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dossier RIFIUTI E BONIFICHE

per approfondimenti vedi anche:
Regione Lombardia (bonifiche) <---> SISTRI (Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti)

febbraio 2020

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI – Divieto di impiego di prodotti contenenti amianto a partire dalla l. 257/1992 – Qualificazione dei materiali come rifiuti abbandonati – Riferimento al momento della scoperta.
La circostanza che l’impiego di prodotti di amianto o contenenti amianto risulti vietato a partire dalla legge 257/1992 non modifica la qualificazione dei materiali come rifiuti abbandonati, e neppure la qualificazione come rifiuti pericolosi, in quanto la condizione giuridica dei rifiuti deve essere riferita al momento della scoperta, ossia al presente.
...
RIFIUTI – Ordine di rimozione associato a un ordine di caratterizzazione – Legittimità – Art. 239, c. 1-a, d.lgs. n. 152/2006.
La scelta di associare all’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati un ordine di caratterizzazione dell’area interessata dall’abbandono dei rifiuti, deve ritenersi legittima.
La caratterizzazione è infatti il punto di congiunzione tra la fase di allontanamento dei rifiuti, necessariamente collocata nell’immediatezza della scoperta, e la fase successiva ed eventuale di bonifica dell’area.
La presenza di rifiuti incontrollati è un potenziale veicolo di trasferimento degli inquinanti nelle matrici ambientali, e dunque nel momento in cui si effettua la rimozione occorre accertare se vi siano situazioni di contaminazione.
In questo senso può essere interpretato l’art. 239, comma 1-a, del Dlgs. 152/2006, che disciplina le verifiche da svolgere a seguito della rimozione dei rifiuti.

...
RIFIUTI – Rimozione dei rifiuti abbandonati – Continuità con l’analisi della contaminazione delle matrici ambientali – Coordinamento tra amministrazioni competenti sui rifiuti e sulla bonifica.
La bonifica riguarda operazioni distinte dalla rimozione dei rifiuti abbandonati, e si fonda sul diverso presupposto del superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC). Oltretutto, l’individuazione del responsabile della contaminazione, soggetto tenuto alla bonifica, rientra nella competenza della Provincia (v. art. 242-244 del Dlgs. 152/2006).
In concreto, tuttavia, esiste continuità tra la rimozione dei rifiuti abbandonati e l’analisi della contaminazione delle matrici ambientali. I rifiuti non controllati devono infatti essere presi in esame come potenziali cause di superamento delle CSC, o come fattori di un rischio imminente di contaminazione.
È quindi necessario un coordinamento tra le amministrazioni che hanno competenza sui rifiuti e quelle che hanno competenza sulla bonifica. In questo quadro, è legittimo che l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati sia associato a un ordine di caratterizzazione. Si tratta evidentemente di una prima caratterizzazione, i cui risultati devono essere discussi nella conferenza di servizi, per stabilire se vi sia effettivamente una situazione di contaminazione, o se siano necessari nuovi campionamenti.
I risultati ottenuti confluiscono poi, come previsto dall’art. 242, comma 4, del Dlgs. 152/2006, nella procedura di analisi del rischio sito specifica per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR). Una volta fissate le CSR, la conferenza di servizi decide sulla necessità e sul contenuto della bonifica
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 07.02.2020 n. 114 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - COMPETENZE GESTIONALIPer quanto riguarda la competenza del sindaco, espressamente prevista dell’art. 192, comma 3, del Dlgs. 152/2006 in relazione all’ordine di rimozione e avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti abbandonati, la giurisprudenza ritiene che questa norma, in quanto disposizione speciale sopravvenuta, prevalga sul principio di devoluzione dei compiti gestionali ai responsabili degli uffici previsto dall’art. 107, comma 5, del Dlgs. 267/2000.
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In base all’art. 192, comma 3, del Dlgs. 152/2006, la rimozione dei rifiuti abbandonati, ai fini dell’avvio a recupero o smaltimento, può essere imposta al proprietario dell’area qualora l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa.
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La circostanza che l’impiego di prodotti di amianto o contenenti amianto risulti vietato a partire dalla legge 257/1992 non modifica la qualificazione dei materiali come rifiuti abbandonati, e neppure la qualificazione come rifiuti pericolosi, in quanto la condizione giuridica dei rifiuti deve essere riferita al momento della scoperta, ossia al presente.
Non è quindi rilevante quello che il proprietario dell’area poteva fare in passato con l’amianto. Rileva unicamente che nella sfera di controllo del proprietario dell’area si trovino attualmente dei rifiuti contenenti amianto, e dunque pericolosi.
In proposito, occorre richiamare anche la normativa comunitaria, la quale (v. art. 3 par. 1.6 della Dir. 19.11.2008 n. 2008/98/CE, nonché i successivi art. 14 e 15) impone l’obbligo di rimozione e smaltimento non solo al produttore storico dei rifiuti ma anche al detentore attuale, inteso come la persona fisica o giuridica nel possesso degli stessi.
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Per quanto riguarda la scelta di associare all’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati un ordine di caratterizzazione dell’area interessata dall’abbandono dei rifiuti, si può ritenere che tale combinazione sia legittima.
La caratterizzazione è infatti il punto di congiunzione tra la fase di allontanamento dei rifiuti, necessariamente collocata nell’immediatezza della scoperta, e la fase successiva ed eventuale di bonifica dell’area. La presenza di rifiuti incontrollati è un potenziale veicolo di trasferimento degli inquinanti nelle matrici ambientali, e dunque nel momento in cui si effettua la rimozione occorre accertare se vi siano situazioni di contaminazione.
In questo senso può essere interpretato l’art. 239, comma 1-a, del Dlgs. 152/2006, che disciplina le verifiche da svolgere a seguito della rimozione dei rifiuti.
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La bonifica riguarda operazioni distinte dalla rimozione dei rifiuti abbandonati, e si fonda sul diverso presupposto del superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC). Oltretutto, l’individuazione del responsabile della contaminazione, soggetto tenuto alla bonifica, rientra nella competenza della Provincia (v. art. 242-244 del Dlgs. 152/2006).
In concreto, tuttavia, esiste continuità tra la rimozione dei rifiuti abbandonati e l’analisi della contaminazione delle matrici ambientali. I rifiuti non controllati devono infatti essere presi in esame come potenziali cause di superamento delle CSC, o come fattori di un rischio imminente di contaminazione. È quindi necessario un coordinamento tra le amministrazioni che hanno competenza sui rifiuti e quelle che hanno competenza sulla bonifica. In questo quadro, è legittimo, come si è visto sopra, che l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati sia associato a un ordine di caratterizzazione.
Si tratta evidentemente di una prima caratterizzazione, i cui risultati devono essere discussi nella conferenza di servizi, per stabilire se vi sia effettivamente una situazione di contaminazione, o se siano necessari nuovi campionamenti. I risultati ottenuti confluiscono poi, come previsto dall’art. 242, comma 4, del Dlgs. 152/2006, nella procedura di analisi del rischio sitospecifica per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR). Una volta fissate le CSR, la conferenza di servizi decide sulla necessità e sul contenuto della bonifica.
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15. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.
Sulla competenza del sindaco
16. Per quanto riguarda la competenza del sindaco, espressamente prevista dell’art. 192, comma 3, del Dlgs. 152/2006 in relazione all’ordine di rimozione e avvio a recupero o smaltimento dei rifiuti abbandonati, la giurisprudenza ritiene che questa norma, in quanto disposizione speciale sopravvenuta, prevalga sul principio di devoluzione dei compiti gestionali ai responsabili degli uffici previsto dall’art. 107, comma 5, del Dlgs. 267/2000 (v. recentemente CS Sez. V 08.07.2019 n. 4781).
17. È vero che il provvedimento impugnato è esteso anche all’attività di bonifica, la quale rientra invece nella regola generale della competenza dirigenziale, ma si tratta di una questione da risolvere in via interpretativa, coordinando i vari ordini impartiti alla ricorrente.
18. Risulta infatti legittimo che il sindaco disponga la rimozione dei rifiuti abbandonati, ai fini dell’avvio a recupero o smaltimento, e contestualmente anticipi uno degli esiti possibili del seguito della procedura, ossia l’obbligo di bonifica per l’ipotesi di accertamento della contaminazione delle matrici ambientali. In questo modo, il sindaco non si appropria di competenze dirigenziali, ma fornisce al destinatario dell’ordinanza un quadro degli adempimenti che potrebbero subentrare una volta rimossi i rifiuti ed effettuata la caratterizzazione dell’area.
Sulla responsabilità dell’abbandono dei rifiuti
19. In base all’art. 192, comma 3, del Dlgs. 152/2006, la rimozione dei rifiuti abbandonati, ai fini dell’avvio a recupero o smaltimento, può essere imposta al proprietario dell’area qualora l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa.
20. Nello specifico, l’elemento soggettivo emerge in modo evidente dalla doppia posizione della ricorrente, non solo proprietaria dell’area ma anche titolare dell’attività produttiva. L’utilizzazione a scopi produttivi implica un controllo effettivo ed esclusivo tanto dell’area quanto delle operazioni svolte sulla stessa. Non vi è dunque spazio per un ragionevole dubbio circa interferenze di soggetti terzi sfuggite alla vigilanza della ricorrente.
21. La circostanza che l’impiego di prodotti di amianto o contenenti amianto risulti vietato a partire dalla legge 257/1992 non modifica la qualificazione dei materiali come rifiuti abbandonati, e neppure la qualificazione come rifiuti pericolosi, in quanto la condizione giuridica dei rifiuti deve essere riferita al momento della scoperta, ossia al presente. Non è quindi rilevante quello che il proprietario dell’area poteva fare in passato con l’amianto. Rileva unicamente che nella sfera di controllo del proprietario dell’area si trovino attualmente dei rifiuti contenenti amianto, e dunque pericolosi.
22. In proposito, occorre richiamare anche la normativa comunitaria, la quale (v. art. 3 par. 1.6 della Dir. 19.11.2008 n. 2008/98/CE, nonché i successivi art. 14 e 15) impone l’obbligo di rimozione e smaltimento non solo al produttore storico dei rifiuti ma anche al detentore attuale, inteso come la persona fisica o giuridica nel possesso degli stessi. Questo parametro identifica ancora la ricorrente, che è proprietaria dell’area da molti anni, ed esercita sulla stessa, attualmente come in passato, un pieno controllo, coincidente con la nozione comunitaria di possesso.
Sull’obbligo di caratterizzazione
23. Per quanto riguarda la scelta di associare all’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati un ordine di caratterizzazione dell’area interessata dall’abbandono dei rifiuti, si può ritenere che tale combinazione sia legittima.
La caratterizzazione è infatti il punto di congiunzione tra la fase di allontanamento dei rifiuti, necessariamente collocata nell’immediatezza della scoperta, e la fase successiva ed eventuale di bonifica dell’area. La presenza di rifiuti incontrollati è un potenziale veicolo di trasferimento degli inquinanti nelle matrici ambientali, e dunque nel momento in cui si effettua la rimozione occorre accertare se vi siano situazioni di contaminazione.
In questo senso può essere interpretato l’art. 239, comma 1-a, del Dlgs. 152/2006, che disciplina le verifiche da svolgere a seguito della rimozione dei rifiuti.
24. Sul problema dell’estensione dell’area da sottoporre a caratterizzazione era stato disposto, attraverso le ordinanze cautelari sopra indicate, un confronto tra la ricorrente e il Comune. Tale confronto aveva lo scopo di raggiungere per gradi, e nel contraddittorio della conferenza di servizi, una più precisa localizzazione dei rifiuti abbandonati, e conseguentemente dei punti da sottoporre a caratterizzazione. L’ordinanza n. 471/2018 ha sottolineato la necessità di leale collaborazione tra tutti i soggetti coinvolti, con la riserva di valutare il comportamento delle parti come argomento di prova ai sensi dell’art. 64, comma 4 cpa.
25. Come si è visto sopra, le indicazioni propulsive formulate in sede cautelare non hanno prodotto risultati, a causa del rifiuto della ricorrente di eseguire le analisi sulla propria aliquota di materiale prelevato il 24.05.2018. Senza la validazione dei risultati sui contaminanti non vi sono elementi sicuri che consentano di riproporzionare le aree da caratterizzare. L’obbligo a carico della ricorrente rimane quindi riferito all’intero mappale n. 220, secondo le direttive che saranno formulate dall’ARPA sulla base dei dati a disposizione della stessa.
Sul rapporto tra rimozione dei rifiuti e bonifica
26. La bonifica riguarda operazioni distinte dalla rimozione dei rifiuti abbandonati, e si fonda sul diverso presupposto del superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC). Oltretutto, l’individuazione del responsabile della contaminazione, soggetto tenuto alla bonifica, rientra nella competenza della Provincia (v. art. 242-244 del Dlgs. 152/2006).
27. In concreto, tuttavia, esiste continuità tra la rimozione dei rifiuti abbandonati e l’analisi della contaminazione delle matrici ambientali. I rifiuti non controllati devono infatti essere presi in esame come potenziali cause di superamento delle CSC, o come fattori di un rischio imminente di contaminazione. È quindi necessario un coordinamento tra le amministrazioni che hanno competenza sui rifiuti e quelle che hanno competenza sulla bonifica. In questo quadro, è legittimo, come si è visto sopra, che l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati sia associato a un ordine di caratterizzazione.
28. Si tratta evidentemente di una prima caratterizzazione, i cui risultati devono essere discussi nella conferenza di servizi, per stabilire se vi sia effettivamente una situazione di contaminazione, o se siano necessari nuovi campionamenti. I risultati ottenuti confluiscono poi, come previsto dall’art. 242, comma 4, del Dlgs. 152/2006, nella procedura di analisi del rischio sitospecifica per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR). Una volta fissate le CSR, la conferenza di servizi decide sulla necessità e sul contenuto della bonifica.
29. Il Comune, attraverso l’ordinanza n. 80/2017, ha delineato questo percorso, ma evidentemente non ha anticipato, né avrebbe potuto anticipare, le valutazioni proprie dei passaggi successivi, nei quali dovranno essere coinvolte altre amministrazioni, e in particolare l’ARPA e la Provincia.
Di conseguenza, il suddetto provvedimento, letto in collegamento con la nota del NOE di Brescia del 20.03.2017, risulta legittimo, in quanto interpretabile come un ordine riferito all’immediata rimozione dei rifiuti abbandonati e alla prima caratterizzazione dell’area, in vista di un successivo intervento di bonifica da valutare con il concorso di tutte le amministrazioni competenti (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 07.02.2020 n. 114 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAPer l’emanazione dell'ordine di rimozione dei rifiuti ex art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006, è necessario in primo luogo che sussista la colpa specifica, e non già presunta o di posizione, del proprietario non autore materiale delle condotte di abbandono dei rifiuti.
Pertanto, la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti previsti dall'art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità ove si ravvisi il titolo colposo di tale responsabilità, non potendosi configurare, in assenza di una apposita previsione di legge nazionale, alla stregua del diritto europeo, una responsabilità del proprietario da posizione.
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La sig.ra Le Pe. La., ha impugnato, con richiesta di sospensione, l’ordinanza contingibile ed urgente n. 3 del 15.01.2019 emanata dal Sindaco del Comune di Tiriolo con cui le si è ordinata la rimozione dei rifiuti abbandonati su sua proprietà, pena la rimozione “di ufficio in danno”, e la conseguente determinazione del costo dell’intervento deducendone l’illegittimità per eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria ed ingiustizia manifesta per difetto di sopralluogo con il proprietario e di riscontro di sua colpa per come previsto dall’art. 192 d.lgs. 152/2006.
In particolare, ha dedotto che i materiali abbandonati non si trovano proprio terreno, bensì sulla adiacente via comunale.
L’ente locale, cui il ricorso è stato ritualmente notificato, non si è ritualmente costituito ed ha provveduto a depositare relazione e documenti per contrastare le deduzioni ricorsuali.
L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza n. 196/2019, non impugnata.
Nella fase del merito l’ente resistente ha documentato l’intervenuta rimozione dei rifiuti.
All’udienza pubblica del 18.12.2019 la causa, all’esito della trattazione, è stata trattenuta in decisione.
2. Coglie nel segno il secondo motivo di ricorso ove si lamenta l’eccesso di potere e la violazione dell’art. 192 TUAmb.
Infatti, per l’emanazione dell'ordine di rimozione dei rifiuti ex art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006, è necessario in primo luogo che sussista la colpa specifica, e non già presunta o di posizione, del proprietario non autore materiale delle condotte di abbandono dei rifiuti (cfr. da ultimo Cons. Stato, IV, 07.06.2018, n. 3430).
Pertanto, la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti previsti dall'art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità ove si ravvisi il titolo colposo di tale responsabilità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3672 del 2017; sez. V, n. 1089 del 2017; sez. IV, n. 1301 del 2016; sez. V, n. 933 del 2015), non potendosi configurare, in assenza di una apposita previsione di legge nazionale, alla stregua del diritto europeo, una responsabilità del proprietario da posizione (cfr. da ultimo Corte giust. UE, sez. II, 13.07.2017, C-129/2016; sez. III, 04.03.2015, n. 534; Cons. Stato, Ad. plen., nn. 21 e 25 del 2013).
Nella specie è incontestato e riscontrabile negli atti prodotti che il sopralluogo sul terreno sia avvenuto da tecnici comunali in assenza della proprietaria ricorrente.
In conclusione, il ricorso va accolto con annullamento dell’ordinanza contingibile e dell’atto conseguenziale di determinazione del costo di rimozione (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. I, sentenza 07.01.2020 n. 5 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

dicembre 2019

AMBIENTE-ECOLOGIAOggetto: Nuova norma sulla cessazione della qualifica di rifiuto (ANCE di Bergamo, circolare 06.12.2019 n. 274).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Obblighi di bonifica per inquinamenti provocati prima del d.lgs. n. 22/1997.
Il TAR Milano, con riferimento alla problematica concernente gli inquinamenti provocati prima dell’entrata in vigore dell’art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 (norma che per la prima volta ha introdotto l’obbligo di bonifica o messa in sicurezza dei siti inquinati) aderisce al prevalente orientamento secondo cui la normativa contenuta nell’art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 e negli artt. 239 e seguenti del decreto legislativo n. 152 del 2006 non ha in realtà introdotto una nuova figura di illecito, ma si è limitata a regolare diversamente le conseguenze dell’illecito ambientale, figura che rientra in quella più ampia dell’illecito civile disciplinata dagli artt. 2043 e segg. cod. civ., la quale peraltro aveva già trovato speciale disciplina con l’art. 18, comma 8, della legge n. 349 del 1986.
In particolare, la nuova normativa, considerata la rilevanza dell’interesse leso in caso di danno ambientale, ha inteso dare prevalenza al rimedio del risarcimento in forma specifica (bonifica e messa in sicurezza) rispetto al risarcimento per equivalente.
Tale assunto porta ad affermare, secondo il TAR, che i danni ambientali provocati prima dell’entrata in vigore del citato art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 hanno comunque determinato, in virtù della normativa generale contenuta negli artt. 2043 e segg. cod. civ., la nascita dell’obbligo di porvi rimedio, obbligo che oggi è definito nella sua struttura dagli artt. 239 e segg. del d.lgs. n. 152 del 2006, applicabili anche con riferimento alle condotte poste in essere prima della loro entrata in vigore stante il carattere permanente dell’illecito di cui si discute
(TAR Lombardia-Milano, Sez. III, sentenza 02.12.2019 n. 2562 - commento tratto da
https://camerainsubria.blogspot.com).
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SENTENZA
Come noto, il principio cardine sul quale è stato costruito il sistema normativo in materia di inquinamento ambientale è il principio “chi inquina paga”, sancito dall’art. 191, par. 2, TFUE, in base al quale è tenuto ad attuare gli interventi di rimedio all’inquinamento il soggetto che lo ha provocato. A questo principio è stata data attuazione, a livello comunitario, con la direttiva 2004/35/CE e, a livello nazionale, con gli artt. 3-ter e 239 e seguenti del d.lgs. n. 152 del 2006.
In particolare, l’art. 244, secondo comma, del d.lgs. n. 152 del 2006 attribuisce alle province il compito di effettuare indagini volte ad identificare il responsabile dell’inquinamento al quale deve essere ordinata l’esecuzione degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza previsti e disciplinati dalle precedenti norme.
Per poter affermare la sussistenza della responsabilità dell’inquinamento è necessario accertare la sussistenza di un nesso di causalità fra l’attività da esercitata del presunto responsabile ed il danno ambientale riscontrato.
La giurisprudenza amministrativa ritiene che, per dimostrare la sussistenza di questo nesso di causalità, si può far ricorso, oltre che ovviamente alle prove dirette, alle presunzioni semplici di cui all’art. 2727 cod. civ. Si precisa peraltro che il ragionamento presuntivo non deve necessariamente seguire l’impostazione "penalistica" incentrata sul superamento della soglia del "ragionevole dubbio", potendosi invece applicare la regola del “più probabile che non” –elaborata dalla giurisprudenza civile in materia di responsabilità aquiliana– secondo la quale, per affermare il legame causale fra azione ed evento, non è necessario raggiungere il livello della certezza, bensì è sufficiente dimostrare un grado di probabilità maggiore della metà (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 18.12.2018, n. 7121; id. 04.12.2017, n. 5668).
Anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia segue il principio secondo cui la sussistenza del nesso causale fra condotta del presunto responsabile ed inquinamento può essere dimostrata attraverso la prova presuntiva, e precisa che, relativamente alle contaminazioni ambientali riscontrate in prossimità di siti industriali, costituiscono sufficienti indizi la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività (cfr. Corte di Giustizia UE, 09.03.2010, causa C-378/08).
Si osserva infine che il soggetto individuato come responsabile dell’inquinamento sulla base di un attendibile ragionamento presuntivo formulato nei termini sopra indicati non può, per contrastarne le conclusioni, limitarsi a ventilare genericamente il dubbio circa una possibile responsabilità di terzi, ma deve a sua volta fornire specifiche prove idonee a dimostrare la reale dinamica degli avvenimenti e indicare a quale altra specifica impresa debba addebitarsi la condotta causativa della contaminazione (cfr. Consiglio di Stato sent. n. 2171/2018 cit.).
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Venendo ora alla problematica concernente gli inquinamenti provocati prima dell’entrata in vigore dell’art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 (norma che per la prima volta ha introdotto l’obbligo di bonifica o messa in sicurezza dei siti inquinati), si deve rilevare come tale problematica abbia fatto sorgere contrapposti orientamenti giurisprudenziali.
Ritiene il Collegio che sia preferibile aderire al prevalente orientamento, confermato dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato con recentissima sentenza, secondo cui la normativa contenuta nell’art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 e negli artt. 239 e seguenti del decreto legislativo n. 152 del 2006 non ha in realtà introdotto una nuova figura di illecito, ma si è limitata a regolare diversamente le conseguenze dell’illecito ambientale, figura che rientra in quella più ampia dell’illecito civile disciplinata dagli artt. 2043 e segg. cod. civ., la quale peraltro aveva già trovato speciale disciplina con l’art. 18, comma 8, della legge n. 349 del 1986.
In particolare, la nuova normativa, considerata la rilevanza dell’interesse leso in caso di danno ambientale, ha inteso dare prevalenza al rimedio del risarcimento in forma specifica (bonifica e messa in sicurezza) rispetto al risarcimento per equivalente.
Tale assunto porta ad affermare che i danni ambientali provocati prima dell’entrata in vigore del citato art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 hanno comunque determinato, in virtù della normativa generale contenuta negli artt. 2043 e segg. cod. civ., la nascita dell’obbligo di porvi rimedio, obbligo che oggi è definito nella sua struttura dagli artt. 239 e segg. del d.lgs. n. 152 del 2006, applicabili anche con riferimento alle condotte poste in essere prima della loro entrata in vigore stante il carattere permanente dell’illecito di cui si discute (cfr. Consiglio di Stato, ad. plen., 22.10.2019, n. 10).

novembre 2019

AMBIENTE-ECOLOGIARifiuti, classificazione rigorosa. Analisi mirate. Nel dubbio, scarti da qualificare pericolosi. Cassazione e Corte di giustizia Ue allineate sui metodi per l’identificazione dei residui.
Al fine di classificare correttamente un rifiuto il detentore deve acquisire una conoscenza sufficiente della sua composizione, utilizzando metodologie di raccolta informazioni previste da norme Ue e verificando la presenza delle sostanze pericolose che possono ragionevolmente trovarvisi.
Laddove l'esito delle indagini lasci però dubbi, il rifiuto deve sempre essere classificato come pericoloso.

Questi, in sintesi, i principi di diritto da osservare nella procedura di identificazione di un residuo di produzione o consumo accolti dalla Corte di Cassazione -Sez. III penale- con la sentenza 21.11.2019 n. 47288, pronunciata sulla base dell'interpretazione delle norme comunitarie offerta dalla Corte di Giustizia Ue mesi addietro con sentenza del 28.03.2019.
Il contesto processuale. Il giudice nazionale di legittimità, investito di un caso relativo alla classificazione di rifiuti con «codici a specchio», e ritenendo sussistere un ragionevole dubbio sull'ambito di operatività delle norme Ue da applicarsi, aveva nel 2017 sospeso il processo rimettendo gli atti alla Corte di Lussemburgo interrogandola sull'interpretazione da dare alle regole di interesse.
Giunta dall'Ue con sentenza del marzo 2019 la risposta ai quesiti formulati dall'Italia e ripreso il procedimento nazionale, con la sentenza del novembre 2019 la Cassazione ha quindi dato conto dei principi di diritto espressi dal giudice comunitario (vincolanti ai fini della soluzione della controversia interna).
Il contesto normativo. I rifiuti con i c.d. «codici a specchio» sono i residui per i quali l'Elenco europeo dei rifiuti («Eer», decisione 2000/532/Ce) prevede due potenziali voci di classificazione, una pericolosa (quella accompagnata da asterisco) e una non pericolosa; la corretta attribuzione dell'una o dell'altra voce è rimessa al soggetto responsabile della classificazione del rifiuto (il detentore), che deve scegliere il codice appropriato all'esito di una valutazione che accerti la pericolosità o meno del residuo in base alle sostanze in esso contenute.
Sotto tale profilo classificatorio, i rifiuti con codici speculari si distinguono così dalle altre due tipologie di rifiuti previsti dall'Eer, quali: i rifiuti a monte seccamente individuati come non pericolosi e per i quali non sono necessarie ulteriori valutazioni; i rifiuti, invece, definiti univocamente pericolosi (attraverso un unico codice con asterisco), in relazione ai quali ultimi occorre procedere direttamente alla ricerca delle specifiche caratteristiche di pericolo da associarvi (identificate dalle diverse categorie «Hp» ex direttiva 2008/98/Ce).
Sebbene dettata in relazione ad una fattispecie vertente sulla classificazione di rifiuti a specchio, l'interpretazione delle norme comunitarie offerta dalle Corti assume respiro di carattere generale, poiché interessa le regole cardine del delicato procedimento di identificazione dei residui.
I principi di diritto: individuazione della composizione. Punto di partenza, si evince dalle indicazioni della recente giurisprudenza, è l'articolo 7 della direttiva 2008/98/Ce che impone al detentore del rifiuto di individuarne origine e composizione nonché, ove necessario, valori limite di concentrazione delle eventuali sostanze pericolose contenute.
Qualora la composizione del rifiuto non risulti però immediatamente nota (come il caso, appunto, dei rifiuti con codici speculari) occorre raccogliere informazioni idonee al fine di acquisirne una conoscenza «sufficiente».
Raccolta delle informazioni necessarie. La collezione dei dati relativi alla composizione del rifiuto deve esser condotta secondo metodi specifici.
Le metodologie di prova imposte dall'ordinamento giuridico sono quelle previste dall'allegato III della direttiva 2008/98/Ce, il quale indica al riguardo:
   - i metodi descritti dal regolamento 440/2008/Ce (relativo alla disciplina delle sostanze chimiche meglio nota come «Reach»);
   - le pertinenti note del Comitato europeo di normazione (c.d. «Cen»);
   - altri metodi di prova e linee guida riconosciuti a livello internazionale.
Alla suddetta metodologia sono utilmente affiancabili, secondo le indicazioni dei sommi giudici:
   - le informazioni su processo chimico o di fabbricazione che genera il rifiuto da indentificare;
   - le informazioni sulle relative sostanze in ingresso e intermedie, inclusi i pareri di esperti;
   - le informazioni fornite dal produttore originario del bene da cui rifiuto è derivato (dati rintracciabili nelle schede dati di sicurezza, nelle etichette e nelle schede di prodotto);
   - banche dati su analisi dei rifiuti disponibili a livello di Stati Ue;
   - campionamento e analisi chimiche.
Le analisi chimiche. Dalle pronunce delle Corti si evince come le analisi chimiche del rifiuto, in particolare, devono:
   - sempre offrire (al pari del campionamento) garanzie di efficacia e rappresentatività;
   - consentire una conoscenza sufficiente della composizione del residuo al fine di verificare l'eventuale presenza di caratteristiche di pericolo (ex allegato III, direttiva 2008/98/Ce);
   - comprendere come minimo (alla luce del necessario bilanciamento tra tutela dell'ambiente, fattibilità tecnica e praticabilità economica) la ricerca delle «sostanze pericolose che possono ragionevolmente trovarvisi», non essendovi alcun margine di discrezionalità al riguardo.
Valutazione e classificazione. All'esito della raccolta delle informazioni sulla composizione del rifiuto, occorre infine procedere alla valutazione della sua (eventuale) pericolosità, secondo le istruzioni recate dal punto 1 («Valutazione e classificazione») della decisione 2000/532/Ce (ossia, sulla base del calcolo delle concentrazioni di sostanze pericolose indicate dall'allegato III alla direttiva del 2008 o sulla base di prove).
Alla valutazione, lo ricordiamo, deve seguire l'attribuzione del corretto codice previsto dalla decisione 2000/532/Ce e, per i pericolosi, la relativa categoria «Hp» ex direttiva 2008/98/Ce.
Qualora, però dopo una valutazione dei rischi «quanto più possibile completa» tenuto conto delle circostanze specifiche del caso di specie ci si trovi nell'impossibilità pratica (non dovuta a comportamento del detentore dei rifiuti) di determinare la presenza di sostanze pericolose o di valutare le caratteristiche di pericolo che il residuo presenta, quest'ultimo, precisano la Corte Ue e la Corte di Cassazione nazionale, deve essere classificato come pericoloso (articolo ItaliaOggi Sette del 02.12.2019).

AMBIENTE-ECOLOGIAAlla luce di quanto disposto dall’art. 245, c. 2, D.Lgs. 152/2006, il proprietario o il gestore dell'area −pur se non responsabili dell'inquinamento– sono tenuti ad attuare le misure di prevenzione e, cioè, ad adottare le iniziative volte a contrastare una minaccia, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi in un prossimo futuro un danno alla salute o all'ambiente. Si tratta di iniziative a carattere preventivo, utili ad impedire od attenuare i probabili effetti di una minaccia potenziale di danno alla salute o all'ambiente, che vanno ad aggiungersi all’onere reale ed al privilegio speciale sull’immobile previsti dall’art. 253 D.Lgs. 152/2006.
Trattasi delle cc.dd. “passività ambientali” che possono ricondursi a due situazioni problematiche: la prima è costituita dalla presenza nel sito di rifiuti accumulatisi durante la gestione anteriore al trasferimento, senza che tale accumulo abbia comportato il superamento dei limiti legali di contaminazione che fanno scattare gli obblighi di bonifica; la seconda è riferita all’ipotesi in cui un qualsiasi fatto di inquinamento abbia comportato la contaminazione del sito.
Quindi, mentre nel sistema normativo anteriore al D.lgs. 152/2006, la sola presenza di sostanze contaminanti era sufficiente per imporre la bonifica, il nuovo assetto normativo delineato dal Codice dell’Ambiente e dinanzi sinteticamente richiamato impone la bonifica soltanto nell’ipotesi in cui venga superata non la CSC -perché questo non è più sufficiente-, ma la concentrazione soglia di rischio (CSR).
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4.§.2. Con la seconda censura contenuta nel ricorso per motivi aggiunti il ricorrente censura la legittimità della prescrizione, per così dire nel merito, ritenendola del tutto sproporzionata ed ingiustificata.
La censura non è fondata.
L’art. 240, per quanto di odierno interesse, definisce:
   a) sito: l'area o porzione di territorio, geograficamente definita e determinata, intesa nelle diverse matrici ambientali (suolo, materiali di riporto, sottosuolo ed acque sotterranee) e comprensiva delle eventuali strutture edilizie e impiantistiche presenti;
   b) concentrazioni soglia di contaminazione (CSC): i livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l'analisi di rischio sito specifica, come individuati nell'Allegato 5 alla parte quarta del decreto;
   c) concentrazioni soglia di rischio (CSR): i livelli di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con l'applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica secondo i principi illustrati nell'Allegato 1 alla parte quarta del e decreto e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica;
   d) sito potenzialmente contaminato: un sito nel quale uno o più valori di concentrazione delle sostanze inquinanti rilevati nelle matrici ambientali risultino superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC), in attesa di espletare le operazioni di caratterizzazione e di analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica, che ne permettano di determinare lo stato o meno di contaminazione sulla base delle concentrazioni soglia di rischio (CSR);
   e) sito contaminato: un sito nel quale i valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR), determinati con l'applicazione della procedura di analisi di rischio di cui all'Allegato 1 alla parte quarta del decreto sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, risultano superati;
   g) sito con attività in esercizio: un sito nel quale risultano in esercizio attività produttive sia industriali che commerciali nonché le aree pertinenziali e quelle adibite ad attività accessorie economiche, ivi comprese le attività di mantenimento e tutela del patrimonio ai fini della successiva ripresa delle attività; s) analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica: analisi sito specifica degli effetti sulla salute umana derivanti dall'esposizione prolungata all'azione delle sostanze presenti nelle matrici ambientali contaminate, condotta con i criteri indicati nella parte quarta del decreto.
Alla luce di quanto disposto dall’art. 245, c. 2, D.Lgs. 152/2006, il proprietario o il gestore dell'area −pur se non responsabili dell'inquinamento– sono tenuti ad attuare le misure di prevenzione e, cioè, ad adottare le iniziative volte a contrastare una minaccia, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi in un prossimo futuro un danno alla salute o all'ambiente. Si tratta di iniziative a carattere preventivo, utili ad impedire od attenuare i probabili effetti di una minaccia potenziale di danno alla salute o all'ambiente, che vanno ad aggiungersi all’onere reale ed al privilegio speciale sull’immobile previsti dall’art. 253 D.Lgs. 152/2006.
Trattasi delle cc.dd. “passività ambientali” che possono ricondursi a due situazioni problematiche: la prima è costituita dalla presenza nel sito di rifiuti accumulatisi durante la gestione anteriore al trasferimento, senza che tale accumulo abbia comportato il superamento dei limiti legali di contaminazione che fanno scattare gli obblighi di bonifica; la seconda è riferita all’ipotesi in cui un qualsiasi fatto di inquinamento abbia comportato la contaminazione del sito.
Le relative procedure sono previste dall’art. 242 D.lgs. 152/2006, che delinea le seguenti fasi:
   1) verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito ed obbligo di comunicazione da parte del responsabile dell'inquinamento (o del soggetto interessato non responsabile, così come consentito dall'art. 245);
   2) indagine preliminare e mancato superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (Csc);
   3) superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (Csc): comunicazioni, piano di caratterizzazione ed analisi del rischio sito specifica (commi 3 e 4);
   4) mancato superamento delle concentrazioni soglia di rischio (Csr), che determina la fine del procedimento e monitoraggio (commi 5 e 6);
   5) superamento delle concentrazioni soglia di rischio (Csr), con obbligo degli interventi di bonifica (commi 7 e 8).
Il procedimento delineato dall’art. 242 del D.Lgs. 152/2006, quindi, prevede che, a seguito della caratterizzazione dell’area oggetto di contaminazione, laddove si riscontri un superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (“CSC”), il responsabile dell’inquinamento rediga un’analisi di rischio sito-specifica, volta a verificare il rispetto delle CSR. Laddove il tetto delle CSR non sia raggiunto, l’autorità competente dichiara positivamente concluso il procedimento stabilendo, se necessario, delle prescrizioni. Al contrario, si provvederà ad elaborare un progetto di bonifica o di messa in sicurezza del sito, da approvarsi ad opera della Conferenza di Servizi. La fase di bonifica o messa in sicurezza del sito, dunque, è una fase meramente eventuale, obbligatoria solo laddove si riscontri un superamento delle CSR.
Quindi, mentre nel sistema normativo anteriore al D.lgs. 152/2006, la sola presenza di sostanze contaminanti era sufficiente per imporre la bonifica, il nuovo assetto normativo delineato dal Codice dell’Ambiente e dinanzi sinteticamente richiamato impone la bonifica soltanto nell’ipotesi in cui venga superata non la CSC -perché questo non è più sufficiente-, ma la concentrazione soglia di rischio (CSR) (TAR Abruzzo-L'Aquila, sentenza 16.11.2019 n. 557 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: INQUINAMENTO DEL SUOLO – Artt. 240 e ss. d.lgs. n. 152/2006 – Responsabile dell’inquinamento e soggetti non responabili – Disciplina differente – Principio “chi inquina paga” – Misure di prevenzione – Interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino.
La differente disciplina recata dagli artt. 240 e ss. del d.lgs. n. 152/2006 –ossia la previsione dell’obbligo di porre in essere le procedure operative e amministrative in capo responsabile dell’inquinamento, da un lato, e la previsione di una mera facoltà di porre in essere tali procedure in capo agli altri soggetti interessati, ivi compreso il proprietario o il gestore dell’area, non responsabili dell’inquinamento, cui è imposto solo l’obbligo di “attuare le misure di prevenzione”, dall’altro– è stata in più occasioni posta in rilievo dalla giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 05.10.2016, n. 4099; TAR Lombardia Milano, Sez. IV, 06.11.2017, n. 2088; TAR Sardegna Cagliari, Sez. I, 16.12.2011, n. 1239) nel senso che l’obbligo di bonifica dei siti contaminati grava sul responsabile dell’inquinamento (in base al principio “chi inquina paga”), e non sul proprietario dell’area, con la conseguenza che, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione, gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica, di ripristino e di ripristino ambientale possono essere imposti solo ai soggetti responsabili dell’inquinamento, ossia a coloro che abbiano causato, in tutto o in parte, la contaminazione con un comportamento, commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità. In sostanza, non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva in capo al proprietario o al gestore del sito in ragione di tale sola qualità, dal suesposto quadro normativo emergono le seguenti regole:
   A) il proprietario o il gestore dell’area, non responsabili dell’inquinamento, sono tenuti soltanto ad adottare le misure di prevenzione (art. 245, comma 2);
   B) gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano solo sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento (art. 244, comma 2);
   C) se il responsabile non è individuabile o non provvede, gli interventi necessari sono adottati dall’amministrazione competente (art. 244, comma 4);
   D) le spese sostenute per effettuare tali interventi possono essere recuperate agendo in rivalsa verso il proprietario, che risponde nei limiti del valore di mercato del sito dopo l’esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, comma 4);
   E) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato da un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2).

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INQUINAMENTO DEL SUOLO – DANNO AMBIENTALE – Soggetti non responsabili della potenziale contaminazione – Attuazione di misure di prevenzione – Imposizione coattiva – Strumenti – Competenza del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare – Ordinanza ministeriale ex art. 304, c. 3, d.lgs. n. 152/2006.
Mentre gli obblighi relativi messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano soltanto sul responsabile dell’inquinamento, invece anche il proprietario o il gestore dell’area non responsabili dell’inquinamento (al pari del responsabile dell’inquinamento) sono tenuti, ai sensi dell’art. 245, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006, ad attuare le “misure di prevenzione” di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), del d.lgs. n. 152/2006.
Tuttavia, l’art. 244 del d.lgs. n. 152/2006 (che radica il potere attribuito al Comune) fa espresso riferimento soltanto al responsabile dell’inquinamento quale destinatario dell’ordinanza, senza menzionare il proprietario o il gestore dell’area non responsabili dell’inquinamento.
Parimenti l’art. 245 del d.lgs. n. 152/2006 (che disciplina la posizione dei “soggetti non responsabili della potenziale contaminazione”) non richiama affatto il potere di ordinanza di cui all’art. 244 del d.lgs. n. 152/2006.
La competenza ad imporre coattivamente ai “soggetti non responsabili della potenziale contaminazione” l’attuazione delle misure di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), del d.lgs. n. 152/2006, seppure attraverso l’esercizio del diverso potere previsto dall’art. 304, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, appartiene al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.
Laddove, quindi, il proprietario o il gestore dell’area non responsabili dell’inquinamento non attivino spontaneamente le misure di prevenzione di cui all’art. 245, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006, l’unico rimedio possibile per imporre a tali soggetti l’attuazione di tali misure è l’adozione di un’ordinanza ministeriale ai sensi dell’art. 304, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, ove ne sussistano i presupposti (nella specie, il TAR ha comunque evidneziato che, quand’anche volesse ritenersi che l’ordinanza di cui all’art. 244 del d.lgs. n. 152/2006 possa essere adottata anche nei confronti del proprietario o del gestore dell’area, non responsabili dell’inquinamento, in ragione della mancata spontanea attuazione delle necessarie misure di prevenzione, comunque il Comune non potrebbe imporre a detti soggetti l’attuazione di misure di prevenzione a distanza di anni della campagna di monitoraggio della falda acquifera, essendo l’inquinamento della falda già in essere).

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INQUINAMENTO DEL SUOLO – Adozione delle migliori tecniche disponibili per arrestare l’inquinamento delle acque sotterranee nei siti contaminati – Art. 243 d.lgs. n. 152/2006 – Siti inquinati per effetto dello scorrimento delle acque di falda – Inapplicabilità.
L’art. 243, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006 – nel prevedere che per impedire e arrestare l’inquinamento delle acque sotterranee nei siti contaminati “devono essere individuate e adottate le migliori tecniche disponibili per eliminare, anche mediante trattamento secondo quanto previsto dall’articolo 242, o isolare le fonti di contaminazione dirette e indirette”, si riferisce evidentemente al sito nel quale si trova la fonte della contaminazione e non al sito che risulta inquinato per effetto dello scorrimento delle acque di falda (TRGA Trentino Alto Adige-Trento, Sez. I, sentenza 15.11.2019 n. 154 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAInquinamento delle acque sotterranee nei siti contaminati.
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Inquinamento – Inquinamento ambientale – Conseguenze ex artt. 242 e 245 d.lgs. n. 152 del 2006 – Differenze - Ratio.
  
Inquinamento – Inquinamento ambientale – Responsabile dell’inquinamento – Individuazione.
  
Inquinamento – Inquinamento ambientale – Inquinamento delle acque sotterranee nei siti contaminati – Art. 243, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006 – Ambito di applicazione.
  
La differenza tra la disciplina posta dall’art. 242, d.lgs. n. 152 del 2006, che prevede in capo al responsabile dell’inquinamento l’obbligo di porre in essere le procedure operative e amministrative finalizzate a prevenire i rischi di inquinamento (comma 1) e ad attuare gli interventi di bonifica e di messa in sicurezza (comma 7), e quella posta dal successivo art. 245, che prevede una mera facoltà di porre in essere tali procedure in capo agli altri soggetti interessati, ivi compreso il proprietario o il gestore dell’area, non responsabili dell’inquinamento, fermo restando l’obbligo di costoro di “attuare le misure di prevenzione” di cui all’art. 240, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006, si spiega in quanto l’obbligo di bonifica dei siti contaminati grava sul responsabile dell’inquinamento in base al principio “chi inquina paga” e non sul proprietario o il gestore dell’area, non responsabili dell’inquinamento, in capo ai quali non è configurabile una sorta di responsabilità oggettiva (1).
  
L’art. 244, d.lgs. n. 152 del 2006 fa espresso riferimento soltanto al responsabile dell’inquinamento quale destinatario dell’ordinanza motivata di diffida, senza menzionare il proprietario o il gestore dell’area non responsabili dell’inquinamento, coerentemente, l’art. 245, che disciplina la posizione dei “soggetti non responsabili della potenziale contaminazione”, non richiama il potere di ordinanza di cui all’art. 244; resta ferma peraltro la competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ad imporre coattivamente ai “soggetti non responsabili della potenziale contaminazione” l’attuazione delle misure di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), del medesimo decreto legislativo, seppure attraverso l’esercizio del diverso potere previsto dall’art. 304, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006.
  
L’art. 243, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006 -nel prevedere che per impedire e arrestare l’inquinamento delle acque sotterranee nei siti contaminati “devono essere individuate e adottate le migliori tecniche disponibili per eliminare, anche mediante trattamento secondo quanto previsto dall'articolo 242, o isolare le fonti di contaminazione dirette e indirette”- si riferisce al sito ove si trova la fonte della contaminazione e non al sito che risulta inquinato per effetto dello scorrimento delle acque di falda.
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   (1) Ha chiarito il Tar che la differente disciplina -ossia la previsione dell’obbligo di porre in essere le suddette procedure operative e amministrative in capo responsabile dell’inquinamento, da un lato, e la previsione di una mera facoltà di porre in essere tali procedure in capo agli altri soggetti interessati, ivi compreso il proprietario o il gestore dell’area, non responsabili dell’inquinamento, cui è imposto solo l’obbligo di “attuare le misure di prevenzione”, dall’altro- è stata in più occasioni posta in rilievo dalla giurisprudenza (Cons. St, sez. VI, 05.10.2016, n. 4099) nel senso che l’obbligo di bonifica dei siti contaminati grava sul responsabile dell’inquinamento (in base al principio “chi inquina paga”), e non sul proprietario dell’area, con la conseguenza che, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione, gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica, di ripristino e di ripristino ambientale possono essere imposti solo ai soggetti responsabili dell’inquinamento, ossia a coloro che abbiano causato, in tutto o in parte, la contaminazione con un comportamento, commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità.
In sostanza, secondo tale condivisibile giurisprudenza, non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva in capo al proprietario o al gestore del sito in ragione di tale sola qualità, dal suesposto quadro normativo emergono le seguenti regole:
   a) il proprietario o il gestore dell’area, non responsabili dell’inquinamento, sono tenuti soltanto ad adottare le misure di prevenzione (art. 245, comma 2);
   b) gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano solo sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento (art. 244, comma 2);
   c) se il responsabile non è individuabile o non provvede, gli interventi necessari sono adottati dall’amministrazione competente (art. 244, comma 4);
   d) le spese sostenute per effettuare tali interventi possono essere recuperate agendo in rivalsa verso il proprietario, che risponde nei limiti del valore di mercato del sito dopo l’esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, comma 4);
   e) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato da un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2) (
TRGA Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 15.11.2019 n. 154 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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SENTENZA
2. Innanzi tutto l’art. 240, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006 tiene ben distinte le “misure di prevenzione”, definite alla lett. i), come “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia” dalle altre tipologie di interventi previsti in materia di bonifica dei siti contaminati (cfr. la rubrica del titolo V della parte IV del d.lgs. n. 152/2006), quali:
   A) la “messa in sicurezza d’emergenza”, definita alla lett. m), come “ogni intervento immediato o a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lettera t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente”;
   B) la “messa in sicurezza operativa”, definita alla lett. n) come “l’insieme degli interventi eseguiti in un sito con attività in esercizio atti a garantire un adeguato livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente, in attesa di ulteriori interventi di messa in sicurezza permanente o bonifica da realizzarsi alla cessazione dell’attività. Essi comprendono altresì gli interventi di contenimento della contaminazione da mettere in atto in via transitoria fino all’esecuzione della bonifica o della messa in sicurezza permanente, al fine di evitare la diffusione delle contaminazioni all’interno della stessa matrice o tra matrici differenti. In tali casi devono essere predisposti idonei piani di monitoraggio e controllo che consentano di verificare l’efficacia delle soluzioni adottate”;
   C) la “bonifica”, definita alla lett. p) come “l’insieme degli interventi atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio”;
   D) gli interventi di “ripristino e ripristino ambientale”, definiti alla lett. q) come “gli interventi di riqualificazione ambientale e paesaggistica, anche costituenti complemento degli interventi di bonifica o messa in sicurezza permanente, che consentono di recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici”.
Inoltre l’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006 pone in capo al “responsabile dell’inquinamento” l’obbligo di porre in essere le “procedure operative ed amministrative” finalizzate, in particolare, a prevenire i rischi di inquinamento (comma 1) e ad attuare gli interventi di bonifica e di messa in sicurezza (comma 7), mentre il successivo art. 243, nel richiamare l’art. 242, si occupa delle specifiche procedure volte ad “impedire e arrestare l’inquinamento delle acque sotterranee nei siti contaminati”.
In particolare l’art. 243, comma 1, dispone -per quanto interessa in questa sede- che per impedire e arrestare l'inquinamento delle acque sotterranee nei siti contaminati “devono essere individuate e adottate le migliori tecniche disponibili per eliminare, anche mediante trattamento secondo quanto previsto dall'articolo 242, o isolare le fonti di contaminazione dirette e indirette”.
L’art. 244 del d.lgs. n. 152/2006, a sua volta, prevede che la Provincia -laddove sia stato accertato che i livelli di contaminazione di un sito sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione fissati dalla normativa vigente- deve individuare il responsabile dell’inquinamento e diffidarlo, con ordinanza motivata, a provvedere ai sensi del titolo V del d.lgs. n. 152/2006 (comma 2), specificando che l’ordinanza “è comunque notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell’articolo 253” (comma 3) e che, se il responsabile dell’inquinamento non è individuabile o non provvede e non provvede neppure il proprietario del sito né altro soggetto interessato, “gli interventi che risultassero necessari ai sensi delle disposizioni di cui al presente titolo sono adottati dall’amministrazione competente in conformità a quanto disposto dall’articolo 250” (comma 4).
Nella Provincia di Trento la competenza ad adottare le ordinanze previste dall’art. 244 è attribuita ai Comuni ai sensi del sesto comma dell’art. 102-quater (rubricato “Disposizioni in materia di rifiuti e di bonifica di siti contaminati”) del Testo unico delle leggi provinciali in materia di tutela dell’ambiente dagli inquinamenti, approvato con il D.P.G.P. 26.01.1987, n. 1-41/Legisl..
Diversa dalla posizione del responsabile dell’inquinamento è quella dei “soggetti non responsabili della potenziale contaminazione”, ai quali si riferisce l’art. 245 del d.lgs. n. 152/2006, prevedendo (al comma 1) che “Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non responsabili” e (al comma 2) che “Fatti salvi gli obblighi del responsabile della potenziale contaminazione di cui all’articolo 242, il proprietario o il gestore dell’area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) deve darne comunicazione alla regione, alla provincia ed al comune territorialmente competenti e attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all’articolo 242. La provincia, una volta ricevute le comunicazioni di cui sopra, si attiva, sentito il comune, per l’identificazione del soggetto responsabile al fine di dar corso agli interventi di bonifica. È comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà o disponibilità”.
Tale differente disciplina -ossia la previsione dell’obbligo di porre in essere le suddette procedure operative e amministrative in capo responsabile dell’inquinamento, da un lato, e la previsione di una mera facoltà di porre in essere tali procedure in capo agli altri soggetti interessati, ivi compreso il proprietario o il gestore dell’area, non responsabili dell’inquinamento, cui è imposto solo l’obbligo di “attuare le misure di prevenzione”, dall’altro- è stata in più occasioni posta in rilievo dalla giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 05.10.2016, n. 4099; TAR Lombardia Milano, Sez. IV, 06.11.2017, n. 2088; TAR Sardegna Cagliari, Sez. I, 16.12.2011, n. 1239) nel senso che l’obbligo di bonifica dei siti contaminati grava sul responsabile dell’inquinamento (in base al principio “chi inquina paga”), e non sul proprietario dell’area, con la conseguenza che, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione, gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica, di ripristino e di ripristino ambientale possono essere imposti solo ai soggetti responsabili dell’inquinamento, ossia a coloro che abbiano causato, in tutto o in parte, la contaminazione con un comportamento, commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità.
In sostanza, secondo tale condivisibile giurisprudenza, non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva in capo al proprietario o al gestore del sito in ragione di tale sola qualità, dal suesposto quadro normativo emergono le seguenti regole:
   A) il proprietario o il gestore dell’area, non responsabili dell’inquinamento, sono tenuti soltanto ad adottare le misure di prevenzione (art. 245, comma 2);
   B) gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano solo sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento (art. 244, comma 2);
   C) se il responsabile non è individuabile o non provvede, gli interventi necessari sono adottati dall’amministrazione competente (art. 244, comma 4);
   D) le spese sostenute per effettuare tali interventi possono essere recuperate agendo in rivalsa verso il proprietario, che risponde nei limiti del valore di mercato del sito dopo l’esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, comma 4);
   E) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato da un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2).

ottobre 2019

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI – Deposito incontrollato e abbandono di rifiuti – Differenza – Natura permanente e natura istantanea – Rilevanza della condotta – Artt. 183, 256, c. 2, d.lgs. n. 152/2006 – Testo Unico Ambientale.
Il reato di deposito incontrollato ha natura permanente se l’attività illecita è prodromica al successivo recupero o smaltimento delle cose abbandonate e, quindi, la condotta cessa soltanto con il compimento delle fasi ulteriori rispetto a quella del rilascio, mentre l’abbandono, propriamente detto, ha natura istantanea con effetti eventualmente permanenti se l’attività illecita si connota per una volontà esclusivamente dismissiva dei rifiuti, che, per la sua episodicità, esaurisce gli effetti della condotta fin dal momento dell’abbandono e non presuppone una successiva attività gestoria volta al recupero o allo smaltimento.
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RIFIUTI – Abbandono, discarica abusiva ed immissione – Elementi sintomatici e differenze – Condotta abituale – Quantità di rifiuti – Unicità della condotta di abbandono – Mera occasionalità – Rilascio episodico di rifiuti (solidi o liquidi) in acque superficiali e sotterranee.
L’abbandono, si distingue dalla discarica abusiva, in quanto, è caratterizzato dalla “mera occasionalità” desumibile da elementi sintomatici quali le modalità della condotta (ad es. la sua estemporaneità o il mero collocamento dei rifiuti in un determinato luogo in assenza di attività prodromiche o successive al conferimento), la quantità di rifiuti abbandonata, l’unicità della condotta di abbandono.
Mentre, la discarica richiede una condotta abituale, come nel caso di plurimi conferimenti, ovvero un’unica azione ma strutturata, anche se in modo grossolano e chiaramente finalizzata alla definitiva collocazione dei rifiuti in loco.
Infine, l’immissione, definita come il rilascio episodico di rifiuti (solidi o liquidi) in acque superficiali e sotterranee. Elemento distintivo specifico dell’immissione è il luogo di destinazione del rifiuto e le caratteristiche tipiche dell’azione dell’immetterlo nelle acque superficiali (che si differenzia, a sua volta, dallo scarico come definito nella Parte Terza del d.lgs. 152/2006) e che ne evidenzia la occasionalità, comune, quindi all’abbandono.

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RIFIUTI – Deposito temporaneo – Deposito preliminare – Messa in riserva – Abbandono – Discarica abusiva – Momento consumativo del reato – Riferimento alle condotte accertate in concreto.
Il deposito temporaneo, in difetto anche di uno dei requisiti normativi, non può ritenersi tale ma deve essere qualificato, a seconda dei casi, come “deposito preliminare” se il collocamento di rifiuti è prodromico ad un’operazione di smaltimento, come “messa in riserva” se il materiale è in attesa di un’operazione di recupero, come “abbandono” quando i rifiuti non sono destinati ad operazioni di smaltimento o recupero o come “discarica abusiva” nell’ipotesi di abbandono reiterato nel tempo e rilevante in termini spaziali e quantitativi, dovendosi, anche in questo caso, determinare il momento consumativo con riferimento alle condotte accertate in concreto.
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RIFIUTI – Ignoranza inevitabile della legge penale – Esclusione della colpevolezza – Corretta applicazione dell’art. 5 cod. pen. - Criterio dell’ordinaria diligenza – Svolgimento di determinata attività professionali – Obbligo di informarsi con diligenza sulla normativa esistente.
L’ignoranza inevitabile della legge penale che esclude la colpevolezza per il comune cittadino sussiste, ogni qualvolta egli abbia assolto, con il criterio dell’ordinaria diligenza, al cosiddetto “dovere di informazione”, attraverso l’espletamento di qualsiasi utile accertamento, per conseguire la conoscenza della legislazione vigente in materia.
Tale obbligo è particolarmente rigoroso per tutti coloro che svolgono professionalmente una determinata attività, i quali rispondono dell’illecito anche in virtù di una “culpa levis” nello svolgimento dell’indagine giuridica.
Per l’affermazione della scusabilità dell’ignoranza, occorre, cioè, che da un comportamento positivo degli organi amministrativi o da un complessivo pacifico orientamento giurisprudenziale, l’agente abbia tratto il convincimento della correttezza dell’interpretazione normativa e, conseguentemente, della liceità del comportamento tenuto. Tali principi sono stati affermati anche con riferimento specifico alla gestione di rifiuti
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 31.10.2019 n. 44516 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAPer l’Adunanza plenaria la bonifica del sito inquinato per il danno ambientale causato dalla società incorporata può essere ordinata anche alla incorporante.
Secondo l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell’inquinamento ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento
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Danno ambientale – Responsabilità – Società – Fusione per incorporazione
La bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento (1).
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   (1) I. – Con la sentenza in rassegna l’Adunanza plenaria –sollecitata dalla IV sezione del Consiglio di Stato con ordinanza del 07.05.2019, n. 2928 (oggetto della News Us, n. 62 del 24.05.2019, alla quale si rinvia per ulteriori approfondimenti)– ha affermato il principio di diritto per cui, in caso di danno ambientale causato dalla società incorporata, la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, in base alla disciplina previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangono al momento dell’adozione del provvedimento.
   II. – L’originaria ricorrente aveva impugnato una determinazione dirigenziale del 2015 mediante la quale la stessa era stata diffidata a procedere alla bonifica delle aree contaminate da cromo esavalente e da solventi clorurati. Il Tar per il Piemonte aveva, in primo grado, respinto il ricorso. Il Consiglio di Stato respingeva, con sentenza non definitiva, tutte le censure dell’appellante ad eccezione di una in relazione alla quale ne riteneva necessaria la devoluzione all’Adunanza plenaria.
In particolare, l’appellante rappresentava di non aver mai gestito direttamente l’impianto in questione, di non esserne mai stata proprietaria e che la contaminazione era imputabile ad altre società. La società che aveva gestito il citato sito fino al 1986 si sarebbe poi estinta nel luglio del 1991, al momento dell’incorporazione nella società appellante.
La stessa società ritiene, quindi, che: il d.lgs. n. 22 del 1997 (cd. decreto Ronchi), il cui art. 17 avrebbe per la prima volta introdotto nell’ordinamento l’obbligo di procedere a bonifica in capo al soggetto responsabile di eventi di contaminazione, non potrebbe essere applicato ad episodi di inquinamento verificatisi anteriormente alla propria vigenza; l’ordine di bonifica non potrebbe essere a lei riferito in quanto non avrebbe mai direttamente posto in essere alcuna condotta inquinante; la società incorporata dall’appellante non avrebbe trasferito alcuna situazione soggettiva di obbligo di fare sia perché la condotta di contaminazione non avrebbe avuto alcun disvalore giuridico al momento in cui è stata commessa, sia perché la legislazione vigente ratione temporis non avrebbe conosciuto l’istituto.
La quarta sezione del Consiglio di Stato, quindi, dopo aver esaminato i contrapposti orientamenti sul tema, ha deferito all’esame dell’Adunanza plenaria la questione se una società incorporante, nel regime anteriore alla modifica del diritto societario, possa essere considerata responsabile dell’inquinamento posto in essere dall’incorporata ai sensi dell’art. 17, d.lgs. n. 22 del 1997, come poi sostituito, in sostanziale continuità normativa, dagli artt. 242 ss. d.lgs. n. 152 del 2006.
   III. – Con la sentenza in rassegna, il collegio ha osservato quanto segue:
      a) la risoluzione della questione giuridica sottoposta al suo esame richiede di esaminare tre punti controversi, in rapporto di consecuzione logica:
         a1) se la condotta di inquinamento ambientale posta in essere prima dell’introduzione della bonifica dei siti inquinati nell’ordinamento giuridico sia qualificabile come illecito, fonte di responsabilità civile per il suo autore, e in quale fattispecie normativa di questo istituto il fatto possa essere inquadrato;
         a2) in caso di risposta positiva al primo quesito, quali siano i rapporti tra l’illecito e la bonifica e, in particolare, se sia possibile ordinare la bonifica per fatti risalenti ad epoca antecedente all’introduzione a livello legislativo della bonifica;
         a3) infine, in caso di risposta positiva al secondo quesito, se gli obblighi e le responsabilità conseguenti alla commissione dell’illecito siano trasmissibili per effetto di operazioni societarie straordinarie, quale la fusione, secondo la legislazione all’epoca vigente;
      b) con riferimento al primo punto, nel ritenere che, anche prima dell’introduzione dell’istituto della bonifica con l’art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997, l’inquinamento ambientale era considerato un fatto illecito:
         b1) risale agli anni ’70 del secolo scorso l’elaborazione dell’ambiente come bene giuridico autonomo e unitario, oggetto di protezione giuridica contro le aggressioni umane;
         b2) l’emergere dell’ambiente come nuovo bene giuridico nasce dall’opera di riduzione ad unità della legislazione dell’epoca, contraddistinta da normative di carattere settoriale poste a salvaguardia di elementi costitutivi del paesaggio e delle bellezze naturali, già oggetto di tutela sin da epoca antecedente alla Costituzione;
         b3) sulla base della linea di tendenza descritta, è maturata presso la dottrina una nozione autonoma di ambiente, evidenziandosi che la qualificazione normativa di bene ambientale nasce dal riscontro delle sue oggettive caratteristiche materiali, per cui l’atto giuridico che lo qualifichi tale e ne istituisca il relativo regime ha natura solo dichiarativa di una qualità ad esso immanente. Rispetto alla considerazione unitaria del bene con finalità di tutela ambientale risultano recessivi gli aspetti legati alla sua composizione materiale e al suo regime dominicale;
         b4) la giurisprudenza, muovendo dagli artt. 9 e 32 Cost., ha elevato l’ambiente a diritto individuale, tutelabile tramite l’art. 2043 c.c., e ha, in parallelo, sviluppato la tutela della proprietà contro le immissioni intollerabili ai sensi dell’art. 844 c.c. in una logica non più dominicale ma in funzione del benessere dell’individuo e del suo interesse personale a godere di un habitat naturale salubre e incontaminato;
         b5) il danno ambientale è stato quindi positivizzato con l’art. 18 –ora abrogato– della legge n. 349 del 1986, istitutiva del Ministero dell’ambiente, con il quale è stata sostanzialmente recepita a livello normativo la concezione dell’ambiente come bene immateriale unitario, sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente o separatamente, oggetto di cura e tutela, ma tutte, nell’insieme, sono riconducibili a unità;
         b6) la Corte cost., sentenza 31.12.1987, n. 641 (Giur. it., 1989, I,1, 227, con nota di STIGLIANO MESSUTI; Foro it., 1988, I, 694, con nota di GIAMPIETRO; Giur. costit., 1987, I, 3788, con nota di MILETO; Foro amm., 1988, 1, con nota di TALICE; Quaderni regionali, 1988, 847; Rass. giur. energia elettrica, 1988, 364; Riv. giur. ambiente, 1988, 93, con note di POSTIGLIONE, CARAVITA; Foro it., 1988, I, 1057, con nota di PONZANELLI; Informazione prev., 1988, 458; Regioni, 1988, 525, con nota di FERRARI; Sanità pubbl., 1988, 365; Amm. it., 1988, 848; Riv. giur. polizia locale, 1988, 299, con nota di BERTOLINI; Riv. Corte Conti, 1988, fasc.1, 90; Riv. Amm. della Repubblica Italiana, 1988, 220, con nota di ARRIGONI; Giur. it., 1988, I,1, 1456; Riv. giur. edil., 1988, I, 3; Arch. civ., 1988, 533; Corriere giur., 1988, 234, con nota di GIAMPIETRO; Dir. Regione, 1988, 83, con nota di ANGIOLINI; Finanza Loc., 1988, 448) ha inquadrato la nuova fattispecie di danno ambientale nel paradigma generale della responsabilità civile di cui all’art. 2043 c.c., precisando che tale disposizione deve essere posta in correlazione con la disposizione che prevede il bene giuridico tutelato attraverso la posizione del divieto primario;
         b7) la pronuncia si colloca nel solco della concezione della responsabilità civile extracontrattuale aperta ai valori costituzionali, in base alla quale deve essere considerato illecito civile ogni fatto ingiusto lesivo di beni giuridicamente tutelati, ivi compresi quelli per i quali il bisogno di protezione matura sulla base delle spinte emergenti dall’esperienza, ispirata ai valori, personali, esplicitamente garantiti dalla Costituzione. La tutela di questi nuovi beni è consentita sulla base dell’atipicità dell’art. 2043 c.c.;
         b8) muovendo da tali basi teoriche si è quindi escluso che l’art. 18 della legge n. 349 del 1986 abbia avuto portata innovativa sul piano della considerazione dell’ambiente come bene giuridico protetto, in quanto la sua tutela deriva direttamente dalla Costituzione;
         b9) l’illecito così tipizzato ha sancito sul più generale piano sistematico la dimensione collettiva e super-individuale del danno all’ambiente;
         b10) in ogni caso, come precisato dalla Corte costituzionale, benché l’ambiente non sia un bene appropriabile, si presta a essere valutato in termini economici e può ad esso attribuirsi un prezzo che corrisponde ai costi dell’azione pubblica di conservazione e tutela. Pertanto, confrontando i benefici con le alterazioni, si può effettuare la stima e la pianificazione degli interventi di preservazione, miglioramento e recupero e si possono valutare i costi del danneggiamento;
         b11) emerge pertanto una funzione riparatoria dell’illecito ambientale non circoscritta alla sola differenza di valore del bene leso rispetto a quello che aveva prima del danno, secondo lo schema indennitario tipico dell’illecito civile, ma estesa a tutti i costi necessari per ripristinare il complessivo pregiudizio inferto all’ecosistema naturale.
Ne discende che il danno all’ambiente risarcibile ai sensi dell’art. 18 della legge n. 349 del 1986 anche attraverso una somma di denaro, assume pertanto i connotati della reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 c.c., con la differenza che il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile non soggiace al limite dell’eccessiva onerosità ma solo a quello della possibilità, con un rafforzamento, quindi, della tutela dell’ambiente rispetto agli ordinari strumenti dell’illecito civile;
      c) con riferimento alla possibilità di ordinare la bonifica per fatti risalenti ad epoca antecedente all’introduzione a livello legislativo della bonifica:
         c1) le misure introdotte con il d.lgs. n. 22 del 1997, poi trasfuse nel codice dell’ambiente attualmente vigente, e il rimedio del risarcimento del danno già previsto dall’art. 2043 c.c. e poi dalla legge n. 349 del 1986, hanno la medesima funzione, ripristinatoria-reintegratoria, di protezione dell’ambiente, con la precisazione che le prime si pongono, in particolare, l’obiettivo di non limitare la tutela al solo equivalente monetario dei danni prodotti, ma di prevenirne la verificazione e, in caso contrario, di porre a carico del responsabile la rimozione dei danni e i relativi oneri;
         c2) la funzione di prevenzione è consustanziale alla generale azione dei pubblici poteri di tutela dell’ambiente, ma su impulso della legislazione europea il legislatore interno ha variamente posto in rilievo l’esigenza di assicurare il ripristino ambientale, sulla base del rilievo che la responsabilità civile prevista negli ordinamenti giuridici nazionali non sempre è uno strumento adatto per trattare l’inquinamento a carattere diffuso e generale nei casi in cui sia impossibile collegare gli effetti ambientali negativi a omissioni o atti di taluni soggetti;
         c3) pertanto, le misure introdotte nel 1997, ed ora disciplinate dagli artt. 239 ss. del codice di cui al d.lgs. n. 152 del 2006, hanno nel loro complesso una finalità di salvaguardia del bene ambiente rispetto ad ogni evento di pericolo o danno, nelle quali è assente ogni matrice di sanzione rispetto al relativo autore;
         c4) la bonifica costituisce uno strumento pubblicistico teso non a monetizzare la diminuzione del relativo valore, ma a consentire il recupero materiale a cura e spese del responsabile della contaminazione. Ne discende che nella bonifica emerge la funzione di reintegrazione del bene giuridico leso propria della responsabilità civile, che evoca il rimedio della reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 c.c., previsto per il danno all’ambiente dall’art. 18, ottavo comma, della legge n. 349 del 1986;
         c5) prima dell’introduzione della norma da ultimo citata doveva ritenersi comunque applicabile al danno ambientale l’art. 2058 c.c. in considerazione del rapporto di alternatività con il rimedio del risarcimento per equivalente previsto in caso di fatto illecito ai sensi dell’art. 2043 c.c.;
         c6) l’inapplicabilità del limite dell’eccessiva onerosità, già prevista con il d.lgs. n. 22 del 1997, costituisce una differenza che non determina l’incompatibilità tra il rimedio della bonifica dei siti inquinati e l’istituto della responsabilità civile per fatto illecito, ma si spiega alla luce del preminente valore assegnato dalla Costituzione all’ambiente nella gerarchia dei beni giuridici, sulla base degli artt. 9 e 32 Cost. e della dimensione collettiva del danno a tale bene, rispetto ai pregiudizi riferibili alla sfera soggettiva del singolo;
         c7) in senso conforme depone l’analisi della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo in materia di diritto punitivo, secondo la quale a prescindere dalla qualificazione giuridica da parte del diritto nazionale occorre avere riguardo a natura, scopo e gravità delle conseguenze sull’autore dell’illecito, con la conseguenza che non hanno natura penale misure che soddisfano pretese risarcitorie o che siano essenzialmente dirette a ripristinare la situazione di legalità e restaurare l’interesse pubblico leso;
         c8) mentre nel diritto penale l’indagine è condotta sul piano della continuità normativa tra gli istituti, in applicazione del principio di legalità, che si declina tra l’altro secondo i principi dell’irretroattività della norma incriminatrice o sanzionatoria e dell’applicazione della norma più favorevole in caso di successione di norme di tale natura, nel caso dell’illecito civile la tecnica non è riproducibile, in quanto in tale settore domina l’esigenza di assicurare la reintegrazione del bene giuridico leso;
         c9) nel caso del danno ambientale, pertanto, con l’introduzione degli obblighi di bonifica non si è estesa l’area dell’illiceità rispetto a condotte in precedenza considerate conformi a diritto, ma si sono ampliati i rimedi rispetto a fatti di aggressione dell’ambiente già considerati lesivi di un bene giuridico meritevole di tutela, con l’aggiunta rispetto alla reintegrazione per equivalente monetario degli obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati;
         c10) la bonifica può essere ordinata a condizione che vi sia una situazione di inquinamento ambientale e che possa essere rimossa dal soggetto responsabile. Il carattere permanente del danno ambientale comporta che l’autore dell’inquinamento, potendovi provvedere, rimane soggetto agli obblighi conseguenti alla sua condotta illecita, secondo la successione di norme di legge nel frattempo intervenuta;
         c11) pertanto, nel caso di specie, non vi sarebbe una retroazione di istituti giuridici introdotti in epoca successiva alla commissione dell’illecito, ma un’applicazione da parte della competente autorità amministrativa di istituti a protezione dell’ambiente previsti dalla legge al momento in cui si accerta una situazione di pregiudizio in atto;
      d) con riferimento alla possibilità di trasmettere gli obblighi e le responsabilità conseguenti alla commissione dell’illecito in caso di operazioni societarie straordinarie, quale la fusione per incorporazione, nel regime antecedente alla riforma del diritto societario di cui al d.lgs. n. 6 del 2003 (essendo pacifica tale evenienza dopo la riforma della norma citata, intervenuta nel 2003):
         d1) ai sensi dell’art. 2504-bis c.c., nella versione vigente anteriormente alla citata riforma, la società che risulta dalla fusione o quella incorporante assumono i diritti e gli obblighi delle società estinte;
         d2) nel caso di specie, malgrado la fusione risalga al 1991 e la bonifica sia stata introdotta nel 1997, la sua natura di illecito permanente consente di ritenere il relativo responsabile soggetto agli obblighi, risarcitori e di reintegrazione o ripristino dello stato dei luoghi, da esso derivanti. “In altri termini, allorché la situazione di danno all’ambiente si protragga in un arco di tempo in cui per effetto della successione di norme di legge al rimedio risarcitorio si aggiunga quello della bonifica, nessun ostacolo di ordine giuridico è ravvisabile ad applicare quest’ultima ad un soggetto che, pur non avendo commesso la condotta fonte del danno, sia nondimeno subentrato a quest’ultimo”;
         d3) dal tenore letterale del citato art. 2504-bis c.c. si ricava, quindi, che gli obblighi in questione sono trasmissibili, in caso di fusione per incorporazione, dalla società responsabile del danno incorporata alla società incorporante;
         d4) sul piano dogmatico, la conclusione è avvalorata dal fatto che l’enunciato linguistico “responsabilità civile“ designa l’insieme delle conseguenze cui un soggetto deve sottostare per legge in conseguenza di un fatto illecito da lui commesso che, nel caso dell’illecito civile, consistono, tra l’altro, nell’obbligo di risarcire il danno o nella reintegrazione in forma specifica;
         d5) la successione dell’incorporante negli obblighi dell’impresa incorporata è espressione del principio espresso dal brocardo cuius commoda eius et incommoda, per cui alla successione di soggetti sul piano giuridico-formale si contrappone sul piano economico-sostanziale una continuazione dell’originaria impresa e della sottostante organizzazione aziendale;
         d6) il superamento della concezione tradizionale si coglie nel riferimento testuale dell’art. 2504-bis c.c. (post riforma) dove si precisa che, oltre ad assumere i diritti e gli obblighi delle incorporate, la società incorporante prosegue in tutti i loro rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione;
         d7) l’effetto tipico della successione negli obblighi della società incorporata non è impedito dal fatto che l’accertamento dell’illecito ambientale possa eventualmente essere successivo all’operazione straordinaria di fusione, in quanto, anche quando funge da presupposto di un provvedimento amministrativo come quello che ordina la bonifica, l’accertamento del danno all’ambiente risale per sua natura all’epoca della sua commissione;
         d8) sulla successione nell’obbligo non incide il fatto che lo stabilimento industriale, da cui è provenuto l’inquinamento oggetto dell’ordine di bonifica impugnato, non sia mai stato acquistato dalla incorporante, ma sia stato, in epoca precedente alla fusione per incorporazione della società responsabile dell’inquinamento, fatto oggetto di cessione di ramo d’azienda a terzi, in quanto in base all’art. 2560, primo comma, c.c., la cessione d’azienda non libera il cedente dei debiti dallo stesso contratti, tra cui quelli da fatto qualificabile come illecito civile;
         d9) in una prospettiva funzionale si può osservare che “la successione sul piano civilistico negli obblighi inerenti a fenomeni di contaminazione di siti e di inquinamento ambientale in caso di operazioni societarie contraddistinte dalla continuità dell’impresa pur a fronte del mutamento formale del centro di imputazione giuridica consente di assicurare una miglior tutela dell’ambiente”.
Il soggetto interessato all’acquisto di un complesso aziendale, tramite l’istituto della due diligence, può venire a conoscenza del fenomeno e concordare sul piano negoziale strumenti in grado di riversare su quest’ultimo le relative conseguenze sul piano economico o avvalersi dei rimedi civilistici per la responsabilità del cedente per omessa informazione;
         d10) la tesi contraria alla successione consentirebbe una facile elusione degli obblighi maturati nel corso della gestione di una società.
   IV. – Per completezza si segnala quanto segue:
      e) nel senso della mancanza di responsabilità della incorporante per fatti attribuibili all’incorporata si veda Cons. Stato, sez. V, 05.12.2008, n. 6055 (Dir. e giur. agr. e ambiente, 2009, 279, con nota di ROMANELLI; Riv. giur. ambiente, 2009, 365, con nota di DE CESARIS), secondo cui, tra l’altro:
- “L'art. 17 d.leg. n. 22/1997 presenta, rispetto al plesso normativo composto dagli art. 2043, 2050 e 2058, differenze talmente numerose e tanto profonde da non consentire la formulazione di alcun giudizio di continuità tra le stesse; ne discende che l'applicazione dell'art. 17 ad un soggetto estinto prima del 1997 si risolve in una non consentita applicazione retroattiva della legge”;
- “La peculiarità dell'istituto disciplinato dall'art. 17, che non trova antecedenti diretti nella previgente disciplina, risiede nella sua natura di misura ablatoria personale, consentita in apicibus dall'art. 23 cost., la cui adozione crea in capo al destinatario un obbligo di attivazione, consistente nel porre in essere determinati atti e comportamenti unitariamente finalizzati al recupero ambientale dei siti inquinati”;
- “Nei confronti dei successori di società responsabili degli inquinamenti, estintesi prima del 1997, non è possibile applicare l'art. 17 d.leg. n. 22/1997; è però possibile far valere l'ordinaria responsabilità civilistica di tipo aquiliano e, sul versante amministrativo, rimangono comunque adottabili, in base alle regole della c.d. «successione economica», i provvedimenti contingibili e urgenti, ove ne ricorrano i presupposti stabiliti dall'ordinamento”;
      f) nel senso che la normativa introdotta dall’art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997 si applichi a qualunque situazione di inquinamento dei suoli in atto al momento dell’entrata in vigore del decreto legislativo stesso è orientato, Cons. Stato, sez. VI, 09.10.2007, n. 5283 (in Ambiente, 2008, 749, con nota di RINALDI);
      g) sulla concezione dell’ambiente quale bene immateriale unitario, si vedano:
         g1) Cass. civ., sez. III, 19.06.1996, n. 5650 (Foro it., 1996, I, 3062, con nota di COLONNA; Danno e resp., 1996, 693, con nota di COLONNA), secondo cui, tra l’altro, “L'ambiente, inteso in senso unitario come bene pubblico complesso, caratterizzato dai valori estetico-culturale, igienico-sanitario ed ecologico-abitativo, assurge a bene pubblico immateriale, la cui natura non preclude da doppia tutela patrimoniale e non patrimoniale, relativa alla lesione di quell'insieme di beni materiali ed immateriali determinati, in cui esso si sostanzia e delimita territorialmente”;
         g2) Corte cost., 30.12.1987, n. 641, cit., secondo cui, tra l’altro:
- “L'ambiente è un bene immateriale unitario sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell'insieme, sono riconducibili ad unità. Esso non è certamente possibile oggetto di una situazione soggettiva di tipo appropriativo: ma, appartenendo alla categoria dei c.d. beni liberi, è fruibile dalla collettività e dai singoli. Alle varie forme di godimento è accordata una tutela civilistica la quale trova ulteriore supporto nel precetto costituzionale che circoscrive l'iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) ed in quello che riconosce il diritto di proprietà, ma con i limiti della utilità e della funzione sociale (art. 42 Cost.)”;
- “è infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 18 l. 08.07.1986 n. 349, nella parte in cui sottrae alla giurisdizione della corte dei conti la responsabilità dei dipendenti dello stato e degli enti pubblici per i danni arrecati all'ambiente nell'esercizio delle proprie funzioni, in riferimento agli art. 5, 25 e 103 cost.
”;
      h) in relazione alla rilettura dell’istituto della responsabilità civile extracontrattuale nel quadro dei valori costituzionali, si veda, tra le altre, Corte cost., 14.07.1986, n. 184 (Foro it., 1986, I, 2053, con nota di PONZANELLI; Giust. civ., 1986, I, 2324; Foro It., 1986, I, 2976, con nota di MANATERI; Riv. giur. circolaz. e trasp., 1986, 1007; Leggi Civili, 1986, 6011, con nota di GIUSTI; Amm. it., 1986, 2010; Nuova giur. civ., 1986, I, 534, con nota di ALPA; Resp. civ. e prev., 1986, 520, con nota di SCALFI), secondo cui:
- “La vigente Costituzione, garantendo principalmente valori personali, impone che l'art. 2043 cod. civ. vada correlato agli articoli della Carta fondamentale (che tutelano i predetti valori) e che, pertanto, sia letto in modo idealmente idoneo a compensare il sacrificio che gli stessi valori subiscono a causa dell'illecito. Ciò comporta che detto articolo, correlato all'art. 32 Cost., vada necessariamente esteso fino a comprendere il risarcimento, non solo dei danni in senso stretto patrimoniali ma (esclusi i danni morali subiettivi che vanno risarciti ex art. 2059 cod. civ. solo quando l'illecito civile costituisca anche reato) di tutti i danni che, almeno potenzialmente, ostacolano le attività realizzatrici della persona umana. Ne consegue che la richiesta di autonomo risarcimento, in ogni caso, del "danno biologico" contiene un implicito, ma ineludibile, invito ad una particolare attenzione alla norma primaria ex art. 32 Cost., la cui violazione fonda il risarcimento ex art. 2043, al contenuto dell'iniuria, di cui allo stesso articolo, ed alla comprensione (non più limitata, quindi, alla garanzia di soli beni patrimoniali) del risarcimento della lesione di beni e valori personali”;
- “il risarcimento del danno, che è una sanzione riparatoria appartenente alla categoria delle sanzioni "esecutive" del precetto primario, tende a ripristinare l'equilibrio tra gli interessi privati in gioco, segue alla violazione della norma di diritto privato e, pertanto, soprattutto alla lesione dell'oggetto specifico, immediatamente garantito dalla stessa norma; si distingue, quindi, nettamente dalla pena, che appartiene invece alla categoria delle sanzioni punitive, e, di conseguenza, tende principalmente a rieducare il reo od a riaffermare l'autorità statale ed a prevenire i pericoli sociali indiretti (recidiva, vendetta privata, ecc.); consegue alla violazione della norma di diritto penale e, pertanto, soprattutto alla lesione degli oggetti giuridici mediati, garantiti precipuamente dalla norma penale”;
- “L'art. 2043 cod. civ. è una sorta di "norma in bianco" in quanto, mentre vi è espressamente e chiaramente indicata l'obbligazione risarcitoria, che consegue al fatto doloso o colposo, non sono individuati i beni giuridici la cui lesione è vietata, essendo l'illiceità oggettiva del fatto, che condiziona il sorgere della detta obbligazione, indicata unicamente attraverso l'"ingiustizia" del danno prodotto dall'illecito. Esso quindi contiene una norma giuridica secondaria, la cui applicazione presuppone l'esistenza di una norma giuridica primaria, perché non fa che statuire le conseguenze dell'ingiuria, dell'atto contra ius, cioè della violazione di una norma di diritto obiettivo, integrativa del precetto non espresso. Pertanto, il riconoscimento del diritto alla salute, come fondamentale diritto alla persona umana, comporta il riconoscimento che l'art. 32, primo comma, Cost. integra l'art. 2043 cit., completandone il precetto primario”;
      i) nel senso della qualificazione dell’art. 2043 c.c. come norma secondaria o sanzionatoria si veda, tra le altre, Cass. civ., sez. un., 22.07.1999, n. 500 (Foro it., 1999, I, 2487, con note di PALMIERI, PARDOLESI; Foro it., 1999, I, 3201 (m), con note di CARANTA, FRACCHIA, ROMANO; Foro it., 1999, I, 3201 (m), con nota di SCODITTI; Giornale dir. amm., 1999, 832, con nota di TORCHIA; Nuovo dir., 1999, 691, con nota di FINUCCI; Contratti, 1999, 869, con nota di MOSCARINI; Giust. civ., 1999, I, 2261, con nota di MORELLI; Urbanistica e appalti, 1999, 1067, con nota di PROTTO; Trib. amm. reg., 1999, II, 225, con nota di BONANNI; Arch. civ., 1999, 1107; Danno e resp., 1999, 965, con nota di CARBONE, MONATERI, PALMIERI; Danno e resp., 1999, 965, con nota di PARDOLESI, PONZANELLI, ROPPO; Corriere giur., 1999, 1367, con nota di DI MAJO, MARICONDA; Mass. giur. lav., 1999, 1272; Gius, 1999, 2760, con nota di BERRUTI; Rass. giur. energia elettrica, 1999, 433; Nuove autonomie, 1999, 563, con nota di SCAGLIONE; Gazzetta giur., 1999, fasc. 35, 42; Guida al dir., 1999, fasc. 31, 36, con nota di MEZZACAPO, CARUSO, DE PAOLA; Guida al dir., 1999, fasc. 31, 36, con nota di FINOCCHIARO; Dir. e pratica società, 1999, fasc. 21, 65; Ammin. it., 1999, 1399; Dir. pubbl., 1999, 463, con nota di ORSI BATTAGLINI, MARZUOLI; Rass. amm. sic., 1999, 9), che, muovendo da tale base, ha affermato la risarcibilità per equivalente dell’interesse legittimo;
      j) sul rapporto tra reintegrazione in forma specifica e risarcimento per equivalente si vedano, tra le altre:
         j1) Cass. civ., sez. III, 21.11.2017, n. 27546 (Rep. foro it., 2017, Danni civili, n. 221), secondo cui “Ai sensi del 2° comma dell'art. 2058 c.c., in virtù del quale, anche se il danneggiato abbia chiesto, quando possibile, la reintegrazione in forma specifica, il giudice può disporre che il risarcimento avvenga solo per equivalente ove la reintegrazione in forma specifica risulti eccessivamente onerosa per il debitore, la differenza fra risarcimento in forma specifica e risarcimento per equivalente consiste nel fatto che, nel primo, la somma dovuta è calcolata sui costi occorrenti per la riparazione, mentre, nel secondo, è riferita alla differenza fra il bene integro (e cioè nel suo stato originario) ed il bene leso o danneggiato”;
         j2) Cass. civ., sez. I, 03.07.1997, n. 5993 (Rep. Foro it., 1997, Danni civili, n. 259), secondo cui “In tema di disposizione del 2º comma dell'art. 2058 c.c., in virtù della quale, anche se il danneggiato abbia chiesto, quando possibile, la «reintegrazione in forma specifica», il giudice può disporre che il risarcimento avvenga solo per «equivalente» ove la reintegrazione in forma specifica risulti eccessivamente onerosa per il debitore, la differenza fra la «riparazione in forma specifica» ed il risarcimento per «equivalente» consiste nel fatto che, nel primo, la somma dovuta è calcolata sui costi occorrenti per la riparazione e, nel secondo, è riferita alla differenza fra il bene integro (e cioè nel suo stato originario) ed il bene leso o danneggiato”;
      k) sulle modificazioni soggettive delle società (anche ad esito di fallimento) responsabili di danni ambientali ovvero proprietarie di terreni e sul regime generale della responsabilità ambientale anche con riferimento alla successione ereditaria, si vedano, oltre alla News US, n. 62 del 24.05.2019, cit. (spec. lett. j):
         k1) Corte di giustizia UE, 04.03.2015, C-534/13, Min. ambiente c. Soc. Fipa Group (in Foro it., 2015, IV, 293; Urbanistica e appalti, 2015, 635, con nota di CARRERA, in Riv. giur. ambiente, 2015, 33 (m), con note di MASCHIETTO, POZZO, GAVAGNIN, in Rass. forense, 2015, 138, in Giur. it., 2015, 1480 (m), con note di VIPIANA PERPETUA, VIVANI, in Riv. quadrim. dir. ambiente, 2015, fasc. 1, 186, con nota di GRASSI, in Riv. giur. edilizia, 2015, I, 137, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2015, 946, con nota di ANTONIOLI, in Nuovo notiziario giur., 2015, 615, con nota di CARDELLA, in Ragiusan, 2016, fasc. 381, 122), secondo cui: “La direttiva 2004/35/Ce del parlamento europeo e del consiglio, del 21.04.2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale, nell'ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest'ultimo le misure di riparazione, non consente all'autorità competente di imporre l'esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall'autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l'esecuzione di tali interventi”.
La sentenza in esame ha escluso distonie tra la direttiva 2004/35/Ce e le disposizioni italiane secondo le quali, ove sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito od ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, l’autorità competente non può imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi;
         k2) Cons. Stato, Ad. plen., 13.11.2013, n. 25, e 25.09.2013, n. 21 (in Giurisdiz. amm., 2013, ant., 53, in Foro amm.-Cons. Stato, 2013, 2296, in Giornale dir. amm., 2014, 365 (m), con nota di SABATO, in Riv. giur. edilizia, 2013, I, 835, in Riv. amm., 2013, 715, e in Ragiusan, 2014, fasc. 361, 131), secondo cui “Si rimette all'esame della corte di giustizia Ue la questione pregiudiziale di corretta interpretazione relativa al se i principi dell'Ue in materia ambientale sanciti dall'art. 191 par. 2 Tfuee dalla dir. Ce 21.04.2004 n. 35 (art. 1 e 8 n. 3, tredicesimo e ventiquattresimo considerando) -in particolare, il principio «chi inquina paga», il principio di precauzione, il principio dell'azione preventiva, il principio, della correzione, in via prioritaria, alla fonte, dei danni causati all'ambiente- ostino a una normativa nazionale, quale quella delineata dagli art. 244, 245 e 253 d.leg. 03.04.2006 n. 152, che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di impossibilità di ottenere da quest'ultimo gli interventi di riparazione, non consente all'autorità amministrativa di imporre l'esecuzione delle misure di sicurezza d'emergenza e di bonifica al proprietario non responsabile dell'inquinamento, prevedendo, a carico di quest'ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l'esecuzione degli interventi di bonifica”;
      l) con riferimento al principio del ne bis in idem nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, si vedano, tra le altre:
         l1) Cons. Stato, sez. VI, 09.11.2018, n. 6330 (Società, 2019, 841, con nota di DE POLI; Foro amm., 2018, 1942), per un’analisi della giurisprudenza convenzionale in materia, secondo cui, tra l’altro, “La rettificazione del prezzo disposto dalla Consob non ha natura di sanzione amministrativa, né di pena in senso convenzionale, trattandosi invece di una misura conformativa avente la finalità preminente di «restituire» agli azionisti di minoranza le condizioni di scelta economica che il mercato avrebbe espresso ove non fosse stato perturbato dall'asserito comportamento collusivo di offerente e venditore; la funzione espressa dalla delibera della Consob è la regolazione economica del mercato finanziario; la «collusione accertata» tra l'offerente e uno o più venditori, da cui «emerga il riconoscimento di un corrispettivo più elevato di quello dichiarato dall'offerente», che consente alla Consob, ai sensi dell'art. 106, 3° comma, lettera d), numero 2), tuf, di rettificare in aumento il prezzo dell'offerta, implica l'accertamento di un accordo, o comunque di un'intesa in senso lato, volta a perseguire l'obiettivo di eludere le norme che presidiano la formazione del prezzo dell'Opa”;
         l2) Corte EDU, 08.06.1976, Engel e altri (Foro it., 1977, IV, 1), secondo cui, tra l’altro:
- “Sussiste violazione dell'art. 6, § 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, nella parte in cui prevede la pubblicità del processo, nel caso che il dibattito si sia svolto a porte chiuse, vietando l'accesso alla stampa ed al pubblico, fuori dalle situazioni eccezionali previste da tale disposizione”;
- “Le garanzie di cui all'art. 6, par. 1, della Convenzione europea, che riconosce il diritto ad un processo equo, si applicano ad un procedimento relativo alla fondatezza di un'accusa penale nei confronti di un individuo, che trae origine da una sanzione considerata di matura semplicemente disciplinare dal diritto interno dello Stato convenuto, ma che in realtà persegue obiettivi analoghi a quelli propri del diritto penale. Per stabilire in concreto il carattere penale della sanzione applicata ai fini dell'applicazione dell'art. 6 della Convenzione, una particolare importanza deve essere in primo luogo attribuita alla natura effettiva della misura adottata ed in secondo luogo al grado di severità della sanzione. Di conseguenza, soltanto una misura che, per natura, durata o modalità di esecuzione, abbia effetti minimi sulla libertà personale di un individuo può essere considerata al di fuori della sfera penale”;
      m) sul carattere permanente del danno ambientale:
         m1) Cass. civ., sez. III, 19.02.2016, n. 3259 (Guida al dir., 2016, fasc. 15, 24, con nota di PISELLI), secondo cui “in materia di danno ambientale, la condotta antigiuridica consiste nel mantenimento dell'ambiente nelle condizioni di danneggiamento, sicché il termine prescrizionale dell'azione di risarcimento inizia a decorrere solo dal momento in cui tali condizioni siano state volontariamente eliminate dal danneggiante ovvero la condotta sia stata resa impossibile dalla perdita incolpevole della disponibilità del bene da parte di quest'ultimo”;
         m2) Cass. civ., sez. III, 06.05.2015, n. 9012 (Danno e resp., 2016, 646, con nota di COVUCCI), secondo cui, tra l’altro, “In materia di danno ambientale, la condotta antigiuridica consiste nel mantenimento dell'ambiente nelle condizioni di danneggiamento, sicché il termine prescrizionale dell'azione di risarcimento inizia a decorrere solo dal momento in cui tali condizioni siano state volontariamente eliminate dal danneggiante ovvero la condotta sia stata resa impossibile dalla perdita incolpevole della disponibilità del bene da parte di quest'ultimo”;
      n) sulla responsabilità dell’incorporante per l’illecito civile posto in essere dalla incorporata si veda Cass. civ., sez. III, 11.11.2015, n. 22998 (Rep. Foro it., 2015, Società, n. 727), secondo cui “La fusione di società, anche mediante incorporazione, realizza una successione universale corrispondente a quella mortis causa delle persone fisiche, sicché il nuovo soggetto risultante dalla fusione (o il soggetto incorporante) diviene l'unico e diretto obbligato per i debiti dei soggetti estinti in ragione della fusione o della incorporazione, fra i quali vanno ricompresi anche quelli derivanti da responsabilità di cose in custodia ex art. 2051 c.c., in relazione ai danni causati da un incendio delle parti comuni di un immobile di proprietà della società incorporata”;
      o) sull’orientamento, antecedente all’entrata in vigore del nuovo testo dell’art. 2504-bis c.c., contrario alla responsabilità dell’incorporante, si veda Cass. civ., sez. I, 22.09.1997, n. 9349 (Riv. giur. circolaz. e trasp., 1997, 827), secondo cui “In caso di fusione per incorporazione di due società di capitali, la società incorporante non risponde del pagamento delle sanzioni amministrative irrogate per violazioni al codice della strada commesse da veicoli di proprietà della società incorporata, qualora al momento della notificazione del verbale di accertamento fosse già avvenuta l'incorporazione”;
      p) sul principio cuius commoda eius et incommoda, per cui alla successione di soggetti sul piano giuridico-formale si contrappone sul piano economico-sostanziale una continuazione dell’originaria impresa e della sottostante organizzazione aziendale:
         p1) in caso di fallimento: con riferimento a un provvedimento di messa in sicurezza di un sito inquinato, Cons. Stato, sez. IV, 04.12.2017, n. 5668 (Fallimento, 2018, 590, con nota di D'ORAZIO; Riv. giur. ambiente, 2018, 157 (m), con nota di VANETTI; Ambiente, 2018, 102 (m); Foro amm., 2017, 2381), secondo cui “L’obbligo di adottare le misure sia urgenti sia definitive idonee a fronteggiare la situazione di inquinamento deve essere posto unicamente a carico di chi ne sia responsabile per avervi dato causa a titolo di dolo o colpa; al contempo il principio chi inquina paga presuppone che sia stato cagionato un danno da riparare i cui costi devono gravare sul responsabile; il curatore fallimentare, cui non è riconducibile lo statuto del «detentore», non è né rappresentante né successore del fallito, ma terzo subentrante nell'amministrazione del suo patrimonio esclusivamente per l'esercizio di poteri conferitigli dalla legge, sicché è privo di legittimazione passiva in relazione alle ordinanze emesse dai rappresentanti degli enti territoriali, tranne l'ipotesi dell'esercizio provvisorio dell'impresa”; più in generale, Cass. civ., sez. un., 20.02.2013, n. 4213 (Foro it., 2013, I, 1137, con nota di FABIANI M.; Guida al dir., 2013, fasc. 14, 45, con nota di GRAZIANO; Giur. it., 2013, 2099; Fallimento, 2013, 925, con nota di BOSTICCO; Banca, borsa ecc., 2014, II, 400, con nota di RANIELI), secondo cui, tra l’altro, “Poiché nel procedimento di accertamento del passivo il curatore fallimentare assume la posizione di terzo, le scritture private a fondamento del credito sono soggette ai limiti probatori di cui all'art. 2704 c.c. e debbono quindi essere munite di data certa”;
         p2) sulla successione del debito in caso di cessione di azienda, con la particolarità che in questo caso la successione dell’acquirente nei debiti inerenti all’azienda è limitata a quelli risultanti dai libri contabili obbligatori ai sensi dell’art. 2560, secondo comma, c.c.: Cons. Stato, Ad. plen., 07.06.2012, n. 21 (Giurisdiz. amm., 2012, a. 107; Arch. giur. oo. pp., 2012, 490; Nuovo notiziario giur., 2012, 411, con nota di BARBIERI; Foro amm.-Cons. Stato, 2012, 1523), secondo cui, tra l’altro, “Nel caso di incorporazione o di fusione societaria, sussiste in capo alla società incorporante, o risultante dalla fusione, l'onere di presentare la dichiarazione relativa al requisito di cui all'art. 38, 1º comma, lett. c), d.leg. n. 163 del 2006 anche con riferimento agli amministratori ed ai direttori tecnici che hanno operato presso la società incorporata o le società fusesi, nell'ultimo triennio ovvero che sono cessati dalla relativa carica in detto periodo (dopo il d.l. n. 70 del 2011: nell'ultimo anno), ferma restando la possibilità di dimostrare la c.d. dissociazione”; Cons. Stato, Ad. plen., 04.05.2012, n. 10 (Urbanistica e appalti, 2012, 889, con nota di FILIPPETTI; Contratti Stato e enti pubbl., 2012, fasc. 3, 66, con nota di CALIANDRO; Giurisdiz. amm., 2012, a. 28; Arch. giur. oo. pp., 2012, 447; Nuovo notiziario giur., 2012, 410, con nota di BARBIERI; Foro amm.-Cons. Stato, 2012, 1091; Riv. giur. edilizia, 2012, I, 754), secondo cui, tra l’altro, “In caso di cessione d'azienda o di un suo ramo realizzatasi prima della partecipazione alla gara, la dichiarazione circa l'insussistenza di sentenze pronunciate per reati incidenti sulla moralità professionale deve essere resa, a pena di esclusione, anche da parte degli amministratori e dei direttori tecnici che hanno operato nel triennio (ora nell'anno, a seguito delle modifiche introdotte con l. 106/2011) presso l'impresa cedente”, “Nella cessione di azienda o di un ramo di essa -fattispecie in cui si verifica una successione a titolo particolare- si realizza, in ogni caso, il passaggio all'avente causa del complesso dei rapporti attivi e passivi nei quali l'azienda stessa o il suo ramo si sostanzia, e ciò rende la vicenda suscettibile di comportare la continuità tra la precedente e la nuova gestione imprenditoriale” (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza, sentenza 22.10.2019 n. 10 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: 1.- Ambiente – tutela dell’Ambiente – genesi normativa.
   2.- Ambiente – tutela dall’inquinamento – bonifica di un sito inquinato – identificazione del responsabile societario – criteri.

   1. Rimonta agli anni ’70 del secolo scorso ad opera della dottrina, in parallelo con l’affermarsi dello sviluppo urbanistico ed industriale ed il maturare in contrapposizione ad esso di una diffusa coscienza ecologica, l’elaborazione dell’Ambiente come bene giuridico autonomo ed unitario, oggetto di protezione giuridica contro le aggressioni umane.
L’emergere di questo “nuovo” bene giuridico nasce dall’opera di riduzione ad unità della legislazione dell’epoca, allora contraddistinta da normative di carattere settoriale poste a salvaguardia degli elementi costitutivi del paesaggio e delle bellezze naturali quali il suolo, l’aria e l’acqua, già oggetto sin da epoca antecedente alla Costituzione di tutela in altre forme e ad altri scopi, e cioè attraverso un regime di carattere essenzialmente conservativo proprio della tutela della tutela paesaggistica e culturale (in particolare con la legge 09.06.1939, n. 1497 -Protezione delle bellezze naturali; poi abrogata nel 1999).
Alle caratteristiche tipiche della tutela conservativa tradizionale, essenzialmente incentrata sui vincoli alle attività umane a tutela del valore di bellezza naturale e paesaggistica del bene, si è affiancata, in quell’epoca di crescita industriale, un’azione di vigilanza, prevenzione e repressione delle condotte umane nocive per i singoli elementi costitutivi dell’Ambiente sulla base di discipline normative di settore.
Sulla base della descritta linea di tendenza è pertanto maturata presso la dottrina una nozione autonoma di Ambiente come bene giuridico, in funzione della sua protezione contro pregiudizi in grado di tramutarsi in danno dello stesso “uomo aggressore”, con la privazione o il deterioramento irreversibile delle citate matrici ambientali fondamentali per la sua esistenza.
Nell’ambito di questa evoluzione del pensiero giuridico è stato quindi messo in luce che la qualificazione normativa di bene ambientale nasce dal riscontro delle sue oggettive caratteristiche materiali, per cui l’atto giuridico (legge o provvedimento amministrativo) che tale lo qualifichi e ne istituisca il relativo regime di tutela ha natura dichiarativa, di accertamento di una qualità ad esso immanente; ed inoltre che rispetto alla considerazione unitaria del bene con finalità di tutela ambientale sono recessivi gli aspetti legati alla sua composizione materiale (se cioè il bene sia composto a sua volta da un insieme di singole cose materiali) e al suo regime dominicale, pubblico, collettivo o privato cui gli lo stesso è sottoposto, poiché l’elevazione a bene ambientale determina comunque una funzionalizzazione delle relative facoltà.
   2. La bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento
(massima free tratta da www.giustamm.it - Consiglio di Stato, A.P., sentenza 22.10.2019 n. 10 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAL’Adunanza plenaria si pronuncia sulla bonifica del sito inquinato da parte della società subentrata per effetto di fusione per incorporazione alla società responsabile.
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Inquinamento – Inquinamento ambientale – Bonifica – Società subentrata per effetto di fusione per incorporazione alla società responsabile – Responsabile per fatti della società originaria - Limiti
La bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento.
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   (1) La questione era stata rimessa da Cons. St., sez. IV, ord., 07.05.2019, n. 2928.
Ha premesso l’Alto consesso che anche prima che venisse introdotto l’istituto della bonifica, con l’art. 17, d.lgs. n. 22 del 1997, il danno all’ambiente costituiva un illecito civile, previsto dall’art. 2043 cod. civ..
Ha aggiunto che gli obblighi in questione siano trasmissibili in virtù di fusione per incorporazione dalla società responsabile del danno incorporata alla società incorporante.
Al quesito ora posto non può che essere data risposta positiva proprio sulla base del tenore letterale del poc’anzi richiamato art. 2504-bis, comma 1, cod. civ., che include espressamente nella vicenda traslativa in questione «gli obblighi delle società estinte», ovvero di quelle incorporate (analoga formulazione reca peraltro la medesima disposizione dopo la riforma del diritto societario, con la sola differenza che in luogo delle società estinte si fa riferimento alle «società partecipanti alla fusione» e al fatto che in tutti i rapporti giuridici di queste ultime, anche quelli processuali, vi è una “prosecuzione” dell’incorporante).
Con riguardo al previgente regime, nel senso che negli obblighi dell’incorporata di cui l’incorporante diviene l’unico obbligato a seguito di fusione rientrano anche quelli derivanti da responsabilità civile si è espressa la Cassazione (Sezione III civile, sentenza 11.11.2015, n. 22998, in un caso di responsabilità da cose in custodia ex art. 2051 cod. civ.).
Sul piano dogmatico la conclusione è avvalorata dal fatto che “responsabilità civile” è espressione che designa l’insieme delle conseguenze cui un soggetto deve sottostare per legge in conseguenza di un fatto illecito da lui commesso, che nel caso dell’illecito civile consistono nell’«obblig(o) (…) a risarcire il danno» o nell’alternativa della «reintegrazione in forma specifica», anch’essa pertanto oggetto di obbligo, rispettivamente ai sensi dei più volte richiamati artt. 2043 e 2058 del codice civile, oltre che della più generale norma contenuta nell’art. 1173 cod. civ., che pone il fatto illecito tra le fonti di obbligazione.
La successione dell’incorporante negli obblighi dell’incorporata è espressione del principio espresso dal brocardo cuius commoda eius et incommoda, cui è informata la disciplina delle operazioni societarie straordinarie, tra cui la fusione, anche prima della riforma del diritto societario, per cui alla successione di soggetti sul piano giuridico-formale si contrappone nondimeno sul piano economico-sostanziale una continuazione dell’originaria impresa e della sottostante organizzazione aziendale.
Anche prima che venisse sancito il carattere evolutivo-modificativo di quest’ultimo tipo di operazione era infatti indubbio che l’ente societario subentrato a quello estintosi per effetto dell’incorporazione acquisiva il patrimonio aziendale di quest’ultimo, di cui sul piano contabile fanno parte anche le passività, ovvero i debiti inerenti all’impresa esercitata attraverso la società incorporata (Consiglio di Stato, A.P., sentenza 22.10.2019 n. 10 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).
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SENTENZA
   § - 5. Così sintetizzate le questioni di diritto deferite a questa Adunanza plenaria, la loro risoluzione richiede di affrontare tre punti controversi, posti in rapporto di consecuzione logica, di seguito esposti:
   a) innanzitutto
se la condotta di inquinamento ambientale commessa prima che nell’ordinamento giuridico fosse introdotta la bonifica dei siti inquinati sia qualificabile come illecito, fonte di responsabilità civile per il suo autore, e in quale fattispecie normativa di quest’ultimo istituto il fatto possa essere inquadrato;
   b) quindi, in caso di risposta positiva al primo punto,
quali siano i rapporti tra la figura di illecito così individuato e la bonifica e pertanto se, incontestata la discontinuità normativa tra i due istituti, sia nondimeno possibile ordinare la bonifica per fatti risalenti ad epoca antecedente alla sua introduzione a livello legislativo;
   c) infine, ammessa l’ipotesi positiva per il secondo punto,
se gli obblighi e le responsabilità conseguenti alla commissione dell’illecito siano trasmissibili per effetto di operazioni societarie straordinarie quale la fusione, secondo la legislazione civilistica vigente a quell’epoca vigente.
§ - 6. La risposta al quesito sub a) è nel senso che anche prima che nell’ordinamento giuridico venisse introdotta la bonifica, con il più volte citato art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997, l’inquinamento ambientale era considerato un fatto illecito. Nel sostenere la tesi contraria la società appellante si pone in contrasto con acquisizioni pacifiche presso la dottrina e la giurisprudenza.
§ - 6.1. Rimonta agli anni ’70 del secolo scorso ad opera della dottrina, in parallelo con l’affermarsi dello sviluppo urbanistico ed industriale ed il maturare in contrapposizione ad esso di una diffusa coscienza ecologica, l’elaborazione dell’ambiente come bene giuridico autonomo ed unitario, oggetto di protezione giuridica contro le aggressioni umane.
L’emergere di questo “nuovo” bene giuridico nasce dall’opera di riduzione ad unità della legislazione dell’epoca, allora contraddistinta da normative di carattere settoriale poste a salvaguardia degli elementi costitutivi del paesaggio e delle bellezze naturali quali il suolo, l’aria e l’acqua, già oggetto sin da epoca antecedente alla Costituzione di tutela in altre forme e ad altri scopi, e cioè attraverso un regime di carattere essenzialmente conservativo proprio della tutela della tutela paesaggistica e culturale (in particolare con la legge 09.06.1939, n. 1497 - Protezione delle bellezze naturali; poi abrogata nel 1999).
Alle caratteristiche tipiche della tutela conservativa tradizionale, essenzialmente incentrata sui vincoli alle attività umane a tutela del valore di bellezza naturale e paesaggistica del bene, si stava in quell’epoca di crescita industriale sviluppando per via legislativa un’azione di vigilanza, prevenzione e repressione delle condotte umane nocive per i singoli elementi costitutivi dell’ambiente sulla base di discipline normative di settore.
Sulla base della descritta linea di tendenza è pertanto maturata presso la dottrina una nozione autonoma di quest’ultimo come bene giuridico, in funzione della sua protezione contro pregiudizi in grado di tramutarsi in danno dello stesso “uomo aggressore”, con la privazione o il deterioramento irreversibile delle citate matrici ambientali fondamentali per la sua esistenza.
Nell’ambito di questa evoluzione del pensiero giuridico è stato quindi messo in luce che la qualificazione normativa di bene ambientale nasce dal riscontro delle sue oggettive caratteristiche materiali, per cui l’atto giuridico (legge o provvedimento amministrativo) che tale lo qualifichi e ne istituisca il relativo regime di tutela ha natura dichiarativa, di accertamento di una qualità ad esso immanente; ed inoltre che rispetto alla considerazione unitaria del bene con finalità di tutela ambientale sono recessivi gli aspetti legati alla sua composizione materiale (se cioè il bene sia composto a sua volta da un insieme di singole cose materiali) e al suo regime dominicale, pubblico, collettivo o privato cui gli lo stesso è sottoposto, poiché l’elevazione a bene ambientale determina comunque una funzionalizzazione delle relative facoltà.
§ - 6.2. L’elaborazione dottrinale ha trovato riscontro nella giurisprudenza di quell’epoca che, traendo fondamento dalla Costituzione, ed in particolare gli artt. 9 e 32, ha elevato l’ambiente a diritto individuale, tutelabile attraverso la tecnica della responsabilità civile extracontrattuale ex art. 2043 cod. civ., a fondamento della quale sta il precetto generale del neminem laedere; in parallelo si è sviluppata la tutela della proprietà contro immissioni intollerabili prevista dall’art. 844 cod. civ., intesa tuttavia secondo una logica non più meramente dominicale, ma in funzione del benessere dell’individuo e del suo interesse personale a godere di un habitat naturale salubre ed incontaminato.
§ - 6.3. Nella descritta temperie culturale il danno all’ambiente è stato infine positivizzato, con l’art. 18 della legge 08.07.1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale), ora abrogato, che in assonanza con la fattispecie generale prevista dal poc’anzi citato art. 2043 cod. civ. ha tipizzato come fatto illecito «Qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge che comprometta l’ambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte», fonte di obbligo per il suo «autore» al risarcimento del danno a favore dello Stato (comma 1).
§ - 6.4. Come affermato dalla Corte costituzionale, con la nuova fattispecie di illecito ambientale si è avuto il recepimento a livello normativo della concezione dell’ambiente come «bene immateriale unitario sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell’insieme, sono riconducibili ad unità»; oggetto di considerazione legislativa «come elemento determinativo della qualità della vita» in relazione ad «un habitat naturale nel quale l’uomo vive ed agisce e che è necessario alla collettività e, per essa, ai cittadini, secondo valori largamente sentiti»; e pertanto elevato a bene protetto attraverso l’azione dei pubblici poteri «imposta anzitutto da precetti costituzionali (artt. 9 e 32 Cost.), per cui esso assurge a valore primario ed assoluto» (sentenza 31.12.1987, n. 641, di rigetto delle questioni di costituzionalità della nuova fattispecie di danno ambientale nella parte in cui la relativa cognizione è stata devoluta al giudice ordinario anziché alla Corte dei conti).
Nell’inquadrare il danno all’ambiente nel paradigma generale della responsabilità civile la Corte costituzionale ha poi precisato che l’art. 2043 cod. civ. «va posto in correlazione con la disposizione che prevede il bene giuridico tutelato attraverso la posizione del divieto primario. La sanzione risarcitoria è conseguenza della lesione della situazione giuridica tutelata. (…) Risultano rimedi a tutta la indefinita e sterminata serie degli eventi lesivi che l’uomo quotidianamente si inventa utilizzando anche, in maniera distorta e a proprio esclusivo vantaggio, il progresso tecnologico».
§ - 6.5. La pronuncia ora richiamata si colloca nel solco della concezione dell’istituto della responsabilità civile extracontrattuale “aperta” ai valori costituzionali («rilettura costituzionale di tutto il sistema codicistico dell’illecito civile») espressa dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza 14.07.1986, n. 184, sul danno biologico.
In base a tale concezione è considerato illecito civile ogni fatto ingiusto lesivo di beni giuridicamente tutelati, ivi compresi quelli per i quali il bisogno di protezione matura sulla base delle spinte emergenti «dall’esperienza, ispirata ai valori, personali, esplicitamente garantiti dalla Carta costituzionale».
Sul piano tecnico-giuridico la tutela di questi “nuovi beni” viene consentita sulla base dell’atipicità della fattispecie prevista dall’art. 2043 cod. civ., imperniata sulla clausola generale del «danno ingiusto» provocato da «Qualunque fatto doloso o colposo»; e della sua natura di norma secondaria o sanzionatoria: «obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno» (va ricordato che sulla base della stessa qualificazione dell’art. 2043 cod. civ. di norma secondaria o sanzionatoria è stata affermata la risarcibilità per equivalente dell’interesse legittimo, con la sentenza delle Sezioni unite civili della Cassazione del 22.07.1999, n. 500).
§ - 6.6. In base alla descritta concezione dell’illecito civile extracontrattuale si è poi escluso che l’art. 18 della legge n. 349 del 1986 abbia avuto portata innovativa sul piano della considerazione dell’ambiente come bene giuridico protetto.
La fonte genetica della sua tutela è stata invece individuata «direttamente nella Costituzione, considerata dinamicamente, come diritto vigente e vivente, attraverso il combinato disposto di quelle disposizioni (quali gli articoli 2, 3, 9, 41 e 42) che concernono l’individuo e la collettività nel suo habitat economico, sociale, ambientale» (Cass. civ., III, 19.06.1996, n. 5650, di conferma della condanna al risarcimento dei danni subiti dai Comuni coinvolti nel disastro del Vajont, come noto avvenuto molti anni prima dell’entrata in vigore della legge n. 349 del 1986).
Nella pronuncia ora richiamata la Suprema Corte ha invece individuato quale unico elemento di novità della fattispecie introdotta nel 1986 quello consistito nel definire il riparto di competenze nella tutela dell’ambiente tra Stato, enti territoriali ed associazioni di protezione ambientale.
§ - 6.7. Ai rilievi svolti dalla Cassazione può aggiungersi che l’illecito così tipizzato ha sancito sul più generale piano sistematico la dimensione collettiva e super-individuale del danno all’ambiente, comprensivo di tutti i costi sociali conseguenti ad aggressioni dell’habitat naturale, consistenti in diseconomie esterne di produzione ed emergente, tra l’altro:
   - dal riferimento operato dal comma 5 dell’art. 18 l. n. 349 del 1986 al «costo necessario per il ripristino» per la determinazione del danno, nel caso di impossibilità di una sua «precisa quantificazione»;
   - e dalla previsione contenuta nel comma 8, per cui in caso di condanna è disposto «ove possibile, il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile».
§ - 6.8. Illuminanti rispetto alle caratteristiche del danno ambientale sono ancora una volta i passaggi motivazionali della sentenza della Corte costituzionale del 31.12.1987, n. 641, sopra menzionata, in particolare laddove: si afferma che il danno risarcibile per l’illecito ambientale «è certamente patrimoniale, sebbene sia svincolato da una concezione aritmetico-contabile e si concreti piuttosto nella rilevanza economica che la distruzione o il deterioramento o l’alterazione o, in genere, la compromissione del bene riveste in sé e per sé e che si riflette sulla collettività la quale viene ad essere gravata da oneri economici»; e si precisa che l’ambiente, benché non sia «un bene appropriabile», nondimeno «si presta a essere valutato in termini economici e può ad esso attribuirsi un prezzo».
Secondo la Corte costituzionale quest’ultimo corrisponde ai costi dell’azione pubblica di conservazione e tutela «tra cui quella di polizia che regolarizza l’attività dei soggetti e crea una sorveglianza sull’osservanza dei vincoli; la gestione del bene in senso economico con fine di rendere massimo il godimento e la fruibilità della collettività e dei singoli e di sviluppare le risorse ambientali».
Su questa base -prosegue la Corte- è pertanto possibile «confrontare i benefici con le alterazioni; si può effettuare la stima e la pianificazione degli interventi di preservazione, di miglioramento e di recupero; si possono valutare i costi del danneggiamento. E per tutto questo l’impatto ambientale può essere ricondotto in termini monetari. Il tutto consente di dare all’ambiente e quindi al danno ambientale un valore economico».
§ - 6.9. Dalle considerazioni svolte dalla Corte costituzionale emerge pertanto una funzione riparatoria dell’illecito ambientale non circoscritta alla sola differenza di valore del bene leso rispetto a quello che aveva prima del danno, secondo lo schema proprio del tipico illecito civile fonte lesivo di beni di carattere individuale, ma estesa a tutti costi necessari per ripristinare il complessivo pregiudizio inferto all’ecosistema naturale.
Sotto il profilo ora evidenziato il danno all’ambiente risarcibile ai sensi dell’art. 18 l. n. 349 del 1986, anche attraverso una somma di denaro, assume pertanto i connotati della reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 cod. civ. (in questi termini è la costante giurisprudenza di legittimità: cfr. Cass. civ., I, 03.07.1997, n. 5993; III, ord. 21.11.2017, n. 27546).
Tuttavia, rispetto al rimedio di carattere generale previsto da quest’ultima disposizione, il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile previsto dal sopra citato comma 8 del medesimo art. 18 della legge istitutiva del Ministero dell’ambiente non soggiace al limite dell’eccessiva onerosità, ma solo a quello della possibilità, per cui sotto questo profilo la tutela dell’ambiente è rafforzata rispetto agli ordinari strumenti dell’illecito civile.
§ - 7. Chiarito pertanto che anche prima che venisse introdotto l’istituto della bonifica, con l’art. 17 del decreto legislativo n. 22 del 1997, il danno all’ambiente costituiva un illecito civile, previsto dall’art. 2043 cod. civ., si può passare pertanto ad esaminare il punto sub b) e dunque a stabilire i rapporti tra i due istituti.
§ - 7.1. Come esposto in precedenza, l’ordinanza di deferimento della IV Sezione non ha inteso contestarne il rapporto di discontinuità normativa, affermato dalla V Sezione nel più volte ricordato precedente di cui alla sentenza del 05.12.2008, n. 6055, sulla base di un’approfondita analisi strutturale delle norme ad esse relative.
La Sezione rimettente ha invece proposto una diversa chiave di lettura di tali rapporti, incentrata sulla comune funzione «ripristinatoria-reintegratoria», della responsabilità civile e della bonifica, tale da consentire di ordinare quest’ultima per fenomeni di inquinamento risalenti ad epoca antecedente alla sua introduzione nell’ordinamento giuridico.
§ - 7.2. I rilievi svolti dalla Sezione rimettente sono corretti.
L’art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997 ha introdotto il rimedio della «messa in sicurezza», «bonifica» «ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento», nei confronti di situazioni anche solo di «pericolo concreto ed attuale» di superamento dei livelli di concentrazione di sostanze inquinanti –fissati con il regolamento di attuazione approvato con decreto interministeriale del 25.10.1999, n. 471– causate «anche in maniera accidentale» (comma 2), ed attribuito la competenza all’autorità amministrativa (commi 3 e seguenti).
Lungi dal segnare una discontinuità con la precedente legislazione in materia, le misure in questione sono al contrario state poste in dichiarata concorrenza con esse, ai sensi dell’art. 18, comma 4, del citato regolamento approvato con d.m. n. 471 del 1999 (ora abrogato), secondo cui «E’ fatto comunque salvo l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi e di risarcimento del danno ambientale ai sensi dell'articolo 18 della legge 08.07.1986, n. 349».
§ - 7.3. Nel ravvisare sulla base degli elementi ora descritti, e di ulteriori, un’«assenza di continuità normativa» tra la disposizione introdotta nel 1997 e la figura generale di illecito civile, e nel concludere nel senso dell’impossibilità di applicare la prima in via retroattiva a fatti antecedenti alla sua entrata in vigore, la V Sezione non ha quindi considerato nel precedente del 2008 che le (pur innegabili) differenze strutturali tra le due norme sono conseguenti non già all’introduzione di un nuovo fatto illecito, offensivo di un bene in precedenza non ritenuto meritevole di protezione ai sensi dell’art. 2043 cod. civ., ma all’esigenza di rafforzare la tutela del bene ambiente, già oggetto di protezione legislativa con il rimedio previsto da quest’ultima disposizione e con la specifica disposizione dell’art. 18 della legge istitutiva del Ministero dell’ambiente.
La citata disposizione regolamentare è nello specifico indice del fatto che tanto le misure introdotte con il decreto legislativo n. 22 del 1997, poi trasfuse nel codice dell’ambiente attualmente vigente, quanto il rimedio del risarcimento del danno già riconosciuto sulla base dell’art. 2043 cod. civ., e poi con la legge n. 349 del 1986, hanno la medesima funzione («ripristinatoria-reintegratoria») di protezione dell’ambiente. Le prime si pongono in particolare l’obiettivo di non limitare la tutela al solo equivalente monetario dei danni prodotti, come per il passato, ma di prevenirne la verificazione e, in caso contrario, di porre a carico del responsabile la rimozione e i relativi oneri.
§ - 7.4. Come in precedenza accennato, la funzione di prevenzione è peraltro consustanziale alla generale azione dei pubblici poteri di tutela dell’ambiente. Essa emerge dall’evoluzione legislativa in materia, realizzatasi sulla spinta del diritto europeo e del principio cardine “chi inquina paga” (ora sancito a livello sovranazionale dall’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e dall’art. 3-ter del codice dell’ambiente di cui al d.lgs. n. 152 del 2006), con il quale si mira a fare ricadere i costi dei danni causati all’ambiente sui soggetti responsabili piuttosto che non sulla collettività e riparati con denaro pubblico, o su soggetti incolpevoli che nondimeno si trovano in una qualche relazione materiale o giuridica con il sito inquinato.
Solo attraverso un’azione di tutela preventiva è infatti possibile impedire che danni all’ambiente si producano e che, dunque, accertate le relative responsabilità, debbano attivarsi tutte le procedure necessarie per rimuovere la situazione di pregiudizio, con il rischio di una loro inattuazione e dell’impossibilità di integrale riparazione per equivalente dei costi del ripristino.
Oltre alla funzione preventiva gli istituti introdotti a partire dal decreto legislativo n. 22 del 1997, su impulso della legislazione europea (in particolare della direttiva 2004/35/CE del 21.04.2004 -«sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale»), hanno quindi posto in rilievo l’esigenza di assicurare il ripristino ambientale, sulla base del rilievo, espresso nel considerando n. 13, che la responsabilità civile prevista dagli ordinamenti giuridici nazionali non sempre è «uno strumento adatto per trattare l’inquinamento a carattere diffuso e generale nei casi in cui sia impossibile collegare gli effetti ambientali negativi a atti o omissioni di taluni singoli soggetti».
In questa direzione si collocano da ultimo le modifiche introdotte al codice dell’ambiente, ed in particolare all’art. 311, relativo all’«Azione risarcitoria in forma specifica» (così la rubrica), introdotte dalla legge europea 2013 (legge 06.08.2013, n. 97), incentrate nel loro complesso ad attribuire ad esso carattere prioritario ed invece subordinato alla tutela per equivalente, in funzione di una più efficace tutela dell’ambiente. Rispetto all’assetto originariamente prefigurato dalla legge istitutiva del Ministero dell’ambiente di equiordinazione tra i due rimedi, ripristinatorio e di reintegrazione per equivalente, la legislazione successiva ha così sancito la priorità del primo.
§ - 7.5. Può pertanto ritenersi pacifico che le misure introdotte nel 1997, ed ora disciplinate dagli artt. 239 e ss. del codice di cui al d.lgs. n. 152 del 2006, hanno nel loro complesso una finalità di salvaguardia del bene ambiente rispetto ad ogni evento di pericolo o danno, nelle quali è assente ogni matrice di sanzione rispetto al relativo autore.
Come inoltre puntualmente rilevato dalla Sezione rimettente tali misure non appartengano al «diritto lato sensu punitivo», sebbene per esse sia imprescindibile un accertamento di responsabilità (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., ord. 13.11.2013, nn. 21 e 25), ma si collocano invece nel tessuto connettivo formato dalla normativa ora menzionata.
§ - 7.6. Se poi nemmeno l’appellante arriva a sostenere la tesi opposta, è sufficiente allora osservare che le misure in questione si concretizzano in obblighi di fare a carico del responsabile, sotto la vigilanza dell’amministrazione pubblica competente (attraverso l’approvazione del progetto di bonifica) con l’unico scopo di ripristinare la situazione di fatto antecedente all’inquinamento ambientale e di rimuoverne gli effetti.
Come correttamente rilevato dalla IV Sezione nell’ordinanza di deferimento all’Adunanza plenaria, la bonifica costituisce in estrema sintesi «uno strumento pubblicistico teso non a monetizzare la diminuzione del relativo valore (in ciò sostanziandosi la tutela per equivalente), ma a consentirne il recupero materiale a cura e spese del responsabile della contaminazione».
Sotto il profilo ora evidenziato si palesa pertanto nella bonifica la funzione di reintegrazione del bene giuridico «leso dall’illecito» (così ancora l’ordinanza di rimessione) propria della responsabilità civile e riecheggiante il rimedio della reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 cod. civ., già espressamente previsto per il danno all’ambiente dall’art. 18, comma 8, della legge n. 349 del 1986 nella forma del «ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile», come in precedenza esposto.
§ - 7.7. Sul punto va aggiunto che prima che fosse introdotta quest’ultima disposizione la fattispecie di carattere generale della reintegrazione in forma specifica ai sensi del medesimo art. 2058 cod. civ. doveva comunque ritenersi applicabile in virtù del rapporto di alternatività con il rimedio dell’equivalente monetario previsto in caso di fatto illecito dall’art. 2043 del codice civile. Inoltre, analogamente a quanto avvenuto in occasione dell’istituzione del Ministero dell’ambiente e della fattispecie di illecito relativo a tale bene, anche allorché è stata introdotta nell’ordinamento giuridico la bonifica di siti inquinati, con il più volte citato d.lgs. n. 22 del 1997, non è stato previsto il limite dell’eccessiva onerosità (previsto dal comma 2 dell’art. 2058).
Si tratta nondimeno di una differenza che, lungi dal segnare l’incompatibilità tra il rimedio della bonifica dei siti inquinati rispetto all’istituto della responsabilità civile per fatto illecito e la sua collocazione nella materia del diritto punitivo, si spiega invece alla luce del preminente valore assegnato dalla Costituzione all’ambiente nella gerarchia dei beni giuridici, sulla base dei già citati artt. 9 e 32 della Carta fondamentale, e della sopra evidenziata dimensione collettiva del danno a tale bene, rispetto ai pregiudizi riferibili alla sfera soggettiva del singolo.
§ - 7.8. In senso conforme depone l’indagine condotta sulla base dei principi affermati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo in materia di diritto punitivo, in relazione al principio del ne bis in idem (sancito dall’art. 4 del Protocollo addizionale n. 7 alla Convenzione), secondo la quale a prescindere dalla formale qualificazione giuridica da parte del diritto nazionale occorre avere riguardo alla natura, scopo e gravità delle conseguenze sull’autore dell’illecito (cfr. la sentenza “capo stipite” dell’08.06.1976, Engel v. Paesi Bassi).
A questo riguardo la Corte europea ha in particolare negato natura di sanzione penale alle misure che soddisfano pretese risarcitorie o che siano essenzialmente dirette a ripristinare la situazione di legalità e restaurare così l’interesse pubblico leso (sentenza 07.07.1989, Tre Traktörer Aktiebolag c. Svezia, citata dalla VI Sezione di questo Consiglio di Stato nella sentenza del 09.11.2018, n. 6330, nell’ambito di una più approfondita analisi della giurisprudenza convenzionale in materia, alla quale si fa rinvio).
§ - 7.9. Impostati in questi termini i rapporti tra i due istituti, l’indagine condotta sul piano della continuità normativa tra gli stessi si rivela errato nelle sue premesse.
La tecnica di analisi dei rapporti tra norme ora richiamata è infatti propria del diritto penale o punitivo in generale, nel quale, per il carattere in sé afflittivo delle sanzioni in esso previste, domina il principio di legalità, che nella sua dimensione diacronica si declina tra l’altro secondo i principi dell’irretroattività della norma incriminatrice o sanzionatoria e dell’applicazione della norma più favorevole in caso di successione di norme di tale natura (artt. 2 del codice penale e 1 della legge 24.11.1981, n. 689 - Modifiche al sistema penale).
La stessa tecnica non è invece riproducibile nel caso dell’illecito civile, in cui la reazione dell’ordinamento giuridico per il danno procurato è dominata dall’esigenza di assicurare la reintegrazione del bene giuridico leso. Va allora ribadito sul punto che nel caso del danno ambientale con l’introduzione degli obblighi di bonifica ad opera dell’art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997 non si è estesa l’area dell’illiceità rispetto a condotte in precedenza considerate conformi a diritto, ma si sono ampliati i rimedi rispetto a fatti di aggressione dell’ambiente già considerati lesivi di un bene giuridico meritevole di tutela, con l’aggiunta rispetto alla reintegrazione per equivalente monetario già consentita in base agli artt. 2043 cod. civ. e 18 della legge n. 349 del 1986, ed in espressa concorrenza con quest’ultimo (secondo quanto previsto dal più volte citato art. 18, comma 4, d.m. n. 471 del 1999), degli obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati.
§ - 7.10. Deve al medesimo riguardo essere sottolineato che nemmeno vi è contestazione da parte della società appellante sul fatto che, come puntualmente rilevato dalla Sezione rimettente, la bonifica può essere ordinata a condizione che vi sia una situazione di inquinamento ambientale e che possa essere rimossa dal soggetto responsabile.
Il rilievo ora svolto consente di lumeggiare il carattere permanente del danno ambientale, perdurante cioè fintanto che persista l’inquinamento (secondo la pacifica giurisprudenza di legittimità, da ultimo ribadita da Cass. civ., III, 19.02.2016, n. 3259, 06.05.2015, n. 9012; nel medesimo senso può essere richiamata la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, tra cui si segnala la sentenza della VI Sezione del 23.06.2014, n. 3165).
Da tale inquadramento si ricava pertanto la conseguenza che l’autore dell’inquinamento, potendovi provvedere, rimane per tutto questo tempo soggetto agli obblighi conseguenti alla sua condotta illecita, secondo la successione di norme di legge nel frattempo intervenuta: e quindi dall’originaria obbligazione avente ad oggetto l’equivalente monetario del danno arrecato, o in alternativa alla reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 cod. civ., poi specificato nel «ripristino dello stato dei luoghi» ai sensi del più volte richiamato art. 18, comma 8, l. n. 249 del 1986, fino agli obblighi di fare connessi alla bonifica del sito secondo la disciplina attualmente vigente.
§ - 7.11. Pertanto, diversamente da quanto affermato dalla V Sezione nella più volte menzionata sentenza del 05.12.2008, n. 6055, non vi è luogo nel caso ora descritto ad alcuna retroazione di istituti giuridici introdotti in epoca successiva alla commissione dell’illecito, ma casomai all’applicazione da parte della competente autorità amministrativa degli istituti a protezione dell’ambiente previsti dalla legge al momento in cui si accerta una situazione di pregiudizio in atto.
§ - 8. Giunti a questa conclusione rimane da esaminare il punto controverso sub c), e cioè se gli obblighi ora enunciati possano essere posti a carico di un soggetto non qualificabile come responsabile dell’inquinamento, per non essere mai stato proprietario, né tanto meno avere mai gestito l’impianto industriale da cui è scaturito l’inquinamento, nel caso di specie fatto addirittura oggetto di trasferimento a terzi mediante cessione di ramo d’azienda prima della fusione per incorporazione, e che pertanto mai abbia potuto provvedere a rimuovere gli effetti di condotte illecite altrui sull’ambiente circostante.
§ - 8.1. Il quesito richiede di affrontare le caratteristiche e gli effetti della fusione per incorporazione, nel regime antecedente alla riforma del diritto societario di cui al d.lgs. n. 6 del 2003, in cui si colloca la presente vicenda contenziosa e sulla cui base la Provincia di Asti ha emesso l’ordine di bonifica nei confronti della Al.-Lu. It., onde verificare se questa operazione straordinaria determini una cesura nel fenomeno successorio proprio del carattere permanente dell’illecito ambientale, come poc’anzi esposto.
L’appellante sottolinea al riguardo che nel previgente regime «la società che risulta dalla fusione o quella incorporante assumono i diritti e gli obblighi delle società estinte»: art. 2504-bis cod. civ., nella versione antecedente alla citata riforma ed applicabile ai fatti di causa, quando l’appellante ha incorporato la S.I.E.T.T.E. (1991). Viene al riguardo evidenziato che in base alla legislazione all’epoca vigente non può essere compresa la bonifica, poiché introdotta nell’ordinamento successivo solo nel 1997.
8.2. Sennonché a confutazione delle argomentazioni difensive ora sintetizzate è sufficiente richiamare le considerazioni svolte in sede di esame dei precedenti punti controversi, dalle quali si ricava che è in particolare errata la premessa su cui gli assunti della medesima società poggiano, ovvero che prima che la bonifica fosse introdotta a livello legislativo il danno ambientale non integrasse alcun illecito e che, quindi, la stessa non potrebbe essere ordinata per condotte antecedenti alla sua introduzione a livello legislativo.
Né l’uno né l’altro rilievo sono corretti, posto che il danno all’ambiente è inquadrabile nella fattispecie generale di illecito civile ex art. 2043 cod. civ. e che la sua natura di illecito permanente consente di ritenere il relativo responsabile soggetto agli obblighi, risarcitori ed in primis di reintegrazione o ripristino dello stato dei luoghi, da esso derivanti. In altri termini, allorché la situazione di danno all’ambiente si protragga in un arco di tempo in cui per effetto della successione di norme di legge al rimedio risarcitorio si aggiunga quello della bonifica, nessun ostacolo di ordine giuridico è ravvisabile ad applicare quest’ultima ad un soggetto che, pur non avendo commesso la condotta fonte del danno, sia nondimeno subentrato a quest’ultimo.
§ - 8.3. Ciò che occorre a questo punto chiarire e se gli obblighi in questione siano trasmissibili in virtù di fusione per incorporazione dalla società responsabile del danno incorporata alla società incorporante.
Al quesito ora posto non può che essere data risposta positiva proprio sulla base del tenore letterale del poc’anzi richiamato art. 2504-bis, comma 1, cod. civ., che include espressamente nella vicenda traslativa in questione «gli obblighi delle società estinte», ovvero di quelle incorporate (analoga formulazione reca peraltro la medesima disposizione dopo la riforma del diritto societario, con la sola differenza che in luogo delle società estinte si fa riferimento alle «società partecipanti alla fusione» e al fatto che in tutti i rapporti giuridici di queste ultime, anche quelli processuali, vi è una “prosecuzione” dell’incorporante).
Con riguardo al previgente regime, nel senso che negli obblighi dell’incorporata di cui l’incorporante diviene l’unico obbligato a seguito di fusione rientrano anche quelli derivanti da responsabilità civile si è espressa la Cassazione (Sezione III civile, sentenza 11.11.2015, n. 22998, in un caso di responsabilità da cose in custodia ex art. 2051 cod. civ.).
§ - 8.4. Sul piano dogmatico la conclusione è avvalorata dal fatto che “responsabilità civile” è espressione che designa l’insieme delle conseguenze cui un soggetto deve sottostare per legge in conseguenza di un fatto illecito da lui commesso, che nel caso dell’illecito civile consistono nell’«obblig(o) (…) a risarcire il danno» o nell’alternativa della «reintegrazione in forma specifica», anch’essa pertanto oggetto di obbligo, rispettivamente ai sensi dei più volte richiamati artt. 2043 e 2058 del codice civile, oltre che della più generale norma contenuta nell’art. 1173 cod. civ., che pone il fatto illecito tra le fonti di obbligazione.
La successione dell’incorporante negli obblighi dell’incorporata è espressione del principio espresso dal brocardo cuius commoda eius et incommoda, cui è informata la disciplina delle operazioni societarie straordinarie, tra cui la fusione, anche prima della riforma del diritto societario, per cui alla successione di soggetti sul piano giuridico-formale si contrappone nondimeno sul piano economico-sostanziale una continuazione dell’originaria impresa e della sottostante organizzazione aziendale.
Anche prima che venisse sancito il carattere evolutivo-modificativo di quest’ultimo tipo di operazione era infatti indubbio che l’ente societario subentrato a quello estintosi per effetto dell’incorporazione acquisiva il patrimonio aziendale di quest’ultimo, di cui sul piano contabile fanno parte anche le passività, ovvero i debiti inerenti all’impresa esercitata attraverso la società incorporata.
§ - 8.5. Nel sancire la natura evolutivo-modificativo della fusione la riforma del diritto societario ha pertanto inteso superare quella artificiosa concezione antropomorfista accolta nel codice civile e radicatasi presso la giurisprudenza civile dell’epoca antecedente alla riforma del diritto societario, tendente a dare rilievo preminente al dato formale della personalità giuridica riconosciuta alle società di capitali, che secondo la migliore dottrina commercialistica ha invece carattere strumentale rispetto al regime giuridico di separazione dei patrimoni e delle responsabilità della società rispetto ai soci.
Nella critica alla concezione tradizionale si era in particolare evidenziato che pur in presenza di una vicenda intrinsecamente contraddistinta da una prospettiva di continuità dell’impresa si faceva nondimeno ricorso all’istituto delle successioni mortis causa per trarre le regole giuridiche applicabili al caso di specie, tra cui in particolare: sul piano sostanziale, il principio per cui ogni atto deve essere indirizzato al nuovo ente, unico centro di imputazione giuridica per i debiti dei soggetti definitivamente estinti per effetto della fusione (cfr. ex multis: Cass. civ., I, 22.09.1997, n. 9349, 11.06.2003, n. 9355); sul piano processuale, le norme relative all’interruzione e alla successione nel processo, ex artt. 110 e 299 e ss. cod. proc. civ. per il caso di fusione avvenuta in corso di causa.
La volontà innovatrice della riforma del diritto societario rispetto al descritto assetto si coglie appunto nel riferimento testuale del nuovo art. 2504-bis cod. civ. al fatto che oltre ad “assumere” i diritti e gli obblighi delle incorporate la società incorporante prosegue «in tutti i loro rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione».
§ - 8.6. Lo stesso fondamento logico ricavabile dal principio cuius commoda eius et incommoda è poi alla base:
   - dell’analoga disciplina prevista nella fattispecie della cessione di azienda (sull’analogia con la fusione per incorporazione cfr. le sentenze di questa Adunanza plenaria del 04.05.2012, n. 10, e del 07.06.2012, n. 21), con la sola particolarità che in questo caso la successione dell’acquirente nei debiti inerenti all’azienda è limitata a quelli risultanti dai libri contabili obbligatori (art. 2560, comma 2, cod. civ.);
   - dell’opposta regola, per cui non vi è successione nel debito, in caso di estinzione della società, conseguente alla sua cancellazione dal registro delle imprese, con efficacia costitutiva ai sensi dell’art. 2495, comma 2, cod. civ., laddove sulla base dell’art. 2456 cod. civ., nella versione antecedente alla riforma del diritto societario, la giurisprudenza di legittimità era invece orientata per la sopravvivenza della società in caso di rapporti non esauriti: Cass. civ., II, 04.10.1999, n. 11201;
   - del pari, anche in caso di fallimento, il quale non dà luogo ad alcuna successione della procedura concorsuale rispetto alla società in bonis e che ha invece la funzione di gestione e liquidazione della massa attiva aziendale al fine del soddisfacimento concorsuale dei creditori (in questi termini, con riguardo al caso, per plurimi aspetti analogo a quello oggetto del presente giudizio, di un provvedimento di messa in sicurezza di un sito inquinato, si rinvia a Cons. Stato, IV, 04.12.2017, n. 5668; più in generale: Cass. civ., SS.UU, 20.02.2013, n. 4213; I, 07.07.2015, n. 14054).
§ - 8.7. Ritornando al caso della fusione per incorporazione, qui in discussione, deve precisarsi che l’effetto suo tipico della successione negli obblighi della società incorporata, già sancito nella previgente formulazione dell’art. 2504-bis cod. civ., non è impedito dal fatto che l’accertamento dell’illecito ambientale possa eventualmente essere successivo all’operazione straordinaria di fusione, come nel caso di specie. Infatti, anche quando funge da presupposto di un provvedimento amministrativo come quello che ordina la bonifica oggetto del presente giudizio, e che dunque modificando la realtà giuridica costituisce obblighi a carico del destinatario del provvedimento, l’accertamento del danno all’ambiente risale per sua natura all’epoca della sua commissione.
§ - 8.8. Alla successione nell’obbligo non osta inoltre il fatto che lo stabilimento industriale da cui è provenuto l’inquinamento oggetto dell’ordine di bonifica impugnato nel presente giudizio non sia mai stato acquistato dalla società odierna appellante, ma –come questa sottolinea- sia stato in epoca precedente alla fusione per incorporazione della società responsabile dell’inquinamento fatta oggetto di cessione di ramo d’azienda a terzi. Come infatti statuito dalla Sezione rimettente nella sentenza non definitiva coeva all’ordinanza di rimessione, in base all’art. 2560, comma 1, cod. civ. la cessione d’azienda non libera il cedente dei debiti dallo stesso contratti, tra cui quelli da fatto illecito civile.
§ - 8.9. Rispetto a quanto finora considerato può aggiungersi che la successione sul piano civilistico negli obblighi inerenti a fenomeni di contaminazione di siti e di inquinamento ambientale in caso di operazioni societarie contraddistinte dalla continuità dell’impresa pur a fronte del mutamento formale del centro di imputazione giuridica consente di assicurare una miglior tutela dell’ambiente.
Come infatti evidenziato in sede di discussione dalla difesa della controinteressata IAO - Industrie Riunite attraverso l’istituto elaborato dalla prassi commerciale della due diligence è possibile per il soggetto interessato all’acquisto di un complesso aziendale venire a conoscenza del fenomeno da parte del cedente, autore dei fatti e di concordare sul piano negoziale strumenti in grado di riversare su quest’ultimo le relative conseguenze sul piano economico (ad esempio: attraverso garanzie per sopravvenienze passive), o altrimenti avvalersi dei rimedi civilistici per la responsabilità del medesimo cedente per omessa informazione.
§ - 8.10. Come poi evidenzia la Sezione rimettente, la tesi contraria alla successione consentirebbe una facile elusione degli obblighi maturati nel corso della gestione di una società.
Anche per questo ordine di rilievi la Corte di giustizia dell’Unione europea ha infatti stabilito in materia il principio per cui la fusione mediante incorporazione comporta la trasmissione alla società incorporante dell’obbligo di pagare l’ammenda inflitta con decisione definitiva successivamente a tale fusione per infrazioni al diritto del lavoro commesse dalla società incorporata precedentemente alla fusione stessa (sentenza 05.03.2015, C-342/13).
§ - 9. In conclusione, deve affermarsi il seguente principio di diritto:
la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento (Consiglio di Stato, A.P., sentenza 22.10.2019 n. 10 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

settembre 2019

AMBIENTE-ECOLOGIALa circostanza che il provvedimento impugnato, volto ad adottare idonee misure di prevenzione ai sensi dell’art. 242 del Dlgs. 03.04.2006 n. 152, non sia stato preceduto da una conferenza di servizi ai sensi dell’art. 242, commi 3 e 4, e dell’art. 252, comma 8, del Dlgs. 152/2006 non costituisce un vizio necessariamente destinato a condurre all’annullamento.
Occorre infatti applicare anche in materia ambientale i principi codificati in via generale per la comunicazione di avvio del procedimento e il preavviso di diniego. Pur trattandosi di adempimenti necessari, rimane ferma la facoltà dell’amministrazione di utilizzare la sanatoria processuale ex art. 21-octies comma 2 della legge 07.08.1990 n. 241, dimostrando che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
La mancata interlocuzione con le autorità da coinvolgere nella conferenza di servizi e con i destinatari del provvedimento finale diventa quindi un vizio non sanabile solo se non sia stato acquisito materiale istruttorio rilevante.
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Le misure di prevenzione, che possono essere imposte anche al proprietario incolpevole dell’area contaminata, sono definite dall’art. 240 comma 1-i, del Dlgs. 152/2006 come interventi che prevengono o riducono un rischio sufficientemente probabile di un danno sanitario o ambientale in un futuro prossimo. Questa definizione generica è compatibile con quella tecnica della messa in sicurezza di emergenza ex art. 240 comma 1-m-t del Dlgs. 152/2006.
In entrambi i casi il presupposto è una condizione di emergenza.
In un’area contaminata, la riduzione del rischio implica il recupero del controllo sulla diffusione degli inquinanti, in modo che sia impedito o reso più difficile il passaggio nell’ambiente. Le misure di prevenzione sono quindi accostabili alla messa in sicurezza di emergenza per la comune finalità di contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici ambientali, e rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente.
L’assimilabilità delle misure di prevenzione alla messa in sicurezza di emergenza trova una conferma testuale nell’art. 304, comma 1, del Dlgs. 152/2006, dedicato alla prevenzione del danno ambientale.
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Il proprietario incolpevole può essere destinatario, in base all’art. 245, comma 2, del Dlgs. 152/2006, dell’ordine di eseguire misure di prevenzione. La categoria delle misure di prevenzione si estende fino a comprendere la messa in sicurezza di emergenza ex art. 240, comma 1-m-t, del Dlgs. 152/2006. Questa interpretazione è coerente con il principio “chi inquina paga”.
Il suddetto principio è codificato a livello comunitario come responsabilità oggettiva dagli art. 3 n. 1, 4 n. 5, e 11 n. 2, della direttiva 21.04.2004 n. 2004/35/CE (v. anche l’art. 300 del Dlgs. 152/2006).
La giurisprudenza comunitaria, nel confinare l’applicazione della direttiva 2004/35/CE alle sole attività svolte o ultimate dopo il 30.04.2007, ha indirettamente tutelato anche la disciplina nazionale applicabile ratione temporis ai fatti anteriori.
È stato infatti precisato che il principio “chi inquina paga” non può essere invocato al fine di escludere l’applicazione di una normativa nazionale in materia ambientale quando non sia applicabile nessuna normativa comunitaria.
Inoltre, con riferimento all’art. 16 par. 1 della direttiva 2004/35/CE, la giurisprudenza comunitaria ha chiarito che gli Stati sono liberi di introdurre o mantenere misure di prevenzione e riparazione del danno ambientale più severe di quelle comunitarie, anche per quanto riguarda l'individuazione di altri soggetti responsabili.
Nel diritto interno è stata dapprima introdotta una fattispecie di violazione dolosa o colposa delle norme di tutela ambientale (v. art. 18, comma 1, della legge 08.07.1986 n. 349), e poi è stata prevista una responsabilità di tipo oggettivo, con l’obbligo di messa in sicurezza e di bonifica a carico di chi abbia provocato, anche in modo accidentale, una situazione di inquinamento intesa come superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli e delle acque (v. art. 17, comma 2, del Dlgs. 05.02.1997 n. 22). Quest’ultima è la disciplina ora trasferita nell’art. 242 del Dlgs. 152/2006. Per quanto riguarda i soggetti diversi dagli autori dell’inquinamento dispone la norma sulle misure di prevenzione ex art. 245, comma 2, del Dlgs. 152/2006.
Per interpretare quest’ultima norma, e dimostrare che può avere l’estensione descritta sopra, ossia coincidere con la previsione relativa alla messa in sicurezza di emergenza, occorre richiamare i principi del diritto interno che consentono di coinvolgere anche il proprietario incolpevole nelle attività di prevenzione e di riparazione del danno ambientale.
Il primo principio riguarda la responsabilità ex art. 2051 c.c. per il danno cagionato da cosa in custodia. Il proprietario di un’area contaminata è custode della stessa, e dunque deve adoperarsi per impedire che dalla situazione di inquinamento derivino danni a terzi, senza potersi esimere dimostrando di non essere l’autore dell’inquinamento. Se l’area contaminata è affidata in gestione a un soggetto distinto, come nel caso in esame, la responsabilità per la custodia è solidale, salvo diversa pattuizione tra le parti interessate.
Il secondo principio riguarda la responsabilità ex art. 2050 c.c. per l'esercizio di attività pericolose. Sotto il profilo che qui interessa, un’attività è pericolosa in quanto svolta su un’area contaminata. La pericolosità si manifesta sia nei confronti dei lavoratori sia nei confronti degli altri soggetti ammessi all’interno dell’area contaminata. Il proprietario è tenuto al risarcimento, se non prova di aver adottato tutte le misure idonee a evitare il danno. Poiché il diritto alla salute e l’integrità dell’ambiente non possono ricevere una protezione più o meno efficace a seconda delle circostanze, le misure idonee a evitare il danno coincidono necessariamente con quelle che l’art. 240 del Dlgs. 152/2006 individua come misure dirette a stabilizzare la situazione e a impedire che la contaminazione si diffonda nelle matrici ambientali.
Il terzo principio riguarda l’obbligo a carico del proprietario incolpevole di sostenere le spese della bonifica nei limiti del valore di mercato acquisito dall’area in esito agli interventi di bonifica, quando tali interventi siano eseguiti d’ufficio dall’amministrazione. La disciplina di dettaglio è contenuta nell’art. 253, comma 4, del Dlgs. 152/2006, ma la ragione fondante può essere individuata nell’esigenza di mantenere un equilibrio tra il beneficio che la proprietà riceve dal lavoro di terzi e il costo sostenuto da questi ultimi. Si tratta di uno schema di carattere generale, assimilabile all’accessione ex art. 936, comma 2 c.c., con la differenza che il proprietario incolpevole non può liberarsi chiedendo la rimozione delle opere di bonifica, dal momento che la bonifica soddisfa interessi pubblici al di fuori della disponibilità dei privati.
Ne consegue che l’amministrazione può chiedere al proprietario incolpevole di farsi carico delle misure di prevenzione, a condizione che la spesa possa essere sostenuta senza conseguenze economiche eccessive, secondo il normale bilanciamento di interessi garantito dal principio di proporzionalità. Nessun intervento di bonifica può invece essere imposto al proprietario incolpevole, il quale rimane tuttavia obbligato a rimborsare i relativi costi all’amministrazione, qualora risulti infruttuosa o non praticabile l’escussione dell’autore dell’inquinamento.
Poiché il credito dell’amministrazione grava sull’area contaminata (v. art. 253, commi 1 e 2, del Dlgs. 152/2006) come un onere reale assistito da un privilegio speciale immobiliare ex art. 2748, comma 2 c.c., al proprietario incolpevole che non possa o non voglia rimborsare i costi della bonifica rimane l’opzione di abbandonare il fondo, secondo un meccanismo non dissimile da quello descritto nell’art. 1070 c.c. a proposito dell’abbandono del fondo servente. In alternativa, il proprietario incolpevole può volontariamente assumere gli oneri della bonifica ex art. 245, comma 1, del Dlgs. 152/2006, salvo rivalsa nei confronti dell’autore dell’inquinamento.

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... per l'annullamento:
(a) nel ricorso introduttivo:
   - del provvedimento del responsabile della Direzione Generale per la Salvaguardia del Territorio e delle Acque prot. n. 11532.06-06-2018 di data 06.06.2018, che ha sollecitato la ricorrente a eseguire quanto richiesto dalla conferenza di servizi decisoria del 25.07.2013, in conformità al parere dell’ARPA prot. n. 71461 del 24.05.2013, e in particolare ad adottare idonee misure di prevenzione ai sensi dell’art. 242 del Dlgs. 03.04.2006 n. 152 sull’area Valletta all’interno del sito di interesse nazionale Laghi di Mantova e Polo Chimico, con accertamento dell’assenza di rischi per i fruitori dell’area derivanti dalla presenza di sostanze volatili nelle matrici ambientali come chiesto dalla conferenza di servizi del 17.03.2014;
   - del parere dell’ISPRA dell’aprile 2018, relativo all’efficacia delle misure di prevenzione messe in atto da Ve. spa e ai monitoraggi eseguiti da Ve. spa nelle acque sotterranee dell’area Valletta;
   - della nota dell’ARPA prot. 5690 di data 01.02.2017, nella quale sono giudicate insufficienti le misure di prevenzione adottate da Ve. spa nell’area Valletta;
   - del provvedimento del responsabile della Direzione Generale per la Salvaguardia del Territorio e delle Acque prot. 14611.18-07-2018 di data 18.07.2018, con il quale è stato confermato il provvedimento di sollecito del 06.06.2018;
(b) nei motivi aggiunti:
   - del provvedimento del responsabile della Direzione Generale per la Salvaguardia del Territorio e delle Acque prot. n. 4506.07-03-2019 di data 07.03.2019, con il quale è stato ribadito che gli interventi richiesti a Ve. spa, compresa la verifica della presenza di materiali di riporto, costituiscono misure di prevenzione esigibili anche nei confronti del proprietario incolpevole ai sensi dell’art. 245, comma 2, del Dlgs. 152/2006, nelle more dell’individuazione dell’autore dell’inquinamento;
   - della nota dell’ARPA prot. n. Arpa-Arpaaoo-2019-1824 di data 08.03.2019, compresi gli allegati, con la quale sono stati validati e interpretati i risultati della caratterizzazione sui sedimenti dell’area Valletta eseguita da Ve. spa nel settembre 2018;
   - degli atti presupposti e connessi;
Sulle questioni procedurali
17. La circostanza che i provvedimenti impugnati non siano stati preceduti da una conferenza di servizi ai sensi dell’art. 242, commi 3 e 4, e dell’art. 252, comma 8, del Dlgs. 152/2006 non costituisce un vizio necessariamente destinato a condurre all’annullamento.
18. Occorre infatti applicare anche in materia ambientale i principi codificati in via generale per la comunicazione di avvio del procedimento e il preavviso di diniego. Pur trattandosi di adempimenti necessari, rimane ferma la facoltà dell’amministrazione di utilizzare la sanatoria processuale ex art. 21-octies comma 2 della legge 07.08.1990 n. 241, dimostrando che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La mancata interlocuzione con le autorità da coinvolgere nella conferenza di servizi e con i destinatari del provvedimento finale diventa quindi un vizio non sanabile solo se non sia stato acquisito materiale istruttorio rilevante.
19. Inoltre, nelle procedure ambientali che si sviluppano esse stesse come un’interlocuzione tra il Ministero, l’ARPA e i soggetti chiamati a eseguire interventi di bonifica o di prevenzione e messa in sicurezza di emergenza, con scambio continuo dei dati di monitoraggio e delle relative interpretazioni, la conferenza di servizi è necessaria solo negli snodi più importanti, quando devono essere elaborate nuove regole per l’attività successiva. Se dai dati acquisiti emerge invece l’esigenza di interventi puntuali, che si collocano all’interno della cornice già definita dai provvedimenti precedenti, la convocazione della conferenza di servizi non è richiesta.
20. Nello specifico, considerando in modo unitario i provvedimenti impugnati nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti, si può ritenere che il Ministero abbia essenzialmente sollecitato l’adozione di misure di prevenzione secondo la direttiva formulata nella conferenza di servizi decisoria del 25.07.2013, già considerata legittima dal TAR Brescia nella sentenza n. 1144/2016. La vicenda contenziosa è stata poi alimentata dagli studi commissionati da Ve. spa, allo scopo di superare il vincolo della predetta conferenza di servizi.
L’amministrazione ha risposto alle obiezioni della ricorrente, ribadendo e chiarendo le ragioni tecniche alla base dell’ingiunzione ad adottare misure di prevenzione. In questa situazione, non erano necessarie ulteriori garanzie procedimentali per coinvolgere la ricorrente, e non vi è stata alcuna perdita di materiale istruttorio rilevante. La correttezza della posizione dell’amministrazione appartiene al merito della controversia, e deve quindi essere trattata in relazione agli altri motivi di ricorso.
Sulle misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza
21. Le misure di prevenzione, che possono essere imposte anche al proprietario incolpevole dell’area contaminata, sono definite dall’art. 240 comma 1-i, del Dlgs. 152/2006 come interventi che prevengono o riducono un rischio sufficientemente probabile di un danno sanitario o ambientale in un futuro prossimo. Questa definizione generica è compatibile con quella tecnica della messa in sicurezza di emergenza ex art. 240 comma 1-m-t del Dlgs. 152/2006.
In entrambi i casi il presupposto è una condizione di emergenza. In un’area contaminata, la riduzione del rischio implica il recupero del controllo sulla diffusione degli inquinanti, in modo che sia impedito o reso più difficile il passaggio nell’ambiente. Le misure di prevenzione sono quindi accostabili alla messa in sicurezza di emergenza per la comune finalità di contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici ambientali, e rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente.
L’assimilabilità delle misure di prevenzione alla messa in sicurezza di emergenza trova una conferma testuale nell’art. 304, comma 1, del Dlgs. 152/2006, dedicato alla prevenzione del danno ambientale.
Sul proprietario incolpevole
32. Il proprietario incolpevole può essere destinatario, in base all’art. 245, comma 2, del Dlgs. 152/2006, dell’ordine di eseguire misure di prevenzione. La categoria delle misure di prevenzione, come si è visto sopra, si estende fino a comprendere la messa in sicurezza di emergenza ex art. 240, comma 1-m-t, del Dlgs. 152/2006. Questa interpretazione è coerente con il principio “chi inquina paga”.
33. Il suddetto principio è codificato a livello comunitario come responsabilità oggettiva dagli art. 3 n. 1, 4 n. 5, e 11 n. 2, della direttiva 21.04.2004 n. 2004/35/CE (v. anche l’art. 300 del Dlgs. 152/2006).
34. La giurisprudenza comunitaria, nel confinare l’applicazione della direttiva 2004/35/CE alle sole attività svolte o ultimate dopo il 30.04.2007, ha indirettamente tutelato anche la disciplina nazionale applicabile ratione temporis ai fatti anteriori.
È stato infatti precisato che il principio “chi inquina paga” non può essere invocato al fine di escludere l’applicazione di una normativa nazionale in materia ambientale quando non sia applicabile nessuna normativa comunitaria (v. C.Giust. GS 09.03.2010 C-378/08, ERG, punto 46; C. Giust. Sez. VIII 09.03.2010 C-478/08, Buzzi, punto 36).
Inoltre, con riferimento all’art. 16 par. 1 della direttiva 2004/35/CE, la giurisprudenza comunitaria ha chiarito che gli Stati sono liberi di introdurre o mantenere misure di prevenzione e riparazione del danno ambientale più severe di quelle comunitarie, anche per quanto riguarda l'individuazione di altri soggetti responsabili (v. sentenza ERG, cit., punti 68-69).
35. Nel diritto interno è stata dapprima introdotta una fattispecie di violazione dolosa o colposa delle norme di tutela ambientale (v. art. 18, comma 1, della legge 08.07.1986 n. 349), e poi è stata prevista una responsabilità di tipo oggettivo, con l’obbligo di messa in sicurezza e di bonifica a carico di chi abbia provocato, anche in modo accidentale, una situazione di inquinamento intesa come superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli e delle acque (v. art. 17, comma 2, del Dlgs. 05.02.1997 n. 22). Quest’ultima è la disciplina ora trasferita nell’art. 242 del Dlgs. 152/2006. Per quanto riguarda i soggetti diversi dagli autori dell’inquinamento dispone la norma sulle misure di prevenzione ex art. 245, comma 2, del Dlgs. 152/2006.
36. Per interpretare quest’ultima norma, e dimostrare che può avere l’estensione descritta sopra, ossia coincidere con la previsione relativa alla messa in sicurezza di emergenza, occorre richiamare i principi del diritto interno che consentono di coinvolgere anche il proprietario incolpevole nelle attività di prevenzione e di riparazione del danno ambientale.
37. Il primo principio riguarda la responsabilità ex art. 2051 c.c. per il danno cagionato da cosa in custodia. Il proprietario di un’area contaminata è custode della stessa, e dunque deve adoperarsi per impedire che dalla situazione di inquinamento derivino danni a terzi, senza potersi esimere dimostrando di non essere l’autore dell’inquinamento. Se l’area contaminata è affidata in gestione a un soggetto distinto, come nel caso in esame, la responsabilità per la custodia è solidale, salvo diversa pattuizione tra le parti interessate.
38. Il secondo principio riguarda la responsabilità ex art. 2050 c.c. per l'esercizio di attività pericolose. Sotto il profilo che qui interessa, un’attività è pericolosa in quanto svolta su un’area contaminata. La pericolosità si manifesta sia nei confronti dei lavoratori sia nei confronti degli altri soggetti ammessi all’interno dell’area contaminata. Il proprietario è tenuto al risarcimento, se non prova di aver adottato tutte le misure idonee a evitare il danno. Poiché il diritto alla salute e l’integrità dell’ambiente non possono ricevere una protezione più o meno efficace a seconda delle circostanze, le misure idonee a evitare il danno coincidono necessariamente con quelle che l’art. 240 del Dlgs. 152/2006 individua come misure dirette a stabilizzare la situazione e a impedire che la contaminazione si diffonda nelle matrici ambientali.
39. Il terzo principio riguarda l’obbligo a carico del proprietario incolpevole di sostenere le spese della bonifica nei limiti del valore di mercato acquisito dall’area in esito agli interventi di bonifica, quando tali interventi siano eseguiti d’ufficio dall’amministrazione. La disciplina di dettaglio è contenuta nell’art. 253, comma 4, del Dlgs. 152/2006, ma la ragione fondante può essere individuata nell’esigenza di mantenere un equilibrio tra il beneficio che la proprietà riceve dal lavoro di terzi e il costo sostenuto da questi ultimi. Si tratta di uno schema di carattere generale, assimilabile all’accessione ex art. 936, comma 2 c.c., con la differenza che il proprietario incolpevole non può liberarsi chiedendo la rimozione delle opere di bonifica, dal momento che la bonifica soddisfa interessi pubblici al di fuori della disponibilità dei privati.
40. Ne consegue che l’amministrazione può chiedere al proprietario incolpevole di farsi carico delle misure di prevenzione, a condizione che la spesa possa essere sostenuta senza conseguenze economiche eccessive, secondo il normale bilanciamento di interessi garantito dal principio di proporzionalità. Nessun intervento di bonifica può invece essere imposto al proprietario incolpevole, il quale rimane tuttavia obbligato a rimborsare i relativi costi all’amministrazione, qualora risulti infruttuosa o non praticabile l’escussione dell’autore dell’inquinamento.
Poiché il credito dell’amministrazione grava sull’area contaminata (v. art. 253, commi 1 e 2, del Dlgs. 152/2006) come un onere reale assistito da un privilegio speciale immobiliare ex art. 2748, comma 2 c.c., al proprietario incolpevole che non possa o non voglia rimborsare i costi della bonifica rimane l’opzione di abbandonare il fondo, secondo un meccanismo non dissimile da quello descritto nell’art. 1070 c.c. a proposito dell’abbandono del fondo servente. In alternativa, il proprietario incolpevole può volontariamente assumere gli oneri della bonifica ex art. 245, comma 1, del Dlgs. 152/2006, salvo rivalsa nei confronti dell’autore dell’inquinamento
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 30.09.2019 n. 833 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Misure di prevenzione e intervento di bonifica assunto volontariamente
L’amministrazione può chiedere al proprietario incolpevole di farsi carico delle misure di prevenzione, a condizione che la spesa possa essere sostenuta senza conseguenze economiche eccessive, secondo il normale bilanciamento di interessi garantito dal principio di proporzionalità; nessun intervento di bonifica può invece essere imposto al proprietario incolpevole, il quale rimane tuttavia obbligato a rimborsare i relativi costi all’amministrazione, qualora risulti infruttuosa o non praticabile l’escussione dell’autore dell’inquinamento.
Poiché il credito dell’amministrazione grava sull’area contaminata (v. art. 253, commi 1 e 2, del Dlgs. 152/2006) come un onere reale assistito da un privilegio speciale immobiliare ex art. 2748, comma 2 c.c., al proprietario incolpevole che non possa o non voglia rimborsare i costi della bonifica rimane l’opzione di abbandonare il fondo, secondo un meccanismo non dissimile da quello descritto nell’art. 1070 c.c. a proposito dell’abbandono del fondo servente; in alternativa, il proprietario incolpevole può volontariamente assumere gli oneri della bonifica ex art. 245, comma 1, del Dlgs. 152/2006, salvo rivalsa nei confronti dell’autore dell’inquinamento.
L’intervento di bonifica assunto volontariamente ai sensi dell’art. 245, comma 1, nonché dell’art. 252, comma 5, del Dlgs. 152/2006 costituisce una gestione di affari altrui che, in applicazione analogica della norma generale ex art. 2028 c.c., deve essere portata a compimento, o comunque proseguita finché l’amministrazione non sia in grado di far subentrare l’autore dell’inquinamento; lo stesso vale se l’assunzione dell’intervento di bonifica da parte del proprietario incolpevole o di altri soggetti è avvenuta ai sensi dell’art. 9 del DM 25.10.1999 n. 471
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 25.09.2019 n. 831 - commento tratto da
https://camerainsubria.blogspot.com).
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MASSIMA
13. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.
Sulle questioni procedurali
14. La circostanza che i provvedimenti impugnati non siano stati preceduti da una conferenza di servizi ai sensi dell’art. 242, commi 3 e 4, e dell’art. 252, comma 8, del Dlgs. 152/2006 non costituisce un vizio necessariamente destinato a condurre all’annullamento.
15. Occorre infatti applicare anche in materia ambientale i principi codificati in via generale per la comunicazione di avvio del procedimento e il preavviso di diniego. Pur trattandosi di adempimenti necessari, rimane ferma la facoltà dell’amministrazione di utilizzare la sanatoria processuale ex art. 21-octies, comma 2, della legge 07.08.1990 n. 241, dimostrando che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La mancata interlocuzione con le autorità da coinvolgere nella conferenza di servizi e con i destinatari del provvedimento finale diventa quindi un vizio non sanabile solo se non sia stato acquisito materiale istruttorio rilevante.
16. Inoltre, nelle procedure ambientali che si sviluppano esse stesse come un’interlocuzione tra il Ministero, l’ARPA e i soggetti chiamati a eseguire gli interventi di bonifica o di prevenzione e messa in sicurezza di emergenza, con scambio continuo dei dati di monitoraggio e delle relative interpretazioni, la conferenza di servizi è necessaria solo negli snodi più importanti, quando devono essere elaborate nuove regole per l’attività successiva. Se dai dati acquisiti emerge invece l’esigenza di interventi puntuali che si collocano all’interno della cornice già definita dai provvedimenti precedenti, la convocazione della conferenza di servizi non è richiesta.
17. Nello specifico, considerando in modo unitario i due provvedimenti impugnati, si può ritenere che il Ministero abbia imposto misure strettamente correlate alla situazione evidenziata dall’ARPA nella nota del 07.12.2017. Il confronto con le ricorrenti è stato integrato nella fase della valutazione delle istanze di autotutela. Il fatto che a proposito delle concentrazioni di mercurio rilevate dai piezometri CS5-bis e CS5-ter sia stata seguita l’interpretazione proposta dall’ARPA anziché quella del prof. Ba. ricade tra le questioni di merito, affrontate dagli altri motivi di impugnazione, e non rileva come autonomo vizio formale.
Sulle misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza
18. Le misure di prevenzione, che possono essere imposte anche al proprietario incolpevole dell’area contaminata, sono definite dall’art. 240 comma 1-i, del Dlgs. 152/2006 come interventi che prevengono o riducono un rischio sufficientemente probabile di un danno sanitario o ambientale in un futuro prossimo. Questa definizione generica è compatibile con quella tecnica della messa in sicurezza di emergenza ex art. 240, comma 1-m-t, del Dlgs. 152/2006.
In entrambi i casi il presupposto è una condizione di emergenza.
In un’area contaminata, la riduzione del rischio implica il recupero del controllo sulla diffusione degli inquinanti, in modo che sia impedito o reso più difficile il passaggio nell’ambiente. Le misure di prevenzione sono quindi accostabili alla messa in sicurezza di emergenza per la comune finalità di contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici ambientali, e rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente. L’assimilabilità delle misure di prevenzione alla messa in sicurezza di emergenza trova una conferma testuale nell’art. 304, comma 1, del Dlgs. 152/2006, dedicato alla prevenzione del danno ambientale.
19. Con riguardo alla condizione di emergenza, la tesi delle ricorrenti, basata sulla relazione del prof. Ba., è che in presenza di un inquinamento storico e in mancanza di un peggioramento repentino dello stato di fatto nessun intervento potrebbe essere imposto come urgente. Nello specifico, il superamento dei limiti delle CSC rilevato dai piezometri CS5-bis e CS5-ter non dimostrerebbe l’attualità e la continuità del passaggio di mercurio dal terreno alle acque sotterranee, ma semplicemente la presenza di una situazione di inquinamento storico, che nei monitoraggi può provocare picchi casuali.
Per quanto riguarda il piezometro CS5-bis, il prof. Ba. ipotizza che il battente idraulico di soli 3 metri abbia ridotto la dispersione dei reperti per cause imputabili alle procedure di spurgo (v. relazione, pag. 26). Per quanto riguarda il piezometro CS5-ter, il prof. Ba. ipotizza parimenti un errore sperimentale dovuto a variabili incontrollate o confondenti, come tale non indicativo di un’evoluzione sfavorevole della condizione di inquinamento, la quale sarebbe quindi stabile nel tempo e non richiederebbe alcun intervento di contenimento (v. relazione, pag. 28).
20. Questa tesi non appare condivisibile. Anche concedendo che nel monitoraggio abbiano avuto un ruolo le variabili incontrollate o confondenti, e che la condizione di inquinamento sia in equilibrio, si ritiene però che il presupposto delle misure prevenzione sussista ugualmente. Per il principio di precauzione non si può infatti ignorare la correlazione tra il mercurio della sala celle, una parte del quale è passata negli anni dalle canalette al terreno, e le concentrazioni di mercurio oltre i limiti delle CSC nelle acque sotterranee a valle della sala celle.
Se vi è equilibrio, nel senso che non si assiste a un’accelerazione della dispersione nell’acquifero, è evidente che si tratta di un equilibrio insoddisfacente, nel quale rimane alto il rischio ambientale, particolarmente quando si consideri che il mercurio è solo uno degli inquinanti presenti. Anche questa è una situazione che consente di intervenire senza attendere i tempi della bonifica, attuando immediatamente un più rigoroso controllo delle sorgenti primarie di contaminazione.
21. L’intervento con finalità preventive non si sovrappone alla bonifica, che dovrà condurre in futuro a una complessiva condizione di sicurezza sitospecifica, ma è diretto a garantire un equilibrio provvisorio più accettabile per la salute pubblica e l’integrità dell’ambiente, assicurando margini sufficienti a escludere lo sforamento delle CSC nei successivi monitoraggi.
In altri termini, si tratta di abbassare il livello complessivo delle concentrazioni degli inquinanti, in modo da assorbire il margine di errore dei monitoraggi all’interno dei limiti delle CSC, rendendo meno probabili gli sforamenti. Fino al completamento delle misure di prevenzione, il dubbio che gli sforamenti siano determinati da nuovi e non controllati fenomeni di dispersione degli inquinanti è per sé legittimo, e anzi doveroso in una prospettiva di precauzione.
Sul proprietario incolpevole
22. Il proprietario incolpevole (Ve. spa nel caso in esame) può essere destinatario, in base all’art. 245, comma 2, del Dlgs. 152/2006, dell’ordine di eseguire misure di prevenzione. La categoria delle misure di prevenzione, come si è visto sopra, si estende fino a comprendere la messa in sicurezza di emergenza ex art. 240, comma 1-m-t, del Dlgs. 152/2006. Questa interpretazione è coerente con il principio “chi inquina paga”.
23. Il suddetto principio è codificato a livello comunitario come responsabilità oggettiva dagli art. 3 n. 1, 4 n. 5, e 11 n. 2, della direttiva 21.04.2004 n. 2004/35/CE (v. anche l’art. 300 del Dlgs. 152/2006).
24. La giurisprudenza comunitaria, nel confinare l’applicazione della direttiva 2004/35/CE alle sole attività svolte o ultimate dopo il 30.04.2007, ha indirettamente tutelato anche la disciplina nazionale applicabile ratione temporis ai fatti anteriori. È stato infatti precisato che il principio “chi inquina paga” non può essere invocato al fine di escludere l’applicazione di una normativa nazionale in materia ambientale quando non sia applicabile nessuna normativa comunitaria (v. C. Giust. GS 09.03.2010 C-378/08, ERG, punto 46; C.Giust. Sez. VIII 09.03.2010 C-478/08, Buzzi, punto 36).
Inoltre, con riferimento all’art. 16 par. 1 della direttiva 2004/35/CE, la giurisprudenza comunitaria ha chiarito che gli Stati sono liberi di introdurre o mantenere misure di prevenzione e riparazione del danno ambientale più severe di quelle comunitarie, anche per quanto riguarda l'individuazione di altri soggetti responsabili (v. sentenza ERG, cit., punti 68-69).
25. Nel diritto interno è stata dapprima introdotta una fattispecie di violazione dolosa o colposa delle norme di tutela ambientale (v. art. 18, comma 1, della legge 08.07.1986 n. 349), e poi è stata prevista una responsabilità di tipo oggettivo, con l’obbligo di messa in sicurezza e di bonifica a carico di chi abbia provocato, anche in modo accidentale, una situazione di inquinamento intesa come superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli e delle acque (v. art. 17, comma 2, del Dlgs. 05.02.1997 n. 22). Quest’ultima è la disciplina ora trasferita nell’art. 242 del Dlgs. 152/2006. Per quanto riguarda i soggetti diversi dagli autori dell’inquinamento, dispone la norma sulle misure di prevenzione ex art. 245, comma 2, del Dlgs. 152/2006.
26. Per interpretare quest’ultima norma, e dimostrare che può avere l’estensione descritta sopra, ossia coincidere con la previsione relativa alla messa in sicurezza di emergenza, occorre richiamare i principi del diritto interno che consentono di coinvolgere anche il proprietario incolpevole nelle attività di prevenzione e di riparazione del danno ambientale.
27. Il primo principio riguarda la responsabilità ex art. 2051 c.c. per il danno cagionato da cosa in custodia. Il proprietario di un’area contaminata è custode della stessa, e dunque deve adoperarsi per impedire che dalla situazione di inquinamento derivino danni a terzi, senza potersi esimere dimostrando di non essere l’autore dell’inquinamento. Se l’area contaminata è affidata in gestione a un soggetto distinto, come nel caso in esame, la responsabilità per la custodia è solidale, salvo diversa pattuizione tra le parti interessate.
28. Il secondo principio riguarda la responsabilità ex art. 2050 c.c. per l'esercizio di attività pericolose. Sotto il profilo che qui interessa, un’attività è pericolosa in quanto svolta su un’area contaminata. La pericolosità si manifesta sia nei confronti dei lavoratori sia nei confronti degli altri soggetti ammessi all’interno dell’area contaminata.
Il proprietario è tenuto al risarcimento, se non prova di aver adottato tutte le misure idonee a evitare il danno. Poiché il diritto alla salute e l’integrità dell’ambiente non possono ricevere una protezione più o meno efficace a seconda delle circostanze, le misure idonee a evitare il danno coincidono necessariamente con quelle che l’art. 240 del Dlgs. 152/2006 individua come misure dirette a stabilizzare la situazione e a impedire che la contaminazione si diffonda nelle matrici ambientali.
29. Il terzo principio riguarda l’obbligo a carico del proprietario incolpevole di sostenere le spese della bonifica nei limiti del valore di mercato acquisito dall’area in esito agli interventi di bonifica, quando tali interventi siano eseguiti d’ufficio dall’amministrazione. La disciplina di dettaglio è contenuta nell’art. 253, comma 4, del Dlgs. 152/2006, ma la ragione fondante può essere individuata nell’esigenza di mantenere un equilibrio tra il beneficio che la proprietà riceve dal lavoro di terzi e il costo sostenuto da questi ultimi. Si tratta di uno schema di carattere generale, assimilabile all’accessione ex art. 936, comma 2 c.c., con la differenza che il proprietario incolpevole non può liberarsi chiedendo la rimozione delle opere di bonifica, dal momento che la bonifica soddisfa interessi pubblici al di fuori della disponibilità dei privati.
30. Ne consegue che l’amministrazione può chiedere al proprietario incolpevole di farsi carico delle misure di prevenzione, a condizione che la spesa possa essere sostenuta senza conseguenze economiche eccessive, secondo il normale bilanciamento di interessi garantito dal principio di proporzionalità. Nessun intervento di bonifica può invece essere imposto al proprietario incolpevole, il quale rimane tuttavia obbligato a rimborsare i relativi costi all’amministrazione, qualora risulti infruttuosa o non praticabile l’escussione dell’autore dell’inquinamento.
Poiché il credito dell’amministrazione grava sull’area contaminata (v. art. 253, commi 1 e 2, del Dlgs. 152/2006) come un onere reale assistito da un privilegio speciale immobiliare ex art. 2748, comma 2 c.c., al proprietario incolpevole che non possa o non voglia rimborsare i costi della bonifica rimane l’opzione di abbandonare il fondo, secondo un meccanismo non dissimile da quello descritto nell’art. 1070 c.c. a proposito dell’abbandono del fondo servente. In alternativa, il proprietario incolpevole può volontariamente assumere gli oneri della bonifica ex art. 245, comma 1, del Dlgs. 152/2006, salvo rivalsa nei confronti dell’autore dell’inquinamento.
Sulla prosecuzione della bonifica
31. Con l’ultimo motivo di impugnazione viene appunto in rilievo il problema delle conseguenze dell’assunzione volontaria degli oneri della bonifica da parte di soggetti che non sono autori dell’inquinamento, o ne sono responsabili solo in misura marginale.
32. Occorre precisare che nel presente giudizio non possono essere affrontate questioni riguardanti l’individuazione degli autori dell’inquinamento da mercurio e la ripartizione delle rispettive responsabilità. Questa è una materia già trattata dal TAR Brescia nella sentenza n. 802/2018. A tale pronuncia occorre dunque fare rinvio, in attesa dell’esito dell’appello, respingendo gli argomenti utilizzati da Ed. spa per escludere o ridimensionare la propria responsabilità sulla base di una diversa lettura delle conseguenze dei passaggi societari e degli accordi intervenuti tra le parti private.
La decisione di primo grado ha lasciato inalterata la ripartizione delle responsabilità fissata nel provvedimento della Provincia di Mantova n. 21/255 del 15.10.2012 (ossia 99,57% a Ed. spa, 0,43% a Sy. spa). Pertanto, è in tale contesto che si deve esaminare la tesi di Sy. spa, secondo cui l’attività di bonifica, iniziata volontariamente subentrando a Ve. spa, potrebbe essere interrotta una volta raggiunta la soglia dello 0,43% del costo stimato dell’intervento, che in concreto sarebbe già stata ampiamente superata.
33. Il suddetto argomento non appare condivisibile. L’intervento di bonifica assunto volontariamente ai sensi dell’art. 245, comma 1, nonché dell’art. 252, comma 5, del Dlgs. 152/2006, costituisce una gestione di affari altrui, che, in applicazione analogica della norma generale ex art. 2028 c.c., deve essere portata a compimento, o comunque proseguita finché l’amministrazione non sia in grado di far subentrare l’autore dell’inquinamento. Lo stesso vale se l’assunzione dell’intervento di bonifica da parte del proprietario incolpevole o di altri soggetti è avvenuta ai sensi dell’art. 9 del DM 25.10.1999 n. 471.
34. Nel caso di soggetti che siano stati qualificati come responsabili pro quota dell’inquinamento (v. art. 311, comma 3, del Dlgs. 152/2006), le obbligazioni della gestione di affari si producono quando non sia stato definito o validato preventivamente dall’amministrazione il rapporto tra il grado di responsabilità e il costo delle strumentazioni e delle lavorazioni impiegate nell’intervento di bonifica. In mancanza di questi chiarimenti preliminari, la gestione di affari si intende assunta per l’intera attività di bonifica, e i ripensamenti successivi non sono direttamente opponibili all’amministrazione.
35. Le ragioni private per cui un soggetto non obbligato, oppure obbligato solo per una parte, assume con il proprio comportamento l’impegno a eseguire un complessivo intervento di bonifica possono essere le più varie (ad esempio, evitare l’onere reale connesso alle opere di bonifica, se realizzate dall’amministrazione; eseguire accordi transattivi stipulati con i veri responsabili dell’inquinamento; tutelarsi contro una situazione di incertezza giuridica, prevenendo eventuali responsabilità penali o risarcitorie).
Lo schema della gestione di affari richiede esclusivamente che vi sia la consapevolezza dello stato di contaminazione dell’area e della necessità di eseguire la bonifica secondo le direttive stabilite dall’amministrazione. Poiché la bonifica viene effettuata in sostituzione dell’autore dell’inquinamento, il soggetto che si intromette potrà rivolgersi a quest’ultimo per essere indennizzato delle spese, fermi restando gli accordi tra le parti private.
36. Dal lato dell’amministrazione, l’impegno del soggetto incolpevole, o parzialmente colpevole, che volontariamente assume gli oneri della bonifica costituisce un risultato di interesse pubblico, e produce quindi un affidamento tutelabile. La legittimità di questa posizione di vantaggio non esime però l’amministrazione dall’obbligo di far eseguire la bonifica agli autori dell’inquinamento.
Se vi è accordo tra le parti private, l’obbligo evidentemente decade, essendo ininfluente che l’intervento sia realizzato da un soggetto diverso dagli autori dell’inquinamento, qualora non vi siano sostanziali differenze qualitative nel risultato. Se però tra le parti private non vi è un accordo, o è subentrata una situazione di disaccordo, l’amministrazione deve prevedere un percorso di ordinata transizione dai soggetti non responsabili dell’inquinamento a quelli responsabili.
Tra i profili di interesse pubblico che possono essere presi in esame nell’impostazione di questo percorso vi è anche la stabilità degli interlocutori, ossia dei destinatari delle future direttive sulla bonifica. Questo consente all’amministrazione di attendere la conclusione delle controversie sull’individuazione degli autori dell’inquinamento e sui relativi gradi di responsabilità, in modo da operare in un quadro di certezza del diritto. Nel frattempo, rimane fermo l’obbligo di proseguire nell’attività di bonifica a carico del soggetto che ha assunto volontariamente questo impegno.

AMBIENTE-ECOLOGIAAi sensi dell’art. 183 D.lgs. 152/2006 si considera come rifiuto qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi.
Gli oggetti che la ricorrente è stata intimata a smaltire costituiscono il residuo di ciò che è stato oggetto di sgombero in esecuzione del provvedimento di rilascio dell’immobile di sua proprietà all’esito della procedura esecutiva.
Tali oggetti sono stati appoggiati alla rinfusa su un terreno limitrofo a lei in uso, ma per poter ritenere che non si tratti di un’ipotesi di abbandono di rifiuti ex art. 192 D.lgs. 152/2006, bisognerebbe dimostrare che quegli oggetti si trovano sul terreno per assolvere una qualche funzione e non siano stati meramente depositati.
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La ricorrente impugnava il provvedimento indicato in epigrafe che le ordinava di rimuovere dei rifiuti depositati su un terreno agricolo.
A tal fine faceva presente di aver subito una procedura esecutiva della propria abitazione e di aver collocato alcuni arredi e suppellettili presso un terreno adiacente alla sua dimora e che, pur non essendo proprietaria, da anni coltivava tanto da aver in corso un procedimento giudiziario per far dichiarare l’avvenuto usucapione del medesimo.
Già con una precedente ordinanza del 24.10.2018 era stata intimata la rimozione dei rifiuti che aveva in parte ottemperato pur ritenendo che non si trattasse di rifiuti, ma quanto al provvedimento impugnato lo riteneva illegittimo sulla scorta di due motivi di ricorso.
Il primo contesta il potere di ordinanza del Sindaco ex art. 192 D.lgs. 152/2006 poiché gli oggetti da rimuovere non possono essere considerati rifiuti ex art. 183 del medesimo testo unico 152/2006.
I materiali di sua proprietà depositati sul fondo sono funzionali alla realizzazione di un pergolato e pertanto non rappresentano né oggetti di cui il detentore/proprietario si sia disfatto o intende disfarsi, né rientrano tra quelle sostanze di cui per legge si abbia l’obbligo di disfarsi.
Il secondo motivo denuncia lo sviamento di potere poiché il provvedimento impugnato richiama il Regolamento edilizio comunale a tutela del decoro e la legge 15/2013, quest’ultima in materia edilizia, dimostrando che l’Amministrazione comunale si è avvalsa dell’ordinanza sindacale prevista dall’art. 192 del Codice dell’ambiente non per preservare la salubrità dell’ambiente ma per garantire il decoro urbano e per contrastare il fenomeno degli abusi edilizi.
Si costituiva in giudizio il Comune di Pennabilli che eccepiva preliminarmente l’inammissibilità del ricorso poiché l’atto impugnato sarebbe una mera conferma della precedente ordinanza di rimozione non impugnata; nel merito chiedeva il rigetto del ricorso.
Il ricorso è infondato è ciò consente di non affrontare l’eccezione preliminare del Comune.
Ai sensi dell’art. 183 D.lgs. 152/2006 si considera come rifiuto qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi.
Gli oggetti che la ricorrente è stata intimata a smaltire costituiscono il residuo di ciò che è stato oggetto di sgombero in esecuzione del provvedimento di rilascio dell’immobile di sua proprietà all’esito della procedura esecutiva.
Tali oggetti sono stati appoggiati alla rinfusa su un terreno limitrofo a lei in uso, ma per poter ritenere che non si tratti di un’ipotesi di abbandono di rifiuti ex art. 192 D.lgs. 152/2006, bisognerebbe dimostrare che quegli oggetti si trovano sul terreno per assolvere una qualche funzione e non siano stati meramente depositati.
Il riferimento contenuto nel provvedimento all’art. 7, comma 4, L.R. 15/2013 non è sintomatico dello sviamento di potere contestato dalla ricorrente, ma è semplicemente un passaggio della motivazione dell’atto per escludere che i beni da rimuovere potessero non essere considerati rifiuti ma destinati alla realizzazione di una palizzata secondo quanto prospettato dalla ricorrente.
Peraltro la visione delle foto degli oggetti da rimuovere dimostra in modo evidente la loro inidoneità allo scopo affermato dalla ricorrente.
Essendo il ricorso palesemente infondato viene respinta l’istanza di ammissione al gratuito patrocinio, mentre le condizioni economiche della ricorrente giustificano la compensazione delle spese di giudizio (TAR Emilia Romagna-Bologna, Sez. I, sentenza 21.09.2019 n. 716 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAUna volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica Amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, quindi ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità.
Quindi, è necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento, nonché del nesso di causalità che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un’adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità.
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L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha specificato che:
   1) il proprietario… è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione … ovvero le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia;
   2) gli interventi di riparazione, di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento …;
   3) se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato) gli interventi che risultassero necessari sono adottati dall’amministrazione competente;
   4) le spese sostenute per effettuare tali interventi possono essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi tra l’altro l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo in rivalsa verso il proprietario, che risponde nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi;
   5) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato da un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare”.

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Il
Consiglio di Stato evidenzia, inoltre, che “l’obbligo in capo al proprietario di procedere alla messa in sicurezza e alla bonifica dell’area non potrebbe essere desunto neanche dai principi civilistici in materia di responsabilità aquiliana e, in particolare, da quello di cui all’art. 2051 c.c. (che regolamenta la responsabilità civile del custode). Tale criterio, infatti, da un lato, richiederebbe, comunque, l’accertamento della qualità di custode dell’area al momento dell’inquinamento …e, dall’altro, sembra comunque porsi in contraddizione con i precisi obblighi di imputazione di messa in sicurezza e di bonifica previsti dalle norme in materia di tutela ambientale che dettano una disciplina esaustiva della materia, non integrabile dalla sovrapposizione di una normativa (quella del codice civile, appunto) ispirata a ben diverse esigenze. Né vale invocare l’evoluzione subita dal sistema di responsabilità civile verso la direzione del progressivo abbandono dei criteri di imputazione fondati sulla sola colpa. Nel sistema di responsabilità civile, rimane centrale, infatti, anche nelle fattispecie che prescindono dall’elemento soggettivo, l’esigenza di accertare comunque il rapporto di causalità tra la condotta e il danno, non potendo rispondere a titolo di illecito civile colui al quale non sia imputabile neppure sotto il profilo oggettivo l’evento lesivo”.
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I
l proprietario incolpevole (o il possessore incolpevole), a prescindere da qualunque esame in ordine al nesso eziologico fra la condotta e l’evento dannoso, non potrebbe essere chiamato a rispondere a titolo di oggettiva responsabilità imprenditoriale, gravante su di esso in ragione del mero dato dominicale.
Sul punto vale richiamare ancora le puntuali argomentazioni rese dalla già citata ordinanza dell’Adunanza Plenaria n. 21 del 2013, la quale ha chiarito:
   - che sia nelle ipotesi di danno ambientale disciplinate dalle previsioni della direttiva 2004/35/CE, sia in quelle che restano regolate dalle sole previsioni del Codice dell’Ambiente, non sono configurabili ipotesi di responsabilità svincolata persino da un contributo causale nella determinazione del danno;
   - che il sub-sistema normativo di cui al decreto legislativo n. 152 del 2006 reca un preciso criterio di imputazione della responsabilità da inquinamento (il quale si innesta sulla più volte richiamata necessità del nesso eziologico), non ammettendo ulteriori, diversi e più sfavorevoli criteri di imputazione;
   - che, in particolare, il vigente quadro normativo nazionale non ammette un criterio di imputazione basato su di una sorta di responsabilità di posizione del proprietario incolpevole (secondo un modello che implicherebbe la responsabilità patrimoniale di quest’ultimo non solo in assenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa, ma anche in assenza dell’elemento oggettivo della mera riferibilità sul piano eziologico).

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Alla luce degli atti di causa devono essere, invece, accolte le doglianze di insufficienza dell’istruttoria e della motivazione in relazione all’imposizione alla ricorrente di interventi di messa in sicurezza di emergenza della falda superficiale e profonda.
La consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. V, 30.07.2015, n. 3756, Cons. Stato, Sez. VI, 05.10.2016 n. 4099) ha avuto modo di chiarire che “una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica Amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, quindi ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità affermando, altresì, che è, quindi, necessario un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento, nonché del nesso di causalità che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un’adeguata istruttoria non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità”.
Nella vicenda in esame difetta il necessario e preventivo accertamento della qualità di soggetto responsabile dell’inquinamento in capo alla ricorrente, con la conseguenza che gli obblighi imposti risultano derivare dalla mera qualifica di proprietario e possessore dell’area e, dunque, dal mero collegamento materiale con essa, a prescindere dalla preliminare e necessaria verifica della qualità della Fi.Au. s.p.a. quale soggetto responsabile dell’inquinamento.
Gli obblighi in tal modo imposti risultano, pertanto, illegittimi.
Tale lettura è conforme agli approdi interpretativi cui è giunta l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella ordinanza n. 21 del 25.09.2013 che ha specificato che, dal quadro normativo dell’epoca, come anche precisato dalle successive disposizioni adottate dal legislatore, “emergono le seguenti regole: 1) il proprietario… è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione … ovvero le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia;
2) gli interventi di riparazione, di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento …;
3) se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato) gli interventi che risultassero necessari sono adottati dall’amministrazione competente;
4) le spese sostenute per effettuare tali interventi possono essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi tra l’altro l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo in rivalsa verso il proprietario, che risponde nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi;
5) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato da un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare
”.
Nella citata ordinanza del Consiglio di Stato si evidenzia che “l’obbligo in capo al proprietario di procedere alla messa in sicurezza e alla bonifica dell’area non potrebbe essere desunto neanche dai principi civilistici in materia di responsabilità aquiliana e, in particolare, da quello di cui all’art. 2051 c.c. (che regolamenta la responsabilità civile del custode). Tale criterio, infatti, da un lato, richiederebbe, comunque, l’accertamento della qualità di custode dell’area al momento dell’inquinamento …e, dall’altro, sembra comunque porsi in contraddizione con i precisi obblighi di imputazione di messa in sicurezza e di bonifica previsti dalle norme in materia di tutela ambientale che dettano una disciplina esaustiva della materia, non integrabile dalla sovrapposizione di una normativa (quella del codice civile, appunto) ispirata a ben diverse esigenze. Né vale invocare l’evoluzione subita dal sistema di responsabilità civile verso la direzione del progressivo abbandono dei criteri di imputazione fondati sulla sola colpa. Nel sistema di responsabilità civile, rimane centrale, infatti, anche nelle fattispecie che prescindono dall’elemento soggettivo, l’esigenza di accertare comunque il rapporto di causalità tra la condotta e il danno, non potendo rispondere a titolo di illecito civile colui al quale non sia imputabile neppure sotto il profilo oggettivo l’evento lesivo”.
Nel caso in questione, nel quale, dai dati disponibili, la contaminazione della falda appare provenire dalla zona a monte idrogeologico del sito e, dunque, da aree esterne allo stabilimento di Fi.Au., nonché da sostanze diverse da quelle ivi utilizzate, non risulta, in sostanza, accertata la responsabilità della ricorrente nell’inquinamento del sito, neppure sotto il profilo del nesso di causalità tra l’attività dalla stessa svolta e la predetta situazione di inquinamento, onde, allo stato, la posizione della società non può essere assimilata a quella dell’operatore “responsabile dell’inquinamento”.
Sulla scorta della giurisprudenza amministrativa ormai maggioritaria non può neppure sostenersi che il carattere eminentemente cautelare (e non anche latu sensu sanzionatorio) delle prescrizioni impartite non contrasterebbe con (ma anzi risulterebbe imposta dal) l’applicazione del principio “chi inquina paga” in forza del principio di precauzione.
Va in proposito osservato che la direttiva 2004/35/CE (la quale declina in puntuali statuizioni i richiamati principi comunitari e fornisce indici ermeneutici di grande rilievo sistematico) non opera alcuna distinzione, per quanto riguarda la necessaria sussistenza del nesso eziologico in punto di causazione del danno, fra le misure di prevenzione e le misure di riparazione di cui all’articolo 2, punti 10 e 11.
Al contrario, in entrambi i casi l’insussistenza di un nesso eziologico fra la condotta dell’operatore e l’evento dannoso vale ad escludere qualsiasi conseguenza a suo carico, sia per ciò che riguarda le misure di prevenzione, sia per quanto riguarda le misure di riparazione in senso proprio.
Allo stesso modo, il proprietario incolpevole (o il possessore incolpevole), a prescindere da qualunque esame in ordine al nesso eziologico fra la condotta e l’evento dannoso, non potrebbe essere chiamato a rispondere a titolo di oggettiva responsabilità imprenditoriale, gravante su di esso in ragione del mero dato dominicale.
Sul punto vale richiamare ancora le puntuali argomentazioni rese dalla già citata ordinanza dell’Adunanza Plenaria n. 21 del 2013, la quale ha chiarito:
   - che sia nelle ipotesi di danno ambientale disciplinate dalle previsioni della direttiva 2004/35/CE, sia in quelle che restano regolate dalle sole previsioni del Codice dell’Ambiente, non sono configurabili ipotesi di responsabilità svincolata persino da un contributo causale nella determinazione del danno;
   - che il sub-sistema normativo di cui al decreto legislativo n. 152 del 2006 reca un preciso criterio di imputazione della responsabilità da inquinamento (il quale si innesta sulla più volte richiamata necessità del nesso eziologico), non ammettendo ulteriori, diversi e più sfavorevoli criteri di imputazione;
   - che, in particolare, il vigente quadro normativo nazionale non ammette un criterio di imputazione basato su di una sorta di responsabilità di posizione del proprietario incolpevole (secondo un modello che implicherebbe la responsabilità patrimoniale di quest’ultimo non solo in assenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa, ma anche in assenza dell’elemento oggettivo della mera riferibilità sul piano eziologico).
Non è, inoltre, condivisibile la tesi ministeriale secondo cui il principio “chi inquina paga” dovrebbe essere inteso nel senso che la locuzione “chi” vada riferita anche a colui che, con la propria condotta omissiva o negligente, nulla faccia al fine di ridurre o eliminare l’inquinamento.
Sul punto l’Adunanza Plenaria ha chiarito che il più volte richiamato criterio di imputazione induce a riferire correttamente la condotta foriera di inquinamento (e i conseguenti profili di responsabilità) all’attività di un operatore economico e non già a quella del proprietario incolpevole che non abbia adottato misure adeguate a fronte dell’inquinamento “causato” (secondo una locuzione peraltro impropria) dal terreno di sua proprietà.
Né risulta fondata l’argomentazione secondo cui, laddove non si esigesse dal proprietario del sito una diligenza particolarmente qualificata in relazione a possibili e pregressi fenomeni di inquinamento, il modello normativo si presterebbe ad applicazioni formalistiche e ad escamotages di carattere elusivo.
Si rinvia, in proposito, agli argomenti ed alle considerazioni svolte dall’Adunanza Plenaria nell’esame del sistema di responsabilità delineato dal Codice dell’Ambiente, il quale esclude, come già evidenziato, la responsabilità del proprietario per tali fattispecie.
Poiché, dunque, gli interventi di messa in sicurezza di emergenza consistono, a norma dell’art. 2 del DM Ambiente n. 471/1999, nella rimozione delle fonti inquinanti e l’esecuzione delle opere di ripristino e presidio, secondo quanto prescritto dall’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, deve essere posta a carico del soggetto che inquina, i provvedimenti impugnati –nella parte in cui ingiungono tali adempimenti a Fi.Au. s.p.a.- devono essere annullati (TAR Lazio-Roma, Sez. II-bis, sentenza 05.09.2019 n. 10757 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Sulle misure che incombono sul proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento.
Il proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento, “…. ai sensi dell'art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia"”.
Nell’esaminare la portata dell’art. 245, comma 2, del T.U. il G.A. ha statuito che “…. letta alla stregua del principio giurisprudenziale comunitario sopra richiamato, il Collegio condivide quanto sostenuto da parte ricorrente in ordine al fatto che in capo ai soggetti non responsabili del fatto causativo del potenziale inquinamento non possa essere addebitato alcun obbligo di intervento al di fuori dell’invio della comunicazione ex art. 245 e della implementazione di eventuali misure di prevenzione; agli stessi, nondimeno, è riconosciuta una mera facoltà di intervenire spontaneamente nel procedimento per evitare di perdere la proprietà/disponibilità dell’area a seguito dell’esercizio dell’onere reale da parte della P.a.: facoltà che, anche ove manifestata (per l’area in proprietà), tuttavia non può costituire il presupposto per l’emanazione di un obbligo per interventi urgenti e di ripristino anche nelle aree limitrofe”.
Il legislatore contempla dunque, a carico del proprietario incolpevole, l’obbligo di eseguire misure di prevenzione “secondo la procedura di cui all'articolo 242” (art. 245, comma 2). La disposizione evocata così recita al comma 1: “Al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell'inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione e ne dà immediata comunicazione ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 304, comma 2. La medesima procedura si applica all'atto di individuazione di contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione”.
Dunque, le misure di prevenzione si connotano per la loro immediatezza rispetto alla scoperta dell’evento inquinante. Come ha messo in luce questa Sezione nella già evocata pronuncia n. 897/2018 <<E’ pur vero che le medesime sono dovute anche per evitare i “rischi di aggravamento” della situazione di contaminazione, i quali devono essere tuttavia dimostrati o quanto meno ipotizzati come verosimili o probabili>>.
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2. Quanto alla parte finale del III e al IV motivo (imposizione di obblighi incoerenti con la posizione di proprietario incolpevole), nella memoria di replica Sy. ha chiarito (pagina 1) che la correttezza dell’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione –tenuto ad eseguire la bonifica– non costituisce l’oggetto delle impugnative (la questione è stata tra l’altro sottoposta a questo TAR in un separato contenzioso con la Provincia di Mantova e la Società Ed.).
Posta questa precisazione, sul punto di diritto questa Sezione si riporta alle riflessioni sviluppate nella propria precedente pronuncia 24/09/2018 n. 897, per cui il proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento, “…. ai sensi dell'art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia” (TAR Piemonte, sez. I – 12/09/2016 n. 1142, che risulta appellata; Consiglio di Stato, sez. VI – 5/10/2016 n. 4119)”.
E’ stato richiamato anche il TAR Palermo, sez. I – 11/05/2018 n. 1061, il quale nell’esaminare la portata dell’art. 245, comma 2, del T.U. ha statuito che “…. letta alla stregua del principio giurisprudenziale comunitario sopra richiamato, il Collegio condivide quanto sostenuto da parte ricorrente in ordine al fatto che in capo ai soggetti non responsabili del fatto causativo del potenziale inquinamento non possa essere addebitato alcun obbligo di intervento al di fuori dell’invio della comunicazione ex art. 245 e della implementazione di eventuali misure di prevenzione; agli stessi, nondimeno, è riconosciuta una mera facoltà di intervenire spontaneamente nel procedimento per evitare di perdere la proprietà/disponibilità dell’area a seguito dell’esercizio dell’onere reale da parte della P.a.: facoltà che, anche ove manifestata (per l’area in proprietà), tuttavia non può costituire il presupposto per l’emanazione di un obbligo per interventi urgenti e di ripristino anche nelle aree limitrofe”.
2.1 Il legislatore contempla dunque, a carico del proprietario incolpevole, l’obbligo di eseguire misure di prevenzionesecondo la procedura di cui all'articolo 242” (art. 245, comma 2). La disposizione evocata così recita al comma 1: “Al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell'inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione e ne dà immediata comunicazione ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 304, comma 2. La medesima procedura si applica all'atto di individuazione di contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione”.
2.2 Dunque, le misure di prevenzione si connotano per la loro immediatezza rispetto alla scoperta dell’evento inquinante. Come ha messo in luce questa Sezione nella già evocata pronuncia n. 897/2018 <<E’ pur vero che le medesime sono dovute anche per evitare i “rischi di aggravamento” della situazione di contaminazione, i quali devono essere tuttavia dimostrati o quanto meno ipotizzati come verosimili o probabili>>.
Sulla base degli accertamenti ARPA, la nota impugnata individua ulteriori “misure di prevenzione”, con una qualificazione resa si rivela appropriata sulla base dell’oggettivo riscontro della presenza del prodotto inquinante. Se l’astratta classificazione della prescrizione si rivela corretta, permane l’obbligo giuridico di valutare l’efficacia delle misure, messa in discussione dalla ricorrente con deduzioni non adeguatamente approfondite dall’amministrazione (che non le ha contestate, neppure in giudizio) (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 05.09.2019 n. 797 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAIn forza dell’espresso disposto dell’art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006, il proprietario risponde della bonifica del suolo di sua proprietà non a titolo di responsabilità oggettiva ma soltanto ove responsabile quanto meno a titolo di colpa, anche omissiva, per non aver approntato l’adozione delle cautele volte a custodire adeguatamente la proprietà e preservarla dall’abusivo abbandono dei rifiuti.
Per accertare la rimproverabilità della condotta occorre che gli organi preposti al controllo svolgano approfonditi accertamenti in contraddittorio con i soggetti interessati, di talché, in mancanza, non possono porsi incombenti a carico dei proprietari delle aree.
Peraltro, il dovere di diligenza che fa carico al titolare del fondo non può arrivare al punto di richiedere un costante vigilanza, estesa alle ore notturne, tale da impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 192 del D.L.vo n. 152 del 2006 di abbandonarvi rifiuti, posto che la richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (e del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa.
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Sussiste la necessità, nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, dovendosi consentire al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto –sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa- la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, sulla base di elementi precisi e circostanziati, a verificare l’entità e le modalità concrete con cui gli sversamenti si sono svolti nel tempo e più in generale lo stato di incuria e di protratto abbandono dei luoghi.
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... per l'annullamento dell'ordinanza sindacale n. 17 del 26.04.2018, notificata in data 09.05.2018, ad oggetto la rimozione e smaltimento dei rifiuti e bonifica del terreno circostante la Masseria del Cardinale–Qualiano – art. 192 D.lgs. 152 del 03.04.2006;
...
4. Il ricorso è fondato nei termini che seguono.
5. Deve anzitutto osservarsi che l’ordinanza gravata è riconducibile, conformemente al contenuto ed al fine cui è diretta, all’ordinario potere d’intervento attribuito al Sindaco dall’art. 192 del Codice dell’Ambiente, in caso di accertato abbandono o deposito incontrollato di rifiuti.
5.1 In forza dell’espresso disposto dell’art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006, il proprietario risponde della bonifica del suolo di sua proprietà non a titolo di responsabilità oggettiva ma soltanto ove responsabile quanto meno a titolo di colpa, anche omissiva, per non aver approntato l’adozione delle cautele volte a custodire adeguatamente la proprietà e preservarla dall’abusivo abbandono dei rifiuti. Per accertare la rimproverabilità della condotta occorre che gli organi preposti al controllo svolgano approfonditi accertamenti in contraddittorio con i soggetti interessati, di talché, in mancanza, non possono porsi incombenti a carico dei proprietari delle aree (ex multis, C.d.S. sez. V, 17.07.2014, n. 3786; TAR Campania, Napoli, sez. V, 03.10.2018, n. 5783; TAR Puglia, Bari, sez. I, 24.03.2017, n. 287 e 30.08.2016, n. 1089).
Peraltro, il dovere di diligenza che fa carico al titolare del fondo non può arrivare al punto di richiedere un costante vigilanza, estesa alle ore notturne, tale da impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 192 del D.L.vo n. 152 del 2006 di abbandonarvi rifiuti, posto che la richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (e del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa (cfr., ex plurimis: C. di Stato, Sez. V, 08.03.2005, n. 935; TAR Campania, sez. V, 03.03.2014, n. 1294 e 05.08.2008, n. 9795);
5.2 Così qualificata l’ordinanza de qua e individuati i presupposti per la sua adozione, va rimarcato che, nel caso di specie, la stessa non è stata preceduta da adeguata istruttoria, di talché non può dirsi accertato l’elemento soggettivo della responsabilità.
Invero, è mancato lo svolgimento di specifici accertamenti in contraddittorio con gli interessati da parte dei soggetti preposti al controllo prima di imporre l’obbligo di rimozione, smaltimento o avvio al recupero dei rifiuti, che, in subiecta materia, si aggiunge all’onere di comunicazione di avvio del procedimento, ponendosi quale specifico dovere dell'Amministrazione e presupposto per l’adozione della relativa ordinanza, in funzione dell’accertamento dell’elemento psicologico del dolo o quantomeno della colpa, che, come visto, deve sorreggere la condotta omissiva secondo l’interpretazione fornita dalla richiamata giurisprudenza.
Sussiste la necessità, nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, dovendosi consentire al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto –sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa- la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, sulla base di elementi precisi e circostanziati, a verificare l’entità e le modalità concrete con cui gli sversamenti si sono svolti nel tempo e più in generale lo stato di incuria e di protratto abbandono dei luoghi.
Del resto, eventuali profili di colpa non possono essere desunti dalle generiche affermazioni di principio contenute nella motivazione dell’ordinanza e tali da risultare, addirittura, slegati dagli accertamenti condotti dagli organi di polizia giudiziaria che, sia pure sotto il profilo penale, hanno escluso ogni coinvolgimento in ordine al furtivo sversamento.
Peraltro, nemmeno risulta adeguatamente valutata dall’amministrazione la circostanza che sin dal 2004 è stata apposta dai proprietari dei fondi un’apposita recinzione con rete metallica lungo il perimetro dell'area de qua per impedirne l’accesso e che la stessa risulta abusivamente divelta ad opera di ignoti ed oltrepassata furtivamente, presumibilmente al momento dello sversamento, come rimarcato dai ricorrenti e anche in assenza di elementi che possano consentire di ritenere accertato il contrario.
5.3 Da ciò il difetto di istruttoria e di motivazione in ordine ai presupposti per l’imputabilità soggettiva dello sversamento dei rifiuti ai ricorrenti.
6. In conclusione il ricorso è accolto nei termini di cui in motivazione, con conseguente annullamento dell’ordinanza sindacale gravata (TAR Campania-Napoli, Sez. V, sentenza 03.09.2019 n. 4448 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAL’assunzione volontaria –da parte della ricorrente– degli obblighi di risanamento ambientale determinerebbe la conseguente impossibilità, per la stessa, di sottrarsi a tutti i connessi adempimenti, a prescindere dagli obblighi imposti ex lege, va evidenziato come la volontà di partecipare fattivamente alla prevenzione dei rischi provenienti dall’area non possa che trovare applicazione nei ragionevoli limiti delle attività naturalmente conseguenziali alla manifestazione di volontà di farsene carico.
Infatti “L'atto volontario di impegno all'intervento di messa in sicurezza implica l'assunzione di un sacrificio patrimoniale, da contenere però nei limiti della normalità, e cioè della prevedibilità. Il contenuto del giudizio (di prevedibilità) attiene in questo caso alla misura del proprio intervento come conseguenza probabile dell'iniziativa assunta. In altri termini non si può ritenere che mediante la comunicazione ex art. 17, comma 13-bis, del Dlgs. n. 22/1997 e 9 del Dm. 471/1999, il proprietario incolpevole si renda disponibile all'esecuzione di qualsiasi intervento, ma solo di quelli in quel momento prevedibili, secondo criteri di normalità.”
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Ai sensi del combinato disposto degli articoli 240, comma 1, lettera i) e 245, comma 2, del d.lgs. 03.04.2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) il proprietario o gestore dei terreni, ancorché non responsabile dell’inquinamento, è tenuto a porre in essere adeguate misure di prevenzione, ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”.
Secondo i principi affermatisi in materia fin dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato 25.09.2013, n. 21 “dalle disposizioni contenute nel d.lgs. n. 152/2006 (in particolare, nel Titolo V della Parte IV) possono ricavarsi le seguenti regole:
   1) il proprietario, ai sensi dell’art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. 1), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”;
   2) gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento (art. 244, comma 2);
   3) se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato), gli interventi che risultassero necessari sono adottati dalla p.a. competente (art. 244, comma 4);
   4) le spese sostenute per effettuare tali interventi potranno essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero quella di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo piuttosto in rivalsa verso il proprietario, che risponderà nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, comma 4);
   5) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2)”.
Il proprietario del terreno al quale non sia imputabile la situazione di contaminazione ha quindi l’obbligo di intervenire direttamente solo nel caso di minaccia imminente per la salute o per l'ambiente, ovvero per le operazioni che devono essere eseguite nell’immediatezza e senza ritardo, anche a prescindere da ogni accertamento sui ruoli rivestiti e sulle responsabilità. Diversamente, per le attività successive non sono più configurabili obblighi di facere in capo al proprietario incolpevole, pur restando salva la sua responsabilità patrimoniale nei limiti del valore venale del bene all'esito degli interventi da compiere, conformemente a quanto dispone l’articolo 253 del Codice dell’ambiente.
Detto orientamento è stato ritenuto conforme all’ordinamento europeo dalla Corte di Giustizia secondo cui “la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21.04.2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale (…) la quale, nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, non consente all’autorità competente di imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi”.
Gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano quindi unicamente sul responsabile dell’inquinamento, secondo il principio eurounitario “chi inquina paga” di cui all’articolo 191 TFUE, sul quale è fondata la responsabilità ambientale, salva l’ipotesi di un intervento volontario del proprietario incolpevole ai sensi dell’articolo 9 del D.M. n. 471 del 1999 e dell’articolo 245, comma 2, ultimo periodo, del T.U. n. 152/2006.
Il Consiglio di Stato ha osservato, conformemente, che “Ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, D.Lgs. 03.04.2006, n. 152, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d'emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento, e cioè quelli che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo legato all'inquinamento da un preciso nesso di causalità, non essendo configurabile una responsabilità di mera posizione del proprietario del sito inquinato)”.
Rientrano pertanto negli oneri a carico del responsabile incolpevole le misure di precauzione e non anche le indagini di caratterizzazione, identificabili ai sensi dell’Allegato 2 del Titolo V della Parte IV del TUA, con l’insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali, in modo da ottenere informazioni di base su cui prendere decisioni realizzabili e sostenibili per la messa in sicurezza e/o bonifica del sito.
Infatti se “vale nel nostro ordinamento il principio “chi inquina paga”, da intendersi, secondo l’orientamento costante della Corte di Giustizia, nel senso che colui che deve sostenere le spese (comprese quelle delle indagini) connesse alla messa in sicurezza e alla rimozione dell’inquinamento è colui che, con il proprio comportamento, abbia concretamente partecipato all’inquinamento o omesso di impedire il suo verificarsi, allora nemmeno il piano di caratterizzazione, che si presuppone debba essere redatto dal responsabile dell’inquinamento può essere imposto al curatore fallimentare, al quale non siano imputabili condotte causative dell’inquinamento”.
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2. Deve essere preliminarmente chiarito, in relazione alle difese spiegate da Ed. s.p.a., come la tematica della responsabilità di detta società per la contaminazione dei terreni dell’area di cui è questione esuli dall’oggetto del presente giudizio, diretto diversamente a censurare alcune prescrizioni imposte a Ve. dalle resistenti amministrazioni nell’ambito delle attività di prevenzione e messa in sicurezza del sito, sulla scorta del solo titolo proprietario e a prescindere all’individuazione dell’imputabilità dell’inquinamento e delle quali la Società ricorrente denuncia, conseguentemente, l’illegittimità sotto il profilo del travisamento dei fatti e dell’irragionevolezza, oltre che della carenza di istruttoria.
3. Ulteriormente, per quanto riguarda l’argomento illustrato dalla controinteressata, secondo cui l’assunzione volontaria –da parte della ricorrente– degli obblighi di risanamento ambientale determinerebbe la conseguente impossibilità, per la stessa, di sottrarsi a tutti i connessi adempimenti, a prescindere dagli obblighi imposti ex lege, va evidenziato come la volontà di partecipare fattivamente alla prevenzione dei rischi provenienti dall’area non possa che trovare applicazione nei ragionevoli limiti delle attività naturalmente conseguenziali alla manifestazione di volontà di farsene carico.
Infatti “L'atto volontario di impegno all'intervento di messa in sicurezza implica l'assunzione di un sacrificio patrimoniale, da contenere però nei limiti della normalità, e cioè della prevedibilità. Il contenuto del giudizio (di prevedibilità) attiene in questo caso alla misura del proprio intervento come conseguenza probabile dell'iniziativa assunta. In altri termini non si può ritenere che mediante la comunicazione ex art. 17, comma 13-bis, del Dlgs. n. 22/1997 e 9 del Dm. 471/1999, il proprietario incolpevole si renda disponibile all'esecuzione di qualsiasi intervento, ma solo di quelli in quel momento prevedibili, secondo criteri di normalità.” (TAR Marche, Ancona, Sez. I, 05.08.2009, n. 857; id. TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 16.03.2006, n. 291).
4. L’attivazione del procedimento di risanamento da parte del proprietario del sito non esonera quindi l’amministrazione dall’individuazione del responsabile della contaminazione.
5. Per quanto riguarda invece gli obblighi di risanamento ambientale imposti non su base volontaria ma per legge, con il primo motivo la società ricorrente denuncia l’illegittimità degli atti gravati in quanto l’integrazione della caratterizzazione ivi richiesta rientra nelle attività di bonifica e non fa parte delle misure di prevenzione la cui adozione può essere pretesa dal proprietario incolpevole.
6. Ai sensi del combinato disposto degli articoli 240, comma 1, lettera i) e 245, comma 2, del d.lgs. 03.04.2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) il proprietario o gestore dei terreni, ancorché non responsabile dell’inquinamento, è tenuto a porre in essere adeguate misure di prevenzione, ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”.
7. Secondo i principi affermatisi in materia fin dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato 25.09.2013, n. 21 “dalle disposizioni contenute nel d.lgs. n. 152/2006 (in particolare, nel Titolo V della Parte IV) possono ricavarsi le seguenti regole:
1) il proprietario, ai sensi dell’art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. 1), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”;
2) gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento (art. 244, comma 2);
3) se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato), gli interventi che risultassero necessari sono adottati dalla p.a. competente (art. 244, comma 4);
4) le spese sostenute per effettuare tali interventi potranno essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero quella di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo piuttosto in rivalsa verso il proprietario, che risponderà nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, comma 4);
5) a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2)
” (Cons. Stato, sez. VI, 16.07.2015, n. 3544; id. ex multis TAR Lombardia, Brescia Sez. I, 31.07.2018, n. 766).
8. Il proprietario del terreno al quale non sia imputabile la situazione di contaminazione ha quindi l’obbligo di intervenire direttamente solo nel caso di minaccia imminente per la salute o per l'ambiente, ovvero per le operazioni che devono essere eseguite nell’immediatezza e senza ritardo, anche a prescindere da ogni accertamento sui ruoli rivestiti e sulle responsabilità. Diversamente, per le attività successive non sono più configurabili obblighi di facere in capo al proprietario incolpevole, pur restando salva la sua responsabilità patrimoniale nei limiti del valore venale del bene all'esito degli interventi da compiere, conformemente a quanto dispone l’articolo 253 del Codice dell’ambiente (TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 13.03.2017, n. 364).
9. Detto orientamento è stato ritenuto conforme all’ordinamento europeo dalla Corte di Giustizia secondo cui “la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21.04.2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale (…) la quale, nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, non consente all’autorità competente di imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi” (sentenza 04.03.2015 resa nella causa C-534/13).
10. Gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano quindi unicamente sul responsabile dell’inquinamento, secondo il principio eurounitario “chi inquina paga” di cui all’articolo 191 TFUE, sul quale è fondata la responsabilità ambientale, salva l’ipotesi di un intervento volontario del proprietario incolpevole ai sensi dell’articolo 9 del D.M. n. 471 del 1999 e dell’articolo 245, comma 2, ultimo periodo, del T.U. n. 152/2006.
11. La V sezione del Consiglio di Stato ha osservato, conformemente, che “Ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, D.Lgs. 03.04.2006, n. 152, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d'emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento, e cioè quelli che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo legato all'inquinamento da un preciso nesso di causalità, non essendo configurabile una responsabilità di mera posizione del proprietario del sito inquinato)” (Cons. Stato, Sez. V, 14.04.2016, n. 1509).
12. Rientrano pertanto negli oneri a carico del responsabile incolpevole le misure di precauzione e non anche le indagini di caratterizzazione, identificabili ai sensi dell’Allegato 2 del Titolo V della Parte IV del TUA, con l’insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali, in modo da ottenere informazioni di base su cui prendere decisioni realizzabili e sostenibili per la messa in sicurezza e/o bonifica del sito.
13. Infatti se “vale nel nostro ordinamento il principio “chi inquina paga”, da intendersi, secondo l’orientamento costante della Corte di Giustizia, nel senso che colui che deve sostenere le spese (comprese quelle delle indagini) connesse alla messa in sicurezza e alla rimozione dell’inquinamento è colui che, con il proprio comportamento, abbia concretamente partecipato all’inquinamento o omesso di impedire il suo verificarsi, allora nemmeno il piano di caratterizzazione, che si presuppone debba essere redatto dal responsabile dell’inquinamento può essere imposto al curatore fallimentare, al quale non siano imputabili condotte causative dell’inquinamento” (Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 09.01.2017, n. 38) (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 03.09.2019 n. 794 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

agosto 2019

AMBIENTE-ECOLOGIALa pubblica amministrazione non può imporre al proprietario di un'area contaminata, che non sia (anche) l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di attuare le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica di cui all'art. 240, comma 1, lett. m) e p), d.lgs. 03.04.2006, n. 152, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall'art. 253 del medesimo decreto in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare.
Invero, “Da una piana lettura degli articoli 240, lettere i), m) ed n), 242 e 245, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006, alla luce del principio “chi inquina paga” espresso dall’art. 191, par. 2, del TFUE e ribadito dall’art. 239, comma 1, del medesimo D.Lgs. n. 152/2006, emerge infatti che il solo soggetto responsabile dell’inquinamento è tenuto, ai sensi del citato 242, ad eseguire (oltre alle misure di prevenzione, la cui definizione è contenuta nella lettera i) del citato articolo 240) anche le misure di messa in sicurezza di emergenza e le opere di bonifica. Il proprietario dell’area che non sia responsabile dell’inquinamento deve invece provvedere, ai sensi del menzionato comma 2 dell’art. 245, a dare comunicazione dell’inquinamento alla Regione, alla Provincia ed al Comune territorialmente competente, nonché ad attuare unicamente le “misure di prevenzione”, con esclusione delle più gravose misure costituite dalla messa in sicurezza d’emergenza e dalla bonifica (il cui obbligo di attuazione grava, in entrambi i casi, solamente sul soggetto responsabile dell’inquinamento)”.
Altresì, nell’esaminare la portata dell’art. 245, comma 2, del T.U., la giurisprudenza ha statuito che “…. letta alla stregua del principio giurisprudenziale comunitario sopra richiamato, il Collegio condivide quanto sostenuto da parte ricorrente in ordine al fatto che in capo ai soggetti non responsabili del fatto causativo del potenziale inquinamento non possa essere addebitato alcun obbligo di intervento al di fuori dell’invio della comunicazione ex art. 245 e della implementazione di eventuali misure di prevenzione; agli stessi, nondimeno, è riconosciuta una mera facoltà di intervenire spontaneamente nel procedimento per evitare di perdere la proprietà/disponibilità dell’area a seguito dell’esercizio dell’onere reale da parte della P.a.: facoltà che, anche ove manifestata (per l’area in proprietà), tuttavia non può costituire il presupposto per l’emanazione di un obbligo per interventi urgenti e di ripristino anche nelle aree limitrofe”.
INsomma, il proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento, “…. ai sensi dell'art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”.

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6.1 Ad ogni modo, sul punto di diritto questa Sezione si riporta alle riflessioni sviluppate nella propria precedente pronuncia 24/09/2018 n. 897, per cui <<la pubblica amministrazione non può imporre al proprietario di un'area contaminata, che non sia (anche) l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di attuare le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica di cui all'art. 240, comma 1, lett. m) e p), d.lgs. 03.04.2006, n. 152, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall'art. 253 del medesimo decreto in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare (cfr. TAR Toscana, sez. II – 19/06/2018 n. 882 e la giurisprudenza richiamata).
Come evidenziato da TAR Veneto, sez. III – 22/03/2018 n. 333, “Da una piana lettura degli articoli 240, lettere i), m) ed n), 242 e 245, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006, alla luce del principio “chi inquina paga” espresso dall’art. 191, par. 2, del TFUE e ribadito dall’art. 239, comma 1, del medesimo D.Lgs. n. 152/2006, emerge infatti che il solo soggetto responsabile dell’inquinamento è tenuto, ai sensi del citato 242, ad eseguire (oltre alle misure di prevenzione, la cui definizione è contenuta nella lettera i) del citato articolo 240) anche le misure di messa in sicurezza di emergenza e le opere di bonifica. Il proprietario dell’area che non sia responsabile dell’inquinamento deve invece provvedere, ai sensi del menzionato comma 2 dell’art. 245, a dare comunicazione dell’inquinamento alla Regione, alla Provincia ed al Comune territorialmente competente, nonché ad attuare unicamente le “misure di prevenzione”, con esclusione delle più gravose misure costituite dalla messa in sicurezza d’emergenza e dalla bonifica (il cui obbligo di attuazione grava, in entrambi i casi, solamente sul soggetto responsabile dell’inquinamento)”.
Anche il TAR Palermo, sez. I – 11/05/2018 n. 1061, nell’esaminare la portata dell’art. 245, comma 2, del T.U. ha statuito che “…. letta alla stregua del principio giurisprudenziale comunitario sopra richiamato, il Collegio condivide quanto sostenuto da parte ricorrente in ordine al fatto che in capo ai soggetti non responsabili del fatto causativo del potenziale inquinamento non possa essere addebitato alcun obbligo di intervento al di fuori dell’invio della comunicazione ex art. 245 e della implementazione di eventuali misure di prevenzione; agli stessi, nondimeno, è riconosciuta una mera facoltà di intervenire spontaneamente nel procedimento per evitare di perdere la proprietà/disponibilità dell’area a seguito dell’esercizio dell’onere reale da parte della P.a.: facoltà che, anche ove manifestata (per l’area in proprietà), tuttavia non può costituire il presupposto per l’emanazione di un obbligo per interventi urgenti e di ripristino anche nelle aree limitrofe”
>>.
Il proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento, “…. ai sensi dell'art. 245, comma 2, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia” (TAR Piemonte, sez. I – 12/09/2016 n. 1142, che risulta appellata; Consiglio di Stato, sez. VI – 05/10/2016 n. 4119)”.
6.2 Nello specifico, non risulta che l’amministrazione procedente abbia effettuato approfondimenti sul tema illustrato (in particolare, sulla concreta riconduzione degli interventi imposti nell’alveo delle “misure di prevenzione”), e detta omissione integra un ulteriore deficit istruttorio nell’ambito del procedimento intrapreso (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 30.08.2019 n. 790 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Inquinamento ed eventuali responsabilità della curatela fallimentare.
In sede di applicazione dell'art. 192, d.lgs. n. 152 del 2006, in assenza dell'individuazione di una univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore stesso sull'abbandono dei rifiuti, nessun ordine di ripristino può essere imposto dal Comune alla curatela fallimentare quale mera responsabilità di posizione. Il curatore non sostituisce, infatti, il fallito, atteso che la procedura fallimentare ha uno scopo liquidativo e non già amministrativo o continuativo dell'impresa fallita.
Si è pertanto evidenziato, in applicazione di tale orientamento giurisprudenziale, che "il curatore fallimentare non è correttamente individuato come soggetto passivo dei sopra indicati obblighi di facere dal momento che a tale organo della procedura fallimentare sono solo attribuiti poteri di disporre dei beni fallimentari in vista delle finalità proprie della procedura concorsuale, senza che ciò comporti l'attribuzione allo stesso del dovere di adottare comportamenti attivi come richiesti dall'ordinanza impugnata, poiché il curatore fallimentare non subentra negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito, salvo quanto può essere più specificamente connesso all'eventuale esercizio provvisorio dell'impresa”.
Ciò in quanto la curatela fallimentare non può essere destinataria di ordinanze dirette alla bonifica di siti, per effetto del precedente comportamento (omissivo o commissivo) dell'impresa fallita, posto che, tra l’altro, il curatore, nell’espletamento del munus publicum, pur potendo sottentrare in specifiche posizioni negoziali del fallito (cfr. l'art. 72 R.D. n. 267 del 1942), in via generale «non è rappresentante, né successore del fallito, ma terzo subentrante nell'amministrazione del suo patrimonio per l'esercizio di poteri conferitigli dalla legge (Cassazione civile, sez. I, 23/06/1980, n. 3926)» (...), avendo il fallimento finalità meramente liquidatorie.
Ed invero, per un verso, la
«soluzione opposta «determinerebbe un sovvertimento del principio "chi inquina paga" scaricando i costi sui creditori che non presentano alcun collegamento con l'inquinamento» (...). Correlativamente, il fallimento non acquista la titolarità dei suoi beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, laddove quest’ultima riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura (...). Su di lui non incombono né gli obblighi dal fallito inadempiuti volontariamente o per colpa, né quelli che lo stesso non sia stato in grado di adempiere a causa dell'inizio della procedura concorsuale. La curatela fallimentare, pertanto, non subentra «negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito a meno che non vi sia una prosecuzione dell'attività, con conseguente esclusione del curatore fallimentare dalla legittimazione passiva dell'ordine di bonifica».
Alla luce di tali principi si è pertanto ritenuto che l’eccezione al difetto di legittimazione passiva della Curatela potrebbe aversi nell’ipotesi di autorizzazione da parte del competente Tribunale fallimentare all’esercizio provvisorio, ai sensi dell'art. 90 l.fall., atteso che solo in tale ipotesi la curatela non avrebbe esclusivamente finalità liquidatorie della massa fallimentare.
Detti principi sono stati invero sostenuti dalla giurisprudenza di questa Sezione e sono stati ribaditi anche dalla giurisprudenza recente secondo cui “È illegittima l'ordinanza con cui il Sindaco ordina al curatore fallimentare di procedere alla messa in sicurezza e allo smaltimento dei sali di cianuro presenti presso l'insediamento produttivo sul quale l'azienda fallita aveva svolto la propria attività d'impresa, atteso che fatta salva l'eventualità di un'univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare in punto di abbandono di rifiuti la curatela fallimentare non può essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando la medesima negli obblighi correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, in capo al curatore, alcun dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti”.

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La giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni che, in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l'elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino.
Tanto perché già l'art. 14 D.L.vo 05.02.1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell'illecito ambientale l'eventuale "responsabile dell'inquinamento", accolla in solido anche al proprietario dell'area la rimozione, l'avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa.
Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L.vo n. 152/2006, segnatamente del disposto di cui all'art. 192, in tema di ambiente, con la conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'Amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione, dell'imputabilità soggettiva della condotta.
In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell'illecito ambientale, alcun spazio v'è per una responsabilità oggettiva, nel senso che -ai sensi dell'art. 192- per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in relazione ad un'eventuale responsabilità solidale del proprietario dell'area ove si è verificato l'abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo.
Infatti non facendosi cenno nell'ordinanza impugnata ad accertamenti o a verifiche dai quali emerga che l'abbandono dei rifiuti sia ascrivibile (anche) a responsabilità della Curatela ricorrente una presunta culpa in vigilando di quest'ultima (comunque non evidenziata nel gravato provvedimento) non sarebbe in ogni caso sufficiente ad addebitargli la responsabilità per lo sversamento di rifiuti.
Ne deriva che, in tale situazione, e senza che sia stato comprovato l'esistenza di un nesso causale tra la condotta del proprietario e l'abusiva immissione di rifiuti nell'ambiente, un concreto obbligo di garanzia a carico della ricorrente, per la mera qualità di proprietaria/custode, sarebbe inesigibile, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva che, però, esula anche dal dovere di custodia di cui all'art. 2051 cod. civ. il quale consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva del danneggiato).
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Pertanto dai principi desumibili expressis verbis dall’art. 192 D.lgs. 152/2006 si evince, quale corollario:
   a) l’insufficienza, ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento, della sola titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate dall’abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione richiede la sussistenza dell’elemento psicologico, da indicarsi puntualmente in motivazione;
   b) la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo.
Per la costante giurisprudenza in materia vi è infatti la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo.
Al riguardo, mentre l’art. 7 della legge n. 241/1990, con previsione di carattere generale, prescrive la doverosa comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati, l’art. 192, comma 3, D.L.vo n. 152/2006, nella specifica materia ambientale, prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, con la conseguente osservanza delle regole che garantiscono la partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa.
Pertanto, come osservato dal Consiglio di Stato, deve ritenersi la necessità, nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, prospettato dalla legge come specifico dovere dell'Amministrazione che si aggiunge, in subiecta materia, al generale dovere di comunicare l'avvio del procedimento, postulando la necessità che al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto –sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa- sia data la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, oltre che, più in generale, lo stato dei luoghi.

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10. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente richiama un costante orientamento giurisprudenziale, noto alla Sezione, che peraltro non appare pertinente rispetto al caso di specie, fondandosi esso sul difetto di legittimazione passiva della Curatela in relazione alle attività di inquinamento e di sversamento dei rifiuti ricollegabili all’impresa in bonis, in quanto verificatesi in data anteriore al fallimento.
10.1. Ed invero, in base a tale giurisprudenza, "in sede di applicazione dell'art. 192, d.lgs. n. 152 del 2006, in assenza dell'individuazione di una univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore stesso sull'abbandono dei rifiuti, nessun ordine di ripristino può essere imposto dal Comune alla curatela fallimentare quale mera responsabilità di posizione. Il curatore non sostituisce, infatti, il fallito, atteso che la procedura fallimentare ha uno scopo liquidativo e non già amministrativo o continuativo dell'impresa fallita” (TAR Lazio, Roma, sez. II-bis, 08.02.2016 n. 1804; TRGA Trentino Alto Adige, Trento, Sez. Unica, 24.11.2017, n. 309).
Si è pertanto evidenziato, in applicazione di tale orientamento giurisprudenziale, che "il curatore fallimentare non è correttamente individuato come soggetto passivo dei sopra indicati obblighi di facere dal momento che a tale organo della procedura fallimentare sono solo attribuiti poteri di disporre dei beni fallimentari in vista delle finalità proprie della procedura concorsuale, senza che ciò comporti l'attribuzione allo stesso del dovere di adottare comportamenti attivi come richiesti dall'ordinanza impugnata, poiché il curatore fallimentare non subentra negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito, salvo quanto può essere più specificamente connesso all'eventuale esercizio provvisorio dell'impresa” (TAR Toscana, Firenze, sez. III, 27.10.2015 n. 1457; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 05.01.2016, n. 1).
Ciò in quanto la curatela fallimentare non può essere destinataria di ordinanze dirette alla bonifica di siti, per effetto del precedente comportamento (omissivo o commissivo) dell'impresa fallita, posto che, tra l’altro, il curatore, nell’espletamento del munus publicum, pur potendo sottentrare in specifiche posizioni negoziali del fallito (cfr. l'art. 72 R.D. n. 267 del 1942), in via generale «non è rappresentante, né successore del fallito, ma terzo subentrante nell'amministrazione del suo patrimonio per l'esercizio di poteri conferitigli dalla legge (Cassazione civile, sez. I, 23/06/1980, n. 3926)» (...), avendo il fallimento finalità meramente liquidatorie.
Ed invero, per un verso, la
«soluzione opposta «determinerebbe un sovvertimento del principio "chi inquina paga" scaricando i costi sui creditori che non presentano alcun collegamento con l'inquinamento» (...). Correlativamente, il fallimento non acquista la titolarità dei suoi beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, laddove quest’ultima riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura (...). Su di lui non incombono né gli obblighi dal fallito inadempiuti volontariamente o per colpa, né quelli che lo stesso non sia stato in grado di adempiere a causa dell'inizio della procedura concorsuale. La curatela fallimentare, pertanto, non subentra «negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito a meno che non vi sia una prosecuzione dell'attività, con conseguente esclusione del curatore fallimentare dalla legittimazione passiva dell'ordine di bonifica» (TAR Puglia, Lecce, sez. III, 11.05.2017 n. 746).
Alla luce di tali principi si è pertanto ritenuto che l’eccezione al difetto di legittimazione passiva della Curatela potrebbe aversi nell’ipotesi di autorizzazione da parte del competente Tribunale fallimentare all’esercizio provvisorio, ai sensi dell'art. 90 l.fall., atteso che solo in tale ipotesi la curatela non avrebbe esclusivamente finalità liquidatorie della massa fallimentare (TAR Puglia, Lecce, I, 19.02.2014 n. 504; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 09.01.2017 n. 38).
Detti principi sono stati invero sostenuti dalla giurisprudenza di questa Sezione (cfr. la sentenza 829/2018 del 08.02.2018) e sono stati ribaditi anche dalla giurisprudenza recente (cfr. ex multis TAR Puglia Lecce Sez. II, 16/04/2019, n. 611 secondo cui “È illegittima l'ordinanza con cui il Sindaco ordina al curatore fallimentare di procedere alla messa in sicurezza e allo smaltimento dei sali di cianuro presenti presso l'insediamento produttivo sul quale l'azienda fallita aveva svolto la propria attività d'impresa, atteso che fatta salva l'eventualità di un'univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare in punto di abbandono di rifiuti la curatela fallimentare non può essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando la medesima negli obblighi correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, in capo al curatore, alcun dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti”).
10.2. Detto motivo di ricorso peraltro, come innanzi accennato, non è meritevole di accoglimento, postulando la richiamata giurisprudenza la circostanza che lo sversamento dei rifiuti si sia verificato in data anteriore al fallimento –tanto è vero che l’eccezione a tali principi è data dalla circostanza che vi sia stata autorizzazione da parte del competente Tribunale fallimentare all’esercizio provvisorio, ai sensi dell'art. 90 l.fall.– mentre nell’ipotesi di specie dalle stesse deduzioni di parte ricorrente e dagli atti istruttori richiamati nell’ordinanza gravata risulta che lo sversamento dei rifiuti, sub specie di discarica abusiva, era imputabile alla società cui era stato sublocato l’immobile; da ciò si desume che dopo la dichiarazione di fallimento fosse ancora in essere il contratto di locazione fra la Curatela del Fallimento -OMISSIS- e la -OMISSIS- , la quale poi nel settembre del 2012 –ovvero dopo la dichiarazione di fallimento– provvedeva a sublocare l’immobile di proprietà della ricorrente alla società -OMISSIS-, che ivi operava l’illecito sversamento dei rifiuti.
11. Per contro fondato è il secondo motivo di ricorso, con cui parte ricorrente deduce l’insussistenza del presupposto dell’imputabilità dello sversamento dei rifiuti, dato dalla sussistenza di una corresponsabilità, quanto meno colposa, e il difetto della relativa istruttoria e motivazione.
11.1 Ciò in considerazione del rilievo che nell’ordinanza gravata, da qualificarsi, come chiaramente evincibile dall’obbligo imposto, come ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti, ai sensi dell’art. 192 D.lgs. 152/2006, manca qualsiasi indicazione in ordine alla responsabilità per colpa della Curatela, in qualità di soggetto proprietario.
11.2. Ed invero la giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni (ex multis, Cfr.: TAR Campania, sez. V, 06.10.2008, n. 13004), che, in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l'elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr.: TAR Campania, Sez. I; 19.03.2004, n. 3042, TAR Toscana, 12.05.2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20.01.2003, n. 168).
Tanto perché già l'art. 14 D.L.vo 05.02.1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell'illecito ambientale l'eventuale "responsabile dell'inquinamento", accolla in solido anche al proprietario dell'area la rimozione, l'avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa (Cfr.: TAR Lombardia, Sez. I, 26.01.2000, n. 292 e TAR Umbria 10.03.2000, n. 253).
11.3. Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L.vo n. 152/2006, segnatamente del disposto di cui all'art. 192, in tema di ambiente, con la conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'Amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione, dell'imputabilità soggettiva della condotta (Cfr. C. di S., V, 19.3.2009, n. 1612, 25.08.2008, n. 4061).
In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell'illecito ambientale, alcun spazio v'è per una responsabilità oggettiva, nel senso che -ai sensi dell'art. 192- per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in relazione ad un'eventuale responsabilità solidale del proprietario dell'area ove si è verificato l'abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo (TAR Campania, sez. V 03/03/2014 n. 1294).
11.4. Infatti non facendosi cenno nell'ordinanza impugnata ad accertamenti o a verifiche dai quali emerga che l'abbandono dei rifiuti sia ascrivibile (anche) a responsabilità della Curatela ricorrente, una presunta culpa in vigilando di quest'ultima (comunque non evidenziata nel gravato provvedimento) non sarebbe in ogni caso sufficiente ad addebitargli la responsabilità per lo sversamento di rifiuti.
Ne deriva che, in tale situazione, e senza che sia stato comprovato l'esistenza di un nesso causale tra la condotta del proprietario e l'abusiva immissione di rifiuti nell'ambiente, un concreto obbligo di garanzia a carico della ricorrente, per la mera qualità di proprietaria/custode, sarebbe inesigibile, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva che, però, esula anche dal dovere di custodia di cui all'art. 2051 cod. civ. il quale consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva del danneggiato).
Pertanto dai principi desumibili expressis verbis dall’art. 192 D.lgs. 152/2006 si evince, quale corollario:
   a) l’insufficienza, ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento, della sola titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate dall’abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione richiede la sussistenza dell’elemento psicologico, da indicarsi puntualmente in motivazione;
   b) la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo (Cons. Stato, Sez. V, n. 705/2016; in termini cfr. Tar Campania Napoli Sez. V, n. 12/2016; Tar Puglia-Lecce, Sez. I, nn. 1023/2016; 945/2016; Tar Sardegna, Sez. I, n. 253/2016; Tar Toscana, Sez. II, n. 1068/2016).
11.5. Per la costante giurisprudenza in materia vi è infatti la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo (Cons. Stato, Sez. V, n. 705/2016; in termini cfr. Tar Campania Napoli Sez. V, n. 12/2016; Tar Puglia-Lecce, Sez. I, nn. 1023/2016; 945/2016; Tar Sardegna, Sez. I, n. 253/2016; Tar Toscana, Sez. II, n. 1068/2016).
Al riguardo, mentre l’art. 7 della legge n. 241/1990, con previsione di carattere generale, prescrive la doverosa comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati, l’art. 192, comma 3, D.L.vo n. 152/2006, nella specifica materia ambientale, prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, con la conseguente osservanza delle regole che garantiscono la partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa (ex multis TAR Campania, sez. V 03/03/2014 n. 1294).
Pertanto, come osservato dal Consiglio di Stato (ordinanza, sez. IV, n. 2000 del 12.05.2017), deve ritenersi la necessità, nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, prospettato dalla legge come specifico dovere dell'Amministrazione che si aggiunge, in subiecta materia, al generale dovere di comunicare l'avvio del procedimento, postulando la necessità che al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto –sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa- sia data la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, oltre che, più in generale, lo stato dei luoghi.
11.6. Da ciò il difetto di istruttoria e di motivazione in ordine ai presupposti per l’imputabilità soggettiva dello sversamento dei rifiuti alla Curatela (TAR Campania-Napoli, Sez. V, sentenza 29.08.2019 n. 4423 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIALa giurisprudenza si è espressa in materia di ordinanze sindacali per rimozione/smaltimento rifiuti e obblighi di bonifica ravvisando, essenzialmente, un principio di “non identità” tra gli obblighi dell’impresa fallita e quelli spettanti (e suscettibili di ordine) alla curatela fallimentare.
Al riguardo, è stato statuito quanto segue (difetto di legittimazione passiva, per insussistenza di <obblighi> suscettibili di essere posti a carico del Fallimento, a danno dei creditori):
   * <<La curatela fallimentare non può essere destinataria di ordinanze sindacali dirette alla bonifica dei siti inquinanti, sia in quanto non sussiste alcun dovere del curatore di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti, sia perché la legittimazione passiva della curatela fallimentare in tema di ordinanze sindacali di bonifica determinerebbe un sovvertimento del principio " chi inquina paga ", scaricando i costi sui creditori che non hanno alcun collegamento con l'inquinamento>>;
   * <<Non può essere richiesto al curatore un intervento che abbia lo scopo di bonificare il sito dell'attività produttiva dell'impresa fallita dopo la cessazione dell'attività di quest'ultima; in merito agli obblighi dei curatori, fatta salva la eventualità di univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare sull'abbandono dei rifiuti, la curatela fallimentare non può infatti essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando tale curatela negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, per tal via, alcun dovere del curatore di adottare particolari comportamenti attivi, finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti; invero, la società dichiarata fallita conserva la propria soggettività giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio: solo ne perde la facoltà di disposizione, pur sotto pena di inefficacia solo relativa dei suoi atti, subendo la caratteristica vicenda dello spossessamento e, d'altra parte, il fallimento non acquista la titolarità dei beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, la quale riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura>>;
   * <<Il Fallimento non può essere reputato un “subentrante”, ossia un successore, dell'impresa sottoposta alla procedura fallimentare. La società dichiarata fallita, invero, conserva la propria soggettività giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio. Solo, ne perde la facoltà di disposizione, pur sotto pena di inefficacia solo relativa dei suoi atti, subendo la caratteristica vicenda dello spossessamento. Correlativamente, il Fallimento non acquista la titolarità dei suoi beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, laddove quest'ultima riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura. Il curatore del fallimento, pertanto, pur potendo subentrare in specifiche posizioni negoziali del fallito, in via generale, non è rappresentante, né successore del fallito, ma terzo subentrante nell'amministrazione del suo patrimonio per l'esercizio di poteri conferitigli dalla legge. Nei confronti del Fallimento non è pertanto ravvisabile un fenomeno di successione, il quale solo potrebbe far scattare il meccanismo estensivo, previsto dall'art. 194, comma 4, d.lgs. n. 152 del 2006, della legittimazione passiva rispetto agli obblighi di ripristino che l'articolo stesso pone in prima battuta a carico del responsabile e del proprietario versante in dolo o colpa>>;
   *<<È illegittima l'ordinanza con cui il Sindaco ordina al curatore fallimentare di procedere alla messa in sicurezza di sostanze  (un sacco rotto contenente cianuro di sodio e allo smaltimento dei sali di cianuro) presenti presso l'insediamento produttivo sul quale l'azienda fallita aveva svolto la propria attività d'impresa, atteso che fatta salva l'eventualità di un'univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare in punto di abbandono di rifiuti la curatela fallimentare non può essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando la medesima negli obblighi correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, in capo al curatore, alcun dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti>>;
   * <<In tema di inquinamento, il potere del curatore di disporre dei beni fallimentari (secondo le particolari regole della procedura. concorsuale e sotto il controllo del giudice delegato) non comporta necessariamente il dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti e perciò la curatela fallimentare non subentra negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito a meno che non vi sia una prosecuzione dell'attività, con conseguente esclusione del curatore fallimentare dalla legittimazione passiva dell'ordine di bonifica>>.
In sostanza non può essere richiesto al Fallimento della società (in persona del curatore) l’adozione di comportamenti “attivi”, con oneri di intervento, in concreto, di bonifica del sito ove operava l’attività produttiva (riferita all’impresa fallita).
La curatela fallimentare non può essere, dunque, destinataria, a titolo di “responsabilità di posizione”, di provvedimenti diretti al ripristino/bonifica dei territori, non subentrando essa negli obblighi correlati all’eventuale responsabilità del fallito .
Posto che il Fallimento non acquista la titolarità dei beni ed il curatore è solo un Amministratore, con potere di disporne, ma senza la vera e propria “titolarità” dei relativi diritti. La sua legittimazione straordinaria trae forza dal “munus publicum”, che caratterizza il ruolo del curatore, quale organo di una procedura giudiziaria diretta alla tutela dei creditori.
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La giurisprudenza si è espressa in materia (ordinanze sindacali rimozione/smaltimento rifiuti e obblighi di bonifica), ravvisando, essenzialmente, un principio di “non identità” tra gli obblighi dell’impresa fallita e quelli spettanti (e suscettibili di ordine) alla curatela fallimentare.
Per economia processuale si richiamano le seguenti pronunzie che delineano tale orientamento (difetto di legittimazione passiva, per insussistenza di <obblighi> suscettibili di essere posti a carico del Fallimento, a danno dei creditori):
   * <<La curatela fallimentare non può essere destinataria di ordinanze sindacali dirette alla bonifica dei siti inquinanti, sia in quanto non sussiste alcun dovere del curatore di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti, sia perché la legittimazione passiva della curatela fallimentare in tema di ordinanze sindacali di bonifica determinerebbe un sovvertimento del principio " chi inquina paga ", scaricando i costi sui creditori che non hanno alcun collegamento con l'inquinamento>> (TAR Catania, sez. I, 05/09/2018 n. 1764);
   * <<Non può essere richiesto al curatore un intervento che abbia lo scopo di bonificare il sito dell'attività produttiva dell'impresa fallita dopo la cessazione dell'attività di quest'ultima; in merito agli obblighi dei curatori, fatta salva la eventualità di univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare sull'abbandono dei rifiuti, la curatela fallimentare non può infatti essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando tale curatela negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, per tal via, alcun dovere del curatore di adottare particolari comportamenti attivi, finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti; invero, la società dichiarata fallita conserva la propria soggettività giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio: solo ne perde la facoltà di disposizione, pur sotto pena di inefficacia solo relativa dei suoi atti, subendo la caratteristica vicenda dello spossessamento e, d'altra parte, il fallimento non acquista la titolarità dei beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, la quale riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura>> (TAR Emilia Romagna, sez. II, 03/10/2017 n. 644);
   * <<Il Fallimento non può essere reputato un “subentrante”, ossia un successore, dell'impresa sottoposta alla procedura fallimentare. La società dichiarata fallita, invero, conserva la propria soggettività giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio. Solo, ne perde la facoltà di disposizione, pur sotto pena di inefficacia solo relativa dei suoi atti, subendo la caratteristica vicenda dello spossessamento. Correlativamente, il Fallimento non acquista la titolarità dei suoi beni, ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, laddove quest'ultima riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus publicum rivestito dagli organi della procedura. Il curatore del fallimento, pertanto, pur potendo subentrare in specifiche posizioni negoziali del fallito, in via generale, non è rappresentante, né successore del fallito, ma terzo subentrante nell'amministrazione del suo patrimonio per l'esercizio di poteri conferitigli dalla legge. Nei confronti del Fallimento non è pertanto ravvisabile un fenomeno di successione, il quale solo potrebbe far scattare il meccanismo estensivo, previsto dall'art. 194, comma 4, d.lgs. n. 152 del 2006, della legittimazione passiva rispetto agli obblighi di ripristino che l'articolo stesso pone in prima battuta a carico del responsabile e del proprietario versante in dolo o colpa>> (TAR Lombardia, Milano, sez. III, 03/03/2017 n. 520);
   *<<È illegittima l'ordinanza con cui il Sindaco ordina al curatore fallimentare di procedere alla messa in sicurezza di sostanze  (un sacco rotto contenente cianuro di sodio e allo smaltimento dei sali di cianuro) presenti presso l'insediamento produttivo sul quale l'azienda fallita aveva svolto la propria attività d'impresa, atteso che fatta salva l'eventualità di un'univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare in punto di abbandono di rifiuti la curatela fallimentare non può essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando la medesima negli obblighi correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, in capo al curatore, alcun dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti>> (TAR Lombardia, Milano, sez. III, 03/03/2017 n. 520);
   * <<In tema di inquinamento, il potere del curatore di disporre dei beni fallimentari (secondo le particolari regole della procedura. concorsuale e sotto il controllo del giudice delegato) non comporta necessariamente il dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti e perciò la curatela fallimentare non subentra negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell'imprenditore fallito a meno che non vi sia una prosecuzione dell'attività, con conseguente esclusione del curatore fallimentare dalla legittimazione passiva dell'ordine di bonifica>> (Consiglio di Stato, sez. V, 16/06/2009 n. 3885).
In sostanza non può essere richiesto al Fallimento della società (in persona del curatore) l’adozione di comportamenti “attivi”, con oneri di intervento, in concreto, di bonifica del sito ove operava l’attività produttiva (riferita all’impresa fallita).
La curatela fallimentare non può essere, dunque, destinataria, a titolo di “responsabilità di posizione”, di provvedimenti diretti al ripristino/bonifica dei territori, non subentrando essa negli obblighi correlati all’eventuale responsabilità del fallito .
Posto che il Fallimento non acquista la titolarità dei beni ed il curatore è solo un Amministratore, con potere di disporne, ma senza la vera e propria “titolarità” dei relativi diritti. La sua legittimazione straordinaria trae forza dal “munus publicum”, che caratterizza il ruolo del curatore, quale organo di una procedura giudiziaria diretta alla tutela dei creditori.
In conclusione, per questo primo aspetto (A), il ricorso va accolto per carenza di legittimazione passiva del Fallimento quale soggetto responsabile e obbligato “in proprio”, non avendo questo proseguito l’attività e non avendo assunto alcun ruolo o veste operativa.
Con conseguente impossibile attribuzione di diretta ed autonoma responsabilità per le azioni che sono state individuate dalla Provincia come cause dell’inquinamento riscontrato nelle aree indicate sub “b” del provvedimento (in solido con Sy. e Sa.) (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 27.08.2019 n. 722 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - COMPETENZE GESTIONALI: L’art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006, sulla cui base è stata adottata l’ordinanza in questione, prevede espressamente, al comma 3, che spetti al Sindaco l'adozione dell'ordinanza con cui dispone le operazioni necessarie alla rimozione, all'avvio a recupero e allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi, fissando altresì il termine entro cui provvedere, decorso il quale si procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati e al recupero delle somme anticipate; e la giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato, ha ribadito in diverse pronunce tale indicazione di competenza.
Come affermato dalla giurisprudenza, infatti, il suddetto art. 192, comma 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006, che attribuisce espressamente al Sindaco la competenza ad emanare ordinanze in materia di rimozione dei rifiuti, prevale sulla norma generale di cui all’art. 107, comma 5, del D.Lgs. n. 267 del 2000, in quanto disposizione speciale sopravvenuta.
Nel caso di specie, l’ordinanza impugnata è stata adottata dal Responsabile dell'Area Tecnica del Comune invece che dal Sindaco, per cui la stessa è da ritenersi viziata per incompetenza.

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... per l'annullamento dell'ordinanza n. 11 prot. 3459 del 12.6.2013 del Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di Trevenzuolo, notificata il 20.06.2013, con cui si è ordinato al Consorzio di Bonifica Veronese -ed in caso di inottemperanza di quest'ultimo ai proprietari dei terreni- la rimozione e smaltimento dei rifiuti solidi e dei limi nella fascia di competenza identificata al foglio 28, mappali 23, 106, 24, 25 del Comune di Trevenzuolo e il ripristino dello stato dei luoghi entro trenta giorni dal ricevimento dell'atto, con invio all'Area Tecnica di copia della regolare documentazione di avvenuto smaltimento nonché degli esiti del campionamento delle matrici ambientali;
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Con ordinanza n. 11, prot. n. 3459, del 12.06.2013 (doc. n. 2 in atti primo deposito ricorrente), il Responsabile dell'Area Tecnica del Comune di Trevenzuolo ha ordinato al Consorzio di Bonifica Veronese la rimozione e smaltimento dei rifiuti solidi e dei limi nella fascia di competenza identificata al foglio 28, mappali 23, 106, 24, 25 del Comune di Trevenzuolo e il ripristino dello stato dei luoghi, entro trenta giorni dal ricevimento dell’atto, con invio all'Area Tecnica di copia della regolare documentazione di avvenuto smaltimento nonché degli esiti del campionamento delle matrici ambientali.
Nell’ordinanza si disponeva inoltre che, in caso di inottemperanza da parte del Consorzio di Bonifica, all'esecuzione del provvedimento avrebbero dovuto dare corso, nei successivi trenta giorni dalla notifica di apposita comunicazione del Comune, i proprietari dell’area, e si avvisava che, in caso di inottemperanza, il Comune avrebbe proceduto all'esecuzione degli interventi in danno del soggetto obbligato, con recupero delle spese e fatta salva l'applicazione delle sanzioni conseguenti alla violazione.
L’ordinanza è stata adottata sulla base delle segnalazioni dell’ARPAV che, a seguito di un sopralluogo eseguito il 07.04.2011 lungo un tratto del fossato del corso d’acqua Gamandone, in cui erano stati effettuati dei lavori di escavazione di limo in data 10.03.2011 da parte del Consorzio di Bonifica, aveva comunicato che nel materiale estratto e depositato lungo l'argine risultavano presenti rifiuti mescolati al sedimento e concentrazioni di cobalto e stagno superiori ai limiti di legge (come da analisi effettuate), che impedivano il riutilizzo in loco del sedimento stesso.
Il superamento dei limiti di concentrazione era stato confermato anche dalle analisi del 06.02.2013, commissionate dal Comune alla ditta Galileo Servizi.
Il 23.04.2013, si era tenuta, quindi, una riunione di coordinamento promossa dal Comune di Trevenzuolo (presenti anche i rappresentanti di ARPAV, della Provincia di Verona Settore Ambiente e del Consorzio di Bonifica), nelle cui conclusioni si prevedeva che “il Comune di Trevenzuolo e/o il Consorzio, anche di comune accordo, procederanno alla rimozione ed avvio a recupero/smaltimento (il Consorzio parteciperà alla sola rimozione) dei sedimenti e degli altri rifiuti presenti nell'area in questione, depositati sul suolo e nel suolo, sulla base di un Programma di smaltimento approvato dal Comune, ai sensi della DGRV 3560/1999” (verbale Conferenza di servizi trasmesso dalla Provincia di Verona, doc. n. 6 in atti primo deposito ricorrente), salva l'effettuazione di verifiche di fondo scavo del canale Gamandone per accertare la potenziale contaminazione della matrice ambientale, anche in relazione agli scarichi della ditta Anodall, indicata come possibile responsabile della predetta contaminazione (come riferito nel verbale della riunione di coordinamento e nella comunicazione 08.05.2013 a firma del Responsabile del Settore Area Tecnica del Comune di Trevenzuolo).
Successivamente, il Comune, con una “nota integrativa alla riunione del 23.04.2013” dell'08.05.2013, comunicava al Consorzio e agli altri partecipanti alla riunione che “il Comune di Trevenzuolo non intende accollarsi responsabilità imputabili ad altri soggetti e sostenerne le relative spese. Inoltre, essendo la procedura in ambito art. 192 del D. Lgs. 152/2006, indipendentemente da quanto stabilito in sede di riunione di coordinamento, rimane di esclusiva competenza comunale…”, e precisava che “il deposito dei sedimenti scavati dal fosso Gamandone, realizzato sull'argine del fossato stesso è da considerarsi come deposito/abbandono incontrollato di rifiuti ai sensi dell'art. 192 del D.Lgs. 152/2006 da parte del Consorzio di Bonifica Veronese. Pertanto il Comune di Trevenzuolo provvederà immediatamente a comunicare avvio di procedimento ai sensi art. 7-8-9-10 Legge 241/1990 al Consorzio di Bonifica Veronese ed ai proprietari dei terreni, che rispondono in solido, affinché provveda entro il termine indicato ad eseguire quanto indicato in tema di smaltimento e verifiche analitiche sullo sfondo dello scavo accordate in sede di riunione di coordinamento…” (doc. n. 12 in atti primo deposito ricorrente).
Il Comune ha, quindi, comunicato l’avviso di avvio del procedimento (nota del 10.05.2013, prot. n. 2743, doc. n. 3 in atti primo deposito ricorrente) finalizzato all’adozione dell’ordinanza per abbandono e deposito incontrollato di rifiuti ex art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006 e ha adottato l'ordinanza impugnata in questa sede, confermando poi, in riscontro a quanto comunicato dal Consorzio con nota del 19.06.2013, le proprie prese di posizione con lettera del 25.06.2013 (doc. n. 13 in atti primo deposito ricorrente).
Il Consorzio, al solo fine di garantire la tutela dell'ambiente e in particolare del suolo e del sottosuolo dei terreni in cui sono stati depositati i materiali prelevati nel fossato Gamandone, tenendo altresì conto della paventata comminatoria delle sanzioni, anche penali, derivanti dalla mancata esecuzione dell'ordinanza, e riservandosi ogni iniziativa volta all'accertamento dell’illegittimità degli atti posti in essere dal Comune, nonché al recupero delle spese ed al risarcimento dei danni (vedi nota prot. 12665 del 26.07.2014, doc. 14 in atti primo deposito ricorrente), ha proceduto alla rimozione e smaltimento del materiale depositato lungo il fossato, previa approvazione del piano di smaltimento da parte del Comune.
Il Consorzio, con il presente ricorso, impugna l’ordinanza comunale e i relativi atti presupposti e connessi, lamentandone l’illegittimità per i seguenti motivi di ricorso: ...
...
Il ricorso è fondato e va accolto con riferimento all’assorbente vizio di incompetenza dedotto dal ricorrente Consorzio con il primo motivo di ricorso.
L’art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006, sulla cui base è stata adottata l’ordinanza in questione, prevede, infatti, espressamente, al comma 3, che spetti al Sindaco l'adozione dell'ordinanza con cui dispone le operazioni necessarie alla rimozione, all'avvio a recupero e allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi, fissando altresì il termine entro cui provvedere, decorso il quale si procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati e al recupero delle somme anticipate; e la giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato, ha ribadito in diverse pronunce tale indicazione di competenza.
Come affermato dalla giurisprudenza, infatti, il suddetto art. 192, comma 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006, che attribuisce espressamente al Sindaco la competenza ad emanare ordinanze in materia di rimozione dei rifiuti, prevale sulla norma generale di cui all’art. 107, comma 5, del D.Lgs. n. 267 del 2000, in quanto disposizione speciale sopravvenuta (Cons. Stato, sez. V, n. 1684 del 2019; id., n. 4230 del 2017; id., n. 58 del 2016; id., n. 4635 del 2012; id., n. 3765 del 2009; TAR Campania Napoli, n. 1409 del 2018 e n. 3533 del 2017; TAR Puglia Bari n. 1232 del 2018; TAR Lombardia Brescia, n. 18 del 2019; Tar Veneto, n. 313 del 2019; TAR Campania, Salerno, n. 1644 del 2012; TAR Emilia Romagna, Bologna, n. 61 del 2011).
Nel caso di specie, l’ordinanza impugnata è stata adottata dal Responsabile dell'Area Tecnica del Comune invece che dal Sindaco, per cui la stessa è da ritenersi viziata per incompetenza, con conseguente accoglimento del primo motivo di ricorso ed assorbimento delle restanti censure, in coerenza con le statuizioni di cui a Cons. Stato Ad. Plen. n. 5/2015 (in particolare par. 8.3.1), considerato che il giudice amministrativo non può esprimersi su poteri amministrativi non ancora esercitati dall’organo competente.
L'accoglimento della domanda di annullamento per vizio di incompetenza, con il conseguente necessario riesercizio del potere, esclude allo stato la sussistenza dei presupposti per il risarcimento del danno (cfr., da ultimo, Cons. Stato, n. 6320 del 2108, secondo cui l'annullamento del provvedimento per vizi formali “…in quanto non contiene alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto nel provvedimento impugnato, non consente di accogliere la domanda finalizzata al perseguimento della pretesa sostanziale (come il risarcimento del danno)…omissis…prima del riesercizio dell'azione amministrativa, è impossibile enucleare la configurabilità di un collegamento causale tra il danno lamentato ed il comportamento procedimentale dell'Amministrazione”; Cons. Stato n. 318 del 2014; vedi anche, tra le altre, Tar Catania, n. 966 del 2019) (TAR Veneto, Sez. III, sentenza 26.08.2019 n. 943 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Sull'ordinanza sindacale di rimozione rifiuti abbandonati.
Per la costante giurisprudenza in materia vi è la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo.
Al riguardo, mentre l’art. 7 della legge n. 241/1990, con previsione di carattere generale, prescrive la doverosa comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati, l’art. 192, comma 3, D.L.vo n. 152/2006, nella specifica materia ambientale, prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, con la conseguente osservanza delle regole che garantiscono la partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa.
Pertanto, deve ritenersi la necessità, nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, prospettato dalla legge come specifico dovere dell'Amministrazione che si aggiunge, in subiecta materia, al generale dovere di comunicare l'avvio del procedimento, postulando la necessità che al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto –sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa- sia data la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, oltre che, più in generale, lo stato dei luoghi.
Ciò posto irrilevante si palesa la circostanza che alla ricorrente, prima dell’adozione dell’ordinanza sindacale sia stata inviata in precedenza la diffida del pari oggetto di gravame, in primo luogo in quanto dal contenuto della stessa non si poteva desumere la sua natura di atto endoprocedimentale, volto a favorire in primo luogo la partecipazione procedimentale -non essendovi tra l’altro nella stessa alcun riferimento alla possibilità di presentare memorie e o documenti ex art. 10 l. 241/1990- ed in secondo luogo in quanto, come detto, nella specifica materia ambientale non è sufficiente la mera comunicazione di avvio del procedimento, ex art. 7 l. 241/1990, ma è necessario quel quid pluris dato dagli accertamenti in contraddittorio, per cui deve essere data la possibilità alla parte destinataria dell’ordinanza di partecipare all’istruttoria procedimentale ed in particolare ai sopralluoghi.
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In caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l'elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino.
Tanto perché già l'art. 14 D.L.vo 05.02.1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell'illecito ambientale l'eventuale "responsabile dell'inquinamento", accolla in solido anche al proprietario dell'area la rimozione, l'avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa.
Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L.vo n. 152/2006, segnatamente del disposto di cui all'art. 192, in tema di ambiente, con la conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'Amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione, dell'imputabilità soggettiva della condotta.
In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell'illecito ambientale, alcun spazio v'è per una responsabilità oggettiva, nel senso che -ai sensi dell'art. 192- per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in relazione ad un'eventuale responsabilità solidale del proprietario dell'area ove si è verificato l'abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo.
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Il dovere di diligenza che fa carico al titolare del fondo, non può arrivare al punto di richiedere un costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l'area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall'art. 14, comma 3, del D.L.vo n. 22 del 1997 (ora art. 192 del D.L.vo n. 152 del 2006) di abbandonarvi rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (e del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa.
Ne deriva che, in tale situazione, e senza che sia stato comprovato l'esistenza di un nesso causale tra la condotta del proprietario e l'abusiva immissione di rifiuti nell'ambiente, un concreto obbligo di garanzia a carico della ricorrente, per la mera qualità di proprietaria/custode, è inesigibile, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva che, però, esula anche dal dovere di custodia di cui all'art. 2051 cod. civ. il quale consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva del danneggiato).
Ciò senza mancare di rilevare che in base ad un condivisibile orientamento giurisprudenziale l'obbligo di diligenza va valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, con la conseguenza che va esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato; in tale ottica la mancata recinzione del fondo, con effetto contenitivo dubitabile, atteso che non sempre la presenza di una recinzione è di ostacolo allo sversamento dei rifiuti, non può comunque costituire di per sé prova della colpevolezza del proprietario, rappresentando la recinzione una facoltà e non un obbligo.
Come osservato dalla giurisprudenza “L’obbligo di diligenza va valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, con la conseguenza che va esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato. Insomma è ben diverso il mantenere in stato di corretta manutenzione e di pulizia le opere gestite dal rimuovere gli effetti prodotti sulle opere gestite da atti illeciti commessi da terzi ignoti”.
Pertanto dai principi desumibili expressis verbis dall’art. 192 D.lgs. 152/2006 si evince, quale corollario:
   a) l’insufficienza, ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento, della sola titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate dall’abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione richiede la sussistenza dell’elemento psicologico, da indicarsi puntualmente in motivazione;
   b) la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo.
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11. Ciò posto, qualificata l’ordinanza de qua come ordinanza di rimozione dei rifiuti adottata dal Sindaco nell’esercizio degli ordinari poteri di cui all’art. 192 del T.U.A., il ricorso deve essere accolto per l’assorbente profilo della fondatezza del primo motivo di ricorso, nella parte in cui si lamenta l’assenza del necessario contraddittorio procedimentale, da estendersi anche alla fase degli accertamenti istruttori –accertamento tanto più necessario nell’ipotesi di specie avendo la ricorrente contestato anche la circostanza che i rifiuti rinvenuti insistessero nella sua proprietà– nonché nella parte riferita all’assenza di motivazione e di istruttoria in ordine alla sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo e/o della colpa.
11.1. Per la costante giurisprudenza in materia vi è infatti la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo (Cons. Stato, Sez. V, n. 705/2016; in termini cfr. Tar Campania Napoli Sez. V, n. 12/2016; Tar Puglia-Lecce, Sez. I, nn. 1023/2016; 945/2016; Tar Sardegna, Sez. I, n. 253/2016; Tar Toscana, Sez. II, n. 1068/2016).
Al riguardo, mentre l’art. 7 della legge n. 241/1990, con previsione di carattere generale, prescrive la doverosa comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati, l’art. 192, comma 3, D.L.vo n. 152/2006, nella specifica materia ambientale, prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, con la conseguente osservanza delle regole che garantiscono la partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa (ex multis TAR Campania, sez. V 03/03/2014 n. 1294).
Pertanto, come osservato dal Consiglio di Stato (ordinanza, sez. IV, n. 2000 del 12.05.2017), deve ritenersi la necessità, nella specifica materia ambientale, dell’accertamento in contraddittorio della condizione dei luoghi, prospettato dalla legge come specifico dovere dell'Amministrazione che si aggiunge, in subiecta materia, al generale dovere di comunicare l'avvio del procedimento, postulando la necessità che al soggetto nei cui confronti l’ordine di rimozione dei rifiuti deve essere rivolto –sia esso il soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono ovvero il proprietario dell’area cui l’abbandono sia imputabile a titolo di dolo o colpa- sia data la possibilità di partecipare attivamente alla stessa istruttoria amministrativa e ai sopralluoghi volti ad accertare la prospettata situazione di abbandono di rifiuti, oltre che, più in generale, lo stato dei luoghi.
Ciò posto irrilevante si palesa la circostanza che alla ricorrente, prima dell’adozione dell’ordinanza sindacale sia stata inviata in precedenza la diffida del pari oggetto di gravame, in primo luogo in quanto dal contenuto della stessa non si poteva desumere la sua natura di atto endoprocedimentale, volto a favorire in primo luogo la partecipazione procedimentale -non essendovi tra l’altro nella stessa alcun riferimento alla possibilità di presentare memorie e o documenti ex art. 10 l. 241/1990- ed in secondo luogo in quanto, come detto, nella specifica materia ambientale non è sufficiente la mera comunicazione di avvio del procedimento, ex art. 7 l. 241/1990, ma è necessario quel quid pluris dato dagli accertamenti in contraddittorio, per cui deve essere data la possibilità alla parte destinataria dell’ordinanza di partecipare all’istruttoria procedimentale ed in particolare ai sopralluoghi.
11.2. Parimenti illegittima deve ritenersi l’ordinanza sotto il profilo della mancanza di adeguata istruttoria e motivazione in ordine all’imputabilità soggettiva dello sversamento dei rifiuti a parte ricorrente.
Infatti la giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni (ex multis, Cfr.: TAR Campania, sez. V, 06.10.2008, n. 13004), che, in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l'elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr.: TAR Campania, Sez. I; 19.03.2004, n. 3042, TAR Toscana, 12.05.2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20.01.2003, n. 168).
Tanto perché già l'art. 14 D.L.vo 05.02.1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell'illecito ambientale l'eventuale "responsabile dell'inquinamento", accolla in solido anche al proprietario dell'area la rimozione, l'avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa (Cfr.: TAR Lombardia, Sez. I, 26.01.2000, n. 292 e TAR Umbria 10.03.2000, n. 253).
Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L.vo n. 152/2006, segnatamente del disposto di cui all'art. 192, in tema di ambiente, con la conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'Amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e di un'esauriente motivazione, dell'imputabilità soggettiva della condotta (Cfr. C. di S., V, 19.03.2009, n. 1612, 25.08.2008, n. 4061).
In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell'illecito ambientale, alcun spazio v'è per una responsabilità oggettiva, nel senso che -ai sensi dell'art. 192- per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in relazione ad un'eventuale responsabilità solidale del proprietario dell'area ove si è verificato l'abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo (TAR Campania, sez. V 03/03/2014 n. 1294).
Infatti non facendosi cenno nell'ordinanza impugnata ad accertamenti o a verifiche dai quali emerga che l'abbandono dei rifiuti sia ascrivibile (anche) a responsabilità della ricorrente, una presunta culpa in vigilando di quest'ultima (comunque non evidenziata nel gravato provvedimento) non sarebbe in ogni caso sufficiente ad addebitargli la responsabilità per lo sversamento di rifiuti.
Infatti, il dovere di diligenza che fa carico al titolare del fondo, non può arrivare al punto di richiedere un costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l'area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall'art. 14, comma 3, del D.L.vo n. 22 del 1997 (ora art. 192 del D.L.vo n. 152 del 2006) di abbandonarvi rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (e del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa, (Cfr., ex plurimis: C. di S., Sez. V, 08.03.2005, n. 935; TAR Campania, Sez. V, 05.08.2008, n. 9795; TAR Campania, sez. V 03/03/2014 n. 1294 cit.).
Ne deriva che, in tale situazione, e senza che sia stato comprovato l'esistenza di un nesso causale tra la condotta del proprietario e l'abusiva immissione di rifiuti nell'ambiente, un concreto obbligo di garanzia a carico della ricorrente, per la mera qualità di proprietaria/custode, è inesigibile, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva che, però, esula anche dal dovere di custodia di cui all'art. 2051 cod. civ. il quale consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva del danneggiato).
Ciò senza mancare di rilevare che in base ad un condivisibile orientamento giurisprudenziale (tra le tante, Consiglio di Stato, sez. V, 28.09.2015, n. 4504, TAR Bari-Puglia, sez. I, 24.03.2017, n. 287; da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV 15/12/2017 n. 05911) l'obbligo di diligenza va valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, con la conseguenza che va esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato; in tale ottica la mancata recinzione del fondo, con effetto contenitivo dubitabile, atteso che non sempre la presenza di una recinzione è di ostacolo allo sversamento dei rifiuti, non può comunque costituire di per sé prova della colpevolezza del proprietario, rappresentando la recinzione una facoltà e non un obbligo.
Come osservato dalla giurisprudenza (TAR Bari, sez. I, 24/03/2017, n. 287 cit.) “L’obbligo di diligenza va valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, con la conseguenza che va esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato.
Insomma è ben diverso il mantenere in stato di corretta manutenzione e di pulizia le opere gestite dal rimuovere gli effetti prodotti sulle opere gestite da atti illeciti commessi da terzi ignoti (Cons. Stato n. 705/2016)
”.
Pertanto dai principi desumibili expressis verbis dall’art. 192 D.lgs. 152/2006 si evince, quale corollario:
   a) l’insufficienza, ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento, della sola titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate dall’abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione richiede la sussistenza dell’elemento psicologico, da indicarsi puntualmente in motivazione;
   b) la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo (Cons. Stato, Sez. V, n. 705/2016; in termini cfr. Tar Campania Napoli Sez. V, n. 12/2016; Tar Puglia-Lecce, Sez. I, nn. 1023/2016; 945/2016; Tar Sardegna, Sez. I, n. 253/2016; Tar Toscana, Sez. II, n. 1068/2016).
12. Il ricorso va pertanto accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati, stante l’assorbenza del primo motivo di ricorso, comportante l’illegittimità in toto dell’ordinanza sindacale, rispetto al quarto motivo di ricorso, che, in quanto volto a contestare solo la brevità del termine assegnato per provvedere alla rimozione dei rifiuti, non può che intendersi formulato in via sussidiaria (TAR Campania-Napoli, Sez. V, sentenza 21.08.2019 n. 4377 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAIn materia di responsabilità ambientale connessa all’obbligo di bonifica è principio ormai largamente consolidato quello chiaramente espresso dagli artt. 242 e 244 del D.Lgs. n. 152/2006 secondo cui “l’obbligo di bonifica è in capo al responsabile dell’inquinamento che le autorità amministrative hanno l’onere di individuare e ricercare”; tale principio è stato costantemente ribadito dal Giudice Amministrativo.
Anche la giurisprudenza comunitaria si è costantemente orientata nei termini che precedono, ritenendo che l’addebito dei costi dello smaltimento dei rifiuti a soggetti che non li hanno prodotti risulta essere incompatibile con il principio “chi inquina paga”.
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In tale quadro non sono solo i soggetti privati a venire gravati di precisi obblighi di intervento; esistono infatti chiari doveri della Pubblica Amministrazione posti a garanzia del funzionamento del sistema di tutela ambientale delineato dal legislatore, il cui rispetto è una precondizione dello stesso.
Come noto, già l’art. 17 del D.Lgs. 22/1997 e l’art. 8 del D.M. 25/10/1999 n. 471 prevedevano che i soggetti e gli organi pubblici che nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali avessero individuato siti nei quali i livelli di inquinamento fossero risultati superiori ai limiti normativamente previsti, ne dovessero dare comunicazione al Comune, che doveva diffidare il responsabile dell’inquinamento a provvedere agli interventi di bonifica, nonché alla Provincia ed alla Regione.
La normativa vigente, a sua volta, impone all’Amministrazione il preciso obbligo giuridico di individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento rilevato e l’emanazione del conseguente provvedimento di diffida.
Tuttavia, in mancanza della individuazione di un soggetto a ciò obbligato, l’obbligo di procedere, ai sensi dell’art. 250 del D.Lgs. n. 152/2006, grava “de residuo” sul Comune, in quanto territorialmente competente sul luogo del rinvenimento medesimo.
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Il provvedimento adottato dal Comune, ove qualificato come ordine di bonifica del sito inquinato ex art. 244 del D.Lgs. n. 152/2006, risulta essere stato palesemente emanato da autorità amministrativa priva della relativa competenza.
Come è noto, tale provvedimento è invero di competenza della Provincia e non del Comune, come testualmente disposto dall'art. 250 del D.Lgs. 152/2006, in base al quale “le pubbliche amministrazioni che nell'esercizio delle proprie funzioni (...) accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti. La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere (...)” (cfr. commi 1 e 2).
Non solo, l'ordine comunale di bonifica risulta del tutto privo di un’adeguata istruttoria finalizzata alla individuazione del responsabile dell’inquinamento, in tal modo ponendosi anche sul piano della sua formazione procedimentale in violazione del già citato principio comunitario secondo il quale “chi inquina paga”.
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In materia di responsabilità ambientale connessa all’obbligo di bonifica è principio ormai largamente consolidato quello chiaramente espresso dagli artt. 242 e 244 del D.Lgs. n. 152/2006 secondo cui “l’obbligo di bonifica è in capo al responsabile dell’inquinamento che le autorità amministrative hanno l’onere di individuare e ricercare”; tale principio è stato costantemente ribadito dal Giudice Amministrativo (cfr. fra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 09/01/2013, n. 56).
Anche la giurisprudenza comunitaria si è costantemente orientata nei termini che precedono, ritenendo che l’addebito dei costi dello smaltimento dei rifiuti a soggetti che non li hanno prodotti risulta essere incompatibile con il principio “chi inquina paga” (cfr. fra le tante, Corte di Giustizia, Grande Sezione, 24.06.2008, n. 188).
In tale quadro non sono solo i soggetti privati a venire gravati di precisi obblighi di intervento; esistono infatti chiari doveri della Pubblica Amministrazione posti a garanzia del funzionamento del sistema di tutela ambientale delineato dal legislatore, il cui rispetto è una precondizione dello stesso.
Come noto, già l’art. 17 del D.Lgs. 22/1997 e l’art. 8 del D.M. 25/10/1999 n. 471 prevedevano che i soggetti e gli organi pubblici che nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali avessero individuato siti nei quali i livelli di inquinamento fossero risultati superiori ai limiti normativamente previsti, ne dovessero dare comunicazione al Comune, che doveva diffidare il responsabile dell’inquinamento a provvedere agli interventi di bonifica, nonché alla Provincia ed alla Regione.
La normativa vigente, a sua volta, impone all’Amministrazione il preciso obbligo giuridico di individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento rilevato e l’emanazione del conseguente provvedimento di diffida.
È bene sottolineare, nel caso di specie, come tale obbligo non sia venuto meno per il solo fatto che Ac.Pu. S.p.A. abbia deciso di attivare volontariamente la procedura di bonifica (per non perdere il finanziamento concesso) prevista dall’art. 242 e seguenti del D.Lgs. n. 152/2006, come la normativa consente di fare al proprietario incolpevole, o ad altro soggetto interessato, a fronte della necessità di liberare il sito dagli oneri reali e dalle connesse limitazioni d’uso che gravavano sullo stesso a causa della presenza di inquinamento.
È infatti opportuno ricordare che tali soggetti hanno la facoltà, ma non l’obbligo di procedere alla bonifica.
Ebbene, è chiaro che in questo caso, in mancanza della individuazione di un soggetto a ciò obbligato, l’obbligo di procedere, ai sensi dell’art. 250 del D.Lgs. n. 152/2006, gravava “de residuo” sul Comune di Rodi Garganico, in quanto territorialmente competente sul luogo del rinvenimento medesimo.
Peraltro, il provvedimento adottato dal Comune di Rodi Garganico, ove qualificato come ordine di bonifica del sito inquinato ex art. 244 del D.Lgs. n. 152/2006, risulta essere stato palesemente emanato da autorità amministrativa priva della relativa competenza.
Come è noto, tale provvedimento è invero di competenza della Provincia e non del Comune, come testualmente disposto dall'art. 250 del D.Lgs. 152/2006, in base al quale “le pubbliche amministrazioni che nell'esercizio delle proprie funzioni (...) accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti. La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere (...)” (cfr. commi 1 e 2).
Anche al netto di tale evidente vizio di incompetenza nell’adozione del provvedimento oggetto di doglianza, esso risulta altresì del tutto privo di un’adeguata istruttoria finalizzata alla individuazione del responsabile dell’inquinamento, in tal modo ponendosi anche sul piano della sua formazione procedimentale in violazione del già citato principio comunitario secondo il quale “chi inquina paga”.
Per le ragioni innanzi esposte, assorbita ogni altra censura, il ricorso è fondato e deve essere accolto (TAR Puglia-Bari, Sez. I, sentenza 19.08.2019 n. 1154 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

luglio 2019

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA: Rifiuti. Abbandono e responsabilità.
Mentre il comando di cui all'art. 14, comma 3 (ora art. 192, comma 3 d.lgs. 152/2006) è rivolto ai responsabili dell'abbandono di rifiuti e ai proprietari del terreno inquinato, il precetto dell'art. 50, comma 2 (ora art. 255, comma 3, d.lgs. 152/2006) è rivolto ai destinatari formali dell'ordinanza sindacale; di modo che spetta a costoro, per evitare di rendersi responsabili dell'inottemperanza, di ottenere l'annullamento dell'ordinanza sindacale per via amministrativa o per via giurisdizionale, o -al limite- di provare in sede penale di non essere proprietari del terreno né responsabili dell'abbandono, al fine di ottenere dal giudice penale la disapplicazione dell'ordinanza per illegittimità (cioè per mancanza dei presupposti soggettivi).
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La giurisprudenza di legittimità ha chiarito che, nel considerare i rapporti tra la disciplina generale dei rifiuti e quella contenuta in norme specifiche, la legge n. 257 del 1992 riguarda, in via principale, la cessazione dell'impiego dell'amianto e si occupa dei rifiuti di amianto per la realizzazione di misure di decontaminazione e di bonifica delle aree interessate dall'inquinamento di amianto, e contempla fra i "rifiuti di amianto" qualsiasi sostanza o qualsiasi oggetto che abbia perso la sua destinazione d'uso e che possa disperdere fibre di amianto nell'ambiente in determinate concentrazioni applicabili, e che in tali casi si deve avere riguardo alla legge n. 257 medesima e non alla disciplina generale dei rifiuti.
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RITENUTO IN FATTO
1. Con l'impugnata sentenza, la Corte d'appello di Milano ha confermato la sentenza del Tribunale della medesima città con la quale Ge.Ez.Gi. era stato condannato, previo riconoscimento delle circostanze attenuanti generiche in misura equivalente alla recidiva, alla pena di mesi quattro di arresto, in ordine al reato di cui all'art. 255, comma 3, del d.lvo n. 152 del 2006 (diversamente qualificata l'originaria imputazione di cui all'art. 452-terdecies cod. pen.), per avere, quale legale rappresentante della Im.No.Br. srl, non ottemperato all'ordinanza sindacale e relativa diffida, emanata dal Sindaco di Milano, ai sensi dell'art. 192, comma 3, del medesimo decreto, con la quale si intimava di rimuovere la copertura di amianto su un immobile di proprietà della medesima società. In Milano dal 20/05/2015 e tutt'ora permanente.
2. Avverso la sentenza ha presentato ricorso l'imputato, a mezzo del difensore di fiducia, e ne ha chiesto l'annullamento deducendo due motivi di ricorso.
   - Violazione dell'art. 606, comma 1, lett. b), cod. proc. pen. in relazione all'erronea applicazione degli artt. 192 e 255, comma 3, del d.lvo n. 152 del 2006.
La corte territoriale avrebbe erroneamente ritenuto integrata la fattispecie penale sul mero dato dell'inottemperanza dell'ordinanza emessa ex art. 192 cit., senza verificare la legittimità di questa e senza verificare che l'omissione riguardasse un rifiuto ai sensi dell'art. 183 del medesimo decreto, e senza verificare la ricorrenza di una condotta di abbandono o deposito.
Non avrebbe poi considerato che il pignoramento immobiliare e la crisi economica in cui versava l'imputato gli avrebbero impedito qualunque intervento e dunque l'osservanza dell'ordinanza sindacale. Nel caso de quo non si potrebbe ravvisare il reato in assenza di abbandono del rifiuto, poiché si trattava di un tetto contenente amianto diventato potenzialmente pericoloso che non è stato dismesso per le ragioni evidenziate, sicché mancherebbe la volontà dismissiva di abbandono.
   - Vizio di motivazione in relazione alla manifesta illogicità e contraddittorietà e travisamento dell'esame dell'imputato con riguardo all'impossibilità di adempiere in ragione del pignoramento immobiliare e della crisi economica, circostanze che, ciascuna di esse, escludevano la volontà di non adempiere per oggettiva impossibilità.
3. In udienza, il Procuratore generale ha chiesto l'annullamento con rinvio della sentenza.
CONSIDERATO IN DIRITTO
4. Il ricorso è fondato nei limiti e per le ragioni di cui in motivazione.
5. Secondo quanto risulta dalle conformi sentenze di merito, insindacabile in questa sede in presenza di congrua motivazione, era stata accertata l'omessa rimozione della copertura in amianto di un tetto di un immobile di proprietà della società di cui il Ge. è il legale rappresentante, a seguito di diffida del Sindaco del comune di Milano in data 16/10/2013, e successiva ordinanza, emessa il 02/07/2014 (notificata al Ge. il 07/07/2014), ex art. 50 TU Enti Locali, rimasta ineseguita alla data dell'accertamento il 29/05/2015.
Sulla scorta di tali elementi di fatto, i giudici del merito, diversamente qualificata l'originaria imputazione di violazione dell'art. 452- terdecies cod. pen., hanno condannato il Ge. per la contravvenzione di cui all'art. 255, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006, per l'inottemperanza all'ordinanza di rimozione dei rifiuti emessa ai sensi dell'art. 192, comma 3, del medesimo decreto.
6. Occorre muovere dall'esegesi dalle norme giuridiche che regolano la materia e segnatamente dall'art. 255, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, art. 192, comma 1 e 3, del medesimo decreto.
Gli elementi essenziali della fattispecie penale di cui all'art. 255, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, che punisce "chiunque non ottempera all'ordinanza del Sindaco, di cui all' articolo 192, comma 3, o non adempie all'obbligo di cui all'articolo 187, comma 3, è punito con la pena dell'arresto fino ad un anno", sono l'esistenza di un'ordinanza sindacale di rimozione dei rifiuti, emessa ex art. 192 cit., e la condotta di inottemperanza da parte dei destinatari dell'ordinanza stessa.
Come chiarito dalle sentenze di Questa Terza Sezione della Corte di cassazione Grispo e Viti,
trattasi -nonostante l'apparenza contraria indotta dal riferimento lessicale a "chiunque"- di un reato proprio, che può essere commesso solo dai destinatari formali dell'ordinanza (Sez. 3, n. 24724 del 15/05/2007, Grispo, Rv. 236954 - 01; Sez. 3, n. 31003 del 10/07/2002, P.M. in proc. Viti M ed altro, Rv. 222421).
In particolare, la pronuncia Grispo mette in luce i diversi destinatari dei diversi obblighi, inizialmente dettati dagli artt. 14 e 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 (cd. Decreto Ronchi), la cui disciplina è stata poi trasfusa nell'attuale d.lgs. n. 152 del 2006 che regola il settore.
L'art. 14 del Decreto Ronchi individuava il soggetto obbligato alla rimozione ed al ripristino nella persona che ha violato il divieto di abbandono, al quale è affiancato in solido il proprietario del sito (o il titolare di diritti di godimento sulla area) solo se la violazione gli sia imputabile "a titolo di dolo o di colpa".
Accanto al generale divieto di abbandono dei rifiuti e al correlato obbligo di rimozione in capo a colui che ha proceduto all'abbandono (ed alla posizione del proprietario "incolpevole"), si colloca l'ordinanza sindacale di rimozione, smaltimento e ripristino dei luoghi, prevista dall'art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22 del 1997, ora D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 192, comma 3. In tale ambito si era, in particolare chiarito, che l'ordinanza emessa ex art. 14, comma 3, ora art. 192, comma 3 cit., può essere emanata solo nei confronti dei soggetti che hanno abbandonato i rifiuti.

Sempre la pronuncia Grispo si riallaccia e ripete i principi fissati dalla precedente sentenza (Sez. 3, n. 31003 del 10/07/2002, P.M. in proc. Viti ed altro, Rv. 222421), che evidenziava come,
mentre il comando di cui all'art. 14, comma 3, è rivolto ai responsabili dell'abbandono di rifiuti e ai proprietari del terreno inquinato, il precetto dell'art. 50, comma 2, è rivolto ai destinatari formali dell'ordinanza sindacale; di modo che spetta a costoro, per evitare di rendersi responsabili dell'inottemperanza, di ottenere l'annullamento dell'ordinanza sindacale per via amministrativa o per via giurisdizionale, o -al limite- di provare in sede penale di non essere proprietari del terreno né responsabili dell'abbandono, al fine di ottenere dal giudice penale la disapplicazione dell'ordinanza per illegittimità (cioè per mancanza dei presupposti soggettivi).
Mentre onere dell'organo dell'accusa è solo quello di provare gli elementi essenziali del reato previsto dall'art. 50, comma 2, D.Lgs. 22/1997, oggi dall'art. 255, comma 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006, ossia, da una parte, l'esistenza dell'ordinanza sindacale, emessa ai sensi dell'art. 192 cit., assistita da presunzione di legittimità e, dall'altra, l'inottemperanza da parte dei suoi destinatari.
7. Ora, quanto al caso in scrutinio, la corte territoriale non ha adeguatamente chiarito se si trattava di un'ipotesi di abbandono costituente presupposto per l'adozione dell'ordinanza ex art. 193, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, ovvero di inottemperanza al dictum di un provvedimento amministrativo, legalmente dato ai sensi dell'art. 50, comma 5, del d.lgs. 18.08.2000, n. 267, da cui la rilevanza della questione di diritto posta dal ricorrente, di configurazione della violazione dell'art. 650 cod. pen. E ciò in quanto solo l'inottemperanza all'ordinanza sindacale emessa ai sensi dell'art. 193, comma 3, cit., è assistita dalla sanzione penale ex art. 255, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006.
In tale ambito, incidentalmente rileva, il Collegio, che
la giurisprudenza di legittimità ha, ancora di recente, chiarito che, nel considerare i rapporti tra la disciplina generale dei rifiuti e quella contenuta in norme specifiche, ha affermato che la legge n. 257 del 1992 riguarda, in via principale, la cessazione dell'impiego dell'amianto e si occupa dei rifiuti di amianto per la realizzazione di misure di decontaminazione e di bonifica delle aree interessate dall'inquinamento di amianto, e contempla fra i "rifiuti di amianto" qualsiasi sostanza o qualsiasi oggetto che abbia perso la sua destinazione d'uso e che possa disperdere fibre di amianto nell'ambiente in determinate concentrazioni applicabili, e che in tali casi si deve avere riguardo alla legge n. 257 medesima e non alla disciplina generale dei rifiuti (Sez. 3, n. 31398 del 10/07/2018; Sez. 3, n. 31011 del 18/06/2002, Zatti, Rv. 222390, non massimata sul punto).
8. In accoglimento del primo motivo di ricorso, la sentenza va annullata con rinvio per nuovo giudizio ad altra Sezione della Corte d'appello di Milano. Resta assorbito il secondo motivo (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 17.07.2019 n. 31310).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI – Trasporto dei rifiuti – Abbandono dei rifiuti – Obbligo di rimozione – Ordinanza sindacale di rimozione, smaltimento e ripristino dei luoghi – Carenza dei presupposti soggettivi – Proprietario “incolpevole” – Disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo – Artt. 192, 193, 255, D.L.vo n. 152/2006 – Giurisprudenza.
In materia di di abbandono dei rifiuti e al correlato obbligo di rimozione e ripristino dei luoghi, la sanzione penale di cui all’art. 255, comma 3, D.Lvo n. 152/2006, è rivolta propriamente ai destinatari formali dell’ordinanza sindacale, mentre i precetti di cui agli artt. 192 e 193, sono rivolti ai responsabili dell’abbandono di rifiuti e ai proprietari del terreno inquinato.
In ogni caso, spetta a costoro, per evitare di rendersi responsabili dell’inottemperanza, di ottenere l’annullamento dell’ordinanza sindacale per via amministrativa o per via giurisdizionale, o –al limite– di provare in sede penale di non essere proprietari del terreno ne’ responsabili dell’abbandono, al fine di ottenere dal giudice penale la disapplicazione dell’ordinanza per illegittimità (cioè per mancanza dei presupposti soggettivi).
Nella fattispecie, l’imputato, aveva provato l’assenza di sua responsabilità nell’abbandono, al fine di ottenere la disapplicazione della ordinanza illegittima (per carenza dei presupposti soggettivi), e richiedeva la disapplicazione dell’atto amministrativo illegittimo e conseguente assoluzione per insussistenza del fatto
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 17.07.2019 n. 31291 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - ATTI AMMINISTRATIVI - COMPETENZE GESTIONALICome è noto, il provvedimento amministravo in sede giurisdizionale va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto, risalendo al potere concretamente esercitato dall'amministrazione e prescindendo dal nomen iuris che gli è stato assegnato.
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Nel caso all’esame, l’espresso riferimento all’art. 192 del Dlgs. 03.04.2006, n. 152 quale unica fonte normativa del potere esercitato e, nel dispositivo del provvedimento, l’avvertimento che in caso di inottemperanza si sarebbe proceduto come previsto dal comma 3 del medesimo articolo con riserva di trattenere gli importi per i costi sostenuti dal Comune mediante compensazione sulle somme in liquidazione dovute per le attività relative ai contratti in servizio in essere, con chiaro riferimento alla possibilità di esecuzione in danno del soggetto obbligato ed al recupero delle somme anticipate dal Comune in caso di inadempimento, conducono in modo univoco a qualificare il provvedimento impugnato come un vero e proprio ordine di rimozione rifiuti e non come una mera diffida.
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Il ricorso deve essere accolto perché il provvedimento è stato adottato dal dirigente anziché dal Sindaco nonostante l’art. 192 del Dlgs. 03.04.2006, n. 152, attribuisca espressamente a quest’ultimo l’emanazione delle ordinanze di rimozione rifiuti con norma di carattere speciale e successiva, in quanto tale prevalente sulla norma generale di cui all’art. 107, comma 5, del Dlgs. 18.08.2000, n. 267.
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... per l'annullamento del provvedimento del Comune di Venezia, di data incerta, con il quale il Comune di Venezia, relativamente all'area denominata “ex Officina Gas di San Francesco della Vigna Venezia”, ha diffidato la ricorrente “all'esecuzione delle operazioni di asporto e smaltimento dei rifiuti abbandonati nell'area ex Officina Gas di San Francesco della Vigna Venezia” entro 30 giorni dalla notificazione del provvedimento e con termine massimo per l'esecuzione di 120 giorni;
...
E’ vero infatti che il provvedimento impugnato formalmente si limita a diffidare la Società ricorrente alla rimozione dei rifiuti.
Tuttavia, come è noto, il provvedimento amministravo in sede giurisdizionale va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto, risalendo al potere concretamente esercitato dall'amministrazione e prescindendo dal nomen iuris che gli è stato assegnato (ex pluribus cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 24.07.2018, n. 4522).
Nel caso all’esame l’espresso riferimento all’art. 192 del Dlgs. 03.04.2006, n. 152 quale unica fonte normativa del potere esercitato e, nel dispositivo del provvedimento, l’avvertimento che in caso di inottemperanza si sarebbe proceduto come previsto dal comma 3 del medesimo articolo con riserva di trattenere gli importi per i costi sostenuti dal Comune mediante compensazione sulle somme in liquidazione dovute per le attività relative ai contratti in servizio in essere, con chiaro riferimento alla possibilità di esecuzione in danno del soggetto obbligato ed al recupero delle somme anticipate dal Comune in caso di inadempimento, conducono in modo univoco a qualificare il provvedimento impugnato come un vero e proprio ordine di rimozione rifiuti e non come una mera diffida.
Ciò premesso, il ricorso deve essere accolto perché il provvedimento è stato adottato dal dirigente anziché dal Sindaco nonostante l’art. 192 del Dlgs. 03.04.2006, n. 152, attribuisca espressamente a quest’ultimo l’emanazione delle ordinanze di rimozione rifiuti con norma di carattere speciale e successiva, in quanto tale prevalente sulla norma generale di cui all’art. 107, comma 5, del Dlgs. 18.08.2000, n. 267 (cfr. ex pluribus Tar Lombardia, Brescia, Sez. I, 07.01.2019, n. 18; Tar Puglia, Bari, Sez. I, 20.09.2018, n. 1230; Tar Lecce, Sez. II, 26.06.2018, n. 1072; Consiglio di Stato, Sez. V, 11.01.2016, n. 57).
Il vizio di incompetenza comporta l’assorbimento delle altre censure (cfr. Tar Campania, Napoli, Sez. V, 30.05.2018, n. 3589; Tar Lombardia, Milano, Sez. III, 13.04.2018, n. 1011; Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 27.04.2015 n. 5) (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 17.07.2019 n. 853 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Piano di caratterizzazione: può essere valutato e autorizzato solo dagli enti competenti.
L’avvio di un procedimento di bonifica, così come previsto dall’art. 242 del D.L.vo n. 152/2006, comporta la presentazione di un piano di caratterizzazione alle autorità competenti. Una diversa relazione, come ad esempio un "piano di lavoro", non può essere inteso quale sostitutivo di un piano di caratterizzazione che solo gli enti competenti possono valutare e autorizzare.
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3. Ciò chiarito, la doglianza difensiva non è fondata.
Il Gip ha affermato che, dalla nota dell'ARPAT del 03.10.2018, era emerso che -essendo state rilevate macchie blu e verdi sia su alcune balle che sul terreno con conseguente contaminazione del suolo da idrocarburi, che richiedeva l'avvio di un procedimento di bonifica ex articolo 242 del TUA con la presentazione di un piano di caratterizzazione- l'interessato, siccome era stato registrato il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), avrebbe dovuto comunicare agli enti competenti entro un mese dalla data di campionamento il "piano di caratterizzazione" per la sua approvazione, e successivamente richiedere il dissequestro definitivo allo scopo di mettere in opera detto piano, smaltire o eventualmente recuperare i materiali costituenti le balle e mandare a ditte autorizzate i rifiuti da costruzione e demolizione per essere recuperati.
E' stato pertanto osservato che la relazione presentata dall'indagato (cd. "piano di lavoro") non poteva essere intesa quale sostitutiva di un piano di caratterizzazione che, invece, solo gli enti competenti possono valutare e autorizzare.
La motivazione è corretta.
L'articolo 242, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 152 del 2006 prevede, per quanto qui interessa, che, al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell'inquinamento deve mettere in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione e deve darne immediata comunicazione ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 304, comma 2. La medesima procedura si applica all'atto di individuazione di contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione.
Inoltre, il responsabile dell'inquinamento, attuate le necessarie misure di prevenzione, deve svolgere, nelle zone interessate dalla contaminazione, un'indagine preliminare sui parametri oggetto dell'inquinamento e, ove accerti che il livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) non sia stato superato, è tenuto al ripristino della zona contaminata, dandone notizia, con apposita autocertificazione, al comune ed alla provincia competenti per territorio entro quarantotto ore dalla comunicazione.
Qualora, poi, l'indagine preliminare, di cui al comma 2 dell'articolo 242, accerti l'avvenuto superamento, come nella specie, delle CSC anche per un solo parametro, il responsabile dell'inquinamento deve darne immediata notizia al comune ed alle province competenti per territorio con la descrizione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza adottate.
Nei successivi trenta giorni, deve presentare alle predette amministrazioni, nonché alla regione territorialmente competente il piano di caratterizzazione con i requisiti di cui all'allegato 2 alla parte quarta del decreto n. 152 del 2006. Entro i trenta giorni successivi la regione, convocata la conferenza di servizi, autorizza il piano di caratterizzazione con eventuali prescrizioni integrative. L'autorizzazione regionale costituisce assenso per tutte le opere connesse alla caratterizzazione, sostituendosi ad ogni altra autorizzazione, concessione, concerto, intesa, nulla osta da parte della pubblica amministrazione.
Va poi ricordato che l'articolo 240 del d.lgs. n. 152 del 2006 contiene, alla lettera d), la nozione del sito potenzialmente contaminato, che definisce come "un sito nel quale uno o più valori di concentrazione delle sostanze inquinanti rilevati nelle matrici ambientali risultino superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC), in attesa di espletare le operazioni di caratterizzazione e di analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica, che ne permettano di determinare lo stato o meno di contaminazione sulla base delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)".
Pertanto non ha alcun rilievo l'assunto del ricorrente, del tutto indimostrato, secondo il quale non sarebbe stato cagionato alcun danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette.
Rileva invece che sono stati superati i livelli di contaminazione delle matrici ambientali ed il superamento dei valori comporta necessariamente la caratterizzazione del sito per cui, quando uno o più valori di concentrazione delle sostanze inquinanti rilevati nelle matrici ambientali risultino superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC), il piano di caratterizzazione deve essere necessariamente conseguito e senza di esso non può definirsi la procedura di bonifica ex articolo 242 TUA e neppure la stessa può essere correttamente avviata; tanto meno sono definibili le modalità e i tempi della rimessione in pristino del sito, risultando di conseguenza impossibile verificare una corretta attuazione della bonifica e tutto ciò esclude che possa essere disposto il dissequestro (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 12.07.2019 n. 30702).

AMBIENTE-ECOLOGIA - COMPETENZE GESTIONALIIl Sindaco può ordinare la rimozione dei rifiuti (il loro recupero o lo smaltimento) e il ripristino dello stato dei luoghi anche al proprietario del fondo, sempre che, tuttavia, la violazione del divieto dell’abbandono e del deposito incontrollato di rifiuti gli sia imputabile a titolo di dolo o di colpa, adeguatamente accertata in contraddittorio dagli organi di controllo.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito, in più occasioni, che la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti di cui all’art. 192, comma 3, d.lgs. 03.04.2006, n. 152, necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità qualora la condotta sia imputata a colpa, pena la configurazione di una responsabilità da posizione in chiaro contrasto con l’indicazione legislativa.
Si è aggiunto, altresì, che la responsabilità solidale del proprietario può essere imputabile a colpa omissiva, consistente nell'omissione delle cautele e degli accorgimenti che l'ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un’efficace custodia e protezione dell'area, e segnatamente per impedire che su di essa possano essere depositati rifiuti.
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La questione della competenza ad adottare l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati e ripristino dello stato dei luoghi ex art. 192, comma 3, d.lgs. 03.04.2006, n. 152 è stata già affrontata e risolta nel senso dell’appartenenza al Sindaco.
E’ stato convincentemente affermato che l’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152, nel prevedere espressamente la competenza del Sindaco, è norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 107 (Funzioni e responsabilità della dirigenza), comma 5, d.lgs. 18.08.2000 n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) per il quale “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I del titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall’articolo 50, comma 3, e dall’articolo 54” e su di essa prevalente.
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4. Il motivo è fondato e va accolto.
4.1. Con l’ordine impugnato il Comune di Binetto ha esercitato il potere previsto dall’art. 192 (“Divieto di abbandono rifiuti”), comma 3, d.lgs. 03.04.2006, n. 152 (“Norme in materia ambientale”) per il quale: “Fatta salva l’applicazione della sanzione di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”.
Il Sindaco può ordinare la rimozione dei rifiuti (il loro recupero o lo smaltimento) e il ripristino dello stato dei luoghi anche al proprietario del fondo, sempre che, tuttavia, la violazione del divieto dell’abbandono e del deposito incontrollato di rifiuti gli sia imputabile a titolo di dopo o di colpa, adeguatamente accertata in contraddittorio dagli organi di controllo.
4.2. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito, in più occasioni, che la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti di cui all’art. 192, comma 3, d.lgs. 03.04.2006, n. 152, necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità qualora la condotta sia imputata a colpa, pena la configurazione di una responsabilità da posizione in chiaro contrasto con l’indicazione legislativa (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28.05.2019, n. 3518; sez. IV, 07.06.2018, n. 3430; IV, 12.04.2018, n. 2195; sez IV, 25.07.2017, n. 3672; sez. V, 08.03.2017, n. 1089; sez. IV, 01.04.2016, n. 1301).
4.3. Si è aggiunto, altresì, che la responsabilità solidale del proprietario può essere imputabile a colpa omissiva, consistente nell'omissione delle cautele e degli accorgimenti che l'ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un’efficace custodia e protezione dell'area, e segnatamente per impedire che su di essa possano essere depositati rifiuti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28.05.2019, n. 3518; sez. III, 01.12.2017, n. 5632).
4.4. Dall’esame del provvedimento impugnato risulta che il Comune di Binetto non ha svolto attività di accertamento della responsabilità del Gi. per violazione del divieto di abbandono dei rifiuti sul suolo; nella motivazione, infatti, si riferisce solo della presenza di rifiuti pericolosi in due sopralluoghi effettuati a distanza di diversi mesi da soggetti diversi (il primo dai Rangers d’Italia, il 29.10.2013, e il secondo, dalla Polizia locale il 07.02.2014) e si afferma il totale abbandono del fondo.
E’ solo nelle memorie depositate nel giudizio di primo grado che il Comune ha chiarito che l’abbandono dei rifiuti sul suolo era imputabile al Gi. a titolo di colpa omissiva per non aver prestato la dovuta e necessaria vigilanza, disinteressandosi completamente di quel che accadeva nel proprio fondo e così favorendo ed incentivando lo scarico dei rifiuti ad opera di terzi sulla sua proprietà.
Il giudice di primo grado ha aggiunto, poi, che l’omessa recinzione del fondo e la mancanza di denunce alle autorità restituivano un quadro –quanto meno– di colposo abbandono del fondo.
4.5. Ritiene il Collegio che la carente illustrazione, nella motivazione del provvedimento, di circostanze di fatto presuntive del disinteresse del proprietario, che avrebbe per questo colposamente lasciato che rifiuti venissero abbandonati sul suo fondo, non possa essere superata né dalle argomentazioni difensive spese in giudizio, né tanto meno da un’attività valutativa effettuata dal giudice.
E’ onere, invece, dell’amministrazione comunale, in primo luogo, richiedere informazioni al proprietario sulla gestione del fondo (ad es. da quando tempo non coltivava, da quando non vi si recava, in che modo intendeva utilizzarlo), così da rendere effettivo quel contraddittorio cui fa riferimento l’art. 192, comma 3, cit. e, solo completata tale fase di indagine, valutare se il proprietario si sia realmente disinteressato alle sorti del fondo, dandone conto del convincimento raggiunto nella motivazione del provvedimento.
4.6. Non può mancare, inoltre, negli ordini di rimozione dei rifiuti a carico dei proprietari la contestualizzazione delle misure di diligenza e cautela richieste alla collocazione del fondo: misure di diligenze e cautele accresciute –rivolte ad evitare che sul fondo possano essere depositati rifiuti da terzi– sono tanto più necessarie quanto più è nota la densità criminale ove il fondo è collocato (per essere, ad esempio, presenti organizzazioni criminali operanti nel traffico dei rifiuti pericolosi).
Nel contesto di tale accertamento potrà valutarsi l’idoneità del tipo di recinzione del fondo adottato dal proprietario, che, altrimenti, anche il muretto a secco, criticato negli scritti difensivi del Comune, ma caratteristico di talune zone del territorio italiano, è recinzione idonea allo scopo, suo proprio, di delimitare il confine dei fondi.
4.7. In conclusione, sussiste la violazione dell’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 cit. per mancata attivazione del contraddittorio con il proprietario del fondo, come pure il vizio di omessa motivazione; la sentenza di primo grado va riformata sul punto. L’accoglimento del primo motivo di appello per le ragioni poc’anzi espresse consente di assorbire il terzo motivo di appello con il quale era lamentata l’omessa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 l. 07.08.1990, n. 241.
5. Con il secondo motivo di appello il Gi. contesta la sentenza di primo grado per “Error in procedendo et in iudicando. Violazione di legge per falsa applicazione del D.Lgs. 152/2006 art. 192, comma 3, incompetenza del funzionario”.
Sostiene l’appellante che la competenza ad adottare l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati e ripristino dello stato dei luoghi appartiene al Sindaco e non al dirigente comunale; il provvedimento impugnato, sottoscritto dal “Responsabile del IV settore” del Comune di Binetto sarebbe, dunque, viziato da incompetenza e la sentenza di primo grado, che ne ha confermato la legittimità, erronea.
6. Il motivo è fondato e va accolto.
6.1. La questione della competenza ad adottare l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati e ripristino dello stato dei luoghi ex art. 192, comma 3, d.lgs. 03.04.2006, n. 152 è stata già affrontata e risolta nel senso dell’appartenenza al Sindaco (da ultimo, in Cons. Stato, sez. V, 14.03.2019, n. 1684, che ha specificato che l’incompetenza del “Responsabile del settore” sussiste anche in caso di delega a suo favore adottata dal dirigente del settore; Cons. Stato, sez. IV, 21.01.2019, n. 509).
6.2. E’ stato convincentemente affermato che l’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152, nel prevedere espressamente la competenza del Sindaco, è norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 107 (Funzioni e responsabilità della dirigenza), comma 5, d.lgs. 18.08.2000 n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) per il quale “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I del titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall’articolo 50, comma 3, e dall’articolo 54” e su di essa prevalente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12.04.2018, n. 2195; V, 11.01.2016 n. 57; ma già V, 25.08.2008, n. 4061).
6.3. La sentenza di primo grado che ha fatto proprio il diverso orientamento per il quale la competenza spetta al dirigente del settore, va riformata (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 08.07.2019 n. 4781 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

giugno 2019

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA: RIFIUTI - Disciplina delle terre e rocce da scavo - Applicabilità della normativa speciale - Limiti - Giurisprudenza - Presenza di materiali non rappresentati unicamente da terriccio e ghiaia - Artt. 152 e 256 d.lgs. n. 152/2006.
In materia di terre di rocce e scavo, va esclusa l'applicabilità della speciale disciplina in presenza di materiali non rappresentati unicamente da terriccio e ghiaia, ma provenienti dalla demolizione di edifici o dal rifacimento di strade e, quindi, contenenti altre sostanze, quali asfalto, calcestruzzo o materiale cementizio o di risulta in genere, plastica o materiale ferroso (Cass. Sez. 3, n. 25206 del 16/05/2012; Sez.3, n. 17126 del 2015; Sez. 3, n. 19942 del 2013; Sez. 3, n. 37195 del 2010) (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 27.06.2019 n. 28181 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Discarica abusiva - Confisca dell'area - Potere di ordinare la bonifica ed il ripristino dello stato dei luoghi - Natura di sanzione amministrativa irrogata dal giudice penale - Attribuzione di funzioni speciali aventi carattere amministrativo - Giurisprudenza - Artt. 152, 240, 242, 256, 257, d.lgs. n. 152/2006 - Patteggiamento ex art. 444 cod. proc. pen. - Riserva di legge - Art. 23 Cost..
L'art. 256, comma 3, d.lgs. n. 152/2006, prevede che alla sentenza di condanna per la realizzazione e/o gestione di discarica non autorizzata, o alla decisione emessa ai sensi dell'art. 444 cod. proc. pen, consegue la confisca dell'area sulla quale è realizzata la discarica abusiva, se di proprietà dell'autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica e di ripristino dello stato dei luoghi.
Ne consegue che, ponendosi il potere del Giudice di ordinare la bonifica (ed il ripristino dello stato dei luoghi) in parallelo all'autorità amministrativa titolare di autonomo potere, deve affermarsi che tale misura abbia natura di sanzione amministrativa irrogata dal giudice penale.
Sicché, in materia di ambiente e territorio, viene conferito al giudice il potere di emanare un ordine finalizzato alle conseguenze dell'illecito, con attribuzione di funzioni speciali aventi carattere amministrativo, sebbene esercitate in sede di giurisdizionale, come reiteratamente affermato sia in relazione all'ordine di demolizione urbanistica, di cui all'art. 31 d.P.R. n. 380/2001, che in relazione all'ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi in tema di tutela del paesaggio, di cui all'art. 181 d.lgs. n. 42/2004
(cfr. ex multis, per la natura di sanzione amministrativa avente carattere ripristinatorio, dell'ordine di demolizione, Sez. 3, n. 36387 del 07/07/2015 e per l'analoga di natura di sanzione amministrativa dell'ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi, Sez. 3, n. 1158 del 08/11/2016, dep. 11/01/2017).
Tuttavia, tale potere non può esercitarsi al di fuori delle ipotesi in cui è espressamente consentito, stante il disposto dell'art. 23 Cost., che istituisce una riserva relativa di legge in tema di imposizioni personali i patrimoniali.

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RIFIUTI - INQUINAMENTO DEL SUOLO - DANNO AMBIENTALE - Eliminazione delle conseguenze del danno ambientale - Poteri del giudice - Subordine della sospensione condizionale della pena alla bonifica del sito - Controllo dell'autorità giudiziaria o di un organo tecnico appositamente delegato.
In tema di bonifiche, nel caso in cui il Giudice applica il principio generale di cui all'art. 165 cod. pen., e subordini la sospensione condizionale della pena alla bonifica del sito, la bonifica con la quale subordinare il beneficio penale non sarà necessariamente quella proceduralizzata dal d.lgs. n. 152 del 2006, ma potrà coinciderà con quella stabilita concretamente dal giudice per eliminare le conseguenze del danno ambientale prodotto, soggetta al controllo dell'autorità giudiziaria o di un organo tecnico appositamente delegato e che potrà eventualmente essere verificata ex post dal giudice della esecuzione (cfr. Sez. 3, n. 13456 del 20.11.2006, Gritti, Sez. 3, n. 35501 del 30.5.2003, Spadetto; nonché Sez. 3, n. 37280 del 12/06/2008, che ribadendo il principio ha, però, precisato che, in caso di condanna, o sentenza di patteggiamento della pena, per il reato di inquinamento previsto dall'art. 257 D.Lgs. n. 152 del 2006 il giudice può subordinare la concessione del predetto beneficio alla bonifica del sito inquinato esclusivamente secondo le procedure regolamentate dallo stesso decreto legislativo, in virtù della norma specifica prevista del medesimo art. 257, comma 3, d.lgs. n. 152/2006) (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 27.06.2019 n. 28175 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Attività di gestione di rifiuti pericolosi e non pericolosi non autorizzata - Area su cui terzi depositino in modo incontrollato rifiuti - Responsabilità del proprietario - Doveri di diligenza per la mancata adozione di tutte le misure necessarie per evitare illeciti - Fattispecie: contratto di locazione e attività di autoriparazioni/carrozzeria - Art. 42 Costituzione - Art. 256 d.lgs. n. 152/2006.
Il proprietario di un'area su cui terzi depositino in modo incontrollato rifiuti, è penalmente responsabile dell'illecita condotta di questi ultimi in quanto tenuto a vigilare sull'osservanza da parte dei medesimi delle norme in materia ambientale e ciò in quanto, in tema di rifiuti, la responsabilità per l'attività di gestione non autorizzata non attiene necessariamente al profilo della consapevolezza e volontarietà della condotta, potendo scaturire da comportamenti che violino i doveri di diligenza per la mancata adozione di tutte le misure necessarie per evitare illeciti nella predetta gestione.
E' stato, infatti, affermato che risponde del reato di gestione non autorizzata di rifiuti il proprietario che conceda in locazione un terreno a terzi per svolgervi un'attività di smaltimento di rifiuti, in quanto incombe sul primo, anche al fine di assicurare la funzione sociale della proprietà (art. 42 Cost.), l'obbligo di verificare che il concessionario sia in possesso dell'autorizzazione per l'attività di gestione dei rifiuti e che questi rispetti le prescrizioni contenute nel titolo abilitativo
(Sez. 3, n. 36836 del 09/07/2009, Riezzo)
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 25.06.2019 n. 27911 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAIn tema di inquinamento del suolo, la disciplina di settore non impone il coinvolgimento dei potenziali responsabili della contaminazione sin dai primi accertamenti.
L’art. 244, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006, infatti, si limita a disporre che “la provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.
La necessità di un coinvolgimento del potenziale responsabile si palesa solo in un secondo tempo come si ricava dai contenuti dell’art. 242, comma 4, laddove prevede che “entro sei mesi dall'approvazione del piano di caratterizzazione, il soggetto responsabile presenta alla regione i risultati dell'analisi di rischio. La conferenza di servizi convocata dalla regione, a seguito dell'istruttoria svolta in contraddittorio con il soggetto responsabile, cui è dato un preavviso di almeno venti giorni, approva il documento di analisi di rischio entro i sessanta giorni dalla ricezione dello stesso. Tale documento è inviato ai componenti della conferenza di servizi almeno venti giorni prima della data fissata per la conferenza e, in caso di decisione a maggioranza, la delibera di adozione fornisce una adeguata ed analitica motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza”
(massima tratta da www.lexambiente.it).
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La ricorrente, nell’anno 1962, realizzava un impianto di produzione di laterizi (Fornace Quattro Castella) su un’area di proprietà.
Nell’anno 1982, in sede di conversione dei sistemi di generazione calore dei propri stabilimenti da idrocarburi pesanti a gas metano, dismetteva le cisterne sino a quel tempo utilizzate che, si afferma in ricorso, venivano bonificate e riempite di materiale inerte negli anni 1995/1996 e interrate.
Con atto del 24.12.1998, l’area in questione, per mq. 42.600 classificata sotto il profilo urbanistico dal PRG all’epoca vigente come D1 (artigianale industriale edificata e di completamento) e per una parte residuale, pari a mq. 4.857, mai interessata ai processi di lavorazioni e stoccaggio, classificata G2 (residenziale o vincolata a verde privato o pubblico), veniva ceduta alla Società immobiliare Ar.Be.Sc..
Nel mese di marzo 1999 veniva adottata una variante al PRG che classificava l’intera area come B4, residenziale di ristrutturazione urbanistico edilizia.
Nel novembre 2000, la medesima area, con diversa classificazione urbanistica, veniva ceduta alla Società immobiliare ST.R. S.r.l. che la acquistava per realizzavi un complesso residenziale in attuazione di un piano di recupero che l’Amministrazione comunale approvava nel dicembre 2011.
Le verifiche disposte sull’area interessata all’intervento richieste da ARPAE ai fini del rilascio del parere di competenza, affidate da ST.R. alla Ditta Ri.Am. e Si. (18.07.2012 – come da provvedimento impugnato), evidenziavano, in alcuni punti dell’area, il superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) previste per i siti destinati ad uso verde pubblico privato e residenziale di cui all’allegato 5, parte IV, del d.lgs. n. 152/2006, relativamente ad una pluralità di agenti inquinati.
Per tale ragione, in data 30.07.2012, ST.R. comunicava alla Provincia ex art. 245 del D.Lgs. n. 152/2006 il superamento della CSC per i parametri fluoruri, idrocarburi pesanti e piombo, allegando la Relazione redatta da Ri. (la Società aveva già nell’anno 2000 effettuato una prima serie di accertamenti).
La Provincia, con nota del 21.09.2012, procedeva ex art. 245, comma 2, richiedendo al Comune di Quattro Castella e ad ARPAE “informazioni utili” ai fini dell’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione.
Con nota del 29.09.2012, il Comune comunicava alla Provincia la classificazione dell’area come B4 “residenziale di ristrutturazione urbanistica soggetta a P.R.” precisando che il “comparto” veniva adottato con delibera consiliare n. 23 del 21.04.2011 e approvato con delibera n. 89 del 10.11.2011.
Precisava ulteriormente che “in sede di approvazione del comparto” la proprietà presentava una Relazione geologica dalla quale già risultava la necessità di una caratterizzazione del suolo attesa la rilevata presenza di fluoruro in misura eccedente le soglie di cui al D.M. n. 471/1999 e che il Geologo incaricato affermava che “l’alto valore dei fluoruri potrebbe essere attribuito ad una ricaduta di materiale particolato, o in altra forma, proveniente dalle emissioni dei camini dell’ex Fornace”.
Riferiva, infine, che sulla base dell’esame dei titoli edilizi richiesti e rilasciati negli anni, poteva presumersi che l’attività della fornace gestita dalla ricorrente potesse essersi svolta sino all’anno 1995.
La ST.R. provvedeva pertanto alla redazione di un Piano di caratterizzazione datato luglio 2013, acquisito dalla Provincia il 17.09.2013, “che riferisce sulle risultanze delle indagini eseguite nel 2000 e nel 2012” (pag. 3 del provvedimento impugnato).
La conferenza dei Servizi indetta dalla Provincia in data 06.11.2013 si esprimeva sfavorevolmente stante la lacunosità delle informazioni necessarie a ricostruire i fenomeni di contaminazione e richiedeva a ST.R. di provvedere alla redazione di un nuovo Piano di caratterizzazione “tenendo conto dei criteri generali previsti nell’allegato 2 titolo V parte IV del D. Lgs. 152/2006”.
A seguito di comunicazione ex art. 245 del D.Lgs. n. 152/2006 ai competenti Enti territoriali, la Provincia di Reggio Emilia, in data 17.04.2014 comunicava alla Società che “ad oggi, nonostante l’attivazione da parte della Provincia delle procedure previste dal D.Lgs. 152/2006 non è stato possibile identificare il soggetto responsabile”.
Preso atto dell’illustrato esito degli accertamenti esperiti dalla Provincia, la ST.R. nel settembre 2015, sul presupposto della rilevata presenza nel sottosuolo di contaminazioni superiori alle soglie di legge che, si afferma, non consentivano la realizzazione dell’intervento edilizio programmato, avviava un procedimento per Accertamento Tecnico Preventivo (ATP) ex art. 696 c.p.c. innanzi al Tribunale di Reggio Emilia affinché, “verificate le attività esercitate sull’area stessa dagli anni ’60 ad oggi” accertasse “quali di queste sia stata causa dell’inquinamento e che ne sia il soggetto responsabile”.
Il relativo procedimento si concludeva nell’anno 2016.
Il CTU incaricato in quella sede riteneva che esistesse un’elevata probabilità che il responsabile dell’inquinamento da idrocarburi si identificasse nel ricorrente che, tuttavia, non veniva ritenuto essere responsabile dell’inquinamento da fluoruri.
Con nota del 03.05.2016 ARPAE (estranea al procedimento di ATP cui ST.R. trasmetteva la CTU) comunicava al ricorrente l’avvio del procedimento ex art. 244, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006, volto all’individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento.
Nell’occasione ARPAE affermava l’esistenza di una elevata probabilità che il ricorrente potesse indentificarsi nel responsabile in virtù delle analisi svolte nel 2012 dalla Ditta RI. (incaricata da ST.R.) e precisava che “gli approfondimenti e le considerazioni contenute nell’accertamento tecnico preventivo costituiscono un nuovo elemento conoscitivo in possesso di questa Agenzia per l’individuazione della responsabilità dell’inquinamento sopra descritto”.
La ricorrente contestava i contenuti della comunicazione con nota del 30.05.2016.
Con nota del 20.09.2018, ARPAE richiedeva al ricorrente se intendesse “segnalare ulteriori informazioni” o volesse “presentare osservazioni con elementi aggiuntivi, anche emersi nell’ambito di eventuali sviluppi, nel frattempo intercorsi, nel procedimento di parte per l’accertamento tecnico preventivo”.
Con atto comunicato il 13.11.2018, ARPAE richiamava gli esiti della CTU evidenziando come il Consorzio fosse stato individuato come probabile responsabile dell’inquinamento da idrocarburi qualificando, invece, come bassa la probabilità che l’inquinamento da fluoruri potesse essere imputabile alle emissioni dei camini “ritenendo realisticamente più probabile che siano gli stessi terreni ad avere fin dall’origine variabilmente il contenuto del fluoruro riscontrato” (pag. 5 del provvedimento impugnato).
ARPAE, che evidenziava, altresì, come il CTU avesse prospettato “che l’area possa essere stata interessata da operazioni di riporto di materiali per rendere pianeggiante l’intero sedime” (pag. 5 del provvedimento impugnato) ordinava alla ricorrente di procedere alla presentazione entro 90 giorni di un piano di caratterizzazione.
Il ricorrente impugnava l’ordinanza deducendo una pluralità di profili di illegittimità.
...
Con il primo motivo il ricorrente deduceva l’incompetenza di ARPAE all’adozione del provvedimento impugnato, nonché, la violazione degli artt. 244 e 245 del D.Lgs. n. 152/2006 e dell’art. 15, comma 9, della L.R. n. 13/2015.
Con memoria depositata il 10 maggio il ricorrente prendeva, tuttavia, atto del deposito da parte della Provincia della Convenzione e dei relativi atti di approvazione “tutti antecedenti alla data di comunicazione di avvio del procedimento” (pag. 3), mediante i quali ARPAE veniva investita del potere di provvedere e rinunziava al motivo.
Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la violazione degli artt. 242, 244 e 245 del D.Lgs. n. 152/2006 e degli artt. 3 e 7 della L. n. 241/1990, nonché, eccesso di potere per difetto di istruttoria, motivazione e di contraddittorio, difetto dei presupposti, ingiustizia grave e manifesta e, infine, la violazione dei principi di buon andamento, imparzialità e partecipazione.
Quanto alla dedotta lesione del diritto alla partecipazione procedimentale, la doglianza è infondata atteso che la disciplina di settore non impone il coinvolgimento dei potenziali responsabili della contaminazione sin dai primi accertamenti.
L’art. 244, comma 2, del D. Lgs. n. 152/2006, infatti, si limita a disporre che “la provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.
La necessità di un coinvolgimento del potenziale responsabile, come correttamente rilevato da ARPAE, si palesa solo in un secondo tempo come si ricava dai contenuti dell’art. 242, comma 4, laddove prevede che “entro sei mesi dall'approvazione del piano di caratterizzazione, il soggetto responsabile presenta alla regione i risultati dell'analisi di rischio. La conferenza di servizi convocata dalla regione, a seguito dell'istruttoria svolta in contraddittorio con il soggetto responsabile, cui è dato un preavviso di almeno venti giorni, approva il documento di analisi di rischio entro i sessanta giorni dalla ricezione dello stesso. Tale documento è inviato ai componenti della conferenza di servizi almeno venti giorni prima della data fissata per la conferenza e, in caso di decisione a maggioranza, la delibera di adozione fornisce una adeguata ed analitica motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza”.
In ogni caso non può che evidenziarsi che la vicenda dalla quale scaturiva l’iniziativa provvedimentale in questa sede impugnata era nota alla ricorrente per aver costituito oggetto, come illustrato, di più procedimenti finalizzati all’individuazione del responsabile (Conferenza dei Servizi e ATP).
Gli esiti dell’ATP richiamati da ARPA a presupposto dell’ordine impugnato, inoltre, maturavano nell’ambito di un procedimento al quale la ricorrente partecipava con un proprio consulente.
Il provvedimento impugnato veniva, infine, come anticipato, preceduto dalla richiamata nota del 20.09.2018 mediante la quale l’Amministrazione poneva la ricorrente in condizione di interloquire precedentemente all’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento.
Circa la dedotta carenza motivazionale, la ricorrente evidenzia come ARPAE abbia assunto acriticamente a presupposto della propria determinazione esiti di accertamenti commissionati da ST.R. nell’anno 2012, nonché, i contenuti della CTU disposta nell’ambito del richiamato ATP senza sottoporli ad alcuna verifica.
Circa la CTU da ultimo richiamata la ricorrente evidenzia che l’incaricato della stessa formulava le proprie conclusioni senza eseguire nuove indagini ma limitandosi a recepire gli esiti degli accertamenti disposti da ST.R. nel 2012.
ARPAE, si afferma ulteriormente, non avrebbe considerato che ST.R. avrebbe acquisito la proprietà dell’area nell’anno 2000 e che nell’anno 2011, precedentemente all’esecuzioni delle indagini in questione, avrebbe eseguito sul sito lavori di demolizione suscettibili di contaminare il terreno.
Le conclusioni cui perveniva l’Amministrazione, inoltre, contraddirebbero gli esiti degli accertamenti svolti dalla Provincia a seguito di una segnalazione di ST.R. basata sui medesimi esiti degli accertamenti del 2012, che si concludevano ritenendo l’impossibilità di individuare il responsabile della contaminazione lamentata.
Con il medesimo capo di impugnazione il ricorrente censura, altresì, la tempistica procedimentale evidenziando come:
   - il procedimento conclusosi con l’adozione dell’ordinanza impugnata, veniva avviato con atto del 03.05.2016, nonostante la segnalazione di ST.R. risalisse al 2012;
   - nonostante la tempestiva produzione delle proprie deduzioni (30.05.2016), il procedimento si arrestava sino al 20.09.2018 quanto ARPAE comunicava di volerlo “proseguire”, invitando la ricorrente ad integrare le propri deduzioni e concludendolo poi nel mese successivo.
Il descritto incedere paleserebbe la discontinuità e l’approssimazione con la quale veniva condotta l’istruttoria procedimentale, violando in tal modo il principio di buon andamento.
Quanto ai profili da ultimo evidenziati, ARPAE giustifica la censurata tempistica procedimentale allegando come la CTU disposta in sede di ATP fosse da qualificarsi in termini di elemento sopravvenuto che giustifica una riattivazione procedimentale e che, con riferimento a tale sopravvenienza, non sarebbe rilevabile alcun ritardo.
La posizione è condivisa dal Collegio.
L’acquisizione della più volte citata CTU (a prescindere dall’attendibilità dei dati in essa contenuti), è elemento sopravvenuto astrattamente idoneo a determinare una ripresa delle attività accertative.
A seguito di detta acquisizione (come già affermato, nota al ricorrente), il Consorzio veniva tempestivamente invitato a dedurre in merito (nota del 20.09.2018) e il successivo epilogo provvedimentale interveniva in un breve lasso di tempo.
In ogni caso, non è dedotto in ricorso che ARPAE sia incorsa nella violazione di termini perentori.
Quanto ai dedotti vizi di contraddittorietà e difetto di istruttoria, come anticipato, il provvedimento impugnato individua il responsabile della contaminazione nel ricorrente sulla base dei soli dati forniti dalla Società odierna proprietaria, peraltro datati, senza ulteriori accertamenti tesi a verificarne la piena attendibilità.
A tal proposito si evidenzia che la Società ST.R. è da circa 20 anni proprietaria dell’area contaminata e che, nel corso di tale significativo lasso temporale, eseguiva una pluralità di interventi potenzialmente inquinanti.
Sotto un primo profilo, si evidenzia che non è contestato che ST.R. abbia effettuato interventi di demolizione dei fabbricati industriali che insistevano sull’area.
Sotto altro profilo, è la stessa CTU resa in sede di ATP (che ARPAE assume, da un lato come elemento sopravvenuto legittimante il superamento della precedente posizione espressa dalla Conferenza dei servizi circa l’impossibilità di individuare un responsabile e, da altro lato, come fondamento dell’accertata responsabilità della contaminazione in capo al ricorrente) ad affermare, come anticipato, che “che l’area possa essere stata interessata da operazioni di riporto di materiali per rendere pianeggiante l’intero sedime” (pag. 5 del provvedimento impugnato): materiali in merito ai quali non veniva svolta alcuna indagine.
La medesima CTU, inoltre, escludeva l’imputabilità del rilevato inquinamento da fluoruri al ricorrente, precisando che potrebbero essere presenti nel terreno per condizione mineralogica dello stesso.
Tali elementi avrebbero dovuto indurre, in ossequio ai tradizionali principi di buon andamento e imparzialità, ad intraprendere un’attività di verifica dell’attendibilità delle acquisizioni in questione ed a valutare il potenziale concorso di altri soggetti alla contaminazione, nonché, la effettiva riconducibilità all’attività in precedenza esercitata di tutti gli inquinanti indicati dal consulente di parte di ST.R. (Società in posizione apertamente conflittuale con la ricorrente ai fini in esame) come presenti sul sito.
Quanto al valore probatorio, ai fini in esame, della CTU acquisita, fortemente enfatizzato dalle resistenti, deve rilevarsi che la stessa, ancorché intervenuta nell’ambito di un procedimento giudiziale e nel contraddittorio delle parti, fa proprie le conclusioni della Ditta RI. incaricata privatamente, nel 2012 (6 anni prima dell’adozione dell’atto impugnato) dalla Società ST.R., attuale proprietaria e potenziale corresponsabile.
L’evidenziata carenza istruttoria non può essere superata invocando il principio giurisprudenziale, richiamato da entrambe le resistenti, in base al quale sarebbe ammesso l’utilizzo degli esiti di rilievi eseguiti da terzi (TAR Lombardia, Brescia, Sez. I, 09.08.2018, n. 802).
Deve, infatti, rilevarsi che il TAR Lombardo perveniva all’affermazione del suesposto principio, da condividersi in astratto, in presenza di una fattispecie che presentava peculiarità non rinvenibili nel caso di specie.
In quel caso, ove procedeva la Provincia di Mantova (e non un Ente dotato delle competenze e degli strumenti di ARPAE), si era in presenza di una situazione “grave e tale da non consentire ulteriori ritardi” che richiedeva una “messa in sicurezza di emergenza” precisando che era “l’urgenza di procedere verso una soluzione stabile” che giustificava “anche [e, quindi, non solo, ndr] l’utilizzazione degli studi e delle analisi già effettuate da altri soggetti”.
Una tale urgenza non è rinvenibile nel caso di specie, ove si consideri che i dati rilevanti ai fini dell’adozione dell’atto impugnato erano noti all’Amministrazione sin dall’anno 2012 e già giudicati insufficienti ai fini dell’individuazione del soggetto responsabile.
La circostanza da ultimo richiamata evidenzia, altresì, la contraddittorietà dell’agire amministrativo che in diverse occasioni, e sulla base delle medesime risultanze, perveniva ad esiti contrastanti.
Nei sensi invocati dalle resistenti, come già esposto, non può invocarsi la CTU resa in sede di ATP, che, ancorché elemento sopravvenuto, veniva redatta sulla base degli stessi accertamenti privatamente disposti da ST.R. nel 2012 e già valutati.
Ne consegue la fondatezza dei dedotti vizi di contraddittorietà e difetto di istruttoria non potendosi formulare, allo stato delle evidenze istruttorie e valutato il tempo intercorso dalla cessione delle aree e le successive attività ivi svolte, un sicuro o anche solo attendibile giudizio di imputabilità delle rilevate contaminazione alla pregressa attività della ricorrente sulla base del mero e generico richiamo ai principi giurisprudenziali del “chi inquina paga” e del “più probabile che non” (Cons. St., Sez. IV, 04.12.2017, n. 5668 e Cass. Civ. Sez. un., 11.01.2008, n. 581).
Per quanto precede il ricorso deve essere accolto ai fini di una complessiva rivalutazione della posizione dei soggetti succedutisi nella proprietà del fondo e dell’efficienza causale delle attività da ciascuno svolte sul sito alla determinazione dell’evento inquinate previo esperimento degli accertamenti del caso (TAR Emilia Romagna-Parma, sentenza 24.06.2019 n. 177  - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAIn materia di legittima emanazione dell'ordinanza di allontanamento e smaltimento di rifiuti abbandonati è stato specificato dalla giurisprudenza:
   - che colgono nel segno le doglianze di violazione dell’art. 192 TUAmb. e violazione del principio del contraddittorio;
   - che, infatti, con riguardo all'ordine di rimozione ex art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006, deve in primo luogo sussistere la colpa specifica, e non già presunta o di posizione, del proprietario non autore materiale delle condotte di abbandono dei rifiuti;
   - che, dunque, la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti previsti dall'art. 192 d.lgs. n. 152/2006 necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità ove si ravvisi il titolo colposo di tale responsabilità, non potendosi configurare, in assenza di una apposita previsione di legge nazionale, alla stregua del diritto europeo, una responsabilità del proprietario da posizione;
   - che nella specie il sopralluogo comunale sul terreno è avvenuto in assenza del comproprietario ricorrente.
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... per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia e/o adozione di qualsiasi altra misura cautelare, dell’ordinanza n. 3 del 05/03/2019 prot. n. 451 del 06/03/2019 Uff. Tecnico, notificata l'11/03/2019, emessa dal Comune di San Sosti (CS), con cui si ordina ai sig.ri Ar.Co., Ar.Con., Ar.Gi.Vi. e Ar.Vi., in qualità di proprietari del terreno sito in località Castagneto censito al N.C.T. di San Sosti al foglio 16 mappale 223, “a voler provvedere, nel più breve tempo possibile e comunque entro e non oltre 60 (sessanta) giorni dalla notifica della presente ordinanza: all'allontanamento ed allo smaltimento in base alla tipologia di rifiuto e ai sensi dell'art. 192 del d.lgs 03.04.2006 n. 152 e s.m.i., dei rifiuti abbandonati presso l'area sita in loc.tà Castagneto censita al Catasto al Fg. 16 mappale 223; al ripristino e alla bonifica dello stato dei luoghi. Gli stessi, espletata la procedura corretta di smaltimento del materiale, dovranno produrre una relazione circa gli interventi eseguiti, corredata dalla certificazione comprovante l'avvenuto smaltimento dei su citati rifiuti”.
...
Considerato:
   - che colgono nel segno le doglianze di violazione dell’art. 192 TUAmb. e violazione del principio del contraddittorio;
   - che, infatti, con riguardo all'ordine di rimozione ex art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006, deve in primo luogo sussistere la colpa specifica, e non già presunta o di posizione, del proprietario non autore materiale delle condotte di abbandono dei rifiuti (cfr. da ultimo Cons. Stato, IV, 07.06.2018, n. 3430);
   - che, dunque, la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti previsti dall'art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità ove si ravvisi il titolo colposo di tale responsabilità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3672 del 2017; sez. V, n. 1089 del 2017; sez. IV, n. 1301 del 2016; sez. V, n. 933 del 2015), non potendosi configurare, in assenza di una apposita previsione di legge nazionale, alla stregua del diritto europeo, una responsabilità del proprietario da posizione (cfr. da ultimo Corte giust. UE, sez. II, 13.07.2017, C-129/2016; sez. III, 04.03.2015, n. 534; Cons. Stato, Ad. plen., n. nn. 21 e 25 del 2013);
   - che nella specie il sopralluogo sul terreno è avvenuto in assenza del comproprietario ricorrente;
   - che, tra l’altro, egli aveva esso stesso presentato denuncia al Comune di rinvenimento delle lastre di eternit e che con apposita ctp ha dimostrato vi fosse chiusura di accesso al fondo, a destinazione boschiva, con cancello in legno divelto;
Ritenuto, pertanto:
   - di accogliere il ricorso con annullamento dell’ordinanza impugnata (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. I, sentenza 20.06.2019 n. 1235  - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Rifiuti. Il comune può ordinare la bonifica dei luoghi ai sensi del codice stradale.
Spetta al proprietario della strada garantire la sicurezza della circolazione. Quindi se vengono rinvenuti rifiuti su una strada dell'Anas il comune deve ordinare la pulizia e il ripristino dei luoghi.
In via generale, sono illegittimi gli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione di tale sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell’amministrazione procedente, sulla base di un’istruttoria completa e di un’esauriente motivazione.
Sotto questo profilo è stato infatti ripetutamente affermato che
la disciplina contenuta nel predetto art. 192 del 2006 è improntata ad una rigorosa tipicità dell’illecito ambientale, non residuando al riguardo alcuno spazio per una responsabilità oggettiva, posto che per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturito l’abbandono illecito di rifiuti occorre quantomeno la colpa, e che tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in relazione -per l’appunto- ad un’eventuale responsabilità solidale del proprietario dell’area
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A ben vedere la giurisprudenza è pervenuta a tale conclusione nel rilievo che
il dovere di diligenza che fa carico al titolare del fondo non può arrivare al punto di richiedere un costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, al fine di impedire ad estranei di penetrare nell’area e di abbandonarvi i rifiuti: la richiesta di un impegno di tale entità -infatti- travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media che è alla base della stessa nozione di colpa.
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L'abbandono di rifiuti lungo una strada statale configura una fattispecie del tutto particolare, posto che risulta del tutto infondato l’assunto del giudice di primo grado, secondo il quale l’obbligo per Anas S.p.a. di rimuovere i rifiuti in questione non sarebbe imposto “da alcuna norma di legge o regolamentare o di altra natura”.
Qui il regime di responsabilità del soggetto proprietario viene infatti per contro a fondarsi in via esplicita ed inequivoca sulla disciplina contenuta nell’art. 14 del d.lgs. 30.04.1992, n. 285 (nuovo Codice della strada), con specifico riguardo alla pulizia delle strade e delle loro pertinenze che è ivi affermato in capo ai soggetti che ne sono proprietari o concessionari.
Più precisamente, il comma 1, lett. a), di tale articolo pone a carico degli enti proprietari la “manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi”, nel mentre il susseguente comma 3 precisa che “per le strade in concessione i poteri e i compiti dell’ente proprietario della strada previsti dal presente codice sono esercitati dal concessionario, salvo che sia diversamente stabilito”.
Tra la disciplina di ordine generale contenuta nell’art. 192 del d.lgs. 152 del 2006 e quella specifica per i soggetti proprietari e concessionari di strade contenuta nell’art. 14 del d.lgs. 285 del 1992 viene pertanto ad instaurarsi un rapporto di specialità, contraddistinto dalla sussistenza nell’ordinamento di una norma puntuale che, al fine di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione stradale, impone in via diretta al soggetto proprietario o concessionario della strada di provvedere alla sua pulizia e, quindi, di rimuovere i rifiuti depositati sulla strada medesima e sulle sue pertinenze.
Tale obbligo può ben correlarsi anche alle concorrenti necessità dell’incolumità pubblica, nonché all’esigenza di evitare pregiudizi all’ambiente e a tutti coloro che sono insediati nel territorio, e deve pertanto essere fatto rispettare -in caso di inadempienza del proprietario o del concessionario- dall’amministrazione comunale, in quanto istituzionalmente tenuta a esercitare tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, anche con precipuo riguardo ai servizi resi alla comunità e all’assetto e all’utilizzazione del territorio medesimo.
Se così è, condivisibilmente il Comune ha dunque emesso il provvedimento impugnato nei confronti di Anas S.p.a., e ciò proprio in quanto quest’ultima è istituzionalmente e inderogabilmente obbligata a mantenere la pulizia della strada da essa gestita e delle sue pertinenze.
In tal senso la disciplina dell’art. 14 del d.lgs. 285 del 1992 si configura quale parametro normativo per l’individuazione del profilo della colpa presupposto in via generale dall’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006; e la disciplina medesima, proprio in quanto è direttamente presupposta dalla mera circostanza della proprietà ovvero del rapporto concessorio del soggetto inderogabilmente preposto alla sua osservanza, neppure necessita di essere direttamente richiamata dai provvedimenti di rimozione dei rifiuti emessi dalle autorità comunali, essendo –per l’appunto– insito ex lege nella stessa qualità dell’ente indicato quale proprietario o concessionario della pubblica strada la conseguente necessità di ottemperare all’obbligo di legge ad esso comunque imposto.
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1.1. In data 29.01.2008 gli agenti del Corpo Forestale dello Stato hanno eseguito un sopralluogo in località Beneficio del Comune di San Giuseppe Vesuviano (NA), accertando ivi la presenza di una consistente quantità di rifiuti abbandonati nei pressi di una stradina laterale alla Strada Statale n. 268, di proprietà dell’Anas S.p.a. e da essa adibita a viabilità di servizio.
La circostanza è stata accertata contestualmente anche da personale dipendente dall’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente della Campania (A.R.P.A.C.) e dal Comune di San Giuseppe Vesuviano.
In dipendenza di ciò, con ordinanza n. 22 dd. 28.02.2008 il Responsabile del Servizio Urbanistica, Gestione Territorio, Progettazioni–LL.PP. e Catasto del Comune di San Giuseppe Vesuviano, “vista la comunicazione ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. 03.04.2006 n. 152 dalla quale si rileva che in data 29.01.2008” il Corpo Forestale dello Stato “ha proceduto al sequestro penale anche a carico di ignoti di circa 60 mc. di rifiuti speciali ex art. 155 del d.lgs. 152 del 2006, costituiti prevalentemente da rifiuti provenienti da demolizioni, materiale plastico di vario genere, pneumatici ed onduline presumibilmente contenenti amianto, insistenti all’interno delle particelle nn. 204 - 1387 - 1384 - 1382 del foglio n. 6 del N.C.T. del Comune di San Giuseppe Vesuviano – Contrada Beneficio” , “visto l’art. 192 (divieto di abbandono) del d.lgs. 03.04.2006, n. 154, commi 1-2-3 e 4” e “viste le visure catastali dalle quali si evince che le predette particelle sono di proprietà Anas”, ha ordinato all’Anas S.p.a., “nella persona del legale rappresentante, dipartimento Centro 1, viale Kennedy 17 Fuorigrotta-Napoli, di provvedere ad horas alla rimozione ed allo smaltimento dei rifiuti sopra citati, perché pericolosi per la pubblica incolumità, ed alla bonifica del luogo, nel più breve tempo possibile, onde evitare disagi alla popolazione nonché all’ambiente, previo dissequestro da parte dell’Autorità Giudiziaria”: il tutto con la rituale avvertenza che “la mancata ottemperanza … oltre a quanto stabilito dal Codice Penale, vedrà costretta quest’Amministrazione a provvedere in danno del soggetto obbligato al recupero delle somme anticipate, come previsto dal d.lgs. 152 del 2006”.
1.2. Con ricorso proposto sub R.G. 3167 del 2008 innanzi al TAR per la Campania, Sede di Napoli, Anas S.p.a. ha chiesto l’annullamento di tale provvedimento, deducendo al riguardo il difetto di notificazione del provvedimento medesimo, la violazione e falsa applicazione dell’art. 192 del d.lgs. 152 del 2006 e dell’art. 14 del d.lgs. 05.02.1997, n. 22, eccesso di potere per difetto dei fatti e dei presupposti, nonché violazione degli artt. 13, 7 e 21 del d.lgs. 22 del 1997 ed eccesso di potere per difetto dei presupposti sotto ulteriore profilo.
1.3. In tale primo grado di giudizio si è costituito il Comune di San Giuseppe Vesuviano, concludendo per la reiezione del ricorso.
1.4. Con sentenza n. 6101 dd. 23.06.2008, resa a’ sensi degli allora vigenti artt. 21 e 26 della l. 06.12.1971 n. 1034 e successive modifiche, la Sezione V dell’adito TAR ha accolto il ricorso avuto riguardo -in via assorbente- alle dedotte censure di violazione e falsa applicazione dell’art. 192 del d.lgs. 152 del 2006 e degli artt. 14, 13, 7 e 21 del d.lgs. 22 del 1997, nonché di eccesso di potere per difetto dei fatti e dei presupposti.
Il giudice di primo grado ha in tal senso affermato che “l’art. 14, comma 3, del d.lgs. 22 del 1997 … permette l’emissione dell’ordinanza di rimozione anche nei confronti di soggetti, quali il proprietario del terreno e soggetti che vi hanno diritti reali o personali di godimento, a titolo di responsabilità solidale, unicamente nel caso che essi siano imputabili a titolo di dolo o cola. Come già evidenziato dalla giurisprudenza di questo Tribunale (tra le altre, sentt. n. 1618 del 2005, 2016 del 2005, 1273 del 2008), dalla quale non vi è motivo di discostarsi, nel caso in esame non ricorre nessuno dei presupposti previsti dal citato art. 14 del d.lgs. 22 del 1997, atteso che la presenza di rifiuti nell’area di competenza dell’Anas non è imputata all’Ente, quale responsabile in solido con l’autore dell’abbandono, né in via diretta, a titolo di dolo o di colpa. In particolare, non è possibile affermare che la stessa Anas sia tenuta a salvaguardare il proprio territorio da qualsiasi forma di discarica prodotta da ignoti, non provenendo tale obbligo da alcuna norma di legge o regolamentare o di altra natura”.
L’adito TAR ha compensato integralmente tra le parti le spese e gli onorari di causa.
2.1. Con l’appello in epigrafe il Comune di San Giuseppe Vesuviano chiede ora la riforma di tale sentenza, deducendo al riguardo error in iudicando in relazione all’art. 14 del dlgs. 22 del 1997 e all’art. 192 del d.lgs. 192 del 2006.
L’appellante insiste in tal senso sulla sussistenza della colpa in capo all’Anas S.p.a. in ordine alla mancata rimozione dei rifiuti nell’area di sua proprietà, e ciò anche con riguardo a quanto disposto dall’art. 14 del d.lgs. 30.04.1992, n. 285 (nuovo Codice della Strada).
...
3.1. Tutto ciò premesso, l’appello va accolto.
3.2. Va premesso che in tema di abbandono dei rifiuti, l'art. 14 del d.lgs. n. 22/1997 (cd. "decreto Ronchi") invero stabiliva che il proprietario dell’area utilizzata per l’abbandono abusivo di rifiuti fosse tenuto a provvedere al loro smaltimento solo a condizione che ne fosse dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell’illecito per aver posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo, escludendo conseguentemente che la norma configurasse un’ipotesi legale di responsabilità oggettiva.
Tale disciplina è stata abrogata per effetto dell’art. 264, comma 1, lettera i), del d.lgs. 03.04.2006, n. 152, il cui art. 192 riproduce il tenore dell’abrogato art 14, con riferimento quindi alla necessaria imputabilità a titolo di dolo o colpa del proprietario dell’immobile in cui è avvenuto l’abbandono, ma in più integra il precedente precetto precisando che l’ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente “in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo” (cfr. sul punto, ad es., Cons. giust. amm. Sicilia, Sez. giurisd., 23.05.2012, n. 460).
Il Collegio non ignora -ed, anzi, condivide- il principio di ordine generale affermato al riguardo dalla giurisprudenza, secondo il quale sono illegittimi gli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione di tale sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell’amministrazione procedente, sulla base di un’istruttoria completa e di un’esauriente motivazione.
Sotto questo profilo è stato infatti ripetutamente affermato che la disciplina contenuta nel predetto art. 192 del 2006 è improntata ad una rigorosa tipicità dell’illecito ambientale, non residuando al riguardo alcuno spazio per una responsabilità oggettiva, posto che per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturito l’abbandono illecito di rifiuti occorre quantomeno la colpa, e che tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in relazione -per l’appunto- ad un’eventuale responsabilità solidale del proprietario dell’area (così, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 19.03.2009 n. 1612 e 25.08.2008 n. 4061).
A ben vedere la giurisprudenza è pervenuta a tale conclusione nel rilievo che il dovere di diligenza che fa carico al titolare del fondo non può arrivare al punto di richiedere un costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, al fine di impedire ad estranei di penetrare nell’area e di abbandonarvi i rifiuti: la richiesta di un impegno di tale entità -infatti- travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media che è alla base della stessa nozione di colpa (cfr., ex plurimis,: Cons. Stato, Sez. V, 08.03.2005, n. 935); e in tale situazione, quindi, e senza che sia stato comprovata la sussistenza di un nesso causale tra la condotta del proprietario e l’abusiva immissione di rifiuti nell'ambiente, un concreto obbligo per i proprietari sarebbe inesigibile proprio in quanto riconducibile -si ribadisce- ad una responsabilità oggettiva non contemplata dalla legge (cfr. ibidem).
La presente fattispecie si configura -peraltro- del tutto particolare, posto che risulta del tutto infondato l’assunto del giudice di primo grado, secondo il quale l’obbligo per Anas S.p.a. di rimuovere i rifiuti in questione non sarebbe imposto “da alcuna norma di legge o regolamentare o di altra natura”.
Qui il regime di responsabilità del soggetto proprietario viene infatti per contro a fondarsi in via esplicita ed inequivoca sulla disciplina contenuta nell’art. 14 del d.lgs. 30.04.1992, n. 285 (nuovo Codice della strada), con specifico riguardo alla pulizia delle strade e delle loro pertinenze che è ivi affermato in capo ai soggetti che ne sono proprietari o concessionari.
Più precisamente, il comma 1, lett. a), di tale articolo pone a carico degli enti proprietari la “manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi”, nel mentre il susseguente comma 3 precisa che “per le strade in concessione i poteri e i compiti dell’ente proprietario della strada previsti dal presente codice sono esercitati dal concessionario, salvo che sia diversamente stabilito”.
Tra la disciplina di ordine generale contenuta nell’art. 192 del d.lgs. 152 del 2006 e quella specifica per i soggetti proprietari e concessionari di strade contenuta nell’art. 14 del d.lgs. 285 del 1992 viene pertanto ad instaurarsi un rapporto di specialità (così, da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 14.03.2019, n. 1684), contraddistinto dalla sussistenza nell’ordinamento di una norma puntuale che, al fine di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione stradale, impone in via diretta al soggetto proprietario o concessionario della strada di provvedere alla sua pulizia e, quindi, di rimuovere i rifiuti depositati sulla strada medesima e sulle sue pertinenze.
Tale obbligo può ben correlarsi anche alle concorrenti necessità dell’incolumità pubblica, nonché all’esigenza di evitare pregiudizi all’ambiente e a tutti coloro che sono insediati nel territorio, e deve pertanto essere fatto rispettare -in caso di inadempienza del proprietario o del concessionario- dall’amministrazione comunale, in quanto istituzionalmente tenuta a esercitare tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, anche con precipuo riguardo ai servizi resi alla comunità e all’assetto e all’utilizzazione del territorio medesimo (cfr. art. 13 del d.lgs. 18.08.2000 n. 267).
Se così è, condivisibilmente il Comune ha dunque emesso il provvedimento impugnato nei confronti di Anas S.p.a., e ciò proprio in quanto quest’ultima è istituzionalmente e inderogabilmente obbligata a mantenere la pulizia della strada da essa gestita e delle sue pertinenze.
In tal senso la disciplina dell’art. 14 del d.lgs. 285 del 1992 si configura quale parametro normativo per l’individuazione del profilo della colpa presupposto in via generale dall’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006; e la disciplina medesima, proprio in quanto è direttamente presupposta dalla mera circostanza della proprietà ovvero del rapporto concessorio del soggetto inderogabilmente preposto alla sua osservanza, neppure necessita di essere direttamente richiamata dai provvedimenti di rimozione dei rifiuti emessi dalle autorità comunali, essendo –per l’appunto– insito ex lege nella stessa qualità dell’ente indicato quale proprietario o concessionario della pubblica strada la conseguente necessità di ottemperare all’obbligo di legge ad esso comunque imposto.
4. Dall’accoglimento del ricorso in epigrafe consegue, in riforma della sentenza impugnata, l’integrale reviviscenza del provvedimento impugnato in primo grado (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 13.06.2019 n. 3967 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: E' illegittima l'ordinanza sindacale che impone al proprietario del fondo la recinzione dello stesso al fine di evitare l'abbandono incontrollato di rifiuti.
Costante giurisprudenza suffraga la natura essenzialmente facoltativa e non obbligatoria della recinzione del fondo in capo al proprietario.
In tal senso depone in termini inequivoci l’art. 841 c.c., in virtù del quale: “Il proprietario può chiudere in qualunque tempo il fondo”. La chiusura/recinzione del fondo è dunque un atto facoltativo per il titolare del diritto dominicale.
Sicché, tra le prestazioni che il Sindaco può imporre al proprietario, tanto nell’ordinanza ex art. 192 D.Lgs. 152/2006, quanto in quelle emanate ai sensi degli artt. 50 e 54 D.Lgs. 267/2000, non può essere annoverata la recinzione del fondo.
Invero:
   - “Per principio generale di diritto (cfr. art. 841 cod. civ.) la "chiusura del fondo" costituisce, infatti, una mera facoltà del proprietario, il cui mancato esercizio non può, dunque, ridondare in un giudizio di responsabilità per condotta omissiva o inottemperante ad un obbligo di diligenza”; “Secondo un principio generale del diritto, riveniente dall'art. 841 c.c., la chiusura del fondo costituisce una mera facoltà del proprietario e, dunque, giammai un suo obbligo”;
   - La possibilità di addivenire all’imposizione della recinzione potrebbe al limite ipotizzarsi in situazioni peculiari, e comunque sulla scorta di una specifica e ponderata valutazione, da parte dell’amministrazione procedente, svolta alla luce dei canoni della proporzionalità e ragionevolezza, del tutto assente negli atti qui gravati: “D’altronde, se anche si dovesse ravvisare un fondamento normativo all'obbligo di recinzione, resterebbe comunque da considerare che un obbligo di condotta di tal genere andrebbe valutato secondo criteri di ordinaria diligenza e, quindi, di proporzionata e ragionevole esigibilità, che nella specie non sono neppure astrattamente invocabili, atteso che -i paventati pericoli per la salute dei residenti, asseritamente causati dallo stazionamento di automezzi sul terreno- risultano essere frutto di affermazioni non supportate da alcun effettivo accertamento.
Conseguentemente, appare opportuno sottolineare come l’omessa recinzione del fondo, integrando una condotta del tutto legittima da parte del proprietario, non può essere assunta dal comune, in sede di adozione dell’ordinanza ex art. 192 D.Lgs. 152/2006, quale indice della colpa del titolare del terreno.
Anche sotto tale profilo, invero, l’opinione giurisprudenziale è consolidata: “In caso di abbandono di rifiuti in un fondo di proprietà privata, la colpa del proprietario non può ravvisarsi nel fatto che quest'ultimo non abbia recintato l'area, posto che la chiusura del fondo costituisce una mera facoltà del proprietario, ai sensi dell'art. 841 c.c., giammai un obbligo”.
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... per l'annullamento dell'ordinanza n. 61 del 30.07.2018, comunicata il 02.08.2018 e della successiva ordinanza sindacale n. 78 del 21.08.2018, comunicata il 12.09.2018, in parte qua, laddove prevedono la realizzazione della recinzione delle aree;
...
I Sigg.ri Pa.Si.Va., Ni.Bi.Va. e An.Va. sono proprietari di alcuni appezzamenti di terreno ubicati in Comune di Arnesano.
Con ordinanza n. 61 del 30.07.2018 il Sindaco del Comune di Arnesano ingiungeva ai Va.: “1. di provvedere, a propria cura e spese, all’esecuzione delle opere di difesa e prevenzione antincendio, previa estirpazione e pulizia delle erbacce cresciute nei lotti di terreno di proprietà e smaltimento presso ditte autorizzate dei rifiuti abbandonati entro e non altre 10 giorni dalla notifica della presente […]; 2. Di provvedere alla recinzione dei lotti di terreno innanzi citati entro 90 giorni dalla data di notifica della presente ordinanza, previa preventiva richiesta all’Ufficio tecnico Comunale del relativo titolo abilitativo ai sensi del TUE […]”.
Immediatamente dopo la notifica di tale ordinanza, veniva fornita all’amministrazione comunale documentazione fotografica attestante l’intervenuta esecuzione delle opere di scerbatura dei terreni.
Con successiva ordinanza n. 78 del 21.08.2018 il Sindaco ingiungeva ulteriormente ai Va., con riferimento ai fondi di loro proprietà, di “eseguire le opere di estirpazione e pulizia delle erbe infestanti, nonché la raccolta e smaltimento presso ditte autorizzate dei rifiuti di vario genere abbandonati nei lotti di terreno […]; avverte […] che i soggetti obbligati, nei termini previsti dall’ordinanza sindacale n. 61 /2018, sono tenuti a provvedere alla recinzione dei lotti di terreno innanzi citati, previa preventiva richiesta all’Ufficio Tecnico Comunale del relativo titolo abilitativo ai sensi del TUE approvato con D.P.R. n. 380 del 6.6.2001 e s.m.i.”.
Avverso i suddetti provvedimenti sindacali, i Vacca proponevano il ricorso introduttivo del presente giudizio, chiedendone l’annullamento “in parte qua, laddove prevede la realizzazione della recinzione delle aree”, per il seguente articolato motivo: ...
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1. Il ricorso è fondato.
La porzione del provvedimento che costituisce oggetto di impugnazione da parte dei ricorrenti è quella con la quale il Sindaco imponeva ai Va. la recinzione del proprio fondo.
1.1. Le valutazioni svolte in ricorso, e suffragate da costante indirizzo giurisprudenziale, circa la natura essenzialmente facoltativa e non obbligatoria della recinzione del fondo in capo al proprietario, sono condivise dal Collegio. In tal senso depone in termini inequivoci l’art. 841 c.c., in virtù del quale: “Il proprietario può chiudere in qualunque tempo il fondo”. La chiusura/recinzione del fondo è dunque un atto facoltativo per il titolare del diritto dominicale.
Per quanto precede, tra le prestazioni che il Sindaco può imporre al proprietario, tanto nell’ordinanza ex art. 192 D.Lgs. 152/2006, quanto in quelle emanate ai sensi degli artt. 50 e 54 D.Lgs. 267/2000, non può essere annoverata la recinzione del fondo: “È fondato ed assorbente il rilievo secondo cui non può essere imposta ai proprietari la recinzione del fondo.
Per principio generale di diritto (cfr. art. 841 cod. civ.) la "chiusura del fondo" costituisce, infatti, una mera facoltà del proprietario, il cui mancato esercizio non può, dunque, ridondare in un giudizio di responsabilità per condotta omissiva o inottemperante ad un obbligo di diligenza (cfr., ex multis, Cass. civ., sez. I, n. 9276/2014; Cons. Stato, sez. III, sentenza n. 4316/2018, sez. V, sentenza n. 4504/2015; sez. III, sentenza n. 2518/2010; sez. V, sentenza n. 1612/2009)” (TAR Calabria, Reggio Calabria, Sez. I, 11.09.2018 n. 529; TAR Calabria); “Secondo un principio generale del diritto, riveniente dall'art. 841 c.c., la chiusura del fondo costituisce una mera facoltà del proprietario e, dunque, giammai un suo obbligo” (TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 18.09.2012 n. 954; cfr: TAR Umbria, Perugia, Sez. I, 27.01.2012 n. 13).
La possibilità di addivenire all’imposizione della recinzione potrebbe al limite ipotizzarsi in situazioni peculiari, e comunque sulla scorta di una specifica e ponderata valutazione, da parte dell’amministrazione procedente, svolta alla luce dei canoni della proporzionalità e ragionevolezza, del tutto assente negli atti qui gravati: “D’altronde, se anche si dovesse ravvisare un fondamento normativo all'obbligo di recinzione, resterebbe comunque da considerare che un obbligo di condotta di tal genere andrebbe valutato secondo criteri di ordinaria diligenza e, quindi, di proporzionata e ragionevole esigibilità, che nella specie non sono neppure astrattamente invocabili, atteso che -i paventati pericoli per la salute dei residenti, asseritamente causati dallo stazionamento di automezzi sul terreno- risultano essere frutto di affermazioni non supportate da alcun effettivo accertamento
” (TAR Calabria, Reggio Calabria, Sez. I, 11.09.2018 n. 529).
1.2. In conseguenza di quanto sopra, peraltro, appare opportuno sottolineare come l’omessa recinzione del fondo, integrando una condotta del tutto legittima da parte del proprietario, non possa essere assunta dall’amministrazione, in sede di adozione dell’ordinanza ex art. 192 D.Lgs. 152/2006, quale indice della colpa del titolare del terreno.
Anche sotto tale profilo, invero, l’opinione giurisprudenziale è consolidata: “In caso di abbandono di rifiuti in un fondo di proprietà privata, la colpa del proprietario non può ravvisarsi nel fatto che quest'ultimo non abbia recintato l'area, posto che la chiusura del fondo costituisce una mera facoltà del proprietario, ai sensi dell'art. 841 c.c., giammai un obbligo” (Consiglio di Stato, Sez. V, 19.03.2009 n. 1612; cfr: TAR Calabria, Reggio Calabria, Sez. I, 19.12.2012 n. 747).
1.3. Le ordinanze oggetto del presente giudizio, nella parte in cui impongono ai proprietari la recinzione delle aree di loro proprietà, risultano, per quanto precede, illegittime.
1.4. La fondatezza del rilievo dirimente qui esaminato consente di assorbire, per ragioni di ordine logico, le ulteriori censure svolte nell’atto introduttivo del giudizio.
2. Il ricorso risulta dunque fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati nella parte in cui essi impongono ai proprietari la chiusura del fondo (TAR Puglia-Lecce, Sez. II, sentenza 11.06.2019 n. 986 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAAi sensi degli articoli 242, comma 1, e 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, se viene accertata la potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d'emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento e cioè a coloro che abbiano in tutto o in parte dato causa alla contaminazione.
Si è di conseguenza esclusa la responsabilità del proprietario o del possessore dell'immobile solo perché rivestono tale qualità.
Lo si desume chiaramente:
   - dall’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, che considera il proprietario, o il titolare di diritti reali o personali di godimento sull'area inquinata, responsabile in solido con l’autore materiale dell'abbandono o deposito incontrollati di rifiuti, se vengono meno colpevolmente ad uno specifico obbligo di diligenza nella prevenzione dell’inquinamento in quanto prevedibile e prevenibile con l’ordinaria diligenza;
   - dall'art. 311 che detta la definizione della colpa e disciplina l'azione risarcitoria per danno ambientale e pone quindi in capo al soggetto tenuto al risarcimento una responsabilità di tipo soggettivo;
   - dall’art 245, che prevede la facoltà -non un obbligo- del proprietario o possessore del suolo di attivare le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale e di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica.
   - dall’art. 245, comma 2, che dispone: il proprietario o il gestore dell'area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) deve […] attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all'articolo 242, le quali, secondo la definizione dell’art. 240 consistono in “iniziative mirate a contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”.
   - dall’art. art. 244 che pone gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino esclusivamente a carico del responsabile della contaminazione e solo in subordine li pone a carico dalla p.a. competente ove il responsabile rimanga ignoto o non vi provveda, né vi provvedano il proprietario del sito o altro soggetto interessato;
   - dall’art. 253, comma 4, secondo il quale le spese sostenute per effettuare gli interventi necessari potranno essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi, tra l'altro, l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile o di esercitare utilmente, nei confronti del medesimo, azioni di rivalsa), a titolo di rivalsa nei confronti del proprietario, nei limiti del valore di mercato del sito che è gravato a tal fine di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2).
Grava pertanto sul proprietario, ai sensi dell’art. 245, comma 2, solo la messa in sicurezza del sito quale misura di prevenzione dei danni che potrebbero derivare all'ambiente la quale, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppone l’imputabilità della contaminazione a fatto (azione o omissione) e colpa del proprietario.
Si è infatti condivisibilmente ritenuto che ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, d.lgs. 03.04.2006, n. 152, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d'emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento, e cioè quelli che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all'inquinamento da un preciso nesso di causalità, non essendo configurabile una responsabilità di mera posizione del proprietario del sito inquinato.
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... per l'annullamento dell'ordinanza del Sindaco di Sulmona n. 19 del 14.03.2018, notificata in data 11.04.2018, avente ad oggetto la bonifica della discarica contaminata in località Santa Lucia nel Comune di Sulmona, nella parte in cui dispone che le attività di indagine ambientale, caratterizzazione e rimozione dei rifiuti, bonifica e ripristino del sito siano poste a carico, tra gli altri, anche della Sig.ra Ce.Gi., in proprio e nella qualità di legale rappresentante della Te. di Ce.Gi..
...
Con il ricorso in decisione Gi.Ce. chiede l’annullamento dell’ordinanza n. 19 del 14.03.2018 con la quale il Comune di Sulmona ha intimato a lei, quale legale rappresentante della TE. di Ce.Gi. & C. S.a.s., proprietaria dei terreni censiti in catasto al Fg. n. 29, part.lle n. 44, 52,312, 313 e 314, alla S.r.l. L’Am. e a Ma.Do., quali responsabili in solido, di eseguire indagini ambientali, caratterizzazione e rimozione di rifiuti, nonché la bonifica del sito industriale dismesso nel quale detti terreni sono compresi unitamente alla contigua particella n. 45, foglio 29, occupata da discarica abusiva si proprietà di It.Pa., parimenti intimato.
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La questione in decisione riguarda l’ordine rivolto alla proprietaria di un’area contigua ad un suolo occupato da una discarica abusiva “di eseguire una campagna di indagini ambientali con prelievo di campioni sulla matrice Terreno superficiale (TopSoli) al fine di evidenziare l’estensione della contaminazione anche eventualmente fuori del sito, nonché relativamente alle varie matrici coinvolte; indagine di qualità ambientale sulle matrici “acqua” e suolo”; caratterizzazione e rimozione rifiuti; bonifica delle aree interessate e ripristino finale del sito; trasmissione, entro 15 (quindici) giorni di tutta la documentazione tecnica comprovante l’avvenuta esecuzione di quanto prescritto.
La ricorrente sostiene di non essere tenuta a tali adempimenti perché altri sarebbero gli autori dell’inquinamento della particella n. 45 e dell’eventuale contaminazione delle aree limitrofe comprese nel sito.
...
Gli altri motivi in quanto strettamente connessi possono essere esaminati congiuntamente.
A tal fine è necessario premettere una sintesi delle disposizioni rilevanti in materia.
Ai sensi degli articoli 242, comma 1, e 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, se viene accertata la potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d'emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento e cioè a coloro che abbiano in tutto o in parte dato causa alla contaminazione.
Si è di conseguenza esclusa la responsabilità del proprietario o del possessore dell'immobile solo perché rivestono tale qualità (Cons. Stato, sez. V, 30.07.2015, n. 3756).
Lo si desume chiaramente:
   - dall’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, che considera il proprietario, o il titolare di diritti reali o personali di godimento sull'area inquinata, responsabile in solido con l’autore materiale dell'abbandono o deposito incontrollati di rifiuti, se vengono meno colpevolmente ad uno specifico obbligo di diligenza nella prevenzione dell’inquinamento in quanto prevedibile e prevenibile con l’ordinaria diligenza (TAR Sicilia, Palermo, Sez. I, n. 2675/2016; Cons. di Sato – Sez. IV n. 84/2010; Cass. Sez. Un. n. 4472/2009);
   - dall'art. 311 che detta la definizione della colpa e disciplina l'azione risarcitoria per danno ambientale e pone quindi in capo al soggetto tenuto al risarcimento una responsabilità di tipo soggettivo;
   - dall’art 245, che prevede la facoltà -non un obbligo- del proprietario o possessore del suolo di attivare le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale e di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica.
   - dall’art. 245, comma 2, che dispone: il proprietario o il gestore dell'area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) deve […] attuare le misure di prevenzione secondo la procedura di cui all'articolo 242, le quali, secondo la definizione dell’art. 240 consistono in “iniziative mirate a contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”.
   - dall’art. art. 244 che pone gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino esclusivamente a carico del responsabile della contaminazione e solo in subordine li pone a carico dalla p.a. competente ove il responsabile rimanga ignoto o non vi provveda, né vi provvedano il proprietario del sito o altro soggetto interessato;
   - dall’art. 253, comma 4, secondo il quale le spese sostenute per effettuare gli interventi necessari potranno essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi, tra l'altro, l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile o di esercitare utilmente, nei confronti del medesimo, azioni di rivalsa), a titolo di rivalsa nei confronti del proprietario, nei limiti del valore di mercato del sito che è gravato a tal fine di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (art. 253, comma 2).
Grava pertanto sul proprietario, ai sensi dell’art. 245, comma 2, solo la messa in sicurezza del sito quale misura di prevenzione dei danni che potrebbero derivare all'ambiente la quale, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppone l’imputabilità della contaminazione a fatto (azione o omissione) e colpa del proprietario.
Si è infatti condivisibilmente ritenuto che ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, d.lgs. 03.04.2006, n. 152, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d'emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento, e cioè quelli che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all'inquinamento da un preciso nesso di causalità, non essendo configurabile una responsabilità di mera posizione del proprietario del sito inquinato (Consiglio di Stato sez. IV, 04/12/2017, n. 5668; Consiglio di Stato sez. V, 08/03/2017, n. 1089; C. Giust. UE, sez. III, 04.03.2015, C-534/13).
In applicazione dei principi richiamati la ricorrente, in qualità di proprietaria dell'area, alla quale il provvedimento gravato non imputa la responsabilità neppure indiretta dell'inquinamento attuale (della particella n. 45) o potenziale (della parte restante del sito), richiamando invece quale titolo dell’ordine impartitole l’inclusione dei terreni che le appartengono nel sito industriale dismesso, sarà, se del caso, responsabile sul piano patrimoniale e tenuta, ove occorra, al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall'autorità competente nel limite del valore di mercato del sito determinato dopo l'esecuzione di tali interventi, secondo quanto desumibile dalla disciplina vigente come sopra interpretata.
Ne consegue che l’ordinanza gravata deve essere annullata nella parte in cui impone alla ricorrente attività del tutto diverse dall’adozione delle misure di prevenzione che potrebbero esserle legittimamente imposte.
Non hanno infatti natura preventiva la campagna di indagini ambientali con prelievo di campioni sulla matrice Terreno superficiale (TopSoli) al fine di evidenziare l’estensione della contaminazione anche eventualmente fuori del sito, nonché relativamente alle varie matrici coinvolte né l’indagine di qualità ambientale sulle matrici “acqua” e "suolo”, né la caratterizzazione e rimozione rifiuti e la bonifica delle aree interessate e ripristino finale del sito imposti dall’ordinanza gravata, il cui obbligo di facere grava in via diretta sui responsabili dell’abbancamento dei rifiuti e, in via sostitutiva, sull’Amministrazione con rivalsa nei confronti della ricorrente nei limiti del valore di mercato del suolo.
Infine, proprio perché la ricorrente viene intimata in qualità di proprietaria, non è tenuta ad alcun adempimento con riferimento alla particella n. 45 che appartiene al cointeressato It.Pa.,
Tale considerazione assorbe le censure del terzo motivo nella parte in cui la ricorrente lamenta di non aver potuto allegare, stante l’omessa comunicazione di avvio del procedimento concluso con l’adozione dell’ordinanza, di essere estranea ad ogni coinvolgimento inerente all’inquinamento della particella n. 45 (TAR Abruzzo-L'Aquila, sentenza 10.06.2019 n. 294 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAE’ pacifico che il principio “chi inquina paga” non ammette forme di responsabilità a prescindere dalla materiale causazione del danno o del pericolo ambientale.
L’Amministrazione non può imporre, infatti, al proprietario di un’area contaminata, il quale non sia l’autore dell’inquinamento, l’obbligo di provvedere alla bonifica di siffatta area. Orientamento, questo, che la Corte di Giustizia ha ritenuto compatibile con la normativa comunitaria, nello specifico la direttiva n. 2004/35 sulla responsabilità ambientale.
Per la giurisprudenza, ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere, invero, imposti dalla Pubblica amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento e cioè ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all'inquinamento da un preciso nesso di causalità, non essendo configurabile una responsabilità di mera posizione del proprietario del sito inquinato.
Unica eccezione è costituita dalle (mere) misure di precauzione che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente e, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppongono affatto l’accertamento del dolo o della colpa.
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... per l'annullamento, previa sospensione cautelare, dell'ordinanza sindacale del Comune di Spilimbergo n. 62 del 24.07.2018, per l'esecuzione di misure di prevenzione ai sensi dell'art. 240 c. 1, lett. i), del d.lgs. 152/2006 presso l'area industriale sita in Spilimbergo “Zona industriale Cosa”, Fg. 27 mapp. n. 335, nonché in merito alla presunta copertura in cemento-amianto dell'immobile (doc. 1);
...
La società UB.Le. S.p.A., proprietaria di una serie di immobili ed aree siti nel Comune di Spilimbergo (PN), Zona Industriale Cosa, contesta la legittimità, invocandone l’annullamento, previa sospensione cautelare, del provvedimento a firma congiunta del Sindaco e del Responsabile del Servizio Ambiente in epigrafe compiutamente indicato, laddove le è stato ordinato, quale proprietà dei mappali medesimi e, in particolare, di quelli interessati dallo stabilimento “ex Sintesi” ove insistono le vasche dell’impianto di trattamento (cromo e nichel) ancora parzialmente piene di prodotto, nonché le vasche di raccolta reflui e acque di processo del pari ancora piene, di provvedere ai sensi artt. 240, 242 e ss. d.lgs. n. 152/2006:
   “- entro il termine perentorio di 10 giorni dal ricevimento della presente, a porre in essere tutte le necessarie misure di prevenzione finalizzate ad evitare che i materiali liquidi/rifiuti liquidi sopra indicati alle lett. a) e b) delle premesse della presente ordinanza, possano costituire potenziale sorgente attiva di contaminazione del suolo, del sottosuolo e della falda sotterranea: le misure di prevenzione dovranno consistere nella totale rimozione dei materiali/rifiuti liquidi sopra indicati e nel loro avvio a recupero/smaltimento nelle forme di legge, ed altresì nel successivo completo lavaggio e pulizia di tutte le vasche/cisterne di raccolta degli stessi;
   - di effettuare, entro 30 giorni dal ricevimento della presente, l’analisi di classificazione della copertura dell’immobile indicato in premessa, e ove risultasse composta da cemento-amianto (eternit), procedere, nei 30 giorni successivi, ai sensi del D.M 06/09/1994 <Normative e metodologie tecniche di applicazione dell'art. 6, comma 3, e dell'art. 12, comma 2, della Legge 27.02.1992 n. 257, relativa alla cessazione dell'impiego dell'amianto>, attraverso ditta specializzata e/o tecnico qualificato, alla valutazione dello stato di degrado dei materiali contenti amianto sulla copertura del fabbricato, trasmettendola al Comune; in seguito alla valutazione dello stato di degrado o conservazione della copertura in cemento-amianto, effettuare altresì gli interventi di monitoraggio e controllo periodico o, se necessario, procedere, a seconda dello stato di degrado della copertura, con uno degli interventi di bonifica previsti dalla normativa vigente (D.M. 06.09.1994 rimozione, incapsulamento, confinamento)
”.
...
Il ricorso merita accoglimento.
Indiscussa, invero, la permanenza dell’interesse alla decisione nel merito in capo a parte ricorrente, atteso che, da quanto riferito da entrambe le parti, la medesima avrebbe solo dato avvio ai lavori di rimozione dei materiali/rifiuti liquidi presenti nel sito e manifestato l’intenzione di effettuare quelli di bonifica dell’eternit del pari presente nel sito, sicché –è evidente– il provvedimento gravato non ha, allo stato, ancora esaurito i propri effetti nei suoi confronti, il Collegio ritiene dirimenti i primi due motivi di gravame.
In disparte l’effettiva “perplessità” dell’adozione congiunta del provvedimento gravato da parte dell’organo politico di vertice dell’ente civico e di quello gestionale competente per materia, il Collegio ritiene, in effetti, che il provvedimento in questione fuoriesca, per il suo contenuto e la sua effettiva portata, dallo stretto perimetro delle cd. misure di prevenzione di cui all’art. 240, c. 1, lett. i), d.lgs. n. 152/2006 e, in particolare, che difetti degli stringenti presupposti stabiliti per l’emissione dei provvedimenti contingibili ed urgenti di competenza sindacale, dovendo, per converso, venire declinato secondo la procedura “ordinaria” di cui all’art. 244 d.lgs. citato, di spettanza dell’ente cui competono le funzioni amministrative in materia di ambiente.
Decisiva, nei sensi dell’illegittimità dell’ordinanza in questione laddove emessa nei confronti della ricorrente, è, in ogni caso, la circostanza che la stessa poggia sulla mera e acritica constatazione della titolarità in capo alla società Ub.Le. del bene su cui insiste l’inquinamento al quale, ancorché impropriamente, ha inteso ovviare, senza peritarsi di indagare in alcun modo se la situazione pregiudizievole per l’ambiente che è stata riscontrata le sia effettivamente ascrivibile.
E’ pacifico, però, che il principio “chi inquina paga” non ammette forme di responsabilità a prescindere dalla materiale causazione del danno o del pericolo ambientale.
L’Amministrazione non può imporre, infatti, al proprietario di un’area contaminata, il quale non sia l’autore dell’inquinamento, l’obbligo di provvedere alla bonifica di siffatta area (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 21.11.2016, n. 4875). Orientamento, questo, che la Corte di Giustizia ha ritenuto compatibile con la normativa comunitaria, nello specifico la direttiva n. 2004/35 sulla responsabilità ambientale (cfr. CGUE, Sez. III, 04.03.2015, causa C-534/13).
Per la giurisprudenza, ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere, invero, imposti dalla Pubblica amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento e cioè ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all'inquinamento da un preciso nesso di causalità, non essendo configurabile una responsabilità di mera posizione del proprietario del sito inquinato (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 25.09.2013, n. 21; Corte di giustizia, sez. III, 04.03.2015, C-534/13).
Unica eccezione è costituita dalle (mere) misure di precauzione, ipotesi che non ricorre, però, nel caso di specie, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente e, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppongono affatto l’accertamento del dolo o della colpa (Cons. Stato, V, 08.03.2017, n. 1089; in questi termini, Cons. Stato, sez. V, 14.04.2016, n. 1509; Cons. Stato, sez. VI, 15.07.2015, n. 3544).
In definitiva, i motivi scrutinati sono fondati (TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 05.06.2019 n. 247 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIALaddove si contesti l’adozione da parte del Sindaco di un provvedimento contingibile e urgente in materia ambientale, la giurisprudenza ha opportunamente evidenziato che “la competenza in materia della Provincia può essere considerata come esclusiva soltanto in relazione ai procedimenti ordinari, visto che la norma attributiva del potere non fa uno specifico riferimento alle situazioni in cui si ravvisi l’indifferibilità e l’urgenza di provvedere (per una fattispecie opposta, ossia in cui è prevista esplicitamente l’emanazione di ordinanze contingibili e urgenti, si veda l’art. 191 del D.Lgs. n. 152 del 2006).
Di conseguenza, pur a fronte di una normativa speciale che si occupa, di regola, dell’attività amministrativa in ordine ai siti inquinati, si deve ritenere applicabile la normativa generale, espressione di un potere atipico e residuale, in materia di ordinanze contingibili e urgenti (…), allorquando se ne configurino i relativi presupposti.
L’astratta configurabilità di un tale modus operandi consente, altresì, di prescindere, in tale fase, dalla previa individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento, rendendo possibile indirizzare l’ordine di intervento direttamente al proprietario dell’area inquinata”.
Con riguardo all’ultimo profilo preso in considerazione dalla giurisprudenza, è stato, peraltro, reiteratamente affermato che “è il solo obbligo di bonifica che non può essere imposto al proprietario incolpevole, mentre le misure di precauzione ben possono essere imposte al proprietario dell’area che non sia anche responsabile dell’inquinamento, dal momento che, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, prescindono dal requisito del dolo o della colpa” e, nello specifico, che “la messa in sicurezza del sito costituisce una misura di prevenzione dei danni e rientra pertanto nel genus delle precauzioni, unitamente al principio di precauzione vero e proprio e al principio dell’azione preventiva, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente e, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppone affatto l’accertamento del dolo o della colpa”.
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... per l'annullamento, previa sospensione cautelare dell'ordinanza sindacale del Comune di Spilimbergo n. 64 del 26.07.2018, per l'esecuzione di misure di prevenzione e per la messa in sicurezza ai sensi dell'art. 240 del d.lgs. 152/2006 all'interno dell'area industriale sita in Spilimbergo “Zona industriale Cosa”, catastalmente censita L Fg. 27 mapp. N. 382;
...
La società UB.Le. S.p.A., proprietaria di una serie di immobili ed aree siti nel Comune di Spilimbergo (PN), Zona Industriale Cosa, contesta la legittimità, invocandone l’annullamento, previa sospensione cautelare, del provvedimento sindacale in epigrafe compiutamente indicato, con cui le è stato ordinato, quale proprietà del mappale 382 Fg. 27 ove insiste uno sversamento di una sostanza riconducibile a possibili idrocarburi o oli minerali, che potrebbe costituire una potenziale fonte di contaminazione (“hot spot”): “1. di procedere con l’adozione delle opportune misure di prevenzione e con l’immediata messa in sicurezza dell’hot spot indicato in premessa, coprendo con un telo impermeabile l’area interessata dallo stesso al fine evitare che –in caso di pioggia– possano verificarsi fenomeni di percolamento e diffusione dei contaminanti nel sottosuolo ed in falda;
2. di porre in essere immediatamente tutte le più opportune misure di sicurezza al fine di confinare la potenziale sorgente di contaminazione indicata in premessa; tali misure andranno preventivamente condivise con l’ARPA FVG – Dipartimento di Pordenone;
3. di comunicare al Comune di Spilimbergo, all’ARPA FVG – Dipartimento di Pordenone, alla Regione FVG, all’AAS n. 5 e alla Procura della Repubblica di Pordenone, con almeno 12 ore di preavviso, l’inizio delle operazioni di cui al precedenti punti 1. e 2.
”.
...
Il ricorso non ha pregio.
Invero, in disparte ogni considerazione in ordine ai “motivi di carattere soggettivo” che hanno indotto parte ricorrente a dare medio tempore esecuzione al provvedimento impugnato, deprivandola, ad avviso del Collegio, di ogni interesse a contestarne la legittimità, dato, tra l’altro, che non ha avanzato istanza risarcitoria (o, eventualmente, dichiarato di essere intenzionata a farlo), il Collegio ritiene che il provvedimento in questione sfugga, in ogni caso, ai vizi denunciati dalla medesima.
Valgono le seguenti considerazioni.
Il Collegio ritiene, innanzitutto, che la misura minimale di prevenzione posta a carico della ricorrente (copertura con un telo impermeabile dell’hot spot) possa pacificamente rientrare tra i provvedimenti contingibili e urgenti di competenza sindacale (quale deve ritenersi pacificamente essere quello gravato), essendo insita nel paventato rischio di percolamento e diffusione dei contaminanti nel sottosuolo e in falda in caso di pioggia la sussistenza di quei presupposti di straordinarietà e urgenza che ne legittimano l’adozione.
E’ evidente, infatti, che la potenziale offesa per l’incolumità pubblica si pone quale diretta (e facilmente prevedibile conseguenza) del danno all’ambiente provocato dallo sversamento della sostanza ritenuta riconducibile a possibili idrocarburi o oli minerali.
Lo strumento in questione (che, per quanto si dirà in seguito, deve ritenersi applicabile pur a fronte di una normativa speciale che si occupa, di regola, dell’attività amministrativa in ordine ai siti inquinati) può essere utilizzato, invero, anche per evitare che un danno si verifichi o che –come nel caso in esame– si aggravi, prevalendo comunque l’esigenza di dare tutela all’interesse pubblico esposto a lesione (alla stregua dell’art. 3-quater introdotto nel testo del d.lgs. n. 152/2006 dal d.lgs. n. 4/2008, “nell’ambito della scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità, gli interessi alla tutela dell’ambiente…devono essere oggetto di prioritaria considerazione”).
Senza trascurare, peraltro, di rilevare che la misura imposta è andata a vantaggio della stessa ricorrente, quale proprietaria dell’area, in quanto le ha consentito di evitare, al contempo, anche il prodursi di ulteriori danni a suo carico. Il Comune ha rappresentato, infatti, che le analisi sui campioni dell’hot spot nel frattempo condotte dall’ARPA (vedi nota ARPA FVG prot. 36589 del 15.10.2018) hanno confermato che trattasi di rifiuto “classificato come speciale pericoloso classi di pericolosità HP14 eco-tossico per la presenza di olio minerale (C10-C40) pari a 28000 mg/kg”.
Il Collegio condivide, peraltro, le considerazioni svolte dal Tar Lombardia, Milano, sez. IV, nella sentenza 08.06.2010, n. 1758, laddove, in un caso in cui era parimenti contestata l’adozione da parte del Sindaco di un provvedimento contingibile e urgente in materia ambientale, ha opportunamente evidenziato che “la competenza in materia della Provincia può essere considerata come esclusiva soltanto in relazione ai procedimenti ordinari, visto che la norma attributiva del potere non fa uno specifico riferimento alle situazioni in cui si ravvisi l’indifferibilità e l’urgenza di provvedere (per una fattispecie opposta, ossia in cui è prevista esplicitamente l’emanazione di ordinanze contingibili e urgenti, si veda l’art. 191 del D.Lgs. n. 152 del 2006).
Di conseguenza, pur a fronte di una normativa speciale che si occupa, di regola, dell’attività amministrativa in ordine ai siti inquinati, si deve ritenere applicabile la normativa generale, espressione di un potere atipico e residuale, in materia di ordinanze contingibili e urgenti (…), allorquando se ne configurino i relativi presupposti (cfr. Consiglio di Stato, V, 12.06.2009, n. 3765; II, parere 24.10.2007, n. 2210; TAR Lombardia, Milano, IV, 16.07.2009, n. 4379).
L’astratta configurabilità di un tale modus operandi consente, altresì, di prescindere, in tale fase, dalla previa individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento, rendendo possibile indirizzare l’ordine di intervento direttamente al proprietario dell’area inquinata (Consiglio di Stato, V, 07.09.2007, n. 4718; TAR Lombardia, Milano, IV, 16.07.2009, n. 4379)
”.
Con riguardo all’ultimo profilo preso in considerazione dalla pronuncia richiamata, in giurisprudenza, è stato, peraltro, reiteratamente affermato che “è il solo obbligo di bonifica che non può essere imposto al proprietario incolpevole, mentre le misure di precauzione ben possono essere imposte al proprietario dell’area che non sia anche responsabile dell’inquinamento, dal momento che, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, prescindono dal requisito del dolo o della colpa” (TAR Friuli Venezia Giulia, sent. n. 34/2018; Cons. Stato, V, sent. n. 1089/2017; Cons. Stato, V, sent. n. 1509/2016 e Cons. Stato, VI, sent. n. 3544/2015; TAR Lombardia–Milano, sent. n. 1914/2015; n. 1915/2015, n. 927/2016 e n. 928/2016) e, nello specifico, che “la messa in sicurezza del sito costituisce una misura di prevenzione dei danni e rientra pertanto nel genus delle precauzioni, unitamente al principio di precauzione vero e proprio e al principio dell’azione preventiva, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente e, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppone affatto l’accertamento del dolo o della colpa” (Cons. Stato, V, 08.03.2017, n. 1089; in questi termini, Cons. Stato, sez. V, 14.04.2016, n. 1509; Cons. Stato, sez. VI, 15.07.2015, n. 3544).
Nel caso di specie, è, peraltro, evidente che il Comune ha dato motivata evidenza del pericolo per l’incolumità pubblica dotato del carattere di eccezionalità tale da rendere indispensabili interventi immediati e indilazionabili di precauzione, consistenti nell’imposizione del su descritto obbligo di copertura dell’hot spot a carico del privato proprietario per evitare ulteriore contaminazione ambientale, assolvendo puntualmente alla dimostrazione della sussistenza dei presupposti legittimanti il ricorso al potere extra ordinem eccezionalmente esercitato.
Il Comune non ha, inoltre, in alcun modo travalicato i limiti del detto potere e/o posto in essere un provvedimento sviato nella causa. L’ordinanza emessa, che –si rammenta– non impone assolutamente la rimozione dello sversamento inquinante (con asportazione del terreno compromesso) e/o la bonifica del sito, ma solo l’adozione di una misura minimale preordinata al suo “contenimento”, appare, infatti, anche assolutamente proporzionata all’esigenza indilazionabile di tutela perseguita e tale da non imporre un onere irragionevole al proprietario incolpevole.
E’ evidente, infine, che trattasi di misura di prevenzione incompatibile con il rispetto dei tempi di interlocuzione con il soggetto destinatario, tale da rendere sicuramente recessive anche eventuali garanzie di coinvolgimento procedimentale in ragione del valore del bene protetto (tutela ambientale) e delle sottese esigenze di tutela dell’incolumità pubblica.
Sulla scorta delle considerazioni sin qui svolte vanno, in definitiva, respinte tutte le doglianze svolte dalla ricorrente, in quanto infondate (TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 05.06.2019 n. 246 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

maggio 2019

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Illecito trasporto di rifiuti effettuato con il mezzo del coniuge - Confisca obbligatoria del mezzo - Proprietario del mezzo terzo estraneo - Onere di provare la buona fede - Non collegabile ad un comportamento negligente - Artt. 183, 208, 209, 211, 212, 214, 215, 216, 256, 259 d.lgs n. 152/2006.
In tema di illecita gestione dei rifiuti, al fine di evitare la confisca obbligatoria del mezzo prevista per il trasporto in assenza di valido titolo abilitativo dall'art. 259, comma secondo, d.lgs. 152/2006, incombe al terzo estraneo al reato, individuabile in colui che non ha partecipato alla commissione dell'illecito ovvero ai profitti che ne sono derivati, l'onere di provare la sua buona fede, ovvero che l'uso illecito del mezzo gli era ignoto e non collegabile ad un suo comportamento negligente.
...
RIFIUTI - Attività di gestione dei rifiuti - Assenza di valido titolo abilitativo - Natura di reato istantaneo - Esclusione dell'occasionalità della condotta - Dati significativi - Effetti della sentenza di condanna - Art. 444 cod. proc. pen..
Il trasporto dei rifiuti rientra tra le attività di gestione, come espressamente previsto dall'art. 183, lett. n), d.lgs. 152/2006 e la sua effettuazione in assenza di valido titolo abilitativo configura un'ipotesi di illecita gestione sanzionata dall'art. 256 d.lgs. 152/2006.
Trattandosi, nel caso dell'art. 256, comma 1, d.lgs. 152/2006, di reato istantaneo, è sufficiente anche una sola condotta integrante una delle ipotesi alternative previste dalla norma, potendosi tuttavia escludere l'occasionalità della condotta da dati significativi, quali l'ingente quantità di rifiuti, denotanti lo svolgimento di un'attività implicante un "minimum" di organizzazione necessaria alla preliminare raccolta e cernita dei materiali.
Alla sentenza di condanna per tale reato (o a quella emessa ai sensi dell'art. 444 cod. proc. pen.) consegue, come stabilito dall'art. 259, ultimo comma, d.lgs. 152/2006, la confisca obbligatoria del mezzo di trasporto.

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RIFIUTI - Configurabilità del reato di gestione abusiva di rifiuti - Concreta attività posta in essere in assenza dei prescritti titoli abilitativi - Non occasionalità della condotta - Indicazione di alcuni elementi significativi non esaustivi - Giurisprudenza.
Ai fini della configurabilità del reato di gestione abusiva di rifiuti, (art. 256, d.lgs. 152/2006) non rileva la qualifica soggettiva dell'agente, bensì la concreta attività posta in essere in assenza dei prescritti titoli abilitativi, che può essere svolta anche di fatto o in modo secondario, purché non sia caratterizzata da assoluta occasionalità, da escludersi in ragione dell'esistenza di una minima organizzazione dell'attività, del quantitativo dei rifiuti gestiti, della predisposizione di un veicolo adeguato e funzionale al loro trasporto, dello svolgimento in più occasioni delle operazioni preliminari di raccolta, raggruppamento e cernita dei soli metalli, della successiva vendita e del fine di profitto perseguito dall'imputato.
Agli elementi significativi, indicativi lo svolgimento di un'attività implicante un "minimum" di organizzazione necessaria alla preliminare raccolta e cernita dei materiali, per individuare la natura non occasionale dell'attività di trasporto, vanno considerati, anche alternativamente, altri elementi univocamente sintomatici, quali, ad esempio, la provenienza del rifiuto da una determinata attività imprenditoriale esercitata da colui che effettua o dispone l'abusiva gestione, la eterogeneità dei rifiuti gestiti, la loro quantità, le caratteristiche del rifiuto quando risultino indicative di precedenti attività preliminari, quali prelievo, raggruppamento, cernita, deposito
(Sez. 3, n. 36819 del 04/07/2017, Ricevuti).
Tuttavia, l'indicazione dei dati significativi della non occasionalità della condotta precedentemente elencati non sono, ovviamente, esaustivi, ben potendo il giudice far ricorso ad altri elementi obiettivamente significativi in relazione al caso concreto.

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RIFIUTI - Confisca dei mezzi di trasporto appartenenti ad un terzo estraneo al reato - Buona fede - Violazione di obblighi di diligenza - Addebito di negligenza - Terzo proprietario estraneo al reato - Onere della prova.
In materia di rifiuti, la confisca dei mezzi di trasporto appartenenti ad un terzo estraneo al reato non possa essere ordinata, sempre che nei suoi confronti non sia individuata la violazione di obblighi di diligenza e che risulti la buona fede, intesa quale assenza di condizioni che rendano probabile a suo carico un qualsivoglia addebito di negligenza da cui sia derivata la possibilità dell'uso illecito della cosa e senza che esistano collegamenti, diretti o indiretti, ancorché non punibili, con la consumazione del reato.
Pertanto, grava sul terzo proprietario estraneo al reato l'onere di una rigorosa dimostrazione del necessario presupposto della buona fede, ovvero di non essere stato a conoscenza dell'uso illecito del mezzo o che tale uso non era collegabile ad un proprio comportamento negligente, al fine di ottenere la restituzione del mezzo ed evitare la confisca, rilevando anche che, in tali casi, la dimostrazione richiesta la terzo proprietario non configura un'ipotesi di inversione di onere della prova che la legge penale non consente, poiché non riguarda l'accertamento della responsabilità penale
(Sez. III n. 22026 del 29/04/2010, Grisetti; Conformi, Sez. 3, n. 46012 del 04/11/2008, Castellano; Sez. 3, n. 26529 del 20/05/2008, Torre; Sez. 3, n. 33281 del 24/06/2004, Datola)
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 29.05.2019 n. 23818 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Abbandono in modo incontrollato dei rifiuti - Associazione dilettantistica senza scopo di lucro - Associazione di tiro a volo - Nozione di Ente - Condotta di abbandono - Illecita gestione - Attività di smaltimento mediante combustione - Condotta sanzionata riferibile a chiunque - In assenza di titolo abilitativo - Assoluta occasionalità - Differenza tra artt. 256, comma 2 e 256, comma 1, lett. b), d.lgs. 152/2006 n. 152/2006.
Si configurano i reati di cui agli artt. 256, comma 2 e 256, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 152/2006, nei confronti del presidente di un'associazione di tiro a volo, per abbandono in modo incontrollato dei rifiuti nelle aree dove viene svolta l'attività di tiro ed in quelle limitrofe, quali piattelli rotti, borre, bossoli di cartucce vuote e pallini in piombo ed, inoltre, nella fattispecie, per aver illecitamente smaltito mediante combustione parte di tali rifiuti.
Pertanto, nella nozione di enti cui fa riferimento l'art. 256, comma 2, d.lgs. n. 152/2006 rientrano anche le associazioni ed integra il reato sanzionato da tale disposizione l'abbandono, da parte del rappresentante di un'associazione sportiva dilettantistica di tiro al volo dei rifiuti derivanti da tale attività. Tali considerazioni valgono esclusivamente per la condotta di abbandono, mentre per ciò che attiene all'illecita gestione, pure contestata per lo smaltimento mediante combustione, ciò che rileva è la mera mancanza di titolo abilitativo, atteso che, riguardo al reato di cui all'art. 256, comma 1, d.lgs. n. 152/2006, si è chiarito come la condotta in esso sanzionata sia riferibile a chiunque svolga, in assenza del prescritto titolo abilitativo, una attività rientrante tra quelle assentibili ai sensi degli articoli 208, 209, 211, 212, 214, 215 e 216 del medesimo decreto, anche di fatto o in modo secondario o consequenziale all'esercizio di una attività primaria diversa, che richieda, per il suo esercizio, uno dei titoli abilitativi indicati e che non sia caratterizzata da assoluta occasionalità
(Sez. 3, n. 29992 del 24/6/2014, P.M. in proc. Lazzaro) (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 29.05.2019 n. 23794 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAAmbiente – Rifiuti – Bonifica – Ordinanza diretta ai proprietari dell’area inquinata – In mancanza di apposita e preventiva istruttoria diretta a verificare l’imputabilità, a titolo di dolo o di colpa, in capo ai proprietari, dell’abbandono dei rifiuti – Illegittimità.
E’ illegittima una ordinanza sindacale, adottata ai sensi del comma 3 dell’art. 192 del d.lgs. 152 del 2006, con la quale è stato ingiunto alla società ANAS spa di bonificare un’area destinata a intersezione tra due strade statali, da rifiuti abbandonati da ignoti, mediante rimozione ed avvio a smaltimento degli stessi, ove risulti che l’Amministrazione comunale non abbia provveduto, attraverso idonea e preventiva istruttoria, a verificare in contraddittorio l’imputabilità, a titolo di dolo o di colpa, in capo alla società stessa, dell’abbandono dei rifiuti sul sito di proprietà e, in particolare, non abbia provveduto ad inviare preventivamente alla società destinataria dell’ordinanza, la comunicazione di avvio del procedimento, ex artt. 7 e segg. della legge n. 241 del 1990 e s.m.i. (massima tratta da www.lexitalia.it).
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L’ANAS, odierna appellante, ha impugnato dinanzi alla Seconda Sezione del Tar Palermo il provvedimento con il quale il Comune di Corleone le ha ingiunto di rimuovere e smaltire i rifiuti abbandonati ad opera d’ignoti presso l’intersezione tra la S.S. 118, km 31.400 con la dismessa S.S. 118 che conduce verso la Contrada S. Gandolfo.
...
L’appello è fondato e va accolto.
E’ anzitutto fondato il motivo con cui si lamenta la violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990.
Il comma 3 dell’art. 192 del d.lgs. 152 del 2006 stabilisce infatti che chiunque viola i divieti di abbandono e deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo “è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.”
La norma quindi impone una verifica in contraddittorio e l’assenza di essa il rende il provvedimento impugnato in primo grado illegittimo.
Correttamente parte appellante insiste sulla carenza di urgenza che giustificasse l’omissione del contraddittorio e sottolinea la differenza tra scambio epistolare e formale comunicazione di avvio del procedimento.
Il procedimento previsto dall’art. 7 citato prevede una dinamica procedimentale che supporta la verifica in contraddittorio e non la mera corrispondenza tra enti con competenze diverse.
L’accoglimento di tale censura consente l’assorbimento di tutte le altre.
Per l’effetto, va annullata l’ordinanza sindacale 23.12.2011 n. 150 (CGARS, sentenza 28.05.2019 n. 497 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Deposito e spandimento rifiuti speciali allo stato liquido - Liquami zootecnici - Deroga alla disciplina sui rifiuti - Presupposti e limiti - AGRICOLTURA E ZOOTECNIA - Attività di fertirrigazione - Elementi idonei ad escludere l'utilizzazione di letame incompatibile - Quantità, qualità, tempi e modalità di distribuzione - Onere della prova - Art. 256 d.lgs. n. 152/2006 - Giurisprudenza.
Configura il reato di cui all'art. 256, comma 2, del Dlgs 152/2006, il deposito sul suolo rifiuti speciali allo stato liquido quali liquami prodotti da all'allevamento in assenza di autorizzazione e comunque fuori dei casi e procedure previste dalle norme in deroga alla disciplina sui rifiuti.
Sicché, la pratica della "fertirrigazione", idonea a sottrarre il deposito delle deiezioni animali alla disciplina sui rifiuti, richiede, in primo luogo, l'esistenza effettiva di colture in atto sulle aree interessate dallo spandimento, nonché l'adeguatezza di quantità e qualità degli effluenti e dei tempi e modalità di distribuzione al tipo e fabbisogno delle colture e, in secondo luogo, l'assenza di dati sintomatici di una utilizzazione incompatibile con la fertirrigazione, quali, ad esempio, lo spandimento di liquami lasciati scorrere per caduta a fine ciclo vegetativo
(Cass.. Sez. 3, n. 40782 del 06/05/2015, Valigi).
Inoltre, tutte le attività idonee a sottrarre i rifiuti dalla relativa disciplina ordinaria e dalle correlate ipotesi di reato in quanto integranti un'eccezione alla regola devono essere dimostrate dalla parte che vi abbia interesse
(Cass. Sez. 3, n. 16078 del 10/03/2015, Fortunato) (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 27.05.2019 n. 23148 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - COMPETENZE GESTIONALI: Il comune è incompetente all'adozione dell'ordinanza che impone un piano di caratterizzazione essendo la competenza della Provincia (ndr: fatti salvi i disposti della legislazione regionale concorrente in materia).
L’art. 244, comma 2, D.Lgs. n. 152/2006 prescrive che “La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.
In base a questa disposizione, emerge che l’ente deputato a curare la gestione delle attività di bonifica e, dunque, delle attività ad essa prodromica e strumentali sia la Provincia.
La deduzione, oltre che dal chiaro tenore letterale della norma, è supportata anche da precedenti del giudice amministrativo che ha avuto modo di statuire che il comune è incompetente all'adozione dell'ordinanza che impone un piano di caratterizzazione, in quanto “l'art. 244 del D.Lgs. n. 152/2006, al comma 2, [dispone] che "La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte a identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo" e al comma 3 che "L'ordinanza di cui al comma 2 è comunque notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell'art. 253”.
In linea generale, è stato anche osservato come rispetto alle attività ascrivibili a questa fase la competenza permanga sempre in capo alla Provincia, anche in quei casi in cui il privato si attivi spontaneamente, ribadendosi, per quel che qui interessa, la competenza di tale ente locale.
Altresì, “La facoltà di intervento spontaneo da parte del proprietario nell'ambito del procedimento di bonifica non elide il dovere della Provincia di attivarsi per l'individuazione dell'autore dell'inquinamento, attraverso l'apertura del procedimento previsto dall'art. 244 del D.Lgs. n. 152 del 03.04.2006. Il compimento da parte dell'amministrazione dell'attività diretta ad accertare il responsabile è una specifica e doverosa attività che l'ordinamento impone all'amministrazione, sia a garanzia degli interessi pubblici sottesi al principio "chi inquina paga", sia a tutela dell'integrità patrimoniale del proprietario incolpevole, che abbia sostenuto, direttamente o indirettamente, l'onere economico del ripristino”.
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Anche qualora si volesse, in ipotesi, ritenere sussistente la competenza del Comune all’adozione dell’atto gravato, permarrebbe il vizio censurato di incompetenza del soggetto firmatario.
Ed infatti, in ragione del chiaro tenore letterale dell’art. 192 T.U., anche a volere riportare nell’alveo di questa norma i poteri espressi nel caso in esame, dovrebbe statuirsi la competenza del Sindaco in luogo del Dirigente comunale, con analoga statuizione di incompetenza.
Sul punto, può ricordarsi quanto statuito di recente dal Consiglio di Stato: “Il Responsabile dell'ufficio tecnico comunale è competente ad adottare nei confronti di A.N.A.S. un'ingiunzione alla rimozione dei rifiuti abbandonati. Il medesimo Responsabile è invece incompetente ad adottare un ordine di bonifica, decontaminazione e risanamento igienico del sito, trattandosi di adempimenti che vanno oltre la gestione e pulizia delle strade, e sono strettamente espressione di un rimedio sanzionatorio per la violazione del divieto dei abbandono dei rifiuti, rientrante nell'ambito di operatività dell'art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006. Il comma 3 dell'art. 192 enuclea, infatti, tale competenza in capo al Sindaco”.
Analogamente, il medesimo autorevole consesso ha ricordato che “In materia di competenza ad emanare l'ordinanza di rimozione dei rifiuti, se del Sindaco o del Dirigente, si sono succedute nel tempo diverse normative: il D.Lgs. n. 22/1997, art. 14; il D.Lgs. n. 267/2000, art. 107, comma 5; il D.Lgs. n. 152/2006, art. 192, comma 3, la prima e l'ultima delle quali attribuiscono la competenza al Sindaco. Va ritenuto competente il sindaco ad emanare le ordinanze in materia, ex art. 14 D.Lgs. 05.02.1997, n. 22 (decreto Ronchi), anche successivamente all'entrata in vigore del D.Lgs. 18.08.2000, n. 267 (TUEL) e fino all'entrata in vigore del D.Lgs. 03.04.2006, n. 152 (Codice ambientale), che ha ribadito tale competenza”.
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... per l'annullamento, dell’ordinanza prot. n. 88/07, del 27.07.2007, del Comune di Angri, avente ad oggetto la presentazione di un progetto rimozione e trasporto di rifiuti in discarica;
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Con ordinanza n. 88 del 27.07.2007, il Comune intimato ordinava alla società ricorrente e ai sigg. Ca.Ch. e An.Br. di provvedere alla presentazione di un progetto per la caratterizzazione, rimozione e trasporto presso una discarica autorizzata dei rifiuti collocati illecitamente in un’area ubicata in Angri, località Campia, nonché alla relativa bonifica ambientale del sito.
Il provvedimento emanato scaturiva da una serie di atti istruttori e sopralluoghi compiuti dalla locale stazione dei Carabinieri e dall’ufficio ambiente dell’ente locale, indicati nelle premesse dell’ordinanza comunale.
Nel provvedimento emanato si dava espressamente conto che gli autori del presunto illecito ambientale erano i sigg. Ca.Ch. e An.Br., mentre si indicava l’area interessata come “espropriata dalla società ANAS”.
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Il motivo è fondato.
E’ doveroso precisare che, contrariamente a quanto sostenuto nella formulata eccezione, da parte dell’ANAS, il contenuto del provvedimento impugnato non è propriamente quello indicato dalla deducente società, poiché l’atto autoritativo si limita ad ordinare non già il compimento delle operazioni su indicate, ma la mera predisposizione del piano ad esse prodromico, che dovrà prima essere esaminato ed approvato dagli organi competenti.
Trattasi di un piano volto, sostanzialmente e in estrema sintesi, alla bonifica dell’area ritenuta contaminata.
Il Collegio ritiene, tuttavia, che tale imprecisione non infici, nella sostanza, la censura elevata dalla società pubblica né muti il quadro normativo di riferimento, e ritiene, altresì, che la fattispecie concreta, per come allegata da parte ricorrente, sia disciplinata dalle norme di cui agli artt. 240 e ss. e si rientri, dunque, nella prima delle due ipotesi prospettate dalla ricorrente.
Va dunque richiamato l’art. 244, comma 2, D.Lgs. n. 152 del 2006, il quale prescrive che “La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.
In base a questa disposizione, emerge che l’ente deputato a curare la gestione delle attività di bonifica e, dunque, delle attività ad essa prodromica e strumentali sia la Provincia.
La deduzione, oltre che dal chiaro tenore letterale della norma, è supportata anche da precedenti del giudice amministrativo che ha avuto modo di statuire che il comune è incompetente all'adozione dell'ordinanza che impone un piano di caratterizzazione, in quanto “l'art. 244 del D.Lgs. n. 152/2006, al comma 2, [dispone] che "La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte a identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo" e al comma 3 che "L'ordinanza di cui al comma 2 è comunque notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell'art. 253” (TAR Veneto Sez. III, 07/05/2015, n. 493; analogamente, TAR Puglia Lecce Sez. I Sent., 21/06/2013, n. 1465).
In linea generale, è stato anche osservato come rispetto alle attività ascrivibili a questa fase la competenza permanga sempre in capo alla Provincia, anche in quei casi in cui il privato si attivi spontaneamente, ribadendosi, per quel che qui interessa, la competenza di tale ente locale.
Come chiarito dal TAR Lombardia–Milano, Sez. IV, 15/04/2015, n. 940: “La facoltà di intervento spontaneo da parte del proprietario nell'ambito del procedimento di bonifica non elide il dovere della Provincia di attivarsi per l'individuazione dell'autore dell'inquinamento, attraverso l'apertura del procedimento previsto dall'art. 244 del D.Lgs. n. 152 del 03.04.2006. Il compimento da parte dell'amministrazione dell'attività diretta ad accertare il responsabile è una specifica e doverosa attività che l'ordinamento impone all'amministrazione, sia a garanzia degli interessi pubblici sottesi al principio "chi inquina paga", sia a tutela dell'integrità patrimoniale del proprietario incolpevole, che abbia sostenuto, direttamente o indirettamente, l'onere economico del ripristino”.
I principi, condivisi dal Collegio, sono pienamente attinenti al caso in esame e di conseguenza conducono all’accoglimento del motivo di gravame.
Per completezza, vale la pena osservare che anche qualora si volesse, in ipotesi, ritenere sussistente la competenza del Comune all’adozione dell’atto gravato, permarrebbe il vizio censurato, in ragione di quanto dedotto dalla società ricorrente.
Ed infatti, in ragione del chiaro tenore letterale dell’art. 192 T.U., anche a volere riportare nell’alveo di questa norma i poteri espressi nel caso in esame, dovrebbe statuirsi la competenza del Sindaco in luogo del Dirigente comunale, con analoga statuizione di incompetenza.
Sul punto, può ricordarsi quanto statuito di recente dal Consiglio di Stato: “Il Responsabile dell'ufficio tecnico comunale è competente ad adottare nei confronti di A.N.A.S. un'ingiunzione alla rimozione dei rifiuti abbandonati. Il medesimo Responsabile è invece incompetente ad adottare un ordine di bonifica, decontaminazione e risanamento igienico del sito, trattandosi di adempimenti che vanno oltre la gestione e pulizia delle strade, e sono strettamente espressione di un rimedio sanzionatorio per la violazione del divieto dei abbandono dei rifiuti, rientrante nell'ambito di operatività dell'art. 192 del D.Lgs. n. 152 del 2006. Il comma 3 dell'art. 192 enuclea, infatti, tale competenza in capo al Sindaco (riforma TAR Puglia-Lecce, Sez. I n. 2975/2009)” (Cons. Stato Sez. V, 14/03/2019, n. 1684).
Analogamente, il medesimo autorevole consesso ha ricordato che “In materia di competenza ad emanare l'ordinanza di rimozione dei rifiuti, se del Sindaco o del Dirigente, si sono succedute nel tempo diverse normative: il D.Lgs. n. 22/1997, art. 14; il D.Lgs. n. 267/2000, art. 107, comma 5; il D.Lgs. n. 152/2006, art. 192, comma 3, la prima e l'ultima delle quali attribuiscono la competenza al Sindaco. Va ritenuto competente il sindaco ad emanare le ordinanze in materia, ex art. 14 D.Lgs. 05.02.1997, n. 22 (decreto Ronchi), anche successivamente all'entrata in vigore del D.Lgs. 18.08.2000, n. 267 (TUEL) e fino all'entrata in vigore del D.Lgs. 03.04.2006, n. 152 (Codice ambientale), che ha ribadito tale competenza” (Consiglio di Stato Sez. V, 06/09/2017, n. 4230).
In definitiva, il motivo di ricorso va accolto e va pronunciato l’annullamento del provvedimento, limitatamente alla posizione della ricorrente ANAS s.p.a.
L’accoglimento del motivo di ricorso per incompetenza determina l’assorbimento di tutte le altre censure articolate nel ricorso introduttivo del giudizio, per le ragioni compiutamente ed esaustivamente esposte nella sentenza n. 5 del 2015 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, dai cui principi questo Collegio non ha ragione di discostarsi (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 27.05.2019 n. 830 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Reato di deposito incontrollato di rifiuti non pericolosi - Configurabilità nei confronti di qualsiasi soggetto - Responsabilità - Qualifica formale dell'agente o della natura dell'attività economica - Ininfluenza - Art. 256 d.lgs. n. 152/2006 - Giurisprudenza.
Il reato di deposito incontrollato di rifiuti non pericolosi, di cui all'art. 256, comma 2, D.Lvo n. 152/2006, è configurabile nei confronti di qualsiasi soggetto che abbandoni rifiuti nell'esercizio, anche di fatto, di una attività economica, indipendentemente dalla qualifica formale dell'agente o della natura dell'attività medesima (Sez. 3, n. 56275 del 24/10/2017, Marcolini), e nei confronti di qualsiasi soggetto che abbandoni rifiuti nell'esercizio di una attività economica di qualunque natura, non essendo circoscritto ai soli titolari di imprese che svolgono le attività di gestione di rifiuti di cui al comma primo dell'art. 256, D.Lvo n. 152/2006 (Sez. 3, n. 19969 del 14/12/2016, dep. 2017, Boldrin, Rv. 269768; Sez. 3, n. 30133 del 05/04/2017, Saldutti e altro, Rv. 270323) (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 22.05.2019 n. 22451 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Discarica abusiva - Realizzazione e gestione di discarica non autorizzata commessi da terzi - Responsabilità del proprietario del terreno - Configurabilità in forma omissiva - Esclusione - Produttori e detentori dei rifiuti - Presenza di un obbligo giuridico - Limiti - Artt. 192, 256 d.lgs. n. 152/2006.
In materia di rifiuti, il proprietario di un terreno non risponde, in quanto tale, dei reati di realizzazione e gestione di discarica non autorizzata commessi da terzi, anche nel caso in cui non si attivi per la rimozione dei rifiuti, in quanto tale responsabilità sussiste solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell'evento lesivo, che il proprietario può assumere solo ove compia atti di gestione o movimentazione dei rifiuti.
Pertanto, non è configurabile in forma omissiva il reato di gestione o realizzazione di discarica abusiva nei confronti del proprietario di un terreno sul quale terzi abbiano illecitamente depositato i rifiuti, in quanto nessun obbligo di controllo può ravvisarsi in carico del proprietario medesimo, mentre gli obblighi di corretta gestione e smaltimento sono posti esclusivamente a carico dei produttori e dei detentori dei rifiuti medesimi.

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RIFIUTI - Smaltimento dei rifiuti - Centro di raccolta - Violazione di sigilli - Principio del cui prodest ed altri elementi di fatto di sicuro valore indiziante - Art. 349 cod. pen. - Giurisprudenza.
In caso di violazione di sigilli, punita dall'art. 349 cod. pen., risponde della stessa il titolare dell'impresa individuale di smaltimento dei rifiuti, al cui centro di raccolta i sigilli risultavano apposti, sulla base del principio del cui prodest, atteso che deve presumersi che la prosecuzione dell'attività non possa che essere riferita al titolare della stessa, in assenza della prova della estraneità del medesimo alla attività illecita. In generale, comunque, è stata ritenuta non censurabile, in sede di legittimità, la sentenza del giudice di appello che fondi il giudizio di colpevolezza sul principio del cui prodest, qualora esso sia supportato da altri elementi di fatto di sicuro valore indiziante (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 15.05.2019 n. 21080 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Il proprietario del terreno non risponde dei reati di discarica non autorizzata commessi da terzi.
Non è configurabile in forma omissiva il reato di gestione o realizzazione di discarica abusiva nei confronti del proprietario di un terreno sul quale terzi abbiano illecitamente depositato i rifiuti, in quanto nessun obbligo di controllo può ravvisarsi a carico del proprietario, mentre gli obblighi di corretta gestione e smaltimento sono posti esclusivamente a carico dei produttori e dei detentori dei rifiuti medesimi.
Infatti, in materia di rifiuti, il proprietario di un terreno non risponde, in quanto tale, dei reati di realizzazione e gestione di discarica non autorizzata commessi da terzi, anche nel caso in cui non si attivi per la rimozione dei rifiuti, in quanto tale responsabilità sussiste solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell'evento lesivo, che il proprietario può assumere solo ove compia atti di gestione o movimentazione dei rifiuti.
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4.2. In ordine al quinto e sesto motivo di censura, parimenti da affrontare congiuntamente, la sentenza impugnata non ha affatto contestato il consolidato principio in forza del quale non è configurabile in forma omissiva il reato di gestione o realizzazione di discarica abusiva nei confronti del proprietario di un terreno sul quale terzi abbiano illecitamente depositato i rifiuti, in quanto nessun obbligo di controllo può ravvisarsi in carico del proprietario medesimo, mentre gli obblighi di corretta gestione e smaltimento sono posti esclusivamente a carico dei produttori e dei detentori dei rifiuti medesimi (Sez. 3, n. 49327 del 12/11/2013, Merlet, Rv. 257294).
Infatti, in materia di rifiuti, il proprietario di un terreno non risponde, in quanto tale, dei reati di realizzazione e gestione di discarica non autorizzata commessi da terzi, anche nel caso in cui non si attivi per la rimozione dei rifiuti, in quanto tale responsabilità sussiste solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell'evento lesivo, che il proprietario può assumere solo ove compia atti di gestione o movimentazione dei rifiuti (Sez. 3, n. 40528 del 10/06/2014, Cantoni, Rv. 260754; Sez. 3, n. 28704 del 05/04/2017, Andrisani e altro, Rv. 270340; conf. altresì Sez. 3, n. 50997 del 07/10/2015, Cucinella e altro, Rv. 266030, che ha ritenuto corretta la decisione di merito che aveva condannato il proprietario non per la sua qualità di possessore dell'area di deposito, ma per avere questi consapevolmente partecipato all'attività illecita, mettendo a disposizione il terreno per lo smaltimento abusivo di rifiuti derivanti da lavori edili da egli stesso commissionati).
In specie, ed in coerenza con quanto deciso da questa Corte, la sentenza impugnata ha invece correttamente dato atto che la responsabilità doveva ascriversi al fatto che la discarica abusiva venne realizzata dalla La.St. s.r.l proprio in quell'area nella quale la società divenuta dei Pe. si era obbligata a provvedere ai lavori di urbanizzazione, sì che era stata invece prestata fattiva adesione alla condotta dell'esecutrice dei lavori, col risultato che un'area siffatta era stata invece destinata ad ospitare materiali di demolizione provenienti anche da altri cantieri, anziché essere destinati allo smaltimento in impianti autorizzati.
Laddove, a fronte di precisi obblighi, l'area in questione doveva essere vocata ad area verde ed alle relative attrezzature, e non a discarica incontrollata (tra l'altro con un, manifesto, innalzamento sul piano stradale di addirittura tre metri).
Del tutto correttamente quindi la Corte milanese, nel salvaguardare il principio per il quale il proprietario di per sé non è responsabile della realizzazione di una discarica nel proprio terreno da parte di terzi, ha osservato che la fattispecie, e gli obblighi relativi, erano del tutto differenti (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 15.05.2019 n. 21080).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Gestione non autorizzata di rifiuti - Rilevanza della "assoluta occasionalità" - Singola condotta assolutamente occasionale - Valutazione rimessa al giudice del merito - Art. 256, c. 1, d.lgs. n. 152/2006.
La rilevanza della "assoluta occasionalità", ai fini dell'esclusione della tipicità dell'art. 256, comma 1, d.lgs. n. 152 del 2006, deriva non già da un'arbitraria delimitazione interpretativa della norma, bensì dal tenore della fattispecie penale, che, punendo l'attività" di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione, concentra il disvalore su un complesso di azioni, che, dunque, non può coincidere con una singola condotta assolutamente occasionale. Inoltre, il profilo dell'assoluta occasionalità della condotta è oggetto precipuo della valutazione di fatto rimessa al giudice del merito, e dunque questione essenzialmente probatoria, che, ove congruamente motivata, non è suscettibile di censura in sede di legittimità.
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RIFIUTI - Natura della assoluta occasionalità - Limiti di carattere soggettivo o oggettivo - Soggetto agente (privato, imprenditore, ecc.) - Ininfluenza - Minimum di organizzazione - Altri elementi - Giurisprudenza.
L'assoluta occasionalità non può essere ricavata esclusivamente dalla natura giuridica del soggetto agente (privato, imprenditore, ecc.), dovendo, invece, ritenersi non integrata in presenza di una serie di indici dai quali poter desumere un minimum di organizzazione che escluda la natura solipsistica della condotta.
In particolare, ai fini della configurabilità del reato previsto dall'art. 256 d.lgs. n. 152 del 2006, il carattere non occasionale della condotta di trasporto illecito di rifiuti può essere desunto da indici sintomatici, quali la provenienza del rifiuto da un'attività imprenditoriale esercitata da chi effettua o dispone l'abusiva gestione, la eterogeneità dei rifiuti gestiti, la loro quantità, le caratteristiche del rifiuto indicative di precedenti attività preliminari di prelievo, raggruppamento, cernita, deposito
(Sez. 3, n. 36819 del 04/07/2017 - dep. 25/07/2017, Ricevuti; in senso conforme, Sez. 3, n. 8193 del 11/02/2016 - dep. 29/02/2016, P.M. in proc. Revello, la quale ha escluso l'occasionalità della condotta atteso che, pur essendo stato effettuato il trasporto in un'unica occasione, l'ingente quantità di rifiuti denotava lo svolgimento di un'attività commerciale implicante un minimum di organizzazione necessaria alla preliminare raccolta e cernita dei materiali).
Altri elementi indicativi per valutare l'occasionalità o meno del trasporto possono trarsi dal dato ponderale dei rifiuti oggetto di gestione, dalla disponibilità di un veicolo adeguato e funzionale al trasporto di rifiuti, dal fine di profitto perseguito
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 13.05.2019 n. 20467 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Fanghi derivanti dalle deiezioni animali - Natura di rifiuti pericolosi - Esclusione - Giurisprudenza.
Le deiezioni animali in assenza di altra specificazione, debbono essere considerate rifiuti non pericolosi. Nella fattispecie, pertanto, non si integra il reato di attività di gestione dei rifiuti non autorizzata, ex art. 256, comma 1, lettera b), e 6, del dlgs n. 152 del 2006, per aver smaltito illecitamente rifiuti sanitari e fanghi provenienti dalla conduzione di due canili (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 09.05.2019 n. 19900 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIAAlla plenaria la questione se la società incorporante possa essere considerata responsabile del danno ambientale causato dalla incorporata.
La IV Sez. del Consiglio di Stato rimette all’Adunanza plenaria la questione giuridica della possibilità di considerare la società incorporante responsabile del danno ambientale causato dalla società incorporata.
Alla plenaria la questione se la società incorporante possa essere considerata responsabile del danno ambientale causato dalla incorporata.
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Danno ambientale – Responsabilità – Società – Fusione per incorporazione – Deferimento all’Adunanza plenaria.
Deve essere rimessa all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato la questione se una società incorporante, nel regime anteriore alla modifica del diritto societario, possa essere considerata responsabile dell’inquinamento posto in essere dall’incorporata ai sensi dell’art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997 (e, in seguito, degli artt. 242 ss. d.lgs. n. 152 del 2006) (1).
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   (1) I. – Con l’ordinanza in rassegna la IV Sez. del Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza plenaria la questione della possibilità di considerare responsabile l’incorporante per l’inquinamento ambientale posto in essere dall’incorporata ai sensi dell’art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997, come poi sostituito, in sostanziale continuità normativa, dagli artt. 242 ss. d.lgs. n. 152 del 2006.
   II. – L’originaria ricorrente aveva impugnato una determinazione dirigenziale del 2015 mediante la quale la stessa era stata diffidata a procedere alla bonifica delle aree contaminate da cromo esavalente e da solventi clorurati. Il Tar per il Piemonte aveva, in primo grado, respinto il ricorso. Il Consiglio di Stato respingeva, con sentenza non definitiva, tutte le censure dell’appellante ad eccezione di una in relazione alla quale, con l’ordinanza in commento, ne riteneva necessaria la devoluzione all’Adunanza plenaria.
In particolare, l’appellante rappresentava di non aver mai gestito direttamente l’impianto in questione, di non esserne mai stata proprietaria e che la contaminazione era imputabile ad altre società che avevano gestito l’impianto.
La società che aveva gestito il citato sito fino al 1986 si sarebbe poi estinta nel luglio del 1991, al momento dell’incorporazione nella società appellante.
L’appellante ritiene, quindi, che: il d.lgs. n. 22 del 1997 (cd. decreto Ronchi), il cui art. 17 avrebbe per la prima volta introdotto nell’ordinamento l’obbligo di procedere a bonifica in capo al soggetto responsabile di eventi di contaminazione, non potrebbe essere applicato ad episodi di inquinamento verificatisi anteriormente alla propria vigenza; l’ordine di bonifica non potrebbe essere a lei diretto in quanto non avrebbe mai direttamente posto in essere alcuna condotta inquinante; la società incorporata dall’appellante non avrebbe trasferito alcuna situazione soggettiva di obbligo di fare sia perché la condotta di contaminazione non avrebbe avuto alcun disvalore giuridico al momento in cui è stata commessa, sia perché la legislazione vigente ratione temporis non avrebbe conosciuto l’istituto.
Il collegio ha, quindi, osservato che:
      a) secondo un orientamento della giurisprudenza amministrativa:
         a1) le disposizioni vigenti anteriormente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 22 del 1997 contemplano divieti o doveri, ma non contengono specifici obblighi di fare del genere di quelli prescritti dall’art. 17 del decreto Ronchi, che introduce una misura ablatoria personale, la cui adozione crea in capo al destinatario un obbligo di attivazione, consistente nel porre in essere determinati atti e comportamenti unitariamente finalizzati al recupero ambientale dei siti inquinanti;
         a2) l’art. 17 del decreto Ronchi non ha carattere meramente procedimentale, in quanto la disposizione non è destinata a regolare l’attuazione in via amministrativa, al momento della scoperta dell’inquinamento, dell’obbligo di risarcimento di cui all’art. 2058 c.c., ma ha carattere pienamente sostanziale e non è riconducibile a mera species del genus della responsabilità aquiliana;
         a3) in base alla teoria della “continuità normativa”, infatti, ogniqualvolta al formale succedersi di previsioni legislative non corrisponda un’effettiva eliminazione né una radicale modifica della normativa cronologicamente anteriore, i precetti in questa contenuti, malgrado la legge sopravvenuta e l’immutazione del veicolo normativo, continuano a sopravvivere nell’ordinamento giuridico, anche se trasfusi in altri contenenti legislativi.
In particolare, si ha continuità normativa tra due prescrizioni normative se la disposizione temporalmente posteriore è diretta alla tutela di beni giuridici identici rispetto alla precedente;
         a4) nel caso di specie, l’applicazione della teoria in esame consente di riconoscere come esistenti nel patrimonio del dante causa, effetti giuridici precisati da leggi successive da reputarsi in continuità normativa con le prescrizioni vigenti prima dell’estinzione del dante causa;
         a5) secondo questa ricostruzione, tuttavia, l’art. 2043 c.c. e le altre ipotesi di responsabilità speciale previste nel Codice civile non possono ritenersi in continuità normativa con l’art. 17 in quanto: a differenza dell’art. 2043 c.c., l’art. 17 postula sempre l’intermediazione di un procedimento e di un provvedimento amministrativo; gli artt. 2043 ss. c.c. determinano la costituzione di un’obbligazione risarcitoria pecuniaria, salvo che sia accolta una richiesta di risarcimento in forma specifica, mentre l’art. 17 è costitutivo di un primario obbligo di fare del responsabile dell’inquinamento e di un sussidiario ed eventuale obbligo di intervento pubblicistico del Comune e, in via di ulteriore subordine, di un obbligo di intervento della Regione; l’art. 2043 c.c. richiede la prova del danno ambientale, mentre per l’art. 17 è sufficiente il mero pericolo di inquinamento o, nel caso di contaminazione, il superamento dei limiti di accettabilità stabiliti dal d.m. n. 471 del 1999; diverso è il criterio di imputazione soggettiva della responsabilità, che nel decreto Ronchi è sempre oggettivo; diversi sono i legittimati passivi (nel 2043 c.c. il danneggiante e i suoi successori a titolo universale, mentre nell’art. 17 l’autore diretto dell’inquinamento, in disparte il parallelo onere di attivazione del proprietario del terreno inquinato ove questi intenda scongiurare il pregiudizio al regime giuridico del bene immobile conseguente all’adozione di ordinanze di bonifica); solo l’art. 17 determina all’adozione delle ordinanze la costituzione di un onere reale sul fondo e la previsione di cause di prelazione, sotto forma di un privilegio speciale immobiliare e di un privilegio generale mobiliare, del credito per le spese di bonifica e di messa in sicurezza; l’art. 2043 c.c. si pone in rapporto di specialità con l’art. 18 della l. n. 349 del 1986, mentre le misure di cui all’art. 17 concorrono con il danno ambientale; di regola le controversie relative alle due fattispecie sono sottoposte a differenti giurisdizioni;
         a6) da tali differenze, la giurisprudenza ha tratto il principio secondo cui “un’eventuale applicazione dell'art. 17 ad un soggetto estinto prima del 1997 trasmoderebbe in una non consentita applicazione retroattiva della legge", giacché "nell'ipotesi in esame non è ravvisabile una remota partecipazione causale del successore a titolo universale all'eziogenesi dell'evento”. Non sarebbe nemmeno praticabile l’opzione ermeneutica della trasmissione iure successionis dell’obbligo di provvedere, ostandovi la discontinuità normativa che separa l’art. 17 dalle norme codicistiche in tema di responsabilità extracontrattuale;
      b) pur condividendosi le argomentazioni della giurisprudenza in ordine alle differenze ontologiche fra l’art. 17 del decreto Ronchi e gli artt. 2043 ss. c.c., tuttavia, può dubitarsi del fatto che una società che abbia incorporato un'altra società (direttamente o tramite incorporazioni intermedie) nel regime anteriore alla modifica del diritto societario non possa essere considerata essa stessa, ai sensi e per gli effetti dell'applicazione dell'art. 17 del decreto Ronchi (e, in seguito, degli artt. 242 e ss. del d.lgs. n. 152 del 2006), soggetto direttamente responsabile dell’inquinamento;
         b1) la fusione è disciplinata nelle sue conseguenze dall’art. 2504-bis ss. c.c., ai sensi del quale, nella formulazione in vigore a decorrere dal 2005, la società che risulta dalla fusione o quella incorporante assume i diritti e gli obblighi delle società partecipanti alla fusione, proseguendo in tutti i loro rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione;
         b2) per le fusioni antecedenti all’introduzione della citata disposizione, la giurisprudenza riteneva che la fusione per incorporazione determinasse l’estinzione della società incorporata e il trasferimento dei relativi diritti e obblighi in capo all’incorporante, in esito a una vicenda assimilabile a una successione in universum jus;
         b3) nel vigore dell’attuale testo la giurisprudenza qualifica la fusione come una vicenda evolutivo-modificativa dello stesso soggetto giuridico che, pur in presenza di un nuovo assetto organizzativo, conserva la propria identità. Tale ricostruzione del fenomeno non sarebbe applicabile alle fusioni anteriori all’entrata in vigore della nuova disciplina che avrebbe carattere innovativo e non interpretativo;
         b4) in termini generali la commissione di una condotta contra jus cristallizza, in capo all’autore, una correlativa responsabilità giuridica. Nel caso di specie, quindi, la responsabilità per la compromissione ambientale è divenuta parte del complessivo patrimonio giuridico della società che ha causato la contaminazione. “Ciò posto, il Collegio si interroga se tale responsabilità giuridica per condotte già allora pienamente contra jus, quale componente giuridicamente qualificata del complessivo patrimonio della società incorporata, ovvero in diversa prospettiva quale effetto giuridico già interamente prodottosi, non possa essere anch'essa traslata nel patrimonio della società incorporante, in virtù della portata generale del fenomeno della successione a titolo universale”;
         b5) l’art. 17 del decreto Ronchi non ha natura penalistica né afflittiva, ma mira a ripristinare il bene ambiente leso, mediante l’imposizione autoritativa e unilaterale da parte dell’amministrazione di un obbligo di facere in capo al responsabile al fine di ovviare a un danno ancora attuale;
         b6) l’art. 17: si affianca alle ordinarie forme di tutela civile, artt. 2043, 2050 e 2058 c.c., previste in favore dei privati lesi dalla condotta di inquinamento; plasma un istituto a tutela dell’interesse pubblico alla preservazione del bene ambiente, attribuendo agli enti esponenziali della collettività locale la potestà di ordinare al responsabile l’adozione di condotte tese alla bonifica dell’area.  L’ordinamento ha quindi creato, per tutelare il bene ambiente, uno strumento pubblicistico teso a consentire il recupero materiale del valore ambiente a cura e spese del responsabile della contaminazione. La misura, pur differenziandosi dall’art. 2058 c.c., sembra svolgere una funzione ripristinatoria-reintegratoria che ne impedisce l’ascrizione all’ambito del diritto punitivo, che non è finalizzato a recuperare il bene leso, ma a depauperare la sfera giuridica del soggetto autore di una condotta contra jus;
      c) in conclusione:
         c1) l’istituto disciplinato dall’art. 17 del d.lgs. n. 22 del 1997 può trovare applicazione anche a fenomeni di inquinamento verificatisi prima della sua entrata in vigore, alla sola condizione che l’evento compromissione dell’ambiente sia ancora attuale;
         c2) il carattere universale della successione in universum jus potrebbe determinare la responsabilità dell’incorporante se si muovesse dalla considerazione che, al momento dell’incorporazione, nel patrimonio della incorporata era già presente la responsabilità per la commissione di un atto già allora oggettivamente contra jus;
         c3) “l'antecedente condotta di inquinamento posta in essere dall'incorporata, in quanto già allora anti-giuridica, ha generato in capo ad essa, secondo il criterio norma-fatto-effetto, una responsabilità che, a seguito dell'incorporazione, non potendo andare dispersa (il principio della conservazione dei valori giuridici è immanente nell'ordinamento - cfr. art. 1367 c.c.), non può che essere confluita, come posta passiva, nel patrimonio dell'incorporante. In tale ottica, peraltro, non si ravviserebbe alcuna applicazione retroattiva dell'art. 17, posto che una conclusione siffatta si limiterebbe a riconnettere ad un danno ancora attuale le conseguenze che il vigente diritto contempla: di tale conseguenze non potrebbe che rispondere la società succeduta a titolo universale al soggetto che ebbe a causare quel danno”.
   III. – Per completezza si segnala quanto segue:
      d) con sentenza non definitiva 07.05.2019, n. 2926, la medesima sezione ha respinto le altre censure formulate dall’appellante, precisandosi nell’ordinanza in rassegna che l’eventuale adesione dell’Adunanza plenaria alla tesi della responsabilità della società incorporante condurrebbe al definitivo rigetto dell’appello, mentre l’adesione alla tesi contraria comporterebbe l’accoglimento del ricorso in appello e l’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado;
      e) nel senso della mancanza di responsabilità della incorporante per fatti attribuibili all’incorporata si veda Cons. Stato, sez. V, 05.12.2008, n. 6055 nitidamente analizzata nella sentenza in rassegna (in Dir. e giur. agr. e ambiente, 2009, 279, con nota di ROMANELLI; Riv. giur. ambiente, 2009, 365, con nota di DE CESARIS), secondo cui, tra l’altro:
- “L'art. 17 d.leg. n. 22/1997 presenta, rispetto al plesso normativo composto dagli art. 2043, 2050 e 2058, differenze talmente numerose e tanto profonde da non consentire la formulazione di alcun giudizio di continuità tra le stesse; ne discende che l'applicazione dell'art. 17 ad un soggetto estinto prima del 1997 si risolve in una non consentita applicazione retroattiva della legge”;
- “La peculiarità dell'istituto disciplinato dall'art. 17, che non trova antecedenti diretti nella previgente disciplina, risiede nella sua natura di misura ablatoria personale, consentita in apicibus dall'art. 23 cost., la cui adozione crea in capo al destinatario un obbligo di attivazione, consistente nel porre in essere determinati atti e comportamenti unitariamente finalizzati al recupero ambientale dei siti inquinati”;
- “Nei confronti dei successori di società responsabili degli inquinamenti, estintesi prima del 1997, non è possibile applicare l'art. 17 d.leg. n. 22/1997; è però possibile far valere l'ordinaria responsabilità civilistica di tipo aquiliano e, sul versante amministrativo, rimangono comunque adottabili, in base alle regole della c.d. «successione economica», i provvedimenti contingibili e urgenti, ove ne ricorrano i presupposti stabiliti dall'ordinamento”;
- “In sede amministrativa il contraddittorio procedimentale sugli accertamenti tecnici può svolgersi secondo regole diverse da quelle di cui all'art. 223 disp. att. c.p.p. e la regola del preventivo avviso, pur configurandosi come una forte tutela, non è sempre imposta dall'ordinamento né deve essere necessariamente osservata, potendo ugualmente assicurarsi una piena dialettica tra l'amministrazione e gli interessati seguendo altri schemi procedurali, come quelli previsti nell'all. 2 d.m. ambiente 25.10.1999 n. 471 sul prelievo e l'analisi dei campioni”;
      f) per un’applicazione della successione fra imprese in materia di concorrenza si veda Corte di giustizia CE, 11.12.2007, C-280/06, Autorità garante concorrenza e mercato c. Ente tabacchi it. (in Foro amm.-Cons. Stato, 2007, 3305, in Giurisdiz. amm., 2007, III, 1228, in Giust. civ., 2008, I, 549, in Guida al dir., 2008, fasc. 1, 92, con nota di DE PASQUALE, e in Rass. avv. Stato, 2008, fasc. 1, 114, con nota di CHIECO), secondo cui, tra l’altro: “Qualora una condotta costitutiva di una stessa infrazione alle regole della concorrenza (art. 81 seg. Ce) sia stata posta in essere da una determinata impresa e successivamente proseguita da un altro ente che ad essa è succeduto, tale secondo ente può essere sanzionato per l'infrazione nella sua interezza, qualora si dimostri che entrambi gli enti sono posti sotto la tutela della stessa autorità pubblica; ciò vale anche nel caso in cui il primo ente non abbia cessato di esistere”;
      g) nel senso che la normativa introdotta dall’art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997 si applichi a qualunque situazione di inquinamento dei suoli in atto al momento dell’entrata in vigore del decreto legislativo stesso è orientato, Cons. Stato, sez. VI, 09.10.2007, n. 5283 (in Ambiente, 2008, 749, con nota di RINALDI);
      h) con riferimento al rapporto tra incorporante e incorporata nella giurisprudenza di legittimità, si vedano:
         h1) per le fusioni anteriori all’introduzione nel Codice civile dell’art. 2504-bis c.c.:
- Cass. civ., sez. un., 28.12.2007, n. 27183 (in Foro it., 2008, I, 2920, con nota di DESIATO; Corriere giur., 2008, 1413, con nota di GODIO), secondo cui, tra l’altro:
   - “La fusione di società mediante incorporazione, avvenuta prima della riforma del diritto societario di cui al d.leg. 6/2003 e dell'introduzione dell'art. 2504-bis c.c., realizza una situazione giuridica corrispondente a quella della successione universale e produce gli effetti, tra loro indipendenti, dell'estinzione della società incorporata e della contestuale sostituzione, nella titolarità dei rapporti giuridici attivi e  passivi facenti capo a questa, della società incorporante, la quale assume la medesima posizione processuale della società estinta, con tutte le limitazioni e i divieti ad essa inerenti; ne consegue che la stessa non può proporre domande nuove per l'attribuzione di diritti autonomi e indipendenti dal diritto successorio, mentre può far valere i diritti azionati dal dante causa, anche prima della successione, ma acquisibili soltanto nel corso del tempo (quali il risarcimento dei danni derivanti da illecito permanente iniziato prima della fusione, i cui effetti dannosi si siano però protratti anche successivamente)”,
   - “La fusione di società mediante incorporazione avvenuta prima della riforma del diritto societario di cui al d.leg. n. 6 del 2003 ed all'introduzione dell'art. 2504-bis c.c., realizza una situazione giuridica corrispondente a quella della successione universale e produce gli effetti, tra loro indipendenti, dell'estinzione della società incorporata e della contestuale sostituzione, nella titolarità dei rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo a questa, della società incorporante, per cui quest'ultima, al pari di qualsiasi successore universale, assume la stessa posizione processuale dell'attore, con tutte le limitazioni ed i divieti ad essa inerenti; ne consegue che la stessa non può proporre domande nuove per l'attribuzione di diritti autonomi ed indipendenti dal diritto successorio, mentre le si debbono riconoscere i diritti fatti valere dal dante causa, anche quelli azionati prima della successione, ma acquisibili solo nel corso del tempo; spetta quindi alla società incorporante il risarcimento dei danni derivanti da illecito permanente (nella specie illecita captazione di acque pubbliche), iniziato prima della fusione i cui effetti dannosi si siano però protratti anche successivamente”;
- Cass. civ., sez. I, 16.02.2007, n. 3695 (in Giust. civ., 2008, I, 2261), secondo cui “La fusione per incorporazione di società realizza una successione a titolo universale corrispondente alla successione mortis causa e produce gli effetti, tra loro interdipendenti, dell'estinzione della società incorporata e della contestuale sostituzione a questa, nella titolarità dei rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, della società incorporante, che rappresenta il nuovo centro di imputazione e di legittimazione dei rapporti giuridici già riguardanti i soggetti incorporati, mentre non si verifica alcun mutamento nella titolarità dei preesistenti rapporti giuridici della incorporante, anche se successivamente alla fusione essa abbia mutato la propria denominazione (ciò costituendo mera modifica dell'atto costitutivo, che non determina l'estinzione dell'ente e la nascita di un nuovo e diverso soggetto giuridico); ne consegue la persistente validità della procura generale ad lites rilasciata dalla società incorporante a un determinato avvocato e l'ammissibilità dell'appello da lui proposto, in forza di quella procura, in nome della società incorporante (sia pure con la nuova denominazione) già presente nel giudizio di primo grado”;
- Cass. civ., sez. I, 22.06.1999, n. 6298 (in Foro it., 2000, I, 379), secondo cui “La fusione della società mediante incorporazione determina automaticamente l'estinzione della società assoggettata a fusione ed il subingresso della società incorporante nei rapporti ad essa relativi, crea una situazione giuridica corrispondente a quella della successione universale mortis causa, che, agli effetti processuali, trova la propria disciplina nell'art. 300 c.p.c., e provoca l'interruzione del processo ove il procuratore della società incorporata abbia fatto la prescritta comunicazione dell'evento realizzatosi nel corso del giudizio, dalla quale decorre il termine semestrale per la riassunzione del processo; tale principio deve ritenersi tuttora in vigore pur a seguito delle sentenze della corte costituzionale n. 139 del 1967 e 159 del 1971, concernenti, come ribadito dalla stessa corte con le successive pronunce n. 136 del 1992 e n. 18 del 1999, esclusivamente le ipotesi di morte, radiazione o sospensione dall'albo del procuratore (sent. n. 139 del 1967), e di morte della parte, ovvero di perdita di capacità della stessa verificatasi prima della costituzione in giudizio (sent. n. 159 del 1971), le ipotesi, cioè, in cui l'interruzione del processo interviene automaticamente all'atto della realizzazione dell'evento impeditivo e non, invece, le ipotesi di morte, o perdita della capacità di una delle parti verificatasi dopo che quest'ultima si sia costituita in giudizio, in cui l'interruzione non è automatica, ma interviene solo se il procuratore abbia comunicato l'evento, senza che un siffatto sistema differenziato si ponga in contrasto con gli art. 3 e 24 cost.”;
         h2) per le fusioni successive all’entrate in vigore dell’art. 2504-bis c.c., da intendersi come disposizione che ha dato ingresso ad una vicenda evolutivo-modificativa dello stesso rapporto giuridico, si veda: Cass. civ., sez. VI, 16.05.2017, n. 12119, secondo cui “In tema di fusione per incorporazione, l'art. 2504-bis c.c., nel testo modificato dal d.leg. n. 6 del 2003, nel prevedere la prosecuzione dei rapporti giuridici, anche processuali, in capo al soggetto unificato quale centro unitario di imputazione di tutti i rapporti preesistenti, risolve la fusione in una vicenda evolutivo-modificativa dello stesso soggetto giuridico, che, pur in presenza di un nuovo assetto organizzativo, conserva la propria identità (nella specie, la suprema corte ha cassato la sentenza della commissione tributaria regionale, che aveva accolto il ricorso avverso il diniego di rateizzazione avanzato da una società incorporante un'altra società, già in precedenza decaduta dal detto beneficio)”;
         h3) nel senso che l’art. 2504-bis c.c. abbia carattere innovativo e non interpretativo Cass. civ., sez. I, 26.01.2016, n. 1376 (in Corriere giur., 2017, 1363, con nota di FANCIARESI), secondo cui, tra l’altro, “In tema di fusione, l'art. 2504-bis c.c., introdotto dalla riforma del diritto societario (d.leg. n. 6 del 2003), ha natura innovativa e non interpretativa e, pertanto, il principio, da esso desumibile, per cui la fusione tra società si risolve in una vicenda meramente evolutivo-modificativa dello stesso soggetto giuridico, che conserva la propria identità, pur in un nuovo assetto organizzativo, non vale per le fusioni (per unione od incorporazione) anteriori all'entrata in vigore della nuova disciplina (01.01.2004), le quali, pur dando luogo ad un fenomeno successorio, si diversificano, tuttavia, dalla successione mortis causa perché la modificazione dell'organizzazione societaria dipende esclusivamente dalla volontà delle società partecipanti, sicché quella che viene meno non è pregiudicata dalla continuazione di un processo del quale era perfettamente a conoscenza, né alcun pregiudizio subisce la incorporante (o la società risultante dalla fusione), che può intervenire nel processo ed impugnare la decisione sfavorevole, neppure applicandosi, a dette fusioni, la disciplina dell'interruzione di cui agli art. 299 e seg. c.p.c.”;
         h4) sulle conseguenze processuali si vedano anche:
- Cass. civ., sez. un., 17.09.2010, n. 19698 (in Corriere giur., 2010, 1565, con nota di MELONCELLI, in Foro it., 2011, I, 472, con nota di DALFINO, in Mondo bancario, 2011, fasc. 1, 53), secondo cui “L'art. 2504-bis c.c., nel testo introdotto dall'art. 6 d.leg. 17.01.2003 n. 6, secondo cui la fusione di società non determina l'estinzione della società fusa, non è una norma di interpretazione autentica e non ha, quindi, efficacia retroattiva” e “nella modificazione dell’organizzazione societaria, invece, il fenomeno è riconducibile alla volontà del soggetto e pertanto non sussiste l’esigenza garantistica che giustifica il verificarsi dell’effetto interruttivo e del conseguente onere di riassunzione dell’altra parte. La società che ‘viene meno’ a seguito della volontaria fusione non è pregiudicata dalla continuazione di un processo di cui era perfettamente a conoscenza, così come nessun pregiudizio subisce la società incorporante o risultante dalla fusione, la quale può intervenire nel processo e, comunque, ha il potere di impugnare la decisione sfavorevole”;
- Cass. civ., sez. un., 14.09.2010, n. 19509 (in Guida al dir., 2010, fasc. 40, 46, con nota di PIRRUCCIO; Foro it., 2011, I, 472, con nota di DALFINO; Giur. it., 2011, 1073 (m), con nota di BERTOLOTTI, e in Giur. comm., 2011, II, 888, con nota di ZORZI), secondo cui:
   - “L'impugnazione notificata presso il procuratore costituito di una società che, successivamente alla chiusura della discussione (o alla scadenza del termine di deposito delle memorie di replica), si sia estinta per incorporazione, deve ritenersi valida se l'impugnante non abbia avuto notizia dell'evento modificatore della capacità della persona giuridica, mediante notificazione di esso (fattispecie anteriore alla modifica dell'art. 2504-bis c.c. ad opera del d.leg. 17.01.2003 n. 6)”;
   - “In tema di fusione per incorporazione, realizzata prima dell'entrata in vigore del novellato art. 2504-bis c.c., l'impugnazione è validamente notificata al procuratore costituito di una società che, successivamente alla chiusura della discussione (o alla scadenza del termine di deposito delle memorie di replica) si sia estinta per incorporazione, se l'impugnante non abbia avuto notizia dell'evento modificatore della capacità della giuridica mediante la notificazione di esso”;
   - “Ai fini dell'applicazione della disciplina processuale della notificazione degli atti e dell'interruzione ex art. 300 c.p.c., la modificazione dell'organizzazione societaria costituisce fenomeno riconducibile alla volontà del soggetto e pertanto non sussiste l'esigenza garantistica che giustifica il verificarsi dell'effetto interruttivo e del conseguente onere di riassunzione dell'altra parte; la società che «viene meno» a seguito della volontaria fusione non è pregiudicata dalla continuazione di un processo di cui era perfettamente a conoscenza, così come nessun pregiudizio subisce la società incorporante o risultante dalla fusione, la quale può intervenire nel processo e, comunque, ha il potere di impugnare la decisione sfavorevole”;  
         h5) sottolinea DALFINO, nota a Cass. civ., sez. un., 17.09.2010, n. 19698 (cit.), che la tesi della natura innovativa della modifica dell’art. 2504-bis, 1° comma, c.c. non è condivisibile, “infatti, già nella vigenza dell’art. 2504-bis c.c. testo previgente, appariva ragionevole sostenere l’inidoneità estintiva della fusione societaria e la sua configurabilità, piuttosto, quale operazione modificativo-evolutiva volta al potenziamento dei soggetti coinvolti. A tal proposito, non sembrava decisivo il riferimento letterale alle «società estinte», a fronte della reale portata del fenomeno sul piano sostanziale; sicché, oggi la norma —che utilizza la diversa formula «società partecipanti alla fusione», stabilendo che queste proseguono «in tutti i loro rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione»— non fa che confermare quanto era già possibile dedurre prima del d.leg. 6/2003”.
Con particolare riferimento all’interruzione, osserva l’A., che, anche prima dell’introduzione dell’art. 2504-bis c.c., la fusione societaria costituiva un atto volontario, come tale non riconducibile alla ratio degli artt. 299 ss. c.p.c.;
      i) sulla disciplina europea della fusione di società per azioni ai fini della tutela dei soci e dei terzi, si veda Corte di giustizia UE, sez. V, 05.03.2015, C-343/13, Modelo Continente Hipermercados S A (in Foro it., 2015, IV, 191):
         i1) secondo la Corte “L'art. 19, par. 1, terza direttiva 78/855/Cee del consiglio, del 09.10.1978, basata sull'art. 54, par. 3, lett. g), del trattato e relativa alle fusioni delle società per azioni, come modificata dalla direttiva 2009/109/Ce del parlamento europeo e del consiglio del 16.09.2009, va interpretato nel senso che una «fusione mediante incorporazione», ai sensi dell'art. 3, par. 1, di detta direttiva, comporta la trasmissione, alla società incorporante, dell'obbligo di pagare l'ammenda inflitta con decisione definitiva successivamente a tale fusione per infrazioni al diritto del lavoro commesse dalla società incorporata precedentemente alla fusione stessa”;
         i2) la Corte aderisce ad un’interpretazione evolutiva dell’art. 19 della terza direttiva 78/855/Cee del consiglio del 09.10.1978, come successivamente modificata, il quale, se alla lett. a) prescrive che il trasferimento universale, tanto tra la società incorporata e la società incorporante quanto nei confronti dei terzi, dell’intero patrimonio attivo e passivo della società incorporata alla società incorporante, alla successiva lett. c) stabilisce che la società incorporata si estingue. La Corte ritiene che l’estinzione si porrebbe in contraddizione con la natura stessa della fusione per incorporazione, la quale consiste nel trasferimento dell’intero patrimonio della società incorporata alla società incorporante tramite uno scioglimento senza liquidazione;
         i3) il principio espresso nella massima, pertanto, è diretto a garantire la tutela degli interessi dei soci e dei terzi all’atto della fusione per incorporazione, dovendosi annoverare fra i terzi anche coloro i quali siano destinati ad essere qualificati come creditori in data successiva rispetto alla fusione, ma in base a situazioni sorte in data antecedente;
         i4) il principio appare destinato a rimanere fermo anche a seguito dell’abrogazione della direttiva 78/855, a far data dal 01.07.2011, ad opera della direttiva 2011/35/Ue del parlamento europeo e del consiglio, del 05.04.2011, relativa alle fusioni delle società per azioni;
      j) sulle modificazioni soggettive delle società (anche ad esito di fallimento) responsabili di danni ambientali ovvero proprietarie di terreni e sul regime generale della responsabilità ambientale anche con riferimento alla successione ereditaria, si vedano:
         j1) Cons. Stato, sez. IV, 25.07.2017, n. 3672 (in Fallimento, 2018, 586, con nota di D'ORAZIO, in Foro amm., 2017, 1541, e in Riv. giur. ambiente, 2017, 726 (m), con note di VANETTI, FISCHETTI), secondo cui, tra l’altro:
- “La curatela fallimentare, che assume la custodia dei beni del fallito, anche quando non prosegue l'attività imprenditoriale, non può avvantaggiarsi dell'esimente interna di cui al 3° comma dell'art. 192, d.leg. n. 152/2006 (codice dell'ambiente), lasciando abbandonati i rifiuti risultanti dall'attività imprenditoriale dell'impresa cessata; nella qualità di detentore dei rifiuti la curatela fallimentare è obbligata a metterli in sicurezza e a rimuoverli, avviandoli allo smaltimento o al recupero”;
- “In base al diritto comunitario (art. 14, par. 1, dir. 2008/98/Ce), i costi della gestione dei rifiuti sono sostenuti dal produttore iniziale o dai detentori del momento o dai detentori precedenti dei rifiuti, e questa regola costituisce un'applicazione del principio «chi inquina paga»; in definitiva, la detenzione dei rifiuti fa sorgere automaticamente un'obbligazione «comunitaria» avente un duplice contenuto: (a) il divieto di abbandonare i rifiuti; (b) l'obbligo di smaltire gli stessi; aggiungasi che, se per effetto di categorie giuridiche interne, questa obbligazione non fosse eseguibile, l'effetto utile delle norme comunitarie sarebbe vanificato; solo chi non è detentore dei rifiuti, come il proprietario incolpevole del terreno su cui gli stessi siano collocati, può invocare l'esimente interna dell'art. 192 3° comma, d.leg. 03.04.2006, n. 152”;
         j2) per una complessiva ricostruzione del sistema, Cass. civ., sez. I, 20.07.2016, n. 14935 (in Foro it., 2017, I, 1406, e in Danno e resp., 2017, 203, con nota di TINTINELLI), secondo cui:
- “Proposta dal ministero dell'ambiente e da un'autorità portuale domanda di ammissione al passivo della procedura di amministrazione straordinaria di una società ritenuta responsabile dell'inquinamento di alcune aree, è erronea la decisione di non ammettere il credito avente a oggetto il rimborso delle spese già erogate dagli istanti per la messa in sicurezza e il ripristino dei siti contaminati, ove il giudice di merito si sia basato sull'assenza di prova del nesso di causalità tra le attività produttive dell'impresa e l'inquinamento riscontrato, non tenendo conto della relazione dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, né disponendo una consulenza tecnica d'ufficio”;
- “Ove una controversia volta al risarcimento del danno ambientale sia ancora pendente alla data di entrata in vigore della l. 06.08.2013 n. 97, mentre è ormai esclusa la risarcibilità per equivalente, il giudice può ancora conoscere della domanda, individuando le misure di riparazione primaria, complementare e compensativa ivi prescritte e, per il caso di loro omessa o incompleta esecuzione, determinandone il costo, da rendere oggetto di condanna nei confronti dei danneggianti”;
- “La liquidazione del danno ambientale per equivalente è ormai esclusa alla data di entrata in vigore della l. n. 97 del 2013, ma il giudice può ancora conoscere della domanda pendente alla data di entrata in vigore della menzionata legge in applicazione del nuovo testo dell'art. 311 d.leg. n. 152 del 2006 (come modificato prima dall'art. 5-bis, 1º comma, lett. b), d.l. n. 135 del 2009 e poi dall'art. 25 l. n. 97 del 2013), individuando le misure di riparazione primaria, complementare e compensativa e, per il caso di omessa o imperfetta loro esecuzione, determinandone il costo, da rendere oggetto di condanna nei confronti dei soggetti obbligati”.
Nel caso di specie, la società che gestiva un gruppo siderurgico era ritenuta tra i corresponsabili dell’inquinamento prodotto da acciaierie di Piombino e dalla ferriera di Servola a Trieste. La società veniva quindi ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria cui faceva seguito la dichiarazione dello stato di insolvenza.
In relazione alle problematiche ambientali, facevano valere in sede concorsuale alcune ragioni di credito sia il Ministero dell’ambiente, sia l’autorità portuale di Trieste. All’avvio della procedura di amministrazione straordinaria, come pure nel momento della richiesta di insinuazione al passivo, il testo che regola il risarcimento del danno ambientale, art. 311 d.leg. n. 152 del 2006, era quello risultante dalle modifiche apportate dall’art. 5-bis d.l. n. 135 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 166 del 2009.
Con tale intervento normativo era, in particolare, modificato il secondo comma della disposizione dove l’alternativa tra ripristino della precedente situazione e risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato veniva sostituita da un meccanismo più complesso. Si partiva, cioè, dall’addossare al responsabile l’obbligo di ripristinare a proprie spese lo status quo ante, per poi dichiararlo tenuto a adottare le misure di riparazione complementare e compensativa di cui alla direttiva 2004/35/Ce; infine, soltanto quando gli anzidetti rimedi risultassero in tutto o in parte omessi, impossibili o eccessivamente onerosi ai sensi dell’art. 2058 c.c. o comunque attuati in modo incompleto o difforme rispetto a quelli prescritti, il danneggiante sarebbe stato obbligato in via sostitutiva al risarcimento per equivalente patrimoniale. In pendenza dell’esame della domanda di ammissione al passivo, l’art. 311 subiva un’ulteriore trasformazione, in virtù dell’art. 25 l. n. 97 del 2013.
Nella rubrica veniva eliminato il riferimento al risarcimento per equivalente patrimoniale; a sua volta, il secondo comma era totalmente riscritto, conferendo rilievo primario alle misure di riparazione primaria, complementare e compensativa e, quindi, attribuendo al ministero dell’ambiente, in caso di fallimento delle stesse, il compito di determinare i costi delle attività necessarie a conseguirne la completa e corretta attuazione e di agire nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti.
Nel rendere esecutivo lo stato passivo, il giudicante disattendeva le istanze del ministero con riferimento al danno ambientale. La successiva opposizione ai sensi dell’art. 98 della legge fallimentare era respinta in quanto: non risultava dimostrato che il comportamento dell’impresa poi assoggettata ad amministrazione straordinaria spiegasse un’effettiva incidenza causale sul degrado dei siti; con riferimento ai costi degli interventi da effettuare in vista del ripristino delle aree, riconoscere i corrispondenti crediti avrebbe di fatto comportato un risarcimento per equivalente monetario, non più consentito dalla più recente versione dell’art. 311, ritenuta applicabile ai giudizi pendenti e non ancora definiti da sentenza passata in giudicato; l’autorità portuale era in ogni caso carente di legittimazione attiva rispetto al risarcimento del danno ambientale.
La Corte di Cassazione, contrariamente, affermava che: rispetto al nesso eziologico, l’indagine avrebbe dovuto fare i conti con quanto emergeva dalla relazione tecnica predisposta dall’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale e poteva essere, se del caso, arricchita mediante una consulenza tecnica d’ufficio; per quel che concerne la legittimazione attiva, l’art. 311 attribuisce in via esclusiva al ministero dell’ambiente la legittimazione a esperire l’azione risarcitoria in materia di danno all’ambiente, ma, nel caso di specie, si era formato il giudicato endofallimentare in ordine alla legittimazione dell’Autorità portuale di Trieste, dal momento che la stessa era stata ammessa al passivo dal giudice delegato, senza che la relativa statuizione fosse impugnata dal commissario straordinario.
La Corte invece concorda con il giudice di merito in ordine all’esclusione del risarcimento per equivalente pecuniario. I giudici della legittimità si riportano ai precedenti che hanno sancito l’applicabilità, ai giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della l. n. 97 del 2013, del novellato art. 311 d.leg. n. 152 del 2006; anche rispetto alle domande risarcitorie proposte in epoca anteriore, l’unica condanna pecuniaria del danneggiante potrà riguardare soltanto il costo, determinato dal giudice, delle misure di riparazione non eseguite;
         j3) Cons. Stato, sez. V, 25.02.2016, n. 765 (in Foro it., 2017, III, 513; Nuovo dir. amm., 2016, fasc. 4, 23, con nota di BUZZANCA; Riv. giur. ambiente, 2016, 303 (m), con nota di MASCHIETTO VANETTI), secondo cui: “È legittima l'ordinanza comunale contenente l'obbligo di rimozione dei rifiuti e di bonifica rivolto al proprietario del terreno nella sua qualità di erede del responsabile dell'inquinamento in quanto l'obbligo ripristinatorio, avendo natura patrimoniale, è trasmissibile agli eredi”; “Fermo che gli obblighi ripristinatori, avendo natura patrimoniale, sono trasmissibili agli eredi dell'originario destinatario dell'ordinanza sindacale ex art. 14 d.leg. 05.02.1997 n. 22, gli obblighi di bonifica ambientale sorgono in capo non soltanto al proprietario dell'area inquinata, e al locatore del medesimo, ma anche di chiunque si trovi con l'area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli - e per ciò stesso imporgli - di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l'area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell'ambiente (nella specie è stata riformata la sentenza di prime cure che escludeva la responsabilità degli eredi per essere stato accertato che anche questi né avevano impedito lo sversamento dei rifiuti sui propri suoli, né avevano provveduto alla rimozione degli stessi, omettendo di impedire che l'attività di devastazione delle aree oggetto dell'ordinanza impugnata proseguisse nel corso degli anni)”;
         j4) con specifico riferimento alla bonifica di siti inquinati: Cons. Stato, sez. V, 14.04.2016, n. 1509, secondo cui, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d’emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla pubblica amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell’inquinamento, e cioè ai soggetti che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità; ciò impone un rigoroso accertamento al fine di individuare il responsabile dell’inquinamento, nonché del nesso di causalità che lega il comportamento del responsabile all’effetto consistente nella contaminazione, accertamento che presuppone un’adeguata istruttoria, non essendo configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell’immobile in ragione di tale sola qualità; è stato d’altra parte puntualizzato che, se è vero, per un verso, che l’amministrazione non può imporre, ai privati che non abbiano alcuna responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato, lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento —secondo il principio cui si ispira anche la normativa comunitaria, la quale impone al soggetto che fa correre un rischio di inquinamento di sostenere i costi della prevenzione o della riparazione—, per altro verso la messa in sicurezza del sito costituisce una misura di correzione dei danni e rientra pertanto nel genus delle precauzioni, unitamente al principio di precauzione vero e proprio e al principio dell’azione preventiva, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all’ambiente e, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppone affatto l’individuazione dell’eventuale responsabile; Cons. Stato, sez. IV, 01.04.2016, n. 1301 (in Riv. giur. ambiente, 2016, 298 (m), con nota di MASCHIETTO, e in Foro amm., 2016, 812), secondo cui l’art. 192 d.leg. 03.04.2006, n. 152, esige che il sindaco dia formale comunicazione di avvio del procedimento al soggetto destinatario di un’ordinanza di rimozione rifiuti (e bonifica) e consenta l’instaurazione del contraddittorio sugli accertamenti effettuati dai soggetti preposti al controllo, l’ordinanza emessa in difetto delle predette garanzie procedimentali è illegittima; Cons. Stato, sez. VI, 16.07.2015, n. 3544 (in Ragiusan, 2016, fasc. 385, 114), secondo cui il proprietario di un’area inquinata, non responsabile dell’inquinamento, non è tenuto agli oneri di bonifica per come imposti dalla pubblica amministrazione, non potendo determinarsi in capo alla società appellante la responsabilità dell’inquinamento del sito (risalente a molti decenni addietro e imputabile eziologicamente all’attività inquinante di altri soggetti giuridici), la stessa società non è tenuta ad eseguire la caratterizzazione dell’area, secondo le prescrizioni impostele dall’amministrazione all’esito della conferenza decisoria);
         j5) Cons. Stato, sez. II, 18.05.2015, n. 933 (in Foro amm., 2015, 1454);
         j6) Cons. Stato, Ad. plen., 13.11.2013, n. 25, e 25.09.2013, n. 21 (in Giurisdiz. amm., 2013, ant., 53, in Foro amm.-Cons. Stato, 2013, 2296, in Giornale dir. amm., 2014, 365 (m), con nota di SABATO, in Riv. giur. edilizia, 2013, I, 835, in Riv. amm., 2013, 715, e in Ragiusan, 2014, fasc. 361, 131), secondo cui “Si rimette all'esame della corte di giustizia Ue la questione pregiudiziale di corretta interpretazione relativa al se i principi dell'Ue in materia ambientale sanciti dall'art. 191 par. 2 Tfuee dalla dir. Ce 21.04.2004 n. 35 (art. 1 e 8 n. 3, tredicesimo e ventiquattresimo considerando) -in particolare, il principio «chi inquina paga», il principio di precauzione, il principio dell'azione preventiva, il principio, della correzione, in via prioritaria, alla fonte, dei danni causati all'ambiente- ostino a una normativa nazionale, quale quella delineata dagli art. 244, 245 e 253 d.leg. 03.04.2006 n. 152, che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di impossibilità di ottenere da quest'ultimo gli interventi di riparazione, non consente all'autorità amministrativa di imporre l'esecuzione delle misure di sicurezza d'emergenza e di bonifica al proprietario non responsabile dell'inquinamento, prevedendo, a carico di quest'ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l'esecuzione degli interventi di bonifica” (per la risposta della Corte di giustizia infra § k2);
         j7) Cons. Stato, sez. II, 20.05.2013, n. 263, che -richiesto dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, direzione generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche, di esprimere il proprio parere sul ricorso straordinario al presidente della repubblica proposto per l’annullamento del provvedimento del comune di Bagnolo di Po di rigetto dell’istanza presentata per la revoca parziale e per l’annullamento dell’ordinanza comunale n. 13 del 05.10.2006 con cui è esteso alla ricorrente, in luogo del fratello defunto, l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi e di rimozione, recupero e smaltimento dei materiali depositati abusivamente in un’area del citato comune, circa la trasmissibilità dell’obbligazione- ha espresso l’avviso che «risulta evidente a questa sezione che, accettando l’eredità, la ricorrente è subentrata nel patrimonio del dante causa, gravato di una passività rappresentata dall’obbligazione di risanare l’area trasformata illecitamente in discarica di rifiuti»;
      k) nella giurisprudenza europea con riferimento alla responsabilità ambientale del successore si vedano:
         k1) Corte di giustizia UE, 13.07.2017, C-129/16, Túrkevei Tejtermelo Kft (in Foro it., 2017, IV, 496, in Urbanistica e appalti, 2017, 815, con nota di CARRERA; Riv. giur. ambiente, 2017, 489 (m), con nota di MASCHIETTO,; Riv. giur. edilizia, 2017, I, 1235 (m), con nota di PAGLIAROLI, nonché oggetto della News US in data 20.07.2017), secondo cui:
- “Le disposizioni della direttiva 2004/35/Ce del parlamento europeo e del consiglio, del 21.04.2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, lette alla luce degli art. 191 e 193 Tfue devono essere interpretate nel senso che, sempre che la controversia di cui al procedimento principale rientri nel campo di applicazione della direttiva 2004/35, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, esse non ostano a una normativa nazionale che identifica, oltre agli utilizzatori dei fondi su cui è stato generato l'inquinamento illecito, un'altra categoria di persone solidalmente responsabili di un tale danno ambientale, ossia i proprietari di detti fondi, senza che occorra accertare l'esistenza di un nesso di causalità tra la condotta dei proprietari e il danno constatato, a condizione che tale normativa sia conforme ai principî generali di diritto dell'Unione, nonché ad ogni disposizione pertinente dei trattati Ue e Fue e degli atti di diritto derivato dell'Unione”;
- “L'art. 16 direttiva 2004/35/Ce e l'art. 193 Tfue devono essere interpretati nel senso che, sempre che la controversia di cui al procedimento principale rientri nel campo di applicazione della direttiva 2004/35, essi non ostano a una normativa nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, ai sensi della quale non solo i proprietari di fondi sui quali è stato generato un inquinamento illecito rispondono in solido, con gli utilizzatori di tali fondi, di tale danno ambientale, ma nei loro confronti può anche essere inflitta un'ammenda dall'autorità nazionale competente, purché una normativa siffatta sia idonea a contribuire alla realizzazione dell'obiettivo di protezione rafforzata e le modalità di determinazione dell'ammenda non eccedano la misura necessaria per raggiungere tale obiettivo, circostanza che spetta al giudice nazionale verificare”;
         k2) Corte di giustizia UE, 04.03.2015, C-534/13, Min. ambiente c. Soc. Fipa Group (in Foro it., 2015, IV, 293; Urbanistica e appalti, 2015, 635, con nota di CARRERA, in Riv. giur. ambiente, 2015, 33 (m), con note di MASCHIETTO, POZZO, GAVAGNIN, in Rass. forense, 2015, 138, in Giur. it., 2015, 1480 (m), con note di VIPIANA PERPETUA, VIVANI, in Riv. quadrim. dir. ambiente, 2015, fasc. 1, 186, con nota di GRASSI, in Riv. giur. edilizia, 2015, I, 137, in Riv. it. dir. pubbl. comunitario, 2015, 946, con nota di ANTONIOLI, in Nuovo notiziario giur., 2015, 615, con nota di CARDELLA, in Ragiusan, 2016, fasc. 381, 122), secondo cui: “La direttiva 2004/35/Ce del parlamento europeo e del consiglio, del 21.04.2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale, nell'ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest'ultimo le misure di riparazione, non consente all'autorità competente di imporre l'esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall'autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l'esecuzione di tali interventi”.
La sentenza in esame ha escluso distonie tra la direttiva 2004/35/Ce e le disposizioni italiane secondo le quali, ove sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito od ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, l’autorità competente non può imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi (Consiglio di Stato, Sez. IV, ordinanza 07.05.2019 n. 2928 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrartiva.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: M. Ricci, IL POTERE DI ORDINANZA NELLA GESTIONE DELLE EMERGENZE AMBIENTALI (maggio 2019 - tratto da www.ambientediritto.it).
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INDICE: 1. L’amministrazione dell’emergenza; 2. Il potere della pubblica amministrazione di adottare ordinanze contingibili e urgenti; 3. Il potere di ordinanza della pubblica amministrazione e le emergenze ambientali; 3.1.1. Il potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti in materia di rifiuti disciplinato dal Codice dell’ambiente; 3.1.2. I poteri di ordinanza previsti dal TUEL ed esercitabili anche in materia ambientale; 3.1.3. Il potere di ordinanza secondo il modello della protezione civile; 3.1.4. Gli ulteriori poteri di ordinanza per le emergenze ambientali; 4. Conclusioni.
aprile 2019

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Deposito incontrollato - Rifiuti speciali non pericolosi - Fanghi derivanti dalle operazioni di lavaggio degli ortaggi - Classificazione tra rifiuto e sottoprodotto - Disciplina eccezionale e derogatoria - Applicabilità - Onere della prova - Responsabilità del legale rappresentante committente e del titolare dell'impresa esecutrice - Artt. 184-bis e 256 d.lgs, n. 152/2006.
Configura il reato di cui all'art. 256, comma 2, d.lgs. n. 152/2006, il deposito incontrollato (di circa 50 metri cubi) di rifiuti speciali non pericolosi quali fanghi palabili derivanti dalla pulizia delle vasche di decantazione delle acque di lavaggio degli ortaggi.
Nella specie, l'escavazione e il deposito sul terreno per l'essiccamento sono condotte ritenute estranee all'attività produttiva di lavaggio e confezionamento per la vendita degli stessi, con conseguente esclusione dell'ipotesi del sottoprodotto di cui all'art. 184-bis D.Lvo n. 152/2006 ed applicazione della disciplina derogatoria sui rifiuti.
Inoltre, i ricorrenti non hanno assolto alla prova positiva della qualificazione degli scarti come sottoprodotto che grava su di loro poiché si tratta d'ipotesi di esclusione da responsabilità, fondata su una disciplina avente natura eccezionale e derogatoria rispetto a quella ordinaria
(Cass., Sez. 3, n. 56066 del 19/09/2017, Sacco e altro)
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 30.04.2019 n. 17819 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Deposito temporaneo - Qualificazione del deposito ex art. 183 T.U.A. - Onere della prova - Produttore rifiuti - Raggruppamento di rifiuti - Condizioni - Tempi e sicurezze - Fattispecie: abbandono di rifiuti in modo incontrollato in un'area di una massa di macerie edili - Artt. 183 e 256 d.lgs. n. 152/2006.
In tema di gestione dei rifiuti, l'onere della prova relativa alla sussistenza delle condizioni di liceità del deposito cosiddetto controllato o temporaneo, fissate dall'art. 183 D.lgs. 03.04.2006, n. 152, grava sul produttore dei rifiuti, in considerazione della natura eccezionale e derogatoria di tale deposito rispetto alla disciplina ordinaria.
Mentre, ricorre la figura del deposito temporaneo solo nel caso di raggruppamento di rifiuti e del loro deposito preliminare alla raccolta ai fini dello smaltimento per un periodo non superiore all'anno o al trimestre (ove superino il volume di 30 mc), nel luogo in cui gli stessi sono materialmente prodotti o in altro luogo, al primo funzionalmente collegato, nella disponibilità del produttore e dotato dei necessari presidi di sicurezza
(Sez. 3, n. 50129 del 28/06/2018 - dep. 07/11/2018, D.)
(Corte di Cassazione, Sez. VII penale, ordinanza 17.04.2019 n. 16716 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Bonifiche rafforzate per impianti che sorgono in contesti residenziali. Un parere del Consiglio di Stato impone obiettivi parametrati alla funzione urbanistica.
Per stabilire gli obiettivi di bonifica di un sito non basta capire il suo concreto utilizzo; occorre anche calarlo nel contesto urbano. Per cui se un distributore di carburante sorge in un ambito residenziale i parametri ambientali di bonifica dovrebbero essere più stringenti e rafforzati.

Questo il principio espresso dal Consiglio di Stato -Sez. I- nel parere 15.04.2019 n. 1156 reso su un ricorso straordinario al Presidente della repubblica.
In sintesi, i giudici amministrativi, pur riconoscendo che il quadro legislativo di riferimento è di difficile interpretazione, riferendosi appunto a una pompa di benzina giungono a ritenere che i principi di precauzione e azione preventiva impongano di definire gli interventi di bonifica non solo con riferimento al concreto utilizzo del sito (produttivo), ma anche con riferimento al contesto urbano in cui il sito si colloca (residenziale).
Il Dlgs 152/2006 definisce due soglie di verifica per la potenziale contaminazione di un sito:
  
una parametrata alla destinazione residenziale e verde pubblico/privato;
  
l’altra a quella industriale e commerciale.
Anche gli obiettivi di bonifica di un sito contaminato sono diversificati: più cautelativi nel primo caso, più tolleranti nel secondo.
Ma le destinazioni urbanistiche sono molto più variegate di quelle definite dalla normativa ambientale (servizi, terziario, ricettivo) e, in molti casi, il Piano regolatore generale consente di insediare in un’area diverse funzioni e destinazioni, introducendo spesso anche il più moderno concetto di «indifferenziazione funzionale», ossia la possibilità di diversificare senza particolari limitazioni l’uso degli immobili.
In via estensiva si pone, così, il tema interpretativo di stabilire quali siano le tabelle ambientali di riferimento e se debba prevalere l’uso teorico del sito per come previsto nello strumento urbanistico generale, ovvero quello concreto sancito dai titoli edilizi.
La poca giurisprudenza sul punto (TAR Veneto, Sez. III, sentenza 25.02.2014 n. 255, che risulta appellata) ha sempre privilegiato l’uso teorico futuro per parametrare gli obiettivi di bonifica. Ora il Consiglio di Stato pare andare oltre, stabilendo che debba essere considerato anche il contesto urbanistico circostante.
Se il caso dei distributori di carburante rappresenta un tema peculiare (peraltro oggetto di diverse linee guida specifiche), l’argomento in sé riveste attualità in quanto molti sono i casi di bonifiche di siti industriali in contesti urbanizzati o con nuove funzioni teoricamente ammesse.
Tuttavia, la scelta non può essere unicamente basata sul principio di precauzione e prevenzione, ma deve anche muovere da situazioni oggettive, quali quella di sostenibilità economica degli interventi di bonifica e della volontà degli operatori rispetto all’effettivo uso (attuale o futuro) del sito. Porre obiettivi sempre più cautelativi non sempre equivale ad una maggior tutela dell’ambiente e della salute.
In assenza di adeguate risorse economiche (private e pubbliche) per la bonifica, si ottiene un risultato contrario: più siti contaminati e meno bonificati. Forse allora il vero obiettivo di sostenibilità ambientale imporrebbe un uso più razionale del territorio che consideri lo stato di contaminazione come base di partenza per valutare gli scenari di riutilizzo del sito e del contesto urbano circostante (articolo Il Sole 24 Ore del 29.04.2019).
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SENTENZA
2. La questione centrale attorno alla quale ruota la soluzione della controversia in esame si riassume nella domanda se nell'analisi di rischio di un distributore di carburanti la destinazione d’uso del sito, rispetto alla quale la normativa vigente differenzia i valori delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) da prendere a riferimento, sia quella prevista nella strumentazione urbanistica o quella effettivamente in atto.
3. Giova premettere che l’art. 242 del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede, al comma 4, in linea generale, che “Sulla base delle risultanze della caratterizzazione, al sito è applicata la procedura di analisi del rischio sito specifica per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)”, e che, tra gli allegati al titolo V della parte IV, l’allegato 5 -Concentrazione soglia di contaminazione nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d'uso dei siti– distingue i valori dei composti inorganici (espressi in termini di concentrazione soglia di contaminazione nel suolo e nel sottosuolo) in riferimento alla specifica destinazione d'uso dei siti da bonificare (siti ad uso verde pubblico e privato e residenziale nella colonna “A” e siti ad uso commerciale e industriale in quella “B”).
4. Sostiene la parte ricorrente che, trattandosi di un impianto distributore di carburanti non in dismissione, ma ancora in funzione, i valori delle CSC debbano essere quelli (meno severi) propri dell’uso in atto del sito, inteso come area di sedime dell’impianto, da considerare in sé come commerciale e industriale, e non (come invece preteso dall’amministrazione) quelli (più impegnativi) propri della destinazione d’uso residenziale della zona nella quale l’impianto ricade, così come definita nello strumento urbanistico.
5. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, cui deve ascriversi una speciale competenza istituzionale nell’interpretazione e nell’applicazione della normativa di settore, in particolar modo nel quadro del (così detto) “codice” dell’ambiente, di cui al più volte citato d.lgs. n. 152 del 2006, una volta chiarito che non può trovare applicazione nel caso di specie, ratione temporis, la sopravvenuta disciplina speciale introdotta con il d.m. 12.02.2015, n. 31 (Regolamento recante criteri semplificati per la caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica dei punti vendita carburanti, ai sensi dell'articolo 252, comma 4, del decreto legislativo 03.04.2006, n. 152), ha ritenuto “non condivisibile l'osservazione della parte ricorrente secondo la quale ciò che rileva è la destinazione effettiva dell'area che, nel caso di specie, è commerciale, in deroga, quindi, al certificato di destinazione d'uso dell'area (che è di tipo residenziale)”, con l’ulteriore rilievo per cui “l'appendice V dei criteri ISPRA richiamata dalla parte ricorrente ... fa esclusivo riferimento all'utilizzo effettivo del sito, riguardo al modello concettuale per l'analisi di rischio (ad es. per la valutazione dei bersagli), mentre il confronto con le CSC di riferimento è relativo al certificato di destinazione d'uso, come già esposto”.
6. Tra le due tesi che si contendono il campo la Sezione giudica più convincente quella sostenuta dal competente Ministero e dall’amministrazione intimata.
Pur a fronte di un dato testuale del decreto legislativo di settore poco perspicuo (sia nella parte dell’articolato, sia in quella degli allegati), e non chiarito dai decreti attuativi, né dalla linee guida dell’ISPRA (inidonee a modificare la norma giuridica in quanto mere regole tecniche),
criteri interpretativi sistematici e finalistici inducono a ritenere che gli obiettivi di “promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell'ambiente e l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali (art. 2, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006) e “della precauzione, dell'azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché al principio "chi inquina paga" (art. 3-ter stesso decreto) siano più adeguatamente conseguiti e soddisfatti commisurando gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica dei punti vendita carburanti al livello di tutela ambientale richiesto, alla stregua della pertinente strumentazione urbanistica, per l’area a destinazione residenziale all’interno della quale si colloca l’impianto, piuttosto che al livello (meno protettivo) richiesto ove si consideri isolatamente l’impianto (e il suo mero sedime), come sito ad uso (fattualmente) commerciale e industriale.
7. Conclusivamente, il ricorso deve giudicarsi infondato e andrà come tale respinto.

AMBIENTE-ECOLOGIA: Sulla legittimità, o meno, che relativamente ad un impianto di distribuzione di carburanti, nell'ambito del procedimento di bonifica ai sensi dell'art. 240, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, il provvedimento comunale abbia chiesto di prendere in considerazione -ai fini dell'analisi di rischio- tutti i superamenti delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) ad uso residenziale, posto che il certificato di destinazione d'uso dell'area in esame era di tipo residenziale anziché sulla base della sua destinazione d’uso effettiva.
La questione centrale attorno alla quale ruota la soluzione della controversia in esame si riassume nella domanda se nell'analisi di rischio di un distributore di carburanti la destinazione d’uso del sito, rispetto alla quale la normativa vigente differenzia i valori delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) da prendere a riferimento, sia quella prevista nella strumentazione urbanistica o quella effettivamente in atto.
Invero, non risulta condivisibile l'osservazione della parte ricorrente secondo la quale ciò che rileva è la destinazione effettiva dell'area che, nel caso di specie, è commerciale, in deroga, quindi, al certificato di destinazione d'uso dell'area (che è di tipo residenziale)”, con l’ulteriore rilievo per cui “l'appendice V dei criteri ISPRA ... fa esclusivo riferimento all'utilizzo effettivo del sito, riguardo al modello concettuale per l'analisi di rischio (ad es. per la valutazione dei bersagli), mentre il confronto con le CSC di riferimento è relativo al certificato di destinazione d'uso, come già esposto”.
Pur a fronte di un dato testuale del decreto legislativo di settore poco perspicuo (sia nella parte dell’articolato, sia in quella degli allegati), e non chiarito dai decreti attuativi, né dalla linee guida dell’ISPRA (inidonee a modificare la norma giuridica in quanto mere regole tecniche), criteri interpretativi sistematici e finalistici inducono a ritenere che gli obiettivi di “promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell'ambiente e l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali” (art. 2, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006) e “della precauzione, dell'azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché al principio "chi inquina paga"” (art. 3-ter stesso decreto) siano più adeguatamente conseguiti e soddisfatti commisurando gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica dei punti vendita carburanti al livello di tutela ambientale richiesto, alla stregua della pertinente strumentazione urbanistica, per l’area a destinazione residenziale all’interno della quale si colloca l’impianto, piuttosto che al livello (meno protettivo) richiesto ove si consideri isolatamente l’impianto (e il suo mero sedime), come sito ad uso (fattualmente) commerciale e industriale.
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Premesso:
1. Con il ricorso straordinario in esame, notificato il 30 maggio–04.06.2012, la società To. s.p.a., titolare di un impianto di distribuzione di carburanti nel Comune di Torino, corso Casale, ha impugnato, nell'ambito del procedimento di bonifica dell'impianto ai sensi dell'art. 240, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, la determinazione dirigenziale n. 227 del 05.09.2011 (e altri atti connessi), con la quale il Comune di Torino ha chiesto di prendere in considerazione ai fini dell'analisi di rischio tutti i superamenti delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) ad uso residenziale, posto che il certificato di destinazione d'uso dell'area in esame era di tipo residenziale, procedendo alla “riformulazione dell'analisi di rischio e del progetto di bonifica secondo le indicazioni contenute nella determinazione 274 del 20/09/2011 e ribadite con il predetto parere di Arpa Piemonte”.
2. La Società ricorrente ha dedotto due motivi di censura.
2.1. “Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione; violazione e falsa applicazione degli artt. 239 ss. del d.lgs. 152/2006 recante "norme in materia ambientale" (testo unico in materia ambientale), degli allegati nn. 1, 2, 3, 4, 5 al titolo V, parte quarta del d.lgs. 152/2006; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche”: sarebbe errata e illegittima l'affermazione, su cui si fonda l’impugnata prescrizione dettata alla ricorrente, secondo la quale le concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) dovrebbero essere individuate sulla base del certificato di destinazione d'uso dell'area che, nel caso di specie, risulterebbe essere residenziale, anziché sulla base della sua destinazione d’uso effettiva.
Secondo parte ricorrente, infatti, l'allegato 5 al d.lgs. n. 152 del 2006, rubricato "Valori di concentrazione limite accettabili nel suolo e nel sottosuolo riferiti alla specifica destinazione d'uso dei siti da bonificare", facendo riferimento, nella tabella 1, alle "Concentrazioni soglia di contaminazione nel suolo e nel sottosuolo riferiti alla specifica destinazione d'uso dei siti da bonificare", senza stabilire una correlazione necessaria tra il certificato di destinazione urbanistica e le CSC di riferimento, andrebbe inteso come riferito alla destinazione d’uso di fatto del sito, non a quella urbanistica, atteso che le destinazioni prese in considerazione dalla normativa ambientale non rispecchiano le ben più numerose destinazioni d'uso riconosciute in sede urbanistica dalle amministrazioni locali.
Tale conclusione troverebbe, a giudizio della società ricorrente, un preciso riscontro nell'appendice V al manuale ISPRA, "Applicazione dell'analisi di rischio ai punti vendita carburante", il quale dispone espressamente, al paragrafo 4: "per quanto riguarda i bersagli della contaminazione, il presente documento prende in considerazione solo ricettori umani e la protezione della risorsa idrica sotterranea così come richiesto e dal d.lgs. 04/2008. Questi sono identificati in funzione della destinazione d'uso e del reale utilizzo del suolo, compreso nell'area logica di influenza del sito potenzialmente contaminato ... Per i PV in esercizio si fa riferimento all'utilizzo effettivo, ovvero industriale/commerciale. Per i PV in dismissione si fa riferimento allo scenario futuro previsto dagli strumenti urbanistici per il sito".
Il riferimento allo strumento urbanistico rileverebbe, dunque, a detta della ricorrente, esclusivamente per i punti vendita in dismissione, ma non anche per quelli in esercizio, quale è quello in esame, per i quali rileva l'utilizzo effettivo, che, nel caso di specie, stante la natura dell'attività svolta, è commerciale.
2.2. “Incompetenza; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, dell'illogicità e contraddittorietà e della violazione del principio di proporzionalità”.
La determinazione impugnata sarebbe affetta da incompetenza, siccome adottata, deduce la ricorrente, “da un soggetto, il Comune, privo (analogamente ad Arpa e Regione) del potere di integrare e modificare il quadro normativo delineato dal legislatore”, modifica e integrazione che invece deriverebbero come effetto della pretesa dell'Amministrazione di stabilire una correlazione necessaria tra certificato di destinazione d'uso dell'area e CSC di riferimento, a prescindere dalla destinazione effettiva del sito.
Il formalistico, mero, rinvio alle risultanze del certificato di destinazione d'uso integrerebbe, inoltre, il vizio del difetto di motivazione. Le prescrizioni dettate alla ricorrente sarebbero inoltre contraddittorie, illogiche e sproporzionate, posto che con esse si pone a carico della ricorrente un onere ingiustificatamente gravoso.
3. Il Ministero, nella sua relazione n. prot. 22438 del 20.10.2017, trasmessa con nota prot. 26798 del 13.12.2017, ha preliminarmente eccepito la tardività del ricorso, atteso che l'atto impugnato costituirebbe una conferma di provvedimenti antecedenti ricognitiva di obblighi già gravanti sulla parte ricorrente per effetto della determinazione n. 274 del 20.09.2011, cui, peraltro, la nota espressamente rinvia, impugnata dalla ricorrente solo in questa sede con la stereotipata clausola di stile di impugnazione (anche) di "...ogni atto connesso, presupposto o collegato”.
Il Ministero ha dunque eccepito anche l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse, poiché la società ricorrente avrebbe ottemperato alle contestate prescrizioni comunali, avendo trasmesso, nelle more del giudizio, il documento "Revisione Analisi di Rischio e Progetto di Bonifica" del 23.03.2012, nel quale, al punto 5.7, ha individuato quali recettori dell'analisi di rischio, tra i diversi bersagli, anche quello "residenziale: residenti (bambini e adulti), on site e off site; ricreativo: frequentatori, on site e off site”, rapporto già approvato dal Comune di Torino con richiesta di integrazioni, quale progetto operativo di bonifica ex art. 249 del d.lgs. n. 152 del 2006, con la determinazione dirigenziale n. 194 del 14.08.2012.
In ogni caso, in linea con le controdeduzioni comunali, il Ministero ha concluso anche per il rigetto del ricorso nel merito.
Considerato:
...
2. La questione centrale attorno alla quale ruota la soluzione della controversia in esame si riassume nella domanda se nell'analisi di rischio di un distributore di carburanti la destinazione d’uso del sito, rispetto alla quale la normativa vigente differenzia i valori delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) da prendere a riferimento, sia quella prevista nella strumentazione urbanistica o quella effettivamente in atto.
3. Giova premettere che l’art. 242 del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede, al comma 4, in linea generale, che “Sulla base delle risultanze della caratterizzazione, al sito è applicata la procedura di analisi del rischio sito specifica per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)”, e che, tra gli allegati al titolo V della parte IV, l’allegato 5 -Concentrazione soglia di contaminazione nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d'uso dei siti– distingue i valori dei composti inorganici (espressi in termini di concentrazione soglia di contaminazione nel suolo e nel sottosuolo) in riferimento alla specifica destinazione d'uso dei siti da bonificare (siti ad uso verde pubblico e privato e residenziale nella colonna “A” e siti ad uso commerciale e industriale in quella “B”).
4. Sostiene la parte ricorrente che, trattandosi di un impianto distributore di carburanti non in dismissione, ma ancora in funzione, i valori delle CSC debbano essere quelli (meno severi) propri dell’uso in atto del sito, inteso come area di sedime dell’impianto, da considerare in sé come commerciale e industriale, e non (come invece preteso dall’amministrazione) quelli (più impegnativi) propri della destinazione d’uso residenziale della zona nella quale l’impianto ricade, così come definita nello strumento urbanistico.
5. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, cui deve ascriversi una speciale competenza istituzionale nell’interpretazione e nell’applicazione della normativa di settore, in particolar modo nel quadro del (così detto) “codice” dell’ambiente, di cui al più volte citato d.lgs. n. 152 del 2006, una volta chiarito che non può trovare applicazione nel caso di specie, ratione temporis, la sopravvenuta disciplina speciale introdotta con il d.m. 12.02.2015, n. 31 (Regolamento recante criteri semplificati per la caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica dei punti vendita carburanti, ai sensi dell'articolo 252, comma 4, del decreto legislativo 03.04.2006, n. 152), ha ritenuto “non condivisibile l'osservazione della parte ricorrente secondo la quale ciò che rileva è la destinazione effettiva dell'area che, nel caso di specie, è commerciale, in deroga, quindi, al certificato di destinazione d'uso dell'area (che è di tipo residenziale)”, con l’ulteriore rilievo per cui “l'appendice V dei criteri ISPRA richiamata dalla parte ricorrente ... fa esclusivo riferimento all'utilizzo effettivo del sito, riguardo al modello concettuale per l'analisi di rischio (ad es. per la valutazione dei bersagli), mentre il confronto con le CSC di riferimento è relativo al certificato di destinazione d'uso, come già esposto”.
6. Tra le due tesi che si contendono il campo la Sezione giudica più convincente quella sostenuta dal competente Ministero e dall’amministrazione intimata.
Pur a fronte di un dato testuale del decreto legislativo di settore poco perspicuo (sia nella parte dell’articolato, sia in quella degli allegati), e non chiarito dai decreti attuativi, né dalla linee guida dell’ISPRA (inidonee a modificare la norma giuridica in quanto mere regole tecniche), criteri interpretativi sistematici e finalistici inducono a ritenere che gli obiettivi di “promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell'ambiente e l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali” (art. 2, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006) e “della precauzione, dell'azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché al principio "chi inquina paga"” (art. 3-ter stesso decreto) siano più adeguatamente conseguiti e soddisfatti commisurando gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica dei punti vendita carburanti al livello di tutela ambientale richiesto, alla stregua della pertinente strumentazione urbanistica, per l’area a destinazione residenziale all’interno della quale si colloca l’impianto, piuttosto che al livello (meno protettivo) richiesto ove si consideri isolatamente l’impianto (e il suo mero sedime), come sito ad uso (fattualmente) commerciale e industriale.
7. Conclusivamente, il ricorso deve giudicarsi infondato e andrà come tale respinto (
Consiglio di Stato, Sez. I, nel parere 15.04.2019 n. 1156 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
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Al riguardo si legga anche:
  
● E. Carloni, Obiettivi di bonifica e destinazioni d’uso (Urbanistica e appalti n. 6/2019).
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L’articolo analizza il delicato tema del rapporto tra normativa ambientale e disciplina urbanistica nell’ambito delle procedure di bonifica dei siti contaminati in relazione al tema dell’individuazione degli specifici livelli di bonifica richiesti.
La normativa ambientale, compresa quella antecedente all’attuale Codice dell’ambiente, richiamando la “destinazione d’uso” dei siti quale parametro da utilizzare per fissare l’obiettivo di bonifica, non specifica cosa si debba intendere con tale espressione.
In assenza di un’espressa definizione a livello normativo, sono andati sviluppandosi differenti e contrapposti orientamenti giurisprudenziali e dottrinali sul punto: un primo filone ha interpretato tale espressione come riferita alla destinazione d’uso urbanistica impressa negli strumenti di pianificazione generale, un’altra corrente ha invece ricondotto l’espressione “destinazione d’uso” all’uso effettivo che del sito viene fatto in concreto.

AMBIENTE-ECOLOGIALe procedure operative ed amministrative da attivare, a carico del “responsabile dell’inquinamento”, al verificarsi di un evento potenzialmente contaminante, sono previste all’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006, il quale prevede:
   a) l’effettuazione, nelle zone interessate (una volta poste in essere le immediate e necessarie misure di prevenzione) di una “indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento”, finalizzata alla verifica del livello delle “concentrazioni soglia di contaminazione (CSC)” (comma 2);
   b) l’attuazione –per l’eventualità di mancato superamento della ridetta soglia– di interventi di ripristino della zona contaminata, con successiva comunicazione, strumentale ai necessari controlli e verifiche dell’autorità di settore;
   c) l’attivazione –in caso di superamento della soglia– della procedura di attuazione di un “piano di caratterizzazione”, alla cui formulazione il responsabile dell’inquinamento è onerato, con successiva attivazione, da parte della Regione, di apposita procedura conferenziale preordinata alla sua autorizzazione (comma 3);
   d) la successiva attivazione, sulla base delle risultanze della caratterizzazione, della procedura di analisi del rischio sito-specifica “per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)”, sulla scorta di appositi parametri tabellari, destinata a refluire in apposita “analisi dei rischi”, destinata alla approvazione in sede conferenziale, con eventuale prescrizione di programma di monitoraggio, in caso di accertamento del mancato superamento della soglia di rischio (commi 4 e 5);
   e) l’effettuazione –per l’alternativa eventualità di superamento della soglia di rischio– di interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente, e, ove necessario, di ulteriori misure di riparazione e di ripristino ambientale, al fine di minimizzare e ricondurre ad accettabilità il rischio derivante dallo stato di contaminazione presente nel sito (comma 7).
Dal dato normativo emerge con chiarezza la distinzione tra CSC e CSR: le prime strumentali a riconoscere, nell’area sottoposta a verifica, l’esistenza di sostanze inquinanti in una soglia tale da giustificare la predisposizione di un piano di caratterizzazione; le seconde preordinate alla verifica della sussistenza di un livello di rischio tale da giustificare l’attuazione di interventi di bonifica e di messa in sicurezza.
Il piano della caratterizzazione (descritto e disciplinato dall'allegato 2 alla parte IV del citato decreto legislativo), è, infatti, un documento progettuale riportante un elenco di attività di indagine e i tempi necessari per effettuarle, compiute le quali si potrà conoscere l'impatto sulle matrici ambientali (suolo, sottosuolo, acque sotterranee e superficiali). Solo con i risultati del piano della caratterizzazione del sito è possibile prevedere la necessità o meno della predisposizione del progetto operativo di bonifica, anche in base all'analisi di rischio sito-specifica per la definizione delle concentrazioni di rischio.
In sostanza, con le risultanze del piano della caratterizzazione si può progettare la bonifica, ma a tal fine è necessario preventivamente verificare la distribuzione delle concentrazioni di sostanze inquinanti al di sopra delle Concentrazioni Soglie di Contaminazione. In sede di approvazione del piano di caratterizzazione si devono indicare i valori CSC, cioè i valori minimi che servono a riconoscere l'esistenza delle sostanze cioè (come efficacemente argomentato dalla difesa regionale) a "vederle"; dopo di che, in fase di progettazione della bonifica si determineranno i valori di CSR, cioè le concentrazioni degli inquinanti che non causano rischio per l'uomo e l'ambiente e cioè sono accettabili.
È del tutto logico, allora, che, ai fini di “riconoscimento”, la soglia di concentrazione possa essere senz’altro abbassata: la fissazione dei valori di CSC non ha per scopo la tutela della salute, ma solo la rintracciabilità nell'ambiente delle sostanze: per contro, la soglia “di intervento” (questa, beninteso, potenzialmente onerosa per il responsabile dell’inquinamento che vi fosse onerato) è fissata in un secondo momento, avuto riguardo ai limiti fissati, per la tutela della salute, dall’Organizzazione mondiale della sanità.
Ne discende, altresì, che –per la determinazione della soglia di concentrazione rilevante per le sostanze inquinanti non tabellate– non appare arbitraria, per un verso, l’utilizzazione di parametri fissati per sostanze con analoghe caratteristiche e, per altro verso, la valorizzazione del parere reso dall’Istituto di superiore di sanità, al quale la Regione (e l’ARPA) hanno inteso correttamente adeguarsi, senza che all’uopo fosse necessaria (non trattandosi di prefigurare le condizioni per la programmazione di un intervento) una apposita motivazione e senza che venissero in rilievo i prospettati profili di competenza.
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Le procedure operative ed amministrative da attivare, a carico del “responsabile dell’inquinamento”, al verificarsi di un evento potenzialmente contaminante, sono previste all’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006, il quale prevede, per quanto di interesse ai fini della lite:
   a) l’effettuazione, nelle zone interessate (una volta poste in essere le immediate e necessarie misure di prevenzione) di una “indagine preliminare sui parametri oggetto dell’inquinamento”, finalizzata alla verifica del livello delle “concentrazioni soglia di contaminazione (CSC)” (comma 2);
   b) l’attuazione –per l’eventualità di mancato superamento della ridetta soglia– di interventi di ripristino della zona contaminata, con successiva comunicazione, strumentale ai necessari controlli e verifiche dell’autorità di settore;
   c) l’attivazione –in caso di superamento della soglia– della procedura di attuazione di un “piano di caratterizzazione”, alla cui formulazione il responsabile dell’inquinamento è onerato, con successiva attivazione, da parte della Regione, di apposita procedura conferenziale preordinata alla sua autorizzazione (comma 3);
   d) la successiva attivazione, sulla base delle risultanze della caratterizzazione, della procedura di analisi del rischio sito-specifica “per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)”, sulla scorta di appositi parametri tabellari, destinata a refluire in apposita “analisi dei rischi”, destinata alla approvazione in sede conferenziale, con eventuale prescrizione di programma di monitoraggio, in caso di accertamento del mancato superamento della soglia di rischio (commi 4 e 5);
   e) l’effettuazione –per l’alternativa eventualità di superamento della soglia di rischio– di interventi di bonifica o di messa in sicurezza, operativa o permanente, e, ove necessario, di ulteriori misure di riparazione e di ripristino ambientale, al fine di minimizzare e ricondurre ad accettabilità il rischio derivante dallo stato di contaminazione presente nel sito (comma 7).
Dal dato normativo emerge con chiarezza la distinzione tra CSC e CSR: le prime strumentali a riconoscere, nell’area sottoposta a verifica, l’esistenza di sostanze inquinanti in una soglia tale da giustificare la predisposizione di un piano di caratterizzazione; le seconde preordinate alla verifica della sussistenza di un livello di rischio tale da giustificare l’attuazione di interventi di bonifica e di messa in sicurezza.
Il piano della caratterizzazione (descritto e disciplinato dall'allegato 2 alla parte IV del citato decreto legislativo), è, infatti, un documento progettuale riportante un elenco di attività di indagine e i tempi necessari per effettuarle, compiute le quali si potrà conoscere l'impatto sulle matrici ambientali (suolo, sottosuolo, acque sotterranee e superficiali). Solo con i risultati del piano della caratterizzazione del sito è possibile prevedere la necessità o meno della predisposizione del progetto operativo di bonifica, anche in base all'analisi di rischio sito-specifica per la definizione delle concentrazioni di rischio.
In sostanza, con le risultanze del piano della caratterizzazione si può progettare la bonifica, ma a tal fine è necessario preventivamente verificare la distribuzione delle concentrazioni di sostanze inquinanti al di sopra delle Concentrazioni Soglie di Contaminazione. In sede di approvazione del piano di caratterizzazione si devono indicare i valori CSC, cioè i valori minimi che servono a riconoscere l'esistenza delle sostanze cioè (come efficacemente argomentato dalla difesa regionale) a "vederle"; dopo di che, in fase di progettazione della bonifica si determineranno i valori di CSR, cioè le concentrazioni degli inquinanti che non causano rischio per l'uomo e l'ambiente e cioè sono accettabili.
È del tutto logico, allora, che, ai fini di “riconoscimento”, la soglia di concentrazione possa essere senz’altro abbassata: la fissazione dei valori di CSC non ha per scopo la tutela della salute, ma solo la rintracciabilità nell'ambiente delle sostanze: per contro, la soglia “di intervento” (questa, beninteso, potenzialmente onerosa per il responsabile dell’inquinamento che vi fosse onerato) è fissata in un secondo momento, avuto riguardo ai limiti fissati, per la tutela della salute, dall’Organizzazione mondiale della sanità.
Ne discende, altresì, che –per la determinazione della soglia di concentrazione rilevante per le sostanze inquinanti non tabellate– non appare arbitraria, per un verso, l’utilizzazione di parametri fissati per sostanze con analoghe caratteristiche e, per altro verso, la valorizzazione del parere reso dall’Istituto di superiore di sanità, al quale la Regione (e l’ARPA) hanno inteso correttamente adeguarsi, senza che all’uopo fosse necessaria (non trattandosi di prefigurare le condizioni per la programmazione di un intervento) una apposita motivazione e senza che venissero in rilievo i prospettati profili di competenza (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 14.04.2019 n. 2346 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Effluenti di allevamento - Fertirrigazione - Presupposti - AGRICOLTURA E ZOOTECNIA - Utilizzazione agronomica - Esistenza effettiva di colture - D.M. 25/02/2016 - Giurisprudenza.
Ai fini della sottrazione delle deiezioni animali dalla normativa sui rifiuti è necessario che la loro utilizzazione in agricoltura avvenga nel rispetto delle condizioni di liceità indicate dal D.M. 07.04.2006 (oggi D.M. 25.02.2016) e della normativa regionale (Sez. 3, n. 9104 del 15/01/2008, Manunta).
La pratica della fertirrigazione, inoltre, prevede l'esistenza effettiva di colture in atto sulle aree interessate dallo spandimento, nonché l'adeguatezza di quantità e qualità degli effluenti e dei tempi e modalità di distribuzione al tipo e fabbisogno delle colture e, in secondo luogo, l'assenza di dati sintomatici di una utilizzazione incompatibile con la fertirrigazione (Sez. 3, n. 40782 del 06/05/2015, Valigi)
(Corte di Cassazione, Sez. VII penale, ordinanza 04.04.2019 n. 14760 - link a www.ambientediritto.it).

marzo 2019

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Abbandono di rifiuti - Obbligo giuridico di impedire l'evento - Esclusione - Condotta omissiva da parte del proprietario del terreno - Responsabilità in caso di inerzia - Presupposti e limiti - Inottemperanza all'ordinanza di rimozione - Artt. 255 e 256 d.lgs. n. 152/2006 - Giurisprudenza.
In tema di rifiuti, la semplice inerzia conseguente all'abbandono da parte di terzi o la consapevolezza, da parte del proprietario del fondo, di tale condotta da altri posta in essere, non sono idonee a configurare il reato e ciò sul presupposto che una condotta omissiva può dare luogo a ipotesi di responsabilità solo nel caso in cui ricorrano gli estremi del comma secondo dell'art. 40 cod. pen., ovvero sussista l'obbligo giuridico di impedire l'evento.
A tali conclusioni deve pervenirsi anche nel caso in cui il proprietario del terreno non si attivi per la rimozione dei rifiuti, in quanto la responsabilità sussiste solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell'evento lesivo, che questi può assumere solo ove compia atti di gestione o movimentazione dei rifiuti.
Inoltre, l'obbligo giuridico di impedire l'evento, non può certamente essere ravvisato nell'inottemperanza all'ordinanza di rimozione, provvedimento successivo all'abbandono, che presuppone, infatti, il previo accertamento dello stesso e l'inosservanza del quale configura autonomo reato, sanzionato dall'art. 255, comma 3, d.lgs. 152/2006
(cfr. Sez. 3, n. 39430 del 12/06/2018, Pavan).

...
RIFIUTI - Mancata indicazione degli articoli di legge violati - Irrilevanza - Esercizio del diritto di difesa.
In materia di rifiuti, la mancata indicazione degli articoli di legge violati è irrilevante quando il fatto addebitato sia puntualmente e dettagliatamente esposto, in modo tale che non possa insorgere alcun equivoco sul pieno esercizio del diritto di difesa (Sez. 3, n. 5469 del 05/12/2013 (dep. 2014), Russo ed altre prec. conf.) e, nei ricorsi, la lesione dell'esercizio del diritto di difesa viene apoditticamente censurata, senza tuttavia fornire alcuna indicazione concreta (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 28.03.2019 n. 13606 - link a www.ambientediritto.it).

febbraio 2019

AMBIENTE-ECOLOGIA: Gli artt. 242 (“il responsabile dell'inquinamento mette in opera…”), 244 (co. 4: “Se il responsabile non sia individuabile…”), 250 (“Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano…”), 192 del d.lgs. 152/2006 evidenziano che le misure di bonifica gravano sui soggetti “ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”, per cui l’ordinanza che le impone presuppone necessariamente una valutazione autonoma dei fatti “in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo” (art. 192 cit.).
Le indagini degli organi “preposti al controllo” hanno dunque la natura di atti della fase istruttoria, sulla cui base il titolare del potere di ordinanza deve formare la sua motivata decisione individuando gli specifici fatti contestati ed esponendo l’iter logico che sostiene l’attribuzione della loro responsabilità.
La esplicita volontà di escludere ogni valutazione sulle specifiche responsabilità di per sé evidenzia la illegittimità dei provvedimenti, i quali risultano manifestamente carenti della chiara individuazione dei presupposti di fatto e di diritto che giustificano l’esercizio del potere a carico dei destinatari
(massima tratta da www.lexambiente.it).
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1 – Con ordinanza del 29.01.2018 il Sindaco del Comune di San Vito Chietino, “riscontrate le responsabilità di BU.Al. e VE.Co.”, ha ordinato ai medesimi di provvedere alla “messa in sicurezza del sito”, nonché alla rimozione “dei rifiuti illecitamente giacenti sui fondi agricoli oggetto di sequestro” e ciò sulla base di nota del 24.11.2017 della Stazione Carabinieri Forestali di Lanciano, con cui si comunicava “l’attività di accertamento ambientale” esperita in data 07.11.2017 su fondi agricoli di proprietà della Sig.ra Na.El., al cui esito “venivano deferiti alla competente Procura della Repubblica di Lanciano” i Sigg.ri Ve. e Bu. “per le rispettive illecite condotte perpetrate, in funzione alle attività e responsabilità esercitate, in relazione alla presenza/gestione dei rifiuti in amianto”.
A seguito di contestazioni sollevate dai destinatari, che avevano sostenuto la illegittimità dell’atto in quanto assumeva che le loro responsabilità erano state “riscontrate”, il Sindaco ha quindi adottato provvedimento del 21.02.2018, con il quale ha integrato la precedente ordinanza includendo i sigg. Pa. e Al. tra i destinatari dell’ordine di ripristino e precisando che “il riscontro delle responsabilità non rientra nell’ambito delle competenze sindacali”.
Le due ordinanze sono state impugnate con distinti ricorsi dai sigg. Bu. e Ve. (nella loro rispettiva qualità di titolare della Ditta omonima e di Responsabile del Settore assetto del territorio dello stesso Comune di S. Vito Chietino), Pa. (dipendente del Comune) e Al. (dipendente della Ditta), che ne hanno dedotto la illegittimità per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 54 d.lgs. 267/2000 e 192 d.lgs. 152/2016, nonché eccesso di potere per travisamento, falsità dei presupposti e irragionevolezza.
...
3 - Quanto al merito, i ricorsi sono manifestamente fondati.
È infatti del tutto evidente che l’ordinanza impugnata, così come successivamente rettificata, individua i suoi destinatari sulla base dell’unica circostanza che gli stessi sono “interessati dal procedimento penale”. Che non si sia inteso effettuare alcuna valutazione in ordine alle responsabilità è del resto espressamente precisato nell’atto di rettifica (“il riscontro delle responsabilità non rientra nell’ambito delle competenze sindacali”), per cui il provvedimento si è limitato a prendere atto dei nominativi deferiti all’autorità giudiziaria ingiungendo ad essi la bonifica dell’area.
Gli artt. 242 (“il responsabile dell'inquinamento mette in opera…”), 244 (co. 4: “Se il responsabile non sia individuabile…”), 250 (“Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano…”), 192 del d.lgs. 152/2006, pur richiamati dall’ordinanza n. 1, al contrario evidenziano che le misure di bonifica gravano sui soggetti “ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”, per cui l’ordinanza che le impone presuppone necessariamente una valutazione autonoma dei fatti “in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo” (art. 192 cit.).
Le indagini degli organi “preposti al controllo” hanno dunque la natura di atti della fase istruttoria, sulla cui base il titolare del potere di ordinanza deve formare la sua motivata decisione individuando gli specifici fatti contestati ed esponendo l’iter logico che sostiene l’attribuzione della loro responsabilità.
La esplicita volontà di escludere ogni valutazione sulle specifiche responsabilità di per sé evidenzia la illegittimità dei provvedimenti, i quali risultano manifestamente carenti della chiara individuazione dei presupposti di fatto e di diritto che giustificano l’esercizio del potere a carico dei destinatari.
Si trattava infatti di individuare, sulla base dei rapporti dei soggetti preposti al controllo, lo specifico comportamento illecito addebitabile a ciascun destinatario, e tale contestazione doveva essere nella fattispecie particolarmente accurata in considerazione dei diversi ruoli rivestiti dagli interessati (il titolare della ditta esecutrice, un dipendente della stessa, un dirigente e un dipendente dello stesso Comune), che imponevano la chiara indicazione della specifiche condotte imputabili a ciascuno.
L’ordinanza invece si limita alla generica evocazione di un concorso tra i destinatari “per le rispettive illecite condotte perpetrate, in funzione delle attività e responsabilità esercitate in relazione alla presenza/gestione dei rifiuti in amianto”, senza tuttavia chiarire quali fossero in concreto tali attività e responsabilità e dunque non specificando le condotte materiali od omissive che hanno concorso a causare la contaminazione ambientale.
Non risultano in particolare specificate le condotte attribuite ai dipendenti comunali, non essendo chiarito se si imputano ad essi le pregresse omissioni dell’Ente (indicate dalla citata nota dei Carabinieri: “il Comune di San Vito non ha recintato l’area oggetto di illecito abbandono ed attuato le procedure previste. E’ risultato inadempiente … agli obblighi di Legge e non ha neanche segnalato il potenziale pericolo, ovvero la presenza dei tubi in amianto, giacenti sul fondo … il Comune di San Vito Chietino nonostante il mandato conferito all’impresa Bu. … non ha avvisato/segnalato del pericolo”) oppure/anche condotte concomitanti o successive alla frantumazione del materiale inquinante (che non risultano dalla segnalazione e invece evocate nell’ordinanza n. 1, dove si assume –genericamente- che i destinatari, “successivamente all’illecito evento … non hanno attuato le procedure previste…”).
Le suddette carenze non possono essere del resto colmate da argomentazioni difensive, trattandosi di valutazioni che spettano esclusivamente al titolare del potere di ordinanza e che quindi devono essere necessariamente espresse nel provvedimento.
In accoglimento delle predette censure va pertanto disposto l’annullamento delle impugnate ordinanze, fatto salvo il rinnovato esercizio del potere  (TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 05.02.2019 n. 27).

novembre 2018

AMBIENTE-ECOLOGIA: ACQUA - INQUINAMENTO IDRICO - Nozione di acque reflue industriali - Individuazione dell'attività di produzione industriale - Insediamenti di attività artigianali e di prestazioni di servizi - Caratteristiche di quantità e qualità delle acque - Fattispecie: lavaggio di capannoni adibiti all'allevamento di tacchini - Artt. 74, 137 e 256, 2° c. d.lgs. n. 152/2006 - Giurisprudenza.
In tema di inquinamento idrico, rientrano nella nozione di acque reflue industriali definita dal D.Lgs. 03.04.2006, n. 152, art. 74, comma 1, lett. h), (come modificato dal D.Lgs. 16.01.2008, n. 4) tutti i tipi di acque derivanti dallo svolgimento di attività produttive, in tale accezione dovendosi ricomprendere tutti i reflui che non attengono prevalentemente al metabolismo umano ed alle attività domestiche, cioè non collegati alla presenza umana, alla coabitazione ed alla convivenza di persone, né si configurano come acque meteoriche di dilavamento, intendendosi per tali quelle piovane, anche se venute in contatto con sostanze o con materiali (Sez. 3^, n. 12865 del 05/02/2009, Bonaffini).
Da ciò discende che sono da considerare scarichi industriali, oltre ai reflui provenienti da attività di produzione industriale vera e propria, anche quelli provenienti da insediamenti ove si svolgono attività artigianali e di prestazioni di servizi, quando le caratteristiche qualitative degli stessi siano diverse da quelle delle acque domestiche (Sez. 3, n. 3199 del 02/10/2014 - dep. 23/01/2015, Verbicaro).
Sicché, rientrano nella nozione di acque reflue industriali quelle provenienti e scaricate, come nella specie, dalle operazioni di lavaggio di capannoni adibiti in forma stabile ad allevamento di animali (tacchini).

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ACQUA - INQUINAMENTO IDRICO - Stabile sistema di collettamento che unisca il ciclo di produzione del refluo con il suolo - Art. 137 d.lgs. n. 152/2006, natura di reato di pericolo - Episodicità delle immissioni - Ininfluenza - INQUINAMENTO DEL SUOLO - Potenzialità inquinante dell'ambiente, anche nel suolo o nel sottosuolo.
Ai fini della sua configurabilità del reato di cui all'art. 137 d.lgs. n. 152/2006, attesa la sua natura di reato di pericolo, rileva la semplice esistenza di uno stabile sistema di collettamento che unisca il ciclo di produzione del refluo con il suolo, costituito nella specie dalla tubatura interrata confluente nella fossa di raccolta, non essendo richiesto che lo sversamento avvenga nel sistema fognario posto che la norma punisce ogni indebita immissione di acque reflue, in ragione della potenzialità inquinante dell'ambiente, anche nel suolo o nel sottosuolo.
Pertanto, non è certo l'episodicità delle immissioni verificatesi in concreto ad escludere la contravvenzione
(Sez. 3, n. 45634 del 22/10/2015 - dep. 17/11/2015, Mora Fulgido).

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RIFIUTI - Attività di stoccaggio e smaltimento di rifiuti - Reato di deposito incontrollato di rifiuti - Presupposti per la configurabilità del reato - Possesso di fatto dell'area ovvero di detenzione qualificata da un sottostante rapporto negoziale.
Ai fini della configurabilità del reato di deposito incontrollato di rifiuti, quello che rileva è l'attività di stoccaggio e smaltimento di rifiuti, dovendosi considerare tali i materiali ammassati alla rinfusa, senza autorizzazione alcuna, sull'area di cui l'imputato abbia la disponibilità, senza che rilevi, in relazione al rapporto sussistente tra l'imputato e l'area adibita a deposito incontrollato, allorquando non si proceda a confisca della stessa, che si tratti di un possesso di fatto ovvero di una detenzione qualificata da un sottostante rapporto negoziale.
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DANNO AMBIENTALE - Offensività della condotta in ragione dei danni ambientali - DIRITTO PROCESSUALE PENALE - Diniego delle causa di non punibilità - Pluralità dei reati - Reati ambientali - Art. 131-bis c.p. - Apprezzamento di merito non sindacabile in sede di legittimità - Fattispecie.
La causa di non punibilità prevista dall'art. 131-bis c.p., si configura come un apprezzamento di merito non sindacabile in sede di legittimità se non in presenza di motivazione incongrua o contraddittoria.
Nella specie, deve escludersi che le plurime ragioni evidenziate a fondamento del diniego, costituite dalla natura pericolosa dei rifiuti, dal contemporaneo sversamento delle acque reflue nel terreno in assenza di autorizzazione e degli specifici precedenti penali dall'imputato siano inficiate da qualsivoglia vizio motivazionale, che la stessa difesa non riesce neppure a configurare.
Con la suddetta motivazione viene infatti dato conto tanto della offensività della condotta in ragione dei danni ambientali con essa provocati, quanto dell'abitualità della condotta del prevenuto sotto il duplice profilo sia diacronico, avuto riguardo alle precedenti condanne per reati afferenti anch'essi alla normativa ambientale, sia sincronico, stante la pluralità dei reati ascrittigli
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 09.11.2018 n. 51006 - link a www.ambientediritto.it).

giugno 2018

AMBIENTE-ECOLOGIA: L'art. 192, comma 3, del D.Lgs. 152/2006 individua i soggetti destinatari dell’obbligo di rimozione, recupero e smaltimento dei rifiuti abbandonati nell’autore della violazione in solido con il titolare del diritto di proprietà, al quale la vicenda sia ascrivibile a titolo di dolo o di colpa, nei limiti dell’esigibilità.
L’art. 192 predetto esclude dunque l’imputazione oggettiva della responsabilità, ribadendo che sia accertata quantomeno la colpa, fermo restando che le autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare il responsabile dell’inquinamento (artt. 242 e 244 D.L. vo n. 152/2006).
Alla stregua dell’insegnamento giurisprudenziale prevalente, gli artt. 244, 245 e 253 del D.Lgs. 152/2006 vanno interpretati nel senso che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di ottenere dal soggetto responsabile interventi di riparazione, la pubblica Amministrazione competente non può imporre al proprietario non responsabile (che ha solo una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzione degli interventi di bonifica) l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e di bonifica.
La giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni che, in caso di rinvenimento di rifiuti lasciati sul fondo altrui da ignoti, il proprietario non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo della responsabilità.
Ne consegue quale corollario:
   • l’insufficienza, ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento, della sola titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate dall'abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione richiede la sussistenza dell'elemento psicologico;
   • la necessità dell'accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo;
E', pertanto, censurabile l'operato dell'amministrazione ogni qualvolta essa ometta di dedurre, in concreto e/o in assenza di accertamenti eseguiti in contraddittorio con i soggetti interessati, profili di responsabilità a titolo di dolo o colpa in capo al soggetto sanzionato, essendo essi necessari per imporre l'obbligo di rimozione dei rifiuti;
Nella stessa ottica, si è anche osservato che l'obbligo di diligenza va valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, con la conseguenza che va esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto, ma solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato.
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  Evidenziato:
   - che il coinvolgimento del ricorrente durante il sopralluogo –compiuto dai Carabinieri del NOE e da personale del Comune di Brescia l’01/02/2018 ai fini dell’accertamento dei fatti– induce a ritenere proficuamente avviato il contraddittorio procedimentale;
   - che la dedotta contraddittorietà non pare sussistere, in quanto l’ordinanza n. 6 è rivolta al ricorrente e al conduttore (essendo stato esibito un contratto di locazione), mentre la n. 7 è indirizzata al solo Sig. -OMISSIS-, che non ha dimostrato la disponibilità del fondo in capo a soggetti terzi;
Atteso:
   - che l’art. 192, comma 3, del D.Lgs. 152/2006 individua i soggetti destinatari dell’obbligo di rimozione, recupero e smaltimento dei rifiuti abbandonati nell’autore della violazione in solido con il titolare del diritto di proprietà, al quale la vicenda sia ascrivibile a titolo di dolo o di colpa, nei limiti dell’esigibilità (TAR Lombardia Milano, sez. III – 08/03/2018 n. 352);
   - che l’art. 192 predetto esclude dunque l’imputazione oggettiva della responsabilità, ribadendo che sia accertata quantomeno la colpa, fermo restando che le autorità amministrative hanno l’onere di ricercare ed individuare il responsabile dell’inquinamento (artt. 242 e 244 D.L. vo n. 152/2006);
   - che, alla stregua dell’insegnamento giurisprudenziale prevalente, gli artt. 244, 245 e 253 del D.Lgs. 152/2006 vanno interpretati nel senso che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di ottenere dal soggetto responsabile interventi di riparazione, la pubblica Amministrazione competente non può imporre al proprietario non responsabile (che ha solo una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzione degli interventi di bonifica) l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e di bonifica (cfr. TAR Puglia Lecce, sez. III – 05/03/2018 n. 370, che richiama il proprio precedente 22/02/2017 n. 325 e la pronuncia del Consiglio di Stato, adunanza plenaria – 25/09/2013 n. 21);
   - che, come sottolineato da TAR Campania Napoli, sez. V – 23/05/2018 n. 3369, “la giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni (cfr., ex multis, TAR Campania, Sez. I, 19.03.2004, n. 3042; Sez. V, 06.10.2008, n. 13004, 10.04.2012, n. 6438, 09.12.2014, n. 1706, 03.02.2015, n. 692, 07.06.2017, n. 3081, 06.02.2018, n. 752; Consiglio di Stato, Sez. IV, 20.01.2003, n. 168; Sez. V, 26.01.2012, n. 333, 28.09.2015, n. 4504) che, in caso di rinvenimento di rifiuti lasciati sul fondo altrui da ignoti, il proprietario non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo della responsabilità”;
Considerato:
   - che ne consegue quale corollario (cfr. Consiglio di Stato, sez. V – 09/05/2018 n. 2786):
      • l’insufficienza, ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento, della sola titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate dall'abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione richiede la sussistenza dell'elemento psicologico;
      • la necessità dell'accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo;
   - che i suddetti principi sono stati recepiti nella sentenza di questa Sezione 09/08/2017 n. 1011;
   - che è, pertanto, censurabile l'operato dell'amministrazione ogni qualvolta essa ometta di dedurre, in concreto e/o in assenza di accertamenti eseguiti in contraddittorio con i soggetti interessati, profili di responsabilità a titolo di dolo o colpa in capo al soggetto sanzionato, essendo essi necessari per imporre l'obbligo di rimozione dei rifiuti;
   - che, nella stessa ottica, si è anche osservato che l'obbligo di diligenza va valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, con la conseguenza che va esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto, ma solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 15/12/2017 n. 5911);
Rilevato:
   - che, con riguardo ai rifiuti rinvenuti sul suolo (in particolare, veicoli, pneumatici, bi-bags con materiale plastico) l’amministrazione non ha effettuato un accertamento della condotta colposa del ricorrente, limitandosi ad addebitare al medesimo –del tutto genericamente– l’omessa vigilanza sugli edifici e sui terreni di appartenenza;
   - che il Comune non ha addotto né illustrato gli elementi concreti –anche di tipo presuntivo– che inducono ad affermare una responsabilità di tipo omissivo;
   - che, in senso contrario, il Sig. -OMISSIS- ha prodotto il verbale della querela presentata ai Carabinieri di Gambara il 07/10/2016, nella quale ha denunciato il suo conduttore -OMISSIS- in quanto autore dell’occupazione arbitraria di edifici e pertinenze non contemplate dal contratto di locazione (nella specie, una porzione di capannone, il cortile e un ulteriore fabbricato, per 250 mq.);
   - che, nella querela, il ricorrente ha dato conto dell’indebito utilizzo del fondo come deposito di materiali (vecchi macchinari) e rifiuti di vario genere;
   - che, pertanto, l’esponente si era fatto parte diligente nell’avvertire le autorità della condotta illecita assunta dal proprio conduttore, oltre ad aver agito in sede giurisdizionale a causa del mancato pagamento dei canoni di locazione periodici;
Ritenuto:
   - che, in definitiva, il ricorso è fondato sotto il profilo del deficit istruttorio e motivazionale sull’elemento soggettivo dell’illecito (dolo o colpa imputabili al proprietario), limitatamente ai rifiuti speciali e tossico-nocivi depositati sull’area;
   - che, viceversa, il ricorrente (in qualità di proprietario) resta obbligato ad attivarsi per la messa in sicurezza e/o rimozione attraverso ditta specializzata della copertura in eternit del fabbricato di proprietà (in precarie condizioni), a prescindere dalla concorrente disponibilità di un terzo;
   - che non interferisce su tale obbligo, al riguardo, l’invocato Piano regionale Amianto sul censimento e sulla mappatura dei siti coinvolti;
   - che egli, altresì, è tenuto a dare attuazione alla prescrizione che condiziona l’utilizzo dei capannoni ex allevamento avicolo previo compimento degli indispensabili interventi volti ad assicurare l’agibilità;
   - che, in proposito, è stata emanata un’ordinanza di demolizione (n. 25 del 07/09/2012) la quale è produttiva di effetti in quanto impugnata con ricorso straordinario al Capo dello Stato senza istanza di sospensiva (la causa non è ancora stata definita);
   - che, al momento, l’esecuzione del provvedimento non incontra ostacolo alcuno;
Evidenziato:
   - che, in conclusione, il gravame è parzialmente fondato e merita accoglimento (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 26.06.2018 n. 620 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

aprile 2018

AMBIENTE-ECOLOGIA - ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: Tra i Piani Regionali di Gestione di Rifiuti succedutisi nel tempo non sussiste un rapporto di consequenzialità tale che, essendo stato impugnato l’atto presupposto, l’accertata invalidità di questo si estenda automaticamente all’atto consequenziale.
Il consolidato insegnamento giurisprudenziale è infatti nel senso che in presenza di vizi accertati dell'atto presupposto deve distinguersi tra invalidità a effetto caducante e invalidità a effetto viziante, nel senso che nel primo caso l'annullamento dell'atto presupposto si estende automaticamente all'atto consequenziale, anche quando questo non sia stato impugnato, mentre nel secondo caso l'atto conseguenziale è affetto solo da illegittimità derivata, e pertanto resta efficace ove non impugnato nel termine di rito.
Però la prima ipotesi, quella appunto dell’effetto caducante, ricorre nella sola evenienza in cui l'atto successivo venga a porsi nell'ambito della medesima sequenza procedimentale quale inevitabile conseguenza dell'atto anteriore, senza necessità di ulteriori valutazioni, il che comporta, dunque, la necessità di verificare l'intensità del rapporto di conseguenzialità tra l'atto presupposto e l'atto successivo, con riconoscimento dell'effetto caducante solo qualora tale rapporto sia immediato, diretto e necessario, nel senso che l'atto successivo si ponga, nell'ambito dello stesso contesto procedimentale, come conseguenza ineluttabile rispetto all'atto precedente, senza necessità di nuove valutazioni di interessi.
Siffatta situazione procedimentale è da escludere nel caso della successione cronologica di atti di pianificazione generale, anche quando il piano successivo si ponga come mero “aggiornamento” del precedente, poiché, come detto, comporta l’avvio di un nuovo procedimento amministrativo.
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Va richiamata la distinzione -assolutamente netta nei diversi arresti giurisprudenziali che hanno affrontato la questione- tra atto di conferma ed atto meramente confermativo. Allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi.
In particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione.
Ricorre invece l'atto meramente confermativo quando l'Amministrazione si limita a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.
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5. Tra i Piani Regionali di Gestione di Rifiuti della Regione Sardegna succedutisi nel tempo non sussiste un rapporto di consequenzialità tale che, essendo stato impugnato l’atto presupposto, l’accertata invalidità di questo si estenda automaticamente all’atto consequenziale.
Il consolidato insegnamento giurisprudenziale, richiamato dall’appellante, è infatti nel senso che in presenza di vizi accertati dell'atto presupposto deve distinguersi tra invalidità a effetto caducante e invalidità a effetto viziante, nel senso che nel primo caso l'annullamento dell'atto presupposto si estende automaticamente all'atto consequenziale, anche quando questo non sia stato impugnato, mentre nel secondo caso l'atto conseguenziale è affetto solo da illegittimità derivata, e pertanto resta efficace ove non impugnato nel termine di rito.
Però la prima ipotesi, quella appunto dell’effetto caducante, ricorre nella sola evenienza in cui l'atto successivo venga a porsi nell'ambito della medesima sequenza procedimentale quale inevitabile conseguenza dell'atto anteriore, senza necessità di ulteriori valutazioni, il che comporta, dunque, la necessità di verificare l'intensità del rapporto di conseguenzialità tra l'atto presupposto e l'atto successivo, con riconoscimento dell'effetto caducante solo qualora tale rapporto sia immediato, diretto e necessario, nel senso che l'atto successivo si ponga, nell'ambito dello stesso contesto procedimentale, come conseguenza ineluttabile rispetto all'atto precedente, senza necessità di nuove valutazioni di interessi (cfr., tra le tante: Cons. Stato, V, 26.05.2015, n. 2611 e 20.01.2015, n. 163; IV, 06.12.2013, n. 5813, 13.06.2013, n. 3272 e 24.05.2013, n. 2823; VI, 27.11.2012, n. 5986 e 05.09.2011, n. 4998; V, 25.11.2010, n. 8243).
Siffatta situazione procedimentale è da escludere nel caso della successione cronologica di atti di pianificazione generale, anche quando il piano successivo si ponga come mero “aggiornamento” del precedente, poiché, come detto, comporta l’avvio di un nuovo procedimento amministrativo.
5.1. Nemmeno giova all’appellante sostenere che il Piano approvato nel 2016 sarebbe un atto di conferma del precedente.
Va in proposito richiamata la distinzione -assolutamente netta nei diversi arresti giurisprudenziali che hanno affrontato la questione- tra atto di conferma ed atto meramente confermativo. Allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi.
In particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione. Ricorre invece l'atto meramente confermativo quando l'Amministrazione si limita a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (cfr. per tutte Cons. Stato, IV, 14.04.2014, n. 1805; id., 12.02.2015, n. 758; id., 29.02.2016, n. 812; id, 12.10.2016, n. 4214, nonché, da ultimo, in tema di successione di strumenti di pianificazione generale, Cons. Stato, IV, 27.01.2017, n. 357).
Peraltro, nel caso di specie, più che una conferma di precedenti previsioni di Piano si è avuta la rinnovata approvazione, a seguito di apposita nuova istruttoria, di previsioni soltanto conformi, cioè coincidenti, con le precedenti.
La loro sopravvivenza all’eventuale annullamento di queste ultime rende improcedibile l’appello per sopravvenuta carenza di interesse (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 10.04.2018 n. 2172 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

febbraio 2018

AMBIENTE-ECOLOGIAIl Consiglio di stato: per l'end of waste necessarie regole generali.
Le Regioni possono autorizzare esclusivamente il recupero dei rifiuti già a monte disciplinato da norme comunitarie o statali di settore.

Questo il principio di diritto che si trae dalla sentenza 28.02.2018 n. 1229 con cui il Consiglio di Stato -Sez. IV- ha chiarito come l'attuale ordinamento giuridico non attribuisca ad enti regionali, e loro delegati, il potere di stabilire in via autonoma i criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto (cosiddetto «end of waste») dei residui derivanti da processi produttivi.
Il contesto normativo. La direttiva 2008/98/Ce prevede che, per essere riabilitati a veri e propri beni (ossia per aversi il citato end of waste), i rifiuti devono essere sottoposti a specifiche operazioni di recupero all'esito delle quali si ottengono materiali che soddisfano le seguenti condizioni:
   - sono sostanze od oggetti comunemente utilizzati per scopi specifici;
   - hanno un mercato/domanda di riferimento;
   - rispettano requisiti tecnici e standard di prodotto;
   - non hanno impatti negativi per salute e ambiente.
La direttiva sancisce il primato dell'Ue nel declinare mediante regolamenti i principi su singole categorie di rifiuti, solo in assenza di questi concedendo agli Stati membri di decidere «caso per caso» tenendo conto della giurisprudenza applicabile.
Le condizioni generali previste dalla direttiva 2008/98/Ce sono state riprese dal legislatore nazionale. Questi, mediante l'articolo 184-ter del dlgs 152/2006 ha stabilito che: in assenza delle suddette specifiche norme Ue, spetta al ministero dell'ambiente mediante propri decreti adottare «caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto» criteri nazionali end of waste; fino all'adozione di tali decreti continuano ad applicarsi le storiche regole sul recupero dei rifiuti in materie prime secondarie («mps») previste da decreti risalenti agli anni 90 e meno snelle delle prime.
Su tale quadro giuridico, che legittima il solo recupero di residui oggetto di specifica normativa («end of waste» o «mps» che sia), si è innestata la lettura estensiva data dal Minambiente con circolare 01.07.2016. Con tale atto, il dicastero aveva interpretato le norme riconoscendo che, in via residuale, le regioni (o gli enti da queste individuati) potessero, in sede di rilascio di autorizzazione, definire propri criteri end of waste previo riscontro della sussistenza delle condizioni ex articolo 184-ter del dlgs 152/2006 rispetto a rifiuti che non fossero già stati disciplinati dai regolamenti comunitari o decreti ministeriali.
La pronuncia del Consiglio di stato. In direzione opposta a tale interpretazione arriva la sentenza 28.02.2018 n. 1229 del Consiglio di stato. La pronuncia riconosce infatti come il diritto comunitario individui esclusivamente lo «Stato», e non suoi enti o organizzazioni interne quale soggetto titolato all'adozione di criteri end of waste per tipologie di residui.
E ciò anche per il fatto che la determinazione di tali criteri deve ragionevolmente avere efficacia sull'intero territorio nazionale dello Stato membro. Nell'ambito di tale disposizione comunitaria, il Legislatore nazionale ha (in coerenza con il principio di potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di ecosistema ex articolo 117 della Costituzione) attribuito il relativo potere al ministero dell'ambiente.
Ancor più sottilmente, il Consiglio di stato fa emergere come nel conferire tale potere normativo al dicastero il dlgs 152/2006 abbia precisato che l'adozione «caso per caso» delle regole end of waste debba essere fatta con riferimento a «specifiche tipologie» di rifiuti e non in relazione a singoli casi. Sotto questo profilo la sentenza appare evidenziare una necessità del legislatore nazionale di affidare la riabilitazione «da rifiuto a bene» a generali previsioni regolamentari per categorie di rifiuti e non a specifici provvedimenti autorizzativi localmente rilasciati per attività di recupero vertenti su singoli residui.
La pronuncia è stata stimolata dal contenzioso nato proprio intorno a una delibera regionale che non autorizzava un'azienda a riabilitare a beni tramite un diretto processo di recupero specifici residui in ragione della mancanza di norme comunitarie e nazionali ad hoc. Ma la forza della sentenza sembra inevitabilmente portata a travolgere anche gli eventuali atti degli enti locali in materia di end of waste dal più ampio respiro di una semplice autorizzazione, che siano veicolati da leggi o regolamenti (come la recente Dgr Veneto 07.02.2018 n. 120).
I criteri esistenti. Tacciate di illegittimità le autonome fonti end of waste di carattere locale, ecco quali sono allo stato dell'arte gli attuali legittimi criteri «eow». In attuazione della direttiva 2008/98/Ce l'Ue ha previsto criteri end of waste per: rottami di rame (regolamento 715/2013/Ue); rottami di vetro (1179/2012/Ue); rottami ferro, acciaio, alluminio (333/2011/Ue).
L'unico provvedimento nazionale attuativo dell'art. 184-ter del dlgs 152/2006 è costituito dal dm Ambiente 22/2013 sui combustibili solidi secondari («Css»). Ulteriori norme nazionali sono previste dal dl 91/2014, il quale (mediante modifica dell'art. 216, dlgs 152/2006) ha sancito l'applicabilità del regime autorizzativo semplificato alle operazioni di recupero svolte secondo le norme Ue. Sempre dal dl 91/2014 è sancito come, in attesa di regole «eow», sia consentito: il riutilizzo delle materie prime secondarie ottenute da rifiuti inerti per opere di recupero ambientale, rilevati, sottofondi stradali, ferroviari e aeroportuali, piazzali (art. 184-quater, dlgs 152/2006); la gestione come normali beni dei materiali dragati.
Novità in arrivo. Sull'assetto della disciplina comunitaria promette di incidere la nuova direttiva rifiuti prevista dal «Piano d'azione per l'economia circolare» in corso di approvazione da parte dell'Ue. Lo schema di provvedimento licenziato il 27.02.2018 dalla commissione ambiente del parlamento Ue e atteso in plenaria nell'aprile prossimo prevede di intervenire sull'art. 6 della direttiva 2008/98/Ce conferendo maggior potere di iniziativa agli Stati membri nello stabile regole end of waste «caso per caso».
Sul piano nazionale, venerdì il ministero dell'ambiente ha annunciato di aver trasmesso al Consiglio di stato lo schema di regolamento «end of waste» sui «Pap» (prodotti assorbenti per la persona)
(articolo ItaliaOggi Sette del 19.03.2018).

novembre 2017

AMBIENTE-ECOLOGIA: ABBANDONO DI RIFIUTI AD OPERA DI IGNOTI: PROVA PROVENIENZA.
Rifiuti - Abbandono di rifiuti ad opera di ignoti - Provenienza certa dei rifiuti da una determinata impresa - Mancata dimostrazione da parte del titolare di averli consegnati a terzi autorizzati - Responsabilità per lo smaltimento illegale - Prova logica - Legittimità
Art. 256, D.Lgs. n. 152/2006; art. 110, cod. pen.; art. 192, c.p.p.
In caso di abbandono e smaltimento illegale di rifiuti speciali, legittimamente il Giudice può ricorrere alla prova logica secondo cui, allorquando sia certa la provenienza dei rifiuti (nella specie da un’attività di autocarrozzeria), i soggetti titolari dell’impresa, cui siano riferibili i rifiuti, sono responsabili del loro abbandono e smaltimento illegale, salvo che non dimostrino di averli consegnati a terzi autorizzati.
Il Tribunale condannava P. e F. per aver abbandonato, in concorso con ignoti, rifiuti speciali non pericolosi, costituiti da parti di autoveicoli prodotti dall’attività di autocarrozzeria di cui erano titolari, rinvenuti all’interno di un’area verde interessata da un più vasto abbandono di rifiuti di diversa natura e provenienza.
La Suprema Corte ha respinto il proposto ricorso, in cui si sosteneva il travisamento della prova, osservando che il Giudice aveva precisato che il teste P. della Polizia Provinciale di Firenze aveva riferito che, a seguito della segnalazione di un cittadino, erano stati trovati, sul terreno di proprietà di due persone estranee al processo, rifiuti di vario genere (carcasse di elettrodomestici, calcinacci in cartongesso, rifiuti di demolizioni e pezzi di automobili) e che, da un’esplorazione più accurata dei rifiuti, era emerso un pezzo di automobile con una targa intestata ad una donna, la quale aveva dichiarato di aver fatto riparare la sua auto in una carrozzeria di Firenze.
A loro volta, gli imputati, gestori della carrozzeria in questione, avevano dichiarato che i rifiuti pericolosi venivano gestiti da una ditta e quelli non pericolosi da tale E.F., successivamente risultato titolare di una ditta edile che faceva anche demolizioni di strutture metalliche e sgomberi di cantine, senza avere alcuna autorizzazione per lo smaltimento dei rifiuti.
Secondo la Cassazione, condivisibilmente il Giudice era ricorso alla prova logica: siccome i rifiuti erano riferibili indiziariamente agli imputati, i quali non avevano dimostrato di averli consegnati a terzi, doveva arguirsi che gli stessi erano responsabili del loro abbandono e smaltimento illegale (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 20.11.2017 n. 52631 - tratto da Ambiente & sviluppo n. 1/2018).

AMBIENTE-ECOLOGIA: L’onere probatorio (in ordine al fatto che sia stato il ricorrente -o meno- ad abbandonare i rifiuti della cui rimozione qui si discute) si configura in modo differente nel processo penale e in quello amministrativo: nel primo va raggiunta la certezza della colpevolezza dell’imputato al di là di ogni ragionevole dubbio, nel secondo opera il criterio del “più probabile che non”.
Nel processo amministrativo è sufficiente quadro indiziario, purché significativo e coerente, per attribuire la responsabilità nell’abbandono dei rifiuti e con essa la legittimità dell’ordine di rimozione a carico del responsabile.
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... per l’annullamento dell’ordinanza di rimozione dei rifiuti del Sindaco del Comune di Povoletto n. 29/2014 prot. n. 6642 dd. 13.06.2014;
...
Il signor -OMISSIS- impugna, chiedendone l’annullamento, l’ordinanza in epigrafe indicata, con la quale il Comune di Povoletto gli ha intimato di rimuovere i rifiuti abbandonati in un fondo di proprietà di terzi, ivi compiutamente individuato.
Contesta il ricorrente l’assunto da cui muove l’ordinanza gravata, ovverosia che i rifiuti della cui rimozione si discute siano di sua proprietà. Oppone, di contro, di aver ceduto detto materiale alla società -OMISSIS- e di non averne più saputo nulla.
Valorizza a tale fine il deducente il fatto di essere stato sottoposto a processo penale per i medesimi fatti e di essere stato assolto.
Si è costituito in giudizio il Comune di Povoletto, sostenendo che l’approfondita istruttoria svolta dagli uffici aveva portato ad individuare nel ricorrente l’autore dell’abbandono.
Dopo un rinvio su concorde richiesta delle parti per attendere gli esiti del processo penale a carico del ricorrente, la causa è stata chiamata alla pubblica udienza dell’11.10.2017 e in quella sede trattenuta in decisione.
Il Collegio non ritiene decisiva ai fini della presente causa la sentenza di assoluzione pronunciata da Giudice penale, per un duplice ordine di ragioni.
Innanzitutto, dalla documentazione in atti non risulta che il Comune abbia preso parte al dibattimento: condizione questa a cui l’articolo 654 Cod. proc. pen. subordina l’attribuzione alla pronuncia irrevocabile di assoluzione dell’efficacia di giudicato nel processo amministrativo che verta sui medesimi fatti materiali.
Se l’Amministrazione non si è costituita parte civile nel processo penale, i suoi poteri istituzionali non sono incisi dagli accertamenti e dalle valutazioni del Giudice penale, così come il Giudice amministrativo chiamato a conoscere del loro esercizio non è condizionato dal giudicato penale (cfr., TAR Emilia Romagna–Bologna, Sez. I, sentenza n. 327/2015).
In secondo luogo, sempre secondo quanto emerge per tabulas, il Tribunale penale ha assolto l’imputato perché non si è raggiunta la piena prova in ordine al fatto che sia stato questi ad abbandonare i rifiuti della cui rimozione qui si discute.
Sennonché, l’onere probatorio si configura in modo differente nel processo penale e in quello amministrativo: nel primo va raggiunta la certezza della colpevolezza dell’imputato al di là di ogni ragionevole dubbio, nel secondo opera il criterio del “più probabile che non” (cfr., sentenza di questo Tribunale n. 215/2015). Nel processo amministrativo è sufficiente quadro indiziario, purché significativo e coerente, per attribuire la responsabilità nell’abbandono dei rifiuti e con essa la legittimità dell’ordine di rimozione a carico del responsabile.
Nel caso di specie, il materiale abbandonato consiste in «creme solari, balsamo per capelli, smalti, fondotinta, attivatori per abbronzatura, tinte per capelli, creme depilatorie, cera per pavimenti pelli e mobili, disinfettanti per uso professionale» (doc. 1 di parte ricorrente).
Ora, non è in contestazione che il materiale abbandonato provenga dal magazzino del signor -OMISSIS- e da questi ceduto in blocco al signor -OMISSIS-; quel che è in contestazione è se quest’ultimo abbia a sua volta ceduto in blocco tutta la merce alla società -OMISSIS- (come sostiene il ricorrente) o se la cessione abbia riguardato il solo materiale avente valore economico (come sostiene il Comune).
Ebbene, mentre la fattura rilasciata dal -OMISSIS- (doc. 2 di parte ricorrente) parla indistintamente di mercanzia varia (e, d’altro canto, il ricorrente non nega di aver acquistato tutto quanto contenuto nel magazzino del proprio dante causa), il contratto intercorso tra lo stesso signor -OMISSIS- e la società -OMISSIS- (doc. 3 di parte ricorrente) dettaglia il materiale oggetto di trasferimento e nell’elencazione non compare alcuna categoria nella quale rientrano gli oggetti poi abbandonati.
Il che, peraltro, è coerente con le dichiarazioni raccolte in fase istruttoria dall’Amministrazione, in particolare –proprio per il ruolo di terzietà che svolgono nella vicenda– di colui che ha svolto un ruolo di mediazione nell’accordo tra il signor -OMISSIS- e la società -OMISSIS- e di colui che ha curato il trasporto della merce acquistata dal magazzino del signor-OMISSIS-(all. G di parte resistente): dichiarazioni secondo le quali, per l’appunto, il suddetto contratto di compravendita aveva ad oggetto solo merce rivendibile, e non anche il residuo materiale di scarto.
Dunque, appare più probabile che non che il materiale privo di valore di mercato sia rimasto nella disponibilità del signor -OMISSIS- e che questi se ne sia liberato in modo illecito.
In conclusione, il ricorso è infondato e viene respinto (TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 07.11.2017 n. 340 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ottobre 2017

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA: Oggetto: Albo Nazionale Gestori Ambientali: nuovi criteri e requisiti per l’iscrizione nelle categorie 1 (raccolta e trasporto di rifiuti urbani), 4 (raccolta e trasporto di rifiuti speciali non pericolosi) e 5 (raccolta e trasporto di rifiuti speciali pericolosi) (ANCE di Bergamo, circolare 27.10.2017 n. 192).

AMBIENTE-ECOLOGIA: RIFIUTI - Gestione dei rifiuti - Attività di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani e speciali prodotti da terzi (rottami ferrosi) - Liberalizzazione dell'attività di ambulante - Iscrizione nell'albo dei gestori ambientali - Art. 212, 256, 266, d.Lgs. 152/2006.
L'abrogazione degli art. 121 e 124 TULPS non ha comportato la liberalizzazione dell'attività di ambulante (Cass., Sez. 3, n. 27290/2012, e n. 6602/2011, cui è da aggiungersi la n. 34917/15) e quindi rimane pur sempre necessaria l'abilitazione di cui all'art. 266, comma 5, d.Lgs. 152/2006.
Pertanto, il reato di attività di gestione dei rifiuti è comune e può essere commesso anche da chi svolge l'attività di gestione dei rifiuti in modo secondario e consequenziale all'esercizio di un'attività primaria diversa (Cass., Sez. 3, n. 29077/2013). Sicché, è irrilevante il dato formale della qualifica di soggetto imprenditore o professionista, dovendosi far riferimento al concetto di "attività" e "concrete modalità di svolgimento della stessa" (Cass., Sez. 3, n. 24431/2011).
Nella specie, integra il reato di cui all'art. 256, comma 1, lett. a), d.Lgs. 152/2006, l'effettuare attività di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani e speciali prodotti da terzi, per lo più rottami ferrosi, senza l'iscrizione nell'albo dei gestori ambientali di cui all'art. 212 dello stesso decreto (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 23.10.2017 n. 48437 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGA: RIFIUTI - Autovetture "fuori uso" - Rivendita di pezzi di ricambio - Discarica abusiva - Verifiche attraverso documentazione fotografica - Reato di cui all'art. 256, c. 1, lett. a), d.Lgs. 152/2006.
In tema di rifiuti, una discarica abusiva può essere rilevata da parte del Giudice, anche, sulla base di una documentazione fotografica. Nella specie, integrazione del reato di cui all'art. 256, comma 1, lett. a), d.Lgs. 152/2006, perché, il ricorrente, aveva raccolto nel capannone situato dietro al suo negozio di rivendita di pezzi di ricambio, una notevole quantità di rifiuti speciali non pericolosi, consistenti soprattutto in varie componenti di autovetture "fuori uso", ai sensi dell'art. 3, d.Lgs. 209/2003, come sportelli, motori, gomme, fari, sospensioni, tappezzerie, paraurti e cruscotti, raccogliendo presso il capannone diverse autovetture smantellate e/o incidentate, destinate alla demolizione, da cui asportava pezzi di ricambio che poi rivendeva "sotto banco" nel suo esercizio commerciale (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 23.10.2017 n. 48436 - link a www.ambientediritto.it).

settembre 2017

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA: Il regolamento per le aree verdi.
DOMANDA:
Si chiede se un regolamento comunale possa disciplinare le attività connesse alla potatura, all'abbattimento e alla manutenzione di alberi e filari su aree di proprietà privata non sottoposti ad alcun vincolo paesaggistico, con connessa previsione nel regolamento comunale di un apparato sanzionatorio a carico del proprietario trasgressore per violazioni quali irregolare potatura o taglio non autorizzato ed altro.
Si chiede quale norma legittimi l'assunzione di un tale potere regolamentare di incidere sulle modalità di esercizio della proprietà privata relativa al patrimonio arboreo privato, ponendo gravami e sanzioni che non risultano previsti dall'ordinamento giuridico.
Inoltre, si dubita che con una norma regolamentare comunale si possano prevede forme di autorizzazione comunale relativamente alla posa ed all'abbattimento di essenze arboree in aree non soggette ad alcun vincolo paesaggistico, in connessione con l'esercizio della attività edilizia, aggravando, in tal modo, il procedimento edilizio con la richiesta di presentare un progetto di “ristrutturazione ambientale” e di “perizia tecnica per le essenze arboree” in assenza di alcuna disposizione neppure negli strumenti urbanistici comunali.
Il ricorso ad un sistema autorizzatorio per tali interventi si pone in contrasto con la normativa vigente in materia edilizia che prevede ampio ricorso allo strumento della SCIA (con l'indubbia contraddizione di poter vedere realizzata una nuova costruzione previa presentazione di una SCIA, mentre se è prevista la posa/abbattimento di alberi non sottoposti a vincolo paesaggistico occorre acquisire una autorizzazione comunale).
Si chiede il vostro cortese avviso al riguardo con riferimento a quanto sopra, soprattutto per capire entro quali limiti possa espandersi la potestà regolamentare e sanzionatoria comunale nei riguardi di beni (piante ed essenze arboree) di proprietà privata.
RISPOSTA:
In effetti la necessità di dettare una particolare disciplina del verde e degli alberi presenti nel territorio comunale non costituisce nella prassi una novità, poiché si deve dare atto che molti comuni si sono dotati di una siffatta regolamentazione che può trovare, in genere, il suo fondamento nei principi generali di tutela del paesaggio che la stessa Costituzione prevede all’art. 9 tra i suoi principi fondamentali.
Ed infatti nella cura del verde, pubblico o privato che sia, possono individuarsi le esigenze di perseguimento insite nell'interesse pubblico al miglioramento ambientale e microclimatico locale, oltre che nella salvaguardia della biodiversità. Ed in questa prospettiva la definizione in via regolamentare, e salvo comunque il rispetto di tutte le eventuali disposizioni nazionali e regionali vigenti in materia, di modalità di intervento sulle aree verdi, di come si debbano attuare le più consone operazioni di potatura per il mantenimento e lo sviluppo complessivo della vegetazione esistente e per favorire l’incremento delle presenze arboree non può non ricondursi a tali principi ed obiettivi generali che non riguardano di per sé l’attività costruttiva o edilizia ma risultano essenziali affinché questa si sviluppi nei modi migliori per una migliore vivibilità dei luoghi per la comunità in armonia con lo sviluppo edilizio dei territori.
Al tempo stesso una tale regolamentazione può essere vista anche in funzione di avere una disciplina di tutela preventiva dei luoghi finalizzata ad impedire per esempio danneggiamenti irreversibili, o a vietare scavi, impermeabilizzazioni di terreni o ammassi di materiali in prossimità di apparati radicali, garantendo quindi una salvaguardia che interessa sia le alberature di proprietà privata che quelle di proprietà pubblica. Allo stesso modo si possono ritenere legittime previsioni regolamentari tese a prevedere per esempio che in caso di eliminazione di un albero protetto, si renda obbligatoria la messa a dimora di un nuovo albero, scelto in funzione dello sviluppo raggiungibile a maturità e posto ad una distanza corretta da fabbricati, strade e fondi confinanti secondo le norme vigenti.
E’ chiaro peraltro che tutte queste previsioni devono appunto essere contenute in un ambito di esclusiva disciplina del verde in quanto tale e per gli obiettivi e finalità anzidette e non possono tradursi di per sé in una sovrapponibile disciplina della attività urbanistica che trova in genere sede nei piani regolatori e negli altri strumenti urbanistici di cui dispongono i comuni in conformità alle normative regionali e statali vigenti.
E per quanto dunque anche nel rilascio dei vari titoli abilitativi all’edilizia possa talvolta essere contenuta quale specifica prescrizione avente ad oggetto tali aspetti ambientali in considerazione della natura dei luoghi, si ritiene che essa non possa tradursi in adempimenti ed oneri e/o condizioni eccessivamente onerosi e/o vincolanti tali da condizionare, in assenza di specifica legislativa, l’attività edilizia consentita dalla normativa urbanistica vigente (link a
www.ancirisponde.ancitel.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: B.U.R. Lombardia, serie ordinaria n. 38 del 18.09.2017, "Disposizioni integrative, in materia di parametri e valori limite da considerare per i fanghi idonei all’utilizzo in agricoltura, alla d.g.r. 2031/2014 recante disposizioni regionali per il trattamento e l’utilizzo, a beneficio dell’agricoltura, dei fanghi di depurazione delle acque reflue di impianti civili ed industriali in attuazione dell’art. 8, comma 8, della legge regionale 12.07.2007, n. 12" (deliberazione G.R. 11.09.2017 n. 7076).

AMBIENTE-ECOLOGIA - PUBBLICO IMPIEGO: Dirigente tecnico del Comune responsabile del deposito incontrollato di rifiuti.
Il dirigente tecnico del Comune è responsabile per il deposito incontrollato di ramaglie posto in essere dall'operaio comunale nell'ambito delle relative mansioni, a nulla rilevando la circostanza che il dirigente non ne fosse a conoscenza.
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1. Il sig. Da.Gr. ha proposto appello avverso la sentenza del 31/03/2015 del Tribunale di Brindisi che lo ha condannato alla pena di 8.000,00 euro di ammenda per il reato di cui all'art. 256, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006, perché, nella sua qualità di dirigente dell'ufficio tecnico del Comune di Torchiarolo, aveva omesso di vigilare sulla destinazione dei rifiuti derivanti dalla potatura del "verde" comunale, abbandonati in modo incontrollato da un dipendente comunale all'interno del campo sportivo già illecitamente destinato alla ricezione di altri tipi di rifiuti.
Il fatto è contestato come commesso in Torchiarolo il 23/07/2012.
...
6. Si legge nella sentenza del Tribunale che il 23/07/2012 i CC di Torchiarolo, a seguito di segnalazione di un consigliere comunale, avevano effettuato un sopralluogo nel campo sportivo appurando che nell'area ad esso adiacente erano giacenti vari cumuli di rifiuti, anche ingombranti, composti da residui di potatura, sacchi di spazzatura, un frigorifero, materiale ferroso e plastica.
Nel corso del sopralluogo era sopraggiunto un autocarro del Comune (assegnato all'ufficio tecnico) i cui occupanti avevano iniziato a scaricare materiale derivante dalla potatura di alberi ed arbusti.
Il conducente del mezzo, operaio alle dipendenze del Comune, aveva riferito, nel corso del dibattimento, di essere stato informalmente indirizzato dal Sindaco, occasionalmente incontrato, a portare i residui di potatura presso il campo sportivo. Aveva altresì spiegato che normalmente della raccolta delle ramaglie si occupava l'impresa appositamente incaricata, tuttavia quel giorno la potatura era stata ultimata successivamente all'ora stabilita per il ritiro, sicché, per non lasciarle sul posto e creare un disservizio, aveva chiesto istruzioni al sindaco ottenendo in risposta l'indicazione di portarle allo stadio e di sentire l'impresa.
La circostanza era stata negata dal sindaco (imputato anch'egli) che aveva affermato di non essere a conoscenza dell'episodio; anche il tecnico comunale, odierno ricorrente, aveva affermato di non essere a conoscenza dello scarico delle ramaglie.
Esclusa la sussistenza del reato di gestione di discarica non autorizzata inizialmente contestata dal Pubblico Ministero, il Giudice ha inquadrato il fatto nella meno grave fattispecie di abbandono incontrollato di rifiuti di cui all'art. 256, comma 2, d.lgs. 152 del 2006, e ciò sul rilievo della natura occasionale della condotta che non aveva determinato un vero e proprio degrado dell'area interessata.
L'odierno ricorrente è stato ritenuto responsabile del reato perché, in quanto dirigente dell'ufficio tecnico comunale, non aveva impedito la destinazione dell'area a luogo di raccolta dei rifiuti vegetali; la consapevolezza di tale destinazione (e dell'abbandono) è stata desunta dal suo ruolo e dal fatto che il Comune di Torchiarolo è un piccolo centro di 5.000 abitanti.
Il sindaco è stato assolto perché le dichiarazioni del dipendente comunale erano apparse contraddittorie al Tribunale che ha ulteriormente evidenziato l'assenza, in capo al sindaco stesso, del dovere giuridico di impedire l'evento non rientrando tra i suoi doveri quello di vigilare sull'attività di smaltimento dei rifiuti.
6.1. Così sintetizzata la vicenda, occorre innanzitutto evidenziare che
la responsabilità dell'odierno imputato non si fonda sul fatto che il terreno adibito a luogo di abbandono delle ramaglie fosse di proprietà comunale. Non sono perciò pertinenti i richiami alla giurisprudenza di questa Corte che ha affermato la mancanza di una posizione di garanzia del proprietario per l'abbandono incontrollato di rifiuti che altri faccia sul suo terreno (in questo senso, da ultimo, Sez. 3, n. 50997 del 07/10/2015, Cucinella, Rv. 266030, che ha ribadito il principio secondo il quale non è configurabile in forma omissiva il reato di cui all'art. 256, comma secondo, D.Lgs. n. 152 del 2006, nei confronti del proprietario di un terreno sul quale terzi abbiano abbandonato o depositato rifiuti in modo incontrollato, anche nel caso in cui non si attivi per la rimozione dei rifiuti, poiché tale responsabilità sussiste solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell'evento lesivo, che il proprietario può assumere solo ove compia atti di gestione o movimentazione dei rifiuti).
Né, per lo stesso motivo, rileva il principio secondo il quale sul titolare dell'impresa o dell'ente non grava l'obbligo di attivarsi per eliminare le conseguenze dell'abbandono di rifiuti posto in essere da terzi sull'area di pertinenza aziendale o dell'ente (in questo senso, Sez. 3, n. 24477 del 15/05/2007, Pino, n.m.).
6.2. Il nucleo del ragionamento seguito dal Tribunale è altro ed è chiaro:
il dipendente comunale è tenuto a vigilare sul corretto adempimento dello smaltimento dei rifiuti che rientra nelle attribuzioni dell'ufficio da lui diretto. In senso analogo, questa Suprema Corte aveva già affermato il principio che risponde del reato di cui all'allora art. 51, comma terzo, del d.Lgs. n. 22 del 1997 (realizzazione o gestione di discarica non autorizzata) il dirigente dei servizi tecnici comunali, tra cui quello relativo alla nettezza urbana, che dispone, o non impedisce pur avendone l'obbligo giuridico, il deposito dei residui di potatura e pulitura degli alberi in zona adibita a discarica abusiva (Sez. 3, n. 12356 del 24/02/2005, Rizzo, Rv. 231071).
N
on si tratta ovviamente di responsabilità oggettiva da posizione ma di responsabilità colpevole, fondata, in caso di condotta posta in essere dal dipendente, sulla possibilità di evitarla (cfr., sul punto, Sez. 3, n. 40530 del 11/06/2014, Mangone, Rv. 261383; Sez. 3, n. 23971 del 25/05/2011, Graniero, Rv. 250485, Sez. 3, n. 24736 del 22/06/2007, Sorce, Rv. 236882, secondo le quali il reato di abbandono incontrollato di rifiuti è ascrivibile ai titolari di enti ed imprese ed ai responsabili di enti anche sotto il profilo della omessa vigilanza sull'operato dei dipendenti che hanno posto in essere la condotta di abbandono).
L'omessa vigilanza sull'operato altrui, dunque, costituisce elemento strutturale della fattispecie contravvenzionale che, essendo punita anche a titolo di colpa, individua nella titolarità dell'impresa (ovvero nella responsabilità dell'ente) il fondamento giuridico-fattuale dell'addebito omissivo.
6.3.
Non va dimenticato, infatti, che il reato previsto dall'art. 256, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006, ha natura di reato proprio del titolare dell'impresa o del responsabile dell'ente.
6.4.
La fattispecie descrive in termini chiaramente commissivi la condotta (sulla natura commissiva del reato, Sez. 3, n. 25429 del 01/07/2015, Gai, Rv. 267183; Sez. 3, n. 38662 del 20/05/2014, Convertino), ma ciò non significa che autore materiale della stessa possa essere esclusivamente il titolare dell'impresa o il responsabile dell'ente.
La norma non intende certamente riferirsi ad essi quali persone fisiche, bensì quali legali responsabili dell'impresa/ente cui deve essere ricondotta l'attività di abbandono/deposito incontrollato. Sicché è sufficiente che l'abbandono/deposito venga posto in essere anche tramite persone fisiche diverse dal titolare/legale rappresentante perché questi ne risponda, purché ciò avvenga nell'ambito delle attività riconducibili alle imprese e/o agli enti da loro rappresentati. In questo senso si può affermare che la "culpa in vigilando", quale necessario titolo di addebito per il fatto altrui, costituisce un baluardo verso forme di responsabilità oggettiva.
6.5. Ora
è indubbio, nel caso di specie, che la condotta di deposito incontrollato di ramaglie è stata posta in essere dall'operaio comunale nell'ambito delle mansioni da lui ordinariamente svolte e che il luogo nel quale esse sono state abbandonate era già stato interessato da precedenti abbandoni di materiale dello stesso tipo (residui di potatura), oltre che da rifiuti eterogenei. Il che depone per la non occasionalità o eccezionalità della condotta.
Ogni diversa allegazione, volta a sovvertire il fatto "raccontato" dal Giudice sostituendolo con quello ricostruibile "aliunde", non è ammessa in questa sede per le ragioni ampiamente illustrate in precedenza.
6.6.
Non è perciò manifestamente illogico trarre da questi dati di fatto, unitamente alla circostanza che il Comune di Torchiarolo è un centro di piccole dimensioni, la prova della consapevolezza, da parte del dirigente comunale, della destinazione impressa ai residui di potatura e comunque della violazione del dovere di attivarsi per impedire lo specifico evento a lui attribuito.
6.7. 5i aggiunga, quale ulteriore considerazione, che
la necessità, per l'operaio dipendente, di chiedere istruzioni sul come smaltire le ramaglie non raccolte dall'impresa incaricata del servizio dimostra l'assenza di direttive e/o modelli organizzativi volti a disciplinare evenienze certamente non eccezionali, né imprevedibili. Il che costituisce ulteriore argomento a sostegno della corretta attribuzione del fatto all'odierno imputato che, sul punto, nulla ha dedotto.
6.8. Ne consegue che il ricorso deve essere respinto e il ricorrente condannato al pagamento delle spese processuali (
Corte di Cassazione, Sez. feriale penale, sentenza 14.09.2017 n. 41794).

AMBIENTE-ECOLOGIAL’art. 192 del D.Lgs. n. 152/2006, dopo aver disposto (comma 1) che “L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati”, al comma 3 prevede che “… chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.
Orbene, <<Dal dato testuale della disposizione emerge che: alla rimozione dei rifiuti è tenuto il responsabile dell’abbandono o del deposito dei rifiuti; in via solidale il proprietario o chi abbia a qualunque titolo la disponibilità ove ad esso sia imputabile l’abbandono dei rifiuti a titolo di dolo o colpa; non è configurabile una responsabilità oggettiva a carico del proprietario o di coloro che a qualunque titolo abbiano la disponibilità dell’area interessata dall’abbandono dei rifiuti.
Ne consegue quale corollario:
   a) l’irrilevanza ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento della titolarità del diritto reale sulle aree interessate dall’abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione normativa accomuna nello stesso trattamento sia il proprietario dell’area interessata dall’abbandono dei rifiuti che chi ne abbia la “disponibilità” a titolo di diritto reale o personale;
   b) la necessità dell’accertamento della responsabilità, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo>>.
Ed invero, per un verso, “Sicuro approdo della giurisprudenza è quello secondo cui l'imputabilità delle condotte di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo in capo al proprietario o di chiunque abbia la giuridica disponibilità del bene, presuppone necessariamente l'accertamento in capo a quest'ultimo di un comportamento doloso o colposo, non ravvisando la disposizione dell'art. 192 D.Lgs. n. 152/2006 un'ipotesi legale di responsabilità oggettiva o per fatto altrui, con conseguente esclusione della natura di obbligazione propter rem dell'obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene”.
Sotto altro profilo, poi, il Collegio ritiene di non avere ragione per discostarsi dall’“orientamento consolidato, secondo cui, in materia, il legislatore delegato ha inteso rafforzare e promuovere le esigenze di un'effettiva partecipazione allo specifico procedimento dei potenziali destinatari del provvedimento conclusivo. Di conseguenza, la preventiva, formale comunicazione dell'avvio del procedimento costituisce un adempimento indispensabile al fine dell'effettiva instaurazione di un contraddittorio procedimentale con gli interessati, nemmeno soggetto al temperamento che l’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990 apporta alla regola generale posta dall’art. 7 della stessa legge”.
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0. - Il ricorso è fondato e deve essere accolto, nei sensi di seguito indicati.
1. - Come già anticipato nella fase cautelare del presente giudizio, coglie nel segno la censura (formulata a sostegno della domanda di annullamento azionata) con la quale l’Acquedotto Pugliese s.p.a. lamenta, essenzialmente, la violazione del disposto dell’art. 192, comma 3, del D.Lgs. n. 152/2006, il quale richiede, ai fini della corresponsabilità, che i necessari propedeutici accertamenti sulla sussistenza dei profili di responsabilità dolosa o colposa della violazione dell’obbligo di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti siano effettuati dai soggetti istituzionalmente preposti al controllo, in contraddittorio con i soggetti interessati, non essendo configurabile una responsabilità oggettiva a carico del proprietario o di coloro che a qualunque titolo abbiano la disponibilità dell’area interessata dall’abbandono dei rifiuti.
Osserva la Sezione che l’art. 192 del D.Lgs. n. 152/2006, dopo aver disposto (comma 1) che “L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati”, al comma 3 prevede che “… chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.
Orbene, <<Dal dato testuale della disposizione emerge che: alla rimozione dei rifiuti è tenuto il responsabile dell’abbandono o del deposito dei rifiuti; in via solidale il proprietario o chi abbia a qualunque titolo la disponibilità ove ad esso sia imputabile l’abbandono dei rifiuti a titolo di dolo o colpa; non è configurabile una responsabilità oggettiva a carico del proprietario o di coloro che a qualunque titolo abbiano la disponibilità dell’area interessata dall’abbandono dei rifiuti.
Ne consegue quale corollario:
   a) l’irrilevanza ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento della titolarità del diritto reale sulle aree interessate dall’abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione normativa accomuna nello stesso trattamento sia il proprietario dell’area interessata dall’abbandono dei rifiuti che chi ne abbia la “disponibilità” a titolo di diritto reale o personale;
   b) la necessità dell’accertamento della responsabilità, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo
>> (Consiglio di Stato, V, 22.02.2016, n. 705).
Ed invero, per un verso, “Sicuro approdo della giurisprudenza è quello secondo cui l'imputabilità delle condotte di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo in capo al proprietario o di chiunque abbia la giuridica disponibilità del bene, presuppone necessariamente l'accertamento in capo a quest'ultimo di un comportamento doloso o colposo, non ravvisando la disposizione dell'art. 192 D.Lgs. n. 152/2006 un'ipotesi legale di responsabilità oggettiva o per fatto altrui, con conseguente esclusione della natura di obbligazione propter rem dell'obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene (in tal senso ex plurimis Tar Puglia, Lecce, n. 108/2015)” (ex multis, TAR Puglia, Lecce, I, 14.06.2016, n. 945; in termini, TAR Puglia Lecce, I, 02.12.2015, n. 3482; TAR Puglia, Lecce, I, 04.02.2015, n. 437).
Sotto altro profilo, poi, il Collegio ritiene di non avere ragione per discostarsi dall’“orientamento consolidato (cfr. per tutte Cons. Stato, sez. V, 25.08.2008, n. 4061; sez. II, parere 21.06.2013, n. 2916; sez. V, 22.02.2016, n. 705; sez. IV, 01.04.2016, n. 1301), secondo cui, in materia, il legislatore delegato ha inteso rafforzare e promuovere le esigenze di un'effettiva partecipazione allo specifico procedimento dei potenziali destinatari del provvedimento conclusivo. Di conseguenza, la preventiva, formale comunicazione dell'avvio del procedimento costituisce un adempimento indispensabile al fine dell'effettiva instaurazione di un contraddittorio procedimentale con gli interessati, nemmeno soggetto al temperamento che l’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990 apporta alla regola generale posta dall’art. 7 della stessa legge” (Consiglio di Stato, IV, 15.07.2016, n. 3163; in termini, TAR Puglia, Bari, I, 30.08.2016, n. 1089; TAR Calabria, Catanzaro, I, 12.10.2016, n. 1962).
1.2 - Orbene, nel caso in esame: per un verso, dal tenore del gravato provvedimento si evince che l’Amministrazione Comunale resistente fa discendere gli obblighi di rimozione e bonifica in capo alla società ricorrente, dal mero accertamento della (presunta) proprietà del terreno per cui è causa, senza fornire, in concreto, alcuna dimostrazione dell’imputabilità soggettiva della condotta, ex art. 192 del D.Lgs. n. 152/2006; per altro verso, alcuna partecipazione e contraddittorio procedimentale risulta essere stata, in concreto, attivata.
2. - Parimenti fondata (come pure già rilevato nella fase cautelare del giudizio) è l’ulteriore censura con cui la società Acquedotto Pugliese s.p.a., Ente gestore dell’Acquedotto, deduce, sostanzialmente, di non essere tenuta agli adempimenti di rimozione dei rifiuti abbandonati da terzi sulle aree interessate dalle condutture idriche, per mancanza tanto del rapporto reale con le aree stesse che di un rapporto di natura obbligatoria (non essendo comprese negli obblighi da esso assunti convenzionalmente la vigilanza e la custodia delle infrastrutture per comportamenti di terzi estranei di natura patologica).
Ed invero, “Si deve ritenere che AQP sia il mero gestore delle condotte di acqua potabile e pertanto si trovi nella disponibilità dell’area interessata dalle infrastrutture idriche” (TAR Puglia, Bari, I, 29.09.2016, n. 1159).
E’ stato al riguardo condivisibilmente osservato che <<Gli obblighi gravanti sul gestore attengono esclusivamente alla manutenzione ordinaria e straordinaria sotto l’aspetto tecnico delle condotte al fine di assicurare il corretto esercizio e la funzionalità delle opere. Il mantenimento delle condizioni generali di pulizia delle opere previsto dalla convenzione con l’ATO Puglia del 30.09.2002 riguardano la normale pulizia dei siti e non già fatti imprevedibili quali l’abbandono di rifiuti da parte di sconosciuti…. Insomma è ben diverso il mantenere in stato di corretta manutenzione e di pulizia le opere gestite dal rimuovere gli effetti prodotti sulle opere gestite da atti illeciti commessi da terzi ignoti. Invero, il concetto di custodia e vigilanza va esaminato in relazione agli obblighi che fisiologicamente possono essere imposti ad AQP in quanto gestore del servizio idrico integrato e non può essere allargato fino ad includere la “custodia e vigilanza” dei beni in oggetto da atti di natura patologica e derivanti da fenomeni di vandalismo tramite l’illecito abbandono e l’occultamento di rifiuti …. In conclusione deve ritenersi che AQP, ente gestore dell’acquedotto, non sia tenuto agli adempimenti di rimozione dei rifiuti abbandonati sull’area interessata dalle condutture per mancanza tanto del rapporto reale con l’area che di un rapporto di natura obbligatoria e non essendo comprese negli obblighi da essa assunti convenzionalmente la vigilanza e la custodia delle infrastrutture per comportamenti di terzi estranei di natura patologica>> (Consiglio di Stato, V, 22.02.2016, n. 705; in termini, TAR Puglia, Bari, I, cit., n. 1159/2016).
3. - La fondatezza delle summenzionate censure dispensa il Collegio dall’esame delle ulteriori doglianze formulate, con assorbimento di queste ultime.
4. - Va disattesa, invece, la domanda risarcitoria azionata, in quanto formulata con riferimento a danni del tutto eventuali (e, comunque, indimostrati).
5. - Per tutto quanto innanzi sinteticamente esposto, il presente ricorso è fondato e va accolto, nei sensi e termini di cui in motivazione, e, per l’effetto, deve essere annullata l’impugnata ordinanza n. 200 del 25.10.2016 (prot. n. 38425 del 26.10.2016), a firma del Sindaco e Dirigente del Settore “Ecologia ed Ambiente” del Comune di Massafra (TAR Puglia-Lecce, Sez. III, sentenza 13.09.2017 n. 1450 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA: RIFIUTI - CAVE - Attività di coltivazione di cave e di livellamenti agrari - Nozione di sottoprodotto - Attività qualificabile come gestione dei rifiuti - Art. 184-bis - 185 dlgs n. 152/2006 - All. 3 dm n. 161/2012.
Rientrano nella categoria dei rifiuti anche le sostanze e gli oggetti che, non più idonei a soddisfare le finalità cui essi erano originariamente destinati, siano tuttavia non privi di un valore economico, sicché gli stessi possano essere dismessi da colui che li possiede anche attraverso la conclusione di negozi giuridici sia a titolo gratuito che oneroso.
In tal senso può essere ritenuta, attività qualificabile come gestione dei rifiuti la compravendita di terra sottratta dal suo naturale sito che, in linea di principio, colui il quale ha eseguito le opere si trova nella condizione di doversene disfare (nella specie opere di livellamento di terreno agrario).
RIFIUTI - Materiali da scavo - Caratteristiche per l'esenzione dalla disciplina sui rifiuti - Presupposti e limiti al trattamento derogatorio.
Sono sottratte dalla disciplina dei rifiuti, i materiali da scavo derivante dalle opere di livellamento dei terreni, eseguiti in cantieri di piccole dimensioni la cui produzione non superi i 6000 mc di materiale, se rientranti nelle caratteristiche cui all'articolo 184-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni, e se il produttore dimostri che ai fini di cui alle lettere b) e e) (cioè ai fini del riutilizzo del materiale ovvero della sua destinazione ad un successivo ciclo produttivo) non è necessario sottoporre i materiali ad alcun preventivo trattamento, fatte salve le normali pratiche industriali e di cantiere.
Ove tale condizione non sia soddisfatta il materiale in questione non godrà del trattamento derogatorio di cui all'art. 184-bis del dlgs n. 152 del 2006 e dovrà essere, pertanto, qualificato come rifiuto a tutto gli effetti.
RIFIUTI - Qualificazione giuridica del "mistone" - Impianto di vagliatura e lavaggio degli inerti - Definizione di "normale pratica industriale" - Attività di trattamento dei rifiuti - Autorizzazioni - Necessità - Fattispecie.
La qualificazione giuridica del "mistone" come sottoprodotto è riferibile alle solo ipotesi in cui il reimpiego avvenga "direttamente, senza alcuna trattamento", laddove la disposizione in materia (art. 184-bis del dlgs n. 152 del 2006) fa comunque salvi i trattamenti che rientrino nelle "comuni pratiche industriali e di cantiere".
Pertanto, si deve escludere la possibilità di attribuire al "mistone" la qualifica di sottoprodotto, nei casi in cui vi sia, la necessità di installazioni industriali non irrilevanti, nella specie, istituzioni di vasche di decantazione del materiale lavato e significativi aspetti di successivo impatto ambientale sia per la presenza di cospicui effluenti idrici rivenienti dalla attività di lavaggio del "mistone" sia per la presenza, non certo indifferente, di copiosi residui a loro volta inquinanti costituiti dal limo derivante dall'avvenuto lavaggio del "mistone".
Sicché, una tale complessità operativa non può coniugarsi con il concetto di "comuni pratiche industriali e di cantiere", dovendosi ritenere che queste siano invece limitate a marginali interventi eseguiti sui sottoprodotti non necessitanti di complesse infrastrutture operative né, comunque, tali da comportare la successiva necessità di procedere, in esito al loro svolgimento, allo smaltimento di copiose quantità di ulteriori materiali ad esse residuati (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 12.09.2017 n. 41533 - link a www.ambientediritto.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: M. Morgantini, Il soggetto destinatario dell’ordine di ripristino ambientale (11.09.2017 - tratto da www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - COMPETENZE GESTIONALI: RIFIUTI - Competenza del sindaco ad emanare le ordinanze in materia di rimozione di rifiuti - PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Individuazione delle competenze tra Sindaco e Dirigente - Principio di specialità - Giurisprudenza - Art. 192 d.lgs. 152/2006 - Codice ambientale.
L’art. 192, comma 3, del D.lgs. n. 152/2006, è una disposizione speciale sopravvenuta rispetto all'art. 107, comma 5, del D.lgs. n. 267/2000, ed attribuisce espressamente al Sindaco la competenza a disporre con ordinanza le operazioni necessarie alla rimozione ed allo smaltimento dei rifiuti previste dal comma 2. La disposizione sopravvenuta prevale sul disposto dell’art. 107, comma 5, del D.lgs. n. 267/2000 (Cons. Stato, V, 29/08/2012, n. 4635; id., 12/06/2009, n. 3765; id., 10/03/2009, n. 1296; id., 25/08/2008, n. 4061).
Sicché, il principio di specialità, prevale sul principio ordinario di successione cronologica delle norme, le disposizioni posteriori non comportano l’abrogazione delle precedenti, ove queste ultime disciplinano diversamente la stessa materia in un campo particolare. (Consiglio, Sez. VI, sentenza n. 1199 del 23/3/2016).
In definitiva, la volontà del legislatore va ricostruita nel senso di affermare la competenza del sindaco ad emanare le ordinanze in materia di rimozione di rifiuti, ex art. 14 d.lgs. 05.02.1997, n. 22 (decreto Ronchi), anche successivamente all’entrata in vigore del d.lgs. 18.08.2000, n. 267 (TUEL) e fino all’entrata in vigore del il decreto legislativo 03.04.2006, n. 152 (codice ambientale), che ha ribadito tale competenza (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 06.09.2017 n. 4230 - link a www.ambientediritto.it).

agosto 2017

AMBIENTE-ECOLOGIAIl reato di mancata effettuazione della comunicazione, prevista in caso di imminente minaccia di danno ambientale di un sito inquinato, non è configurabile nei confronti di colui che, quand'anche proprietario del terreno, non abbia cagionato l'inquinamento del sito stesso.
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1.4. Venendo al quarto motivo, inerente le condotte di omessa comunicazione di cui ai capi e) ed f) peraltro ritenute dal Tribunale e dalla Corte fiorentina integrare un unico reato, lo stesso è anzitutto infondato laddove lamenta la carenza di motivazione circa il necessario presupposto del reato rappresentato dalla riconducibilità all'imputato delle contaminazioni dei terreni di proprietà Ch. cui avrebbe dovuto far seguito l'obbligo di comunicazione di cui all'art. 242 del d.lgs. n. 152 del 2006.
Va infatti rammentato che, come già chiarito da questa Corte, il reato di mancata effettuazione della comunicazione, prevista in caso di imminente minaccia di danno ambientale di un sito inquinato, non è configurabile nei confronti di colui che, quand'anche proprietario del terreno, non abbia cagionato l'inquinamento del sito stesso (Sez. 3, n. 18503 del 16/03/2011, dep. 11/05/2011, Burani, Rv. 250143).
Nella specie, allora, e prendendo in esame anzitutto l'omessa comunicazione inerente la contaminazione dei terreni appartenenti alla Ch. di cui al capo e) (dovendo comunque necessariamente distinguersi, pur nella ritenuta unicità del reato, le due addebitate omissioni in ragione di quanto oltre si preciserà), la Corte territoriale, pur prendendo atto del fatto che la contaminazione ebbe ad intervenire negli anni 70/80, quando amministratore unico della Ch. era ancora il rag. Va.Mo., e pur prendendo implicitamente atto, dunque, del fatto, che Sq. lo sarebbe diventato solo successivamente, ha ugualmente ritenuto provata la commissione dell'inquinamento ad opera dell'imputato personalmente ponendo correttamente in rilievo la posizione rivestita di direttore dello stabilimento (già evidenziata del resto dalla sentenza di primo grado con riferimento agli anni dal 1980 al 1982) tale, evidentemente, da consentirgli, quanto meno, di concorrere, nella specie, nelle decisioni relative alla destinazione dei fanghi sicuramente provenienti dalla Ch. stessa (sul ruolo e la responsabilità del direttore tecnico dello stabilimento vedansi Sez. 3, n. 2485 del 09/10/2007, dep. 17/01/2008, Marchi, Rv. 238594; Sez. 3, n. 11033 del 21/10/1993, dep. 02/12/1993, Negro, Rv. Rv e, Sez. 3, n. 9776 del 30/04/1987, dep. 07/09/1987, Baruchello, Rv. 176638) tanto più avendo lo stesso imputato, in una nota datata 11/02/1981, riconosciuto lo spandimento come fertilizzante sui terreni a disposizione della società (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 03.08.2017 n. 38674).

luglio 2017

AMBIENTE-ECOLOGIA: La Corte di giustizia UE si pronuncia su responsabilità solidale tra autore dell’illecito, e proprietario dei terreni in caso di inquinamento.
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Ambiente – Inquinamento – Responsabilità – Proprietario dei fondi – Ammissibilità- Condizioni.
Ambiente – Inquinamento – Sanzioni – Proprietario dei fondi – Condizioni.
Le disposizioni della direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21.04.2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, lette alla luce degli articoli 191 e 193 TFUE devono essere interpretate nel senso che, sempre che la controversia di cui al procedimento principale rientri nel campo di applicazione della direttiva 2004/35, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, esse non ostano a una normativa nazionale che identifica, oltre agli utilizzatori dei fondi su cui è stato generato l’inquinamento illecito, un’altra categoria di persone solidamente responsabili di un tale danno ambientale, ossia i proprietari di detti fondi, senza che occorra accertare l’esistenza di un nesso di causalità tra la condotta dei proprietari e il danno constatato, a condizione che tale normativa sia conforme ai principi generali di diritto dell’Unione, nonché ad ogni disposizione pertinente dei Trattati UE e FUE e degli atti di diritto derivato dell’Unione. (1)
L’articolo 16 della direttiva 2004/35 e l’articolo 193 TFUE devono essere interpretati nel senso che, sempre che la controversia di cui al procedimento principale rientri nel campo di applicazione della direttiva 2004/35, essi non ostano a una normativa nazionale, come quella controversa nel procedimento principale, ai sensi della quale non solo i proprietari di fondi sui quali è stato generato un inquinamento illecito rispondono in solido, con gli utilizzatori di tali fondi, di tale danno ambientale, ma nei loro confronti può anche essere inflitta un’ammenda dall’autorità nazionale competente, purché una normativa siffatta sia idonea a contribuire alla realizzazione dell’obiettivo di protezione rafforzata e le modalità di determinazione dell’ammenda non eccedano la misura necessaria per raggiungere tale obiettivo, circostanza che spetta al giudice nazionale verificare. (2)
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(1-2) I.- Con la sentenza in epigrafe, la Corte del Lussemburgo ritorna sul delicato tema dell’estensione della responsabilità da inquinamento nei confronti dei proprietari dei fondi interessati. Nella difficile opera di coordinamento fra i diversi ordinamenti nazionali e quello europeo, la Corte tenta una complicata opera di mediazione, partendo dalla disciplina europea e dai relativi principi. Nel caso de quo pare legittimare una disciplina nazionale (quella ungherese) che presenta aspetti di notevole divergenza da quella italiana (ormai consolidatasi nel senso della mancanza di responsabilità in capo al proprietario incolpevole).
In particolare, la fattispecie rimessa alla Corte origina dall’impugnativa proposta da una impresa avverso un’ammenda inflitta a seguito dell’incenerimento illegale di rifiuti, avvenuto su un terreno di proprietà della stessa impresa, che aveva causato un inquinamento dell’aria.
In sede contenziosa il giudice ungherese, dubitando della conformità alla disciplina sovranazionale dell’ordinamento nazionale che estende la sanzione al proprietario del terreno interessato, ha rimesso la relativa questione pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 del Trattato.
II.- La decisione della Corte europea, riassunta nelle due massime di cui in epigrafe, prende le mosse dalla ricostruzione della disciplina europea e di quella statale interessata.
In via preliminare la Corte:
   a) inquadra i principi del trattato evidenziando come, da un lato, l’articolo 191 -secondo cui la politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela e si basa sul principio «chi inquina paga»- si limita a definire gli obiettivi generali dell’Unione in materia ambientale; dall’altro lato l’articolo 192 che affida al Parlamento europeo e al Consiglio, quindi secondo la procedura legislativa ordinaria, il compito di decidere le azioni da intraprendere per raggiungere detti obiettivi; alla stregua di tale inquadramento, pertanto, esclude che il principio “chi inquina paga” possa ex se giustificare l’inapplicabilità della disciplina nazionale che punisce il proprietario incolpevole;
   b) formula un’ulteriore importante precisazione per delimitare l’operatività delle regole europee: l’inquinamento dell’aria non costituisce di per sé un danno ambientale contemplato dalla direttiva 2004/35, salvo che la lesione all’ambiente includa altresì il danno cagionato da elementi aerodispersi (nella misura in cui possono causare danni all’acqua, al terreno o alle specie e agli habitat naturali protetti, costituenti oggetto diretto della disciplina invocata).
Sulla scorta di tali precisazioni preliminari, la Corte precisa che il regime di responsabilità ambientale previsto dalla direttiva richiede che sia accertato dall’autorità competente un nesso causale tra l’azione di uno o più operatori individuabili e il danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno. In definitiva, il regime di responsabilità istituito dalla direttiva 2004/35 si fonda sul principio di precauzione e sul principio «chi inquina paga»; a questo fine, tale direttiva impone agli operatori obblighi sia di prevenzione sia di riparazione.
Secondo la Corte, le regole europee prevedono la facoltà per gli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, compresa l’individuazione di altre attività da assoggettare ai precitati obblighi di prevenzione e di riparazione nonché l’individuazione di altri soggetti responsabili.
È in tale ottica che –nei termini riassunti nella prima massima- viene quindi scrutinata la più severa disciplina nazionale ungherese la quale, secondo la Corte, senza compromettere il principio della responsabilità ricadente in primo luogo sull’utilizzatore, ha la finalità di evitare una carenza di diligenza da parte del proprietario e di incoraggiare lo stesso ad adottare misure e a sviluppare pratiche idonee a minimizzare i rischi di danni ambientali; in tal modo essa contribuisce a prevenire il danno ambientale e conseguentemente a realizzare gli obiettivi della direttiva stessa.
Analoghe considerazioni sono svolte dalla Corte in merito alla sanzione amministrativa, nei termini riassunti nella seconda massima. In particolare, secondo la sentenza un’ammenda amministrativa inflitta al proprietario di un fondo a causa di un inquinamento illecito da lui non impedito e di cui non indica l’autore, può rientrare nel regime di responsabilità, purché la normativa che prevede un’ammenda simile, in conformità al principio di proporzionalità, sia idonea a contribuire alla realizzazione dell’obiettivo di protezione rafforzata perseguito dalla normativa che istituisce la responsabilità solidale, e le modalità di determinazione dell’ammenda non eccedano la misura necessaria per raggiungere tale obiettivo.
III.- Per completezza si segnala:
   c) per la più recente dottrina in materia di danno e ripristino ambientale alla luce dei principi europei, v. LEONARDI, La responsabilità in tema di bonifica dei siti inquinati: dal criterio soggettivo del “chi inquina paga” al criterio oggettivo del “chi è proprietario paga”? in Foro amm., 2015, 1; GRASSI, Bonifica ambientale di siti contaminati, in Diritto dell'ambiente, a cura di G. Rossi, Torino, 2015, 424 ss.; FERRARA - SANDULLI, in Trattato di diritto dell'ambiente, Milano, 2014; R. INVERNIZZI, Inquinamenti risalenti, ordini di bonifica e principio di legalità CEDU: tutto per l'“ambiente”, in Urbanistica e appalti, 2014, 8-9; AMOROSO, Nuovi rilievi sull'attività volta all'accertamento della responsabilità dell'inquinamento del sito, in Riv. giur. amb., 2006, 6; DE LEONARDIS, Il principio di precauzione nell'amministrazione del rischio, Milano, 2005; GOISIS, La natura dell'ordine di bonifica e ripristino ambientale ex art. 17 d.lgs. n. 22 del 1997: la sua retroattività e la posizione del proprietario non responsabile della contaminazione, in Foro amm. - C.d.S., 2004, n. 2; R. LOMBARDI, Il problema dell'individuazione dei soggetti coinvolti nell'attività di bonifica dei siti contaminati, in P.M. VIPIANA PERPETUA (a cura di), La bonifica dei siti inquinati: aspetti problematici, Padova, 2002, 111 ss.;
   d) sul principio “chi inquina paga”, cfr. Corte giustizia UE, sez. III, 04.03.2015, n. 534, in Foro it., 2015, IV, 293; Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario 2015, 3-4, 946, con nota di ANTONIOLI; Urbanistica e appalti, 2015, 635, con nota di CARRERA, secondo cui “La direttiva 2004/35/Ce del parlamento europeo e del consiglio, del 21.04.2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale, nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, non consente all’autorità competente di imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi”;
   e) sulla natura e consistenza del danno ambientale cfr. Corte cost., 01.06.2016, n. 126 in Foro it. 2016, 11, I, 3409, (oggetto della News US 06.06.2016 ai cui riferimenti si rinvia), secondo cui “E’ infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 311, comma 1, d.lgs. 03.04.2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 9, 24 e 32 Cost., nonché al principio di ragionevolezza, dal Tribunale ordinario di Lanusei”;
   f) sul riparto di responsabilità da inquinamento nell’ordinamento italiano cfr. Cons. Stato, Ad. plen., ordinanza 25.09.2013 n. 21 in Giornale dir. amm., 2014, 365 con nota di SABATO, e 13.11.2013 n. 25, in Corriere giur., 2013, 514, con nota di CARBONE; Giornale dir. amm., 2013, 729, con nota di BASSI; Urbanistica e appalti, 2013, 696, con nota di BECCARIA; Giur. it., 2014, 947 con nota di VIPIANA;
   g) per la applicazione concreta dei principi elaborati dalle decisioni della Corte di giustizia e dall’Adunanza plenaria, in relazione ai principi generali del diritto ambientale europeo (“chi inquina paga” e del “precauzione”), cfr. Cons. Stato, sez. V, 25.02.2015, n. 933 e 27.12.2013, n. 6250; da ultimo, sez. V, 08.03.2017, n. 1089 secondo cui “Ai sensi degli artt. 242, comma 1, e 244, comma 2, d.lgs. 03.04.2006, n. 152, una volta riscontrato un fenomeno di potenziale contaminazione di un sito, gli interventi di caratterizzazione, messa in sicurezza d'emergenza o definitiva, di bonifica e di ripristino ambientale possono essere imposti dalla Pubblica amministrazione solamente ai soggetti responsabili dell'inquinamento, e cioè quelli che abbiano in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all'inquinamento da un preciso nesso di causalità, non essendo configurabile una responsabilità di mera posizione del proprietario del sito inquinato; d'altra parte se è vero, per un verso, che l'Amministrazione non può imporre, ai privati che non abbiano alcuna responsabilità diretta sull'origine del fenomeno contestato, lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento, secondo il principio cui si ispira anche la normativa comunitaria -la quale impone al soggetto, che fa correre un rischio di inquinamento, di sostenere i costi della prevenzione o della riparazione- per altro verso la messa in sicurezza del sito costituisce una misura di prevenzione dei danni e rientra, pertanto, nel genus delle precauzioni, unitamente al principio di precauzione vero e proprio e al principio dell'azione preventiva, che gravano sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente e, non avendo finalità sanzionatoria o ripristinatoria, non presuppone affatto l'accertamento del dolo o della colpa”;
   h) in sede legislativa, il recente decreto legislativo 16.06.2017, n. 104 recante attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16.04.2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della legge 09.07.2015, n. 114;
   i) sul riparto di competenze legislative in materia di tutela dell’ambiente cfr. da ultimo l’ordinanza del Tar per la Calabria-Catanzaro 07.10.2016 n. 1943 (oggetto della News US in data 12.10.2016), secondo cui “Non è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 della Legge Regionale n. 8/2016 con riferimento all’art. 117, co. 2, lett. s), Costituzione in quanto tale norma –che ha sospeso, nelle more dell’approvazione del nuovo piano regionale di gestione dei rifiuti, i procedimenti in corso per il rilascio delle valutazioni di impatto ambientale e delle autorizzazioni integrate ambientali per la realizzazione e gestione di nuovi impianti di smaltimento o recupero rifiuti sul o nel suolo- si pone in diretta violazione della disciplina nazionale, con cui il legislatore statale ha esercitato la propria competenza esclusiva; con gli artt. 11, comma 5, 13, commi 1 e 3, e 208 del decreto legislativo 03.04.2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) che stabiliscono termini certi per l’istruttoria e la definizione dei procedimenti autorizzatori, nonché con gli artt. 11, 19, 25 26, 29-bis, 29-ter, 29-quater del medesimo Decreto Legislativo n. 152 nei quali si prevedono termini endoprocedimentali e di definizione del procedimento certi, dettati dal legislatore statale nell’esercizio del monopolio normativo che gli è riconosciuto”; Corte cost. 12.12.2012, n. 278, in Foro it., 2013, I, 412 (cui si rinvia per ogni ulteriore riferimento); Diritto e giurisprudenza agraria, 2013, 2, 92 con nota di GORLANI, secondo cui “l'attribuzione esclusiva dello Stato in materia di ambiente ed ecosistema, di cui all'art. 117, comma 2, lett. s), cost., si riferisce all'"ambiente" in termini generali ed onnicomprensivi e premesso altresì che, in caso di sovrapposizione ad altri ambiti competenziali, la legislazione statale prevale rispetto a quella dettata dalle regioni o dalle province autonome, in materie di competenza propria, in considerazione della disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente, che inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale primario ed assoluto, configurandosi, quindi, la normativa statale come limite alla discrezionalità legislativa che le regioni e le province autonome hanno nelle materie di loro competenza”;
   j) Corte cost., 17.03.2015, n. 38, in Foro it. 2015, I, 1889 (cui si rinvia per ogni ulteriore approfondimento di dottrina e giurisprudenza), secondo cui:
I) È incostituzionale l’art. 65 l.reg. Veneto 02.04.2014 n. 11, nella parte in cui prevede che la giunta regionale, con apposite linee guida, escluda determinati interventi a tutela della rete ecologica regionale «Natura 2000» dalla valutazione di incidenza ambientale (Vinca)”;
II) “È infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19 l.reg. Veneto 02.04.2014 n. 11, nella parte in cui autorizza la giunta regionale a prevedere, nel rapporto con gli appaltatori, la compensazione dell’onere per la realizzazione dei lavori di manutenzione dei corsi d’acqua con il valore del materiale litoide estratto riutilizzabile, in riferimento all’art. 117, 2º comma, lett. s), cost.”;
III) “È infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 56, 1º e 4º comma, l.reg. Veneto 02.04.2014 n. 11, nella parte in cui consente la combustione controllata di materiali agricoli e vegetali sul luogo di produzione, effettuata secondo le normali pratiche e consuetudini, escludendo che essa costituisca attività di gestione dei rifiuti o di combustione illecita, in riferimento all’art. 117, 1º e 2º comma, lett. s), cost.” (Corte di giustizia dell’Unione europea, Sez. II, sentenza 13.07.2017 - C-129/16 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: F. Anastasi, LA GESTIONE DEI SITI INQUINATI: La responsabilità dell’inquinamento nella sentenza del Tar Lombardia n. 1326/2017 (05.07.2017 - tratto da www.ambientediritto.it).
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Sommario: 1. Premessa 2. La bonifica dei siti inquinati 3. La giurisprudenza sui criteri di imputazione degli obblighi di bonifica 4. Il problema del soggetto responsabile: la sentenza della Corte di Giustizia 5. La pronuncia del TAR Lombardia-Milano n. 1326/2017.
giugno 2017

AMBIENTE-ECOLOGIA: Sulla responsabilità dell’inquinamento riguardante l’area “ex polveriera Montedison”.
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Inquinamento – Rifiuti – Rimozione e ripristino stato dei luoghi – Soggetto obbligato – Individuazione – Criterio.
La fonte dell'obbligo di procedere alla messa in sicurezza e all'eventuale bonifica del sito inquinato si identifica nella responsabilità dell'autore dell'inquinamento, che quindi va puntualmente e precisamente individuato da parte dell’Autorità amministrativa, sulla base di un rigoroso accertamento anche in caso di vicende societarie complesse (1).
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   (1) Ha ricordato il Tar che la Direttiva 2004/35/CE all’art. 2 definisce come “operatore”, cui si connette la responsabilità per danno ambientale (cfr. 2° e 18° Considerando) “qualsiasi persona fisica o giuridica, sia essa pubblica o privata, che esercita o controlla un'attività professionale”.
Pur volendo far riferimento –in via teorica ed astratta– ad una nozione ampia di operatore economico (rilevante ai fini dell’internalizzazione dei costi ambientali), nel caso all’esame del Tribunale sono del tutto assenti un’analisi e un accertamento in concreto del ruolo effettivamente svolto dalla ricorrente con specifico riferimento al ramo industriale interessato e ritenuto ‘responsabile’ della condotta inquinante (Tar Lazio, sez. II-bis, 21.03.2016, n. 3441), tenuto conto della complessa articolazione, anche nel tempo, del Gruppo Montedison.
Ha aggiunto il Tar che l'inquadramento della contaminazione come situazione permanente non esime dall’individuazione del soggetto responsabile, rilevando quel concetto ai fini dell'applicazione delle procedure amministrative di bonifica più recentemente introdotte nel nostro ordinamento anche a contaminazioni storiche, con conseguente applicazione dei relativi limiti tabellari o di rischio e delle relative fasi procedurali.
Il Tar ha infine ricordato che nell'ipotesi di mancata individuazione del responsabile, o di mancata esecuzione degli interventi in esame da parte sua –e sempreché non provvedano spontaneamente né il proprietario del sito, né altri soggetti interessati–, le opere di recupero ambientale devono essere eseguite dall'Amministrazione competente (art. 250, d.lgs. 03.04.2006, n. 152), che potrà poi rivalersi sul proprietario del sito, nei limiti del valore dell'area bonificata, anche esercitando, ove la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei medesimi interventi (art. 253, d.lgs. n. 152 del 2006) (TAR Lombardia-Milano, Sez. III, sentenza 13.06.2017 n. 1326 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
V.2) Così sinteticamente ricostruito il contenuto essenziale del provvedimento il Collegio osserva che l’istruttoria operata dal Comune, che si riverbera nell’articolato motivazionale, si presenta carente e non supportata da circostanze attuali.
L’attività istruttoria svolta dal Comune si fonda, infatti, da un lato, su elementi antecedenti all’ordinanza n. 76/2004, oggetto di annullamento, dall’altro su circostanze subprocedimentali successive dalle quali non trapela, in generale, alcuna attività volta ad individuare il soggetto responsabile dell’inquinamento e, nello specifico, alcun accertamento conducente e conclusivo per ritenere tale la ricorrente. Anzi, dall’attività compiuta parrebbe emergere l’intenzione del Comune di eseguire in proprio le opere di bonifica, per il tramite della propria società Ta. STU s.p.a.
Va ancora evidenziato che gli ultimi atti compiuti risalgono agli anni 2006/2007.
Da allora –per quasi dieci anni– non risulta, né dall’atto impugnato né dalla produzione documentale versata in atti, che il Comune abbia svolto alcuna attività di indagine ulteriore. Neppure si dà conto della permanente esistenza in vita della società Ta. STU spa (soggetto obbligato alla bonifica, unitamente al Comune, secondo l’ordinanza n. 76/2004), dell’avvenuta presentazione del progetto definitivo da parte di tale società né di ulteriori elementi rilevanti occorsi in tale lungo lasso di tempo.
Va osservato, innanzi tutto, che non risulta che la ricorrente sia mai stata proprietaria dell’area (ceduta al Comune nel 2002) né, tanto meno, che abbia svolto alcun tipo di attività sui terreni in questione.
Ciò posto, l’individuazione del soggetto responsabile è avvenuta sulla base di una indimostrata successione della ricorrente “a titolo universale” dal soggetto che, fino agli anni ’70, ha svolto l’attività inquinante.
Deve rammentarsi che il Comune nel 2002 ha acquistato l’area in questione dalla società Co.In.Im. srl, avente causa della società In.Ed. srl, già “Se.Im.Mo. spa” (per effetto del trasferimento della proprietà nel 1999) la quale a sua volta ne era divenuta proprietaria per conferimento (ciò è quanto si ricava dal contratto di compravendita tra il Comune e la società Co. srl).
Il Comune, nei propri atti difensivi, fa riferimento –a sostegno dell’assunto circa la successione di Ed. spa– ad una visura camerale relativa a Mo. srl da cui risultano, a partire dal 1999, i trasferimenti d’azienda, le fusioni, le scissioni e i subentri coinvolgenti le seguenti società: Ge.Ge.Im. srl, Im.Gr. srl, Società Im.As. spa, Ac. srl, Ce. srl, ICI Im.Co.In. srl, Ed.Tr.Se. srl, e, infine, con atto di fusione per incorporazione nell’aprile 2012, Ed.spa.
A fronte di tale complessità dei rapporti societari, sopra sinteticamente evidenziati (con indicazioni peraltro difformi tra quanto riportato nel provvedimento impugnato e quanto risulta dal documento prodotto in giudizio), che prendono l’avvio da una precisa società del più articolato “Gruppo Mo.”, l’individuazione di Ed. spa quale successore “a titolo universale”, che sarebbe, secondo l’atto impugnato, “soggetto giuridico succeduto a Mo. spa, Co.In.Im. srl e Mo. srl”, appare affermazione indimostrata, priva di alcuna evidenza documentale, né in sede procedimentale né in sede processuale.
Invero né è stata dimostrata –in modo rigoroso– l’effettiva qualificazione di avente causa della ricorrente dal soggetto responsabile dell’inquinamento (e quindi di successore a titolo universale), essendosi il Comune limitato ad una sommaria descrizione delle presunte successioni societarie di un gruppo che, in realtà, nel corso di oltre un cinquantennio, risulta essere stato oggetto di modificazioni complesse e articolate, composto da molteplici società svolgenti attività tra loro differenti. Né è stata dimostrata la responsabilità dell’inquinamento dell’area in questione da parte del ritenuto avente causa della ricorrente, considerato che, come già rilevato, l’individuazione nella società Co. srl del soggetto responsabile, effettuata con l’ordinanza n. 76/2004 (fondata sul titolo contrattuale), è stata ritenuta da questo Tribunale non corretta e non risulta che, in sede di nuovo procedimento, siano stati effettuati accertamenti ai fini dell’individuazione di una responsabilità ad altro titolo della predetta società, asserita dante causa della ricorrente.
La Direttiva 2004/35/CE all’art. 2 definisce come “operatore”, cui si connette la responsabilità per danno ambientale (cfr. 2° e 18° Considerando) qualsiasi persona fisica o giuridica, sia essa pubblica o privata, che esercita o controlla un'attività professionale”.
Pur volendo far riferimento –in via teorica ed astratta– ad una nozione ampia di operatore economico (rilevante ai fini dell’internalizzazione dei costi ambientali),
nel caso di specie sono del tutto assenti un’analisi e un accertamento in concreto del ruolo effettivamente svolto dalla ricorrente con specifico riferimento al ramo industriale interessato e ritenuto ‘responsabile’ della condotta inquinante (cfr. in termini Tar Lazio–Roma sez. II-bis 21.03.2016, n. 3441), tenuto conto della complessa articolazione, anche nel tempo, del Gruppo Mo..
L'inquadramento della contaminazione come situazione permanente, cui fa riferimento il Comune nel provvedimento impugnato, non esime dall’individuazione del soggetto responsabile, rilevando quel concetto ai fini dell'applicazione delle procedure amministrative di bonifica più recentemente introdotte nel nostro ordinamento anche a contaminazioni storiche, con conseguente applicazione dei relativi limiti tabellari o di rischio e delle relative fasi procedurali.
Le norme di cui agli artt. 242 e segg. del d.lgs. n. 152/2006 vanno interpretate nel senso che l'obbligo di adottare le misure dirette a fronteggiare la situazione di inquinamento incombe su colui che di tale situazione sia responsabile per avervi dato causa (cfr. Corte di Giustizia sentenza 04.03.2015, n. C-534/15, Fipa Group).
La fonte dell'obbligo di procedere alla messa in sicurezza e all'eventuale bonifica del sito inquinato si identifica, cioè, nella responsabilità dell'autore dell'inquinamento, che quindi va puntualmente e precisamente individuato da parte dell’Autorità amministrativa, sulla base di un rigoroso accertamento (Tar Milano sez. IV 13.10.2016, n. 1860; Consiglio di Stato, sez. V, 14.04.2016, n. 1509).
Nell'ipotesi di mancata individuazione del responsabile, o di mancata esecuzione degli interventi in esame da parte sua –e sempreché non provvedano spontaneamente né il proprietario del sito, né altri soggetti interessati–, le opere di recupero ambientale devono essere eseguite dall'Amministrazione competente (art. 250), che potrà poi rivalersi sul proprietario del sito, nei limiti del valore dell'area bonificata, anche esercitando, ove la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei medesimi interventi (art. 253) (cfr. Cons. Stato sez. V 09.07.2015 n. 3449; Ad. Plen. n. 21/2013).
Tale disciplina rende priva di rilevanza la questione posta dalla ricorrente circa la permanenza dell’efficacia dell’ordinanza n. 76/2004 nella parte in cui il Comune imponeva a sé stesso gli obblighi di bonifica. A questi l’Amministrazione è tenuta comunque, nell’ipotesi sopra indicata, in forza di legge.
Sotto altro profilo, ma concorrente ai fini della fondatezza del lamentato vizio di carenza istruttoria, va rilevato che l’affermazione contenuta nel provvedimento impugnato circa “l’accertata contaminazione del sito” si fonda, tenuto conto della documentazione offerta, sulla relazione di ARPA di cui si è preso atto nella conferenza di servizi del 16.04.2006 che, tuttavia, ha evidenziato che “i valori analitici riscontrati nei campioni prelevati in contraddittorio corrispondono a quelli rilevati dal laboratorio di parte e non si riscontrano superamenti ai valori limite stabiliti dal DM 471/1999 per i siti ad uso verde pubblico, privato e residenziale”.
Nel corso del lungo periodo intercorso tra quegli accertamenti e il provvedimento impugnato non risulta che siano stati compiuti ulteriori analisi, anche alla luce della normativa sopravvenuta.
Per le ragioni che precedono il ricorso per motivi aggiunti, in relazione ai profili esaminati e assorbite le ulteriori censure, merita accoglimento e per l’effetto va disposto l’annullamento dell’ordinanza del 30.03.2016.

AMBIENTE-ECOLOGIANon è configurabile in forma omissiva il reato di cui all'art. 256, comma secondo, d.lgs. n. 152 del 2006, nei confronti del proprietario di un terreno sul quale terzi abbiano abbandonato o depositato rifiuti in modo incontrollato, anche nel caso in cui non si attivi per la rimozione dei rifiuti, poiché tale responsabilità sussiste solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell'evento lesivo, che il proprietario può assumere solo ove compia atti di gestione o movimentazione dei rifiuti.
Nella fattispecie, il rapporto di coniugio non attribuisce il dovere di impedire che il coniuge reati e certamente non costituisce il coniuge custode o responsabile delle azioni dell'altro. Sicché tale rapporto non espande gli obblighi che (non) gravano sul proprietario dell'area.

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1.1 coniugi Gi.An. e Vi.Pa. ricorrono per l'annullamento della sentenza del 18/12/2015 del Tribunale di Brindisi che li ha condannati alla pena, condizionalmente sospesa, di 2.100,00 euro di ammenda per il reato di cui agli artt. 110, cod. pen., 256, commi 1 e 2, d.lgs. n. 152 del 2006, loro ascritto per aver, senza autorizzazione, raccolto, smaltito e stoccato rifiuti speciali non pericolosi, costituiti da pezzi di fili elettrici, terra e roccia da scavo, rifiuti legnosi, rifiuti ferrosi, plastica e gomma. Il fatto è contestato come accertato in Ceglie Messapica il 19/02/2014.
1.1. Con il primo motivo, deducendo che il (solo) An., titolare di impresa esercente attività edile, aveva momentaneamente depositato alcuni materiali ed attrezzature della propria ditta e che i cumuli di pietre erano null'altro che il prodotto di lavori agricoli di spietramento del terreno (circostanze oggetto della testimonianza resa dal figlio Ma., del tutto negletta), eccepiscono l'inosservanza e l'erronea applicazione degli artt. 192, cod. proc. pen., e 256, d.lgs. n. 152 del 2006 nonché vizio di motivazione contraddittoria ed illogica in ordine alla definizione di rifiuto dei beni sopra indicati e omessa valutazione di elementi di prova favorevoli all'imputato.
1.2. Con il secondo motivo eccepiscono, con riferimento alla posizione della Pa., la violazione del principio di colpevolezza e di responsabilità personale essendo la condanna basata sul presupposto della comproprietà del fondo e della 'culpa in vigilando'.
...
5. E' invece fondato il secondo motivo.
5.1. Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, non è configurabile in forma omissiva il reato di cui all'art. 256, comma secondo, d.lgs. n. 152 del 2006, nei confronti del proprietario di un terreno sul quale terzi abbiano abbandonato o depositato rifiuti in modo incontrollato, anche nel caso in cui non si attivi per la rimozione dei rifiuti, poiché tale responsabilità sussiste solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell'evento lesivo, che il proprietario può assumere solo ove compia atti di gestione o movimentazione dei rifiuti (Sez. 3, n. 50997 del 07/10/2015, Cucinella, Rv. 266030; Sez. 3, n. 40528 del 10/06/2014, Cantoni, Rv. 260754; Sez. 3, n. 49327 del 12/11/2013, Merlet, Rv. 257294).
5.2. Il rapporto di coniugio non attribuisce il dovere di impedire che il coniuge reati e certamente non costituisce il coniuge custode o responsabile delle azioni dell'altro. Sicché tale rapporto non espande gli obblighi che (non) gravano sul proprietario dell'area.
5.3. Ne consegue che, essendo queste le uniche ragioni della condanna della Pa., nei suoi confronti la sentenza impugnata deve essere annullata senza rinvio per non aver commesso il fatto (Corte di cassazione, Sez. III penale, sentenza 09.06.2017 n. 28704).

aprile 2017

AMBIENTE-ECOLOGIA - TRIBUTIMinambiente in fuorigioco sui rifiuti. Tar Lazio.
È illegittimo il silenzio inadempimento ventennale del Ministero dell'ambiente in materia di assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani.

Il TAR Lazio-Roma - Sez. II-bis, con sentenza 13.04.2017 n. 4611, ha obbligato il ministero dell'ambiente ad adottare, entro un termine massimo di 120 giorni (dall'emissione sentenza), il decreto ministeriale atteso ormai dal lontano 1997 (ovvero dall'anno dell'entrata in vigore del cosiddetto «decreto Ronchi»).
Il fatto in concreto. Il dicastero del Ministero dell'ambiente, il Ministero dello sviluppo economico e il Comune di Reggio Emilia venivano chiamati in causa da un'azienda bolognese (operante nel settore rifiuti, attiva soprattutto sul fronte della raccolta e avvio a riciclo della carta da macero) che lamentava di essere gravemente danneggiata, in termini di ingiusta sottrazione di risorse e beni al mercato privato e di elevato versamento Tari, dalla eccessiva assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani effettuata dalle amministrazioni comunali, a causa della mancanza di una regolamentazione ministeriale (prevista dall'articolo 195 del dlgs 152/2006, e prima ancora dall'articolo 18, 2° comma, lettera d, dlgs 5/1997 c.d. decreto Ronchi).
Il Tar Lazio ha accolto il ricorso sostenendo che «il Ministero dell'ambiente, pur tenuto ad adottare la regolamentazione suddetta, risulta non aver ancora completato l'iter relativo, avendo soltanto avviato le attività propedeutiche all'adozione del decreto in questione».
Cosa che «rende illegittima l'inerzia tenuta dallo stesso» e, per questo motivo, dovrà adottare «di concerto con il ministro dello Sviluppo economico il decreto che fissi i criteri per l'assimilabilità dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani, nel termine di giorni 120» dalla data della sentenza.
Per la metà di agosto prossimo e dopo vent'anni di attesa, il regolamento potrebbe finalmente essere emanato (articolo ItaliaOggi del 28.04.2017).

marzo 2017

AMBIENTE-ECOLOGIA: Esclusione dell’obbligo del curatore fallimentare di smaltire i rifiuti su immobile di proprietà del fallito.
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Inquinamento – Rifiuti – Rimozione e ripristino stato dei luoghi – Ingiunzione – Indirizzata al curatore fallimentare – Esclusione.
Il curatore fallimentare non è custode degli immobili di proprietà del fallito, con la conseguenza che non è assoggettabile agli obblighi previsti dall'art. 192, comma 4, d.lgs. 03.04.2006, n. 152 (1).
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   (1) Il Tar ha richiamato precedenti del giudice di appello (sez. V, 30.06.2014, n. 3274; 16.06.2009, n. 3885; 12.06.2009, n. 3765) secondo cui “il fallimento non può essere reputato un subentrante, ossia un successore, dell’impresa sottoposta alla procedura fallimentare. La società dichiarata fallita, invero, conserva la propria soggettività giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio…e correlativamente il fallimento non acquista la titolarità dei suoi beni ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, laddove quest’ultima riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munuspubblico rivestito dagli organi della procedura (art. 31, r.d. 16.03.1942, n. 267: Il curatore ha l’amministrazione del patrimonio fallimentare e compie tutte le operazioni della procedura sotto la vigilanza del giudice delegato e del comitato dei creditori, nell’ambito delle funzioni ad esso attribuite)”.
E’ stato aggiunto dal Consiglio di Stato che “il fatto che alla curatela sia affidata l’amministrazione del patrimonio del fallito, per fini conservativi predisposti alla liquidazione dell’attivo ed alla soddisfazione paritetica dei creditori, non comporta affatto che sul curatore incomba l’adempimento di obblighi facenti carico originariamente all’imprenditore, ancorché relativi a rapporti tuttavia pendenti all’inizio della procedura concorsuale. Al curatore competono gli adempimenti che la legge (sia esso il r.d. n. 267 del 1942, siano esse leggi speciali) gli attribuisce e tra essi non è ravvisabile alcun obbligo generale di subentro nelle situazioni giuridiche passive di cui era onerato il fallito…poiché in linea generale, come ricordato, il curatore, nell’espletamento della pubblica funzione non si pone come successore o sostituto necessario del fallito, su di lui non incombono gli obblighi del fallito inadempiuti volontariamente o per colpa, né di quelli che lo stesso non sia stato in grado di adempiere a causa dell’inizio della procedura concorsuale…”.
Conclusivamente “nei confronti del Fallimento non è ravvisabile un fenomeno di successione, il quale solo potrebbe far scattare il meccanismo estensivo, previsto dall’art. 192, comma 4, d.lgs. 03.04.2006, n. 152” (secondo cui “Qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 08.06.2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni) della legittimazione passiva che l’articolo stesso pone in prima battuta a carico del responsabile e del proprietario versante in dolo o in colpa” (TRGA Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 20.03.2017 n. 93 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
1. Le questioni sottoposte al vaglio del Collegio investono precipuamente la posizione della curatela fallimentare in riferimento ai beni del fallito -acquisiti dalla procedura- direttamente definibili rifiuti o comunque contenenti fattori di inquinamento ambientale tali da richiedere, secondo la normativa di settore, un intervento di bonifica.
2. Su tale delicato problema, involgente non solo la disamina della normativa (in primis contenuta nel d.lgs. n. 152/2016) di derivazione comunitaria che disciplina la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale, ma anche l’analisi della legge fallimentare (r.d. n. 267/1942) e dei correlati doveri posti a carico del curatore, non sussiste un’univoca interpretazione giurisprudenziale.
3.
La questione è stata tuttavia affrontata in termini sistematici dal Consiglio di Stato (sez. V, 30.06.2014 n. 3274; 16.06.2009, n. 3885; 12.06.2009, n. 3765) che, in accoglimento dell’appello promosso da una curatela (non autorizzata alla prosecuzione dell’attività della società fallita) avverso ordinanze sindacali imponenti la rimozione, l’avvio a recupero o smaltimento di rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ne ha escluso la legittimazione passiva, atteso che “il fallimento non può essere reputato un subentrante, ossia un successore, dell’impresa sottoposta alla procedura fallimentare. La società dichiarata fallita, invero, conserva la propria soggettività giuridica e rimane titolare del proprio patrimonio…e correlativamente il fallimento non acquista la titolarità dei suoi beni ma ne è solo un amministratore con facoltà di disposizione, laddove quest’ultima riposa non sulla titolarità dei relativi diritti ma, a guisa di legittimazione straordinaria, sul munus pubblico rivestito dagli organi della procedura (art. 31 R.D. n. 267/1942: Il curatore ha l’amministrazione del patrimonio fallimentare e compie tutte le operazioni della procedura sotto la vigilanza del giudice delegato e del comitato dei creditori, nell’ambito delle funzioni ad esso attribuite)”.
In specifico, nella medesima pronuncia viene affermato quanto segue: “
il fatto che alla curatela sia affidata l’amministrazione del patrimonio del fallito, per fini conservativi predisposti alla liquidazione dell’attivo ed alla soddisfazione paritetica dei creditori, non comporta affatto che sul curatore incomba l’adempimento di obblighi facenti carico originariamente all’imprenditore, ancorché relativi a rapporti tuttavia pendenti all’inizio della procedura concorsuale. Al curatore competono gli adempimenti che la legge (sia esso il R.D. 16.03.1942 n. 267, siano esse leggi speciali) gli attribuisce e tra essi non è ravvisabile alcun obbligo generale di subentro nelle situazioni giuridiche passive di cui era onerato il fallito…poiché in linea generale, come ricordato, il curatore, nell’espletamento della pubblica funzione non si pone come successore o sostituto necessario del fallito, su di lui non incombono gli obblighi del fallito inadempiuti volontariamente o per colpa, né di quelli che lo stesso non sia stato in grado di adempiere a causa dell’inizio della procedura concorsuale… ”. E conclusivamente: “Per quanto esposto, dunque, nei confronti del Fallimento non è ravvisabile un fenomeno di successione, il quale solo potrebbe far scattare il meccanismo estensivo, previsto dall’art. 194, comma 4, d.lgs. cit.” (da intendersi d.lgs. n. 152/2006), della legittimazione passiva che l’articolo stesso pone in prima battuta a carico del responsabile e del proprietario versante in dolo o in colpa”.
3.1. Detto insegnamento è stato ripreso in termini del tutto condivisi in diverse pronunce del giudice di prime cure (cfr. Tar Campania Napoli n. 5203/2014; Tar Puglia Lecce n. 504/2014; Tar Toscana n. 774 e 118/2014).
4.
In precedenza (cfr. Cons. di Stato, sez. V, n. 3885/2009 e n. 4328/2003) il giudice d’appello aveva riscontrato che il potere del curatore di disporre dei beni fallimentari non comporta necessariamente il dovere di adottare particolari comportamenti attivi finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili richiedenti, per la presenza di fattori inquinanti, la bonifica, e che la curatela fallimentare non subentra negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità dell’imprenditore, a meno che non vi sia una prosecuzione nell’attività, da ciò conseguendo “che non può accettarsi che la legittimazione passiva sia del curatore (poiché ciò, inoltre, determinerebbe un sovvertimento del principio di matrice comunitaria del “chi inquina paga” scaricando i costi sui creditori che non presentano alcun collegamento con l’inquinamento)”, nel mentre l’affermazione del predetto principio “consiste, in definitiva nell’imputazione dei costi ambientali …al soggetto che ha causato la compromissione ecologica illecita”, rammentando infine che “nel caso di mancata individuazione del responsabile, o nell’assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250 d.lgs. n. 152/2006) salvo, a fronte delle spese sostenute, l’esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, destinato a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253)”.
5. Orbene: in stretta relazione al surriferito insegnamento, che condivide, il Collegio annota aggiuntivamente che, nella fattispecie in esame, da un lato è del tutto pacifico che la curatela ricorrente non sia stata autorizzata all’esercizio provvisorio ai sensi dell’art. 104 della legge fallimentare, e dall’altro, come si evince dalla documentazione versata in causa (doc. 11 fasc. ricorrente), che la custodia del compendio immobiliare -tra cui rientra il capannone sito in p.ed. 1214/1- risulta affidata ex art. 32 L.F., fin dal momento della redazione dell’inventario, al legale rappresentante della società fallita (An.Ce.), nei cui esclusivi confronti le prime ordinanze contingibili e urgenti adottate dell’autorità sindacale erano state in effetti rivolte.
6. Sulla scorta di quanto precede, attesa la ricostruzione sistematica del rapporto intercorrente fra la legislazione fallimentare (e del ruolo assunto nell’ambito della stessa dal curatore) e quella dettata dal legislatore in materia di tutela ambientale dai rifiuti, nonché le appena viste connotazioni che caratterizzano la procedura fallimentare in esame, le ragioni sostenute dalla ricorrente con i primi motivi dovrebbero trovare pacifico accoglimento.
7. Tuttavia, oltre al citato insegnamento deve riscontrarsi la sussistenza di un orientamento giurisprudenziale diverso,
secondo cui sussisterebbe la legittimazione passiva della curatela fallimentare, rispetto agli obblighi connessi alla bonifica di inquinamenti ambientali, non solo nel caso di autorizzazione all’esercizio provvisorio, ma anche nelle ipotesi di univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore nell’abbandono dei rifiuti (cfr. Tar Lombardia Brescia 09.01.2017 n. 38; Tar Toscana sez. II 19.03.2010 n. 700): detto orientamento ha trovato poi particolare applicazione nella materia dell’inquinamento derivato dalla presenza di amianto nei beni acquisiti dalla curatela, e nello sviluppo di questo filone va annoverata la pronuncia del Tar Friuli Venezia Giulia n. 441/2015 (conforme Tar Lombardia Brescia n. 669/2016), citata nell’ordinanza sindacale qui impugnata.
8. In base al ragionamento seguito in tali ultime pronunce “
l’eternit diviene pericoloso per la salute pubblica solo a certe condizioni, il che implica una continua evoluzione della situazione e quindi anche il passaggio delle responsabilità fra cedente e cessionario dei beni immobili in cui sia presente l’amianto”, di talché “la continua sorveglianza imposta dalla legge e il fatto che l’amianto divenga pericoloso per l’ambiente e la salute solo a certe condizioni consentono di scindere le responsabilità e obbligano passivamente il soggetto che detiene il bene nel momento in cui si verificano le condizioni per l’applicazione della normativa speciale”: in forza di quanto precede, nelle menzionate sentenze il giudice di prime cure è giunto ad affermare la legittimazione passiva del curatore fallimentare (“detentore attuale”) negli obblighi di sanificazione del sito inquinato.
9.
Il Collegio, a seguito del necessario riesame e approfondimento proprio della fase di merito, non ritiene condivisibile tale orientamento, e comunque non lo ritiene suscettibile di applicazione al caso di specie.
10. Sotto un primo profilo, infatti,
l’affermazione di tale principio condurrebbe ad affermare la legittimazione passiva della curatela oltre i limiti che contraddistinguono l’assolvimento del munus pubblico che la connota, individuato –come sopra visto- nella gestione dei beni del fallito sotto la vigilanza e direzione degli organi fallimentari, in primis del giudice delegato, ma solo ai fini della liquidazione del patrimonio secondo le regole stabilite dalla legge fallimentare volte alla soddisfazione paritetica dei creditori, e per il resto obnubilerebbe l’effettiva applicazione del principio di derivazione comunitaria del “chi inquina paga”, in quanto prescinderebbe dall’individuazione dell’effettivo responsabile dell’inquinamento.
11. In secondo luogo
non appare persuasiva l’affermazione secondo cui l’amianto, sostanza insidiosa anche per quel che riguarda la sua precisa identificazione ed individuazione nell’ambito di edifici variamente compositi, non costituisce di per sé un rifiuto ma lo diventa solo a seguito del superamento di determinati livelli di concentrazione nella struttura che lo contiene, posto che l’art. 2, co. 1 lett. c, della legge 27.03.1992 n. 257/1992 (“Norme relative alla cessazione dell’impiego dell’amianto”) nella definizione di rifiuto ricomprende “qualsiasi sostanza o qualsiasi oggetto contenente amianto che abbia perso la sua destinazione d’uso e che possa disperdere fibre d’amianto nell’ambiente in concentrazioni superiori a quelle ammesse dall’art. 3”, con ciò dovendosi ritenere che fin dall’origine della struttura contenente amianto sussista la pericolosità idonea alla qualificazione dello stesso come rifiuto.
11.1 Nella fattispecie in esame la copertura del capannone preesiste ovviamente al fallimento della società Ce.Pr. s.a.s, e quest’ultima è da presumersi, in assenza di qualsivoglia elemento contrario, soggetto costruttore ed a lungo utilizzatore (oltre che proprietario e come visto custode nella persona di Ce.An.) dell’edificio e della sua copertura, nonché a conoscenza -nelle persone del legale rappresentante e dei soci- dell’effettiva composizione della struttura dell’edificio e dei materiali impiegati, ivi compreso l’amianto, il che rileva anche in ordine al necessario riscontro dell’individuazione del soggetto responsabile dell’inquinamento (“chi inquina paga”) e dell’accertamento del profilo soggettivo del dolo o della colpa nel comportamento commissivo o omissivo.
12. Infine, pur volendo aderire al predetto orientamento, deve osservarsi che non appare sufficiente rilevare come il mero accertamento dell’avvenuto superamento dei limiti di amianto tabellarmente consentiti sia stato effettuato in data successiva alla dichiarazione di fallimento, intervenuta nell’anno 2011, per poter validamente escludere che, nel corso dei pochi anni intercorsi, e non già prima, i limiti di tollerabilità fossero ecceduti: è proprio la contestuale affermazione, pure rinvenibile nell’orientamento da ultimo citato, secondo cui l’autonoma responsabilità del curatore andrebbe accertata secondo criteri di univocità e chiarezza, ad inficiare ulteriormente, qui sotto il profilo del difetto di motivazione, i presupposti dell’ordinanza impugnata.
12.1 Questa, infatti, sul punto in esame si limita a richiamare l’accertamento dell’indice di degrado operato dagli uffici dell’Azienda provinciale per i servizi sanitari, intervenuto in data successiva alla dichiarazione di fallimento, senza tuttavia che le amministrazioni interessate, in primis il Comune, abbiano condotto -in vista dell’emissione dell’ordinanza assunta nei confronti della curatela- alcuna indagine in ordine alla datazione dell’edificio e della sua copertura, nonché agli effetti del tempo trascorso dalla realizzazione sulla concentrazione dell’amianto poi computata.
13.
In conclusione, per le suesposte ragioni, l’orientamento giurisprudenziale da ultimo citato, posto alla base dell’ordinanza sindacale impugnata, per un verso non appare condivisibile e, sotto altro profilo, si rileva inapplicabile alla fattispecie in esame, dovendosi contrariamente aderire al qui condiviso e surriferito insegnamento proveniente dal giudice d’appello, ed alla conseguente affermazione, per la materia de qua, del difetto di legittimazione passiva della curatela fallimentare.
14. Il ricorso merita dunque accoglimento, essendo precipuamente fondati il primo motivo e la prima parte del secondo, con assorbimento delle ulteriori censure dedotte nel gravame, da ciò conseguendo l’annullamento dell’ordinanza impugnata.
15. Per quanto riguarda la posizione sostanziale e processuale rivestita dal pure convenuto Ministero dell’interno, appare condivisibile quanto sostenuto nella memoria della difesa erariale, secondo cui l’ordinanza impugnata rientra, per la materia de qua (art. 32 TU delle leggi regionali sull’ordinamento dei Comuni della Regione autonoma Trentino- Alto Adige), nelle competenze proprie del Sindaco quale rappresentante dell’ente comunale, e non nella qualità di ufficiale di governo (cfr. in termini Cons. di Stato, sez. V, 25.02.2016 n. 765), e da ciò deriva l’estromissione del Ministero dal presente giudizio.

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA: Il fresato d’asfalto è da considerarsi sottoprodotto laddove utilizzato in quantità ragionevoli e non eccessive quale materiale di continuo impiego per alimentare un impianto di produzione di asfalto, non rientrando –quindi– nella classificazione impeditiva del c.d. piano provinciale dei rifiuti, che può considerare il fresato d’asfalto come rifiuto solo laddove collocato in quantità tali da determinare la formazione di una vera e propria discarica.
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Il parere favorevole di Valutazione Ambientale Strategica reso dalla conferenza di servizi in sede di adozione del progetto edilizio di ampliamento edificatorio produttivo con formazione di impianti di produzione di asfalto e calcestruzzo in variante al piano urbanistico generale con la procedura dello Sportello Unico-SUAP, laddove anche ricognitivo di tutti i pareri ambientali istruttori favorevoli resi dai vari enti coinvolti nel procedimento (ASL, ARPA, Vigili del Fuoco etc.) costituisce un vincolo procedimentale per il consiglio comunale chiamato ad assumere la delibera finale di approvazione del progetto stesso, impedendo la possibilità di un legittimo diniego di approvazione finale.
La Valutazione Ambientale Strategica è fase procedurale complessa che deve precedere l’approvazione del progetto edilizio in variante tramite la procedura di Sportello Unico SUAP, per cui le valutazioni istruttorie che vengono compiute nella fase istruttoria ed il giudizio ambientale positivo finale reso dall’autorità competente consumano per questi aspetti il potere di valutazione discrezionale assegnato al consiglio comunale, in ciò innovando radicalmente rispetto alla risalente giurisprudenza che riteneva permanesse ampia e totale discrezionalità in capo al Consiglio Comunale per l’approvazione o meno dei procedimenti di Sportello Unico nella fase finale, questa giurisprudenza –invero– si riferisce a casistiche relative a procedimenti anteriori all’entrata in vigore della normativa in tema di Valutazione Ambientale Strategica, in cui il giudizio ambientale veniva reso dal Consiglio Comunale solo nella fase finale del procedimento.
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L’illegittimo ed illecito arresto di un procedimento di approvazione di un progetto di ampliamento produttivo in variante al piano regolatore generale motivato solo per ragioni di tipo politico, ossia per un ripensamento insorto nell’amministrazione comunale nella fase finale approvativa in relazione a manifestazioni pubbliche di segno contrario provenienti da un comitato ambientalista nell’imminenza del rinnovo elettorale delle cariche comunali, determina l’annullamento giudiziale dell’atto di diniego e l’obbligo di risarcimento del danno per l’ingiusto blocco all’ampliamento dell’attività produttiva.
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Il tecnico comunale estensore –quale autorità competente VAS– di un motivato parere favorevole ambientale rispetto al progetto di ampliamento produttivo mediante le procedure di Sportello Unico SUAP incorre nel vizio di eccesso di potere per contraddittorietà manifesta laddove sottoscriva solo in seguito ma a breve distanza temporale nella fase finale del procedimento, dopo l’adozione del SUAP da parte del Consiglio Comunale, una relazione esprimente parere negativo ambientale ed urbanistico rispetto al medesimo intervento nonché redigendo bozza di delibera di diniego poi illegittimamente approvata dal Consiglio Comunale.
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Laddove, annullato dal giudice amministrativo, il diniego di ampliamento produttivo mediante la procedura di Sportello Unico SUAP sopravvenga una condizione di difficoltà economica dell’imprenditore proponente, tale da condurlo alla presentazione di una proposta di concordato liquidatorio, viene meno il presupposto legale (ossia l’esistenza di una impresa attiva che necessità di spazi ulteriori per il ciclo produttivo) che giustifichi il rilascio del permesso edilizio richiesto tramite la procedura SUAP, per cui deve essere rigettato il ricorso per ottemperanza proposto dal liquidatore giudiziale della società in concordato preventivo.
Pur sopravvenuta la condizione di liquidazione concordataria dell’impresa che impedisce il rilascio del permesso edilizio in variante in ottemperanza della sentenza del giudice amministrativo che abbia annullato il diniego opposto dal consiglio comunale, l’amministrazione comunale è comunque tenuta a risarcire all’imprenditore (e nel caso alla procedura liquidatoria concordataria gestita dal Tribunale Fallimentare) tutti i danni subiti per diniego ingiustamente ed illegittimamente provocati.
Il risarcimento dei danni conseguenti ad illegittimo diniego di approvazione di progetto edilizio in variante al piano regolatore comunale mediante la procedura SUAP deve comprendere:
   a) il ristoro di tutte le spese vive sopportate, compreso le spese per progetti e consulenze varie;
   b) la differenza di valore immobiliare tra l’area destinata ad uso produttivo (come sarebbe stato nel caso di approvazione del SUAP) e l’area rimasta nella destinazione agricola;
   c) i mancati utili conseguenti all’illecito impedimento all’avvio dell’iniziativa imprenditoriale, anche in relazione al possibile fatturato venuto meno ed agli appalti non conseguiti, con applicazione –rispetto al totale determinato- di parametri riduttivi equitativi riferiti alla c.d. “perdita di chanche” (nel caso l’amministrazione comunale di Arcore è stata condannata a pagare 600.000,00 € complessivi al Tribunale Fallimentare di Bergamo).
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... per la riforma della sentenza 09.04.2015 n. 898 del TAR per la LOMBARDIA – Sede di MILANO - SEZIONE II, resa tra le parti, concernente archiviazione di domanda di Suap. Risarcimento dei danni.
...
1. Con la sentenza n. 898 del 09.04.2015, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), pronunciando sul ricorso proposto dalla società Do. f.lli s.a.s. (d’ora in poi Do.) in liquidazione e in concordato preventivo, dichiarava inammissibile la domanda per ottenere l’ottemperanza al giudicato formatosi a seguito della sentenza n. 2182 del 10.08.2012, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4151 del 21.05.2013, e in parte dichiarava irricevibile e in parte respingeva la domanda di annullamento proposta avverso la deliberazione del Consiglio comunale di Arcore n. 3 del 03.02.2014, e contro il nuovo Piano di governo del territorio del Comune, approvato con deliberazione di C.C. n. 18 del 27.05.2013, ed il nuovo Piano di coordinamento della Provincia di Monza e Brianza, approvato con deliberazione di C.P. n. 16 del 10.7.2013; il Tar respingeva, inoltre, la domanda di condanna del Comune di Arcore al risarcimento dei danni.
1.1. La predetta sentenza esponeva in fatto quanto segue.
La società Do. f.lli s.a.s., operante nel campo dell’estrazione di materiali inerti naturali e della fornitura di calcestruzzi nel settore dei lavori pubblici, era proprietaria di un impianto di produzione di asfalto e di produzione di calcestruzzo, sito nel territorio del Comune di Vimercate. A seguito dell’approvazione del progetto per la realizzazione dell’Autostrada Pedemontana, il cui tracciato interseca il predetto impianto, la stessa società ha dovuto avviare un iter per lo spostamento di quest’ultimo, acquisendo una nuova area in Comune di Arcore, destinata a zona agricola.
In data 03.08.2009, ha presentato istanza per la realizzazione del nuovo insediamento produttivo ed il Comune, con deliberazione n. 200 del 09.12.2009, valutata l’assenza di zone adeguate per il complesso produttivo in base allo strumento urbanistico, ha giudicato procedibile l’istanza ai sensi dell’art. 5 del DPR n. 447 del 1998, ai fini della variazione dello strumento urbanistico. Il progetto veniva sottoposto alla procedura di VAS che, dopo l’acquisizione dei pareri favorevoli delle autorità coinvolte in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza, si concludeva con provvedimento favorevole del 14.05.2010 circa la compatibilità ambientale del SUAP a condizione del rispetto delle prescrizioni ed indicazioni del parere motivato.
Per l’autorizzazione all’esercizio dell’impianto e dell’attività, la Provincia Monza e Brianza giudicava non necessario l’espletamento della procedura di V.I.A. regionale. Il Sindaco, con nota 11.12.2009, nel comunicare all’impresa il buon esito della prima conferenza di servizi per la valutazione strategica ambientale del SUAP, la invitava a provvedere al versamento in conto anticipazione degli oneri di urbanizzazione per euro 150.000. La Conferenza di servizi si concludeva il 25.01.2011 con valutazione positiva del progetto per la realizzazione del nuovo insediamento industriale, con varie prescrizioni.
La Provincia di Monza e Brianza, con nota del 27.01.2011, nel dare atto del parere favorevole espresso dal proprio rappresentante in sede di conferenza di servizi, segnalava, tuttavia, sotto il profilo ambientale, l’incompatibilità dell’attività di trattamento di rifiuti con il Piano provinciale dei rifiuti e, considerato che il progetto comprendeva l’attività di fresa d’asfalto, da considerarsi alla stregua di un rifiuto, diffidava, in quanto titolare della funzione ambientale, il Comune di Arcore dall’autorizzare tale attività. Il Comune di Arcore, con deliberazione n. 35 del 21.07.2011, richiamando il contenuto della Relazione allegata alla delibera, respingeva l’istanza.
La società Do. ha impugnato dinanzi a questo TAR l’atto negativo comunale nonché il parere parzialmente negativo espresso dalla Provincia Monza e Brianza nella parte in cui ritiene incompatibile con il PPGR il progetto di impianto per l’impiego di fresato di asfalto. Il TAR, con sentenza n. 2182 del 10.08.2012, ha accolto il ricorso. La sentenza è stata confermata dal Consiglio di Stato in sede di giudizio di appello (sent. n. 4151 del 06.08.2013). La ricorrente, in data 17.09.2013, ha protocollato una nota con cui ha chiesto al Comune di Arcore di dare esecuzione alla pronuncia del TAR, ormai passata in giudicato. L’amministrazione ha dato riscontro all’istanza con nota del 30.09.2013.
In tale atto, l’Amministrazione comunica che, per dare nuovo impulso al procedimento di SUAP, sarebbe stato necessario che la ricorrente avesse provveduto al deposito di un nuovo atto unilaterale d’obbligo e di una nuova bozza di convenzione; precisando che, siccome la stessa ricorrente aveva nel frattempo presentato al Tribunale di Bergamo istanza per l’ammissione alla procedura di concordato preventivo, tali atti avrebbero dovuto essere preventivamente autorizzati dagli organi della procedura. A questa nota, ha fatto seguito la deliberazione di Consiglio Comunale n. 3 del 03.02.2014, con cui il Comune di Arcore ha deciso di archiviare definitivamente la procedura di SUAP avviata dalla ricorrente….
”.
2. Avverso la prefata sentenza la Do. F.lli s.a.s. in liquidazione ed in concordato preventivo ha proposto appello dinanzi a questo Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento e l’integrale riforma.
...
1. Viene alla decisione del Collegio l’ultimo segmento della causa suindicata che vede opposta l’appellante Do. F.lli s.a.s. in liquidazione ed in concordato preventivo alle amministrazioni intimate.
1.1. Preliminarmente il Collegio fa presente che a mente del combinato disposto degli artt. artt. 91, 92 e 101, co. 1, c.p.a., farà esclusivo riferimento ai mezzi di gravame posti a sostegno dei ricorsi in appello, senza tenere conto di ulteriori censure sviluppate nelle memorie difensive successivamente depositate, in quanto intempestive, violative del principio di tassatività dei mezzi di impugnazione e della natura puramente illustrativa delle comparse conclusionali (cfr. ex plurimis Cons. Stato Sez. V, n. 5865 del 2015); del pari, in via preliminare, si osserva che la causa appare sufficientemente istruita per cui non appare necessario disporre alcun incombente istruttorio.
1.2. Come rilevato nella parte in fatto del presente elaborato, mercé la sentenza non definitiva n. 5158/2015 è stata esclusa la fondatezza di tutti i primi quattro motivi di appello diretti a censurare la prefata sentenza del Tar n. 898/15 nella parte in cui questa aveva dichiarato inammissibile la domanda per ottenere l’ottemperanza al giudicato ed aveva dichiarato in parte irricevibile ed in parte infondata (respingendola) la domanda di annullamento dei nuovi atti pianificatori medio tempore emessi dalle amministrazioni intimate.
1.2. La sentenza non definitiva n. 5158/2015 ha invece parzialmente accolto il quinto motivo di appello, ha indicato i “versanti” di danno risarcibile, escludendo immediatamente invece la debenza del risarcimento richiesto con riguardo ad alcune “voci” di danno, pur causalmente ricollegabili al “primo” diniego, ed ha disposto una consulenza tecnica su tale aspetto da determinarsi.
1.3. Va quindi premesso che costituiscono statuizioni rigiudicate quelle contenute nella sentenza non definitiva n. 5158/2015 mediante le quali la Sezione ha perimetrato quali fossero i profili di danno risarcibili: tutti gli argomenti critici volti a rimettere in discussione gli approdi ivi raggiunti (si veda in proposito la prima parte della memoria depositata in data 13.12.2016 dalla appellante società Do. f.lli s.a.s.) sono pertanto inammissibili.
1.4. Posto però che entrambe le parti processuali hanno insistentemente tentato (in ultimo con le memorie depositate successivamente al deposito della relazione di consulenza tecnica ed in sede di discussione alla odierna pubblica udienza) di rimettere in discussione profili contenziosi già decisi con statuizione rigiudicata, si ritiene in proposito di specificare che:
   a) la più volte citata sentenza non definitiva n. 5158/2015 ha espressamente affermato che “in tale situazione, pertanto, permane la illegittimità delle ragioni ostative poste a base dello stesso e, dunque, la violazione del legittimo affidamento maturatosi in capo al privato.
I contenuti del giudicato e le argomentazioni poste a sostegno dello stesso –come sopra diffusamente richiamate– rivelano, pertanto, in assenza di una rinnovata valutazione sulle ragioni del primo diniego da parte del soggetto titolare della potestà pianificatoria, la sussistenza di profili di responsabilità in capo al Comune
”;
   a1) consegue da ciò che tutti gli argomenti dell’Amministrazione comunale tesi a dimostrare che (a cagione della mancata disponibilità pregressa degli impianti di Vimercate) tale affidamento non sussistesse, e tutti gli argomenti critici tesi a dimostrare che giammai l’appellante avrebbe potuto ottenere il bene della vita e che, pertanto, nessun risarcimento era dovuto, possono rilevare in punto (unicamente) di quantificazione dell’importo risarcitorio, ma non possono incidere sulla attribuibilità del medesimo e ove a ciò finalizzati devono essere dichiarati inammissibili;
   b) la società Do. F.lli s.a.s. ha eccepito l’integrale inammissibilità di tali argomenti critici (in quanto “nuovi” ed impingenti sull’an della realizzabilità dell’intervento, il che integrava cosa giudicata) ma -nei limiti prima indicati– la eccezione non è accoglibile in quanto:
      I) è ben vero che il comune avrebbe potuto prospettare dette “difficoltà realizzative dell’intervento” –prospettandole quali cause ostative alla realizzazione del medesimo in sede di rieffusione del potere- perché, come è noto, la sentenza demolitoria non le precludeva di ripronunciarsi su tutti gli aspetti della controversa vicenda una seconda volta (tra le tante, (Cons. Stato, Sez. IV, 06.10.2014, n. 4987);
      II) ciò non ha fatto, e quindi in chiave di dimostrazione della inassentibilità dell’intervento edificatorio auspicato dalla società Do. F.lli s.a.s. v’è una preclusione;
      III) pur tuttavia, la detta preclusione non impedisce al comune comunque di dedurre dette circostanze, che assumono rilievo in sede (ormai, soltanto) di quantificazione del risarcimento, laddove esse –in tali limiti- possono essere liberamente apprezzate dal giudice (come meglio si vedrà di qui a poco, allorché si chiarirà che la pretesa della società Do. ha mera consistenza di chance);
   c) quanto alla insistita contestazione da parte del Comune di Arcore (anche in sede di discussione all’odierna udienza pubblica) dell’affidamento ingeneratosi sulla società, per rilevarne la inammissibilità in quanto impingente su una tematica coperta dal giudicato è sufficiente riportare due brevi stralci della più volte menzionata sentenza non definitiva che così ha statuito:” gli argomenti portati a sostegno della determinazione reiettiva risultano illegittimi e non sufficienti a fondare il disposto rigetto. Ciò in considerazione della loro inidoneità a superare le risultanze del procedimento fino a quel momento svolto (favorevoli ad una conclusione positiva dello stesso) e ponendosi, dunque, con le stesse in ingiustificata contraddizione, con lesione del legittimo e rilevante affidamento in proposito maturatosi in capo al privato.”; “ln tale situazione, pertanto, permane la illegittimità delle ragioni ostative poste a base dello stesso e, dunque, la violazione del legittimo affidamento maturatosi in capo al privato.”;
   d) di converso, (e con più specifico riferimento agli argomenti prospettati dalla società Do. F.lli s.a.s. e ribaditi in sede di discussione all’odierna udienza pubblica) la medesima sentenza non definitiva n. 5158/2015 ha espressamente affermato che:
      I) “il maggior onere finanziario (maggior costo) per la realizzazione del complesso produttivo non è dovuto”;
      II) “neppure deve essere risarcito il danno finanziario per crisi di liquidità connessa ai maggiori costi di approvvigionamento dell’appalto”;
      III) “dagli atti di causa non emerge la prova della sussistenza di un nesso causale tra tale pretesa voce di danno, la sottoposizione di Do. a procedura di concordato preventivo ed il diniego a suo tempo opposto dal Comune di Arcore;”
   d1) consegue da ciò che non sono ammissibili le argomentazioni della parte privata nella parte in cui tentano di sollecitare un ulteriore giudizio su tali profili che, infatti, non verranno dal Collegio esaminati, in quanto coperti dal giudicato “interno” formatosi.
2. Ciò premesso, la relazione del Ctu nominato ha fornito partita risposta ai quattro quesiti descritti nella sentenza non definitiva n. 5158/2015, in particolare evidenziando che:
   a) quanto alle spese sostenute dalla originaria ricorrente (primo quesito), esse potevano essere così individuate:
      I) per le spese ed i costi di procedura, non recuperabili, è stato quantificato un importo “certo” pari ad Euro 326.343,55 e presumibile, pari ad Euro 339.021,69 (pag. 24 CTU);
      II) per ciò che concerneva l’acquisto del terreno ove avrebbe dovuto erigersi l’impianto, tenuto presente che il medesimo fu acquistato per un importo pari ad Euro 298.000//00 e che la servitù in favore del detto fondo fu acquistata successivamente (nel 2009) per un importo pari ad Euro 85.000//00 è stato computato il valore attuale, sia considerandolo agricolo (€ 152.664,00) che edificabile (€ 1.1272.200,00) con l’avvertenza che non sussistevano atti programmatori tali da fare desumere che lo stesso avesse assunto caratteristica di area edificabile con destinazione produttiva (pag. 25 dell’elaborato di Ctu); inoltre, il valore è stato distinto, facendo riferimento sia all’ipotesi di alienazione con recupero della servitù, che nell’ipotesi di alienazione senza recupero della servitù (e ciò sia con riferimento al valore del suolo quale edificabile, che con riguardo al valore del suolo quale agricolo); il computo finale contenuto nell’elaborato di verificazione è stato pertanto pari (nell’ipotesi di terreno agricolo) ad una minusvalenza di € 230.336,00 (corrispondente ad € 145.336,00 qual diminuzione del fondo, ed € 85.000,00 corrispondenti alla servitù ove considerata irrecuperabile) ovvero di € 145.336,00 (scomputati € 85.000,00 corrispondenti alla servitù ove considerata recuperabile); mentre, nell’ipotesi di terreno considerato edificabile sarebbe stata riscontrabile una plusvalenza pari ad € 889.200,00 (laddove il valore di € 85.000,00 corrispondente alla servitù venisse considerato irrecuperabile) ovvero pari ad € 974.200,00 (laddove il valore di € 85.000,00 corrispondente alla servitù venisse considerato recuperabile);
   b) quanto al secondo quesito -con il quale, in sostanza si chiedeva di quantificare con riferimento al periodo dal 21.07.2011 al 24.05.2013 (id est: la voce di “danno” discendente dagli acquisti di asfalto che la originaria ricorrente era stata costretta a sostenere (rispetto ai risparmi che ne sarebbero discesi laddove l’impianto fosse stato autorizzato e la stessa avesse ivi potuto produrre in proprio l’asfalto) e quella discendente dalla mancata vendita del surplus di asfalto eventualmente prodotto- la relazione ha esaminato la questione alle pagg. 25-43 dell’elaborato, pervenendo ad una quantificazione valoriale pari ad euro 216.900,00, quanto al maggior costo subito per l’acquisto dell’asfalto che essa era stata costretta ad effettuare (piuttosto che produrlo in proprio), e pari ad euro 313.000 quanto ai guadagni che essa avrebbe potuto ritrarre dalla vendita dell’asfalto: tale dato è stato calcolato previa sottrazione dell’arco temporale di nove mesi (quantificato quale arco temporale necessario per ottenere la variante) e, quindi, calcolando 13 mesi di attività effettiva;
   c) quanto al terzo quesito con il quale, in sostanza si chiedeva di quantificare con riferimento al periodo dal 21.07.2011 al 24.05.2013, la voce di “danno” (in termini di mancato guadagno) derivante dalla presumibile vendita di calcestruzzo prodotto nell’impianto medesimo, la relazione ha esaminato la questione alle pagg. 43-47 dell’elaborato, pervenendo ad una determinazione secondo cui il mancato margine sarebbe ricompreso tra Euro 699.400,00 (e quindi 16,14 € per metro cubo facendo riferimento ad un volume di attività “normale” per la società Do., pari a 40.000 metri cubi annui) ed Euro 1.213.729,16 (e quindi 17,23 € per metro cubo facendo riferimento ad un volume di attività “ideale” per la società Do., pari a 65.000 metri cubi annui);
   d) quanto infine al quarto quesito, la relazione del Ctu la relazione ha esposto i dati raccolti alle pagg. 47-49 dell’elaborato ed ha fatto presente che nel 2009 l’impianto di Vimercate della Co. srl (e da questa acquistato nel 2006 dalla società Ca. s.r.l.) venne venduto ad una società libica (l’impianto venne poi smantellato nel 2010), per cui a partire da tale data di avvenuta cessione, nel 2009 l’appellante non poteva vantare alcun rapporto negoziale privilegiato con il detto impianto,
2.1. Con nota allegata alla relazione e versata in atti, l’Ing. Ba. ha proposto una serie di osservazioni alle conclusioni del C.t.u., in particolare deducendo che:
   a) già nell’agosto 2009 (epoca in cui venne depositata l’istanza al Comune di Arcore) la società appellante non era più proprietaria degli impianti ubicati in Vimercate (nel 2006 l’azienda Cantù aveva ceduto i rami di azienda per la produzione del conglomerato bituminoso ed il calcestruzzo alla Co., come peraltro colto dal C.t.u. al paragrafo 3.2. della relazione) l’affermazione contenuta al paragrafo 3.1.1., pag 10, della relazione, ove si sosteneva che l’appellante utilizzava, nel periodo di interesse, impianti di proprietà in Vimercate, era in contraddizione con il paragrafo 3.2. della relazione di consulenza tecnica;
   b) la tesi esposta a pag. 10 della relazione, secondo la quale il progetto di Arcore era finalizzato ad una strategia di integrazione verticale dell’appellante, era apodittica e sfornita di evidenze probatorie;
   c) quanto al paragrafo 4.1. della relazione, non erano documentati il merito e la congruità delle spese di progettazione sostenute;
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