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dossier ESPROPRIAZIONE
anno 2018

ESPROPRIAZIONE: Possibilità di abdicare al diritto di proprietà di un fondo occupato ma poi non espropriato.
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Espropriazione per pubblica utilità – Occupazione – Omessa espropriazione – Abdicazione diritto di proprietà – Esclusione.
Il privato il cui fondo sia stato occupato per la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità e che poi non sia stato espropriato nelle forme legislativamente previste, non può unilateralmente abdicare al diritto di proprietà vantato sul fondo medesimo (1).
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   (1) Ha chiarito il Tar che alla base di tale conclusione ci sono due ordini di ragioni.
Va rilevato, in primo luogo, che l’art. 42-bis, d.P.R. 08.06.2001, n. 327 consente di regolarizzare le predette occupazioni illegittime mercé l’adozione del c.d. “decreto di acquisizione sanante”, e tanto con riferimento a qualsiasi fattispecie di occupazione illegittima, futura o passata, sia essa connotata, o meno, da una rinuncia abdicativa del privato; inoltre, non è prevista la possibilità che il “decreto di acquisizione sanante” abbia come destinatario un soggetto diverso dal proprietario del fondo occupato né che esso possa avere effetti diversi da quelli traslativi della proprietà.
L’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 del 2001, in definitiva, sottende che il bene immobile illegittimamente occupato per la realizzazione di un’opera di pubblica utilità rimane sempre di proprietà del soggetto che risulta esserne proprietario al momento della occupazione, fino a che la proprietà venga ceduta alla amministrazione occupante (o a terzi) nei modi previsti dalla legge. Pertanto si può affermare che l’art. 42-bis, d.P.R. n. 327 del 2001 ha definitivamente certificato l’impossibilità per il privato di rinunciare unilateralmente al diritto di proprietà di un fondo illegittimamente occupato per scopi di pubblica utilità
In secondo luogo, ed a prescindere dalle considerazioni che possono trarsi dalla disciplina specifica afferente le occupazioni illegittime per causa di pubblica utilità, va rilevato che nel nostro ordinamento giuridico la rinunzia abdicativa (e non traslativa) ad un diritto reale può ritenersi consentita solo nei casi tipici previsti dal codice civile, tra i quali non è inclusa la rinunzia abdicativa al diritto di proprietà esclusiva su bene immobile: una tale rinunzia, pertanto, non può essere validamente esercitata né tramite atto unilaterale espresso, ancorché rogato da notaio, né implicitamente, mediante domanda giudiziale tendente al riconoscimento dell’equivalente monetario del bene immobile oggetto della rinunzia abdicativa.
Diversamente opinando –e cioè ammettendo che il privato possa abdicare unilateralmente alla proprietà di un bene immobile, occupato o meno per scopi di pubblica utilità- si perviene a risultati paradossali ed estremamente dannosi per la finanza pubblica.
A livello generale va rilevato che la rinunzia abdicativa alla proprietà esclusiva di beni immobili renderebbe i beni stessi privi di proprietario e, come tali, devoluti al patrimonio dello Stato ai sensi dell’art. 827 c.c.: per effetto di ciò lo Stato diventerebbe proprietario di un numero indefinito di beni immobili con riferimento ai quali dovrebbe assicurare la custodia e la manutenzione, rimanendo contestualmente privato del relativo gettito tributario: tali effetti, di tutta evidenza estremamente gravosi per le finanze dello Stato, si produrrebbero ex lege ed a prescindere dalla conoscenza effettiva che lo Stato abbia dell’acquisto della proprietà di immobili per effetto di rinunzia abdicativa.
Con riferimento specifico alla occupazione illegittima di fondi finalizzata alla realizzazione di opere di pubblica utilità, premesso e ricordato che risulta ormai completamente superato l’insegnamento pretorio secondo il quale il privato perderebbe la proprietà del bene immobile occupato per scopi di pubblica utilità quale effetto della trasformazione impressa dalla attività manipolatrice della amministrazione occupante, e rammentato altresì che in giurisprudenza –soprattutto quella amministrativa– si è progressivamente consolidato il principio secondo cui la restituzione del bene al privato deve ritenersi sempre possibile, e doverosa, perché in realtà nulla, se non fattori di natura meramente economica, impedisce il ripristino del bene allo stato originario e la restituzione di esso, si deve constatare che:
   a) non si giustifica (più) la corresponsione, al privato, del risarcimento del danno commisurato al valore venale del bene immobile, stante che tale bene non è estinto e viene restituito al legittimo proprietario, virtualmente arricchito del valore dell’opera pubblica che su di esso è stata realizzata, che il privato volendo può ritenere e sfruttare;
   b) ammettendo che il privato, il cui bene sia stato illegittimamente occupato per scopi di pubblica utilità, possa unilateralmente rinunziare, a titolo “abdicativo” (e non “traslativo”) alla proprietà del bene medesimo, condizionando tale rinunzia al risarcimento del danno commisurato al valore venale di esso, si ha che l’amministrazione “occupante” rimane gravata dell’onere di corrispondere un risarcimento privo (ormai) di valida giustificazione giuridica e pur senza divenire proprietaria del fondo sul quale ha realizzato l’opera di pubblica utilità (giacché l’unico effetto immediato della rinunzia “abdicativa” consiste nella dismissione del bene dal patrimonio del privato, la cui proprietà sarebbe semmai devoluta allo Stato ai sensi dell’art. 827 c.c.) (TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 28.03.2018 n. 368 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
1. La ricorrente era proprietaria in Comune di Cherasco di un terreno di circa 1.200 mq censito al locale Catasto terreni al Foglio 8, mapp. 93, avente destinazione agricola.
2. Il terreno in questione è adiacente alla strada “frazione Veglia”, in relazione alla quale il Comune di Cherasco, con delibera della Giunta municipale n. 118 del 28/08/2007, ha approvato un progetto esecutivo per la realizzazione di lavori di ampliamento e sistemazione, provvedendo dipoi a contattare tutti i proprietari interessati per verificare la possibilità di addivenire a cessione bonaria: tra essi anche la ricorrente, il cui fondo sopra indicato è adiacente alla strada comunale e del quale in base al progetto esecutivo il Comune doveva acquisire una porzione.
3. Nel frangente la ricorrente ha firmato una sorta di pre-accordo con il quale dimostrava la disponibilità alla cessione gratuita “per l’asservimento dell’area necessaria ad ampliare la strada fino ad ottenere una larghezza dell’asfalto a 6 metri. La proprietaria richiede che in occasione della prossima variante al PRGC venga inserita la possibilità di realizzare un piccolo fabbricato residenziale”, possibilità fino a quel momento non esistente attesa la destinazione agricola del fondo.
4. Accordi bonari sono stati stipulati dal Comune anche con gli altri proprietari, come risulta dalla delibera di Giunta Municipale impugnata, n. 13 del 24.01.2008, oggetto di gravame, nella quale vengono anche esplicitati i criteri di indennizzo e laddove, nella lista dei proprietari interessati, accanto al nome della ricorrente non è indicato alcun indennizzo.
5. L’Amministrazione, senza dover disporre l’occupazione d’urgenza degli immobili, ha quindi preso possesso delle aree necessarie, ha iniziato i lavori nel febbraio 2008 e li ha terminati nel settembre 2009.
6. Dopo di ciò, constatata l’effettiva superficie occupata a danno di ciascuno dei proprietari interessati, il Comune ha determinato le relative indennità di espropriazione: la ricorrente, tuttavia, secondo quanto il Comune ha riferito nella nota di chiarimenti acquisita in corso di causa, in realtà non è mai stata contattata a tale scopo poiché l’Amministrazione riteneva che essa avesse acconsentito alla cessione a titolo gratuito.
7. Il decreto di esproprio, con riguardo al fondo della ricorrente, non è mai stato emesso né è stato stipulato alcun atto comportante traslazione della proprietà.
8. La ricorrente nel 2009, a lavori ultimati, tramite il proprio difensore ha formulato richiesta di restituzione del fondo o, in difetto, di risarcimento del danno: ne è seguita una trattativa che non è andata a buon fine.
9. La ricorrente si è pertanto indotta ad impugnare la delibera di Giunta n. 13 del 24.01.2008, che essa asserisce di aver conosciuto solo nel 2010, lesiva nella misura in cui non riconosce ad essa alcun indennizzo: nell’atto introduttivo del giudizio essa ha pertanto chiesto al Tribunale di annullare la delibera medesima e, in via risarcitoria, di “accertare e dichiarare tenuta l’Amministrazione comunale alla reintegrazione in forma specifica del danno patito dalla ricorrente con conseguente restituzione della parte di terreno acquisita dal Comune di Cherasco senza titolo, ovvero, in subordine, condannare l’Amministrazione al risarcimento del danno per equivalente monetario in misura non inferiore ad E. 5848,00 oltre interessi dal giorno della occupazione illegittima al saldo, oltre alla rivalutazione monetaria.”
10. Nessuno si è costituito in giudizio per il Comune di Cherasco.
11. Con atto depositato il 07.04.2011 la ricorrente, premesso di aver ricevuto dalla Amministrazione comunale una comunicazione nella quale si faceva presente che l’occupazione del terreno della signora Ta. era legittima, che essa aveva manifestato la disponibilità a cederlo gratuitamente, che la richiesta formulata dalla medesima risultava eccessiva e che peraltro il Comune era disponibile ad acquistare l’appezzamento di 90 mq. di proprietà della medesima, utilizzato per l’ampliamento della strada, al prezzo di Euro 2,74 mq., tanto premesso la signora Ta. ha dichiarato di rinunciare alla domanda di annullamento dell’atto impugnato, insistendo solo per le domande risarcitorie.
12. Il ricorso è stato chiamato alla pubblica udienza del 25.01.2017, allorché il Collegio ha chiesto alla Amministrazione di depositare una nota di chiarimenti, adempimento al quale il Comune ha provveduto: dalla nota risulta quanto sopra riferito nonché il fatto che con rogito dell’11.10.2011 la ricorrente ha venduto la restante parte del fondo interessato dall’esproprio, per una superficie di 1.117 mq.. La ricorrente, peraltro, ha prodotto in giudizio copia dell’atto di vendita, dal quale risulta che il corrispettivo pattuito per la vendita è pari ad Euro 4.500,00, corrispondente ad E. 4,02 al mq.
13. Il ricorso è quindi tornato per la discussione del merito alla pubblica udienza del 07.06.2017, allorché è stato introitato a decisione.
14. Il Collegio ritiene preliminarmente di dover precisare che, limitatamente alla domanda di annullamento, esso va dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, per quanto dichiarato da parte ricorrente nell’atto depositato il 07.04.2011.
15.
Resta da decidere la domanda risarcitoria, in relazione alla quale il Collegio deve pregiudizialmente verificare la propria giurisdizione, tenuto conto del fatto che viene in considerazione una ipotesi di occupazione di terreno privato non assistita da decreto di esproprio o decreto che ha disposto la occupazione d’urgenza, finalizzata però alla realizzazione di un’opera pubblica.
   15.1. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, già con sentenza n. 2688/2007, hanno affermato il principio, in seguito sempre ribadito (si veda ancora la pronuncia di Cassazione civile, sez. un., 23/03/2015, n. 5744), secondo cui “In materia espropriativa, sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo nei casi in cui l’occupazione e la irreversibile trasformazione del fondo siano avvenute anche in assenza o a seguito dell’annullamento del decreto di esproprio ma in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità, anche se questa sia poi stata annullata in via giurisdizionale o di autotutela (c.d. occupazione usurpativa spuria), mentre spetta al Giudice Ordinario la giurisdizione nei casi in cui l’occupazione e la irreversibile trasformazione del fondo siano avvenute in assenza della dichiarazione di pubblica utilità e nelle ipotesi di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità (fattispecie di c.d. occupazione usurpativa pura”.
Nel caso che occupa l’Amministrazione comunale ha approvato il progetto esecutivo di ampliamento e sistemazione della strada con delibera di Giunta Municipale del 28.08.2007, e tale progetto, ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. a), del D.P.R. n. 327/2001, equivale a dichiarazione di pubblica utilità dell’opera. Inoltre, ai sensi di quanto previsto dal combinato disposto dei comma 3 e 6 dell’art. 13 del D.P.R. 327/2001, la dichiarazione di pubblica utilità ha una efficacia di cinque anni, dal che consegue che le opere realizzate nel predetto periodo di tempo debbono ritenersi assistite da una valida dichiarazione di pubblica utilità.
   15.2. Nel caso di specie i lavori sono iniziati nel 2008 e portati a termine nel 2009: pertanto si versa certamente in una ipotesi di occupazione “appropriativa”, e non già “usurpativa”, con conseguente sussistenza della giurisdizione del Giudice Amministrativo sulla domanda risarcitoria formulata da parte ricorrente, la quale nella memoria depositata il 22.12.2016 ha precisato le conclusioni chiedendo il riconoscimento del danno:
      a) rapportato al periodo di illegittima occupazione del terreno e da quantificarsi in misura corrispondente agli interessi legali sul valore del bene;
      b) all’equivalente del valore della porzione di terreno illegittimamente occupata: sul punto parte ricorrente invoca espressamente l’insegnamento di cui alla pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 735/2015, secondo la quale la perdita della proprietà di un bene, a carico di un privato, può verificarsi anche in dipendenza della c.d. rinunzia abdicativa al diritto dominicale, rinunzia che può anche ravvisarsi mediante la richiesta di tutela risarcitoria.
16.
Prima di passare alla disamina del merito delle domande formulate dalla ricorrente, il Collegio ritiene opportuno ripercorrere, sia pure per sommi capi, la giurisprudenza venutasi a formare nel corso degli ultimi decenni con riferimento alla sorte della proprietà dei fondi privati occupati da una pubblica amministrazione per la realizzazione di opere di pubblica utilità, con riferimento ai casi in cui detta occupazione non sia stata seguita dalla emissione, nei termini di legge, del decreto di esproprio.
   16.1. Con la storica sentenza della Corte di Cassazione n. 1464/1983 si inaugurò l’orientamento giurisprudenziale che annetteva alla irreversibile e totale trasformazione di un fondo connessa alla realizzazione di un’opera di pubblica utilità la acquisizione della proprietà del sedime interessato in capo alla Pubblica Amministrazione committente tale opera. Detto istituto, di pura creazione pretoria, è stato denominato nel corso del tempo prima accessione invertita e poi occupazione acquisitiva o appropriativa o espropriativa; esso si fondava, secondo l’originario disegno di cui alla sentenza delle Sezioni Unite n. 1464/1983, poi confermato dalla sentenza, sempre delle Sezioni Unite, n. 12546 del 1992, sulla constatazione che laddove la realizzazione di un’opera pubblica implichi una irreversibile trasformazione del fondo privato, l’originario diritto di proprietà sullo stesso viene totalmente svuotato e dunque si estingue; contestualmente la azione manipolatrice-distruttrice della Amministrazione crea un quid novi di cui la Amministrazione medesima acquista la proprietà a titolo originario, con esclusione, dunque, di una fattispecie di tipo traslativo; al proprietario privato del suo diritto per effetto della azione manipolatrice-distruttrice della Amministrazione, è dovuto un risarcimento del danno.
   16.2. Nel contesto di questo orientamento il titolo in base al quale la Amministrazione acquisiva la proprietà del bene risultante dalla sua azione manipolatrice/distruttrice del fondo privato, non è sempre stato individuato in modo univoco: dall’originario richiamo all’istituto della accessione di cui all’art. 938 c.c., effettuato nella ricordata sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, la Giurisprudenza è poi passata attraverso il richiamo all’istituto della usucapione, alla tesi dell’attrazione dell’opera al regime dei beni pubblici per giungere a fondare l’acquisto della proprietà del fondo e dell’opera pubblica sullo stesso realizzata in virtù del collegamento tra l’opera e la dichiarazione di pubblica utilità. Allo stesso modo non era univocamente individuata la causa della perdita del diritto di proprietà in capo al privato, che infatti già la sentenza della Corte di cassazione, Sez. II, n. 3872 del 04.04.1987 affermava permanere, nonostante l’irreversibile trasformazione ed utilizzazione del bene, sino a che il privato non avesse chiesto a titolo risarcitorio il valore integrale dell’immobile, esprimendo in tal modo la volontà di abbandonare il diritto di proprietà del suolo in favore dell’occupante.
   16.3. Si deve ricordare, peraltro, che a partire dalla metà degli anni Novanta la Cassazione (Sez. I n. 12841 del 15.12.1995; SS.UU. n. 1907 del 4.3.1997; n. 148 del 10.01.1998), anche per il fatto che l’art. 5-bis della L. 359/1992 fissava l’indennizzo per le occupazioni illegittime “per causa di pubblica utilità”, ha cominciato a distinguere i casi in cui la attività manipolatrice del fondo privato, da parte della amministrazione, risultava assistita da una precedente dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e quelli in cui una tale dichiarazione mancava ab origine o era venuta meno successivamente, stabilendo che in questa seconda fattispecie, poi denominata “occupazione usurpativa”, non sussistevano gli estremi per ritenere operante il meccanismo acquisitivo del bene realizzato dalla amministrazione, che non poteva dirsi rispondente a fini pubblici; conseguentemente e correlativamente neppure si verificava l’effetto estintivo del diritto di proprietà del privato, che poteva chiedere la restituzione del bene.
Con riferimento alle fattispecie in esame, allora, la perdita della proprietà in capo al privato si determinava non per effetto dello “svuotamento” del diritto bensì per effetto della (eventuale) domanda risarcitoria con la quale il privato chiedeva di essere risarcito del valore del terreno, stante che una simile domanda conteneva e comportava una implicita rinuncia al diritto dominicale con valenza meramente abdicativa e non traslativa del diritto, dovendosi conseguentemente escludere che effetto automatico di tale rinuncia fosse costituito dall’acquisto del fondo in capo all’ente pubblico occupante (Cass. Civ. Sez. I n. 9173 del 03.05.2005, che ha escluso -essendo la rinuncia alla proprietà atto abdicativo e non traslativo- che vi fosse contraddizione tra le statuizioni del giudice di merito di riconoscere, per un verso, al proprietario il risarcimento integrale per la perdita della proprietà e di negare, per altro verso, l'acquisizione della proprietà stessa in capo all'ente pubblico occupante; Cass. Civ. Sez. I n. 184 del 18.02.2000; n. 6515 del 16.07.1997).
Ed in tal caso il risarcimento, proprio perché non collegato alla necessità di realizzare una finalità pubblica, doveva essere liquidato secondo i criteri ordinari, e non secondo i criteri indicati dall’art. 5-bis della L. 359/1992, avuto riguardo alla circostanza che la avvenuta realizzazione dell’opera pubblica da parte della amministrazione occupante comportava una tale ed irreversibile trasformazione del fondo da far ritenere di fatto il bene originario irrecuperabile: si legge infatti nella storica sentenza della Suprema Corte n. 1907/1997 che “poiché la valenza restitutoria dell'azione del privato potrebbe trovare ostacolo o nell'eccessiva onerosità di essa per il debitore (art. 2058, comma 2, c.c.) o nel pregiudizio per l'economia nazionale (art. 2933, comma 2 c.c.) come espressamente rilevano le S.U. nella sentenza 3963/89, o essere irragionevolmente antieconomica a cagione della irreversibilità -anche soltanto materiale- della trasformazione del fondo, non si vede perché il privato non dovrebbe essere ammesso a formulare la sua pretesa in termini di risarcimento del danno per la perdita del bene”.
E’ dunque importante sottolineare e ricordare, ai fini di quanto infra si dirà, che storicamente la ragione per cui al privato è stata riconosciuta la possibilità di chiedere, in caso di occupazione non preceduta da valida dichiarazione di pubblica utilità, una tutela risarcitoria per equivalente commisurata al valore venale del bene, anziché la sola tutela restitutoria, riposa sul fatto che in allora la giurisprudenza riteneva che la manipolazione del bene connessa alla realizzazione dell’opera da parte della Amministrazione pubblica ne comportasse la inutilizzabilità, e quindi, in sostanza, la perdita.
   16.4. Il ricordato orientamento giurisprudenziale si è consolidato ed ha trovato costante applicazione per circa un ventennio, durante il quale il legislatore non è mai intervenuto riconoscendo esplicitamente ed in via generale, alla fattispecie in esame, valenza acquisitiva della proprietà del bene in favore della Amministrazione “occupante” e tanto meno valenza estintiva del diritto di proprietà del privato.
      16.4.1. Con l’art. 3 della legge n. 458/1988, il legislatore ha riconosciuto che “il proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata, ha diritto al risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, con esclusione della retrocessione del bene”; l’art. 11, comma 5 e 7, della L. 413/1991 ha stabilito che il risarcimento conseguito dal privato in dipendenza di “occupazioni illegittime”, concorre alla formazione del reddito imponibile ai fini IRPEF; l’art. 10 del D.L. 444/1995 ha previsto per gli enti locali e loro consorzi la possibilità di chiedere mutui alla Cassa Depositi e Prestiti “a copertura dei maggiori oneri ricadenti sui bilanci………… in dipendenza dell'acquisizione di aree per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di altre opere pubbliche dichiarate di pubblica utilità..”; l’art. 3, comma 6, della L. 662/1996 ha introdotto nel corpo dell’art. 5-bis del D.L. 333/1992, convertito nella L. 359/1992, il comma 7-bis, che per la prima volta ha legislativamente disciplinato in via generale il risarcimento del danno dovuto al privato proprietario in dipendenza da “occupazioni illegittime”, disponendo che esso dovesse computarsi in ragione della media tra il valore venale del bene ed il coacervo del reddito dominicale degli ultimi dieci anni, maggiorato del 10%.
      16.4.2. Ebbene: nessuna delle dianzi ricordate disposizioni menziona esplicitamente l’acquisizione della proprietà del sedime in capo alla Amministrazione “occupante” e l’estinzione del diritto di proprietà del privato quali effetti della fattispecie complessa risultante dalla occupazione del fondo privato, dalla illecita trasformazione dello stesso conseguente alla realizzazione di un’opera di pubblica utilità e dalla concorrente richiesta del privato di essere risarcito del valore del bene, da quegli non più utilizzabile; né, tampoco, le dianzi citate norme collegano il diritto del privato a conseguire il “risarcimento del danno” ad una manifestazione dello stesso di “abdicare” alla proprietà vantata sul fondo illegittimamente occupato per la realizzazione di un’opera di pubblica utilità.
Ancora va sottolineato che tutte le ricordate norme –le quali, se il Collegio non è in errore, esauriscono il panorama delle norme che in qualche modo alludono alle fattispecie in argomento- non danno una chiara definizione del concetto di “occupazione illegittima” e non contengono una organica disciplina dell’istituto: sul punto merita sottolineare che anche l’art. 3 della L. 458/1988, nel riconoscere il diritto del privato a conseguire il risarcimento del danno conseguente ad una procedura espropriativa illegittima, limita tale istituto alle sole espropriazioni finalizzate alla realizzazione di edilizia residenziale pubblica, ed alle ipotesi in cui sia già stato emanato un decreto di esproprio illegittimo; nelle ipotesi divisate da tale norma, dunque, l’acquisizione della proprietà del bene in capo alla amministrazione espropriante si collega ad un titolo ablativo tipico, e l’originalità della disciplina risiede piuttosto nel fatto che alla declaratoria di illegittimità del decreto di esproprio non ne consegue l’annullamento, spiegandosi così la mancata retrocessione del bene, espressamente vietata dalla norma.
La Corte di Cassazione, per il vero, con la sentenza n. 735 del 19.01.2015 -di cui si dirà infra–ha dato una diversa lettura della norma in esame, affermando che essa “presuppone evidentemente che alla trasformazione irreversibile dell'area consegua necessariamente l'acquisto della stessa da parte chi ha realizzato le opere”, ma come sopra precisato il Collegio non crede che questa possa essere l’unica lettura possibile, ritenendo invece che la mancata retrocessione –id est: restituzione– del bene nella specie consegue non già al fatto che esso è già stato, in precedenza, acquisito in proprietà in capo alla p.a., quanto piuttosto al fatto che è il legislatore a vietarlo.
         16.4.2.1. Si consideri, del resto, che la stessa Corte di Cassazione SS.UU., con la sentenza n. 12546 del 25.11.1992, ha escluso che la fattispecie disciplinata dall’art. 3 della L. 458/1988 possa riferirsi all’istituto della occupazione appropriativa, difettando alcuni requisiti fondamentali.
          16.4.2.2. Va inoltre sottolineato che sino a che è stato in vigore, l’art. 3 della L. 458/1988 ha sempre vietato la retrocessione delle aree illegittimamente espropriate per edilizia residenziale pubblica senza distinzione alcuna, e cioè sia nei casi di occupazione acquisitiva che usurpativa: si vuol dire, cioè, che ove fosse stato così chiaro il meccanismo estintivo/acquisitivo disegnato dalla ricordata giurisprudenza, il legislatore non avrebbe avuto necessità di tenere fermi gli effetti dei “provvedimenti espropriativi” indicati dalla norma, accertati illegittimi con sentenza passata in giudicato, stante che in tali casi avrebbe potuto agevolmente trovare applicazione il ricordato orientamento, implicante comunque l’acquisto della proprietà dell’opera pubblica e del sedime pertinenziale a favore della Amministrazione.
Il legislatore, tra l’altro, non ha ritenuto di dover modificare la norma neppure dopo che, a partire dal 1997, la Corte di Cassazione ha escluso l’operatività del meccanismo estintivo/acquisitivo alle occupazioni “usurpative”, non assistite da valida dichiarazione di pubblica utilità: il Collegio si domanda allora per quale ragione il legislatore, all’indomani della ricordata precisazione giurisprudenziale, non abbia pensato di modificare l’art. 3 della L. 458/1988 limitando la esclusione della retrocessione (e quindi il mantenimento in vita dei provvedimenti espropriativi illegittimi) alle sole occupazioni usurpative, giungendo alla conclusione che il legislatore stesso, per il quale l’edilizia residenziale pubblica costituiva evidentemente una assoluta priorità, ha ritenuto che gli interessi della amministrazione non potessero essere adeguatamente tutelati dall’istituto della “occupazione acquisitiva”, che di fatto non ha riconosciuto.
L’art. 3 della L. 458/1988 rappresenta dunque, ad avviso del Collegio, un indice della diffidenza e del non riconoscimento, da parte del legislatore, dell’istituto pretorio di cui si discorre: disconoscimento, dunque, sia della rilevanza della azione manipolatrice della amministrazione ai fini di determinare la estinzione del diritto di proprietà del privato, sia della eventuale volontà abdicativa del proprio diritto manifestata dal privato.
      16.4.3. Nella ricordata pronuncia n. 735/2015 la Suprema Corte analizza le ulteriori norme sopra ricordate, da taluni reputate quale indice del recepimento, da parte del legislatore, dell’istituto della occupazione appropriativa, giungendo a conclusioni simili a quelle testé enunciate: l’art. 11, comma 5 e 7, della L. 413/1991 è norma a valenza meramente fiscale; mentre l’art. 55 del D.P.R. 327/2001 -ma le medesime considerazioni valgono anche per l’art, 5-bis del D.L. 662/1996- è norma che “pur avendo storicamente presupposto una occupazione acquisitiva, non richiede necessariamente un contesto nel quale l'occupazione dia luogo all'acquisizione del terreno alla mano pubblica con esclusione (della) restituzione al proprietario. La norma, infatti, prende in considerazione il risarcimento del danno eventualmente spettante al proprietario in caso di illecita utilizzazione del suo terreno, ma non esclude affatto la possibilità di una restituzione del bene illecitamente utilizzato dall'Amministrazione. In altre parole, la disposizione in esame, sebbene vista in passato come copertura normativa dell'istituto creato dalla giurisprudenza, può e deve essere letta oggi come sganciata dall'occupazione acquisitiva e perciò come se in essa fosse presente l'inciso "ove non abbia luogo la restituzione non più, secondo la lettura data in precedenza, come se in essa fosse presente l'inciso "non essendo possibile la restituzione".
      16.4.4. Di guisa che l’impressione che si trae è quella che il legislatore, lungi dal recepire a livello di diritto positivo l’istituto di creazione pretoria in argomento, abbia semplicemente inteso prendere atto della esistenza dell’orientamento giurisprudenziale che l’ha elaborato ed abbia voluto dotare le amministrazioni pubbliche di strumenti idonei a fronteggiare i debiti derivanti dalle condanne risarcitorie già pronunciate relativamente a fattispecie di “occupazioni illegittime” nonché a contenere l’entità delle condanne future fondate sulla stessa causale, nella consapevolezza che simili provvedimenti giudiziali avrebbero potuto ancora intervenire: conferma della valenza sostanzialmente “emergenziale” delle su ricordate norme si trae, del resto, anche dalla constatazione che esse sono per lo più contenute in testi di legge di valenza finanziaria, con la sola eccezione della L. 458/1988, che però, come già precisato, ha un ambito di applicazione assolutamente limitato alla utilizzazione dei suoli per finalità di edilizia residenziale pubblica.
      16.4.5. E’ utile ancora ricordare che nella sentenza della Corte Costituzionale n. 369/1996 -che dichiarò la illegittimità costituzionale dell’art. 5-bis, comma 6, del D.L. 333/1992, siccome da interpretarsi, secondo il diritto in allora vivente, nel senso che la misura della indennità di esproprio ivi contemplata (semisomma del valore di mercato e del reddito dominicale, con riduzione del 40%, evitabile solo con la cessione volontaria del bene) dovesse applicarsi sia alle espropriazioni rituali che al risarcimento del danno dovuto in conseguenza di occupazioni illegittime– è richiamata “la natura innegabilmente risarcitoria delle conseguenze patrimoniali ricollegate dall'ordinamento all'attuarsi della occupazione privativa-acquisitiva o c.d. "accessione invertita" (che, in dipendenza della irreversibile destinazione del suolo occupato all'opera pubblica, spiega all'un tempo l'effetto estintivo, dell'originario diritto di proprietà, e quello acquisitivo, dell'immobile così trasformato, alla pubblica amministrazione): qualificazione, che è, in tali termini, ormai consolidata da tempo nella giurisprudenza della Cassazione ed in quella conforme dei giudici di merito; ha superato anche il vaglio di costituzionalità con la recente sentenza n. 188 del 1995, ed ha trovato parallela ricezione, infine, sul piano normativo, negli artt. 11, commi 5 e 7, della legge 30.12.1991, n. 413, e 10, co. 3-bis, del decreto-legge 27.10.1995, n. 444 , convertito in legge 20.12.1995, n. 539.”.
E’ opinione del Collegio che con l’inciso in questione la Consulta ha inteso affermare che ciò che ha trovato esplicito riconoscimento nelle norme e precedenti giurisprudenziali citati non è l’istituto nel complesso, ossia la valenza estintiva/acquisitiva della azione manipolatrice della Amministrazione posta in essere su fondi privati non ritualmente espropriati, quanto piuttosto la sola qualificazione in termini di risarcimento delle conseguenze patrimoniali che si determinano a favore del privato, leso dalla trasformazione del fondo: ciò spiega come la Corte Costituzionale abbia potuto menzionare le norme esaminate nei paragrafi che precedono, le quali – come si è visto - nulla dicono in ordine alla valenza estintiva/acquisitiva delle occupazioni illegittime, tra quelle che avrebbero recepito la qualificazione risarcitoria delle conseguenze patrimoniali ridondanti a carico della amministrazione responsabile della occupazione illegittima e della successiva azione manipolatrice. Si vuol qui sottolineare che le norme citate se incontestabilmente alludono ad una responsabilità risarcitoria, che peraltro non avrebbe potuto essere disconosciuta dal legislatore in quanto per definizione generata da un comportamento connotato da illegittimità, a prescindere dalla estinzione del diritto di proprietà del privato, d’altro canto nulla provano in ordine al recepimento dell’istituto da parte del legislatore.
Quanto al richiamo alla sentenza n. 188/1995 della medesima Corte Costituzionale, osserva il Collegio che in quella sede la Consulta era chiamata a valutare la legittimità costituzionale dell’art. 2043 c.c. siccome interpretato dal diritto vivente, e cioè nella misura in cui accordava al privato proprietario, leso da una occupazione illegittima, un risarcimento conseguente ad un illecito istantaneo (e non permanente), soggetto pertanto ad una prescrizione quinquennale (e non decennale, non venendo in considerazione una obbligazione indennitaria), decorrente dal momento in cui si verificava la irreversibile trasformazione del fondo: la Corte Costituzionale in quella sede si è limitata a prendere atto –conformemente al proprio ruolo, che non è quello di interprete delle leggi– dell’orientamento giurisprudenziale in parola, costituente diritto vivente, dal quale ha tratto le debite conclusioni in ordine alle caratteristiche delle conseguenze di natura patrimoniale nascenti a favore del privato nonché in ordine alla conformità alla Costituzione di esse.
Va sottolineato, dunque, che anche nella sentenza n. 188/1995 la Corte Costituzionale ha esaminato solo i profili di natura patrimoniale che le occupazioni illegittime facevano sorgere a favore del privato proprietario, e che, ad ogni buon conto, Essa non ha espresso alcuna valutazione in ordine all’essere, l’indirizzo giurisprudenziale in parola, conforme, o meno, a Costituzione o ad altre norme dell’ordinamento giuridico.
      16.4.6. Il Collegio reputa conclusivamente che l’orientamento giurisprudenziale dianzi esaminato -che attribuisce alle occupazioni illegittime di fondi privati seguite dalla realizzazione dell’opera pubblica, valenza contestualmente estintiva del diritto di proprietà del privato e acquisitiva di un diverso diritto a favore della Amministrazione– ha costituito certamente diritto vivente sino alla prima metà degli anni 2000, ma non ha ricevuto alcun avallo diretto a livello normativo, essendo anzi contraddetto dall’art. 3 della L. 458/1988, come sopra interpretato.
17.
Nel contesto del ricordato orientamento giurisprudenziale si è inserito l’art. 43 del D.P.R. 327/2001, entrato in vigore il 30/06/2003, il quale sottendeva il principio per cui il diritto di proprietà, sul fondo illegittimamente occupato ed utilizzato per la realizzazione di un’opera di pubblica utilità, può estinguersi, in mancanza di decreto di esproprio o di cessione spontanea, solo per effetto del decreto di acquisizione contemplato dalla norma, la quale costituiva, a livello di diritto positivo, una risposta concreta del legislatore italiano all’orientamento assunto in materia dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
   17.1. Quest’ultima, pronunciatasi su molti casi di occupazione acquisitiva, ha affermato che la perdita della proprietà al di fuori di uno schema ablatorio-espropriativo legislativamente disciplinato, pur se finalizzata a scopi di pubblica utilità deve ritenersi illegittima in quanto non consente al cittadino di prevedere il risultato e così di aver contezza della vicenda, dal momento che gli effetti che derivano dalla occupazione diventano palesi solo con la sentenza che definisce il procedimento. Il meccanismo della occupazione acquisitiva (o appropriativa), quindi, secondo la Corte Europea dei Diritti Umani integra(va) una illegittima compromissione del diritto di proprietà nonché violazione dell’art. 1 del protocollo addizionale n. 1: in conseguenza di ciò lo Stato è tenuto a risarcire il cittadino leso per effetto di tale comportamento consumato ai suoi danni, preferibilmente mediante restituzione del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità (sentenza Carbonara e Ventura c. Stato Italiano), ovvero a mezzo di risarcimento per equivalente tale da eliminare totalmente le conseguenze subìte in esito alla occupazione illegittima.
   17.2. La fermezza con la quale la Corte di Strasburgo ha continuato a denunciare la contrarietà della occupazione acquisitiva alla Convenzione E.D.U. ha indotto il legislatore italiano a porre rimedio alla situazione venutasi a creare, e tanto mediante l’introduzione, nel T.U. Espropriazioni, dell’art. 43 sopra ricordato, il quale, sul presupposto che la perdita della proprietà in capo al privato non può, nelle ipotesi in esame, collegarsi se non ad un atto di natura consensuale o autoritativa ( fatti salvi gli effetti della usucapione ordinaria), introduceva un meccanismo finalizzato, per così dire, a mettere ordine in tutte quelle situazioni caratterizzate dalla sostanziale perdita della disponibilità del bene in capo ad un privato, a favore di una pubblica amministrazione che lo utilizzava per scopi di pubblica utilità senza averne acquisito la proprietà nei modi ordinari.
Così, nel sistema delineato dall’art. 43, in presenza di determinate condizioni la Pubblica Amministrazione “che utilizza(va) il bene” poteva emettere il decreto di acquisizione “sanante” previsto dal comma 1, dal quale soltanto derivava il trasferimento di proprietà del bene a favore della Pubblica Amministrazione procedente. E l’eventuale richiesta di restituzione del bene, formulata dal privato in sede giudiziale, secondo quanto esplicitamente previsto dall’art. 43 avrebbe potuto essere bloccata solo da una richiesta della Amministrazione, rivolta al giudice della causa, di disporre il risarcimento del danno con esclusione della restituzione senza limiti di tempo: in particolare, secondo quanto previsto dal comma 4 dell’art. 43, in tale eventualità “l’autorità che ha disposto l’occupazione dell’area emana l’atto di acquisizione, dando atto dell’avvenuto risarcimento del danno….”.
   17.3. L’art. 43 presupponeva, dunque, la perdurante sussistenza e sopravvivenza del diritto di proprietà privata; correlativamente l’acquisizione di esso a favore della Amministrazione interessata era collegata unicamente alla emissione del decreto di acquisizione sanante, al punto che in mancanza di esso ed in conseguenza della condanna risarcitoria il giudice della causa doveva escludere la restituzione senza limiti di tempo. Dunque, anche la domanda risarcitoria formulata dal privato doveva ritenersi inidonea a determinare l’estinzione del proprio diritto, segnatamente quale effetto di un atto di natura abdicativa.
   17.4. Tali principi, già enunciati nella relazione della Adunanza Generale del Consiglio di Stato 29/03/2001, sono poi stati ribaditi dalla sentenza della Adunanzia Plenaria n. 2/2005, e dipoi richiamati anche dalla sentenza della sezione IV n. 2582 del 21/05/2007.
   17.5. Come noto, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 293 dell’08.10.2010 ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 43 del D.P.R. 327/2001. Tale pronuncia -che tra l’altro ha richiamato l’orientamento del Consiglio di Stato di cui alle pronunce della Sez. IV, 26.03.2010, n. 1762 e 08.06.2009, n. 3509, della Ad. Plen. 29.04.2005, n. 2 e della Sez. IV, 16.11.2007, n. 5830, da considerarsi “diritto vivente”, secondo il quale la norma in questione doveva ritenersi applicabile a tutte le occupazioni illegittime ed a tutte le procedure di acquisizione in sanatoria, ancorché relative ad occupazioni poste in essere prima della entrata in vigore del D.P.R. 327/2001- è pervenuta alla declaratoria di incostituzionalità dell’art. 43 citato per eccesso di delega, rilevando che nella legge delega, n. 59 del 1997, non era dato rinvenire alcuna disposizione che legittimasse il legislatore delegato ad introdurre nell’ordinamento interventi volti a sanare difetti delle procedure ablative già intraprese; che la “acquisizione sanante”, così come congegnata dalla norma censurata, in realtà non risultava affatto coerente con gli orientamenti di giurisprudenza che, elaborando gli istituti della occupazione “
acquisitiva” ed “usurpativa”, avevano cercato di porre rimedio alle gravi ed innumerevoli patologie riscontrate in un gran numero di procedimenti espropriativi; e che il legislatore delegato era dunque andato, con l’art. 43 del D.P.R. 327/2001, ben al di là del compito affidatogli e consistente nel mero “coordinamento formale relativo a disposizioni vigenti”.
Né l’istituto disegnato dalla nuova norma poteva -secondo la Corte Costituzionale- giustificarsi con la necessità di adeguare l’ordinamento ai rilievi provenienti dalla giurisprudenza della Corte EDU, giurisprudenza che non imponeva affatto la adozione della soluzione in concreto adottata e che, inoltre, aveva già lasciato intendere di ritenere illegittima qualsiasi “espropriazione indiretta” -ancorché fondata su una norma, come l’art. 43- “in quanto tale forma di espropriazione non può comunque costituire un'alternativa ad un'espropriazione adottata secondo «buona e debita forma» (Causa Sciarrotta ed altri c. Italia - Terza Sezione - sentenza 12.01.2006 - ricorso n. 14793/02).”; una simile procedura crea inoltre il rischio di un risultato arbitrario ed imprevedibile, in violazione del principio di certezza del diritto, e “tende a ratificare una situazione di fatto derivante dalle azioni illegali commesse dall’amministrazione, tende a risolverne le conseguenze a livello sia privato che amministrativo e permette all’amministrazione di trarre beneficio dal proprio comportamento illegale” (sentenza Dominici c/ Gov. Italiano n. 64111/00 del 15.11.2005).
   17.6. Con D.L. n. 98/2011 è stato introdotto, nel corpo del D.P.R. 327/2001, l’art. 42-bis, il quale prevede la possibilità per “l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità”, di “disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale…”: la norma precisa, inter alia, che “Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche durante la pendenza di un giudizio per l'annullamento degli atti di cui al primo periodo del presente comma, se l'amministrazione che ha adottato l'atto impugnato lo ritira.”; l’art. 42-bis prevede inoltre che le relative disposizioni “...trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato, ma deve essere comunque rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione; in tal caso, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo”.
   17.7. Il ricordato art. 42-bis, escludendo che l’acquisto della proprietà del sedime interessato possa verificarsi ex tunc, precisando che il ristoro economico dovuto al privato sia commisurato all’intero danno patrimoniale e non patrimoniale subìto dal privato, ed infine stabilendo che la relativa disciplina trova applicazione anche ai fatti anteriori alla entrata in vigore del D.L. 98/2011, ha inteso conformarsi alle indicazioni provenienti dalla Corte di Strasburgo, la quale, nella sentenza 06.03.2007 n. 43662/98 (Scordino c/ Italia), ha ribadito l’illegittimità della “espropriazione indiretta” ed ha indicato anche le misure idonee per conformarsi alle sue pronunce in materia e cioè:
   a) evitare occupazioni sino a che non siano stati approvati il progetto e gli atti espropriativi, verificando la copertura finanziaria per procedere ad un celere indennizzo;
   b) abolire gli ostacoli di carattere giuridico che impediscono la restituzione del bene trasformato, in assenza di decreto di esproprio;
   c) scoraggiare le pratiche non conformi, perseguendo anche i responsabili di tali procedure.
   17.8. Ciò nonostante anche l’art. 42-bis è stato fatto oggetto di rimessione alla Corte Costituzionale. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con ordinanza n. 442/2014, hanno sottolineato che il provvedimento che dispone l’acquisizione ai sensi della norma censurata ha comunque valenza “sanante”, nel senso che legittima ex post una occupazione d’urgenza che non avrebbe mai dovuto aver luogo, integrando così uno strumento che autorizza la Amministrazione a non restituire il fondo illegittimamente occupato e/o a non ridurlo nello stato originario, e ciò anche a dispetto di un giudicato che abbia ordinato alla Amministrazione la restituzione del bene al privato.
La Corte di Cassazione si è quindi interrogata sulla legittimità costituzionale di una norma che di fatto consente alla Amministrazione “di mutare, successivamente all'evento dannoso prodotto nella sfera giuridica altrui e per effetto di una propria unilaterale manifestazione di volontà, il titolo e l'ambito della responsabilità, nonché il tipo di sanzione/ristoro (da risarcimento ad in indennizzo), stabiliti in via generale dal precetto del neminem laedere per qualunque soggetto dell'ordinamento”, pervenendo così alla “legalizzazione dell’illegale”, legalizzazione che “non è conclusivamente consentita dalla giurisprudenza di Strasburgo neppure ad una norma di legge, né tanto meno ad un provvedimento amministrativo di essa attuativo, quale è quello che disponga l'acquisizione sanante (Ucci, 22.06.2006; Cerro sas, 23.05.2006; De Sciscio, 20.04.2006; Dominici, 15.02.2006; Serrao, 13.01.2006; Sciarrotta, 12.01.2006; Carletta, 15.07.2005; Scordino, 17.05.2005” .
      17.8.1. Ha osservato in particolare l’ordinanza in esame che il principio di legalità non potrebbe ritenersi recuperato in forza dei bilanciamenti e delle comparazioni tra interessi pubblici e privati devoluti dalla norma all'autorità amministrativa che dispone l'acquisizione, perché un tale bilanciamento di opposti interessi deve ritenersi ammissibile, alla luce della giurisprudenza della Corte EDU, solo allorché effettuati nel contesto di una procedura legittima e non arbitraria, ed inoltre perché l’art. 42-bis attribuisce il compito di effettuare siffatto bilanciamento di contrapposti interessi alla Amministrazione responsabile dell’illecito, chiamata ad effettuare una scelta unilaterale e fondamentalmente imprevedibile, con il risultato che anche il nuovo regime autorizza la compromissione della proprietà privata all’esito di un procedimento non caratterizzato da un sufficiente grado di certezza e prevedibilità.
Inoltre il regime introdotto dall’art. 42-bis, essendo applicabile anche a fatti anteriori alla entrata in vigore della norma, finisce per influire sull’andamento di processi iniziati ed impostati secondo diversi presupposti normativi “sì da incorrere anche nella violazione dell'art. 6, par. 1, della Convenzione per il mutamento "delle regole in corsa": risultando sotto tale profilo in contrasto anche con l'art. 111 Cost., commi 1 e 2, nella parte in cui, disponendo l'applicabilità ai giudizi in corso delle regole sull'acquisizione coattiva sanante in seguito ad occupazione illegittima, viola i principi del giusto processo, in particolare le condizioni di parità delle parti davanti al giudice, che risultano lese dall'intromissione del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla risoluzione di una circoscritta e determinata categoria di controversie; ed appare, quindi, anche sotto questo profilo, nuovamente in contrasto con i vincoli derivanti dagli obblighi internazionali (art. 117 Cost.).”.
Infine le Sezioni Unite hanno rilevato che il sistema disegnato dall’art. 42-bis determinerebbe un differente trattamento tra proprietari vittime di analoghi comportamenti illeciti posti in essere da una Amministrazione pubblica, tra i quali proprietari quelli destinatari di un decreto di acquisizione sanante non potrebbero aspirare alla tutela restitutoria congiunta al risarcimento del danno ex art. 2043 c.c. e sarebbero destinatari di un indennizzo di misura addirittura inferiore all’indennizzo spettante in caso di espropriazione legittima, non soggetto a rivalutazione monetaria (in quanto connesso ad una obbligazione indennitaria di valuta e non ad una obbligazione risarcitoria di valore), con impossibilità di valorizzare la perdita di valore del fondo residuo che permane in proprietà al privato.
   17.9. Con sentenza n. 71/2015, del 30.04.2015, la Corte Costituzionale ha dichiarato non fondate le varie questioni di legittimità costituzionale prospettate nei confronti dell’art. 42-bis, sottolineando: la differente disciplina di tale istituto rispetto a quello disegnato dall’art. 43; la necessità che il decreto che dispone l’acquisizione ex art. 42-bis sia motivato in modo stringente sia in ordine ai motivi imperativi di interesse generale che determinano la necessità di acquisire il bene, sia con riferimento alla impossibilità di ricorrere a soluzioni alternative; la decorrenza ex nunc della acquisizione, con conseguente impossibilità di adottare il provvedimento in esame quando la restituzione del fondo al privato sia già stata disposta con sentenza passata in giudicato.
Per quanto di interesse ai fini della presente decisione va sottolineato che l’art. 42-bis ha superato il vaglio di legittimità costituzionale anche nella parte in cui esso prevede che la norma debba trovare applicazione a tutti fatti precedenti alla sua entrata in vigore: tale previsione implica, in guisa di presupposto logico, che secondo il legislatore tutte le occupazioni illegittime consumate prima del 06.07.2011 (data di entrata in vigore della norma), ancorché tradottesi in “irreversibili trasformazioni” del fondo privato o ancorché precedute da richieste risarcitorie giudiziali formulate dal privato con chiaro intento abdicativo, non possono avere l’effetto di estinguere il diritto di proprietà del privato, e proprio per tale ragione all’occorrenza possono essere sanate mediante l’adozione di un decreto di acquisizione sanante.
   17.10. Si deve quindi riconoscere che allo stato attuale del diritto positivo la occupazione illegittima di un fondo per scopi di pubblica utilità, seguita dalla effettiva realizzazione di opere riconosciute di pubblica utilità, non solo non produce ex se, a favore della Amministrazione che ha occupato il fondo, l’acquisizione della proprietà dell’opera e del fondo sul quale l’opera insiste, ma neppure può essere all’origine della estinzione del diritto di proprietà vantato dal privato sul fondo oggetto di occupazione, ancorché nel frattempo questi abbia manifestato l’intenzione di volervi “abdicare”.
Tutta la disciplina dell’art. 42-bis D.P.R. 327/2001 sottende infatti che il decreto di acquisizione “sanante” viene sempre emesso nei confronti del privato proprietario, e tale aspetto si evince, in particolare, dal comma 4, il quale stabilisce che “Il provvedimento di acquisizione, recante l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione; nell'atto è liquidato l'indennizzo di cui al comma 1 e ne è disposto il pagamento entro il termine di trenta giorni. L'atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute ai sensi del comma 1, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell'articolo 20, comma 14; è soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell'amministrazione procedente ed è trasmesso in copia all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14, comma 2.”: ebbene, non si comprende quale logica possa giustificare il fatto che al decreto di acquisizione sanante si attribuisca la capacità di trasferire la proprietà e che poi esso sia invariabilmente, e senza eccezione alcuna, notificato al proprietario, subordinato al pagamento al medesimo del risarcimento e dipoi trascritto nei di lui confronti, se non per la ragione che il privato proprietario non ne perde mai la proprietà.
Considerato poi che l’art. 42-bis non contiene una disciplina derogatoria o specifica con riferimento ai casi in cui il privato abbia precedentemente manifestato, in sede giudiziale o stragiudiziale, la volontà di rinunciare alla proprietà del bene, non si può che concludere che tutto l’art. 42-bis sottende che il proprietario il cui fondo sia utilizzato “per scopi di interesse pubblico” non perde la proprietà ancorché possa aver manifestato di non avervi più interesse.
18.
Nonostante tutto quanto sopra rilevato sopravvive tuttavia, in giurisprudenza, l’affermazione secondo cui la domanda del privato che chieda in giudizio il risarcimento del danno conseguente ad una occupazione illegittima, commisurando il danno medesimo al valore del fondo oggetto di tale occupazione, deve qualificarsi come manifestazione della volontà di rinunciare alla proprietà del fondo: tale affermazione si ritrova, in particolare, proprio nella sentenza della Corte di Cassazione n. 735/2015, la quale, pur dopo essere giunta alla conclusione che l’espunzione della occupazione appropriativa dall’ordinamento giuridico, voluta dalla Corte Europea dei Diritti Umani, non si poneva in contrasto con il diritto positivo (difettando, per le ragioni sopra dette, indici normativi del recepimento di esso da parte del legislatore), ha affermato: “In conclusione, alla luce della costante giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'uomo, quando il decreto di esproprio non sia stato emesso o sia stato annullato, l'occupazione e la manipolazione del bene immobile di un privato da parte dell'Amministrazione si configurano, indipendentemente dalla sussistenza o meno di una dichiarazione di pubblica utilità, come un illecito di diritto comune, che determina non il trasferimento della proprietà in capo all'Amministrazione, ma la responsabilità di questa per i danni. In particolare, con riguardo alle fattispecie già ricondotte alla figura dell'occupazione acquisitiva, viene meno la configurabilità dell'illecito come illecito istantaneo con effetti permanenti e, conformemente a quanto sinora ritenuto per la c.d. occupazione usurpativa, se ne deve affermare la natura di illecito permanente, che viene a cessare solo per effetto della restituzione, di un accordo transattivo, della compiuta usucapione da parte dell'occupante che lo ha trasformato, ovvero della rinunzia del proprietario al suo diritto, implicita nella richiesta di risarcimento dei danni per equivalente. A tale ultimo riguardo, dissipando i dubbi espressi dall'ordinanza di rimessione, si deve escludere che il proprietario perda il diritto di ottenere il controvalore dell'immobile rimasto nella sua titolarità. Infatti, in alternativa alla restituzione, al proprietario è sempre concessa l'opzione per una tutela risarcitoria, con una implicita rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmente trasformato (cfr. ex plurimis, in tema di occupazione c.d. usurpativa, Cass. 28.03.2001, n. 4451 e Cass. 12.12.2001, n. 15710); tale rinuncia ha carattere abdicativo e non traslativo: da essa, perciò, non consegue, quale effetto automatico, l'acquisto della proprietà del fondo da parte dell'Amministrazione (Cass. 03.05.2005, n. 9173; Cass. 18.02.2000 n. 1814). La cessazione dell'illecito può aversi, infine, per effetto di un provvedimento di acquisizione reso dall'Amministrazione, ai sensi dell'art. 42-bis del t.u. di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, con l'avvertenza che per le occupazioni anteriori al 30.06.2003 l'applicabilità dell'acquisizione sanante richiede la soluzione positiva della questione, qui non rilevante, sopra indicata al punto n. 4 della motivazione.”
19.
Il Collegio non condivide l’affermazione, che si legge nella ricordata pronuncia, secondo cui “in alternativa alla restituzione, al proprietario è sempre concessa l'opzione per una tutela risarcitoria, con una implicita rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmente trasformato (cfr. ex plurimis, in tema di occupazione c.d. usurpativa, Cass. 28.03.2001, n. 4451 e Cass. 12.12.2001, n. 15710); tale rinuncia ha carattere abdicativo e non traslativo: da essa, perciò, non consegue, quale effetto automatico, l'acquisto della proprietà del fondo da parte dell'Amministrazione (Cass. 03.05.2005, n. 9173; Cass. 18.02.2000 n. 1814)”.
20. Come sopra precisato
la possibilità che un privato possa, nelle fattispecie di che trattasi, unilateralmente e legittimamente rinunciare alla proprietà del bene, acquisendo il diritto ad ottenere un risarcimento commisurato al valore venale del bene anche a prescindere dalla adozione di un decreto di acquisizione sanante, deve escludersi alla luce della disciplina positiva contenuta nell’art. 42-bis, di cui sopra si è dato conto.
   20.1. Merita ricordare, a questo punto, che proprio con riferimento alla disciplina di cui all’art. 43 D.P.R. 327/2001 ed alla circostanza che essa –come l’art. 42-bis– risultava applicabile anche alle occupazioni pregresse, la Corte di Cassazione, con sentenza n. 11096 del 11/06/2004, ha argomentato l’obbligo di “disapplicare” i principi giurisprudenziali formatisi in materia di occupazione appropriativa, a favore della sopravvenuta disciplina di cui all’art. 43 (in allora non ancora dichiarato incostituzionale), affermando che “La funzione giurisdizionale è necessariamente applicativa delle disposizioni vigenti (che il giudice interpreta con incondizionata autonomia, accertando e dichiarando la volontà della legge in relazione al caso concreto), per cui, se la legge muta o se, con un'ulteriore legge, viene attribuito a precedenti disposizioni un determinato significato, il giudice non può non essere vincolato dalla volontà del legislatore, anche perché le pronunce della Suprema Corte, se anche espressione della funzione nomofilattica, non possono assurgere a fonti di diritto, onde, con riguardo all'istituto dell'occupazione appropriativa, inizialmente affermatasi nell'applicazione giurisprudenziale, e successivamente regolata dalla legge, non è concettualmente configurabile un conflitto di attribuzione, per cui si debba investire la Corte costituzionale, fra potere giudiziario e potere legislativo, né è concepibile uno straripamento di quest'ultimo, per essere intervenuto a regolare un istituto di origine giurisprudenziale.” .
   20.2. Orbene, il Collegio non vede per quale ragione questo cristallino ragionamento, che è espressione del ben noto principio secondo cui il giudice è sottoposto (solo) alla legge, che è tenuto ad applicare, non sia predicabile anche nel caso in esame, dovendosi già per questa via pervenire alla affermazione secondo la quale nelle fattispecie di occupazione appropriativa ed usurpativa l’eventuale rinuncia del privato alla proprietà del fondo è priva di qualsiasi effetto abdicativo o traslativo: a tale conclusione –si ribadisce– è d’obbligo pervenire a fronte della constatazione che il decreto ex art. 42-bis:
      a) può essere emesso a fronte di qualsiasi tipologia di “occupazione per scopi di pubblico interesse”, non prevedendosi alcun trattamento specifico per l’ipotesi in cui il privato abbia manifestato di voler rinunciare alla proprietà del fondo;
      b) non è prevista la possibilità che esso abbia come destinatario un soggetto diverso dal proprietario del fondo occupato né che esso possa avere effetti diversi da quelli traslativi della proprietà;
      c) richiede una motivazione che giustifichi la preminenza del pubblico interesse rispetto alle esigenze del privato proprietario, esigenze -queste ultime– che non avrebbe senso tenere in considerazione ove il privato avesse perso/potesse perdere la proprietà del bene con una semplice manifestazione unilaterale;
      d) può essere emesso anche con riferimento a occupazioni poste in essere in epoca anteriore alla entrata in vigore del D.P.R. 327/2001 o dello stesso art. 42-bis.
   20.3. Non stupisce, del resto, che il legislatore possa aver consapevolmente inteso precludere al proprietario di rinunciare alla proprietà del fondo. Ove una tale rinuncia “abdicativa” fosse possibile e sortisse gli effetti preconizzati dalla giurisprudenza che qui si contesta, le amministrazioni pubbliche si troverebbero esposte al rischio di dover corrispondere un risarcimento commisurato al valore venale del bene occupato anche nei casi in cui il fondo stesso e l’opera che su di esso insiste non siano più rispondenti a “scopi di pubblico interesse”, poiché l’obbligo di corrispondere un tale risarcimento verrebbe in tal caso a dipendere unicamente dalla illegittima occupazione del fondo da parte della amministrazione e dalla unilaterale reazione del privato, prescindendo totalmente da valutazioni afferenti l’utilità pubblica del bene: orbene, pare evidente al Collegio che ove l’art. 42-bis dovesse essere letto nel senso che non include anche le situazioni in cui il privato abbia manifestato l’intenzione di rinunciare alla proprietà del bene esso si presterebbe a censure di incostituzionalità per manifesta irragionevolezza, stante l’evidente sottovalutazione dei danni alla finanza pubblica che un tale “vuoto normativo” potrebbe comportare, tanto più ove si consideri che la rinuncia “abdicativa” del diritto di proprietà manifestata dal privato non farebbe automaticamente acquisire la proprietà del fondo alla amministrazione occupante –particolare questo ben specificato nella pronuncia della Suprema Corte n. 735/2015– e che dunque essa amministrazione sarebbe paradossalmente tenuta a corrispondere al privato un risarcimento commisurato all’intero valore venale del terreno senza, tuttavia, poterne acquisire contestualmente la proprietà.
   20.4. Di contro, letto l’art. 42-bis nel senso che esso si applica, come già precisato, anche alle occupazioni che abbiano ad oggetto beni rispetto ai quali il proprietario abbia già manifestato una rinuncia “abdicativa”, esso risulta al riparo da censure di incostituzionalità: non solo perché le esigenze di finanza pubblica risultano salvaguardate dalla necessità che il decreto di acquisizione dia conto degli “scopi di pubblico interesse” ai quali l’acquisizione è funzionale, ma anche per la ragione che nel caso in cui l’amministrazione si risolva nel senso di non acquisire la proprietà del bene, questo va restituito ed al privato è dovuto il risarcimento riferito all’intero periodo di occupazione senza titolo, senza contare il fatto che in base al principio superficies solo cedit il privato si ritrova ad essere proprietario anche della opera pubblica che sul fondo insiste, la quale rappresenta un valore e che molte volte può essere sfruttata economicamente anche dallo stesso privato proprietario (l’attività di un ospedale o di una scuola, ad esempio, può anche essere esercitata da un soggetto privato, come anche privato può essere un parcheggio per auto aperto al pubblico; esistono persino casi di strade private, che attraversano proprietà interamente private, che collegano viabilità pubbliche e la cui percorribilità è consentita al pubblico previo pagamento di un pedaggio): l’opzione per la rimessione in pristino, spesso chiesta dai privati insieme alla restituzione, anche se riguardata solo dal punto di vista del privato –tralasciando cioè la valutazione dell’inevitabile spreco di risorse pubbliche che essa determina- non costituisce dunque una scelta necessitata né sempre avveduta.
   20.5. Va peraltro sottolineato che la sentenza n. 735/2015 della Corte di Cassazione, di cui sopra si è dato conto e che viene espressamente invocata dalla ricorrente a fondamento della domanda risarcitoria, è stata pubblicata prima della sentenza della Corte Costituzionale n. 71/2015, che ha dichiarato non fondate le censure di costituzionalità prospettate contro l’art. 42-bis, tra le quali v’era anche quella afferente la applicabilità della disciplina in esso contenuta anche alle occupazioni poste in essere in epoca anteriore alla entrata in vigore della norma nonché allo stesso D.P.R. 327/2001: tenuto conto del fatto che al punto 4 della motivazione la pronuncia citata sostiene che “l'art. 42-bis, non può essere individuato come la causa dell'espunzione dall'ordinamento dell'istituto dell'occupazione acquisitiva e si apre, invece, il diverso problema, non rilevante in questa sede, se per effetto dell'espunzione dell'istituto, determinata da una diversa causa, possa ipotizzarsi, alla stregua dei principi in tema di applicazione della legge ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed ai rapporti da tali fatti generati, un ampliamento temporale del campo di applicazione dell'art. 42-bis, che non troverebbe più il limite derivante da situazioni in cui è già avvenuta l'acquisizione alla mano pubblica, ma eventualmente il limite, da verificare, dell'irretroattività della nuova disciplina oltre la decorrenza da essa desumibile e come sopra individuata”, si deve credere che la pronuncia medesima, laddove ha affermato la possibilità che il privato può sempre rinunciare al diritto dominicale sul fondo irreversibilmente trasformato con un atto a carattere abdicativo e non traslativo, si sia fondata su una interpretazione dell’art. 42-bis che ne escludeva l’applicabilità alle occupazioni anteriori alla sua entrata in vigore e che, pertanto, consentiva di salvaguardare le “rinunce abdicative” manifestate dai privati relativamente alle occupazioni pregresse.
La possibilità di adottare il decreto di acquisizione sanante con riferimento a qualsiasi fattispecie di occupazione illegittima, futura o passata, connotata da una rinuncia abdicativa del privato o meno, consente invece di affermare che l’art. 42-bis ha definitivamente certificato l’impossibilità per il privato di rinunciare unilateralmente al diritto di proprietà di un fondo illegittimamente occupato per scopi di pubblica utilità, di guisa che la contraria opzione accreditata dalla sentenza n. 735/2015 potrebbe e dovrebbe, all’attualità, ritenersi superata.
   20.6. Del resto, ove così non fosse, e cioè ammettendo che in tali casi il privato possa ancora oggi sempre, ed efficacemente, rinunziare al proprio diritto di proprietà sull’immobile oggetto di occupazione –con le conseguenze gravissime di cui si dirà nei paragrafi 24, 25 e 26– si finisce per attribuirgli un abnorme potere di determinare in via unilaterale e, soprattutto, non necessariamente prevedibile l’andamento della procedura e le sorti del bene occupato, e si tratterebbe di un potere squilibrato: perché foriero di gravi danni per la amministrazione occupante, la quale ciò nonostante nulla di concreto potrebbe opporre per bloccarlo, stanti gli effetti automatici ex lege che la rinunzia abdicativa produrrebbe.
La situazione che si verrebbe/viene a creare, ammettendo la rinunzia abdicativa del privato alla proprietà del bene illegittimamente occupato, sarebbe quindi caratterizzata, questa volta a scapito della amministrazione, da quella stessa incertezza che ha indotto la Corte di Strasburgo a bocciare l’istituto della occupazione appropriativa e proprio tale constatazione induce il Collegio ad affermare che la rinunzia abdicativa alla proprietà su un bene immobile, quantomeno se riferita ad un bene illegittimamente occupato per scopi di pubblica utilità, non può essere consentita.
21.
Ferme restando le dianzi esposte considerazioni, di per sé sufficienti a sostenere l’affermazione secondo cui gli atti di rinuncia ad una proprietà immobiliare sono privi di effetti allorquando abbiano ad oggetto fondi occupati illegittimamente per scopi di pubblica utilità, il Collegio ritiene che la domanda risarcitoria formulata dalla attrice possa essere respinta anche sulla base di ulteriori argomenti, ed in particolare per la ragione che la rinuncia abdicativa della proprietà immobiliare deve ritenersi dall’ordinamento giuridico non consentita, e come tale priva di effetti, non solo se manifestata in occasione ed in conseguenza di una occupazione illegittima posta in essere per scopi di pubblica utilità, ma anche a prescindere da una simile cornice fattuale, sempre che non ricorra una delle fattispecie specificamente previste dal Codice civile.
   21.1. In particolare ritiene il Collegio che il contestato principio affermato da Cass. Civ. n. 735/2015 -che peraltro costituisce solo il precedente più recente, ma certamente non l’unico- non sia condivisibile perché, inesattamente ad avviso del Collegio, si fonda sull’esistenza, nel nostro ordinamento, della rinunzia abdicativa del diritto di proprietà su un immobile quale istituto di carattere generale.
   21.2. La rinunzia c.d. abdicativa, é generalmente qualificata dalla dottrina come un negozio consistente nella dismissione di un diritto dal patrimonio del rinunciante: è un negozio unilaterale, perché il titolare del diritto se ne priva limitandosi a dismetterlo senza trasferirlo ad altri; è un negozio non recettizio, perché non ha un destinatario immediato e qualora produca un accrescimento del patrimonio di altro soggetto tale accrescimento non costituisce un effetto conseguente in via diretta alla manifestazione di volontà e non può essere lo scopo del rinunciante; ha efficacia immediata (salvo la presenza di condizioni) e, per questo, è normalmente irrevocabile (tranne la rinuncia all’eredità); opera ex nunc, comportando la dismissione di un diritto già acquistato.
   21.3. Tali caratteri della rinunzia abdicativa sono stati ricavati dalla dottrina dallo studio delle figure tipiche di tale istituto, disciplinate dal codice civile: la rinuncia alla eredità, la rinuncia al credito, la rinuncia ad alcuni diritti reali minori espressamente contemplata dal codice civile, che invece non fa menzione della rinuncia al diritto di proprietà immobiliare.
   21.4. Dalla rinunzia abdicativa si distingue, pertanto, la rinunzia c.d. traslativa, che comporta il trasferimento del diritto e che suppone l’esistenza di un contratto in quanto in tal caso la rinunzia costituisce il mezzo per effettuare a favore di un determinato soggetto, scelto dal rinunziante e non dalla legge, la traslazione di un diritto, traslazione che costituisce pertanto un effetto preveduto e voluto dal rinunziante.
   21.5. Numerose sono le disposizioni del codice civile che fanno riferimento alla rinunzia: se ne parla con riguardo all'eredità e al legato (art. 478, 519 ss., 649, 650 c.c.), alle cause di estinzione dei diritti reali di godimento, specificamente in tema di enfiteusi (art. 963 c.c.) e di servitù (art. 1070 c.c.); la rinuncia è espressamente considerata dal legislatore in materia di garanzie dell'obbligazione (art. 1238, 1240 c.c.), di prescrizione e decadenza (art. 2937, 2968 c.c.), in materia di ipoteca (art. 2878, 2879 c.c.), di contratto di mandato (art. 1722, 1727 c.c.), e in materia di rapporto di lavoro (art. 2113 c.c. come novellato dall'art. 6 l. 11.08.1973, n. 533); la rinunzia “liberatoria” riferita alla proprietà immobiliare è poi ammessa dal codice civile nell’art. 1104, con riferimento ai diritti del comunista sulla cosa comune, nonché all’art. 882 c.c., con riferimento ai diritti di comproprietà sul muro comune; essa è invece espressamente esclusa dall’art. 1118, comma 2, con riferimento ai diritti del condomino sulle cose comuni.
   21.6. Argomentando dalle su ricordate norme, in dottrina si è formato un orientamento, anche abbastanza sostenuto, che ammette la possibilità, per un privato, di esercitare la rinunzia abdicativa ai diritti di proprietà immobiliare non solo nelle ipotesi specificamente menzionate dal codice civile ma in qualsiasi situazione, facendo assumere all’istituto un carattere generale anche con riferimento alla proprietà immobiliare.
      21.6.1. In particolare l’argomento principe utilizzato per ammettere la rinunzia abdicativa al diritto di proprietà immobiliare fa leva sull’art. 827 c.c., il quale afferma che “I beni immobili che non sono di proprietà di alcuno spettano al patrimonio dello Stato”, e che pertanto –secondo tale dottrina- implicitamente ammette che possano esistere beni immobili acefali, cioè privi di un proprietario. Questa dottrina fa anche leva sull’art. 1350 n. 5 e sull’art. 2643 n. 5.
La prima norma contempla “gli atti di rinunzia ai diritti indicati ai numeri precedenti”, tra i quali figura anche il diritto oggetto di “contratti che trasferiscono la proprietà di beni immobili”. L’art. 2643 n. 5 contempla invece “gli atti tra vivi di rinunzia ai diritti menzionati nei numeri precedenti”, tra i quali figura, ancor qui, il diritto oggetto dei “contratti che trasferiscono la proprietà di beni immobili”.
Tali norme sarebbero, secondo la dottrina in esame, ricognitive della generale possibilità riconosciuta dall’ordinamento, di rinunziare unilateralmente, con atto non traslativo e non recettizio, al diritto di proprietà su beni immobili, e tale manifestazione di volontà dovrebbe comportare che il bene immobile oggetto della rinunzia diviene acefalo per poi entrare a far parte, un istante dopo, del patrimonio dello Stato quale effetto ex lege, in virtù di quanto stabilito dall’art. 827 c.c.
      21.6.2. Altra norma sulla quale fa leva la dottrina per ammettere, in via generale, la rinunzia abdicativa alla proprietà immobiliare sarebbe costituita dall’art. 1118, comma 2, il quale, escludendo che il condomino possa rinunziare ai suoi diritti sulle parti comuni, implicitamente sottenderebbe la possibilità di effettuare tale rinunzia, constatazione questa che spiegherebbe per quale ragione il codice avrebbe sentito la necessità di intervenire espressamente per escludere la rinunziabilità del diritto sulle parti comuni.
22.
Non si può negare che il richiamo, effettuato dalle dianzi ricordate norme del codice civile, agli atti di rinunzia che hanno ad oggetto il diritto di proprietà su beni immobili è molto suggestivo; tuttavia a parere del Collegio esse non forniscono argomenti risolutivi che consentano di affermare l’esistenza, nel nostro ordinamento, della rinunzia abdicativa quale istituto di carattere generale, specialmente con riferimento ai beni immobili.
   22.1. L’art. 1350 è la prima norma del capitolo che tratta specificamente “Della forma del contratto”, e quindi si riferisce ai contratti, cioè ad atti che per definizione intercorrono tra due o più persone: di conseguenza vi è motivo per credere che il n. 5 di tale disposizione si riferisca comunque ad accordi che abbiano ad oggetto atti di trasferimento di beni immobili, ai quali le parti rinunziano, con la conseguenza che alla rinunzia al diritto di proprietà su un immobile manifestata da una parte va a corrispondere il riacquisto, automatico, del diritto medesimo in capo al soggetto che prima l’aveva trasferito al rinunziante. Si tratterebbe dunque, più propriamente, di una rinunzia traslativa, alla quale le parti possono ricorrere sia in esecuzione della concordata risoluzione di un precedente contratto traslativo della proprietà su beni immobili –dalla quale consegue il venir meno delle obbligazioni contrattuali per entrambe le parti-, sia in esecuzione di una pattuizione che preveda il venir meno degli effetti del contratto precedentemente concluso per una sola delle parti, in questo caso del solo rinunziante
   22.2. Considerazioni analoghe valgono per l’art. 2643 n. 5: nei numeri da 1 a 4 l’art. 2643 contempla infatti i “contratti” che abbiano ad oggetto determinati diritti reali, tra i quali anche la proprietà immobiliare; sembra quindi ragionevole supporre che il n. 5, richiamando “i diritti menzionati ai numeri precedenti” non intenda semplicemente richiamare i diritti in sé, ma i diritti nascenti da determinati contratti: tale considerazione conferma, ad avviso del Collegio che “gli atti tra vivi di rinunzia” di cui al n. 5 sono finalizzati, semplicemente, a far venir meno l’efficacia, in tutto o in parte, di precedenti contratti che hanno costituito, modificato o trasferito diritti reali immobiliari, conseguendo in particolare da tali atti di rinunzia che la proprietà su un certo immobile torna nella disponibilità del dante causa del rinunziante.
   22.3. Gli articoli 1350 n. 5 e 2643 n. 5, insomma, contemplano, ad avviso del Collegio, degli atti di rinunzia traslativa nonché, al limite, gli atti di rinunzia a diritti reali immobiliari espressamente disciplinati dal codice civile.
   22.4. Tale lettura dell’art. 2643 n. 5 consente inoltre di superare le incongruenze che sono state rilevate, relativamente alla rinunzia a diritti immobiliari, rispetto a quelli che l’art. 2644 c.c. indica essere gli effetti conseguenti, e cioè: “Gli atti indicati nell’articolo precedente non hanno effetto riguardo ai terzi che a qualunque titolo hanno acquistato diritti sugli immobili in base ad un atto trascritto o iscritto anteriormente alla trascrizione degli atti medesimi. Seguita la trascrizione, non può avere effetto contro colui che ha trascritto alcuna trascrizione o iscrizione di diritti acquistati verso il suo autore, quantunque l’acquisto risalga a data anteriore.”
      22.4.1. E’ stato infatti osservato che, non essendo la rinunzia abdicativa un atto recettizio e comportando essa un acquisto ex lege a titolo originario, e non derivativo -a favore del soggetto di volta in volta indicato dalla legge (nudo proprietario, concedente, comproprietari pro-indiviso, lo Stato ex art. 827)-, a rigore non sarebbe stato necessario prevedere che la rinunzia ai diritti immobiliari fosse inopponibile ai terzi acquirenti in buona fede di diritti sugli immobili oggetto di rinunzia, sulla base di atti trascritti in data anteriore alla trascrizione della rinunzia stessa: venendo in considerazione un acquisto ex lege che si verifica automaticamente in conseguenza della rinunzia abdicativa, nessun eventuale atto dispositivo posteriore alla rinunzia potrebbe mai risultare opponibile all’ “acquirente ex lege”. Così, al fine di risolvere l’indicata incongruenza, autorevole dottrina ha ritenuto che la pubblicità della rinunzia ai diritti immobiliari troverebbe ragion d’essere sostanzialmente nella necessità di notiziare il terzo “acquirente ex lege” della avvenuta rinunzia e, quindi, dell’acquisto in suo favore.
      22.4.2. A parere del Collegio, tuttavia, il tenore l’art. 2644 è chiaro nel sottendere un conflitto che possa essere generato e correlato all’atto di rinunzia; non può quindi trattarsi di norma “pensata”, semplicemente o anche, per pubblicizzare atti dai quali un simile conflitto non può conseguire. Si trae da ciò una ulteriore conferma del fatto che gli atti menzionati dall’art. 2643 n. 5 possono essere, in realtà:
         a) vuoi atti di rinunzia di natura traslativa e non abdicativa, previamente concordati tra le parti, costituenti in sé atti di disposizione rispetto ai quali è possibile concepire un possibile conflitto con eventuali terzi acquirenti;
         b) vuoi atti di rinunzia abdicativa ai diritti immobiliari specificamente indicati dal codice (diritti reali minori; comproprietà pro-indiviso), i quali non lasciano mai –come infra meglio si dirà– il diritto “acefalo”, determinando automaticamente l’accrescimento del patrimonio di terzi per effetto della c.d. elasticità della proprietà: è quindi possibile che tali atti di rinunzia possano generare un conflitto tra il rinunziante, e/o i creditori di costui, ed il terzo il cui diritto si espande automaticamente per effetto della rinuncia e/o i creditori di questo ultimo.
L’art. 2643 n. 5 non fa, inoltre, alcun riferimento a specifici effetti conseguenti ad atti di rinunzia abdicativa.
      22.4.3. Tutto ciò considerato il Collegio, anche in applicazione del canone interpretativo “in claris non fit interpretatio”, non crede che l’art. 2644 c.c. possa essere letto nel senso, che invero neppure é esplicitato, per cui la pubblicità degli atti di rinunzia abdicativa avrebbe valenza meramente informativa dell’acquisto a favore dell’acquirente ex lege. E del resto una simile interpretazione dell’art. 2644 c.c. rimane inevitabilmente frustrata dalla dottrina e dalla prassi notarile, che ritengono che la rinunzia abdicativa a diritti reali debba essere presa “contro” il rinunziante –il che appare cosa ovvia– ma “a favore” di nessuno, e ciò proprio sul presupposto che la rinunzia abdicativa di per sé stessa non determina l’accrescimento dell’altrui patrimonio, che eventualmente consegue quale effetto indiretto ex lege.
Tale essendo il meccanismo della pubblicità immobiliare, segue che essa giammai potrebbe consentire ad un soggetto di verificare se il proprio patrimonio si sia accresciuto per effetto della rinunzia abdicativa ad un diritto reale da parte di un terzo soggetto (ad esempio -seguendo la prospettiva che qui si contesta- lo Stato in relazione alla proprietà immobiliare; il nudo proprietario con riferimento all’immobile gravato da usufrutto, uso, abitazione, servitù; il proprietario del fondo dominante con riguardo alla rinunzia liberatoria che abbia ad oggetto il fondo servente; il proprietario pro-quota indivisa con riguardo alla rinunzia di altro comproprietario alla rispettiva quota), il che conferma che verosimilmente il legislatore, quando ha prefigurato la trascrizione degli atti di rinunzia ai sensi dell’art. 2643 n. 5 c.c. pensava piuttosto ad atti di rinunzia traslativa o comunque ad atti di rinunzia dai quali conseguano immediati effetti ampliativi del patrimonio altrui, che dunque giustifichino una contestuale trascrizione “a favore” di un soggetto determinato e che possano ingenerare conflitti che possano trovare definizione in applicazione del principio “prior in tempore potior in jure”.
   22.5. Dirimente non è, ad avviso del Collegio, neppure la previsione di cui all’art. 1118, comma 2, cod. civ.. Il fatto che la norma preveda espressamente che al condomino è vietato di poter rinunziare al suo diritto sulle cose comuni si spiega con il fatto che in materia di proprietà comune vige, in generale, il principio opposto, questo chiaramente enunciato all’art. 1104, comma 1: “Ciascun partecipante deve contribuire nelle spese necessarie per la conservazione ed il godimento della cosa comune e nelle spese deliberate dalla maggioranza, salva la facoltà di liberarsene con la rinunzia al suo diritto”, principio che si trova ribadito anche dall’art. 882, comma 2 c.c., in tema di rinuncia alla comproprietà del muro comune.
In giurisprudenza si è affermato (Cass. Civ. Sez. 2, Sentenza n. 3931 del 23/08/1978) che per effetto della c.d. “rinuncia liberatoria”, in esame, il bene immobile oggetto di rinunzia non rimarrebbe acefalo perché si determinerebbe l’automatico accrescimento del diritto dei comproprietari, sui quali, correlativamente aumenterebbe anche il carico delle spese relative alla manutenzione della cosa o del muro comune. Nel silenzio delle due norme si ritiene che tale forma di rinuncia sarebbe non recettizia e proprio per tale ragione l’accrescimento della proprietà dei comproprietari costituirebbe un effetto legale. Il Collegio nutre qualche perplessità in ordine al fatto che la rinuncia al diritto di comproprietà costituisca atto non recettizio.
E’ fuor di dubbio, comunque, che l’accrescimento del diritto degli altri comproprietari si collega alla natura stessa della proprietà comune, che è una proprietà pro indiviso, la quale si estende all’intero bene, consentendo di fatto a ciascun “comunista” il godimento del bene nella sua interezza, sia pure con i limiti che derivano dalla necessità di assicurare anche agli altri comproprietari un godimento della medesima natura. Ad avviso del Collegio, allora, l’accrescimento del diritto dei comproprietari pro-indiviso, a fronte della rinunzia al proprio diritto manifestata da uno di essi costituisce un effetto naturale che si collega alla c.d. “elasticità” del diritto di proprietà, e proprio per tale ragione si tratta di una rinunzia che non crea alcun tipo di scompenso: il bene immobile non rimane “acefalo”, continuando ad identificarsi uno o più soggetti responsabili della custodia e delle obbligazioni di vario tipo connesse alla proprietà di quel bene.
      22.5.1. Di conseguenza, il fatto che l’art. 1118 escluda, per il condomino, la possibilità di rinunciare al suo diritto sulle cose comuni nulla prova in ordine alla esistenza, nel nostro ordinamento, della rinunzia abdicativa della proprietà immobiliare anche al di fuori delle ipotesi espressamente disciplinate dal codice. Sembra chiaro, peraltro, che la disciplina di cui all’art. 1118, comma 2, si giustifica con il fatto che nel condominio di edifici i singoli proprietari neppure volendo possono sottrarsi all’uso di determinate cose comuni, tra le quali –come noto– rientrano le mura perimetrali, il tetto di copertura, il suolo sul quale sorge l’edificio, le scale ed i portoni di ingresso, e così via dicendo.
Sarebbe dunque manifestamente ingiusto, oltre che foriero di gravi problematiche, se i vari proprietari delle singole unità immobiliari potessero a piacimento sottrarsi, mediante rinunzia al proprio diritto di comproprietà, all’obbligo di pagare le spese per la manutenzione di parti comuni, delle quali essi comunque sono obbligati ad usufruire: e che la ratio della norma sia questa è confermato dal fatto che l’art. 1118 u.c. consente ai singoli proprietari di scollegarsi dai soli impianti di riscaldamento e condizionamento centralizzati, del cui utilizzo essi possono effettivamente fare a meno.
   22.6. Considerazioni simili possono svolgersi con riferimento a tutte le varie tipologie di rinunzia, che il codice civile ammette espressamente con riferimento ai diritti immobiliari, che in realtà esso non qualifica e che da molti sono ritenute di natura “abdicativa”, ma si tratta in realtà di una opzione non unanimemente condivisa.
      22.6.1. Ai sensi dell’art. 963 c.c., è possibile rinunziare alla enfiteusi, ma solo quando il fondo perisca parzialmente: in tal caso, l’enfiteuta “secondo le circostanze può chiedere una congrua riduzione del canone o rinunziare al suo diritto, restituendo il fondo al concedente, salvo il diritto al rimborso dei miglioramenti sulla parte residua”, e l’esercizio della facoltà di rinunzia non è più possibile decorso l’anno. Il legislatore ha dunque limitato in maniera assai precisa la possibilità di rinunziare al diritto di enfiteusi, e tale constatazione, unita alla considerazione che l’enfiteusi è un istituto che persegue non solo l’interesse dell’enfiteuta ma anche quello del proprietario al miglioramento del fondo, induce ad escludere che l’enfiteuta possa abdicare al proprio diritto, come sostengono coloro che, invece, valorizzano anche le previsioni di cui all’art. 1350 n. 5 e 2643 n. 5.
      22.6.2. La rinuncia all’usufrutto è specificamente menzionata dall’art. 2814 c.c., a mente del quale l’ipoteca costituita sul diritto di usufrutto perdura, nonostante la rinunzia, sino a che non si verifichi l’evento che avrebbe altrimenti prodotto l’estinzione dell’usufrutto: l’ammissibilità della rinunzia all’usufrutto, a prescindere da un atto di adesione del nudo proprietario, in questo caso poggia su una norma chiara, che sembra dare quasi per scontata tale eventualità; è dubbio tuttavia se si tratti di rinunzia abdicativa, poiché non vi è alcun indizio nel codice in tal senso; si può tuttavia rilevare che, anche se abdicativa la rinunzia, all’usufrutto non comporta per il nudo proprietario svantaggi assolutamente estranei alla di lui sfera giuridica o imprevedibili, e del resto, se per effetto della rinuncia all’usufrutto sul nudo proprietario tornano a gravare tutte le responsabilità ordinarie (per imposte, custodia, etc. etc.), tuttavia esse sono compensate dalla disponibilità dei frutti del bene. Dunque la rinunzia all’usufrutto, contrariamente alla rinunzia alla enfiteusi, non presenta particolari controindicazioni alla rinunzia, anche se abdicativa.
      22.6.3. Quanto ai diritti di uso ed abitazione, la dottrina ne ammette la rinunzia proprio sulla constatazione che il codice ammette la rinunzia al più ampio diritto di usufrutto.
      22.6.4. Discorso diverso va effettuato con riferimento alla servitù, dal momento che il –codice, mentre non menziona chiaramente la rinunzia alla servitù –se non indirettamente nei più volte citati articoli 1350 n. 5 e 2643 n. 5– stabilisce invece espressamente, all’art. 1070, che il proprietario del fondo servente si può sempre liberare dall’obbligo di pagare le spese necessarie per l’uso o per la conservazione della servitù “rinunziando alla proprietà del fondo servente a favore del proprietario del fondo dominante”. In giurisprudenza ed in dottrina si trovano sia l’orientamento che ammette la rinunzia alla sola servitù ma solo in via bilaterale, sia l’orientamento che ammette anche la rinunzia alla servitù di natura abdicativa: in entrambi i casi si perviene ad ammettere la rinunzia alla servitù facendo leva, sostanzialmente, sulla considerazione che si tratta pur sempre di un diritto disponibile.
Tuttavia a parere del Collegio, proprio il fatto che il legislatore ha disciplinato la diversa ipotesi di cui all’art. 1070 c.c. induce a dubitare della possibilità di rinunziare, quantomeno in via unilaterale, alla sola servitù: e la spiegazione potrebbe risiedere nel fatto che la servitù non è posta e non esiste solo a vantaggio di un soggetto, bensì di un fondo, il quale, venendo meno la servitù, potrebbe risultare non più adeguatamente sfruttabile o rimanerne comunque svalorizzato. In questa prospettiva il fatto che il fondo servente venga “abbandonato” specificamente a favore del proprietario del fondo dominante consente di raggiungere, al medesimo tempo, sia lo scopo di sollevare il proprietario del fondo servente da un peso di duplice natura, sia quello di mantenere in buono stato manutentivo le opere attraverso le quali la servitù può essere esercitata, e, con esse, la godibilità del fondo dominante.
   22.7. Il Collegio considera, a questo punto, che tutti i casi in cui il codice civile ha espressamente ammesso la rinunzia ad un diritto reale risultano accomunati dal fatto che a fronte della rinuncia la proprietà immobiliare non rimane “acefala”, perché in tali casi la rinunzia provoca l’estinzione del diritto reale minore e la correlativa riespansione della piena proprietà; ovvero, trattandosi di diritti reali minori in comunione, provoca l’accrescimento delle quote altrui sul diritto reale minore. In nessun caso, comunque, si viene ad avere un bene immobile privo di proprietario.
Tutte queste fattispecie inoltre, in ultima analisi sono accomunate anche dal fatto che consentono una migliore gestione del bene immobile in tutti i casi in cui il titolare del diritto oggetto di rinunzia sia, per qualsiasi ragione, riottoso al pagamento delle spese necessarie per mantenere il bene immobile nelle condizioni ottimali: tanto si apprezza nella disciplina della rinuncia alla quota in comproprietà indivisa, alla rinuncia liberatoria alla proprietà del fondo servente, ed alla rinuncia alla enfiteusi, che peraltro è rigidamente disciplinata all’evidente fine di evitare che colui che si è impegnato a produrre un determinato miglioramento del fondo, possa sottrarsi a tale obbligo a piacimento. Solo la rinunzia all’usufrutto sembra derogare da questa logica; ma la realtà è che la rinuncia all’usufrutto -come del resto la rinuncia al diritto di piena proprietà su un bene– assume un senso solo ipotizzando che il titolare non voglia o non sia in grado di sopportare i pesi connessi al fondo, che la legge pone a carico dell’usufruttuario.
E’ quindi ragionevole l’ipotesi secondo cui anche la rinunzia all’usufrutto è consentita dal legislatore per favorire la corretta gestione del bene immobile ogni qualvolta l’usufruttuario non voglia o non possa continuare a farsi carico del bene oggetto di usufrutto.
      22.7.1. Perciò, in definitiva, il fatto che la rinunzia ai diritti reali sia espressamente ammessa dal codice civile solo con riferimento a taluni diritti reali ed alla quota di comproprietà indivisa, non consente di presumere che la rinunzia abdicativa ai diritti reali costituisca un istituto generale, disciplinato in talune situazioni solo per esplicitarne gli effetti, essendo molto più logica la contraria opzione, secondo la quale il legislatore avrebbe ammesso la rinunzia a diritti reali solo nei casi in cui essa risulta funzionale alla corretta gestione ed alla valorizzazione del bene immobile.
   22.8. Le dianzi esposte considerazioni appaiono del resto coerenti con la funzione sociale che l’art. 42 della Costituzione assegna alla proprietà privata, la quale è riconosciuta a garantita a tutti i cittadini non solo per soddisfare bisogni egoistici ma anche per la soddisfazione di interessi generali: il mantenimento in buono stato di un bene immobile, dunque, costituisce non solo esplicazione delle facoltà inerenti alla proprietà, ma anche un dovere, la cui violazione, quando non ingeneri situazioni di per sé foriere di responsabilità, viene scoraggiata dal legislatore in vari modi: ad esempio con la possibilità di espropriare le relative aree per assicurarne la riconversione a nuovi utilizzi; oppure, più semplicemente, consentendo che altri acquisiscano la proprietà del bene per usucapione.
   22.9. La ammissione generalizzata della possibilità di abdicare alla proprietà esclusiva, anche solo di tipo superficiario, di un bene immobile, va invece in segno diametralmente opposto, poiché non incoraggia i proprietari ad interessarsi e ad occuparsi in maniera diligente ed attiva dei beni, sul presupposto che di essi sarebbe sempre possibile disfarsi mediante una rinunzia abdicativa.
   22.10 Ad avviso del Collegio neppure l’art. 827 c.c. offre validi e risolutivi argomenti a sostegno del recepimento generalizzato, nel nostro ordinamento, della rinunzia abdicativa alla proprietà immobiliare. Tale norma infatti, nella sua laconicità, sembra essere stata introdotta nel codice civile semplicemente quale disposizione di “chiusura”, ad evitare che possano esistere beni immobili acefali e come tali acquisibili per “occupazione” da parte di chiunque: del resto l’occupazione della res nullius è un modo di acquisto della proprietà valevole solo per i beni mobili (art. 923 c.c.) e tutta la disciplina codicistica riguardante i modi di acquisto della proprietà in realtà dimostra che il legislatore ha cercato di evitare le situazioni in cui beni immobili possano venire a trovarsi privi di un proprietario. In quest’ottica la previsione di cui all’art. 827 c.c. dovrebbe servire non già a far acquisire al patrimonio dello Stato la proprietà di una gran moltitudine di beni oggetto di rinunzia da parte dei rispettivi proprietari, bensì, unicamente a dare una proprietà a quei beni immobili rispetto ai quali non sia possibile risalire ai proprietari dai registri immobiliari e catastali ovvero a dare “copertura” a fattispecie imprevedibili ed estreme, non riconducibili ad alcuna delle ipotesi di acquisto della proprietà già previste dal codice: ad esempio il caso di emersione di una nuova isola in acque territoriali, che non è contemplata dagli articoli 922 e seguenti c.c., la cui proprietà è acquisita automaticamente al patrimonio dello Stato proprio in forza di quanto previsto dall’art. 827 c.c.
   22.11. Ma soprattutto, contro l’argomento secondo il quale lo Stato recupererebbe automaticamente la proprietà dei beni immobili la cui proprietà sia stata abdicata dal proprietario, milita la considerazione che un tale sistema mal si concilia con la nozione moderna della proprietà privata, come diritto che ab origine è attribuito a cittadini privati, ad enti o allo Stato, risultando piuttosto coerente con quella concezione del diritto di proprietà –ancor oggi vivente nei paesi di common law e che negli Stati europei caratterizzava invece il diritto feudale della proprietà– secondo cui esso fa capo unicamente allo Stato o al suo rappresentante, potendo soggetti diversi goderne, sia pure per periodi lunghissimi e con amplissime facoltà, solo in forza di una sorta di concessione.
   22.12. Del resto, salvo errore da parte del Collegio, l’unico caso in cui in giurisprudenza si è dato ingresso alla rinunzia abdicativa alla proprietà immobiliare è costituito proprio dalla rinunzia al bene illegittimamente occupato da una amministrazione per la realizzazione di un bene di pubblica utilità: tale orientamento, enunciato nella celebre sentenza della Corte di Cassazione n. 1907/1997, poggia sulla mera considerazione che il fatto che il privato non perda la proprietà del bene, laddove non risulti operante una valida dichiarazione di pubblica utilità, “non esclude peraltro la possibilità dell'interessato di avvalersi, come nella specie si è avvalso, di un'azione di risarcimento del danno per perdita definitiva del bene, ponendo in essere un meccanismo abdicatorio che non manca di riscontri nel nostro ordinamento positivo (artt. 1070, 1104, 550 c.c.).”, considerazione che al Collegio non pare frutto di una meditazione particolarmente approfondita.
23.
Il Collegio considera pertanto che dalle dianzi esaminate disposizioni non si trova alcun argomento “forte” che confermi, al di fuori delle ipotesi tipiche disciplinate dal codice civile, la possibilità di rinunciare al diritto di proprietà su di un bene immobile senza che contestualmente tale diritto non si trasferisca o non si consolidi in capo a terzi quale effetto voluto dal rinunziante (e non dalla legge). Al contrario si constata che né tali norme, né altre che disciplinano la forma e la pubblicità degli atti e negozi giuridici, prevedono espressamente la rinunzia unilaterale al diritto di proprietà su un bene immobile.
24. Il Collegio si chiede, allora, per quale ragione, ove la rinunzia abdicativa alla proprietà di un bene immobile, intesa come negozio unilaterale non recettizio, costituisse un istituto generalmente ammesso nel nostro ordinamento, il legislatore non ha ritenuto di ammetterla esplicitamente e di disciplinarla espressamente, tenuto conto del fatto che se ammissibile essa sarebbe, per lo Stato, causa di acquisto della proprietà di beni immobili di incidenza infinitamente maggiore rispetto ai casi disciplinati agli articoli 922 e seguenti, e considerato altresì il fatto che la proprietà di beni immobili, ed in special modo di fabbricati, comporta una responsabilità per custodia che il Collegio dubita fortemente il legislatore abbia inteso addossare allo Stato mediante la previsione di cui all’art. 827 c.c., senza ulteriori e più specifiche norme e senza che l’Amministrazione statale abbia la possibilità di esprimere il proprio consenso né di venirne a conoscenza: si pensi alla responsabilità legata alla proprietà di un terreno franoso che sia prospiciente una via pubblica o un centro abitato; o la responsabilità connessa alla proprietà di un edificio in stato fatiscente, che possa crollare sulla via pubblica o all’interno del quale chiunque possa penetrare; responsabilità che l’Amministrazione statale farebbe fatica a prevenire, avuto riguardo al fatto che -come già precisato– la trascrizione della rinunzia abdicativa sarebbe verosimilmente eseguita solo “contro” il rinunziante ma non anche “a favore” dello Stato, che pertanto non sarebbe neppure in grado di venire a conoscenza di eventuali nuovi “acquisti” verificando periodicamente le trascrizioni “a favore”. Salvo sostenere che, proprio per tale ragione, lo Stato è impossibilitato ad esercitarne la custodia in maniera diligente, con il risultato paradossale che tutto questo patrimonio immobiliare continuerebbe, lecitamente, a rimanere incustodito, improduttivo ed inutilizzato, fatiscente e fonte di pericolo per la incolumità pubblica.
25. Si consideri ancora che la rinunzia abdicativa alla proprietà immobiliare comporterebbe il venir meno, in capo al privato, dell’obbligo di pagare le varie imposte (fondiarie, imu, tari, etc. etc.) collegate alla proprietà del bene oggetto di rinunzia, evenienza, questa, che ugualmente si può dubitare fortemente costituisca una conseguenza preveduta ed accettata dal legislatore quale effetto dell’enunciato contenuto nell’art. 827.
26. Né si può trascurare di rilevare che gli effetti conseguenti alla dottrina di cui sopra si è dato conto risultano, se possibile, ancor più paradossali e dannosi proprio con riferimento alle occupazioni illegittime, per la già accennata ragione che, ammettendo in dette fattispecie che il privato abbia la possibilità di rinunziare alla proprietà vantata sul bene occupato divenendo contestualmente titolare del diritto ad essere risarcito del valore venale dell’immobile, si finisce per gravare l’amministrazione “occupante” di un obbligo risarcitorio al quale però non fa da contraltare l’acquisto della proprietà del bene, il quale, per effetto di questa rinunzia “atipica”, passerebbe invece a far parte del patrimonio dello Stato ex lege, ai sensi dell’art. 827 c.c..
Vale la pena precisare, sul punto, che non vi sono ragioni per pensare che tale norma alluda allo “Stato” inteso come insieme delle Amministrazioni pubbliche che ne sono espressione, derivazione o che comunque coesistono sul territorio nazionale. Infatti, anche in altri casi, e con riferimento a settori in cui non si dubita che la norma alluda allo Stato-persona, il codice civile lo indica semplicemente come “Stato” (ad es. all’art. 586) senza ulteriori specificazioni; in giurisprudenza, inoltre, la norma è stata interpretata nel senso che essa allude al patrimonio dello Stato (persona) e non di altre Amministrazioni pubbliche (cfr. Cass. Civ. n. 2862/1995).
Infine merita ricordare che con l’art. 1, comma 260, della L. 296/2006 il legislatore ha confermato la spettanza allo Stato (persona) dei beni “vacanti” e di quelli relativi alle eredità giacenti, stabilendo che con decreto interministeriale (peraltro ad oggi non ancora emanato) dovessero essere indicati i criteri utili ad individuare tali beni.
   26.1. Risulta quindi non condivisibile quanto afferma la pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4636 del 07.11.2016, secondo la quale “Con riferimento alla specifica ipotesi in cui il proprietario formuli non già domanda di restituzione ovvero di riduzione in pristino del proprio bene illecitamente occupato dall'amministrazione, bensì di risarcimento del danno patito (con effetti abdicativi del diritto di proprietà), muovendo da tali principi, occorre ancora affermare che: a) stante la natura abdicativa e non traslativa dell'atto di rinuncia, il provvedimento con il quale l'amministrazione procede alla effettiva liquidazione del danno -rappresentando il mancato inveramento della condizione risolutiva implicitamente apposta dal proprietario al proprio atto abdicativo che di esso rappresenta il presupposto- costituisce atto da trascriversi ai sensi degli artt. 2643, primo comma, n. 5 e 2645 cod. civ., anche al fine di conseguire gli effetti della acquisizione del diritto di proprietà in capo all'amministrazione, a far data dal negozio unilaterale di rinuncia”: non è condivisibile, a tacer d’altro, per l’intrinseca contraddizione insita nell’affermazione secondo cui la rinunzia avrebbe carattere abdicativo e tuttavia l’acquisto del bene oggetto di rinunzia dovrebbe avvenire in capo alla amministrazione che liquida il danno, e cioè alla amministrazione occupante, e non già in capo allo Stato.
      26.1.1. Infatti -si ricorda- la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha sempre qualificato la rinunzia del privato alla proprietà del bene occupato come rinunzia abdicativa, ma da essa consegue –secondo la ricostruzione che qui si avversa- che il bene occupato a seguito della rinunzia rimane per un istante senza proprietario, res nullius per poi entrare nel patrimonio dello Stato, e non già nel patrimonio di altra amministrazione; e la stessa sentenza della Corte di Cassazione n. 735/2015 afferma espressamente che l’amministrazione occupante non acquista il bene occupato per effetto della rinunzia, trattandosi di rinunzia abdicativa e non traslativa.
      26.1.2. Quanto affermato dal Consiglio di Stato nella sopra ricordata pronuncia risulta dunque non condivisibile non solo perché, in conformità con l’orientamento in questo momento prevalente, ammette la possibilità di esercitare la rinunzia abdicativa della proprietà immobiliare anche al di fuori dei casi ammessi dal codice civile, ma prima ancora perché afferma, erroneamente ad avviso del Collegio, che la proprietà del bene rinunziato viene acquisita in capo alla amministrazione occupante.
   26.2. La giurisprudenza, sia della Corte di Cassazione che quella del Consiglio di Stato, non sembra essersi interrogata circa le incongruenze che derivano dall’ammettere che il privato possa rinunziare unilateralmente al proprio diritto di proprietà facendo conseguire da tale manifestazione di volontà l’obbligo della amministrazione occupante di risarcire il privato di un valore commisurato all’intero valore del bene.
      26.2.1. Dal momento che l’amministrazione occupante non diventa proprietaria del bene non si comprende, anzitutto, per quale ragione essa debba corrispondere un danno commisurato all’intero valore venale del bene, stante che il bene stesso non viene distrutto. Sul punto mette conto sottolineare che a seguito della evoluzione di cui sopra si è dato conto e che ha portato a riconoscere che il privato non perde la proprietà del bene per effetto della trasformazione impressa dalla attività manipolatrice della amministrazione occupante, in giurisprudenza –soprattutto quella amministrativa– si è progressivamente consolidato il principio secondo cui la restituzione del bene deve ritenersi sempre possibile, e doverosa, perché in realtà nulla, se non fattori di natura meramente economica, impedisce il ripristino del bene allo stato originario e la restituzione di esso (C.d.S. Sez. IV, n. 1466/2015, punto 2.1., con la giurisprudenza ivi richiamata; C.d.S., Sez. IV - sentenza 02.09.2011 n. 4970; C.d.S. Sez. IV - sentenza 15.09.2014, n. 4696; C.d.S. Sez. IV - sentenza 29.04.2014, n. 2232).
Né si deve trascurare di considerare che il privato, rimanendo proprietario del fondo occupato diventa automaticamente proprietario anche dell’opera che su di esso è stata realizzata, opera che il più delle volte può essere sfruttata economicamente anche da privati e che pertanto costituisce per il privato una fonte di arricchimento, più che di impoverimento. Dipoi si deve considerare che, anche ammessa la possibilità per il privato di abdicare unilateralmente al proprio diritto, il bene esce dal di lui patrimonio per effetto di una manifestazione di volontà unilaterale di quest’ultimo, manifestazione che, per definizione, non è qualificata da un vizio di volontà, ed in particolare da coartazione.
Quindi non si comprende proprio per quale motivo, a fronte della manifestazione di una volontà abdicativa del proprio diritto di proprietà, al proprietario dovrebbe sempre ed invariabilmente essere riconosciuto il diritto ad ottenere un risarcimento commisurato, sostanzialmente, al valore venale di un bene che non ha mai perso, che ha diritto a vedersi restituire allo stato originario (fatte salve eventuali valutazioni in senso contrario nelle situazioni rilevanti ai sensi dell’art. 2933 c.c.) e che molte volte vede il suo valore economico accresciuto rispetto al momento della occupazione. Né pare possibile che la domanda risarcitoria possa condizionare la rinunzia abdicativa manifestata dal privato, la quale reca in sé la non onerosità e la rinuncia del privato rinunziante a pretendere qualsivoglia corrispettivo, proprio perché si tratta di rinunzia che non ha un destinatario e che non vuole conseguire altro scopo se non quello di dismettere la proprietà del bene.
      26.2.2. In secondo luogo si deve sottolineare che non esiste una norma specifica che obblighi lo Stato a ritrasferire alla amministrazione occupante, gratuitamente o anche solo ad un prezzo simbolico, il bene occupato, alla cui proprietà il privato ha rinunziato e che per tale ragione sarebbe entrato a far parte del patrimonio dello Stato: le amministrazioni occupanti, quindi, a fronte della unilaterale rinunzia manifestata dal privato si trovano onerate dall’obbligo di sborsare una somma commisurata al valore del bene, corrisposta al privato, oltre all’obbligo di sborsare una ulteriore somma danaro necessaria per riacquistare il bene dallo Stato: il Collegio non ignora che esiste una normativa che ad alcune condizioni consente, tra amministrazioni pubbliche, di effettuare trasferimenti di proprietà a prezzi significativamente inferiori a quelli di mercato, ma anche così lo Stato potrebbe pretendere il pagamento di un prezzo, che si aggiungerebbe al risarcimento già corrisposto al privato, salvo che lo Stato e l’amministrazione occupante non si accordino, su base totalmente volontaria, per attuare il trasferimento dell’immobile ad un prezzo simbolico o a titolo di donazione o comunque ad un titolo che non comporti corresponsione di prezzo alcuno.
27.
Come si vede sono numerose e gravi le conseguenze insite nell’ammettere che il privato possa sempre rinunziare unilateralmente al proprio diritto di proprietà su un bene immobile, e tali conseguenze sono ancor più gravi ove oggetto di rinunzia sia un bene occupato e trasformato per realizzarvi un’opera di pubblica utilità: si tratta in tutti i casi di conseguenze che, sia pure in modi diversi, vanno a gravare sulla finanza pubblica.
  
27.1. Che si tratti di un problema molto sentito nella prassi e, quindi, possibilmente foriero di conseguenze incalcolabili, o quasi, è testimoniato dal fatto sono sempre più numerosi i casi in cui privati proprietari manifestano l’intenzione di voler abdicare, con atto notarile, al proprio diritto di proprietà su un immobile, esattamente allo scopo di sottrarsi agli obblighi fiscali nonché agli obblighi di custodia e manutenzione che la proprietà di un bene immobile comporta, al punto che la questione è stata fatta oggetto dello studio civilistico n. 216-2014/C dell’Ufficio Studi del Consiglio Nazionale del Notariato, il quale nella premessa spiega che “Il presente studio nasce a seguito di molteplici quesiti pervenuti all’Ufficio studi aventi ad oggetto la possibilità da parte del Notaio di ricevere atti di rinunzia ai diritti reali, nonché la disciplina e gli effetti dei medesimi. Il tema in esame risulta essere particolarmente interessante, sia da un punto di vista prettamente teorico e dogmatico, sia da un punto di vista pratico, tanto più in un contesto socio-economico, quale quello attuale, in cui atti del genere possono risultare frequenti, stante la crisi economica e la forte pressione fiscale. Spesso infatti le fattispecie in cui può emergere la volontà rinunziativa della parte hanno ad oggetto beni e diritti dei quali non si vuole più sostenere l’onere tributario, ovvero che non sono più di interesse, in quanto di scarso valore e praticamente ingestibili (si pensi ad un piccolo fabbricato fatiscente inservibile ovvero alla quota di comproprietà su un piccolo terreno infruttuoso sito in una località molto distante da quella di residenza). Le fattispecie più rilevanti, tra quelle esaminate, sembrano essere quella della rinunzia al diritto di proprietà nonché alla quota indivisa di comproprietà, forse anche perché ritenute le più inconsuete, tanto da dubitarsi –almeno nel sentire comune– persino della loro ammissibilità. La dottrina che se ne è occupata in passato, del resto, le ha quasi sempre considerate come ipotesi di scuola, oggetto di un interesse prettamente teorico, ma che oggi possono divenire concretamente praticabili.”.
L’indicato studio conclude nel senso della ammissibilità della rinunzia abdicativa alla proprietà esclusiva di un bene immobile, e quindi è prevedibile che nella prassi tali rinunzie cominceranno ad aumentare e a diventare numerose.
28.
Tali considerazioni convincono definitivamente il Collegio che occorre grande prudenza prima di affermare che nel nostro ordinamento la rinunzia abdicativa ai diritti reali, ed in particolare alla proprietà esclusiva su un bene immobile, sia un istituto generalmente ammesso dal legislatore: la considerazione delle gravi conseguenze, per la finanza pubblica, derivanti dall’ammettere senza limiti la rinunzia abdicativa ai diritti reali immobiliari, anche fuori dai casi contemplati dal codice, avrebbe dovuto spingere il legislatore ad esprimersi con norme chiare e specifiche, ciò che non é.
29. Per le ragioni esposte nei paragrafi che precedono
il Collegio non crede che il corredo normativo esistente, di cui sopra si è dato conto, giustifichi la affermazione secondo cui la rinunzia abdicativa è ammessa in via generale dal nostro ordinamento e che, conseguentemente, può essere esercitata anche fuori dalle ipotesi disciplinate dal codice civile, segnatamente con riferimento al diritto di proprietà su beni immobili.
Essa rinunzia non può essere desunta in via interpretativa da norme che disciplinano casi specifici di rinunzia abdicativa, dalle quali semmai si dovrebbe ricavare che il legislatore ha voluto ammettere solo casi tipici. Né essa rinunzia si può evincere, in maniera chiara, senza ricorso a forzature interpretative e senza pretendere di “riempire” vuoti normativi, dalle ulteriori norme codicistiche che sopra sono state esaminate: gli articoli 1350 n. 5 e 2643 n. 5, in particolare, facendo riferimento alla rinunzia ai diritti immobiliari possono e debbono interpretarsi, prima di tutto, nel senso che si riferiscono ai casi di rinunzia a diritti reali espressamente disciplinati dal codice (ad esempio: la rinunzia a diritti reali minori; la rinunzia alla quota di proprietà pro indiviso) ovvero, comunque, a casi di rinunzia traslativa, e non abdicativa; d’altro canto l’art. 827 c.c. non contiene alcun riferimento alla rinunzia abdicativa a diritti immobiliari e segnatamente alla rinunzia al diritto di proprietà, né, peraltro, tale norma contiene riferimento alcuno agli atti e fatti giuridici che possono aver dato luogo alla esistenza di beni immobili privi di proprietario.
Valga infine la considerazione che tutti i casi di rinunzia a diritti reali contemplati dal codice civile, che la dottrina per lo più qualifica come ipotesi di rinunzia non ricettizia, facendone discendere la natura abdicativa, non rendono mai il bene oggetto del diritto rinunziato privo di proprietario, a differenza di quanto accadrebbe ammettendo che il proprietario singolo di un bene possa unilateralmente abdicare alla proprietà di esso: è quindi lecito presumere che il legislatore abbia ammesso (solo) quelle fattispecie di rinunzia abdicativa a diritti immobiliari che non determinano una “vacatio” nella titolarità del bene, il che conferma, semmai ve ne fosse ancora bisogno, che la rinunzia abdicativa a diritti reali non può considerarsi ammessa in via generale, con conseguente nullità degli atti che ne costituiscono espressione.

30.
Il Collegio ritiene, conclusivamente, di doversi discostare dal pressoché unanime e costante orientamento della giurisprudenza civile ed amministrativa che ancora oggi ammette la possibilità, per il privato, il cui bene immobile sia stato illegittimamente occupato per la realizzazione di un’opera di pubblica utilità, di abdicare unilateralmente alla proprietà di esso: ciò in primo luogo perché deve ritenersi non consentita dal nostro ordinamento giuridico la rinunzia abdicativa alla proprietà esclusiva su beni immobili; in secondo luogo perché una tale rinunzia abdicativa all’attualità deve comunque ritenersi non consentita con riferimento a beni immobili illegittimamente occupati per scopi di pubblica utilità.
31.
La domanda risarcitoria formulata dalla ricorrente per vedersi indennizzare della perdita del valore dell’intero terreno deve pertanto essere respinta.
32.
La ricorrente resta però proprietaria della porzione di terreno che risulta occupata dalla strada, e di essa, conformemente alla giurisprudenza che si era ormai consolidata a partire dalla fine degli anni 2000 e che prevede che i beni non espropriati debbono essere restituiti ovvero acquisiti in proprietà nelle forme previste dall’ordinamento (compravendita; esproprio; acquisizione ex art. 42-bis), la ricorrente può chiedere ed ottenere la restituzione, ciò che non ha fatto nel presente giudizio.
Il Collegio non può quindi disporre la restituzione, a meno di incorrere nella violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato. La ricorrente potrà agire in separata sede per ottenere tale restituzione, fermo restando, tuttavia, che anche dopo la restituzione il Comune di Cherasco manterrà la facoltà di acquisire il bene nelle forme dianzi indicate.

33.
Relativamente al danno conseguente al periodo di occupazione, conformemente ai più recenti approdi giurisprudenziali va riconosciuto alla ricorrente il danno conseguente al non aver potuto disporre della porzione di sedime occupata: “posto che la proprietà è la facoltà di godere e disporre del bene, la privazione della facoltà di godimento lascia presumere la lesione del diritto reale, peraltro caratterizzato, a differenza dei diritti relativi, da una atipicità delle possibili forme d'uso. Il proprietario, pertanto, non deve dimostrare positivamente il danno; grava, viceversa, sull'occupante l'onere della prova circa il fatto che il dominus si sia consapevolmente disinteressato dell'immobile ed abbia omesso di esercitare su di esso ogni pur ridotta forma di utilizzazione (cfr., da ultimo, Cass., Sez. 3, 09.08.2016, n. 16670; Sez. 2, 15.10.2015, n. 20823; Sez. 2, 07.08.2012, n. 14222; Cons. Stato, Sez. IV, 27.02.2017, n. 897)”: così C.d.S. Sez. IV n. 5574 del 28/11/2017 (pronuncia dalla quale il Collegio evidentemente si discosta, invece, per le sopra esposte ragioni, in punto ammissibilità della rinunzia abdicativa della proprietà da parte del privato e della correlativa domanda risarcitoria da questi formula).
34.
Il Collegio ritiene di poter procedere equitativamente alla liquidazione del danno, dal momento che, in ragione della modesta superficie occupata, una verificazione sul punto sarebbe antieconomica. Tenuto conto del fatto che la ricorrente nel 2011 ha venduto la residua parte del terreno al prezzo di E. 4.02/mq, assumendo che tale prezzo sia frutto di una svalutazione dovuta alla occupazione, il Collegio ritiene che esso possa rappresentare il valore venale del bene nel 2008, al momento della apprensione. Alla ricorrente spetta dunque un danno “da sottrazione” del bene che va quantificato, per ogni anno di occupazione, in ragione del 5% del valore venale del bene occupato, ovvero il 5% annuo di Euro 361,80 (Euro 4,02/mq x 90 mq.) dal momento della occupazione (01.02.2008) al momento della notificazione della domanda giudiziale (16.02.2011). A detta somma devono aggiungersi la rivalutazione monetaria e gli interessi al tasso legale computati sulla somma anno per anno rivalutata sino al soddisfo.
35. La complessità dei temi trattati giustifica la compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, ogni diversa domanda rigettata così provvede:
   - dichiara improcedibile la domanda di annullamento del provvedimento in epigrafe indicato;
   - accoglie la domanda risarcitoria limitatamente al danno mancato godimento del sedime di terreno oggetto di illegittima occupazione, nei limiti indicati al paragrafo 33.1.;
   - per l’effetto condanna il Comune di Cherasco al pagamento, in favore della ricorrente, delle somme indicate al paragrafo 34.

ESPROPRIAZIONE: Interesse ad impugnare la revoca della procedura espropriativa.
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Espropriazione per pubblica utilità – Revoca – Impugnazione – Interesse all’annullamento – Individuazione.
L’effettivo interesse azionato dal soggetto che impugna la revoca della procedura di esproprio, chiedendo che il procedimento si svolga fino all’esito dell’espropriazione delle aree di proprietà, è relativo agli effetti patrimoniale della procedura, e cioè alla riscossione dell’intera indennità di esproprio e al risarcimento dei danni che l’interessato pretende gli siano fin qui derivati (1).
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   (1) Ha ricordato il Tar che i provvedimenti di revoca si configurano in generale come tipici atti di natura discrezionale, come tali sindacabili solo per vizi esterni e la discrezionalità in merito dell’Amministrazione risulta ancor più ampia quando la revoca va ad incidere su rapporti non ancora consolidati.
Ciò posto, se del tutto ragionevolmente e legittimamente è stata disposta la revoca, anche il recupero di quanto già liquidato, deciso dall’amministrazione con il provvedimento impugnato in principalità risulta coerente con il diritto di ripetere il pagamento eseguito a favore del privato a titolo di indennità di espropriazione A tale proposito valgono, infatti, le regole della ripetizione dell'indebito, essendo l'art. 2033 c.c., applicabile anche nel caso di sopravvenienza della causa che rende indebito il pagamento (Cass., s.u., nn. 5624 e 14886 del 2009).
Quanto, poi, alla doglianza relativa alla mancata previsione, nell’impugnato provvedimento di revoca, dell’indennizzo che l’art. 21-quinquies, comma 1, ultima parte, l. 07.08.1990, n.241 stabilisce quale obbligo a carico dell’amministrazione, vale innanzitutto premettere che la revoca che non prevede l’indennizzo non è illegittima, non avendo tale omissione effetto viziante o invalidante della revoca, ma semplicemente legittimando il privato ad azionare in giudizio la pretesa patrimoniale.
In disparte il fatto che l’indennizzo, quale rimedio a valenza latu sensu risarcitoria è per sua natura connesso alla revoca di provvedimenti favorevoli, mentre, come si è premesso, nella fattispecie viene revocato un atto di una procedura tipicamente sfavorevole, vale, tuttavia, fin d’ora anche puntualizzare che la revoca in esame incide, come si è detto, in una fase del procedimento di esproprio non ancora concluso con il provvedimento finale (TRGA Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 02.03.2018 n. 50 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2017

ESPROPRIAZIONE: Legittimato passivo della pretesa risarcitoria da occupazione illegittima nel caso di successione a titolo particolare tra enti.
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Espropriazione per pubblica utilità – Indennità di esproprio – Creazione nuovo ente locale per effetto di distacco di una parte del territorio di un altro preesistente – Transito debito indennitario – Esclusione.
Espropriazione per pubblica utilità – Occupazione illegittima – Risarcimento danni - Conseguente rinuncia alla proprietà del bene.
In tema di procedure ablative, nel caso di creazione di un ulteriore ente locale mediante distacco di una parte del territorio di un altro preesistente, non è possibile far transitare nel patrimonio del nuovo il debito indennitario già sorto a carico del vecchio per effetto di un decreto di esproprio emesso prima della sua istituzione; invece, il debito maturato successivamente alla creazione dell’ente grava su quest’ultimo, in quanto titolare dei relativi poteri, oltre che soggetto beneficiario dell’espropriazione, la quale non può che avvenire in suo favore, una volta che il bene è entrato a far parte del territorio del nuovo ente (1).
Il privato, che abbia subito un’occupazione illegittima, fermo restando il diritto alla restituzione del bene, può chiedere il solo risarcimento del danno subito, rinunciando in tal modo alla proprietà del bene ed alla sua restituzione (in quanto non interessato a quest’ultima) (2).

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   (1) Ha chiarito il Tar che occorre, al fine di accertare quale sia il soggetto legittimato passivo della pretesa risarcitoria da occupazione illegittima nel caso di successione a titolo particolare tra enti, indagare sul momento in cui è sorto il debito risarcitorio.
Quanto alla questione della decorrenza del termine prescrizionale a fronte dell’illecito da occupazione illegittima, specificando che: appare palese la natura permanente dell'illecito della P.A. finché dura l’illegittima occupazione del bene in assenza di un valido titolo che determini il trasferimento della proprietà in capo ad essa, onde non si configura alcuna prescrizione del relativo diritto al risarcimento; il termine quinquennale di detta prescrizione non decorre finché v’è tal illecito ed al più esso inizia a farlo solo dalla proposizione della domanda per quanto riguarda la reintegrazione per equivalente o dalle singole annualità relativamente alla domanda risarcitoria sul mancato godimento del bene (Cons. St., sez. IV, n. 4636 del 2016; id. n. 5364 del 2016); la domanda a cui si fa riferimento, ai fini della cessazione dell’illecito e quindi della decorrenza della detta prescrizione, non può certo essere una generica domanda di pagamento di indennità di esproprio, sulla quale, peraltro, l’amministrazione nega la propria legittimazione passiva, occorrendo, piuttosto, una rinuncia abdicativa (implicita alla richiesta di risarcimento dei danni per equivalente), capace di determinare la cessazione dell’illecito ed in cui la liquidazione del danno da parte dell’amministrazione rappresenta il mancato inveramento della condizione risolutiva implicitamente apposta al proprietario al proprio atto abdicativo, che di esso rappresenta il presupposto; il che comporta la sussistenza di elementi nel caso non riscontrati.
   (2) Cons. St., sez. IV, 30.06.2017, n. 3234.
Ha chiarito il Tar che la rinuncia alla proprietà del bene ha carattere meramente abdicativo e non traslativo, con la conseguenza che da essa non può conseguire, quale effetto automatico, l’acquisto della proprietà del fondo da parte dell’Amministrazione; in tale ipotesi il provvedimento con il quale l’amministrazione procede alla effettiva liquidazione del danno, rappresentando il mancato inveramento della condizione risolutiva implicitamente apposta dal proprietario al proprio atto abdicativo, che di esso rappresenta il presupposto, costituisce atto da trascriversi ai sensi degli artt. 2643, comma 1, n. 5 e 2645 cod. civ., anche al fine di conseguire gli effetti dell’acquisizione del diritto di proprietà in capo all’amministrazione, a far data dal negozio unilaterale di rinuncia (Cons. St., sez. IV, n. 4636 del 2016) (
TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II, sentenza 20.07.2017 n. 1170 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
1.1. Va premesso che, contrariamente a quanto ritenuto da parte ricorrente, l’eccezione sollevata dalla Provincia di Catanzaro non è tardiva, atteso che il difetto di legittimazione passiva può essere dedotto in ogni stato e grado del processo, senza limiti di decadenza; essa, però, parimenti a quella sollevata dalla Provincia di Vibo Valentia, è infondata.
1.2. A questo riguardo, conviene innanzitutto ricordare che,
proprio in tema di procedure ablative, la Suprema Corte ha in più occasioni affermato (v. C. Cass. 1999/398, 2001/7258 e 2002/11045) che, nel caso di creazione di un ulteriore ente locale mediante distacco di una parte del territorio di un altro preesistente, non è possibile far transitare nel patrimonio del nuovo il debito indennitario già sorto a carico del vecchio per effetto di un decreto di esproprio emesso prima della sua istituzione (v., negli stessi termini, anche C. Cass. 1983/6106, peraltro pronunciata in un'ipotesi di accessione invertita); nel caso, invece, di debito maturato successivamente alla creazione dell’ente, esso grava su quest’ultimo, in quanto titolare dei relativi poteri, oltre che soggetto beneficiario dell’espropriazione, la quale non può che avvenire in suo favore, una volta che il bene è entrato a far parte del territorio del nuovo ente.
Occorre, quindi, al fine di accertare quale sia il soggetto legittimato passivo della pretesa risarcitoria in questione (essendo quella indennitaria, giova ricordare, stata rimessa alla giurisdizione del giudice ordinario, per come esposto in fatto), indagare sul momento in cui è sorto il debito risarcitorio, ossia se in epoca anteriore o successiva alla costituzione della Provincia di Vibo Valentia.
...
2. Va rigettata, poi, l’eccezione di prescrizione sollevata dalla Provincia di Catanzaro nei propri confronti, a fronte di un illecito permanente, qual è quello in questione, con le dovute conseguenze sul piano della prescrizione, come meglio specificate al successivo punto 3.
Nel caso, comunque, innanzi ai detti decreti di occupazione (del 17/02/1986 e del 20/03/1990), come prorogati in forza dell’art. 14, comma 2, d.l. n. 534/1987 e art. 22 L. n. 158/1991, è incontestato che i ricorrenti hanno richiesto all’amministrazione provinciale (con note del 19.01.2000 e del 02.04.2001) il pagamento della somma dovuta e che, con atto di citazione, notificato il 15/12/2005, hanno intrapreso nei suoi confronti la causa innanzi al giudice ordinario, di modo che la relativa eccezione non appare in alcun modo fondata.
3. Anche la Provincia di Vibo Valentia solleva eccezione di prescrizione.
Sostiene la Provincia che, ai sensi della sentenza 09.02.2016, n. 2, dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, il termine di prescrizione quinquennale decorrerebbe dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius ovvero dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene, con la conseguenza che, avendo parte ricorrente presentato la domanda risarcitoria all’amministrazione provinciale di Vibo Valentia in data 19.01.2000 (come allegato nel fascicolo principale di parte ricorrente), sarebbero venuti meno gli effetti permanenti dell’illecito e, conseguentemente, l’atto di integrazione del contraddittorio sarebbe stato notificato (il 20.06.2017) quando oramai il relativo diritto si era prescritto.
3.1. Il Collegio ritiene che anche questa eccezione sia infondata.
La questione è quella di stabilire quando decorra il termine prescrizionale a fronte dell’illecito permanente in questione e se, nel caso, possa dirsi il diritto risarcitorio prescritto, potendo decorrere il termine quinquennale dalla nota indicata dalla Provincia di Vibo Valentia (del 19.01.2000), con la quale la parte ricorrente chiede alla stessa, per quanto di spettanza, il pagamento delle indennità di esproprio in questione.
3.1.1. Secondo la sentenza n. 2 del 2016 Ad, Pl. cit,.
in linea generale, quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita della P.A. incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. –con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene– che viene a cessare solo in conseguenza:
   a) della restituzione del fondo;
   b) di un accordo transattivo;
   c) della rinunzia abdicativa (e non traslativa, secondo una certa prospettazione delle SS.UU.) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo;
   d) di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile), si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu;
   e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis del D.P.R. 08.06.2001, n. 327 (T.U. espropriazione per p.u.).

3.2. Orbene,
ritiene il Collegio che:
   -
appare palese la natura permanente dell'illecito della P.A. finché dura l’illegittima occupazione del bene in assenza di un valido titolo che determini il trasferimento della proprietà in capo ad essa, onde non si configura alcuna prescrizione del relativo diritto al risarcimento;
   -
il termine quinquennale di detta prescrizione non decorre finché v’è tal illecito ed al più esso inizia a farlo solo dalla proposizione della domanda per quanto riguarda la reintegrazione per equivalente o dalle singole annualità relativamente alla domanda risarcitoria sul mancato godimento del bene (cfr. Cons. St., IV, n. 4636 del 2016; IV, n. 5364 del 2016);
   -
la domanda a cui si fa riferimento, ai fini della cessazione dell’illecito e quindi della decorrenza della detta prescrizione, non può certo essere una generica domanda di pagamento di indennità di esproprio, sulla quale, peraltro, l’amministrazione nega la propria legittimazione passiva, occorrendo, piuttosto, una rinuncia abdicativa (implicita alla richiesta di risarcimento dei danni per equivalente), capace di determinare la cessazione dell’illecito ed in cui la liquidazione del danno da parte dell’amministrazione rappresenta il mancato inveramento della condizione risolutiva implicitamente apposta al proprietario al proprio atto abdicativo, che di esso rappresenta il presupposto; il che comporta la sussistenza di elementi nel caso non riscontrati.
Alla luce di tali principi, la domanda risarcitoria non può dirsi prescritta nemmeno nei confronti della Provincia di Vibo Valentia.
4. Nel merito il ricorso è fondato nei termini che seguono.
A fronte di un’occupazione illegittima e della mancanza di un legittimo atto di acquisizione (come nel caso ove a seguito della dichiarazione di p.u. non ha fatto seguito il decreto di espropriazione nei termini), il proprietario, fermo restando il diritto alla restituzione del bene occupato, può formulare una domanda di mero risarcimento del danno per equivalente a fronte dell’irreversibile trasformazione del fondo.
Ritiene, infatti, il Collegio, aderendo ai recenti e oramai consolidati approdi giurisprudenziali (confermati da ultimo con la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 30.06.2017 n. 3234), che il privato, che abbia subito un’occupazione illegittima, fermo restando il diritto alla restituzione del bene, non costituendo la realizzazione dell’opera pubblica un impedimento alla possibilità di restituire l’area illegittimamente appresa (cfr. C. Cost. 04.10.2010 n. 293; Cons. Stato, Sez. V, 02.11.2011 n. 5844), ben può chiedere il solo risarcimento del danno subito, rinunciando in tal modo alla proprietà del bene ed alla sua restituzione (in quanto non interessato a quest’ultima).
Va specificato che
la rinuncia abdicativa su suolo irreversibilmente trasformato, che muove la presente richiesta risarcitoria, ha carattere meramente abdicativo (Cass. S.U. 19.01.2015, n. 735, Cons. St. Ad. Pl. n. 2/2016) e non traslativo, donde da essa non può conseguire, quale effetto automatico, l’acquisto della proprietà del fondo da parte dell’Amministrazione; in tale ipotesi il provvedimento con il quale l’amministrazione procede alla effettiva liquidazione del danno, come sopra detto, rappresentando il mancato inveramento della condizione risolutiva implicitamente apposta dal proprietario al proprio atto abdicativo, che di esso rappresenta il presupposto, costituisce atto da trascriversi ai sensi degli artt. 2643, primo comma, n. 5 e 2645 cod. civ., anche al fine di conseguire gli effetti dell’acquisizione del diritto di proprietà in capo all’amministrazione, a far data dal negozio unilaterale di rinuncia (Cons. St. sez. IV, 4636 del 2016).
4.1.
Risulta agli atti che, permanendo l’occupazione anche in data successiva alla scadenza dell’efficacia dei provvedimenti legittimanti l’immissione in possesso, l’occupazione dei terreni di proprietà di parte ricorrente si sia protratta illegittimamente, con efficacia lesiva della situazione giuridica fatta valere in questa sede; deve pertanto riconoscersi alla parte ricorrente il risarcimento del danno per la mancata disponibilità del bene per tutto il periodo di occupazione sine titulo oltre che il danno per equivalente per la perdita del bene, cui parte ricorrente ha implicitamente rinunciato, da calcolarsi secondo i criteri che di seguito vengono indicati ex art. 34, co. 4, c.p.a. (condivisi dalla recente giurisprudenza in tema: cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 07.11.2016 n. 4636; TAR Lazio Roma, sez. II, 12.06.2017 n. 6894):
   a)
in ordine alla determinazione del quantum del risarcimento, questo va commisurato al valore venale del bene al momento in cui si perfeziona la rinuncia abdicativa del proprietario al proprio diritto reale, e, trattandosi di debito di valore, con rivalutazione ed interessi al tasso legale, da calcolarsi fino al momento dell’effettivo soddisfo, tenendo presente che in materia di occupazione acquisitiva di un terreno, il risarcimento del danno è calcolato esclusivamente sul suo valore al momento in cui si è verificata la perdita del diritto di proprietà e l’ammontare del danno deve poi essere rivalutato e devono essere corrisposti gli interessi legali semplici applicati al capitale progressivamente rivalutato, non potendo essere riconosciute ulteriori ragioni di danno (cfr. Corte europea diritti dell’uomo, 22.12.2009, Guiso–Gallisay c. Italia; successivamente Cass. civ., sez. I, 09.07.2014, n. 14604);
   b)
quanto alla determinazione del risarcimento del danno per mancato godimento del bene a cagione dell’occupazione illegittima (per il periodo antecedente al momento abdicativo del diritto di proprietà), questo può essere calcolato –ai sensi dell’art. 34, co. 4, c.p.a., in assenza di opposizione delle parti e in difetto della prova rigorosa di diversi ulteriori profili di danno– facendo applicazione, in via equitativa, dei criteri risarcitori dettati dall’art. 42-bisu. espr. (cfr. da ultimo sul punto Cons. Stato, sez. IV, 23.09.2016 n. 3929; 28.01.2016 n. 329; 02.11.2011 n. 5844), e dunque in una somma pari al 5% annuo del valore del terreno;
   c)
non spetta, invece, in difetto di prova specifica, alcuna liquidazione in misura forfettaria del danno non patrimoniale sia in quanto ciò è previsto, dall’art. 42-bis, co. 1 e 5, t.u. espr. solo per il caso di correlativa acquisizione del bene con decreto della pubblica amministrazione (e non già in presenza di un negozio abdicativo del privato), sia in quanto –con riferimento non già alla perdita del diritto di proprietà ma solo con riferimento alla compressione delle facoltà di godimento– la misura del risarcimento disposta in via equitativa è da ritenersi omnicomprensiva di ogni ulteriore posta, ivi compresi gli accessori (interessi legali e rivalutazione monetaria);
   d)
quanto alla prescrizione del diritto al risarcimento del danno da mancato godimento, occorre precisare che esso cessa, come è evidente, nel momento stesso in cui si verifichi la perdita del diritto di proprietà e dunque, nel caso di specie, nel momento in cui risulta perfezionata la rinuncia a tale diritto, implicita nella proposizione della domanda di risarcimento del danno in sede giudiziaria; pertanto, la prescrizione quinquennale ex art. 2947, co. 1, c.c. (trattandosi di illecito extracontrattuale), avuto riguardo al mancato godimento del bene (e cioè alla mancata percezione di un reddito annuo derivante dall’utilizzazione giuridicamente legittima del terreno occupato), decorre dalle singole annualità e fino al momento di perdita del diritto di proprietà.

ESPROPRIAZIONE: Giurisdizione giudice ordinario sull'accertamento tecnico preventivo finalizzato ad operazioni di occupazione d'urgenza non preordinate a decreto di esproprio.
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Giurisdizione – Espropriazione per pubblica utilità – Accertamento tecnico preventivo – Finalizzato ad operazioni di occupazione d'urgenza non preordinate a decreto di esproprio – Controversia – giurisdizione giudice ordinario.
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto il ricorso volto all’accertamento tecnico preventivo in vista di operazioni di occupazione d'urgenza collegate, ma non finalizzate, ad un provvedimento di espropriazione; ed infatti, l’accertamento tecnico preventivo, attesa la sua valenza cautelare e conservativa, è intimamente connesso al giudizio di merito nel quale la prova avrebbe dovuto essere acquisita in via ordinaria, con la conseguenza che il Giudice adito è tenuto a verificare preliminarmente se la futura ed eventuale domanda di merito, cui accede la domanda di accertamento tecnico preventivo, rientri o meno nella propria giurisdizione (1).
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   (1) Il Tar ha richiamato il recente arresto delle Sezioni unite della cassazione (ord., 09.02.2011, n. 3167) secondo cui le controversie concernenti l’occupazione temporanea di aree funzionale alla corretta esecuzione dei lavori, disposte ai sensi dell’art. 49, d.P.R. 08.06.2001, n. 327, non avendo ad oggetto atti o provvedimenti in materia ablatoria e rimanendo estranee alla materia espropriativa vera e propria, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, purché la domanda sia limitata a far valere l’illecito protrarsi dell’occupazione temporanea, senza lamentare vizi di legittimità di provvedimenti amministrativi.
Nello stesso senso si è espresso il giudice amministrativo (Tar Umbria 16.01.2014, n. 49) con riferimento ad una controversia nella quale la parte ricorrente non si doleva della legittimità di provvedimenti o comportamenti in materia espropriativa, né dell’occupazione sine titulo preordinata all’espropriazione, bensì chiedeva la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni subiti in occasione dell’occupazione temporanea del proprio fondo, asseritamente in carenza di potere (TRGA Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 13.06.2017 n. 198 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
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MASSIMA
7. Ancor prima di procedere all’esame delle eccezioni processuali sollevate dall’amministrazione resistente con la memoria depositata in data 31.05.2017, giova rammentare che, secondo la giurisprudenza (TAR Lazio Roma, Sez. II, 29.03.2016, n. 3846), «l’esperibilità dell’accertamento tecnico preventivo nell’ambito del processo amministrativo -prima riconosciuta in via giurisprudenziale nel solco di una lettura costituzionalmente orientata delle disposizioni concernenti i mezzi probatori sperimentabili nel processo amministrativo, alla stregua dei principi del giusto processo, del diritto di difesa e di conservazione dei valori giuridici- trova espresso riconoscimento nell’art. 53, comma 5, del c.p.a., laddove espande espressamente l’esperibilità dei mezzi di prova nel processo amministrativo a tutti quelli previsti dal codice del processo civile con formula che esclude soltanto l’interrogatorio formale ed il giuramento. La ratio dell’accertamento tecnico preventivo, regolato dall’art. 696 c.p.c., è quella di ovviare al pericolo della dispersione della prova prima che la parte interessata attivi un giudizio di merito ovvero definisca con un accordo un procedimento contenzioso già iniziato. Presupposto essenziale di tale strumento di acquisizione della prova è la sussistenza di un’urgenza concreta di far verificare, ante causam, lo stato dei luoghi, ovvero la qualità o la condizione di una cosa, in chiara correlazione con un’esigenza di tipo cautelare che è resa evidente dall’incipit della norma».
8. Si deve poi evidenziare che
l’accertamento tecnico preventivo, attesa la sua valenza cautelare e conservativa, è intimamente connesso al giudizio di merito nel quale la prova avrebbe dovuto essere acquisita in via ordinaria (Consiglio di Stato, Sez. IV, 27.10.2011, n. 5769), con l’ulteriore conseguenza che il Giudice adito è tenuto a verificare preliminarmente se la futura ed eventuale domanda di merito, cui accede la domanda di accertamento tecnico preventivo, rientri o meno nella propria giurisdizione.
9. Passando all’eccezione di difetto di giurisdizione di questo Tribunale, il Collegio ritiene che la stessa debba essere accolta.
Come ha puntualizzato il Giudice regolatore della giurisdizione (Cass. civ., Sez. Un., ord. 09.02.2011, n. 3167),
le controversie come quella per cui è causa, concernenti l’occupazione temporanea di aree funzionale alla corretta esecuzione dei lavori, disposte ai sensi dell’art. 49 del D.P.R. n. 327/2001, non avendo ad oggetto atti o provvedimenti in materia ablatoria e rimanendo estranee alla materia espropriativa vera e propria, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, purché la domanda sia limitata a far valere l’illecito protrarsi dell’occupazione temporanea, senza lamentare vizi di legittimità di provvedimenti amministrativi.
Nello stesso senso si è espresso il giudice amministrativo (TAR Umbria Perugia, Sez. I, 16.01.2014, n. 49) con riferimento ad una controversia nella quale la parte ricorrente non si doleva della legittimità di provvedimenti o comportamenti in materia espropriativa, né dell’occupazione sine titulo preordinata all’espropriazione, bensì chiedeva la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni subiti in occasione dell’ occupazione temporanea del proprio fondo, asseritamente in carenza di potere.
Ciò posto, con riferimento alla fattispecie in esame è sufficiente evidenziare che:
   A) l’occupazione di cui trattasi -che avrebbe cagionato i danni lamentati, per il suo protrarsi oltre il termine previsto- è stata disposta con la determinazione dirigenziale n. 862 del 28.10.2008 ai sensi dell’art. 28 della legge provinciale n. 6/1993 (disposizione questa che, come quella dell’art. 49 del D.P.R. n. 327/2001, risponde alla sola finalità di disciplinare l’occupazione temporanea dell’area interessata);
   B) la società ricorrente non lamenta alcun vizio della predetta determinazione dirigenziale n. 862 del 28.10.2008, né della successiva determinazione dirigenziale n. 706 del 23.11.2016, limitandosi a richiedere il risarcimento dei danni derivanti dalla pretesa occupazione abusiva dell’area successivamente al 31.05.2009 e dall’allagamento dell’area di sua proprietà, con conseguente richiesta di ripristino dello stato dei luoghi.

anno 2016

ESPROPRIAZIONE: Le Sezioni unite civili attribuiscono al giudice ordinario tutte le controversie comunque concernenti la determinazione e la corresponsione delle indennità previste dall’art. 42-bis t.u. espropriazioni (Corte di Cassazione, Sezz. unite civili, sentenza 25.07.2016 n. 15283).
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Espropriazione – Acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 08.06.2001, n. 327 – Indennizzo – Giurisdizione ordinaria – Competenza – Corte d’appello.
Le controversie aventi ad oggetto la determinazione e la corresponsione di tutte le indennità previste dall’art. 42-bis, d.P.R. 08.06.2001, n. 327 sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario ed alla competenza in unico grado della Corte di appello. (1)

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(1) Le Sezioni unite hanno formulato il principio di cui in massima portando a compimento, dal punto di vista logico e sistematico, il percorso esegetico intrapreso dalla Corte costituzionale (30.04.2015, n. 71, in Foro it., 2015, I, 2629, con ampia nota di richiami di R. Pardolesi) e dalle stesse Sezioni unite (29.10.2015, n. 22096, id., 2016, I, 593, con ampia nota di richiami di E. Barila’).
Anche il Consiglio di Stato è pervenuto alle medesime conclusioni in punto di giurisdizione (cfr. A.P., 09.02.2016, n. 2, ibidem, III, 185, con note di approfondimenti di E. Barilà e R. Pardolesi, sia pure con una affermazione incidentale rispetto all’oggetto principale di quel giudizio; sez. IV, 12.05.2016, n. 1910 che ha, invece, analizzato funditus l’intera tematica).
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Questi i passaggi logici essenziali della decisione in commento:
   a) il provvedimento di acquisizione previsto dall’art. 42-bis, t.u. espropriazione ha natura espropriativa;
   b) tutte le voci di danno menzionate nei commi 1, 3, 4 e 5, dell’art. 42-bis, sono oggetto di un’unica previsione indennitaria, ivi compresa quella relativa al periodo di occupazione senza titolo subita dal proprietario, espressamente contemplata dal comma 3, ultimo periodo;
   c) la locuzione <<a titolo risarcitorio>> contenuta nel menzionato comma 3, ultimo periodo, è una mera improprietà lessicale in cui è caduto il legislatore che, in quanto tale, non consente di superare gli obbiettivi (e principi esegetici ispiratori) di concentrazione ed effettività della tutela giurisdizionale che risulterebbero vulnerati da una interpretazione letterale che frazionasse la tutela affidando al G.A. la cognizione del danno da occupazione senza titolo ed al G.O. le altre poste di danno menzionate dal medesimo art. 42-bis;
   d) conseguentemente, trovano applicazione le norme enucleabili dal combinato disposto degli artt. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., nonché 53 e 54 t.u. espropriazione, che assegnano alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie, incluse quelle risarcitorie, aventi ad oggetto atti, accordi e comportamenti espressione di esercizio della funzione pubblica in materia espropriativa, riservando al G.O. –e per esso alla competenza generale in materia della Corte d’appello- le sole controversie riguardanti determinazione e corresponsione delle indennità (tratto da www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEVa dichiarato il difetto di giurisdizione sulla richiesta di condanna dell’amministrazione al pagamento di un indennizzo o al risarcimento del danno per il mancato godimento del bene conseguito al vincolo espropriativo rimasto ineseguito.
Ed infatti, secondo condivisa giurisprudenza, "i profili attinenti alla spettanza o meno di un indennizzo per la compromissione delle facoltà di godimento del proprietario, laddove non si contesti la legittimità dei provvedimenti impositivi o reiterativi di vincoli di contenuto espropriativo, esulano dalla cognizione del giudice adito, in quanto riguardano questioni di carattere patrimoniale devolute alla cognizione della giurisdizione civile (art. 39, I, D.P.R. n. 327 del 2001, T.U. Espropriazione per p.u.)".
I profili attinenti la spettanza o meno di un indennizzo o del risarcimento del danno non attengono, infatti, alla legittimità del procedimento, ma riguardano questioni di carattere patrimoniale devolute alla cognizione della giurisdizione civile.
Sulla base di quanto esposto, va, quindi, dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice adito, salva la possibilità di riassumere il ricorso innanzi al competente giudice ordinario nel termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente decisione, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 11, comma 2, del codice del processo amministrativo.

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... per l'annullamento ex art. 116 c.p.a. del provvedimento di diniego formatosi a seguito del silenzio serbato sull'istanza volta a richiedere l'ostensione dei documenti di seguito precisati;
nonché:
- per l’accertamento ex art. 117 c.p.a. dell’illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione comunale sull’istanza trasmessa a mezzo pec in data 01.09.2015 per l’indennizzo e/o il risarcimento dell’importo quantificato in € 21.505,90 per il pregiudizio sofferto in ragione dell’ingiustificato peso protrattosi per anni in assenza di esecuzione del p.i.p.;
- per l’accertamento della fondatezza, ai sensi dell’art. 31, comma 3 c.p.a., delle pretese azionate e dell’ingiustificato peso subito dal diritto di proprietà in assenza di una pronta e tempestiva esecuzione del piano;
...
2. Preliminarmente, come da rilievo d’ufficio ai sensi dell’art. 73, comma 3 c.p.a., va dichiarato il difetto di giurisdizione sulla richiesta di condanna dell’amministrazione al pagamento di un indennizzo o al risarcimento del danno per il mancato godimento del bene conseguito al vincolo espropriativo rimasto ineseguito.
Ed infatti, secondo condivisa giurisprudenza, "i profili attinenti alla spettanza o meno di un indennizzo per la compromissione delle facoltà di godimento del proprietario, laddove non si contesti la legittimità dei provvedimenti impositivi o reiterativi di vincoli di contenuto espropriativo, esulano dalla cognizione del giudice adito, in quanto riguardano questioni di carattere patrimoniale devolute alla cognizione della giurisdizione civile (art. 39, I, D.P.R. n. 327 del 2001, T.U. Espropriazione per p.u.)" (Cons. di St., sez. IV, 14.04.2015, n. 1887).
I profili attinenti la spettanza o meno di un indennizzo o del risarcimento del danno non attengono, infatti, alla legittimità del procedimento, ma riguardano questioni di carattere patrimoniale devolute alla cognizione della giurisdizione civile.
Sulla base di quanto esposto, va, quindi, dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice adito, salva la possibilità di riassumere il ricorso innanzi al competente giudice ordinario nel termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente decisione, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 11, comma 2, del codice del processo amministrativo (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 13.04.2016 n. 1793 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: L’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 configura un procedimento ablatorio sui generis, caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura (uno actu perficitur), complesso negli effetti (che si producono sempre e comunque ex nunc), il cui scopo non è (e non può essere) quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall’Amministrazione (perché altrimenti integrerebbe una espropriazione indiretta per ciò solo vietata), bensì quello autonomo, rispetto alle ragioni che hanno ispirato la pregressa occupazione contra ius, consistente nella soddisfazione di imperiose esigenze pubbliche, redimibili esclusivamente attraverso il mantenimento e la gestione di qualsiasi opera dell’infrastruttura realizzata sine titulo.
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1. L’ OGGETTO DEL PRESENTE GIUDIZIO.
1.1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento reso dal commissario ad acta -nominato in sede di esecuzione di un giudicato- recante, nella sostanza, l’emanazione di un decreto di acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 08.06.2011, n. 327 -Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità– (in prosieguo t.u. espr.), in danno della odierna ricorrente.

1.2. Più in dettaglio viene in rilievo la domanda di esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza irrevocabile del Tar per la Puglia - sede staccata di Lecce, Sezione I, n. 3342 del 19.11.2008 che, in accoglimento del ricorso proposto dalla Signora Ca.Ma.:
a) ha preso atto della irreversibile trasformazione di un appezzamento di terreno (di proprietà dell’istante) in giardino pubblico ad opera del comune di Villa Castelli che, sebbene avesse disposto l’occupazione d’urgenza dell’area, non aveva emanato il successivo decreto di esproprio;
b) ha condannato il comune a restituire l’area, ovvero a concludere un accordo transattivo, o, in alternativa, ad emanare un provvedimento di acquisizione ai sensi dell’allora vigente art. 43, t.u. espr.;
c) ha scandito dettagliatamente la tempistica di ciascuna fase ed i relativi adempimenti, formulando minute prescrizioni anche in ordine ai criteri di liquidazione, per equivalente monetario, del danno derivante dalla perdita della proprietà e del possesso sine titulo, oltre che degli accessori;
d) ha espressamente stabilito che, trascorsi i termini concessi per ciascuno degli alternativi adempimenti, la parte privata avrebbe potuto agire in giudizio per l’esecuzione della decisione;
e) ha condannato il comune alla refusione delle spese di lite.
...
4. L’ORDINANZA DI RIMESSIONE DELLA CAUSA ALL’ADUNANZA PLENARIA ED I SUCCESSIVI SVILUPPI PROCESSUALI.
4.1. Con ordinanza n. 3347 del 03.07.2014, la IV Sezione del Consiglio di Stato:
a) ha ricostruito, in chiave storica e sistematica, l’istituto dell’acquisizione disciplinato prima dall’art. 43 e poi dall’art. 42-bis, t.u. espr.;
b) ha dato atto del contrasto registratosi nella giurisprudenza del Consiglio di Stato circa la possibilità che in sede di esecuzione del giudicato il giudice amministrativo, direttamente o per il tramite dell’intervento del commissario ad acta, possa o meno ordinare alla P.A. di adottare un provvedimento ex art. 42-bis, ovvero limitarsi a sollecitare l’esercizio di tale potere, fissando all’uopo un termine, scaduto il quale non rimarrebbe che assicurare la sola tutela restitutoria;
c) ha rilevato la pendenza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis t.u. espr. sollevata dalle Sezioni unite della Corte di cassazione (cfr. ordinanze 13.01.2014, nn. 441 e 442);
d) all’esplicito scopo di meglio garantire l’armonico coordinamento (ed il rispetto) dei principi della effettività della tutela giurisdizionale, da un lato, e dell’autorità del giudicato, dall’altro, ha sottoposto all’Adunanza planaria la seguente questione ovvero <<se nella fase di ottemperanza –con giurisdizione, quindi, estesa al merito– ad una sentenza avente ad oggetto una domanda demolitoria di atti concernenti una procedura espropriativa, rientri o meno tra i poteri sostitutivi del giudice, e per esso, del commissario ad acta, l’adozione della procedura semplificata di cui all’art. 42-bis t.u. espr.>>.
4.2. Con ordinanza dell’Adunanza plenaria -n. 28 del 15.10.2014– è stato sospeso il presente giudizio in attesa della definizione delle sollevate questioni di legittimità costituzionale.
4.3. Con sentenza parzialmente interpretativa di rigetto n. 71 del 30.03.2015 -pubblicata nella G.U., 1° s.s., 06.05.2015 n. 18– la Corte costituzionale, in relazione ai vari parametri evocati, ha dichiarato in parte inammissibile, in parte infondata, ed in parte non fondata ai sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale del più volte menzionato art. 42-bis.
4.4. Il giudizio è stato ritualmente proseguito con l’istanza depositata in data 01.06.2015 dalla difesa della signora Ma. ed alla camera di consiglio dell’08.10.2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
5. LA NATURA GIURIDICA, I PRESUPPOSTI APPLICATIVI E GLI EFFETTI DELLA ACQUISIZIONE EX ART. 42-BIS T.U. ESPR.
5.1. Si riporta per comodità di lettura il più volte menzionato art. 42-bis, t.u. espr. -Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico– come introdotto dall’art. 34, comma 1, d.l. n. 98 del 2011 convertito con modificazioni nella l. n. 111 del 2011: <<1. Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.
2. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche durante la pendenza di un giudizio per l'annullamento degli atti di cui al primo periodo del presente comma, se l'amministrazione che ha adottato l'atto impugnato lo ritira. In tali casi, le somme eventualmente già erogate al proprietario a titolo di indennizzo, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo.
3. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma.
4. Il provvedimento di acquisizione, recante l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione; nell'atto è liquidato l'indennizzo di cui al comma 1 e ne è disposto il pagamento entro il termine di trenta giorni. L'atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute ai sensi del comma 1, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell'articolo 20, comma 14; è soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell'amministrazione procedente ed è trasmesso in copia all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14, comma 2.
5. Se le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 4 sono applicate quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ovvero quando si tratta di terreno destinato a essere attribuito per finalità di interesse pubblico in uso speciale a soggetti privati, il provvedimento è di competenza dell'autorità che ha occupato il terreno e la liquidazione forfetaria dell'indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale è pari al venti per cento del valore venale del bene.
6. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano, in quanto compatibili, anche quando è imposta una servitù e il bene continua a essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale; in tal caso l'autorità amministrativa, con oneri a carico dei soggetti beneficiari, può procedere all'eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio dei soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua o energia.
7. L'autorità che emana il provvedimento di acquisizione di cui al presente articolo né dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale.
8. Le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato, ma deve essere comunque rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione; in tal caso, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo
.>>
5.2. Prima di procedere alla risoluzione del quesito sottoposto all’Adunanza plenaria, è indispensabile ricostruire (limitandosi a quanto di interesse) il quadro dei condivisibili principi che, successivamente all’ordinanza di rimessione della IV Sezione, sono stati elaborati dalla Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 71 del 2015 cit.), dalle Sezioni unite della Corte di cassazione (cfr. decisioni n. 735 del 19.01.2015 e n. 22096 del 29.10.2015) e dal Consiglio di Stato (cfr. sentenze Sez. IV, n. 4777 del 19.10.2015; n. 4403 del 21.09.2015; n. 3988 del 26.08.2015; n. 2126 del 27.04.2015; n. 3346 del 03.07.2014), all’interno della consolidata cornice di tutele delineata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo per contrastare il deprecato fenomeno delle <<espropriazioni indirette>> del diritto di proprietà o di altri diritti reali (cfr., ex plurimis e da ultimo, con riferimento all’ordinamento italiano, Corte europea dei diritti dell’uomo, Sez. II, 03.06.2014, Rossi e Variale; Sez. II, 14.01.2014, Pascucci; Sez. II, 05.06.2012, Immobiliare Cerro; Grande Camera, 22.12.2009, Guiso; Sez. II, 06.03.2007, Scordino; Sez. III, 12.01.2006, Sciarrotta; Sez. II, 17.05.2005, Scordino; Sez. II, 30.05.2000, Soc. Belvedere alberghiera; Sez. II, 30.05.2000, Carbonara e Ventura).
5.3.
In linea generale, quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. –con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull’occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene- che viene a cessare solo in conseguenza:
a) della restituzione del fondo;
b) di un accordo transattivo;
c) della rinunzia abdicativa (e non traslativa, secondo una certa prospettazione delle SS.UU.) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo;
d) di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato allo scopo di evitare che sotto mentite spoglie (i.e. alleviare gli oneri finanziari altrimenti gravanti sull’Amministrazione responsabile) si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu
(Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014); dunque a condizione che:
  
I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta;
   II) si possa individuare il momento esatto della interversio possesionis;
   III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30.06.2003) perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il <<….giorno in cui il diritto può essere fatto valere>>;
e) di un provvedimento emanato ex art. 42-bis t.u. espr.

5.4.
Chiarito che l’acquisizione ex art. 42-bis cit. costituisce una delle possibili cause legali di estinzione di un fatto illecito e che essa trova legittima applicazione anche alle situazioni prodottesi prima della sua entrata in vigore (§ 6.9.1. della sentenza della Corte cost. n. 71 del 2015 cit., che ha così definitivamente fugato i dubbi adombrati dalle Sezioni unite al § 4 della sentenza n. 735 del 2015 cit.), giova evidenziare che:
a) la disposizione introduce una norma di natura eccezionale; tale conclusione è coerente con l’impostazione tradizionale che considera a tale stregua le norme limitatrici della sfera giuridica dei destinatari, con particolare riguardo a quelle che attribuiscono alla P.A. un potere ablatorio.
Un atto definibile come espropriazione in sanatoria stricto sensu, e basato sulla illiceità dell’occupazione di un bene altrui, infatti, segnerebbe una interruzione della consequenzialità logica della disciplina generale (europea e nazionale) di riferimento in materia di acquisizione coattiva della proprietà privata, ponendosi in contrasto con essa attraverso una discriminazione –pure sancita dalla legge- del trattamento giuridico di situazioni soggettive che altrimenti sarebbero destinatarie della disciplina generale; da qui l’indefettibile necessità, ex art. 14, disp. prel. c.c., di una esegesi rigorosa della norma medesima che sia, ad un tempo, conforme al sistema di tutela della proprietà privata disegnato dalla CEDU ma rispettosa del valore costituzionale della funzione sociale della proprietà privata sancito dall’art. 42, co. 2, Cost. (che costituisce il fondamento del potere attribuito alla P.A.), secondo un approccio metodologico basato su una visione sistemica, multilivello e comparata della tutela dei diritti, a sua volta incentrata sulla considerazione dell’ordinamento nel suo complesso, quale risultante dalla interazione fra norme (interne e internazionali) e principi delle Corti (interne e sovranazionali);
b)
l’art. 42-bis, invece, configura un procedimento ablatorio sui generis, caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura (uno actu perficitur), complesso negli effetti (che si producono sempre e comunque ex nunc), il cui scopo non è (e non può essere) quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall’Amministrazione (perché altrimenti integrerebbe una espropriazione indiretta per ciò solo vietata), bensì quello autonomo, rispetto alle ragioni che hanno ispirato la pregressa occupazione contra ius, consistente nella soddisfazione di imperiose esigenze pubbliche, redimibili esclusivamente attraverso il mantenimento e la gestione di qualsiasi opera dell’infrastruttura realizzata sine titulo;
c) un tale obbiettivo istituzionale, inoltre, deve emergere necessariamente da un percorso motivazionale -rafforzato, stringente e assistito da garanzie partecipativo rigorose– basato sull’emersione di ragioni attuali ed eccezionali che dimostrino in modo chiaro che l’apprensione coattiva si pone come extrema ratio (perché non sono ragionevolmente praticabili soluzioni alternative e che tale assenza di alternative non può mai consistere nella generica <<…eccessiva difficoltà ed onerosità dell’alternativa a disposizione dell’amministrazione..>>), per la tutela di siffatte imperiose esigenze pubbliche;
d) sono coerenti con questa impostazione:
   I) le importanti guarentigie previste per il destinatario dell’atto di acquisizione sotto il profilo della misura dell’indennizzo (avente natura indennitaria secondo Cass. civ., Sez. un., n. 2209 del 2015 cit.), valutato a valore venale (al momento del trasferimento, alla stregua del criterio della taxatio rei, senza che, dunque, ci siano somme da rivalutare ma, in ogni caso, tenuto conto degli ulteriori parametri individuati dagli artt. 33 e 40 t.u. espr.), maggiorato della componente non patrimoniale (dieci per cento senza onere probatorio per l’espropriato), e con salvezza della possibilità, per il proprietario, di provare autonome poste di danno;
   II) la previsione del coinvolgimento obbligatorio della Corte dei conti in una vicenda che produce oggettivamente (e indipendentemente dagli eventuali profili soggettivi di responsabilità da accertarsi nelle competenti sedi) un aggravio sensibile degli esborsi a carico della finanza pubblica;
e)
per evitare che l’eccezionale potere ablatorio previsto dall’art. 42-bis possa essere esercitato sine die in violazione dei valori costituzionali ed europei di certezza e stabilità del quadro regolatorio dell’assetto dei contrapposti interessi in gioco, la disciplina ivi dettata è inserita in (ed arricchita da) un più ampio contesto ordinamentale che -in ragione della sussistenza dell’obbligo della P.A. di valutare se emanare un atto tipico sull’adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto- prevede per il proprietario strumenti adeguati di reazione all’inerzia della P.A., esercitabili davanti al giudice amministrativo, sia attraverso il c.d. “rito silenzio” (artt. 34 e 117 c.p.a.), sia in sede di ordinario giudizio di legittimità avente ad oggetto il procedimento ablatorio sospettato di illegittimità (o altro giudizio avente ad oggetto la tutela reipersecutoria, come verificatosi nel caso di specie), secondo le coordinate esegetiche esplicitamente stabilite dalla sentenza n. 71 del 2015 (in particolare § 6.6.3.);
f) assume un rilievo centrale (in particolare ai fini della risoluzione del quesito sottoposto all’Adunanza plenaria, come si vedrà meglio in prosieguo) un ulteriore elemento caratterizzante l’istituto in esame, ovvero l’impossibilità che l’Amministrazione emani il provvedimento di acquisizione in presenza di un giudicato che abbia disposto la restituzione del bene al proprietario; tale elemento –valorizzato dalla sentenza n. 71 del 2015 in coerenza coi principi elaborati dalla Corte di Strasburgo- si desume implicitamente dalla previsione del comma 2 dell’art. 42-bis nella parte in cui consente all’autorità di adottare il provvedimento durante la pendenza del giudizio avente ad oggetto l’annullamento della procedura ablatoria (ovvero nel corso del successivo eventuale giudizio di ottemperanza), ma non oltre, e quindi dopo che si sia formato un eventuale giudicato non soltanto cassatorio ma anche esplicitamente restitutorio (come meglio si dirà in prosieguo);
g) ne consegue che
la scelta che l’amministrazione è tenuta ad esprimere nell’ipotesi in cui si verifichi una delle situazioni contemplate dai primi due commi dell’art. 42-bis, non concerne l’alternativa fra l’acquisizione autoritativa e la concreta restituzione del bene, ma quella fra la sua acquisizione e la non acquisizione, in quanto la concreta restituzione rappresenta un semplice obbligo civilistico —cioè una mera conseguenza legale della decisione di non acquisire l’immobile assunta dall’amministrazione in sede procedimentale— ed essa non costituisce, né può costituire, espressione di una specifica volontà provvedimentale dell’autorità, atteso che, nell’adempiere gli obblighi di diritto comune, l’amministrazione opera alla stregua di qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento e non agisce iure auctoritatis;
h) per concludere sul punto utilizzando un argomento esegetico caro all’analisi economica del diritto, può dirsi che la nuova disposizione, in buona sostanza, ha evitato che si riproducesse il vulnus arrecato dal superato art. 43 t.u. espr., ovvero la possibilità, accordata dalla norma all’epoca vigente, di far regredire la property rule (che dovrebbe assistere il privato titolare della risorsa), a liability rule (con facoltà della pubblica amministrazione di acquisire a propria discrezione l’altrui bene con il solo pagamento di una compensazione pecuniaria), introducendo pragmaticamente una regola di second best, da un lato, riducendo al minimo l’ambito applicativo dell’appropriazione coattiva, dall’altro, evitando che tale strumento divenga di uso routinario –causa maggiori costi, responsabilità erariale, impossibilità di far valere l’onerosità della restituzione quale giusta causa di acquisizione del bene, partecipazione rafforzata del proprietario alla scelta finale, motivazione esigente e rigorosa sulla impossibilità di configurare soluzioni diverse- configurandosi come una normale alternativa all’espropriazione ordinaria: in quest’ottica la procedura prevista dall’art. 42-bis non rappresenta più (per usare il linguaggio della Corte di Strasburgo) il punto di emersione di una defaillance structurelle dell’ordinamento italiano (rispetto a quello europeo) ma costituisce, essa stessa, espropriazione adottata secondo il canone della <<buona e debita forma>> predicato dal paradigma europeo (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 09.02.2016 n. 2 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: L'occupazione usurpativa.
DOMANDA:
Negli anni 70 il Comune realizzò una strada comunale su parte di terreno di proprietà privata, allargando l'esistente sedime stradale verso le adiacenti proprietà private. L'allora Sindaco con una semplice lettera al proprietario si impegnava all'esecuzione dei lavori stradali cercando di occupare il minor spazio possibile e promettendo, al fine di evitarne l'esproprio, un compenso di Lire 500/mq per il terreno occupato.
Ora l'erede chiede una definizione della pratica con la presa in carico da parte dell'Ente dell'area privata occupata dal sedime stradale ed il riconoscimento dell'indennità. Quanto sopra, posto che la citata "promessa" risulta essere alquanto anomala, vista la totale assenza di un atto di cessione bonaria dell'immobile, e l'assenza di un eventuale provvedimento deliberativo di Giunta o di Consiglio in merito, se non per l'affidamento dei lavori.
Rilevato che ai sensi della L. 448/1998 l'accorpamento gratuito al demanio non è da intendersi possibile in quanto non vi è la disponibilità del proprietario, si chiede in che modo possa essere eventualmente riconosciuto il diritto rivendicato dal richiedente, considerata anche la rivalutazione della somma "promessa" nell'eventualità, ad avviso dello scrivente alquanto remota, che tutto ciò sia possibile.
RISPOSTA:
Il caso prospettato può essere inquadrato all'interno della fattispecie dell’occupazione usurpativa in quanto avvenuta in assenza di un valido titolo espropriativo. Secondo quanto disposto dalla giurisprudenza prevalente, tale fenomeno realizza un’ipotesi di fatto illecito generatore di danno ex art. 2043 cod. civ. (Cass. SU 10962/2005, Cons. Stato 2285/2005). Per tali ragioni, l’erede dell’originario proprietario avrebbe effettivamente il diritto a veder risarcito il danno derivante dalla costruzione della strada comunale su parti di terreno di sua proprietà.
Tuttavia, l’azione per rivendicare tale diritto è sottoposta alla prescrizione quinquennale: l’art. 2947 cod. civ. rubricato "Prescrizioni del diritto al risarcimento del danno" afferma che tale diritto si prescrive in cinque anni dal giorno in cui il fatto si è verificato. In tal caso, sarà necessario, dunque, accertare il momento di avvenuta conclusione dei lavori di costruzione della strada (momento conclusivo a partire dal quale è possibile stabilire l’intervenuta mutazione dei luoghi), e, inoltre, il compimento di eventuali atti interruttivi della prescrizione da parte del danneggiato (atti di diffida ecc).
Qualora questi non fossero rinvenuti e l’ultimazione dei lavori fosse avvenuta in un tempo superiore ai cinque anni da quando l’erede ha fatto valere il suo diritto, questo non potrebbe rivendicare alcuna pretesa nei confronti del comune a causa della maturazione del tempo della prescrizione.
Anche a voler superare le considerazioni relative alla prescrizione del risarcimento del danno, nel caso in cui l’ente comunale volesse sanare ex post tale e volesse, quindi, acquisire le parti di terreno occupate durante la costruzione della strada comunale, potrebbe ricorrere all'istituto della cessione volontaria ai sensi della normativa vigente.
È importante valutare con attenzione tale opzione in quanto –risultando ormai perfezionata l’occupazione acquisitiva– la corresponsione di un’indennità (qualunque sia la misura) potrebbe configurare fattispecie di responsabilità erariale ex art. 1, c. 4, della Legge n. 20/1994 (link a www.ancirisponde.ancitel.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA - ESPROPRIAZIONE - LAVORI PUBBLICI - URBANISTICA: Con l’accordo di programma decide il Tar. Sezioni Unite. La competenza delle cause del privato che vi aderisce è del giudice amministrativo.
Più agevole trovare il giudice cui rivolgersi nella gestione del territorio: con una prima pronuncia (sentenza 07.01.2016 n. 64) le Sezioni unite civili della Corte di Cassazione chiariscono cosa accada quando più enti pubblici (Comune, Provincia e Regione) stipulino un accordo di programma e un privato vi aderisca, lamentandosi poi dei danni subiti per ritardi ed inadempimenti dei soggetti pubblici.
Con altra sentenza 07.01.2016 n. 67, la stessa Corte chiarisce in dettaglio cosa capiti quando, nel determinare l’indennità di esproprio, il giudice venga tratto in errore da una consulenza tecnica imprecisa.
La pronuncia che riguarda gli accordi di programma si riferisce a un intervento di bonifica e recupero di una zona industriale: Comune, Provincia e Regione avevano previsto obblighi reciproci, dando il via ad una società privata cui spettava la realizzazione e gestione di un interporto.
Ritardi e inadempimenti hanno poi generato una richiesta di risarcimento danni che dapprima è stato deciso in sede arbitrale, per poi tornare, a distanza di 10 anni, dinanzi un diverso giudice. Il principio espresso dalla Cassazione è che la presenza di un “accordo” tra amministrazioni, condiviso da privati, ha l’effetto di spostare tutte le eventuali controversie dinanzi al giudice amministrativo.
Esiste infatti una norma specifica (articolo 11 legge 241/1990) che affida a Tar e Consiglio di Stato tutte le questioni che possano scaturire da accordi, indipendentemente dalla materia del contendere. Nel caso specifico, poiché la società privata aveva realizzato interventi di bonifica e recupero subendo notevoli ritardi causati da pubbliche amministrazioni, il relativo contenzioso comunque era riconducibile all’accordo di programma.
La società esecutrice danneggiata, pur essendosi limitata a «prendere formale conoscenza» del contenuto dell’accordo di programma tra gli enti pubblici, di tale accordo era parte determinante essendosi impegnata a progettare, eseguire, pagare indennizzi di esproprio, realizzare infrastrutture ed assumere personale. Anche se l’accordo era stato stipulato solo tra Pa per coordinare gli impegni assunti da tali enti pubblici, tutte le liti riconducibili alla esecuzione di detto accordo subiscono lo stesso regime, e cioè spettano al giudice amministrativo.
Stesso del ragionamento del, del resto, è stato applicato per obblighi di privati assunti con accordi con soggetti pubblici, per risanare aree inquinate (nella zona industriale di Trieste, Cassazione 18192/2013) o per una convenzione di lottizzazione (732/2005) o per contestazioni sull'esecuzione di parcheggi pubblici (15608/2001).
Con la stessa logica, di assoluta semplificazione, le Sezioni unite hanno deciso la sorte di un’indennità di esproprio, a valle di una procedura di pianificazione.
Nella sentenza n. 67 del 07.01.2016 è stata decisa la sorte di un indennizzo calcolato equivocando sulla collocazione di un’area: questo errore del consulente tecnico non riguarda il ragionamento del giudice, che ha pronunciato una sentenza correttamente argomentata.
In sintesi, sia le controversie che riguardano il momento iniziale dell’esecuzione di opere pubbliche (accordi) sia quelle sugli aspetti di dettaglio (stime dei suoli), esigono particolare attenzione al fine di evitare errori di giudici e di consulenti
(articolo Il Sole 24 Ore dell'08.01.2016).

anno 2015

ESPROPRIAZIONEEsproprio con permuta limitato. Strumento applicabile solo per interventi di riabilitazione urbana.
Tar Puglia. Bocciato lo scambio forzoso di un terreno nel caso di un Consorzio che voleva inglobare un’area.

Più difficile imporre permute di terreni per attuare progetti di interesse generale: lo sottolinea il TAR Puglia-Bari, Sez. III, con sentenza 03.12.2015 n. 1590, relativa al caso di un Consorzio che aveva necessità di inglobare una piccola area.
Il proprietario di un lotto (208 metri quadrati), era stato espropriato ricevendo come indennizzo un’area, in permuta, di 733 metri quadrati. Ciò perché il Comune, superando il meccanismo normale di indennizzo in moneta (articolo 36 Testo unico 327/2001, pagamento del valore venale), aveva applicato una norma speciale che consente permute di immobili.
L’ente locale, infatti, su richiesta di altri proprietari consorziati che intendevano realizzare un ampio piano urbanistico, aveva applicato l’articolo 27 della legge 166 del 2001, che consente alla maggioranza assoluta (catastalmente determinata) dei proprietari, di espropriare le aree dei consorziati in disaccordo, ricorrendo a permute per gli indennizzi.
La decisione del Tribunale
Su ricorso dell’espropriato, il Tar ha adottato un’interpretazione restrittiva della norma sulle permute, ritenendola applicabile solo nel caso dei piani di «riabilitazione urbana». Secondo i giudici, solo quando si tende alla riqualificazione di immobili ed attrezzature, al miglioramento dell’accessibilità e mobilità urbana, riordinando reti di trasporto e infrastrutture (Legge 166/2001) è possibile imporre le permute, mentre negli altri casi chi perde l’area ha diritto a un corrispettivo in denaro.
Nel caso esaminato in Puglia, si discuteva di un piano di lottizzazione e quindi si era al di fuori del regime della legge 166 sulla riabilitazione urbana. Esclusa la permuta, rimangono, tuttavia, strade diverse dal pagamento in danaro: ad esempio è possibile stipulare un accordo a norma della legge 241/1990, modificando destinazioni e volumetrie (articolo 5 Dpr 447/1998, per le iniziative produttive), oppure fruire di meccanismi di densificazione urbana (articolo 17, comma 4-bis, Testo unico Edilizia, introdotto dal decreto legge 133/2014) o contributi al Comune in cambio del maggior valore dovuto a varianti.
La perequazione
In sede di pianificazione generale, può operare poi il principio della perequazione, modificando gli indici di edificabilità per trovare spazio e risorse economiche utili all’esecuzione di interventi pubblici (Consiglio di Stato 4545/2010, sul Piano regolatore generale di Roma).
Prende piede quindi una “moneta parallela” per gli scambi in materia urbanistica, con accordi agevolati da una sorta di “proibizionismo” iniziato nel 2011, quando il legislatore ha fortemente scoraggiato gli acquisti immobiliari delle pubbliche amministrazioni (articolo 12, comma 1-quater, decreto legge 98/2011).
Permute consensuali
Se gli acquisti sono possibili solo in caso di “assoluta convenienza” (codificati nel decreto ministeriale 14.02.2014), è la stessa Corte dei conti (Sezione Toscana, delibera 125/2013; Liguria, delibera 9/2013) a suggerire il ricorso a figure parallele di scambio, comprese le permute. Figure, queste ultime, che il Tar Bari vuole sempre, tuttavia, consensuali, senza quindi la possibilità di imporre d’autorità uno scambio di beni
(articolo Il Sole 24 Ore del 17.12.2015).

ESPROPRIAZIONE: Espropri, accessione invertita contraria alla Convenzione dei diritti dell'uomo.
L'occupazione acquisitiva è contraria alla convenzione europea dei diritti dell'uomo come tutte le forme di espropriazione indiretta elaborate nell'ordinamento italiano anche e soprattutto in sede giurisprudenziale: il fatto che sul terreno sia stata ormai realizzata l'opera pubblica non può fare acquisire il bene all'amministrazione laddove l'acquisizione del diritto di proprietà, ricorda Strasburgo, non può mai conseguire a un illecito.
Non conta che sia intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità. Ecco allora che il proprietario del terreno deve ottenere la restituzione o il risarcimento del danno e il suo diritto non decorre dalla ormai risalente trasformazione irreversibile del fondo: il termine quinquennale scatta dalle singole annualità, quanto al danno per la perdita del godimento, e dalla data della domanda, quanto alla reintegrazione per equivalente.

Lo stabiliscono le Sezioni unite civili della Corte di Cassazione con la sentenza 19.01.2015 n. 735 che risolve un contrasto di giurisprudenza.
Illecito permanente
Accolto il ricorso degli eredi del de cuius: si riapre una controversia cominciata nel lontano 1953 con l'esproprio di un terreno da parte del Comune che ha realizzato soltanto nel '60 sul fondo espropriato la scuola di cui aveva tanto bisogno.
Trova ingresso la censura secondo cui l'accessione invertita non può essere applicata perché è contraria al principio di legalità affermato dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo: il diritto al risarcimento del proprietario, dunque, deriva da un illecito permanente com'è appunto l'occupazione illegittima del terreno da parte di un ente pubblico.
La giurisprudenza di Strasburgo sottolinea che «lo stato dovrebbe, prima di tutto, adottare misure tendenti a prevenire ogni occupazione fuori legge dei terreni, che si tratti d'occupazione senza titolo dall'inizio o di occupazione inizialmente autorizzata e divenuta senza titolo successivamente» (nella specie l'occupazione di urgenza dell'area diventa illegittima perché il decreto di esproprio non interviene entro il biennio successivo).
La contrarietà alla Cedu esclude che l'istituto sopravviva nel nostro ordinamento. Parola al giudice del rinvio (articolo ItaliaOggi del 20.01.2015).

ESPROPRIAZIONE: L’illecito spossessamento del privato da parte della p.a. e l’irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione ed il privato ha diritto a chiederne la restituzione salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno.
Il privato, inoltre, ha diritto al risarcimento dei danni per il periodo, non coperto dall’eventuale occupazione legittima, durante il quale ha subito la perdita delle utilità ricavabili dal terreno e ciò sino al momento della restituzione ovvero sino al momento in cui ha chiesto il risarcimento del danno per equivalente, abdicando alla proprietà del terreno.
Ne consegue che la prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento dei danni decorre dalle singole annualità, quanto al danno per la perdita del godimento, e dalla data della domanda, quanto alla reintegrazione per equivalente.

Il primo motivo è fondato con conseguente assorbimento del secondo motivo.
L’occupazione acquisitiva (o espropriativa o appropriativa) è, come è noto, istituto di creazione giurisprudenziale risalente nella prima compiuta formulazione alla sentenza Cass. s.u. 26.02.1983, n. 1464, ma con un significativo precedente in Cass. 08.06.1979, n. 3243.
Tale pronunzia -affrontando il caso, non disciplinato dalla legge, di una occupazione protrattasi oltre i previsti termini di occupazione legittima e contrassegnata dalla irreversibile trasformazione del fondo per la costruzione di un’opera dichiarata di pubblica utilità– è stata il frutto della dichiarata ricerca di un punto di equilibrio tra la tutela dell’azione amministrativa (assicurata dall’acquisto a titolo originario in capo alla pubblica amministrazione della proprietà del suolo illegittimamente occupato e trasformato) e la tutela della proprietà privata (assicurata dall’obbligo dell’amministrazione occupante di risarcire integralmente il danno arrecato, sulla base, almeno sino all’entrata in vigore del comma 7-bis dell’art. 5-bis del d.l. n. 333/1992, del valore venale del bene).
Tale pronunzia, inoltre, ha segnato il superamento del precedente orientamento in base al quale, nel caso in esame, il privato restava proprietario del bene occupato, aveva diritto soltanto al risarcimento del danno determinato dalla perdita di utilità ricavabili dalla cosa e restava soggetto alla tardiva sopravvenienza del decreto di espropriazione, ritenuto idoneo a ricollocare la fattispecie su un piano di legittimità con l’attribuzione al privato soltanto di un indennizzo (all’epoca non commisurato al valore venale del bene) (ex plurimis Cass. 02.06.1977, n. 2234; Cass. 26.09.1978, n. 4323).
La giurisprudenza successiva, dopo la composizione (ad opera di Cass. s.u. 25.11.1992, n. 12546) del contrasto insorto circa il termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno, si è dovuta confrontare con il problema della compatibilità (o meglio del contrasto) dell’istituto dell’occupazione acquisitiva con l’art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione EDU, come interpretato dalla Corte EDU.
In particolare, la Corte di Strasburgo ha censurato le forme di ‘espropriazione indiretta’ elaborate nell’ordinamento italiano anche e soprattutto in sede giurisprudenziale (come nel caso dell’occupazione acquisitiva) e le ha configurate come illecito permanente perpetrato nei confronti di un diritto fondamentale dell’uomo, garantito dall’art. 1 citato, senza che alcuna rilevanza possa assumere in contrario il dato fattuale dell’intervenuta realizzazione di un’opera pubblica sul terreno interessato, affermando che l’acquisizione del diritto di proprietà non può mai conseguire a un illecito (v., tra le tante, le sentenze Carbonara& Ventura c. Italia, 30.05.2000; Scordino c. Italia, 15 e 29.07.2004; Acciardi c. Italia, 19.05.2005; De Angelis c. Italia, 21.12.2006; Pasculli c. Italia, 04.12.2007).
In un’altra sentenza (Scordino c. Italia n. 3, 06.03.2007) la Corte di Strasburgo ha affermato che “lo Stato dovrebbe, prima di tutto, adottare misure tendenti a prevenire ogni occupazione fuori legge dei terreni, che si tratti d’occupazione sine titulo dall’inizio o di occupazione inizialmente autorizzata e divenuta sine titulo successivamente… Inoltre lo Stato convenuto deve scoraggiare le pratiche non conformi alle norme delle espropriazioni lecite, adottando disposizioni dissuasive e ricercando le responsabilità degli autori di tali pratiche. In tutti i casi in cui un terreno è già stato oggetto d’occupazione senza titolo ed è stato trasformato in mancanza di decreto d’espropriazione, la Corte ritiene che lo Stato convenuto dovrebbe eliminare gli ostacoli giuridici che impediscono sistematicamente e per principio la restituzione del terreno” (il medesimo concetto è espresso nella sentenza Carletta c. Italia, 15.07.2005 “il meccanismo dell’espropriazione indiretta permette in generale all’amministrazione di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, col rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati, che si tratti di un’illegalità dall’inizio o di un’illegalità sopraggiunta in seguito”).
La Corte Europea (v. anche le sentenze Sciarrotta c. Italia, 12.01.2006; Serrao c. Italia, 13.01.2006; Dominici c. Italia, 15.02.2006; Sciselo c. Italia, 20.04.2006; Cerro s.a.s. c. Italia, 23.05.2006) si dice anche “convinta che l’esistenza in quanto tale di una base legale non basti a soddisfare il principio di legalità”, non potendo l’espropriazione indiretta comunque costituire un’alternativa ad un’espropriazione “in buona e dovuta forma”.
La giurisprudenza di questa Corte successiva alle citate pronunzie della Corte EDU si è in larga parte orientata non verso l’abbandono dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, nel frattempo presupposta, come si vedrà meglio in seguito, da alcune disposizioni di legge, ma verso la ricerca del superamento dei punti di criticità della disciplina dell’istituto rispetto ai principi affermati dalla Convenzione EDU.
In questa prospettiva si collocano, anzitutto, le decisioni tese ad affermare la compatibilità dell’istituto dell’occupazione acquisitiva con il principio sancito dall’art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione EDU, come interpretato dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo; a tal fine si sottolinea che l’istituto non solo ha una base legale nei principi generali dell’ordinamento, ma ha trovato previsione normativa espressa prima (settoriale) con l’art. 3 della legge n. 458/1988 e, successivamente, con il comma 7-bis dell’art. 5-bis del d.l. n. 333/1992 (introdotto dall’art. 3, comma 65, della legge n. 662/1996) e, quindi, risulta ormai basato su regole sufficientemente accessibili, precise e prevedibili, ancorate a norme giuridiche che hanno superato il vaglio di costituzionalità ed hanno recepito (confermandoli) principi enucleati dalla costante giurisprudenza (Cass. s.u. 14.04.2003, n. 5902; Cass. s.u. 06.05.2003, n. 6853).
Altre decisioni si sono preoccupate di fissare il dies a quo del termine di prescrizione nel momento dell’emersione certa a livello legislativo dell’istituto e cioè a partire dalla legge n. 458/1988, ritenendo in tal modo soddisfatto il necessario ossequio al principio di legalità affermato in materia dalla Corte EDU (Cass. 28.07.2008, n. 20543; Cass. 05.10.21203; Cass. 22.04.2010, n. 9620; Cass. 26.05.2010, n. 12863; Cass. 26.03.2013, n. 7583; Cass. 18.09.2013, n. 21333).
Nello stesso orientamento conservativo dell’istituto si collocano le decisioni che hanno attribuito rilievo, ai fini dell’interruzione della prescrizione del diritto al risarcimento del danno, all’offerta ed al deposito dell’indennità di espropriazione (Cass. 16.01.2013, n. 923) ovvero alla richiesta di versamento del prezzo di una progettata cessione volontaria del fondo e alla richiesta dell’indennità di occupazione (Cass. 14.02.2008, n. 3700).
Infine, sempre nell’ambito dell’orientamento conservativo, il problema della tutela del privato, rispetto alla incertezza del dies a quo di un termine di prescrizione collegato all’irreversibile trasformazione, è stato definitivamente superato affermando sia che detto termine inizia a decorrere dal momento in cui il trasferimento della proprietà venga o possa essere percepito dal proprietario come danno ingiusto ed irreversibile sia che la relativa prova incombe sull’Amministrazione (Cass. 17.04.2014, n. 8965).
Nel senso del superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva si sono pronunciate Cass. 14.01.2013, n. 705 e Cass. 28.01.2013, n. 1804. Tali decisioni hanno fondato le loro conclusioni non solo sulle pronunzie della Corte di Strasburgo, ma anche sull’art. 42-bis del d.p.r. 08.06.2001, n. 327 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità), sostenendo che tale norma sia applicabile anche ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore e disciplini in modo esclusivo, e perciò incompatibile con l’occupazione acquisitiva, le modalità attraverso le quali, a fronte di un’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di pubblico interesse, è possibile –con l’esercizio di un potere basato su una valutazione degli interessi in conflitto– pervenire ad un’acquisizione non retroattiva della titolarità del bene al patrimonio indisponibile della P.A., sotto condizione sospensiva del pagamento, al soggetto che perde il diritto di proprietà, di un importo a titolo di indennizzo.
Si deve escludere che la questione della sopravvivenza o meno dell’istituto dell’occupazione acquisitiva per le fattispecie anteriori all’entrata in vigore del testo unico di cui al d.p.r. n. 327/2001 possa essere decisa, come ritenuto dalle citate Cass. nn. 705/2013 e 1804/2013, l’argomento della retroattività dell’art. 42-bis dello stesso d.p.r.. Al riguardo, si deve rammentare che l’articolo in questione è stato aggiunto dall’articolo 34, comma 1, dei d.l. n. 98/2011, dopo che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 293/2010, aveva dichiarato l’illegittimità, per eccesso di delega, dell’art. 43 del tu., che aveva dettato una prima regolamentazione dell’acquisizione sanante.
In tale contesto deve essere letto il comma 8 dell’art. 42-bis, secondo cui “le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato, ma deve essere comunque rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico a disporre l’acquisizione; in tal caso, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell’interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo”.
È vero che la lettera della norma non pone limitazioni di sorta all’applicazione della stessa a fatti anteriori alla sua entrata in vigore. L’interpretazione logica suggerisce, tuttavia, un diverso approdo. Come si è detto, l’art. 42-bis ha sostituito l’art. 43 del testo unico di cui al d.p.r. n. 327/2001, che aveva introdotto nel nostro ordinamento l’istituto dell’acquisizione sanante e che era stato espunto per eccesso di delega dalla Corte costituzionale.
È evidente, pertanto, la preoccupazione del legislatore del 2011 di assicurare alla nuova disposizione la stessa applicazione temporale già prevista per quella dettata dall’art. 43, che si inseriva in un sistema organico di norme destinato a superare l’istituto dell’occupazione acquisitiva, ma soltanto dopo il 30.06.2003 (data di entrata in vigore dei testo unico), come confermato dall’assenza in quella norma della previsione di una applicabilità anche ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore. Tale preoccupazione emerge, in particolare, laddove nel comma ottavo dell’art. 42-bis è stata specificamente prevista e disciplinata l’ipotesi della avvenuta emissione di un provvedimento di acquisizione ai sensi del precedente art. 43.
Distinte considerazioni devono essere fatte per l’art. 55 del t.u. che, con riferimento al periodo anteriore al 30.09.1996 (per quello successivo l’esclusione dal campo di applicazione dell’art. 5-bis, comma 7-bis, del d.l. n. 333/1992 era già sufficiente ad assicurare il risarcimento del danno secondo il criterio venale e senza riduzioni), disciplina il risarcimento dei danni per il caso di utilizzazione di un suolo edificabile per scopi di pubblica utilità in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio.
L’art. 55, nell’intenzione del legislatore ed indipendentemente dalla diversa lettura che se ne dovrà dare (v. infra punto n. 6 della motivazione), presupponeva l’applicabilità dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, che è evidentemente incompatibile con l’istituto dell’acquisizione sanante, poiché questa parte dalla premessa che una acquisizione alla mano pubblica non si sia già verificata. Pertanto, solo con il superamento dell’occupazione acquisitiva, e perciò solo per il periodo successivo all’entrata in vigore del testo unico, poteva trovare applicazione il nuovo istituto, disciplinato prima dall’art. 43 e, poi, dall’art. 42-bis.
È chiaro, tuttavia, che l’originaria incompatibilità, storicamente certa, tra la disciplina dettata dall’art. 42-bis e quella dettata dall’art. 55, è destinata a venire meno con una diversa lettura di quest’ultima disposizione suggerita, come si dirà tra breve, dal contrasto dell’occupazione acquisitiva con i principi affermati dall’art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione EDU.
Resta però il fatto che l’art. 42-bis non può essere individuato come la causa dell’espunzione dall’ordinamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e si apre, invece, il diverso problema, non rilevante in questa sede, se per effetto dell’espunzione dell’istituto, determinata da una diversa causa, possa ipotizzarsi, alla stregua dei principi in tema di applicazione della legge ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed ai rapporti da tali fatti generati, un ampliamento temporale del campo di applicazione dell’art. 42-bis, che non troverebbe più il limite derivante da situazioni in cui è già avvenuta l’acquisizione alla mano pubblica, ma eventualmente il limite, da verificare, dell’irretroattività della nuova disciplina oltre la decorrenza da essa desumibile e come sopra individuata.
Il contrasto dell’istituto dell’occupazione acquisitiva con l’art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione EDU è sufficiente per escluderne la sopravvivenza nel nostro ordinamento.
La sussistenza di tale contrasto è stata già riconosciuta da queste Sezioni unite con le ordinanze nn. 441 e 442 del 13.01.2014 con cui è stata ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale del citato art. 42 bis in relazione agli artt. 3, 24, 42, 97, 111 e 117 Cost., anche alla luce dell’art. 6 e dell’art. 1 del protocollo addizionale della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. In tali ordinanze, infatti, questa Corte ha dato atto che la Corte EDU ha dichiarato più volte “in radicale contrasto con la Convenzione il principio dell1espropriazione indiretta, con la quale il trasferimento della proprietà del bene dal privato alla p.a. avviene in virtù della constatazione della situazione di illegalità o illiceità commessa dalla stessa Amministrazione, con l’effetto di convalidarla; di consentire a quest’ultima di trame vantaggio; nonché di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, con il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati. E nella categoria suddetta la Corte ha sistematicamente inserito… l’ipotesi corrispondente alla c.d. occupazione espropriativa… ritenendo ininfluente che una tale vicenda sia giustificata soltanto dalla giurisprudenza, ovvero sia consentita mediante disposizioni legislative, come è avvenuto con la L. n. 458 del 1988”.
Tale contrasto deve essere qui ribadito, sottolineando che il contrario orientamento conservativo ha eliminato nel tempo i punti di criticità connessi alla prescrizione del diritto al risarcimento del danno, ma nulla poteva fare rispetto alla esclusione del diritto alla restituzione, portato intrinseco dell’istituto dell’occupazione acquisitiva, che la Corte di Strasburgo, come sopra riferito (v sopra n. 2), ha ritenuto incompatibile con l’art. 1 della Convenzione EDU, affermando che lo Stato “dovrebbe eliminare gli ostacoli giuridici che impediscono sistematicamente e per principio la restituzione del terreno” (Scordino c. Italia n. 3, 06.03.2007; Sciarrotta c. Italia, 12.01.2006; Carletta c. Italia, 15.07.2005).
Il contrasto, del resto, è stato affermato anche dalla Corte costituzionale con la sentenza 08.10.2010, n. 293, rilevando –anche se solo in un obiter dictum, considerato che l’illegittimità dell’art. 43 del d.p.r. n. 327/2001 è stata dichiarata per eccesso di delega– che la Corte di Strasburgo, “sia pure incidentalmente, ha precisato che l’espropriazione indiretta si pone in violazione del principio di legalità, perché non è in grado di assicurare un sufficiente grado di certezza e permette all’amministrazione di utilizzare a proprio vantaggio una situazione di fatto derivante da azioni illegali, e ciò sia allorché essa costituisca conseguenza di un’interpretazione giurisprudenziale, sia allorché derivi da una legge –con espresso riferimento all’articolo 43 del t.u. qui censurato-, in quanto tale forma di espropriazione non può comunque costituire un’alternativa ad un’espropriazione adottata secondo buona e debita forma (causa Sciarrotta ed altri c. Italia – Terza Sezione – sentenza 12.01.2006 – ricorso n. 14793/02)”.
Le conseguenze della contrarietà dell’istituto dell’occupazione acquisitiva con i principi affermati dall’art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione EDU devono essere individuate sulla base di quanto stabilito dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 348 e 349 del 2007 e 338 del 2011: le norme interne in contrasto gli obblighi internazionali sanciti dall’art. 1 del primo protocollo addizionale alla CEDU, che il legislatore è tenuto a rispettare in forza dell’art. 117, primo comma, Cost., non possono essere disapplicate dal giudice nazionale che deve verificare la possibilità di risolvere il problema in via interpretativa, rimettendo, in caso contrario, la questione alla Corte costituzionale.
Orbene, nella specie, come chiarito in precedenza, l’istituto dell’occupazione acquisitiva è stato elaborato dalla giurisprudenza e, successivamente, è stato presupposto da diverse disposizioni di legge. Pertanto, una volta accertata la contrarietà dell’istituto con i principi della Convenzione EDU, occorre stabilire, da un lato, se l’interpretazione della giurisprudenza sulle conseguenze dell’illecita utilizzazione sia o meno la sola consentita dal sistema e, dall’altro, se le norme che hanno dato ‘copertura’ all’istituto possano o meno essere ‘sganciate’ da questo ed essere oggetto di una diversa interpretazione.
Al primo interrogativo si deve dare certamente risposta positiva poiché la c.d. accessione invertita rappresenta una eccezione rispetto alla normale disciplina degli effetti di una occupazione illegittima cui consegue ordinariamente il diritto del soggetto spossessato di richiedere la restituzione. Tale eccezione si fondava sulla esistenza, affermata in via interpretativa, di un principio generale, del quale sarebbero stati espressione gli artt. 936 ss. cod. civ., in base al quale, nel caso di opere fatte da un terzo su un terreno altrui, la proprietà sia del suolo sia della costruzione viene attribuita al soggetto portatore dell’interesse ritenuto prevalente, con la precisazione che il principio opera anche in caso di attività illecita posta in essere dalla P.A. e che quest’ultima deve essere individuata come il soggetto portatore dell’interesse prevalente quando viene realizzata un’opera dichiarata di pubblica utilità.
La giurisprudenza della Corte EDU fa, tuttavia, cadere il presupposto della possibilità di affermare in via interpretativa che da una attività illecita della P.A. possa derivare la perdita del diritto di proprietà da parte del privato. Caduto tale presupposto, diviene applicabile lo schema generale degli artt. 2043 e 2058 c.c., il quale non solo non consente l’acquisizione autoritativa del bene alla mano pubblica, ma attribuisce al proprietario, rimasto tale, la tutela reale e cautelare apprestata nei confronti di qualsiasi soggetto dell’ordinamento (restituzione, riduzione in pristino stato dell’immobile, provvedimenti di urgenza per impedirne la trasformazione ecc), oltre al consueto risarcimento del danno, ancorato ai parametri dell’art. 2043 c.c.: esattamente come sinora ritenuto per la c.d. occupazione usurpativa (ex plurimis Cass. s.u. 19.05.1982; Cass. s.u. 04.03.1997, n. 1907; Cass. 12.12.2001, n. 15710; Cass. 03.05.2005, n. 9173; Cass. 15.09.2005, n. 18239; Cass. s.u. 25.06.2009, n. 14886; Cass. 25.01.2012, n. 1080).
Con riferimento al secondo interrogativo si devono prendere in considerazione le seguenti disposizioni:
- art. 3, comma 1, della legge n. 458/1988: “il proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata, ha diritto al risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, con esclusione della retrocessione del bene” (disposizione che la Corte costituzionale, con la sentenza 27.12.1991, n. 486, ha esteso al proprietario del terreno utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica senza che sia stato emesso alcun provvedimento di esproprio);
- art. 11, commi 5 e 7, della legge n. 413/1991 che, ai fini della determinazione della base imponibile per l’imposta sul reddito, prendono in considerazione, rispettivamente, “le plusvalenze conseguenti alla percezione, da parte di soggetti che non esercitano imprese commerciali, di somme comunque dovute per effetto di acquisizione coattiva conseguente ad occupazioni di urgenza divenute illegittime” e il “risarcimento danni da occupazione acquisitiva”;
- art. 5-bis, comma 7-bis, del d.l. n. 333/1992: “in caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30.09.1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell’indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40 per cento. In tal caso l’importo del risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato” (comma dichiarato costituzionalmente illegittimo da Corte cost. n. 349/2007);
- art. 55, comma 1, del d.p.r. n. 327/2001: “nel caso di utilizzazione di un suolo edificabile per scopi di pubblica utilità, in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30.09.1996, il risarcimento del danno è liquidato in misura pari al valore venale del bene” [comma introdotto dall’art.2, comma 89, lettera e), della legge n. 244/2007 dopo che la Corte costituzionale, con la citata decisione n. 349/2007, presupponendo implicitamente esistente e costituzionalmente legittima la c.d. occupazione acquisitiva, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 5-bis, comma 7-bis, del d.l. n. 333/1992, che determinava il risarcimento del danno in misura inferiore al valore venale del bene];
La prima delle menzionate disposizioni, escludendo la retrocessione (da intendersi nel senso di restituzione, come precisato da Cass. 03.04.1990, n. 2712), presuppone evidentemente che alla trasformazione irreversibile dell’area consegua necessariamente l’acquisto della stessa da parte chi ha realizzato le opere. La disposizione, tuttavia, non ha carattere generale, essendo limitata alla utilizzazione dei suoli per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata.
La disposizione, inoltre, come chiarito da Cass. s.u. 25.11.1992, n. 12546, si riferisce ad una fattispecie che non può ricondursi all’istituto dell’occupazione acquisitiva, mancando due caratteri fondamentali di questa e cioè sia l’irreversibile destinazione del suolo privato a parte integrante di un’opera pubblica (bene demaniale o patrimoniale indisponibile) sia l’appartenenza a un soggetto pubblico. Ovviamente, non ci si può nascondere che tale disposizione è stata ritenuta, sinora, il punto di emersione a livello normativo del fenomeno dell’occupazione acquisitiva, del quale il legislatore avrebbe preso atto, estendendone il campo di applicazione.
Tuttavia, nel momento in cui deve essere verificata la possibilità di risolvere in via interpretativa il contrasto tra l’istituto dell’occupazione acquisitiva ed i principi dettati dall’art. 1 del protocollo addizionale alla Convenzione EDU, non si può non rilevare che la lettera della disposizione (abrogata dall’art. 58 del d.p.r. 327/2001 a decorrere dall’entrata in vigore dello stesso d.p.r. e, per questo, ancora applicabile alle espropriazioni la cui dichiarazione di pubblica utilità è anteriore al 30.06.2003) si riferisce soltanto alle utilizzazioni per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata, ipotesi non solo nella specie non ricorrente, ma non rientrante neppure, come si è detto, nell’ambito della figura dell’occupazione acquisitiva elaborata dalla giurisprudenza.
Ne consegue, indipendentemente dalla configurabilità o meno in relazione a dette finalità di una funzione sociale della proprietà da valutare alla luce dell’art. 42 Cost., l’irrilevanza nel caso in esame di una questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, della legge n. 458/1988, in relazione al disposto dell’art. 117, comma 1, Cost..
Le sopra riportate disposizioni tributarie non disciplinano l’istituto dell’occupazione acquisitiva, ma le conseguenze sul piano fiscale della erogazione del risarcimento. Il che significa che il fisco prende in considerazione soltanto ‘dall’esterno’, come un dato di fatto, le erogazioni derivanti da una occupazione, che solo a fini descrittivi della fattispecie viene qualificata come acquisitiva, senza che le predette disposizioni ne disciplinino gli elementi costitutivi e l’effetto della c.d. accessione invertita. Ne consegue che l’espunzione dell’istituto dall’ordinamento non contrasta con dette disposizioni, che restano applicabili per il solo fatto che, su domanda del danneggiato e con implicita rinunzia al diritto di proprietà, via sia stata l’erogazione del risarcimento.
Per quanto concerne l’art. 55 del d.p.r. n. 327/2001 (non occorre invece considerare l’art. 5-bis, comma 7-bis, del d.l. n. 333/1992 in quanto, come si è detto, dichiarato costituzionalmente illegittimo, ma per il quale varrebbe lo stesso ragionamento), si deve osservare che tale disposizione, pur avendo storicamente presupposto una occupazione acquisitiva, non richiede necessariamente un contesto nel quale l’occupazione dia luogo all’acquisizione del terreno alla mano pubblica con esclusione restituzione al proprietario.
La norma, infatti, prende in considerazione il risarcimento del danno eventualmente spettante al proprietario in caso di illecita utilizzazione del suo terreno, ma non esclude affatto la possibilità di una restituzione del bene illecitamente utilizzato dall’Amministrazione. In altre parole, la disposizione in esame, sebbene vista in passato come copertura normativa dell’istituto creato dalla giurisprudenza, può e deve essere letta oggi come sganciata dall’occupazione acquisitiva e perciò come se in essa fosse presente l’inciso ‘ove non abbia luogo la restituzione’ e non più, secondo la lettura data in precedenza, come se in essa fosse presente l’inciso ‘non essendo possibile la restituzione’.
In conclusione, alla luce della costante giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo, quando il decreto di esproprio non sia stato emesso o sia stato annullato, l’occupazione e la manipolazione del bene immobile di un privato da parte dell’Amministrazione si configurano, indipendentemente dalla sussistenza o meno di una dichiarazione di pubblica utilità, come un illecito di diritto comune, che determina non il trasferimento della proprietà in capo all’Amministrazione, ma la responsabilità di questa per i danni. In particolare, con riguardo alle fattispecie già ricondotte alla figura dell’occupazione acquisitiva, viene meno la configurabilità dell’illecito come illecito istantaneo con effetti permanenti e, conformemente a quanto sinora ritenuto per la c.d. occupazione usurpativa, se ne deve affermare la natura di illecito permanente, che viene a cessare solo per effetto della restituzione, di un accordo transattivo, della compiuta usucapione da parte dell’occupante che lo ha trasformato, ovvero della rinunzia del proprietario al suo diritto, implicita nella richiesta di risarcimento dei danni per equivalente.
A tale ultimo riguardo, dissipando i dubbi espressi dall’ordinanza di rimessione, si deve escludere che il proprietario perda il diritto di ottenere il controvalore dell’immobile rimasto nella sua titolarità. Infatti, in alternativa alla restituzione, al proprietario è sempre concessa l’opzione per una tutela risarcitoria, con una implicita rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmente trasformato (cfr. ex plurimis, in tema di occupazione c.d. usurpativa, Cass. 28.03.2001, n. 4451 e Cass. 12.12.2001, n. 15710); tale rinuncia ha carattere abdicativo e non traslativo: da essa, perciò, non consegue, quale effetto automatico, l’acquisto della proprietà del fondo da parte dell’Amministrazione (Cass. 03.05.2005, n. 9173; Cass. 18.02.2000 n. 1814).
La cessazione dell’illecito può aversi, infine, per effetto di un provvedimento di acquisizione reso dall’Amministrazione, ai sensi dell’art. 42-bis del t.u. di cui al d.p.r. n. 327/2001, con l’avvertenza che per le occupazioni anteriori al 30.06.2003 l’applicabilità dell’acquisizione sanante richiede la soluzione positiva della questione, qui non rilevante, sopra indicata al punto n. 4 della motivazione.
Per quanto sinora detto, in accoglimento del primo motivo di ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte di appello di Reggio Calabria che dovrà attenersi al seguente principio di diritto: “l’illecito spossessamento del privato da parte della p.a. e l’irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione ed il privato ha diritto a chiederne la restituzione salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno. Il privato, inoltre, ha diritto al risarcimento dei danni per il periodo, non coperto dall’eventuale occupazione legittima, durante il quale ha subito la perdita delle utilità ricavabili dal terreno e ciò sino al momento della restituzione ovvero sino al momento in cui ha chiesto il risarcimento del danno per equivalente, abdicando alla proprietà del terreno. Ne consegue che la prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento dei danni decorre dalle singole annualità, quanto al danno per la perdita del godimento, e dalla data della domanda, quanto alla reintegrazione per equivalente” (Corte di Cassazione, Sezz. unite civili, sentenza 19.01.2015 n. 735 -
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anno 2014

ESPROPRIAZIONE: Condannati Sindaco e responsabile ufficio tecnico che non concludono l'esproprio.
I giudici contabili fanno chiarezza sulla condotta omissiva dell'Amministrazione.

Una procedura espropriativa ha causato un danno consistente alla casse comunali. La giunta municipale aveva deciso di iniziare i lavori di una strada ma poi non aveva concluso l’iter con l’adozione del provvedimento di esproprio.
Il proprietario del terreno, vista la trasformazione irreversibile del suolo, adiva il Tribunale civile per essere risarcito. Il processo si concludeva con una sentenza di condanna per l’Amministrazione comunale pari a € 21.150,00.
Secondo quanto affermato dalla Procura presso la Corte dei Conti il pagamento di questa somma poteva essere evitato e, pertanto, si configura un danno erariale indiretto imputabile al Sindaco e al responsabile dell’ufficio tecnico.
A nulla sono valse le argomentazioni difensive dei convenuti. Infatti, affermano i giudici contabili, l’ipotesi di mancato espletamento della procedura espropriativa rende responsabile il Sindaco che ha la potestà provvedimentale in materia. Il capo dell’Amministrazione e, come tale, responsabile diretto degli affari del comune, è “titolare di un dovere di sovrintendenza sul funzionamento dei servizi e degli uffici”.
Così anche l’Ufficio tecnico ha “l’indubbio compito di curare tutti gli aspetti tecnico-amministrativi relativi alle procedure espropriative (redigere lo stato di consistenza, i decreti, le occupazioni definitive e le retrocessioni, i frazionamenti e gli accatastamenti). In particolare, è l’apparato cui è affidato l’espletamento di tutta l’attività strumenta e propedeutica all’adozione, da parte dell’organo politico, del provvedimento finale d’esproprio”.
Nella vicenda in esame quindi vi sono stati inadempimenti rispetto a doveri normativamente previsti.
La condotta omissiva del Sindaco –secondo i giudici contabili– è “manifestazione di grave trascuratezza e non curanza” ed ancora di un “disinteresse totale degli obblighi e dei doveri istituzionali”. Il primo cittadino, con questo comportamento, ha violato i doveri di attenzione sugli affari del Comune, trascurando in maniera grave “i principi normativi di buon andamento dell’azione amministrativa e, soprattutto una marcata inosservanza delle norme specifiche in materia di espropriazione”.
Pertanto, con la sentenza 15.10.2014 n. 238, la Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. per la Regione Calabria, ha condannato sia il Sindaco (nella quota del 60%) a risarcire il danno per una somma pari a € 1.800 che il responsabile tecnico per € 253, per quest’ultimo nella quantificazione del danno si è tenuto conto dei giorni (563) in cui svolse l’attività lavorativa (commento tratto da www.ilquotidianodellapa.it).

ESPROPRIAZIONEOccupazione di terreno al giudice ordinario. Una sentenza sulla liquidazione dell'indennità spettante.
Spetta al giudice ordinario decidere sulla domanda volta alla liquidazione dell'indennità spettante per il periodo di occupazione legittima del terreno, trovando applicazione l'art. 53, comma 2, del dlgs n. 325 del 2001, come modificato dal dlgs n. 104 del 2010.

Ad affermarlo sono stati i giudici della II Sez. del TAR Calabria-Catanzaro con sentenza 17.07.2014 n. 1190.
I giudici amministrativi calabresi, in ossequio anche con una consolidata giurisprudenza, hanno osservato che: «ricade pressoché interamente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, lett. f), c.p.a., che devolve a quest'ultimo le controversie, anche risarcitorie, [le questioni] che abbiano a oggetto un'occupazione originariamente legittima, che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio, trattandosi non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un'azione originariamente riconducibile all'esercizio del potere autoritativo della p.a. e che solo per accidenti successivi hanno perso la propria connotazione eminentemente pubblicistica».
Esclude la possibilità di una condanna puramente risarcitoria a carico dell'amministrazione -hanno, poi, sostenuto i giudici del Tar- l'ordinamento sovranazionale recepito dalla Repubblica italiana, anche a fronte della sopravvenuta irreversibile trasformazione del suolo per effetto della realizzazione di un'opera pubblica astrattamente riconducibile al compendio demaniale necessario.
Né la realizzazione dell'opera pubblica rappresenta un impedimento alla possibilità di restituire l'area illegittimamente appresa, e ciò indipendentemente dalle modalità -occupazione acquisitiva od usurpativa- di acquisizione del terreno (si veda C. cost. 04.10.2010 n. 293; Cons. stato, Sez. V, 02.11.2011 n. 5844).
Pertanto è sempre necessario «un passaggio intermedio, finalizzato all'acquisto della proprietà del bene da parte dell'ente espropriante (cfr. Cons. stato, Sez. IV, 16.11.2007 n. 5830; Tar Campania, Salerno, Sez. II, 14.01.2011 n. 43)»
(articolo ItaliaOggi Sette del 18.08.2014).

ESPROPRIAZIONE: L'articolo 1158 del codice civile prevede che “La proprietà dei beni immobili e gli altri diritti reali di godimento sui beni medesimi si acquistano in virtù del possesso continuato per venti anni”.
Orbene, nelle vicende come quelle in esame, in cui sia avviato ma non concluso un procedimento espropriativo, l’inizio della situazione giuridica utile per l’usucapione, ossia la trasformazione della mera detenzione in possesso, si verifica subito dopo la scadenza del termine massimo di occupazione legittima del bene, atteso che l’apprensione e la detenzione dello stesso in virtù di provvedimento di occupazione di urgenza (che comporta la corresponsione di una indennità in favore del privato), implicando il riconoscimento del diritto dominicale di quest’ultimo, non integra l’elemento possessorio necessario per l’acquisto della proprietà.
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La giurisprudenza ha avuto modo di precisare che, in virtù del rinvio fatto dall’articolo 1165 cc all’art. 2943 cc, risultano tassativamente elencati gli atti interruttivi del possesso, onde non è consentito attribuire efficacia interruttiva ad atti diversi da quelli stabiliti dalla legge, con la conseguenza che tale efficacia può riconoscersi solo ad atti che comportino, per il possessore, la perdita materiale del potere di fatto sulla cosa, oppure ad atti giudiziali diretti ad ottenere ope iudicis la privazione del possesso nei confronti del possessore usucapente, come la notifica dell’atto di citazione con il quale venga richiesta la materiale consegna di tutti i beni immobili in ordine ai quali si vanti un diritto dominicale.
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Si è, poi, affermato:
- che gli atti di diffida e messa in mora sono idonei ad interrompere la prescrizione dei diritti di obbligazione, ma non anche il termine utile per usucapire, potendosi esercitare il relativo possesso anche in aperto e dichiarato contrasto con la volontà del titolare del diritto reale;
- che in tema di atti interruttivi del termine per usucapire, non è sufficiente un mero atto o fatto che evidenzi la consapevolezza del possessore circa la spettanza ad altri del diritto da lui esercitato come proprio, ma si richiede che il possessore, per il modo in cui questa conoscenza è rivelata o per fatti in cui essa è implicita, esprima la volontà non equivoca di attribuire il diritto reale al suo titolare;
- che gli atti interruttivi dell’usucapione, posti in essere nei confronti di uno dei compossessori, non hanno effetto interruttivo nei confronti degli altri, in quanto il principio di cui all’art. 1310 cc trova applicazione in materia di diritti di obbligazione e non di diritti reali, per i quali non sussiste vincolo di solidarietà, dovendosi invece farsi riferimento ai singoli comportamenti dei compossessori, che giovano o pregiudicano solo coloro che li hanno (o nei cui confronti sono stati) posti in essere.

Ciò posto, si osserva che l’articolo 1158 del codice civile prevede che “La proprietà dei beni immobili e gli altri diritti reali di godimento sui beni medesimi si acquistano in virtù del possesso continuato per venti anni”.
Orbene, nelle vicende come quelle in esame, in cui sia avviato ma non concluso un procedimento espropriativo, l’inizio della situazione giuridica utile per l’usucapione, ossia la trasformazione della mera detenzione in possesso, si verifica subito dopo la scadenza del termine massimo di occupazione legittima del bene, atteso che l’apprensione e la detenzione dello stesso in virtù di provvedimento di occupazione di urgenza (che comporta la corresponsione di una indennità in favore del privato), implicando il riconoscimento del diritto dominicale di quest’ultimo, non integra l’elemento possessorio necessario per l’acquisto della proprietà (cfr. TAR Puglia, Lecce, II, 02.11.2011, n. 1913; CGA Sicilia, 14.01.2013, n. 9).
Nella vicenda in esame la scadenza del termine di occupazione legittima si colloca alla data del 30.12.1989, come accertato sia dal Tribunale di Vallo della Lucania (con la sentenza n. 33 del 2003) sia dalla Corte di Appello di Salerno ( con la sentenza n. 761/2011) nel giudizio civile svoltosi tra il Torrusio ed il Comune di Vallo della Lucania, avente ad oggetto il risarcimento del danno da occupazione appropriativa e conclusosi con il rigetto della domanda attorea.
Di conseguenza, risultando il 31.12.1989 il dies a quo per il calcolo del possesso ventennale ad usucapionem, la maturazione del termine previsto dall’articolo 1958 c.c. si è verificata in data 01.01.2010, dunque in epoca ben anteriore alla proposizione del presente ricorso, notificato solo il 19.01.2012.
Né, d’altra parte, vengono dedotti in giudizio elementi utili a ritenere che, durante il suddetto arco temporale, la pubblica amministrazione non abbia avuto, in relazione al suolo per cui è causa, un possesso non interrotto, pacifico, pubblico e non equivoco.
Invero, nel ricorso introduttivo si precisa che, a seguito del decreto sindacale di occupazione del 25.11.1983, lo IACP prendeva possesso del fondo in data 30.12.1983 e che “i successivi lavori di realizzazione dell’intervento di edilizia popolare venivano appaltati alla CoGePa e collaudati in data 02.03.1989… e che pertanto alla scadenza del termine di fine lavori indicato nella delibera 1666 del 22.11.1983 dello IACP di Salerno ( 5 anni dalla presa di possesso delle aree, avvenuta il 30.12.1983) si era già verificata l’irreversibile trasformazione del bene”.
Ritiene, di poi, il Tribunale che dagli atti depositati in giudizio e dalle emergenze di causa non emerge l’esistenza di atti interruttivi del predetto termine ventennale utile all’acquisto della proprietà per usucapione.
Con riferimento a tale questione, invero, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che, in virtù del rinvio fatto dall’articolo 1165 cc all’art. 2943 cc, risultano tassativamente elencati gli atti interruttivi del possesso, onde non è consentito attribuire efficacia interruttiva ad atti diversi da quelli stabiliti dalla legge (cfr. Cass. civ. II, 20.01.2014, n. 1071), con la conseguenza che tale efficacia può riconoscersi solo ad atti che comportino, per il possessore, la perdita materiale del potere di fatto sulla cosa, oppure ad atti giudiziali diretti ad ottenere ope iudicis la privazione del possesso nei confronti del possessore usucapente, come la notifica dell’atto di citazione con il quale venga richiesta la materiale consegna di tutti i beni immobili in ordine ai quali si vanti un diritto dominicale (cfr. Cass. civ., II, 06.05.2014, n. 9682).
Si è, poi, affermato:
- che gli atti di diffida e messa in mora sono idonei ad interrompere la prescrizione dei diritti di obbligazione, ma non anche il termine utile per usucapire, potendosi esercitare il relativo possesso anche in aperto e dichiarato contrasto con la volontà del titolare del diritto reale (Cass. II, n. 9682/2014);
- che in tema di atti interruttivi del termine per usucapire, non è sufficiente un mero atto o fatto che evidenzi la consapevolezza del possessore circa la spettanza ad altri del diritto da lui esercitato come proprio, ma si richiede che il possessore, per il modo in cui questa conoscenza è rivelata o per fatti in cui essa è implicita, esprima la volontà non equivoca di attribuire il diritto reale al suo titolare (cfr. Cass. civ., II, 28.11.2013, n. 26641);
- che gli atti interruttivi dell’usucapione, posti in essere nei confronti di uno dei compossessori, non hanno effetto interruttivo nei confronti degli altri, in quanto il principio di cui all’art. 1310 cc trova applicazione in materia di diritti di obbligazione e non di diritti reali, per i quali non sussiste vincolo di solidarietà, dovendosi invece farsi riferimento ai singoli comportamenti dei compossessori, che giovano o pregiudicano solo coloro che li hanno (o nei cui confronti sono stati) posti in essere (cfr. Cass. civ., II, 25.10.2013, n. 24165) (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 10.07.2014 n. 1247 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

LAVORI PUBBLICIL’evoluzione subita dall’istituto dell’occupazione acquisitiva e il suo superamento da parte dell’ordinamento portano al risultato che le occupazioni illegittimamente disposte dall’Amministrazione, seppure accompagnate dall’irreversibile trasformazione dei beni occupati, non comportano la perdita della proprietà in capo ai privati e la sua acquisizione alla mano pubblica.
Nell’attuale quadro normativo, l’Amministrazione ha l’obbligo giuridico di fare venire meno, in ogni caso, l’occupazione “sine titulo” e, quindi, di adeguare comunque la situazione di fatto a quella di diritto. In tal senso, la P.A. ha due sole alternative: o deve restituire i terreni ai titolari, demolendo quanto realizzato e disponendo la completa riduzione in pristino allo “status quo ante”, oppure deve attivarsi perché vi sia un titolo di acquisto dell’area da parte del soggetto attuale possessore.
Non è, pertanto, possibile per le Amministrazioni restare inerti a fronte di situazioni di illecito permanente connesso con le occupazioni usurpative. Ne consegue che, in assenza di legittimi provvedimenti ablatori o di contratti di acquisto delle relative aree o di provvedimenti di acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, deve affermarsi il potere dovere di far luogo alla materiale rimozione delle opere che risultano senza titolo e alla restituzione ai proprietari.
Ciò posto, ferma la natura discrezionale del provvedimento di cui all’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, che ha previsto un meccanismo, postumo, di acquisizione coattiva del bene, per cui è prevista una valutazione degli “interessi in conflitto”, il privato può legittimamente domandare l’emissione del provvedimento di acquisizione o, in difetto, la restituzione del fondo con la sua riduzione in pristino e l’Amministrazione ha, a fronte dell’istanza del privato, l’obbligo di provvedere.
A prescindere dall'esistenza di una specifica disposizione normativa, l'obbligo di provvedere sussiste in tutte quelle fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia ed equità impongano l'adozione di un provvedimento, cioè in tutte quelle ipotesi in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni di quest'ultima.
Ora, essendo trascorsi i termini per la conclusione del procedimento, l’Amministrazione è venuta meno al proprio dovere di concludere il procedimento con atto espresso e motivato come disposto dall’art. 2 della l. n. 241/1990.

... per l'accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Avetrana avverso l'atto di diffida presentato dalla ricorrente in data 03.05.2013 per la restituzione delle particelle del foglio di mappa 26 di cui è proprietaria: ...
...
Il ricorso è fondato.
L'inerzia serbata dal Comune sulla richiesta della ricorrente non risulta giustificata.
L’evoluzione subita dall’istituto dell’occupazione acquisitiva e il suo superamento da parte dell’ordinamento portano al risultato che le occupazioni illegittimamente disposte dall’Amministrazione, seppure accompagnate dall’irreversibile trasformazione dei beni occupati, non comportano la perdita della proprietà in capo ai privati e la sua acquisizione alla mano pubblica (Cass. Civ., II, 14.01.2013, n. 705).
Nell’attuale quadro normativo, l’Amministrazione ha l’obbligo giuridico di fare venire meno, in ogni caso, l’occupazione “sine titulo” e, quindi, di adeguare comunque la situazione di fatto a quella di diritto. In tal senso, la P.A. ha due sole alternative: o deve restituire i terreni ai titolari, demolendo quanto realizzato e disponendo la completa riduzione in pristino allo “status quo ante”, oppure deve attivarsi perché vi sia un titolo di acquisto dell’area da parte del soggetto attuale possessore. Non è, pertanto, possibile per le Amministrazioni restare inerti a fronte di situazioni di illecito permanente connesso con le occupazioni usurpative. Ne consegue che, in assenza di legittimi provvedimenti ablatori o di contratti di acquisto delle relative aree o di provvedimenti di acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, deve affermarsi il potere dovere di far luogo alla materiale rimozione delle opere che risultano senza titolo e alla restituzione ai proprietari (Cons. St., IV, 26.03.2013, n. 1713).
Ciò posto, ferma la natura discrezionale del provvedimento di cui all’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, che ha previsto un meccanismo, postumo, di acquisizione coattiva del bene, per cui è prevista una valutazione degli “interessi in conflitto”, il privato può legittimamente domandare l’emissione del provvedimento di acquisizione o, in difetto, la restituzione del fondo con la sua riduzione in pristino e l’Amministrazione ha, a fronte dell’istanza del privato, l’obbligo di provvedere.
A prescindere dall'esistenza di una specifica disposizione normativa, l'obbligo di provvedere sussiste in tutte quelle fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia ed equità impongano l'adozione di un provvedimento, cioè in tutte quelle ipotesi in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni di quest'ultima.
Ora, essendo trascorsi i termini per la conclusione del procedimento, l’Amministrazione è venuta meno al proprio dovere di concludere il procedimento con atto espresso e motivato come disposto dall’art. 2 della l. n. 241/1990.
Il ricorso va pertanto accolto e per l’effetto dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale (TAR Puglia-Lecce, Sez. III, sentenza 26.02.2014 n. 669 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEDall'art. 3 DPR n. 327/2001 consegue che, in linea generale, non possono essere prospettate violazioni delle norme afferenti alla comunicazione degli atti espropriativi e, quindi, violazione del principio di partecipazione al procedimento amministrativo, una volta che l'amministrazione abbia effettivamente disposto le comunicazioni in favore dei proprietari risultanti dai registri catastali, salvo che l'amministrazione non abbia "notizia dell'eventuale diverso proprietario effettivo".
Quanto a tale "notizia" -che, ai sensi dell'art. 3, comma 2, DPR n. 327/2001, ove sussistente, impone all'amministrazione di procedere alla comunicazione non già al proprietario "catastale" (secondo la regola generale) ma a quello "effettivo", essendo quest'ultimo da essa conosciuto- occorre osservare che essa non può essere rappresentata, o essere comunque desunta, da un qualsivoglia atto che, in tempi ed in procedimenti diversi, sia comunque pervenuto alla pubblica amministrazione, ma deve essere correttamente intesa come una notizia recante l'emersione del "vero" proprietario, acquisita dalla pubblica amministrazione nell'ambito della medesima o in diversa procedura espropriativa, o nel corso delle attività a questa propedeutiche.
Occorre, quindi, una conoscenza dell'effettivo proprietario che sia certa (incombendo l'onere della prova della conoscenza su chi eccepisce l'illegittimità delle comunicazioni effettuate al proprietario "catastale"), e non solo astrattamente desumibile dalla presenza di un qualsivoglia atto, prodotto o acquisito in tempi e procedimenti diversi da quello espropriativo, cui l'obbligo di comunicazione degli atti afferisce.

Occorre innanzi tutto ricordare che l'art. 3 DPR n. 327/2001, prevede, per quel che interessa nella presente sede: (comma 2) "Tutti gli atti della procedura espropriativa, ivi incluse le comunicazioni ed il decreto di esproprio, sono disposti nei confronti del soggetto che risulti proprietario secondo i registri catastali, salvo che l'autorità espropriante non abbia tempestiva notizia dell'eventuale diverso proprietario effettivo. Nel caso in cui abbia avuto notizia della pendenza della procedura espropriativa dopo la comunicazione dell'indennità provvisoria al soggetto che risulti proprietario secondo i registri catastali, il proprietario effettivo può, nei trenta giorni successivi, concordare l'indennità ai sensi dell' articolo 45, comma 2." (comma 3) "Colui che risulta proprietario secondo i registri catastali e riceva la notificazione o comunicazione di atti del procedimento espropriativo, ove non sia più proprietario è tenuto di comunicarlo all'amministrazione procedente entro trenta giorni dalla prima notificazione, indicando altresì, ove ne sia a conoscenza, il nuovo proprietario, o comunque fornendo copia degli atti in suo possesso utili a ricostruire le vicende dell'immobile.".
In sensi analoghi (considerando, cioè, il proprietario risultante dai registri catastali) già disponeva anche l'art. 10 l. n. 865/1971.
Dall'art. 3 DPR n. 327/2001 cit., consegue che, in linea generale, non possono essere prospettate violazioni delle norme afferenti alla comunicazione degli atti espropriativi e, quindi, violazione del principio di partecipazione al procedimento amministrativo, una volta che l'amministrazione abbia effettivamente disposto le comunicazioni in favore dei proprietari risultanti dai registri catastali (Cons. Stato, sez. IV, 26.02.2008 n. 677), salvo che l'amministrazione non abbia "notizia dell'eventuale diverso proprietario effettivo".
Quanto a tale "notizia" -che, ai sensi dell'art. 3, comma 2, DPR n. 327/2001, ove sussistente, impone all'amministrazione di procedere alla comunicazione non già al proprietario "catastale" (secondo la regola generale) ma a quello "effettivo", essendo quest'ultimo da essa conosciuto- occorre osservare che essa non può essere rappresentata, o essere comunque desunta, da un qualsivoglia atto che, in tempi ed in procedimenti diversi, sia comunque pervenuto alla pubblica amministrazione, ma deve essere correttamente intesa come una notizia recante l'emersione del "vero" proprietario, acquisita dalla pubblica amministrazione nell'ambito della medesima o in diversa procedura espropriativa, o nel corso delle attività a questa propedeutiche. Occorre, quindi, una conoscenza dell'effettivo proprietario che sia certa (incombendo l'onere della prova della conoscenza su chi eccepisce l'illegittimità delle comunicazioni effettuate al proprietario "catastale"), e non solo astrattamente desumibile dalla presenza di un qualsivoglia atto, prodotto o acquisito in tempi e procedimenti diversi da quello espropriativo, cui l'obbligo di comunicazione degli atti afferisce.
Da quanto ora esposto, consegue che –in carenza di tale prova della conoscenza del proprietario effettivo– bene l’Amministrazione ebbe a comunicare gli avvisi agli intestatari catastali (in termini, ex aliis, Consiglio di Stato sez. IV 16.09.2011 n. 5233) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 04.02.2014 n. 505 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEIl termine previsto per la conclusione della procedura ablatoria, coincidente con la data di adozione del conclusivo provvedimento che pronuncia l’esproprio assume i connotati della perentorietà di guisa l’inutile decorso del termine de quo comporta la inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità e la illegittimità dell’intera procedura espropriativa per cattivo esercizio del potere ablatorio da parte della P.A..
Questo Consiglio di Stato ha più volte statuito il principio per cui il termine previsto per la conclusione della procedura ablatoria, coincidente con la data di adozione del conclusivo provvedimento che pronuncia l’esproprio assume i connotati della perentorietà di guisa l’inutile decorso del termine de quo comporta la inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità e la illegittimità dell’intera procedura espropriativa per cattivo esercizio del potere ablatorio da parte della P.A. (ex multis, Cons. Stato Sez. Sez. V 18.03.2002 n. 1562; Sez. VI 07/09/2006 n. 5190) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 04.02.2014 n. 495 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEIn tema di espropriazione per p.u., gli immobili costruiti abusivamente non sono suscettibili di indennizzo, a meno che alla data dell'evento ablativo non risulti già rilasciata la concessione in sanatoria.
Per essi, quindi, la liquidazione non può avvenire sulla scorta del valore venale complessivo dell'edificio e del suolo su cui il medesimo insiste ma sulla sola area, per evitare che l'abusività degli insediamenti possa concorrere (anche in via indiretta) ad accrescere il valore del fondo. La medesima regola vale anche per le ipotesi di cd. "espropriazione larvata" previste dall'art. 46 della L. n. 2359/1865, atteso il necessario raccordo tra indennizzo previsto da tale norma e indennità di espropriazione (anche se regolata da leggi speciali): questo, anche se il danno lamentato consiste proprio nella diminuzione di godimento dell'immobile abusivo, poiché è principio di carattere generale desumibile dalla normativa -sia urbanistica, che espropriativa (cfr. art. 16, comma 9, L. n. 865/1971)- quello per cui il proprietario non può trarre beneficio alcuno dalla sua attività illecita.
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Il manufatto edificato illegittimamente, per l’ordinamento giuridico, non può essere fonte alcuna di locupletazione, in nessun caso, almeno sino a quando non sia stato sanato, secondo il consolidato principio (questo sì obliato dal Tar) che qui in re illicita versatur tenetur etiam pro casu.
Il manufatto abusivo è nella sostanza incommerciabile ("la nullità prevista dalla legge 28.02.1985, n. 47, di cui all'art. 40, comma 2, per omessa dichiarazione degli estremi della concessione edilizia dell' immobile oggetto della compravendita, ovvero degli estremi della domanda di concessione in sanatoria, assolve la sua funzione di tutela dell'affidamento sanzionando specificamente la sola violazione di un obbligo formale, imposto al venditore al fine di porre l'acquirente di un immobile in condizione di conoscere lo stato del bene acquistato e di effettuare gli accertamenti sulla regolarità del bene attraverso il confronto tra la sua consistenza reale e quella risultante dalla concessione edilizia ovvero dalla domanda di concessione in sanatoria. Da ciò consegue che, in presenza della dichiarazione, nessuna invalidità deriva al contratto dalla concreta difformità della realizzazione edilizia dalla concessione o dalla sanatoria e, in generale, dal difetto di regolarità sostanziale del bene sotto il profilo del rispetto delle norme urbanistiche.”);
- la eventuale alienazione a terzi di esso non incide sulla oggettiva abusività del bene medesimo e sulla necessità che sia demolito;
- esso non dovrebbe esistere: ove vi sia, ciò significa che si versa in stato di irregolarità, posto che invece, il manufatto avrebbe già dovuto essere abbattuto.
Non è azzardato ritenere che, quanto alla possibilità che il proprietario del medesimo se ne avvantaggi in qualsiasi modo, essa è radicalmente esclusa dall’ordinamento, tanto da potere assimilare il manufatto abusivo, a tali limitati, fini, ad una res nullius (arg. ex art. 17 della legge n. 47/1985: oggi: art. 46 del dPR n. 380/2001).
Detta situazione di illecito (di natura permanente: "il carattere permanente degli abusi edilizi -d.P.R. n. 380 del 2001 - T.U. Edilizia- comporta che il decorso del tempo non spieghi alcuna efficacia sanante nei confronti degli abusi stessi”, ma si veda anche tutta la costante elaborazione giurisprudenziale penalistica) preesisteva al fatto occupativo/espropriativo illegittimo, e detta sopravvenienza non può integrare una inammissibile “interversione” tale da far considerare risarcibile ciò che certamente non lo era.

Ciò posto, il Collegio richiama, in proposito, il consolidato orientamento della Corte di Cassazione (Cass. civ. Sez. I Sent., 14.12.2007, n. 26260) di recente ribadito dal giudice di legittimità (Cass. civ. Sez. I, 18.07.2013, n. 17604) secondo il quale “in tema di espropriazione per p.u., gli immobili costruiti abusivamente non sono suscettibili di indennizzo, a meno che alla data dell'evento ablativo non risulti già rilasciata la concessione in sanatoria. Per essi, quindi, la liquidazione non può avvenire sulla scorta del valore venale complessivo dell'edificio e del suolo su cui il medesimo insiste ma sulla sola area, per evitare che l'abusività degli insediamenti possa concorrere (anche in via indiretta) ad accrescere il valore del fondo. La medesima regola vale anche per le ipotesi di cd. "espropriazione larvata" previste dall'art. 46 della L. n. 2359/1865, atteso il necessario raccordo tra indennizzo previsto da tale norma e indennità di espropriazione (anche se regolata da leggi speciali): questo, anche se il danno lamentato consiste proprio nella diminuzione di godimento dell'immobile abusivo, poiché è principio di carattere generale desumibile dalla normativa -sia urbanistica, che espropriativa (cfr. art. 16, comma 9, L. n. 865/1971)- quello per cui il proprietario non può trarre beneficio alcuno dalla sua attività illecita" (Cass. nn. 17881/2004; 26260/ 2009; 4206/2011; Sez. Un. n. 9341/2003).
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Il manufatto edificato illegittimamente, per l’ordinamento giuridico, non può essere fonte alcuna di locupletazione, in nessun caso, almeno sino a quando non sia stato sanato, secondo il consolidato principio (questo sì obliato dal Tar) che qui in re illicita versatur tenetur etiam pro casu.
Il manufatto abusivo è nella sostanza incommerciabile (ex aliis, arg. Cass. civ. Sez. II, 05.10.2012, n. 17028: “la nullità prevista dalla legge 28.02.1985, n. 47, di cui all'art. 40, comma 2, per omessa dichiarazione degli estremi della concessione edilizia dell' immobile oggetto della compravendita, ovvero degli estremi della domanda di concessione in sanatoria, assolve la sua funzione di tutela dell'affidamento sanzionando specificamente la sola violazione di un obbligo formale, imposto al venditore al fine di porre l'acquirente di un immobile in condizione di conoscere lo stato del bene acquistato e di effettuare gli accertamenti sulla regolarità del bene attraverso il confronto tra la sua consistenza reale e quella risultante dalla concessione edilizia ovvero dalla domanda di concessione in sanatoria. Da ciò consegue che, in presenza della dichiarazione, nessuna invalidità deriva al contratto dalla concreta difformità della realizzazione edilizia dalla concessione o dalla sanatoria e, in generale, dal difetto di regolarità sostanziale del bene sotto il profilo del rispetto delle norme urbanistiche.”);
- la eventuale alienazione a terzi di esso non incide sulla oggettiva abusività del bene medesimo e sulla necessità che sia demolito (ex aliis ancora di recente Cass. pen. Sez. III Sent., 29.03.2007, n. 22853);
- esso non dovrebbe esistere: ove vi sia, ciò significa che si versa in stato di irregolarità, posto che invece, il manufatto avrebbe già dovuto essere abbattuto.
Non è azzardato ritenere che, quanto alla possibilità che il proprietario del medesimo se ne avvantaggi in qualsiasi modo, essa è radicalmente esclusa dall’ordinamento, tanto da potere assimilare il manufatto abusivo, a tali limitati, fini, ad una res nullius (arg. ex art. 17 della legge n. 47/1985: oggi: art. 46 del dPR n. 380/2001).
Detta situazione di illecito (di natura permanente: si veda ex aliis Cons. Stato Sez. VI, 18.09.2013, n. 4651 “il carattere permanente degli abusi edilizi -d.P.R. n. 380 del 2001 - T.U. Edilizia- comporta che il decorso del tempo non spieghi alcuna efficacia sanante nei confronti degli abusi stessi”, ma si veda anche tutta la costante elaborazione giurisprudenziale penalistica) preesisteva al fatto occupativo/espropriativo illegittimo, e detta sopravvenienza non può integrare una inammissibile “interversione” tale da far considerare risarcibile ciò che certamente non lo era.
L’illecito sopravvenuto, in altre parole, non vale a trasformare in diritto necessitante riparazione ciò che tale non era; che tale non era sotto il profilo oggettivo; che non rilevava in nessun senso per l’ordinamento giuridico.
A maggiore chiarificazione, si ricorrerà ad un esempio: la eventualità di accordare il risarcimento del danno per la (illegittima, certamente, ciò non può negarsi) demolizione di immobili abusivamente edificati e non ancora sanati, equivarrebbe ad ipotizzare la possibilità che colui il quale si sia indebitamente impossessato di un portafogli altrui (art. 624 cp) ove a propria volta derubato, possa chiedere il risarcimento del danno al (secondo) ladro
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 10.01.2014 n. 46 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2013

ESPROPRIAZIONE: C. Benetazzo, Occupazione “espropriativa”, acquisizione “amministrativa” ed usucapione come rimedio “alternativo” all’applicazione dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001: ambito e limiti dei poteri cognitori del giudice amministrativo (18.12.2013 - link a www.federalismi.it).

ESPROPRIAZIONE: L. M. Musso, Occupazione appropriativa, occupazione acquisitiva e accessione invertita: la fine di un'epoca (11.12.2013 - link a www.diritto.it).

ESPROPRIAZIONECassazione. Le Sezioni unite chiariscono che le date da rispettare devono essere definite prima dell'inizio della procedura
Termini più certi sugli espropri. Scatta il risarcimento se la scadenza non è rispettata, ma sarà possibile la proroga.
Si può espropriare un terreno per realizzare una strada, ma i termini per procedere devono esser definiti fin dall'inizio.

Questo è il principio espresso dalla Sezioni unite civili della Corte di Cassazione nella sentenza 29.11.2013 n. 26778, relativa a un intervento in un Comune lombardo. Alcuni privati lamentavano di aver perso un'area occupata abusivamente da una strada: l'opera, prevista da una convenzione di lottizzazione, non era stata infatti preceduta da una specifica indicazione di un progetto con termini per l'esecuzione degli espropri.
Questi termini, secondo il Comune chiamato in giudizio, erano desumibili dalla convenzione di lottizzazione e comunque erano coerenti all'insediamento urbanistico da realizzare. Ma questa tesi dell'ente locale non è stata condivisa dalle Sezioni unite, le quali hanno sottolineato che in materia di esecuzione di opere pubbliche la proprietà privata viene meno solo se il potere di esproprio ha termini certi, relativi all'inizio e compimento delle procedure.
Se tali termini vengono violati, decorrendo inutilmente senza che l'opera venga eseguita o l'espropriazione ultimata con il passaggio di proprietà, viene meno la pubblica utilità dell'opera e l'area va restituita al precedente proprietario.
Se i termini sono fissati e sono insufficienti, prima della loro scadenza possono essere motivatamente prorogati (ad esempio per difficoltà di esecuzione), ma con termini già scaduti non è più possibile ritenere legittima l'espropriazione e il privato ha diritto al risarcimento del danno.
Quando le opere pubbliche avevano uno specifico progetto approvato (una strada, un canale eccetera) i termini per l'esproprio e l'ultimazione dei lavori erano agevolmente individuabili negli atti progettuali. Quando invece le singole opere pubbliche sono inserite in disegni più ampi, che comprendono edifici, urbanizzazioni, parchi, parcheggi, diventa complesso individuare in quale provvedimento amministrativo inserire i termini per le espropriazioni.
La difficoltà sorge in quanto da un lato alcune opere (ad esempio una strada) sono indispensabili, ma dall'altro non vi è certezza sui tempi dei finanziamenti e quindi sull'effettiva eseguibilità dei lavori. Per opere pubbliche quindi inserite in più ampi contesti, i termini per le espropriazioni sono desumibili dall'atto di pianificazione generale (un tracciato ferroviario, un'opera idraulica, un parco tematico); ma quando il contesto generale è a sua volta indefinito, viene meno la certezza dei termini e quindi l'esproprio diventa un rischio per le pubbliche amministrazioni.
Appunto ciò è quanto avvenuto nel Comune lombardo, in cui alcuni privati avevano ottenuto l'approvazione di una convenzione, impegnandosi a eseguire anche una strada: i tempi per la realizzazione dell'intervento edilizio, comprensivo della viabilità, non erano tuttavia certi, perché il piano di lottizzazione era stato più volte variato.
Il privato proprietario dell'area diventata strada, ha quindi visto riconosciuto il proprio diritto ad ottenere il risarcimento del danno, facendo cadere il procedimento espropriativo per mancanza di termini certi di esproprio (articolo Il Sole 24 Ore del 30.11.2013).

ESPROPRIAZIONE: Di Giulio Veltri, LA TUTELA RESTITUTORIA IN MATERIA ESPROPRIATIVA: LO STATO DELLA GIURISPRUDENZA ED I NODI ANCORA IRRISOLTI (novembre 2013 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Quanto al fatto che a seguito della convalida il procedimento non sia stato rinnovato o quantomeno retrocesso alla fase delle osservazioni da parte dei privati, va detto che la rinnovazione integrale di un procedimento espropriativo si impone quando si renda necessaria la rinnovazione di una dichiarazione di pubblica utilità scaduta o comunque privata di efficacia ovvero quando sopravvengano modifiche tali da stravolgere la fisionomia e la natura dell’opera stessa, anche perché in tal caso l’opera non potrebbe più dirsi assistita da una valida dichiarazione di pubblica utilità.
Quanto al fatto che a seguito della convalida il procedimento non sia stato rinnovato o quantomeno retrocesso alla fase delle osservazioni da parte dei privati, va detto che la rinnovazione integrale di un procedimento espropriativo si impone quando si renda necessaria la rinnovazione di una dichiarazione di pubblica utilità scaduta o comunque privata di efficacia (C.d.S. Sez. IV n. 39 del 13.01.2010) ovvero quando sopravvengano modifiche tali da stravolgere la fisionomia e la natura dell’opera stessa, anche perché in tal caso l’opera non potrebbe più dirsi assistita da una valida dichiarazione di pubblica utilità (TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 09.10.2013 n. 1065 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEIl combinato disposto dell'art. 5-bis, comma 4, del d.l. n. 333/1992, convertito con modificazioni nella legge n. 359/1992 e dell'art. 16, commi 5 e 6, della legge 22.10.1971 n. 865 sono ormai definitivamente espunte dall'ordinamento per effetto della declaratoria d'incostituzionalità di cui alla sentenza della Corte Costituzionale n. 181 del 10.06.2011.
La Consulta ha infatti considerato l'illegittimità costituzionale delle suddette disposizioni per contrasto con l'art. 117, comma 1, cost., in relazione all'art. 1 del primo protocollo addizionale della convenzione europea dei diritti dell'uomo, nell'interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo, nonché con l'art. 42, comma 3, cost., perché il c.d. v.a.m. (valore agricolo medio) "...prescinde dall'area oggetto del procedimento espropriativo ed ignora ogni dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene. Restano così trascurate le caratteristiche di posizione del suolo, il valore intrinseco del terreno (che non si limita alle colture in esso praticate, ma consegue anche alla presenza di elementi come l'acqua, l'energia elettrica, l'esposizione), la maggiore o minore perizia nella conduzione del fondo e quant'altro può incidere sul valore venale di esso. Il criterio, dunque, ha un carattere inevitabilmente astratto che elude il ragionevole legame con il valore di mercato del bene ablato, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il serio ristoro richiesto dalla consolidata giurisprudenza costituzionale. Fermo restando che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di mercato e che non sempre é garantita dalla Cedu una riparazione integrale, l'esigenza di effettuare una valutazione di congruità dell'indennizzo espropriativo, determinato applicando eventuali meccanismi di correzione sul valore di mercato, impone che quest'ultimo sia assunto quale termine di riferimento dal legislatore, in guisa da garantire il giusto equilibrio tra l'interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui".
Ne consegue che, sempre in tema d'indennità di esproprio, l'inapplicabilità del v.a.m. (valore agricolo medio), ovviamente nei rapporti non esauriti, implica il necessario riferimento "... al valore venale pieno, potendo l'interessato anche dimostrare che il fondo è suscettibile di uno sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, pur senza raggiungere il livello dell'edificatorietà e che, quindi, ha una valutazione di mercato che rispecchia possibilità di utilizzazione intermedie tra l'agricola e l'edificatoria".
Orbene, è evidente che se ai fini dell'indennità d'esproprio, che deve rappresentare comunque un serio ristoro, non può aversi riguardo al valore agricolo medio, a fortiori non può tenersi conto del medesimo a fini risarcitori, dovendosi invece far riferimento al valore venale in comune commercio, considerate tutte le caratteristiche del suolo, ivi compresa la sua ubicazione più o meno interna o esterna a centri abitati, la presenza di opere urbanizzative e di altre infrastrutture, senza naturalmente poterne considerare potenzialità edificatorie inesistenti e/o precluse dalla sua destinazione urbanistica.

E' fondato il primo motivo d'appello, relativo alla commisurazione del risarcimento del danno al criterio del valore agricolo medio.
Il giudice amministrativo pugliese ha osservato al riguardo che: "...trattandosi di terreno a destinazione puramente agricola (e di cui non risulta acquisita la prova della sussistenza di <<possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio>>), devono poi trovare applicazione, ai fini della quantificazione dell’obbligazione risarcitoria, <<le norme di cui al titolo II della legge 22.10.1971, n. 865, e successive modificazioni ed integrazioni>> richiamate dall’art. 5-bis, comma 4, del d.l. 11.07.1992, n. 333, conv. in l. 08.08.1992, n. 359 (il necessario riferimento al criterio dell’effettivo valore venale dell’area reintrodotto da Corte cost., 24.10.2007, n. 349 trova, infatti, applicazione con riferimento ai suoli forniti di suscettibilità edificatoria e non ai suoli a destinazione puramente agricola, come nel caso di specie)".
Sennonché, come esattamente evidenziato dagli appellanti nella memoria difensiva depositata il 09.10.2012, il combinato disposto dell'art. 5-bis, comma 4, del d.l. n. 333/1992, convertito con modificazioni nella legge n. 359/1992 e dell'art. 16, commi 5 e 6, della legge 22.10.1971 n. 865 (ossia delle norme di cui al titolo II della predetta legge cui il primo rinviava) sono ormai definitivamente espunte dall'ordinamento per effetto della declaratoria d'incostituzionalità di cui alla sentenza della Corte Costituzionale n. 181 del 10.06.2011.
La Consulta ha infatti considerato l'illegittimità costituzionale delle suddette disposizioni per contrasto con l'art. 117, comma 1, cost., in relazione all'art. 1 del primo protocollo addizionale della convenzione europea dei diritti dell'uomo, nell'interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo, nonché con l'art. 42, comma 3, cost., perché il c.d. v.a.m. (valore agricolo medio) "...prescinde dall'area oggetto del procedimento espropriativo ed ignora ogni dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene. Restano così trascurate le caratteristiche di posizione del suolo, il valore intrinseco del terreno (che non si limita alle colture in esso praticate, ma consegue anche alla presenza di elementi come l'acqua, l'energia elettrica, l'esposizione), la maggiore o minore perizia nella conduzione del fondo e quant'altro può incidere sul valore venale di esso. Il criterio, dunque, ha un carattere inevitabilmente astratto che elude il ragionevole legame con il valore di mercato del bene ablato, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il serio ristoro richiesto dalla consolidata giurisprudenza costituzionale. Fermo restando che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di mercato e che non sempre é garantita dalla Cedu una riparazione integrale, l'esigenza di effettuare una valutazione di congruità dell'indennizzo espropriativo, determinato applicando eventuali meccanismi di correzione sul valore di mercato, impone che quest'ultimo sia assunto quale termine di riferimento dal legislatore, in guisa da garantire il giusto equilibrio tra l'interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui".
Ne consegue che, sempre in tema d'indennità di esproprio, l'inapplicabilità del v.a.m., ovviamente nei rapporti non esauriti, implica il necessario riferimento "... al valore venale pieno, potendo l'interessato anche dimostrare che il fondo è suscettibile di uno sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo , pur senza raggiungere il livello dell'edificatorietà e che, quindi, ha una valutazione di mercato che rispecchia possibilità di utilizzazione intermedie tra l'agricola e l'edificatoria" (Cass. Civ., Sez. I, 17.10.2011, n. 21386).
Orbene, è evidente che se ai fini dell'indennità d'esproprio, che deve rappresentare comunque un serio ristoro, non può aversi riguardo al valore agricolo medio, a fortiori non può tenersi conto del medesimo a fini risarcitori, dovendosi invece far riferimento al valore venale in comune commercio, considerate tutte le caratteristiche del suolo, ivi compresa la sua ubicazione più o meno interna o esterna a centri abitati, la presenza di opere urbanizzative e di altre infrastrutture, senza naturalmente poterne considerare potenzialità edificatorie inesistenti e/o precluse dalla sua destinazione urbanistica (tipizzata in gran parte come E1 fascia di rispetto stradale e per piccola porzione come E2 aree per attrezzature esistenti e di progetto) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 30.09.2013 n. 4871 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Per i terzi creditori difficile intervenire nell'espropriazione. Uno studio del Notariato con precisazioni in tema di diritto di abitazione.
Una serie di precisazioni in tema di diritto di abitazione sono state proposte dal Consiglio nazionale del notariato con lo studio 16.09.2013 n. 21-2013/E. In particolare ci si è soffermati su quello costituito per contratto e dei suoi rapporti con l'espropriazione forzata del bene che ne è oggetto.
Le considerazioni offerte dallo studio sono, come viene sottolineato dai notai stessi, l'esito anche di una riflessione che tiene conto delle esigenze sollevate dall'esperienza pratica.
Il Cnn osserva, innanzitutto, che il diritto di abitazione è insuscettibile di autonoma espropriazione, pertanto consequenziale alla sua insuscettibilità di ipoteca è l'opinione secondo cui il diritto di abitazione non può essere oggetto di sequestro o di pignoramento.
Si può, quindi, affermare, sottolinea il Consiglio, che il creditore del titolare del diritto di abitazione non può sottoporre ad espropriazione forzata il diritto di abitazione spettante al proprio debitore.
È stato inoltre osservato che il titolare del diritto di abitazione deve, in ogni caso, essere messo in condizione di partecipare al procedimento. Se non gli sia stato notificato un pignoramento dovrà, quanto meno, essere chiamato a partecipare all'espropriazione ai sensi dell'art. 498 c.p.c., per far valere le proprie ragioni sul ricavato della vendita.
Per quanto poi riguarda la pubblicità immobiliare, secondo il Cnn: «Se si esclude che sia il pignoramento a dover dar conto della libertà della proprietà dei beni sottoposti ad esecuzione forzata (ricollegando la vendita forzata all'ipoteca anteriore), risulta evidente che l'unico atto, destinato alla pubblicità nei Registri Immobiliari (ex art. 2643 n. 6 c.c.) in cui poter dar conto della richiesta da parte del creditore ipotecario anteriore di far vendere il bene come libero e ricollegare la vendita forzata all'ipoteca anteriore, è il decreto di trasferimento dei beni in esito al procedimento di vendita».
Circa il momento in cui possa intendersi verificata l'estinzione del diritto di abitazione, i notai hanno sottolineato che non può essere altro che l'emissione del decreto di trasferimento se si ritiene, con la giurisprudenza consolidata ed uniforme, che il trasferimento (appunto) dei diritti pignorati all'aggiudicatario si perfezioni con il provvedimento finale in esito al sub procedimento di vendita forzata e dell'estinzione è certamente opportuno dar conto nel decreto di trasferimento.
Interessante è la nota di chiusura dello studio, in cui si osserva che i terzi creditori del titolare del diritto di abitazione che non abbiano iscritto un'ipoteca in data anteriore alla trascrizione del trasferimento della proprietà o non abbiano ottenuto una revocatoria dell'atto traslativo della proprietà «non sembra (...) abbiano alcun titolo per intervenire nell'espropriazione forzata promossa contro un soggetto terzo nei cui confronti non siano dotati di un diverso titolo esecutivo» (articolo ItaliaOggi Sette del 30.09.2013).

ESPROPRIAZIONE: La necessità dell'avviso di avvio del procedimento amministrativo è affermazione pacifica e consolidata nella giurisprudenza amministrativa. La preventiva comunicazione di avvio del procedimento rappresenta un principio generale dell'agere amministrativo.
La materia relativa alle procedure di espropriazione per pubblica utilità non costituisce certo eccezione a detto approdo della giurisprudenza: ed anzi, come è noto, un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato, dal quale non si ravvisano ragioni per discostarsi, ha affermato il principio, generale ed inderogabile, per cui al privato proprietario di un'area destinata all'espropriazione, siccome interessata dalla realizzazione di un'opera pubblica, deve essere garantita, mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo.
Con più stringente riferimento alla fattispecie per cui è causa, poi, di recente la giurisprudenza di questa Sezione del Consiglio di Stato ha avuto modo di ribadire il detto principio, essendosi affermato che costituisce principio generale ed inderogabile dell'ordinamento vigente che al privato, proprietario di un'area sottoposta a procedimento espropriativo per la realizzazione di un'opera pubblica, deve essere garantita, mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo, né sarebbe invocabile, come esimente dal dovere in questione, il disposto dell'art. 13, comma 1, l. 07.08.1990 n. 241, in quanto detta norma si riferisce ai soli atti a contenuto generale, mentre l'intesa tra lo Stato e la Regione sulla localizzazione di un'opera di interesse statale non consiste in un documento di pianificazione territoriale, ma produce l'effetto puntuale e specifico dell'individuazione dell'ubicazione dell'intervento (oltre a valere come dichiarazione di pubblica utilità) e si rivela, come tale, idonea ad incidere, in maniera immediata, sugli interessi dei soggetti proprietari del terreno interessato dalla sua realizzazione, con evidenti implicazioni sulla partecipazione di questi al relativo procedimento.
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Costituisce principio a più riprese affermato dalla giurisprudenza quello per cui sussiste la responsabilità solidale dell'ente espropriante-appaltante e dell'appaltatore ogni quale volta entrambi abbiano concorso a determinare l'evento dannoso".
Ed anche alla luce delle vigenti prescrizioni normative va ribadita la permanente vigenza del principio per cui, anche laddove ci si trovi al cospetto dell’utilizzo dell'istituto della delega, l’amministrazione è responsabile dell'operato del delegato (poiché la legge dispone che l'espropriazione si svolge non soltanto "in nome e per conto" del delegante, ma anche "d'intesa" con quest'ultimo, che conserva ogni potere di controllo e di stimolo, il cui mancato esercizio è fonte di corresponsabilità con il delegato per i danni da questi materialmente arrecati, senza che assuma rilievo -qualora sia, comunque, avvenuta la radicale trasformazione del fondo in difetto di tempestiva emanazione del decreto di esproprio- la natura del negozio intercorso tra delegante e delegato.

Contrariamente a quanto sostenutosi nell’appello, una imponente produzione giurisprudenziale amministrativa ha sempre costantemente affermato che la necessità dell'avviso di avvio del procedimento amministrativo (nel caso di specie si trattava dell’adozione di provvedimenti di annullamento) è affermazione pacifica e consolidata nella giurisprudenza amministrativa. La preventiva comunicazione di avvio del procedimento rappresenta un principio generale dell'agere amministrativo (TAR Campania Salerno Sez. I, 12.07.2011, n. 1276).
La materia relativa alle procedure di espropriazione per pubblica utilità non costituisce certo eccezione a detto approdo della giurisprudenza: ed anzi, come è noto, un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato (cfr. Ad. Plen. 20.12.2002, n. 8; 24.01.2000, n. 2; 15.09.1999, n. 14), dal quale non si ravvisano ragioni per discostarsi, ha affermato il principio, generale ed inderogabile, per cui al privato proprietario di un'area destinata all'espropriazione, siccome interessata dalla realizzazione di un'opera pubblica, deve essere garantita, mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo.
Con più stringente riferimento alla fattispecie per cui è causa, poi, di recente la giurisprudenza di questa Sezione del Consiglio di Stato ha avuto modo di ribadire il detto principio, essendosi affermato che (Cons. Stato Sez. IV, 09.12.2010, n. 8688) costituisce principio generale ed inderogabile dell'ordinamento vigente che al privato, proprietario di un'area sottoposta a procedimento espropriativo per la realizzazione di un'opera pubblica, deve essere garantita, mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo, né sarebbe invocabile, come esimente dal dovere in questione, il disposto dell'art. 13, comma 1, l. 07.08.1990 n. 241, in quanto detta norma si riferisce ai soli atti a contenuto generale, mentre l'intesa tra lo Stato e la Regione sulla localizzazione di un'opera di interesse statale non consiste in un documento di pianificazione territoriale, ma produce l'effetto puntuale e specifico dell'individuazione dell'ubicazione dell'intervento (oltre a valere come dichiarazione di pubblica utilità) e si rivela, come tale, idonea ad incidere, in maniera immediata, sugli interessi dei soggetti proprietari del terreno interessato dalla sua realizzazione, con evidenti implicazioni sulla partecipazione di questi al relativo procedimento.
Analoghe conclusioni si traggono dalle disposizioni specifiche contenute nel TU espropriazioni.
Sotto il profilo strettamente letterale, infatti, le espresse disposizioni di cui agli artt. 11 (“1. Al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all'esproprio, va inviato l'avviso dell'avvio del procedimento:
a) nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno venti giorni prima della delibera del consiglio comunale;
b) nei casi previsti dall'articolo 10, comma 1, almeno venti giorni prima dell'emanazione dell'atto se ciò risulti compatibile con le esigenze di celerità del procedimento.
2. L'avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere previste dal piano o dal progetto. Allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50, la comunicazione è effettuata mediante pubblico avviso, da affiggere all'albo pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione o Provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo. L'avviso deve precisare dove e con quali modalità può essere consultato il piano o il progetto. Gli interessati possono formulare entro i successivi trenta giorni osservazioni che vengono valutate dall'autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni.
3. La disposizione di cui al comma 2 non si applica ai fini dell'approvazione del progetto preliminare delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi ricompresi nei programmi attuativi dell'articolo 1, comma 1, della legge 21.12.2001, n. 443.
4. Ai fini dell'avviso dell'avvio del procedimento delle conferenze di servizi in materia di lavori pubblici, si osservano le forme previste dal decreto del Presidente della Repubblica 21.12.1999, n. 554.
5. Salvo quanto previsto dal comma 2, restano in vigore le disposizioni vigenti che regolano le modalità di partecipazione del proprietario dell'area e di altri interessati nelle fasi di adozione e di approvazione degli strumenti urbanistici.
”). e 16 comma 4 (“Al proprietario dell'area ove è prevista la realizzazione dell'opera è inviato l'avviso dell'avvio del procedimento e del deposito degli atti di cui al comma 1, con l'indicazione del nominativo del responsabile del procedimento”) del D.P.R. 08.06.2001 n. 327 congiurano nel fare ritenere il detto obbligo assolutamente cogente ed inderogabile, in armonia con i principi affermati dalla Cedu e ben recepiti a più riprese da questo Consiglio di Stato.
Non appare il caso di immorare vieppiù sul punto, se non per rimarcare, a fini di coerenza sistematica, che (d.lgs. 12.04.2006 n. 163, art. 166) il detto obbligo è prescritto anche nel caso di opere strategiche, per cui esso costituisce principio non dequotabile (comma 2 della in ultimo citata disposizione: “l’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità è comunicato dal soggetto aggiudicatore, o per esso dal concessionario o contraente generale, ai privati interessati alle attività espropriative ai sensi della legge 07.08.1990, n. 241, e successive modificazioni; la comunicazione è effettuata con le stesse forme previste per la partecipazione alla procedura di valutazione di impatto ambientale dall'articolo 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10.08.1988, n. 377. Nel termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione di avvio del procedimento, i privati interessati dalle attività espropriative possono presentare osservazioni al soggetto aggiudicatore, che dovrà valutarle per ogni conseguente determinazione. Le disposizioni del presente comma derogano alle disposizioni degli articoli 11 e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 08.06.2001, n. 327.”).
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Neppure accoglimento meritano le ulteriori censure prospettate dall’amministrazione regionale: quanto alla tesi per cui l’avviso sarebbe stato validamente omesso in quanto gli espopriandi erano in numero superiore a 50, quest’ultima è stata soltanto labialmente affermata, non è stata né allegata né provata e, inoltre, non v’è traccia in atti delle supposte modalità alternative di pubblicità eventualmente esperite.
Né l’amministrazione ha fatto espresso riferimento alla notifica da effettuarsi “nelle forme degli atti processuali civili” e neppure ha mai dichiarato (né disposto) di procedere alla pubblicazione di alcun atto avvalendosi del disposto di cui all’art. 16, comma 5, ed 11, comma 2, del dPR n. 327/2001 (Consiglio di Stato Sez. IV, sent. n. 408 del 27.01.2012: ”in tema di espropriazione per pubblica utilità l'avviso di cui all'art. 11 D.P.R. n. 327/2001 -T.U. espropriazione per p.u.- deve contenere, per essere legittimo, l'indicazione delle particelle e dei nominativi, quali indefettibili elementi diretti ad individuare i soggetti espropriandi ed i beni oggetto del procedimento amministrativo, e ciò sia che la comunicazione avvenga personalmente, sia che essa avvenga in forma collettiva mediante avviso pubblico. E' evidente che le modalità di comunicazione, seppur semplificate nella forma e nel numero, devono in ogni caso essere idonee a raggiungere lo scopo della effettiva conoscenza, di guisa che il proprietario inciso sia posto in grado di optare o meno per la partecipazione procedimentale in chiave difensiva).
Essa tesi appare al Collegio unicamente un espediente processuale confusorio, e come tale va disattesa.
Quanto all’assunto secondo il quale l’unico responsabile avrebbe dovuto essere il concessionario, essa collide con il consolidato orientamento, secondo il quale “costituisce principio a più riprese affermato dalla giurisprudenza quello per cui sussiste la responsabilità solidale dell'ente espropriante-appaltante e dell'appaltatore ogni quale volta entrambi abbiano concorso a determinare l'evento dannoso" (Cass. civ. Sez. I, 17.10.2008, n. 25369); ed anche alla luce delle vigenti prescrizioni normative va ribadita la permanente vigenza del principio per cui, anche laddove ci si trovi al cospetto dell’utilizzo dell'istituto della delega, l’amministrazione è responsabile dell'operato del delegato (poiché la legge dispone che l'espropriazione si svolge non soltanto "in nome e per conto" del delegante, ma anche "d'intesa" con quest'ultimo, che conserva ogni potere di controllo e di stimolo, il cui mancato esercizio è fonte di corresponsabilità con il delegato per i danni da questi materialmente arrecati, senza che assuma rilievo -qualora sia, comunque, avvenuta la radicale trasformazione del fondo in difetto di tempestiva emanazione del decreto di esproprio- la natura del negozio intercorso tra delegante e delegato (si veda: Cass. civ. Sez. I, 27.05.2011, n. 11800)
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 21.08.2013 n. 4230 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Espropri previa consultazione. Il proprietario deve poterne discutere con la p.a.. Il Consiglio di stato definisce i vincoli dell'azione dell'amministrazione pubblica.
Al privato proprietario di un'area destinata all'espropriazione, siccome interessata dalla realizzazione di un'opera pubblica, deve essere garantita, mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo.

Questo ha affermato la IV Sez. del Consiglio di Stato con sentenza 21.08.2013 n. 4229.
I giudici di palazzo Spada hanno sottolineato come una imponente produzione giurisprudenziale amministrativa abbia, in diversi momenti storici, costantemente affermato la necessità dell'avviso di avvio del procedimento amministrativo.
La preventiva comunicazione di avvio del procedimento rappresenta un principio generale dell'agire amministrativo (tra le altre Tar Campania Salerno Sez. I, 12/07/2011, n. 1276).
È pacifico che la materia relativa alle procedure di espropriazione per pubblica utilità non costituisce certo eccezione a detto approdo della giurisprudenza.
I giudici hanno poi ribadito come non sarebbe invocabile come esimente dal dovere in questione in capo alla p.a. il disposto dell'art. 13, comma 1, legge 07.08.1990 n. 241, in quanto detta norma si riferisce ai soli atti a contenuto generale, mentre l'intesa tra lo Stato e la Regione sulla localizzazione di un'opera di interesse statale non consiste in un documento di pianificazione territoriale, ma produce l'effetto puntuale e specifico dell'individuazione dell'ubicazione dell'intervento (oltre a valere come dichiarazione di pubblica utilità) e si rivela, come tale, idonea ad incidere, in maniera immediata, sugli interessi dei soggetti proprietari del terreno interessato dalla sua realizzazione, con evidenti implicazioni sulla partecipazione di questi al relativo procedimento.
L'avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere previste dal piano o dal progetto. Allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50, la comunicazione è effettuata mediante pubblico avviso, da affiggere all'albo pretorio dei comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico della regione o provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo. L'avviso deve precisare dove e con quali modalità può essere consultato il piano o il progetto. Gli interessati possono formulare entro i successivi trenta giorni osservazioni che vengono valutate dall'autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni.
Il Consiglio di stato ha poi ribadito che costituisce principio a più riprese affermato dalla giurisprudenza quello per cui sussiste la responsabilità solidale dell'ente espropriante-appaltante e dell'appaltatore ogni quale volta entrambi abbiano concorso a determinare l'evento dannoso (si veda Cass. civ. Sez. I, 17/10/2008, n. 25369) e anche alla luce delle vigenti prescrizioni normative va ribadita la permanente vigenza del principio secondo il quale anche laddove ci si trovi al cospetto dell'utilizzo «dell'istituto della delega, l'amministrazione è responsabile dell'operato del delegato, poiché la legge dispone che l'espropriazione si svolge non soltanto “in nome e per conto” del delegante, ma anche “d'intesa” con quest'ultimo, che conserva ogni potere di controllo e di stimolo, il cui mancato esercizio è fonte di corresponsabilità con il delegato per i danni da questi materialmente arrecati, senza che assuma rilievo -qualora sia, comunque, avvenuta la radicale trasformazione del fondo in difetto di tempestiva emanazione del decreto di esproprio- la natura del negozio intercorso tra delegante e delegato (cfr. Cass. civ. Sez. I, 27/05/2011, n. 11800)» (articolo ItaliaOggi Sette del 09.09.2013).

ESPROPRIAZIONE: Anche a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 22-bis , d.P.R. 08.06.2001 n. 327, l'ordinanza di occupazione d'urgenza riguarda una fase puramente attuativa di quella riguardante la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, con la conseguenza che è sufficiente la motivazione dell'ordinanza di occupazione che si limiti a richiamare espressamente tale dichiarazione, costituente l'unico presupposto della stessa e che consenta di rilevare l'urgenza della realizzazione delle opere previste nella dichiarazione di p.u..
A sua volta, la dichiarazione di pubblica utilità, conseguendo "ex lege" all'approvazione del progetto definitivo, non abbisogna di una particolare motivazione.

La società ricorrente contesta la delibera impugnata perché non sussistevano le condizioni per procedere all’occupazione d’urgenza, ai sensi dell’art. 22 d.p.r. 327/2001.
Questo Tar ha già chiarito che anche a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 22-bis , d.P.R. 08.06.2001 n. 327, l'ordinanza di occupazione d'urgenza riguarda una fase puramente attuativa di quella riguardante la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, con la conseguenza che è sufficiente la motivazione dell'ordinanza di occupazione che si limiti a richiamare espressamente tale dichiarazione, costituente l'unico presupposto della stessa e che consenta di rilevare l'urgenza della realizzazione delle opere previste nella dichiarazione di p.u..
A sua volta, la dichiarazione di pubblica utilità, conseguendo "ex lege" all'approvazione del progetto definitivo, non abbisogna di una particolare motivazione (cfr., TAR Milano, Lombardia, sez. III, 02.07.2012, n. 1874)
(TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 05.08.2013 n. 2061 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Acquisizione sanante di un immobile per pubblico interesse: chi deve decidere?
Il provvedimento con cui l’Ente locale ha disposto l’acquisizione al patrimonio indisponibile comunale di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, importando l’acquisto della proprietà immobiliare che richiede una formale e specifica espressione di volontà, deve essere adottato necessariamente dal Consiglio comunale.

Il TAR Lecce ha stabilito che il dirigente comunale è incompetente ad adottare un provvedimento di acquisizione sanante di un bene immobile occupato d’urgenza dalla P.A., in assenza del relativo decreto di esproprio e che al proprietario del bene illegittimamente acquisito al patrimonio dell’Ente deve essere riconosciuto il diritto al risarcimento del danno subito.
Analisi del caso
Il proprietario di un terreno ha subìto il provvedimento di occupazione d’urgenza, per la durata quinquennale dalla data di immissione in possesso, relativamente a una porzione del medesimo terreno, per l’esecuzione di lavori di riqualificazione del sistema viario e dei parcheggi circostanti al centro abitato; l’Amministrazione ha preso possesso dell’immobile oggetto di occupazione, ma non ha mai provveduto a emettere il decreto di esproprio.
A distanza di molti anni dalla scadenza del termine dell’occupazione d’urgenza (5 anni), il proprietario ha chiesto al competente G.A. la restituzione del terreno oppure il risarcimento del danno. Nelle more, un dirigente del Comune ha disposto l’acquisizione del bene in questione; avverso tale atto, con motivi aggiunti, il ricorrente ha dedotto l’incompetenza dell’organo che ha adottato il provvedimento e la violazione e falsa applicazione degli artt. 42, 48 e 107 del D.Lgs. n. 267/2000.
Con controricorso, la civica P.A. ha rilevato che il progetto di opera pubblica in ragione di cui era stata disposta l’occupazione d’urgenza era stato approvato dall’organo consiliare e che, pertanto, il provvedimento dovesse considerarsi in mera attuazione di quell’approvazione.
La soluzione
Il Tribunale amministrativo ha ricordato che l’art. 42, comma 2, lett. l), D.Lgs. n. 267/2000 stabilisce testualmente che rientrano nella competenza del Consiglio gli “… acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del Consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione…”: tra questi, ha desunto, rientra sicuramente anche l’acquisto mediante l’istituto della c.d. “acquisizione sanante” (Cons. Stato, Sez. V, 13.10.2010, n. 7472).
L’atto di acquisizione sanante, infatti, per i profili di discrezionalità che lo caratterizzano, esorbita dalla competenza dell’ufficio per le espropriazioni e rientra nelle attribuzioni del Consiglio comunale (Cons. Stato, Sez. III, 31.08.2010, n. 775).
Né poteva ritenersi, ha proseguito l’adito Collegio, che il dirigente avesse dato mera attuazione alla volontà comunale come espressa in precedenti provvedimenti deliberativi –in particolare quello di inizio della procedura espropriativa– stante la particolare natura di tale acquisizione (Cons. Stato n. 775/2010 cit.); parimenti non ha condiviso che tale atto potesse qualificarsi come previsto in atti fondamentali, ricordando la forte caratterizzazione discrezionale dell’acquisizione.
Il giudicante ha così escluso, richiamando anche la giurisprudenza comunitaria, che la mera trasformazione del suolo con la realizzazione di un’opera pubblica costituisca circostanza idonea a trasferire la proprietà del bene, in assenza di un regolare provvedimento espropriativo; il comportamento della P.A., dunque, costituisce un illecito “permanente” al quale deve conseguire l’obbligo di far cessare la indebita compromissione del diritto di proprietà del privato mediante la restituzione o il risarcimento del danno.
Con riferimento al risarcimento del danno, il T.A.R. pugliese ha precisato che esso opera in relazione all’illegittima occupazione a far data dalla scadenza del termine quinquennale dall’immissione in possesso d’urgenza e sino alla regolarizzazione, ossia la restituzione, il perfezionamento di un valido atto di acquisto della proprietà (anche l’usucapione, cfr. TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 19.06.2013, n. 1423), ovvero il ricorso, in via postuma allo strumento acquisitivo di cui all’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001.
Avuto riguardo a tale contesto temporale, il G.A. salentino ha condannato il Comune al pagamento in favore del ricorrente di una somma quantificata nel 5% annuo sul valore del bene illegittimamente occupato, oltre interessi legali, da calcolarsi sulla somma annualmente rivalutata, ai sensi del citato art. 42-bis, comma 3, D.P.R. n. 327/2001.
I precedenti e i possibili impatti pratico-operativi
Sono molteplici i precedenti giurisprudenziali in materia. Su tutti, e tra i più recenti, particolarmente connotanti risultano Cons. Stato, Sez. IV, 08.05.2013, n. 2481 e la pronuncia del TAR Puglia, Bari, Sez. I, 03.05.2013, n. 684 che ha qualificato il comportamento dell’Amministrazione come un vero e proprio illecito “permanente” con conseguente imprescrittibilità dell’azione per l’illegittimo impossessamento (cfr. TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 26.04.2013, n. 1199 e anche lo stesso TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 19.06.2013, n. 1423 cit.) e l’obbligo per il Giudice di rivalutare le somme da liquidare, in quanto derivanti da debito di valore.
L’impatto pratico della decisione sembra nel senso di obbligare la P.A. comunale ad agire con maggior rigore nelle procedure ablatorie, rispettandone i termini e il riparto di competenza, senza abusare degli strumenti sananti (re)introdotti nell’ordinamento: è di tutta evidenza, invero, che l’intento del legislatore del 2011, che ha concepito l’art. 42-bis, D.P.R. n. 327/2001, non era quello di far rivivere l’istituto dichiarato costituzionalmente illegittimo di cui all’abrogato art. 43 del decreto citato, ma quello di regolare i possibili contrasti tra l’interesse privato del proprietario e quello pubblico di cui è portatrice la P.A., nel senso di contemperare il miglior esercizio del potere pubblico col minimo sacrificio del soggetto privato (tratto da www.ipsoa.it - TAR Puglia-Lecce, Sez. I, sentenza 21.06.2013 n. 1500 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

COMPETENZE GESTIONALI - ESPROPRIAZIONE: Competenze del consiglio comunale.
L’atto adottato ex art. 43, d.P.R. n. 327 del 2001 di acquisizione al patrimonio indisponibile comunale di beni utilizzati per scopi di interesse pubblico deve essere assunto dal Consiglio comunale, trattandosi dell’acquisto di un diritto immobiliare che richiede l’espressione formale di una specifica autonoma volontà.
L’art. 42, comma 2, lett. l), T.U. enti locali, stabilisce che rientrano nelle competenze consiliari gli “acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, del segretario o di altri funzionari”. Tra questi rientra sicuramente anche l’acquisto di un bene tramite l’istituto della c.d. acquisizione sanante.
L’atto di acquisizione sanante ex art. 43 d.P.R. n. 327 del 2001, per i profili di discrezionalità che lo caratterizzano, esorbita dall'ambito della competenza dell’ufficio per le espropriazioni e, comunque, degli uffici comunali per rientrare nelle attribuzioni del Consiglio comunale in materia di acquisti ed alienazioni immobiliari, di cui all'art. 42 del d.lgs. 18.08.2000 n. 267.
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La giurisprudenza ha precisato che “l’istituto della “acquisizione sanante” ex art. 43 T.U. n. 327/2001 è di competenza del Consiglio comunale, stante anche la particolare natura di tale acquisizione di cui l’A.P. di questo Consiglio ha fornito una puntuale illustrazione, chiarendo che non risulta possibile qualificare la scelta di farvi ricorso come meramente esecutiva di atti presupposti o rientrante tra le ordinarie funzioni della giunta, del segretario o di altri funzionari, onde tale scelta deve essere ricondotta all’esclusiva competenza dell’organo elettivo consiliare, ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. l, del T.U.E.L.”.
La natura discrezionale dell’atto di acquisizione sanante esclude, poi, che lo stesso possa qualificarsi come previsto in atti fondamentali del consiglio o mera esecuzione degli stessi, sicché si deve escludere anche per tal verso la riconduzione dell’atto alla competenza dei dirigenti.
Il ricorso è fondato.
In particolare, è fondata la dedotta incompetenza del dirigente comunale ad adottare un provvedimento di acquisizione sanante.
L’atto adottato ex art. 43, d.P.R. n. 327 del 2001 di acquisizione al patrimonio indisponibile comunale di beni utilizzati per scopi di interesse pubblico deve essere assunto dal Consiglio comunale, trattandosi dell’acquisto di un diritto immobiliare che richiede l’espressione formale di una specifica autonoma volontà.
L’art. 42, comma 2, lett. l), T.U. enti locali, stabilisce che rientrano nelle competenze consiliari gli “acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, del segretario o di altri funzionari”. Tra questi rientra sicuramente anche l’acquisto di un bene tramite l’istituto della c.d. acquisizione sanante. (Cons. St., sez. V, 13.10.2010, n. 7472).
L’atto di acquisizione sanante ex art. 43 d.P.R. n. 327 del 2001, per i profili di discrezionalità che lo caratterizzano, esorbita dall'ambito della competenza dell’ufficio per le espropriazioni e, comunque, degli uffici comunali per rientrare nelle attribuzioni del Consiglio comunale in materia di acquisti ed alienazioni immobiliari, di cui all'art. 42 del d.lgs. 18.08.2000 n. 267 (Cons. St., sez. III, 31.08.2010, n. 775).
Non può poi ritenersi, come sostiene la difesa del Comune, che il Dirigente ha semplicemente dato attuazione alla volontà comunale espressa in precedenti atti deliberativi, in particolare nella delibera che iniziava la procedura espropriativa.
A tale proposito, la giurisprudenza ha precisato che “l’istituto della “acquisizione sanante” ex art. 43 T.U. n. 327/2001 è di competenza del Consiglio comunale, stante anche la particolare natura di tale acquisizione di cui l’A.P. di questo Consiglio ha fornito una puntuale illustrazione, chiarendo che non risulta possibile qualificare la scelta di farvi ricorso come meramente esecutiva di atti presupposti o rientrante tra le ordinarie funzioni della giunta, del segretario o di altri funzionari, onde tale scelta deve essere ricondotta all’esclusiva competenza dell’organo elettivo consiliare, ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. l, del T.U.E.L.” (Cons. St., sez. III, 31.08.2010, n. 775).
La natura discrezionale dell’atto di acquisizione sanante esclude, poi, che lo stesso possa qualificarsi come previsto in atti fondamentali del consiglio o mera esecuzione degli stessi, sicché si deve escludere anche per tal verso la riconduzione dell’atto alla competenza dei dirigenti
(TAR Puglia-Lecce, Sez. I, sentenza 21.06.2013 n. 1500 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

COMPETENZE GESTIONALI - ESPROPRIAZIONE: E' fondata la dedotta incompetenza del dirigente comunale ad adottare un provvedimento di acquisizione sanante.
Invero, l’atto adottato ex art. 43, d.P.R. n. 327 del 2001 di acquisizione al patrimonio indisponibile comunale di beni utilizzati per scopi di interesse pubblico deve essere assunto dal Consiglio comunale, trattandosi dell’acquisto di un diritto immobiliare che richiede l’espressione formale di una specifica autonoma volontà.
L’art. 42, comma 2, lett. l), T.U. enti locali, stabilisce che rientrano nelle competenze consiliari gli “acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, del segretario o di altri funzionari”. Tra questi rientra sicuramente anche l’acquisto di un bene tramite l’istituto della c.d. acquisizione sanante.
L’atto di acquisizione sanante ex art. 43 d.P.R. n. 327 del 2001, per i profili di discrezionalità che lo caratterizzano, esorbita dall'ambito della competenza dell’ufficio per le espropriazioni e, comunque, degli uffici comunali per rientrare nelle attribuzioni del Consiglio comunale in materia di acquisti ed alienazioni immobiliari, di cui all'art. 42 del d.lgs. 18.08.2000 n. 267.
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L’istituto della “acquisizione sanante” ex art. 43 T.U. n. 327/2001 è di competenza del Consiglio comunale, stante anche la particolare natura di tale acquisizione di cui l’A.P. di questo Consiglio ha fornito una puntuale illustrazione, chiarendo che non risulta possibile qualificare la scelta di farvi ricorso come meramente esecutiva di atti presupposti o rientrante tra le ordinarie funzioni della giunta, del segretario o di altri funzionari, onde tale scelta deve essere ricondotta all’esclusiva competenza dell’organo elettivo consiliare, ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. l, del T.U.E.L..
La natura discrezionale dell’atto di acquisizione sanante esclude, poi, che lo stesso possa qualificarsi come previsto in atti fondamentali del consiglio o mera esecuzione degli stessi, sicché si deve escludere anche per tal verso la riconduzione dell’atto alla competenza dei dirigenti.

Il ricorso è fondato.
In particolare, è fondata la dedotta incompetenza del dirigente comunale ad adottare un provvedimento di acquisizione sanante.
L’atto adottato ex art. 43, d.P.R. n. 327 del 2001 di acquisizione al patrimonio indisponibile comunale di beni utilizzati per scopi di interesse pubblico deve essere assunto dal Consiglio comunale, trattandosi dell’acquisto di un diritto immobiliare che richiede l’espressione formale di una specifica autonoma volontà.
L’art. 42, comma 2, lett. l), T.U. enti locali, stabilisce che rientrano nelle competenze consiliari gli “acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della giunta, del segretario o di altri funzionari”. Tra questi rientra sicuramente anche l’acquisto di un bene tramite l’istituto della c.d. acquisizione sanante (Cons. St., sez. V, 13.10.2010, n. 7472).
L’atto di acquisizione sanante ex art. 43 d.P.R. n. 327 del 2001, per i profili di discrezionalità che lo caratterizzano, esorbita dall'ambito della competenza dell’ufficio per le espropriazioni e, comunque, degli uffici comunali per rientrare nelle attribuzioni del Consiglio comunale in materia di acquisti ed alienazioni immobiliari, di cui all'art. 42 del d.lgs. 18.08.2000 n. 267 (Cons. St., sez. III, 31.08.2010, n. 775).
Non può poi ritenersi, come sostiene la difesa del Comune, che il Dirigente ha semplicemente dato attuazione alla volontà comunale espressa in precedenti atti deliberativi, in particolare nella delibera che iniziava la procedura espropriativa.
A tale proposito, la giurisprudenza ha precisato che “l’istituto della “acquisizione sanante” ex art. 43 T.U. n. 327/2001 è di competenza del Consiglio comunale, stante anche la particolare natura di tale acquisizione di cui l’A.P. di questo Consiglio ha fornito una puntuale illustrazione, chiarendo che non risulta possibile qualificare la scelta di farvi ricorso come meramente esecutiva di atti presupposti o rientrante tra le ordinarie funzioni della giunta, del segretario o di altri funzionari, onde tale scelta deve essere ricondotta all’esclusiva competenza dell’organo elettivo consiliare, ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. l, del T.U.E.L.” (Cons. St., sez. III, 31.08.2010, n. 775).
La natura discrezionale dell’atto di acquisizione sanante esclude, poi, che lo stesso possa qualificarsi come previsto in atti fondamentali del consiglio o mera esecuzione degli stessi, sicché si deve escludere anche per tal verso la riconduzione dell’atto alla competenza dei dirigenti.
Stabilita l’illegittimità dell’atto di acquisizione sanante, è indubbio il comportamento illegittimo dell’amministrazione che, a seguito della scadenza dei termini di occupazione d’urgenza e stante il mancato perfezionamento del procedimento di esproprio, detiene sine titulo il terreno di parte ricorrente sul quale ha proceduto a realizzare l’opera pubblica, così com’è indubbia l’esistenza di un ingiusto pregiudizio in capo al privato che ha perso la disponibilità del terreno.
Dovendosi escludere che la mera trasformazione irreversibile di un suolo con la realizzazione di un'opera pubblica costituisca circostanza idonea a trasferire in capo all’Amministrazione la proprietà delle aree in assenza di un regolare provvedimento di esproprio, e ciò sia nel caso di occupazione del terreno ab origine sine titolo sia nel caso di un'occupazione iniziata in forza di un provvedimento legittimo poi scaduto (cfr. sentenze CEDU nei casi Scordino/Italia, Belvedere Alberghiera c/Italia, Prena c/Italia), il comportamento della Pubblica Amministrazione costituisce un illecito permanente, al quale consegue l’obbligo di far cessare la illegittima compromissione del diritto di proprietà mediante la restituzione del bene alla ricorrente, dato che questa non ha perduto la proprietà del bene ed ha titolo a riaverlo.
Con riferimento all’ulteriore domanda risarcitoria proposta dalla ricorrente, il risarcimento deve operare in relazione all’illegittima occupazione del bene, e deve pertanto coprire le voci di danno per il mancato godimento del bene, dal momento del perfezionamento della fattispecie illecita sino al giorno della sua giuridica regolarizzazione, ossia sino all’effettiva restituzione del bene; ciò salva la possibilità per l’amministrazione di perfezionare valido atto di acquisto del bene (con il consenso dei ricorrenti), ovvero di avvalersi in via postuma dello strumento acquisitivo della proprietà di cui all’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001.
In particolare, il termine iniziale va identificato in quello in cui l’occupazione dell’area è divenuta illegittima, mentre il termine finale va individuato in quello in cui il Comune resistente disporrà la restituzione dell’area, salva la sua legittima acquisizione, per contratto ovvero con lo strumento di cui all’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001.
Con riferimento a tale contesto temporale, il Comune va condannato a corrispondere ai ricorrenti, a titolo risarcitorio, una somma da quantificare sulla base del criterio normativo di cui all’art. 42-bis, co. 3, vale a dire il 5% annuo sul valore dell’area nel periodo considerato.
Trattandosi di debito di valore, la somma dovrà essere rivalutata alla data della presente sentenza e sono inoltre dovuti gli interessi al tasso legale, da calcolarsi sulla base della somma annualmente rivalutata, con applicazione degli indici di rivalutazione dei prezzi al consumo, e ciò sino all’effettivo soddisfo (TAR Puglia-Lecce, Sez. I, sentenza 21.06.2013 n. 1500 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: La realizzazione di un'opera pubblica su fondo illegittimamente occupato, ovvero legittimamente occupato ma non espropriato nei termini di legge, non è di per sé in grado di determinare il trasferimento della proprietà del bene a favore della Amministrazione: deve infatti ritenersi ormai superato l'orientamento che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica e alla irreversibile trasformazione del fondo che a essa conseguiva effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato, dovendo invece affermarsi che la suddetta trasformazione su fondo illegittimamente occupato integra un mero fatto non in grado di assurgere a titolo d'acquisto.
Il diritto di proprietà, d'altro canto, non può essere fatto oggetto di atti abdicativi, e quindi anche la richiesta di risarcimento formulata dal privato, finalizzata a ottenere il mero controvalore del fondo compromesso dalla realizzazione dell'opera pubblica, ancorché interpretata quale manifestazione della volontà di rinunciare alla proprietà del fondo, non può valere a determinare in capo al privato la perdita di proprietà del fondo illegittimamente occupato dall'opera pubblica.
Discende da quanto sopra che in tali casi solo un formale atto di acquisizione del fondo riconducibile a un negozio giuridico, ovvero al provvedimento ex art. 42-bis D.P.R. 327/2001 può precludere la restituzione del bene: di guisa che in assenza di un tale atto è obbligo primario della Amministrazione quello di restituire il fondo illegittimamente appreso.
Correlativamente, mantenendo il privato la proprietà di questo ultimo, egli non ha alcun titolo per chiedere un risarcimento commisurato alla perdita della proprietà del fondo, potendo invece agire per la restituzione di esso e per il risarcimento del danno conseguente al mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione illegittima.

Secondo la meno recente giurisprudenza della Corte di Cassazione (tra le ultime di quell’orientamento: Sez. Un. Civili, 23.05.2008, n. 13358) "si ha occupazione acquisitiva o appropriativa quando il fondo occupato nell'ambito di una procedura espropriativa ha subito una irreversibile trasformazione in esecuzione di un'opera di pubblica utilità senza che sia intervenuto il decreto di esproprio o altro atto idoneo a produrre l'effetto traslativo della proprietà. In tale ipotesi il trasferimento del diritto di proprietà in capo alla mano pubblica si realizza con l'irreversibile trasformazione del fondo -con destinazione ad opera pubblica o di uso pubblico- ed il proprietario di esso può chiedere unicamente la tutela per equivalente, cioè il risarcimento del danno. Infatti è dal momento dell'irreversibile trasformazione del bene e della sua destinazione ad opera pubblica che si verifica l'estinzione del diritto di proprietà in capo al titolare ed il contestuale acquisto dello stesso diritto, a titolo originario, da parte dell'ente pubblico."
Tale orientamento è stato messo in discussione dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, che lo ha ritenuto non aderente alla Convenzione europea (sent. 30.05.2000, rich. n. 24638/94, Carbonara e Ventura, e 30.05.2000, rich. n. 31524/96, Società Belvedere Alberghiera) in quanto un comportamento illecito o illegittimo non può essere posto a base dell'acquisto di un diritto, per cui l'accessione invertita contrasta con il principio di legalità, inteso come preminenza del diritto sul fatto; ne consegue che la realizzazione dell'opera pubblica non costituisce di per se impedimento alla restituzione dell'area illegittimamente occupata.
Successivamente l'articolo 43 del d.p.r. n. 327 del 2001 ha stabilito al primo comma che: "valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni."
Tale articolo è stato poi dichiarato incostituzionale con sentenza della Corte Costituzionale n. 293/2010 e successivamente è entrato in vigore l'art. 34, comma 1, del decreto legge 06.07.2011, n. 98, convertito nella legge 15.07.2011, n. 111, che ha colmato il vuoto normativo formatosi a seguito della richiamata sentenza della Corte Costituzionale, inserendo nel testo unico sugli espropri l'art. 42-bis, il quale ha previsto al comma 1 che, in caso di occupazione senza titolo del bene privato per scopi di pubblica utilità, l'Amministrazione "valutati gli interessi in conflitto" può disporre, con formale provvedimento, l'acquisizione del bene al suo patrimonio indisponibile, con la corresponsione al privato di un indennizzo per il pregiudizio subito, patrimoniale e non patrimoniale, e al comma 8 che le sue disposizioni "trovano altresì applicazione ai fatti anteriori".
Quanto all’orientamento giurisprudenziale formatosi di recente sul punto, è ormai consolidato in giurisprudenza il principio per cui la realizzazione di un'opera pubblica su fondo illegittimamente occupato, ovvero legittimamente occupato ma non espropriato nei termini di legge, non è di per sé in grado di determinare il trasferimento della proprietà del bene a favore della Amministrazione: deve infatti ritenersi ormai superato l'orientamento che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica e alla irreversibile trasformazione del fondo che a essa conseguiva effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato, dovendo invece affermarsi che la suddetta trasformazione su fondo illegittimamente occupato integra un mero fatto non in grado di assurgere a titolo d'acquisto (TAR Puglia-Bari sez. III n. 2131/2008; TAR Puglia-Bari sez. I n. 3402/2010, confermata da C.d.S. sez. IV n. 4590/2011; C.d.S. sez. IV n. 4970/2011; C.d.S. sez. IV n. 3331/2011).
Il diritto di proprietà, d'altro canto, non può essere fatto oggetto di atti abdicativi (TAR Puglia-Bari sez. III n. 2131/08, par. 6.1.2), e quindi anche la richiesta di risarcimento formulata dal privato, finalizzata a ottenere il mero controvalore del fondo compromesso dalla realizzazione dell'opera pubblica, ancorché interpretata quale manifestazione della volontà di rinunciare alla proprietà del fondo, non può valere a determinare in capo al privato la perdita di proprietà del fondo illegittimamente occupato dall'opera pubblica.
Discende da quanto sopra che in tali casi solo un formale atto di acquisizione del fondo riconducibile a un negozio giuridico, ovvero al provvedimento ex art. 42-bis D.P.R. 327/2001 può precludere la restituzione del bene: di guisa che in assenza di un tale atto è obbligo primario della Amministrazione quello di restituire il fondo illegittimamente appreso (C.d.S. n. 4970/2011).
Correlativamente, mantenendo il privato la proprietà di questo ultimo, egli non ha alcun titolo per chiedere un risarcimento commisurato alla perdita della proprietà del fondo, potendo invece agire per la restituzione di esso e per il risarcimento del danno conseguente al mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione illegittima (TAR Puglia-Bari sez. II n. 2131/2008)
(TAR Puglia-Lecce, Sez. I, sentenza 22.05.2013 n. 1174 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: E. I. Blasco, La (non agevole) applicazione della normativa sulla trasparenza ai procedimenti espropriativi - Il problema della pubblicità delle indennità d'esproprio (L'ufficio tecnico n. 4/2013).

ESPROPRIAZIONE: Il procedimento ablatorio disciplinato dal d.p.r. n. 327/2001 può colpire non solo il diritto di proprietà ma anche, in modo autonomo, un diritto reale minore, come avviene nell’ipotesi dell’imposizione di servitù. Invero l’art. 1 del d.p.r. n. 327/2001, analogamente al previgente art. 1 della legge n. 2359/1865, assume ad oggetto dell’espropriazione sia la piena proprietà, sia singoli diritti relativi ad immobili.
Pertanto, le fasi del procedimento espropriativo, indicate nell’art. 8 del d.p.r. n. 327/2001 e articolate nell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, nella dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e nella determinazione dell’indennità, riguardano i provvedimenti impugnati, preordinati alla imposizione di una servitù permanente e quindi all’espropriazione di un diritto reale minore, il cui procedimento è inderogabilmente sottoposto alla disciplina contenuta nelle norme evocate dalla ricorrente.

Il procedimento ablatorio disciplinato dal d.p.r. n. 327/2001 può colpire non solo il diritto di proprietà ma anche, in modo autonomo, un diritto reale minore, come avviene nell’ipotesi dell’imposizione di servitù. Invero l’art. 1 del d.p.r. n. 327/2001, analogamente al previgente art. 1 della legge n. 2359/1865, assume ad oggetto dell’espropriazione sia la piena proprietà, sia singoli diritti relativi ad immobili (Cons. Stato, A.P., 18.07.1983, n. 21; Cons. Stato, A.G., 29.03.2001, n. 4; TAR Campania, Napoli, II, 23.11.1998, n. 3562).
Pertanto, le fasi del procedimento espropriativo, indicate nell’art. 8 del d.p.r. n. 327/2001 e articolate nell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, nella dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e nella determinazione dell’indennità, riguardano i provvedimenti impugnati, preordinati alla imposizione di una servitù permanente e quindi all’espropriazione di un diritto reale minore, il cui procedimento è inderogabilmente sottoposto alla disciplina contenuta nelle norme evocate dalla ricorrente.
Nel caso di specie, in violazione del citato art. 8, la dichiarazione di pubblica utilità non è stata preceduta dalla necessaria apposizione del vincolo espropriativo, il quale avrebbe dovuto essere introdotto mediante variante urbanistica, secondo quanto statuito dagli artt. 9 e 10 del d.p.r. n. 327 del 2001; tali norme precisano quali sono gli atti attraverso i quali può essere disposto il vincolo stesso, individuati nella approvazione di uno strumento urbanistico generale o sua variante (che preveda la realizzazione dell’opera pubblica), ovvero nella conferenza di servizi, accordo di programma o altra intesa che comporti la variante al piano urbanistico
(TAR Toscana, Sez. I, sentenza 21.03.2013 n. 433 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEL'omessa notifica degli atti espropriativi ai proprietari non risultanti dagli atti catastali non assume né carattere invalidante di detti atti espropriativi, né legittima una difesa tardiva in sede giurisdizionale, ovvero in sede amministrativa, essendo comunque onere del privato interessato curare l'esatta corrispondenza delle risultanze catastali alla reale situazione giuridica del bene oggetto della procedura ablatoria.
Ciò perché è da evitare che "...le negligenze dell'avente titolo possano andare a discapito del buon andamento dell'azione amministrativa, a tutela del quale può dirsi anche posto il principio della certezza delle situazioni giuridiche dell'attività della Pubblica Amministrazione...".

Come noto la giurisprudenza del Consiglio di Stato è costante nel ritenere che l'omessa notifica degli atti espropriativi ai proprietari non risultanti dagli atti catastali non assume né carattere invalidante di detti atti espropriativi, né legittima una difesa tardiva in sede giurisdizionale, ovvero in sede amministrativa, essendo comunque onere del privato interessato curare l'esatta corrispondenza delle risultanze catastali alla reale situazione giuridica del bene oggetto della procedura ablatoria.
Ciò perché è da evitare che "...le negligenze dell'avente titolo possano andare a discapito del buon andamento dell'azione amministrativa, a tutela del quale può dirsi anche posto il principio della certezza delle situazioni giuridiche dell'attività della Pubblica Amministrazione..." (Cfr. Consiglio di Stato, sentenza n. 3690 del 2010 e sentenza n. 7014 del 2006) (TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 18.03.2013 n. 182 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Sulla vexata quaestio della tutela del privato in presenza di occupazioni che, per quanto in origine legittime, siano divenute sine titulo per mancata adozione, nei termini di legge, di rituale misura ablatoria.
Va ricordato il consolidato orientamento che attribuisce alla giurisdizione amministrativa le controversie, anche risarcitorie, che abbiano a oggetto un'occupazione originariamente legittima, e che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio, trattandosi non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un'azione originariamente riconducibile all'esercizio del potere autoritativo della p.a., e che solo per accidenti successivi -come avviene anche per l'ipotesi di successivo annullamento giurisdizionale degli atti ablatori- hanno perso la propria connotazione eminentemente pubblicistica.
Esula, peraltro, dalla giurisdizione amministrativa, per spettare a quella del giudice ordinario, la domanda tesa ad ottenere il riconoscimento degli indennizzi per il periodo di occupazione legittima in relazione alla quale continua a valere a tutti gli effetti la riserva disposta dall'art. 53, comma 2, d.P.R. n. 327 del 2001 (ora, art. 133 comma 1, lett. g, c.p.a.).
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Va, in proposito, osservato:
a) che, in caso occupazione originariamente valida non seguita, peraltro, da tempestiva adozione del decreto di esproprio, il decorso del termine ventennale utile ad usucapionem prende avvio solo dal momento in cui l’occupazione diventa contra legem, con il decorso del termine quinquennale;
b) che, ai fini interruttivi, appaiono idonee (in virtù del combinato disposto degli artt. 1965 e 2943 c.c.) esclusivamente iniziative giudiziali in funzione recuperatoria del possesso, e non già intese alla mera condanna al risarcimento del danno;
c) che, per comune intendimento, la maturata usucapione fa venir meno (non soltanto, come è ovvio, la facoltà di esperire le tutele reali e recuperatorie, stante la correlativa perdita della situazione dominicale, ma anche) l'elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria (nonché, deve ritenersi, di quella indennitaria), consistente nell'illiceità della condotta lesiva della situazione giuridica soggettiva dedotta, non solo per il periodo successivo al decorso del termine, ma anche per quello anteriore, in virtù della retroattività degli effetti dell'acquisto, stabilita per garantire, alla scadenza del termine necessario, la piena realizzazione dell'interesse all'adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto;
d) che neppure, del resto, risulta concretamente possibile, ad usucapione maturata, condanna alla adozione (ad esito alternativo discrezionalmente apprezzabile) di provvedimento ex art. 42-bis del T.U. n. 327/2001, per la preclusiva ragione che l’usucapione costituisce già autonomo titolo di acquisto della proprietà e non potrebbe, con ogni evidenza, procedersi all’acquisto di cosa propria.

Il ricorso è, nei sensi delle considerazioni che seguono, infondato e merita di essere correlativamente respinto.
Va, liminarmente, respinta l’articolata eccezione di difetto di giurisdizione alla luce del consolidato orientamento che attribuisce alla giurisdizione amministrativa le controversie, anche risarcitorie, che abbiano a oggetto un'occupazione originariamente legittima, e che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio, trattandosi non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un'azione originariamente riconducibile all'esercizio del potere autoritativo della p.a., e che solo per accidenti successivi -come avviene anche per l'ipotesi di successivo annullamento giurisdizionale degli atti ablatori- hanno perso la propria connotazione eminentemente pubblicistica (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 28.11.2012, n. 6012 e già Cons. Stato, Ad. Pl., 22.10.2007, n. 12).
Esula, peraltro, dalla giurisdizione amministrativa, per spettare a quella del giudice ordinario, la domanda tesa ad ottenere il riconoscimento degli indennizzi per il periodo di occupazione legittima in relazione alla quale continua a valere a tutti gli effetti la riserva disposta dall'art. 53, comma 2, d.P.R. n. 327 del 2001 (ora, art. 133 comma 1, lett. g, c.p.a.): in termini, da ultimo TAR Campania Napoli, sez. V, 14.06.2012, n. 2831.
In termini generale, giova premettere che la controversia in esame attiene alla vexata quaestio della tutela del privato in presenza di occupazioni che, per quanto in origine legittime, siano divenute sine titulo per mancata adozione, nei termini di legge, di rituale misura ablatoria.
Va osservato, sul punto, che i percorsi di tutela della proprietà privata a fronte dell’illegittimo esercizio del potere espropriativo –oscillanti tra azione restitutoria, azione risarcitoria per equivalente e (attualmente) potere pubblicistico di acquisizione sanante ai sensi del vigente art. 42-bis del t.u. n. 327/2001– sono oggetto (anche, vale soggiungere, indipendentemente dai persistenti dubbi di compatibilità costituzionale e di conformità alla convenzione EDU del citato art. 42-bis, che Cons. Stato, sez. IV, 27.01.2012, n. 427 ha, peraltro, inteso senz’altro fugare) di perdurante dibattito dottrinale e di non sopiti contrasti giurisprudenziali.
I punti di partenza della questione sono, alquanto paradossalmente, del tutto perspicui:
a) la c.d. occupazione appropriativa per trasformazione irreversibile dell'immobile, come modo di acquisto della proprietà a titolo originario, fondato sul principio della accessione c.d. invertita mutuato per analogia dall’art. 938 c.c., dopo una (fin troppo nota e travagliata) vicenda segnata dal progressivo affinamento del formante giurisprudenziale, è stata ormai inesorabilmente espunta dal nostro ordinamento, in virtù delle reiterate e decisive pronunzie della Corte di Strasburgo (v., in termini perspicui, Cons. Stato, ad. plen., 29.04.2005, n. 2, cui giova complessivamente rinviare);
b) di conseguenza, ricondotta la vicenda della occupazione illegittima ad una “ordinaria” ipotesi di illecita ingerenza nella sfera dominicale altrui, al proprietario leso spetteranno (ove si prescinda, per un momento, dalla già ventilata possibilità che l’ente espropriante eserciti il distinto potere di cui all’attuale art. 42-bis, di cui si dirà) tutte le ordinarie azioni a difesa della proprietà e del possesso, non potendo godere la pubblica amministrazione di uno status privilegiato se non in presenza di poteri esercitati in conformità del paradigma legale di riferimento.
È, peraltro, evidente che –in mancanza di un idoneo titolo giuridico che valga a trasferire la proprietà in capo alla pubblica amministrazione– il privato resta, a fronte della illecita ingerenza, proprietario del bene, con la conseguenza che può, anzitutto, attivare (a parte, ovviamente, il risarcimento del danno per il periodo di occupazione) la tutela restitutoria, previa ripristino dello status quo ante: al che non può costituire impedimento (una volta venuta meno la “costruzione“ concettuale della occupazione acquisitiva) né la avvenuta trasformazione delle aree né la realizzazione dell’opera pubblica (quella che, in passato, si definiva sintomaticamente trasformazione “irreversibile”, che tale era peraltro, con evidente circuito logico, solo in quanto scattasse il postulato meccanismo acquisitivo a titolo originario), in quanto, per un verso, il limite della eccessiva onerosità è codificato, dal’art. 2058 c.c., in relazione alla tutela risarcitoria (in forma specifica) e non per quella restitutoria (che trova fondamento negli artt. 948 ss. ed è preordinata alla tutela reale della proprietà) e, per altro verso, l’ulteriore limite di cui all’art. 2933 c.c. (relativo alla riduzione in pristino di quanto sia stato realizzato in violazione dell’obbligo di non fare) si riferisce solo alla ricorrenza di pregiudizi per l’intera economia nazionale e non a quello “localizzato” (in termini, da ultimo, Cass. sez. I, 23.08.2012, n. 14609).
Per la stessa ragione, di conserva, al privato dovrebbe, in principio, ritenersi preclusa la tutela risarcitoria (naturalmente diversa da quella relativa alla mera occupazione, finché la stessa sia di fatto durata), difettando –ai fini del riconoscimento del diritto al rivendicato controvalore venale del bene– il presupposto della perdita della proprietà (non potendosi, incidentalmente, ritenere –secondo un ragionamento speciosamente formulato in passato, ma privo di basi ed oggi espressamente ripudiato non meno dal giudice ordinario che da quello amministrativo– che la formulazione della domanda risarcitoria implicasse di per sé l’implicita volontà dismissiva della proprietà, alla stregua di una sorta di “abbandono liberatorio”).
Una importante e paradossale conseguenza è, allora, che le domande risarcitorie (anche quelle proposte quando nessuno, né tantomeno gli odierni ricorrenti, aveva plausibile ragione di dubitare del regime della occupazione acquisitiva, magari giunte alla attuale cognizione del giudice amministrativo –oggi attributario, come è noto, della giurisdizione esclusiva in materia, giusta l’art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, trasfuso nell’art. 133 c.p.a.– per via di translatio judicii in esito a declinatoria della giurisdizione, e salva la possibilità di formulare in proposito una auspicabile emendatio libelli: cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 01.06.2011, n. 3331) dovrebbero essere senz’altro respinte in quanto non fondate (per carenza del fatto costitutivo del diritto azionato).
Che è esito, va riconosciuto, nel complesso indubbiamente insoddisfacente non solo per l’Amministrazione espropriante (che vede, di fatto, in generale potenzialmente pregiudicato l’interesse pubblico dalla doverosità ed automaticità della reintegrazione della proprietà privata, anche in casi di trasformazione delle aree e di avvenuta realizzazione delle opere pubbliche, potendo solo riattivare ab ovo la procedura ablatoria), ma anche per lo stesso privato (che, più spesso di quanto non si possa immaginare, annette in concreto maggior interesse alla pronta liquidazione del bene secondo il suo valore venale che al ripristino dello status quo ante e che, in ogni caso, ha potuto ragionevolmente optare, diversamente da quanto occorso nella fattispecie in esame, per l’attivazione, in via esclusiva, della via risarcitoria di fatto preclusa da inopinati overruling pretori).
A fronte di ciò, può ritenersi in generale sostanzialmente appagante l’eventualità (non verificatasi, peraltro, nel caso di specie nonostante lo spatium deliberandi di fatto concesso dalla ordinanza collegiale evocata in narrativa) che l’Amministrazione adotti l’autonomo potere ablatorio codificato dall’art. 42-bis del t.u. n. 327/2001, in quanto:
a) per un verso, la legalità dell’azione amministrativa viene, in certo modo, “recuperata” dalla creazione di un (nuovo ed autonomo) titulus adquirendi di natura provvedimentale, munito di idonea base legale e frutto di doverosa e rigorosa ponderazione comparativa degli interessi in gioco, complessivamente intesa alla salvaguardia di quello pubblico concretamente preminente (così superando la logica, stigmatizzata in sede CEDU, dell’occupazione acquisitiva, che consentiva l’acquisto in virtù di un mero comportamento di fatto, per di più concretante fattispecie di illecito);
b) per altro verso, si garantisce al privato una tutela piena e satisfattiva (in prospettiva dichiaratamente “indennitaria” piuttosto che “risarcitoria”, non trattandosi, nell’auspicio “ricostruttivo”, per quanto valer possa l’intento qualificatorio trasfuso nella norma, dei conditores, di non più plausibile acquisto ex re illicita, come ancora autorizzava a ritenere la formulazione del previgente art. 43) al conseguimento dell’integrale valore del bene (per giunta maggiorato –a dire il vero, non senza una sottile contraddizione “sistematica”– del pregiudizio non patrimoniale forfetizzato, oltre che, naturalmente, del danno da occupazione), senza neppure precludergli (in tesi astratta) la possibilità di impugnare (se interessato soprattutto alla reintegra) il provvedimento.
Il problema si pone, allora, essenzialmente per l’ipotesi (peraltro praticamente più frequente) di inerzia (o addirittura di silenzio) dell’ente espropriante: inerzia e silenzio che, per quanto si è detto, appaiono in grado di condizionare lo spettro delle tutele a disposizione del privato, di fatto conservandone lo status non sempre gradito (e, nella specie, addirittura prospetticamente suscettibile di azzerare le forme di tutela azionate) di proprietario dei beni.
Un primo tentativo di soluzione del problema è stato offerto da quella giurisprudenza che –muovendosi sul piano schiettamente civilistico (l’unico, peraltro, possibile in difetto di esercizio di legittime potestà pubblicistiche):
a) o ha ritenuto (così TAR Lecce, sez. I, 24.11.2010, n. 2683) che l’irreversibile trasformazione del bene continui a rappresentare fatto idoneo a far acquistare la proprietà alla pubblica amministrazione (non già, peraltro, per il principio dell’accessione invertita, ma in virtù della c.d. specificazione ex art. 940 c.c., consistente nella utilizzazione della altrui “materia” per realizzare una “nuova cosa”): tesi rimasta, peraltro, del tutto isolata, se non altro per il rilievo che la specificazione, quale modo civilistico di acquisto della proprietà a titolo originario, si attaglia alle cose mobili e non a quelle immobili);
b) ovvero –con esito del tutto opposto– ha ventilato l’applicazione della regola (ordinaria e tradizionale) della accessione ex art. 934 c.c., in forza della quale non solo (come è pacifico) il proprietario delle aree occupate non perde il proprio diritto in conseguenza dell’altrui ingerenza, ma diventa anche il proprietario degli immobili realizzati sul proprio suolo: con il che peraltro –del tutto paradossalmente– il privato sarebbe esposto anche ad un arricchimento “imposto” ed una consequenziale obbligazione indennitaria a suo danno.
Si è anche formato un orientamento giurisprudenziale volto, per altra via, ad aggirare la difficoltà ed a raggiungere comunque l'obiettivo perseguito dal legislatore: già nella vigenza dell'art. 43 si era, invero, statuito che, a fronte della domanda risarcitoria, la P.A. avrebbe potuto (alternativamente ma doverosamente) pervenire ad un accordo transattivo ovvero emettere un formale e motivato decreto, con cui disporre o la restituzione dell'area a suo tempo occupata, previa ripristino dello status quo ante, ovvero l'acquisizione coattiva: con il che, in caso di inerzia conseguente al giudicato “ad esito alternativo”, l'interessato avrebbe potuto chiedere, in sede di ottemperanza, l'esecuzione della decisione, per la adozione delle misure consequenziali (rientrando nei poteri del giudice, in tal caso estesi come è noto al merito, la nomina di un commissario ad acta per l’adozione della scelta più opportuna): così Cons. Stato, sez. IV, 21.05.2007, n. 2582, seguito, tra le altre, da TAR Campania Napoli, sez. V, 28.05.2009).
È evidente che, in tale prospettiva, il processo azionato dal privato diventa indirettamente strumento per imporre alla P.A. di attivarsi per comporre la vicenda, senza ancora pregiudicare le diverse opzioni, ma sull'implicito presupposto pratico che l'ipotesi della restituzione rimanga puramente teorica. Perciò, con l’introduzione dell'art. 42-bis, questo orientamento ha ripreso vigore, specie nella giurisprudenza di prime cure (ed è stato accolto, per esempio, da questo Tribunale: cfr, in tal senso, TAR Campania Salerno, sez. II, 11.01.2012, n. 28), puntando, da fatto, più seccamente sulla ineludibile alternativa tra restituzione e acquisizione sanante, mentre passano in secondo piano altre soluzioni che erano emerse, come l'accordo transattivo o la rinnovazione del procedimento espropriativo (la prima, ovviamente, sempre possibile ma non certo in forza di una statuizione giudiziaria impositiva di un obbligo, sia pure alternativo, a contrarre, privo, come tale, di idonea base positiva; la seconda anch’essa, beninteso, sempre possibile, ma chiaramente disfunzionale ed onerosa, in presenza di una facoltà acquisitiva autonoma ex art. 42-bis).
Va, peraltro, rammentato come altra impostazione abbia inteso andare oltre il prospettato esito decisionale, escludendo ogni alternativa, anche quella della restituzione, e rendendo non più nascosto ma esplicito e vincolante l'obiettivo di addivenire all'acquisizione: se il provvedimento di acquisizione è (o si vuole che sia) l'unico modo per sistemare la vicenda e la P.A. rimane inerte, vorrà dire che a tale provvedimento si dovrà ineludibilmente pervenire per ordine del giudice, con eventuale esercizio di poteri sostitutivi in sede di esecuzione: in tal caso l'accoglimento del ricorso si risolve, direttamente, in una condanna specifica ad adottare il provvedimento di acquisizione ai sensi dell'art. 42-bis.
Con questa sorta di mutatio officiosa della domanda (peraltro, di dubbia compatibilità con il canone della corrispondenza tra chiesto e pronunziato ex art. 112 c.p.c.), la ''sostanza'' cui, iussu proprie iudicis, si perviene è che, da un lato, si è trasferita la proprietà e si è evitata la restituzione, d'altro lato, si è concesso indirettamente il risarcimento del danno per equivalente al privato: il provvedimento di acquisizione contiene infatti ex lege l'indennizzo per la perdita della proprietà (in tali sensi, tra le altre, TAR Campania Napoli, Sez. V, 13.01.2012, n. 176, la quale, peraltro, ha “differito” l’esame della domanda risarcitoria all’esito della adozione del provvedimento acquisitivo, laddove altro modulo decisionale, seguito inter alia da TAR Sicilia, Palermo, Sez. II, 23.02.2012, n. 428, da TAR Lombardia Brescia, Sez. II, 26.01.2012, n. 115 e  da TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 17.02.2012, n. 195, ritiene “assorbita” la domanda risarcitoria, sull’assunto che, adottato il provvedimento ex art. 42-bis, la disputa sul quantum della riconosciuta indennità spetterebbe ad altra sede e, plausibilmente, ad altra giurisdizione).
L'orientamento in questione e la prospettiva della condanna a provvedere ex art. 42-bis consentono in realtà, a favore del privato, di superare in radice ogni problematico rilievo del distinguo tra domanda restitutoria e domanda di risarcimento per equivalente, poiché, quale che sia l'esatto contenuto della domanda, soltanto nella suddetta condanna può risolversi il processo. Non a caso, possono ravvisarsi pronunce che hanno statuito la condanna a provvedere ex art. 42-bis non perché mosse dalla necessità di aggirare la domanda restitutoria (concretamente non inclusa nel petitum immediato), ma a partire dalla mera azione risarcitoria, pervenuta, magari tramite translatio judicii, al giudice amministrativo.
Il descritto escamotage giurisprudenziale (va, invero, onestamente riconosciuto che di questo si tratta) consente, quindi, di raggiungere l'obiettivo dell'art. 42-bis, con indubbi vantaggi anche per la tutela effettiva del privato, ma, specialmente nella versione della condanna specifica e non alternativa all'acquisizione sanante, al costo di un'interpretazione che porta a dissolvere anche un'apparenza di conformità ai principi europei: e ciò perché si finisce pregiudizialmente per escludere sempre e comunque la concessione della (primaria ed indefettibile) tutela restitutoria.
In tale contesto, una più recente (e, sia pure solo in parte, alternativa) pronunzia del Consiglio di Stato (la n. 1514 del 16.03.2012, resa dalla sez. IV) ha piuttosto (e, c’è da riconoscere, con maggior “franchezza”) argomentato nel senso:
a) che al privato è preclusa (in assenza di adozione del provvedimento acquisitivo) la tutela risarcitoria, in quanto anche l’irreversibile trasformazione delle aree non determina, come ampiamente chiarito, la perdita del diritto di proprietà;
b) nondimeno –e qui sta la novità della pronuncia– neppure può darsi luogo (quando, ovviamente, richiesta) alla tutela restitutoria: la quale, in thesi, eliderebbe di per sé ed automaticamente il potere (discrezionale e non conculcabile) di acquisizione sanante ex art. 42-bis (non esistendo più la c.d. acquisizione giudiziale consentita dal previgente art. 43, che autorizzava l’Amministrazione ad invocare ope exceptionis la limitazione della domanda alla erogazione del risarcimento del danno, nella prospettiva della futura e “preannunziata” determinazione acquisitiva);
c) di conseguenza la domanda (comunque formulata) è ritenuta accoglibile (avuto riguardo al c.d. principio di atipicità scolpito dall’art. 34 c.p.a.) nei (soli) sensi dalla condanna all’obbligo generico di provvedere ex art. 42-bis, restando impregiudicata la scelta discrezionale tra acquisizione sanante (unita al ristoro per la perdita della proprietà e per il periodo di occupazione illegittima) e restituzione (preceduta dalla restitutio in integrum e dal ristoro del solo periodo di occupazione illegittima).
Insomma: da un lato, l'accoglimento della mera azione risarcitoria si scontra con il mancato trasferimento della proprietà, d'altro lato, l'art. 42-bis avrebbe inequivocabilmente attribuito alla P.A. il potere discrezionale, valutati gli interessi in conflitto, di pervenire o meno al provvedimento di acquisizione, e siffatto potere (peraltro non già facoltativo, nella consueta guisa del procedimenti di secondo grado orientati alla sanatoria, sebbene doveroso nell’an giusta il principio generale scolpito all’art. 2 della l. n. 241/1990, in quanto preordinato alla salvaguardia, in prospettiva comparativa, di rilevanti interessi delle controparti private) non potrebbe essere preventivamente intaccato e vanificato (stante l’attuale impossibilità, a differenza del previgente art. 43, di attivazione post litem judicatam) da un vincolo giurisdizionale conseguente all’accoglimento della domanda restitutoria (né –è da precisare– da una condanna a provvedere tout court all’adozione del provvedimento acquisitivo, che lederebbe e pregiudicherebbe in altra direzione la discrezionalità della P.A. di scegliere, valutati gli interessi in conflitto, tra acquisizione e restituzione del bene).
La soluzione de qua (per quanto non esente da perplessità, di fatto disconoscendosi la tutela restitutoria nella immediatezza della sua sede naturale, id est nel giudizio di cognizione, di fatto condizionato dal successivo ed eventuale esercizio del potere amministrativo di acquisizione) ha trovato nondimeno apprezzamento in dottrina, poiché attenua, in qualche misura, il conflitto con i principi della CEDU, lasciando quantomeno ''astrattamente'' aperta la porta alla possibilità della restituzione. Anche se –si è criticamente osservato non senza qualche ragione– non deve dimenticarsi che nel nuovo art. 42-bis non è stata, come si ripete, riprodotta la facoltà processuale della P.A. di paralizzare la restituzione (di cui all'originario art. 43), proprio per ragioni di compatibilità con i principi europei, risultando così alquanto paradossale che si evochi proprio l'art. 42-bis per pervenire ad un opposto e ancor più estremo risultato, cioè di un'azione restitutoria che ex lege viene paralizzata d'ufficio dal giudice. Perplessità, come è ovvio, che non può sorgere quando la domanda sia formulata in termini risarcitori.
Va da sé, sulle esposte coordinate dogmatiche, che (una volta ritenuta, nei chiariti sensi, la “doverosità” di attivazione del procedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis) sarebbe preferibile strutturare recta via la tutela del privato nei sensi della condanna (pura) a provvedere, nelle forme del rito avverso il silenzio (in tal senso, per esempio, TAR Campania Napoli, sez. V, 11.01.2012, n. 86, confermata da Cons. Stato, sez. IV, 08.10.2012, n. 5207): il risultato —condanna generica a provvedere— è ovviamente del tutto identico a quello scaturente dall’orientamento precedente, ma con ulteriori apprezzabili conseguenze sia per il privato, sia per la stessa P.A:
a) dal punto di vista del privato, vi sono palesi vantaggi sui “'tempi” di definizione della vicenda (non essendo anzitutto da escludere che la P.A., sollecitata dall'istanza, decida senz’altro di provvedere, ed in ogni caso, di fronte all'inerzia, si potrà ottenere quel risultato della condanna generica a provvedere attraverso il rito “acceleratorio” del silenzio, in luogo delle lungaggini di un'azione risarcitoria);
b) per la stessa P.A., non è certo trascurabile che l'indotto accorciamento dei “tempi” eviterà un aggravamento degli oneri risarcitori per l'occupazione illegittima, interrotta dalla restituzione, che fa venir meno l'occupazione stessa, o dal provvedimento di acquisizione, che ne fa venir meno l'illegittimità;
c) in ogni caso, nell'ottica europea, si toglierebbe la giurisprudenza dall'imbarazzo di non poter direttamente accogliere le azioni restitutorie o di dover affermare, come l’orientamento illustrato precedentemente, che il giudice non può elidere il potere amministrativo di decidere o meno l'acquisizione del bene (e ciò in quanto la questione dell'esercizio di siffatto potere non costituirebbe più un impedimento paralizzante nel momento della tutela processuale dell'azione del proprietario, ma si consumerebbe a monte e in un percorso prima amministrativo e poi processuale, quello del silenzio, dall'oggetto limitato, che rimane estraneo formalmente all'esperimento in via principale della tutela dominicale, per quanto nella ''sostanza'' indirettamente già idoneo a soddisfare la pretesa risarcitoria o restitutoria).
La dottrina si è addirittura spinta a prospettare (ed auspicare) de jure condendo (pur nella consapevolezza della sua problematicità anche in termini costituzionali, trattandosi in tesi di strutturare tutele c.d. condizionate) l’introduzione del previo esperimento dell'istanza a provvedere ex art. 42-bis e dell'eventuale tutela giurisdizionale avverso il silenzio quali condizioni di procedi-bilità delle domande risarcitorie e/o restitutorie.
Tutto ciò premesso, va peraltro esaminata –sia in quanto espressamente formulata da parte resistente al preordinato fine di argomentare l’infondatezza della domanda risarcitoria formulata ex adverso, sia in quanto prospetticamente idonea ad evocare, ove fondata, ragione pregiudizialmente preclusiva, in presenza di idoneo titulus adquirendi originario a favore dell’Amministrazione, dell’esercizio del potere acquisitivo ex art. 42-bis T.U. n. 327/2001, stante la correlata carenza del relativo presupposto dell’alienità del bene ad acquisirsi (cfr., da ultimo, Cass., sez. I, 04.07.2012, n. 11147, riferita ad un caso di occupazione usurpativa ma con argomento generalizzabile)– l’eccezione intesa a valorizzare l’intervenuta usucapione delle aree oggetto del contestato intervento, che sarebbe maturata a favore dell’Amministrazione espropriante in virtù del possesso ultraventennale, non idoneamente interrotto da opportune e tempestive iniziative giudiziali in funzione recuperatoria.
L’eccezione di intervenuta usucapione (che questo giudice può accertare in via incidentale ex art. 8 c.p.a,. in quanto logicamente concretante questione pregiudiziale) è fondata.
Va, in proposito, osservato:
a) che, in caso occupazione originariamente valida non seguita, peraltro, da tempestiva adozione del decreto di esproprio, il decorso del termine ventennale utile ad usucapionem prende avvio solo dal momento in cui l’occupazione diventa contra legem, con il decorso del termine quinquennale (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. V, 08.10.2012, n. 4030 e TAR Salerno, sez. II, 09.07.2012, n. 1374): nella specie, a far data dal 15.03.1988 (con maturazione al 15.03.2008);
b) che, ai fini interruttivi, appaiono idonee (in virtù del combinato disposto degli artt. 1965 e 2943 c.c.) esclusivamente iniziative giudiziali in funzione recuperatoria del possesso, e non già intese alla mera condanna al risarcimento del danno: cfr., in termini, Cass. SS.UU. 19.10.2011, n. 21575, proprio argomentando dalla possibilità, per il privato, di attivarsi nel senso della reintegrazione del possesso indipendentemente dalla (non rilevante) trasformazione del bene ablato: con il che, nel caso di specie, non può dirsi giovevole alla ricorrente l’azione risarcitoria in concreto attivata dinanzi al giudice ordinario, con citazione notificata il 23.11.1999, conclusasi con statuizione declinatoria della giurisdizione depositata in data 16.09.2002, versata in atti;
c) che, per comune intendimento, la maturata usucapione (della quale ricorrono, in concreto, tutti i presupposti, avuto segnatamente riguardo al possesso ultraventennale non interrotto) fa venir meno (non soltanto, come è ovvio, la facoltà di esperire le tutele reali e recuperatorie, stante la correlativa perdita della situazione dominicale, ma anche) l'elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria (nonché, deve ritenersi, di quella indennitaria), consistente nell'illiceità della condotta lesiva della situazione giuridica soggettiva dedotta, non solo per il periodo successivo al decorso del termine, ma anche per quello anteriore, in virtù della retroattività degli effetti dell'acquisto, stabilita per garantire, alla scadenza del termine necessario, la piena realizzazione dell'interesse all'adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto (cfr. Cass., 19.10.2011, n. 21575; Cass.. sez. III. 26.06.2008, n. 17570; Cass. 08.09.2006, n. 19294; merita, peraltro, soggiungere che la soluzione sul punto non potrebbe essere diversa anche ad accogliere il minoritario orientamento, essenzialmente dottrinario, inteso ad argomentare l’irretroattività dell’effetto acquisitivo conseguente alla maturata usucapione);
d) che neppure, del resto, risulta concretamente possibile, ad usucapione maturata, condanna alla adozione (ad esito alternativo discrezionalmente apprezzabile) di provvedimento ex art. 42-bis del T.U. n. 327/2001 (giusta la regola decisoria prospettata in subiecta materia da Cons. Stato, sez. IV, 16.03.2012, n. 1514 sull’assunto della doverosità nell’an della attivazione del relativo procedimento), per la preclusiva ragione che l’usucapione costituisce già autonomo titolo di acquisto della proprietà e non potrebbe, con ogni evidenza, procedersi all’acquisto di cosa propria (Cass., sez. I, 04.07.2012, n. 11147) (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 31.01.2013 n. 298 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Presupposto legittimante la domanda di risarcimento del danno da c.d. occupazione espropriativa è che il bene irreversibilmente trasformato nell’ambito di una procedura ablativa non abbia mai costituito oggetto di un decreto di esproprio.
Infatti, l’esistenza di un decreto di esproprio preclude al proprietario ogni pretesa di carattere risarcitorio e gli consente di ristorarsi solo mediante l’indennizzo determinato nelle forme di legge, sindacabile tramite giudizio di opposizione alla stima, da proporsi dinanzi alla Corte d’appello competente per territorio.

Presupposto legittimante la domanda di risarcimento del danno da c.d. occupazione espropriativa è che il bene irreversibilmente trasformato nell’ambito di una procedura ablativa non abbia mai costituito oggetto di un decreto di esproprio.
Infatti, l’esistenza di un decreto di esproprio preclude al proprietario ogni pretesa di carattere risarcitorio e gli consente di ristorarsi solo mediante l’indennizzo determinato nelle forme di legge, sindacabile tramite giudizio di opposizione alla stima, da proporsi dinanzi alla Corte d’appello competente per territorio.
Per contro, nella fattispecie in esame risulta che, in relazione al fondo della ricorrente, il comune di Vallata ha adottato il decreto di esproprio 14.05.2009 n. 18, formalmente comunicato il 12.06.2009.
Ciò rende inammissibile il ricorso per risarcimento del danno.
Né può valere in senso contrario la richiesta, tuzioristicamente effettuata nelle sole conclusioni del ricorso, di “previo annullamento del decreto di espropriazione innanzi analiticamente indicato”.
Tale domanda, infatti, va ritenuta tamquam non esset, in mancanza dei requisiti essenziali della stessa, in primis la prospettazione delle specifiche censure di legittimità da cui l’atto sarebbe affetto (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 11.01.2013 n. 59 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: L’ordinamento sovranazionale recepito dalla Repubblica, anche a fronte della sopravvenuta irreversibile trasformazione del suolo per effetto della realizzazione di un’opera pubblica astrattamente riconducibile al compendio demaniale necessario e nonostante l’espressa domanda in tal senso di parte ricorrente, esclude la possibilità di una condanna puramente risarcitoria a carico dell’amministrazione, poiché una tale pronuncia postula l’avvenuto trasferimento della proprietà del bene, per fatto illecito, dalla sfera giuridica del ricorrente, originario proprietario, a quella della P.A. che se ne è illecitamente impossessata; esito, questo (comunque sia ricostruito in diritto: rinuncia abdicativa implicita nella domanda solo risarcitoria, ovvero accessione invertita), vietato dal primo protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.
Né la realizzazione dell’opera pubblica può costituire impedimento alla restituzione dell’area illegittimamente appresa e ciò indipendentemente dalle modalità -occupazione acquisitiva od usurpativa- di acquisizione del terreno.
Donde la necessità in ogni caso di un passaggio intermedio finalizzato all’acquisto della proprietà del bene da parte dell’ente espropriante.

Nel merito della controversia, occorre muovere dal mancato perfezionamento della procedura espropriativa nel termine dato e dall’irreversibile trasformazione dei beni occupati, denunciata sin dal momento introduttivo del giudizio dinanzi al giudice ordinario.
Orbene, osserva il collegio che l’ordinamento sovranazionale recepito dalla Repubblica, anche a fronte della sopravvenuta irreversibile trasformazione del suolo per effetto della realizzazione di un’opera pubblica astrattamente riconducibile al compendio demaniale necessario e nonostante l’espressa domanda in tal senso di parte ricorrente, esclude la possibilità di una condanna puramente risarcitoria a carico dell’amministrazione, poiché una tale pronuncia postula l’avvenuto trasferimento della proprietà del bene, per fatto illecito, dalla sfera giuridica del ricorrente, originario proprietario, a quella della P.A. che se ne è illecitamente impossessata; esito, questo (comunque sia ricostruito in diritto: rinuncia abdicativa implicita nella domanda solo risarcitoria, ovvero accessione invertita), vietato dal primo protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 03.10.2012 n. 5189).
Né la realizzazione dell’opera pubblica può costituire impedimento alla restituzione dell’area illegittimamente appresa e ciò indipendentemente dalle modalità -occupazione acquisitiva od usurpativa- di acquisizione del terreno (cfr. C. cost. 04.10.2010 n. 293; Cons. Stato, Sez. V, 02.11.2011 n. 5844).
Donde la necessità in ogni caso di un passaggio intermedio finalizzato all’acquisto della proprietà del bene da parte dell’ente espropriante (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16.11.2007 n. 5830; TAR Campania, Salerno, Sez. II, 14.01.2011 n. 43).
Tale passaggio, allo stato della legislazione vigente, è costituito dall’art. 42-bis del T.U. 08.06.2001 n. 327 (rubricato: “utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico”), introdotto dall’art. 34 del decreto-legge 06.07.2011 n. 98, che così recita: “1. Valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest’ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.
2. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un’opera o il decreto di esproprio. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche durante la pendenza di un giudizio per l’annullamento degli atti di cui al primo periodo del presente comma, se l’amministrazione che ha adottato l’atto impugnato lo ritira. In tali casi, le somme eventualmente già erogate al proprietario a titolo di indennizzo, maggiorate dell’interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo.
3. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l’occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell’articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l’interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma.
4. Il provvedimento di acquisizione, recante l’indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell’area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione; nell’atto è liquidato l’indennizzo di cui al comma 1 e ne è disposto il pagamento entro il termine di trenta giorni. L’atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute ai sensi del comma 1, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell’articolo 20, comma 14; è soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell’amministrazione procedente ed è trasmesso in copia all’ufficio istituito ai sensi dell’articolo 14, comma 2.
5 Se le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 4 sono applicate quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, ovvero quando si tratta di terreno destinato a essere attribuito per finalità di interesse pubblico in uso speciale a soggetti privati, il provvedimento è di competenza dell’autorità che ha occupato il terreno e la liquidazione forfetaria dell’indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale è pari al venti per cento del valore venale del bene.
6. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano, in quanto compatibili, anche quando è imposta una servitù e il bene continua a essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale; in tal caso l’autorità amministrativa, con oneri a carico dei soggetti beneficiari, può procedere all’eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio dei soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua o energia.
7. L’autorità che emana il provvedimento di acquisizione di cui al presente articolo né dà comunicazione, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale.
8. Le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato, ma deve essere comunque rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico a disporre l’acquisizione; in tal caso, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell’interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo
”.
Ed allora, affinché l’interesse primario della parte lesa possa essere soddisfatto, deve imporsi all’amministrazione di rinnovare, entro trenta giorni dalla notificazione della presente sentenza, la valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico all’eventuale acquisizione dei fondi per cui è causa, adottando, all’esito di essa, un provvedimento col quale gli stessi, in tutto od in parte, siano alternativamente:
a) acquisiti non retroattivamente al patrimonio indisponibile comunale;
b) restituiti in tutto od in parte al legittimo proprietario entro novanta giorni, previo ripristino dello stato di fatto esistente al momento dell’apprensione.
Nel primo caso, il provvedimento di acquisizione:
- dovrà specificare se interessa l’intero compendio occupato o solo parte di esso, disponendo la restituzione del fondo rimanente entro novanta giorni, previo ripristino dello stato di fatto esistente al momento dell’apprensione;
- dovrà prevedere che, entro il termine di trenta giorni, ai proprietari in solido sia corrisposto il valore venale del bene, nonché un indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale, forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del medesimo valore venale;
- dovrà recare l’indicazione delle circostanze che hanno condotto all’indebita utilizzazione dell’area e la data dalla quale essa ha avuto inizio e dovrà specificamente motivare sulle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l’emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione;
- dovrà essere notificato ai proprietari e comporterà il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell’art. 20, comma 14, D.P.R. 08.06.2001 n. 327;
- sarà soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell’amministrazione procedente e sarà trasmesso in copia all’ufficio istituito ai sensi dell’art. 14, comma 2, D.P.R. 08.06.2001 n. 327, nonché comunicato, entro trenta giorni, alla Corte dei conti, mediante trasmissione di copia integrale.
Resta inteso che i predetti termini, disposti nell’esclusivo interesse del ricorrente, potranno essere aumentati su autorizzazione scritta da parte di questi ed inoltre che tutte le questioni che dovessero insorgere nella fase di conformazione alla presente decisione potranno formare oggetto di incidente di esecuzione e risolte, se del caso, tramite commissario ad acta.
Sia nel caso a) che nel caso b), il provvedimento da emanarsi dovrà contenere la liquidazione, in favore dei ricorrenti ed a titolo risarcitorio, di una somma in denaro pari all’applicazione del saggio di interesse del cinque per cento annuo sul valore venale dell’intero bene occupato per tutto il periodo di occupazione senza titolo, che decorre dalla scadenza del termine finale per l’espropriazione (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 11.01.2013 n. 58 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2012

ESPROPRIAZIONE: In seno al procedimento espropriativo, che la mancata impugnazione dell’atto impositivo del vincolo, come della dichiarazione di pubblica utilità, preclude la possibilità di farne valere l’illegittimità derivata in sede di impugnativa del provvedimento finale o dei successivi atti della sequenza procedimentale, trattandosi di atti direttamente lesivi.
Nell’ambito del procedimento ablatorio, l’ordinamento riconosce e valorizza le garanzie partecipative dei proprietari espropriandi sia in riferimento alla fase iniziale di apposizione del vincolo, sia a quella di dichiarazione della pubblica utilità (sia essa esplicita od implicita) in considerazione dell’ampia discrezionalità di cui dispone l’Amministrazione nella localizzazione, oltre che della lesività dell’effetto finale, consistente nella definitiva privazione del diritto di proprietà.
L’art. 11 del vigente t.u. in materia di espropriazioni per pubblica utilità, approvato con d.p.r. 08.06.2001 n. 327, coerentemente del resto con il fondamentale arresto dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 19.06.1986 n. 6, richiede sia garantita mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla localizzazione dell’opera e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo.
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E’ innegabile che parte della giurisprudenza, partendo dall’espresso riferimento contenuto nel citato art. 22-bis a “decreto motivato”, opina nel senso della necessità della sussistenza di una urgenza qualificata, da indicare adeguatamente in motivazione .
Diversamente, l’orientamento dominante, seppur non pacifico, invalso presso il Consiglio di Stato, ritiene che in presenza della preventiva apposizione del vincolo, unitamente all’approvazione della dichiarazione di pubblica utilità, l’autorità espropriante ben può immettersi senz'altro nel possesso dell'area in esecuzione della suddetta ordinanza, per realizzare le opere per le quali vi è stata l'approvazione del progetto e lo stanziamento delle relative risorse, “atteso che nel sistema del testo unico è divenuta irrilevante una specifica dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, rilevante nel precedente sistema per ragioni storiche, ma di per sé già sussistente "in re ipsa”.
Tali considerazioni interpretative sono state più volte ribadite, confermando che l'ordinanza di occupazione d'urgenza riguarda una fase puramente attuativa di quella riguardante la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dei lavori, “con la conseguenza che è sufficiente che la motivazione dell'ordinanza di occupazione si limiti a richiamare espressamente tale dichiarazione, che ne costituisce l'unico presupposto e che consenta di rilevare l'urgenza della realizzazione delle opere previste nella dichiarazione di pubblica utilità”.

Costituisce principio pacifico, in seno al procedimento espropriativo, che la mancata impugnazione dell’atto impositivo del vincolo, come della dichiarazione di pubblica utilità, preclude la possibilità di farne valere l’illegittimità derivata in sede di impugnativa del provvedimento finale o dei successivi atti della sequenza procedimentale, trattandosi di atti direttamente lesivi (ex multis TAR Piemonte 21.05.2010, n. 2438; Consiglio di Stato sez. IV 15.05.2008, n. 2246).
La mancata rituale impugnazione del suddetto provvedimento di vincolo rende pertanto inammissibile il gravame per difetto di interesse, poiché la ricorrente si duole, sotto il profilo sostanziale, della illegittimità degli atti impugnati proprio in relazione alla irragionevolezza e al difetto di proporzionalità della scelta localizzativa -che a suo dire avrebbero potuto condurre l’autorità espropriante ad una diversa scelta del tracciato viario- scelta tuttavia già espressa stante la perdurante efficacia dell’inoppugnata deliberazione C.C. n. 112/2002, resa intangibile dalla mancata tempestiva impugnazione.
Invero, è innegabile che, nell’ambito del procedimento ablatorio, l’ordinamento riconosce e valorizza le garanzie partecipative dei proprietari espropriandi sia in riferimento alla fase iniziale di apposizione del vincolo, sia a quella di dichiarazione della pubblica utilità (sia essa esplicita od implicita) in considerazione dell’ampia discrezionalità di cui dispone l’Amministrazione nella localizzazione, oltre che della lesività dell’effetto finale, consistente nella definitiva privazione del diritto di proprietà (ex multis Consiglio di Stato sez. VI 11.02.2003, n. 736; id. IV 30.07.2002, n. 4077; id. IV 26.09.2001 n. 5070; id. IV 15.04.2008 n. 2249; id. IV 29.07.2008 n. 3760; TAR Puglia-Bari sez. III 24.06.2010, n. 2665).
L’art. 11 del vigente t.u. in materia di espropriazioni per pubblica utilità, approvato con d.p.r. 08.06.2001 n. 327, coerentemente del resto con il fondamentale arresto dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 19.06.1986 n. 6, richiede sia garantita mediante la formale comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l'amministrazione procedente sulla localizzazione dell’opera e, quindi, sull'apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell'approvazione del progetto definitivo (ex multis Consiglio Stato, sez. IV, 29.07.2008, n. 3760).
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Ad avviso della ricorrente il procedimento di occupazione d’urgenza -speciale e del tutto autonomo rispetto all’ordinario modello procedimentale ablatorio (Consiglio di Stato sez IV, 08.07.2011, n. 3500; id. IV 30.01.2006 n. 293; TAR Sicilia Palermo sez. III 08.05.2008, n. 609; TAR Campania Napoli sez. V 24.01.2008, n. 384)- necessita, ai sensi del disposto di cui all’art. 22-bis del t.u., di congrua motivazione circa le specifiche ragioni d’urgenza qualificata.
E’ innegabile che parte della giurisprudenza, partendo dall’espresso riferimento contenuto nel citato art. 22-bis a “decreto motivato” (così come del resto lo stesso art. 15, c. 1-bis, L.R. Puglia 22.02.2005 n. 3), opina nel senso della necessità della sussistenza di una urgenza qualificata, da indicare adeguatamente in motivazione (ex plurimis TAR Campania Salerno, sez. II, 07.05.2009, n. 1829).
Diversamente, l’orientamento dominante, seppur non pacifico, invalso presso il Consiglio di Stato, ritiene che in presenza della preventiva apposizione del vincolo, unitamente all’approvazione della dichiarazione di pubblica utilità, l’autorità espropriante ben può immettersi senz'altro nel possesso dell'area in esecuzione della suddetta ordinanza, per realizzare le opere per le quali vi è stata l'approvazione del progetto e lo stanziamento delle relative risorse, “atteso che nel sistema del testo unico è divenuta irrilevante una specifica dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, rilevante nel precedente sistema per ragioni storiche, ma di per sé già sussistente "in re ipsa” (Consiglio Stato sez. IV, 29.05.2009, n. 3350; id. sez IV, 24.12.2009, n. 8756; id. sez. IV, 27.06.2007 n. 3696; così anche TAR Campania Salerno, sez. I, 30.01.2006, n. 23).
Tali considerazioni interpretative sono state più volte ribadite, confermando che l'ordinanza di occupazione d'urgenza riguarda una fase puramente attuativa di quella riguardante la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dei lavori, “con la conseguenza che è sufficiente che la motivazione dell'ordinanza di occupazione si limiti a richiamare espressamente tale dichiarazione, che ne costituisce l'unico presupposto e che consenta di rilevare l'urgenza della realizzazione delle opere previste nella dichiarazione di pubblica utilità” (Consiglio di Stato sez IV, 24.12.2009 n. 8756)
(TAR Puglia-Bari, Sez. I, sentenza 06.12.2012 n. 2064 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: L’A.N.A.S. non è soltanto società concessionaria del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ma soggetto espressamente individuato dal legislatore a svolgere i compiti e le funzioni di interesse pubblico di cui all’art. 2, lett. da a) a g), nonché 1), del d.lgs. 26.02.1994, n. 143, ivi compreso il potere di procedere alle espropriazioni che si rendano necessarie, di tal che la stessa è pienamente legittimata a delegare, ai sensi dell’art. 6, comma 8, DPR 327/2001, le funzioni espropriative a soggetti terzi.
Valga, in proposito, osservare:
a) che l’A.N.A.S. non è soltanto società concessionaria del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ma soggetto espressamente individuato dal legislatore a svolgere i compiti e le funzioni di interesse pubblico di cui all’art. 2, lett. da a) a g), nonché 1), del d.lgs. 26.02.1994, n. 143, ivi compreso il potere di procedere alle espropriazioni che si rendano necessarie, di tal che la stessa è pienamente legittimata a delegare, ai sensi dell’art. 6, comma 8, DPR 327/2001, le funzioni espropriative a soggetti terzi, cosi come è avvenuto con la convenzione stipulata con Autostrade Meridionali spa (cfr., in proposito, TAR Piemonte, Sez. I, 03.05.2010 n. 2286): con il che non hanno ragion d’essere le ventilate perplessità in ordine alla competenza ad adottare i provvedimenti impugnati (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 01.10.2012 n. 1764 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: G. G.A. Dato, Le garanzie nel procedimento di reiterazione dei vincoli espropriativi - L’amministrazione nel reiterare i vincoli scaduti deve accertare che l’interesse pubblico sia ancora attuale (Diritto e Pratica Amministrativa n. 9/2012).

ESPROPRIAZIONEINDENNITA' DI ESPROPRIO.
Nei giudizi aventi ad oggetto la determinazione dell’indennità di espropriazione, relativi a procedimenti in cui la dichiarazione di pubblica utilità sia stata emessa prima del 30.06.2003, data di entrata in vigore del D.P.R. 08.06.2001 n. 327, una volta venuto meno -a seguito della sentenza n. 348 del 2007 della Corte costituzionale- il criterio di indennizzo di cui all’art. 5-bis D.L. 11.07.1992 n. 333, conv., con modif., nella L. 08.08.1992 n. 359, trova applicazione il criterio del valore venale del bene previsto dall’art. 39 L. 25.06.1865 n. 2359, e non si applica l’art. 2, comma 89, lett. a), L. 24.12.2007 n. 244 che, avendo introdotto modifiche all’art. 37, commi 1 e 2, D.P.R. 08.06.2001 n. 327, segue la disciplina transitoria prevista dall’art. 57 D.P.R. cit., ed è quindi inapplicabile nei procedimenti espropriativi in cui la dichiarazione di pubblica utilità sia stata emessa prima del 30.06.2003, mentre la norma intertemporale di cui all’art. 2, comma 90, L. n. 244 cit. prevede la retroattività della nuova disciplina di determinazione dell’indennità espropriativa solo per i procedimenti espropriativi in corso, e non anche per i giudizi.
La sentenza in rassegna, occupandosi della controversia insorta in ordine alla determinazione dell’indennità d’esproprio di un fondo, avente in parte destinazione edificabile e in parte destinazione non edificabile, si è collocata, con riferimento alla prima, nel solco dell’orientamento espresso da Cass. n. 11480 del 2008, n. 28341 del 2008 e n. 13479 del 2012, a mente del quale nei giudizi aventi ad oggetto la determinazione dell’indennità di espropriazione, relativi a procedimenti in cui la dichiarazione di pubblica utilità sia stata emessa prima del 30.06.2003, data di entrata in vigore del D.P.R. 08.06.2001 n. 327, una volta venuto meno -a seguito della sentenza n. 348 del 2007 della Corte costituzionale- il criterio di indennizzo di cui all’art. 5-bis D.L. 11.07.1992 n. 333, conv., con modif., nella L. 08.08.1992 n. 359, trova applicazione il criterio del valore venale del bene previsto dall’art. 39 L. 25.06.1865 n. 2359, e non si applica l’art. 2, comma 89, lett. a), L. 24.12.2007 n. 244 che, avendo introdotto modifiche all’art. 37, commi 1 e 2, D.P.R. 08.06.2001 n. 327, segue la disciplina transitoria prevista dall’art. 57 D.P.R. cit., ed è quindi inapplicabile nei procedimenti espropriativi in cui la dichiarazione di pubblica utilità sia stata emessa prima del 30.06.2003, mentre la norma intertemporale di cui all’art. 2, comma 90, L. n. 244 cit. prevede la retroattività della nuova disciplina di determinazione dell’indennità espropriativa solo per i procedimenti espropriativi in corso, e non anche per i giudizi.
Con riferimento alla parte di suolo non edificabile, la Corte è giunta alla stessa conclusione, valorizzando l’orientamento confermato da Cass. n. 2998 del 2012, secondo il quale, qualora l’espropriato contesti, seppur limitatamente al presupposto della natura agricola o non edificatoria del terreno, la stima operata dalla corte di appello con il criterio del VAM (valore agricolo medio) previsto dagli artt. 16 della L. n. 865 del 1971 e 5-bis, comma 4, della L. n. 359 del 1992 e dichiarato incostituzionale dalla sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2011, la stima dell’indennità dev’essere effettuata applicando il criterio generale del valore venale pieno, potendo l’interessato anche dimostrare che il fondo è suscettibile di uno sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, pur senza raggiungere il livello dell’edificatorietà e che, quindi, ha una valutazione di mercato che rispecchia possibilità di utilizzazione intermedie tra l’agricola e l’edificatoria (ad esempio, parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti) (Corte di Cassazione, Sez. I civile, sentenza 21.09.2012 n. 16103 - tratto da Urbanistica e appalti n. 12/2012).

ESPROPRIAZIONE: La dichiarazione di pubblica utilità priva di termini iniziali e finali per l'avvio e compimento dei lavori e delle occupazioni è da ritenere radicalmente nulla, onde l'occupazione costituisce mero comportamento materiale in nessun modo ricollegabile ad un esercizio abusivo dei poteri della Pubblica amministrazione; di conseguenza spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta dal privato perché in tal caso essa è da ritenere emessa in carenza ovvero in difetto assoluto di attribuzione del potere stesso, che comporta nullità del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità e degli atti conseguenti della procedura ablatoria.
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Prima dell’entrata in vigore del T.U. sulle espropriazioni non esisteva alcuna norma che consentisse alla PA, in caso di illegittimità della procedura espropriativa e di realizzazione dell’opera pubblica, di evitare la restituzione dell’area.
L’istituto giurisprudenziale dell’accessione avvertita, creato dalla Cassazione per colmare tale lacuna nell’ordinamento giuridico allora vigente, non può più essere condiviso, per contrasto con il principio di legalità, come ripetutamente affermato anche dalla Corte CEDU in numerose sentenze, tra le quali la n. 36813/1597 del 2006 (Scordino c. Italia) non potendo la giurisprudenza consentire l’acquisto della proprietà sulla base di un fatto illecito.
In ogni caso, l’accertamento dell’irreversibile trasformazione del suolo e della perdita del diritto di proprietà privata in favore della PA, dovrebbe essere riservato al Giudice e non certo alla pubblica amministrazione, alla quale non è mai stato attribuito né dalla legge, né tanto meno dalla giurisprudenza, tale, inesistente, potere.
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L'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non fa venire meno l'obbligo dell'amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso. Ciò sulla base di un superamento dell'interpretazione, prima richiamata, che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica e all'irreversibile trasformazione del suolo effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato.
Partendo dall'esame della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'uomo, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il quadro normativo e giurisprudenziale nazionale previgente non fosse aderente alla Convenzione europea e, in particolare, al Protocollo addizionale n. 1. La Corte aveva ritenuto che la realizzazione dell'opera pubblica non fosse di impedimento alla restituzione dell'area illegittimamente espropriata, e ciò indipendentemente dalle modalità -occupazione acquisitiva o usurpativa- di acquisizione del terreno. Per tali ragioni, il proprietario del fondo illegittimamente occupato dall'amministrazione, ottenuta la declaratoria di illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo e la sua riduzione in pristino.
La realizzazione dell'opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è, dunque, in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell'acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, per cui solo il formale atto di acquisizione dell'amministrazione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni.
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Nessun risarcimento è dovuto per il periodo di occupazione legittima del suolo, in quanto, sebbene il procedimento espropriativo non sia stato definito nel termine previsto, la fase relativa all'occupazione risulta legittima ed efficace sino alla scadenza del termine previsto nei singoli decreti di occupazione; infatti l'iniziale occupazione, qualora non siano stati annullati tutti gli atti a decorrere dalla dichiarazione di pubblica utilità, diviene illegittima solo dopo la scadenza del proprio termine di efficacia ed in ragione di ulteriori vizi del procedimento, normalmente collegati alla mancata tempestiva emanazione del decreto di esproprio; ne consegue che per il periodo di occupazione legittima spetta al ricorrente, non il risarcimento del danno, ma l'ordinaria tutela indennitaria, su cui, peraltro, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, confermata dall'art. 53, comma 2, t.u. 08.06.2001 n. 327.

Come ritenuto da recente e condivisibile giurisprudenza, la dichiarazione di pubblica utilità priva di termini iniziali e finali per l'avvio e compimento dei lavori e delle occupazioni è da ritenere radicalmente nulla, onde l'occupazione costituisce mero comportamento materiale in nessun modo ricollegabile ad un esercizio abusivo dei poteri della Pubblica amministrazione; di conseguenza spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta dal privato perché in tal caso essa è da ritenere emessa in carenza ovvero in difetto assoluto di attribuzione del potere stesso, che comporta nullità del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità e degli atti conseguenti della procedura ablatoria (Consiglio di Stato sez. IV, 28.02.2012, n. 1133).
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Prima dell’entrata in vigore del T.U. sulle espropriazioni (DPR 327 del 2001, il cui termine di entrata in vigore è stato prorogato prima al 30.06.2002, dall'art. 5, D.L. 23.11.2001, n. 411, poi al 31.12.2002 dall'art. 5, comma 3, L. 01.08.2002, n. 166 e successivamente ulteriormente prorogato al 30.06.2003 dall'art. 3, D.L. 20.06.2002, n. 122, nel testo modificato dalla relativa legge di conversione) non esisteva alcuna norma che consentisse alla PA, in caso di illegittimità della procedura espropriativa e di realizzazione dell’opera pubblica, di evitare la restituzione dell’area (Consiglio di Stato, Ad. Plen. N. 2 del 2005).
L’istituto giurisprudenziale dell’accessione avvertita, creato dalla Cassazione per colmare tale lacuna nell’ordinamento giuridico allora vigente, non può più essere condiviso, per contrasto con il principio di legalità, come ripetutamente affermato anche dalla Corte CEDU in numerose sentenze, tra le quali la n. 36813/1597 del 2006 (Scordino c. Italia) non potendo la giurisprudenza consentire l’acquisto della proprietà sulla base di un fatto illecito.
In ogni caso, anche secondo l’orientamento giurisprudenziale richiamato, l’accertamento dell’irreversibile trasformazione del suolo e della perdita del diritto di proprietà privata in favore della PA, dovrebbe essere riservato al Giudice e non certo alla pubblica amministrazione, alla quale non è mai stato attribuito né dalla legge, né tanto meno dalla giurisprudenza, tale, inesistente, potere.
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Deve premettersi che la giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. IV, 02.09.2011, n. 4970) ha più volte chiarito che l'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non fa venire meno l'obbligo dell'amministrazione di restituire al privato il bene illegittimamente appreso. Ciò sulla base di un superamento dell'interpretazione, prima richiamata, che riconnetteva alla costruzione dell'opera pubblica e all'irreversibile trasformazione del suolo effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del privato.
Partendo dall'esame della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'uomo, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il quadro normativo e giurisprudenziale nazionale previgente non fosse aderente alla Convenzione europea e, in particolare, al Protocollo addizionale n. 1 (sentenza 30.05.2000, ric. 31524/96, Società Belvedere Alberghiera). Nella sentenza citata, la Corte aveva ritenuto che la realizzazione dell'opera pubblica non fosse di impedimento alla restituzione dell'area illegittimamente espropriata, e ciò indipendentemente dalle modalità -occupazione acquisitiva o usurpativa- di acquisizione del terreno. Per tali ragioni, il proprietario del fondo illegittimamente occupato dall'amministrazione, ottenuta la declaratoria di illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione del fondo e la sua riduzione in pristino.
La realizzazione dell'opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è, dunque, in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell'acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, per cui solo il formale atto di acquisizione dell'amministrazione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni.
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Nessun risarcimento, infatti, è dovuto per il periodo di occupazione legittima del suolo, in quanto, sebbene il procedimento espropriativo non sia stato definito nel termine previsto, la fase relativa all'occupazione risulta legittima ed efficace sino alla scadenza del termine previsto nei singoli decreti di occupazione; infatti l'iniziale occupazione, qualora non siano stati annullati tutti gli atti a decorrere dalla dichiarazione di pubblica utilità, diviene illegittima solo dopo la scadenza del proprio termine di efficacia ed in ragione di ulteriori vizi del procedimento, normalmente collegati alla mancata tempestiva emanazione del decreto di esproprio (TAR Catania Sicilia sez. II, 28.05.2012, n. 1350); ne consegue che per il periodo di occupazione legittima spetta al ricorrente, non il risarcimento del danno, ma l'ordinaria tutela indennitaria, su cui, peraltro, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, confermata dall'art. 53, comma 2, t.u. 08.06.2001 n. 327 (TAR Catanzaro , sez. II, 01.02.2012, n. 132)
(TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II, sentenza 10.09.2012 n. 923 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Ai fini delle procedure espropriative, l'Amministrazione non è tenuta ad alcuna indagine ulteriore finalizzata ad accertare l'identità di coloro che sono effettivamente proprietari dei terreni, ma deve limitarsi a prendere in considerazione quanto viene indicato nei registri catastali, senza che per ciò risulti compromessa la legittimità della procedura.
Il principio, invero pacifico, trova oggi conferma nell'art. 3 del D.P.R. n. 327 del 2001. Il soggetto passivo della procedura è sempre l'intestatario catastale del bene, in quanto la necessità di provvedere celermente all'approvazione del progetto ed all'acquisizione dell'area mal si concilia con le indagini sulla proprietà effettiva, e ciò tanto più vale quando si rendano necessari complessi accertamenti sulla successione ereditaria, come nella fattispecie.

Dispone in proposito l’art. 3, comma 2, del TU espropriazioni, che «Tutti gli atti della procedura espropriativa, ivi incluse le comunicazioni ed il decreto di esproprio, sono disposti nei confronti del soggetto che risulti proprietario secondo i registri catastali, salvo che l'autorità espropriante non abbia tempestiva notizia dell'eventuale diverso proprietario effettivo…»; l’art. 25, comma 2, dello stesso TU dispone poi che «Le azioni reali e personali esperibili sul bene espropriando non incidono sul procedimento espropriativo e sugli effetti del decreto di esproprio…».
Sul punto, condivisibilmente, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di affermare che «…L'Amministrazione non è infatti tenuta ad alcuna indagine ulteriore finalizzata ad accertare l'identità di coloro che sono effettivamente proprietari dei terreni, ma deve limitarsi a prendere in considerazione quanto viene indicato nei registri catastali, senza che per ciò risulti compromessa la legittimità della procedura (si veda, tra molte, Cons. Stato, sez. V, 10.07.2000, n. 3850; Id., sez. IV, 28.02.2002, n. 1200; Id., sez. IV, 30.11.2006, n. 7014). Il principio, invero pacifico, trova oggi conferma nell'art. 3 del D.P.R. n. 327 del 2001. Il soggetto passivo della procedura è sempre l'intestatario catastale del bene, in quanto la necessità di provvedere celermente all'approvazione del progetto ed all'acquisizione dell'area mal si concilia con le indagini sulla proprietà effettiva, e ciò tanto più vale quando si rendano necessari complessi accertamenti sulla successione ereditaria, come nella fattispecie…» (TAR Puglia–Bari, Sez. I, 05.04.2011, n. 548; sul punto, anche Cass. civ. Sez. I, 06.07.2012, n. 11407) (TAR Sicilia-Catania, Sez. II, sentenza 05.09.2012 n. 2099 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Occupazione usurpativa e azione restitutoria.
In tema di occupazione usurpativa, qualora il proprietario del bene illecitamente occupato domandi la restituzione, ancorché accompagnata dalla richiesta di riduzione in pristino, non sono predicabili i limiti intrinseci alla disciplina risarcitoria, come l’eccessiva onerosità prevista dall’art. 2058, comma 2, c.c.; né può farsi ricorso alla previsione del comma 2 dell’art. 2933 c.c., ove non risulti che la distruzione della res indebitamente edificata sia di pregiudizio all’intera economia del Paese, ma abbia, al contrario, riflessi di natura individuale o locale.
La proprietaria di un immobile aveva convenuto in giudizio dinanzi al tribunale l’Amministrazione comunale e, premesso:
- che era stata disposta e realizzata l’occupazione di un bene di sua proprietà, costituito da un terreno con sovrastante fabbricato, successivamente sottoposto ad irreversibile trasformazione, mediante demolizione della costruzione per la realizzazione di una strada di accesso alla piazza destinata allo svolgimento del mercato settimanale;
- che il procedimento era illegittimo per assenza, nella relativa delibera, dei termini iniziali e finali dell’espropriazione e di inizio e fine dei lavori, chiedeva, in via principale, la rimessione in pristino dei luoghi di sua proprietà e, in via subordinata, il risarcimento dei danni.
Il tribunale adito, dato atto dell’illegittimità dell’occupazione, posta in essere in carenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità, nonché dell’intervenuta manipolazione irreversibile del fondo dell’attrice, aveva ritenuto che all’accoglimento della domanda di riduzione in pristino era ostativo il pregiudizio che dal suo accoglimento sarebbe derivato all’economia nazionale, con conseguente applicabilità della disposizione contenuta nell’art. 2933, comma, 2, c.c. Esso aveva accolto la domanda di risarcimento per equivalente, determinandosi in euro 20.508,50 l’importo a tale titolo dovuto all’attrice al cui pagamento, oltre alle spese di lite nella misura di due terzi veniva condannato, in favore della stessa, il Comune convenuto.
La Corte di appello, pronunciando sugli appelli proposti in via principale dall’attrice, la quale si doleva principalmente del mancato accoglimento della domanda di riduzione in pristino dei luoghi, nonché dal Comune, che contestava l’entità della somma attribuita a titolo di risarcimento del danno, ritenuta incongrua per eccesso, aveva dichiarati non dovuti gli interessi anatocistici attribuiti con la sentenza di primo grado, rilevando la riferibilità dell’art. 1283 c.c. alle sole obbligazioni pecuniarie.
La S.C. ha accolto il ricorso proposto dalla proprietaria, iniziando col ricordare che, con la prima decisione che ha definito in maniera chiara i contorni della figura dell’occupazione usurpativa (Cass. 18.02.2000, n. 1814), la stessa Corte, ripercorrendo le tappe del percorso giurisprudenziale inerente alla cd. occupazione espropriativa, ha posto in evidenza l’esigenza di approfondire i meccanismi di tutela del proprietario nell’ipotesi in cui non sussista, come avviene nella fattispecie testé richiamata, una valida dichiarazione di pubblica utilità.
Movendo da precedenti arresti (fra i quali Cass., Sez. Un., 04.03.1997, n. 1907), nei quali si era affermata la possibilità per il proprietario di optare, anziché per la tutela restitutoria, per quella risarcitoria, si è pervenuti alla conclusione, che «nell’occupazione che, per convenzione, potremmo definire usurpativa, il giudice si occupa della domanda risarcitoria del proprietario sotto l’aspetto delle non consentite trasformazioni che l’occupante abusivo abbia apportato al fondo. Ma l’acquisizione del bene alla mano pubblica resta estranea alla fattispecie, e dipendendo da una scelta del proprietario usurpato, è inquadrabile in una vicenda logicamente e temporalmente successiva alla definitiva trasformazione del fondo, e se può ipotizzarsi un modo di acquisto della proprietà a titolo originario, esso non ha carattere accessivo (artt. 934 c.c.), ma semmai occupatorio in relazione ad un bene che è un novum nella realtà giuridica (in analogia all’art. 942 c.c.), ove non rileva la destinazione a soddisfare una pubblica utilità giacché qui neppure può porsi questione di bilanciamento di interessi».
L’occupazione sine titulo del fondo, in altri termini, non può comportare, soprattutto in assenza di una scelta abdicativa del proprietario (sulla cui conformità ai principi della CEDU cfr. la recente Cass. 19.10.2011, n. 21639), la perdita della proprietà del fondo da parte del soggetto che subisce l’occupazione, con la conseguenza che «l’assenza dell’indefettibile presupposto del riconoscimento, da parte degli organi competenti, della pubblica utilità dell’opera comporta che il privato, durante l’illegittima occupazione, possa fruire dei rimedi reipersecutori a tutela della non perduta proprietà» (Cass. n. 1814/2000 cit.).
La Corte ha, pertanto, sottolineato, anche sulla base dei criteri testé richiamati (per altro costantemente ribaditi ed applicati con sempre maggiore rigore, anche nell’occupazione cd. espropriativa: cfr. Cass., Sez. Un., 31.05.2011, n. 11963, in merito alla possibilità di chiedere la restituzione della porzione del bene originariamente occupata e non oggetto di irreversibile trasformazione), che il principio di effettività della tutela del diritto del proprietario, essendo insussistente la dichiarazione di pubblica utilità, non possa soffrire di alcuna limitazione. In particolare, non può escludersi la tutela reale, soprattutto quando manchi, da parte del titolare del diritto, qualsiasi atto abdicativo, ancorché implicito, mentre al contrario, come nella fattispecie in esame, venga espressamente esercitata l’azione restitutoria.
Tale conclusione, del resto, è conforme ai principi affermati, in più occasioni, dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, la quale (a partire dalla nota decisione Belvedere Alberghiera c/Stato It. del 30.05.2000, proprio in tema di occupazione usurpativa) ha escluso che l’autorità pubblica possa acquisire la proprietà di beni privati nel disprezzo delle regole formali previste per l’espropriazione, e senza che assuma immediata rilevanza il fine di pubblica utilità (cfr. anche Cass. 11.06.2006, n. 11096, nella cui motivazione si esamina la compatibilità dell’occupazione espropriativa e, per quanto qui interessa, di quella usurpativa, con i principi affermati dalla Cedu con le note decisioni Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura).
Nell’ambito dell’invocata tutela di natura reale non possono trovare applicazione le disposizioni contenute negli artt. 2933, comma 2, e 2058, comma 2, c.c. Quanto al primo articolo, la sentenza impugnata aveva affermato l’applicabilità della disposizione contenuta nell’art. 2933, comma 2, c.c., già ritenuta operante in primo grado ai fini della verifica della fondatezza della domanda di riduzione in pristino, ritenendo, senza altro aggiungere, che il suo accoglimento «risulterebbe di pregiudizio all’economia nazionale»; a prescindere dalla riferibilità della norma in questione agli obblighi di non fare (e quindi, ai soli aspetti che riguardano la manipolazione del bene e non l’azione restitutoria), la S.C. ha rilevato che non era dato di comprendere quale legame possa sussistere fra la celebrazione del mercatino settimanale del Comune e le sorti dell’economia di un intero Paese: la giurisprudenza formatasi in relazione alla norma teste richiamata è costantemente orientata nel ritenere che la stessa debba essere interpretata in senso restrittivo, riferendosi alle cose insostituibili ovvero di eccezionale importanza per l’economia nazionale, con conseguente inapplicablità qualora il pregiudizio riguardi interessi individuali e locali (Cass. 17.02.2004, n. 3004; Cass. 25.05.2012, n. 8358).
Quanto al secondo riferimento normativo, la giurisprudenza di legittimità ha avuto modo di affermare che la tutela riservata ai diritti reali non consente l’applicabilità dell’art. 2058 c.c. nel caso di azioni volte, appunto, a far valere uno di tali diritti, atteso il carattere assoluto degli stessi (Cass., Sez. Un., 10.05.1995, n. 5113; Cass. 29.10.1997, n. 10694; Cass. 18.08.2003, n. 11744; Cass. 16.01.2007, n. 866), salvo che sia la stessa parte danneggiata a chiedere la condanna per equivalente. Non potendosi omettere di rilevare che non possono ritenersi applicabili i limiti inerenti alla regolamentazione del risarcimento del danno alla tutela reale, che, oltre a trovare la propria disciplina specifica negli artt. 948 e 949 c.c., «esige la rimozione del fatto lesivo» (Cass. 04.11.1993, n. 10932), la Corte di Cassazione ha richiamato il dibattito culturale che la dottrina negli ultimi tempi ha dedicato al tema della collocazione o meno della reintegrazione in forma specifica nell’area come modalità del risarcimento del danno, ovvero come tutela del tutto autonoma e da esso distinta.
La prima soluzione, maggiormente condivisa, appare preferibile, anche sulla scorta degli argomenti fondati sulla collocazione della norma, sulla sua portata letterale e su una nozione di danno ampia, ossia non riferibile al solo nocumento di natura patrimoniale, ma anche all’alterazione, sul piano fenomenico, come conseguenza dell’atto illecito, dell’integrità e della consistenza del bene.
Se dunque, la disciplina complessivamente dettata dall’art. 2058 c.c. appartiene alla materia del risarcimento del danno, erroneamente essa è applicata quando venga esercitata, come nel caso, la tutela restitutoria (cfr., in tal senso, anche, in motivazione, Cons. Stato, Ad. Plen., 29.04.2005, n. 2) (Corte di Cassazione, Sez. I civile, sentenza 23.08.2012 n. 14609 - tratto da Urbanistica e appalti n. 10/2012).

ESPROPRIAZIONESecondo una giurisprudenza risalente, nel caso di irreversibile utilizzazione del suolo per finalità pubbliche avvenuta, come pacificamente nella specie, in pendenza della occupazione legittima (non seguita da rituale e tempestiva espropriazione) il dato temporale di riferimento, per la collocazione dell'effetto appropriativo e per la conseguente determinazione del valore del bene ai fini risarcitori della correlativa perdita da parte del proprietario, è non già legato al momento della irreversibile trasformazione dell'immobile sebbene a quello successivo di scadenza del termine di occupazione legittima.
L’altro orientamento, di più recente emersione, sostiene che la permanenza della situazione di abusiva occupazione impedisce di determinare puntualmente il dies a quo di un’eventuale prescrizione. Tale termine inizierà a decorrere a seguito dell’adozione di un formale provvedimento espropriativo o di specifico accordo traslativo o di apposita acquisizione sanante. Nel caso di specie, non essendo intervenuto nessuno di questi tre atti, il termine di prescrizione non è iniziato a decorrere.
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La realizzazione dell'opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell'acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, per cui solo il formale atto di acquisizione dell'amministrazione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni.
A tale riguardo la giurisprudenza ha affermato che il proprietario del fondo illegittimamente occupato, ottenuta la declaratoria di illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione, previa riduzione in pristino, e che solo il formale atto di acquisizione dell'amministrazione, ora ai sensi dell'art. 42-bis D.P.R. 327/2001, può limitarne il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni.
Detta disposizione, sul presupposto che la perdita della proprietà non possa collegarsi se non ad un atto di natura contrattuale o autoritativa, attribuisce all'Amministrazione, qualora si sia verificata una sostanziale perdita della disponibilità del bene in capo al privato, il potere di acquisire la proprietà dell'area con un atto formale di natura ablatoria e discrezionale (in sostanziale sanatoria), al termine del procedimento legale nel corso del quale vanno motivatamente valutati gli interessi in conflitto.
Nel caso in esame, il Comune non ha ritenuto di acquisire la proprietà dell’area illegittimamente trasformata mediante formale atto di acquisizione sanante a mente del citato art. 42-bis D.P.R. 327/2001.
In conclusione, affinché possa perfezionarsi il trasferimento della proprietà del fondo occupato sine titulo, su cui è stata realizzata un'opera pubblica, e che costituisce la sola condizione legittimante la mancata restituzione, è necessario che l'Amministrazione si avvalga dell'art. 42-bis del T.U.E., fatto sempre salvo il ricorso alternativo ai possibili strumenti di natura privatistica, come la stipula di un contratto di acquisto avente anche funzione transattiva, ovvero con la riattivazione del procedimento espropriativo in sanatoria con le relative garanzie

Sulla decorrenza del termine prescrizionale del diritto al risarcimento del danno da occupazione sine titulo, si registrano sostanzialmente due orientamenti assunti dalla giurisprudenza amministrativa, la cui applicazione, nel caso di specie, esclude la prescrizione dell’azione risarcitoria.
Secondo una giurisprudenza risalente “-nel caso di irreversibile utilizzazione del suolo per finalità pubbliche avvenuta, come pacificamente nella specie, in pendenza della occupazione legittima (non seguita da rituale e tempestiva espropriazione)- il dato temporale di riferimento, per la collocazione dell'effetto appropriativo e per la conseguente determinazione del valore del bene ai fini risarcitori della correlativa perdita da parte del proprietario, è non già legato al momento della irreversibile trasformazione dell'immobile sebbene a quello successivo di scadenza del termine di occupazione legittima” (Cons. stato sez. IV 26.09.2008 n. 4660; Cons. Stato 10.11.2003 n. 7135; Cass. n. 6825/1994).
Nel caso di specie l’irreversibile trasformazione del fondo deve presumersi avvenuta in data 24.06.1997, per quanto emerge dal certificato di ultimazione dei lavori dell’impresa Spizzirri con cui si attestava la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria stradale e dell’impianto sportivo in via Sicilia e via Montevideo. Orbene tale ultimazione si colloca durante il periodo di occupazione legittima del bene, avvenuta con decreto di urgenza del 15.04.1996 e avente durata di cinque anni. Il dies a quo del termine di prescrizione, dunque, ha inizio con la scadenza del termine di occupazione legittima ovvero il 15.04.2001, mentre l’atto di citazione è stato notificato in data 26.11.2004, quindi, entro il termine quinquennale di prescrizione.
L’altro orientamento, di più recente emersione, sostiene che la permanenza della situazione di abusiva occupazione impedisce di determinare puntualmente il dies a quo di un’eventuale prescrizione. Tale termine inizierà a decorrere a seguito dell’adozione di un formale provvedimento espropriativo o di specifico accordo traslativo o di apposita acquisizione sanante (C.G.A. 20.11.2008 n. 946; Cons. Stato sez IV n. 258272007). Nel caso di specie, non essendo intervenuto nessuno di questi tre atti, il termine di prescrizione non è iniziato a decorrere.
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Occorre innanzitutto premettere che la realizzazione dell'opera pubblica sul fondo illegittimamente occupato è in sé un mero fatto, non in grado di assurgere a titolo dell'acquisto, come tale inidoneo a determinare il trasferimento della proprietà, per cui solo il formale atto di acquisizione dell'amministrazione può essere in grado di limitare il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi (rinunziativi o abdicativi, che dir si voglia) della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni.
A tale riguardo la giurisprudenza, dalla quale il Collegio non ha ragione di discostarsi, ha affermato che il proprietario del fondo illegittimamente occupato, ottenuta la declaratoria di illegittimità dell'occupazione e l'annullamento dei relativi provvedimenti, può legittimamente domandare sia il risarcimento, sia la restituzione, previa riduzione in pristino, e che solo il formale atto di acquisizione dell'amministrazione, ora ai sensi dell'art. 42-bis D.P.R. 327/2001, può limitarne il diritto alla restituzione, non potendo rinvenirsi atti estintivi della proprietà in altri comportamenti, fatti o contegni (Cons. Stato sez. IV 4833/2011).
Detta disposizione, sul presupposto che la perdita della proprietà non possa collegarsi se non ad un atto di natura contrattuale o autoritativa, attribuisce all'Amministrazione, qualora si sia verificata una sostanziale perdita della disponibilità del bene in capo al privato, il potere di acquisire la proprietà dell'area con un atto formale di natura ablatoria e discrezionale (in sostanziale sanatoria), al termine del procedimento legale nel corso del quale vanno motivatamente valutati gli interessi in conflitto.
Nel caso in esame, il Comune di Cosenza non ha ritenuto di acquisire la proprietà dell’area illegittimamente trasformata mediante formale atto di acquisizione sanante a mente del citato art. 42-bis D.P.R. 327/2001.
In conclusione, affinché possa perfezionarsi il trasferimento della proprietà del fondo occupato sine titulo, su cui è stata realizzata un'opera pubblica, e che costituisce la sola condizione legittimante la mancata restituzione, è necessario che l'Amministrazione si avvalga dell'art. 42-bis del T.U.E., fatto sempre salvo il ricorso alternativo ai possibili strumenti di natura privatistica, come la stipula di un contratto di acquisto avente anche funzione transattiva, ovvero con la riattivazione del procedimento espropriativo in sanatoria con le relative garanzie (Cons. Stato, sez. V 31.10.2011 n. 5813)
(TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II, sentenza 03.08.2012 n. 857 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONELa proroga dei termini previsti dall'art. 13 l. n. 2359 del 1865 è considerata istituto di carattere eccezionale finalizzato ad evitare di mantenere i beni espropriabili in stato di soggezione a tempo indeterminato e a tutelare l'interesse pubblico a che l'opera venga eseguita in un congruo arco di tempo, tale da giustificare le ragioni di serietà dell'azione amministrativa.
Da tale pacifica affermazione discende primariamente la conseguenza della necessaria individuazione di cause di forza maggiore indipendenti dalla volontà dei concessionari che giustifichino la proroga ed in assenza delle quali deve ritenersi vulnerato il principio di legalità che informa l'attività dell'amministrazione nella materia dell'espropriazione per pubblica utilità.
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L'obbligo di motivazione del provvedimento di proroga del termine per la conclusione della procedura espropriativa risulta adeguatamente assolto con il richiamo al ritardo degli organi pubblici preposti nella definizione delle procedure di esproprio, che costituisce fatto estraneo alla sfera di disponibilità dell'ente concessionario dei lavori e, quindi, riconducibile nei presupposti per l'adozione dell'atto di proroga del termine quali identificati dall'art. 13 l. n. 2359 del 1865.

La normativa di riferimento, costituita dall’evocato art. 13 della legge sull’espropriazione del 1865, oggi abrogata dal testo unico sulle procedure espropriative, ma rilevante ratione temporis per il presente appello, prevedeva, al comma 1, che nell’atto che dichiara la pubblica utilità di un’opera fossero indicati i termini “entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni e i lavori”, mentre al successivo comma 2 prevedeva che “l’autorità che stabilì i suddetti termini li può prorogare per casi di forza maggiore o per altre cagioni indipendenti dalla volontà dei concessionari, ma sempre con determinata prefissione di tempo”.
Dalla lettura giurisprudenziale data al complesso normativo, emerge come la proroga dei termini previsti dall'art. 13 l. n. 2359 del 1865 sia considerata istituto di carattere eccezionale finalizzato ad evitare di mantenere i beni espropriabili in stato di soggezione a tempo indeterminato e a tutelare l'interesse pubblico a che l'opera venga eseguita in un congruo arco di tempo, tale da giustificare le ragioni di serietà dell'azione amministrativa (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VI, 10.10.2002 n. 5443).
Da tale pacifica affermazione discende primariamente la conseguenza della necessaria individuazione di cause di forza maggiore indipendenti dalla volontà dei concessionari che giustifichino la proroga ed in assenza delle quali deve ritenersi vulnerato il principio di legalità che informa l'attività dell'amministrazione nella materia dell'espropriazione per pubblica utilità.
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Quindi, anche nel procedimento civile, è emersa l’oggettiva complessità della vicenda catastale della particella, elemento questo a fondare la ragione giustificativa della proroga, atteso che l'obbligo di motivazione del provvedimento di proroga del termine per la conclusione della procedura espropriativa risulta adeguatamente assolto con il richiamo al ritardo degli organi pubblici preposti nella definizione delle procedure di esproprio, che costituisce fatto estraneo alla sfera di disponibilità dell'ente concessionario dei lavori e, quindi, riconducibile nei presupposti per l'adozione dell'atto di proroga del termine quali identificati dall'art. 13 l. n. 2359 del 1865 (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VI, 22.06.2005 n. 3298) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 30.07.2012 n. 4301 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONENella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui l’Amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa come mancanza di qualunque facultas agendi vincolata o discrezionale di elidere o comprimere detto diritto –devolute come tali alla giurisdizione ordinaria- sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione -anche ai fini complementari della tutela risarcitoria- di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all'interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi, purché vi sia un collegamento all’esercizio della pubblica funzione.
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Già a partire nella legge fondamentale sulle espropriazioni n. 2359 del 1865, così come nella successiva legislazione in materia di lavori pubblici, si rinviene il principio cardine secondo cui l’attività espropriativa deve articolarsi in una pluralità di fasi, le quali devono garantire la partecipazione degli interessati ed il contraddittorio con i soggetti coinvolti dall’azione amministrativa.
Detti principi, di pubblicità e partecipazione, -diretti non solo a scopo difensivo, bensì in stretta correlazione con i canoni di rango costituzionale dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa– sono stati cristallizzati dalla legge n. 241 del 1990 per tutti i procedimenti amministrativi; essi peraltro giocano un ruolo particolarmente significativo nei procedimenti espropriativi, essendo questi ultimi, per definizione, quelli più gravemente invasivi della sfera dei privati.
Questa premessa fa da sfondo all’affermazione dell’indirizzo secondo cui la dichiarazione di pubblica utilità, anche ove implicita nell’approvazione di un progetto di opera pubblica deve essere preceduta da comunicazione di avvio del procedimento rivolta ai soggetti interessati.

In punto di giurisdizione, la Sezione ritiene di non aver motivo per discostarsi, nella circostanza, dall’ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui l’Amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa come mancanza di qualunque facultas agendi vincolata o discrezionale di elidere o comprimere detto diritto –devolute come tali alla giurisdizione ordinaria- sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione -anche ai fini complementari della tutela risarcitoria- di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all'interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi, purché vi sia un collegamento all’esercizio della pubblica funzione (C.D.S., sez. IV, del 04.04.2011, n.2113; C.D.S., Ad.Pl. del 30.07.2007, n. 9 e 22.10.2007, n. 12; Tar Lombardia, Brescia, sez. I, del 18.12.2008, n.1796; 01.06.2007, n. 466; Tar Basilicata, 22.02.2007, n. 75; Tar. Puglia, Bari, sez. III, del 09.02.2007, n. 404; Tar Lombardia, Milano, sez. II, del 18.12.2007, n. 6676; Tar Lazio, Roma, sez. II, del 03.07.2007, n. 5985; Tar Toscana, I, del 14.09.2006, n. 3976; Cass., SS.UU., 20.12.2006, nn. 27190, 27191 e 27193).
Inoltre, mentre le domande risarcitorie e restitutorie relative a fattispecie di occupazione usurpativa rientrano nella giurisdizione ordinaria, viceversa sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in caso di danni conseguenti all’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità e, in generale, di un provvedimento amministrativo in tema di espropriazione per pubblica utilità.
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Nel merito, occorre evidenziare come, già a partire nella legge fondamentale sulle espropriazioni n. 2359 del 1865, così come nella successiva legislazione in materia di lavori pubblici, si rinviene il principio cardine secondo cui l’attività espropriativa deve articolarsi in una pluralità di fasi, le quali devono garantire la partecipazione degli interessati ed il contraddittorio con i soggetti coinvolti dall’azione amministrativa.
Detti principi, di pubblicità e partecipazione, -diretti non solo a scopo difensivo, bensì in stretta correlazione con i canoni di rango costituzionale dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa– sono stati cristallizzati dalla legge n. 241 del 1990 per tutti i procedimenti amministrativi; essi peraltro giocano un ruolo particolarmente significativo nei procedimenti espropriativi, essendo questi ultimi, per definizione, quelli più gravemente invasivi della sfera dei privati.
Questa premessa fa da sfondo all’affermazione dell’indirizzo secondo cui la dichiarazione di pubblica utilità, anche ove implicita nell’approvazione di un progetto di opera pubblica deve essere preceduta da comunicazione di avvio del procedimento rivolta ai soggetti interessati (C.D.S., Ad.Pl. 14/1999; C.D.S., sez. IV, n. 1668/2007; C.D.S. n. 8259/2006; C.D.S. n. 5352/2005; C.D.S., sez. VI, n. 736/2003)
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 26.07.2012 n. 2096 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Risarcimento danni per occupazione abusiva: dipende dalla colpa della PA.
L'azione di risarcimento conseguente all'annullamento in sede giurisdizionale di un provvedimento illegittimo implica la valutazione dell'elemento psicologico della colpa, alla luce dei vizi che inficiavano il provvedimento stesso e della gravità delle violazioni imputabili all'Amministrazione.
Con sentenza 10.07.2012 n. 4089, la IV Sez. del Consiglio di Stato ha affermato i seguenti principi.
L'azione di risarcimento conseguente all'annullamento in sede giurisdizionale di un provvedimento illegittimo implica la valutazione dell'elemento psicologico della colpa, alla luce dei vizi che inficiavano il provvedimento stesso e della gravità delle violazioni imputabili all'Amministrazione, secondo l'ampiezza delle valutazioni discrezionali rimesse all' organo amministrativo, nonché delle condizioni concrete in cui ha operato la P.A, non essendo il risarcimento una conseguenza automatica della pronuncia del giudice della legittimità.
Affinché possa configurarsi la responsabilità della pubblica amministrazione è sufficiente la colpa, anche lieve, dell'apparato amministrativo.
Ai fini della responsabilità risarcitoria dell'Amministrazione a seguito di annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può invocare l'illegittimità del provvedimento quale indice presuntivo della colpa o anche allegare circostanze ulteriori, idonee a dimostrare che si è trattato di un errore non scusabile, spettando poi all'Amministrazione dimostrare che si è invece trattato di errore scusabile.
Il giudice investito della domanda per il conseguimento del risarcimento del danno da fatto illecito non può condannare il convenuto al pagamento di un indennizzo per atto legittimo, in quanto in tal modo non si opera una mera qualificazione della domanda, ma si pronuncia su domanda diversa per "causa petendi" e "petitum", tenendo presente che il potere-dovere del giudice di qualificare correttamente la domanda non consente di sostituire la domanda proposta con una diversa, fondata su altra "causa petendi", e dunque di introdurre nel tema controverso nuovi elementi di fatto, trattandosi di passare da una fattispecie incentrata sul fatto colposo o doloso a una riguardante un fatto esente da colpa.
In caso di danno illegittimo per spossessamento di un bene, rileva l’elemento soggettivo della condotta, tenendo presente che nella materia non vige un sistema indifferenziato di responsabilità, tale per cui si può giungere alla qualificazione del fatto generatore del danno quale illecito prescindendosi, al contempo dall’accertamento del requisito della colpa ai fini della risarcibilità del medesimo, dovendosi precisare che il principio contenuto nell'art. 1147 Cod. civ., in forza del quale la buona fede è presunta, vige in tema di responsabilità contrattuale ma non nell'ipotesi di danno da occupazione appropriativa, con conseguente trasformazione del bene del privato, che costituisce fatto illecito e conseguente operatività delle regole della responsabilità extracontrattuale le quali implicano che:
a) provata l’illegittimità della condotta, debba, tuttavia, sussistere anche la prova dell’elemento soggettivo;
b) la prova è “facilitata” dalla oggettiva circostanza dell’avvenuto illegittimo spossessamento, ed al privato danneggiato non pertiene l’onere di dimostrare che l’amministrazione abbia agito con negligenza, imprudenza imperizia;
c) tuttavia, in ossequio ai principi generale espresso dall'art. 2043 Cod. civ. la stessa Amministrazione può non soggiacere a conseguenze risarcitorie laddove dimostri che nessuna ipotesi di condotta colposa può esserle ascritta (commento tratto da www.ipsoa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

COMPETENZE GESTIONALI - ESPROPRIAZIONE: L'adozione del decreto di occupazione temporanea e d'urgenza, emanato dopo l'entrata in vigore dell'art. 45, D.Lgs. 31.03.1998 n. 80, è di competenza del funzionario dirigente dell'Ufficio tecnico dell'amministrazione procedente, atteso che detta norma attribuisce alla dirigenza la competenza ad adottare tutti gli atti di gestione, inclusi quelli che impegnano l'amministrazione verso l'esterno.
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La mancata determinazione della indennità di esproprio (così come la mancata corresponsione effettiva) non costituisce requisito di validità o di legittimità del decreto di esproprio e non può costituire in alcun modo vizio invalidante la procedura espropriativa.

Il provvedimento è stato legittimamente adottato dal Dirigente, con conseguente infondatezza della censura di incompetenza: difatti, l'adozione del decreto di occupazione temporanea e d'urgenza, emanato dopo l'entrata in vigore dell'art. 45, D.Lgs. 31.03.1998 n. 80, è di competenza del funzionario dirigente dell'Ufficio tecnico dell'amministrazione procedente, atteso che detta norma attribuisce alla dirigenza la competenza ad adottare tutti gli atti di gestione, inclusi quelli che impegnano l'amministrazione verso l'esterno (Consiglio di Stato, Sez. IV, 09.11.2005 n. 6259; TAR Campania, Salerno, 30.06.2006 n. 897).
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Infine, la mancata determinazione della indennità di esproprio (così come la mancata corresponsione effettiva) non costituisce requisito di validità o di legittimità del decreto di esproprio e non può costituire in alcun modo vizio invalidante la procedura espropriativa (Consiglio di Stato, Sez. IV, 30.06.2010 n. 4176).
Peraltro, dalla documentazione versata agli atti di causa dalla intimata amministrazione emerge che la contestazione è infondata in fatto in quanto, con nota prot. 13938 del 23.10.2007 (indirizzata anche al ricorrente) il Comune ha determinato tale indennità
(TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 03.07.2012 n. 3156 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e l’Amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa come mancanza di qualunque facultas agendi vincolata o discrezionale di elidere o comprimere detto diritto –devolute come tali alla giurisdizione ordinaria, sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione -anche ai fini complementari della tutela risarcitoria- di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all'interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi, purché vi sia un collegamento all’esercizio della pubblica funzione.
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L’art. 53 del DPR n. 327/2001, per come ispirato al principio di concentrazione dei giudizi, ha attribuito rilevanza decisiva ai provvedimenti che impongono il vincolo preordinato all’esproprio e a quelli che dispongono la dichiarazione di pubblica utilità: una volta attivato il procedimento caratterizzato dall’esercizio del pubblico potere, sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi, anche quando trattasi di procedimenti espropriativi diretti alla esecuzione dei lavori per la realizzazione o la modificazione di un’opera pubblica e di atti strumentali alla realizzazione di detta finalità pubblica.
Si è dunque in presenza di una fattispecie riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, per come derivante da esercizio di un pubblico potere, anche nel caso in cui si lamenti formalmente l’occupazione di aree non comprese nell’ambito della procedura espropriativa, ma in realtà si abbia riguardo al decreto di esproprio, cioè alla determinazione del suo effettivo contenuto, per la dedotta occupazione di una superficie superiore a quella presa in considerazione da una precedente ordinanza di occupazione d’urgenza, poiché ai fini della liceità o meno va verificato lo specifico contenuto degli atti e degli accordi posti in essere nel corso del procedimento ablatorio.
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Il comportamento tenuto dalla Amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d'urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere, poi, qualificato come "illecito permanente", nella cui vigenza non decorre la prescrizione, ciò perché in questo caso manca un effetto traslativo della proprietà, stante la mancanza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi.
Per questo motivo, salva restando la possibilità di optare per le differenti forme "risarcitorie" che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente), il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell'ente pubblico senza dover sottostare al termine prescrizionale quinquennale decorrente dalla trasformazione irreversibile del bene, con l’unico limite temporale rinvenibile nell’acquisto della proprietà, per usucapione ventennale del bene, eventualmente maturata dall’ente pubblico.
Tali principi sono stati peraltro codificati in termini di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. f), del Codice del processo amministrativo (allegato 1 del D.Lgs. 02.07.2010 n. 104) nell’ipotesi di comportamento dell’Amministrazione riconducibile all’esercizio del pubblico potere che si sia manifestato per il tramite della dichiarazione di pubblica utilità della quale non risulta dimostrata la perdita d'efficacia, nonché nelle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti della P.A. in materia di espropriazioni per pubblica utilità di cui alla successiva lett. g) del citato art. 133 ove si è espressamente contemplata la giurisdizione esclusiva di questo giudice, ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le ipotesi di determinazione e corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.
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Quanto ai “principi-cardine” che regolano la materia dell’espropriazione:
a) i termini per l’inizio e la conclusione delle procedure espropriative devono essere fissati fin dall’atto con cui si dichiara la pubblica utilità dell’opera (o con cui si approva il progetto che dà avvio alla procedura stessa). In mancanza di ciò l’espropriazione è illegittima;
b) l’inutile decorso dei termini fissati dall’Amministrazione per l’avvio e per la conclusione delle procedure espropriative determina l’inefficacia della originaria dichiarazione di pubblica utilità, con conseguente illegittimità del decreto di espropriazione (che si ritiene adottato, anch’esso, fuori termine);
c) se l’Amministrazione intende prorogare il termine (per l’avvio o per la conclusione della procedura espropriativi) può farlo, purché prima che il termine sia ormai scaduto, “motivando” in ordine alle ragioni che rendono necessaria la proroga e sempre che il ritardo non sia dipeso da cause ad essa imputabili, ma da fatti dipendenti da forza maggiore o, comunque, di altre ragioni non dipendenti dalla sua volontà;
d) la proroga non può che essere accordata dallo stesso Organo che ha fissato il termine originario;
e) la proroga va notificata o comunque comunicata ai soggetti espropriandi, i quali devono essere coinvolti nel sub-procedimento che si innesta su quello principale e posto nelle condizioni di interloquire;
f) se il termine per l’avvio o per la conclusione della procedura espropriativa è inesorabilmente scaduto e non appare prorogabile (per mancanza dei presupposti sopra indicati), l’Amministrazione ben può rinnovare l’intera procedura, ma per farlo deve ricominciare (ex novo) dalla “dichiarazione di pubblica utilità”, non potendo ritenere ancora efficace quella concernente il procedimento estintosi per inutile decorso dei termini.
Quanto sopra è peraltro condiviso dalla giurisprudenza, la quale ha ritenuto:
quanto al principio enunciato sub a):
- che “la mancata indicazione dei termini per la conclusione dei lavori e della procedura espropriativa, di cui all'art. 13 della Legge n. 2359 del 1865 determina l'illegittimità ab origine dell'occupazione di urgenza e l'illiceità permanente dell'opera pubblica, dovendosi escludere che vi possano essere successive indicazioni di detti termini ovvero atti di sanatoria della dichiarazione di pubblica utilità in cui essi siano omessi";
- che “la mancata indicazione dei termini per l'inizio e la conclusione della procedura espropriativa e dei lavori nella delibera consiliare di avvio della procedura espropriativa, vizia "in radice" il provvedimento ablatorio";
- che “dall'annullamento giurisdizionale della delibera di proroga dei termini per il compimento delle operazioni espropriative deriva in via immediata e diretta l'illegittimità del decreto di espropriazione per caducazione dell'atto presupposto, ovvero dell'atto di proroga dell'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità”;
- che “nella dichiarazione di pubblica utilità dell'opera devono essere espressamente indicati, oltre ai termini di inizio e di conclusione della procedura espropriativa, anche quelli concernenti l'avvio ed il compimento dei lavori”;
- che “la necessità di prefissione di termini delle procedure di espropriazione risponde alla necessità di carattere costituzionale di limitare il potere discrezionale delle p.a. al fine di evitare che i beni dei privati siano sottoposti ad uno stato di soggezione per un tempo indeterminato”);
- che “l'indicazione dei termini entro i quali dovranno cominciarsi e concludersi le espropriazioni ed i lavori, ai sensi dell'art. 13 l. n. 2359 del 1865, deve figurare nell'atto con il quale si dichiara un'opera di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, all'evidente fine di far sì che la P.A., che decida di disporre della proprietà privata con l'espropriazione, ponga essa stessa dei limiti temporali per l'inizio e la conclusione dell'opera che poi dovrà rispettare”;
quanto al principio enunciato sub b):
- che “l'art. 13 l. n. 2359 del 1865 dispone che il decreto dichiarativo della pubblica utilità deve contenere anche i termini entro i quali devono iniziarsi e completarsi le espropriazioni ed i lavori; scaduti tali termini, la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace e non può procedersi all'espropriazione se non in base ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità";
- che “qualora siano scaduti i termini fissati per il compimento dell'espropriazione, nel provvedimento che ha dichiarato la pubblica utilità dell'opera e debba escludersi una valida proroga degli stessi (…) cessa la legittima occupazione dell'area destinata all'espropriazione e diviene irrilevante qualunque proroga del periodo d'occupazione successivamente disposta per legge";
quanto al principio enunciato sub c):
- che “il prolungamento dell'efficacia di un termine presuppone necessariamente che il termine da prorogare non sia ancora scaduto, per cui i termini fissati nella dichiarazione di pubblica utilità dall'art. 13 della Legge n. 2359 del 1865 possono essere prorogati dall'amministrazione al fine di prolungare l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità stessa, a condizione che la proroga si perfezioni prima della scadenza del termine che si intende prorogare”;
- che “l'istituto della proroga del termine, che per il suo carattere generale deve trovare applicazione anche ai termini stabiliti nelle ipotesi di pubblica utilità "ex lege", potrà operare solo se la proroga venga disposta prima della scadenza del triennio per l'inizio dei lavori, senza che possa attribuirsi alcun rilievo all'eventuale maggior termine ancora in corso fissato per l'ultimazione dell'opera, che comporta a sua volta l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità se i lavori, iniziati tempestivamente, non vengono ultimati nel maggiore termine fissato all'atto dell'approvazione del progetto”;
- che “… il provvedimento di proroga deve essere motivato e non è sufficiente l'indicazione che il protrarsi delle procedure non consente il rispetto dei termini originariamente fissati circostanza quest'ultima che potrebbe essere imputabile all'amministrazione”;
- che “(…) … l'istituto della proroga riveste caratteri eccezionali e la sua operatività deve essere giustificata dalla reale sussistenza di oggettive difficoltà al compimento di atti espropriativi, e comunque non dipendenti dalla volontà dell’Ente espropriante”;
- che “in base all'art. 13 della Legge n. 2359 del 1865 (…) non costituisce valida ragione giustificativa la generica motivazione relativa al protrarsi delle procedure espropriative, che non abbia consentito il rispetto dei termini originariamente fissati”;
- che “è illegittimo il provvedimento con cui l'amministrazione dispone la proroga dei predetti termini, limitandosi a dare atto dell'impossibilità di concludere le procedure per l'esistenza di un contenzioso (non meglio specificato nel contesto del provvedimento), trattandosi di circostanza non riconducibile al concetto di forza maggiore o di impedimento obiettivo ed insuperabile”;
quanto al principio enunciato sub d):
- che “qualora siano scaduti i termini fissati per il compimento dell'espropriazione”, la proroga -ove possa essere disposta- “… deve provenire dalla stessa autorità che ha dichiarato la pubblica utilità ed ha fissato i termini originari …”;
- che "è illegittima la proroga dei termini per la conclusione delle espropriazione che non sia stabilita dalla medesima autorità che ha dichiarato di pubblica utilità";
quanto al principio enunciato sub e):
- che “quando un sub-procedimento non fa parte dell'ordinaria sequenza procedimentale, come nel caso in cui riguardi la proroga dei termini per il completamento dei lavori di un'opera pubblica e della dichiarazione di pubblica utilità, l'amministrazione deve inviare ai diretti interessati un apposito avviso di inizio del procedimento ex art. 7 l. n. 241 del 1990”;
- che “la comunicazione di avvio del procedimento è stata ritenuta necessaria anche nel procedimento finalizzato a prorogare i termini del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità, stante la sua natura di sub procedimento autonomo all'interno di quello più generale volto alla dichiarazione di pubblica utilità, anche se implicito, nell'approvazione del progetto di opera pubblica. (…) Del resto la proroga è un provvedimento discrezionale, rispetto al quale la partecipazione del privato non è inutile e può servire ad evidenziare la sussistenza degli eccezionali presupposti per l'adozione del provvedimento";
- che “è illegittima la proroga dei termini della dichiarazione di pubblica utilità non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento”;
- che “nell'ambito di un procedimento espropriativo il provvedimento che proroga i termini per l'intervento ablativo costituisce il frutto di un autonomo sub procedimento eventuale e straordinario rispetto al procedimento tipico; pertanto, in tal caso, l'amministrazione ha l'obbligo di comunicare l'avvio del sub procedimento col quale si proroga il termine di assoggettamento del bene privato all'intervento ablativo”;
- che “anche in relazione al procedimento di proroga dei termini per l'espropriazione deve essere consentita la partecipazione degli eventuali interessati, potendo l'atto di proroga influire su diversi aspetti, tra cui quello del momento del pagamento dell'indennità”;
quanto al principio enunciato sub f):
- che “è illegittimo il provvedimento che, in luogo di rimuovere l'intera procedura, disponga la proroga dei termini per l'inizio della procedura espropriativa stabiliti nel decreto di dichiarazione di pubblica utilità in sanatoria dell'avvenuta scadenza di termini stessi”;
- che “la rinnovazione della procedura espropriativa a differenza dell'istituto della proroga dei termini - opera sempre in soluzione di continuità rispetto alla pregressa fase, alla quale non ha la possibilità di raccordarsi con effetti "ex tunc"; conseguentemente è necessario che alla data di adozione del provvedimento di riapprovazione sussistano le condizioni di attualità e concretezza dell'interesse pubblico che si intendono conseguire con la realizzazione dell'opera”;
- che “l'art. 13 l. n. 2359 del 1865 dispone che il decreto dichiarativo della pubblica utilità deve contenere anche i termini entro i quali devono iniziarsi e completarsi le espropriazioni ed i lavori; scaduti tali termini, la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace e non può procedersi all'espropriazione se non in base ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità”;
- che “seppure è in facoltà dell'espropriante condurre a realizzazione un progetto di opera pubblica, di cui siano scaduti i termini obbligatoriamente indicati per il compimento dei lavori, è necessario che la riapprovazione dia luogo ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità, con un nuovo avvio del procedimento finalizzato a tale dichiarazione e con una nuova fissazione dei termini, essendo insufficiente la mera proroga dei termini originariamente fissati”.

In punto di giurisdizione la Sezione ritiene di non aver motivo per discostarsi nella circostanza dall’ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale, nella materia dei procedimenti di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione delle ipotesi in cui manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e l’Amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa come mancanza di qualunque facultas agendi vincolata o discrezionale di elidere o comprimere detto diritto –devolute come tali alla giurisdizione ordinaria, sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione -anche ai fini complementari della tutela risarcitoria- di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti ad una dichiarazione di pubblica utilità e con essa congruenti, anche se il procedimento all'interno del quale sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà ovvero sia caratterizzato dalla presenza di atti poi dichiarati illegittimi, purché vi sia un collegamento all’esercizio della pubblica funzione (Cons. Stato, IV, 04.04.2011, n. 2113; TAR Lombardia, Brescia, I, 18.12.2008, n. 1796; 01.06.2007, n. 466; Cons. Stato, A.P. 30.07.2007, n. 9 e 22.10.2007, n. 12; TAR Basilicata, 22.02.2007, n. 75; TAR Puglia, Bari, III, 9.02.2007, n. 404; TAR Lombardia, Milano, II, 18.12.2007, n. 6676; TAR Lazio, Roma, II, 03.07.2007, n. 5985; TAR Toscana, I, 14.09.2006, n. 3976; Cass. Civ., SS.UU., 20.12.2006, nn. 27190, 27191 e 27193).
Mentre le domande risarcitorie e restitutorie relative a fattispecie di occupazione usurpativa rientrano nella giurisdizione ordinaria, così come il giudice amministrativo -nello stabilire l’importo del danno da ablazione illegittima- non può includervi anche quanto dovuto per il periodo di occupazione legittima, la cui valutazione pure è di spettanza del giudice ordinario a norma degli artt. 53, comma 3 e 54 T.U. 08.06.2001, n. 327, viceversa sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in caso di danni conseguenti all’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità e, in generale, di un provvedimento amministrativo in tema di espropriazione per pubblica utilità.
Peraltro di recente si è affermato (Cons. Stato, IV, 02.03.2010, n. 1222) che l’art. 53 del DPR n. 327/2001, per come ispirato al principio di concentrazione dei giudizi, ha attribuito rilevanza decisiva ai provvedimenti che impongono il vincolo preordinato all’esproprio e a quelli che dispongono la dichiarazione di pubblica utilità: una volta attivato il procedimento caratterizzato dall’esercizio del pubblico potere, sussiste la giurisdizione amministrativa esclusiva in relazione a tutti i conseguenti atti e comportamenti e ad ogni controversia che sorga su di essi, anche quando trattasi di procedimenti espropriativi diretti alla esecuzione dei lavori per la realizzazione o la modificazione di un’opera pubblica e di atti strumentali alla realizzazione di detta finalità pubblica (Cass. Civ., SS. UU., ord.za 16.12.2010, n. 25393).
Si è dunque in presenza di una fattispecie riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, per come derivante da esercizio di un pubblico potere, anche nel caso in cui si lamenti formalmente l’occupazione di aree non comprese nell’ambito della procedura espropriativa, ma in realtà si abbia riguardo al decreto di esproprio, cioè alla determinazione del suo effettivo contenuto, per la dedotta occupazione di una superficie superiore a quella presa in considerazione da una precedente ordinanza di occupazione d’urgenza, poiché ai fini della liceità o meno va verificato lo specifico contenuto degli atti e degli accordi posti in essere nel corso del procedimento ablatorio.
Ritenuta dunque la giurisdizione sulla domanda di reintegra nel possesso proposta da parte ricorrente, resta da stabilire se le forme di tutela siano quelle previste dall’art 703 c.p.c., che rinvia agli art. 669 bis e ss. c.p.c., oppure quelle proprie del processo amministrativo. Ritiene il Collegio di seguire la seconda impostazione, poiché, come ha rilevato la Corte Costituzionale –investita di una questione di legittimità con riferimento all’inesistenza di un tutela cautelare ante causam avanti al g.a.– l’applicazione di istituti processual-civilistici non è giustificabile qualora le esigenze ad essi sottese vengano effettivamente tutelate da istituti propri del processo amministrativo (idem TAR Umbria, 04.09.2002, n. 652). Nel caso in esame l’esigenza di tutela immediata, soddisfatta dagli artt. 703 - 669-bis e ss. c.p.c., è efficacemente garantita mediante il procedimento di cui all’art 23-bis della Legge n. 1034/1971 (ora art. 119 del Decr. Legisl. 02/07/2010, n. 104 di riordino del processo amministrativo), di cui sussistono tutti i presupposti applicativi (essendo, in particolare, la controversia oggetto del presente giudizio contemplata dalla lettera b) del medesimo articolo).
Il comportamento tenuto dalla Amministrazione, la quale abbia emanato una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un legittimo decreto di occupazione d'urgenza senza tuttavia emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, deve essere, poi, qualificato come "illecito permanente", nella cui vigenza non decorre la prescrizione, ciò perché in questo caso manca un effetto traslativo della proprietà, stante la mancanza del provvedimento di esproprio, connesso alla mera irrevocabile modifica dei luoghi. Per questo motivo, salva restando la possibilità di optare per le differenti forme "risarcitorie" che l'ordinamento appresta (restituzione del bene ovvero risarcimento del danno per equivalente), il soggetto privato del possesso può agire nei confronti dell'ente pubblico senza dover sottostare al termine prescrizionale quinquennale decorrente dalla trasformazione irreversibile del bene, con l’unico limite temporale rinvenibile nell’acquisto della proprietà, per usucapione ventennale del bene, eventualmente maturata dall’ente pubblico (cfr. TAR Sicilia, Palermo, 01.02.2011, n. 175).
Tali principi sono stati peraltro codificati in termini di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. f), del Codice del processo amministrativo (allegato 1 del D.Lgs. 02.07.2010 n. 104) nell’ipotesi di comportamento dell’Amministrazione riconducibile all’esercizio del pubblico potere che si sia manifestato per il tramite della dichiarazione di pubblica utilità della quale non risulta dimostrata la perdita d'efficacia, nonché nelle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti della P.A. in materia di espropriazioni per pubblica utilità di cui alla successiva lett. g) del citato art. 133 ove si è espressamente contemplata la giurisdizione esclusiva di questo giudice, ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le ipotesi di determinazione e corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.
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La Sezione come in recente precedente (07.02.2012, n. 613) osserva quanto ai “principi-cardine” che regolano la materia dell’espropriazione che:
a) i termini per l’inizio e la conclusione delle procedure espropriative devono essere fissati fin dall’atto con cui si dichiara la pubblica utilità dell’opera (o con cui si approva il progetto che dà avvio alla procedura stessa). In mancanza di ciò l’espropriazione è illegittima;
b) l’inutile decorso dei termini fissati dall’Amministrazione per l’avvio e per la conclusione delle procedure espropriative determina l’inefficacia della originaria dichiarazione di pubblica utilità, con conseguente illegittimità del decreto di espropriazione (che si ritiene adottato, anch’esso, fuori termine);
c) se l’Amministrazione intende prorogare il termine (per l’avvio o per la conclusione della procedura espropriativi) può farlo, purché prima che il termine sia ormai scaduto, “motivando” in ordine alle ragioni che rendono necessaria la proroga e sempre che il ritardo non sia dipeso da cause ad essa imputabili, ma da fatti dipendenti da forza maggiore o, comunque, di altre ragioni non dipendenti dalla sua volontà;
d) la proroga non può che essere accordata dallo stesso Organo che ha fissato il termine originario;
e) la proroga va notificata o comunque comunicata ai soggetti espropriandi, i quali devono essere coinvolti nel sub-procedimento che si innesta su quello principale e posto nelle condizioni di interloquire;
f) se il termine per l’avvio o per la conclusione della procedura espropriativa è inesorabilmente scaduto e non appare prorogabile (per mancanza dei presupposti sopra indicati), l’Amministrazione ben può rinnovare l’intera procedura, ma per farlo deve ricominciare (ex novo) dalla “dichiarazione di pubblica utilità”, non potendo ritenere ancora efficace quella concernente il procedimento estintosi per inutile decorso dei termini.
Quanto sopra è peraltro condiviso dalla giurisprudenza, la quale ha ritenuto:
quanto al principio enunciato sub a):
   - che “la mancata indicazione dei termini per la conclusione dei lavori e della procedura espropriativa, di cui all'art. 13 della Legge n. 2359 del 1865 determina l'illegittimità ab origine dell'occupazione di urgenza e l'illiceità permanente dell'opera pubblica, dovendosi escludere che vi possano essere successive indicazioni di detti termini ovvero atti di sanatoria della dichiarazione di pubblica utilità in cui essi siano omessi” (Cass. Civ., SS. UU., 30.03.2007, n. 7881);
   - che “la mancata indicazione dei termini per l'inizio e la conclusione della procedura espropriativa e dei lavori nella delibera consiliare di avvio della procedura espropriativa, vizia "in radice" il provvedimento ablatorio" (Cons. Stato, IV, 20.03.2000, n. 1498);
   - che “dall'annullamento giurisdizionale della delibera di proroga dei termini per il compimento delle operazioni espropriative deriva in via immediata e diretta l'illegittimità del decreto di espropriazione per caducazione dell'atto presupposto, ovvero dell'atto di proroga dell'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità” (Cons. Stato, IV, 31.07.2000, n.4215”;
   - che “nella dichiarazione di pubblica utilità dell'opera devono essere espressamente indicati, oltre ai termini di inizio e di conclusione della procedura espropriativa, anche quelli concernenti l'avvio ed il compimento dei lavori” (Cons. Stato, V, 18.3.2002, n.1561);
   - che “la necessità di prefissione di termini delle procedure di espropriazione risponde alla necessità di carattere costituzionale di limitare il potere discrezionale delle p.a. al fine di evitare che i beni dei privati siano sottoposti ad uno stato di soggezione per un tempo indeterminato” (Cons. Stato, VI, 04.04.2003, n. 1768);
   - che “l'indicazione dei termini entro i quali dovranno cominciarsi e concludersi le espropriazioni ed i lavori, ai sensi dell'art. 13 l. n. 2359 del 1865, deve figurare nell'atto con il quale si dichiara un'opera di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, all'evidente fine di far sì che la P.A., che decida di disporre della proprietà privata con l'espropriazione, ponga essa stessa dei limiti temporali per l'inizio e la conclusione dell'opera che poi dovrà rispettare” (TAR Lazio, Roma, II, 10.05.2005, n. 3484; 21.06.2007, n. 5656; TAR Campania, Salerno, I, 08.09.2006, n. 1330; 11.06.2002, n. 457; TAR Abruzzo L’Aquila, 20.05.2002, n. 302; Cons. Stato, V, 25.01.2002, n. 399; IV, 17.04.2000, n. 2283; V, 11.01.1999, n. 1758; TAR Veneto, I, 25.06.1998, n. 1206; Cons. Stato, IV, 27.11.1997, n. 1326);
quanto al principio enunciato sub b):
   - che “l'art. 13 l. n. 2359 del 1865 dispone che il decreto dichiarativo della pubblica utilità deve contenere anche i termini entro i quali devono iniziarsi e completarsi le espropriazioni ed i lavori; scaduti tali termini, la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace e non può procedersi all'espropriazione se non in base ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità" (TAR Lazio, Roma, II, 10.05.2005, n. 3484; Cons. Stato, VI, 10.10.2002, n. 5443);
   - che “qualora siano scaduti i termini fissati per il compimento dell'espropriazione, nel provvedimento che ha dichiarato la pubblica utilità dell'opera e debba escludersi una valida proroga degli stessi (…) cessa la legittima occupazione dell'area destinata all'espropriazione e diviene irrilevante qualunque proroga del periodo d'occupazione successivamente disposta per legge" (Cass. Civ., I, 17.07.2001, n. 9700);
- quanto al principio enunciato sub c):
   - che “il prolungamento dell'efficacia di un termine presuppone necessariamente che il termine da prorogare non sia ancora scaduto, per cui i termini fissati nella dichiarazione di pubblica utilità dall'art. 13 della Legge n. 2359 del 1865 possono essere prorogati dall'amministrazione al fine di prolungare l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità stessa, a condizione che la proroga si perfezioni prima della scadenza del termine che si intende prorogare” (Cons. Stato, VI, 23.12.2008, n. 6516; IV, 22.05.2006, n. 3025; TAR Lazio, Roma, II, 10.05.2005, n. 3484; TAR, Sardegna, II, 13.07.2007, n. 1618; TAR Lazio, Roma, II, 13.10.2006, n. 10374; TAR Toscana, III, 05.03.2003, n. 857; Cons. Stato, IV, 22.12.2003, n. 8462);
   - che “l'istituto della proroga del termine, che per il suo carattere generale deve trovare applicazione anche ai termini stabiliti nelle ipotesi di pubblica utilità "ex lege", potrà operare solo se la proroga venga disposta prima della scadenza del triennio per l'inizio dei lavori, senza che possa attribuirsi alcun rilievo all'eventuale maggior termine ancora in corso fissato per l'ultimazione dell'opera, che comporta a sua volta l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità se i lavori, iniziati tempestivamente, non vengono ultimati nel maggiore termine fissato all'atto dell'approvazione del progetto” (Cass. Civ., I, 08.05.2003, n. 6979);
   - che “… il provvedimento di proroga deve essere motivato e non è sufficiente l'indicazione che il protrarsi delle procedure non consente il rispetto dei termini originariamente fissati circostanza quest'ultima che potrebbe essere imputabile all'amministrazione” (Cons. Stato, VI, 10.10.2002, n. 5443; TAR Lazio, Roma, II, 10.05.2005, n. 3484);
   - che “(…) … l'istituto della proroga riveste caratteri eccezionali e la sua operatività deve essere giustificata dalla reale sussistenza di oggettive difficoltà al compimento di atti espropriativi, e comunque non dipendenti dalla volontà dell’Ente espropriante” (Cons. Stato, VI, 04.04.2003, n. 1768; 10.10.2002, n. 5443; IV, 28.12.2000, n. 6997; 23.11.2000, n. 6221; TAR Calabria, Reggio Calabria, 08.03.2001, n. 213);
   - che “in base all'art. 13 della Legge n. 2359 del 1865 (…) non costituisce valida ragione giustificativa la generica motivazione relativa al protrarsi delle procedure espropriative, che non abbia consentito il rispetto dei termini originariamente fissati” (TAR Toscana, III, 05.03.2003, n. 857; Cons. Stato, VI, 04.04.2003, n. 1768; IV, 28.12.2000, n. 6997);
   - che “è illegittimo il provvedimento con cui l'amministrazione dispone la proroga dei predetti termini, limitandosi a dare atto dell'impossibilità di concludere le procedure per l'esistenza di un contenzioso (non meglio specificato nel contesto del provvedimento), trattandosi di circostanza non riconducibile al concetto di forza maggiore o di impedimento obiettivo ed insuperabile” (TAR Calabria, Reggio Calabria, 08.03.2001, n. 213);
quanto al principio enunciato sub d):
   - che “qualora siano scaduti i termini fissati per il compimento dell'espropriazione”, la proroga -ove possa essere disposta- “… deve provenire dalla stessa autorità che ha dichiarato la pubblica utilità ed ha fissato i termini originari …” (Cass. Civ., I, 17.07.2001, n. 9700);
   - che "è illegittima la proroga dei termini per la conclusione delle espropriazione che non sia stabilita dalla medesima autorità che ha dichiarato di pubblica utilità" (Cons. Stato, VI, 02.05.2006, n. 2423);
quanto al principio enunciato sub e):
   - che “quando un sub-procedimento non fa parte dell'ordinaria sequenza procedimentale, come nel caso in cui riguardi la proroga dei termini per il completamento dei lavori di un'opera pubblica e della dichiarazione di pubblica utilità, l'amministrazione deve inviare ai diretti interessati un apposito avviso di inizio del procedimento ex art. 7 l. n. 241 del 1990” (Cons. Stato, IV, 16.03.2001, n. 1578);
   - che “la comunicazione di avvio del procedimento è stata ritenuta necessaria anche nel procedimento finalizzato a prorogare i termini del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità, stante la sua natura di sub procedimento autonomo all'interno di quello più generale volto alla dichiarazione di pubblica utilità, anche se implicito, nell'approvazione del progetto di opera pubblica. (…) Del resto la proroga è un provvedimento discrezionale, rispetto al quale la partecipazione del privato non è inutile e può servire ad evidenziare la sussistenza degli eccezionali presupposti per l'adozione del provvedimento" (Cons. Stato, VI, 10.10.2002, n. 5443);
   - che “è illegittima la proroga dei termini della dichiarazione di pubblica utilità non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento” (Cons. Stato, VI, 10.10.2002, n. 5443);
   - che “nell'ambito di un procedimento espropriativo il provvedimento che proroga i termini per l'intervento ablativo costituisce il frutto di un autonomo sub procedimento eventuale e straordinario rispetto al procedimento tipico; pertanto, in tal caso, l'amministrazione ha l'obbligo di comunicare l'avvio del sub procedimento col quale si proroga il termine di assoggettamento del bene privato all'intervento ablativo” (TAR Lazio, Roma, II, 13.10.2006, n. 10374);
   - che “anche in relazione al procedimento di proroga dei termini per l'espropriazione deve essere consentita la partecipazione degli eventuali interessati, potendo l'atto di proroga influire su diversi aspetti, tra cui quello del momento del pagamento dell'indennità” (Cons. Stato, VI, 05.12.2007, n. 6183);
quanto al principio enunciato sub f):
   - che “è illegittimo il provvedimento che, in luogo di rimuovere l'intera procedura, disponga la proroga dei termini per l'inizio della procedura espropriativa stabiliti nel decreto di dichiarazione di pubblica utilità in sanatoria dell'avvenuta scadenza di termini stessi” (Cons. Stato, IV, 23.11.2000, n. 6221);
   - che “la rinnovazione della procedura espropriativa a differenza dell'istituto della proroga dei termini - opera sempre in soluzione di continuità rispetto alla pregressa fase, alla quale non ha la possibilità di raccordarsi con effetti "ex tunc"; conseguentemente è necessario che alla data di adozione del provvedimento di riapprovazione sussistano le condizioni di attualità e concretezza dell'interesse pubblico che si intendono conseguire con la realizzazione dell'opera” (Cons. Stato, IV, 24.07.2003, n. 4239);
   - che “l'art. 13 l. n. 2359 del 1865 dispone che il decreto dichiarativo della pubblica utilità deve contenere anche i termini entro i quali devono iniziarsi e completarsi le espropriazioni ed i lavori; scaduti tali termini, la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace e non può procedersi all'espropriazione se non in base ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità” (Cons. Stato, VI, 02.05.2006, n. 2423; 10.10.2002 n. 5443; TAR Lazio, Roma, II, 10.05.2005, n. 3484; Cons. Stato, IV, 23.11.2000, n. 6221; 24.07.2003, n. 4239; TAR Toscana, III, 13.11.2002, n. 2699; Cons. Stato, VI, 10.10.2002, n. 5443);
   - che “seppure è in facoltà dell'espropriante condurre a realizzazione un progetto di opera pubblica, di cui siano scaduti i termini obbligatoriamente indicati per il compimento dei lavori, è necessario che la riapprovazione dia luogo ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità, con un nuovo avvio del procedimento finalizzato a tale dichiarazione e con una nuova fissazione dei termini, essendo insufficiente la mera proroga dei termini originariamente fissati” (Cass. Civ., SS. UU., 26.04.2007, n. 10024)
(TAR Campania-Napoli, Sez. V, sentenza 02.07.2012 n. 3127 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Sulla cosiddetta “espropriazione indiretta” o “sostanziale” in assenza di un idoneo titolo previsto dalla legge.
Ai fini dell’annullamento dell’atto oggetto di impugnazione, occorre poi tener conto dell’orientamento comunitario (Corte Europea Diritti Uomo, 06.03.2007, n. 43662) che preclude di ravvisare una “espropriazione indiretta” o “sostanziale” in assenza di un idoneo titolo previsto dalla legge.
Il T.U. n. 327/2001, attraverso la disciplina contenuta nell’art. 43, aveva originariamente introdotto un meccanismo che attribuiva all’Amministrazione il potere di acquisire la proprietà dell’area con un atto formale di natura ablatoria e discrezionale al termine del procedimento nel corso del quale vanno motivatamente valutati gli interessi in conflitto; il citato art. 43 era stato in definitiva emesso dal Legislatore delegato per consentire all'Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto quando il bene fosse stato <modificato per scopi di interesse pubblico> (fermo restando il diritto del proprietario di ottenere il risarcimento del danno).
La Corte Costituzionale, però, con sentenza n. 293 dell’08.10.2010, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del cennato art. 43: muovendo dalla contrapposizione tra la Corte di Cassazione, che esclude l’ammissibilità dell’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 43 con riguardo alle occupazioni appropriative verificatesi prima dell’entrata in vigore del D.P.R. n. 327 del 2001, e il Consiglio di Stato, secondo il quale «la procedura di acquisizione in sanatoria di un’area occupata sine titulo, descritta dal citato articolo 43, trova una generale applicazione anche con riguardo alle occupazioni attuate prima dell’entrata in vigore della norma», la Consulta ha affrontato la possibilità di acquisire alla mano pubblica un bene privato, in precedenza occupato e modificato per la realizzazione di un’opera di interesse pubblico, anche nel caso in cui l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità sia venuta meno, con effetto retroattivo, in conseguenza del suo annullamento o per altra causa, o anche in difetto assoluto di siffatta dichiarazione.
Preso atto che la delega riguardava il «riordino» delle norme elencate nell’allegato I alla legge n. 59 del 1997 ed, in particolare, il «procedimento di espropriazione per causa di pubblica utilità e altre procedure connesse: legge 25.06.1865, n. 2359; legge 22.10.1971, n. 865», il giudice delle leggi ha affermato la necessità che, in ogni caso, si faccia riferimento alla ratio della delega, si tenga conto della possibilità di introdurre norme che siano un coerente sviluppo dei principi fissati dal legislatore delegato e detta discrezionalità venga esercitata nell’ambito dei limiti stabiliti dai principi e criteri direttivi.
In definitiva l’istituto previsto e disciplinato dall’art. 43 era connotato da numerosi aspetti di novità, rispetto sia alla disciplina espropriativa oggetto delle disposizioni espressamente contemplate dalla legge-delega, sia agli istituti di matrice prevalentemente giurisprudenziale, specie nel momento in cui si era introdotta la possibilità per l’Amministrazione e per chi utilizza il bene di chiedere al giudice amministrativo, in ogni caso e senza limiti di tempo, la condanna al risarcimento in luogo della restituzione; nel regime risultante dalla norma impugnata, inoltre, si era previsto un generalizzato potere di sanatoria, attribuito alla stessa Amministrazione che aveva commesso l'illecito, a dispetto di un giudicato che disponeva il ristoro in forma specifica del diritto di proprietà violato. Il Legislatore delegato, in definitiva, non poteva innovare del tutto e derogare ad ogni vincolo alla propria discrezionalità esplicitamente individuato dalla legge-delega, dovendo piuttosto limitarsi a disciplinare in modi diversi la materia e ad espungere del tutto la possibilità di acquisto connesso esclusivamente a fatti occupatori, garantendo la restituzione del bene al privato in analogia con altri ordinamenti europei.
A seguito dell’eliminazione dal mondo giuridico dell'istituto della cd. “acquisizione sanante” di cui all'art. 43 D.P.R. n. 327 del 2001, la Sezione (a partire dalle pronunce nn. 261 e 262 del 18.01.2011) ha ritenuto che in siffatte ipotesi il comportamento tenuto dall’Amministrazione dovesse essere qualificato non già come illecito, bensì come illegittimo; si trattava di un’illegittimità a cui non poteva porsi rimedio neppure riesumando l'istituto di origine giurisprudenziale della cosiddetta “espropriazione sostanziale” -nelle due ipotesi alternative della occupazione acquisitiva o usurpativa- perché tale istituto era stato ritenuto in contrasto con l'ordinamento comunitario (cfr.: TAR Sicilia Palermo I, 01.02.2011 n. 175; idem III, 21.01.2011 n. 115).
Del resto in nessun caso -neppure a fronte della sopravvenuta irreversibile trasformazione del suolo per effetto della realizzazione dell’opera pubblica- era possibile giungere ad una condanna puramente risarcitoria a carico dell’Amministrazione, poiché una tale pronuncia presupponeva in ogni caso l’avvenuto trasferimento della proprietà del bene per fatto illecito dalla sfera giuridica di parte ricorrente, originaria proprietaria, a quella della P.A. che se ne è illecitamente impossessata, esito, questo, non consentito dal primo protocollo addizionale della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo (cfr. TAR Calabria, Catanzaro, I, 01.07.2010, n. 1418).
Pertanto, ricorrendone i presupposti le Amministrazioni sono state condannate alla restituzione a parte ricorrente degli immobili in ragione dell’accertato utilizzo degli stessi per come materialmente appresi sia pure per fini pubblicistici, atteso l’irrilevanza, nell’ottica di una eventuale traslazione della proprietà della res, che fosse stata realizzata l’opera pubblica nella misura in cui questa aveva modificato la destinazione originaria del cespite e recato un pregiudizio patrimoniale e non a carico di parte ricorrente. Tale statuizione era peraltro compatibile con la restituzione dei cespiti e facoltà dello ius tollendi concessa al proprietario dei manufatti alle condizioni previste dall'art. 935 c.c., comma 1 e art. 937 c.c., laddove il diritto al risarcimento e l’applicabilità dell’art.2058 c.c. sarebbero entrati in discussione ove si fosse rientrati nella materia risarcitoria.
In costanza di vuoto normativo, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (31.05.2011, n. 11963) hanno affermato che l’irreversibile trasformazione, anche parziale, del fondo determina l’acquisto della proprietà del bene, nei limiti della parte trasformata, da parte dell’Amministrazione che aveva dato corso al processo espropriativo, mentre l’eventuale domanda di risarcimento in forma specifica sarebbe ordinariamente destinata ad avere esito negativo, dovendo trovare prioritario soddisfacimento l’interesse posto a base della realizzazione dell’opera pubblica.
Dal canto suo, a titolo esemplificativo, la giurisprudenza amministrativa (TAR Emilia-Romagna, Parma, I, 12.07.2011, n 245) ha ritenuto che, proprio a seguito del citato vuoto normativo, ove il privato avesse chiesto unicamente il risarcimento del danno per equivalente in ragione dell’irreversibile trasformazione del bene, detta richiesta andava considerata come rinuncia alla restituito in integrum; comunque la richiesta del solo risarcimento per equivalente non determinerebbe un effetto abdicativo della proprietà all’Amministrazione occorrendo piuttosto un accordo transattivo tra le parti (Cons. Stato, IV, 13.06.2011, n. 3561; 01.06.2011, n. 3331; 28.01.2011, n. 676), mentre se il privato dovesse insistere per la tutela restitutoria la stessa andrebbe disposta eccezion fatta per la ricorrenza dei presupposti per l’applicazione degli artt. 2933, comma 2, o 2058 c.c. Di recente si è poi affermato (Cons. Stato, IV, 29.08.2011, n. 4833) che, essendo venuto meno il procedimento espropriativo accelerato di cui al citato art. 43, la P.A. avrebbe potuto apprendere il bene facendo uso unicamente del contratto tramite l’acquisizione del consenso della controparte, ovvero del provvedimento anche in assenza del consenso ma con riedizione del procedimento espropriativo con le sue garanzie.
Ad oltre nove mesi dalla sentenza di incostituzionalità dell’originario art. 43, con l’art. 34 del Decreto-Legge 06.07.2011, n. 98 convertito in Legge 15.07.2011, n. 111 (in materia di misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria) è stato reintrodotto attraverso l’art. 42-bis l’istituto dell’acquisizione coattiva dell’immobile del privato utilizzato dall’Amministrazione per fini di interesse pubblico, potendosi acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene del privato allorché la sua utilizzazione risponde a “scopi di interesse pubblico” nonostante difetti un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità.
Dunque anche nell’attuale quadro normativo l’Amministrazione ha l’obbligo giuridico di far venire meno l’occupazione sine titulo e deve adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, o attraverso la restituzione dei terreni ai titolari con demolizione di quanto realizzato e relativa riduzione in pristino (affrontando le relative spese), ovvero attivandosi perché vi sia un titolo d’acquisto dell’area da parte del soggetto attuale possessore e che sia demolito, paradossalmente, quanto altrimenti risulterebbe meritevole di essere ricostruito (Cons. Stato, VI, 01.12.2011, n. 6351).
A seguito di un siffatto provvedimento autoritativo sopravvenuto la domanda di restituzione dell’area diventa improcedibile, mentre l’obbligo motivazionale ai sensi del nuovo comma 4 impone di dare conto dell’assenza di ragionevoli alternative alla adozione del nuovo provvedimento, che entro trenta giorni va anche comunicato alla Corte dei Conti (comma 7); ancora nella nuova versione (commi 1, 2, 3 e 4) si fa riferimento all’indennizzo, piuttosto che al risarcimento del danno, quale corrispettivo dell’attività posta in essere dall’Amministrazione, ciò forse per la liceità dell’attività, non retroattiva, posta in essere dall’Autorità agente.
Laddove prima, anche in sede di contenziosi diretti alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, la P.A. poteva chiedere che il giudice amministrativo disponesse la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione, e successiva adozione del provvedimento sanante dall’Amministrazione interessata, ora (comma 2) il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche in corso di giudizio di annullamento previo ritiro dell’atto impugnato; il potere acquisitivo dell’Amministrazione è esercitabile anche in presenza di una pronunzia giurisdizionale passata in giudicato che abbia annullato il provvedimento che costituiva titolo per l’utilizzazione dell’immobile da parte della stessa Amministrazione, atteso che il giudicato è intervenuto sull’atto annullato e non sul rapporto tra privato ed Amministrazione.
Il nuovo atto, che l’Amministrazione è legittimata ad adottare finché perdura lo stato di utilizzazione pur se illegittima del bene del privato, è distinto da quello annullato, tant’è che non opera con efficacia retroattiva e non ha una funzione sanante del provvedimento annullato; in ogni caso la P.A. deve porre in essere tutte le iniziative necessarie per porre fine alla perdurante situazione di illiceità, restituendo il bene al privato solo quando siano cessate le ragioni di pubblico interesse che avevano comportato l’utilizzazione del suolo, dovendo in caso contrario acquisire al suo patrimonio indisponibile il bene su cui insiste o dovrà essere realizzata l’opera pubblica o di pubblico interesse.
Va poi preso atto che la Corte di Strasburgo non si è pronunciata più in senso critico nei confronti dell’istituto originariamente disciplinato dal citato art. 43, mentre la previsione di una “legale via d’uscita” con l’esercizio di un potere basato sull’accertamento dei fatti e sulla valutazione degli interessi in conflitto appare immune da questioni di costituzionalità (Cons. Stato, VI, 15.03.2012, n. 1438) in quanto conforme alle disposizioni della CEDU ed alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo che in passato ha condannato la Repubblica italiana proprio perché i giudici nazionali avevano riscontrato la perdita della proprietà in assenza di un valido provvedimento motivato.
Premesso che in ogni caso non sarà possibile la restituzione della nuda proprietà superficiaria al privato, atteso che ciò che rileva è appunto l’idoneità del bene del privato a soddisfare, attraverso la sua trasformazione fisica, l’interesse pubblico perseguito dall’Amministrazione, la prima giurisprudenza (TAR Sicilia, Catania, III, 19.08.2001, n. 2102) successiva all’entrata in vigore del nuovo art. 42-bis ha ritenuto che il giudice amministrativo, anche nell’esercizio dei propri poteri equitativi e nella logica di valorizzare la ratio della novella legislativa di far sì che l’espropriazione della proprietà privata per scopi di pubblica utilità non si trasformi in un danno ingiusto a carico del cittadino e che gli effetti indennitari e/o risarcitori conseguano necessariamente ad un formale provvedimento della PA, possa accogliere la domanda risarcitoria derivante dall’occupazione senza titolo di un bene privato per scopi di interesse pubblico, se irreversibilmente trasformato, differendone però gli effetti all’emissione di un formale provvedimento acquisitivo ai sensi dello stesso art. 42-bis
(TAR Campania-Napoli, Sez. V, sentenza 02.07.2012 n. 3127 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Espropriazione parziale.
In sede di opposizione alla stima per l’espropriazione parziale di un terreno, va esclusa la risarcibilità del danno alle particelle rese inagibili o inutilizzabili a seguito dell’opera pubblica, poiché trattasi di voce ricompresa nell’indennità di espropriazione, che per definizione riguarda l’intera diminuzione patrimoniale subita dal soggetto passivo.
Decidendo sull’impugnazione proposta avverso una decisione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, le Sezioni Unite hanno, in primo luogo, rigettato il motivo di censura con il quale i ricorrenti avevano censurato l’impugnata sentenza nella parte in cui aveva ritenuto che l’indennità di esproprio copre anche il danno subito dall’espropriato alle zone attigue.
La Corte ha ritenuto che correttamente il TSAP aveva escluso la risarcibilità del danno alle particelle rese inagibili o inutilizzabili a seguito dell’opera pubblica, poiché trattasi di voce ricompresa nell’indennità di espropriazione, che per definizione riguarda l’intera diminuzione patrimoniale subita dal soggetto passivo.
Il deprezzamento, che abbiano subito le parti residue del bene espropriato, è da considerare voce ricompresa nell’indennità di espropriazione, che per definizione riguarda l’intera diminuzione patrimoniale subita dal soggetto passivo del provvedimento ablativo, ivi compresa la perdita di valore della porzione residua derivata dalla parziale ablazione del fondo (Cass. 21.11.2001, n. 14640; 06.06.2003, n. 9096), sia essa agricola o edificabile (Cass. 05.06.2001, n. 7590), non essendo concepibili, in presenza di un’unica vicenda espropriativa, due distinte somme, imputate l’una a titolo di indennità di espropriazione e l’altra a titolo di risarcimento del danno per il deprezzamento subito dai residui terreni (Cass. 10.03.2000, n. 2737).
Ne consegue che qualora il giudice accerti, anche d’ufficio, che la parte residua del fondo sia intimamente collegata con quella espropriata da un vincolo strumentale ed oggettivo (tale, cioè, da conferire all’intero immobile unità economica e funzionale), e che il distacco di parte di esso influisca oggettivamente (con esclusione, dunque, di ogni valutazione soggettiva) in modo negativo sulla parte residua -e tale indagine resta nell’ambito della determinazione dell’indennità, venendo in considerazione il pregiudizio di quella porzione residua non a fini risarcitori, ma come parametro indennitario, e dunque non soggetto a particolare onere di allegazione- deve, per l’effetto, riconoscere al proprietario il diritto ad un’unica indennità, consistente nella differenza tra il giusto prezzo dell’immobile prima dell’occupazione ed il giusto prezzo (potenziale) della parte residua dopo l’occupazione dell’espropriante (Cass. 27.09.2002, n. 14007).
Di nessun rilievo, ai fini dell’affermazione di un diverso principio, è la circostanza che detti effetti negativi si siano realizzati su zone comunque estranee alla dichiarazione di pubblica utilità, una volta ritenuto che le opere accessorie eseguite, che determinarono il fatto dell’interclusione dei terreni residui degli attori, erano previste e conformi al progetto dell’opera pubblica.
Come hanno rilevato le stesse Sezioni Unite (08.04.2008, n. 9041), nell’espropriazione parziale regolata dalla L. 25.06.1865, n. 2359, art. 40 va compresa ogni ipotesi di diminuzione di valore (nella specie interclusione) della parte non interessata dall’espropriazione, con necessario riferimento al concetto unitario di proprietà ed al nesso di funzionalità tra ciò che è stato oggetto del provvedimento ablativo e ciò che è rimasto nella disponibilità dell’espropriato, tanto più ove si tratti di suoli a destinazione agricola, in cui rileva l’unitarietà costituita dalla destinazione a servizio dell’azienda agricola.
I profili irreversibili di danno subiti dalla parte residua della proprietà, a causa dell’interclusione della medesima dopo l’espropriazione, non possono che trovare riconoscimento nei concetti di espropriazione ed occupazione parziale. Nella fattispecie regolata dall’art. 40, va ricompresa ogni ipotesi di diminuzione di valore della parte non interessata dall’espropriazione, per cui, contrariamente a quanto rilevato dai ricorrenti, è ininfluente che la parte residua danneggiata non sia compresa nella dichiarazione di pubblica utilità, ai fini dell’espropriazione.
Infatti nella valutazione del danno da espropriazione parziale ex art. 40 cit. si prescinde dal dato catastale della particella, essendo necessario riferirsi al concetto di proprietà e al nesso funzionale tra ciò che è stato oggetto del provvedimento ablativo e ciò che è rimasto nella disponibilità dell’espropriato (Cass. 24.09.2007, n. 19570), tanto più ove si tratti di suoli a destinazione agricola, in cui rileva l’unitarietà costituita dalla destinazione a servizio dell’azienda agricola (Cass. 14.05.1998, n. 4848; 15.07.1977, n. 4404).
E' stato invece accolto il motivo con il quale i ricorrenti censuravano l’impugnata sentenza per aver ritenuto che fosse giuridicamente corretto l’operato del TRAP, che aveva determinato l’indennità annuale da occupazione provvisoria legittima in un dodicesimo dell’indennità di esproprio, senza tener conto della maggiorazione per il consenso alla determinazione di tale indennità.
La sentenza in rassegna ha ricordato che le stesse Sezioni Unite (18.12.2010, n. 24303) hanno statuito che l’indennità di occupazione legittima, che, in base alla L. 22.10.1971, n. 865, art. 20, comma 3 è pari, per ciascun anno di occupazione, ad un dodicesimo dell’indennità che sarebbe dovuta per l’espropriazione dell’area da occupare, «calcolata a norma dell’art. 16» della stessa legge, va commisurata alla definitiva indennità di espropriazione effettivamente dovuta, dovendo ad essa attribuirsi quella stessa qualificazione di indennità provvisoria che si rinviene nella cit. L. n. 865, art. 12, comma 1, il quale rinvia, per la relativa determinazione, proprio all’art. 16 anzidetto. Siffatta determinazione non trova deroga nell’ambito della disciplina indennitaria posta dalla L. 14.05.1981, n. 219, art. 80 il cui carattere speciale non è elemento sufficiente a spezzare il nesso logico ed economico che, per legge, lega tutte le indennità, sia di espropriazione che di occupazione legittima, posto che la anzidetta normativa di riferimento, fissa l’entità delle indennità di occupazione in misura strettamente percentuale all’indennità di espropriazione parimenti dovuta.
Il suddetto principio e` stato affermato tanto per l’indennità di occupazione legittima del suolo destinato all’esproprio quanto per quello utilizzato per le fasce laterali occupate per le necessità del ‘‘cantiere’’ e transito. La Corte lo ha ribadito, sottolineando che esso si fonda sulla considerazione che -in presenza di legittimo procedimento di occupazione e di esproprio- il sistema prevede un nesso (logico e, soprattutto, economico) che, per la legge, lega, sempre e comunque, tutte le indennità (sia di espropriazione che di occupazione legittima), con la conseguenza che le disposizioni attinenti alle indennità da occupazione provvisoria legittima, perché tendono al ristoro del reddito perduto durante l’occupazione del bene, non possono che fissare l’entità delle indennità di occupazione in misura strettamente percentuale all’indennità di espropriazione parimenti dovuta: quella annuale di ‘‘un dodicesimo’’ corrisponde, infatti e comunque, ad una redditività predeterminata in misura percentuale fissa (8,33% all’anno) dallo stesso legislatore, a cui va aggiunto l’aumento del 50% per il concordamento bonario di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 12.
La Corte ha aggiunto che non rileva se il decreto di esproprio sia stato tempestivamente emesso (rilevante -invece- in relazione alla tematica affrontata da Corte cost. n. 24/2009), ma solo se l’indennità di espropriazione sia stata effettivamente accettata e quindi sia dovuta con l’aumento nella misura corrisposta per il concordamento bonario.
Rimane, invece, fuori da questa regolamentazione il caso di imposizione di fatto di servitù pubblica di acquedotto, a seguito di realizzazione dell’opera idraulica senza una procedura ablatoria, in cui, secondo la costante giurisprudenza di legittimità, trova applicazione analogica l’art. 1038 c.c., che distingue, ai fini della determinazione dell’indennità, tra le parti fisicamente occupate; dall’opera idraulica e quelle costituenti le cosiddette fasce di rispetto necessarie per lo spurgo e per la manutenzione delle condotte, stabilendo che per le prime sia corrisposto al proprietario l’intero valore e per le altre soltanto la metà di tale valore (Cass., Sez. Un., 13.02.2001, n. 51) (Corte di Cassazione, Sezz. Un. civili, sentenza 25.06.2012 n. 10502 - tratto da Urbanistica e appalti n. 10/2012).

ESPROPRIAZIONE: Nomina di due tecnici per la determinazione definitiva dell’indennità di espropriazione: cosa si fa se l'autorità espropriante non provvede?
La risposta alla domanda è fornita dalla sentenza 11.06.2012 n. 802 del TAR Veneto, Sez. II.
Scrive il TAR: "l’articolo 21 del DPR n. 327/2001 dispone, al comma 2, che, se manca l’accordo sulla determinazione dell’indennità di espropriazione, l’autorità espropriante invita il proprietario interessato a comunicare entro i successivi venti giorni se intenda avvalersi del procedimento di determinazione dell’indennità previsto dai commi successivi. In particolare, il comma 3 dispone che, in caso di comunicazione positiva del proprietario, l’autorità espropriante nomina due tecnici, tra cui quello eventualmente già designato dal proprietario e fissa il termine entro il quale va presentata la relazione da cui si evinca la stima del bene, mentre la nomina di un terzo tecnico spetta al Presidente del tribunale civile nella cui circoscrizione si trovi il bene da espropriare.
Nel caso oggetto del presente giudizio, i ricorrenti non hanno condiviso la misura della indennità provvisoria, onde hanno prodotto istanza (in data 08-10-2011) nella quale, indicato il tecnico di propria fiducia, hanno richiesto all’autorità espropriante la nomina di due tecnici, a mente del richiamato articolo 21 del T.U. Espropriazioni. Non avendo avuto riscontro alla loro richiesta, in data 09.02.2012 e 03.02.2012, hanno notificato al Ministero dello Sviluppo Economico e alla Snam s.p.a. diffida stragiudiziale, intimando l’effettuazione dell’adempimento di cui alla citata norma.
Il Ministero dello Sviluppo Economico, peraltro, non ha dato corso al procedimento avviato dai privati, onde si è certamente formato il silenzio-rifiuto censurato nel presente giudizio, considerato che dall’articolo 2 della legge n. 241/199021 e dell’articolo 21 del dpr n. 327/2001 deriva indiscutibilmente l’obbligo per l’autorità espropriante di concludere il procedimento di determinazione definitiva dell’indennità con un provvedimento espresso e motivato.
Va, per l’effetto, dichiarata l’illegittimità del silenzio-rifiuto serbato sulla richiesta del privato ed impartito l’ordine giurisdizionale di conclusione del procedimento per la determinazione definitiva dell’indennità
" (commento tratto da e link a http://venetoius.myblog.it).

ESPROPRIAZIONEL’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001 disciplina uno speciale procedimento ablatorio “ex post” a fronte del quale, come espressamente stabilito dal legislatore, al proprietario spetta un indennizzo (non un risarcimento) per la perdita del diritto di proprietà, con la conseguenza che l’adozione del provvedimento di acquisizione ai sensi del citato art. 42-bis muta da risarcitoria ad indennitaria la pretesa del soggetto spogliato del bene.
Da ciò conseguirebbe che il sindacato sui provvedimenti assunti ai sensi del citato art. 42-bis è, per quanto attiene all’indennizzo corrisposto per la perdita del diritto di proprietà, sottoposto alla cognizione del giudice ordinario, in quanto l’art. 133, primo comma, lettera f), cod. proc. amm. dispone che non sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando si tratti della determinazione e della corresponsione “delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa” (nel cui novero rientra senz’altro quello emesso ai sensi dell’art. 42-bis).
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L’iniziale occupazione, qualora non siano stati annullati tutti gli atti a decorrere dalla dichiarazione di pubblica utilità, diviene illegittima solo dopo la scadenza del proprio termine di efficacia ed in ragione di ulteriori vizi del procedimento, normalmente collegati alla mancata tempestiva emanazione del decreto di esproprio.
Ne consegue che per il periodo di occupazione legittima spetta al ricorrente, non il risarcimento del danno, ma l’ordinaria tutela indennitaria, su cui, peraltro, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.
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La scadenza di un provvedimento di occupazione d’urgenza di un’area non fa venir meno l’occupazione di fatto della stessa da parte della Pubblica Amministrazione, essendo necessario, per far cessare l’occupazione, un atto di riconsegna del bene al proprietario, in mancanza del quale l’occupazione permane e, in quanto illegittima, costituisce fonte di responsabilità per l’Amministrazione occupante.
La detenzione qualificata dell’area da parte della Pubblica Amministrazione a seguito di provvedimento di occupazione d’urgenza si trasforma, infatti, a seguito della scadenza del termine di efficacia del provvedimento, in detenzione “sine titulo” e ciò determina il sorgere in capo all’Amministrazione di un obbligo di restituzione dell’immobile al legittimo proprietario.
Per la riconsegna dell’area non si richiedono le formalità previste per l’occupazione (redazione di apposito verbale di immissione in possesso redatto in contraddittorio con il proprietario o, in sua assenza, con l’intervento di due testimoni), atteso che esse sono contemplate avuto riguardo agli specifici effetti che il legislatore collega all’immissione nel possesso dell'immobile (mantenimento dell’efficacia del decreto, decorrenza dell’indennità di occupazione, etc.), ma deve comunque trovare applicazione la normativa contenuta negli art. 1140 e segg. cod. civ., secondo la quale, per la perdita del possesso materiale dell’immobile nel caso di detenzione qualificata, occorre quanto meno che venga esteriorizzato, da chiari ed inequivoci segni, l’“animus derelinquendi”.
Incombe, peraltro, sull’Amministrazione l’onere delle prova in ordine all’intervenuta restituzione del bene locato, in armonia con quanto ritenuto dalla Suprema Corte in materia di prova dell’inadempimento.
In base al principio della persistenza del diritto desumibile dall’art. 2697 (“chi eccepisce che il diritto si è modificato o estinto deve provare i fatti su cui l’eccezione si fonda”), grava sul debitore l’onere di dimostrare il fatto estintivo dell’obbligazione, in quanto, come sinteticamente espresso dal brocardo “negativa non sunt probanda”, pretendere che sia provato un fatto negativo mediante fatti positivi contrari significa introdurre un’irrazionale e non agevole tecnica probatoria e rendere eccessivamente difficile l’esercizio del diritto del creditore, per cui si rende necessario far riferimento all’opposto principio della riferibilità o della vicinanza della prova, con la conseguenza che il creditore può limitarsi ad allegare l’inadempimento, restando a carico del debitore l’onere di dimostrare il contrario.
Poiché nel caso di specie l’Amministrazione non ha dato prova della restituzione dell’area allo spirare dei tre decreti di occupazione, deve ritenersi, sulla scorta delle considerazioni che precedono, che la detenzione degli immobili si sia protratta “sine titulo” oltre i termini contemplati nei decreti stessi.
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Ai fini del risarcimento derivante da occupazione divenuta “sine titulo”, il valore venale di riferimento deve essere quello del bene al tempo della cessazione dell’occupazione legittima, poiché la previsione, nel citato art. 43, sesto comma, lett. b), degli interessi moratori a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato (anche tramite imposizione di servitù senza titolo), dimostra che la sorte capitale deve essere riferita a quel momento pregresso per essere poi attualizzata al tempo della condanna.
In base ai principi generali sulla liquidazione dell’obbligazione risarcitoria, alle somme dovute a tale titolo, con esclusione di quella dovuta a titolo di indennità di asservimento (già calcolata sul valore attuale della servitù), vanno aggiunti la rivalutazione monetaria e gli interessi legali e che, in particolare, gli interessi devono essere computati sulle somme anno per anno rivalutate.
Per quanto attiene il computo degli interessi, non risulta applicabile né l’art. 5 d.lgs. n. 231/2002, in quanto la norma si riferisce espressamente al “saggio degli interessi ai fini del presente decreto” e il decreto concerne le transazioni commerciali (non le obbligazioni risarcitorie), né l’art. 50 d.p.r. n. 327/2003, in quanto la norma disciplina il calcolo dell’indennità di occupazione.

Il Consiglio di Stato (Sez. VI, n. 1438/2012) ha recentemente affermato che l’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001 disciplina uno speciale procedimento ablatorio “ex post” a fronte del quale, come espressamente stabilito dal legislatore, al proprietario spetta un indennizzo (non un risarcimento) per la perdita del diritto di proprietà, con la conseguenza che l’adozione del provvedimento di acquisizione ai sensi del citato art. 42-bis muta da risarcitoria ad indennitaria la pretesa del soggetto spogliato del bene.
Da ciò conseguirebbe che il sindacato sui provvedimenti assunti ai sensi del citato art. 42-bis è, per quanto attiene all’indennizzo corrisposto per la perdita del diritto di proprietà, sottoposto alla cognizione del giudice ordinario, in quanto l’art. 133, primo comma, lettera f), cod. proc. amm. dispone che non sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando si tratti della determinazione e della corresponsione “delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa” (nel cui novero rientra senz’altro quello emesso ai sensi dell’art. 42-bis).
Nel caso in esame si radica, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo sia in quanto viene in rilievo un provvedimento adottato, in forza di giudicato, ai sensi dell’art. 43 d.p.r. n. 327/2001 (il quale, per quanto attiene alla perdita del diritto di proprietà, parla espressamente -non di indennizzo, ma- di risarcimento del danno), sia perché, come sopra indicato, il gravame deve qualificarsi come ricorso per ottenere l’esecuzione di una decisione del giudice amministrativo, con la conseguenza che la sussistenza della giurisdizione dipende anche dal disposto dell’art. 113, primo comma, cod. proc. amm..
Per le considerazioni che precedono risulta, quindi, infondata, ad eccezione della richiesta relativa alle spese di cui al ricorso n. 15/2004, l’istanza con cui il ricorrente ha riformulato la propria domanda ai sensi dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, atteso che il Comune di Siracusa ha l’obbligo di dare esecuzione al giudicato formatosi sulla citata sentenza n. 1278 del 07.06.2007, la quale fa riferimento alla -parzialmente- diversa disciplina di cui all’art. 43.
Anche se per ragioni in larga misura diverse da quelle prospettate dal ricorrente, deve, invece, condividersi la tesi del Gurrieri secondo cui l’Amministrazione non ha dato corretta esecuzione alla sentenza di questo Tribunale n. 1278 in data 07.06.2007.
Al riguardo va, innanzitutto, precisato che, a differenza di quanto ritenuto dal ricorrente, nessun risarcimento è dovuto per il periodo di occupazione legittima del suolo, in quanto, sebbene il procedimento espropriativo non sia stato definito nel termine previsto, la fase relativa all’occupazione, in difetto di qualsiasi impugnativa, risulta legittima ed efficace sino alla scadenza del termine previsto nei singoli decreti di occupazione.
Come, infatti, affermato dalla giurisprudenza (cfr. Cons. St., IV, n. 4408/2011), l’iniziale occupazione, qualora non siano stati annullati tutti gli atti a decorrere dalla dichiarazione di pubblica utilità, diviene illegittima solo dopo la scadenza del proprio termine di efficacia ed in ragione di ulteriori vizi del procedimento, normalmente collegati alla mancata tempestiva emanazione del decreto di esproprio.
Ne consegue che per il periodo di occupazione legittima spetta al ricorrente, non il risarcimento del danno, ma l’ordinaria tutela indennitaria, su cui, peraltro, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.
Ciò premesso, deve ribadirsi che, come accertato dal verificatore, l’area effettivamente interessata dal collettore fognante si estende per metri quadri 410.
In proposito occorre chiarire l’esatto significato del pronuncia del Tribunale n. 1278 del 07.06.2007.
Il Tribunale ha ordinato al Comune di Siracusa di provvedere ai sensi del citato art. 43 d.p.r. n. 327/2001, cioè, in primo luogo, di emanare “ex post” un provvedimento di imposizione della servitù.
Il quinto comma dell’art. 43 stabilisce, infatti, che le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, anche quando sia imposta una servitù di diritto privato o di diritto pubblico.
Il successivo sesto comma dispone che, salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, nelle ipotesi previste nei precedenti commi il risarcimento del danno è determinato:
a) nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l’occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell’articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7;
b) col computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo.
Nell’ipotesi di imposizione di servitù, pertanto, l’Amministrazione deve in primo luogo corrispondere il valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità.
Ma, poiché in questo caso ad essere acquisito per scopi di pubblica utilità non è il bene nella sua interezza, ma la sola servitù, il risarcimento del danno va calcolato con riferimento al valore della servitù imposta sul fondo, essendo questo il senso dell’espressione di cui all’art. 43, quinto comma, secondo cui le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, “in quanto compatibili”, anche quando sia imposta una servitù di diritto privato o di diritto pubblico.
Per la determinazione del valore della servitù occorre, quindi, fare riferimento alla disciplina di cui all’art. 1038 c.c. sull’indennità per l’imposizione dell’acquedotto o dello scarico coattivo.
Come precisato dalla giurisprudenza (per tutte, cfr. Cass. Civ. Sez. Un., n. 84/2001), il primo comma della norma prevede che l’indennità sia dovuta in misura corrispondente all’intero valore del fondo per il terreno occupato dall’opera idraulica vera e propria, mentre per le cosiddette fasce di rispetto si applica il secondo comma della disposizione indicata (che prevede un’indennità pari alla metà del valore del suolo), atteso che tali fasce possono essere comunque sfruttate economicamente da parte del proprietario del fondo servente.
Nel caso in esame, come evidenziato dal verificatore, deve tuttavia farsi applicazione del criterio di cui all’art. 1038, secondo comma, c.c. per tutta l’area interessata dal collettore fognante, in quanto l’area risulta edificabile e la volumetria edilizia rimane, quindi, nella piena disponibilità del proprietario (che può sfruttarla su altre proprietà o cederla a terzi).
Ne consegue che, in relazione ai 410 metri effettivamente interessati dalla presenza del collettore fognante, il decreto di asservimento deve prevedere un’indennità pari al 50% del valore del terreno.
Il valore del terreno, tenendo conto delle conclusioni del verificatore, dalle quali il Collegio non ravvisa motivi per discostarsi, deve essere stabilito con riferimento al momento di emanazione del decreto di asservimento, in quanto il risarcimento dovuto, ai sensi dell’art. 43, sesto comma, lett. a), per il valore del bene, ovvero della servitù, non può che riferirsi al valore del bene, o della servitù, nel momento in cui il proprietario perde interamente o parzialmente il proprio diritto sulla cosa e tale momento non coincide con quello di ultimazione dell’opera pubblica, ma con quello in cui l’Amministrazione adotta il provvedimento di acquisizione (sul punto cfr. Con. Giust. Amm. Reg. Sic., n. 52/2009).
Il Comune dovrà, tuttavia, verificare se l’area di metri quadri 410 interessata dalla presenza del collettore fognante coincida, anche in parte, con la superficie di metri quadri 2693,75 irreversibilmente trasformata in strade urbane (cioè nelle odierne Vie Asbesta e Don Puglisi).
Nell’ipotesi di coincidenza con la superficie irreversibilmente trasformata, infatti, l’Amministrazione non deve corrispondere, per la sola parte coincidente, alcuna indennità a titolo di servitù, in quanto l’occupazione dell’area determina la privazione totale del godimento del bene da parte del proprietario ed è , quindi, incompatibile con un provvedimento di mera limitazione del suo godimento.
Oltre a tale importo, l’Amministrazione, in esecuzione della sentenza di questo Tribunale n. 1278 del 07.06.2007, è tenuta a corrispondere al ricorrente il risarcimento del danno per l’occupazione illegittima dell’area di metri quadri 3718,75 occupata per la realizzazione del collettore fognante.
In realtà, a prescindere dall’insistenza su un’area di metri quadri 410 delle opere relative al collettore fognante (e a prescindere, altresì, come sarà meglio specificato nel seguito, dalla sopravvenuta realizzazione della Via Asbesta e della Via Don Puglisi), non vi è prova che sull’area in questione l’occupazione del suolo si sia effettivamente protratta oltre il termine previsto nei tre decreti di occupazione.
Non vi è prova, cioè, che l’Amministrazione, una volta scaduti i decreti di occupazione e a prescindere dall’intervenuta realizzazione del collettore fognante, abbia continuato ad occupare l’area con opere e manufatti, ovvero abbia in qualche modo impedito al proprietario di rientrare nella legittima disponibilità degli immobili.
Al riguardo deve, tuttavia, osservarsi che la scadenza di un provvedimento di occupazione d’urgenza di un’area non fa venir meno l’occupazione di fatto della stessa da parte della Pubblica Amministrazione, essendo necessario, per far cessare l’occupazione, un atto di riconsegna del bene al proprietario, in mancanza del quale l’occupazione permane e, in quanto illegittima, costituisce fonte di responsabilità per l’Amministrazione occupante (sul punto, cfr. Cass. Civ., Sez. I, n. 10866/1999).
La detenzione qualificata dell’area (sul punto, cfr. Cass. Civ., Sez. II, n. 132/1992; Cass. Civ. Sez. I, n. 10686/2005, Cass. Civ., Sez. I, n. 2952/2003) da parte della Pubblica Amministrazione a seguito di provvedimento di occupazione d’urgenza si trasforma, infatti, a seguito della scadenza del termine di efficacia del provvedimento, in detenzione “sine titulo” e ciò determina il sorgere in capo all’Amministrazione di un obbligo di restituzione dell’immobile al legittimo proprietario.
Come chiarito dalla Suprema Corte (Cass. Civ., Sez. I, n. 2952/2003), per la riconsegna dell’area non si richiedono le formalità previste per l’occupazione (redazione di apposito verbale di immissione in possesso redatto in contraddittorio con il proprietario o, in sua assenza, con l’intervento di due testimoni), atteso che esse sono contemplate avuto riguardo agli specifici effetti che il legislatore collega all’immissione nel possesso dell'immobile (mantenimento dell’efficacia del decreto, decorrenza dell’indennità di occupazione, etc.), ma deve comunque trovare applicazione la normativa contenuta negli art. 1140 e segg. cod. civ., secondo la quale, per la perdita del possesso materiale dell’immobile nel caso di detenzione qualificata, occorre quanto meno che venga esteriorizzato, da chiari ed inequivoci segni, l’“animus derelinquendi”.
Incombe, peraltro, sull’Amministrazione (come incombe sul conduttore nell’ipotesi di rilascio per finita locazione: sul punto cfr. Cass. Civ., Sez. III, n. 7776/2004) l’onere delle prova in ordine all’intervenuta restituzione del bene locato, in armonia con quanto ritenuto dalla Suprema Corte (Sez. Un., n. 13533/2001) in materia di prova dell’inadempimento.
In tale ultima pronuncia, la Cassazione ha, infatti, affermato che, in base al principio della persistenza del diritto desumibile dall’art. 2697 (“chi eccepisce che il diritto si è modificato o estinto deve provare i fatti su cui l’eccezione si fonda”), grava sul debitore l’onere di dimostrare il fatto estintivo dell’obbligazione, in quanto, come sinteticamente espresso dal brocardo “negativa non sunt probanda”, pretendere che sia provato un fatto negativo mediante fatti positivi contrari significa introdurre un’irrazionale e non agevole tecnica probatoria e rendere eccessivamente difficile l’esercizio del diritto del creditore, per cui si rende necessario far riferimento all’opposto principio della riferibilità o della vicinanza della prova, con la conseguenza che il creditore può limitarsi ad allegare l’inadempimento, restando a carico del debitore l’onere di dimostrare il contrario.
Poiché nel caso di specie l’Amministrazione non ha dato prova della restituzione dell’area allo spirare dei tre decreti di occupazione, deve ritenersi, sulla scorta delle considerazioni che precedono, che la detenzione degli immobili si sia protratta “sine titulo” oltre i termini contemplati nei decreti stessi.
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Come affermato dalla giurisprudenza (Tar Campania, Salerno II, n. 1539/2001), ai fini del risarcimento derivante da occupazione divenuta “sine titulo”, il valore venale di riferimento deve essere quello del bene al tempo della cessazione dell’occupazione legittima, poiché la previsione, nel citato art. 43, sesto comma, lett. b), degli interessi moratori a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato (anche tramite imposizione di servitù senza titolo), dimostra che la sorte capitale deve essere riferita a quel momento pregresso per essere poi attualizzata al tempo della condanna.
...
Va, infine precisato che, in base ai principi generali sulla liquidazione dell’obbligazione risarcitoria, alle somme dovute a tale titolo, con esclusione di quella dovuta a titolo di indennità di asservimento (già calcolata sul valore attuale della servitù), vanno aggiunti la rivalutazione monetaria e gli interessi legali e che, in particolare, gli interessi devono essere computati sulle somme anno per anno rivalutate (cfr., per tutte, Cass. Civ., I, n. 19510/2005).
Al riguardo va precisato che, per quanto attiene il computo degli interessi, non risulta applicabile né l’art. 5 d.lgs. n. 231/2002, in quanto la norma si riferisce espressamente al “saggio degli interessi ai fini del presente decreto” e il decreto concerne le transazioni commerciali (non le obbligazioni risarcitorie), né l’art. 50 d.p.r. n. 327/2003, in quanto la norma disciplina il calcolo dell’indennità di occupazione (TAR Sicilia-Catania, Sez. II, sentenza 28.05.2012 n. 1350 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: E' illegittimo il decreto di esproprio adottato dopo la scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità ovvero dopo la scadenza del termine dell’occupazione d’urgenza.
Secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Campania, Napoli, 31.10.1983, n. 1164; TAR Abruzzo, L’Aquila, 27.01.2003, n. 12) cui questo Collegio ritiene di aderire è illegittimo il decreto di esproprio adottato dopo la scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità ovvero dopo la scadenza del termine dell’occupazione d’urgenza (TAR Puglia-Bari, Sez. I, sentenza 24.05.2012 n. 1015 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: L’accettazione dell'indennità di esproprio non esclude l'interesse a far riscontrare le eventuali illegittimità del procedimento di espropriazione ed occupazione d'urgenza, in vista anche del maggior ristoro che il privato può ottenere a titolo risarcitorio dell'accertata illiceità conseguente all'annullamento degli atti di sottrazione del bene.
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In tema di espropriazione per pubblica utilità, la decorrenza del periodo di occupazione legittima inizia non già dal giorno della dichiarazione di p.u. dell'eseguenda opera pubblica (che non comporta, di per sé, la necessità dell'occupazione d'urgenza del fondo ad essa asservito), ma dal giorno dell'emanazione, ex art. 71 della legge n. 2359 del 1865, del decreto autorizzativo, se immediatamente operativo nei confronti dell'occupante, con conseguente, contestuale compressione della facoltà dell'occupato.

Innanzi tutto la Sezione ritiene incondivisibile la eccezione di improcedibilità dell’appello formulata dalla difesa del resistente Comune nell’assunto che la accettazione della indennità di esproprio da parte degli appellanti ha comportato rinuncia alla pretesa dedotta in giudizio.
Invero l’accettazione dell'indennità di esproprio non esclude l'interesse a far riscontrare le eventuali illegittimità del procedimento di espropriazione ed occupazione d'urgenza, in vista anche del maggior ristoro che il privato può ottenere a titolo risarcitorio dell'accertata illiceità conseguente all'annullamento degli atti di sottrazione del bene (Consiglio Stato, sez. IV, 02.10.2006, n. 5774).
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Osserva la Sezione che in tema di espropriazione per pubblica utilità, la decorrenza del periodo di occupazione legittima inizia non già dal giorno della dichiarazione di p.u. dell'eseguenda opera pubblica (che non comporta, di per sé, la necessità dell'occupazione d'urgenza del fondo ad essa asservito), ma dal giorno dell'emanazione, ex art. 71 della legge n. 2359 del 1865, del decreto autorizzativo, se immediatamente operativo nei confronti dell'occupante, con conseguente, contestuale compressione della facoltà dell'occupato (Cassazione civile, sez. I, 25.03.2003, n. 4358) (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 14.05.2012 n. 2743 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEInterpretando la previgente normativa contenuta nell’art. 43 del T.U. sulle espropriazioni, la giurisprudenza amministrativa ha già costantemente precisato che il Consiglio comunale è competente a deliberare tale acquisizione, in quanto tale atto è emesso ab externo al procedimento espropriativo, quindi non è disciplinato dalle relative norme; inoltre, i provvedimenti di acquisizione rientrano a pieno titolo nelle competenze consiliari di cui alla lett. l) dell’art. 42, comma 2, D.Lgs. 18.08.2000, n. 267, la quale elenca “acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del Consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della Giunta, del segretario o di altri funzionari”, così ricomprendendo anche l’ipotesi di acquisto di immobili mediante lo strumento di diritto pubblico in parola.
Tale principio è applicabile anche alla acquisizioni disposte ai sensi dell’art. 42-bis, che ha nella sostanza reintrodotto un meccanismo di acquisizione sanante delle occupazioni illegittime parzialmente analogo a quello disciplinato dal predetto art. 43.

... per l'annullamento del decreto 05.03.2012, n. 1, con il quale il Responsabile del Settore Tecnico del Comune di Moscufo ha disposto, ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. 08.06.2001, n. 327, l’acquisizione al patrimonio indisponibile del Comune di un fondo di proprietà del ricorrente utilizzato per scopi di pubblico interesse; nonché degli atti presupposti e connessi.
Va, invero, al riguardo, ricordato che, interpretando la previgente normativa contenuta nell’art. 43 del T.U. sulle espropriazioni, la giurisprudenza amministrativa ha già costantemente precisato che il Consiglio comunale è competente a deliberare tale acquisizione, in quanto tale atto è emesso ab externo al procedimento espropriativo, quindi non è disciplinato dalle relative norme; inoltre, i provvedimenti di acquisizione rientrano a pieno titolo nelle competenze consiliari di cui alla lett. l) dell’art. 42, comma 2, D.Lgs. 18.08.2000, n. 267, la quale elenca “acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del Consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della Giunta, del segretario o di altri funzionari”, così ricomprendendo anche l’ipotesi di acquisto di immobili mediante lo strumento di diritto pubblico in parola (così, da ultimo, Cons. St., sez. V, 13.10.2010, n. 7472, e sez. III, 31.08.2010, n. 775). Nello stesso senso si è, inoltre, già pronunciato anche questo stesso Tribunale con sentenza 12.01.2010, n. 15, in conformità, peraltro, ad un costante orientamento seguito dagli organi di giustizia amministrativa di primo grado (cfr. TAR Toscana, sez. I, 12.05.2009, n. 817, TAR Emilia Romagna, sez. Parma, 11.06.2008, n. 307, TAR Campania, sede Napoli, 09.01.2008, n. 74, e TAR Calabria, sez. Reggio Calabria, 22.02.2006, n. 322).
Ritiene il Collegio che tale principio sia applicabile anche alla acquisizioni disposte ai sensi dell’art. 42-bis, che ha nella sostanza reintrodotto un meccanismo di acquisizione sanante delle occupazioni illegittime parzialmente analogo a quello disciplinato dal predetto art. 43 (TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 07.05.2012 n. 189 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEIn base ai principi generali, la mancata notifica al proprietario del decreto di esproprio non costituisce motivo di carenza del potere espropriativo che legittimi il proprietario stesso ad invocare l'illiceità dell'occupazione del fondo, ma comporta soltanto che quest'ultimo non sia soggetto al termine di decadenza per l'opposizione alla stima (impedendone il decorso).
Infatti, l'effetto traslativo della proprietà alla mano pubblica si verifica alla data della pronuncia del decreto anzidetto, indipendentemente dalla sua successiva notificazione. Il decreto medesimo ha natura di atto non recettizio, per cui la sua comunicazione non è né elemento integrativo, né requisito di validità, né condizione di efficacia, avendo solo la funzione di far appunto decorrere il termine di opposizione alla stima.

Condivisibile giurisprudenza, dalla quale il Collegio non ravvisa motivo di discostarsi, ha affermato, in fattispecie analoga, che «...In base ai principi generali, la mancata notifica al proprietario del decreto di esproprio non costituisce motivo di carenza del potere espropriativo che legittimi il proprietario stesso ad invocare l'illiceità dell'occupazione del fondo, ma comporta soltanto che quest'ultimo non sia soggetto al termine di decadenza per l'opposizione alla stima (impedendone il decorso).
Infatti, l'effetto traslativo della proprietà alla mano pubblica si verifica alla data della pronuncia del decreto anzidetto, indipendentemente dalla sua successiva notificazione. Il decreto medesimo ha natura di atto non recettizio, per cui la sua comunicazione non è né elemento integrativo, né requisito di validità, né condizione di efficacia, avendo solo la funzione di far appunto decorrere il termine di opposizione alla stima (cfr. Cassazione civile, sez. I, 15.11.2004, n. 21622)…
» (Cons. Stato, Sez. IV, 14.02.2012, n. 702; analogamente, ex plurimis, CGARS, 04.11.2005, n. 730) (TAR Sicilia-Catania, Sez. II, sentenza 23.04.2012 n. 1076 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEConseguenze a carico del Comune dell'avvio delle procedure espropriative e conclusione dei lavori in assenza del decreto d’esproprio.
In data 06/07/2011 è entrato in vigore il d.l. n. 6/7/2011, n. 98 (conv. in l. 15/7/2011, n. 111) il cui art. 34 introduce il nuovo art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001, contenente la disciplina relativa al c.d. “provvedimento di acquisizione sanante” a seguito della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 43 d.p.r. n. 327/2001 da parte della Corte Cost. (v. sentenza n. 293/2010). Il nuovo art. 42-bis t.u. espropri, per come introdotto dalla l. n. 111/2011, è applicabile al caso di specie stante l’espressa previsione ivi contenuta, nel c. 8, a norma del quale: “Le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore …".
La condotta serbata dall’Amministrazione intimata, la quale ha omesso di adottate nei termini il decreto di esproprio, è illecita nel senso che ha determinato un pregiudizio in capo ai proprietari delle aree di cui trattasi, in ragione della perdita subita dei beni utilizzati dalla p.a. per scopi di interesse pubblico, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio, nonché in ragione del periodo di occupazione illegittimamente subita.
Ai sensi della norma citata spetta esclusivamente alla p.a. la valutazione in ordine agli interessi in conflitto (attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che giustificano, in luogo della restituzione del bene, l'emanazione del provvedimento di acquisizione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati, evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione, v. cc. 1-4 dell’art. 42-bis d.p.r. n. 327/2001), interessi della cui esistenza dovrà darsi atto nella motivazione del provvedimento di acquisizione sanante, per come previsto dal c. 4, primo periodo, della norma citata.
Nell’eventualità che la p.a. si determini ad adottare il provvedimento di acquisizione, l’effetto traslativo della proprietà opererà dalla data dell’adozione del provvedimento stesso, sotto condizione sospensiva del pagamento del prezzo o del suo versamento presso la Cassa Depositi e Prestiti.
Laddove il Comune si determini ad adottare il provvedimento di acquisizione, esso dovrà altresì contenere la liquidazione delle somme dovute ai ricorrenti, da pagarsi nel termine di giorni trenta e da quantificarsi secondo i seguenti criteri fissati, ai sensi all'art. 34, c. 4, c.p.a., applicabile in assenza di alcuna espressa opposizione delle parti:
1) per il pregiudizio patrimoniale (perdita della proprietà del bene), la somma dovuta dovrà determinarsi in misura corrispondente al valore venale dei beni utilizzati per scopi di pubblica utilità e, riguardando l'occupazione un terreno edificabile (v. certificato di destinazione urbanistica in atti), sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7 (v. combinato disposto di cui al c. 1, ult. periodo, e c. 3, primo periodo, art. 42-bis, d.p.r. 327/2001);
2) per il pregiudizio non patrimoniale cagionato anch’esso per perdita del diritto di proprietà, la somma dovuta dovrà essere forfettariamente liquidata nella misura del dieci per cento del valore venale del bene così come calcolato ai fini dell’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale (c. 1, ult. periodo, art. 42-bis, d.p.r. 327/2001);
3) per il danno derivante dal periodo di occupazione illegittima, la somma dovuta dovrà essere calcolata nella misura del cinque per cento annuo sul valore venale del bene così come calcolato ai fini dell’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale, salvo che dagli atti del procedimento amministrativo non risulti la prova di una diversa entità di tale danno (c. 3, ult. periodo, art. 42-bis, d.p.r. 327/2001);
4) le somme così quantificate, se non saranno accettate dagli interessati, dovranno essere depositate presso la Cassa depositi e prestiti S.p.a. (v. c. 4, ult. periodo, art. 42-bis, d.p.r. 327/2001), e l'Autorità comunale potrà comunque adottare il provvedimento di acquisizione, da trascriversi presso la conservatoria dei registri immobiliari e trasmettersi alla Corte dei Conti (v. c. 7, art. 42-bis, d.p.r. 327/2001).
Il Collegio pertanto, alla luce delle considerazioni che precedono, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha disposto che il Comune si attivi, ai sensi e per gli effetti di cui 42-bis d.p.r. n. 327/2001 e dell’art. 34, c. 4, c.p.a., ponendo in essere le attività procedimentali ivi previste (TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, sentenza 04.04.2012 n. 737 
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ESPROPRIAZIONEIn mancanza della dichiarazione di pubblica utilità sui danni del privato per l'occupazione usurpativa della P.A. decide il giudice ordinario.
Spetta al giudice amministrativo la controversia per il risarcimento dei danni conseguenti all'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo in tema di espropriazione per pubblica utilità. E infatti, mentre le domande risarcitorie e restitutorie relative a fattispecie di occupazione usurpativa, intese come manipolazione del fondo di proprietà privata avvenuta in assenza della dichiarazione di pubblica utilità ovvero a seguito della sua sopravvenuta inefficacia, rientrano nella giurisdizione ordinaria, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in caso di danni conseguenti all’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità (così, da ultimo, Consiglio Stato , sez. IV, 04.04.2011, n. 2113).
Dopo l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera e degli altri provvedimenti preordinati all'esproprio caso per caso, vengono meno i titoli autoritativi che erano alla base delle condotte materiali con le quali si è data esecuzione alla dichiarazione di pubblica utilità, mentre rimangono invece integri, nella realtà effettuale, i comportamenti materiali dell'Amministrazione che, proprio perché non più sorretti da atti autoritativi, vanno ricondotti sotto il regime dell'illecito aquiliano; tuttavia, in forza della disposizione dell'art. 34, d.lgs. 31.03.1998, n. 80, così come interpretato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 204 del 06.07.2004, la controversia relativa al risarcimento del danno subìto dal privato appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dal momento che i "comportamenti" ai quali faceva riferimento l'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, prima dell'intervento demolitorio operato dalla Corte Costituzionale con la citata sentenza, hanno ad oggetto non già attività materiali sorrette dall'esplicazione del potere, ma condotte poste in essere dalla pubblica amministrazione anche in vista del perseguimento di interessi pubblici, ma comunque fuori dell'esplicazione del potere pubblico (Consiglio Stato, sez. IV, 12.02.2010, n. 801).
Nel caso di specie l’azione esaminata dal Consiglio di Stato venga attiene ad un'occupazione illecita a seguito di annullamento giurisdizionale del piano di localizzazione, contenente la dichiarazione di pubblica utilità con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 26.03.2012 n. 1750 -
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ESPROPRIAZIONE: Ad una srl agricola - Indennità corrisposta a titolo di esproprio: quale il trattamento ai fini delle imposte dirette?
Domanda
Si chiede di conoscere il trattamento ai fini delle imposte dirette di un'indennità corrisposta a titolo di esproprio (per realizzazione di opere di pubblica utilità) di terreni agricoli (zona omogenea "E", area destinata ad esclusivo uso agricolo) ad una società agricola (S.r.l.) con requisiti I.A.P., precisando che detta S.r.l. agricola non ha sinora optato per la tassazione del reddito a valori catastali, rimanendo soggetta a normale tassazione sul reddito di impresa.
A prescindere dall'indicazione della plusvalenza nel bilancio di esercizio, si richiede se, come succede per i soggetti che non esercitano un'impresa commerciale, vi siano requisiti di non imponibilità dell'indennità di esproprio nel caso in esame.
Risposta
Non si ritiene corretto quanto precisato nell'ultima parte dal gentile lettore; premesso che l'argomento è piuttosto complesso si è dell'avviso che per i soggetti che non esercitano impresa commerciali siano imponibili le indennità in commento. Si ritiene, fermo restando che bisognerebbe avere un quadro completo di informazioni, che l'indennità nel caso specifico possa concorrere a tassazione ai fini delle imposte dirette.
In base al disposto dell'art. 11, comma 5, della l. 30.12.1991, n. 413, le plusvalenze realizzate da soggetti non imprenditori derivanti da indennità di esproprio o di somme percepite a seguito di cessioni volontarie nel corso di procedimenti espropriativi nonché delle altre somme ivi indicate -relativamente a terreni destinati ad opere pubbliche o ad infrastrutture urbane all'interno delle zone omogenee di tipo A, B, C, D di cui al D.M. 02.04.1968, definite dagli strumenti urbanistici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica ed economica e popolare di cui alla L. n. 167 del 1998 e successive modificazioni- sono soggette ad imposizione diretta (redditi diversi) a norma dell'art. 67, comma 1, lettera b), del D.P.R. n. 917 del 22.12.1986.
In merito, con la circolare n. 194/E del 24.07.1998 è stato precisato che le indennità e le altre somme sopra menzionate devono essere assoggettate a tassazione a condizione che siano state corrisposte relativamente ad aree destinate alla realizzazione di opere pubbliche o di infrastrutture urbane all'interno delle anzidette zone omogenee di tipo A, B, C e D.
Ne deriva, al contrario, che qualora l'esproprio venga disposto per destinare l'area ad interventi di edilizia residenziale pubblica ed economica e popolare di cui alla citata legge, la relativa indennità di esproprio è sempre assoggettata a tassazione, non assumendo alcun rilievo la collocazione dell'area in questione nelle diverse zone omogenee in cui è ripartito il territorio. Infatti, le zone omogenee vengono prese in considerazione, ai fini della tassazione delle indennità di esproprio, solo quando si riferiscono a procedimenti espropriativi relativi ad aree destinate alla realizzazione di opere pubbliche o di infrastrutture urbane. Le istruzioni impartite con la richiamata circolare n. 194/E del 1998 sono da ritenersi tuttora operanti anche a seguito dell'entrata in vigore del D.P.R. 08.06.2001, n. 327 (art. 35, comma 1).
Di conseguenza è ininfluente il fatto che il terreno espropriato sia ubicato in zona "E", considerato che la tipologia della zona, di tipo "A", "B", "C" e "D", di cui al comma 5 dell'art. 11 della L. n. 413/1991, rileva solo qualora l'esproprio sia finalizzato alla realizzazione di "opere pubbliche o di infrastrutture urbane"; mentre tale collocazione non assume alcun rilievo quando la procedura di esproprio sia disposta per destinare l'area ad interventi di edilizia economica e popolare ai sensi della L. n. 167 del 1962 (19.03.2012 - tratto da www.ipsoa.it).

ESPROPRIAZIONE: R. G. Vaccari, L’espropriazione indiretta (link a http://venetoius.myblog.it).

ESPROPRIAZIONELa dichiarazione di pubblica utilità priva di termini iniziali e finali per l’avvio e compimento dei lavori e delle occupazioni è da ritenere radicalmente nulla.
E' noto che, secondo la giurisprudenza anche più recente della Corte regolatrice, la dichiarazione di pubblica utilità priva di termini iniziali e finali per l’avvio e compimento dei lavori e delle occupazioni è da ritenere radicalmente nulla, onde l’occupazione costituisce mero comportamento materiale “...in nessun modo ricollegabile ad un esercizio abusivo dei poteri della p.a., sicché spetta al g.o. la giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta dal privato” perché in tal caso essa è “da ritenere emessa in carenza ovvero in difetto assoluto di attribuzione del potere stesso, che comporta nullità del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità e degli atti conseguenti della procedura ablatoria” (Cass. Civ., SS.UU., 14.02.2011, n. 3569) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 28.02.2012 n. 1133 
- massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEIn caso di nullità del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità e degli atti conseguenti della procedura ablatoria la domanda risarcitoria del privato va proposta al giudice ordinario.
Secondo la giurisprudenza anche più recente della Suprema Corte di Cassazione, la dichiarazione di pubblica utilità priva di termini iniziali e finali per l’avvio e compimento dei lavori e delle occupazioni è da ritenere radicalmente nulla, onde l’occupazione costituisce mero comportamento materiale “...in nessun modo ricollegabile ad un esercizio abusivo dei poteri della p.a., sicché spetta al g.o. la giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta dal privato” perché in tal caso essa è “da ritenere emessa in carenza ovvero in difetto assoluto di attribuzione del potere stesso, che comporta nullità del provvedimento dichiarativo della pubblica utilità e degli atti conseguenti della procedura ablatoria” (Cass. Civ., SS.UU., 14.02.2011, n. 3569) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 28.02.2012 n. 1133
- massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEQuantificazione del danno da illegittima occupazione dei suoli nel periodo compreso tra l'immissione in possesso e l'emanazione del decreto di esproprio.
In caso di accoglimento della domanda risarcitoria per l’illegittima occupazione dei suoli, il danno riferibile all’arco temporale compreso tra l’immissione nel possesso dei medesimi e l’emanazione del decreto di esproprio, secondo l’orientamento giurisprudenziale consolidato, deve essere liquidato in misura pari agli interessi moratori sul valore di mercato del bene in ciascun anno del periodo di occupazione, con rivalutazione e interessi dalla data di proposizione del ricorso di primo grado fino alla data di deposito della presente sentenza (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 01.06.2011, n. 3331) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 28.02.2012 n. 1130 
- massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONENon comporta inefficacia del decreto di occupazione la prassi diffusa tra le amministrazioni esproprianti di non apprendere subito il suolo espropriato purché nel verbale di immissione in possesso si dia atto che il suolo occupato è soggetto alla giuridica disponibilità dell'espropriante.
Ad avviso del Consiglio di Stato si deve escludere che la prassi –largamente diffusa tra le amministrazioni esproprianti– di tollerare una prolungata detenzione dei suoli occupati da parte dei proprietari ablati, anche dopo la redazione del verbale di immissione in possesso e di redazione dello stato di consistenza e fino all’effettivo avvio dei lavori, comporti la sopravvenuta inefficacia del decreto di occupazione, atteso che per l’esecuzione di quest’ultima è sufficiente la redazione di un verbale nel quale si dia atto che il suolo occupato, specificamente e puntualmente individuato, è soggetto alla giuridica disponibilità dell’espropriante, il quale potrà iniziare i lavori in qualsiasi momento successivo (fermo restando, come è ovvio, il rispetto dei termini fissati nella dichiarazione di pubblica utilità) e non è necessariamente tenuto ad apprendere materialmente fin da subito il suolo occupato (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 23.02.2012 n. 981 
- massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEModalità di comunicazione dell'avvio del procedimento nelle procedure espropriative coinvolgenti un rilevante numero di proprietari di aree.
Il coinvolgimento nella procedura espropriativa di un rilevante numero di proprietari consente all'Amministrazione espropriante di sostituire la comunicazione personale di avvio del procedimento con le forme di pubblicità alternative consentite dall'art. 8, comma 3, l. 07.08.1990 n. 241, purché i destinatari di tale comunicazione siano effettivamente messi in grado di percepire la portata per essi lesiva del provvedimento, con la puntuale indicazione delle particelle espropriate (Consiglio Stato , sez. IV, 15.01.2009, n. 151).
L'amministrazione, trovandosi in presenza di un procedimento che non riguardava più soltanto pochi destinatari, ma oltre cinquanta soggetti intestatari di particelle interessate dai lavori, ha utilizzato il modello di pubblicità alternativa del procedimento di massa previsto dalla legge ("allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50"): il che è rispettoso dell'indirizzo giurisprudenziale secondo il quale l'atto con il quale viene dichiarata, anche implicitamente, la pubblica utilità, l'indifferibilità e l'urgenza di un'opera deve necessariamente essere preceduto dalla comunicazione dell'avvio del procedimento, ai sensi dell'art. 7 l. 07.08.1990 n. 241, indirizzato individualmente ai proprietari delle aree incise dall'opera, ma è fatta salva la pubblicità "di massa" ove il numero dei destinatari sia tale da non rendere possibile la comunicazione "ad personam" (Consiglio Stato , sez. IV, 22.06.2006, n. 3885) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 16.02.2012 n. 819 
- massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: D. Tomassetti, LA SENTENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE N. 293/2010: CONSEGUENZE DELLA DECLARATORIA DI ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELLA NORMA SULLA C.D. ACQUISIZIONE SANANTE (link a www.gazzettaamministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: V. Pavone, L’ACQUISIZIONE SANANTE EX ART. 43 T.U. IN TEMA DI ESPROPRIAZIONE: IERI “VIA D’USCITA LEGALE” PER LE OCCUPAZIONI SINE TITULO, OGGI MONSTRUM GIURIDICO, BANDITO DALL’ORDINAMENTO GIURIDICO NAZIONALE (link a www.gazzettaamministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: Individuazione degli elementi indispensabili per la legittimità della comunicazione di avvio del procedimento di occupazione d'urgenza ai fini espropriativi.
L’avviso di cui all’art. 11 DPR n. 327/2001 deve contenere, per essere legittimo e coerente con il citato articolato normativo oltre che con gli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990, l’indicazione delle particelle e dei nominativi, quali indefettibili elementi diretti ad individuare i soggetti espropriandi ed i beni oggetto del procedimento amministrativo, e ciò sia che la comunicazione avvenga personalmente, sia che essa avvenga in forma collettiva mediante avviso pubblico (Cfr. Cons. di Stato, IV, 08/06/2011, n. 3500).
E’ evidente infatti che le modalità di comunicazione, seppur semplificate nella forma e nel numero, devono in ogni caso essere idonee a raggiungere lo scopo della effettiva conoscenza, di guisa che il proprietario inciso sia posto in grado di optare o meno per la partecipazione procedimentale in chiave difensiva (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 09.02.2012 n. 691 - massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONENella stima dei terreni espropriati ai fini della determinazione dell'indennità, non si può tener conto del vincolo espropriativo, né di vincoli d'inedificabilità previsti da strumenti generali preordinati all'espropriazione, ma deve tenersi conto soltanto dei vincoli previsti da strumenti urbanistici di ordine generale non preordinati all'esproprio, esistenti al momento del verificarsi della vicenda ablativa, nonché delle concrete ed intrinseche caratteristiche dei terreni che incidono sull'edificabilità di fatto degli stessi.
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Per quanto attiene al terreno occupato assoggettato ai limiti propri delle fasce di rispetto stradale, la giurisprudenza è concorde nel ritenere che il vincolo di inedificabilità ad esso connesso non abbia natura espropriativa, ma unicamente conformativa, in quanto riguarda una generalità di beni e di soggetti ed abbia, quindi, una funzione di salvaguardia della circolazione, indipendentemente dalla eventuale instaurazione di procedure espropriative. Anche in questo caso, quindi, il valore delle aree dovrà essere quantificato prescindendo dalla presenza della fascia di rispetto e considerando, quindi, le stesse come edificabili.
Le aree con “destinazione a impianti sportivi all’interno del perimetro di Piano attuativo residenziale”, infine, non possono nemmeno esse essere sottratte alla qualificazione come edificabili, proprio in ragione della loro inclusione nel perimetro del piano attuativo stesso. Ciononostante, nella determinazione del loro valore di mercato, che, si ribadisce, deve essere effettuata con riferimento al momento attuale (o meglio al momento in cui avverrà l’adozione dell’atto di acquisizione), non si potrà trascurare che lo stesso è sicuramente influenzato dalla circostanza per cui il piano attuativo approvato alcuni mesi dopo l’occupazione risulta aver traslato la potenzialità edificatoria collegata a tale area su altra di proprietà delle odierne ricorrenti.
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Nessun risarcimento è dovuto per l’imposizione di fasce di rispetto stradale. Come chiarito dalla giurisprudenza, da tempo costante, non sono indennizzabili “i vincoli posti a carico di intere categorie di beni (tra questi, i vincoli urbanistici di tipo conformativo, e i vincoli relativi ai beni culturali e paesaggistici). In altri termini, in tema di imposizione di vincoli urbanistici, non vi è il presupposto per un indennizzo quando i modi di godimento e i limiti imposti (direttamente dalla legge ovvero mediante un particolare procedimento amministrativo) riguardino intere categorie di beni secondo caratteristiche loro intrinseche, con carattere di generalità ed in modo obiettivo; in questi casi, le limitazioni delle facoltà del proprietario ricadono nella previsione non del comma terzo, bensì del comma secondo, dell'art. 42, Cost. Pertanto, i limiti non ablatori normalmente posti nei regolamenti urbanistici o nella pianificazione urbanistica e relative norme tecniche, riguardanti altezza, cubatura, superficie coperta, distanze, zone di rispetto, indici di fabbricabilità, limiti e rapporti per zone territoriali omogenee e simili, sono vincoli conformativi, connaturali alla proprietà, e non comportano indennizzo.”

Invero il provvedimento impugnato trova origine nella sentenza del Consiglio di Stato n. 2420 del 2009, nella quale si legge che, non avendo il Comune adottato il provvedimento ex art. 43, esso ha procrastinato nel tempo l’illecito da cui sorge, in capo allo stesso, l’obbligo della restituzione del terreno e del risarcimento del danno medio tempore prodotto, considerato che, contrariamente a quanto affermato nella sentenza di primo grado, il relativo diritto non può più, dopo il superamento della teoria dell’accessione invertita, ritenersi prescritto.
La sentenza ha, quindi, riconosciuto, come possibili strade alternative alla restituzione del bene, l’adozione di tale atto (e la conseguente corresponsione del risarcimento del danno), oppure il raggiungimento di un accordo per definire il trasferimento della proprietà.
Il Consiglio di Stato ha, inoltre, precisato che, in entrambe i casi, l’acquisto della proprietà non avrebbe comunque potuto che essere subordinato alla corresponsione del risarcimento del danno, quantificabile tenuto conto della “destinazione urbanistica delle aree al momento dell’inizio della procedura espropriativa, tenendo conto della sentenza della Corte Costituzionale n. 349 del 2007, che ha dichiarato incostituzionale l’art. 5-bis, comma 7-bis, del d.l. n. 333 del 1992”.
Il giudicato così formatosi deve, però, essere coordinato con le conseguenze della sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 43 del DPR 327/2001 e il successivo intervento del legislatore mediante l’introduzione dell’art. 42-bis nel medesimo testo unico.
L’avvenuta censura della legittimità del provvedimento ex art. 43 del DPR 327/2001 adottato dal Comune nel caso di specie, infatti, ha impedito il consolidamento degli effetti del provvedimento, con la conseguenza che l’avvenuta dichiarazione di incostituzionalità della norma fondante non può che estendere la sua efficacia caducatoria anche nei confronti del medesimo.
È pur vero che l’art. 42-bis espressamente prevede che: “Le disposizioni del presente articolo trovano altresì applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato”, ma, continua ancora la norma in parola, “deve essere comunque rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione; in tal caso, le somme già erogate al proprietario, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo”.
Ciò vale a dire che il Collegio, annullato il provvedimento impugnato in ragione della dichiarazione di incostituzionalità della norma che ne ha legittimato l’adozione, non può che, ancora una volta, rimettere all’Amministrazione di adottare la soluzione ritenuta maggiormente idonea per addivenire al ripristino della corrispondenza tra situazione di fatto e situazione di diritto (restituendo i terreni o acquisendo la proprietà), non senza precisare che ciò rappresenta un dovere per l’Amministrazione, come recentemente affermato in modo esplicito dalla pronuncia del Consiglio di Stato, che si ritiene pienamente condivisibile, n. 6351 dell'01.12.2011.
In nessun caso, infatti, si può giungere ad una condanna puramente risarcitoria a carico dell’Amministrazione, poiché una tale pronuncia presuppone un avvenuto trasferimento della proprietà del bene o per fatto illecito coincidente con l’irreversibile destinazione ad uso pubblico del terreno di proprietà privata (precluso dal primo protocollo addizionale della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, come si legge nelle sentenze TAR Lazio, Roma, II-quater, 14.04.2011, n. 3260, TAR Calabria-Catanzaro, Sez. I, 01.07.2010, n. 1418) o mediante la stipula di un contratto o l’adozione di un provvedimento traslativo della proprietà (in entrambe i casi attività rimesse all’Amministrazione e che non possono essere sostituite dall’intervento del giudice).
Da qui la necessità di un passaggio intermedio, finalizzato all’acquisto della proprietà del bene da parte dell’ente espropriante (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16.11.2007, n. 5830; TAR Campania-Napoli, Sez. V, 05.06.2009, n. 3124).
Entro quarantacinque giorni dalla comunicazione della presente sentenza, dunque, il Comune dovrà optare per una delle due soluzioni rappresentate, provvedendo a stipulare un contratto (laddove sia possibile ottenere la disponibilità delle controparti), a notificare l’avviso di avvio del procedimento preordinato all’acquisizione ex art. 42-bis (assegnando alle proprietarie un tempo non inferiore a dieci giorni per la formulazione delle proprie osservazioni, anche con riferimento alla quantificazione del risarcimento del danno offerta in tale occasione) ovvero ad adottare un atto formale attestante la scelta della restituzione del terreno.
Da tutto ciò discende, però, la necessità di procedere anche all’adeguamento dei criteri e dei parametri di cui l’Amministrazione dovrà tenere conto nella quantificazione del risarcimento del danno da offrire alle proprietarie, che dovrà avvenire alla luce delle novità introdotte dal legislatore.
A tale proposito deve essere preliminarmente chiarito, però, che, annullato il decreto ex art. 43 del D.P.R. 327/2001, qualora il Comune dovesse optare per la restituzione dei terreni, lo stesso sarà comunque tenuto a risarcire il danno per l’illegittima occupazione, calcolandone l’ammontare secondo il criterio di cui si darà conto nel prosieguo.
Qualora, invece, si dovesse optare per l’acquisto dei terreni occupati, si rende necessario puntualizzare che l’art. 42-bis del DPR 327/01, in modo del tutto innovativo, ha espressamente previsto che l’acquisto al patrimonio indisponibile dell’ente utilizzatore degli immobili trasformati, ma non espropriati, debba avvenire in modo non retroattivo.
Una tale precisazione (connessa al perseguimento dell’obiettivo di evitare possibili censure di incompatibilità del modo di acquisto della proprietà così disciplinato con i principi che regolano la materia, discendenti dall’art. 42 della Costituzione e dall’art. 1 del primo protocollo allegato alla CEDU) implica che, al contrario di quanto asserito da parte ricorrente, per la quantificazione del risarcimento del danno, il valore di mercato dei terreni occupati debba essere quello rilevabile al momento della traslazione della proprietà, ovvero quello proprio del momento in cui sarà adottato il provvedimento che dispone l’acquisizione ex art. 42-bis citato (in tal senso Cons. Stato, IV, 02.12.2011, n. 6375).
In tal modo viene meno ogni necessità di attualizzare i valori.
Specificato il momento di riferimento, il valore di mercato dovrà, quindi, essere ricercato tenendo conto della destinazione urbanistica delle aree alla data dell’immissione in possesso (rimanendo ininfluenti, come da sempre affermato dalla giurisprudenza, le successive vicende urbanistiche dell’area).
A tale data la destinazione urbanistica delle aree interessate dalla realizzazione dell’opera pubblica è descritta (nella perizia di stima del Comune, ma anche negli atti delle ricorrenti) in parte quale sede stradale (1400 mq), in parte quale fascia di rispetto stradale (555 mq) e per 578 mq quale area a standard urbanistici per attrezzature di interesse collettivo, con specifica destinazione a impianti sportivi all’interno del perimetro di Piano attuativo residenziale.
Il Collegio ritiene, però, che tale descrizione incorra in un errore di fondo, che prende le mosse dalla convinzione che la presenza dei vincoli determini anche la destinazione urbanistica delle aree. Invero solo la “destinazione a impianti sportivi all’interno del perimetro di Piano attuativo residenziale” è una vera e propria destinazione urbanistica. La “retinatura” che individuava la sede stradale aveva, invece, l’effetto di imporre un vincolo preordinato all’esproprio, ma non ha conferito all’area una nuova destinazione urbanistica, tanto più che la viabilità in questione risulta essere strumentale a garantire un’adeguata circolazione a favore di un’area edificabile.
E, peraltro, è principio ormai consolidato in giurisprudenza quello per cui, nella stima dei terreni espropriati ai fini della determinazione dell'indennità, non si può tener conto del vincolo espropriativo, né di vincoli d'inedificabilità previsti da strumenti generali preordinati all'espropriazione, ma deve tenersi conto soltanto dei vincoli previsti da strumenti urbanistici di ordine generale non preordinati all'esproprio, esistenti al momento del verificarsi della vicenda ablativa, nonché delle concrete ed intrinseche caratteristiche dei terreni che incidono sull'edificabilità di fatto degli stessi (cfr., ex multis e tra le più recenti, Cass. 15.01.2000, n. 425; 10.02.1999, n. 1113; 09.02.1999, n. 1090).
Dovendosi prescindere dal vincolo espropriativo ricadente specificamente sui suoli de quibus, quindi, la possibilità legale di edificazione deve essere desunta proprio dalla zona in cui essi erano collocati, per cui, se essa è classificata come edificabile dal P. di F. da assumersi come riferimento nel caso di specie, anche le superfici acquisite per la realizzazione della strada inserita nell’ambito di tale zona debbono essere qualificate come edificabili.
Nel caso in esame, quindi, dovendosi prescindere dal vincolo preordinato all’esproprio discendente dalla previsione urbanistica relativa alla realizzazione della strada (o meglio, del raccordo tra via Dosie e via Marchesi), non può trascurarsi come l’area espropriata confini sui due lati di via Dosie e sul lato in cui quest’ultima via si innesta nella via Marchesi, lungo il confine con questa, con aree a destinazione edificabile. In ragione di ciò e del fatto che il terreno espropriato risulta essere inserito in una zona conformata come edificabile dalla variante del Piano regolatore approvata il 29.02.1984, la destinazione a strada deve essere ritenuta quale vincolo espropriativo, da cui prescindere ai fini della quantificazione del risarcimento del danno (così come di quella che avrebbe dovuto essere l’indennità di espropriazione), dovendosi qualificare il terreno come a vocazione edificatoria (in termini del tutto analoghi si confronti la sentenza della Cassazione n. 434/2002).
Per quanto attiene al terreno occupato assoggettato ai limiti propri delle fasce di rispetto stradale, la giurisprudenza è concorde nel ritenere che il vincolo di inedificabilità ad esso connesso non abbia natura espropriativa, ma unicamente conformativa, in quanto riguarda una generalità di beni e di soggetti ed abbia, quindi, una funzione di salvaguardia della circolazione, indipendentemente dalla eventuale instaurazione di procedure espropriative (v. TAR Milano, 21.04.2011, n. 1019, TAR Puglia Lecce Sez. I, Sent., 19.10.2011, n. 1798). Anche in questo caso, quindi, il valore delle aree dovrà essere quantificato prescindendo dalla presenza della fascia di rispetto e considerando, quindi, le stesse come edificabili.
Le aree con “destinazione a impianti sportivi all’interno del perimetro di Piano attuativo residenziale”, infine, non possono nemmeno esse essere sottratte alla qualificazione come edificabili, proprio in ragione della loro inclusione nel perimetro del piano attuativo stesso. Ciononostante, nella determinazione del loro valore di mercato, che, si ribadisce, deve essere effettuata con riferimento al momento attuale (o meglio al momento in cui avverrà l’adozione dell’atto di acquisizione), non si potrà trascurare che lo stesso è sicuramente influenzato dalla circostanza per cui il piano attuativo approvato alcuni mesi dopo l’occupazione risulta (e non è stato fornito alcun principio di prova contrario) aver traslato la potenzialità edificatoria collegata a tale area su altra di proprietà delle odierne ricorrenti.
Nella quantificazione del risarcimento del danno, quindi, per la porzione di proprietà occupata allora soggetta a tale destinazione, il Comune dovrà verificare se, al momento dell’occupazione, al terreno fosse collegata una potenzialità edificatoria (per cui, anche se utilizzabile su altro terreno, ciò incideva sul valore incrementandolo) e la realizzazione dell’opera abbia comportato la perdita della volumetria connessa: in tal caso il valore di tale terreno deve essere considerato pari a quello delle aree edificabili. Se, invece, la potenzialità edificatoria risultasse essere stata sfruttata, anche in conseguenza della sua traslazione su altro terreno, allora tale circostanza non può che diminuire il valore di mercato del terreno, fino a parificarlo, sostanzialmente, a quello delle aree agricole.
Lo stesso valore, sostanzialmente pari al prezzo di mercato delle aree agricole, dovrà essere riconosciuto per le fasce vincolate a verde di rispetto, trattandosi in questo caso di un vincolo conformativo della proprietà conseguente alla inclusione delle aree nel Piano attuativo ed in alcun modo connesso (per quanto riguarda l’incidenza sul loro valore) con la realizzazione della strada.
Nessuna contestazione è mossa alla quantificazione dei frutti pendenti, con la conseguenza che rimane fermo l’ammontare del risarcimento fissato dal Comune in misura pari al controvalore in euro di 1.000.000 di Lire.
Nessun risarcimento è dovuto per l’imposizione di fasce di rispetto stradale. Come chiarito dalla, da tempo costante, giurisprudenza, non sono indennizzabili “i vincoli posti a carico di intere categorie di beni (tra questi, i vincoli urbanistici di tipo conformativo, e i vincoli relativi ai beni culturali e paesaggistici). In altri termini, in tema di imposizione di vincoli urbanistici, non vi è il presupposto per un indennizzo quando i modi di godimento e i limiti imposti (direttamente dalla legge ovvero mediante un particolare procedimento amministrativo) riguardino intere categorie di beni secondo caratteristiche loro intrinseche, con carattere di generalità ed in modo obiettivo; in questi casi, le limitazioni delle facoltà del proprietario ricadono nella previsione non del comma terzo, bensì del comma secondo, dell'art. 42, Cost. Pertanto, i limiti non ablatori normalmente posti nei regolamenti urbanistici o nella pianificazione urbanistica e relative norme tecniche, riguardanti altezza, cubatura, superficie coperta, distanze, zone di rispetto, indici di fabbricabilità, limiti e rapporti per zone territoriali omogenee e simili, sono vincoli conformativi, connaturali alla proprietà, e non comportano indennizzo.” (così TAR Umbria, 12.07.2007, n. 554, ma anche, da ultimo, Cons. Stato, VI, 04.04.2011, n. 2083).
In modo del tutto analogo e coerente, non sono suscettibili di indennizzo nemmeno i limiti derivanti dall’imposizione di una fascia di rispetto conseguente direttamente all’avvenuta realizzazione dell’opera (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 08.02.2012 n. 200 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEDichiarazione di pubblica utilità - Decreto di Espropriazione - Annullamento della dichiarazione di pubblica utilità - Caducazione del decreto di espropriazione.
La dichiarazione di pubblica utilità, esplicita o implicita deve essere valutata quale presupposto indefettibile del decreto di espropriazione, tanto che l'art. 8 del d.p.r. 2001 n. 327 considera la d.p.u. un presupposto di emanazione del decreto di espropriazione.
Del resto, l'art. 23 del d.p.r. n. 327 consente l'adozione del decreto di espropriazione solo entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità.
In tal senso, un consistente orientamento giurisprudenziale giunge a qualificare in termini di presupposizione necessaria la relazione che intercorre tra la dichiarazione di pubblica utilità e il decreto di espropriazione, sicché l'annullamento con efficacia retroattiva della prima determina la caducazione automatica del secondo, comunque emanato (cfr. Consiglio di stato, sez. IV, 30.06.2003, n. 3896; Consiglio di stato, sez. IV, 29.01.2008, n. 258; Consiglio di stato, sez. IV, 19.03.2009, n. 1651.
Va, però, dato atto dell'esistenza di un diverso orientamento che esclude l'automatica caducazione in ragione dell'autonomia dell'effetto ablatorio riconducibile al solo decreto di espropriazione, così Consiglio di stato, sez. IV, 27.03.2009, n. 1869; TAR Puglia Lecce, sez. I, 07.07.2010, n. 1694) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. III, sentenza 01.02.2012 n. 353 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONELa dichiarazione di pubblica utilità, esplicita o implicita, è presupposto indefettibile del decreto di espropriazione, tanto che l’art. 8 del d.p.r. 2001 n. 327 considera la d.p.u. un presupposto di emanazione del decreto di espropriazione.
Del resto, l’art. 23 del d.p.r. n. 327/2011 consente l’adozione del decreto di espropriazione solo entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità.
In tal senso, un consistente orientamento giurisprudenziale giunge a qualificare in termini di presupposizione necessaria la relazione che intercorre tra la dichiarazione di pubblica utilità e il decreto di espropriazione, sicché l’annullamento con efficacia retroattiva della prima determina la caducazione automatica del secondo, comunque emanato.

Invero, è del tutto pacifico l’orientamento giurisprudenziale che considera la dichiarazione di pubblica utilità, esplicita o implicita, come nel caso di specie, quale presupposto indefettibile del decreto di espropriazione, tanto che l’art. 8 del d.p.r. 2001 n. 327 considera la d.p.u. un presupposto di emanazione del decreto di espropriazione.
Del resto, l’art. 23 del d.p.r. n. 327 consente l’adozione del decreto di espropriazione solo entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità.
In tal senso, un consistente orientamento giurisprudenziale giunge a qualificare in termini di presupposizione necessaria la relazione che intercorre tra la dichiarazione di pubblica utilità e il decreto di espropriazione, sicché l’annullamento con efficacia retroattiva della prima determina la caducazione automatica del secondo, comunque emanato (cfr. Consiglio di stato, sez. IV, 30.06.2003, n. 3896; Consiglio di stato, sez. IV, 29.01.2008, n. 258; Consiglio di stato, sez. IV, 19.03.2009, n. 1651. Va, però, dato atto dell’esistenza di un diverso orientamento che esclude l’automatica caducazione in ragione dell’autonomia dell’effetto ablatorio riconducibile al solo decreto di espropriazione, così Consiglio di stato, sez. IV, 27.03.2009, n. 1869; TAR Puglia Lecce, sez. I, 07.07.2010, n. 1694) (TAR Lombardia-Milano, Sez. III, sentenza 01.02.2012 n. 353 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

COMPETENZE GESTIONALI - ESPROPRIAZIONEL’art. 42-bis, VIII comma, del DPR n. 327/2001 prevede che l’istituto dell’acquisizione sanante ivi disciplinato trova applicazione anche ai fatti anteriori all’entrata in vigore della norma ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente annullato, previa, comunque, rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione (da effettuarsi da parte dell’organo competente ex lege) e condizionatamente, altresì, alla corresponsione al proprietario di un indennizzo per i pregiudizi patrimoniale e non patrimoniale determinati, il primo “in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità”, ed il secondo in misura forfetaria pari al dieci per cento del valore venale del bene; oltre al risarcimento del danno per l’occupazione abusiva da liquidarsi nella misura del cinque per cento sempre in relazione al valore venale del bene.
Ai fini del computo del “valore venale del bene” deve aversi riguardo ai criteri indicati dal medesimo DPR n. 327/2001, il quale stabilisce che nell'ipotesi di espropriazione di un’area non edificabile coltivata (come quella di specie) l’indennità è determinata in relazione al valore agricolo del terreno tenendo conto delle colture effettivamente praticate (art. 40, I comma), a cui va aggiunta un’indennità per il fittavolo pari a quella spettante al proprietario (art. 42).
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E' illegittima, per violazione dell’art. 42, II comma, lett. l), del DLgs n. 267/2000, la delibera di Giunta Comunale con cui è stata rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione delle aree di cui è causa: il Consiglio comunale, infatti, è chiamato ad esprimere gli indirizzi politici ed amministrativi di rilievo generale che si traducono in atti fondamentali di natura programmatoria o aventi elevato contenuto di indirizzo politico, tassativamente elencati, mentre la Giunta ha una competenza residuale in quanto compie tutti gli atti non riservati dalla legge al Consiglio o non ricadenti nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco o di altri organi.
In quest'ottica, pertanto, va affermata la competenza del Consiglio comunale, e non della Giunta, in materia di alienazioni ed acquisiti immobiliari, giusta, altresì, la puntuale determinazione contenuta nel richiamato art. 42, II comma, lett. l), del DLgs n. 267/2000.

... considerato:
- che, pregiudizialmente, il collegio non ritiene di condividere l’eccezione di incostituzionalità dell’art. 42-bis del DPR n. 327/2001, atteso che i principi comunitari impongono che i modi di acquisto della proprietà siano previsti –e nel nostro ordinamento sono previsti– dalla legge e che il proprietario espropriato sia congruamente risarcito;
- che, in punto di diritto, va premesso che l’art. 42-bis, VIII comma, del DPR n. 327/2001 prevede che l’istituto dell’acquisizione sanante ivi disciplinato trova applicazione anche ai fatti anteriori all’entrata in vigore della norma ed anche se vi è già stato un provvedimento di acquisizione successivamente annullato, previa, comunque, rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione (da effettuarsi da parte dell’organo competente ex lege) e condizionatamente, altresì, alla corresponsione al proprietario di un indennizzo per i pregiudizi patrimoniale e non patrimoniale determinati, il primo “in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità”, ed il secondo in misura forfetaria pari al dieci per cento del valore venale del bene; oltre al risarcimento del danno per l’occupazione abusiva da liquidarsi nella misura del cinque per cento sempre in relazione al valore venale del bene;
- che ai fini del computo del “valore venale del bene” deve aversi riguardo ai criteri indicati dal medesimo DPR n. 327/2001, il quale stabilisce che nell'ipotesi di espropriazione di un’area non edificabile coltivata (come quella di specie) l’indennità è determinata in relazione al valore agricolo del terreno tenendo conto delle colture effettivamente praticate (art. 40, I comma), a cui va aggiunta un’indennità per il fittavolo pari a quella spettante al proprietario (art. 42);
- che nel determinare gli importi dovuti a titolo indennitario e risarcitorio per la disposta acquisizione l’impugnato provvedimento appare rispettoso delle prescrizioni commisuratorie individuate dal predetto art. 42-bis del DPR n. 327/2001 con riguardo al valore dei beni abusivamente utilizzati dal Comune di Colognola ai Colli, fatta eccezione per l’indennità aggiuntiva dovuta al fittavolo, di cui non pare essersi tenuto conto;
- che, nel merito, è fondato il motivo di censura con cui i ricorrenti denunciano l’illegittimità, per violazione dell’art. 42, II comma, lett. l), del DLgs n. 267/2000, della delibera giuntale n. 113/2011 con cui è stata rinnovata la valutazione di attualità e prevalenza dell'interesse pubblico a disporre l'acquisizione delle aree di cui è causa: il Consiglio comunale, infatti, è chiamato ad esprimere gli indirizzi politici ed amministrativi di rilievo generale che si traducono in atti fondamentali di natura programmatoria o aventi elevato contenuto di indirizzo politico, tassativamente elencati, mentre la Giunta ha una competenza residuale in quanto compie tutti gli atti non riservati dalla legge al Consiglio o non ricadenti nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco o di altri organi.
In quest'ottica, pertanto, va affermata la competenza del Consiglio comunale, e non della Giunta, in materia di alienazioni ed acquisiti immobiliari, giusta, altresì, la puntuale determinazione contenuta nel richiamato art. 42, II comma, lett. l), del DLgs n. 267/2000: con correlata illegittimità derivata del consequenziale provvedimento dirigenziale, analogamente impugnato (TAR Veneto, Sez. I, sentenza 31.01.2012 n. 96 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONERientrano nella materia espropriativa non solo le controversie che abbiano per oggetto i provvedimenti emanati nel corso di un ordinario procedimento espropriativo, tra i quali in particolare quelli recanti la dichiarazione di pubblica utilità, ma anche quelle che hanno per oggetto i provvedimenti di acquisizione sanante (in precedenza previsti e disciplinati dall’art. 43 del d.P.R. n. 327/2001, ed oggi previsti e disciplinati, dopo la dichiarazione di incostituzionalità della predetta norma, dall’art. 42-bis dello stesso d.P.R.) ai quali non può essere negata valenza espropriativa.
Invero, secondo la prevalente giurisprudenza, rientrano in tale materia non solo le controversie che abbiano per oggetto i provvedimenti emanati nel corso di un ordinario procedimento espropriativo, tra i quali in particolare quelli recanti la dichiarazione di pubblica utilità, ma anche quelle che hanno per oggetto i provvedimenti di acquisizione sanante (in precedenza previsti e disciplinati dall’art. 43 del d.P.R. n. 327/2001, ed oggi previsti e disciplinati, dopo la dichiarazione di incostituzionalità della predetta norma, dall’art. 42-bis dello stesso d.P.R.) ai quali non può essere negata valenza espropriativa (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 26.11.2009 n. 7446; TAR Sicilia Palermo, sez. III, 07.06.2010, n. 7237) (TAR Lombardia-Milano, Sez. III, sentenza 30.01.2012 n. 322 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: R. Greco, IL RISARCIMENTO DEL DANNO DA OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA: PROFILI SOSTANZIALI E PROCESSUALI (link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE: E' illegittimo il decreto di esproprio adottato dopo la scadenza del termine finale della procedura espropriativa.
La giurisprudenza civile ed amministrativa, dal canto suo, ha sempre considerato illegittimo il decreto di esproprio adottato dopo la scadenza del termine finale della procedura espropriativa (cfr., fra le tante, Cassazione civile, sez. I, 27.04.2011, n. 9370; TAR Sicilia, Catania, sez. II, 23.12.2011, n. 3184 e TAR Campania, Napoli, sez. V, 04.05.2010, n. 2509, con la giurisprudenza ivi richiamata) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.01.2012 n. 257 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONIL. 2359/1865, art. 13 - Termine iniziale e finale della procedura e per il completamento dei lavori - Non applicabilità ai Piani di zona di edilizia popolare - L. 167/1962, art. 9 - Durata del Piano di zona - 18 anni - Vincolo espropriativo di durata pari a quella del Piano.
Secondo un condivisibile orientamento giurisprudenziale, la disciplina dettata dall'art. 13 della legge 25.06.1865 n. 2359, in materia di apposizione dei termini, iniziale e finale, per l'espletamento delle procedure espropriative e per l'inizio ed il completamento dei relativi lavori, non è applicabile alle espropriazioni attinenti ai piani di zona per l'edilizia economica e popolare, essendo sostituito ed assorbito dalle disposizioni che delimitano nel tempo ope legis l'efficacia dei piani stessi (Consiglio Stato, sez. IV, 26.04.2006, n. 2339).
Si tratta dell'art. 9 L. 167/1962 che fissa la durata del Piano in diciotto anni, stabilendo altresì che durante l'efficacia del Piano le aree in esso ricomprese rimangono soggette ad espropriazione, offrendo così quelle garanzie di certezza di durata della procedura espropriativa che costituisce la ratio dell'art. 13 L. 2359/1865 (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 17.01.2012 n. 157 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONE - URBANISTICAIl dies a quo per la determinazione dell'indennità in caso di pubblica utilità implicita decorre inderogabilmente dalla pianificazione attuativa.
Secondo il Consiglio di Stato il chiaro disposto dell’ultimo comma dell'art. 20 del d.P.R. nr. 327 del 2001, a mente del quale, qualora la dichiarazione di pubblica utilità sia implicita nell’approvazione di un piano esecutivo, il dies a quo del procedimento di determinazione dell’indennità corrisponde al momento dell’approvazione del piano di attuazione di questo, non vale a superare le doglianze ritenute pur comprensibili sul piano umano avanzate nel caso di specie dai ricorrenti che lamentano come in tal caso, dovendosi il piano esecutivo predisporsi entro 25 anni dall’approvazione del P.E.E.P., vi sia una indefinita deminutio di valore dei suoli in loro proprietà a fronte di una contropartita economica che, in considerazione della non verde età degli interessati, potrebbe intervenire in un momento in cui sarà inidonea a costituire seria e concreta utilità (massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 10.01.2012 n. 23 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEE’ sufficiente che la notifica degli atti espropriativi sia stata fatta ai proprietari risultanti dai registri catastali, non essendo tenuta l’Amministrazione, alla stregua delle disposizioni contenute nell’art. 10 L. 22.10.1971 n. 865, ad effettuare specifiche indagini sull’attualità del titolo emergente da tali registri, salvo che da data certa anteriore all’avvio del procedimento espropriativo risulti notificato all’ente procedente, a cura dell’effettivo proprietario del bene fatto oggetto di ablazione, la sua nuova ed effettiva qualità.
Il principio di che trattasi non può subire deroghe neppure quando l’intestatario catastale sia un soggetto terzo, il quale non abbia mai avuto la proprietà del bene oggetto di espropriazione, ma al quale il bene sia stato “volturato” per mero errore. Infatti, ammettere che in simili casi la comunicazione degli atti espropriativi possa essere considerata invalida significherebbe onerare la Amministrazione -al fine di evitare l’insorgere di controversie- di effettuare verifiche di tipo esplorativo, che contraddicono alla presunzione di legittimità degli atti catastali e che, comunque, il legislatore ha inteso evitare al fine di garantire la speditezza dalla azione amministrativa. D’altro canto significherebbe far scontare alla Amministrazione procedente errori che non le sono minimamente addebitabili e che essa a buon diritto é tenuta a prendere in considerazione, nel suo agire, solo allorquando tali errori constino da atti non contestati, o non contestabili, dei quali la Amministrazione medesima abbia ricevuto una comunicazione ufficiale.
Una volta che l’Amministrazione procedente abbia ritualmente effettuato le notifiche agli intestatari catastali, la mancata notifica ai proprietari effettivi non può assumere carattere invalidante degli atti stessi o di quelli successivi, né legittima gli effettivi proprietari ad impugnare tardivamente gli atti espropriativi: tale decadenza consegue, a guisa di corollario, al principio per cui la notifica agli intestatari catastali integra conoscenza legale degli atti della procedura espropriativa anche in capo ai proprietari effettivi.

Il principio della sufficienza della notifica degli atti della procedura espropriativa ai soggetti proprietari in base alle risultanze catastali si era già consolidato in Giurisprudenza in costanza della L. 865/1971, nel vigore della quale sono stati approvati tutti gli atti impugnati nell’ambito del presente giudizio.
Ancora di recente il Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza n. 212 del 14.04.2010 ha avuto modo di ricordare che “E’ sufficiente che la notifica degli atti espropriativi sia stata fatta ai proprietari risultanti dai registri catastali, non essendo tenuta l’Amministrazione, alla stregua delle disposizioni contenute nell’art. 10 L. 22.10.1971 n. 865, ad effettuare specifiche indagini sull’attualità del titolo emergente da tali registri, salvo che da data certa anteriore all’avvio del procedimento espropriativo risulti notificato all’ente procedente, a cura dell’effettivo proprietario del bene fatto oggetto di ablazione, la sua nuova ed effettiva qualità.”.
Il Collegio é dell’opinione che il principio di che trattasi non possa subire deroghe neppure quando –come pare sia avvenuto nel caso di specie– l’intestatario catastale sia un soggetto terzo, il quale non abbia mai avuto la proprietà del bene oggetto di espropriazione, ma al quale il bene sia stato “volturato” per mero errore. Infatti, ammettere che in simili casi la comunicazione degli atti espropriativi possa essere considerata invalida significherebbe onerare la Amministrazione -al fine di evitare l’insorgere di controversie- di effettuare verifiche di tipo esplorativo, che contraddicono alla presunzione di legittimità degli atti catastali e che, comunque, il legislatore ha inteso evitare al fine di garantire la speditezza dalla azione amministrativa. D’altro canto significherebbe far scontare alla Amministrazione procedente errori che non le sono minimamente addebitabili e che essa a buon diritto é tenuta a prendere in considerazione, nel suo agire, solo allorquando tali errori constino da atti non contestati, o non contestabili, dei quali la Amministrazione medesima abbia ricevuto una comunicazione ufficiale.
Non é insomma sufficiente che la Amministrazione sia a conoscenza di fatti che siano in grado di insinuare il dubbio sulla effettiva titolarità del bene assoggettato ad espropriazione, poiché non é l’Amministrazione a dover effettuare gli accertamenti. Sono gli interessati a doversi attivare per rendere la Amministrazione edotta, in maniera compiuta, della effettiva realtà.
Va ancora rilevato che, una volta che l’Amministrazione procedente abbia ritualmente effettuato le notifiche agli intestatari catastali, la mancata notifica ai proprietari effettivi non può assumere carattere invalidante degli atti stessi o di quelli successivi, né legittima gli effettivi proprietari ad impugnare tardivamente gli atti espropriativi: tale decadenza consegue, a guisa di corollario, al principio per cui la notifica agli intestatari catastali integra conoscenza legale degli atti della procedura espropriativa anche in capo ai proprietari effettivi. Per tale ragione il Collegio ritiene condivisibile la pronuncia del Consiglio di Stato n. 7014 del 30.11.2006, richiamata dalla difesa del Comune, che ha affermato il dianzi ricordato principio di diritto (TAR Puglia-Bari, Sez. II, sentenza 02.01.2012 n. 4 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2011

ESPROPRIAZIONEAree fabbricabili: una sentenza della Corte costituzionale tutela il diritto alla proprietà. Indennità di esproprio al sicuro. Garantito un ragionevole rapporto con il valore del suolo.
Per la Consulta, l'indennità di esproprio di un'aera fabbricabile non può essere totalmente azzerata (confiscata) per effetto dell'assenza di un valore minimo di riferimento, in caso di omissione della presentazione della dichiarazione Ici.
Questo, in estrema sintesi, il principio sancito dalla Corte costituzionale che,
con la sentenza 22.12.2011 n. 338, è intervenuta sull'illegittimità costituzionale del comma 1, dell'art. 16, del dlgs n. 504/1992, come trasfuso, con decorrenza dal 30/06/2003, nel comma 7, dell'art. 37, del dpr 327/2001.
La questione di illegittimità parte dall'assunto, indicato nelle disposizioni richiamate, che «l'indennità è ridotta a un importo pari al valore indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presentata dall'espropriato ai fini dell'imposta comunale sugli immobili prima della determinazione formale dell'indennità (_), qualora il valore dichiarato risulti contrastante con la normativa vigente e inferiore all'indennità di espropriazione come determinata in base ai commi precedenti».
Di conseguenza, in assenza di una dichiarazione ai fini del tributo locale o per indicazione di un valore irrisorio, l'indennità si sarebbe potuta azzerare per carenza del valore di riferimento, stante il fatto che le disposizioni richiamate condizionano la quantificazione dell'indennità all'originario comportamento tenuto ai fini tributari dall'espropriato.
Sul punto, con la recente sentenza 21/07/2000 n. 351, la stessa Corte costituzionale aveva dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate, con riferimento a taluni articoli della carta costituzionale per irragionevole disparità di trattamento tra espropriato e proprietario privato dell'immobile (art. 3), per disparità di trattamento tra evasori totali ed evasori parziali (articoli 3 e 24), per inadeguatezza della sanzione o indennizzo (art. 42, terzo comma), per la natura extrafiscale della sanzione per mancato rispetto di un dovere tributario (art. 53) e per l'arbitrario e indiretto recupero di un tributo non più dovuto a soggetto espropriato (art. 97); l'infondatezza delle questioni sollevate, per la Consulta, non modificava i criteri stabiliti per il calcolo dell'indennizzo, di cui all'art. 5-bis, dl 333/1992, come modificato dal comma 65, dell'art. 3, legge 662/1996.
Per la Consulta, la sanzione relativa alla riduzione dell'indennità di esproprio, in caso di omessa o dichiarazione infedele (ai fini Ici) trova applicazione con riferimento all'ultima dichiarazione o denuncia presentata, a prescindere da eventuali ravvedimenti o presentazioni spontanee successive alla determinazione formale dell'indennità, resta esclusa ogni possibilità di garantire un valore minimo garantito, ma la vanificazione totale del ristoro resta costituzionalmente illegittima, a prescindere che la misura sanzionatoria sia dipendente o meno dalla volontà dell'espropriato o da un mero errore.
Di conseguenza, ancorché le disposizioni possano essere ritenute applicabili per effetto del comportamento omissivo del contribuente, non si può non tenere conto del principio della tutela del diritto della proprietà, di cui al terzo comma, dell'art. 42 della carta costituzionale e di quanto sancito dall'art. 1 per primo protocollo addizionale della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (Cedu).
Pertanto, la Corte costituzionale ha concluso che la norma censurata (art. 16, dlgs n. 504/1992), nell'interpretazione fornita dalle sezioni unite, viola gli articoli 42, terzo comma e 117, primo comma, della carta, con riferimento a quanto indicato dal citato art. 1 del protocollo addizionale Cedu, poiché «non contempla alcun meccanismo che, in caso di omessa dichiarazione/denuncia Ici, consenta di porre un limite alla totale elisione di tale indennità, garantendo comunque un ragionevole rapporto tra il valore venale del suolo espropriato e l'ammontare dell'indennità», anche in presenza di una denuncia a valori irrisori; di fatto, via libera alla possibile applicazione di sanzioni, anche deterrenti, a cura del legislatore, ma da escludere la «reale» confisca del bene (articolo ItaliaOggi del 27.12.2011 - tratto da www.corteconti.it).

ESPROPRIAZIONEESPROPRI/ Indennità non azzerabile. Anche in mancanza della dichiarazione Ici. Sentenza della Consulta sul decreto legislativo 504 del 1992.
L'indennità di esproprio di un'area fabbricabile non può essere totalmente azzerata (confiscata) per effetto dell'assenza di un valore minimo di riferimento, in caso di omissione della presentazione della dichiarazione Ici.
Questo, in estrema sintesi, il principio sancito dalla Consulta che, con la sentenza 22.12.2011 n. 338 di ieri è intervenuta sull'illegittimità costituzionale del comma 1, dell'art. 16, del dlgs n. 504/1992, come trasfuso, con decorrenza dal 30/06/2003, nel comma 7, dell'art. 37, del dpr 327/2001.
La questione di illegittimità parte dall'assunto, indicato nelle disposizioni richiamate, che «_ l'indennità è ridotta a un importo pari al valore indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presentata dall'espropriato ai fini dell'imposta comunale sugli immobili prima della determinazione formale dell'indennità (_), qualora il valore dichiarato risulti contrastante con la normativa vigente e inferiore all'indennità di espropriazione come determinata in base ai commi precedenti_».
Di conseguenza, in assenza di una dichiarazione ai fini del tributo locale o per indicazione di un valore irrisorio, l'indennità si sarebbe potuta azzerare per carenza del valore di riferimento, stante il fatto che le disposizioni richiamate condizionano la quantificazione dell'indennità all'originario comportamento tenuto ai fini tributari dall'espropriato.
Sul punto, con la recente sentenza 21/07/2000 n. 351, la stessa Corte costituzionale aveva dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate, con riferimento a taluni articoli della carta costituzionale per irragionevole disparità di trattamento tra espropriato e proprietario privato dell'immobile (art. 3), per disparità di trattamento tra evasori totali ed evasori parziali (artt. 3 e 24), per inadeguatezza della sanzione o indennizzo (art. 42, terzo comma), per la natura extrafiscale della sanzione per mancato rispetto di un dovere tributario (art. 53) e per l'arbitrario e indiretto recupero di un tributo non più dovuto a soggetto espropriato (art. 97); l'infondatezza delle questioni sollevate, per la Consulta, non modificava i criteri stabiliti per il calcolo dell'indennizzo, di cui all'art. 5-bis, dl 333/1992, come modificato dal comma 65, dell'art. 3, legge 662/1996.
Per la Consulta, la sanzione relativa alla riduzione dell'indennità di esproprio, in caso di omessa o dichiarazione infedele (ai fini Ici) trova applicazione con riferimento all'ultima dichiarazione o denuncia presentata, a prescindere da eventuali ravvedimenti o presentazioni spontanee successive alla determinazione formale dell'indennità, resta esclusa ogni possibilità di garantire un valore minimo garantito, ma la vanificazione totale del ristoro resta costituzionalmente illegittima, a prescindere che la misura sanzionatoria sia dipendente o meno dalla volontà dell'espropriato o da un mero errore.
Di conseguenza, ancorché le disposizioni possano essere ritenute applicabili per effetto del comportamento omissivo del contribuente, non si può non tenere conto del principio della tutela del diritto della proprietà, di cui al terzo comma, dell'art. 42 della Carta costituzionale e di quanto sancito dall'art. 1 per primo protocollo addizionale della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (Cedu).
Pertanto, conclude la Corte costituzionale, la norma censurata (art. 16, dlgs n. 504/1992), nell'interpretazione fornita dalle sezioni unite, viola gli articoli 42, terzo comma e 117, primo comma, della carta, con riferimento a quanto indicato dal citato art. 1 del protocollo addizionale Cedu, poiché «_ non contempla alcun meccanismo che, in caso di omessa dichiarazione/denuncia Ici, consenta di porre un limite alla totale elisione di tale indennità, garantendo comunque un ragionevole rapporto tra il valore venale del suolo espropriato e l'ammontare dell'indennità_», anche in presenza di una denuncia a valori irrisori; di fatto, via libera alla possibile applicazione di sanzioni, anche deterrenti, a cura del legislatore, ma da escludere la «reale» confisca del bene (articolo ItaliaOggi del 23.12.2011).

ESPROPRIAZIONEDifferenza tra l'istituto dell'accessione invertita e della retrocessione.
L’istituto dell’accessione invertita, di creazione giurisprudenziale (Cass. Sez. Un., 26.02.1983 n. 1264; 10.06.1988 n. 3940) presuppone una occupazione di un bene da parte della P.A. (quantomeno) in assenza di legittima conclusione del procedimento espropriativo entro i termini previsti dalla dichiarazione di pubblica utilità. Proprio per questo, la giurisprudenza ha collegato l’effetto acquisitivo del diritto di proprietà alla irreversibile destinazione del suolo all’opera pubblica, con diritto al risarcimento del danno conseguente all’illecito commesso dalla pubblica amministrazione.
Da ciò consegue l’incompatibilità, sul piano logico–giuridico, dell'istituto dell'accessione invertita e della retrocessione: ed infatti, se si ritiene configurarsi accessione invertita non vi è stata espropriazione e, quindi, non può esservi retrocessione (l’area non può non essere stata dichiarata come “irreversibilmente trasformata”); se invece si richiede la retrocessione, non si può che essere in presenza di un bene in precedenza espropriato e, in tutto o in parte, non utilizzato per le finalità di interesse pubblico legittimanti la precedente espropriazione.
Occorre, infine, notare che il legislatore, anche quando ha inteso estendere l’istituto della retrocessione alla ben più semplice ipotesi di procedimenti espropriativi non conclusisi con il decreto di esproprio (ma per il tramite di cessione volontaria), lo ha espressamente affermato (v. art. 45, co. 4, DPR n. 327/2001) (massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 15.12.2011 n. 6619 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
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