29.05.2015).

ENTI LOCALI - SEGRETARI COMUNALI: Segretari di rigore. C'è l'obbligo di presa in servizio. PROVINCE/ Il ministero dell'interno applica la legge.
Province obbligate a prendere in servizio, e remunerare, i segretari provinciali, anche se sono impossibilitate ad assumere qualsiasi dipendente, debbono tagliare della metà i costi del personale e sono letteralmente strangolate dalla legge 190/2014, come ha certificato la Corte dei conti, Sez. Autonomie, con deliberazione 11.05.2015 n. 17/2015.
Succede a Cuneo, dove il ministero dell'interno, applicando rigorosamente la norma, ha inviato d'ufficio un segretario alla provincia, per coprire la sede liberatasi lo scorso novembre a seguito del pensionamento del precedente titolare.
Il presidente della provincia di Cuneo aveva ritenuto di poter fare a meno della nomina di un nuovo segretario, lasciando che a svolgere la connessa attività fosse il vice segretario, sul presupposto che il disegno di legge di riforma della p.a. all'attenzione della camera prevede l'abolizione dei segretari e la loro confluenza nel ruolo unico della dirigenza locale.
Un malinteso modo di concepire le riforme, anticipate nella loro attuazione prima ancora che entrino in vigore e che rivela i rischi che stanno dietro un sistema che attribuisce eccessivo peso alle scelte discrezionali e sostanzialmente immotivate della politica, che il disegno di legge delega rende praticamente libera di incaricare i dirigenti.
Più comprensibile e giustificata l'altra motivazione che aveva spinto il presidente della provincia di Cuneo a non attivare la procedura per sostituire il segretario: evitare di accollarsi il costo di un dirigente (circa 115 mila euro lordi), mentre la normativa obbliga a fare a meno di metà del personale, vieta di effettuare assunzioni e impone pesantissime limitazioni alle spese correnti, con influenze estremamente negative sui servizi.
Appare oggettivamente paradossale che enti come le province, in predicato di andare tutti in dissesto a causa delle manovre finanziarie insostenibili, alle quali è vietato da tre anni di effettuare qualsiasi assunzione, debbano ciò nonostante assumersi la spesa per il segretario. Il ministero dell'interno ha certamente adempiuto alla legge che considera il segretario obbligatorio.
Tuttavia, la tempestività dell'intervento lascia da pensare, considerando che le sedi vacanti nei comuni sono migliaia. Ma, soprattutto, se per un verso è ineccepibile comunque la copertura delle sedi di segreteria delle province, è certo incomprensibile gravare la spesa corrente di questi enti di ulteriori pesi.
Sarebbe certamente molto più corretto e logico che lo stato, che preleva forzosamente alle province 2,9 miliardi di euro di spese correnti (diverranno 4,9 a regime nel 2017), dovendo coprire le sedi di segreteria provinciali (mentre restano scoperte migliaia di sedi di comuni che ne hanno molto più bisogno) si accollasse la relativa spesa (articolo ItaliaOggi del 05.06.2015).

SEGRETARI COMUNALINel caso di convenzione di segreteria fra comuni tutti privi di personale con qualifica dirigenziale, è possibile attribuire al segretario comunale, ai sensi del citato art. 10, comma 2-bis, del d.l. n. 90/2014, quota dei diritti di rogito, a prescindere dalla fascia professionale in cui è inquadrato, in concreto, il segretario preposto.
La norma, infatti,
prevede e distingue due ipotesi legittimanti l’erogazione di quota dei proventi. La prima, quella dei segretari preposti a comuni privi di personale con qualifica dirigenziale, fattispecie in cui non ritiene rilevante la fascia professionale in cui è inquadrato il segretario preposto. La seconda, quella dei segretari che non hanno qualifica dirigenziale, in cui àncora l’attribuzione di quota dei diritti di rogito allo status professionale del segretario preposto, prescindendo dalla classe demografica del comune di assegnazione.
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Il Sindaco del comune di Canneto Pavese, con nota del 03.03.2015, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’attribuzione dei diritti di rogito al segretario comunale.
L’istanza precisa che presso il Comune presta servizio un segretario comunale, di fascia C, in convezione con i comuni di Castana e Montescano. Al medesimo è stato attribuito il c.d. galleggiamento al fine di equiparare la retribuzione di posizione a quella del personale incaricato della più elevata posizione organizzativa, trattandosi di ente privo di dirigenti.
Il Comune istante chiede se, alla luce delle recenti normative, possano essere riconosciuti al segretario i diritti di rogito, rispettando il limite del quinto dello stipendio in godimento.
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L’art. 10 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014, ha riformato la materia della corresponsione di diritti di rogito ai segretari comunali.
Il primo comma della disposizione abroga l’art. 41, comma 4, della legge n. 312/1908, che attribuiva ai segretari comunali e provinciali, che rogavano predeterminati atti (indicati ai numeri 1, 2, 3, 4 e 5 della tabella D allegata alla legge n. 604/1962), per conto dell’ente presso cui prestavano servizio, una quota del provento, spettante al comune o alla provincia, ai sensi dell'art. 30, comma 2, della legge n. 734/1973 (in misura pari al 75 per cento e fino ad un massimo di un terzo dello stipendio in godimento).
Il secondo comma dell’art. 10 del ridetto d.l. n. 90/2014 riformula il citato art. 30, secondo comma, della legge n. 734/1973, statuendo che “il provento annuale dei diritti di segreteria è attribuito integralmente al comune o alla provincia”.
Il comma 2-bis, oggetto dei dubbi posti dal comune istante, precisa, tuttavia, che “negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno qualifica dirigenziale, una quota del provento annuale spettante al comune ai sensi dell'articolo 30, secondo comma, della legge 15.11.1973, n. 734, come sostituito dal comma 2 del presente articolo, per gli atti di cui ai numeri 1, 2, 3, 4 e 5 della tabella D allegata alla legge 08.06.1962, n. 604, e successive modificazioni, è attribuita al segretario comunale rogante, in misura non superiore a un quinto dello stipendio in godimento”.
Il comma 2-ter, infine, risolve problemi di diritto intertemporale, precisando che “le norme di cui al presente articolo non si applicano per le quote già maturate alla data di entrata in vigore del presente decreto”.
La norma si inserisce in un contesto di razionalizzazione dei compensi accessori attribuiti al personale che presta servizio presso le pubbliche amministrazioni, sia in regime di diritto privato che di diritto pubblico, che permea parte del decreto legge n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014.
Circa la materia dei diritti di rogito ai segretari comunali e provinciali, la legge, dopo averne sancito la confluenza nel bilancio dell’ente di riferimento (commi 1 e 2), permette l’attribuzione di una quota del provento annuale previsto dall’art. 30, comma 2, della legge n. 734/1973, come modificato dallo stesso decreto legge n. 90/2014, in misura non superiore al quinto dello stipendio in godimento e per i soli segretari che prestano servizio in “enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale”, e comunque per quelli che “non hanno qualifica dirigenziale”.
Rinviando, per gli aspetti generali di analisi della nuova disciplina, alla deliberazione della Sezione n. 297/2014/PAR, si evidenzia come, nel
parere 29.10.2014 n. 275, la Sezione ha già messo in luce che, alla luce della formulazione letterale della norma, nel caso di convenzione di segreteria fra comuni tutti privi di personale con qualifica dirigenziale, è possibile attribuire, ai sensi del citato art. 10, comma 2-bis, del d.l. n. 90/2014, quota dei diritti di rogito, a prescindere dalla fascia professionale in cui è inquadrato, in concreto, il segretario preposto.
La norma, infatti, prevede e distingue due ipotesi legittimanti l’erogazione di quota dei proventi. La prima, quella dei segretari preposti a comuni privi di personale con qualifica dirigenziale, fattispecie in cui non ritiene rilevante la fascia professionale in cui è inquadrato il segretario preposto. La seconda, quella dei segretari che non hanno qualifica dirigenziale, in cui àncora l’attribuzione di quota dei diritti di rogito allo status professionale del segretario preposto, prescindendo dalla classe demografica del comune di assegnazione.
Nella fattispecie sottoposta all’odierno esame della Sezione (segretario di fascia professionale non equiparata a quella dirigenziale, che presta servizio, a mezzo convenzione, in comuni privi di dirigenti) non rileva l’istituto del “galleggiamento” previsto dall’art. 41, comma 5, del CCNL di comparto, stipulato il 16.05.2001, in base al quale l’indennità di posizione del segretario non deve essere “inferiore a quella stabilita per la posizione dirigenziale più elevata nell’ente in base al contratto collettivo dell’area della dirigenza o, in assenza di dirigenti, a quello del personale incaricato della più elevata posizione organizzativa”.
Nel caso in esame, infatti, il segretario comunale usufruisce di un’indennità parametrata a quella del funzionario incaricato della più elevata posizione organizzativa, non a quella dirigenziale, trattandosi di enti privi di dirigenti.
Appare pertanto ammissibile l’attribuzione, nei limiti previsti dalla legge, di quota parte dei diritti di rogito.
Analogo orientamento, in fattispecie similare, è stato assunto dalle Sezioni regionali per la Sicilia (deliberazione n. 194/2014/PAR) e per il Lazio (deliberazione n. 21/2015/PAR).
Non rileva, nel caso sottoposto all’odierno esame, la differente situazione del segretario collocato in fascia non equiparata a quella dirigenziale, che, prestando la sua opera in comuni aventi dirigenti in servizio, fruisce di un’indennità di posizione equiparata a quella del dirigente avente il trattamento economico più elevato in base al contratto collettivo (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 05.05.2015 n. 189).

aprile 2015

SEGRETARI COMUNALIDiritti di rogito ai segretari in convenzione. Corte dei conti. Compenso legittimo anche se uno dei Comuni ha dirigenti in organico.
I segretari in convenzione tra Comuni con i dirigenti e a amministrazioni che ne sono prive possono percepire i compensi per il rogito negli enti privi di dirigente, e questi compensi vanno commisurati sul trattamento economico complessivo del segretario.
Sono queste le principali indicazioni offerte dalla Corte dei conti Lombardia nel parere 24.04.2015 n. 171.
I giudici scrivono espressamente che «il segretario comunale titolare del servizio di segreteria in convenzione ha diritto alla quota prevista di diritti di segreteria per l’attività svolta quale ufficiale rogante presso il Comune convenzionato non provvisto di dipendenti con qualifica dirigenziale; la misura del quinto dello stipendio, su cui parametrare il tetto massimo dei diritti di rogito erogabili, deve essere calcolata sul trattamento economico complessivamente fruito da parte del singolo segretario comunale».
La lettura è coerente con il dettato e la logica del Dl 90/2014, una norma che vieta la percezione dei diritti di rogito ai segretari che possono già usufruire di un salario accessorio elevato, in quanto commisurato con il trattamento economico più elevato percepito dai dirigenti dell’ente. Il parere interviene con una lettura estensiva della possibilità per i segretari di ricevere i compensi per le attività di rogito, e con un’interpretazione nuova e ancora più estensiva del tetto dei compensi che possono essere percepiti annualmente, ovviamente entro la soglia massima del 20% del trattamento economico annuo, soglia fissata direttamente dal legislatore . Si deve ricordare che su questa materia si attende il parere della sezione Autonomie che deve sciogliere i due nodi di fondo: i compensi per il rogito possono essere percepiti dai segretari assimilati ai dirigenti e che operano in Comuni privi di dirigenti? Qual è la misura di questi compensi, entro il tetto di 1/5 del trattamento economico annuo, e chi deve fissarne la misura?
Il parere richiama in premessa le indicazioni già formulate dalla stessa sezione Lombardia nella deliberazione n. 275/2014, con la quale è stato espresso un orientamento positivo per la percezione di questo compenso da parte di tutti i segretari nei Comuni privi di dirigente. In quella delibera era stato chiarito che nelle convenzioni tra Comuni privi di dirigente questo compenso spetta.
Su tale base si deve trarre la prima conclusione che i diritti di rogito, in caso di convenzione tra Comuni che hanno la dirigenza e Comuni che ne sono sprovvisti, spettano per le attività svolte negli enti privi di dirigenti. Il fatto che uno dei Comuni aderenti abbia i dirigenti non influisce sulla condizione dell’altro ente che ne è privo. Si devono sviluppare considerazioni per molti versi analoghe a quelle sostenute per consentire ai segretari assimilati ai dirigenti di ricevere questi compensi nelle amministrazioni prive di dirigenti: «Rimane irrilevante la circostanza che tale qualifica dirigenziale sia aliunde rivestita dall’interessato».
Il parere dà una lettura estensiva del tetto dei compensi che possono essere percepiti dai segretari: il compenso non va calcolato sulla sola quota a carico dell’ente privo di dirigenti, ma sul totale complessivo. Il dettato legislativo non contiene indicazioni né espresse né tacite in favore dell’una o dell’altra soluzione, e il parere si limita a giudicare come «maggiormente conforme al dato letterale della norma, che si riferisce allo stipendio in godimento» la lettura riferita al trattamento economico complessivo
(articolo Il Sole 24 Ore dell'11.05.2015).

CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Sulla condanna (per danno erariale) del Sindaco, della Giunta Comunale e del Segretario Comunale per aver affidato un incarico ex art. 110 TUEL in assenza di previa procedura comparativa e per l'assenza del titolo di studio della Laurea per lo svolgimento delle attività di Comandante della Polizia Locale, considerato dai giudici contabili un servizio amministrativo e non "tecnico".
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Il segretario comunale deve eccepire (e verbalizzare) l'eventuale illegittimità dell'adottanda deliberazione (di Giunta ovvero di Consiglio) durante la seduta, se non vuole incorrere nell'eventuale danno erariale, a nulla rilevando l'eventuale contestazione per iscritto a posteriori.
La costante giurisprudenza della Corte dei conti ha chiarito che, se da una parte il Giudice contabile non può sostituire le proprie valutazioni alle scelte di merito fatte dagli organi della pubblica amministrazione, la legge non ha precluso la verifica delle modalità con cui il potere discrezionale amministrativo viene concretamente esercitato: pertanto il Giudice contabile può e deve verificare in concreto se l’esercizio del potere discrezionale è avvenuto o meno nel rispetto dei limiti posti dall’ordinamento giuridico (quali, la razionalità, la logicità delle scelte, il risultato di economicità e di buona amministrazione, la congruità e proporzionalità tra mezzo e fine).
Ciò trova l’avallo della Corte di Cassazione, la quale ha reiteratamente affermato che il limite dell’insindacabilità va posto in correlazione con l’art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, il quale stabilisce che l’esercizio dell’attività amministrativa deve ispirarsi ai criteri di economicità e di efficacia che costituiscono specificazione del principio sancito dall'art. 97, comma 1, della Costituzione e che hanno acquistato dignità normativa, assumendo rilevanza sul piano della legittimità dell'azione amministrativa. Ne deriva che la Corte dei conti può “verificare la ragionevolezza dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti, dal momento che anche tale verifica è fondata su valutazioni di legittimità e non di mera opportunità”.
Accertata tale ragionevolezza, il Giudice contabile non può estendere il proprio sindacato alla concreta e specifica articolazione della scelta dell’amministratore pubblico, in quanto ciò, effettivamente, rientrerebbe nell’ambito di discrezionalità dichiarato insindacabile dal Legislatore e quindi nel merito delle scelte riservate all’Amministrazione.
In conclusione ciò che è insindacabile è soltanto la scelta tra più opzioni che siano tutte lecite, legittime, razionali e congrue, con indifferenza per il Giudice di quella adottata, essendo esse equivalenti sotto i profili citati.
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Sussiste altresì la specifica responsabilità per il segretario comunale nel cui mandato sono stati realizzati i presupposti fattuali e giuridici fondanti la responsabilità erariale che, a giudizio di questo Collegio, non risulta esclusa ma, piuttosto, confermata, soprattutto con riguardo alla sussistenza dell’elemento psicologico, dalla nota prot. n. 5453 del 06.04.2011 -indirizzata alla Giunta comunale ma di cui è rimasta indimostrata l’effettiva percezione, contestata dai destinatari– con la quale il Segretario., unitamente al Responsabile dell’Area finanziaria ed al responsabile dell’Area Affari generali, eccepiva l’irregolarità della nominata deliberazione giuntale.

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1. Preliminarmente deve ritenersi infondata l’eccezione della difesa secondo la quale la nomina de qua costituirebbe un atto di natura discrezionale e come tale non sindacabile da questo Collegio.
In ordine alla preclusione di cui all’art. 1 Legge n. 20 del 1994 (“insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali” degli organi operativi della pubblica amministrazione), la costante giurisprudenza della Corte dei conti ha chiarito che, se da una parte il Giudice contabile non può sostituire le proprie valutazioni alle scelte di merito fatte dagli organi della pubblica amministrazione, la legge non ha precluso la verifica delle modalità con cui il potere discrezionale amministrativo viene concretamente esercitato: pertanto il Giudice contabile può e deve verificare in concreto se l’esercizio del potere discrezionale è avvenuto o meno nel rispetto dei limiti posti dall’ordinamento giuridico (quali, la razionalità, la logicità delle scelte, il risultato di economicità e di buona amministrazione, la congruità e proporzionalità tra mezzo e fine).
Ciò trova l’avallo della Corte di Cassazione, la quale ha reiteratamente affermato che il limite dell’insindacabilità va posto in correlazione con l’art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, il quale stabilisce che l’esercizio dell’attività amministrativa deve ispirarsi ai criteri di economicità e di efficacia che costituiscono specificazione del principio sancito dall'art. 97, comma 1, della Costituzione e che hanno acquistato dignità normativa, assumendo rilevanza sul piano della legittimità dell'azione amministrativa. Ne deriva che la Corte dei conti può “verificare la ragionevolezza dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti, dal momento che anche tale verifica è fondata su valutazioni di legittimità e non di mera opportunità” (cfr., tra l’altro, Cass. SS.UU. n. 14488 del 2003, n. 7024 del 2006 e n. 18757 del 2008).
Accertata tale ragionevolezza, il Giudice contabile non può estendere il proprio sindacato alla concreta e specifica articolazione della scelta dell’amministratore pubblico, in quanto ciò, effettivamente, rientrerebbe nell’ambito di discrezionalità dichiarato insindacabile dal Legislatore e quindi nel merito delle scelte riservate all’Amministrazione (Cass. civ., Sez. I, 19.06.2002, n. 203; Cass. Civ., SSUU., 02.04.2007, n. 8097; Corte dei conti, Sez. Lazio, 04.05.2006, n. 1051; Corte dei conti, Sez. Lazio, 12.10.2006, n. 1971).
In conclusione ciò che è insindacabile è soltanto la scelta tra più opzioni che siano tutte lecite, legittime, razionali e congrue, con indifferenza per il Giudice di quella adottata, essendo esse equivalenti sotto i profili citati (ex multis, cfr. Corte dei conti, Sez. III, 02.11.2010 n. 750; Corte dei conti, Sez. Lombardia, 25.03.2009, n. 165).
Ciò osservato sul piano teorico, va rilevato in concreto che la Procura regionale, nella fattispecie oggetto di giudizio, ha contestato non tanto vizi inerenti all’esercizio di un potere discrezionale, quanto l’illegittimità e la conseguente illiceità dell’atto di conferimento di un incarico di Comandante del Corpo di Polizia locale del Comune di Gavardo nonché di Responsabile dell’Area Vigilanza dello stesso ente locale a soggetto privo dei requisiti di legge.
Per tali motivi, l'eccezione si appalesa infondata e va, pertanto, respinta.
  
2. Sotto un profilo più generale, la fattispecie all’esame di questa Sezione consiste in un’ipotesi di danno erariale perpetrato nei confronti del Comune di Gavardo da parte del Sindaco E.V., del Vice Sindaco S.B., degli assessori B.A., B.B., G.G., G.N., A.S., V.Z., e del Segretario comunale P.B., in relazione all’affidamento, disposto con deliberazioni di Giunta n. 237/2010 e n. 230/2011, al sig. R.C., dell’incarico di Responsabile dell’Area della vigilanza, nonché di Comandante del Corpo di Polizia locale e la conseguente corresponsione al predetto di emolumenti costituiti dal trattamento economico equivalente a quello previsto dall’allora vigente Contratto nazionale, corrispondenti alla categoria D, posizione economica D3, in aggiunta ad un’indennità ad personam, in assenza dei requisiti minimi per accedere a detto inquadramento economico.
Il danno è quantificato dalla Procura regionale in euro 81.992,57 oltre a rivalutazione monetaria, interessi legali e spese di giudizio pari agli oneri sostenuti dal Comune di Gavardo per l’intero trattamento retributivo del C. nei periodi compresi dal 01.01.2011 al 12.12.2011 e dal 22.12.2011 al 28.09.2012.
A fronte dell’istanza istruttoria presentata dalla difesa del V. e del Procuratore regionale, la Sezione ritiene la causa adeguatamente istruita grazie agli elementi conoscitivi già acquisiti, per cui le istanze volte ad ottenere ulteriori accertamenti istruttori devono essere respinte.
Nel merito la domanda è fondata e merita accoglimento, risultando provati tutti gli elementi richiesti per affermare la sussistenza della responsabilità amministrativa dei convenuti.
Ai fini del corretto inquadramento della vicenda, giova innanzitutto richiamare il riferimento normativo della fattispecie, rappresentato dall’art. 110, commi 1, 2 e 3 del TUEL, D.lgs. 267/2000 -nel testo precedente le modifiche apportate dal D.L. 24.06.2014, n. 90- che così dispone: "1. Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire”;
2. Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza e dell'area direttiva e comunque per almeno una unità. Negli altri enti, il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, solo in assenza di professionalità analoghe presenti all'interno dell'ente, contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell'area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento della dotazione organica dell'ente arrotondando il prodotto all'unità superiore, o ad una unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle 20 unità. (349)
3. I contratti di cui ai precedenti commi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della provincia in carica. Il trattamento economico, equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento motivato della giunta, da una indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, anche in considerazione della temporaneità del rapporto e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali. Il trattamento economico e l'eventuale indennità ad personam sono definiti in stretta correlazione con il bilancio
”.
Alla luce del riportato testo normativo, appare ora necessario esaminare le due distinte previsioni di cui al primo ed al secondo comma del citato art. 110.
Il diverso ambito di applicazione delle due ipotesi, oltre a risultare evidente dal dato letterale, riferendosi un caso alla copertura di posti di responsabile di area amministrativa “già in organico”, l’altro ai contratti a tempo determinato stipulati “al di fuori della dotazione organica”, è chiarito anche dalle SS.RR. di questa Corte che in sede di controllo (Del. nn. 12 e 13 del 2011) si sono pronunciate in ordine alla diretta applicabilità agli enti territoriali, limitatamente al conferimento degli incarichi dirigenziali a contratto previsti dall’art. 110, comma 1, TUEL, delle disposizioni contenute nell’art. 19, commi 6 e 6-bis, del d.lgs. 165/2011 ed hanno avuto modo di definire quella al comma 2 come “una fattispecie del tutto diversa da quella disciplinata dal comma precedente, in quanto volta a sopperire, ad esigenze gestionali straordinarie che, sole, determinano l’opportunità di affidare funzioni, anche dirigenziali, extra ordinem e quindi al di là delle previsioni della pianta organica dell’Ente locale”.
Chiarito ciò, il caso di specie -in cui la giunta comunale ha affidato a soggetto esterno l’incarico di Responsabile dell’Area Vigilanza nonché le funzioni di Comandante del Corpo di P.L –cat. D3- facendo esplicito riferimento, nella contestata delibera n. 237/2010, al comma 2 del citato art. 110- appare, invece, più correttamente riconducibile al comma 1 del medesimo articolo, riferendosi all’affidamento di un posto di funzioni già previsto in pianta organica, e dovendo, dunque, demandare allo statuto dell’ente la possibilità di coprire con contratti a tempo determinato i posti di responsabili dei servizi e degli uffici sia di qualifica dirigenziale che di alta specializzazione.
Né l’applicabilità al caso di specie della previsione di cui al comma 2 -sostenuta dall’Amministrazione comunale per fondare la legittimità del proprio operato sulle previsioni regolamentari piuttosto che su quelle statutarie e ripetutamente ribadita da tutte le difese dei convenuti- trova conforto da quanto statuito dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione di Brescia, con pronuncia n. 514/2011.
Il giudice amministrativo, infatti, chiamato a pronunciarsi, su ricorso del dipendente M., precedente Comandante della Polizia locale, circa la legittimità delle deliberazioni consiliari del 26/11/2010 n. 86, del 09/12/2010 n. 89, del 10/12/2010 n. 90, di modifica dello statuto comunale e della Deliberazione giuntale n. 237 del 15/12/2010, nonché del Decreto sindacale in data 03/01/2011 di attribuzione al sig. C. della responsabilità dell’area Vigilanza, ha, con tale pronuncia, dichiarato il proprio difetto di giurisdizione sostanzialmente fondando tale statuizione sull’assenza, nel caso posto al suo esame, dell’esercizio di poteri autoritativi e non avendo interesse -né rientrando tale profilo nei suoi poteri di cognizione– ad approfondire l’ulteriore questione se l’incarico al controinteressato C. fosse stato legittimamente conferito ex art. 110, comma 2, del D.Lgs. 267/2000, come indicato nella deliberazione contestata, ovvero fosse più propriamente riconducibile al comma 1 del richiamato articolo, afferendo in ogni caso tale questione a materia devoluta alla cognizione del giudice ordinario, competente a conoscere vicende caratterizzate dalla diretta estrinsecazione dei poteri gestionali nell'ambito del rapporto di lavoro.
La riconducibilità del caso di specie all’ipotesi disciplinata al comma 1 dell’art. 110, TUEL, è peraltro affermata -contraddittoriamente con le motivazioni della deliberazione n. 237/2010 e con le prospettazioni difensive opposte nell’odierno giudizio- nella stessa premessa del decreto sindacale n. 1/2011 di attribuzione delle funzioni di Responsabile dell’Area vigilanza al C..
In tale atto si afferma: “CONSIDERATO che per garantire la piena funzionalità delle varie articolazioni organizzative, qualificate come strutture dell’amministrazione comunale, risulta necessario procedere alla nomina dei responsabili delle strutture stesse; CONSIDERATO altresì che i responsabili possono essere individuati tra i funzionari, dipendenti in servizio presso il Comune o assunti con incarico esterno ai sensi dell’art. 110 del Decreto legislativo n. 267/2000; VISTO l’art. 110, comma 1, del d.lgs. 267/2000 che prevede la possibilità di copertura di posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o eccezionalmente e con deliberazione motivata di diritto privato”; VERIFICATO che costante giurisprudenza consente al Sindaco di nominare i dirigenti con contratto a termine in applicazione dell’art. 110 del d.lgs. 267/2000 attraverso nomina di carattere eminentemente fiduciario…”.
Se, dunque, come risulta evidente per le esposte considerazioni, la fattispecie in esame rientra all’ambito di applicazione del comma 1 del’art. 110 TUEL, molteplici appaiono i profili di illegittimità che hanno caratterizzato la condotta dei convenuti, pur dovendosi, in linea di principio, evidenziare l’insufficienza di tali aspetti a fondare, essi soli, la responsabilità amministrativa dei convenuti.
Sotto un primo, formale, aspetto, il Collegio rileva che la Giunta comunale, con la Deliberazione n. 237 del 15.12.2010 -dopo aver preso atto della necessità di una previsione statutaria, della temporaneità dell’incarico e del possesso dei requisiti per l’accesso alla qualifica corrispondente al posto da ricoprire– ha provveduto ad affidare al sig. C.R. l’incarico di Responsabile dell’area Polizia locale nonché il comando del Corpo di P.L. – cat. D3, con contratto di diritto privato a tempo pieno e determinato prevedendo la successiva adozione di apposito atto sindacale, previa sottoscrizione di specifico contratto individuale, nonostante il nuovo testo statutario recante la modifica che attribuiva al Sindaco tale potere di nomina, entrasse in vigore solo successivamente, in data dal 21.02.2011.
Né, d’altro canto, la legittimità della predetta nomina poteva, come pure ha opposto la difesa di uno dei convenuti, trovare fondamento nell’art. 50, comma 10, del TUEL, a mente del quale “Il sindaco e il presidente della provincia nominano i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuiscono e definiscono gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna secondo le modalità ed i criteri stabiliti dagli articoli 109 e 110, nonché dai rispettivi statuti e regolamenti comunali e provinciali”.
Tale previsione, infatti, si limita ad un mero rinvio alla generale disciplina degli articoli 109 e 110 TUEL e non può valere a costituire autonoma fonte di attribuzione di poteri sindacali.
Ma, oltre tale profilo meramente formale -e prescindendo dalle ulteriori censure di legittimità riscontrate dall’attore pubblico e riferite alla mancata acquisizione dei pareri di regolarità tecnica e contabile, all’incompetenza della Giunta a procedere all’affidamento de quo e del Sindaco ad adottare gli atti di nomina ed a sottoscrivere i contratti di lavoro con il beneficiario, sig. C.- un più sostanziale aspetto merita di essere evidenziato.
E’ indubbio, infatti, che nell'individuazione dei soggetti cui conferire un incarico ai sensi dell’art. 110 TUEL, siano insuperabili i fondamentali canoni di legittimità, imparzialità e buon andamento, ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione, in ragione dei quali, pur essendo insiti in tali procedure il carattere della discrezionalità ed un margine più o meno ampio di fiduciarietà, è indispensabile che le amministrazioni assumano la relativa determinazione con una trasparente ed oggettiva valutazione della professionalità del soggetto affidatario che non può basarsi su valutazioni meramente soggettive, ma deve essere ancorata quanto più possibile a circostanze oggettive .
L'esigenza di operare scelte discrezionali ancorate a parametri quanto più possibili oggettivi e riscontrabili evidenzia l'opportunità che le amministrazioni si dotino preventivamente di un sistema di criteri generali per l'affidamento, il mutamento e la revoca degli incarichi. Ciò al fine di consolidare anche in questo ambito la trasparenza e ridurre le possibilità di contenzioso.
Tale convincimento si fonda anche su costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenze n. 103 e 104 del 2007 e sentenza n. 161 del 2008) che ha espresso un chiaro orientamento volto ad escludere l’esistenza di una “dirigenza di fiducia” e dunque la possibilità di un’interpretazione della normativa vigente nel senso di ammettere la scelta discrezionale, senza limiti, dei soggetti esterni all’ente cui conferire gli incarichi, nonché la necessità di forme di pubblicità che assicurino la trasparenza, procedure comparative anche non concorsuali, richiedendo quindi una procedimentalizzazione dell’iter da seguire.
Con riferimento al caso di specie gli odierni convenuti, ciascuno secondo il ruolo ricoperto nell’adozione delle deliberazioni in argomento, hanno, invece, determinato il conferimento diretto dell’incarico ad personam al sig. C., senza avere preventivamente fissato i criteri per la selezione e valutazione dei curricula dei potenziali aspiranti né adottato misure di pubblicità ma effettuando tale scelta sulla base di una valutazione personale ampiamente discrezionale.
Sul punto, peraltro, appaiono contraddette per tabulas le argomentazioni difensive volte ad affermare che le deliberazioni contestate si limiterebbero a definire gli “indirizzi per l’assunzione a tempo determinato ex art. 110 del D.lgs. n. 267/2000 del Comandante del Corpo di Polizia Locale” e che, pertanto, la procedura seguita dal Comune sarebbe stata conforme a quanto previsto dagli artt. 18 e 89 del Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi comunali e che, trattandosi di una deliberazione di indirizzo, non sarebbero stati necessari pareri di regolarità tecnica e contabile.
Tali affermazioni sono palesemente smentite dal testo della deliberazione n. 237/2010 in cui espressamente si attribuisce l’incarico di Responsabile dell’Area vigilanza e le funzioni di Comandante del Corpo di polizia locale al sig. C.R..
Peraltro, l’adozione di tale scelta risulta in qualche modo già profilata in occasione del dibattito consiliare che ha preceduto la Deliberazione n. 86/2010 di modifica statutaria, durante il quale il consigliere T.S. “si sofferma sulla possibilità che il Comandante della polizia locale possa essere privo del requisito della laurea” e sul punto viene rassicurata dal Segretario comunale B. circa la conformità all’ordinamento di un eventuale deliberazione in tal senso.
Ma, anche a voler seguire l’impostazione difensiva, secondo cui l’avvenuto conferimento troverebbe disciplina nell’art. 110, comma 2, TUEL, altri profili di illegittimità si evidenzierebbero, in particolare l’assenza di professionalità analoghe all'interno dell'ente, requisito richiesto in modo cogente dal richiamato comma 2.
Nella vicenda all’esame, infatti, tale assenza non solo non è provata ma anzi, la generica motivazione in tal senso addotta risulta di per sé contraddittoria oltre che smentita dai fatti.
Il Collegio intende fare riferimento alla specifica argomentazione, riportata in premessa alla delibera n. 237/2010 e ribadita dalle difese dei convenuti, secondo cui la nomina del C. a Responsabile dell’Area vigilanza e Comandante del Corpo di P.l. avrebbe trovato ragione dopo che, avendo stabilito di assumere tramite mobilità il sig. L.C. –Istruttore direttivo presso l’area Vigilanza di categoria D1 a far data dal 16.12.2010- questi, con nota assunta a prot. comunale del 11.10.2010, aveva espresso volontà di revocare la mobilità già concessa. Ne sarebbero seguite altre procedure di mobilità nessuna delle quali andata a buon fine e da ciò la necessità di affidare l’incarico di Comandante al C..
In alcun caso, tuttavia dette procedure di mobilità, per vari motivi fallite, sembrano aver riguardato le funzioni di Responsabile dell’area vigilanza e di Comandante dello Polizia municipale del Comune di Gavardo, posto ricoperto, fino al 31.12.2010 dal dipendente comunale Funzionario, cat. D3, M.E..
Non trova riscontro, inoltre, nella documentazione versata in atti ed, in particolare, nelle relazioni sulle attività svolte dal Comando di Polizia Locale, relativa agli anni 2009 e 2010, l’emergenziale situazione di ordine pubblico riferita costantemente dalle difese dei convenuti a giustificazione delle scelte adottate.
Ne consegue che tali premesse non sono idonee a motivare congruamente né la necessità di affidamento esterno del posto di Responsabile dell’Area vigilanza e di Comandante della polizia locale né la scelta di assegnare le relative funzioni al C..
Peraltro, la riferita inidoneità del M. a ricoprire le funzioni di Comandante della Polizia locale, opposta come ulteriore argomentazione dalle difese per legittimare le scelte operate dai convenuti, non risulta affatto menzionata o documentata negli atti contestati, nei quali appare solo un laconico e tautologico riferimento all’assenza di professionalità analoghe all’interno dell’ente.
Anzi, con il decreto sindacale n. 1 del 03.01.2011 il M.E. è stato designato quale supplente del C. in qualsiasi caso di assenza o impedimento dello stesso, avendone i requisiti richiesti.
Appare dunque, in assenza di idonea motivazione, del tutto irragionevole, quasi al limite della contraddittorietà, la scelta operata dal Sindaco e dalla Giunta, con l’assistenza del Segretario comunale, di affidare ad un soggetto estraneo all’Amministrazione le funzioni di Comandante quando nell’organico dell’ente vi era un Funzionario cat. D3, munito di laurea che quelle funzioni aveva già ricoperto per diversi anni e che comunque, avendone i requisiti, è stato contestualmente chiamato, perché dichiarato idoneo, a ricoprire l’incarico di Vice Comandante e di supplente “in ogni caso di assenza o di impedimento” del titolare.
Anche le negative valutazioni riferite dalle difese circa l’operato del M. non risultano in alcun modo dimostrate, salvo un unico provvedimento di demansionamento adottato dallo stesso Comandante C. nei confronti del M. in data 23.02.2011 ed in seguito annullato dal Tribunale di Brescia, sez. lavoro (innanzi al quale il M. aveva chiesto tutela) con ordinanza del 02.08.2011 con cui il giudice del lavoro ha ordinato al Comune di Gavardo di reintegrare immediatamente il ricorrente (M.) nelle mansioni di Comandante della polizia locale o in mansioni equivalenti riferibili alla categoria D del CCNL per gli enti locali.
Né la delibera n. 237 si fa carico di motivare il mancato affidamento delle funzioni di Responsabile dell’Area vigilanza ad altro dipendente comunale - Istruttore Direttivo presente in organico, il sig. C., nominato anch’egli, con atto sindacale del 24.03.2011, Vice comandante–supplente, al posto del M., in caso di assenza o di impedimento del C..
Per quanto esposto, la scelta operata dai convenuti si appalesa, in assenza di idonea motivazione, irragionevole e non supportata da un percorso logico-comparativo che ponesse in evidenza, a giustificare l’eccezionalità dell’affidamento, le peculiari caratteristiche del destinatario rispetto all’incarico da ricoprire.
Altrettanto irragionevole si dimostra la scelta di affidamento sempre al sig. C. del nuovo incarico, per il periodo decorrente dal 22.12.2011 e fino alla scadenza del mandato del Sindaco (salvo revoca anticipata) deliberata con atto n. 230/2011 del Comune di Gavardo.
Una scelta che avrebbe dovuto essere eccezionale per l’Amministrazione trova invece le sue motivazioni, come riportate nelle premesse dell’atto, nella circostanza che il beneficiario avesse svolto il precedente incarico con “notevole professionalità e senso del dovere”; nella constatazione, generica ed indimostrata, che durante l’assenza del C. (dal 13.12.2011 al 22.12.2011) “l’attuale organico del Comando di polizia locale non consente di realizzare una gestione ottimale del servizio in rapporto ai carichi di lavoro ed ai programmi prefissati” e sulla base della considerazione “che in relazione alla positiva esperienza maturata nell’anno in corso con il sig. C.R., si è deciso di interpellarlo per verificare che siano risolte le motivazioni che l’hanno portato alle dimissioni”.
Con riguardo, poi, alle esigenze di affiancamento del nuovo Comandante assunto il 31.12.2011, riferite dalle difese dei convenuti, tali finalità, comunque non coerenti con la motivazione dell’atto di affidamento dell’incarico, la cui durata era prevista, salvo revoca, fino alla scadenza del mandato sindacale, non sembrano giustificare una protrazione dell’incarico esterno per ben nove mesi dalla nomina del nuovo Comandante con conseguente erogazione, da parte del Comune, di trattamento retributivo ulteriore a quello da erogare in favore del neo-assunto.
Infine, il Collegio rileva che, qualunque sia la fattispecie normativa cui ascrivere il caso in esame, un ulteriore profilo di illegittimità caratterizza la scelta effettuata dai convenuti.
Entrambe le ipotesi disciplinate ai commi 1 e 2 dell’art. 110 TUEL, infatti, prevedono un vincolo indefettibile a carico delle amministrazioni, le quali, nell’utilizzare il sistema certamente più elastico (e per questo considerato eccezionale) della stipulazione del contratto di diritto privato, sia per ricoprire posti già previsti in pianta organica, sia per incarichi ulteriori, non possono selezionare il dirigente o il soggetto di alta specializzazione o il funzionario dell'area direttiva se non nel rispetto dei requisiti richiesti "dalla qualifica da ricoprire".
L’incarico affidato al C., come dimostra il bando di concorso adottato dal Comune di Gavardo con decreto del 28.10.2011, è per l’assunzione di un funzionario (categoria di posizione giuridica D3) presso l’Area vigilanza a tempo pieno ed indeterminato, per il quale, in conformità al CCNL enti locali, il primo requisito richiesto è il diploma di laurea, requisito non posseduto dal C..
Sul punto appare del tutto incongruo il richiamo alla Deliberazione di questa Corte –Sez. regionale controllo Lombardia– n. 702 del 24.06.2010 nel punto in cui ammette, per il conferimento di incarichi dirigenziali temporanei, che “in relazione a specifiche attività proprie dell’organizzazione degli enti pubblici, soprattutto di dimensioni minori, l’attività di specifici settori in particolare, tecnici, può essere svolta da soggetti che seppur privi di titolo di studio universitario, siano in possesso del titolo di studio specificamente richiesto per l’esercizio di una particolare attività, nonché di idonea e documentata esperienza di settore”.
Infatti,
l’ambito di attività del Responsabile dell’area Vigilanza e del Comandante del Corpo di Polizia locale non può essere definito un “settore tecnico” e per esso non può essere idoneo alcun altro specifico titolo di studio se non il diploma di laurea, come, peraltro, espressamente previsto nel bando di concorso, con riferimento ai requisiti di partecipazione, e come facilmente evincibile dalle materie delle prove d’esame indicate nel medesimo bando.
D’altro canto,
l’attribuzione di quello specifico posto di funzioni, per il quale era previsto un funzionario di categoria giuridica D3, al C. ha comportato l’ulteriore censurabile conseguenza dell’inquadramento in una categoria professionale (categoria D) e della corresponsione della relativa retribuzione ad un soggetto privo del titolo di studio necessario ad accedere a tale categoria.
E tale effetto pregiudizievole non può, come sembra sostenere la difesa degli altri convenuti, essere imputato alla sola condotta del Sindaco V. ed agli atti da questi singolarmente adottati, in quanto entrambe le deliberazioni n. 237/2010 e n. 230/2011 contenevano, oltre all’affidamento dell’incarico, anche l’esplicito inquadramento del C. nella categoria giuridica D3.
Alla luce delle risultanze emergenti come sopra ricostruite,
il Collegio conclusivamente ritiene che l’assunzione del sig. R.C., a prescindere dalla illegittimità della stessa sotto il profilo formale, della carenza di titolo di studio universitario del beneficiario e dell’indimostrata assenza di professionalità analoghe all’interno dell’ente, sia comunque illecita e fonte di danno erariale, in relazione all’ammontare dei compensi erogati in favore del suddetto beneficiario.
  
3. Passando, dunque, dal piano dell’illegittimità a quello dell’illiceità, occorre ora valutare se le condotte finora descritte siano frutto di comportamenti gravemente colposi che hanno prodotto danno all’erario comunale.
In proposito,
si ritiene che il comportamento tenuto da tutti i convenuti nell’odierno giudizio sia particolarmente inescusabile e connotato da colpa grave, atteso che la vicenda aveva preso avvio già con la modifica statutaria ed ampia era stata, dunque, la possibilità di approfondimento e di riflessione circa la legittimità dell’adottanda deliberazione n. 237/2010, alla luce dell’inequivoca normativa di riferimento e della costante giurisprudenza della Corte costituzionale e di questa Corte formatasi in materia di conferimento di incarichi a soggetti estranei all’Amministrazione.
Risulta di immediata percezione, infatti, che
il carattere indubbiamente fiduciario delle nomine non può debordare nell’arbitrio ma deve comunque corrispondere a dei canoni (sindacabili in questa sede) di ragionevolezza e buona amministrazione.
Pertanto, anche ammettendo l’impossibilità, indimostrata nell’odierno giudizio, di far fronte al fabbisogno con professionalità interne, ipotizzate non idonee,
l’acquisizione dall’esterno di tali figure avrebbe dovuto ricadere in ogni caso su persona oggettivamente in grado di apportare un valore aggiunto all’ente locale per il possesso innanzitutto dei requisiti di base oltre che di una specifica preparazione, e comunque previa verifica delle professionalità disponibili, condotta anche a seguito di idonea pubblicità.
Nulla di tutto ciò, come si è visto, è avvenuto e, considerato che gli elementi di valutazione presi in considerazione dai convenuti sono consistiti unicamente nella pregressa esperienza lavorativa svolta dal C. nelle medesime funzioni, dalle quali era cessato nel 2001 per raggiunti limiti d’età,
il Collegio ritiene che i soggetti che hanno partecipato alla formazione delle delibere censurate siano incorsi in colpa grave per non avere applicato e rispettato, pur nella loro immediata e intrinseca evidenza, i criteri generali dell’azione amministrativa di ragionevolezza e di buona amministrazione.
Neppure si può sostenere che i convenuti non fossero a conoscenza dell’effettiva consistenza della pianta organica dell’ente, ai fini di valutare la congruità di una scelta che ricercasse altrove il soggetto cui attribuire le funzioni di responsabile di Area e di Comandante della Polizia locale, e del mancato possesso, da parte dell’incaricato, persona ben nota nell’ambito comunale, del titolo di studio adeguato sia a ricoprire dette funzioni, sia, sotto il solo profilo strettamente economico, all’inquadramento nella categoria giuridica D3 di cui, di fatto, è stato beneficiario.
In relazione alla sussistenza del danno e alla sua quantificazione, secondo la Procura il danno in fattispecie consiste nella retribuzione lorda, pari ad euro 81.9992,57 che il Comune di Gavardo ha corrisposto al C. per effetto del conferimento dei due incarichi di responsabile dell’Area Vigilanza.
Tale importo è stato addebitato a tutti i soggetti comunque coinvolti nelle procedure di assunzione e per la ripartizione delle relative quote ne sono stati ipotizzati i criteri, come sopra riportati.
Tutto ciò premesso, prima dell’individuazione della percentuale di responsabilità dei convenuti, il Collegio deve valutare la fondatezza dell’eccezione difensiva per cui dal danno erariale, come prospettato dalla Procura, dovrebbe essere detratta l’utilitas comunque conseguita dall’Amministrazione comunale, ipotizzata in via subordinata dai convenuti.
Sul punto la giurisprudenza di questa Corte è divisa tra un orientamento che esclude l’ammissibilità di una tale valutazione (ex multis, Sez. II n. 430 del 26.10.2010 che testualmente indica: “Al riguardo, va ricordato che la giurisprudenza di questa Corte è ferma nel ritenere che l’erogazione di compensi in favore di soggetti che abbiano svolto un’attività senza il possesso del prescritto titolo di studio costituisce danno a carico del bilancio dell’ente interessato, a nulla rilevando la circostanza che gli emolumenti percepiti abbiano corrisposto a prestazioni effettivamente svolte. Infatti, nei casi come quello in esame il possesso dei requisiti culturali e professionali si pone come necessaria premessa per l’utile svolgimento della relativa attività”) ed altro orientamento che, a determinate condizioni, ammette la legittima retribuzione delle attività lavorative comunque svolte (in particolare Sez. III, sentenza n. 151/2004 e Sez. Toscana, sentenza n. 251/2011).
Nel caso specifico,
considerato che trattasi di attività per il cui esercizio non è richiesto un titolo abilitante ovvero l’iscrizione in appositi albi od elenchi -circostanza che, ove ricorrente, renderebbe, per volontà legislativa, del tutto inidonea ogni attività prestata in assenza dei suddetti titoli- bensì il possesso del diploma di laurea e, rilevato che le stesse attività, fino al 2001 erano state svolte a vantaggio dell’Amministrazione dallo stesso C. che, seppur non munito di laurea, era stato chiamato a ricoprire tali funzioni a seguito di avanzamenti interni, ne deriva la ricorrenza dei presupposti per riconoscere l’utilità delle attività comunque svolte in esecuzione degli incarichi in esame, non potendo dubitarsi, trattandosi di circostanza non contestata dalle parti, che il C. abbia effettivamente svolto, nei periodi in cui ha rivestito la carica di Responsabile di Area Vigilanza del Comune di Gavardo e Comandante della Polizia locale, le funzioni derivanti dagli obblighi contrattuali, volti, quindi, a vantaggio del Comune di Gavardo e che detta utilità sia conseguenza immediata e diretta dello stesso fatto causativo dell'addebito contestato, per cui è un vantaggio economicamente valutabile (cfr., in tal senso, Sez. Emilia Romagna 19.03.2002 n. 874 e 19.01.1998 n. 12; Sez. III appello 11.05.1998 n. 126; questa Sez. Lombardia 24.06.1998 n. 1000).
Tale utilità, si precisa tuttavia, non è idonea, come invece vorrebbero le difese dei convenuti, ad elidere integralmente il pregiudizio patrimoniale causato al Comune di Gavardo e consistito nell’affidamento di un incarico, la cui necessità risulta indimostrata, a soggetto estraneo all’Amministrazione, privo dei requisiti culturali richiesti per l’inquadramento riconosciutogli (posizione giuridica D3) ma retribuito con il corrispondente trattamento economico.
Ciò posto, operando una valutazione equitativa delle prestazioni svolte dal C. per l’Amministrazione danneggiata e tenuto conto dei vantaggi da questa conseguiti in conseguenza dell’incarico illegittimo, si ritiene equo determinare il danno nell’importo complessivo di euro 40.000,00 comprensivo di rivalutazione monetaria. Detto importo tiene conto delle retribuzioni che in ogni caso il Comune avrebbe dovuto erogare in favore del funzionario destinato a svolgere quelle mansioni.
  
4. Ferma restando la quantificazione generale del danno così rideterminata, la ricostruzione sin qui svolta induce a ritenere che, per quanto attiene al Sindaco V., preminente sia stato il suo ruolo di promotore dell’intera procedura, delegato dalla Giunta ad adottare gli atti relativi alla costituzione del rapporto di lavoro e concretamente attivatosi per la sottoscrizione, in nome dell’Amministrazione comunale, del contratto a tempo determinato con il C.; ad esso, pertanto, deve essere imputato il 40% del danno.
Per il vice sindaco S.B. ed i componenti della Giunta comunale di Gavardo B.A., B.B., G.G., A.S., V.Z., presenti alla votazione di entrambe le deliberazioni n. 237/2010 e n. 230/2011 e votanti, in senso favorevole, il Collegio, per le ampie motivazioni di cui sopra, ritiene che l’acritica ratifica delle decisioni portate all’attenzione degli organi collegiali abbia contribuito al verificarsi del pregiudizio accertato e debba essere sanzionata con l’addebito complessivo dell’ulteriore 42% del danno erariale contestato, da ripartirsi in parti uguali per ciascuno dei suddetti convenuti.
La condotta del N., caratterizzata, come dimostrato in atti, dalla partecipazione solo alla prima e non alla successiva deliberazione di affidamento dell’incarico, atteso che proprio la delibera n. 237/2010 ha rappresentato l’indefettibile e necessario presupposto della nomina del C. e della successiva sottoscrizione del contratto individuale con previsione della corrispettiva retribuzione che ha costituito, nei limiti sopra indicati, causa di danno erariale, merita comunque un addebito di responsabilità, seppure nella minore misura del 3% del danno causato.
Sussiste altresì la specifica responsabilità per il segretario comunale P.B. nel cui mandato sono stati realizzati i presupposti fattuali e giuridici fondanti la responsabilità erariale che, a giudizio di questo Collegio, non risulta esclusa ma, piuttosto, confermata, soprattutto con riguardo alla sussistenza dell’elemento psicologico, dalla nota prot. n. 5453 del 06.04.2011 -indirizzata alla Giunta comunale ma di cui è rimasta indimostrata l’effettiva percezione, contestata dai destinatari– con la quale il Segretario B., unitamente al Responsabile dell’Area finanziaria ed al responsabile dell’Area Affari generali, eccepiva l’irregolarità della nominata delibera n. 237/2010.
Al segretario B. deve, quindi, essere imputata una quota pari al 15% del danno riconosciuto.
Conclusivamente i convenuti E.V., P.B., B.A., B.B., G.G., G.N.0, A.S., V.Z., P.B. vanno condannati al pagamento della somma di euro 40.000,00, comprensiva di rivalutazione monetaria, secondo le percentuali precedentemente rideterminate, oltre ad interessi legali sull’importo così rivalutato dal deposito della sentenza al saldo e al pagamento delle spese del presente giudizio, come determinate in dispositivo, secondo le percentuali di danno a ciascun convenuto imputate (
Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Lombardia, sentenza 01.04.2015 n. 48).

gennaio 2015

CONSIGLIERI COMUNALI - SEGRETARI COMUNALI: Quesito in ordine alla verbalizzazione delle sedute del consiglio comunale.
Si fa riferimento alla nota sopradistinta con la quale codesta Prefettura a seguito di richiesta del Segretario generale del Comune di… ha posto un quesito in ordine alle corrette modalità di verbalizzazione delle sedute di consiglio comunale.
In particolare, atteso che l’ente non è dotato di regolamento per il funzionamento del consiglio comunale e considerato che lo statuto non reca indicazioni sulle modalità di verbalizzazione, il Segretario, supplendo a tale carenza, ha chiesto se sia corretta la procedura adottata dallo stesso che consiste nella registrazione e trascrizione integrale della discussione e la conseguente pubblicazione all’albo pretorio on-line e sul sito web istituzionale.
Al riguardo, occorre premettere che l’adozione del regolamento per il funzionamento del consiglio comunale è riservata, ai sensi dell’art. 38, comma 2, del decreto legislativo n. 267/2000, all’autonomia dell’ente.
Tale strumento, da adottare nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto, è necessario per il corretto funzionamento del consiglio, proprio per l’ampia serie di istituti da regolamentare, e per il superamento della disciplina transitoria di cui all’art. 273, comma 6, del citato decreto legislativo.
Nelle more di una disciplina autonoma, si evidenzia, così come stabilito dal TAR Lazio, I Sez. con sentenza 10.10.1991, n. 1703, che “il verbale, …, non attiene al procedimento deliberativo, che si esaurisce e si perfeziona con la proclamazione del risultato della votazione, ma assolve ad una funzione di mera certificazione dell’attività dell’organo deliberante”.
Tale strumento “… ha l'onere di attestare il compimento dei fatti svoltisi al fine di verificare il corretto "iter" di formazione della volontà collegiale e di permettere il controllo delle attività svolte, non avendo al riguardo alcuna rilevanza l'eventuale difetto di una minuziosa descrizione delle singole attività compiute o delle singole opinioni espresse. D'altra parte deve aggiungersi che il verbale della seduta di un organo collegiale, quale il Consiglio comunale, costituisce atto pubblico che fa fede fino a querela di falso dei fatti in esso attestati” (Conforme Consiglio di Stato, Sez. IV, 25/07/2001, n. 4074).
Atteso che il Presidente del Consiglio comunale in base all’articolo 39 del richiamato T.U.O.E.L. ha poteri di convocazione e di direzione dei lavori e delle attività del consiglio che potrebbero comportare la possibilità di fornire istruzioni in merito opportunamente condivise dal consiglio comunale, occorre considerare, tuttavia, che la “cura delle verbalizzazioni” delle sedute del consiglio e della giunta sono riservate, ai sensi dell’art. 97, comma 4, del citato decreto legislativo n. 267/00, direttamente al Segretario comunale (Ministero dell'Interno, parere 20.01.2015 - link a http://incomune.interno.it).

dicembre 2014

SEGRETARI COMUNALI: Segretari comunali. Percentuale quota diritti di rogito.
Il comma 2-bis dell'articolo 10 del d.l. 90/2014, convertito in l. 114/2014 dispone che, negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno qualifica dirigenziale, una quota del provento annuale spettante al comune ai sensi dell'art. 30, secondo comma, della l. 734/1973, come sostituito dal comma 2 del medesimo articolo, per gli atti di cui ai numeri 1, 2, 3, 4 e 5 della tabella D allegata alla l. 604/1962, e successive modificazioni, è attribuita al segretario comunale rogante, in misura non superiore a un quinto dello stipendio in godimento.
Il Comune ha chiesto delucidazioni in ordine alla quota del provento annuale, spettante all'Ente ai sensi dell'art. 30, secondo comma, della l. 734/1973 come sostituito dall'art. 10, comma 2, del d.l. 90/2014, convertito in l. 114/2014, da attribuire al proprio segretario rogante, inquadrato in classe A. In particolare, l'amministrazione istante si è posta il dubbio concernente la percentuale di detta quota, considerato che l'art. 41, comma 4, della l. 312/1980 (che fissava la percentuale del riparto in favore del segretario rogante) risulta abrogato.
Preliminarmente si osserva che la richiamata norma, a livello interpretativo, ha formato oggetto di dubbi e criticità.
Pertanto, è doveroso precisare che l'Autorità competente a fornire i chiarimenti del caso è il Ministero dell'Interno (da cui dipendono i segretari comunali), in quanto trattasi di aspetti che incidono sul trattamento economico della predetta categoria.
Tuttavia, in via collaborativa, si ritiene comunque utile esporre le seguenti considerazioni, in base al materiale reperito al riguardo.
L'art. 10, comma 1, del d.l. 90/2014, convertito in l. 114/2014, ha innanzitutto abrogato l'art. 41, quarto comma, della l. 312/1980
[1].
Il comma 2 del citato articolo ha poi sostituito l'art. 30, secondo comma, della l. 734/1973, prevedendo che il provento annuale dei diritti di segreteria è attribuito integralmente al comune e alla provincia.
Il successivo comma 2-bis dell'articolo 10 in esame dispone che, negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno qualifica dirigenziale, una quota del provento annuale spettante al comune ai sensi dell'art. 30, secondo comma, della l. 734/1973, come sostituito dal comma 2 del medesimo articolo, per gli atti di cui ai numeri 1, 2, 3, 4 e 5 della tabella D allegata alla l. 604/1962, e successive modificazioni, è attribuita al segretario comunale rogante, in misura non superiore a un quinto dello stipendio in godimento.
In generale, sul contenuto del comma 2-bis, dell'art. 10 del d.l. 90/2014, la Corte dei conti
[2] ha specificato che detta norma 'prevede e distingue le due ipotesi legittimanti l'erogazione di quota dei proventi. La prima, quella dei segretari preposti a comuni privi di personale con qualifica dirigenziale, fattispecie in cui non ritiene rilevante la fascia professionale in cui è inquadrato il segretario preposto. La seconda, quella dei segretari che non hanno qualifica dirigenziale, in cui àncora l'attribuzione di quota dei diritti di rogito allo status professionale del segretario preposto, prescindendo dalla classe demografica del comune di assegnazione'.
Inoltre, con riferimento alla determinazione della quota spettante, si osserva che, dall'attuale formulazione della disposizione di cui si discute, come novellata, emerge tra l'altro che non è stato riproposto alcun riferimento a determinate percentuali, come in precedenza, ma è stato fissato solo un limite massimo riferito allo stipendio in godimento del segretario comunale.
La Corte dei conti
[3] ha ritenuto espressamente che'(....)laddove spettanti, i proventi annuali dei diritti di segreteria e i diritti di rogito vadano attribuiti al segretario comunale secondo una quota che non può superare un quinto dello stipendio in godimento (trattamento teorico della figura professionale compresa la retribuzione di risultato) da calcolarsi in relazione al periodo di servizio prestato nell'anno dal segretario comunale o provinciale'.
Si è inoltre evidenziato che l'espressione adottata dal legislatore, riferita al 'provento annuale' induce a ritenere che gli importi dei diritti di segreteria e di rogito vadano introitati integralmente al bilancio dell'ente locale, per essere poi erogati, al termine dell'esercizio, in una quota calcolata in misura non superiore al quinto dello stipendio in godimento del segretario comunale, ove spettante.
In conclusione, nella deliberazione da ultimo citata, si è affermato che, nel silenzio della legge ed in assenza di regolamentazione nell'ambito della contrattazione collettiva di categoria, successiva alla novella normativa, i proventi in esame sono attribuiti integralmente (e non in percentuale) al segretario comunale, laddove gli importi riscossi dal comune, nel corso dell'esercizio, non eccedano i limiti della quota del quinto della retribuzione in godimento del medesimo segretario.
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[1] Tale disposizione recitava testualmente: 'Dal 01.01.1979, una quota del provento spettante al comune o alla provincia ai sensi dell'articolo 30, secondo comma, della legge 15.11.1973, n. 734, per gli atti di cui ai numeri 1, 2, 3, 4 e 5 della tabella D allegata alla legge 08.06.1962, n. 604, è attribuita al segretario comunale e provinciale rogante, in misura pari al 75 per cento e fino ad un massimo di un terzo dello stipendio in godimento'.
[2] Cfr. sez. reg. di controllo per la Lombardia, n. 275/2014. Nella fattispecie esaminata si trattava di segretario di classe A titolare di segreteria convenzionata tra comuni tutti privi di dirigenti.
[3] Cfr. sez. reg. di controllo per la Sicilia, n. 194/2014/PAR
(05.12.2014 -
link a www.regione.fvg.it).

ottobre 2014

SEGRETARI COMUNALI: La Corte dei conti riassegna i diritti ai segretari di fascia A. Decreto Pa. Lettura estensiva dalla sezione Lombardia.
L’accesso ai diritti di segreteria da parte del segretario comunale continua a operare se il servizio viene prestato in Comuni privi di personale con qualifica dirigenziale o se i segretari stessi non hanno la qualifica dirigenziale.
Lo precisa la Corte dei Conti Lombardia con il parere 29.10.2014 n. 275.
La magistratura contabile ha precisato che, nel caso di segretario di fascia A (e quindi equiparato al dirigente dall’articolo 32 del contratto nazionale del 16.05.2001) titolare di una convenzione di segreteria tra più enti con popolazione complessiva compresa tra 10.001 e 65mila abitanti, dove in nessun ente sono presenti dipendenti con qualifica dirigenziale, è possibile attribuire i diritti di segreteria, anche dopo il Dl 90/2014 che ne ha limitato l’attribuzione al personale interessato.
L’articolo 10 del Dl 90 prevede che «negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno qualifica dirigenziale», i diritti di segreteria sono erogati in misura non superiore al quinto dello stipendio in godimento. La lettura dei giudici risulta a favore della categoria ma con questa interpretazione solo i segretari che prestano servizio presso enti locali con dirigenti si vedrebbero preclusa la possibilità di accedere dal provento. La norma salva anche i segretari non aventi qualifica dirigenziale, che sono quelli iscritti alla fascia C, prescindendo dalla classe demografica del Comune.
Una lettura diversa della stessa norma porterebbe ad affermare l’accesso ai diritti di segreteria da parte dei segretari comunali che non hanno la qualifica dirigenziale e di conseguenza il provento potrebbe essere attribuito solo ai segretari di fascia C, cioè quelli che possono ricoprire sedi fino a 3mila abitanti. Sarebbero esclusi dai compensi i segretari in Comuni privi di dirigenti, se hanno una qualifica dirigenziale (di fascia A e B), e i segretari -anche privi della qualifica dirigenziale perché di fascia C- che prestano la loro attività in enti con i dirigenti.
D’altronde il trattamento dei "dirigenti" è per legge da considerare onnicomprensivo delle funzioni attribuite dall’ordinamento. Secondo la relazione tecnica del Ddl di conversione del Dl 90/2014, la nuova norma, meno severa rispetto a quella prevista prima della conversione che aboliva tout court il diritto, attenua alcuni effetti per i segretari che non hanno la qualifica dirigenziale e per quelli che lavorano in enti privi di dirigenti. La lettera della norma non aiuta a comprendere quali fossero le reali intenzioni e forti sono i dubbi di incostituzionalità, anche perché si incide su un ambito attualmente disciplinato dal contratto nazionale che secondo il Dlgs 165/2001 non può che essere demandato alla contrattazione collettiva.
Inoltre con la nuova formulazione i diritti vengono attribuiti per intero al segretario rogante, a differenza di prima quando era ammesso a riparto il 75 percento del 90 percento spettante all’ente
 (articolo Il Sole 24 Ore del 10.11.2014 - tratto da http://rstampa.pubblica.istruzione.it).

SEGRETARI COMUNALILo stipendio del segretario non può essere «alleggerito». Corte dei conti. Inapplicabile il Dl Pa in caso di cambio di ente.
Vi sono molti dubbi sulla legittimità del divieto di reformatio in peius del trattamento economico dei segretari comunali che passano a un ente di fascia inferiore, in quanto questa materia si deve considerare compresa nella contrattazione collettiva. In ogni caso sono esenti i segretari in disponibilità.
Sono queste le indicazioni contenute nel parere 03.10.2014 n. 52 della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Liguria.
Se questa "coraggiosa" tesi sarà confermata, si pongono seri dubbi sulla legittimità della diminuzione del trattamento economico dei segretari che sono passati in un Comune di classe inferiore, soprattutto laddove tale passaggio sia avvenuto prima dello scorso 1° gennaio, data di entrata in vigore della nuova disposizione.
Ricostruiamo tutti i passaggi. La legge n. 147/2013, al comma 458, ha abrogato le norme che impedivano la reformatio in peius del trattamento economico dei dipendenti pubblici, vale a dire l'articolo 202 del Dpr n. 3/1957, che obbligava le Pubbliche amministrazioni all'erogazione di una indennità ad personam nel caso di mobilità che determinava il peggioramento del trattamento economico in godimento, e l'articolo 3, comma 57, della legge n. 537/1993, per cui questa indennità non era riassorbibile con i futuri miglioramenti e non era rivalutabile.
Sulla base di queste disposizioni, la disciolta Agenzia dei segretari comunali, con la deliberazione n.275/2001, aveva stabilito che il segretario nominato presso un Comune della fascia immediatamente inferiore rispetto a quella di iscrizione manteneva la retribuzione di posizione prevista per la propria fascia di iscrizione.
Sulla scorta della legge di stabilità l'unità di missione del ministero dell'Interno, cioè la struttura che ha preso il posto della disciolta Agenzia dei segretari, con la circolare n. 3636 (P) del 09.06.2014, peraltro senza revocare la deliberazione dell'Agenzia, ha chiarito che l'abolizione del divieto di reformatio in peius si applica ai segretari comunali e provinciali, «lasciando intendere (ci dice il parere dei giudici contabili della Liguria) la non operatività della norma nei confronti del segretari comunali e provinciali che si trovano nella particolare situazione della disponibilità».
Il parere, nel confermare l'esclusione per i segretari in disponibilità, ricorda che la materia del trattamento economico dei dipendenti è dal Dlgs n. 165/2001 riservata alla contrattazione collettiva nazionale. Ed ancora, si afferma che «per il futuro la regolamentazione non potrà che essere individuata dalla contrattazione collettiva».
Su questa base viene tratta la seguente conclusione: «Per i segretari comunali e provinciali perdura la regolamentazione prevista dalla normativa e dai contratti collettivi vigenti quantomeno sino alla nuova tornata contrattuale. La mancanza di una norma precettiva impone infatti l'applicazione ai rapporti di lavoro delle regole espressamente previste dalla normativa e dalla contrattazione collettiva esistente, che rappresentano le uniche fonti di regolamentazione dei rapporti di lavoro in esame»
(articolo Il Sole 24 Ore del 20.10.2014).

settembre 2014

SEGRETARI COMUNALIOggetto: Retribuzione di posizione del Segretario comunale in caso di segreteria convenzionata (Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ragioneria Generale dello Stato, nota 29.09.2014 n. 76063 di prot.).

giugno 2014

ENTI LOCALI - SEGRETARI COMUNALIMini-Comune, no al segretario «dg». Corte conti Lombardia. Con 4.600 abitanti doppio incarico bollato come sperpero.
Va risarcito il Comune sotto i 15mila abitanti in cui il sindaco nomina a direttore generale il segretario comunale in assenza di specifiche esigenze locali e organizzative anche se il provvedimento, all'epoca del fatto, era consentito dalla legge e nel periodo considerato l'amministratore aveva lavorato ad atti di programmazione propri di tale figura gestionale ma facoltativi per i piccoli centri.
Lo ha stabilito la Corte dei Conti, Sez. giurisdizionale per la Regione Lombardia, nella sentenza 27.06.2014 n. 122 in materia di responsabilità amministrativa.
Il Collegio, sulla base dei riscontri della Procura regionale su un caso denunciato al Comune di Carrobbio degli Angeli (Bergamo), ha condannato entrambi gli amministratori a risarcire a vario titolo l'accertato «sperpero di risorse pubbliche» (20.197,62 euro il totale delle indennità percepite) poiché la nomina è avvenuta in «dispregio delle più elementari regole di prudenza e di buona amministrazione» e con un «un compenso assolutamente spropositato in considerazione delle oggettive ridottissime dimensioni demografiche ed organizzative dell'ente».
Per la Corte, per un ente locale con circa 4.600 abitanti, un organico di 10 dipendenti e con un orario settimanale di 11 ore, la nomina del dg non era necessaria seppur prevista dalla legge all'epoca in vigore (comma 4, articolo 108, dlgs 267/2001 poi abrogato dal decreto legge 2/2010 e convertito in legge 42/2010), né era legittima se giustificata dal fatto che a tale figura era stata affidato il compito di preparare il Piano esecutivo di gestione, qui atto facoltativo e, secondo la Procura, solo abbozzato e mai adottato.
Secondo i giudici, le norme interne come lo statuto comunale e il Testo unico degli enti locali (articolo 97, comma 4, dlgs 267/2000) «non precludono al segretario comunale l'esercizio di poteri gestionali» e, in questo caso, anche la gestione delle aree «affari generali» e «servizi alla persona» proprie del segretario «non avrebbe comportato di per sé necessariamente alcun onere economico aggiuntivo per il Comune e quindi non specificamente soggette a remunerazione aggiuntiva sullo stipendio base»
(articolo Il Sole 24 Ore del 17.07.2014 - articolo tratto da www.centrostudicni.it).

SEGRETARI COMUNALISul danno erariale per aver conferito al Segretario Comunale la funzione di Direttore Generale.
La richiesta risarcitoria avanzata dalla Procura regionale si riferisce in concreto all’ingiustificato esercizio, da parte del Sindaco e del Segretario comunale, della facoltà prevista dall’art. 108, comma 4 del D.Lgs. n. 267 del 18.08.2000 nel testo all’epoca vigente, che consentiva, nei Comuni con numero di abitanti inferiore a 15.000, di attribuire al Segretario comunale la funzione di Direttore Generale, con riconoscimento della relativa indennità.
...
Passando ora al merito il Collegio deve rilevare, contrariamente a quanto affermato dalla difesa dei convenuti, che le norme interne non precludono al Segretario comunale l’esercizio di poteri gestionali e prova di ciò è il fatto che gli stessi decreti di nomina non imputano al Segretario alcuna specifica funzione, rispetto a quelle poi in concreto esercitate.
Ne consegue che,
pur considerando gli atti di nomina quale espressione del potere di organizzazione dell’Ente, la condotta dei convenuti appare non conforme a ragionevolezza in applicazione dei principi di buona gestione a cui deve ispirarsi l’azione amministrativa, che è attività non libera ma vincolata nel fine. Infatti, le finalità dell’agire amministrativo sono riconducibili ai concetti di buon andamento e di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., come appare evidente dall’art. 1, comma 1 della Legge n. 241 del 1990 (nel testo modificato dall’art. 1 della Legge n. 15 del 2005 e dall’art. 7, comma 1, lett. a) della Legge n. 69 del 2009), il quale stabilisce che: “l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano i singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”.
Inoltre, dal contesto lavorativo in cui il Rapisarda ha ricevuto le funzioni e la conseguente indennità di Direttore Generale (Comune di 4.600 abitanti, con un organico di 10 dipendenti e con orario settimanale di 11 ore) risulta evidente che i convenuti hanno agito in dispregio delle più elementari regole di prudenza e di buona amministrazione, avendo concordato un compenso assolutamente spropositato in considerazione delle oggettive ridottissime dimensioni demografiche ed organizzative dell’Ente.
Tanto premesso
nel caso di specie deve rilevarsi che il conferimento al Rapisarda delle due aree gestionali “affari generali” e “servizi alla persona” non avrebbe comportato di per sé necessariamente alcun onere economico aggiuntivo per il Comune perché rientranti nelle funzioni attribuibili per legge e per previsione statutaria al Segretario comunale, e quindi non specificamente soggette a remunerazione aggiuntiva sullo stipendio base.
Va da sé che la rilevata irragionevolezza degli atti di nomina è la diretta conseguenza del comportamento tenuto dai convenuti, comportamento che ha cagionato un rilevante danno all’Ente locale ed è ascrivibile ad un atteggiamento gravemente colposo da parte loro.
Di tale danno sono responsabili il Sindaco Parsani per aver adottato i contestati provvedimenti di attribuzione al Rapisarda delle funzioni di Direttore generale, e il Rapisarda stesso, che, nella sua qualità, ha omesso di rilevarne l’irragionevolezza, ed ha così beneficiato dell’indennità connessa.
Sul punto il Collegio deve anche precisare che la gravità della colpa non è attenuata dagli obiettivi raggiunti dall’Ente sotto la direzione del Dott. Rapisarda in quanto la prestazione lavorativa, in particolare quella relativa al livello di vertice della struttura amministrativa deve tendere ad ottenere i risultati programmati e i contratti collettivi di lavoro della categoria prevedono a tal fine specifici istituti per l’incentivazione della produttività.
Sussistono, quindi, tutti gli elementi essenziali costitutivi della responsabilità amministrativa.
Passando ora alla quantificazione del danno deve rilevarsi che effettivamente il Rapisarda nel periodo in esame (settembre 2009 - dicembre 2010) ha percepito solo l’indennità di direzione e non anche quella di risultato (cfr. all. n. 8 del fascicolo della difesa).
Di conseguenza, questa Sezione, pur in assenza di evidenze documentali che possano attestare l’effettivo risparmio in tal senso ottenuto dal Comune di Carrobbio degli Angeli, ritiene comunque di doverne tener conto, ai fini dell’esercizio del potere riduttivo.
Il Collegio ritiene altresì di tener conto del fatto che la Giunta comunale del Comune di Carrobbio degli Angeli con delibera n. 79/2009 ha espresso il proprio parere favorevole alla nomina del Rapisarda a Direttore Generale ed al conferimento a quest’ultimo della conseguente indennità (cfr. all. n. 4 del fascicolo della difesa).
Infatti, tale circostanza, anche se non incide direttamente sull’apporto causale alla produzione del danno, in quanto la Giunta comunale non è di certo l’Organo titolato ad emanare l’atto di nomina in esame, tuttavia assume un non trascurabile rilievo sul fronte dell’elemento soggettivo. Infatti, pur se non è sufficiente per elidere l’elemento della colpa grave, ne viene in concreto ad attenuare la consistenza.
Ancora, il Collegio rileva che pur rappresentando il PEG, come già detto, solo uno degli elementi da valutare per poter qualificare come ragionevole o meno l’atto di nomina a Direttore Generale, va comunque tenuto conto anche del fatto che, nel caso di specie, quest’ultimo è stato quanto meno abbozzato dal Rapisarda per il 2011.
Di conseguenza, a fronte dell’importo di danno azionato dalla Procura regionale, ai convenuti può essere imputata la minor somma di euro 10.000,00, ad oggi già rivalutata oltre gli interessi legali, calcolati a decorrere dalla data di deposito della sentenza e sino al saldo effettivo, somma che deve essere ripartita addebitandone il 40% al Sindaco Parsani (euro 4.000,00) ed il 60% al Dott. Rapisarda (euro 6.000,00), in ragione della professionalità specifica di quest’ultimo che, nella veste di Segretario comunale, e quindi organo di consulenza generale dell’Ente, disponeva di maggiori elementi per prevedere le ricadute negative della contestata condotta (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Lombardia, sentenza 27.06.2014 n. 122).

maggio 2014

SEGRETARI COMUNALI: Segretari comunali. Limiti spese per missione e convenzioni.
Il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato ha chiarito che l'art. 45, comma 2, del CCNL del 16.05.2001 per i segretari comunali e provinciali, inerente il rimborso delle spese sostenute dal segretario titolare di sede di segreteria convenzionata, per gli spostamenti tra le varie sedi istituzionali, non è stato reso inefficace dall'entrata in vigore dell'art. 6, comma 12, del d.l. 78/2010, convertito in l. 122/2010, che pone limitazioni alle spese per missione.
Il Comune ha chiesto di conoscere se il limite di spesa per missioni di cui all'art. 6, comma 12, del d.l. 78/2010, convertito in l. 122/2010, debba intendersi applicabile anche nei confronti dei rimborsi per accessi effettuati dal segretario comunale in convenzione, per gli spostamenti dalla sede principale all'ente in convenzione.
La richiamata norma prevede che, a decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni inserite nel conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni non possono effettuare spese per missioni, anche all'estero, con esclusione delle missioni internazionali di pace e delle Forze armate, delle missioni delle forze di polizia e dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonché di quelle strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso enti e organismi internazionali o comunitari, nonché con investitori istituzionali necessari alla gestione del debito pubblico, per un ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009.
La disposizione in esame precisa altresì che gli atti e i contratti posti in essere in violazione di tale prescrizione costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale.
Si stabilisce inoltre che il limite di spesa fissato può essere superato in casi eccezionali, previa adozione di un motivato provvedimento adottato dall'organo di vertice dell'amministrazione, da comunicare preventivamente agli organi di controllo ed agli organi di revisione dell'ente.
Si specifica altresì che il limite introdotto non si applica alla spesa effettuata per lo svolgimento di compiti ispettivi e che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del medesimo d.l. 78/2010, gli articoli 15 della l. 836/1973
[1] e 417/1978 [2] e relative disposizioni di attuazione non si applicano al personale contrattualizzato di cui al d.lgs. 165/2001 e cessano di avere effetto eventuali analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi.
Si informa che della questione prospettata dall'Ente istante era stato investito a suo tempo, da parte dello scrivente Servizio, il Ministero dell'Interno, che aveva coinvolto a sua volta il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato.
Il citato Dipartimento si è espresso nei seguenti termini
[3].
Si è innanzitutto rammentato che le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti hanno ritenuto che l'art. 45, comma 2, del CCNL del 16.05.2001 per i segretari comunali e provinciali
[4] 'non sia stato reso inefficace dall'entrata in vigore dell'art. 6, comma 12, della legge n. 122 del 2010 stante la diversità della fattispecie. L'art. 6 della legge n. 122 del 2010 ha limitato le spese connesse al trattamento di missione, ossia ai trasferimenti effettuati per conto dell'amministrazione di appartenenza per l'espletamento di funzioni ed attività da compiere fuori dalla sede. Il rimborso previsto dall'art. 45, comma 2, del CCNL intende sollevare il segretario comunale o provinciale dalle spese sostenute per gli spostamenti fra le varie sedi istituzionali ove il medesimo è chiamato ad espletare le funzioni. L'art. 45, comma 3, ripartendo la spesa per suddetti trasferimenti tra i diversi enti interessati secondo le modalità stabilite nella convenzione' dimostra come tale onere assuma carattere negoziale e non possa ricondursi all'interno del trattamento di missione tout court.
Deve pertanto ritenersi che le limitazioni al trattamento di missione introdotte dall'art. 6 della legge n. 122 del 2010 non comportino l'inefficacia dell'art. 45, comma 2, del CCNL del 16.05.2001 per i Segretari Comunali e Provinciali inerente il rimborso delle spese sostenute dal segretario titolare di sede di segreteria convenzionata.
La Ragioneria Generale dello Stato, nel concordare con il su esposto orientamento, ha inoltre rappresentato ulteriori riflessioni sull'argomento.
In particolare, si è precisato che l'uso del mezzo proprio, da parte di un segretario titolare di una segreteria convenzionata, non configura un'esigenza estemporanea ed episodica, quanto piuttosto una modalità operativa e organizzativa connaturata alle caratteristiche proprie dell'istituto in esame. In sostanza, l'esigenza di garantire la necessaria flessibilità al segretario comunale, per suddividere la sua prestazione professionale tra più enti, appare legata alla possibilità di continuare ad utilizzare il mezzo proprio. Inoltre, le caratteristiche peculiari dell'attività del segretario, legata ai tempi e alle esigenze degli organi politici (si pensi, ad esempio, alla partecipazione a giunte e consigli comunali) rendono la medesima difficilmente conciliabile con l'uso di mezzi pubblici o di auto di proprietà degli enti.
A ciò deve aggiungersi che la stipulazione di una convenzione di segreteria ha tra i suoi obiettivi fondamentali proprio il conseguimento di un risparmio di spesa, poiché consente agli enti convenzionati (nella maggioranza dei casi, piccoli comuni) di non accollarsi in toto una retribuzione di significativa rilevanza.
In conclusione, la Ragioneria Generale dello Stato ha considerato non disapplicata la disposizione contrattuale di cui all'art. 45 del CCNL del 16.05.2001.
Tuttavia, nell'ottica di garantire la compatibilità di quanto affermato con i principi di risparmio introdotti dal d.l. 78/2010, ha ritenuto comunque necessario fornire ulteriori precisazioni di dettaglio.
Si è evidenziato che deve ritenersi disapplicata qualsiasi disposizione, a qualsiasi titolo posta in essere, che ancori l'entità del rimborso chilometrico alle tariffe ACI. Viceversa, deve ritenersi attribuibile solo un'indennità chilometrica pari ad un quinto del costo della benzina verde per ogni chilometro. Nelle convenzioni di segreteria devono essere predeterminate puntuali misure volte a circoscrivere gli spostamenti del segretario tra una sede e l'altra a quanto strettamente necessario alle esigenze lavorative, attraverso una programmazione delle presenze che riduca al minimo indispensabile gli oneri di rimborso per gli enti.
Da ultimo, si è sottolineato che nessun rimborso debba essere riconosciuto per i tragitti abitazione-luogo di lavoro e viceversa.
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[1] Trattamento economico di missione e di trasferimento dei dipendenti statali.
[2] Adeguamento trattamento economico di missione e di trasferimento dei dipendenti statali.
[3] Con nota prot. n. 54055 del 21.04.2011.
[4] Tale norma prevede che al segretario titolare di segreterie convenzionate, per l'accesso alle diverse sedi, spetta il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute e documentabili
(
02.05.2014 - link a www.regione.fvg.it).

SEGRETARI COMUNALI: Personale degli enti locali. Spese personale e assunzione segretario.
La Corte dei conti ha chiarito che la spesa inerente alla figura del segretario comunale, sotto il profilo finanziario, è assimilata a quella del personale e risulta assoggettata pertanto ai vincoli imposti dalla disciplina finanziaria vigente.
Il Comune si è posto la questione relativa alla possibilità di 'assumere' il segretario comunale, figura obbligatoria per legge, qualora con detta 'assunzione' non vengano poi rispettati i limiti di spesa complessivi per il personale (conseguenza del fatto che in passato si è fatto ricorso a prolungate reggenze o supplenze o a convenzioni tra una molteplicità di comuni). L'Ente richiama, a tal proposito, le osservazioni formulate dalla Corte dei conti della Lombardia (parere n. 130/2014) e chiede di conoscere se debba prioritariamente essere garantita la presenza di una figura obbligatoria per legge procedendo, successivamente, a sostenere spese per figure professionali non obbligatorie.
Sentito il Servizio finanza locale, si osserva quanto segue.
La Corte dei conti, nel citato parere, ha evidenziato che il segretario comunale è un pubblico funzionario dipendente del Ministero dell'Interno, che svolge le proprie funzioni presso un ente territoriale, in base ad incarico conferito attraverso un provvedimento di nomina del Sindaco.
La particolarità di detta figura, obbligatoria per legge
[1], non influisce comunque sull'allocazione, sotto il profilo finanziario, delle poste contabili relative all'incardinamento (solo in senso lato qualificabile come assunzione) in capo all'ente locale presso cui il segretario operi funzionalmente, in modo assimilabile a quelle per i dipendenti [2].
La Corte dei conti ha rilevato che, conseguentemente, l'aspetto problematico risulta quello di conciliare l'evidente obbligatorietà dell'incardinamento del segretario comunale con la disciplina finanziaria vigente, in particolare con riferimento ai limiti posti alla spesa del personale intesa complessivamente.
Ha evidenziato, a tal proposito, che la spesa per il personale 'per la sua importanza strategica ai fini dell'attuazione del patto di stabilità interno (data la sua rilevante entità), costituisce non già una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente
[3], con la conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione statale'.
Premesso un tanto, si è anche sottolineato che, in linea di massima, la disciplina finanziaria non interferisce con la disciplina ordinamentale e tiene fermi facoltà, obblighi e divieti sostanziali imputabili all'amministrazione; introduce piuttosto indirette limitazioni alla discrezionalità operativa degli enti che, a causa dei predetti limiti, sotto la propria responsabilità, devono effettuare scelte gestionali che li mettano in condizione di esercitare facoltà e adempiere doveri compatibilmente con il rispetto di tali obiettivi di spesa, e ciò è sostenibile anche per l'esercizio di legittime prerogative come, nel caso di specie, la nomina di un segretario comunale.
In sostanza, la Corte dei conti ha ribadito che il comune non può sottrarsi al rispetto dei vincoli di finanza pubblica relativi alle spese del personale. E' onere, pertanto, di ogni singola amministrazione effettuare scelte alternative, come la rinuncia al turn-over o la riduzione delle voci di spesa di personale facoltative, per personale non strutturato
[4], ricompreso nel calcolo dell'aggregato previsto dalla vigente normativa finanziaria.
In ogni caso -ha concluso la Corte dei conti- resta ferma la necessità, per le amministrazioni locali, di verificare la compatibilità di qualsiasi scelta si intenda effettuare con la disciplina finanziaria medesima.
In conclusione, appurato l'obbligo di legge di garantire la figura del segretario comunale, spetta al Comune 'adottare tutte le possibili forme organizzative che consentono il rispetto del contenimento della spesa del personale, in primo luogo, cercando una forma di collaborazione del segretario comunale che contenga per quanto è possibile la spesa ed eventualmente riducendo altre spese di personale'
[5] facoltative.
La Corte dei conti, sez. Marche
[6], richiamando l'orientamento espresso dalla sez. Veneto, con deliberazione n. 154/2011, ha precisato inoltre che 'ai fini della verifica del rispetto del vincolo posto dalla legge deve necessariamente prescindersi dalla valutazione circa la precarietà o meno della copertura del posto del Segretario: ciò che rileva è la figura in quanto tale, per la sua indefettibilità evidenziata tra l'altro non solo dalla previsione dell'art. 97 del TUEL (e in particolare il compito di assistenza agli organi), ma anche dalla stessa circostanza (...) secondo cui in caso di mancata nomina viene comunque inviato un Segretario, seppur in disponibilità (...). La circostanza secondo cui tale spesa, sia pure in un'ottica complessiva di matrice vincolistica che tende alla sua diminuzione, debba essere comunque garantita, rafforza ancora di più la conclusione sopra riportata, alla luce tra l'altro delle rinnovate funzioni attribuite alla figura del Segretario comunale e a seguito in particolare del D.lgs. 190/2012 [7] che individuano, di norma, in tale figura l'organo responsabile della prevenzione della corruzione e di fondamentali compiti di programmazione e vigilanza'.
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[1] Vedasi in proposito la lettera dell'Assessore alla funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme, prot. n. 703-SP/13-G, 'Copertura sedi vacanti di segreteria nella Regione Friuli Venezia Giulia' del 12.12.2013.
[2] Cfr. anche Corte dei conti, Sezione Autonomie, deliberazione 30.05.2012, n. 8. Tale sezione è giunta alla conclusione che nel complessivo assetto normativo che regola ruolo, funzioni e 'status' dei segretari comunali, pur a fronte di incrementi della spesa di personale non coerenti con gli obiettivi di finanza pubblica, tenuto conto delle specifiche disposizioni di contenimento di tale tipo di spesa, non sono intervenute innovazioni tali da poter giustificare una posizione funzionale diversa nel contesto ordinamentale degli enti locali e che pertanto non sussistono elementi per una ridefinizione della natura giuridico-economica della retribuzione agli stessi spettante, che possa giustificare un'allocazione contabile delle relative spese diversa da quella in cui sono appostate le spese per il personale dipendente degli enti.
[3] Secondo il principio posto dalla Corte dei conti (cfr. Sezioni Riunite, deliberazione n. 27 del 2011), per individuare l'esatto aggregato della spesa di personale nel confronto con la spesa corrente, la si deve ritenere come onnicomprensiva di tutte le sue possibili componenti e quindi inclusiva di ogni voce, comprese quelle sostenute con finanziamenti esterni. L'art. 1, comma 557-bis, della l. 296/2006 (disciplina statale) precisa che costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente. Per quanto concerne la normativa finanziaria applicabile agli enti locali della Regione Friuli Venezia Giulia, l'art. 12, comma 25, della l.r. 17/2008 stabilisce che costituiscono spese di personale, oltre a quelle iscritte all'intervento 1 del titolo I della spesa corrente, anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del decreto legislativo 267/2000.
[4] Da intendersi quale ricorso a forme contrattuali di lavoro flessibile (ad es. co.co.co., lavoro somministrato, rapporti a tempo determinato), non riferito quindi a rapporti di lavoro a tempo indeterminato, che comportano un costo di bilancio irreversibile.
[5] Cfr. Corte dei conti, sez. Lombardia, deliberazione n. 1047 del 2010, Corte dei conti, sez. Veneto, parere n. 97/2013.
[6] Cfr. deliberazione n. 64/2013.
[7] Rectius, legge 190/2012
(02.05.2014 - link a www.regione.fvg.it).

gennaio 2014

CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI:  Il danno erariale desumibile da procedure di verticalizzazioni (da D1 a D3) non conformi alla normativa e al contratto.
La procedura disposta per attuare la progressione verticale in argomento è avvenuta in violazione dell’art. 4 CCNL Enti Locali del 31.03.1999 che prevede, ove ricorrano posti vacanti all’interno della dotazione organica, procedure selettive.
La progressione (“verticale” ai sensi dell’art. 4 CCNL Enti Locali 31.03.1999) infatti è avvenuta nel mancato rispetto dei presupposti normativi ed ha consentito la “liberazione”, all’interno del Fondo di produttività, di risorse destinate a remunerare anche altri istituti, a beneficio di altri dipendenti comunali e di alcuni degli stessi riqualificati cui veniva riconosciuta, oltre al superiore inquadramento giuridico, un’ulteriore fascia economica.

Il passaggio di qualifica è avvenuto, inoltre, in mancanza di una effettiva procedura selettiva, come prescritto, invece, dal richiamato art. 4 del CCNL Enti locali 31.03.1999 e dalle norme che regolano la materia dell’accesso al pubblico impiego, per garantire anche l’accesso ai concorrenti esterni.
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Da quanto sopra esposto consegue ad avviso del Collegio la responsabilità degli Amministratori e del Segretario comunale per la vicenda in esame, ricorrendo tutti i presupposti per una affermazione di responsabilità: il danno, il rapporto di servizio, il nesso causale, la colpa grave.
In particolare, per quanto attiene al Sindaco ed ai componenti della Giunta, il carattere gravemente colposo del loro comportamento emerge in maniera evidente dalla stessa sequenza degli atti adottati, diretti inequivocabilmente a liberare somme dal fondo di produttività, ponendole a carico del bilancio, con conseguente maggior onere complessivo per l’Ente.
Anche il comportamento del Segretario comunale è parimenti connotato da grave colpevolezza, in quanto, presente, tra l’altro, alla seduta dell’11.04.2006 nella quale è stata adottata la più volte richiamata deliberazione di Giunta n. 56, non risulta in alcun modo aver fatto rilevare le illegittimità della decisione in corso di adozione, ed il suo conseguente carattere dannoso, come invece sarebbe stato suo dovere, nell’ambito del rapporto di collaborazione con l’Organo politico i cui contenuti sono delineati dalla consolidata giurisprudenza della Corte dei conti.
Quanto alla sig.ra R.R., il Collegio rileva che
non solo nella sua qualità di Responsabile dell’Area amministrativa ed AA.GG. ha espresso il parere di regolarità tecnica in ordine alla predetta delibera 56 del 2006 ed ha adottato successivamente la determinazione 17.05.2006 n. 36, con cui è stata eseguita la delibera stessa, ma in precedenza in quanto componente della delegazione trattante di parte pubblica a più riprese aveva esaminato la questione della trasformazione in inquadramento giuridico dell’inquadramento economico D3. Anche nei suoi confronti, pertanto, il Collegio ritiene sussistente quella colpa grave che costituisce presupposto per l’affermazione della responsabilità.
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Come già esposto in narrativa nel 2009 la Giunta Comunale pro-tempore del Comune di San Vittore Olona ha disposto una serie di controlli e verifiche su deliberazioni assunte dai precedenti amministratori, in materia di personale, in particolare sulla delibera di giunta n. 56/2006 avente ad oggetto “Progetto di valorizzazione risorse umane”, riguardo alla quale nella relazione predisposta dalla Segretaria comunale sono poste in evidenza diverse illegittimità da cui derivano effetti dannosi.
Con riferimento a tale relazione, i profili censurati dall’Inquirente riguardano sostanzialmente il passaggio dalla categoria D1 alla categoria D3, che viene a configurare una progressione verticale, e il passaggio alla superiore posizione giuridica in assenza dei relativi posti in organico e di una vera e propria procedura selettiva.
L’importo del danno è stato quantificato in €. 121.924,03 complessivi da addebitare per il 70% del danno contestato in parti uguali ai componenti della Giunta e cioè €. 14.224,48 ciascuno a B., M., V., R., G. e T..
Il 15% del danno pari a €. 18.288,60, è stato addebitato alla signora R., e un ulteriore 10% pari a €. 12.192,403 ai componenti del Nucleo di valutazione signori B. ed A. (la parte addebitata a CONTE non risulta perseguibile per l’intervenuta scomparsa del medesimo). Il restante 5% dell’importo contestato pari a €. 6.096,20, infine a M..
Il Collegio osserva che la procedura disposta per attuare la progressione verticale in argomento è avvenuta in violazione dell’art. 4 CCNL Enti Locali del 31.03.1999 che prevede, ove ricorrano posti vacanti all’interno della dotazione organica, procedure selettive.
La progressione (“verticale” ai sensi dell’art. 4 CCNL Enti Locali 31.03.1999) infatti è avvenuta nel mancato rispetto dei presupposti normativi ed ha consentito la “liberazione”, all’interno del Fondo di produttività, di risorse destinate a remunerare anche altri istituti, a beneficio di altri dipendenti comunali e di alcuni degli stessi riqualificati cui veniva riconosciuta, oltre al superiore inquadramento giuridico, un’ulteriore fascia economica.
Nel caso in esame la modifica della pianta organica, con la previsione dei n. 6 nuovi posti di D3 giuridico, è avvenuta, infatti, solo con delibera giuntale n. 129 del 05.09.2006, approvata successivamente alla delibera n. 56 dell’11.04.2006, ed alla convalida della riqualificazione del Nucleo di valutazione dell’11.05.2006, nonché alla determina dirigenziale n. 16 del 17.05.2006.
Con la delibera n. 56/2006, la Giunta comunale non ha provveduto a modificare l’assetto della pianta organica dell’ente delineata dalla delibera 209/2000 ma si è limitata a disporre la soppressione, con effetti differiti al termine della procedura di riqualificazione, dei posti vacanti (che, come evidenziato dalla tabella allegata alla stessa delibera, erano quelli di categoria C). Si condivide sul punto quanto rappresentato dalla Procura regionale che non corrisponde al vero, pertanto, quanto affermato nelle proprie deduzioni dai convenuti circa la previsione delle nuove posizioni funzionali già con la delibera n. 56/2006 .
L’art. 5, comma 7, del D.C.P.M. 15.02.2006, con riguardo ai limiti concernenti la rideterminazione della dotazione organica e le assunzioni a tempo indeterminato, prevedeva, poi, che i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti (come San Vittore Olona) potessero procedere a nuove assunzioni nel limite del 25% delle cessazioni dal servizio verificatesi nel triennio 2004-2006 (esclusa la mobilità). Per prevedere in pianta organica i posti di cui si discute almeno 24 dipendenti avrebbero dovuto cessare dal servizio.
Il passaggio di qualifica è avvenuto, inoltre, in mancanza di una effettiva procedura selettiva, come prescritto, invece, dal richiamato art. 4 del CCNL Enti locali 31.03.1999 e dalle norme che regolano la materia dell’accesso al pubblico impiego, per garantire anche l’accesso ai concorrenti esterni.
Come evidenziato dall’Inquirente dopo che la delibera giuntale n. 56/2006, riconfermando la volontà espressa dall’Amministrazione in sede di contrattazione decentrata di riconoscimento dell’inquadramento giuridico D3 ai dipendenti già collocati in posizione economica D3 (vedasi, in particolare, i verbali del 17.10.2005 e del 03.11.2005), ha disposto la “riclassificazione” dei posti interessati in cat. D3 giuridico, la relativa copertura è avvenuta sulla base della “convalida” ad opera del Nucleo di valutazione, quale risulta dalla sintetica nota 11.05.2006, comunque in violazione di quanto previsto dall’art. 28 Regolamento degli uffici e dei servizi del Comune per la formazione della Commissione esaminatrice.
La progressione giuridica è stata riconosciuta a far data dal 01.01.2006, nonostante la delibera giuntale n. 56 sia datata 11.04.2006 e l’atto di “convalida” (a firma della responsabile dell’Area Amministrativa Affari Generali, sig. R., partecipante alla procedura) sia intervenuto solo il 17.05.2006.
Gli Amministratori in più occasioni hanno ribadito l’assenza di danno e l’utilità conseguita.
Come si evince da tutti gli atti di causa ed in particolare dalla denuncia della Segretaria M.N. e dalla delibera n. 109/2010 il danno all’Ente invece sussiste ed è pari alla differenza tra il compenso spettante alla Cat. D1 e quella spettante alla Cat. D3 giuridica, legato alle maggiori somme indebitamente erogate ai dipendenti sotto forma di salario accessorio e degli oneri riflessi –CPDEL IRAP INAIL INADEL- attinte al Fondo di produttività di cui si è già detto, depurato dai costi ad esso afferenti in relazione ai compensi dei dipendenti promossi (per un costo complessivo, dal 2006 al 2010, di € 121.924,03).
Il Collegio rileva inoltre che, quanto all’utilità conseguita in seguito alla valorizzazione del personale suddetto, solo in sede di audizione personale, come risulta dal relativo verbale, il sindaco B. si è soffermato specificamente su questo aspetto della valorizzazione del personale, limitandosi a rappresentare che tale progetto “ha permesso di recuperare la disponibilità del personale a svolgere, i compiti assegnati dall’Amministrazione e l’ultimazione della fase preliminare all’introduzione del controllo di gestione” senza fornire alcuna prova di questa aumentata produttività; quando invece risulta che gli impiegati promossi hanno continuato a svolgere esattamente le stesse mansioni che svolgevano in precedenza senza aggravio di funzioni e responsabilità.
Da quanto sopra esposto consegue ad avviso del Collegio la responsabilità degli Amministratori e del Segretario comunale per la vicenda in esame, ricorrendo tutti i presupposti per una affermazione di responsabilità: il danno, il rapporto di servizio, il nesso causale, la colpa grave.
In particolare, per quanto attiene al Sindaco B. ed ai componenti della Giunta M., V., R., G. e T., il carattere gravemente colposo del loro comportamento emerge in maniera evidente dalla stessa sequenza degli atti adottati, diretti inequivocabilmente –come emerge dalla nota-denunzia del Comune 23.12.2009 n. 13675 e meglio da quelle successive 16.06.2011 n. 6191 e 24.06.2011 n. 4910– a liberare somme dal fondo di produttività, ponendole a carico del bilancio, con conseguente maggior onere complessivo per l’Ente, ciò che del resto risulta anche dagli atti indicati dalla Procura regionale nell’atto di citazione (cfr. pagg. 4 e 5).
Anche il comportamento del Segretario comunale M. è parimenti connotato da grave colpevolezza, in quanto, presente, tra l’altro, alla seduta dell’11.04.2006 nella quale è stata adottata la più volte richiamata deliberazione di Giunta n. 56, non risulta in alcun modo aver fatto rilevare le illegittimità della decisione in corso di adozione, ed il suo conseguente carattere dannoso, come invece sarebbe stato suo dovere, nell’ambito del rapporto di collaborazione con l’Organo politico i cui contenuti sono delineati dalla consolidata giurisprudenza della Corte dei conti.
Quanto alla sig.ra R.R., il Collegio rileva che –come posto in rilievo nell’atto di citazione– non solo nella sua qualità di Responsabile dell’Area amministrativa ed AA.GG. ha espresso il parere di regolarità tecnica in ordine alla predetta delibera 56 del 2006 ed ha adottato successivamente la determinazione 17.05.2006 n. 36, con cui è stata eseguita la delibera stessa, ma in precedenza in quanto componente della delegazione trattante di parte pubblica a più riprese aveva esaminato la questione della trasformazione in inquadramento giuridico dell’inquadramento economico D3. Anche nei suoi confronti, pertanto, il Collegio ritiene sussistente quella colpa grave che costituisce presupposto per l’affermazione della responsabilità (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Lombardia, sentenza 21.01.2014 n. 9).

dicembre 2013

SEGRETARI COMUNALIProvince, segretari in bilico. Assieme ai dg cesseranno dagli incarichi il 30 settembre. Un emendamento al ddl Delrio contraddice l'intesa con i sindacati sui posti di lavoro.
Sono dei segretari comunali e dei direttori generali delle province assorbite dalle città metropolitane le prime teste che salteranno.

La commissione affari costituzionali della camera ha presentato un emendamento che va in direzione fortemente contraria alle garanzie sul rapporto di lavoro del personale provinciale, sulle quali si era sperticato il ministro Graziano Delrio, appoggiandosi a un accordo con i sindacati, caratterizzato dalla particolarità di essere stato stipulato escludendo proprio l'Upi, cioè le province.
E gli effetti cominciano a vedersi.
L'emendamento all'articolo 10 dell'attuale testo del ddl Delrio prevede che «il segretario provinciale e il direttore della provincia, in carica alla data di entrata in vigore della presente legge, cessano in ogni caso dai rispettivi incarichi alla data del 30.09.2014».
Per i segretari non si tratta necessariamente della perdita del posto di lavoro, ma si apre la possibilità di una loro messa a disposizione della struttura operante presso il Viminale e dell'apertura di un percorso, comunque complicato, di ricerca di nuovi incarichi. Le sedi vacanti negli enti locali non mancano, ma il rischio di un «passo indietro» per i segretari è evidente.
Per quanto concerne i direttori generali, si tratta di incarichi necessariamente a tempo determinato, sicché la scadenza è in qualche modo connaturata alla tipologia stessa del lavoro svolto. Di certo, tuttavia, la legge interviene nel troncare quei rapporti che si sarebbero potuti prolungare anche fino al 2015.
Ma anche per il restante personale provinciale non ci sono buone notizie. L'emendamento prevede che i dipendenti della provincia soppressa mantiene la posizione giuridica ed economica in godimento all'atto del trasferimento alla città metropolitana, con riferimento alle voci fisse e continuative, compresa l'anzianità di servizio maturata.
Non viene confermata, invece, la retribuzione variabile, legata al risultato, sebbene la contrattazione collettiva preveda la fissazione di specifici fondi a finanziarla. L'emendamento impone alle città metropolitane di riorganizzare i servizi entro sei mesi dal trasferimento del personale, modificando il trattamento accessorio «in relazione al nuovo assetto organizzativo».
La norma suscita non poche perplessità, in quanto la città metropolitana ha ben poco da riorganizzare, visto che subentra in tutto e per tutto nelle funzioni provinciali, sicché gli assetti organizzativi non possono cambiare di molto.
Sembra chiaro il messaggio: acclarato, come ha spiegato la Corte dei conti, che in effetti dal riordino delle province non deriveranno risparmi, l'unico sistema per dimostrare di contenere la spesa è agire sul costo del personale.
La revisione organizzativa è il presupposto per consentire alle città metropolitane di agire esattamente su questa leva, contando sul fatto che il sindaco metropolitano sarà il sindaco del capoluogo, un soggetto che potrebbe non avere particolari remore nel rivedere al ribasso i costi.
Inoltre, l'emendamento lancia anche un segnale rispetto al trattamento del personale provinciale che sarà trasferito dalle province «svuotate» verso altri enti, i quali potranno ancora a maggior ragione incidere negativamente sul trattamento economico dei dipendenti provinciali, i quali, dunque, verosimilmente saranno lo strumento per il contenimento di costi che, in altro modo, la riforma non riesce a garantire (articolo ItaliaOggi del 13.12.2013).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Relazione del responsabile della prevenzione della corruzione - chiarimenti (12.12.2013 - link a www.funzionepubblica.gov.it).

novembre 2013

SEGRETARI COMUNALI: La responsabilità del segretario comunale in caso di danni erariali accertati dalla Corte dei Conti.
Il Giudice contabile può, e anzi deve, considerare incidenter tantum eventuali corresponsabilità di soggetti che non sono parti del giudizio, ai fini della quantificazione del danno concretamente attribuibile ai soggetti chiamati in giudizio. Invero, l’art. 1, comma 1-quater, della legge n. 20/1994, introdotto dall’art. 3 del d.l. n. 543/1996 convertito dalla legge n. 639/1996, stabilisce infatti: “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”.
E nella fattispecie, vanno peraltro anche considerate le presumibili carenze nell’assistenza giuridica fornita agli amministratori comunali, nella vicenda in esame, dal segretario comunale.
Sul punto, va rilevato che all’epoca dei fatti in questione le funzioni del segretario comunale erano disciplinate, in modo non organico, dal testo unico approvato con r.d. n. 383/1934 e dal regolamento approvato con r.d. n. 297/1911, ma anche da altre disposizioni legislative e regolamentari.
Sulla base dell’art. 59 del r.d. n. 297/1911 (il segretario “assiste alle sedute della giunta, ha voto consultivo circa la legalità di ogni proposta e deliberazione e redige il verbale dell’adunanza”) e dell’art. 81 dello stesso r.d. (“il segretario è responsabile degli adempimenti di legge spettanti all’ufficio comunale, e della esecuzione delle deliberazioni del Consiglio e della Giunta, in conformità delle disposizioni del sindaco”), veniva comunque pacificamente riconosciuta al segretario comunale anche un’importante attività di “consulenza tecnico-giuridica”, che nella fattispecie non risulta in effetti convenientemente assicurata.
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Nel caso di compartecipazione di più soggetti a un'unica vicenda dannosa per un’amministrazione pubblica, la giurisprudenza di gran lunga prevalente esclude una responsabilità cumulativa unitaria e pertanto un litisconsorzio necessario in applicazione dell'art. 102 c.p.c. (ex plurimis: SS.RR. n. 13/QM/2003, Prima Sezione n. 101/2005, Seconda Sezione n. 361/2005, Terza Sezione n. 16/2007, Appello Sicilia n. 126/2010 etc.).
Peraltro il Giudice può, e anzi deve, considerare incidenter tantum eventuali corresponsabilità di soggetti che non sono parti del giudizio, ai fini della quantificazione del danno concretamente attribuibile ai soggetti chiamati in giudizio. L’art. 1, comma 1-quater, della legge n. 20/1994, introdotto dall’art. 3 del d.l. n. 543/1996 convertito dalla legge n. 639/1996, stabilisce infatti: “se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso”.
Nella fattispecie, la Sezione molisana ha già considerato le possibili corresponsabilità di due assessori, addebitando al sig. F.R. solo la terza parte del danno accertato (e riducendo altresì ulteriormente del 10% l’importo della sua quota di danno).
Ad avviso del Collegio, vanno peraltro anche considerate le presumibili carenze nell’assistenza giuridica fornita agli amministratori comunali, nella vicenda in esame, dal segretario comunale.
Sul punto, va rilevato che all’epoca dei fatti in questione le funzioni del segretario comunale erano disciplinate, in modo non organico, dal testo unico approvato con r.d. n. 383/1934 e dal regolamento approvato con r.d. n. 297/1911, ma anche da altre disposizioni legislative e regolamentari. Sulla base dell’art. 59 del r.d. n. 297/1911 (il segretario “assiste alle sedute della giunta, ha voto consultivo circa la legalità di ogni proposta e deliberazione e redige il verbale dell’adunanza”) e dell’art. 81 dello stesso r.d. (“il segretario è responsabile degli adempimenti di legge spettanti all’ufficio comunale, e della esecuzione delle deliberazioni del Consiglio e della Giunta, in conformità delle disposizioni del sindaco”), veniva comunque pacificamente riconosciuta al segretario comunale anche un’importante attività di “consulenza tecnico-giuridica”, che nella fattispecie non risulta in effetti convenientemente assicurata.
Va poi anche considerata, come ulteriore concausa nella produzione del danno o almeno ai fini di una più congrua applicazione del potere riduttivo dell’addebito previsto dagli artt. 52 del r.d. n. 1214/1934 e 1 della legge n. 20/1994, l’approvazione senza rilievi della deliberazione n. 165/1980 da parte del Comitato Regionale di Controllo, cui l’art. 59 della legge n. 62/1953 attribuiva il “controllo di legittimità” delle deliberazioni comunali (Corte dei Conti, Sez. II giurisdiz. centrale d'appello, sentenza 22.11.2013 n. 716).

SEGRETARI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO: Il segretario comunale non deve esimersi dal controllare l'operato dei vari uffici.
Ciò che radica la responsabilità (anche) del segretario comunale (circa il fatto che la dirigente non aveva provveduto ad iscrivere a ruolo le contravvenzioni del c.d.s. con la conseguente perdita del credito erariale) non è certo il non avere controllato minuziosamente l’attività della responsabile d'area, adempimento che non poteva essergli richiesto, ma il fatto di non avere mai effettuato dei controlli, sia pure a campione, di essersi del tutto disinteressato dell’andamento di quel settore di attività amministrativa, sino alla scoperta dei fatti, consentendo che per un lunghissimo periodo di tempo un adempimento fondamentale, come quello dell’iscrizione a ruolo delle somme dovute a seguito di verbali non pagati, fosse pretermesso, ignorando, così, un fenomeno di dimensioni assolutamente abnormi, che una corretta attività di vigilanza avrebbe sicuramente individuato per tempo.
Le conseguenze della mancata iscrizione a ruolo delle contravvenzioni, infatti, non possono non ricadere anche sul segretario comunale V., il quale, in assenza della figura del responsabile dell’Area Vigilanza, nominato nella persona del dott. N. con determina n. 14/2007 del Commissario straordinario, ha omesso, come esposto, sia l’attività di vigilanza che l’adozione di atti surrogatori per evitare che le contravvenzioni cadessero in prescrizione; tale doverosa attività, tenuto conto del regolamento comunale, non comporta certamente alcuna dipendenza gerarchica del Corpo di Polizia Municipale dalla sua figura.
In effetti, ciò che, ad avviso del Collegio, radica la responsabilità del V. non è certo il non avere controllato minuziosamente l’attività della N.V., adempimento che non poteva essergli richiesto, ma il fatto di non avere mai effettuato dei controlli, sia pure a campione, di essersi del tutto disinteressato dell’andamento di quel settore di attività amministrativa, sino alla scoperta dei fatti, consentendo che per un lunghissimo periodo di tempo un adempimento fondamentale, come quello dell’iscrizione a ruolo delle somme dovute a seguito di verbali non pagati, fosse pretermesso, ignorando, così, un fenomeno di dimensioni assolutamente abnormi, che una corretta attività di vigilanza avrebbe sicuramente individuato per tempo (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. d'appello Siciliana, sentenza 05.11.2013 n. 309).

ottobre 2013

SEGRETARI COMUNALIIl badge per il segretario non è più un tabù.
Nonostante l'orario di lavoro del segretario comunale non preveda alcuna quantificazione di tale prestazione fondandosi, come noto, su un sistema di «autoresponsabilizzazione» del segretario stesso, non è preclusa all'amministrazione comunale la possibilità di dotarsi di un sistema di rilevazione delle sue presenze e assenze, al solo fine della redazione della valutazione annuale, dell'erogazione della retribuzione di risultato e della gestione delle ferie o delle malattie.

È quanto ha precisato l'Aran nel recente parere 24.10.2013 n. 34/2013, con cui fa luce sulla possibilità per un comune di dotare il proprio segretario di un tesserino magnetico per la rilevazione delle sue presenze e assenze.
Secondo la disciplina contrattuale prevista dall'articolo 19 del Ccnl, che sostanzialmente ricalca le norme previste per la dirigenza del comparto regioni e autonomie locali, per il segretario comunale non è prevista alcuna quantificazione complessiva dell'orario di lavoro, neppure attraverso la sola definizione di un limite massimo di durata delle prestazioni lavorative dovute. Spetta, invece, al segretario l'organizzazione complessiva del proprio tempo di lavoro, in modo da assicurare il completo soddisfacimento dei compiti affidati e degli obiettivi assegnati.
Pertanto, adottando una linea di pensiero sostanzialmente analoga a quella per la dirigenza, l'Aran ammette che se il nuovo sistema è basato su una sorta di «autoresponsabilizzazione» del segretario nell'organizzazione del proprio orario di lavoro, l'ente locale può sempre assumere iniziative per l'adozione di sistemi di rilevazione e accertamento delle presenze e delle assenze del segretario. Un sistema che sarà poi utile ai fini della valutazione annuale del segretario, dell'erogazione della retribuzione di risultato nonché per la gestione degli altri istituti connessi al rapporto di lavoro, quali, per esempio, le ferie e la malattia.
In pratica, ciò che non è ammesso è che l'ente utilizzi la rilevazione automatica per fini diversi da quella del semplice accertamento delle presenze e delle assenze. Ovvero, che la «strisciata» del badge da parte del segretario possa essere rilevante ai fini della «quantità oraria» delle prestazioni giornaliere. Possibilità espressamente preclusa dalla norma contrattuale sopra rilevata che non prevede per i segretari alcuna quantificazione dell'orario di lavoro dovuto settimanalmente (articolo ItaliaOggi del 15.11.2013).

SEGRETARI COMUNALIDirigenza ai segretari senza nuovi costi.
Con la sentenza 17.10.2013, il Tribunale civile di Roma ha riconosciuto l'appartenenza dei segretari comunali e provinciali alla dirigenza della Pubblica amministrazione, una questione che da tempo interessa la categoria.
Sulla vicenda sono già apparse le prime repliche dell'Aran (si veda l'articolo pubblicato sul Sole 24 Ore del 29 ottobre), che alludono a pesanti conseguenze finanziarie e meritano qualche ulteriore considerazione.
La decisione trae origine dal ricorso presentato dall'Unione nazionale dei segretari comunali e provinciali (il sindacato più rappresentativo della categoria) che si era vista esclusa dalla negoziazione per il rinnovo del Ccnl di categoria per il quadriennio 2006-2009. Il Tribunale ha confermato la tesi del sindacato, in base a un'ampia serie di indici normativi, a partire dalle stesse procedure di selezione dei segretari tramite concorso pubblico, con l'acquisizione di un'abilitazione concessa dalla «Scuola superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione».
L'aspetto principale che è preso in considerazione, però, attiene alle funzioni esercitate in base al Testo unico e ad altre fonti più recenti (legge anticorruzione). Nella dettagliata ricostruzione normativa, il giudice dimostra che al segretario è stato affidato un ruolo sempre più rilevante di coordinamento dei dirigenti e di garanzia di «buon andamento», per un'amministrazione efficiente, trasparente e vicina al cittadino: un ruolo che richiede evidentemente un'adeguata qualificazione professionale e una collocazione apicale all'interno della struttura.
Appare chiara, quindi, l'intenzione del legislatore di assimilare la figura professionale dei segretari alla dirigenza della Pa, anche se in un'area autonoma di contrattazione.
Alle disposizioni normative sopra indicate (che la sentenza definisce «precise» e «inequivocabili») si aggiunge la disciplina contrattuale, anch'essa significativa, applicabile in caso di mobilità tra pubbliche amministrazioni: sarebbe quanto meno illogico che il segretario, se accedesse alla mobilità, lo facesse da dirigente, senza esserlo. Non appaiono peraltro condivisibili i timori dell'Aran sugli effetti della sentenza, a meno di voler rimettere in discussione la regolarità delle procedure finora seguite e degli atti adottati.
È incomprensibile, inoltre, la considerazione che l'inquadramento dei segretari all'interno della classe dirigenziale della Pa possa produrre un aumento di spesa, perché in realtà la loro retribuzione resta quella prevista contrattualmente. La sentenza non introduce alcuna novità neppure con riferimento all'istituto del «galleggiamento» che consente al segretario, indipendentemente dalla sua categoria di appartenenza, di avere un trattamento economico non inferiore al dirigente che lo stesso coordina: questo istituto, riguardando solo la retribuzione di posizione, è da sempre pacificamente applicato anche nei piccoli Comuni, naturalmente con riferimento non ai dirigenti ma ai responsabili titolari di posizione organizzativa.
Dalla sentenza non deriva dunque alcuna spesa a carico della finanza pubblica.
Al contrario, il giudice si è basato proprio sull'ordinamento già esistente (normativo e contrattuale). La sentenza serve semmai ad aiutare i segretari a svolgere il loro ruolo in modo proficuo per gli enti e per le comunità locali (articolo Il Sole 24 Ore del 04.11.2013).

SEGRETARI COMUNALI: Segretari locali come i dirigenti. Tribunale di Roma. Sentenza sull'inquadramento.
I segretari comunali e provinciali sono «equiparati» ai dirigenti.
Lo dice a chiare lettere la sentenza 17.10.2013 della I Sez. Lavoro del Tribunale di Roma, con una decisione che è nata per dirimere una controversia fra l'agenzia negoziale delle pubbliche amministrazioni e il sindacato di settore (l'Unione nazionale segretari) ma che per farlo affronta la natura stessa del ruolo della categoria; e afferma, appunto, che le leggi in vigore mostrano «l'intenzione evidente di equiparare e assimilare la figura professionale dei segretari a quella dei dipendenti con inquadramento dirigenziale, pur mantenendo la distinzione dei due profili».
Quasi scontato il ricorso in appello dell'amministrazione centrale, che ha finora sempre contrastato l'idea di attribuire ai segretari uno "status" che farebbe entrare nella dirigenza pubblica almeno altre 6mila persone: con conseguenze da verificare.
Il dibattito nasce su un terreno squisitamente sindacale, legato al fatto che l'Unione dei segretari era stata esclusa dai tavoli per i contratti 2006-2009 in quanto ritenuta «non rappresentativa», dal momento che i calcoli sui parametri da superare per poter negoziare (raccogliere almeno il 5% di iscritti a sindacati) erano stati condotti sull'intero comparto «Regioni-enti locali»: una platea da oltre 500mila persone, in cui i 6mila segretari pesano ovviamente troppo poco per ottenere i requisiti di rappresentatività.
L'Unione, anche sulla base delle prassi seguite prima dell'arrivo di Renato Brunetta al ministero della Pa, ha contestato questa lettura, rivendicando di essere la sigla ampiamente maggioritaria nella categoria. La battaglia è scoppiata nel 2009 (e riguardava i bienni fin dal 2006 per il ritardo cronico con cui si rinnovavano i contratti pubblici prima del blocco), ed è sfociata prima in un'ordinanza (febbraio 2011) e poi nella sentenza del Tribunale di Roma.
Tutto qui? Per Alfredo Ricciardi, segretario nazionale dell'Unione, la sentenza «riconosce che i segretari sono una categoria autonoma di rango dirigenziale», ma non ha conseguenze sull'ordinamento perché «le regole di fatto già riconoscono questo ruolo ai segretari, che infatti per esempio non hanno l'orario di lavoro a 36 ore e lo straordinario».
Diversi, però, i timori dell'amministrazione, dove si teme per esempio che la pronuncia possa alimentare richieste di adeguamenti da parte dei segretari dei piccoli Comuni, dove non esistono dirigenti e quindi non si applica il «galleggiamento» che equipara la retribuzione del segretario a quella del dirigente di vetta; oppure che, sentenza alla mano, i segretari che migrano in mobilità verso altre Pubbliche amministrazioni possano pretendere in automatico l'inquadramento dirigenziale
(articolo Il Sole 24 Ore del 29.10.2013).

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Va condannato, per danno erariale, il responsabile del servizio finanziario per aver liquidato al Segretario Comunale il compenso in qualità di Presidente del Nucleo di Valutazione.
L’art. 41, comma 6, del CCNL del 16/05/2001 stabilisce il principio di onnicomprensività della retribuzione di posizione del Segretario comunale, a corredo del quale è prevista –altresì– la possibilità di riconoscere una maggiorazione di detto emolumento, che con il contratto integrativo stipulato il 21/12/2003 è stata fissata fino ad un massimo del 50%, in ragione della riscontrata presenza di condizioni di natura soggettiva ed oggettiva, indicate nel medesimo accordo.
Tra dette condizioni rientra anche la partecipazione al Nucleo di valutazione e, già nell’agosto del 2003, l’ARAN –in risposta a specifico quesito– indicava chiaramente che è ammissibile una remunerazione separata (e aggiuntiva) per tale attività soltanto qualora essa si collochi al di fuori delle competenze ordinarie del segretario, altrimenti la stessa può solo concorrere al riconoscimento della maggiorazione di cui sopra.
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Va posto quindi –doverosamente- l’accento sulla qualifica dirigenziale rivestita dal responsabile del servizio finanziario, in relazione alla quale s’impongono requisiti di professionalità e conoscenza che la stabile giurisprudenza di questa Corte reputa non legittimino alcuna forma di ignorantia legis, men che mai nel settore di specifica competenza.
Nel caso di specie, non può ammettersi che il responsabile dell’ufficio finanziario di un Comune non abbia piena cognizione e padronanza delle norme che regolano la corresponsione dei trattamenti economici dei dipendenti e del segretario comunale, così come non è ammissibile che non faccia uso della propria autonomia decisionale per svolgere un’istruttoria pur minima rispetto alla richiesta di un compenso aggiuntivo, ovvero non ritenga di poter/dover interloquire formalmente sulla questione con il segretario comunale richiedente.
A ben vedere la situazione del segretario comunale era assolutamente chiara: rivestendo di diritto il ruolo di Presidente del Nucleo di valutazione e beneficiando –nel periodo contestato– della maggiorazione massima della retribuzione di posizione, a nessun titolo ed in alcuna forma era possibile riconoscerle un ulteriore remunerazione per quell’incarico.
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Con atto di citazione depositato in data 11/05/2011, la Procura Regionale ha convenuto in giudizio il sig. D.C.F., per sentirlo condannare –in qualità di Responsabile del Servizio finanziario del Comune di Montecorvino Pugliano– al pagamento della somma di € 5.400,00, a titolo di danno erariale cagionato all’amministrazione comunale, in relazione alla corresponsione in favore del Segretario comunale p.t. (B.G.), di un compenso aggiuntivo, nel triennio 2003/2006, per il suo incarico di Presidente del Nucleo di valutazione.
...
Nel merito, la condotta del convenuto si palesa gravemente colposa, per un duplice ordine profili, oggettivi e soggettivi.
Innanzitutto è importante ribadire –anche in questa vicenda– come il quadro normativo, ermeneutico ed applicativo di riferimento sia sostanzialmente chiaro ed intellegibile nei suoi contenuti. L’art. 41, comma 6, del CCNL del 16/05/2001 stabilisce, infatti, il principio di onnicomprensività della retribuzione di posizione del Segretario comunale, a corredo del quale è prevista –altresì– la possibilità di riconoscere una maggiorazione di detto emolumento, che con il contratto integrativo stipulato il 21/12/2003 è stata fissata fino ad un massimo del 50%, in ragione della riscontrata presenza di condizioni di natura soggettiva ed oggettiva, indicate nel medesimo accordo. Tra dette condizioni rientra anche la partecipazione al Nucleo di valutazione e, già nell’agosto del 2003, l’ARAN –in risposta a specifico quesito– indicava chiaramente che è ammissibile una remunerazione separata (e aggiuntiva) per tale attività soltanto qualora essa si collochi al di fuori delle competenze ordinarie del segretario, altrimenti la stessa può solo concorrere al riconoscimento della maggiorazione di cui sopra.
Nel descritto contesto, il Regolamento, approvato dal Comune di Montecorvino Pugliano nel 2002 per disciplinare l’istituzione e il funzionamento dei servizi di controllo interno e, in particolare, del Nucleo di valutazione, prevede –all’art. 6, comma 3– che detto organo “...è un collegio composto dal Segretario comunale, che lo presiede e da n° 2 membri esperti esterni di provata qualificazione...”. Come rilevato dal Requirente, il tenore di questa disposizione non lascia spazio a dubbi circa il fatto che la presidenza del Nucleo sia attribuita al segretario comunale di diritto, ovverosia senz’altro ratione officii, non trovando pertanto alcun riscontro gli assunti difensivi secondo i quali, al contrario, la dott.ssa G. avrebbe ricevuto quell’incarico per specifiche competenze amministrative, non menzionate (né richieste) nella norma.
Altro dato pacifico nella fattispecie all’esame, è la percezione da parte di costei –nel periodo considerato– della misura massima della retribuzione di posizione, nonché di un compenso separato per l’espletamento delle funzioni di Direttore generale dell’ente.
A fronte dei summenzionati elementi fattuali e giuridici, va posto quindi –doverosamente- l’accento sulla qualifica dirigenziale rivestita dal D.C., in relazione alla quale s’impongono requisiti di professionalità e conoscenza che la stabile giurisprudenza di questa Corte reputa non legittimino alcuna forma di ignorantia legis, men che mai nel settore di specifica competenza. Nel caso di specie, non può ammettersi che il responsabile dell’ufficio finanziario di un Comune non abbia piena cognizione e padronanza delle norme che regolano la corresponsione dei trattamenti economici dei dipendenti e del segretario comunale, così come non è ammissibile che non faccia uso della propria autonomia decisionale per svolgere un’istruttoria pur minima rispetto alla richiesta di un compenso aggiuntivo, ovvero non ritenga di poter/dover interloquire formalmente sulla questione con il segretario comunale richiedente.
A ben vedere la situazione della dott.ssa G. era assolutamente chiara: rivestendo ella di diritto il ruolo di Presidente del Nucleo di valutazione e beneficiando –nel periodo contestato– della maggiorazione massima della retribuzione di posizione, a nessun titolo ed in alcuna forma era possibile riconoscerle un ulteriore remunerazione per quell’incarico. In proposito –diversamente da quanto dedotto dalla difesa del convenuto- si palesa corretto e conferente il richiamo, operato dalla Procura, alla sentenza di questa Sezione n. 1775/2010, in cui detta affermazione è suffragata da ampie argomentazioni, pienamente condivise dall’odierno Collegio giudicante.
Nei descritti termini va accolta, altresì, l’identificazione del danno erariale nell’intero ammontare delle somme conferite. Come osservato più volte da questa Corte, infatti, in fattispecie come queste non può trovare ingresso il principio della compensatio lucri cum damno, con cui è possibile dare rilievo ai risultati comunque conseguiti dall’organo contestato nell’interesse della comunità amministrata: il vizio che colpisce la struttura e/o i poteri di un organo pubblico, infatti, fa sì che gli oneri finanziari da questo generati siano completamente e irrimediabilmente contra legem, e perciò costituiscano integralmente danno erariale, restando così preclusa qualsivoglia operazione compensativa.
Anche su questo punto, dunque, gli assunti difensivi vanno respinti
(Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Campania, sentenza 11.10.2013 n. 1347).

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Termine di prescrizione del diritto al pagamento delle ferie non godute.
Il Consiglio di Stato, Sez. V, nella sentenza 01.10.2013 n. 4878, si occupa del compenso per ferie non godute da parte di un Segretario comunale negli anni 1982-1987; in particolare, del termine prescrizionale del diritto all'ottenimento del pagamento sostitutivo.
Il giudice di primo grado aveva respinto la richiesta dell'interessato, in quanto (nonostante avesse dimostrato la non fruizione delle ferie) non aveva intentato l'azione entro il termine di cinque anni dalla maturazione del credito.
In sede di gravame, invece, viene riformata la pronuncia, per le seguenti motivazioni: "Il prestatore che non abbia goduto delle ferie per esigenze di servizio ha diritto al compenso sostitutivo; e il credito relativo, avendo natura non retributiva ma risarcitoria, ha termine di prescrizione decennale (v. C.d.S., Sez. V, 22.10.2007, n. 5531; 19.10.2009, n. 6415)".
Nella fattispecie, poi, il deducente aveva anche interrotto (con nota scritta) il precitato termine decennale di prescrizione (tratto da www.publika.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

settembre 2013

PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Personale degli enti locali. Compiti del segretario comunale e rapporto con le P.O. in Comuni privi di figure dirigenziali.
Ai sensi dell'art. 97, comma 4, lett. d), del d.lgs. 267/2000, il segretario comunale, anche se chiamato a sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e a coordinarne le relative attività, non può di norma espletare compiti ordinariamente rimessi alla struttura burocratica in senso proprio dell'ente locale, sostituendosi ai dirigenti, salve eventuali ipotesi eccezionali di assenza, nei ruoli dell'ente locale, di dirigenti o di altri funzionari in grado di espletarne i compiti.
Il Comune ha chiesto un parere in ordine ad alcune problematiche concernenti il rapporto intercorrente, nei comuni privi di figure dirigenziali, tra il segretario comunale e i titolari di posizione organizzativa. In particolare, l'Ente si è posto la questione se tra i compiti del segretario rientri la funzione di controllo preventivo sugli atti, ovvero il potere di sostituirsi al 'dirigente' (P.O.) nell'espletamento di compiti istituzionali, approvazione di determinazioni, scelte operative, anche attraverso l'avocazione a sé e la sospensione degli atti nel loro percorso amministrativo.
Preliminarmente si osserva che esula dalle competenze dello scrivente Ufficio entrare nel merito delle singole situazioni prospettate dagli enti e dirimere eventuali questioni controverse insorte tra diversi uffici delle amministrazioni locali, dovendo limitarsi ad esaminare le fattispecie in termini generali, nell'ambito della collaborazione giuridico amministrativa rivolta agli enti locali.
Premesso un tanto, si rinvia innanzitutto alle norme regolamentari di organizzazione adottate dall'Amministrazione per definire competenze e ruoli dei singoli soggetti che operano all'interno della medesima, nell'intesa che dette norme risultino in armonia con i principi dettati dall'ordinamento vigente, sia in materia di organizzazione, che con riferimento ai profili delle rispettive competenze.
Si ritiene utile, a tal proposito, illustrare di seguito, in linea generale, l'orientamento giurisprudenziale formatosi in ordine alla figura del segretario comunale ed ai suoi compiti specifici.
Come rilevato dal giudice amministrativo
[1], ai sensi dell'art. 97, comma 4, lett. d), del d.lgs. n. 267/2000, il segretario comunale, anche se chiamato a sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e a coordinarne le relative attività, non può di norma espletare compiti ordinariamente rimessi alla struttura burocratica in senso proprio dell'ente locale, sostituendosi ai dirigenti, salve eventuali ipotesi eccezionali di assenza, nei ruoli dell'ente locale, di dirigenti o di altri funzionari in grado di espletarne i compiti.
Si è altresì sottolineato che al segretario comunale non sono affidati, di norma, compiti di amministrazione c.d. attiva, limitandosi egli a sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e a coordinarne l'attività. Tale attribuzione di competenze nettamente separate risulta però per ovvie ragioni temperata nei comuni di minori dimensioni demografiche, generalmente privi di personale dirigenziale. Infatti, l'art. 109 del T.U.E.L. dispone che, nei comuni privi di dirigenti, le funzioni dirigenziali possono essere attribuite ai responsabili degli uffici oppure demandate al segretario comunale, in applicazione dell'art. 97, comma 4, lett. d), del medesimo testo unico, a mente del quale il segretario comunale esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco. In tal caso legittimamente la responsabilità operativa di determinate aree può essere attribuita al segretario comunale, che risulta competente ad adottare i relativi provvedimenti ad efficacia esterna.
[2]
Si è precisato, inoltre, che l'art. 97 richiamato è una disposizione aperta, che permette di attribuire al segretario comunale altri compiti particolari, oltre a quelli contemplati espressamente nello stesso enunciato, in conformità alle prescrizioni statutarie e regolamentari dell'ente, le quali possono prevedere che il segretario sia investito di funzioni gestionali, rientranti nelle prerogative dirigenziali, purché queste siano circoscritte e l'affidamento non sia teso a stravolgere l'assetto ordinamentale complessivo dell'ente
[3].
La Suprema Corte
[4] si è pronunciata espressamente sull'illegittimità della sostituzione operata dal segretario comunale nei confronti di un atto rientrante nella sfera di attribuzione di un dipendente, cui pacificamente, secondo conformi previsioni di legge, erano state attribuite funzioni dirigenziali, benché risultasse privo della relativa qualifica. In tale circostanza, si è rimarcato come, nel d.lgs. n. 267/2000, i compiti propri del segretario comunale siano definiti, in linea generale, quali 'compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente, in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti'.
Si è poi specificato che il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività. Quanto alle attribuzioni dei dirigenti -continua la Suprema Corte- la legge ribadisce il principio fondamentale di separazione tra poteri di indirizzo e controllo politico amministrativo da un lato, e di gestione dall'altro, ed in questa prospettiva assegna ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti, imponendo a questi ultimi di uniformarsi al principio anzidetto (art. 107 TUEL). Pertanto, il legislatore attribuisce ai dirigenti ogni compito non riconducibile, in modo espresso, alle funzioni di indirizzo e controllo politico amministrativo o non rientrante tra le funzioni del segretario e del direttore generale.
Particolare rilievo -sottolinea la Corte di Cassazione- nella ricostruzione delle funzioni dirigenziali, assumono, infine, le previsioni circa l'inderogabilità delle attribuzioni dei dirigenti (se non per espressa e specifica previsione di legge) e la diretta ed esclusiva responsabilità dei medesimi, in relazione agli obiettivi dell'ente, alla correttezza amministrativa, alla efficienza e ai risultati della gestione.
Pertanto, l'attribuzione legislativa al segretario comunale di compiti di sovrintendenza e di coordinamento dell'attività del dirigente non può essere intesa, per ragioni di coerenza sistematica, nel senso che tali compiti implichino un potere di sostituzione del dirigente medesimo. Un siffatto potere, da un lato comporterebbe deroga alle attribuzioni di quest'ultimo, in contrasto con l'esplicito limite che la legge prevede in proposito, dall'altro determinerebbe violazione della regola di diretta responsabilità del dirigente rispetto all'atto di esercizio di una funzione specificamente attribuitagli.
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[1] Cfr. TAR Piemonte, Torino, sez. II, sentenza n. 2739 del 04.11.2008.
[2] Cfr. Cons. di Stato, sez. IV,. sentenza n.4858 del 2006.
[3] Cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sentenza n. 715 del 2005.
[4] Cfr. Cassazione civile, sez. lav., sentenza n. 13708 del 2007
(13.09.2013 -
link a www.regione.fvg.it).

luglio 2013

ENTI LOCALI - SEGRETARI COMUNALISegretari, i costi non si dividono. Delibera Corte conti sulle convenzioni.
Le spese del personale relative al segretario comunale che opera anche in altri comuni in convenzione, devono essere classificate per intero nel bilancio dell'ente e non in quota parte. Infatti, il rapporto di servizio del segretario che presta la sua opera anche presso un ente diverso da quello di assegnazione principale rimane, sotto il profilo del rapporto organico, in capo al comune capofila e l'inscindibilità del rapporto stesso non consente di considerare la spesa per il dipendente solo per una quota parte.

È quanto ha affermato la sezione delle autonomie della Corte dei conti, nella deliberazione 26.07.2013 n. 17, facendo chiarezza su un aspetto delle disposizioni previste dall'articolo 76, comma 6, del dl n. 112/2008, in materia di rapporto tra spesa del personale e quella corrente.
La vicenda. Il comune di Terranova del Pollino ha in regime di convenzione con altri due enti il servizio del segretario comunale. Essendo comune capofila, anticipa per il predetto servizio l'intero onere finanziario, comprensivo di contributi fiscali e previdenziali, mentre gli altri due enti versano mensilmente a quest'ultimo la propria quota, a scadenze diverse.
Il comune afferma che le quote di rimborso provenienti dagli altri due enti andrebbero escluse in bilancio dalla voce «spese di personale», perché legate a prestazioni che il segretario svolge nell'interesse degli altri enti e che le stesse, per i limiti ex dl n. 112/2008, andrebbero considerate solo per la propria quota spettante, mentre le altre dovrebbero rientrare nelle spese per prestazioni di servizi.
La decisione. Per la Corte, anche se non esiste una disposizione attuale che indichi quali siano le componenti dell'aggregato spesa di personale per il vincolo che fa riferimento al rapporto spesa di personale e spesa corrente, si ritiene preferibile non ammettere l'esclusione.
Rafforza questa conclusione l'evidenza che il rapporto di servizio del segretario che presta la sua opera anche presso un ente diverso da quello di assegnazione principale rimane, in capo al comune capofila. Tale inscindibilità, pertanto, non consente di considerare la spesa per il dipendente solo per una quota parte (articolo ItaliaOggi del 31.07.2013).

ENTI LOCALI - SEGRETARI COMUNALIOggetto: sedi vacanti e reggenze a scavalco (Ministero dell'Interno, circolare 08.07.2013 n. 23581 di prot.).

giugno 2013

ENTI LOCALI - SEGRETARI COMUNALI: T. Grandelli e M. Zamberlan, Il trattamento economico del segretario comunale  e provinciale (Risorse Umane, n. 3/2013).

SEGRETARI COMUNALI: Retribuzione di posizione, scontro segretari-Inps
LA CONTESA/ Ancora numerosi i ricorsi sulla valutazione a fini previdenziali delle maggiorazioni alla voce stipendiale.
Lo scontro fra segretari comunali e provinciali e l'Inps sulla maggiorazione della retribuzione di posizione non ha visto ancora la parola fine. Ora anche la giurisprudenza, un tempo a fianco dei segretari, registra alcune sentenze favorevoli all'istituto di previdenza. Ma oggi, forse, i segretari hanno qualche ragione in più.

Così si può riassumere lo stato attuale dell'annosa vicenda che riguarda la valutazione ai fini pensionistici della maggiorazione della retribuzione di posizione prevista dall'articolo 41, comma 4, del Ccnl del 16.05.2001.
I segretari comunali e provinciali sostengono che la maggiorazione abbia la stessa natura della retribuzione di posizione, forti di un parere Aran che va in questa direzione. Concludono, quindi, con la valutazione di entrambe le voci stipendiali in quota «A» della pensione. L'Inps, invece, afferma che i due emolumenti non possono essere considerati omogenei, perché la retribuzione di posizione è fissa e continuativa e il suo importo è stabilito dal Ccnl, mentre, per la maggiorazione, il Ccdi del 22.12.2003 individua condizioni soggettive e oggettive in presenza delle quali l'ente può (e non deve) riconoscere la maggiorazione.
Ovviamente i segretari, pensionati, ricorrono contro i provvedimenti che considerano la maggiorazione in quota «B»: negli anni passati, molte sentenze hanno accolto questi ricorsi. Nonostante questo orientamento giurisprudenziale, l'ex Inpdap (note operative 11/2006 e 23/2011), persevera sulla propria posizione. Ma il vento sembra cambiare, e la Corte dei conti, in sede di appello, sembra riportarsi in linea con l'istituto di previdenza (Sezione III, sentenze 279/2013 e 293/2013).
L'Unione segretari torna alla carica, forte del fatto che, oggi, i segretari sono dipendenti del ministero dell'Interno. E chiedono all'Inps di mettere nero su bianco il motivo per il quale i loro colleghi, dirigenti ministeriali, si vedono valutata in maniera più pesante sia la retribuzione di posizione di parte fissa, sia quella di parte variabile, come pure i dirigenti e i titolari di posizione organizzativa degli enti locali, mentre per i segretari si persiste in un atteggiamento contrario, con una disparità di trattamento.
Anche a questo, l'Inps risponde richiamando la sentenza della Corte dei conti del Piemonte 124/ 2012, in cui si evidenzia la non sovrapponibilità della struttura retributiva dei segretari e delle altre figure dirigenziali, confermata dalla presenza di un comparto di contrattazione ad hoc. L'Unione ha dunque scritto nuovamente all'Inps e al presidente della Corte dei conti, ribattendo, punto per punto, sulle ragioni di una valutazione in quota «A» della maggiorazione. Non resta che attendere i prossimi sviluppi (articolo Il Sole 24 Ore del 24.06.2013).

CONSIGLIERI COMUNALI - APPALTI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Anche il Segretario comunale è responsabile per l'approvazione illegittima di debiti fuori bilancio.
Osserva il Collegio che i lavori oggetto della presente controversia –determinativi del pagamento– non rientravano tra quelli oggetto di appalto e la loro realizzazione era stata decisa in piena autonomia dall’impresa, senza alcun coinvolgimento istituzionale della stazione appaltante o della direzione dei lavori.
Né sussisteva la presenza di apposite riserve negli atti adottati nelle varie fasi di esecuzione dell’appalto.
In altri termini l’impresa aveva deciso autonomamente e contra legem –vista la normativa di settore-, in assenza di richiesta o autorizzazione dell’Amministrazione comunale committente di effettuare lavori che esulavano dall’opus appaltato.
La normativa in tema di opere pubbliche preclude –in via generale– all’appaltatore la possibilità di operare con tali modalità pur, se in ipotesi, al fine di realizzare interventi caratterizzati da intrinseca utilità.
In siffatto modo l’art. 342, comma primo, della legge sui lavori pubblici (all. F) 20.03.1865 n. 2248, applicabile nella specie, impedisce in via generale all’appaltatore di apportare “variazioni o addizioni di sorta al lavoro assunto senza averne ricevuto l’ordine per iscritto dall’ingegnere direttore”, ed in seguito si aggiunge che “mancando una tale approvazione gli appaltatori non possono pretendere alcun aumento di prezzo od indennità per le variazioni od addizioni avvenute, e sono tenuti ad eseguire senza compenso quelle riforme che in conseguenza l’Amministrazione credesse opportuno di ordinare, oltre il risarcimento dei danni recati”.
Nella stessa direzione l’art. 134 del d.P.R. 21.12.1999 n. 554 dispone che “nessuna variazione o addizione al progetto approvato può essere introdotta dall’appaltatore se non è disposta dal direttore dei lavori e preventivamente approvata dalla stazione appaltante nel rispetto delle condizioni e dei limiti indicati dal’art. 25 della legge. Il mancato rispetto di tale disposizione non dà titolo al pagamento dei lavori non autorizzati e comporta la rimessione in pristino, a carico dell’appaltatore, dei lavori e delle opere nella situazione originaria secondo le disposizioni del direttore dei lavori”.
I regimi derogatori che si sono succeduti nel tempo non hanno mai permesso la possibilità di variazioni unilaterali dell’appaltatore, senza che questi ne avesse fatto riserva (sulla necessità di una tempestiva iscrizione di riserva, pena la decadenza del diritto al pagamento per i maggiori costi delle opere eseguite e preclusione anche dell’azione ai sensi dell’art. 2041 c.c.. cfr. Corte Cassazione 12.09.2003 n. 13440) o prescindendo dal coinvolgimento della direzione dei lavori.
Il Giudice di Legittimità ha, pertanto, più volte ribadito che “in materia di appalti l’onere dell’iscrizione nel registro di contabilità (di cui al RD n. 350 del 1895) condiziona la tutelabilità delle pretese dell’appaltatore non accolte dalla committente PA in ordine alle partite di lavoro eseguite".
Vieppiù il Giudice di Legittimità ha statuito che “non è poi esatto che l’appaltatore abbia l’onere di iscrivere la riserva per maggiori compensi pretesi soltanto al momento della scadenza contrattuale prevista …. In quanto dal combinato disposto degli artt. 53 e 54 r.d. n. 350 del 1895… si ricava la regola assoluta ed inderogabile che l’appaltatore che richieda maggiori compensi, rimborsi o indennizzi, per qualsiasi titolo e in relazione a qualsiasi situazione nel corso dell’esecuzione dell’opera, è tenuto a iscrivere nel registro di contabilità la riserva “immediatamente” e quindi contestualmente all’insorgenza e percezione del fatto dannoso. Solo dal registro di contabilità è rilevabile l’incidenza che le varie vicende potranno avere sui costi dell’appalto e per il committente e per l’appaltatore”.
Ove anche, come prospettato dalle parti convenute in ipotesi fossero da considerare opere extracontrattuali, ai sensi dell’art. 344 della l. 20.03.1865 n. 2248 all. F, era necessario un nuovo impegno di spesa ed un autonomo contratto, ad oggetto tipologie di opere e compensi spettanti all’appaltatore, dovendo ricorrere, a pena di nullità ed improduttività di effetti, un atto adottato dall’organo rappresentativo esterno dell’ente, il solo legittimato a stipulare in nome e per conto di esso.
Sicché vi è improponibilità della domanda ex art. 2041 c.c. rivolta all’ente locale per opere e lavori commissionati senza alcun previo impegno di spesa né copertura finanziaria, come disposto dal previgente art. 23, comma 4, del D.L. 66 del 1989 convertito nella legge n. 144 del 1989 (norme più volte modificate ed infine cristallizzate negli artt. 191 e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000, sempre in armonia con il dettato dell’art. 23 D.L. 66/1989). La improponibilità deriva dal fatto che le norme, impositive di sole azioni dirette nei confronti del funzionario deliberante, hanno fatto venir meno la necessaria residualità dell’azione ex art. 2041 c.c. nei riguardi dell’ente locale.
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L’art. 1, comma 1–ter della l. n. 20/1994 dispone che “nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione”.
Pertanto, ribadisce il Collegio, che l’atto dannoso, ossia il riconoscimento del debito fuori bilancio, rientra tra le competenze dell’organo politico (art. 194 d.lgs. 267/2000) e non in quella propria dell’organo tecnico (che in ogni caso è responsabile in quanto proponente).
Nella fattispecie, non si è trattato di ratificare o approvare un atto proprio di altro organo (tecnico), ma di adottare un atto di riconoscimento di debito fuori bilancio, rientrante appieno nella propria sfera di competenza e responsabilità.
L’aver autorizzato l’accollo della spesa risulta, pertanto, decisione poco avveduta e assolutamente antigiuridica e, in ordine al profilo psicologico, va sicuramente affermata la colpa grave sia degli amministratori (rectius dell’apparato politico), sia dei funzionari amministrativi che hanno espresso parere favorevole all’adozione del provvedimento, in quanto la normativa di riferimento era assolutamente intellegibile, non sussistendo i presupposti per riconoscere quanto richiesto (non essendo state avanzate riserve o richieste di alcun genere sui lavori extracontratto per i quali non era stata coinvolta la direzione dei lavori o l’Amministrazione comunale).
Pertanto va affermata la colpa grave degli odierni convenuti in forza dei differenti ruoli rivestiti nell’ambito del Comune e della palese erroneità dell’atto nell’ambito delle rispettive competenze.
Il pagamento di lavori esulanti dal contratto, decisi in piena autonomia dall’impresa senza coinvolgimento dell’Amministrazione in mancanza della richiesta di pagamento durante la loro effettuazione o l’apposizione di riserve, determina una anomala richiesta di pagamento (a distanza di cinque anni dall’ultimo pagamento afferenti al lavori), e tale anomalia non poteva trovare “copertura” attraverso il riconoscimento di un debito fuori bilancio.
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Nel novero dei soggetti che hanno avuto un apporto causale più rilevante nella causazione del danno (pari al 70% dello stesso) va anche ritenuto responsabile il segretario comunale che aveva, ai sensi dell’art. 97 d.Lgs. n. 267/2000, il dovere di esercitare compiti di “assistenza giuridico amministrativa” ed era tenuto a segnalare l’illegittimità di un atto palesemente in contrasto con i principi in tema di contrattualistica pubblica, tanto più che non vi era in atti alcuna controversia, giudiziaria o stragiudiziale, che potesse indurre ad indirizzare verso una decisione (il riconoscimento del debito fuori bilancio) costituente un minor danno a fronte di ipotetici esborsi a seguito della soccombenza in giudizio.

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La Procura contesta agli odierni convenuti di aver espresso voto favorevole –o di aver consentito– alla legittimità del pagamento senza rilevare, nonostante le specifiche competenze istituzionali, l’intervenuta decadenza.
Osserva il Collegio che i lavori oggetto della presente controversia –determinativi del pagamento– non rientravano tra quelli oggetto di appalto e la loro realizzazione era stata decisa in piena autonomia dall’impresa, senza alcun coinvolgimento istituzionale della stazione appaltante o della direzione dei lavori.
Né sussisteva la presenza di apposite riserve negli atti adottati nelle varie fasi di esecuzione dell’appalto.
In altri termini l’impresa aveva deciso autonomamente e contra legem –vista la normativa di settore-, in assenza di richiesta o autorizzazione dell’Amministrazione comunale committente di effettuare lavori che esulavano dall’opus appaltato.
La normativa in tema di opere pubbliche preclude –in via generale– all’appaltatore la possibilità di operare con tali modalità pur, se in ipotesi, al fine di realizzare interventi caratterizzati da intrinseca utilità.
In siffatto modo l’art. 342, comma primo, della legge sui lavori pubblici (all. F) 20.03.1865 n. 2248, applicabile nella specie, impedisce in via generale all’appaltatore di apportare “variazioni o addizioni di sorta al lavoro assunto senza averne ricevuto l’ordine per iscritto dall’ingegnere direttore”, ed in seguito si aggiunge che “mancando una tale approvazione gli appaltatori non possono pretendere alcun aumento di prezzo od indennità per le variazioni od addizioni avvenute, e sono tenuti ad eseguire senza compenso quelle riforme che in conseguenza l’Amministrazione credesse opportuno di ordinare, oltre il risarcimento dei danni recati”.
Nella stessa direzione l’art. 134 del d.P.R. 21.12.1999 n. 554 dispone che “nessuna variazione o addizione al progetto approvato può essere introdotta dall’appaltatore se non è disposta dal direttore dei lavori e preventivamente approvata dalla stazione appaltante nel rispetto delle condizioni e dei limiti indicati dal’art. 25 della legge. Il mancato rispetto di tale disposizione non dà titolo al pagamento dei lavori non autorizzati e comporta la rimessione in pristino, a carico dell’appaltatore, dei lavori e delle opere nella situazione originaria secondo le disposizioni del direttore dei lavori”.
I regimi derogatori che si sono succeduti nel tempo non hanno mai permesso la possibilità di variazioni unilaterali dell’appaltatore, senza che questi ne avesse fatto riserva (sulla necessità di una tempestiva iscrizione di riserva, pena la decadenza del diritto al pagamento per i maggiori costi delle opere eseguite e preclusione anche dell’azione ai sensi dell’art. 2041 c.c.. cfr. Corte Cassazione 12.09.2003 n. 13440) o prescindendo dal coinvolgimento della direzione dei lavori.
Il Giudice di Legittimità ha, pertanto, più volte ribadito che “in materia di appalti l’onere dell’iscrizione nel registro di contabilità (di cui al RD n. 350 del 1895) condiziona la tutelabilità delle pretese dell’appaltatore non accolte dalla committente PA in ordine alle partite di lavoro eseguite": in termini C. Cass. Sez. I 4851/1997.
Vieppiù il Giudice di Legittimità ha statuito che “non è poi esatto che l’appaltatore abbia l’onere di iscrivere la riserva per maggiori compensi pretesi soltanto al momento della scadenza contrattuale prevista …. In quanto dal combinato disposto degli artt. 53 e 54 r.d. n. 350 del 1895… si ricava la regola assoluta ed inderogabile che l’appaltatore che richieda maggiori compensi, rimborsi o indennizzi, per qualsiasi titolo e in relazione a qualsiasi situazione nel corso dell’esecuzione dell’opera, è tenuto a iscrivere nel registro di contabilità la riserva “immediatamente” e quindi contestualmente all’insorgenza e percezione del fatto dannoso. Solo dal registro di contabilità è rilevabile l’incidenza che le varie vicende potranno avere sui costi dell’appalto e per il committente e per l’appaltatore”: cfr. Corte Cass., I Sez. Civ. 07.10.2010 n. 20828.
Ove anche, come prospettato dalle parti convenute in ipotesi fossero da considerare opere extracontrattuali, ai sensi dell’art. 344 della l. 20.03.1865 n. 2248 all. F, era necessario un nuovo impegno di spesa ed un autonomo contratto, ad oggetto tipologie di opere e compensi spettanti all’appaltatore, dovendo ricorrere, a pena di nullità ed improduttività di effetti, un atto adottato dall’organo rappresentativo esterno dell’ente, il solo legittimato a stipulare in nome e per conto di esso: in termini Cass. I Sez. 28.02.2013 n. 5020.
Sicché vi è improponibilità della domanda ex art. 2041 c.c. rivolta all’ente locale per opere e lavori commissionati senza alcun previo impegno di spesa né copertura finanziaria, come disposto dal previgente art. 23, comma 4, del D.L. 66 del 1989 convertito nella legge n. 144 del 1989 (norme più volte modificate ed infine cristallizzate negli artt. 191 e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000, sempre in armonia con il dettato dell’art. 23 D.L. 66/1989). La improponibilità deriva dal fatto che le norme, impositive di sole azioni dirette nei confronti del funzionario deliberante, hanno fatto venir meno la necessaria residualità dell’azione ex art. 2041 c.c. nei riguardi dell’ente locale: cfr. Cass. 5020/2013 e 4216 del 2012).
Tanto ribadito in ordine al fatto causativo del danno erariale e ritenuta la sussistenza del rapporto di servizio, le parti convenute –apparato politico (i consiglieri comunali, il sindaco e l’assessore comunale)- invocano la cd. esimente politica, ai sensi dell’art. 1, comma 1–ter della l. n. 20/1994, avendo gli stessi fatto affidamento sull’istruttoria svolta dagli uffici tecnici comunali competenti preposti al momento gestorio amministrativo.
Osserva il Collegio che la norma invocata dispone che “nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione”.
Pertanto, ribadisce il Collegio, che l’atto dannoso, ossia il riconoscimento del debito fuori bilancio, rientra tra le competenze dell’organo politico (art. 194 d.lgs. 267/2000) e non in quella propria dell’organo tecnico (che in ogni caso è responsabile in quanto proponente).
Non si è trattato, quindi, di ratificare o approvare un atto proprio di altro organo (tecnico), ma di adottare un atto di riconoscimento di debito fuori bilancio, rientrante appieno nella propria sfera di competenza e responsabilità.
L’aver autorizzato l’accollo della spesa risulta, pertanto, decisione poco avveduta e assolutamente antigiuridica e, in ordine al profilo psicologico, va sicuramente affermata la colpa grave sia degli amministratori (rectius dell’apparato politico), sia dei funzionari amministrativi che hanno espresso parere favorevole all’adozione del provvedimento, in quanto la normativa di riferimento era assolutamente intellegibile, non sussistendo i presupposti per riconoscere quanto richiesto (non essendo state avanzate riserve o richieste di alcun genere sui lavori extracontratto per i quali non era stata coinvolta la direzione dei lavori o l’Amministrazione comunale): cfr. Corte conti Sez. III Centr. 12.05.2008 n. 161 e 27.12.2011 n. 888.
Pertanto va affermata la colpa grave degli odierni convenuti in forza dei differenti ruoli rivestiti nell’ambito del Comune e della palese erroneità dell’atto nell’ambito delle rispettive competenze.
Il pagamento di lavori esulanti dal contratto, decisi in piena autonomia dall’impresa senza coinvolgimento dell’Amministrazione in mancanza della richiesta di pagamento durante la loro effettuazione o l’apposizione di riserve, determina una anomala richiesta di pagamento (a distanza di cinque anni dall’ultimo pagamento afferenti al lavori), e tale anomalia non poteva trovare “copertura” attraverso il riconoscimento di un debito fuori bilancio.
L’adozione di un atto avente particolare rilievo finanziario e contabile determina pertanto una più rilevante responsabilità per il maggior rigore che avrebbero dovuto avere i convenuti cui si imputa il 70% del danno finanziario, ed in specie i sigg.ri Michele Bello, Enzo Bianchi, Franco Dringoli, Giuseppe Fanfani e Valter Tirannanzi.
Il sig. Giuseppe Fanfani, sindaco –e come tale organo di sovrintendenza al funzionamento dei servizi e degli uffici-, ha espresso voto favorevole sulla delibera C.C. n. 147 del 26.07.2007 nonostante la palese violazione della stessa per la normativa in tema di contrattualistica pubblica, ed essendo o dovendo essere a conoscenza della non debenza del pagamento dei lavori dell’impresa a fronte dell’assenza di apposizioni di riserve: cfr. questa Sezione 617/2009.
Parimenti responsabile è il sig. Franco Dringoli, assessore competente, per le medesime considerazioni mosse nei confronti del sindaco, cioè per la violazione palese della normativa in tema di contrattualistica pubblica, ma anche per le sue attribuzioni specifiche in materia di lavori pubblici.
Responsabile è anche il sig. Valter Tirinnanzi, direttore dei lavori, che con comportamento gravemente omissivo non ha vigilato adeguatamente sulla legittima esecuzione dei lavori oggetto dell’appalto con specifica responsabilità nell’aver consentito variazioni ed integrazioni al contratto approvato dall’Amministrazione, ma anche per non aver rilevato la tardività delle richieste.
Fondata appare anche la richiesta di condanna del sig. Enzo Bianchi, responsabile dell’Area Servizi Infrastrutture che ha avuto un ruolo rilevante nella formazione del provvedimento contestato, poi sottoposto all’approvazione del Consiglio Comunale.
Infine nel novero dei soggetti che hanno avuto un apporto causale più rilevante nella causazione del danno (pari al 70% dello stesso) va anche ritenuto responsabile il segretario comunale che aveva, ai sensi dell’art. 97 d.Lgs. n. 267/2000, il dovere di esercitare compiti di “assistenza giuridico amministrativa” ed era tenuto a segnalare l’illegittimità di un atto palesemente in contrasto con i principi in tema di contrattualistica pubblica, tanto più che non vi era in atti alcuna controversia, giudiziaria o stragiudiziale, che potesse indurre ad indirizzare verso una decisione (il riconoscimento del debito fuori bilancio) costituente un minor danno a fronte di ipotetici esborsi a seguito della soccombenza in giudizio: in termini Sezione giurisdizionale Regione Calabria n. 208/2006.
Tutti i soggetti con il loro comportamento hanno contribuito, a parere del Collegio in pari misura, all’assunzione di un onere finanziario da parte del Comune in assenza di un obbligazione giuridicamente rilevante, non rilevando (o non facendo rilevare) la incontestabile esistenza della decadenza realizzata dall’impresa, ritenuta l’assenza di riserve da parte dell’appaltatore.
Né rileva, ai fini della individuazione delle responsabilità, l’argomentazione difensiva secondo cui l’inosservanza della prescritte procedure sarebbe dovuta alla “extracontrattualità” dei lavori eseguiti, atteso che non viene contestato che questi non fossero compresi nel contratto, ma che essi, benché connessi e strumentali a quelli appaltati, siano stati pagati con procedura irregolare: cfr. questa Sezione 16.11.2009 n. 617
(Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Toscana, sentenza 17.06.2013 n. 206).

SEGRETARI COMUNALILa figura del Segretario è prevista come obbligatoria all'interno della Provincia e, pertanto, il divieto di assunzione non può riguardare detta figura.
Questa Sezione ha già avuto modo di precisare, in merito all’assunzione di categorie protette, che le dette norme sono in realtà perfettamente compatibili e vanno correttamente interpretate considerando che all’interno della spesa del personale, ai fini del rispetto del limite debbono essere computate anche quelle relative al segretario provinciale secondo l’enunciato principio della onnicomprensività delle Sezioni riunite della Corte dei Conti.
È allora chiaro che una corretta programmazione del fabbisogno di personale, così come disposto dall’art. 91 del TUEL, consente ed anzi impone di adottare tutte le misure per poter adempiere agli obblighi derivanti anche dall’art. 97 del TUEL.

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Nel merito, si rende necessario al riguardo, preliminarmente, sottolineare che la figura del segretario provinciale, come quella del segretario comunale, è disciplinata dall’art. 97, del TUEL in base al quale “Il comune e la provincia hanno un segretario titolare dipendente dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, di cui all'articolo 102 e iscritto all'albo di cui all'articolo 98”.
Ne risulta che
la figura del Segretario è prevista come obbligatoria all'interno della Provincia.
Pertanto, come peraltro già affermato dalla Giurisprudenza di questa Corte dei conti che questa Sezione regionale ritiene di condividere, il divieto di assunzione non può riguardare detta figura (Sez. Puglia n. 75/2013).
D’altra parte la nomina del segretario provinciale non è costitutiva di un rapporto di lavoro dipendente, che intercorre invece con lo Stato attraverso il Ministero dell'Interno, bensì instaura con la Provincia un rapporto di servizio.
Ciò premesso la Sezione non ritiene di condividere l’assunto del Presidente della Provincia circa l’antinomia normativa dell’art. 97, comma 1, del TUEL che sancisce l’obbligo di nomina e il divieto disposto dal comma 7 dell’art. 76 del D.L. n. 112/2008 in base al quale è fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale.
Questa Sezione ha già avuto modo di precisare con il parere n. 136/2012, richiamato dalla Provincia nella richiesta di parere, in merito all’assunzione di categorie protette, che si appalesa fuorviante considerare inconciliabili le norme di cui si chiede in questa sede di operare un arduo contemperamento atteso che le stesse sono in realtà perfettamente compatibili e vanno correttamente interpretate considerando che all’interno della spesa del personale, ai fini del rispetto del limite debbono essere computate anche quelle relative al segretario provinciale secondo l’enunciato principio della onnicomprensività delle Sezioni riunite della Corte dei Conti (deliberazione n. 27/CONTR711).
Non può inoltre esservi dubbio sul fatto che la lamentata riduzione dei trasferimenti statali non possa essere ragionevolmente presa in considerazione ai fini del superamento del limite che, peraltro, nel tempo è stato incrementato fino al 50% a fronte di uno speculare principio di riduzione della spesa del personale introdotto fin dal 2006.
È allora chiaro che
una corretta programmazione del fabbisogno di personale, così come disposto dall’art. 91 del TUEL, consente ed anzi impone di adottare tutte le misure per poter adempiere agli obblighi derivanti anche dall’art. 97 del TUEL.

La Sezione pertanto ritiene, come in analoga fattispecie di cui al parere n. 136/2012, più volte richiamato, “che non possa essere fatto oggetto di richiesta di parere il contemperamento di norme astrattamente non incompatibili ma che, in via di fatto, risultino tali unicamente in conseguenza della violazione, a monte, dell’obbligo di programmare correttamente l’andamento delle spese attraverso gli strumenti sopra richiamati” (Corte dei Conti, Sez. controllo Molise, parere 05.06.2013 n. 20).

maggio 2013

INCARICHI PROFESSIONALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALIVi è un principio basilare nel nostro ordinamento, da lungo tempo unanimemente riconosciuto dalla giurisprudenza contabile in virtù del quale ogni ente pubblico, dallo Stato all’ente locale, deve assolvere ai compiti istituzionali avvalendosi delle proprie strutture organizzative e del personale che vi è preposto.
Detto principio costituisce, per jus receptum, il corollario del canone costituzionale di buona amministrazione (art. 97 Cost.) che impone alla pubblica amministrazione di uniformare i propri comportamenti ai criteri di legalità, economicità, efficienza ed imparzialità.
Tuttavia, la possibilità di far ricorso a personale esterno (esternalizzazione) è ammessa nei limiti e alle condizioni in cui la legge lo preveda.
Dalla lettura sistematica delle disposizioni che disciplinano il ricorso alle risorse esterne, e quindi dall’esegesi dell’art. 7 del d.lgs. 1993, n. 29, dell’ art. 110, comma 1, 2, e 6 del dlg. 267/2000 (con esclusivo riferimento ai comuni ed alla province), dell’art. 1, co. 11 e co. 116 della legge n. 311/2004, dell’art. 32 del d.l. 223/2006 e successivamente dell’art. 3, comma 76, della l. 244 del 2007, è dato cogliere un principio normativo di fondo che regola tutta la materia e cioè il conferimento di incarichi all’esterno, in qualunque delle ipotesi previste, è consentito solo allorquando nell’ambito della dotazione organica non sia possibile reperire personale competente ad affrontare problematiche di particolare complessità od urgenza.
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Requisito imprescindibile della responsabilità amministrativo-contabile è la sussistenza del danno erariale.

Il legislatore si è occupato di disciplinare in dettaglio i presupposti legittimanti il ricorso alla collaborazione esterna così esprimendo a monte una valutazione di utilità; per cui è, oltreché illegittimo, assolutamente inutile qualsiasi conferimento di incarico che non rispetti i presupposti normativi.
In altri termini lo stesso legislatore subordina l’utilità dell’esternalizzazione a ferrei limiti legali, solo in presenza dei quali si giustifica l’esborso di denaro.

Ne consegue che tutti gli emolumenti erogati al M. costituiscono un danno all’erario del Comune di Serrata a prescindere dall’attività concretamente svolta da questi, poiché in ogni caso non può considerarsi utile atteso che avrebbe potuto, per come sopra evidenziato, essere svolta da soggetti interni all’amministrazione stessa.
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L’evento dannoso per cui è causa (ndr: illegittimo incarico professionale all'esterno dell'ente) è stato determinato non solo dalla condotta colposa degli odierni convenuti ma anche dal comportamento di soggetti che sono rimasti estranei al presente giudizio ed in particolare dal segretario comunale che ha reso parere favorevole di legittimità sulla deliberazione della giunta municipale con la quale è stato deciso il conferimento dell’incarico per cui è causa.
Conseguentemente, in ragione dell'art. 53, comma 3, l. n. 142 del 1990, di tale parere deve rispondere, a prescindere dalla natura obbligatoria o facoltativa.
Peraltro il segretario comunale, che è un tecnico del diritto, svolge una specifica funzione di garante della legalità e della correttezza amministrativa dell’azione dell’ente locale, di assistenza e di collaborazione giuridica ed amministrativa, sicché non avrebbe dovuto rilasciare il parere favorevole proprio in considerazione della palese violazione dei parametri normativi.

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1) La questione posta al vaglio del Collegio riguarda una ipotesi di danno erariale relativo all’attribuzione di un incarico a soggetto estraneo all’ente comunale.
In particolare, parte requirente contesta agli odierni convenuti di aver conferito, con contratto di diritto privato a tempo determinato, la gestione operativa dell’attività contabile e tributaria del comune di Serrata al sig. Macrì, in assenza dei presupposti cui il legislatore subordina l’esternalizzazione.
2) In primo luogo si ritiene di dovere premettere alcune considerazioni, tenendo comunque presente che con la delibere richiamata in citazione è stato stipulato un contratto a tempo determinato in ragione dell’art. 110, comma 2° del Tuel.
Vi è un principio basilare nel nostro ordinamento, da lungo tempo unanimemente riconosciuto dalla giurisprudenza contabile in virtù del quale ogni ente pubblico, dallo Stato all’ente locale, deve assolvere ai compiti istituzionali avvalendosi delle proprie strutture organizzative e del personale che vi è preposto.
Detto principio costituisce, per jus receptum, il corollario del canone costituzionale di buona amministrazione (art. 97 Cost.) che impone alla pubblica amministrazione di uniformare i propri comportamenti ai criteri di legalità, economicità, efficienza ed imparzialità
(Corte dei conti, Sez. Sardegna, 18.09.2008, n. 1831; Corte dei conti, Sez. Lazio, 12.05.2008, n. 787).
Tuttavia, la possibilità di far ricorso a personale esterno (esternalizzazione) è ammessa nei limiti e alle condizioni in cui la legge lo preveda (Sez. controllo, 26.11.1991, n. 111; SS. RR., 23.06.1992, n. 792, e 12.06.1998, n. 27; Sez. II, 13.06.1997, n. 81, e 18.10.1999, n. 271).
Dalla lettura sistematica delle disposizioni che disciplinano il ricorso alle risorse esterne, e quindi dall’esegesi dell’ art. 7 del d.lgs. 1993, n. 29, dell’art. 110, comma 1, 2, e 6 del dlgs. 267/2000 (con esclusivo riferimento ai comuni ed alla province), dell’art. 1, co. 11 e co. 116 della legge n. 311/2004, dell’art. 32 del d.l. 223/2006 e successivamente dell’art. 3, comma 76, della l. 244 del 2007, è dato cogliere un principio normativo di fondo che regola tutta la materia e cioè il conferimento di incarichi all’esterno, in qualunque delle ipotesi previste, è consentito solo allorquando nell’ambito della dotazione organica non sia possibile reperire personale competente ad affrontare problematiche di particolare complessità od urgenza.
3) Tanto premesso, come innanzi evidenziato, la disposizione di riferimento è contenuta nell’art. 110, comma 2, del d.lgs. 276/200, che consente, entro i limiti e seguendo i criteri e le modalità indicate nel regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, di stipulare contratti a tempo determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari dell'area direttiva.
Anche detta disposizione, tuttavia, subordina il ricorso a risorse esterne solo in assenza di professionalità analoghe presenti all'interno dell'ente.
4) Ebbene, il Collegio non ritiene che l’incarico assegnato al Macrì sia stato conferito in presenza dei presupposti legittimanti.
In primo luogo occorre chiarire che le incombenze assegnate al suddetto avevano la forma di “operazioni amministrative”, e quindi avevano un esclusivo contenuto materiale.
Con riferimento all’attività contabile e tributaria, infatti, quando si parla di gestione operativa (soprattutto in un ente di ridottissime dimensioni), non può che farsi riferimento all’attività necessaria per portare ad esecuzione le già disposte decisioni amministrative, in termini di pagamenti delle spese e di riscossioni dell’entrate.
Trattasi, sostanzialmente di operazioni reali seguite dai doveri di annotazione nelle scritture contabili dell’ente delle operazioni svolte; compiti dunque aventi esclusivamente natura esecutiva.
Ebbene, dall’esame della pianta organica risulta che, all’epoca dei fatti, nell’Area Amministrativa nel Comune di Serrata vi era un posto (coperto) di istruttore amministrativo, categoria C, posizione economica C5 le cui mansioni erano perfettamente compatibili con “la gestione operativa dell’attività contabile e tributaria” di un paese di 1.000 abitanti circa.
L’istruttore amministrativo, infatti, secondo la declaratoria dei profili professionali di cui al CC.N.EE.LL. del 31/03/1999, svolge un’attività caratterizzata da contenuti di concetto con responsabilità di risultato relativi a specifici processi produttivi/ amministrativi, ha un’autonomia di iniziativa circoscritta al proprio ambito operativo tant’è che se posto nell’ambito di una organizzazione di medie dimensioni assume la funzione di capoufficio. E’ un lavoratore che svolge attività istruttoria nel campo amministrativo, tecnico e contabile, curando, nel rispetto delle procedure e degli adempimenti di legge ed avvalendosi delle conoscenze professionali tipiche del profilo, la raccolta, l’elaborazione e l’analisi dei dati.
Peraltro che le mansioni attribuite al Macrì fossero al massimo quelle proprie dell’istruttore amministrativo emerge senza alcun dubbio altresì ove si pongano a confronto con quelle proprie del funzionario, Istruttore Direttivo, categoria d (profilo immediatamente superiore alla cat. C) al quale, invece, è chiesto di espletare funzioni di elevato contenuto professionale che si concretizzano in attività di studio, di ricerca, di elaborazione di piani e programmi, di predisposizione e formazione di atti e provvedimenti di notevole grado di difficoltà.
Non solo; la Giunta Municipale aveva previsto in pianta organica, nell’area amministrativa, un posto di istruttore contabile, categoria C.
Tanto premesso,
si ritiene che le incombenze assegnate al ragioniere esterno avrebbero dovuto essere espletate dall’Istruttore amministrativo già presente nell’Area Amministrativa o addirittura, da altro dipendente (anche con profilo funzionale inferiore) mediante la progressione verticale.
Detto assunto, infatti, scaturisce dalla delibera dell’Organo giuntale avente ad oggetto “approvazione nuova dotazione organica e piano triennale delle assunzioni” nella quale viene chiaramente affermato “la copertura del posto di istruttore contabile è prevista mediante la progressione verticale”; la qualcosa lascia presumere che nell’ambito della dotazione organica vi fossero professionalità ,anche di profilo inferiore alla C, capaci di svolgere le funzioni assegnate all’esterno.
5) Tra l’altro, nella delibera con la quale si autorizza il sindaco al conferimento dell’incarico esterno, nessuna motivazione concreta viene formulata in ordine alla inesistenza di idonea professionalità nell’ambito dell’ente.
Nessun argomento, infatti, viene esternato in ordine alla eventuale inidoneità dell’istruttore amministrativo in organico a svolgere le mansioni esternalizzate Né risulta i