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dossier PATRIMONIO
luglio 2019

PATRIMONIOLa verifica dell'interesse culturale dei beni.
DOMANDA:
Il D.Lgs. n. 42/2004, introduce all'art. 12 il procedimento per la verifica dell’interesse culturale dei beni mobili ed immobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli enti pubblici ed alle persone giuridiche private senza fine di lucro.
L’art. 12 prevede che tutti i beni che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni, se mobili, o ad oltre settanta anni, se immobili, siano sottoposti all'accertamento dell’interesse culturale attraverso una procedura che prevede l’invio dei dati identificativi e descrittivi delle cose immobili e mobili ai fini della valutazione di merito da parte dei competenti uffici del Ministero.
Un Comune riceve da un soggetto privato la proposta di cessione, a titolo oneroso, del diritto di utilizzo della propria banca dati, formata da documenti di testo e fotografici pubblici e privati, riguardanti la storia del Comune, dalle origini fino alla sua costituzione formale, avvenuta oltre 60 anni fa.
Tale banca dati costituisce un vero e proprio archivio storico, dal 1857 al 1960, comprendente foto del paese, mappe del litorale dell’IGM di F., mappe catasto terreni, etc.
Le fonti archivistiche consultate e dalle quali è stata tratta la documentazione che si vorrebbe cedere, a titolo oneroso, al Comune proviene da Archivi di Stato, di Comuni e Province, Archivi parrocchiali, universitari e dell’Agenzia delle Entrate.
Si chiede di conoscere se, a vostro parere:
   - tale proposta rientri nella particolare attività di vendita o commercio di archivi o singoli documenti o beni librari, particolarmente delicata poiché potrebbe coinvolgere anche beni culturali sottoposti a tutela, ai sensi del citato decreto legislativo;
   - alla luce della normativa vigente, sia onere del Comune eventuale cessionario dei beni, sottoporre la proposta del soggetto privato alla previa vigilanza della competente soprintendenza archivistica e bibliografica per l’autorizzazione o dichiarazione di interesse culturale, ovvero avvalersi della collaborazione del Comando Carabinieri Tutela Patrimonio Culturale.
O se, al contrario, spetti al cedente la verifica de quo, prima di intraprendere ogni azione di vendita/donazione della banca dati in oggetto.
RISPOSTA:
Il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio è stato già oggetto di modifiche introdotte con i due decreti legislativi nn. 156 e 157 del 24.03.2006 ed è in attesa di ulteriore revisione per impulso del Ministero dei Beni Culturali.
Sul piano squisitamente operativo uno degli aspetti, maggiormente problematici è rappresentato proprio dal procedimento di verifica di interesse culturale di cui all’art. 12 di cui al quesito.
Così come confezionata la disposizione legislativa ha comportato difficoltà interpretative -riguardanti specialmente le limitazioni soggettive da applicare al procedimento di che trattasi- tra i fruitori della norma e gli stessi soggetti chiamati ad applicarla.
Il procedimento amministrativo per dettato normativo stabilisce con chiarezza che può essere avviato d’ufficio o su richiesta dei singoli soggetti cui i beni appartengono, ma non esprime una altrettanto chiara individuazione dei diversi termini iniziali del procedimento nelle due ipotesi.
Con tutta probabilità nella mente del legislatore il fulcro sta nella ricezione della documentazione relativa al bene da sottoporre a verifica da parte dell’Agenzia del Demanio, indipendentemente dal suo avvio nelle distinte ipotesi.
In buona sostanza la durata del procedimento è fissata in gg. 60, di cui 30 per il completamento della istruttoria (Soprintendenza). Ferma ogni fondata perplessità sul rispetto dei termini fissati nonostante la dichiarazione di perentorietà, ci sembra interessante il fatto che il risultato della verifica, connesso all’inserimento in un archivio informatico per finalità di monitoraggio del patrimonio immobiliare e di programmazione degli interventi, estende le disposizioni procedimentali "...omissis...” anche agli immobili appartenenti alle regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché alla proprietà degli altri enti ed istituti pubblici (comma 12).
Ciò che a noi precipuamente interessa è di individuare l’ambito soggettivo di applicazione per eventualmente escludere dal regime normativo il caso descritto dal quesito.
In proposito va detto che ciascun provvedimento individua i soggetti destinatari del provvedimento finale riferito al c.d. procedimento di verifica dell’interesse.
In rapida sintesi facendo riferimento anche alle disposizioni che li nominano, i soggetti sono:
   a) le Amministrazioni dello Stato (D.L. n. 269/2003, d.lgs. n. 42/2004 e D.M. 28.02.2005);
   b) le Regioni, le Province, le Città metropolitane ed i Comuni (norme c/s);
   c) enti ed istituti pubblici (norme c/s);
   d) persone giuridiche private senza fine di lucro (D.M. 25.01.2005);
   e) istituti ed enti religiosi (Accordo 08.03.2005).
Si può agevolmente notare che trattasi di soggetti pubblici o ad essi equiparati. Esiste poi un regime differenziato di tutela per le cose di interesse storico artistico in relazione alla natura giuridica dei soggetti cui le cose appartengono –privati o “pubblici”- (già dalla legge n. 1089/1939).
Tra i due regimi differenziati l’elemento discriminante è rappresentato dal modo di individuazione dei beni oggetto di tutela.
Per i privati, infatti, occorre un provvedimento ad hoc dell’Amministrazione –debitamente notificato- che assoggetti il bene al regime di vincolo, mentre per quei soggetti definibili “pubblici” l’assoggettamento alla tutela avviene ex lege, ovverosia attraverso disposizioni ad hoc.
Tra i privati si devono far rientrare tutti quei soggetti che dotati di personalità giuridica non perseguano un fine di lucro, come ad esempio gli enti ecclesiastici legalmente riconosciuti, associazioni, le fondazioni e le altre istituzioni private che abbiano acquistato la personalità giuridica mediante un formale riconoscimento, ma senza fini di lucro.
Un ulteriore criterio da tenere come parametro di riferimento è costituito dal diverso livello dell'interesse che il bene deve avere per assumere la qualità di bene culturale.
I soggetti interessati da tale procedimento sono anche i privati e le persone giuridiche private con scopo di lucro, con la conseguenza che “trattandosi in definitiva di competizione di diversi interessi entrambi di rango costituzionale, quale quello alla tutela del patrimonio artistico da un lato, e quello della proprietà privata dall'altro” (Cons. Stato, sez. VI, 27.08.2001, n. 4508, in Riv. giur. ed., 2001, I, p. 1167) è stato previsto un procedimento particolarmente rigoroso e tuzioristico.
Stando al citato principio, per i beni pubblici (ed assimilati) l'interesse di riferimento è solo quello "semplice" (art. 10 comma primo) e cioè senza altra aggettivazione, mentre per i beni dei privati l'interesse deve essere «particolarmente importante» [art. 10, comma 3, lettera a)] e addirittura "eccezionale" per i beni indicati nel citato dispositivo (lettera e)
Per i beni di appartenenza privata, quindi, il regime di tutela viene rinviato al momento della relativa dichiarazione o, per meglio dire, al momento dell'inizio della fase procedimentale, individuato dalla norma nella comunicazione dell'avvio del procedimento (articolo 14 comma 1).
Sembra anche opportuno segnalare in proposito che l’obiettivo è quello di tutelare in maniera preventiva tutti quei beni che, per la loro natura e per la loro appartenenza, rivestono un potenziale interesse culturale, dall'altro la necessità di un procedimento che consenta la liberalizzazione della circolazione (esigenza quest'ultima particolarmente avvertita allorché si è attuata una politica di alienazione di parte del patrimonio pubblico).
In ordine alla efficacia, è prevalente l'opinione che il provvedimento ha natura meramente dichiarativa in quanto concernente una qualità oggettiva del bene, “in esso intrinsecamente presente”. Quest'ultima tesi -che in passato la Corte costituzionale ha fatto propria respingendo ogni dubbio di incostituzionalità della L. n. 1089/1939 ed ogni tentativo di pretendere la corresponsione di un indennizzo a ristoro del pregiudizio derivante dall'imposizione del vincolo- appare preferibile, ove si consideri che l'interesse culturale di un bene non viene creato dal provvedimento amministrativo, che si limita a riconoscerlo, rivelarlo e dichiararlo pubblicamente, ma esiste sin dall'origine.
La giurisprudenza amministrativa regionale ci è d’ausilio nel ricordarci che, come ogni provvedimento amministrativo la dichiarazione deve essere supportata da una valida motivazione con particolare riguardo “all'esistenza degli elementi fattuali e di giudizio giustificativi dell'interesse artistico o storico atto a determinare l'imposizione del vincolo, così da rendere possibile la ricostruzione dell'iter logico seguito dall'amministrazione” (Tar Veneto, sez. II, 29.10.1996, n. 1801, in Giur. mer., 1997, p. 603), nonché “deve accertare il collegamento dei beni e della loro utilizzazione con gli accadimenti della storia e della cultura, individuando l'interesse particolarmente importante del bene, che può dipendere o dalla qualità dell'accadimento che col bene appare collegato o dalla particolare rilevanza che il bene stesso ha rivestito per la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte e della cultura” (C.d.S., Sez. VI, 24.03.2003, n. 1496).
CONCLUSIONI
Quale che sia il procedimento di verifica, esso spetta al MIBAC (Ministero per i beni e le attività culturali), in ordine alla esistenza o meno dell'interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico (categoria questa ultima entro la quale potrebbe astrattamente rientrare il caso esposto dal quesito).
Si ricorda anche che l'attivazione su richiesta della parte si fonda sulla possibilità che, attraverso tale procedura, si ottenga la liberalizzazione del bene da ogni vincolo in ordine alla tutela ed alla circolazione.
L'esito della verifica, che viene proposta d'ufficio o su richiesta formulata dai soggetti cui le cose appartengono (comma 2 articolo 12), può risultare negativo ovvero positivo.
Qualora nelle cose sottoposte a verifica non sia stato riscontrato l'interesse sopra evidenziato, le cose medesime sono escluse dal regime di tutela (comma 4, articolo 12).
Si ricorda per completezza di trattazione che avverso la dichiarazione di cui all'articolo 13 è ammesso ricorso al Ministero, per motivi di legittimità e di merito, entro trenta giorni dalla notifica della dichiarazione (articolo 16).
Fermo restando quanto sopra chiarito e salva la possibilità da parte del privato interessato di avviare il procedimento di verifica - diretto non di certo all’ente locale coinvolto - chi scrive ritiene che, salvo smentita da parte dell’Organo Ministeriale valutatore, dei beni immateriali in questione, per come descritti dal quesito e consistenti in una mera, se pure finalizzata e tematica raccolta documentativa e di quant'altro concernente la storia culturale e sociale del Comune, non sarà positivamente riscontrato, accertato e dichiarato l’interesse culturale ex art. 12 del Codice.
In ogni caso, soltanto successivamente ad un eventuale riscontro positivo, l’amministrazione locale potrà valutare l’ipotesi di acquisizione del bene al proprio patrimonio, a titolo grazioso o oneroso rispettando ogni disposizione legislativa (Tuel) e regolamentare (Regolamento di Contabilità) al fine di adottare dei legittimi e regolari provvedimenti comunali acquisitivi (tratto da e link a
www.ancirisponde.ancitel.it).

PATRIMONIOAcquisto complesso immobiliare da destinare a nuova sede protezione civile.
L’art. 12, c. 1-ter, D.L. n. 98/2011, introdotto dall’art. 1, c. 138, L. n. 228/2012, e da ultimo modificato dall’art. 14-bis, c. 1, D.L. n. 50/2017, stabilisce, a decorrere dal 2014, limitazioni all’acquisto di beni immobili per gli enti territoriali, tenuti a comprovarne l’indispensabilità e l’indilazionabilità, nell’ottica di conseguire risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno.
L’art. 1, c. 905, lett. d), L. n. 145/2018, stabilisce che, a decorrere dall’esercizio 2019, il suddetto comma 1-ter non si applica ai comuni e alle loro forme associative che approvano il bilancio consuntivo entro il 30 aprile e il bilancio preventivo dell’esercizio di riferimento entro il 31 dicembre.
L’art. 11, c. 11, L.R. n. 5/2013, come novellato dall’art. 11, c. 5, L.R. n. 6/2013, prevede che le disposizioni di cui all’art. 12, D.L. n. 98/2011, come modificato dall’art. 1, c. 138, L. n. 228/2012, non si applicano agli enti locali del Friuli Venezia Giulia per gli acquisti finanziati in tutto o in parte con legge regionale.

Il Comune riferisce di avere individuato un capannone nella zona industriale ove vorrebbe trasferire la nuova sede della protezione civile ed espone che per detto capannone e per il terreno su cui insiste è stato emesso avviso d’asta giudiziaria per l’unico complesso immobiliare, cui il Comune vorrebbe partecipare quale offerente, autorizzato da delibera consiliare ai sensi dell’art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL), e motivando l’iniziativa con il perseguimento della cura di uno specifico interesse pubblico.
Sulla legittimità di detta operazione, il Comune chiede un parere, avuto riguardo al divieto di acquisto per gli amministratori dei beni affidati alla loro cura, di cui all’art. 1471 c.c.
L’art. 1471 c.c., stabilisce che “non possono essere compratori nemmeno all’asta pubblica, né direttamente, né per interposta persona”, tra gli altri, “gli amministratori dei beni dello Stato, dei comuni, delle province o degli altri enti pubblici, rispetto ai beni affidati alla loro cura”.
Il divieto in commento è sancito a pena di nullità (art. 1471, ultimo comma, c.c.) ed è volto a garantire che chi amministra beni pubblici abbia a tutelare effettivamente gli interessi affidati alle sue cure e non contrapponga o sovrapponga ad essi il proprio personale interesse
[1]. Si tratta dunque di una norma che mira a scongiurare situazioni di conflitto di interessi in cui possono incorrere gli amministratori comunali, rispetto ai beni del comune [2], cioè ai beni dell’ente amministrato [3].
Nel caso di specie, è il Comune che intende acquistare il complesso immobiliare di cui si tratta per destinarlo alla nuova sede della protezione civile, per cui non viene in considerazione il divieto di acquisto di cui all’art. 1471 c.c., riferito al divieto per gli amministratori, nella loro persona, di acquistare beni di proprietà comunale.
Peraltro, per quanto concerne gli acquisti di immobili da parte degli enti locali, vengono in considerazione vincoli finanziari in tema di contenimento della spesa pubblica, in relazione ai quali, sentito il Servizio finanza locale di questa Direzione centrale, si esprime quanto segue.
L’art. 12, c. 1-ter, D.L. n. 98/2011, come novellato dall’art. 14-bis, D.L. n. 50/2017, prevede che a decorrere dall’01.01.2014, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti da patto di stabilità interno, gli enti territoriali (e gli enti del Servizio sanitario nazionale) effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento.
Le disposizioni di cui al primo periodo non si applicano agli enti locali che procedano alle operazioni di acquisto di immobili a valere su risorse stanziate con apposita delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica o cofinanziate dall’Unione europea ovvero dallo Stato o dalle regioni e finalizzate all’acquisto degli immobili stessi. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio previo rimborso delle spese.
L’art. 1, comma 905, lett. d), L. n. 145/2018
[4] , ha previsto che a decorrere dall’esercizio 2019, ai comuni e alle loro forme associative che approvano il bilancio consuntivo entro il 30 aprile e il bilancio preventivo dell’esercizio di riferimento entro il 31 dicembre dell’anno precedente non trovano applicazione, tra l’altro, le disposizioni di cui all’art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011.
Sul piano dell’ordinamento regionale, l’art. 11, c. 11, L.R. n. 5/2013, come novellato dall’art. 11, c. 5, L.R. n. 6/2013, prevede che le disposizioni di cui all’art. 12, D.L. n. 98/2011, come modificato dall’articolo 1, comma 138, della legge 228/2012, non si applicano agli enti locali della Regione per gli acquisti di immobili finanziati in tutto o in parte con legge regionale.
Alla luce del quadro normativo delineato, compete all’Ente verificare nel caso concreto la possibilità di procedere all’acquisto del complesso immobiliare di cui si tratta, accertando la ricorrenza dei presupposti legittimanti richiesti dalla normativa statale, oppure la possibilità di applicare la norma regionale citata. A quest’ultimo riguardo, si precisa che la stessa postula che nei decreti di assegnazione dei fondi regionali di finanziamento vi sia la specifica previsione delle somme a disposizione per l’acquisto degli immobili di interesse.
---------------
[1] Cfr. Consiglio nazionale del notariato. Ufficio Studi, Dizionario giuridico del notariato: nella casistica pratica, Giuffrè, 1006, p. 396.
[2] Cfr. Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli affari interni e territoriali, pareri del 6 aprile 2009 e 22.11.2004. Il Ministero dà un’interpretazione ampia della locuzione “amministratori” destinatari del divieto, comprensiva del Sindaco, degli assessori, dei consiglieri, in considerazione della valenza generale che riveste l’individuazione delle categorie degli amministratori effettuata dal comma 2 dell’art. 77 del TUEL.
Nel senso di un’accezione ampia della nozione di amministratori di cui all’art. 1471, anche la giurisprudenza di merito: Appello Milano, 28.04.1961, GI, 1961, I, 2, 538, richiamata da Consiglio nazionale del notariato. Ufficio Studi, op. cit., p. 397.
Sulla scia di detto orientamento, questo Servizio ha affermato l’applicazione del divieto ex art. 1471, c. 1, n. 1, c.c., agli organi di governo dell’ente locale, e dunque sindaco, assessori, consiglieri: v. nota n. 8965 del 31.05.2007 e nota n. 7440/2017.
[3] Cfr. Francesco Caringella, Giuseppe De Marzo, Manuale di diritto civile, Volume 3, Giuffrè Editore, 2008, p.1068.
[4] Recante: “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2009 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021”
(24.07.2019 - link a http://autonomielocali.regione.fvg.it).

PATRIMONIOEstinzione concessione cimiteriale a seguito di estumulazione.
In caso di concessione rilasciata per la tumulazione in loculo comunale di salma individuata nel contratto, in dottrina e in giurisprudenza si ritiene che l’estumulazione del feretro determini l’estinzione della concessione per esaurimento della funzione.
Il Comune riferisce di una concessione cimiteriale, della durata di novantanove anni, con la quale è stato attribuito al concessionario ed eredi l’uso di un loculo
[1] per l’“inumazione” (rectius tumulazione) individuale della salma (del figlio del concessionario) indicata nel contratto. Gli eredi del concessionario, successivamente deceduto, hanno fatto istanza al Comune di estumulare dal loculo detta salma, al fine di ridurla in cassetta ossario e ritumularla nello stesso loculo, ove hanno manifestato la volontà di riporre in futuro anche la salma della madre [2].
Il Comune ritiene di poter accogliere la domanda di estumulazione, mentre è dell’avviso di non consentire la tumulazione nel loculo di cui si tratta di un feretro diverso da quello del soggetto nominalmente individuato nella concessione, in quanto osserva che il loculo è stato concesso per un determinato scopo e di conseguenza l’estumulazione determina l’estinzione della concessione per esaurimento della finalità per cui la stessa è stata fatta. Sulla correttezza o meno di siffatta impostazione il Comune chiede parere.
Sentita l’Area promozione salute e prevenzione della Direzione centrale salute, politiche sociali e disabilità, si esprime quanto segue.
Si premette che l’attività di questo Servizio consta nel fornire un supporto giuridico generale sulle questioni poste dagli enti, che possa essere di aiuto per la soluzione dei casi concreti che li riguardano, in relazione alle loro peculiarità.
Si precisa altresì che questo Servizio non è deputato ad esprimere considerazioni sugli atti negoziali stipulati dall’Ente, la cui interpretazione compete solo alle parti da cui provengono e, in ultima istanza, al giudice competente eventualmente adito.
Un tanto premesso, in via collaborativa si esprimono le seguenti considerazioni.
Dalla lettura del contratto di concessione, emerge che il Comune dà e concede e il privato contraente “accetta, si obbliga e stipula per sé ed eredi l’uso del loculo …per inumazione della salma” della persona ivi identificata.
In particolare, per quanto concerne gli eredi, nel contratto si specifica che alla morte del concessionario “il diritto di uso, relativo al loculo concesso, passerà alla morte del concessionario agli eredi”, con l’espressa riserva che il “Comune non riconoscerà mai, per i relativi diritti ed obblighi, che uno solo degli eredi”, da designarsi nei modi ivi stabiliti.
Il diritto di uso concesso non potrà in nessun modo e per nessun titolo essere ceduto ad altri, eccettuato quanto previsto per gli eredi.
Dalle espressioni sopra richiamate, sembrerebbe che il contratto attribuisca al concessionario e agli eredi il diritto di tumulare nel loculo il feretro del soggetto ivi espressamente e nominativamente indicato.
A voler assumere, muovendo dal tenore letterale del contratto, che il Comune abbia concesso e il concessionario abbia accettato (per sé e i suoi eredi) l’uso del loculo per la tumulazione di una salma specifica, questo porterebbe a ritenere che l’estumulazione di quel feretro determini l’estinzione della concessione per esaurimento della finalità per cui questa era stata chiesta ed ottenuta.
E così, con specifico riferimento all’ipotesi del posto a tumulazione individuale (colombario, loculo, a seconda delle denominazioni localmente usate, che possono essere variamente diversificate) concesso “esclusivamente” per il feretro di defunto determinato o comunque per il quale l’atto di concessione specifichi che la concessione è stata fatta per accogliervi quel determinato feretro, la dottrina ha osservato che qualora venga richiesta l’estumulazione del feretro di destinazione, si ha l’effetto che viene ad esaurirsi il fine originario per cui era sorta la concessione e, conseguentemente, si ha l’estinzione della concessione
[3].
Peraltro, si ribadisce che, trattandosi di atto negoziale, la relativa interpretazione compete unicamente alle parti, con la conseguenza che il Comune potrebbe anche aderire ad un’interpretazione del contratto di concessione diversa da quella che appare corrispondente al tenore letterale dello stesso.
Al riguardo, risulta ad ogni modo utile suggerire al Comune di regolamentare espressamente l’istituto della concessione di loculi di proprietà comunale, per uso esclusivamente di salma determinata oppure per uso del concessionario e dei suoi familiari, anche per quanto concerne la fattispecie dell’estinzione.
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[1] Trattasi di loculo di proprietà del Comune.
[2] Della persona la cui salma è ivi tumulata.
[3] Sereno Scolaro, Le concessioni cimiteriali, Maggioli, 2008, pagg. 220-222. Lo stesso autore osserva inoltre che, nel caso in cui invece, a fronte di una concessione d’uso stipulata per una determinata salma, il loculo venisse utilizzato per altra persona, si avrebbe la fattispecie della decadenza della concessione per inadempimento contrattuale, consistente nel fatto del mancato uso del loculo per la destinazione impressa nell’atto di concessione (cfr. Sereno Scolaro, La polizia mortuaria, op. cit, p. 280). Si veda anche TAR Parma 12.06.2006, n. 290, che evidenzia come la concessione cimiteriale sia strettamente connessa e subordinata alla permanenza in loco della salma e si estingua quando questa sia estumulata. Cfr. nota n. 1956 del 13.02.2018 di questo Servizio
(04.07.2019 - link a http://autonomielocali.regione.fvg.it).

giugno 2019

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO: Oggetto: Comune di Villeneuve - rete fognaria pubblica - interferenza con lavori di nuova costruzione - richiesta di spostamento delle condotte - parere (Legali Associati per Celva, nota 21.06.2019 - tratto da www.celva.it).

aprile 2019

PATRIMONIO: Cimiteri, illegittima la riserva agli islamici.
È illegittima la clausola di una convenzione con la quale un comune ha stabilito che nel reparto islamico del cimitero debbano essere accolti solo i defunti di quella religione, appositamente attestata da un Centro islamico.

Lo ha sancito il TAR Lombardia–Brescia, Sez. II, con la sentenza 20.04.2019 n. 383.
Comune di Bergamo e Centro culturale islamico onlus avevano stipulato una convenzione che designava quest'ultima come assegnataria di un'area sulla quale essa avrebbe provveduto alla realizzazione del reparto cimiteriale riservato e separato, a sua cura e spese.
Tale convenzione prevedeva che il Centro si impegnasse ad accogliere nel proprio cimitero tutti i defunti di quella religione. In seguito, per fare fronte all'incremento della richiesta di sepolture islamiche, il comune aveva previsto l'inclusione nel reparto speciale islamico –appositamente ed opportunamente orientato e organizzato secondo le esigenze della liturgia coranica– di un'ulteriore area.
In occasione di tale ampliamento, però, il comune aveva parzialmente modificato il contenuto della convenzione, prevedendo che nel reparto islamico del cimitero venissero accolti tutti i defunti di quella religione con la preventiva attestazione della professione della fede islamica da parte del Centro culturale islamico di Bergamo. In mancanza dell'attestazione il comune avrebbe disposto l'ordinaria inumazione nel campo comune del cimitero di Bergamo.
Con ricorso alcune associazioni islamiche avevano subito impugnato tale modifica, che avrebbe violato i principi costituzionali relativi al diritto di libertà dell'espressione religiosa, subordinando la sepoltura nel settore islamico all'attestazione della fede islamica demandata a un soggetto privato quale l'Associazione centro culturale islamico onlus, senza, peraltro, fissare criteri o vincoli. Il Tar accoglie il ricorso.
Deve, infatti, ritenersi illegittima la clausola successivamente apposta dall'ente locale. In particolare il collegio ha osservato che tale clausola è in contrasto con i principi costituzionali che garantiscono la libertà di religione e della sua professione. Libertà che risulta chiaramente violata nel momento in cui la possibilità di accedere al rito funebre islamico per il deceduto è subordinata all'acquisizione, da parte dei parenti, di una certificazione attestante la fede islamica dello stesso, rilasciata da un soggetto privo di alcuna legittimazione in tal senso, trattandosi di una mera associazione privata (articolo ItaliaOggi Sette del 27.05.2019).

marzo 2019

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIOAcquisto di fondi per la realizzazione di aree pubbliche.
DOMANDA:
Un Comune rappresenta che, dopo aver accantonato una quota di avanzo vincolato derivante da monetizzazioni aree di standard urbanistiche, vorrebbe impegnarlo per l'acquisizione di un terreno adiacente ad un campo da calcio che era stato concesso in comodato al Comune e che il proprietario vuole vendere o, altrimenti, vedersi restituito.
RISPOSTA:
In relazione al supposto impiego di dette risorse per l'acquisto del sedime adiacente all'impianto sportivo comunale si osserva quanto segue.
L'art. 46 della Legge Regionale Lombardia n. 12/2005 prevede testualmente, per quanto qui più interessa, che: “La convenzione, alla cui stipulazione è subordinato il rilascio dei permessi di costruire ovvero la presentazione delle denunce di inizio attività relativamente agli interventi contemplati dai piani attuativi, oltre a quanto stabilito ai numeri 3) e 4) dell’articolo 8 della legge 06.08.1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150) , deve prevedere:
   a) la cessione gratuita, entro termini prestabiliti, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione gratuita delle aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal piano dei servizi; qualora l’acquisizione di tali aree non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all’atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell’acquisizione di altre aree. I proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica
;”.
A sua volta, poi, tale previsione va letta in combinato disposto con il successivo art. 90 avente ad oggetto le aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale ove, tra le altre condizioni, viene precisato che “Nel caso in cui il programma integrato di intervento preveda la monetizzazione ai sensi dell’articolo 46, la convenzione di cui all’articolo 93 deve contenere l’impegno del comune ad impiegare tali somme esclusivamente per l’acquisizione di fabbricati o aree specificamente individuati nel piano dei servizi e destinati alla realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero per la realizzazione diretta di opere previste nel medesimo piano”.
Orbene, date per legittime le monetizzazioni degli standard già svolte, l’utilizzo delle risorse derivanti è subordinata alla verifica a valle, da parte del Comune, che il bene oggetto di acquisizione risulti individuato nel piano dei servizi sia destinato all’effettiva realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero di opere previste nel medesimo piano (cfr. Corte dei conti, sez. Lombardia, del. 100/2017) (31.03.2019 - link a www.conord.eu).

febbraio 2019

PATRIMONIOContributo investimenti L. 145-2018.
Domanda
Sono assessore ai LL.PP. in un comune di 7.100 abitanti. La legge di bilancio ci ha assegnato 70mila euro per interventi sul patrimonio comunale. Quali sono gli interventi che si possono realizzare? Con quali tempi e procedure?
Risposta
Il quesito del lettore fa riferimento alle somme stanziate dall’art. 1, commi da 107 a 114, della legge 145/2018 (legge di bilancio 2019). Tali somme sono finalizzate alla realizzazione di investimenti per la messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale, nel limite complessivo di 400 milioni di euro, purché non siano già interamente finanziati da altri soggetti.
Per chiarire le tipologie di spese finanziabili è intervenuto nelle scorse settimane il Ministero dell’Interno con la pubblicazione sul proprio sito di 27 faq il cui testo integrale è reperibile qui. In particolare, la faq n. 12 precisa che in ogni caso non sono finanziabili gli interventi di manutenzione ordinaria. Il contributo non può pertanto essere destinato a spese correnti.
Gli interventi da realizzare devono essere aggiuntivi rispetto a quanto già previsto nella prima annualità del piano triennale delle opere pubbliche dell’ente beneficiario. I lavori devono essere affidati ai sensi degli articoli 36, comma 2, lettera b), e 37, comma 1, del Codice degli appalti e dovranno essere avviati entro il termine perentorio del 15 maggio prossimo. In virtù della deroga introdotta dal comma 912, per il solo 2019, l’affidamento potrà avvenire, pertanto:
   1 .per importi fino a 40mila euro con affidamento diretto anche senza previa consultazione di due o più operatori economici;
   2 .per importi pari o superiori a 40 mila euro e fino a 150 mila euro tramite affidamento diretto previa consultazione, se esistenti, di tre operatori economici;
   3. per importi pari o superiori a 150 mila euro e inferiori a 350 mila euro, mediante procedura negoziata, previa consultazione, sempre ove esistenti, di almeno 10 operatori economici.
I tempi per l’avvio dei lavori sono evidentemente molto stretti. Per gli enti che hanno approvato il bilancio di previsione prima dell’entrata in vigore della legge 145/2018 si rende inoltre necessario adottare apposita variazione che ne preveda gli stanziamenti al titolo IV dell’entrata e al titolo II della spesa. E’ possibile procedere con deliberazione della giunta comunale, adottata in via d’urgenza con i poteri del consiglio, ai sensi dell’art. 175, comma 4, del TUEL motivata proprio con l’urgenza di affidare e avviare l’intervento.
Cosa succede se l’ente non rispetta la scadenza del 15 maggio? La risposta è contenuta nel comma 111: esso prevede la revoca del contributo, in tutto o in parte, disposta con decreto del Ministero dell’Interno entro il 15.06.2019. L’ammontare complessivo delle somme revocate sono assegnate, con il medesimo decreto, ai comuni che hanno iniziato l’esecuzione dei lavori in data antecedente alla scadenza del 15 maggio, dando priorità ai comuni con data di inizio dell’esecuzione dei lavori meno recente e non oggetto di recupero. I comuni beneficiari di tale ulteriore riparto sono tenuti ad iniziare l’esecuzione dei lavori entro il 15 ottobre prossimo.
Le somme sono erogate dal Ministero dell’Interno per il 50 per cento previa verifica dell’avvenuto inizio dell’esecuzione dei lavori attraverso il sistema di monitoraggio BDAP-MOP, e per il restante 50 per cento previa trasmissione al Ministero dell’Interno del certificato di collaudo o del certificato di regolare esecuzione rilasciato dal direttore dei lavori.
Infine la legge impone agli enti di dare la massima pubblicità all’intervento realizzato: essi devono rendere nota la fonte di finanziamento, l’importo assegnato e la finalizzazione del contributo nel proprio sito internet, nella sezione «Amministrazione trasparente». Il sindaco deve infine fornire tali informazioni al consiglio comunale nella prima seduta utile (25.02.2019 - tratto da e link a www.publika.it).

PATRIMONIO: OGGETTO: Ampliamento del cimitero comunale su aree private – acquisizione al patrimonio comunale ed accatastamento del sedime - parere legale (Legali Associati per Celva, nota 22.02.2019 - tratto da www.celva.it).

PATRIMONIO: Gestione di impianti sportivi nel nuovo codice dei contratti, diverse modalità contrattuali.
Domanda
Diverse strutture pubbliche sportive comunali sono in scadenza, alla luce del nuovo codice dei contratti quali sono i sistemi che si possono utilizzare per l’affidamento del servizio di gestione degli impianti sportivi?
L’art. 90, co. 25, l. 289/2002, relativo alla preferenza a favore di società e associazioni sportive dilettantistiche è ancora applicabile?
Risposta
Per consolidato orientamento giurisprudenziale la gestione di impianti sportivi assume i caratteri tipici di un servizio pubblico. La nozione di servizio pubblico è omologa a quella di servizio di interesse generale di derivazione comunitaria, quale attività di produzione di beni e servizi che si distinguono dalle comuni attività economiche, perché perseguono una finalità di interesse generale che ne giustifica l’assoggettamento ad un regime giuridico differenziato (c’è obbligo di pubblico servizio quando il mercato non soddisfa da solo la necessità). La dottrina è giunta ad individuare gli indici di riconoscimento della pubblicità del servizio, identificandoli nella coesistenza di alcuni presupposti, quali:
   • l’attività deve consistere in una prestazione;
   • per la gestione del servizio deve esistere un’organizzazione stabile con un controllo pubblico che assicuri un livello minimo di erogazione;
   • l’attività deve essere diretta ad una generalità di cittadini e presentare il carattere dell’universalità (il servizio deve essere reso a tutti i soggetti che ne facciano richiesta a prescindere dal loro status).
Nel caso della gestione di impianti sportivi comunali trattasi di un servizio pubblico locale ai sensi dell’art. 112 del d.lgs. n. 267/2000, dove l’utilizzo del patrimonio si fonda con la promozione dello sport, che unitamente all’effetto socializzante ed aggregativo, diventa uno strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo per la salute dei cittadini ma anche per la vitalità sociale della comunità (es. culturale, di sviluppo, turistico, di immagine del territorio, ecc.). Con riferimento poi alla “natura” del bene, gli impianti sportivi di proprietà comunale appartengono al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 del c.c., essendo destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive.
Prima di individuare le differenti forme contrattuali da utilizzare per l’affidamento in gestione di un impianto sportivo alla luce del nuovo codice, come correttamente fatto dall’ANAC nella delibera n. 1300 del 14.12.2016, a cui si fa espresso rinvio, occorre comprendere la distinzione tra servizi pubblici locali a rilevanza economica e privi di rilevanza economica.
Ai fini della qualificazione di un servizio pubblico locale sotto il profilo della rilevanza economica, occorre verificare in concreto se l’attività da espletare presenti o meno il connotato della “redditività”, anche solo in via potenziale. Il servizio ha rilevanza economica quando da quella attività, chi la gestisce, ha la possibilità potenziale di coprire tutti i costi (la contribuzione a copertura dei costi è indice di rilevanza economica ponendo il servizio in una situazione di appetibilità per gli operatori). Inoltre, per qualificare un servizio pubblico come avente rilevanza economica o meno si deve prendere in considerazione non solo la tipologia del servizio, ma anche la soluzione organizzativa che l’ente locale, quando può scegliere, sente più appropriata per rispondere alle esigenze dei cittadini.
Al contrario, un servizio è privo di rilevanza economica quando è strutturalmente antieconomico, perché potenzialmente non remunerativo (il mercato privato non è in grado o non è interessato a fornire quella prestazione).
Nel caso specifico la redditività di un impianto sportivo deve essere valutata caso per caso, con riferimento ad elementi quali, costi e modalità di gestione, tariffe per l’utenza (libere o imposte), quote sociali, attività praticate, oneri manutentivi, attività accessorie, obiettivi della gestione sociale, e sulla base di un realistico piano finanziario.
Pertanto fatta questa preliminare introduzione, si possono individuare principalmente tre distinte modalità di affidamento:
   • per gli impianti con rilevanza economica mediante concessione di servizi ai sensi degli artt. 164 e s.s. del codice ed in quanto ricorrano gli elementi indicati dal legislatore per la qualificazione della “concessione” (art. 3, co. 1, lett. vv)) e s.s.);
   • per la gestione di impianti sportivi privi di rilevanza economica (art. 164, co. 3, del d.lgs. 50/2016) mediante appalto di servizi, in quanto l’utilità finale non è resa ad una popolazione indifferenziata, ma direttamente all’ente locale e in assenza di rischio operativo;
   • per l’uso associativo del bene privo di rilevanza economica, mediante concessione amministrativa dell’impianto da affidare sempre con procedura ad evidenza pubblica (impianti di piccolissime dimensione dove non è ipotizzabile una gestione economica del servizio).
Da ultimo si segnala che la via preferenziale di cui all’art. 90 della l. 289/2002, normativa superata, può essere operante solo come valorizzazione dell’associazionismo in un contesto sociale e progettuale, quale elemento di valutazione nell’offerta economicamente più vantaggiosa (20.02.2019 - tratto da e link a www.publika.it).

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIOComuni, contributi ai privati. Per realizzare interventi a beneficio della comunità. Per la Corte conti del Piemonte non conta la qualificazione soggettiva del beneficiario.
Un comune può erogare un contributo a un soggetto privato per un intervento di adeguamento della viabilità, destinato ad essere fruito dall'intera comunità.
La Corte dei conti, sez. reg. controllo Piemonte, con il parere 06.02.2019 n. 7 ha chiarito che qualunque genere di intervento di natura economica da parte dell'amministrazione comunale, per poter essere eventualmente qualificato in termini di legittimità, deve sottendere alla realizzazione di un significativo interesse proprio della comunità stanziata sul territorio, posto che il comune, per espressa disposizione legislativa (art. 3, comma 2, del dlgs n. 267/2000) è l'ente locale che rappresenta e cura gli interessi della propria comunità.
Pertanto, se l'azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal comune, l'erogazione di un finanziamento non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, e ciò in considerazione dell'utilità che l'ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo.
In ordine alla qualificazione soggettiva del percettore del contributo comunale, la Corte dei conti precisa che la natura pubblica o privata del soggetto che riceve l'attribuzione patrimoniale è indifferente, se il criterio di orientamento è quello della necessità che l'attribuzione avvenga allo scopo di perseguire i fini dell'ente pubblico, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità soggetti aventi natura privata e che nella stessa attività amministrativa la legge prevede che l'amministrazione agisca con gli strumenti del diritto privato ogniqualvolta non vi sia l'obbligo di utilizzare quelli di diritto pubblico.
Il profilo di maggior interesse del particolare tipo di interazione si sostanzia peraltro nello sviluppo concreto del principio di sussidiarietà statuito dall'art. 118 della Costituzione.
La Corte dei conti rileva come l'amministrazione comunale abbia pieno interesse al fatto che gli edifici insistenti su pubblica via, o alla medesima adiacenti, esistenti sul proprio territorio siano mantenuti in piena efficienza o che in relazione agli stessi vengano garantite le necessarie esigenze di sicurezza della collettività locale.
L'amministrazione deve pertanto evidenziare i presupposti di fatto e l'iter logico alla base dell'erogazione a sostegno dell'attività svolta dal destinatario del contributo, nonché il rispetto dei criteri di efficacia, efficienza ed economicità delle modalità prescelte di resa delle prestazioni per la realizzazione dell'intervento, potendo peraltro disciplinare il rapporto nella prospettiva di un'azione coordinata al perseguimento delle finalità pubbliche nell'ambito di uno strumento quale una convenzione, regolante anche i relativi rapporti finanziari e le eventuali previsioni restitutorie.
Specifiche cautele dovranno essere adottate dal comune relativamente alla corretta e congrua attribuzione dei fondi pubblici, dovendosi prevedere nello stesso strumento convenzionale adeguate rendicontazioni sulle attività rese e sulle opere realizzate, sì di permettere il controllo da parte dell'ente locale sull'effettiva destinazione della spesa al fine pubblico per cui è stata sostenuta
(articolo ItaliaOggi dell'08.03.2019).
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PARERE
Il Sindaco del Comune di Moriondo Torinese (TO)
, riproponendo un quesito, già sottoposto di recente alla Sezione Regionale di Controllo del Piemonte di questa Corte e dalla medesima dichiarato inammissibile con Deliberazione n. 132/2018, ha riformulato, attraverso l’istanza all’esame, la richiesta di parere in termini generali ed astratti.
Più precisamente, viene chiesto se sia “...lecita sotto il profilo contabile l’esecuzione di un’opera pubblica in forma diversa da quella canonica”, o meglio, a mezzo della richiesta di parere viene chiesto di precisare se sia lecita l’attribuzione di un contributo pubblico a privati al fine di conseguire “...l’adattamento ad esigenze di viabilità di immobile adiacente a pubblica via”, con la precisazione che detto intervento verrebbe eseguito a cura del soggetto privato affidatario dell’incarico sotto la supervisione della parte pubblica.
...
Il quesito, riproposto dall’Ente interessato, concerne la problematica della eventuale destinazione di fondi comunali, sotto forma di contributo pubblico, a sostegno di interventi su beni di proprietà di un soggetto giuridico diverso –segnatamente, privato– riferendosi il quesito ad immobili privati, adiacenti a pubblica via, che necessitino di interventi funzionali ad esigenze di sicurezza della viabilità.
La Sezione ritiene di ribadire (v., Sez. Controllo Piemonte, parere 23.03.2018 n. 30) che qualunque genere di intervento di natura economica da parte dell’amministrazione comunale, per poter essere eventualmente qualificato in termini di legittimità, debba necessariamente sottendere alla realizzazione di un significativo interesse proprio della comunità stanziata sul territorio, posto che il Comune, per espressa disposizione legislativa (art. 3, co. 2, D.lgs. n. 267/2000) è l'ente locale che rappresenta e cura gli interessi della propria comunità. A tal fine, il Comune, dovendo in via generale realizzare gli interessi della collettività locale, ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. n. 267/2000, esercita tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, in particolare nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio nonché dello sviluppo economico e della sicurezza.
Al riguardo, va osservato che
la giurisprudenza contabile, nell’esercizio della propria funzione consultiva, ha elaborato da tempo il principio generale per cui se l’azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune (come tali generalmente ammissibili), l’erogazione di un finanziamento non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, e ciò “…in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo (v., ex multis, Corte conti, Sez. Controllo Lombardia 13.12.2007, n. 59; id, parere 31.05.2012 n. 262).
Di modo che compete esclusivamente all’Ente valutare, nell’esercizio della propria discrezionalità, se la spesa, oltre che finanziariamente sostenibile, possa effettivamente corrispondere, in concreto, al perseguimento di un interesse pubblico affidato alle proprie cure.
Inoltre, anche in ordine alla qualificazione soggettiva del percettore del contributo comunale, la medesima giurisprudenza ha precisato che
la natura pubblica o privata del soggetto, che riceve l’attribuzione patrimoniale, è indifferente se il criterio di orientamento è quello della necessità che l’attribuzione avvenga allo scopo di perseguire i fini dell’ente pubblico, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità (gestione di servizi pubblici, esternalizzazione di compiti rientranti nelle attribuzioni di ciascun ente), soggetti aventi natura privata e che nella stessa attività amministrativa la legge di disciplina del procedimento amministrativo (L. n. 241/1990, come modificata dalla L. n. 15/2005), prevede che l’amministrazione agisca con gli strumenti del diritto privato ogniqualvolta non sia previsto l’obbligo di utilizzare quelli di diritto pubblico (Corte conti, Sez. Contr. Lombardia, 13.01.2010 n. 1; id. parere 31.05.2012 n. 262; Corte conti, Sez. Contr. Piemonte, parere 19.02.2014 n. 36).
Sotto il richiamato profilo, in base alle norme ed ai principi della contabilità pubblica,
non solo non è rinvenibile alcuna disposizione che impedisca all’ente locale di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, ove le stesse siano necessarie per conseguire i propri fini istituzionali ma l’art. 118 della Costituzione impone espressamente ai Comuni di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
E’ stato altresì precisato che
ogniqualvolta l’amministrazione ricorra a soggetti privati per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosca loro benefici di natura patrimoniale (come nella forma della contribuzione) ovviamente le cautele debbono essere maggiori –rispetto ai casi in cui vengano in rilievo enti pubblici- anche al fine di garantire l’applicazione dei principi di parità di trattamento e di non discriminazione che debbono caratterizzare l’attività amministrativa (Corte conti, Sez. Contr. Lombardia, parere 11.09.2015 n. 279).
Ne discende che sotto il profilo della liceità da un punto di vista contabile dell’esecuzione di un’opera pubblica o di pubblica utilità
il discrimine circa il corretto impiego delle risorse pubbliche risulta condizionato dall’effettivo perseguimento e realizzazione di un interesse pubblico (comunque riferibile all’ente pubblico interessato) a prescindere dal formale soggetto destinatario in via diretta dell’attribuzione patrimoniale.
In tale contesto non sembra revocabile in dubbio che l’amministrazione comunale sia interessata al fatto che gli edifici insistenti su pubblica via, o alla medesima adiacenti, esistenti sul proprio territorio siano mantenuti in piena efficienza e/o che in relazione agli stessi vengano garantite le necessarie esigenze di sicurezza della collettività locale.
In situazioni peculiari, l’ente locale, al fine di realizzare gli interventi oggetto del quesito, piuttosto che procedere direttamente con il ricorso a strumenti pubblicistici, può agire, in via mediata, per il tramite di soggetti privati destinatari di risorse pubbliche, rappresentando la stessa una modalità alternativa di erogazione del servizio pubblico.
In siffatta ipotesi l’eventuale intervento economico del Comune destinato a finanziare lavori manutentivi e/o di adeguamento per le finalità rappresentate su beni di proprietà di altro soggetto (peraltro, privato), deve, comunque, si ribadisce, trovare puntuale giustificazione nella dimostrazione del perseguimento di un inequivoco e indifferibile interesse della comunità locale.
Il necessario profilo teleologico, idoneo ad escludere la concessione di contributi dal divieto di spese per sponsorizzazioni (come noto interdetto alle amministrazioni pubbliche, v., art. 6, comma 9, del decreto legge 31.05.2010, n. 78, e art. 4, comma 6, del decreto legge 06.07.2012, n. 95, convertito dalla legge 07.08.2012, n. 135), deve essere palesato dall’ente locale in modo inequivoco nella motivazione del provvedimento.
L’Amministrazione avrà cura di evidenziare i presupposti di fatto e l’iter logico alla base dell’erogazione a sostegno dell’attività svolta dal destinatario del contributo, nonché il rispetto dei criteri di efficacia, efficienza ed economicità delle modalità prescelte di resa del servizio.
D’altro canto una siffatta tipologia di intervento potrebbe essere disciplinata tra i soggetti interessati in virtù di un’azione coordinata nell’ambito di uno strumento quale una convenzione, regolante altresì i relativi rapporti finanziari e le eventuali previsioni restitutorie.
E’ necessario, comunque, sottolineare che simile convenzione, da stipularsi tra ente pubblico e privato, debba evidenziare le finalità pubbliche perseguite e le modalità di destinazione ad uso pubblico del bene oggetto dell’intervento.
Altrettante cautele dovranno essere adottate dal Comune relativamente alla corretta e congrua attribuzione dei fondi pubblici, dovendosi prevedere convenzionalmente adeguate rendicontazioni sul servizio reso e/o sulle opere realizzate, al fine di permettere il controllo da parte dell’Ente locale sull’effettiva destinazione della spesa al fine pubblico per cui è stata sostenuta.
Sulla base di quanto premesso, competerà all’amministrazione comunale procedere ad effettuare tutte le valutazioni discrezionali di propria spettanza quale ente esponenziale della collettività insediata sul territorio.

PATRIMONIOPossibilità di affittare una caserma per i vigili del fuoco e limiti di spesa.
Domanda
Sono l’assessore alla protezione civile di un piccolo comune. La caserma dei Vigili del fuoco presente sul territorio comunale dovrà essere a breve ristrutturata. Nel frattempo il mio ente sta valutando di prendere in affitto da terzi un immobile da adibire a sede temporanea. E’ possibile farlo?
Risposta
Il quesito trova fondamento normativo nell’art. 3 del d.l. 95 del 06/07/2012. In particolare il comma 4-bis stabilisce infatti che: “Per le caserme delle Forze dell’ordine e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco ospitate presso proprietà private, i comuni appartenenti al territorio di competenza delle stesse possono contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall’Agenzia delle entrate.”.
La legge tuttavia parla di ‘contribuzione’ da parte del comune e non di accollo integrale in capo a sé del canone di locazione. Il che lascia intendere che il concorso all’onere da parte del comune debba essere parziale e non integrale, senza che venga indicata la quota massima di tale concorso.
Sulla questione si è pronunciata recentemente la Sezione regionale Emilia-Romagna della Corte dei conti, a fronte di uno specifico quesito posto da un comune, con proprio parere 15.10.2018 n. 118.
La Corte, nel richiamare il proprio precedente pronunciamento di cui alla deliberazione n. 151/2017/PAR del 12/10/2017 ha affermato che deve ritenersi esclusa la possibilità per uno o più comuni di farsi carico interamente, seppur per un periodo limitato di tempo, dei relativi oneri. Ciò anche in considerazione dell’etimologia del termine ‘contribuire’ che, ricorda la Corte, “(…) deriva dal latino con-tribùere, quindi ‘dare insieme’”.
Il caso esaminato prevedeva che la locazione avesse carattere episodico. La Corte ha tuttavia affermato che la durata della locazione, quand’anche episodica e temporanea, non rileva ai fini del suddetto divieto. Né rileva, conclude la Corte, il fatto che, nel caso esaminato, un comune limitrofo si fosse reso disponibile “(…) a farsi carico di parte della spesa per il canone, poiché il Legislatore ha riferito la possibilità di contribuzione proprio ai comuni appartenenti al territorio di competenza, quindi implicitamente riconoscendo la necessità che parte dell’onere ricada comunque sul bilancio statale”.
La recente deliberazione della Sezione Emilia-Romagna richiama anche un precedente parere della Sezione Liguria, di cui alla deliberazione n. 91 del 14/12/2017. Quest’ultimo, a fronte di un quesito analogo, pur partendo da presupposti differenti, perveniva tuttavia alla conclusione opposta, affermando infatti che il comune può “contribuire al pagamento del canone di locazione (anche nella sua totalità)” in riferimento alle caserme utilizzate dalle forze dell’ordine.
La Sezione Liguria sostiene infatti che la ratio dell’art. 3, comma 4-bis del d.l. 95/2012 è quella di ridurre il peso finanziario che grava sullo Stato, consentendo ai comuni di contribuire alla relativa spesa per finalità di sicurezza pubblica. La Sezione Emilia-Romagna, pur pervenendo ad una risposta diversa afferma come non vi siano le condizioni per rimettere la questione alla Sezione Autonomie, né alla Sezioni Riunite della Corte affinché si pronuncino in maniera univoca.
In conclusione, fermo restando il contrasto interpretativo fra le due sezioni regionali, è opportuno qui ricordare che, in ogni caso, il canone di locazione dovuto dagli enti locali per immobili ad uso istituzionale di proprietà di terzi, di nuova stipulazione deve essere ridotto del 15 per cento rispetto al canone definito dall’Agenzia del Demanio, quale soggetto chiamato a verificarne la convenienza tecnica ed economica. A stabilirlo è il comma 6 del medesimo art. 3 del d.l. 95/2012.
Infine si rammenta che per i contratti di locazione aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale, già in essere alla data di entrata in vigore del decreto legge, i canoni sono ridotti automaticamente sempre del 15%, fatto salvo il diritto di recesso del locatore (04.02.2019 - tratto da e link a www.publika.it).

gennaio 2019

PATRIMONIO: Adeguamento del canone di locazione passiva pagati dal Comune.
Domanda
In materia di affitti passivi per immobili adibiti a finalità istituzionali, pagati dal comune a favore di terzi, è stato reintrodotto il loro adeguamento all’indice Istat, che era sospeso a tutto il 31 dicembre scorso?
Risposta
Il quesito del lettore fa riferimento alla norma contenuta nella manovra estiva varata nel 2012 dall’allora ‘governo Monti’ con il decreto legge n. 95 del 06/07/2012, poi convertito in legge n. 135 del 07.08.2012. In particolare, all’art.  essa prevedeva una serie di misure finalizzate alla razionalizzazione del patrimonio pubblico e alla riduzione dei costi per locazioni passive a carico delle amministrazioni pubbliche.
Il comma 1 introduceva il divieto di adeguare il canone di locazione passivo, dovuto dai soggetti inseriti nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, alla variazione degli indici ISTAT. Tale norma, prevista in origine per il solo triennio 2012-2014 è stata via via confermata anche per gli anni successivi dai vari decreti ‘milleproroghe’ o leggi di bilancio.
La recente legge di bilancio 2019 (n. 145 del 30/12/2018, pubblicata sulla Gazzetta ufficiale n. 302 del 31/12/2018, il cui testo integrale è reperibile al seguente link) è intervenuta estendendone l’applicazione anche all’anno 2019. A prevederlo è infatti il comma 1133, lett. c) dell’articolo unico che modifica il comma 1 aggiungendo in coda proprio l’anno corrente.
La risposta al quesito è pertanto negativa, ovvero: nulla è cambiato per il 2019 rispetto agli anni precedenti. Anche per il 2019, pertanto, vige il divieto di adeguare i canoni di locazione passivi pagati dall’ente a terzi alla variazione dell’indice ISTAT. Ciò va ad evidente beneficio del bilancio comunale, che si trova pertanto a sostenere una spesa inferiore a quella eventualmente prevista dal contratto di locazione passiva.
È qui solo il caso di ricordare che lo stesso art. 3 del d.l. n. 95 del 06/07/2012 nei commi successivi prevede l’automatica riduzione dei canoni di locazione passiva per immobili ad uso istituzionale, nella misura del 15 per cento rispetto a quelli contrattualmente previsti. Tale riduzione si applica sia per i contratti già in corso alla data di entrata in vigore del decreto, sia per quelli sottoscritti successivamente.
La riduzione del canone di locazione si inserisce infatti automaticamente nei contratti in corso alla data di entrata in vigore del decreto, ai sensi dell’articolo 1339 del codice civile, anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti. E’ tuttavia fatto salvo il diritto di recesso del locatore. Per i nuovi contratti di locazione, sempre relativi ad immobili da adibirsi a finalità istituzionali, la riduzione del 15 per cento si applica sul canone definito come congruo dall’Agenzia del Demanio.
Tutte queste norme si applicano infatti anche agli enti territoriali, così come previsto dal successivo comma 7 del medesimo articolo, nel testo oggi vigente, introdotto dal d.l. n. 66 del 24/04/2014. La norma trova ovvia applicazione anche per i contratti di locazione in cui l’ente locale sia soggetto attivo (locatore) nei confronti di altra amministrazione pubblica (locatario).
Si pensi al caso in cui il comune abbia sottoscritto un contratto di locazione attiva con il Ministero dell’Interno per un edificio adibito a locale stazione dei carabinieri. Il Ministero, in quanto soggetto passivo di un contratto avente ad oggetto un fabbricato adibito ad uso istituzionale beneficerà della norma di cui sopra, a scapito, questa volta, del comune locatore.
Pertanto, se, ad esempio, il canone di locazione annuo è di € 12.000,00, esso verrà automaticamente ridotto del 15%, ovvero di € 1.800,00. Al comune non verrà riconosciuto neppure l’eventuale adeguamento agli indici ISTAT qualora previsto nel contratto. Il comune avrà pertanto un’entrata di bilancio pari all’85% del canone contrattualmente stabilito, ovvero pari ad € 10.800,00.
In quest’ultimo caso, pertanto, la norma, nata per contenere i costi delle locazioni passive a carico delle pubbliche amministrazioni, penalizza l’ente locale che, in qualità di soggetto attivo del contratto di locazione, subisce una minore entrata di bilancio (28.01.2019 - tratto da e link a www.publika.it).

PATRIMONIOOggetto: Quesito in merito ai requisiti professionali dei dirigenti preposti agli uffici di protezione civile comunali (Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Protezione Civile, nota 25.01.2019 n. 4329 di prot.).

PATRIMONIO: Acquisto immobile da destinare a Caserma dei Carabinieri.
Quesito
Il Comune chiede se ed eventualmente entro che limiti possa legittimamente procedere all’acquisto di un immobile di proprietà privata, attualmente locato come caserma dei Carabinieri ed alla cui vendita i proprietari abbiano necessità di procedere; ciò al fine di evitare la delocalizzazione dell'attuale stazione di comando.
Parere espresso
La materia dell’accasermamento rientra nella competenza dello Stato e, nel caso specifico, del Ministero dell’Interno, sul quale pertanto indubbiamente gravano in prima istanza i relativi oneri. Questo provvede all’alloggiamento dei Carabinieri tramite la messa a disposizione di strutture idonee rientranti nel proprio patrimonio, ove presenti, oppure, in mancanza, verificando la possibilità di acquisire in locazione passiva immobili delle Amministrazioni locali o, in ultima istanza, di proprietà di privati.
Presupposto per un’attivazione del Comune sul tema in oggetto è dunque, anzitutto, che pervenga ad esso una specifica richiesta dal Commissariato del Governo (cui sono state attribuite tutte le funzioni esercitate a livello periferico dallo Stato).
Ciò precisato, va approfondito fino a che punto l’Amministrazione possa legittimamente spingere la propria azione, ove, come nel caso di specie, non abbia un immobile idoneo libero da mettere a disposizione e, precisamente, se possa acquistarne uno, per destinarlo a Caserma e locarlo al Corpo.
In verità, un intervento sussidiario del Comune, ove risulti effettivamente necessario ad assicurare il mantenimento di un presidio di pubblica sicurezza, appare coerente con le finalità istituzionali proprie degli enti locali.
A suffragare tale affermazione, apparentemente solo di buon senso, soccorrono del resto le argomentazioni dedotte nella deliberazione n. 91/2017 della Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per la Liguria, inerente un caso analogo, secondo la quale «la sicurezza dei cittadini non può appartenere ad un unico livello di Amministrazione (lo Stato), ma deve rappresentare una responsabilità per tutti gli enti che si occupano degli interessi pubblici della collettività amministrata, concorrendo, infatti, “a soddisfare interessi pubblici generali meritevoli di intensa e specifica tutela”». In tal senso è senz’altro legittimo, secondo il Collegio, che l’Ente locale di “prossimità” «si adoperi con attività amministrativa e finanziaria, a garantire la sicurezza dei cittadini coadiuvando l’attività statale e delle Prefetture».
A conferma di tale inquadramento, il Collegio richiama alcune specifiche disposizioni presenti nell’ordinamento giuridico che consentono ai Comuni di alleggerire il peso finanziario che grava sullo Stato per la sicurezza: il comma 439 della legge n. 311 del 2004, che riconosce ai comuni la facoltà di concedere in uso gratuito alle amministrazioni dello Stato, per le finalità istituzionali di queste ultime, beni immobili di loro proprietà; il comma 4-bis. dell’art. 3, del decreto-legge 06.07.2012, n. 95, che riconosce ai comuni la facoltà di contribuire al pagamento del canone di locazione determinato dall’Agenzia delle Entrate, di immobili, di proprietà di terzi, destinate a caserme delle forze dell’ordine.
Il Collegio sottolinea come le finalità perseguite da tali norme siano evidentemente conseguibili anche con diverse modalità, compreso l’acquisto diretto dell’immobile, a patto che la decisione consegua ad un’attenta ponderazione in merito alla maggior convenienza, sotto il profilo finanziario, della scelta optata rispetto alle possibili alternative.
Il Comune dovrà quindi essere in grado di dimostrare:
   - l’effettiva necessità del proprio intervento, per evitare la delocalizzazione dell'attuale stazione di comando; a tal fine occorrerà disporre di una espressa richiesta di attivazione da parte del Commissariato del Governo che dia conto della indisponibilità del proprietario a rinnovare il contratto di locazione in essere;
   - l’assenza di alternative più economiche rispetto all’acquisto di un immobile e, in particolare, l’assenza di altri immobili idonei acquistabili sul territorio comunale, a condizioni più vantaggiose di quello attualmente abitato dal Corpo; in proposito il Comune darà conto di aver esperito lo scorso anno idoneo avviso pubblico, con esito negativo e, nell’ipotesi -prospettata- che l’immobile in questione sia posto in vendita ad un’asta fallimentare, dell’opportunità di acquistarlo a condizioni vantaggiose.
Naturalmente è essenziale che di tutte queste circostanze e valutazioni si dia conto attraverso una compiuta e documentata motivazione.
Con riguardo ai quesiti ancillari al tema principale sopra affrontato, si conferma che:
   • nel caso in cui l'immobile sia messo all'sta, non si ritiene che sussistano motivi o norme che impediscono all'amministrazione di presentare offerta; peraltro, in tal caso dovranno essere valutate le condizioni per far precedere l'offerta da un provvedimento che autorizza la presentazione della medesima e modalità per garantirne la segretezza;
   • il comproprietario dell’immobile consigliere comunale può alienare pro quota il bene, non partecipando ovviamente al provvedimento che autorizza l’acquisto, in quanto la normativa vigente pone in capo al consigliere solo il divieto di essere acquirenti di beni immobili del Comune (07.01.2019 - link a www.comunitrentini.it).

PATRIMONIO: Applicazione riduzione canone locazioni passive, ex art. 3, comma 4, D.L. n. 95/2012, a contratti tra pubbliche amministrazioni.
Secondo la giurisprudenza contabile, l’art. 3, c. 4, D.L. n. 95/2012, come da ultimo novellato dal D.L. n. 66/2014, che stabilisce dall’01.01.2014 la riduzione del 15% dei canoni di locazione passiva stipulati dalle Amministrazioni centrali, si applica anche nell’ipotesi di locazioni stipulate con altre amministrazioni pubbliche.
Con particolare riferimento ad immobili comunali locati ad uso stazione dell’Arma dei carabinieri, per la Corte dei conti Friuli Venezia Giulia, sez. reg. contr., deliberazione n. 40/2016, la riduzione ex lege dei canoni di locazione per gli immobili pubblici locati alle Forze dell’Ordine rappresenta una forma di sostegno consentita dall’ordinamento, assimilabile al contributo diretto dei Comuni per il pagamento dei canoni di locazione di caserme ospitate in immobili privati, possibile ai sensi dell’art. 1, c. 500, L. n. 208/2015.

Il Comune riferisce di un proprio immobile dato in locazione nel 2007 ad una pubblica amministrazione centrale ad uso “stazione dell’Arma dei Carabinieri” e che il relativo canone, “soggetto ad aggiornamento annuale ai sensi dell’art. 1, comma 9-sexies della L. n. 118/1985
[1] secondo espressa previsione pattizia, è stato unilateralmente ridotto del 15% dalla p.a. locataria ai sensi dell’art. 3, c. 4, D.L. n. 95/2012 [2].
Il Comune chiede se sia legittima la suddetta riduzione avuto riguardo in particolare alla deliberazione 15.12.2015, n. 157, della Corte dei conti, sez. reg. contr. Emilia Romagna.
L’art. 3, c. 4, D.L. n. 95/2012, come da ultimo novellato dall’art. 24, c. 4, lett. a), D.L. n. 66/2014, ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle amministrazioni centrali, prevede la riduzione del 15% dei canoni di locazione, a decorrere dall’01.07.2014
[3]. La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’art. 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti [4].
Un tanto richiamato sul piano normativo, si concentra ora l’attenzione sul quadro giurisprudenziale nella materia di interesse, osservato necessariamente nella sua evoluzione anche alla luce della normativa introdotta dopo la deliberazione della Corte dei conti Emilia Romagna richiamata dall’Ente istante.
Con riferimento a quest’ultima, si esprimono, comunque, alcune considerazioni in via del tutto collaborativa e lungi da qualsiasi valutazione in ordine alla lettura della stessa data dalle parti del contratto di locazione in essere.
La richiesta di parere su cui si pronuncia la Corte dei conti emiliana concerne l’applicazione dell’art. 3, c. 4, D.L. n. 95/2012, “nell’ipotesi in cui il comune abbia dato in concessione e non in locazione un determinato immobile ad altro ente pubblico”.
La questione viene esaminata dal Giudice contabile sotto il profilo soggettivo dell’applicabilità della norma quando le parti del rapporto di concessione siano due pubbliche amministrazioni e sotto il profilo oggettivo dell’applicazione della norma medesima prevista per i rapporti di locazione anche ai rapporti di concessione di beni pubblici. Ebbene, la Corte dei conti osserva che sotto il primo profilo l’art. 3, c. 4, D.L. n. 95/2012, non pare applicabile nell’ipotesi in cui il rapporto intervenga tra due pubbliche amministrazioni: preclusiva al riguardo è la finalità della norma del “contenimento della spesa pubblica” che non si realizza qualora il rapporto concessorio intervenga tra due pubbliche amministrazioni.
D’altro canto –osserva ancora il Giudice contabile emiliano– sotto il profilo oggettivo, il carattere eccezionale della disposizione di cui all’art. 3, c. 4, D.L. n. 95/2012, insuscettibile di interpretazione analogica (art. 14 delle Preleggi) inevitabilmente preclude che la stessa, formulata per un contratto di locazione, trovi applicazione per la fattispecie non sovrapponibile di un rapporto concessorio.
Un tanto esposto in ordine alla deliberazione della Corte dei conti Emilia Romagna n. 157/2015, si osserva, peraltro, che altre posizioni giurisprudenziali sono state espresse sul tema che ci occupa.
Sempre nell’ambito della magistratura contabile, la Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, deliberazione 21.05.2015, n. 76, ha affermato che l’art. 3, c. 4, D.L. n. 95/2012, deve trovare applicazione generalizzata in favore delle p.a. conduttrici quale che sia la natura dei locatori, pubblica o privata, condividendo in tal senso integralmente i passaggi argomentativi della Corte dei conti, sez. reg. contr. Lombardia, deliberazione 12.11.2014, n. 285.
In particolare, se il legislatore avesse voluto escludere dalla misura riduttiva del canone di cui all’art. 3, c. 4, in argomento, le locazioni stipulate con altre amministrazioni pubbliche, anche territoriali, proprietarie dell’immobile locato, lo avrebbe fatto in modo espresso. Per cui la misura di contenimento dei costi per le locazioni passive a carico dei bilanci pubblici, in assenza di una contraria disposizione di legge, trova applicazione anche rispetto a contratti stipulati con enti territoriali proprietari, per i quali rimane salvo il diritto di recesso.
Sulla questione dell’applicazione della riduzione del canone di locazione del 15%, di cui all’art. 3, c. 4, D.L. n. 95/2012, nell’ipotesi in cui i contraenti del contratto di locazione siano entrambi parti pubbliche e con specifico riferimento a locazione di immobile comunale adibito a locale caserma dei Carabinieri, si è espressa anche la Corte dei conti, sez. reg. contr. Friuli Venezia Giulia, deliberazione 27.04.2016, n. 40.
La Corte dei conti friulana osserva che la problematica posta dal Comune richiedente, che al riguardo richiama la deliberazione n. 157/2015 della Corte dei conti Emilia Romagna, va esaminata con i necessari raccordi anche con la normativa intervenuta successivamente a detta deliberazione, in relazione ad una fattispecie diversa, che la Corte ritiene tuttavia connessa a quella in esame.
In particolare, la deliberazione n. 40/2016 prende in considerazione l’art. 1, c. 500, L. 28.12.2015, n. 208 (Legge di stabilità per il 2016), il quale ha introdotto il comma 4-bis all’art. 3 del D.L. n. 95/2012, secondo cui “per le caserme delle Forze dell’ordine e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco ospitate presso proprietà private, i comuni appartenenti al territorio di competenza delle stesse possono contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall’Agenzia delle entrate”.
Alla luce della novella del 2015 –afferma la Corte dei conti friulana– è da ritenersi superato l’orientamento espresso dalla Corte dei conti, Sezione Autonomie, deliberazione 09.06.2014, n. 16, secondo cui, nell’ambito del coordinamento fra Amministrazioni statali e periferiche, in vista del potenziamento della sicurezza a livello locale (art. 118, comma 3, Cost.), tra gli strumenti di concertazione interistituzionale non sarebbe possibile prevedere forme di contribuzione da parte dei Comuni volte al pagamento del canone di locazione per le caserme delle Forze dell’ordine. Orientamento di cui –ad avviso della Corte dei conti Friuli Venezia Giulia– la deliberazione della Corte dei conti Emilia Romagna n. 157/2015 pare porsi come un’applicazione seppur indiretta.
Ed invero, il contributo diretto ai canoni di locazione per caserme ospitate in immobili privati rappresenterebbe una forma di aiuto economico assimilabile alla riduzione ex lege dei canoni di locazione per gli immobili pubblici locati alle Forze dell’ordine, trattandosi in ambedue i casi di forme di sostegno consentite dall’ordinamento.
Ne consegue –osserva la Corte dei conti– che:
   a) opera ex lege la riduzione del canone del 15% per tutte le locazioni passive gravanti su Amministrazioni pubbliche per il godimento di immobili adibiti ad uso istituzionale, senza distinzione tra immobili di proprietà pubblica o privata;
   b) per i soli immobili di proprietà privata adibiti a caserme è eventualmente consentito ai Comuni di contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall’Agenzia delle entrate.
E tale impostazione giuridica per la Corte dei conti friulana appare già di per sé risolutiva (in senso affermativo n.d.r.) della questione ad essa sottoposta
[5] circa l’applicazione della riduzione del canone quando i contraenti del contratto di locazione –nel caso, di immobile comunale adibito a locale caserma dei Carabinieri– siano entrambi parti pubbliche [6].
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[1] La legge 05.04.1985 n. 118 ha convertito, con modificazioni, il D.L. 07.02.1985, n. 12, al cui art. 1 ha aggiunto il comma 9-sexies in argomento, che sostituisce l’art. 32 (Aggiornamento del canone), L. 27.07.1978, n. 392, alla cui lettura si rinvia.
[2] Si riporta il testo dell’art. 3, comma 4, in parola: “Ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 01.07.2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto. A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presene decreto la riduzione di cui al periodo precedente si applica comunque ai contratti di locazione scaduti o rinnovati dopo tale data. La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’art. 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parte, salvo il diritto di recesso del locatore. Analoga riduzione si applica anche agli utilizzi in essere in assenza di titolo alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il rinnovo del rapporto di locazione è consentito solo in presenza e coesistenza delle seguenti condizioni: a) disponibilità delle risorse finanziarie necessarie per il pagamento dei canoni, degli oneri e dei costi d’uso, per il periodo di durata del contratto di locazione; b) permanenza per le Amministrazioni dello Stato delle esigenze allocative in relazione ai fabbisogni espressi agli esiti dei piani di razionalizzazione di cui all’articolo 2, comma 222, della legge 23.12.2009, n. 191, ove già definiti, nonché di quelli di riorganizzazione ed accorpamento delle strutture previste dalle norme vigenti”.
[3] La novella del 2014 anticipa all’01.07.2014 la decorrenza della decurtazione del 15% originariamente fissata all’01.01.2015.
[4] Il comma 7 del richiamato art. 3, a seguito della novella del 2014, estende la riduzione del 15% ai contratti di locazione passiva stipulati dalle altre amministrazioni di cui all’art. 1, c. 2, D.Lgs. n. 165/2001 (art. 24, c. 4, lett. b), D.L. n. 66/2014).
[5] E ciò –osserva la Corte dei conti– ancorché dalla normativa citata non si evinca una espressa indicazione circa l’applicabilità della predetta riduzione ai canoni di locazione relativi ad immobili di proprietà pubblica locati ad altra pubblica Amministrazione.
[6] Su questa linea, v. anche Corte dei conti Emilia Romagna, deliberazioni 03.05.2016, n. 45, e 24.10.2017, n. 155, ove la Corte richiama integralmente –condividendole– le argomentazioni della Corte dei conti Lombardia n. 285/2014 citata, nel senso dell’applicazione dell’art. 3, c. 4, D.L. n. 95/2012, pure alle locazioni stipulate con altre amministrazioni pubbliche, anche territoriali, proprietarie dell’immobile locato
(04.01.2019 - link a http://autonomielocali.regione.fvg.it).

dicembre 2018

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO: Oneri di urbanizzazione: i vincoli di destinazione finanziaria in vista del bilancio di previsione 2019/2021.
I proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal D.P.R. n. 380 del 2001 (oneri di urbanizzazione), a partire dall'01.01.2018, possono essere utilizzati esclusivamente nei limiti dei vincoli stabiliti per il 2018, e senza vincoli temporali, dall'art. 1, comma 460, L. n. 232 del 2016.
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Il Sindaco del Comune di Ugento (LE) ha formulato una richiesta di parere in ordine alla modalità di utilizzo della quota parte dell’avanzo destinato ai sensi del comma 460 dell’art. 1 della legge 232/2016.
In particolare, nella nota sopra richiamata, il Sindaco, premette che con l’art. 1, comma 460, della legge 232/2016, così come modificato dall’art. 1-bis, comma 1 del Decreto Legge n. 148/2017, è stato previsto che a “decorrere dal 01.01.2018, i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all'acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura nell'ambito urbano e a spese di progettazione per opere pubbliche”.
Ciò posto, il Sindaco, evidenzia che tali novità limiterebbero “la libertà d’azione degli enti che non potranno più decidere di utilizzare gli oneri per la totalità delle spese di investimento ma solo per quelle contemplate dal comma 460, fuoriuscendo, quindi dagli interventi finanziabili gli automezzi e le autovetture, i mobili e gli arredi, le attrezzature informatiche, per i quali dovranno essere individuate nuove fonti di finanziamento, non facili da reperire”.
Il Sindaco chiede pertanto:
   - senza contravvenire i sopra riportati dispositivi normativi, se sia possibile “utilizzare la quota parte dell’Avanzo destinato rinveniente dal rendiconto dell’esercizio precedente regolarmente approvato e generato dai proventi dei titoli abitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, incassati da questo Ente in costanza di vigenza della normativa precedente al comma 460 della legge 232/2016, per il finanziamento della spesa per gli automezzi e le autovetture, i mobili e gli arredi, le attrezzature informatiche, eccetera, i quali non sarebbero più finanziabili con i predetti proventi in base alla normativa vigente;
   - come sia possibile, per gli Enti di medio piccole dimensioni ed in costanza della vigente normativa, conciliare le ricorrenti spese per le manutenzioni degli impianti e attrezzatture degli automezzi del sistema informativo eccetera, con il carattere di eccezionalità delle residuali fonti di finanziamento di spesa per investimenti attualmente reperibili
”.
...
Nel caso di specie il secondo quesito è con tutta evidenza inammissibile.
Il primo quesito, invece, relativo all’interpretazione della disciplina relativa al comma 460 della legge 232/2016, appare oggettivamente ammissibile.
Preliminarmente, il Collegio ribadisce tuttavia, che l’attività consultiva non può estendersi, sotto il profilo interpretativo, sino a formulare suggerimenti risolutivi di questioni che involgono singole fattispecie concrete e specifiche, tanto più se, come nel caso di specie, l’intervento della Sezione potrebbe comportare un’ingerenza nell’iter del procedimento spettante esclusivamente alle valutazioni dell’Amministrazione e, inoltre, la soluzione del quesito potrebbe generare interferenze con altre funzioni spettanti a questa Corte.
Il Collegio si soffermerà, quindi, più in generale sui principi di diritto del quadro normativo di riferimento.
Come è noto, il principio dell’”unità”, compreso tra i principi contabili generali fissati dal decreto legislativo 23.06.2011, n. 118 (allegato 1) e a cui gli enti locali devono conformare la gestione finanziaria, dopo avere affermato che “è il complesso unitario delle entrate che finanzia l’amministrazione pubblica e quindi sostiene così la totalità delle sue spese durante la gestione” -aggiunge che– “le entrate in conto capitale sono destinate esclusivamente al finanziamento di spese di investimento”.
Lo stesso principio stabilisce ancora che “i documenti contabili non possono essere articolati in maniera tale da destinare alcune fonti di entrata a copertura solo di determinate e specifiche spese, salvo diversa disposizione normativa di disciplina delle entrate vincolate”.
I principi generali dell’Ordinamento, quindi, affermano inequivocabilmente il divieto di finanziare spese correnti con entrate in conto capitale. L’utilizzazione di entrate in conto capitale per finanziamento di spese correnti, in deroga al principio sopra richiamato, può essere autorizzata solo da specifiche disposizioni di legge quali sono state quelle che, nell’ultimo decennio, hanno riguardato proprio i proventi derivanti dai c.d. “oneri di urbanizzazione”.
Con la deliberazione n. 38/2016/PAR del 09.02.2016, cui si rinvia, la Sezione di controllo per la Lombardia ha ricostruito l’evoluzione legislativa relativa all’utilizzazione dell’entrate in oggetto sino al 2016.
Successivamente, con la deliberazione n. 81/2017/PAR, la stessa Sezione ha ripercorso le disposizioni in vigore per gli anni 2017 e 2018.
L’art. 1, comma 737, della legge 28.12.2015, n. 108 (legge di stabilità per il 2016) dispone che “per gli anni 2016 e 2017, i proventi delle concessioni edilizie e delle sanzioni previste dal testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, fatta eccezione per le sanzioni di cui all'articolo 31, comma 4-bis, del medesimo testo unico, possono essere utilizzati per una quota pari al 100 per cento per spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade e del patrimonio comunale, nonché per spese di progettazione delle opere pubbliche”.
L’art. 1, comma 460, della legge 11.12.2016, n. 232 (legge di bilancio per il 2017, così come modificato dall’art. 1-bis, comma 1, del Decreto Legge n. 148/2017), dispone viceversa che “
a decorrere dal 01.01.2018, i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, sono destinati esclusivamente e senza vincoli temporali alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate, a interventi di riuso e di rigenerazione, a interventi di demolizione di costruzioni abusive, all'acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico, a interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico, nonché a interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura nell'ambito urbano e a spese di progettazione per opere pubbliche.”
Nel 2017, quindi, tali proventi potevano essere destinati totalmente al finanziamento delle spese correnti elencate dalla legge di stabilità per il 2016, in deroga al principio di generica destinazione a spese di investimento.
A decorrere dal 01.01.2018, viceversa, le entrate derivanti dal rilascio dei titoli abilitativi edilizi e dalle relative sanzioni devono essere destinate esclusivamente agli specifici utilizzi, attinenti prevalentemente a spese in conto capitale, indicati dal comma 460, così come modificato nel 2017 e quindi, in particolare:
   1. alla realizzazione e alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria;
   2. al risanamento di complessi edilizi compresi nei centri storici e nelle periferie degradate;
   3. a interventi di riuso e di rigenerazione;
   4. a interventi di demolizione di costruzioni abusive;
   5. all'acquisizione e alla realizzazione di aree verdi destinate a uso pubblico;
   6. a interventi di tutela e riqualificazione dell'ambiente e del paesaggio, anche ai fini della prevenzione e della mitigazione del rischio idrogeologico e sismico e della tutela e riqualificazione del patrimonio rurale pubblico;
   7. a interventi volti a favorire l'insediamento di attività di agricoltura nell'ambito urbano;
   8. a spese di progettazione per opere pubbliche.
Come è stato chiarito da Arconet in risposta alla FAQ n. 28 del 19.02.2018,
l’art. 1, comma 460, della legge 11.12.2016 n. 232, per le entrate derivanti dai titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380, individua un insieme di possibili destinazioni, la cui scelta è rimessa alla discrezionalità dell’ente. Si ritiene pertanto che tale elenco, previsto dalla legge, non rappresenti un vincolo di destinazione specifico ma una generica destinazione ad una categoria di spese”.
Il Legislatore, quindi, differentemente da quanto avvenuto con riferimento e limitatamente all’utilizzo nel 2016 e nel 2017, ha ritenuto di privilegiare nel 2018 un utilizzo prevalente per spese in conto capitale delle entrate da oneri di urbanizzazione. E nel disciplinare tale principio ha specificato che tale destinazione debba avvenire “senza vincoli temporali”.
In altri termini, come è già stato affermato da questa Corte, quindi,
per effetto della predetta legge dal 2018 “i proventi da “oneri di urbanizzazione” cessano di essere entrate con destinazione generica a spese di investimento per divenire entrate vincolate alle determinate categorie di spese ivi comprese le spese correnti, limitatamente agli interventi di manutenzione ordinaria sulle opere di urbanizzazione primaria e secondaria (Corte Conti, Sezione Controllo Lombardia, deliberazione n. 81/2017/PAR).
Alla luce delle predette considerazioni è possibile affermare, in risposta al quesito formulato nella presente richiesta di parere, che
i proventi dei titoli abilitativi edilizi e delle sanzioni previste dal testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 06.06.2001, n. 380 (c.d. “oneri di urbanizzazione”), a partire dall’01.01.2018, possono essere utilizzati esclusivamente nei limiti dei vincoli stabiliti per il 2018, e senza vincoli temporali, dall’art. 1, comma 460, della legge 11.12.2016, n. 232 (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 12.12.2018 n. 163).

novembre 2018

PATRIMONIO: Sponsorizzazione per manutenzione aiuola.
Domanda
Una ditta ci ha proposto di occuparsi della manutenzione di un’aiuola comunale gratuitamente in cambio dell’esposizione di un cartello pubblicitario. Qual è il corretto trattamento fiscale e contabile di tale operazione?
Risposta
Come previsto dall’articolo 43 dalla legge n. 449/1997 “Al fine di favorire l’innovazione dell’organizzazione amministrativa e di realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei servizi prestati, le pubbliche amministrazioni possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione con soggetti privati ed associazioni, senza fini di lucro, costituite con atto notarile”.
Nella risoluzione 88/E dell’11.07.2005 l’Agenzia delle Entrate ha affermato che l’operazione di sponsorizzazione va assoggettata a Iva con l’aliquota ordinaria, da applicare sulle somme versate dallo sponsor a fronte della prestazione di servizi dello “sponsee”. Ciò in quanto la sponsorizzazione è stata qualificata come una «forma atipica di pubblicità commerciale», alla quale si deve di conseguenza riconoscere, in base all’articolo 4, comma 5, lettera i), del Dpr 633 del 1972, carattere «in ogni caso commerciale», anche se la prestazione è resa da un ente pubblico o privato che non ha per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali.
Questa conclusione vale anche con riferimento alle sponsorizzazioni tecniche e a quelle “miste”, che realizzano un’operazione permutativa, da assoggettare all’imposta separatamente da quella in corrispondenza della quale è effettuata. In questo caso, pertanto, sia lo sponsor che lo “sponsee” sono tenuti alla fatturazione sulla base del valore della prestazione e ai successivi adempimenti previsti dalla legge.
Si rileva sul caso specifico una prassi diffusa in diversi enti secondo la quale il comune compensa solo la parte imponibile mentre introita l’IVA che poi dovrà versare all’Erario. In tal caso, ipotizzando una fattura reciproca di € 1000 + IVA, il comune:
   • dovrà registrare un accertamento di 1220 ed un impegno di 1220;
   • per 1000 € compenserà mandato e reversale;
   • in entrata chiuderà i restanti 220 con la reversale di introito da parte del manutentore;
   • in uscita chiuderà i restanti 220 con un mandato a favore delle proprie partite di giro in entrata atto ad innescare il meccanismo di gestione dello split payment.
Al contrario, si evidenzia che la circolare 27/E/2017 prevede: “la scissione dei pagamenti non sia applicabile ai rapporti tra fornitori e PA e Società che siano riconducibili nell’ambito di operazioni permutative di cui all’art. 11 del DPR n. 633 del 1972 secondo cui “Le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate in corrispettivo di altre cessioni di beni o prestazioni di servizi, o per estinguere precedenti obbligazioni, sono soggette all’imposta separatamente da quelle in corrispondenza delle quali sono effettuate”.
Se si applicasse tale previsione, ipotizzando ancora una fattura reciproca di € 1000 + IVA, contabilmente il comune:
   • dovrà registrare un accertamento di 1220 ed un impegno di 1220;
   • per 1220 € compenserà mandato e reversale (12.11.2018 - tratto da e link a www.publika.it).

ottobre 2018

PATRIMONIOL'art. 3, comma 4-bis, del d.l. n. 95/2012 dev'essere interpretato nel senso che i comuni non possano in ogni caso farsi carico dell'intera spesa per i contratti di locazione per locali da adibire a caserme delle Forze dell'ordine.
Ciò, anche nel caso in cui la contribuzione avrebbe carattere episodico, poiché per un periodo di tempo limitato, finalizzato a poter disporre di un immobile per consentire un intervento di manutenzione straordinaria di uno stabile ordinariamente adibito a caserma.
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La richiesta di parere, formulata dal Sindaco di Tresigallo (FE), concerne la possibilità, da parte di un comune, di stipulare, a seguito di procedura a evidenza pubblica, un contratto di locazione, in veste di conduttore, con un soggetto locatore privato, al fine di poter disporre di un immobile da adibire ad alloggio di servizio da concedere in uso gratuito al Comando dei Carabinieri.
Ciò, per un periodo di tempo limitato, finalizzato a consentire l’esecuzione di un intervento di manutenzione straordinaria avente a oggetto l’edificio ove è ubicata la caserma dell’Arma.
Si domanda, in particolare, se il comune possa farsi carico dell’intera spesa inerente il canone di locazione (con esclusione dei soli oneri per le utenze), spesa che, tuttavia, sarebbe in parte rimborsata da un comune limitrofo il quale, anche in vista di una possibile fusione, condivide con l’ente istante l’interesse al mantenimento di un presidio dei Carabinieri sul territorio.
Il Comune nel caso di specie ha comunque assicurato la disponibilità di locali tali da consentire il presidio operativo ai Carabinieri; la problematica riguarda, pertanto, solo il reperimento di un locale da adibire ad alloggio di servizio.
...
2.1. Preliminarmente, occorre individuare il quadro normativo rilevante ai fini del parere.
La legge 28.12.2015, n. 208, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)”, all’art. 1, comma 500, ha previsto quanto segue: “All’articolo 3 del decreto-legge 06.07.2012, n. 95, convertito con modificazioni, dalla legge 07.08.2012, n. 135, dopo il comma 4 è inserito il seguente: ‘4-bis. Per le caserme delle Forze dell’ordine e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco ospitate presso proprietà private, i comuni appartenenti al territorio di competenza delle stesse possono contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall’Agenzia delle entrate’”.
2.2. Questa Sezione, con deliberazione del 12.10.2017, n. 151/2017/PAR, alla quale si rimanda per un approfondimento della problematica, si è già pronunciata in merito alla possibilità, da parte dei comuni, di contribuire al pagamento del canone di locazione delle caserme delle forze dell’ordine appartenenti al territorio di competenza, ospitate presso proprietà private.
In particolare, in essa è stato affermato che “il legislatore si è riferito ad un contributo, quindi ad un mero concorso pro quota, non anche alla possibile assunzione integrale dell’onere in argomento” e che, poiché, la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza risulta, in forza di quanto disposto dalla Costituzione, intestata in via esclusiva allo Stato, la disposizione di cui all’art. 1, comma 500, dev’essere considerata di stretta interpretazione, poiché introduce una possibilità che deroga al riparto delle funzioni delineato dalla Carta fondamentale.
In favore della lettura secondo la quale l’onere in argomento non potrebbe gravare interamente sul comune, oltre alle richiamate considerazioni è utile ricordare l’etimologia del termine “contribuire”, utilizzato dal legislatore, che deriva dal latino, con-tribùere, quindi “dare insieme”.
La Sezione regionale di controllo per la Liguria, con deliberazione n. 91, del 14.12.2017, successiva al richiamato precedente di questa Sezione, ha invece affermato la possibilità, per i comuni, in riferimento alle caserme utilizzate dalle forze dell’ordine, di “contribuire al pagamento del canone di locazione (anche nella sua totalità)”.
Quest’ultima ricostruzione si pone in contrasto con l’interpretazione che questa Sezione ritiene preferibile, tuttavia occorre rilevare come sia stata affermata nell’ambito di un obiter dictum.
Pertanto, non sembra ravvisarsi un contrasto tale da rendere necessario sospendere la pronuncia per rimettere gli atti al Presidente della Corte dei conti, per consentirgli di decidere se deferire la questione alla Sezione delle autonomie (ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, secondo il quale per la risoluzione di questioni di massima di particolare rilevanza in materia di attività consultiva, la citata sezione emana delibera di orientamento alla quale le Sezioni regionali di controllo si conformano), oppure, in alternativa, chiedere l’adozione, da parte delle Sezioni riunite, di una pronuncia di orientamento generale (ai sensi dell’art. 17, comma 31, d.l. 01.07.2009, n. 78, qualora riconosca la sussistenza di un caso di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica).
Non sembra incidere sulla risposta da dare al quesito la circostanza che, nel caso oggetto della richiesta di parere operata dal Sindaco di Tresigallo, la contribuzione avrebbe carattere episodico: valgono comunque le considerazioni espresse in ordine al significato da attribuire al termine “contribuire”, utilizzato in merito al pagamento del canone; inoltre, la circostanza che, essendo la sicurezza pubblica materia intestata in via esclusiva allo Stato, la disposizione di cui al già richiamato art. 1, comma 500, dev’essere considerata di stretta interpretazione, poiché introduce una possibilità derogatoria rispetto al riparto di funzioni. Ne consegue che deve ritenersi esclusa la possibilità per uno o più comuni di intestarsi interamente, seppur per un periodo di tempo limitato, gli oneri in questione.
Per completezza si evidenzia come la situazione prospettata abbia a oggetto la contribuzione al pagamento del canone di locazione del solo alloggio di servizio, avendo il comune già assicurato che metterà a disposizione locali idonei allo svolgimento delle attività operative.
Non rileva, infine, la disponibilità da parte del comune limitrofo a farsi carico di parte della spesa per il canone, poiché il legislatore ha riferito la possibilità di contribuzione proprio ai comuni appartenenti al territorio di competenza, quindi implicitamente riconoscendo la necessità che parte dell’onere ricada comunque sul bilancio statale (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 15.10.2018 n. 118).

luglio 2018

PATRIMONIO: Accordo (ex art. 15, l. 241/1990) tra una p.a. ed un ente pubblico economico per la concessione in uso di beni pubblici, presupposti e condizioni (parere 06.07.2018-363198, AL 19666/2017 - Rassegna Avvocatura dello Stato n. 4/2018).
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A) Con nota del 14.04.2017 codesta Amministrazione chiedeva alla Scrivente di esprimere il proprio parere in ordine alla possibilità di interpretare in via estensiva il comma 233 dell’art. 4 della L. n. 350/2003, recante disposizioni in materia di concessioni di spazi in comodato d’uso gratuito a favore delle amministrazioni pubbliche, al fine di verificare la possibilità di applicare tale disciplina nei confronti di ENIT - Ente nazionale italiano del turismo.
Il problema si poneva in quanto, a seguito della trasformazione di ENIT in ente pubblico economico, questo aveva perso il carattere di “amministrazione pubblica”, che costituisce il requisito indispensabile per poter accedere alla disciplina di cui al comma 233 citato. Tale disposizione infatti prevede la possibilità, per gli uffici all’estero, di concedere in comodato d’uso gratuito spazi a favore delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del D.lgs n. 165/2001. (...continua).

giugno 2018

PATRIMONIO: Obblighi di manutenzione delle aree latistanti un percorso pedonale privato.
   
1) Affinché una strada privata possa dirsi assoggettata ad un uso pubblico/servitù pubblica è necessario che sussistano le seguenti condizioni:
a) l'uso generalizzato del passaggio da parte di una collettività indeterminata di individui, considerati uti cives in quanto portatori di un interesse generale, non essendo sufficiente un'utilizzazione uti singuli, cioè finalizzata a soddisfare un personale esclusivo interesse per il più agevole accesso a un determinato immobile di proprietà privata;
b) l'oggettiva idoneità del bene a soddisfare il fine di pubblico interesse perseguito tramite l'esercizio della servitù;
c) un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico.
   2) L’obbligo di manutenzione, gestione e pulizia della sede stradale non si estende alle aree estranee ad essa e circostanti: grava, infatti, sui proprietari delle ripe dei fondi laterali alle strade l’obbligo di mantenerle in modo da impedire e prevenire situazioni di pericolo connesse a franamenti o scoscendimenti del terreno, o la caduta di massi o altro materiale sulla strada, dove per ripe devono intendersi le zone immediatamente sovrastanti e sottostanti la scarpata del corpo stradale.

Il Comune chiede un parere in merito all’individuazione dei soggetti tenuti alla messa in sicurezza di un’area latistante un percorso pedonale che collega il centro cittadino alle pendici del monte sito nel medesimo comune.
Più in particolare, riferisce dell’esistenza di un sentiero di proprietà privata aperto all’uso pubblico il quale è stato oggetto di apposizione di idonea segnaletica di divieto di accesso da parte sia del privato che dell’amministrazione comunale, la quale ha, altresì, provveduto a transennare detto percorso; il tutto a causa del pericolo di caduta di grossi massi sullo stesso. Ciò premesso l’Ente desidera sapere a chi competa l’eliminazione delle cause che hanno comportato l’insorgenza di detto pericolo, atteso che anche l’area latistante il sentiero in oggetto è di proprietà privata.
In via preliminare, si osserva che, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, num. 48), del decreto legislativo 30.04.1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), si definisce “sentiero (o Mulattiera o Tratturo)” la “strada a fondo naturale formatasi per effetto del passaggio di pedoni o di animali”.
Il successivo articolo 14 del medesimo D.Lgs. 285/1992, stabilisce che gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono, tra l’altro, “alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi” (lett. a)) ed “alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta” (lett. c)).
Al contempo, la giurisprudenza
[1] ha rilevato che “se un comune consente alla collettività l’utilizzazione, per pubblico transito, di un’area di proprietà privata assume l’obbligo di accertarsi che la manutenzione dell’area e dei relativi manufatti non sia trascurata; e l’inosservanza di tale dovere di sorveglianza, che costituisce un obbligo primario della pa, per il principio del neminem laedere, integra gli estremi della colpa e determina la responsabilità per il danno cagionato all’utente dell’area, nulla rilevando che l’obbligo della manutenzione incomba sul proprietario dell’area”. [2]
La sussistenza di tale “dovere di sorveglianza” che fa capo alla Pubblica Amministrazione comporta che la stessa debba “a) segnalare ai proprietari [dei fondi privati] le situazioni di pericolo suscettibili di recare pregiudizio agli utenti della strada; b) adottare i presidi necessari ad eliminare i fattori di rischio conosciuti o conoscibili con un attento e doveroso monitoraggio del territorio; c) come extrema ratio, permanendo l'eventuale negligenza dei proprietari dei fondi finitimi nel rimuovere le situazioni di pericolo, chiudere la strada al traffico
[3].
Premesso quanto sopra, con riferimento all’ulteriore aspetto, che qui rileva, dell’individuazione del soggetto tenuto a rimuovere le cause che hanno comportato l’insorgenza della situazione di pericolo sul percorso pedonale in questione, si tratta in primis di stabilire se sullo stesso possa o meno essere provata l’esistenza di una servitù di uso pubblico/servitù pubblica
[4].
Qualora mancasse una tale prova, in applicazione delle regole civilistiche sulla proprietà privata, seguirebbe che solo il proprietario dovrebbe provvedere alla manutenzione dell’area di sua proprietà, ferma rimanendo, tuttavia, la possibilità per lo stesso di chiudere il passaggio ai terzi. In altri termini, l’obbligo ricadente sul solo privato cittadino della manutenzione delle aree presuppone che le stesse non siano gravate da servitù di pubblico transito e ciò giustifica, altresì, il potere del proprietario di chiudere il proprio fondo impedendone l’accesso ai terzi
[5].
Affinché una “strada” privata possa dirsi assoggettata ad un uso pubblico/servitù pubblica è, invece, necessario che sussistano le seguenti condizioni:
   1) l'uso generalizzato del passaggio da parte di una collettività indeterminata di individui, considerati uti cives in quanto portatori di un interesse generale, non essendo sufficiente un'utilizzazione uti singuli, cioè finalizzata a soddisfare un personale esclusivo interesse per il più agevole accesso a un determinato immobile di proprietà privata;
   2) l'oggettiva idoneità del bene a soddisfare il fine di pubblico interesse perseguito tramite l'esercizio della servitù;
   3) un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico.
[6]
Quest’ultimo può consistere nel protrarsi dell’uso per il tempo necessario all’usucapione, nella avvenuta stipulazione di una convenzione tra il proprietario e l’ente pubblico, in provvedimenti amministrativi di natura ablativa, nell’uso da tempo immemorabile, nella dicatio ad patriam, cioè nel comportamento del proprietario che mette volontariamente il bene a disposizione della collettività indeterminata di cittadini, con carattere di continuità e, quindi, non in via precaria o di mera tolleranza
[7].
Qualora venisse accertata l’esistenza dell’uso pubblico sul sentiero seguirebbe l’obbligo anche da parte del Comune di provvedere alla manutenzione dello stesso.
Circa l’entità di tale partecipazione sono state riscontrate posizioni non univoche in giurisprudenza, anche in relazione alle diverse realtà fattuali su cui la stessa si è trovata a pronunciarsi. In particolare, accanto ad alcune pronunce che riconoscono l’obbligo esclusivo dell’ente locale di provvedere alla manutenzione delle “strade” ad uso pubblico, sul presupposto che trattavasi di aree soggette quasi esclusivamente all’uso pubblico
[8], altre, invece, affermano che il Comune debba partecipare alle spese di manutenzione in applicazione, diretta [9] o analogica dell’articolo 3, primo comma, del decreto legge luogotenenziale 1 settembre 1918, n. 1446 [10] il quale, dettato con precipuo riferimento alle strade vicinali, recita: “Il Comune è tenuto a concorrere nella spesa di manutenzione, sistemazione e ricostruzione delle strade vicinali soggette al pubblico transito in misura variabile da un quinto sino alla metà della spesa, secondo la diversa importanza delle strade.”.
Si riporta, al riguardo, quanto affermato dal TAR Lombardia, Brescia, sez. I, nella sentenza dell’11.11.2008, n. 1602: "La norma di riferimento per stabilire la misura della partecipazione dei comuni agli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade vicinali è in effetti l'art. 3 del DLLgt. 1446/1918, il quale prevede una misura variabile da 1/5 fino a metà della spesa a seconda dell'importanza delle strade. Condizione essenziale perché possa sorgere l'obbligo di contribuzione è che le vicinali siano soggette a pubblico transito.”
[11].
Da ultimo necessita rilevare che le considerazioni sopra esposte afferiscono non solo al sentiero in senso stretto ma anche all’area latistante lo stesso. In questo senso la giurisprudenza
[12] ha affermato che: “È in colpa la Pubblica Amministrazione la quale né provveda alla manutenzione o messa in sicurezza delle aree, anche di proprietà privata, latistanti le vie pubbliche, quando da esse possa derivare pericolo per gli utenti della strada, né provveda ad inibirne l'uso generalizzato; ne consegue che, nel caso di danni causati da difettosa manutenzione di una strada, la natura privata di questa non è di per sé sufficiente ad escludere la responsabilità dell'amministrazione comunale, se per la destinazione dell'area o per le sue condizioni oggettive, l'amministrazione era tenuta alla sua manutenzione”.
Viceversa tale obbligo di manutenzione, gestione e pulizia delle strade non si estende alle aree circostanti, in particolare alle ripe
[13] site nei fondi laterali alle strade. Soccorre, al riguardo, l’articolo 31 del codice della strada il quale, al comma 1, stabilisce che: “I proprietari devono mantenere le ripe dei fondi laterali alle strade, sia a valle che a monte delle medesime, in stato tale da impedire franamenti o cedimenti del corpo stradale, ivi comprese le opere di sostegno di cui all’art. 30 [14], lo scoscendimento del terreno, l'ingombro delle pertinenze e della sede stradale in modo da prevenire la caduta di massi o di altro materiale sulla strada. Devono altresì realizzare, ove occorrono, le necessarie opere di mantenimento ed evitare di eseguire interventi che possono causare i predetti eventi.”.
Come rilevato da recente giurisprudenza
[15]sussistono […] obblighi manutentivi in capo ai proprietari relativamente alle aree esterne al confine stradale e, in particolare, riguardo alle ripe situate nei fondi laterali alle strade, ai sensi dell’art. 31 cit., in modo da impedire e prevenire situazioni di pericolo. […] Ne consegue che le norme di cui agli artt. 30 e 31 del C.d.S. delineano un quadro stabile dei rapporti tra proprietari dei fondi finitimi e enti proprietari delle strade, addossando ai primi gli oneri della manutenzione delle ripe dei fondi laterali ovvero la realizzazione di opere di mantenimento”.
Ancora, la medesima pronuncia giurisprudenziale ha, altresì, rilevato -come anche altre pronunce intervenute su tale tema
[16]- che: “l’obbligo di manutenzione, gestione e pulizia della sede stradale non si estende alle aree estranee ad essa e circostanti: grava, infatti, sui proprietari delle ripe dei fondi laterali alle strade l’obbligo di mantenerle in modo da impedire e prevenire situazioni di pericolo connesse a franamenti o scoscendimenti del terreno, o la caduta di massi o altro materiale sulla strada, dove per ripe devono intendersi le zone immediatamente sovrastanti e sottostanti la scarpata del corpo stradale (Cass. n. 13087/2004)”.
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[1] In tal senso si veda Cassazione civile, sentenza del 15.06.1979, n. 3387 richiamata da Cassazione civile, sez. III, sentenza del 04.01.2010, n. 7. Nello stesso senso si veda, anche, Cassazione civile, sez. III, sentenza del 12.01.1996, n. 191 ove si afferma che: «Gli obblighi di prevenzione derivano dalla gestione di fatto della cosa perché soltanto chi la esercita, anche in mancanza di una titolarità de jure, è in grado di predisporre tutte le cautele necessarie per prevenire ogni prevedibile danno. Tali criteri interpretativi valgono soprattutto quando […] una strada viene, di fatto utilizzata per pubblico transito, perché tale circostanza fa insorgere, a carico dell’ente l’obbligo di assicurare che l’utenza si svolga senza pericoli e la conseguente responsabilità aquiliana verso i terzi danneggiati dall’inosservanza di tale obbligo” (Cass. 1174/1977). […] gli obblighi di prevenzione, derivando unicamente dal concreto utilizzo pubblico, si debbono ad esso collegare al di fuori di ogni rilevanza della titolarità de jure». Di recente sul punto anche Cassazione civile, sez. III, sentenza del 14.03.2018, n. 6141.
[2] Per completezza espositiva si segnala che la giurisprudenza, nel sancire l’obbligo della pubblica amministrazione di provvedere alla manutenzione delle strade anche di proprietà privata, se soggette ad uso pubblico, riconnette la responsabilità sulla stessa gravante sia all’avvenuta violazione del principio del neminem laedere sancito nell’articolo 2043 c.c. sia ai più stringenti requisiti richiesti dall’articolo 2051 c.c. relativo alla responsabilità per danni cagionati da cose in custodia. In questo senso si veda Cassazione civile, sez. III, sentenza dell’11.11.2011, n. 23562.
[3] In questo senso si veda, Cassazione civile, sez. III, sentenza n. 6141/2018, già citata in nota 1; Cassazione civile, sez. III, sentenza del 22.10.2014, n. 22330; Cassazione civile, sez. III, sentenza dell’11.11.2011, n. 23562.
[4] Sul presupposto della natura privata dell’area di cui trattasi.
[5] Peraltro, come rilevato anche dalla giurisprudenza (TAR Sicilia, sez. II, sentenza del 01.04.2016, n. 989), il fatto che il sentiero in riferimento sia utilizzato anche dalla collettività non è indice che di per sé depone per l’esistenza dell’uso pubblico, potendo tale fatto essere ricondotto alla mera tolleranza del proprietario.
[6] In questo senso si è espressa, in maniera univoca la giurisprudenza, sia amministrativa che di legittimità. Si vedano, tra le altre, Cassazione, civile, sez. II, sentenza del 29.11.2017, n. 28632; Cassazione civile sez. II, 10/01/2011, n. 333; Cass. civ., sez. II, 21.05.2001, n. 6924. Consiglio di Stato, sez. IV, 15.06.2012, n. 3531 e Consiglio di Stato, sez. V, 14.02.2012, n. 728; Consiglio di Stato, sez. IV, 24.02.2011, n. 1240; TAR Milano, sez. III, 11.03.2016, n. 507.
[7] Si vedano, al riguardo, tra le altre, TAR Marche, sez. I, sentenza del 01.02.2016, n. 48; TAR Napoli sez. VI, sentenza del 03.08.2016, n. 4013; Consiglio di Stato, sez. V, sentenza del 21.06.2007, n. 3316. In dottrina (A. Angiuli, “Strada pubblica e servitù di passaggio di uso pubblico”, in Giurisprudenza italiana, fasc. 7, 2001, pag. 1370) si è affermato che “tale fattispecie di servitù non può sorgere con il semplice uso di fatto o attraverso una unilaterale manifestazione di volontà della P.A. ma può aver origine attraverso la cosiddetta dicatio ad patriam, posta in essere dal proprietario del fondo, o da una convenzione fra privato e P.A., oppure per usucapione del relativo diritto”.
[8] In questo senso si veda TAR Puglia, Lecce, sez. II, sentenza del 28.01.2004, n. 818 ove si afferma che: “il comune di XX ha già da tempo riconosciuto che la via in questione è utilizzata dalla collettività, il che (fermo restando la proprietà della strada da parte del Consorzio) costituisce una situazione giuridica corrispondente all’esercizio di una servitù ed impone all’ente esponenziale della collettività che esercita l’uso di curarne la manutenzione; ciò in quanto l’uso della strada da parte della collettività secondo le caratteristiche e nella misura delle strade comunali (art. 2 D.Lgs. n. 285 del 1992) viene ad assorbire l’uso che della stessa fanno i privati a ciò abilitati dai proprietari o dall’ente proprietario, sicché questo viene a confondersi in quello.
Non si ritiene che nella specie sia applicabile per analogia il D.L.Lgt. n. 1446/1918 (che all’art. 3 recita […]). Infatti, l’ubicazione della strada in questione e quindi l’assunzione da parte della stessa delle caratteristiche delle strade comunali, esclude l’applicazione di una norma formulata per una situazione oggettivamente diversa, nella quale l’uso pubblico ha un rilevo limitato e si aggiunge a quello privato”. Nello stesso senso si veda TAR Lecce, sez. II, sentenze del 01.04.2004, n. 2265 e del 22.07.2004, n. 5368.
[9] Si veda al riguardo Consiglio di Stato, sez. V, sentenza del 23.05.2005, n. 2584 nella parte in cui recita: “o la strada è nazionale, regionale […], provinciale o comunale, ed allora, non presenta caratteri della strada privata, ma è pubblica, e l’onere della manutenzione va posta a carico del soggetto proprietario, oppure è privata e l’onere della manutenzione non può essere posto a carico del Comune, salvo quando dipenda dalla costituzione del consorzio”.
[10] Per completezza espositiva, si segnala che il D.Lgt. 1446/1918 era stato abrogato, a decorrere dal 16.12.2009, dall'articolo 2, comma 1, del D.L. 22.12.2008 n. 200. Successivamente l'efficacia dell’indicato decreto è stata ripristinata dall'articolo 1, comma 2, del D.Lgs. 01.12.2009, n. 179.
[11] Prosegue l’indicata sentenza affermando che: “L'esistenza dell'obbligo in capo ai comuni è indipendente dalla formazione di un consorzio tra gli utenti, sia nella forma facoltativa di cui all'art. 2 del DLLgt. 1446/1918 sia nella forma obbligatoria di cui all'art. 14 della legge 12.02.1958 n. 126. La costituzione del consorzio è necessaria per imporre la ripartizione delle spese tra i privati, mentre nei confronti del comune competente per territorio l'obbligo di finanziamento è una conseguenza automatica del diritto di uso pubblico secondo il principio generale dell'art. 1069 cc. in materia di opere necessarie per la conservazione della servitù.”.
[12] Cassazione civile, sez. VI, ordinanza del 07.02.2017, n. 3216.
[13] La definizione di ripa è contenuta nell’articolo 3, comma 1, num. 44) del D.Lgs. 285/1992 secondo cui essa è quella “zona di terreno immediatamente sovrastante o sottostante le scarpate del corpo stradale rispettivamente in taglio o in riporto sul terreno preesistente alla strada”.
[14] L’articolo 30 del codice della strada recita: “1. I fabbricati ed i muri di qualunque genere fronteggianti le strade devono essere conservati in modo da non compromettere l'incolumità pubblica e da non arrecare danno alle strade ed alle relative pertinenze.
   2. Salvi i provvedimenti che nei casi contingibili ed urgenti possono essere adottati dal sindaco a tutela della pubblica incolumità, il prefetto sentito l'ente proprietario o concessionario, può ordinare la demolizione o il consolidamento a spese dello stesso proprietario dei fabbricati e dei muri che minacciano rovina se il proprietario, nonostante la diffida, non abbia provveduto a compiere le opere necessarie.
   3. In caso di inadempienza nel termine fissato, l'autorità competente ai sensi del comma 2 provvede d'ufficio alla demolizione o al consolidamento, addebitando le spese al proprietario.
   4. La costruzione e la riparazione delle opere di sostegno lungo le strade ed autostrade, qualora esse servano unicamente a difendere ed a sostenere i fondi adiacenti, sono a carico dei proprietari dei fondi stessi; se hanno per scopo la stabilità o la conservazione delle strade od autostrade, la costruzione o riparazione è a carico dell'ente proprietario della strada.
   5. La spesa si divide in ragione dell'interesse quando l'opera abbia scopo promiscuo. Il riparto della spesa è fatto con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti , su proposta dell'ufficio periferico dell'A.N.A.S., per le strade statali ed autostrade e negli altri casi con decreto del presidente della regione, su proposta del competente ufficio tecnico.
   6. La costruzione di opere di sostegno che servono unicamente a difendere e a sostenere i fondi adiacenti, effettuata in sede di costruzione di nuove strade, è a carico dell'ente cui appartiene la strada, fermo restando a carico dei proprietari dei fondi l'obbligo e l'onere di manutenzione e di eventuale riparazione o ricostruzione di tali opere.
   7. In caso di mancata esecuzione di quanto compete ai proprietari dei fondi si adotta nei confronti degli inadempienti la procedura di cui ai commi 2 e 3.
   8. Chiunque non osserva le disposizioni di cui al comma 1 è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 422 ad euro 1.697”.
[15] Consiglio di Stato, sez. III, sentenza del 26.01.2017, n. 329. Nello stesso senso si veda Cassazione civile, sez. III, sentenza del 02.08.2000, n. 10112; TAR Liguria, Genova, sez. I, sentenza del 18.11.2013, n. 1386 la quale, dopo aver precisato che: “in sostanza la norma di cui all’art. 31 individua una situazione di normalità esistente e impone ai proprietari finitimi di mantenere questa situazione”, prosegue rilevando che “l’attività di manutenzione comprende tutte quelle attività volte a impedire l’alterazione dello stato dei luoghi, quali per esempio pulizia dei sedimi e dei boschi e così via.”
[16] Tra queste si veda, anche, Cassazione civile, sez. III, sentenza del 02.08.2000, n. 10112
(28.06.2018 - link a http://autonomielocali.regione.fvg.it).

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO: Installazione di un chiosco su proprietà pubblica e necessità del titolo edilizio.
Per l'esecuzione di opere su suolo di proprietà pubblica non è sufficiente il provvedimento di concessione per l'occupazione occorrendo, altresì, l'ulteriore e autonomo titolo edilizio, operante su di un piano diverso, e rispondente a diversi presupposti, sia rispetto all'atto che accorda l'utilizzo a fini privati di una determinata porzione di terreno di proprietà pubblica, sia ad altri atti autorizzativi eventualmente necessari, quali l'autorizzazione commerciale per la vendita di determinati prodotti (fattispecie relativa alla installazione di un chiosco che, in base a quanto disposto nel regolamento comunale per la disciplina del commercio sulle aree pubbliche, dà luogo ad un manufatto chiuso, di dimensioni contenute, generalmente prefabbricato, e strutturalmente durevole, posato su suolo pubblico, o su aree private soggette a servitù di uso pubblico, non rimuovibile al termine della giornata lavorativa).
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La legittimazione a contestare un provvedimento di assegnazione in concessione di uno spazio di area pubblica per l'installazione del chiosco è riconosciuta in base al criterio cosiddetto della “vicinitas”, ovvero in caso di stabile collegamento materiale tra l'immobile del ricorrente e quello interessato dai lavori, quando questi ultimi comportino contra legem un’alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, non essendo pertanto necessario dimostrare il pregiudizio della situazione soggettiva protetta, essendo il relativo danno ritenuto sussistente in re ipsa, in considerazione della violazione della normativa edilizia, incidendo ogni edificazione non conforme alla normativa ed agli strumenti urbanistici sull'equilibrio urbanistico del contesto, e sull'armonico ed ordinato sviluppo del territorio, a cui fanno necessario riferimento i titolari di diritti su immobili adiacenti, o situati comunque in prossimità a quelli interessati.
La vicinitas, intesa come situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato, è infatti, sufficiente a radicare la legittimazione ad causam, non essendo necessario accertare in concreto se i lavori comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione, dovendo ritenersi pregiudizievole in re ipsa la realizzazione di interventi suscettibili di incidere sulla qualità panoramica, ambientale, paesaggistica.
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Il chiosco di che trattasi si troverà sul medesimo marciapiede su cui si affacciano gli immobili dei ricorrenti, rientrando pertanto nella visione di insieme dei palazzi d’epoca prospicienti la zona ... che si incontra con ... peraltro pressoché adiacente al Castello Sforzesco di Milano, e caratterizzata da un indubbio rilievo storico ed architettonico.
L’installazione del chiosco di che trattasi, potendo effettivamente introdurre un elemento di discontinuità nell’area in questione, come detto connotata da immobili di particolare pregio, è pertanto soggetta ad incidere negativamente sul loro valore, radicando così l’interesse dei ricorrenti alla sua contestazione.
Malgrado pertanto gli immobili dei ricorrenti non siano confinanti al chiosco oggetto del presente giudizio, alla luce delle peculiarità dell’area, sussistono ugualmente le condizioni dell’azione, essendo posti ad una distanza tale da non escludere l’interesse alla tutela giurisdizionale.
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Per giurisprudenza pacifica, la prova della conoscenza dell'atto, ai fini della decorrenza del termine ex art. 41, c. 2, c.p.a. per proporre l'impugnativa giurisdizionale, deve essere fornita dalla parte che la eccepisce, trattandosi di un fatto impeditivo, ex art. 2697, c. 2 c.c., all’accoglimento della pretesa azionata in giudizio, dovendo la stessa essere fornita in modo rigoroso, affinché non sia vanificato in modo irragionevole il diritto di azione nei confronti dei provvedimenti dell'amministrazione, riconosciuto dal combinato disposto degli artt. 24 e 113 Cost..
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Per giurisprudenza costante, ricade sul privato interessato l'onere della prova della data di ultimazione delle opere, essendo per il medesimo agevole fornire gli inconfutabili atti e documenti, come, a titolo esemplificativo, fatture, ricevute, bolle di consegna relative all'esecuzione dei lavori o all'acquisto dei materiali, od altri elementi probatori, capaci di radicare una ragionevole certezza circa l'epoca di realizzazione del manufatto.
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E' illegittima l'autorizzazione comunale di installazione di un chiosco su suolo pubblico senza preventivamente rilasciare il permesso di costruire.
Invero, in base a quanto disposto dall’art. 3, c. 1, lett. e.5), del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dalla L. n. 221 del 28.12.2015, tra gli "interventi di nuova costruzione", per i quali è necessario il permesso di costruire, rientrano anche quelli relativi l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, che siano utilizzati quali ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, o siano ricompresi in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti.
Per giurisprudenza pacifica, rientrano infatti nella nozione giuridica di costruzione, per la quale occorre il permesso di costruire, tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo, e pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e meramente occasionale, essendo pertanto necessario munirsi di permesso di costruire anche per l'installazione di un chiosco.
Malgrado la precarietà strutturale del manufatto, la sua rimovibilità, e l’assenza di opere murarie, il chiosco non è infatti deputato ad un suo uso per fini contingenti, quanto invece ad un utilizzo reiterato nel tempo, come tale idoneo ad alterare lo stato dei luoghi, con conseguente incremento del carico urbanistico.
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Non ha pregio nella fattispecie la tesi per cui dovrebbe tuttavia trovare applicazione unicamente la disciplina del commercio su aree pubbliche, di cui alla L.R. n. 6/2010, oltre a quella regolamentare, che escluderebbero espressamente, per l’installazione delle opere di che trattasi, il permesso di costruire.
Ciò detto essendo la normativa in materia di commercio e quella edilizia preordinate alla tutela di beni giuridici differenti, dovendo pertanto essere applicate congiuntamente, come pacificamente ritenuto in giurisprudenza, secondo cui, malgrado le attività commerciali siano attualmente liberamente insediabili con riguardo al loro numero, non esistendo contingenti massimi autorizzabili, le stesse rimangono tuttavia soggette ai limiti fissati dalla normativa edilizia, oltreché a quella posta a tutela dei beni culturali, ed alla pianificazione urbanistica e paesaggistica.
L’art. 16, c. 3, della L.R. n. 6/2010 conferma peraltro espressamente la coesistenza tra la normativa dettata in materia di commercio e quella edilizia, prevedendo infatti che “devono comunque essere garantite la conformità urbanistica delle aree utilizzate, nonché, qualora necessaria ai sensi della normativa vigente, la conformità edilizia degli edifici”.
Per l'esecuzione di opere su suolo di proprietà pubblica, non è infatti sufficiente il provvedimento di concessione per l'occupazione, occorrendo altresì l'ulteriore ed autonomo titolo edilizio, operante su di un piano diverso, e rispondente a diversi presupposti, sia rispetto all'atto che accorda l'utilizzo a fini privati di una determinata porzione di terreno di proprietà pubblica, sia ad altri atti autorizzativi eventualmente necessari, quali l'autorizzazione commerciale per la vendita di determinati prodotti.
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... per l'annullamento del provvedimento del 26.09.2016, con il quale il Comune di Milano - Settore Commercio, SUAP e Attività Produttive, ha autorizzato l'installazione di un chiosco per la somministrazione di alimenti in -OMISSIS- angolo -OMISSIS-, dell'autorizzazione paesaggistica n. 328 del 04.08.2016, con cui il Comune di Milano – Ufficio Tutela del Paesaggio, sulla scorta del parere espresso dalla Commissione per il Paesaggio, ha rilasciato l'assenso, per i profili di sua competenza, all'installazione del chiosco, della Deliberazione della Giunta Comunale – Settore Commercio, SUAP e Attività Produttive, n. 2858 del 30.12.2014, con la quale sono state dettate le linee di indirizzo per la predisposizione del bando, approvato con Determina Dirigenziale n. 1 del 08.01.2015, anch'essa qui gravata, per l'assegnazione di n. 82 posteggi c.d. “extra-mercato”, tra cui figura anche il posteggio ubicato nella posizione “-OMISSIS- -OMISSIS-”, e di ogni altro atto ad essi preordinato, presupposto, conseguenziale e/o comunque connesso.
...
Con delibera n. 2858 del 30.12.2014 la Giunta del Comune di Milano ha approvato le linee guida di indirizzo per l’assegnazione di n. 83 posteggi extra-mercato, al fine di implementare il numero delle postazioni distribuite in tutta la città che utilizzano strutture di vendita tipo banco, chiosco, trespolo, e autonegozio, individuando altresì le ubicazioni destinate alla loro installazione, e con determina n. 1 del 08.01.2015, è stato approvato il relativo bando pubblico.
Con il presente ricorso, gli istanti impugnano
il provvedimento di autorizzazione all’installazione di un chiosco in -OMISSIS- angolo -OMISSIS-, in favore del Sig. Va., in esito alla procedura prevista dalla citata delibera n. 2858/2014, parimenti gravata, unitamente alla relativa autorizzazione paesaggistica, deducendo che ciò avrebbe dovuto essere preceduto dal rilascio di un permesso di costruire (primo motivo), la mancanza di una puntuale istruttoria in ordine alla sua compatibilità con le caratteristiche dell’area (secondo motivo), che ne pregiudicherebbe la viabilità (terzo motivo) ed il decoro architettonico (quarto motivo), oltreché la ritardata conclusione dei lavori (quinto motivo).
...
I) In via preliminare, il Collegio deve scrutinare le eccezioni di inammissibilità del ricorso, che sono tuttavia infondate.
I.1.1) Con una prima eccezione, la difesa comunale deduce la carenza di interesse ed il difetto di legittimazione attiva in capo ai ricorrenti, evidenziando che, mentre nell’atto introduttivo del giudizio, essi si dichiarano residenti nella zona di -OMISSIS-, nella procura alle liti, solo una parte di essi (17 su 26), deduce di essere residente nelle vicinanze dell’area di cui in oggetto. In ogni caso, gli istanti non dimostrerebbero “quali interessi specifici” sarebbero effettivamente lesi dai provvedimenti impugnati, limitandosi ad evidenziare potenziali pregiudizi alla viabilità, ed all’utilizzazione di taluni servizi.
Analogamente, secondo il controinteressato, premesso che “il criterio della vicinitas non sarebbe stato sufficiente a fornire le condizioni dell’azione”, in ogni caso, “i ricorrenti avrebbero dovuto provare di essere residenti”, laddove invece, alcuni di loro, avrebbero ammesso di esserlo in zone diverse da quelle interessate dai provvedimenti impugnati.
Con la citata ordinanza n. 211/2018, rilevato che i ricorrenti si erano limitati a dichiarare la loro residenza, nell’atto di procura alle liti, e che effettivamente, per alcuni di loro, la stessa non si trova nelle vicinanze del chiosco oggetto dei provvedimenti impugnati, ai fini dello scrutinio dell’eccezione, il Collegio ha ordinato di depositare in giudizio documentazione comprovante il loro collegamento con l'area interessata dall'intervento, ciò a cui hanno provveduto in data 19.03.2018.
I.1.2) In linea generale, osserva il Collegio che la legittimazione a contestare un provvedimento di assegnazione in concessione di uno spazio di area pubblica per l'installazione del chiosco è riconosciuta in base al criterio cosiddetto della “vicinitas”, ovvero in caso di stabile collegamento materiale tra l'immobile del ricorrente e quello interessato dai lavori, quando questi ultimi comportino contra legem un’alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, non essendo pertanto necessario dimostrare il pregiudizio della situazione soggettiva protetta, essendo il relativo danno ritenuto sussistente in re ipsa, in considerazione della violazione della normativa edilizia, incidendo ogni edificazione non conforme alla normativa ed agli strumenti urbanistici sull'equilibrio urbanistico del contesto, e sull'armonico ed ordinato sviluppo del territorio, a cui fanno necessario riferimento i titolari di diritti su immobili adiacenti, o situati comunque in prossimità a quelli interessati (TAR Abruzzo, L'Aquila, Sez. I, 23.02.2017, n. 109).
La vicinitas, intesa come situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato, è infatti sufficiente a radicare la legittimazione ad causam, non essendo necessario accertare in concreto se i lavori comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione, dovendo ritenersi pregiudizievole in re ipsa la realizzazione di interventi suscettibili di incidere sulla qualità panoramica, ambientale, paesaggistica (C.S. Sez. IV, 09.09.2014, n. 4547).
I.1.3) Con riferimento al caso di specie, in esito alla citata ordinanza istruttoria, i ricorrenti hanno dimostrato la loro vicinitas con il chiosco oggetto del presente giudizio, dovendosi pertanto respingere l’eccezione.
In particolare, gli istanti hanno infatti depositato i certificati di residenza di n. 9 ricorrenti, relativi al civico n. 63 di -OMISSIS-, posto a circa 20 m. dal chiosco, e di n. 8 ricorrenti, residenti al civico n. 67, posto a circa 70 metri dal chiosco, dimostrando pertanto la sussistenza del loro stabile collegamento con l’area oggetto del presente giudizio.
Come desumibile dall’esame del materiale fotografico e dalle planimetrie depositate in giudizio, ed ulteriormente illustrate dalle parti nel corso dell’udienza pubblica, il chiosco di che trattasi si troverà sul medesimo marciapiede su cui si affacciano gli immobili dei ricorrenti, rientrando pertanto nella visione di insieme dei palazzi d’epoca prospicienti la zona di -OMISSIS- che si incontra con -OMISSIS-, peraltro pressoché adiacente al Castello Sforzesco di Milano, e caratterizzata da un indubbio rilievo storico ed architettonico.
L’installazione del chiosco di che trattasi, potendo effettivamente introdurre un elemento di discontinuità nell’area in questione, come detto connotata da immobili di particolare pregio, è pertanto soggetta ad incidere negativamente sul loro valore, radicando così l’interesse dei ricorrenti alla sua contestazione (C.S., Sez. IV, 08.01.2016, n. 35).
Malgrado pertanto gli immobili dei ricorrenti non siano confinanti al chiosco oggetto del presente giudizio, alla luce delle peculiarità dell’area, sussistono ugualmente le condizioni dell’azione, essendo posti ad una distanza tale da non escludere l’interesse alla tutela giurisdizionale (C.S., Sez. VI, 05.01.2015, n. 11).
I.1.4) Quanto infine a 3 ricorrenti, che hanno comprovato il loro diritto di proprietà su talune unità immobiliari poste al civico 63, senza tuttavia esservi residenti, ed altri 6, che hanno invece documentato lo svolgimento di attività commerciale e di amministratore di condominio nello stesso, evidenzia il Collegio che, in primo luogo, la giurisprudenza considera provata la vicinitas, in relazione ad una situazione di stabile collegamento, anche a fronte di un titolo di frequentazione della zona interessata (TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 30.01.2018, n. 126, TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 08.03.2013, n. 627), e che comunque, anche ritenendo gli stessi privi di interesse ad agire, ciò non pregiudicherebbe l’ammissibilità del ricorso, con riferimento alle restanti posizioni.
Per giurisprudenza pacifica, il ricorso collettivo si risolve infatti in una pluralità di azioni contestualmente proposte mediante un unico atto, non comunicandosi agli altri le posizioni soggettive di ciascuno dei ricorrenti, tanto che un’eventuale pronuncia di inammissibilità dell’azione per uno dei ricorrenti, non preclude comunque una pronuncia di merito per l’altro (TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 17.12.2012, n. 3056).
I.2.1) Con una seconda eccezione, il controinteressato deduce l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai controinteressati.
Avendo infatti gli istanti impugnato anche i provvedimenti che hanno assegnato agli operatori economici selezionati la gestione di altri chioschi, l’accoglimento del presente ricorso, a loro dire, pregiudicherebbe anche la loro posizione, rivestendo pertanto gli stessi la qualifica di controinteressati necessari.
In particolare, poiché in caso di annullamento dei provvedimenti oggetto del presente giudizio deriverebbe “la chiusura di tutti i chioschi presenti sul territorio comunale in forza del bando impugnato”, dovrebbe ritenersi che gli istanti abbiano presentato “tante autonome domande di annullamento rivolte nei confronti di tutti i concorrenti che sono stati selezionati per l’ottenimento dei posteggi”.
I.2.2) Osserva in contrario il Collegio che, malgrado i ricorrenti abbiano effettivamente impugnato, oltre all’autorizzazione all’installazione del chiosco da collocarsi in -OMISSIS-, e la relativa autorizzazione paesaggistica, anche la citata delibera n. 2858/2014, in materia di linee di indirizzo per la predisposizione del bando per l’assegnazione dei posteggi “extra mercato”, tuttavia, ciò ha avuto luogo, coerentemente al loro interesse, nella parte in cui “figura anche il posteggio ubicato nella posizione -OMISSIS- -OMISSIS-”.
Come sopra evidenziato, i ricorrenti non sono infatti operatori economici, interessati a contestare l’illegittima modalità di svolgimento della procedura di assegnazione delle postazioni commerciali, quanto invece residenti, o comunque titolari di posizioni qualificate, strettamente correlate all’area in cui verrà posizionato il chiosco del controinteressato.
Per giurisprudenza pacifica, l’esercizio dei poteri di interpretazione della domanda attribuiti al giudice devono infatti muovere dall’individuazione del bene giuridico cui l’interessato aspira, e che l'attività amministrativa gli ha negato, dovendo a tal fine considerarsi, al di là delle espressioni formali utilizzate dalle parti, la concreta situazione dedotta in causa, e le effettive finalità che la parte intende perseguire (C.S. Sez. V, 23.02.2018, n. 1147, che conferma TAR Lombardia, Milano, Sez. I, n. 2933/2014).
Conseguentemente, l’eventuale pronuncia di annullamento dei provvedimenti in questa sede impugnati, non produrrebbe alcun effetto nei confronti degli ulteriori assegnatari, che non sono pertanto controinteressati nel presente giudizio, ferma restando ovviamente la facoltà, in capo al Comune, di adottare ulteriori provvedimenti nei loro confronti, suscettibili di essere autonomamente contestati.
Peraltro, osserva incidentalmente il Collegio come la citata delibera n. 2858/2014 non abbia espressamente prescritto che le installazioni oggetto dei posteggi “extra mercato” debbano essere prive del permesso di costruire, avendo infatti principalmente ad oggetto la “selezione degli operatori per il commercio su area pubblica con le modalità previste dalla L.R. 02.02.2010 n. 6 Testo Unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere, e dal Regolamento per la Disciplina del Commercio su aree pubbliche adottato con Delibera di Consiglio Comunale n. 9/2013”, non incidendo pertanto sulla disciplina urbanistica ed edilizia applicabile, i cui contenuti non possono che essere desunti dalle relative disposizioni speciali in materia.
I.3.1) Con un’ulteriore eccezione, il controinteressato deduce l’inammissibilità del ricorso per tardiva impugnazione dei provvedimenti gravati, essendo gli stessi stati pubblicati all’Albo Pretorio del Comune.
L’eccezione va respinta, non avendo l’istante in realtà fornito la prova di detta pubblicazione, che è stata espressamente contestata dai ricorrenti.
Per giurisprudenza pacifica, la prova della conoscenza dell'atto, ai fini della decorrenza del termine ex art. 41, c. 2, c.p.a. per proporre l'impugnativa giurisdizionale, deve essere fornita dalla parte che la eccepisce, trattandosi di un fatto impeditivo, ex art. 2697, c. 2 c.c., all’accoglimento della pretesa azionata in giudizio, dovendo la stessa essere fornita in modo rigoroso, affinché non sia vanificato in modo irragionevole il diritto di azione nei confronti dei provvedimenti dell'amministrazione, riconosciuto dal combinato disposto degli artt. 24 e 113 Cost. (C.S., Sez. V, 03.02.2016 n. 424).
I.3.2) Sotto altro aspetto, evidenzia il controinteressato che, a prescindere dalla pubblicazione dei provvedimenti impugnati all’Albo Pretorio, i ricorrenti erano comunque al corrente dell’installazione del chiosco in una data antecedente al termine di sessanta giorni dalla proposizione del ricorso, e precisamente, in relazione ai lavori occorsi per la sua installazione, documentando le date di loro effettuazione.
In via preliminare, osserva il Collegio che, per giurisprudenza costante, ricade sul privato interessato l'onere della prova della data di ultimazione delle opere, essendo per il medesimo agevole fornire gli inconfutabili atti e documenti, come, a titolo esemplificativo, fatture, ricevute, bolle di consegna relative all'esecuzione dei lavori o all'acquisto dei materiali, od altri elementi probatori, capaci di radicare una ragionevole certezza circa l'epoca di realizzazione del manufatto (TAR Emilia-Romagna, Bologna, Sez. II, 27.09.2017, n. 638), ciò che non ha tuttavia avuto luogo nel caso di specie.
La documentazione che secondo l’interessato comproverebbero l’esecuzione dei lavori, menziona infatti un sopralluogo effettuato in data 02.02.2016, tuttavia antecedente al posizionamento del chiosco, richiedendosi il relativo nulla osta (doc. n. 15), oltreché l’esecuzione dei lavori necessari agli allacciamenti delle utenze (docc.ti 16-19), senza invece minimamente comprovare la sua vera e propria installazione, dovendosi pertanto respingere l’eccezione.
I.3.3) Un’ulteriore prova dell’avvenuta cognizione degli interventi oggetto del presente giudizio, sarebbe inoltre fornita da una lettera indirizzata dai ricorrenti al Sindaco di Milano, pubblicata in data 30.04.2017 su un quotidiano locale, in cui gli stessi si lamentano della costruzione del chiosco di che trattasi.
Anche detti rilievi sono infondati, essendo il ricorso stato notificato in data 16.06.2017, e pertanto prima di sessanta giorni decorrenti dalla pubblicazione della citata lettera, senza che il controinteressata abbia dimostrato l’esistenza di altre comunicazioni dei ricorrenti antecedenti.
I.4) Ulteriormente, il controinteressato deduce l’inammissibilità del ricorso, per mancata impugnazione di atti presupposti, ed in particolare, della delibera n. 1036/2012, che avrebbe dettato i criteri per il rilascio delle concessioni per l’installazione dei chioschi, e della graduatoria definitiva pubblicata in data 08.05.2015, oltreché del Regolamento per la disciplina del Commercio sulle Aree Pubbliche, del Regolamento Cosap, del Regolamento Edilizio, del Regolamento per la Disciplina del diritto ad occupare il Suolo, del Regolamento sul sistema dei controlli interni, del parere favorevole condizionato del 15.09.2015 del Settore Pianificazione e Programmazione, dell’Ufficio Programmazione Mobilità, dell’Ufficio Programmazione Arredo Urbano, quello del Settore Tecnico Infrastrutture e Arredo Urbano del 24.08.2015, dell’Autorizzazione Paesaggistica della Commissione del paesaggio del 04.08.2016, e della Relazione del Settore Tecnico Infrastrutture e Arredo Urbano del 04.03.2016.
Anche tale eccezione è infondata, non avendo il controinteressato comprovato che gli atti di cui lamenta la mancata impugnazione prevedessero la possibilità di autorizzare i chioschi con le modalità contestate nel ricorso, ed in primis, in assenza del permesso di costruire.
...
II.1) Quanto al merito, con il primo motivo, l’istante deduce l’illegittimità dell’autorizzazione all’installazione del chiosco per cui è causa, rilasciata dal Comune di Milano al controinteressato, in considerazione del mancato rilascio di un permesso di costruire avente ad oggetto tale struttura, ciò che sarebbe invece stato necessario, trattandosi di un’opera permanente e non rimuovibile.
II.1.1) Osserva il Collegio che, in base a quanto disposto nell’art. 25, punto 3, del Regolamento per la disciplina del commercio sulle aree pubbliche del Comune di Milano, la struttura di tipo “chiosco”, dà luogo ad un manufatto chiuso, di dimensioni contenute, generalmente prefabbricato, e strutturalmente durevole, posato su suolo pubblico, o su aree private soggette a servitù di uso pubblico, non rimuovibile al termine della giornata lavorativa.
In base a quanto disposto dall’art. 3, c. 1, lett. e.5), del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dalla L. n. 221 del 28.12.2015, tra gli "interventi di nuova costruzione", per i quali è necessario il permesso di costruire, rientrano anche quelli relativi l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, che siano utilizzati quali ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, o siano ricompresi in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti.
In relazione a quanto sopra, il motivo va pertanto accolto, avendo il Comune di Milano illegittimamente autorizzato l’installazione del chiosco in -OMISSIS- angolo -OMISSIS-, senza preventivamente rilasciare il permesso di costruire.
Per giurisprudenza pacifica, rientrano infatti nella nozione giuridica di costruzione, per la quale occorre il permesso di costruire, tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo, e pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e meramente occasionale, essendo pertanto necessario munirsi di permesso di costruire anche per l'installazione di un chiosco (TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, 05.05.2016, n. 2282).
Malgrado la precarietà strutturale del manufatto, la sua rimovibilità, e l’assenza di opere murarie, il chiosco non è infatti deputato ad un suo uso per fini contingenti, quanto invece ad un utilizzo reiterato nel tempo (TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 13.03.2017, n. 409), come tale idoneo ad alterare lo stato dei luoghi, con conseguente incremento del carico urbanistico (C.S., Sez. VI, 03.06.2014 n. 2842).
II.1.2) Secondo la difesa comunale e della controinteressata, nella fattispecie per cui è causa, dovrebbe tuttavia trovare applicazione unicamente la disciplina del commercio su aree pubbliche, di cui alla L.R. n. 6/2010, oltre a quella regolamentare, che escluderebbero espressamente, per l’installazione delle opere di che trattasi, il permesso di costruire.
Detti argomenti non hanno tuttavia pregio, essendo la normativa in materia di commercio e quella edilizia preordinate alla tutela di beni giuridici differenti, dovendo pertanto essere applicate congiuntamente, come pacificamente ritenuto in giurisprudenza, secondo cui, malgrado le attività commerciali siano attualmente liberamente insediabili con riguardo al loro numero, non esistendo contingenti massimi autorizzabili, le stesse rimangono tuttavia soggette ai limiti fissati dalla normativa edilizia, oltreché a quella posta a tutela dei beni culturali, ed alla pianificazione urbanistica e paesaggistica (TAR Marche, Sez. I, 16.04.2014, n. 434).
L’art. 16, c. 3, della L.R. n. 6/2010, invocato dalla difesa comunale, conferma peraltro espressamente la coesistenza tra la normativa dettata in materia di commercio e quella edilizia, prevedendo infatti che “devono comunque essere garantite la conformità urbanistica delle aree utilizzate, nonché, qualora necessaria ai sensi della normativa vigente, la conformità edilizia degli edifici”.
Per l'esecuzione di opere su suolo di proprietà pubblica, non è infatti sufficiente il provvedimento di concessione per l'occupazione, occorrendo altresì l'ulteriore ed autonomo titolo edilizio, operante su di un piano diverso, e rispondente a diversi presupposti, sia rispetto all'atto che accorda l'utilizzo a fini privati di una determinata porzione di terreno di proprietà pubblica, sia ad altri atti autorizzativi eventualmente necessari, quali l'autorizzazione commerciale per la vendita di determinati prodotti (C.S. Sez. VI, 27.02.2012 n. 1106).
II.1.3) Parimenti, anche la giurisprudenza citata dalla difesa resistente (C.S., Sez. V, 05.11.2012, n. 5589, TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 19.09.2013, n. 2248), conferma in realtà la fondatezza del motivo, in quanto riferita ad una fattispecie in cui era il Comune a realizzare le opere in assenza del permesso di costruire, essendo a tal fine equipollente la delibera del consiglio o della giunta comunale accompagnata da un progetto riscontrato conforme alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie, laddove il chiosco oggetto del presente giudizio è in proprietà esclusiva del controinteressato, non rientrando inoltre nel concetto di “opera pubblica”, come invece aveva luogo nelle citate decisioni.
Analogamente, anche i precedenti di questo Tribunale (Sez. I, 22.12.2014 n. 3123, 19.12.2013, n. 2889) non risultano pertinenti, in quanto aventi ad oggetto fattispecie antecedenti all’entrata in vigore della citata L. n. 221/2015, disciplinate da una differente versione del Regolamento Edilizio Comunale, ed in ogni caso, riferite ad “un manufatto in uso precario e amovibile”, la cui installazione era prevista per un periodo inferiore a dodici mesi (n. 3123/2014 cit.), diversamente da quello per cui è causa.
Neppure infine è pertinente alla fattispecie oggetto del presente giudizio C.S., Sez. VI, 21.11.2017 n. 5394, sia in quanto dettata in materia di impianti pubblicitari, sia soprattutto poiché, in tale pronuncia, il giudice d’appello non ha ravvisato la necessità di richiedere il titolo edilizio per la loro installazione, ritenendo che i vincoli previsti dall’art. 3 D.Lgs. n. 507/1993, tuttavia estraneo alla fattispecie per cui è causa, di per sé, tutelassero adeguatamente il corretto assetto del territorio.
II.1.4) Da ultimo, anche il richiamo all’art. 116, c. 4, del Regolamento Edilizio Comunale, secondo cui i chioschi, se realizzati su suolo pubblico, “non costituiscono oggetto di titolo abilitativo edilizio, ma sono installati secondo le modalità previste dai provvedimenti che autorizzano l’uso del suolo”, risulta irrilevante nel presente giudizio.
Come infatti correttamente osservato dai ricorrenti, detta norma si riferisce ai “manufatti provvisori”, la cui “permanenza non può superare i ventiquattro mesi”, laddove invece quello per cui è causa sarà installato per una durata di dodici anni.
Ad abundantiam, osserva il Collegio che anche ove l’art. 116 cit. potesse essere letto nei termini suggeriti dal controinteressato, ciò risulterebbe tuttavia incompatibile con l’art. 3, c. 1, lett. e), del D.P.R. n. 380/2001 citato, come modificato dalla L. n. 221/2015, trovando in tal caso applicazione il c. 2 dello stesso art. 3, secondo cui “le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi”, dovendo in tal caso il Collegio disporre in parte qua la disapplicazione del Regolamento Edilizio Comunale, in quanto contrastante, in termini di palese contrapposizione, con il disposto legislativo primario (C.S., Sez. V, 28.09.2016 n. 4009).
...
In conclusione,
il ricorso va pertanto accolto, quanto al primo motivo, e respinto per il resto (TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 12.06.2018 n. 1485 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

maggio 2018

PATRIMONIODevoluzione del patrimonio sociale a scopi di pubblica utilità.
Le società espressione del “cooperativismo sociale” hanno l’obbligo di prevedere nei propri statuti la devoluzione, in caso di scioglimento della società, dell’intero patrimonio sociale –dedotto soltanto il capitale versato e i dividendi eventualmente maturati– a scopi di pubblica utilità conformi allo spirito mutualistico.
Il Comune, nel riferire di essere proprietario di un immobile allo stesso trasferito da una società in liquidazione, chiede un parere circa la destinazione a pubblica utilità del bene stesso, atteso l’onere posto nell’atto di trasferimento della proprietà immobiliare in riferimento.
Più in particolare, ai fini di chiarire la situazione in essere, precisa di avere ricevuto, nell’anno 1997, da una società “latteria sociale turnaria”, ormai sciolta e posta in liquidazione, a titolo di devoluzione del patrimonio sociale, un immobile con l’obbligo, espressamente indicato nel contratto di cessione, “di destinare il bene a pubblica utilità e in particolare a sede delle varie associazioni culturali, sportive, ricreative e simili”.
Tanto premesso, l’Ente riferisce di aver concesso una parte dell’indicato fabbricato in favore delle associazioni culturali, sportive e ricreative locali e che ulteriori sale del medesimo immobile sono state destinate ad uso civico e centro di aggregazione giovanile attrezzato, nonché all’occorrenza, quale luogo per seggi elettorali.
Nel precisare di aver soddisfatto “tutte le richieste di locali per gli scopi sociali di cui sopra”, l’Ente avrebbe intenzione di locare una unità abitativa del fabbricato in riferimento, utilizzando le somme che percepirebbe a titolo di canone per “recuperare almeno in parte i costi di gestione e manutenzione che l’immobile richiede”. Desidera, a tal fine, sapere se una tale volontà contrasti o meno con l’onere apposto nell’atto di devoluzione.
In via preliminare, si osserva che i pareri espressi da questo Ufficio in materia giuridico-amministrativa sono privi di qualsiasi efficacia vincolante. In particolare, con riferimento alla fattispecie in essere giova da subito precisare che, ferme le considerazioni che nel prosieguo verranno espresse, l’interpretazione delle clausole contrattuali compete unicamente alle parti contraenti o, in caso di contestazione, all’autorità giudiziaria eventualmente adita.
Tutto ciò premesso, si osserva che le società espressione del “cooperativismo sociale” hanno l’obbligo di prevedere nei propri statuti la “devoluzione, in caso di scioglimento della società, dell’intero patrimonio sociale –dedotto soltanto il capitale versato e i dividendi eventualmente maturati– a scopi di pubblica utilità conformi allo spirito mutualistico
[1].
La finalità delle norme volte a porre tale vincolo di destinazione al patrimonio residuo di tali società è stata concordemente identificata in quella di “garantire che i benefici conseguiti grazie alle agevolazioni previste per incentivare lo scopo mutualistico non siano destinati allo svolgimento di un’attività priva di tale carattere e, comunque, non siano fatti propri da coloro che ne hanno fruito”
[2]. Al contenuto dell’obbligo di devoluzione è stata fornita una interpretazione ampia “comprensiva di tutti i casi nei quali sussisteva l’esigenza di evitare che benefici conseguiti grazie alle agevolazioni stabilite in favore dell’attività mutualistica fossero eterodestinati rispetto a questo scopo[3].
Ciò premesso, pare che la finalità -di destinazione a pubblica utilità del bene- che la disposizione contrattuale, attuativa di norme di legge, mira a realizzare possa considerarsi non disattesa qualora una parte dell’immobile venga concessa in locazione col vincolo della destinazione delle somme riscosse a titolo di canone locatizio per sopperire alle spese di gestione e manutenzione del fabbricato medesimo.
Infatti, una volta che l’Ente abbia concesso i locali a vantaggio delle associazioni indicate, in modo tale da soddisfare pienamente le esigenze delle stesse per gli scopi sociali in argomento, si è dell’avviso che la destinazione a pubblica utilità delle rimanenti parti dell’immobile in oggetto possa avvenire anche indirettamente, consentendo, con i proventi della locazione, di mantenere i locali medesimi in uno stato di funzionalità e di decoro tali da migliorarne l’utilizzo da parte delle associazioni stesse.
Si consideri, altresì, che la disposizione contrattuale che impone l’onere all’atto di devoluzione del bene in riferimento
[4] utilizza una formulazione ampia, atteso che la stessa, nell’individuare le possibili forme di utilizzo del bene per pubblica utilità, individua in termini meramente esemplificativi e non tassativi –come è confermato dall’utilizzo dell’inciso “in particolare [5]– le possibili modalità di utilizzo dei locali in oggetto.
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[1] In questo senso si veda l’articolo 26 del D.Lgs. C.P.S. 14.12.1947, n. 1577.
[2] Corte Costituzionale, sentenza 19-23.05.2008, n. 170.
[3] Corte Cost., sentenza n. 170 del 2008.
[4] La quale, si ribadisce, prevede l’obbligo di “destinare il bene a pubblica utilità e in particolare a sede delle varie associazioni culturali, sportive, ricreative e simili”.
[5] Tale espressione linguistica viene usata di norma nei casi in cui si voglia fornire un’elencazione meramente esemplificativa e non tassativa delle fattispecie da ricomprendere. Si veda, ad esempio, “Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi”, Manuale per le Regioni promosso dalla Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome, dicembre 2007, pag. 26 ove si afferma che «il carattere esemplificativo di un’enumerazione si esprime attraverso l’uso di locuzioni quali “in particolare”, “tra l’altro”»
(29.05.2018 - link a http://autonomielocali.regione.fvg.it).

marzo 2018

PATRIMONIOPermuta immobiliare senza vincoli per gli Enti Locali.
La manovra economica correttiva del luglio 2011, approvata con il Dl 98/2011, nell’intento di ottenere risparmi di spesa, ha imposto agli enti territoriali un vincolo di finanza pubblica in materia di operazioni immobiliari in base al quale (a decorrere dal 01.01.2014) essi possono effettuare operazioni di acquisto di immobili solo se ne siano documentate l'indispensabilià, l'indilazionabilità e la congruità del prezzo (quest'ultima attestata dall'Agenzia del Territorio, incorporata dall'Agenzia delle Entrate).
La decisione della Corte dei conti veneta
Il regime vincolistico, disciplinato dall'articolo 12, comma 1-ter, del decreto n. 98, ha sollevato una rilevante questione circa il suo perimetro oggettivo di applicazione, che è stata recentemente affrontata dalla Corte dei conti, sezione di controllo per il Veneto, nella parere 22.03.2018 n. 110.
Più in dettaglio, viene fornita una precisazione circa la corretta interpretazione della disposizione in merito alla riconducibilità al suo alveo applicativo dell'istituto giuridico della permuta immobiliare.
Al riguardo, i giudici del controllo veneto rilevano come in passato la giurisprudenza contabile sia più volte intervenuta chiarendo che la norma si riferisce ai casi in cui vi sia un acquisto a titolo derivativo, frutto di una contrattazione tra ente locale e privato, con specifico riferimento al prezzo; viceversa, la sua applicazione è stata esclusa in caso di procedimento autoritativo che presuppone la corresponsione di un indennizzo (come nell'ipotesi di esproprio), oppure nel caso di acquisizione al patrimonio pubblico di opere di urbanizzazione a scomputo (assimilata all'appalto di lavori).
Da questa interpretazione la sezione del Veneto ricava il principio generale secondo cui la norma vincolistica in questione produce effetti esclusivamente nei confronti degli atti posti in essere iure privatorum dalla Pa in cui la stessa acquisti i beni immobili in contropartita dell'esborso di un prezzo a titolo di corrispettivo. Pur rientrando la permuta nell'ambito degli atti in cui l'ente locale agisce iure privatorum, a parere della sezione Veneto, questa operazione immobiliare è fuori dal regime restrittivo sulla scorta dell'esegesi letterale della norma.
Interpretazione della norma
Sotto il profilo lessicale, dopo aver richiamato l'articolo 1552 del codice civile («la permuta è il contratto che ha per oggetto il reciproco trasferimento della proprietà di cose, o di altri diritti, da un contraente all'altro»), ravvisando l'incompatibilità con la disposizione in rassegna, che impone espressamente delle restrizioni alle (sole) «operazioni di acquisto di immobili», i magistrati veneti concludono per l'esclusione delle operazioni di permuta dall'ambito delle limitazioni mancando il sinallagma del trasferimento di bene dietro versamento di corrispettivo.
Alla stessa conclusione si perviene pensando allo scopo della disciplina vincolistica il cui fine risiede nel freno agli esborsi di denaro da parte degli enti per l'acquisto del patrimonio immobiliare; circostanza, invece, aliena alla fattispecie permutativa ove nessun versamento di denaro a titolo di corrispettivo viene a sostanziarsi, bensì unicamente un trasferimento di un bene in cambio di un altro bene. In questa prospettiva, infatti, risolvendosi nella mera diversa allocazione delle poste patrimoniali dell'ente, il contratto di permuta risulta operazione finanziariamente neutra e, conseguentemente, non regolata dal divieto.
Questa posizione interpretativa viene confermata dalla giurisprudenza sia con riferimento alla permuta “pura”, ovvero al trasferimento reciproco di immobili a parità di prezzo, sia relativamente alla permuta “spuria”, cioè quando il valore del bene del privato risulti diverso da quello pubblico da trasferire, nel particolare caso in cui il valore dell'immobile di proprietà della pubblica amministrazione sia superiore a quello della controparte privata, laddove i giudici veneti risolvono la necessità di omogeneizzare il trasferimento incrociato con il correttivo della compensazione a carico del privato (sotto forma –ad esempio– di opere specifiche come la manutenzione degli immobili trasferiti o altri interventi) (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 05.04.2018).
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MASSIMA
Il Sindaco del Comune di Veggiano (PD) ha formulato
a questa Sezione una richiesta di parere in merito all'ambito applicativo dell'art. 12 del decreto legge n. 98/2011, convertito in legge n. 111/2011.
Nel dettaglio, il Sindaco ha specificato che è intenzione dell’Amministrazione Comunale individuare un magazzino con uffici da destinare alla Protezione Civile Comunale. Anziché realizzare ex novo tale magazzino, come originariamente indicato nel programma triennale dei lavori pubblici, l’Amministrazione Comunale vorrebbe permutare un’area di proprietà comunale con un lotto di proprietà privata con sovrastante un fabbricato idoneo allo scopo.
Il Sindaco precisa che “il valore della permuta risulta positivo per l’Amministrazione, essendo il valore dell’area comunale ben superiore al valore del lotto con fabbricato proposto dal privato. La differenza tra i due valori di stima sarà destinato esclusivamente ad opere per la manutenzione stessa del fabbricato o per altre opere programmate”.
Il Sindaco chiede chiarimenti in merito all’applicazione dell’art. 12 del decreto legge n. 98/2011 e precisa, comunque, che, nel caso di specie, sussistono i presupposti dell’indispensabilità e indilazionabilità richiesti dalla norma in questione.
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Ciò nonostante, quanto al quesito prospettato, seppure è da considerarsi apprezzabile lo sforzo dell’Amministrazione Comunale di Veggiano di evidenziare l’indispensabilità e l’indilazionabilità dell’operazione, il parere può essere reso solo ed esclusivamente in merito alla riconducibilità dell’istituto giuridico della permuta ai vincoli di finanza pubblica di cui all’art. 12 del decreto legge n. 98/2011.
Lo stesso non può considerarsi ammissibile per la parte che inerisce il caso concreto che interessa il Comune di Veggiano.
Venendo al merito, il quesito concerne la corretta applicazione dell'art. 12 del decreto legge n. 98/2011, convertito in legge n. 111/2011, e successivamente modificato, secondo cui “
a decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali (…) effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilià e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento (…). La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente”.
La giurisprudenza contabile è più volte intervenuta sulla portata dell’articolo in questione, precisando che
la norma si riferisce ai casi in cui vi sia un acquisto a titolo derivativo frutto di una contrattazione tra le parti con specifico riferimento al prezzo. Viceversa, tale norma non si applica quando vi sia un procedimento autoritativo che presuppone la corresponsione di un indennizzo, come nel caso dell’esproprio.
La norma de qua si applica, pertanto, agli atti posti in essere iure privatorum dalla Pubblica Amministrazione, in cui la stessa acquisti tali beni e corrisponda per essi un prezzo a titolo di corrispettivo.
Le considerazioni che precedono sono altresì funzionali alla soluzione del quesito prospettato nella richiesta di parere, inerente all’applicabilità delle suddette norme vincolistiche all’istituto della permuta.
E’ vero, infatti, che la permuta rientra nell’ambito degli atti iure privatorum della Pubblica Amministrazione, ma è altrettanto vero che non si può prescindere dall’interpretazione letterale della norma e dalla sua ratio.
Sotto il profilo letterale, si sottolinea che, ai sensi dell’art. 1552 c.c., “la permuta è il contratto che ha per oggetto il reciproco trasferimento della proprietà di cose, o di altri diritti, da un contraente all'altro”. Il comma 1-ter dell’art. 12 citato, invece, impone espressamente delle limitazioni per quanto riguarda “le operazioni di acquisto di immobili”. Ne deriva che
possono considerarsi escluse dall’ambito delle limitazioni di cui all’art. 12 le operazioni di permuta, non essendovi alcun trasferimento di un bene dietro versamento di un corrispettivo.
Alla medesima conclusione dell’esclusione della riconducibilità della permuta alla disposizione di cui all’art. 12, comma 11, del decreto legge n. 98/2011 si perviene se si indaga la ratio della norma. Fine di tale disposizione è quello di limitare esborsi di denaro per l’acquisto del patrimonio immobiliare. In caso di permuta, invece, non v’è alcun versamento di denaro a titolo di corrispettivo, ma unicamente un trasferimento di un bene in cambio di un altro bene.
Giova ricordare che questa Sezione ha più volte ribadito tali concetti, seppur riferendosi alla permuta “pura”, ovverosia al trasferimento reciproco di immobili a parità di prezzo (cfr. Corte dei conti - Sezione Veneto n. 149/2013/PAR e Corte dei conti - Sezione Veneto n. 150/2013/PAR).
Ove, nei casi in cui non ci si trovi dinanzi ad una ipotesi di permuta c.d. “pura”, in quanto il valore del lotto di un privato con annesso, o meno, un fabbricato, risulti diverso dal valore del terreno o dell’immobile da trasferire, possono, comunque, applicarsi i medesimi principi, seppur, a seconda della circostanza concreta, con gli opportuni correttivi.
Infatti, in tutte le circostanze nelle quali il valore del bene di proprietà della pubblica amministrazione sia superiore a quello del privato, in permuta, appare necessario che l’operazione preveda forme di compensazione rispetto al maggior valore del bene pubblico trasferito.
In tal senso, l’amministrazione pubblica avrebbe diritto di ottenere, in aggiunta, anche opere specifiche (consistenti, a mero titolo esemplificativo, nella manutenzione degli immobili trasferiti, piuttosto che in altri interventi, ovviamente previsti o, eventualmente, da prevedersi nell’ambito della programmazione delle opere pubbliche).
Alla luce di quanto sopra evidenziato,
non vi sono ragioni per ritenere che, sia i casi di permuta “pura”, sia quelli rientranti nell’ambito delle fattispecie di permuta c.d. “spuria”, siano riconducibili all’art. 12 del decreto legge n. 98/2011.

PATRIMONIO: Il giudice amministrativo ha reiteratamente chiarito che anche in caso di procedura per l’alienazione di immobili, prima della stipula del contratto, la posizione del privato ha natura di interesse legittimo e che, pertanto, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.
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La delibera del Consiglio Comunale con la quale è stata disposta la sdemanializzazione del tratto di strada
e la vendita diretta è illegittima per violazione dell’art. 37 del r.d. 827/1924 (contenente il Regolamento di Contabilità di Stato), senz’altro applicabile ratione temporis ed in forza del rinvio contenuto nell’art. 87 del r.d. 383/1934, il quale prevede che “Tutti i contratti dai quali derivi entrata o spesa dello Stato debbono essere preceduti da pubblici incanti, eccetto i casi indicati da leggi speciali e quelli previsti nei successivi articoli”, e dell’art. 41 ove elenca i casi in cui si può ricorrere alla trattativa privata e specifica che la ragione per la quale si ricorre alla trattativa privata, deve essere indicata nel decreto di approvazione del contratto .
A nulla rileva l'invocata disposizione di cui all’art. 12, comma 2, della c.d. Bassanini-bis (L. 15.05.1997, n. 127) che ha espressamente facoltizzato i comuni a “procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme di cui alla legge 24.12.1908, n. 783, e successive modificazioni, ed al regolamento approvato con regio decreto 17.06.1909, n. 454, e successive modificazioni, nonché alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell’ordinamento giuridico-contabile”, atteso che detta previsione si conclude statuendo che “A tal fine sono assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell’ente” (art. 12, comma 2).
Ne consegue che
la più recente normativa non ha affrancato l’Ente pubblico dall’adottare criteri e modalità trasparenti che assicurino la valutazione di concorrenti proposte da prevedere nel regolamento dell’ente.
In mancanza di norma regolamentare la vendita del bene pubblico non può derogare a “criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto”.
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... per l'annullamento:
   - della determinazione del Responsabile del Settore Area Tecnica del Comune di Solignano 05/06/2017, n. 79, reg. gen. 147, recante "Alienazione ex relitto stradale in località Case Bertacca – esatta individuazione dell'estensione dell'area oggetto di alienazione";
   - di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, ivi compresa la nota del Responsabile del Settore Area Tecnica del Comune di Solignano 19/07/2017, prot. n. 3857 e la comunicazione e-mail 12/06/2017 a firma dello stesso Responsabile;
...
Il ricorso è fondato.
Devono, tuttavia, preliminarmente, esaminarsi le eccezioni proposte dalla controinteressata e dal Comune.
Con riguardo all’eccepita inammissibilità per difetto di giurisdizione, si rileva che la sig.ra Le. non ha attivato alcuna posizione di diritto soggettivo, ma ha impugnato una delibera del Consiglio Comunale e una determina dirigenziale, lamentando la lesione del proprio interesse legittimo a partecipare alla mancata procedura di evidenza pubblica per l’acquisto del relitto stradale, come confermato anche nella diffida pervenuta il 14.06.2017 al Comune di Solignano e come reso evidente dalle censure contenute in ricorso.
Gli atti impugnati sono provvedimenti amministrativi con i quali l’amministrazione discrezionalmente dispone la sdemanializzazione e la vendita dell’area sdemanializzata alla sig.ra Bu., in relazione ai quali sono configurabili solo posizioni di interesse legittimo rientranti, ai sensi dell’art. 7 c.p.a., nella giurisdizione di questo giudice.
Il giudice amministrativo ha, peraltro, reiteratamente chiarito che anche in caso di procedura per l’alienazione di immobili, prima della stipula del contratto, la posizione del privato ha natura di interesse legittimo e che, pertanto, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo (tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, n. 1781/2014).
L’eccezione va quindi respinta.
La difesa della controinteressata eccepisce poi la carenza di interesse in capo alla ricorrente in quanto assume che la stessa non sarebbe più in termini per impugnare una delibera del 1992.
Anche tale eccezione è infondata.
La ricorrente utilizza, in quanto proprietaria di terreni contigui all’area, il tratto stradale di cui si tratta, e sebbene non possa contestarsi che la sua proprietà confina con il relitto stradale, il Comune di Solignano non ha mai comunicato alla medesima né ai suoi danti causa l’intenzione di sdemanializzare la strada né tanto meno l’intenzione di cederla alla vicina sig.ra Bu..
La presenza di possibili altri soggetti interessati all’acquisto si evince dal Verbale della deliberazione del Consiglio Comunale ove si legge che la vendita è condizionata al mantenimento del diritto di passaggio per gli aventi causa.
Eppure non vi è traccia nel testo del provvedimento della tempestiva notificazione a nessuno dei soggetti potenzialmente interessati al diritto di passaggio.
La necessità di notifiche o comunicazioni ai proprietari vicini si ricava dalla disciplina di cui agli artt. 41 di cui al RD 827/1924, come anche dall’art. 12, comma 2, della legge 127/1997, ove si prevede che i Comuni e le Province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell'ordinamento giuridico-contabile e sempre che siano assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell'ente interessato.
La sig.ra Le., in quanto proprietaria di terreni contigui all’area per la quale vi è controversia, come si evince dalle planimetrie prodotte in giudizio, aveva senz’altro titolo ad essere avvisata adeguatamente della sdemanializzazione e della intenzione di alienare il bene, con conseguente irrilevanza della pubblicazione della delibera sul B.U.R.E.R. ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, atteso che detta forma di pubblicità non appare adeguata per chi è facilmente identificabile come soggetto interessato e senza considerare che l’atto a suo tempo pubblicato non identificava la particella oggetto di sdemanializzazione e cessione.
Pertanto, la ricorrente, avendo avuto piena conoscenza del provvedimento lesivo solo a seguito dell’accesso, lo ha tempestivamente impugnato.
Anche questa eccezione va quindi respinta, poiché infondata.
Nel merito il ricorso è fondato.
Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione delle norme in materia di amministrazione del patrimonio e di contabilità dello Stato e degli enti pubblici ove prevedono che la cessione di beni immobili di pubblica proprietà siano preceduti da procedure di evidenza pubblica idoneamente pubblicizzate che nel caso di specie non sono state esperite, né l’Amministrazione ha motivato sulle ragioni per le quali avrebbe derogato, ricorrendo all’affidamento diretto alla sig.ra Bu. senza prima verificare l’esistenza di controinteressati.
Il motivo è fondato.
La delibera n. 2 del 1992 del Consiglio Comunale con la quale è stata disposta la sdemanializzazione del tratto di strada in località Casa Bertacca e la vendita alla sig.ra Bu. è illegittima per violazione dell’art. 37 del r.d. 827/1924 (contenente il Regolamento di Contabilità di Stato), senz’altro applicabile ratione temporis ed in forza del rinvio contenuto nell’art. 87 del r.d. 383/1934, il quale prevede che “Tutti i contratti dai quali derivi entrata o spesa dello Stato debbono essere preceduti da pubblici incanti, eccetto i casi indicati da leggi speciali e quelli previsti nei successivi articoli”, e dell’art. 41 ove elenca i casi in cui si può ricorrere alla trattativa privata e specifica che la ragione per la quale si ricorre alla trattativa privata, deve essere indicata nel decreto di approvazione del contratto (cfr. Tar Liguria n. 380/2008, ma vedi anche Tar Napoli VII 5456/2015).
Atteso che nel caso di specie non ricorre alcuna delle ipotesi che consentono la trattativa privata, il Comune avrebbe dovuto far precedere la deliberazione del 1992 dall’esperimento di una procedura di evidenza pubblica.
Ciò non è avvenuto.
A nulla rileva l'invocata disposizione di cui all’art. 12, comma 2, della c.d. Bassanini-bis (L. 15.05.1997, n. 127) che ha espressamente facoltizzato i comuni a “procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme di cui alla legge 24.12.1908, n. 783, e successive modificazioni, ed al regolamento approvato con regio decreto 17.06.1909, n. 454, e successive modificazioni, nonché alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell’ordinamento giuridico-contabile”, atteso che detta previsione si conclude statuendo che “A tal fine sono assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell’ente” (art. 12, comma 2).
Ne consegue che
la più recente normativa non ha affrancato l’Ente pubblico dall’adottare criteri e modalità trasparenti che assicurino la valutazione di concorrenti proposte da prevedere nel regolamento dell’ente.
In mancanza di norma regolamentare la vendita del bene pubblico non può derogare a “criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto che nel caso di specie risultano totalmente omessi, con evidente compromissione anche dell’interesse pubblico ad una maggiore entrata, ove si fosse consentito a più di un soggetto di presentare una offerta in una situazione nella quale la presenza di altri confinanti era anche facilmente rilevabile, considerata la modesta dimensione del reliquato stradale.
L’atto è poi affetto anche da difetto di istruttoria laddove, pur nella consapevolezza di soggetti interessati al diritto di passaggio, l’Amministrazione Comunale ha omesso una verifica della situazione del reliquato stradale mancando di identificare ed interpellare i proprietari confinanti con il bene oggetto di sdemanializzazione, e poi di alienazione, che potevano essere interessati all’acquisto.
L’accoglimento della scrutinata censura contenuta nel primo motivo di ricorso comporta l’annullamento della Deliberazione del Consiglio Comunale del 07.02.1992 e travolge anche la determina n. 79 del 05/06/2017, atto meramente esecutivo che ha il suo indefettibile presupposto nella deliberazione consiliare.
Ne consegue l’assorbimento delle altre censure a fronte della necessità per il Comune di rinnovare tutti gli atti qui impugnati per effetto dell’annullamento del provvedimento presupposto del 1992.
In conclusione il ricorso va accolto e per l’effetto annullata la deliberazione del 1992, con conseguente caducazione della determina n. 79 del 2017, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione comunale (TAR Emilia Romagna-Parma, sentenza 21.03.2018 n. 83 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

PATRIMONIOPer gli enti restano i paletti all'acquisto di immobili.
Per gli enti territoriali gli acquisti di immobili restano contingentati.

Lo ha chiarito la Corte dei conti Lombardia con il parere 09.03.2018 n. 78, chiarendo nuovamente la portata applicativa dall'art. 12 del dl 98/2011.
Tale disposizione, nel testo modificato dalla l. 228/2012, prevede che, a decorrere dal 01.01.2014, le p.a. locali possano effettuare operazioni di acquisto di immobili solo ove sussistano precise condizioni. In primo luogo, occorre l'attestazione di indispensabilità e indilazionabilità dell'acquisito da parte del responsabile del procedimento.
Inoltre, la congruità del prezzo di acquisito deve essere attestata dall'Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese e fatto salvo quanto previsto dal contratto di servizi stipulato ai sensi dell'art. 59 del dlgs 300/1999. Infine, delle operazioni di acquisto deve essere data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente.
Tale disciplina (che ha sostituito l'ancora più restrittivo divieto di procedere a nuovi acquisiti previsto per il 2013) è tuttora in vigore, per cui restano valide anche lo modalità attuative stabilite dal decreto del ministro dell'economia e delle finanze 14.02.2014 e le istruzioni operative sono state fornite con la circolare della Ragioneria generale dello stato n. 19/2014.
In particolare, l'art. 3 del citato dm dispone in ordine all'individuazione dei requisiti di indispensabilità e indilazionabilità degli acquisti programmati, affinché la relativa attestazione non sia generica, ma esponga le concrete motivazioni poste a fondamento delle operazioni di acquisto. In merito al requisito dell'indispensabilità, si chiarisce che lo stesso attiene all'assoluta necessità di procedere all'acquisto di immobili in ragione di un obbligo giuridico incombente all'amministrazione nel perseguimento delle proprie finalità istituzionali, ovvero nel concorso a soddisfare interessi pubblici generali meritevoli di intensa e specifica tutela (ad esempio, rispetto delle norme vigenti in materia di tutela dell'ambiente, della sicurezza sui luoghi di lavoro ecc.).
Quanto all'indilazionabilità, l'attestazione deve comprovare che l'amministrazione si trova effettivamente nell'impossibilità di differire l'acquisto, se non a rischio di compromettere il raggiungimento degli obiettivi istituzionali o di incorrere in possibili sanzioni
(articolo ItaliaOggi del 20.03.2018).
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MASSIMA
Un ente locale, per procedere all’acquisizione di beni immobili, deve dimostrare nel provvedimento di autorizzazione, salvo che ricorrano una delle eccezioni previste dalla norma, l’esistenza dei requisiti di “indispensabilità e indilazionabilità”, richiesti dall’art. 12, comma 1-ter del d.l. n. 98 del 2011, convertito dalla legge n. 111 del 2011, esplicitando puntualmente i presupposti di fatto e di diritto alla base dell’acquisto al patrimonio comunale ed evidenziando i vantaggi, anche economici, derivanti da tale opzione.

PATRIMONIOAcquisto di immobili solo se indispensabile e urgente. Il via libera spetta all'agenzia del Territorio.
Per poter acquistare immobili, gli enti locali devono sempre verificare l'effettiva ricorrenza di tutti i presupposti previsti dall'articolo 12, comma 1-ter, del Dl 98/2011, con particolare riferimento alla indispensabilità, indilazionabilità e congruità economica del prezzo. Operazione, quest'ultima, che spetta all'agenzia del Territorio e non più a quella del Demanio.

Lo affermano la sezione regionale di controllo per il Piemonte della Corte dei conti con il parere 02.03.2018 n. 26 e quella per la Lombardia con il parere 09.03.2018 n. 78.
Il primo caso
Nel caso esaminato dalla sezione Piemonte, il Comune ha avviato le procedure per lo scioglimento di una Srl a capitale interamente pubblico, costituita per la gestione dei parcheggi pubblici. Nominati i liquidatori, a seguito della presentazione del bilancio finale di liquidazione, il Comune avrebbe avuto intenzione di avere in assegnazione l'immobile adibito a parcheggio.
Ha chiesto alla sezione come regolarsi con l'articolo 12, comma 1-ter, del Dl 98/2011 nel testo modificato dall'articolo 1, comma 138, della legge 228/2012, che consente agli enti territoriali di effettuare operazioni di acquisto di immobili «solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento». La congruità del prezzo è attestata dall'agenzia del Demanio, previo rimborso delle spese.
Il secondo caso
Il caso esaminato dalla sezione Lombardia riguarda una convenzione per l'uso di un'area di proprietà ecclesiastica finalizzata alla realizzazione di un nuovo parcheggio a uso pubblico. La parrocchia proprietaria ha comunicato la volontà di cedere le aree e pertanto il sindaco ha chiesto un parere circa la possibilità di acquisto, previa acquisizione di perizia tecnica che ne quantificasse il reale valore di mercato. Gli stringenti criteri del comma 1-ter si applicano anche nel caso di assegnazione dell'immobile ai soci a seguito di scioglimento societario e in quello di cessione dell'area?
I vincoli
Nell'esprimere il parere, le due sezioni si trovano in perfetta sintonia, escludendo qualsiasi deroga alla regola generale e attestando che le disposizioni del comma 1-ter devono applicarsi a tutti gli acquisti di immobili posti in essere successivamente al 1° gennaio 2014, indipendentemente dalla natura dell'operazione di acquisto e dal tipo contrattuale utilizzato.
I criteri devono, dunque, essere applicati anche nel caso di acquisizione di un immobile a seguito dello scioglimento di una società partecipata, così come in quello del terreno di proprietà parrocchiale, perché l'elemento di distinzione per l'applicabilità della disciplina è dato dalla presenza di un contratto in cui l'effetto traslativo, conseguenza immediata e diretta del rapporto giuridico, determini comunque un esborso finanziario a carico del soggetto pubblico.
Per la valutazione dei requisiti della «indispensabilità e indilazionabilità» è, quindi, necessario che il provvedimento di autorizzazione espliciti puntualmente i presupposti di fatto e di diritto alla base dell'acquisto al patrimonio comunale, evidenziando in particolare i vantaggi, anche economici, derivanti da tale opzione.
Pochi i casi in cui è possibile escludere la soggezione alla disciplina limitativa: l'acquisizione al patrimonio comunale di opere di urbanizzazione a scomputo, posto che l'acquisizione avviene a seguito di un contratto assimilato all'appalto di lavori pubblici e non ad una compravendita; l'acquisto di immobili effetto di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità; l'acquisizione di immobili aventi titolo nel contratto di permuta e di transazione.
In relazione all'attestazione della congruità del prezzo da parte dell'Agenzia del demanio, i magistrati contabili rammentano che l'articolo 6, comma 1, della legge 158/2017 ha spostato la competenza in carico all'Agenzia del territorio che, peraltro, a decorrere dal 01.12.2012, è stata incorporata dall'Agenzia delle entrate (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 28.03.2018).
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MASSIMA
L'art. 1, comma 138, legge n. 228/2012 è applicabile a tutti gli acquisti di immobili posti in essere successivamente al 01.01.2014, indipendentemente dalla natura dell'"operazione di acquisto" (e, quindi, anche dal tipo contrattuale utilizzato) e dal momento in cui quest'ultima sia stata eventualmente deliberata dal competente organo (l'art. 42 TUEL riserva la competenza al Consiglio - lett. L).
L'Amministrazione richiedente, prima di procedere alla realizzazione del progetto dovrà verificare l'effettiva ricorrenza di tutti i presupposti previsti dal comma 1-ter dell'articolo 12 del decreto-legge 06.07.2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15.07.2011, n. 111 ed in particolare l'indispensabilità, l'indilazionabilità e la congruità economica dell'operazione, con le specifiche modalità previste.
In relazione all'attestazione della congruità del prezzo da parte dell'Agenzia del Demanio (cfr. delibera di questa sezione di controllo n. 197/2017), l'articolo 6, comma 1, della Legge 06.10.2017, n. 158, ha previsto che la suddetta valutazione, per i soli casi indicati, spetti all'Agenzia del Territorio, e non più all'Agenzia del Demanio.
Sulla base del D.L. n. 95 del 06.07.2012, convertito in Legge n. 135 del 07.08.2012, l'Agenzia del Territorio, a decorrere dal 01.12.2012 è stata incorporata dall'Agenzia delle Entrate (art. 23-quater).

febbraio 2018

PATRIMONIO: Acquisizione con pagamento rateale.
Domanda
Gli amministratori del mio Ente vorrebbero acquisire un fabbricato già ultimato da destinare a sede della nuova farmacia comunale che stiamo per aprire finanziandolo con Avanzo, non abbiamo tuttavia a disposizione gli spazi necessari sul Pareggio di Bilancio.
Si era pertanto valutato di procedere con un pagamento rateale dello stesso (già concordato con l’attuale proprietario) da iscrivere anche nell’atto di acquisto.
E’ corretto tale modo di procedere o si configura come elusivo dei citati vincoli di finanza pubblica?
Risposta
Per rispondere a tale domanda dobbiamo partire dall’assunto che non si palesa mai elusione laddove, a fronte di una scelta dell’Ente legittima, si segue il corretto metodo di contabilizzazione dell’operazione. Nel caso oggetto di quesito, il problema non è tanto –come vedremo– l’elusione del Pareggio di Bilancio, quanto i riflessi del principio generale di “prevalenza della sostanza sulla forma” sull’iscrizione in contabilità dell’operazione. Andiamo con ordine e vediamo il perché.
Il principio contabile applicato 4/2 al punto 5.3.2, al fine di garantire il rispetto del citato principio generale di prevalenza della sostanza sulla forma, prevede che per l’acquisizione di un investimento già realizzato con pagamento frazionato negli esercizi successivi sia necessario “registrare la spesa di investimento imputandola interamente all’esercizio in cui il bene entra nel patrimonio dell’ente“, provvedendo alla registrazione contestuale:
   a) del debito nei confronti del soggetto a favore del quale è previsto il pagamento frazionato, imputato allo stesso esercizio dell’investimento, provvedendo alla necessaria regolarizzazione contabile;
   b) dell’impegno per il rimborso del prestito, con imputazione agli esercizi secondo le scadenze previste contrattualmente a carico della parte corrente del bilancio.
Ovvero si dovrà trattare tale acquisizione come se avvenisse all’atto del rogito con mutuo (compensando il mandato al titolo 2 e la reversale al titolo 6 per l’importo rinviato agli anni successivi), mentre si dovranno trattare le successive rate di pagamento dell’atto come se si stesse rimborsando la quota capitale del mutuo stesso (emettendo il mandato a saldo del fornitore dal capitolo iscritto al titolo 4).
Ai fini del rispetto del Pareggio di Bilancio, ciò determina che non risultando rilevante l’Entrata da mutuo quanto non lo era quella da Avanzo, di fatto non si ottiene nessun vantaggio effettivo su tale fronte per l’Ente a gestire tale operazione alle condizioni dettagliate nel quesito (05.02.2018 - link a www.publika.it).

PATRIMONIO: L'immobile scolastico.
DOMANDA:
Il nostro ente è proprietario del 30% dell’immobile adibito a scuola secondaria di 1° grado con altri due comuni limitrofi, che hanno rispettivamente la quota di proprietà del 50% e del 20%.
L’Amministrazione Comunale intende effettuare lavori di sistemazione dello stabile per un importo di circa 1.000.000,00 di euro utilizzando gli spazi finanziari sblocca scuola 2018, anche senza accordo o contribuzione da parte degli altri due enti che, anche per problemi di vincoli di bilancio, non possono attualmente partecipare alla spesa.
Si chiede quindi se tecnicamente e contabilmente sia fattibile che il nostro ente proceda autonomamente accollandosi l’intero importo della spesa, a fronte di un incremento del valore dell’immobile anche per gli altri proprietari. In caso negativo può essere fattibile procedere comunque previo accordo tra gli stessi che esenti il nostro ente dalla contribuzione delle future spese di manutenzione straordinaria fino al raggiungimento dell’importo anticipato per conto degli altri comuni proprietari.
RISPOSTA:
Si ritiene che non sia legittimo che il Comune in questione, proprietario in misura pari al 30% della scuola, proceda a farsi carico dell’intera spesa finalizzata a realizzare un intervento volto a “sistemare lo stabile” per un importo di 1 milione di euro, senza avere sottoscritto un accordo con gli altri enti proprietari della quota restante; questo accordo, dovrebbe prevedere, oltre alla autorizzazione a procedere, anche la proporzionale contribuzione al sostenimento della spesa.
Pertanto si ritiene che, per potere procedere, sia necessario sottoscrivere tra gli enti proprietari, una convenzione adottata ai sensi dell’articolo 30 del Tuel. Questa convenzione dovrà stabilire i rapporti finanziari e i reciproci obblighi e garanzie, che si verranno a stabilire tra gli enti a seguito della realizzazione dell’intervento in questione.
Si ritiene anche che sia possibile prevedere che l’ente che realizza l’intervento sia esentato dalle future spese di manutenzione straordinarie, fino al raggiungimento dell’importo anticipato dal Comune; in proposito, si ritiene, però, che in questa convenzione debba anche essere riportato un credibile e realistico piano di futura manutenzione straordinaria, in base al quale sia possibile ipotizzare il recupero delle somme anticipate dal Comune (link a
www.ancirisponde.ancitel.it).

dicembre 2017

PATRIMONIOOGGETTO: Richiesta di installazione di un lampione di pubblica illuminazione in strada extraurbana locale – obbligatorietà – parere (Legali Associati per Celva, nota 29.12.2017 - tratto da www.celva.it).
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Problema riscontrato: Il Comune di Rhêmes-Notre-Dame ha ricevuto un’istanza volta a ottenere dal Comune stesso l’installazione di un lampione di pubblica illuminazione di fronte a un fabbricato posto ai margini di un abitato isolato.
Riferimenti normativi: PRGC
Ipotesi di risoluzione da parte dell'ente: Non accogliere la richiesta
Quesiti: Tenuto conto che si tratta di una località di alta montagna dove il passaggio sia veicolare che pedonale notturno è molto limitato se non quasi nullo, e di una strada percorribile solo in periodo estivo, quando le ore di luce sono maggiori;
- tenuto conto, altresì, del fatto che non vi sono in loco attraversamenti pedonali, né imbocchi di strade pubbliche, né ostacoli (cunette, scale, pali) sulla strada comunale;
- tenuto conto, infine, che il minimo inquinamento luminoso ben si confà alla caratteristica del luogo;
con la presente si chiede se ci siano fondamenti normativi o giurisprudenziali alla richiesta che pongano a carico dell’Amministrazione l’obbligo di provvedere.

novembre 2017

ATTI AMMINISTRATIVI - COMPETENZE GESTIONALI - PATRIMONIO: Sul potere di autotutela del demanio e del patrimonio indisponibile del Comune.
L'ordinanza sindacale, volta al recupero di uno spazio a parcheggio pubblico, si configura come provvedimento autoritativo d'esercizio di autotutela possessoria "iuris publici" perché diretta al ripristino nell'interesse della collettività di uno stato di fatto reputato preesistente, conseguendone la sussistenza della giurisdizione amministrativa trattandosi di azione relativa alla verifica della legittimità o meno del potere azionato.
Non è decisiva la circostanza che il Comune non abbia fornito la prova della esistenza di un titolo legittimante l'uso pubblico del terreno oggetto della presente controversia (in particolare, la titolarità di una servitù prediale o di una servitù di uso pubblico).
L'autotutela possessoria di diritto pubblico non presuppone la titolarità di un diritto reale di uso pubblico o l'esistenza di una pubblica via vicinale, sicché sussiste il potere dell'Amministrazione comunale di rimuovere gli ostacoli al libero transito (e quindi di ripristinare lo stato dei luoghi), quando è configurabile una situazione di fatto di oggettivo pregiudizio del pubblico passaggio, senza che vi sia necessità di titolarità del diritto di proprietà o di altro diritto reale.
Ancora più nello specifico, occorre rammentare che il potere amministrativo esercitato dal Sindaco con l'ordinanza ex art. 54, d.lgs. n. 267 del 2000 non è contrario al più generale potere di autotutela possessoria di diritto pubblico -potere riconosciuto dall'art. 378, l. n. 2248 del 1865, All. F a tutela dell'uso pubblico delle strade, sia demaniali che vicinali, anche ai Sindaci- il quale non presuppone la titolarità di un diritto reale di uso pubblico, ma si fonda sull'esigenza di rimuovere ostacoli e impedimenti al libero transito esercitato anche in via di fatto dalla collettività.
Va ancora ricordato che sussiste il potere dell'amministrazione comunale di rimuovere gli ostacoli al libero transito (con le modalità esistenti anteriormente, e quindi di ripristinare lo stato dei luoghi), quando sussista una situazione di fatto di oggettivo pregiudizio del pubblico passaggio, senza che vi sia necessità di ulteriore motivazione.
Tale conclusione esegetica è conforme al principio di teoria generale elaborato dalla giurisprudenza, secondo cui l'uso pubblico di un bene non implica necessariamente la coeva titolarità del diritto di proprietà o di altro diritto reale.
I poteri di autotutela iuris publici che discendono dall'articolo 378 della legge 20.03.1865, n. 2248, allegato F), e mediatamente dall'articolo 823 del codice civile, non presentano la medesima identità di ratio delle azioni di cui dispone il privato e possono essere esercitati anche dopo che sia decorso un anno dalla alterazione o dalla turbativa; l’autotutela esecutiva è espressione di un potere autoritativo con cui, data la modifica di un situazione di fatto, l’amministrazione, doverosamente, ripristina la situazione di disponibilità del bene in favore della collettività.

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Quanto alla questione della competenza ad adottare il provvedimento, va ricordato che per giurisprudenza costante, il generale potere di autotutela del demanio e del patrimonio indisponibile del Comune, di cui all'art. 378 l. n. 2248 del 1865, all. F, spetta al sindaco e non può ritenersi trasferito al dirigente con l'entrata in vigore d.lgs. n. 267 del 2000.
Ciò sia in ragione della persistente vigenza della norma, sia della riconducibilità del potere di tutela ivi previsto alla funzione di ufficiale di governo del sindaco, le cui competenze sono espressamente fatte salve dall'art. 107, comma 5, del suddetto d.lgs. n. 267 del 2000.
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In ordine alla dedotta contraddittorietà tra più atti è sufficiente rammentare che la contraddittorietà tra gli atti del procedimento, figura sintomatica dell'eccesso di potere, si può rinvenire solo allorquando sussista tra più atti successivi un contrasto inconciliabile tale da far sorgere dubbi su quale sia l'effettiva volontà dell'amministrazione, mentre non sussiste quando si tratti di provvedimenti che, pur riguardanti lo stesso oggetto, siano adottati all'esito di procedimenti indipendenti o, comunque, qualora si tratti di due diversi atti che, ancorché inerenti al medesimo oggetto, provengano da uffici diversi e non entrambi competenti a provvedere o siano espressione di poteri differenti o —ancora— allorquando il nuovo provvedimento dell'Amministrazione, diverso da quello pregresso, sia stata adottata alla stregua di presupposti in parte differenti concretatisi medio tempore.
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Sono inconferenti e comunque infondate le censure che partono dal presupposto che il provvedimento impugnato sia un’ordinanza contingibile e urgente.
Al di là dei richiami normativi che si rinvengono nell’atto, trattasi pacificamente di un provvedimento di autotutela e, come è noto, il nomen iuris attribuito dall'Amministrazione a un proprio atto o provvedimento non vincola il giudice adito, che può riqualificarlo, occorrendo invero avere riguardo alla struttura stessa dell'atto impugnato.
In altre parole, l'esatta qualificazione di un provvedimento amministrativo va individuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall'Amministrazione, tenendo presente che l'apparenza derivante da una terminologia, eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell'atto stesso non è vincolante né può prevalere sulla sostanza.

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Nel merito il ricorso è infondato per i motivi che di seguito si espongono.
Intanto, è pacifica la giurisdizione del giudice amministrativo, venendo in rilievo, in via principale, non l'accertamento del diritto di proprietà o di altro diritto reale, ma la legittimità di un provvedimento autoritativo incidente su posizioni di interesse legittimo.
Va precisato che l'ordinanza sindacale, volta al recupero di uno spazio a parcheggio pubblico, si configura come provvedimento autoritativo d'esercizio di autotutela possessoria "iuris publici" perché diretta al ripristino nell'interesse della collettività di uno stato di fatto reputato preesistente, conseguendone la sussistenza della giurisdizione amministrativa trattandosi di azione relativa alla verifica della legittimità o meno del potere azionato (cfr. Tar Campania, Salerno sez. II, 05.03.2013, n. 517).
Non è decisiva la circostanza che il Comune non abbia fornito la prova della esistenza di un titolo legittimante l'uso pubblico del terreno oggetto della presente controversia (in particolare, la titolarità di una servitù prediale o di una servitù di uso pubblico).
L'autotutela possessoria di diritto pubblico non presuppone la titolarità di un diritto reale di uso pubblico o l'esistenza di una pubblica via vicinale, sicché sussiste il potere dell'Amministrazione comunale di rimuovere gli ostacoli al libero transito (e quindi di ripristinare lo stato dei luoghi), quando è configurabile una situazione di fatto di oggettivo pregiudizio del pubblico passaggio, senza che vi sia necessità di titolarità del diritto di proprietà o di altro diritto reale (Tar Sicilia, Catania sez. I, 04.11.2015, n. 2552).
Ancora più nello specifico, occorre rammentare che il potere amministrativo esercitato dal Sindaco con l'ordinanza ex art. 54, d.lgs. n. 267 del 2000 non è contrario al più generale potere di autotutela possessoria di diritto pubblico -potere riconosciuto dall'art. 378, l. n. 2248 del 1865, All. F a tutela dell'uso pubblico delle strade, sia demaniali che vicinali, anche ai Sindaci- il quale non presuppone la titolarità di un diritto reale di uso pubblico, ma si fonda sull'esigenza di rimuovere ostacoli e impedimenti al libero transito esercitato anche in via di fatto dalla collettività (Tar Lazio, Roma, sez. II, 17.10.2016, n. 10344).
Va ancora ricordato che sussiste il potere dell'amministrazione comunale di rimuovere gli ostacoli al libero transito (con le modalità esistenti anteriormente, e quindi di ripristinare lo stato dei luoghi), quando sussista una situazione di fatto di oggettivo pregiudizio del pubblico passaggio, senza che vi sia necessità di ulteriore motivazione (Consiglio di Stato, sez. V, 14.07.2015, n. 3531).
Tale conclusione esegetica è conforme al principio di teoria generale elaborato dalla giurisprudenza, secondo cui l'uso pubblico di un bene non implica necessariamente la coeva titolarità del diritto di proprietà o di altro diritto reale (cfr., sul principio generale, Cons. Stato, Sez. V, n. 6283 del 2013, Consiglio di Stato, sez. V, 14.07.2015, n. 3531).
I poteri di autotutela iuris publici che discendono dall'articolo 378 della legge 20.03.1865, n. 2248, allegato F), e mediatamente dall'articolo 823 del codice civile, non presentano la medesima identità di ratio delle azioni di cui dispone il privato e possono essere esercitati anche dopo che sia decorso un anno dalla alterazione o dalla turbativa; l’autotutela esecutiva è espressione di un potere autoritativo con cui, data la modifica di un situazione di fatto, l’amministrazione, doverosamente, ripristina la situazione di disponibilità del bene in favore della collettività (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 30.04.2015, n. 2196).
Nel caso qui all’attenzione del Collegio, dall'esame della documentazione versata in atti, emerge che prima della collocazione delle transenne nel terreno in questione, sussisteva l'uso pubblico dello stesso, dovendosi ritenere sufficienti, per l'emanazione del provvedimento di autotutela, le evidenze documentali (tra le altre si vedano documenti nn. 9, 9-bis e 10 produzioni dell’amministrazione), suffragate dall'accertamento dello stato dei luoghi da parte di organi comunali.
In particolare, tutte le fotografie depositate dall’amministrazione attestano che il terreno era pacificamente già oggetto di transito veicolare e di utilizzo pubblico.
Quanto alla questione della competenza ad adottare il provvedimento, va ricordato che per giurisprudenza costante, il generale potere di autotutela del demanio e del patrimonio indisponibile del Comune, di cui all'art. 378 l. n. 2248 del 1865, all. F, spetta al sindaco e non può ritenersi trasferito al dirigente con l'entrata in vigore d.lgs. n. 267 del 2000; ciò sia in ragione della persistente vigenza della norma, sia della riconducibilità del potere di tutela ivi previsto alla funzione di ufficiale di governo del sindaco, le cui competenze sono espressamente fatte salve dall'art. 107, comma 5, del suddetto d.lgs. n. 267 del 2000 (Consiglio di Stato, sez. IV, 08.06.2011, n. 3509).
In ordine alla dedotta contraddittorietà tra più atti è sufficiente rammentare che la contraddittorietà tra gli atti del procedimento, figura sintomatica dell'eccesso di potere, si può rinvenire solo allorquando sussista tra più atti successivi un contrasto inconciliabile tale da far sorgere dubbi su quale sia l'effettiva volontà dell'amministrazione, mentre non sussiste quando si tratti di provvedimenti che, pur riguardanti lo stesso oggetto, siano adottati all'esito di procedimenti indipendenti o, comunque, qualora si tratti di due diversi atti che, ancorché inerenti al medesimo oggetto, provengano da uffici diversi e non entrambi competenti a provvedere o siano espressione di poteri differenti o —ancora— allorquando il nuovo provvedimento dell'Amministrazione, diverso da quello pregresso, sia stata adottata alla stregua di presupposti in parte differenti concretatisi medio tempore (ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 14.08.2015, n. 5261).
Va ancora precisato che sono inconferenti e comunque infondate le censure che partono dal presupposto che il provvedimento impugnato sia un’ordinanza contingibile e urgente.
Al di là dei richiami normativi che si rinvengono nell’atto, trattasi pacificamente di un provvedimento di autotutela e, come è noto, il nomen iuris attribuito dall'Amministrazione a un proprio atto o provvedimento non vincola il giudice adito, che può riqualificarlo, occorrendo invero avere riguardo alla struttura stessa dell'atto impugnato (ex multis, TAR Lazio, Roma, sez. III, 23.02.2016, n. 2525).
In altre parole, l'esatta qualificazione di un provvedimento amministrativo va individuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall'Amministrazione, tenendo presente che l'apparenza derivante da una terminologia, eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell'atto stesso non è vincolante né può prevalere sulla sostanza (in questo senso, Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 03.09.2015, n. 581 e Cons. giust. amm. Sicilia, 14.05.2014 n. 282).
Il ricorso è in definitiva infondato e deve essere rigettato (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 03.11.2017 n. 679 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ottobre 2017

PATRIMONIO: Alienazione immobile comunale vendita con riserva di proprietà.
I beni patrimoniali disponibili sono di proprietà privata del comune e, come tali, soggetti alle regole del diritto comune, eccetto la alienazione che deve avvenire secondo criteri di trasparenza e pubblicità, nell'ambito di un procedimento che garantisca un confronto concorrenziale tra quanti possano essere interessati all'acquisto del bene (L. n. 783/1908; L. n. 127/1997).
A queste regole soggiace anche l'istituto della vendita con riserva di proprietà di cui all'art. 1523 c.c., che, se pur disciplinata nel codice civile con riferimento alla vendita dei beni mobili, viene estesa da certa giurisprudenza e dottrina anche ai beni immobili.

Il Comune riferisce di aver dato in locazione un proprio immobile (con contratto prossimo alla scadenza) e di aver ricevuto da parte del conduttore proposta di acquisto dell'immobile medesimo con patto di riservato dominio, ai sensi dell'art. 1523 c.c., quindi mediante il pagamento del prezzo a rate, con il trasferimento della proprietà al momento del pagamento dell'ultima rata
[1]. Il Comune chiede se possa procedere a detta forma di vendita.
Al fine della disamina del quesito, si ritiene di muovere dai principi generali che regolano la gestione del patrimonio immobiliare comunale, sia per quanto concerne l'affidamento che per la vendita degli immobili comunali, di interesse nel caso di specie.
Riguardo all'affidamento, la natura demaniale o patrimoniale indisponibile dell'immobile determina l'applicazione dello strumento pubblicistico della concessione amministrativa, mentre per i beni del patrimonio disponibile l'attribuzione in godimento a soggetti terzi deve essere effettuata secondo gli schemi del diritto privato
[2].
La situazione rappresentata dall'Ente -di locazione di un proprio immobile rispetto al quale il conduttore ha manifestato la volontà di acquisto- lascia supporre l'appartenenza del bene di cui si tratta al patrimonio disponibile comunale.
A questo proposito, e venendo all'aspetto della vendita, va detto che -come osserva la giurisprudenza- i beni patrimoniali disponibili sono di proprietà privata del comune e, come tali, soggetti alle regole del diritto comune, eccetto la alienazione che deve avvenire secondo modalità tali da garantire gli interessi pubblici con la massima trasparenza ed imparzialità nella scelta del contraente, attraverso le procedure dei pubblici incanti o asta pubblica (L. n. 783/1908)
[3].
Peraltro, l'art. 12, c. 2, L. n. 127/1997, dispone che 'i comuni e le province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme di cui alla legge 24.12.1908, n. 783 [...]. A tal fine sono assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell'ente interessato'
[4]. A quest'ultimo riguardo, il Giudice amministrativo ha precisato che 'è fatto obbligo alle amministrazioni di assicurare idonei criteri di trasparenza ed adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, la cui determinazione non può essere rimessa al libero arbitrio, ma ad una normazione contenuta nel dedicato regolamento adottato dall'ente interessato' [5].
Posto il quadro normativo rappresentato, la vendita con riserva di proprietà (art. 1523 c.c.) -che, a rigore, è disciplinata nel Libro VI del codice civile, 'Delle obbligazioni', Sezione II, 'Della vendita di cose mobili', ma viene estesa da certa giurisprudenza e dottrina anche ai beni immobili
[6]- potrà essere eventualmente attivata dall'Ente secondo criteri di trasparenza e pubblicità, nell'ambito di un procedimento che garantisca un confronto concorrenziale tra quanti possano essere interessati all'acquisto del bene [7], anche tenuto conto delle modalità di vendita interamente rese note nel bando, nella specie della possibilità del pagamento rateale del prezzo, secondo il meccanismo dell'art. 1523 c.c..
In ordine all'istituto della vendita con riserva di proprietà, si evidenzia che la stessa si configura quale vendita garantita dalla proprietà del bene: il venditore concede un beneficio finanziario al compratore, in quanto gli permette di pagare con una dilazione rateizzata; nel contempo la riserva di proprietà assolve una funzione di garanzia reale a favore del venditore, il quale, se non viene pagato, può recuperare il bene, del quale ha conservato la proprietà
[8].
Gli artt. 1525 e 1526 c.c. disciplinano l'inadempimento da parte del compratore e la risoluzione del contratto; il mancato pagamento di una sola rata dà luogo alla risoluzione del contratto soltanto se questa rata supera l'ottava parte del prezzo e l'eventuale patto contrario non ha effetto (art. 1525 c.c.); inoltre, se il contratto è risolto per inadempimento del compratore, questi ha diritto alla restituzione delle rate pagate, salvo il diritto del venditore ad un equo compenso per l'uso della cosa, oltre al risarcimento del danno. Qualora le parti abbiano pattuito che le rate pagate prima della intervenuta risoluzione del contratto rimangano acquisite al venditore a titolo di indennità (per l'uso e il deprezzamento della cosa), il giudice ha comunque il potere di ridurre l'indennità stessa
[9].
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[1] Si riporta il contenuto dell'art. 1523 c.c.: 'Nella vendita a rate con riserva della proprietà, il compratore acquista la proprietà della cosa col pagamento dell'ultima rata di prezzo, ma assume i rischi dal momento della consegna'.
[2] Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Sardegna, parere 07.03.2008, n. 4. La magistratura contabile richiama, in questo senso, la giurisprudenza uniforme di legittimità (tra le altre, Cass. civ. sez. III, 22.06.2004, n. 11608) e amministrativa (tra le altre, Consiglio di Stato, Sez. V, 06.12.2007, n. 6265).
[3] Tar Catania, sez. III, 27.02.2009, n. 419; Tar Milano, sez. IV, 13.03.2013, n. 677. Il Giudice amministrativo osserva come, ai sensi della L. n. 783/1908, in via del tutto eccezionale, qualora gli incanti siano andati deserti e l'Amministrazione lo ritenga conveniente, gli immobili possano essere venduti a trattativa privata, alle condizioni ivi previste.
[4] Cfr. Tar Milano n. 677/2013 e Tar Catania n. 419/2009 citt..
[5] Cfr. Tar Catania n. 419/2009 cit., che ha annullato una delibera comunale che aveva autorizzato la vendita diretta di un'area senza gara ufficiosa, senza garantire una adeguata pubblicità e trasparenza della procedura, in contrasto con l'art. 12, L. n. 127/1997. Conforme, Tar Milano n. 677/2013 cit., che ha annullato una delibera comunale che aveva disposto la vendita a trattativa privata di un immobile, mancando del tutto, da parte della p.a., la predisposizione di adeguate forme di pubblicità e non motivando, la delibera, in ordine alla sussistenza degli eccezionali presupposti per ricorrere alla trattativa privata diretta (in quel caso, peraltro, ritenuti non sussistenti).
[6] In giurisprudenza, cfr.: Cass. civ. 03.04.1980, n. 2167, richiamata da Tribunale di Bari 02.05.2012, n. 1536; conforme: Tribunale di Vicenza, sez. II, 10.02.2011, n. 168.
In dottrina, cfr.: Paolo Cendon, Commentario al codice civile, Volume 37, Giuffrè, 2008, p. 47.
Anche nella prassi, si registrano bandi di gara di amministrazioni comunali per l'alienazione di beni immobili mediante pubblico incanto, che prevedono la possibilità della vendita con riserva di proprietà, ai sensi dell'art. 1523 c.c..
[7] Un tanto, anche qualora, ai sensi della normativa vigente, venga in considerazione un diritto di prelazione in favore del conduttore.
[8] Andrea Torrente e Piero Schlesinger, Manuale di diritto privato, Giuffrè, Milano, 2013, pp. 705 e 706.
[9] Si osserva che l'eventualità dell'inadempimento del compratore potrebbe esporre l'Ente ai costi, in termini di tempo e di spesa, per il recupero in sede giudiziale dell'immobile e per il soddisfacimento dei diritti risarcitori o di indennizzo spettanti
(09.10.2017 - link a
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PATRIMONIO: Disposizione testamentaria in favore del Comune. Adempimento dell'onere apposto al legato.
Nel caso d'inadempimento dell'onere testamentario, l'autorità giudiziaria può pronunciare la risoluzione della disposizione testamentaria, se la risoluzione è stata prevista dal testatore, o se l'adempimento dell'onere ha costituito il solo motivo determinante della disposizione.
Il mancato adempimento deve, inoltre, essere imputabile al legatario inadempiente per dolo o colpa grave, in relazione alla diligenza minima cui è tenuto l'onerato stesso.

Il Comune, avendo ricevuto un immobile a titolo di legato testamentario, gravato da un onere, chiede un parere circa le modalità di adempimento dello stesso.
Più in particolare, riferisce che, con disposizione testamentaria, pubblicata nell'anno 1948, è stato disposto in suo favore il legato di un immobile gravato dal seguente modus: 'Al Comune di XX lascio il mio stabile sito in XX a condizione che con le rendite analoghe, ricavate detto Comune istituisca una borsa di studio, perpetua, per uno studente disagiato, meritevole, iscritto al primo anno della facoltà di legge presso una Università; frequenti diligentemente i corsi universitari, sino ad ottenere la laurea, entro i termini prefissi dalle analoghe disposizioni universitarie e risieda in Comune XX'.
L'Amministrazione, pur avendo bandito con regolarità i bandi per l'assegnazione di borse di studio rispettose delle condizioni indicate dal testatore, è riuscita ad assegnare nel tempo pochissime di esse tanto che, allo stato attuale, nel bilancio dell'Ente esiste una cospicua somma risultante dall'accumulo delle rendite non assegnate nel corso degli anni pregressi.
Ciò premesso, l'Ente desidera sapere se possa destinare le rendite accumulate per 'riconoscere annualmente dei premi scolastici a studenti meritevoli che frequentino università e scuole di ogni ordine e grado, residenti sul territorio comunale, da erogare con priorità agli studenti di famiglie disagiate' nonché per sostenere 'progetti che siano riconducibili a servizi scolastici in senso lato (a titolo esemplificativo e non esaustivo: ampliamento dei servizi scolastici a domanda individuale, riduzione e/o abbattimento delle tariffe per le famiglie meno abbienti, etc.)'. In particolare, desidera sapere quali conseguenze potrebbero scaturire da una tale decisione.
In via generale, si ricorda che non è compito degli Uffici regionali esprimersi circa la legittimità o meno degli atti comunali, attesa l'avvenuta abrogazione del regime del controllo sugli atti degli enti locali a far data dalla riforma del titolo V della Costituzione operata dalla legge costituzionale 18.10.2001, n. 3. Di seguito, pertanto, si forniranno una serie di considerazioni giuridiche generali relative agli istituti giuridici afferenti la situazione sopra descritta.
Il legato è una disposizione testamentaria a titolo particolare in base alla quale un soggetto (legatario) succede in uno o più rapporti determinati. Ai sensi dell'articolo 647 c.c. 'Tanto all'istituzione di erede quanto al legato può essere apposto un onere'. Il modus (modo), o onere, viene definito come un peso che il gratificato di una liberalità subisce per volontà dello stesso soggetto che fece l'attribuzione.
[1]
Con specifico riferimento all'adempimento/inadempimento dell'onere soccorre il disposto di cui all'articolo 648 c.c. il quale, al primo comma, recita: 'Per l'adempimento dell'onere può agire qualsiasi interessato.'. Il secondo comma dispone, poi, che: 'Nel caso d'inadempimento dell'onere, l'autorità giudiziaria può pronunziare la risoluzione della disposizione testamentaria, se la risoluzione è stata prevista dal testatore, o se l'adempimento dell'onere ha costituito il solo motivo determinante della disposizione'.
In via preliminare, si rileva che solo l'autorità giudiziaria, eventualmente investita della questione con un'apposita azione di adempimento o di risoluzione, può stabilire se la destinazione da parte del Comune delle rendite già maturate per finalità assimilabili (e non coincidenti) a quelle oggetto dell'onere testamentario costituisca o meno attuazione della volontà testamentaria.
[2]
A ciò si aggiunga la considerazione che, come risulta dall'analisi del secondo comma dell'articolo 648 c.c., la risoluzione della disposizione testamentaria può essere pronunciata dal giudice se la risoluzione è stata prevista dal testatore (ipotesi non relativa al caso in esame), o se l'adempimento dell'onere ha costituito il solo motivo determinante della disposizione. Circa tale ultima fattispecie la giurisprudenza, benché datata, ha rilevato che: 'Tale risoluzione richiede un congruo apprezzamento delle circostanze in cui l'inadempimento si verifica in relazione alla volontà del testatore, a differenza di quanto avviene per la condizione, il cui verificarsi fa perdere efficacia alla disposizione'
[3].
Ancora, è stato affermato che: 'Alla risoluzione della disposizione testamentaria domandata dall'erede nei confronti del legatario (o del coerede) inadempiente all'eventuale modus apposto dal testatore (espressamente qualificata in termini di risoluzione per inadempimento dall'art. 648 c.c.), devono ritenersi applicabili le norme che disciplinano il rimedio previsto, in via generale, dagli art. 1453 ss. c.c. per la mancata esecuzione di obbligazioni, con particolare riferimento sia all'importanza, sia all'imputabilità del fatto oggettivo del mancato adempimento, imputabilità che, trattandosi di prestazione a titolo gratuito, deve configurarsi necessariamente secondo le forme del dolo o della colpa grave, in relazione alla diligenza minima cui è tenuto l'onerato.'.
Da ultimo si consideri, altresì, quanto affermato dalla Cassazione civile nella sentenza del 26.07.2005, n. 15599 la quale recita: «In tema di legato modale l'adempimento dell'onere non si configura come condizione sospensiva dell'efficacia della disposizione testamentaria del "de cuius" in favore dell'onerato e la relativa azione di adempimento, come quella di risoluzione del legato, presuppone, come per ogni altra azione, la prova di un concreto interesse all'adempimento o, nell'ipotesi di inadempimento, alla risoluzione della stessa disposizione testamentaria. In ogni caso, l'inadempimento non determina, di per sé, la perdita del legato se non sia richiesta e pronunciata la risoluzione, in presenza degli altri requisiti previsti dall'art. 648 cod. civ.».
Le considerazioni che precedono devono, altresì, tenere in debita considerazione il fatto che l'azione di risoluzione/adempimento della disposizione modale è soggetta all'ordinario termine prescrizionale decennale, decorrente dal momento in cui il diritto poteva essere esercitato.
[4]
Segue che, in applicazione dei principi sopra espressi, l'eventuale utilizzo, da parte del Comune, delle rendite pregresse, maturate nell'ultimo decennio, per finalità solo assimilabili a quelle oggetto dell'onere testamentario potrebbe, in linea teorica, legittimare la richiesta, da parte dei soggetti a ciò legittimati,
[5] di risoluzione della disposizione testamentaria in riferimento.
Tuttavia, nel ribadire che solo un giudice concretamente investito della questione potrebbe valutare la sussistenza o meno di tutti i requisiti richiesti dalla normativa in essere per un'eventuale pronuncia di risoluzione, ad avviso di chi scrive non sembrerebbero ricorrere, con riferimento alla fattispecie descritta, i presupposti legittimanti la dichiarazione di risoluzione della disposizione testamentaria. In particolare, ciò che pare mancare è l'imputabilità dell'inadempimento al Comune per dolo o colpa grave, avendo questi bandito con regolarità le borse di studio nel rispetto della volontà testamentaria.
[6]
Quanto, invece, alle rendite relative al periodo antecedente all'ultimo decennio, essendosi ormai prescritta l'azione di risoluzione, le stesse possono considerarsi ormai acquisite al patrimonio comunale senza vincolo di destinazione.
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[1] Così, D. Prosciutto, 'Modus contrattuale', in AltalexPedia, 2016.
[2] Così, a titolo di esempio, si riporta una sentenza della Corte d'Appello di Napoli (dell'08.04.2005) la quale ha stabilito che: 'L'onere apposto ad un legato testamentario a favore di una istituzione di assistenza e beneficenza, e consistente nella destinazione di un immobile a nosocomio a beneficio dei poveri preferibilmente residenti in un dato Comune è adempiuto anche se l'immobile in oggetto, venga destinato essenzialmente a gerontocomio, fornendo però comunque una pur minimale assistenza medica a persone anziane, afflitte da malattie croniche'.
[3] Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza dell'08.03.1958, n. 795.
[4] In questo senso si è espresso il Tribunale di Bari, sez. II, con la sentenza del 01.06.2016 ove si afferma che: 'Il legato modale è un onere testamentario relativamente al quale l'inadempimento dell'onere, ove pur avente rilevanza risolutoria, per volontà del testatore, non determina la risoluzione ope legis della disposizione testamentaria modale, ma costituisce il presupposto per la pronunzia risolutoria del Giudice che ha natura di sentenza costitutiva con efficacia ex nunc. Ne consegue che l'azione volta alla risoluzione della disposizione modale è soggetta all'ordinario termine prescrizionale decennale, decorrente dal momento in cui il diritto poteva essere esercitato.'.
[5] A tale riguardo la giurisprudenza ha affermato che: «In tema di legato modale, l'inadempimento del "modus" ad opera del legatario legittima il beneficiario, al pari dei prossimi congiunti, ancorché eredi, a proporre, oltre all'azione di adempimento, quella di risoluzione, ex art. 648, comma 2, c.c., avendo egli interesse, ove sia anche erede, a conseguire il vantaggio patrimoniale derivante dalla restituzione della "res" e, in ogni caso, a soddisfare le esigenze morali perseguite dal "de cuius", rimaste irrealizzate a causa dell'inadempimento dell'onerato.» (Cassazione civile, sez. II, sentenza del 07.03.2016, n. 4444).
[6] Per completezza espositiva, si osserva che nel caso, astrattamente ipotizzabile, in cui fosse esperita vittoriosamente un'azione di risoluzione della disposizione testamentaria il Comune perderebbe la proprietà dell'immobile ricevuto con conseguente danno erariale connesso ad una tale perdita
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settembre 2017

PATRIMONIO: Competenza manutenzione strada vicinale ricadente nel territorio di un consorzio di bonifica.
In merito alla manutenzione delle strade vicinali di uso pubblico, si osserva che l'art. 14 della l. 126/1958 prevede la costituzione di un consorzio tra tutti coloro che, in base ad un concreto accertamento di fatto, traggono maggiore giovamento dall'utilizzo della strada. I partecipanti a tale consorzio sono chiamati a concorrere alle spese di manutenzione della strada insieme al Comune territorialmente competente.
Il Comune, che 'condivide' alcuni tratti stradali con un consorzio di bonifica in virtù della presenza di numerosi canali irrigui sul proprio territorio, chiede un parere in merito a quale sia, tra i due, l'ente competente alla manutenzione di una di tali vie di comunicazione, che corre vicino ad uno di questi canali, il cui cattivo stato di conservazione potrebbe mettere a repentaglio la sicurezza dei cittadini che la percorrono.
Sentita la titolare di P.O. per il coordinamento degli interventi di viabilità regionale e sicurezza stradale della Direzione centrale infrastrutture e territorio ed il titolare di P.O. per la programmazione ed attuazione delle attività connesse alla realizzazione delle opere pubbliche di bonifica ed irrigazione mediante l'istituto della delegazione amministrativa intersoggettiva ai consorzi di bonifica della Direzione centrale risorse agricole, forestali e ittiche, si formulano le seguenti considerazioni.
La manutenzione di una strada compete, in via generale, al soggetto giuridico che ne è proprietario. L'art. 14, comma 1, del Codice della strada prevede, infatti, che: 'Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi; b) al controllo tecnico dell'efficienza delle strade e relative pertinenze; c) alla apposizione e manutenzione della segnaletica prescritta'. Il Codice della strada, all'art. 2, comma 5, distingue, per tali finalità, le strade di proprietà pubblica in statali, regionali, provinciali e comunali.
Diversa è la disciplina per le strade private. Sono private le vie cosiddette agrarie o vicinali private costituite da passaggi in comunione incidentale tra i proprietari dei fondi latistanti serviti da quei medesimi passaggi
[1].
Tali strade assumono carattere pubblico qualora adducano a luoghi pubblici di interesse generale e vengano utilizzate abitualmente dalla generalità dei cittadini
[2]. In tal caso, tali vie vengono assimilate alle strade comunali, così come previsto dall'art. 2, comma 7, del Codice della strada [3]. Il Comune è tenuto a concorrere alla spese di manutenzione delle stesse, potendo promuovere d'ufficio la costituzione di un consorzio obbligatorio fra i proprietari ed esercitando su tali strade i poteri di tutela ex Codice della strada, come previsto dall' art. 14 della legge 12.02.1958, n. 126 [4].
Venendo ora alla normativa in materia di consorzi di bonifica, si osserva che la legge regionale di riferimento è la n. 28 del 29.10.2002 (Norme in materia di bonifica e di ordinamento dei Consorzi di bonifica [...]). L'art. 2 della medesima legge definisce tali consorzi quali 'enti pubblici economici non commerciali' che 'svolgono la loro attività entro i limiti consentiti dalla legge e dai rispettivi statuti'. Il successivo art. 4, comma 1, lett. h), prevede che a tali consorzi 'possono essere delegati la progettazione, esecuzione, esercizio, vigilanza e manutenzione' 'di strade interpoderali e vicinali'.
Per quanto riguarda la disciplina specifica che si è dato il Consorzio de quo, si osserva che il suo statuto sostanzialmente ripropone, all'art. 2, quanto previsto dalla citata legge regionale relativamente alle finalità ed alle funzioni, stabilendo, tra l'altro, che l'ente, nell'ambito delle proprie attribuzioni e del proprio comprensorio, provvede alla 'sistemazione e manutenzione delle strade interpoderali e vicinali'.
Il regolamento del Consorzio è, invece, più preciso per quanto riguarda la manutenzione delle opere di bonifica e delle loro pertinenze. Di particolare interesse è l'art. 8 che testualmente recita: 'Gli argini dei canali consorziati di bonifica servono, di massima, solo per il contenimento delle acque e sono perciò mantenuti dal Consorzio. Per quelli che hanno acquistato od acquistino il carattere di strada pubblica o privata, il mantenimento spetta agli Enti ed ai proprietari interessati'.
Occorre viceversa rilevare che il quesito del Comune contiene una terminologia atecnica che non agevola l'interprete: infatti non è chiaro il significato della 'condivisione' di tratti stradali fra Comune e Consorzio e manca qualsiasi riferimento alle tipologie stradali contemplate dal Codice della strada.
Dalla normativa applicabile, sopra brevemente esposta, e dalle considerazioni riportate in merito alle caratteristiche della strada di interesse del Comune, si ritiene che andrebbe in primo luogo verificata, in concreto, la sussistenza delle condizioni necessarie alla riconduzione della stessa alle 'strade vicinali pubbliche' al cui verificarsi, come è stato detto, il comune è tenuto a concorrere nelle spese di manutenzione, insieme agli utenti di dette vie, all'interno di un consorzio appositamente costituito
[5].
Per quanto riguarda la misura della contribuzione, si riporta quanto espresso nella deliberazione n. 240/2008 della Sezione regionale del Veneto della Corte dei conti: 'per le strade vicinali di uso pubblico, il comune è tenuto (art. 3 del D.L.Lgt. 01/09/1918 n. 1446) a concorrere alle spese di manutenzione, sistemazione e ricostruzione in misura variabile da un quinto sino alla metà della spesa, a seconda della loro importanza [...] Tali limiti di compartecipazione sono inderogabili, in quanto il legislatore con tale disciplina, tenendo conto dello speciale regime giuridico di tali strade, ha già contemperato a monte gli interessi pubblici e privati in gioco, demandando ai comuni solo la possibilità di scegliere in concreto l'ammontare della contribuzione all'interno dei limiti minimi e massimi consentiti'.
Il Consorzio di bonifica, nonostante quanto previsto dal proprio regolamento interno, potrebbe pure, in tale contesto, essere chiamato a concorrere, pro quota, alla partecipazione delle spese nella misura in cui sia un utilizzatore di tale strada. Come precisato, infatti, dal TAR del Friuli Venezia Giulia
[6], tra i c.d. utenti chiamati a consorziarsi ed a partecipare alle spese di manutenzione della strada vicinale pubblica, sono da annoverare tutti coloro che, in base a un concreto accertamento di fatto, presuntivamente ritraggono dall'utilizzo della strada un effettivo e concreto giovamento in misura e con modalità nettamente differenziate rispetto a tutti gli altri che pure ne fanno uso
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[1] Cfr. Tribunale Chieti, sentenza 15.10.2009, n. 748: "La via agraria, cioè la strada privata che i proprietari dei fondi latistanti aprono e mantengono per transitarvi secondo le esigenze della coltivazione, viene formata mediante conferimento di suolo (cd. "collatio agrorum privatorum") o di altro apporto dei vari proprietari, in modo da fondare una comunione ("communio incidens"), per la quale il godimento della strada non è "iure servitutis" ma "iure proprietatis" e, pur avendo di regola, fondi fronteggianti, può essere utilizzata, in relazione alla necessità del tracciato, da più fondi in consecuzione, fermo restando il principio che essa possa servire a tutti i proprietari dei fondi in tutte le direzioni, onde ciascuno ne abbia per tutta la sua lunghezza la proprietà "pro indiviso".
[2] Più precisamente, la Giurisprudenza (Cassazione civile, sez. VI sentenza 22.03.2017, n. 7242, Cassazione civile, sez. II, sentenza del 10.01.2011, n. 354; TAR Puglia, Lecce, sez. I, sentenza del 09.01.2008, n. 48; TAR Marche, Ancona, sez. I, sentenza del 10.10.2007, n. 1595) ha precisato che la natura pubblica della strada dipende dalla coesistenza effettiva delle tre condizioni di seguito indicate: 1. il passaggio esercitato iure servitutis pubblicae, da una collettività di persone qualificate dall'appartenenza ad un gruppo territoriale; 2. la concreta idoneità del bene a soddisfare esigenze di carattere generale, anche per il collegamento con la pubblica via; 3. un titolo valido a sorreggere l'affermazione del diritto di uso pubblico, che può anche identificarsi nella protrazione dell'uso da tempo immemorabile.
[3] Art. 2, comma 7, del Codice della strada: 'Le strade urbane di cui al comma 2, lettere D e F, sono sempre comunali quando siano situate nell'interno dei centri abitati, eccettuati i tratti interni di strade statali, regionali o provinciali che attraversano centri abitati con popolazione non superiore a diecimila abitanti. Sono comunali anche le strade che congiungono il capoluogo del comune con le sue frazioni o le frazioni tra loro, ovvero che congiungono il capoluogo con la stazione ferroviaria, tramviaria o automobilistica, con un aeroporto o porto marittimo, lacuale o fluviale, interporti o nodi di scambio intermodale o con le località che sono sede di essenziali servizi interessanti la collettività comunale. Ai fini del presente codice le "strade vicinali" sono assimilate alle strade comunali'.
[4] Art. 14 (Consorzi per le strade vicinali di uso pubblico) della l. 126/1958: 'La costituzione dei consorzi previsti dal decreto legislativo luogotenenziale 01.09.1918, n. 1446, per la manutenzione, sistemazione e ricostruzione delle strade vicinali di uso pubblico, anche se rientranti nei comprensori di bonifica, è obbligatoria. In assenza di iniziativa da parte degli utenti o del Comune, alla costituzione del consorzio provvede di ufficio il prefetto'.
[5] V. TAR Lombardia Milano Sez. III, sentenza 11.03.2016, n. 507: 'La destinazione delle strade vicinali "ad uso pubblico", imposta dal codice della strada di cui al D.Lgs. n. 285/1992 (art. 3, comma 1, n. 52) fa sì che queste debbano necessariamente essere interessate da un transito generalizzato, tale per cui, a fronte della proprietà privata del sedime stradale e dei relativi accessori e pertinenze (spettante ai proprietari dei fondi latistanti), l'ente pubblico comunale possa vantare su di essa, ai sensi dell'art. 825 cod. civ., un diritto reale di transito, con correlativo dovere di concorrere alle spese di manutenzione della stessa (pro quota rispetto al consorzio privato di gestione ai sensi dell'art. 3 D.Lgs.Lgt. n. 1446/1918, "Facoltà agli utenti delle strade vicinali di costituirsi in Consorzio per la manutenzione e la ricostruzione di esse"), onde garantire la sicurezza della circolazione che su di essa si realizza'.
[6] TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 24.07.1989, n. 277
(27.09.2017 - link a
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luglio 2017

PATRIMONIO: Acquisto terreni.
L'art. 12, c. 1-ter, D.L. n. 98/2011, introdotto dall'art. 1, c. 138, L. n. 228/2012, e da ultimo modificato dall'art. 14-bis, c. 1, D.L. n. 50/2017, stabilisce, a decorrere dal 2014, limitazioni all'acquisto di beni immobili per gli enti territoriali, tenuti a comprovarne l'indispensabilità e l'indilazionabilità, nell'ottica di conseguire risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno.
La giurisprudenza contabile tende ad escludere dall'applicazione del comma 1-ter le procedure espropriative, caratterizzate dal fatto che è riconosciuto al proprietario non un prezzo di acquisto ma un indennizzo, e al cui interno trovano comunque adeguata considerazione le prerogative del comma 1-ter.
L'art. 11, c. 11, L.R. n. 5/2013, come novellato dall'art. 11, c. 5, L.R. n. 6/2013, prevede che le disposizioni di cui all'art. 12, D.L. n. 98/2011, come modificato dall'art. 1, c. 138, L. n. 228/2012, non si applicano agli enti locali del Friuli Venezia Giulia per gli acquisti finanziati in tutto o in parte con legge regionale.

Il Comune riferisce di aver concluso nel 2015 la realizzazione di una pista forestale, per cui ha avuto un finanziamento in parte regionale e in parte comunale (mutuo) e avendo ottenuto preventivamente dai proprietari dei terreni interessati la disponibilità alla cessione dei medesimi, per il corrispettivo pattuito, mediante accordo bonario del 2008, ratificato dal Consiglio comunale nel 2014.
L'Ente chiede, dunque, al fine di regolarizzare la pratica, se può procedere all'acquisto dei terreni già previsto nell'accordo bonario del 2008, tenuto conto dei vigenti limiti previsti dall'art. 12, c. 1-ter, D.L. n. 98/2011, e della giurisprudenza in proposito o, in caso contrario, se possa sanare l'intervento acquisendo l'area secondo le norme di interesse contenute nel Testo unico sulle espropriazioni
[1].
Sentito il Servizio finanza locale di questa Direzione centrale si esprime quanto segue.
L'art. 12, c. 1-ter, D.L. n. 98/2011, come novellato dall'art. 14-bis, D.L. n. 50/2017, prevede che a decorrere dall'01.01.2014, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti da patto di stabilità interno, gli enti territoriali (e gli enti del Servizio sanitario nazionale) effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. Le disposizioni di cui al primo periodo non si applicano agli enti locali che procedano alle operazioni di acquisto di immobili a valere su risorse stanziate con apposita delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica o cofinanziate dall'Unione europea ovvero dallo Stato o dalle regioni e finalizzate all'acquisto degli immobili stessi. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio previo rimborso delle spese.
Sul piano dell'ordinamento regionale, l'art. 11, c. 11, L.R. n. 5/2013, come novellato dall'art. 11, c. 5, L.R. n. 6/2013, prevede che le disposizioni di cui all'art. 12, D.L. n. 98/2011, come modificato dall'articolo 1, comma 138, della legge 228/2012, non si applicano agli enti locali della Regione per gli acquisti di immobili finanziati in tutto o in parte con legge regionale.
Avuto riguardo a quest'ultima previsione regionale, l'Ente potrà innanzitutto verificare se nei decreti di assegnazione dei fondi regionali di finanziamento vi sia la specifica previsione delle somme a disposizione per l'acquisizione dei terreni interessati dalla pista forestale. In tal caso, infatti, le operazioni di acquisto saranno possibili ai sensi di detta norma regionale.
Se così non fosse, in relazione alle ipotesi prospettate dall'Ente di acquistare i terreni secondo l'accordo bonario con i rispettivi proprietari ratificato con atto consiliare nel 2014, oppure di sanare l'intervento acquisendo l'area secondo la disciplina di interesse contenuta nel Testo unico sulle espropriazione, si esprimono le seguenti considerazioni, con la precisazione che l'aspetto dell'acquisizione sanante ai sensi del D.P.R. n. 327/2001 verrà trattato in generale sotto il profilo della riconducibilità dell'espropriazione per pubblica utilità nell'ambito di applicazione del comma 1-ter vigente, avuto riguardo alla giurisprudenza formatasi sul punto. Ulteriori considerazioni puntuali sul punto potranno essere espresse, per quanto di competenza, dal Servizio lavori pubblici, infrastrutture di trasporto e comunicazione, che legge per conoscenza, qualora lo riterrà opportuno.
Le acquisizioni di immobili da parte delle pp.aa. a mezzo procedura espropriativa o in quanto programmate da delibere dei competenti organi comunali sono state poste dal legislatore come fattispecie derogatorie alla previgente norma di divieto di acquisto di immobili, di cui al comma 1-quater dell'art. 1 del D.L. n. 98/2011, valida per l'anno 2013.
Con l'art. 10-bis del D.L. 08.04.2013, n. 35, inserito dalla legge di conversione 06.06.2013, n. 64, il legislatore ha, infatti, dettato una norma di interpretazione autentica dell'art. 12, c. 1-quater, D.L. n. 98/2011, escludendo dal divieto di acquisto ivi previsto, tra l'altro, le 'procedure relative all'acquisto a titolo oneroso di immobili o terreni effettuate per pubblica utilità ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 08.06.2001, n. 327, nonché [...] alle operazioni di acquisto programmate da delibere assunte prima del 31.12.2012 dai competenti organi degli enti locali e che individuano con esattezza i compendi immobiliari oggetto delle operazioni [...]'.
Visto che l'atto consiliare dell'Ente di ratifica dell'accordo bonario risulta avvenuto nel 2014 e dunque successivamente alla data del 31.12.2012 prevista dalla norma di interpretazione autentica, la possibilità di estendere le fattispecie di salvezza ivi previste anche alla disposizione dell'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011, è circoscritta alla sola ipotesi derogatoria della procedura espropriativa.
In proposito, si sono espresse alcune Sezioni regionali della Corte dei conti nel senso di escludere dette procedure espropriative dall'ambito di applicazione del comma 1-ter vigente.
La Corte dei conti Lombardia, sulla scia delle Sezioni regionali per il Veneto e per la Puglia, ha espresso l'avviso per cui la formulazione del comma 1-ter disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi i soli acquisti iure privatorum, ove le pp.aa. agiscono al pari dei soggetti privati, mentre non si applica alle procedure espropriative per pubblica utilità, ove è riconosciuto al proprietario non un prezzo di acquisto ma un indennizzo, che non può rappresentare un corrispettivo.
Questo, peraltro, non significa -afferma la Sezione lombarda- che all'interno del procedimento espropriativo non trovino adeguata considerazione le prerogative enunciate dal comma 1-ter, che prescrive la necessità di comprovare l'indispensabilità e la non dilazionabilità dell'operazione, nell'ottica di conseguire risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno. Ed infatti, attraverso la dichiarazione di pubblica utilità, l'autorità espropriante è tenuta a ponderare e confrontare gli interessi coinvolti e le prerogative di cui sono portatori i soggetti del procedimento, fra le quali devono essere ricompresi i vincoli di finanza pubblica. Ciò è testimoniato anche dal fatto che il d.p.r. n. 327/2001 è ispirato espressamente ai principi di economicità ed efficienza, oltre che di pubblicità e semplificazione (art. 2, comma 2)
[2].
Peraltro, per completezza espositiva, va segnalato anche l'orientamento della Corte dei conti Piemonte, la quale, successivamente alla norma di interpretazione autentica del comma 1-quater recata dall'art. 10-bis, D.L. n. 35/2013, osserva che per quanto riguarda la previsione del comma 1-ter non risultano essere state identificate eccezioni, alle condizioni ivi indicate, in sede d'interpretazione autentica
[3].
---------------
[1] D.P.R. 08.06.2001 n. 327, recante: 'Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità (Testo A)'.
[2] Corte dei conti Lombardia 05.03.2014, n. 97, che richiama Corte dei conti Veneto 12.06.2013, n. 148 e Corte dei conti Puglia, deliberazione 03.05.2013, n. 89. Per la Sezione pugliese, l'estensione delle limitazioni all'acquisto di beni immobili di cui al comma 1-ter anche alle procedure espropriative si tradurrebbe nel divieto di avviare o proseguire procedimenti di espropriazione per pubblica utilità in assenza di un'espressa disposizione legislativa ed in contrasto con l'art. 42, comma 3, della Costituzione recante, invece, il fondamento della potestà espropriativa della pubblica amministrazione. (Secondo il dettato dell'art. 42, c. 3, Cost., la proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale).
La tesi dell'esclusione delle procedure espropriative dalla soggezione alla disciplina del comma 1-ter è confermata da Corte dei conti Lombardia, 24.09.2015, n. 310.
[3] Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, 21.11.2013, n. 402. Ed invero, nel caso sottoposto al suo esame, la Corte dei conti ritiene escluso dall'applicazione del comma 1-ter il procedimento ablativo, per la circostanza specifica di essere questo già in corso e già nello stadio successivo all'approvazione del progetto definitivo e alla dichiarazione di pubblica utilità, in una fase cioè in cui risulta in re ipsa integrato il requisito di indispensabilità e indilazionabilità richiesto dal comma 1-ter citato. D'altro canto, la ratio della deroga, espressamente disposta per il 2013, dall'art. 10-bis, D.L. n. 35/2013, a favore delle procedure espropriative, risulterebbe vanificata se poi, per la prosecuzione delle stesse nell'esercizio 2014, fossero richieste le restrittive condizioni di cui al comma 1-ter
(17.07.2017 -
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PATRIMONIO - SICUREZZA LAVORO: Sicurezza scuole: responsabile il sindaco o il dirigente?
Secondo la giurisprudenza di questa Corte,
in tema di tutela della sicurezza e salute dei luoghi di lavoro negli enti locali, per datore di lavoro deve intendersi il dirigente al quale spettano poteri di gestione, ivi compresa la titolarità di autonomi poteri decisori in materia di spesa. E la condizione necessaria per riconoscere in capo al dirigente la qualità di datore di lavoro è che questo sia dotato di effettivi poteri gestionali, decisionali e di spesa.
Più in particolare, si è affermato che
il dirigente del settore manutenzione del patrimonio edilizio comunale, pur potendo assumere la qualità di datore di lavoro ex art. 2, lettera b), del d.Lgs. n. 81 del 2008, non è responsabile delle violazioni che sanzionano la mancata esecuzione degli interventi di messa in sicurezza e ristrutturazione degli edifici scolastici, qualora risulti in concreto privo di autonomi poteri gestionali, decisionali e di spesa.
Ne consegue che,
qualora l'organo politico dell'ente locale sia imputato di una violazione in materia di sicurezza sul lavoro, incombe sullo stesso l'onere della prova dell'esistenza di un soggetto dirigente dotato di competenza nel settore, nonché dei mezzi per esercitare in concreto detta competenza.
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RITENUTO IN FATTO
1. - Con sentenza del 17.02.2015, il Tribunale di Vibo Valentia ha condannato l'imputato alla pena dell'ammenda, per il reato di cui agli artt. 46, comma 2, 55, comma 5, lettera c), 64, comma 1, lettera c), 68, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 81 del 2008, per avere, nella sua qualità di Sindaco di un Comune, quale datore di lavoro, omesso di attuare le misure necessarie al fine di verificare che i luoghi di lavoro (scuola materna comunale) venissero sottoposti alla regolare manutenzione tecnica ed eliminare quanto più rapidamente possibile i difetti rilevati, tali da pregiudicare la sicurezza e la salute dei lavoratori.
2. - Avverso la sentenza l'imputato ha proposto, tramite il difensore, ricorso per cassazione, deducendo, con unico motivo di doglianza, la mancanza di motivazione in relazione all'avvenuta individuazione, da parte del Comune, del responsabile del servizio scuole, nella persona del dirigente comunale Pi.Ra..
Tale soggetto sarebbe -ad avviso della difesa- l'unico responsabile delle omissioni oggetto di contestazione, in ossequio al principio generale della distinzione dei ruoli e delle competenze degli organi politici e gli organi amministrativi e di gestione, ai sensi dell'art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000.
CONSIDERATO IN DIRITTO
3. - Il ricorso è infondato.
Il ricorrente non contesta il fatto nella sua materialità, limitandosi ad affermare che la responsabilità penale avrebbe dovuto essere ritenuta sussistente in capo al solo soggetto dirigente del Servizio scuole comunale, Pi.Ra., per il principio della distinzione tra ruolo politico e ruolo amministrativo nell'ambito dell'ente locale.
3.1. - Non vi è dubbio che tale principio sia espressamente affermato dall'art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000, perché tale disposizione attribuisce «ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti» e stabilisce che questi «si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo» (comma 1).
Ai sensi del successivo comma 2, spettano «ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108».
E a ciò deve aggiungersi, con specifico riferimento al settore della sicurezza sul lavoro, che l'art. 2, comma 1, lettera b), secondo periodo, del d.lgs. n. 81 del 2008, prevede che «nelle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione del rapporto di lavoro» dovendosi considerare quali "poteri di gestione" quelli conferiti con deliberazione dell'amministrazione di appartenenza.
Da tale complesso normativo, deriva, secondo la giurisprudenza di questa Corte, che,
in tema di tutela della sicurezza e salute dei luoghi di lavoro negli enti locali, per datore di lavoro deve intendersi il dirigente al quale spettano poteri di gestione, ivi compresa la titolarità di autonomi poteri decisori in materia di spesa (Sez. 3, n. 47249 del 30/11/2005, Rv. 233017). E la condizione necessaria per riconoscere in capo al dirigente la qualità di datore di lavoro è che questo sia dotato di effettivi poteri gestionali, decisionali e di spesa (Sez. 3, n. 2862 del 17/10/2013, dep. 22/01/2014, Rv. 258374; Sez. 4, n. 34804 del 02/07/2010, Rv. 248349).
Più in particolare, si è affermato che
il dirigente del settore manutenzione del patrimonio edilizio comunale, pur potendo assumere la qualità di datore di lavoro ex art. 2, lettera b), del d.Lgs. n. 81 del 2008, non è responsabile delle violazioni che sanzionano la mancata esecuzione degli interventi di messa in sicurezza e ristrutturazione degli edifici scolastici, qualora risulti in concreto privo di autonomi poteri gestionali, decisionali e di spesa (Sez. 3, n. 6370 del 07/11/2013, dep. 11/02/2014, Rv. 258898).
Ne consegue che,
qualora l'organo politico dell'ente locale sia imputato di una violazione in materia di sicurezza sul lavoro, incombe sullo stesso l'onere della prova dell'esistenza di un soggetto dirigente dotato di competenza nel settore, nonché dei mezzi per esercitare in concreto detta competenza.
3.2. - Non vi è dubbio che tali principi si attaglino, in astratto, anche alla fattispecie qui in esame.
Nondimeno, deve rilevarsi che la difesa non ha fornito in concreto alcuna prova né dell'effettivo conferimento della qualifica dirigenziale del servizio scuole comunale a Pi.Ra., né di quali siano l'oggetto e i limiti di tale eventuale conferimento, né della disponibilità da parte del dirigente di autonomi poteri ai fini della realizzazione della regolare manutenzione tecnica e della tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori scolastici.
Ci si limita infatti ad asserire che il Tribunale non avrebbe preso in considerazione tali circostanze, senza richiamare gli atti dai quali le stesse sarebbero emerse. Anzi, dalla lettura della sentenza impugnata, risulta che la difesa ha espressamente rinunciato proprio all'audizione di Pi.Ra., soggetto dalla stessa indicato quale dirigente responsabile della sicurezza sul lavoro nel settore scolastico e, di conseguenza, della contestata omissione.
La lamentata mancanza di motivazione della sentenza impugnata risulta, dunque, insussistente (Corte di Cassazione, Sez. II penale, sentenza 05.07.2017 n. 32358).

giugno 2017

PATRIMONIO: Validità contratto di affitto di fondo rustico.
Perché un contratto di cui è parte una p.a. possa dirsi validamente concluso, occorre la manifestazione di volontà dell'organo cui la legge attribuisce la legale rappresentanza dell'ente pubblico, previe le eventuali delibere di altri organi, nonché la forma scritta ad substantiam.
In tal senso si esprime la giurisprudenza, muovendo dalla disciplina generale della forma dei contratti pubblici contenuta nel R.D. n. 2440/1923 (artt. 16, 17 e 18), che impone la forma scritta anche quando la p.a. agisce iure privatorum.
In particolare, in tema di contratti di affitto di fondi rustici, pur dopo l'entrata in vigore della L. n. 203/1982, art. 41, che ha deformalizzato i contratti di affitto a coltivatore diretto, anche se ultranovennali, rendendoli a forma libera, non può ritenersi concluso un contratto di affitto agrario con la p.a. in forza di un comportamento concludente, anche protrattosi per anni.

Il Comune riferisce di aver affittato, nell'anno 1993 e per la durata di venti anni, un fondo rustico, sito nel proprio territorio e oggetto di comproprietà con altro comune
[1], a privato cittadino, che ha da allora realizzato diverse costruzioni dietro rilascio dei necessari titoli abilitativi edilizi.
Posto che nel dicembre 2013 è intervenuta la scadenza del contratto in argomento, il Comune chiede come comportarsi di fronte alle domande di permesso di costruire avanzate dal privato affittuario, il quale sostiene che il contratto in questione è da considerarsi prorogato ex lege, in quanto si tratta di fondo rustico affittato ad imprenditore agricolo.
La disamina del quesito postula la definizione dell'attuale sussistenza o meno del contratto di affitto di fondo rustico, considerato che, ai sensi della L.R. n. 19/2009, è riconosciuto il diritto di eseguire opere edilizie, oltre che al proprietario, tra gli altri, all'affittuario di fondo rustico (art 21, comma 2, lett. b).
Per orientamento consolidato della giurisprudenza, espresso anche in tema di contratti di affitto di fondi rustici, i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla p.a., anche iure privatorum, attengono alla manifestazione della volontà e alla forma. In particolare, occorre la manifestazione di volontà da parte dell'organo al quale è attribuita la legale rappresentanza dell'ente, previe eventuali deliberazioni dei propri organi deliberativi che hanno valore di atti interni preparatori della successiva manifestazione esterna, e la forma che deve essere scritta, a pena di nullità, sicché nei confronti della stessa p.a. non è configurabile il rinnovo tacito del contratto
[2].
Pertanto, ove faccia difetto sia una manifestazione di volontà dell'ente pubblico, proveniente dall'organo al quale dalla legge è attribuita la legale rappresentanza dell'ente stesso, previe le eventuali delibere di altri organi, nonché la forma scritta ad substantiam, non si è in presenza di un contratto, mancando in radice l'accordo tra le parti, presupposto dell'art. 1321 c.c.
[3], con la conseguenza che il contratto deve considerarsi giuridicamente inesistente [4].
In particolare, in tema di contratti di affitto di fondi rustici, la Corte di cassazione ha affermato che non rileva che l'amministrazione richieda la restituzione del fondo molto tempo dopo la scadenza del contratto
[5], non essendo ipotizzabile una rinnovazione tacita del contratto, che verrebbe ad eludere il requisito della forma scritta fissato dall'art. 17 del R.D. 18.11.1923, n. 2440. La normativa speciale dettata in tema di contratti della p.a. prevale, infatti, sulla disciplina dei rapporti tra privati [6].
E così, pur dopo l'entrata in vigore della L. n. 203/1982, art. 41
[7], che ha deformalizzato i contratti di affitto a coltivatore diretto, anche se ultranovennali, rendendoli a forma libera, non può ritenersi concluso un contratto di affitto agrario con la p.a. in forza di un comportamento concludente, anche protrattosi per anni [8]. E a nulla rileva la previsione dell'art. 6, D.Lgs. n. 228/2001, che estende le disposizioni della L. n. 203/1982 anche ai terreni degli enti pubblici che siano oggetto di affitto o di concessione amministrativa, poiché questa norma attiene, come risulta dalla stessa rubrica all''utilizzazione agricola dei terreni demaniali e patrimoniali indisponibili' e non al momento genetico del rapporto [9].
Alla luce dell'orientamento giurisprudenziale riportato, non sembrerebbe ad oggi potersi ritenere in corso di validità il contratto di affitto di fondo rustico stipulato dal Comune istante nel 1993 (anche in nome e per conto del comune comproprietario), essendo scaduti i 20 anni di durata pattuiti nell'accordo e non essendo intervenuta una nuova manifestazione di volontà, nelle forme dovute, dei Comuni proprietari.
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[1] In base al regolamento disciplinante i rapporti tra i due comuni per la gestione del bene in comproprietà di cui si tratta, quello nel cui territorio è ubicato detto bene (Comune istante) è competente alla gestione, e in particolare può operare la gestione straordinaria solo su espressa delega dell'altro comune comproprietario. Il contratto di affitto in questione è stato stipulato dal Comune istante, in rappresentanza anche dell'altro comune comproprietario in virtù del suddetto regolamento, e previa delega di quest'ultimo. In particolare, la durata dell'affitto è stata pattuita 'di anni 20 a partire dalla data di stipulazione del contratto'.
[2] Cfr. specificamente per i contratti di affitto di fondi rustici, Cass. civ., sez. III, 16.01.2009, n. 976; Cass. civ., sez. III, 15.12.2000, n. 15862; Cass. civ., sez. III, 08.05.2014, n. 9975.
[3] Cass. civ., sez. III, 15.12.2000, n. 2611.
[4] Cass. civ. sez. I, 21.05.2002, n. 7422.
[5] Nel caso in esame, la scadenza della durata ventennale del contratto è avvenuta nel dicembre 2013.
[6] Cass. civ., n. 9975/2014.
In generale, è consolidato in giurisprudenza l'orientamento che fa risalire agli artt. 16 e 17 del R.D. n. 2440/1923 l'obbligo della forma scritta ad substantiam per tutti i contratti stipulati dalla p.a., anche iure privatorum. Tra le tante, v. Cass. civ., sez. II, 18.05.2011, n. 10910 e Cass. civ., sez. II, 30.07.2004, n. 14570. Conforme anche Corte dei conti, sez. reg. contr. Regione Puglia, 22.01.2014, n. 16.
Anche l'ANAC (parere n. 43 del 27.01.2011) osserva che la disciplina generale della forma dei contratti pubblici è contenuta nel decreto sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato (R.D. n. 2440/1923), agli articoli 16 (forma pubblica amministrativa), 17 (contratti a trattativa privata) e 18 (contratti stipulati con ditte e società commerciali). Secondo tale disciplina, tutti i contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione, anche quando quest'ultima agisce iure privatorum, richiedono la forma scritta ad substantiam. V. anche Corte di Appello di Napoli, Ufficio del Referente per la Formazione decentrata, 12.12.2011, Il Contenzioso civile in tema di locazioni,
secondo cui, a norma dell'art. 1350 n. 13 c.c., la forma scritta è richiesta a pena di nullità 'per...gli altri atti specialmente indicati dalla legge'. Le leggi che disciplinano i contratti della p.a. prevedono per l'appunto tale requisito formale.
[7] L'art. 41 della legge 03.05.1982, n. 203, (Norme sui contratti agrari), prevede che 'i contratti agrari ultranovennali, compresi quelli in corso, anche se verbali o non trascritti, sono validi ed hanno effetto anche riguardo ai terzi'.
[8] Cass. civ., n. 9975/2014 e Cass. civ., n. 15862/2000 su contratto di affitto di fondo rustico. Conformi: Cass. civ., sez. vi, 23.06.2011, n. 13886 e Cass. civ., sez. III, 23.01.2006, n. 1223, su contratto di locazione. In particolare quest'ultima, nell'escludere radicalmente la rinnovazione tacita del contratto ex art. 1597 c.c. qualora ne sia parte una p.a., precisa l'inidoneità di circostanze quali la permanenza del conduttore nell'immobile, il pagamento e la riscossione dei canoni, a determinare la rinnovazione del contratto. Proprio perché la volontà della p.a. non può desumersi da fatti concludenti, ma deve essere espressa in forma scritta a pena di nullità.
[9] Cass. civ., n. 9975/2014
(17.06.2016 -
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PATRIMONIO: Attribuzioni patrimoniali immobiliari in favore di soggetti privati.
La gestione del patrimonio pubblico è improntata al principio di redditività, la cui deroga è subordinata dalla giurisprudenza contabile più recente all'assenza dello scopo di lucro in capo al soggetto beneficiario, fermo restando l'obbligo di un'esaustiva motivazione della scelta dell'ente, in considerazione dell'interesse pubblico perseguito, che risulti equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene soddisfatto mediante lo sfruttamento economico dei beni, secondo i principi giurisprudenziali già consolidati.
Inoltre, la Corte dei conti, chiamata a pronunciarsi in tema di attribuzioni patrimoniali (attinenti al patrimonio immobiliare) a terzi privati senza scopo di lucro, al fine di svolgere attività di interesse per la comunità insediata sul territorio locale, secondo i principi della sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118, Cost., ha affermato che l'ente locale che voglia procedere ad un tanto deve farlo nel rispetto dell'art. 12, L. n. 241/1990, avendo cura di predeterminare i casi, le condizioni e le modalità per la concessione di simili utilità ed il confronto concorrenziale tra gli aspiranti.

Il Comune pone un quesito in ordine alla riconducibilità di attività di interesse generale svolta da soggetto imprenditoriale alla finalità istituzionale della promozione dello sviluppo economico del territorio e dunque alla sussidiarietà orizzontale, ai sensi dell'art. 118 Cost..
In particolare, il Comune pone l'ipotesi dell'attribuzione gratuita ad un operatore commerciale, selezionato nel rispetto della normativa di settore, della disponibilità del sito ove svolgere un concerto, al fine di agevolare e mantenere detta manifestazione sul proprio territorio.
Si precisa che l'attività di questo Servizio consta nel fornire un supporto giuridico generale di ausilio agli enti per la soluzione dei casi concreti che si presentano. Si esprimeranno dunque in questa sede considerazioni sulla tematica delle gestione del patrimonio immobiliare comunale, cui si riconduce il quesito posto, sulla scorta delle quali, in via collaborativa, si formuleranno alcune osservazioni relative al caso di specie, che l'Ente potrà valutare nella sua autonomia.
L'atto di disposizione di un bene pubblico
[1] è improntato al principio della gestione economica dei beni pubblici, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie.
L'obbligo della gestione economica del bene pubblico rappresenta attuazione del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario (art. 1, L. n. 241/1990)
[2].
In ordine alla possibilità di derogare al principio della redditività del patrimonio pubblico, la Corte dei conti si è evoluta negli anni all'insegna del maggior rigore. E così, la più recente giurisprudenza contabile -nel ribadire i principi già consolidati, secondo cui le modalità di gestione del patrimonio competono alla scelta autonoma discrezionale dell'ente, che deve dare esaustiva motivazione in ordine alle finalità di interesse pubblico perseguito
[3], che risulti equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni [4]- ha ritenuto necessaria l'assenza di fine di lucro in capo ai soggetti possibili affidatari dei beni del patrimonio locale, come condizione necessaria tanto per mitigare quanto per escludere la redditività del patrimonio pubblico [5].
Un tanto esposto in generale e venendo al caso di specie, si osserva, in via collaborativa, che non si rinvengono in proposito motivi per discostarsi dal principio della redditività del patrimonio pubblico, ed in particolare dalla posizione più recente della giurisprudenza che subordina la deroga a detto principio all'assenza dello scopo di lucro in capo ai soggetti possibili beneficiari.
Ed invero, in relazione all'ipotesi prospettata dall'Ente di ricondurre l'attività di interesse generale del soggetto imprenditore, cui valuterebbe di attribuire gratuitamente il sito ove tenere un grande concerto, alle proprie finalità istituzionali, nella specie dello sviluppo economico, secondo i principi di sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118 Cost., si ritengono utili le seguenti ulteriori considerazioni sempre alla luce degli apporti giurisprudenziali.
La Corte dei conti -chiamata a pronunciarsi sulla possibilità di attribuire un diritto reale, a titolo gratuito o dietro corrispettivo simbolico, ad un'associazione senza fini di lucro operante sul territorio- ha affrontato in termini generali la facoltà di un ente di procedere ad attribuzioni patrimoniali attinenti al patrimonio immobiliare a terzi soggetti, presenti sul territorio comunale, al fine di consentire lo svolgimento di attività che presentino interesse per l'amministrazione locale o per la comunità insediata sul territorio locale. Ebbene, il magistrato contabile ha affermato che nel momento in cui l'ente locale ricorra a soggetti privati per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici di natura patrimoniale, lo stesso deve rispettare l'art. 12, L. n. 241/1990, avendo cura di predeterminare i casi, le condizioni e le modalità per la concessione di simili utilità ed il confronto concorrenziale tra gli aspiranti
[6].
Muovendo da quest'ultimo aspetto e tornando al caso di specie, risulta sussistere un regolamento dell'Ente in tema di concessione di contributi ed altre erogazioni economiche, ai sensi dell'art. 12, L. n. 241/1990. Fermo restando che l'interpretazione e l'applicazione di detto regolamento competono esclusivamente all'Ente, si osserva in via collaborativa, avuto riguardo alla natura imprenditoriale del soggetto terzo riferita dall'Ente, che il regolamento in parola prevede che la concessione di contributi ed altre erogazioni economiche è rivolta a favore di persone fisiche che non svolgono attività imprenditoriale e persone giuridiche pubbliche o private che non hanno scopo di lucro.
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[1] Provvedimento amministrativo se si tratta di bene demaniale o appartenente al patrimonio indisponibile; negozio di diritto privato se si tratta di bene patrimoniale disponibile (cfr. Corte dei conti, sez. reg. contr. Veneto, 05.10.2012, n. 716).
[2] La giurisprudenza trae il principio di fruttuosità dei beni pubblici dalla lettura combinata degli artt. 9, c. 3, L n. 537/1993, e 32, c. 8, L. n. 724/1994, che impongono la determinazione e l'aggiornamento dei canoni dei beni dati in concessione a privati, sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato, e da cui deriva il principio della gestione del patrimonio pubblico in modo da incrementare le entrate patrimoniali dell'amministrazione (cfr. Corte dei conti, sez. II, giurisdizionale d'appello, 22.04.2010, n. 149; Corte dei conti, sez. reg. contr. Puglia, 14.11.2013, n. 170).
[3] V. Corte di conti, sez. reg. contr. Lombardia, 09.06.2011, n. 349 e 17.06.2010, n. 672.
[4] Corte dei conti Puglia, n. 170/2013 cit.; Corte dei conti Veneto n. 716/2012 cit..
[5] Corte dei conti Veneto n. 716/2012 cit., richiamata dalle Corti dei conti Puglia, 12.12.2014, n. 216; Lombardia, 06.05.2014, n. 216; Molise, 15.01.2015, n. 1.
In particolare, la Corte dei conti Veneto argomenta l'assenza dello scopo di lucro dalla lettura degli artt. 32, c. 8, L. n. 724/1994 -che prevede una deroga alla determinazione dei canoni dai comuni secondo logiche di mercato, in considerazione degli 'scopi sociali'- e 32, L. n. 383/2000 -che consente agli enti locali di utilizzare il comodato in favore di organizzazioni di volontariato ed associazioni di promozione sociale-: norme da cui emerge, osserva la Corte dei conti, il riferimento delle eccezioni ivi previste a categorie ben individuate di beneficiari, connotati dall'assenza dello scopo di lucro.
Sulla scorta di queste riflessioni, le deliberazioni richiamate rimettono alla valutazione discrezionale dell'ente interessato -in considerazione delle proprie finalità istituzionali, attraverso un'attenta valutazione comparativa tra gli interessi pubblici in gioco, secondo i principi già espressi negli anni precedenti dalla magistratura contabile- la possibilità di prevedere tariffe agevolate o la gratuità per l'utilizzo di beni pubblici in favore di soggetti che sono pp.aa. o privati connotati dall'assenza di scopo di lucro.
Per una disamina dell'evoluzione giurisprudenziale in tema di gestione del patrimonio pubblico, v. note di questo Servizio n. 11715/2016 e n. 7491/2015, all'indirizzo web della Regione Friuli Venezia Giulia: http://autonomielocali.regione.fvg.it
[6] Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, 19.02.2014, n. 36.
L'obbligo degli enti locali di predeterminare le condizioni e le modalità per la concessione di vantaggi economici è altresì posto, sul piano dell'ordinamento regionale, dal combinato disposto degli artt. 2, c. 2-bis, e 30, L.R. n. 7/2000
(14.06.2017 -
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PATRIMONIO: Cessione gratuita di immobile comunale.
La gestione del patrimonio pubblico è improntata al principio di redditività, la cui deroga è subordinata dalla giurisprudenza contabile più recente all'assenza dello scopo di lucro in capo al soggetto beneficiario, fermo l'obbligo di un'esaustiva motivazione in considerazione dell'interesse pubblico perseguito, che risulti equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene soddisfatto mediante lo sfruttamento economico dei beni, secondo i principi giurisprudenziali già consolidati.
La posizione della Corte dei conti assume toni ancor più rigorosi con riferimento alla cessione gratuita di un immobile, che si palesa in contrasto con l'interesse primario alla conservazione e alla corretta gestione del patrimonio pubblico. Nel contesto di questa posizione restrittiva, solo in caso di mancato trasferimento di denaro tra enti dello stesso ordinamento, la Corte dei conti ha escluso la sussistenza di un illecito erariale.
In proposito, con riferimento al caso di specie, va detto che il Comune è ente locale ricompreso tra le pp.aa. di cui all'art. 1, c. 2, D.Lgs. n. 165/2001, mentre l'ATER è ente pubblico economico assoggettato alla disciplina generale delle persone giuridiche del libro V, titolo V, capo V, del codice civile per quanto compatibile (art. 37, L.R. n. 1/2016).

Il Comune pone un quesito in merito alla possibilità di cedere a titolo gratuito all'ATER un immobile comunale, inserito nel piano delle valorizzazioni
[1] come immobile 'privo di valore' [2], al fine della sua ristrutturazione e successiva costruzione di alloggi popolari da concedere in locazione a canone concordato.
Si premette che l'attività di consulenza di questo Servizio consta nel fornire agli enti locali un supporto giuridico generale sulle questioni poste, che possa essere utile come cornice di legittimità della concreta attività amministrativa, volta alla realizzazione dell'interesse pubblico perseguito. Per cui, in questa sede, la questione posta dall'Ente verrà trattata sotto il profilo generale della legittima gestione del patrimonio pubblico, avuto riguardo alle riflessioni elaborate dalla giurisprudenza sul punto. Mentre, si precisa sin d'ora, per quanto concerne l'aspetto dei rapporti tra Comune e ATER per la gestione dell'immobile di cui si tratta, al fine della costruzione di alloggi popolari da locare a canone concordato, e le modalità attraverso cui un tanto possa avvenire, ulteriori specifiche considerazioni potranno essere espresse, per quanto di competenza, dalla Direzione centrale infrastrutture e territorio, Area interventi a favore del territorio, Servizio edilizia, in indirizzo.
L'atto di disposizione di un bene pubblico è improntato al principio della gestione economica dei beni pubblici, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie. L'obbligo della gestione economica del bene pubblico rappresenta attuazione del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario (art. 1, L. n. 241/1990)
[3].
In ordine alla possibilità di derogare al principio della redditività del patrimonio pubblico, la Corte dei conti si è evoluta negli anni all'insegna del maggior rigore. E così, la più recente giurisprudenza contabile -nel ribadire i principi già consolidati, secondo cui le modalità di gestione del patrimonio competono alla scelta autonoma discrezionale dell'ente, che deve dare esaustiva motivazione in ordine alle finalità di interesse pubblico perseguito
[4], che risulti equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni [5]- ha ritenuto necessaria l'assenza di fine di lucro in capo ai soggetti possibili affidatari (in comodato) dei beni del patrimonio locale, tanto per mitigare quanto per escludere la redditività del patrimonio pubblico [6].
Queste considerazioni della Corte dei conti sulla deroga alla redditività assumono un tono ancora più rigoroso con specifico riferimento alla cessione gratuita dell'immobile. Per la Corte dei conti, se lo scopo del patrimonio pubblico è quello di produrre reddito, risulta evidente che una cessione gratuita di un immobile non può considerarsi una modalità tipica di valorizzazione del patrimonio in quanto non solo non reca alcuna entrata all'ente, e dunque costituisce un utilizzo non coerente con le finalità del bene, ma addirittura può risultare fonte di depauperamento -e dunque di danno- patrimoniale per l'ente, che è invece tenuto ad improntare la gestione del proprio patrimonio a criteri di economicità e di efficienza
[7].
In particolare, per la Sezione Veneta 'non può negarsi che un'eventuale scelta di dismissione a titolo gratuito dovrebbe avvenire a seguito di un'attenta ponderazione comparativa tra gli interessi pubblici in gioco, rimessa esclusivamente alla sfera discrezionale dell'ente, in cui, però, deve tenersi nella massima considerazione l'interesse alla conservazione ed alla corretta gestione del patrimonio pubblico, in ragione della tutela costituzionale di cui questo gode (art. 119, comma 6 novellato), e della sempre crescente attenzione postavi dal legislatore (tra cui, appunto, l'art. 58 del D.L. n. 112/2008). L'interesse alla conservazione e alla corretta gestione del patrimonio pubblico è da considerarsi primario anche perché espressione dei principi di buon andamento e di sana gestione, ed impone all'ente di ricercare tutte le alternative possibili che consentano un equo contemperamento degli interessi in gioco, adottando la soluzione più idonea ed equilibrata, che comporti il minor sacrificio possibile per gli interessi compresenti'
[8].
Ed ancora, per la Corte dei conti la perdita di un cespite deve essere adeguatamente compensata da una partita di carattere finanziario o con un''utilitas' di carattere patrimoniale (in termini di uso, proprietà, servizi). Tale utilitas, infatti, solo eccezionalmente può trovare giustificazione in interessi di carattere non patrimoniale, in base a precipue disposizioni di legge che tipizzano l'interesse tra gli scopi perseguibili dall'ente o che espressamente autorizzano l'alienazione gratuita
[9].
Nel contesto di questa posizione restrittiva, solo con riferimento ad enti dello stesso ordinamento, specificamente nel caso di mancato trasferimento di denaro nell'ambito di enti facenti parte dello stesso settore, la Corte dei conti ha escluso la sussistenza di un illecito erariale, giacché prescindendo dall'indubbia differente personalità giuridica, trattasi di una partita di giro nell'ambito di una finanza sostanzialmente unitaria
[10].
Ma in proposito e con riferimento al caso di specie va detto che il Comune è ente locale ricompreso tra le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, c. 2, D.Lgs. n. 165/2001, mentre l'ATER è ente pubblico economico assoggettato alla disciplina generale delle persone giuridiche del libro V, titolo V, capo V, del codice civile per quanto compatibile (art. 37, L.R. n. 1/2016).
Per completezza di esposizione, si osserva che la giurisprudenza contabile, muovendo dal fatto che non è rinvenibile alcuna disposizione che impedisca al comune di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, se necessarie per raggiungere i fini che in base all'ordinamento deve perseguire, ha affermato che l'attribuzione di beni, se intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune, anche se apparentemente a 'fondo perso', non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell'utilità che l'ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo
[11]. Si tratta, tuttavia, di pronunce che non concernono espressamente gli atti di gestione del patrimonio pubblico, per i quali la Corte dei conti ha affermato gli specifici principi sopra richiamati.
Un tanto esposto in generale, per la definizione più opportuna dei rapporti tra Comune e ATER per la gestione dell'immobile di cui si tratta, per le finalità indicate della sua ristrutturazione e successiva costruzione di alloggi popolari da concedere in locazione a canone concordato, ci si rimette alle considerazioni che riterrà di esprimere la Direzione centrale infrastrutture e territorio, Area interventi a favore del territorio, Servizio edilizia, ai sensi della L.R. n. 1/2016, per quanto di competenza in materia.
---------------
[1] In tema di interventi di valorizzazione del territorio, l'art. 58 del D.L. n. 112/2008, convertito in L. n. 133/2008, ha imposto agli enti territoriali di redigere annualmente un piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, da allegare al bilancio di previsione, in cui inserire i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non ritenuti strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. L'inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale.
[2] In tal modo si esprime l'Ente.
[3] Corte dei conti, sez. reg. contr. Veneto, deliberazione 02.10.2012, n. 716; Corte dei Conti, sez. reg. contr. Puglia, deliberazione 14.11.2013, n. 170.
[4] V. Corte dei conti, sez. reg. contr., Lombardia, deliberazioni 09.06.2011, n. 349 e 17.06.2010, n. 672.
[5] Corte dei conti Puglia, n. 170/2013, cit.; Corte dei conti Veneto, n. 716/2012, cit..
[6] Corte dei conti Veneto, n. 716/2012, cit., richiamata dalle Corti dei conti Puglia, deliberazione 12.12.2014, n. 216; Lombardia, deliberazione 06.05.2014, n. 216; Molise, deliberazione 15.01.2015, n. 1.
[7] Corte dei Veneto, deliberazione 24.04.2009, n. 33 e n. 716/2012 cit.; conforme: Corte dei conti Puglia, n. 170/2013, cit..
[8] Corte dei conti Veneto n. 33/2009 cit. Le valutazioni della Sezione veneta sono richiamate e condivise dalla Corte dei conti Friuli Venezia Giulia, che, seppur in un caso non sovrapponibile a quello in esame, per la differenza di valore dell'immobile, ha ritenuto che 'la cessione definitiva a titolo gratuito (donazione) non sia compatibile con l'obbligo di valorizzazione contemplato dall'art. 58 del D.L. 25.06.2008 n. 112' (Corte dei conti, sez. reg. contr. Friuli Venezia Giulia, deliberazione 30.04.2014, n. 94).
[9] Corte dei conti, sez. reg. contr. Campania, deliberazione 06.10.2014, n. 205.
[10] Corte dei conti, sez. giurisd., Sicilia, 02.07.2010, n. 1477; Corte dei conti, sez. giurisd. Trentino A. Adige, 16.03.2009, n. 18.
[11] Corte dei conti, sez. reg. contr., Lombardia, 29.05.2012, n. 262, con riferimento alla possibilità per un comune di effettuare lavori di restauro di un bene immobile non appartenente al patrimonio dell'ente locale, nello specifico il campanile di una Chiesa, con entrate comunali; Corte dei conti, sez. reg. contr., Piemonte, 12.02.2014, n. 36, con riferimento al diritto di superficie, su area comunale, in favore di una locale associazione dedita alla pubblica assistenza, senza fini di lucro
(06.06.2017 -
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maggio 2017

PATRIMONIO: Alienazione terreno comunale.
Prima della stipula del rogito l'Ente è tenuto al rispetto delle procedure e dei termini posti a tutela dei terzi, ai sensi dell'articolo 58 del decreto legge 25.06.2008, n. 112, nella considerazione che l'Ente è tenuto una sola volta ai suddetti adempimenti con riferimento al medesimo bene.
Il Comune informa che nel piano di valorizzazione e alienazione del patrimonio comunale inserito nel Documento unico di programmazione (DUP), allegato al bilancio di previsione 2016-2018, era stato inserito un bene comunale la cui alienazione risulta iniziata ma non ancora conclusa. L'Ente ha previsto nel nuovo piano di valorizzazione e alienazione del patrimonio comunale inserito nel DUP, allegato al bilancio di previsione 2017-2019, l'alienazione del medesimo terreno.
Pertanto, l'Ente chiede un parere per conoscere se, prima della stipula del rogito del terreno suddetto, si debbano attendere le necessarie pubblicazioni e conseguenti adempimenti connessi all'approvazione del nuovo piano di valorizzazione e alienazione del patrimonio comunale, riferito al triennio 2017-2019.
La normativa in materia di ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare degli enti locali è contenuta nell'articolo 58 del D.L. 25.06.2008, n. 112, convertito con modifiche dalla legge 06.08.2008, n. 133.
[1].
In particolare, l'articolo 58 del D.L. 112/2008 prevede che attraverso una delibera dell'organo di Governo venga redatto un apposito elenco degli immobili non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione, costituendo in tal modo il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari (comma 1).
L'inserimento degli immobili nel piano su richiamato ne determina la loro classificazione come patrimonio disponibile. Con successiva deliberazione il consiglio comunale approva il piano delle alienazioni e valorizzazioni, determinando le destinazioni d'uso urbanistiche degli immobili ivi contenuti (comma 2).
Gli elenchi degli immobili devono essere pubblicati nelle forme previste da ciascun Ente e hanno effetto dichiarativo della proprietà, in assenza di precedenti trascrizioni e producono gli effetti previsti dall'articolo 2644
[2] del codice civile, nonché effetti sostitutivi dell'iscrizione del bene in catasto. A tutela dell'interesse di eventuali soggetti terzi, è ammesso ricorso amministrativo contro l'iscrizione del bene nell'elenco, entro sessanta giorni dalla pubblicazione, fermi gli altri rimedi di legge.
Pertanto, prima della stipula del rogito l'Ente è tenuto al rispetto delle procedure e dei termini posti a tutela dei terzi, ai sensi della normativa sopra richiamata, nella considerazione che l'Ente è tenuto una sola volta ai suddetti adempimenti con riferimento al medesimo bene.
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[1] Art. 58 (Ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, comuni ed altri enti locali)
<<1. Per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni, Province, Comuni e altri Enti locali, nonché di società o Enti a totale partecipazione dei predetti enti, ciascuno di essi, con delibera dell'organo di Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene così redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione nel quale, previa intesa, sono inseriti immobili di proprietà dello Stato individuati dal Ministero dell'economia e delle finanze - Agenzia del demanio tra quelli che insistono nel relativo territorio.
2. L'inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale. Il piano è trasmesso agli Enti competenti, i quali si esprimono entro trenta giorni, decorsi i quali, in caso di mancata espressione da parte dei medesimi Enti, la predetta classificazione è resa definitiva. La deliberazione del consiglio comunale di approvazione, ovvero di ratifica dell'atto di deliberazione se trattasi di società o Ente a totale partecipazione pubblica, del piano delle alienazioni e valorizzazioni determina le destinazioni d'uso urbanistiche degli immobili. Le Regioni, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, disciplinano l'eventuale equivalenza della deliberazione del consiglio comunale di approvazione quale variante allo strumento urbanistico generale, ai sensi dell'articolo 25 della legge 28.02.1985, n. 47, anche disciplinando le procedure semplificate per la relativa approvazione. Le Regioni, nell'ambito della predetta normativa approvano procedure di co-pianificazione per l'eventuale verifica di conformità agli strumenti di pianificazione sovraordinata, al fine di concludere il procedimento entro il termine perentorio di 90 giorni dalla deliberazione comunale. Trascorsi i predetti 60 giorni, si applica il comma 2 dell'articolo 25 della legge 28.02.1985, n. 47. Le varianti urbanistiche di cui al presente comma, qualora rientrino nelle previsioni di cui al paragrafo 3 dell'articolo 3 della direttiva 2001/42/CE e al comma 4 dell'articolo 7 del decreto legislativo 03.04.2006, n. 152 e s.m.i. non sono soggette a valutazione ambientale strategica.
3. Gli elenchi di cui al comma 1, da pubblicare mediante le forme previste per ciascuno di tali enti, hanno effetto dichiarativo della proprietà, in assenza di precedenti trascrizioni, e producono gli effetti previsti dall'articolo 2644 del codice civile, nonché effetti sostitutivi dell'iscrizione del bene in catasto.
4. Gli uffici competenti provvedono, se necessario, alle conseguenti attività di trascrizione, intavolazione e voltura.
5. Contro l'iscrizione del bene negli elenchi di cui al comma 1 è ammesso ricorso amministrativo entro sessanta giorni dalla pubblicazione, fermi gli altri rimedi di legge.
Omissis>>
[2] 2644. Effetti della trascrizione.
Gli atti enunciati nell'articolo precedente non hanno effetto [c.c. 509] riguardo ai terzi che a qualunque titolo hanno acquistato diritti sugli immobili in base a un atto trascritto [c.c. 507, 2659, 2667] o iscritto [c.c. 2839] anteriormente alla trascrizione degli atti medesimi [c.c. 2643, 2652, n. 3, 2653, n. 1, 2685, 2827, 2857, 2914, n. 1].
Seguita la trascrizione, non può avere effetto contro colui che ha trascritto [c.c. 2666] alcuna trascrizione o iscrizione di diritti acquistati verso il suo autore, quantunque l'acquisto risalga a data anteriore [c.c. 1380, 2649, 2655, 2812, 2848, 2866, 2913, 2915]
(11.05.2017 -
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aprile 2017

PATRIMONIODemanio senza automatismi. Addio al rinnovo delle concessioni senza selezione. APPALTI/ Una sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia.
Addio rinnovo automatico delle concessioni demaniali in essere anche dopo il decreto legge enti locali 113/2016, il tutto in ossequio alla sentenza C-458/14 della Corte Ue che ha dichiarato illegittimo l'affidamento a privati delle spiagge italiane, prorogato al 31.12.2020 senza «una imparziale e trasparente procedura di selezione dei potenziali candidati».
E ciò perché l'articolo 24, c. 3-septies, del dl 113/2016 introduce in pratica una moratoria sulle concessioni esistenti ma senza un termine finale certo.

Così la sentenza 27.04.2017 n. 959 del TAR Lombardia-Milano, Sez. I.
La controversia nasce dalla procedura a evidenza pubblica bandita dal comune per la gestione di uno stabilimento balneare. I giudici di Lussemburgo hanno già bocciato la norma di cui all'articolo 1, comma 18, del decreto legge 194/2009 che prorogava le autorizzazioni demaniali per gestire attività turistiche e ricreative in riva al mare e ai laghi. Ma dopo la sentenza Ue nel dl 113/2016 è stata introdotta una norma secondo cui i rapporti pendenti conservano validità fino a quanto la materia non sarà regolata dallo stato nazionale secondo i principi eurounitari di libera concorrenza.
E anche voler condividere l'interpretazione della società ricorrente secondo cui la proroga prevista all'articolo, comma 3-septies, del dl 113/2016 debba trovare applicazione con riferimento alle concessioni non solo di beni demaniali ma anche di beni appartenenti al patrimonio indisponibile, queste norme devono essere disapplicate per contrasto con il diritto Ue (articolo ItaliaOggi del 31.05.2017).
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MASSIMA
9.1 Prima di esaminare le censure, occorre delineare il quadro normativo la cui applicazione al caso di specie è oggetto della presente controversia.
9.2 L’art. 1, c. 18, d.l. n. 194/2009, come modificato dall'articolo 1, comma 1, della legge 26.02.2010, n. 25, in sede di conversione e, successivamente, dall'articolo 34-duodecies, comma 1, del D.L. 18.10.2012, n. 179, dall'articolo 1, comma 547, della Legge 24.12.2012, n. 228 e, da ultimo, dall'articolo 1, comma 291, della Legge 27.12.2013, n. 147, dispone che: “ferma restando la disciplina relativa all'attribuzione di beni a regioni ed enti locali in base alla legge 05.05.2009, n. 42, nonché alle rispettive norme di attuazione, nelle more del procedimento di revisione del quadro normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi, lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative, ad uso pesca, acquacoltura ed attività produttive ad essa connesse, e sportive, nonché quelli destinati a porti turistici, approdi e punti di ormeggio dedicati alla nautica da diporto, da realizzarsi, quanto ai criteri e alle modalità di affidamento di tali concessioni, sulla base di intesa in sede di Conferenza Stato-regioni ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 05.06.2003, n. 131, che è conclusa nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell'esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela degli investimenti, nonché in funzione del superamento del diritto di insistenza di cui all'articolo 37, secondo comma, secondo periodo, del codice della navigazione, [che è soppresso dalla data di entrata in vigore del presente decreto], il termine di durata delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto e in scadenza entro il 31.12.2015 è prorogato fino al 31.12.2020, fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 03, comma 4-bis, del decreto-legge 05.10.1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 04.12.1993, n. 494. All'articolo 37, secondo comma, del codice della navigazione, il secondo periodo è soppresso”.
9.3 La conformità al diritto comunitario di questa norma è stata oggetto di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, disposto con sentenza di questo Tribunale n. 2401/2014 e con ordinanza del Tar Sardegna n. 224/2015.
La Corte, con sentenza del 14.07.2016, ha affermato che:
   1) l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12.12.2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati.
   2) l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo.

9.4 A seguito della decisione della Corte di Giustizia, il legislatore italiano, con legge n. 160 del 07.08.2016, ha introdotto, in sede di conversione al d.l. n. 113/2016, all’art. 24, il comma 3-septies, ai sensi del quale: “nelle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai principi di derivazione europea, per garantire certezza alle situazioni giuridiche in atto e assicurare l'interesse pubblico all'ordinata gestione del demanio senza soluzione di continuità, conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base all'articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30.12.2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26.02.2010, n. 25”.
10.1 Così delineato il quadro normativo, si può procedere con l’esame delle doglianze formulate dalla ricorrente.
10.2 Anche a volere condividere la linea interpretativa prospettata dalla ricorrente, secondo cui la proroga prevista all’art. 1, c. 18, d.l. n. 194/2009 ed all’art. 24, c. 3-septies, d.l. n. 113/2016 debba trovare applicazione con riferimento alle concessioni non solo di beni demaniali ma anche di beni appartenenti al patrimonio indisponibile, queste norme devono essere disapplicate per contrasto con il diritto comunitario, così come interpretato dalla Corte di Giustizia UE con la sentenza sopra richiamata.
Per costante giurisprudenza, al pari di regolamenti e direttive, anche le pronunce della Corte di Giustizia della Comunità europea hanno, difatti, efficacia diretta nell'ordinamento interno degli stati membri, vincolando sia le amministrazioni che i giudici nazionali alla disapplicazione delle norme interne con esse configgenti (Cfr. C. Cost., 19.04.1985, n. 113 che ha affermato l’immediata applicabilità delle statuizioni risultanti dalle sentenze interpretative della Corte di Giustizia; Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 16.05.2016, n. 139).
10.3 La presente controversia ha ad oggetto il contratto in forza del quale il Comune di Como ha attribuito alla ricorrente il diritto utilizzare il compendio denominato “lido di Villa Olmo”, appartenente al patrimonio indisponibile, quale lido e stabilimento balneare, dietro versamento di un canone periodico e senza alcun corrispettivo a carico dell’amministrazione.
Tale contratto presenta i caratteri della concessione, ai sensi del diritto dell’Unione, essendo il rischio d’impresa a carico della società Villa Olmo s.n.c.
La concessione rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 12 della direttiva 2006/123 in quanto:
   - deve essere qualificata quale autorizzazione, ai sensi delle disposizioni della direttiva, in quanto atto formale che il prestatore deve ottenere dall’autorità nazionale al fine di potere esercitare l’attività economica;
   - il numero di autorizzazioni disponibili per l’attività in questione è indubbiamente limitato per via della scarsità delle risorse naturali, quali sono, in generale, le rive del lago di Como, suscettibili di sfruttamento economico solo in numero limitato, e quale è, in particolare, il compendio in questione, in considerazione delle sue peculiarità (in relazione alla sua ubicazione ed alla sua storia);
   - la concessione d’uso del bene in questione non rientra nella categoria delle concessioni di servizi, escluse dall’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 e rientranti in quello della direttiva 2014/23, per le ragioni affermate dalla Corte di Giustizia con la sentenza del 14.07.2016 (punti 44-48) ed estensibili anche al caso di specie.
10.4 L’art. 12, c. 1, della direttiva 2006/123, dispone che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, il rilascio delle autorizzazioni deve essere soggetto ad una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.
10.5 Come affermato dalla Corte di Giustizia ai punti 50 e ss. della sentenza sopra richiamata, “una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede una proroga ex lege della data di scadenza delle autorizzazioni equivale a un loro rinnovo automatico, che è escluso dai termini stessi dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2006/123.
Inoltre, la proroga automatica di autorizzazioni relative allo sfruttamento economico del demanio marittimo e lacuale non consente di organizzare una procedura di selezione come descritta al punto 49 della presente sentenza
”.
La Corte ha poi affermato che,
pur se l’articolo 12, paragrafo 3, della direttiva 2006/123 prevede espressamente che gli Stati membri possano tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni legate a motivi imperativi d’interesse generale, “è previsto che si tenga conto di tali considerazioni solo al momento di stabilire le regole della procedura di selezione dei candidati potenziali e fatto salvo, in particolare, l’articolo 12, paragrafo 1, di tale direttiva.
Pertanto l’articolo 12, paragrafo 3, della direttiva in questione non può essere interpretato nel senso che consente di giustificare una proroga automatica di autorizzazioni allorché, al momento della concessione iniziale delle autorizzazioni suddette, non è stata organizzata alcuna procedura di selezione ai sensi del paragrafo 1 di tale articolo
”.

Inoltre, “
una giustificazione fondata sul principio della tutela del legittimo affidamento richiede una valutazione caso per caso che consenta di dimostrare che il titolare dell’autorizzazione poteva legittimamente aspettarsi il rinnovo della propria autorizzazione e ha effettuato i relativi investimenti. Una siffatta giustificazione non può pertanto essere invocata validamente a sostegno di una proroga automatica istituita dal legislatore nazionale e applicata indiscriminatamente a tutte le autorizzazioni in questione”.
La previsione di cui all’art. all’art. 1, c. 18, d.l. n. 194/2009, come affermato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, contrasta quindi con l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123.
10.6 Un identico contrasto deve ritenersi sussistente con riferimento alla previsione di cui all’art. 24, c. 3-septies, d.l. n. 113/2016.
Con tale norma, il legislatore -nel prevedere la conservazione della validità dei rapporti già instaurati e pendenti in base all'articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30.12.2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26.02.2010, n. 25 “nelle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai principi di derivazione europea”– ha, difatti, sostanzialmente reintrodotto un rinnovo automatico delle autorizzazioni concesse, oltretutto senza la previsione di un termine finale certo, che impedisce lo svolgimento di procedure comparative, eludendo così, al pari dell’art. 1, c. 18, d.l. n. 194/2009, il dettato della direttiva 2006/123 e le indicazioni date dalla Corte di Giustizia.
10.7
Poiché le norme invocate dalla ricorrente si pongono in contrasto con il diritto comunitario, esse devono essere disapplicate. A ciò consegue la piena legittimità della decisione del Comune di Como di non considerare efficace la concessione in questione e di procedere alla pubblicazione del bando per l’assegnazione del compendio immobiliare.

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO - URBANISTICA: Nel rispetto della disciplina vincolistica di settore anche di livello regionale, nel corso dell’esercizio 2017, i proventi connessi agli oneri di urbanizzazione e alla monetizzazione degli standard qualitativi aggiuntivi possono essere utilizzati per finanziare una spesa in conto capitale.
Lo standard qualitativo, invero già previsto dalla legge regionale n. 9/1999, si può considerare, nella sua declinazione presente nell’ora riportato art. 90 della legge regionale n. 12/2005, un sovra-standard, ovvero una prestazione aggiuntiva rispetto alle dotazioni minime richieste dalla norma in relazione alle funzioni insediate o da insediare.
L’art. 90, nel prevedere la possibilità di monetizzare tali dotazioni, sottopone tale possibilità alla dimostrazione, da parte del comune, che “tale soluzione sia la più funzionale per l’interesse pubblico”.
L’ultimo comma dell’articolo in esame prevede, altresì, che “nel caso in cui il programma integrato di intervento preveda la monetizzazione ai sensi dell’articolo 46, la convenzione di cui all’articolo 93 deve contenere l’impegno del comune ad impiegare tali somme esclusivamente per l’acquisizione di fabbricati o aree specificamente individuati nel piano dei servizi e destinati alla realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero per la realizzazione diretta di opere previste nel medesimo piano”.

Ne consegue che
l’utilizzo delle risorse relative alla monetizzazione dei predetti standard qualitativi è subordinata alla verifica –da parte del Comune istante– a monte che la stessa monetizzazione sia “la più funzionale per l’interesse pubblico” in concreto perseguito e, a valle, che il bene oggetto di acquisizione risulti individuato nel piano dei servizi e destinato all’effettiva realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero di opere previste nel medesimo piano.
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Il Sindaco del Comune di Novedrate (CO) -dopo aver rappresentato che tra gli obiettivi strategici dell’azione amministrativa rientra l’acquisizione al patrimonio comunale del fabbricato storico denominato “Villa Casana”, della Cappella Gentilizia e del parco circostante attualmente di proprietà privata da conseguire mediante la permuta di un’area comunale posta all’interno dell’area di trasformazione afferente all’obiettivo strategico in cui la complessiva operazione si inscrive e dopo aver, altresì, ricordato che il Comune risulta tenuto al versamento anche di una somma pari alla differenza di valore fra i beni immobili oggetto di permuta– ha rivolto alla Sezione il seguente quesito:
se è possibile far fronte alla suddetta differenza di valore utilizzando all’uopo lo standard qualitativo aggiuntivo pari ad euro 300.000,00, il fondo per il Centro storico nella misura del 3% ed i proventi da permessi di costruire (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) che il privato dovrà versare nelle casse dell’Ente per la realizzazione dell’intervento edilizio programmato. Si precisa, nel contempo, che è intenzione delle parti sottoscrivere il contratto di permuta entro il corrente anno stante l’utilizzo per fini tipici degli oneri di urbanizzazione previsto a decorrere dall'esercizio 2018 dalla Legge n. 232/2016, articolo 1, commi 460-461”.
...
2. Giova preliminarmente evidenziare come la materia oggetto del quesito in esame è stata, di recente, oggetto, nei suoi principi generali, di analisi da parte di questa Sezione nella deliberazione n. 81/2017/PAR. Facendo applicazione dei principi affermati in tale pronuncia, deve preliminarmente ricordarsi, sul piano generale, che, nei principi contabili generali fissati dal decreto legislativo 23.06.2011, n. 118 (allegato 1) si esplicita che:
   - “è il complesso unitario delle entrate che finanzia l’amministrazione pubblica e quindi sostiene così la totalità delle sue spese durante la gestione”;
   - “le entrate in conto capitale sono destinate esclusivamente al finanziamento di spese di investimento”.
Nei predetti principi, dunque, viene ribadito il divieto di finanziare spese correnti con entrate in conto capitale che trova giustificazione anche nell’esigenza di assicurare il mantenimento degli equilibri di bilancio degli enti locali espressa dall’art. 162, comma 6, del decreto legislativo 10.08.2000, n. 267 (TUEL).
2.1. Ciò premesso, essendo l’operazione di permuta sopra richiamata finalizzata all’acquisizione al patrimonio comunale di un fabbricato storico e di alcune pertinenze, che sarebbero complessivamente destinate allo svolgimento di alcune funzioni pubbliche, essa si sostanzierebbe, come noto, in una spesa in conto capitale. Alla stessa può, dunque, farsi ancora fronte, nel corrente esercizio, con l’utilizzo degli oneri di urbanizzazione (per il successivo esercizio 2018, cfr. commi 460-461 dell’art. 1 della Legge n. 232/2016, che non contemplano, tra le operazioni finanziabili con in predetti oneri, l’acquisizione di immobili).
2.2. Facendo nuovamente applicazione dei principi generali fissati nella richiamata deliberazione n. 81/2017/PAR, può passarsi ad affrontare il profilo attinente all’utilizzo dei proventi relativi allo standard qualitativo aggiuntivo, tenuto conto del combinato disposto dell’art. 90 e dell’art. 46, comma 1, della legge regionale lombarda 11.03.2005, n. 12. Tali disposizioni prevedono, infatti, che:
   Art. 90 - Aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale.
1. I programmi integrati di intervento garantiscono, a supporto delle funzioni insediate, una dotazione globale di aree o attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, valutata in base all’analisi dei carichi di utenza che le nuove funzioni inducono sull’insieme delle attrezzature esistenti nel territorio comunale, in coerenza con quanto sancito dall’articolo 9, comma 4.
2. In caso di accertata insufficienza o inadeguatezza di tali attrezzature ed aree, i programmi integrati di intervento ne individuano le modalità di adeguamento, quantificandone i costi e assumendone il relativo fabbisogno, anche con applicazione di quanto previsto dall’articolo 9, commi 10, 11 e 12.
3. Qualora le attrezzature e le aree risultino idonee a supportare le funzioni previste, può essere proposta la realizzazione di nuove attrezzature indicate nel piano dei servizi di cui all’articolo 9, se vigente, ovvero la cessione di aree, anche esterne al perimetro del singolo programma, purché ne sia garantita la loro accessibilità e fruibilità.
4. È consentita la monetizzazione della dotazione di cui al comma 1 soltanto nel caso in cui il comune dimostri specificamente che tale soluzione sia la più funzionale per l’interesse pubblico. In ogni caso la dotazione di parcheggi pubblici e di interesse pubblico ritenuta necessaria dal comune deve essere assicurata in aree interne al perimetro del programma o comunque prossime a quest’ultimo, obbligatoriamente laddove siano previste funzioni commerciali o attività terziarie aperte al pubblico.
5. Nel caso in cui il programma integrato di intervento preveda la monetizzazione ai sensi dell’articolo 46, la convenzione di cui all’articolo 93 deve contenere l’impegno del comune ad impiegare tali somme esclusivamente per l’acquisizione di fabbricati o aree specificamente individuati nel piano dei servizi e destinati alla realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero per la realizzazione diretta di opere previste nel medesimo piano.
   Art. 46 - Convenzione dei piani attuativi.
1. La convenzione, alla cui stipulazione è subordinato il rilascio dei permessi di costruire ovvero la presentazione delle denunce di inizio attività relativamente agli interventi contemplati dai piani attuativi, oltre a quanto stabilito ai numeri 3) e 4) dell’articolo 8 della legge 06.08.1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150), deve prevedere:
   a) la cessione gratuita, entro termini prestabiliti, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione gratuita delle aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal piano dei servizi; qualora l’acquisizione di tali aree non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all’atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell’acquisizione di altre aree. I proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica;
   b) la realizzazione a cura dei proprietari di tutte le opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria o di quelle che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; le caratteristiche tecniche di tali opere devono essere esattamente definite; ove la realizzazione delle opere comporti oneri inferiori a quelli previsti per la urbanizzazione primaria e secondaria ai sensi della presente legge, è corrisposta la differenza; al comune spetta in ogni caso la possibilità di richiedere, anziché la realizzazione diretta delle opere, il pagamento di una somma commisurata al costo effettivo delle opere di urbanizzazione inerenti al piano attuativo, nonché all’entità ed alle caratteristiche dell’insediamento e comunque non inferiore agli oneri previsti dalla relativa deliberazione comunale;
   c) altri accordi convenuti tra i contraenti secondo i criteri approvati dai comuni per l’attuazione degli interventi.
2. La convenzione di cui al comma 1 può stabilire i tempi di realizzazione degli interventi contemplati dal piano attuativo, comunque non superiori a dieci anni.

Lo standard qualitativo, invero già previsto dalla legge regionale n. 9/1999, si può considerare, nella sua declinazione presente nell’ora riportato art. 90 della legge regionale n. 12/2005, un sovra-standard, ovvero una prestazione aggiuntiva rispetto alle dotazioni minime richieste dalla norma in relazione alle funzioni insediate o da insediare.
L’art. 90, nel prevedere la possibilità di monetizzare tali dotazioni, sottopone tale possibilità alla dimostrazione, da parte del comune, che “tale soluzione sia la più funzionale per l’interesse pubblico”.
L’ultimo comma dell’articolo in esame prevede, altresì, che “nel caso in cui il programma integrato di intervento preveda la monetizzazione ai sensi dell’articolo 46, la convenzione di cui all’articolo 93 deve contenere l’impegno del comune ad impiegare tali somme esclusivamente per l’acquisizione di fabbricati o aree specificamente individuati nel piano dei servizi e destinati alla realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero per la realizzazione diretta di opere previste nel medesimo piano”.

2.3. Ne consegue, per quanto qui maggiormente interessa, che
l’utilizzo delle risorse relative alla monetizzazione dei predetti standard qualitativi è subordinata alla verifica –da parte del Comune istante– a monte che la stessa monetizzazione sia “la più funzionale per l’interesse pubblico” in concreto perseguito e, a valle, che il bene oggetto di acquisizione risulti individuato nel piano dei servizi e destinato all’effettiva realizzazione di attrezzature e servizi pubblici, ovvero di opere previste nel medesimo piano (cfr. parere 15.11.2012 n. 487 di questa Sezione).
2.4. A non diverse conclusioni può pervenirsi in riferimento all’utilizzo del “fondo per il Centro storico”, sulla cui natura e funzione non è fornito alcun dettaglio nella richiesta di parere in esame, ove lo stesso sia costituito con contributi qualificabili come standard qualitativi aggiuntivi.
2.5. Resta, comunque, fermo che, come del resto affermato dallo stesso Ente nella richiesta di parere, la delineata operazione deve essere posta in essere nel pieno rispetto del disposto del comma 1-ter dell’art. 12 del D.L. n. 98/2011, non trattandosi di permuta “pura” (cfr. deliberazione di questa Sezione n. 97/2014/PAR) (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 13.04.2017 n. 100).

marzo 2017

PATRIMONIO: Giurisdizione del giudice ordinario se lo sgombero riguarda un bene appartenente al patrimonio disponibile.
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Giurisdizione – Demanio e patrimonio – Patrimonio disponibile – Ordine sgombero locale occupato – Controversia – Giurisdizione giudice ordinario.
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto l’ordinanza con la quale il Comune ha diffidato a sgomberare un locale occupato, appartenente al proprio patrimonio disponibile, trattandosi di ordinanza emessa in carenza assoluta di potere e, quindi, nulla (1).
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   (1) Il Tar –premesso che il Comune ha inteso esercitare un potere autoritativo e non inviare una semplice diffida iure privatorum– ha richiamato, a supporto delle conclusioni cui è pervenuto, la giurisprudenza secondo cui:
   a) l'art. 823 c.c. ammette il ricorso dell'Amministrazione all'esercizio dei poteri amministrativi solo per tutelare i beni del demanio pubblico e del patrimonio indisponibile; di conseguenza, l'eventuale ordinanza emessa in carenza assoluta di potere, trattandosi di bene che appartiene al patrimonio disponibile dell'ente, va qualificata come atto nullo secondo i principi sanciti dall'art. 21-septies, l. 07.08.1990, n. 241;
   b) l'atto nullo non produce alcun effetto degradatorio delle posizioni soggettive di cui si assume la lesione, e se dall’esecuzione del provvedimento sono derivati effetti pregiudizievoli, gli stessi vanno considerati come violazioni di diritti soggettivi la cui tutela appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario (Cons. St., sez. V, 08.03.2010, n. 1331);
   c) la controversia relativa ad un ordine di sgombero di un locale di proprietà comunale facente parte del patrimonio disponibile dell'ente territoriale appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di un rapporto di matrice negoziale, da cui derivano in capo ai contraenti posizioni giuridiche paritetiche qualificabili in termini di diritto soggettivo, nel cui ambito l'Amministrazione agisce iure privatorum -al di fuori cioè dell'esplicazione di qualsivoglia potestà pubblicistica- non soltanto nella fase genetica e funzionale del rapporto, ma anche nella fase patologica, il che, più specificamente, si traduce nell'assenza di poteri autoritativi sia sul versante della chiusura del rapporto stesso, sia su quello connesso del rilascio del bene (Tar Napoli, sez. VII, 06.02.2015, n. 931) (TAR Campania-Napoli, Sez. VII, sentenza 20.03.2017 n. 1531 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

PATRIMONIO - PUBBLICO IMPIEGOStrisce pedonali non possono essere verdi. Paga il funzionario.
Come prescrive il Codice della strada, i colori utilizzati per gli attraversamenti pedonali sono regolamentati in maniera perentoria e tale colorazione deve essere applicata su tutto il territorio nazionale. Pertanto, qualora un comune dovesse disporre diversamente, la spesa sostenuta per l'acquisto della vernice colorata, in luogo di quella tradizionale, costituisce un danno erariale.

È quanto ha messo nero su bianco la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Veneto, nel testo della sentenza 14.03.2017 n. 38 con cui ha condannato un funzionario tecnico di un comune del padovano per aver disposto, su 55 attraversamenti pedonali in città, una colorazione non consentita.
Il collegio della magistratura contabile ha infatti sottolineato come il regolamento attuativo del Codice della strada dispone, all'articolo 145, che gli attraversamenti pedonali devono essere evidenziati sulla carreggiata mediante zebrature con strisce bianche parallele alla direzione di marcia e che nessun altro segno è consentito. Ne deriva che la colorazione verde, apposta sul fondo stradale degli attraversamenti pedonali, è palesemente contraria alle disposizioni del Codice della strada.
La Corte ha altresì richiamato il dm 27/04/2006 del Ministero delle infrastrutture, con cui si ribadisce che la colorazione delle strisce pedonali sia uniforme sull'intero territorio nazionale e che, in caso di violazione, la responsabilità ricade sugli enti proprietari delle strade (articolo ItaliaOggi del 18.03.2017).
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MASSIMA
2. L'odierno giudizio è finalizzato all'accertamento della pretesa risarcitoria avanzata dal Procuratore regionale in ordine al
danno erariale di € 1.155,00, asseritamente arrecato al Comune di San Martino di Lupari (PD) da Gi.St.Ba., responsabile dell'Area tecnica-manutenzioni, in relazione alla realizzazione, nel territorio comunale, di attraversamenti pedonali su manto stradale di colorazione non consentita.
3. Dagli atti di causa si evince che il convenuto, con le determinazioni contrassegnate dai numeri 199/2008, 119/2009, 123/2010, 138/2010, 169/2010, 74/2012, 113/2012, 122/2012 e 148/2012, assunte nella qualità di responsabile di Area, aveva fatto realizzare n. 55 attraversamenti pedonali su manto stradale di colorazione verde; come da comunicazione dello stesso funzionario, la differenza di spesa, effettuata al fine di realizzare il passaggio pedonale su fondo verde, anziché sul fondo stradale non colorato, ammonta a € 21,00 per ciascun attraversamento e, pertanto, ad € 1.155,00 in totale.
Rileva il Collegio che l'art. 40 del codice della strada (D.lgs. 30.04.1992 n. 285) nel disciplinare la segnaletica orizzontale, costituita da strisce, frecce e scritte poste sulla pavimentazione stradale per regolare la circolazione stradale, per guidare gli utenti e per fornire prescrizioni circa il comportamento da seguire, rinvia al regolamento per quanto riguarda le forme, le dimensioni, i colori, i simboli e le caratteristiche dei segnali orizzontali.
Lo stesso Codice (art. 45) vieta, tuttavia, l'impiego di segnaletica stradale non conforme a quella stabilita dal codice stesso, dal Regolamento o dai decreti e dalle direttive ministeriali.
Il Regolamento, approvato con DPR 16.12.1992 n. 495, espressamente stabilisce che i colori dei segnali orizzontali sono il bianco, il giallo, l'azzurro e il giallo alternato con il nero (art. 137, comma 5); che gli attraversamenti pedonali sono evidenziati sulla carreggiata mediante zebrature con strisce bianche parallele alla direzione di marcia (art. 145); che nessun altro segno è consentito sulle carreggiate stradali soggette a pubblico transito, all'infuori di quanto previsto dalle norme in questione (art. 155).
Da ciò deriva che la colorazione verde, apposta sul fondo stradale dell'attraversamento pedonale, deve ritenersi contraria alle precise disposizioni poste dal Codice della strada e dal Regolamento.

Peraltro,
il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con il decreto ministeriale 27.04.2006 n. 777 (II° direttiva sulla corretta ed uniforme applicazione delle norme del codice della strada in materia di segnaletica e criteri per l'istallazione e la manutenzione), ha espressamente ribadito (punto 5) sia la cogenza della normativa stradale in ordine alla colorazione degli attraversamenti pedonali, sia la necessità che la colorazione sia uniforme sull'intero territorio nazionale; ha, inoltre, segnalato le responsabilità ricadenti sugli enti proprietari delle strade in caso di violazione delle anzidette disposizioni.
Tali prescrizioni costituivano peraltro oggetto della circolare 1/2001 della Prefettura di Padova, inviata a tutti i Sindaci della Provincia, in cui si richiamavano le disposizioni normative, la direttiva ministeriale e la normativa europea (UN 1436 del 2004) in ordine al divieto di utilizzare colorazioni diverse da quelle espressamente previste.
Tanto premesso,
il Collegio ritiene che la maggiore spesa effettuata dal Comune per la realizzazione degli attraversamenti pedonali colorati costituisca danno erariale in quanto non solo contraria alle disposizioni di legge ma anche di nessuna utilità per l'amministrazione stessa e la Comunità amministrata.
4.
Tale danno è addebitabile al signor Gi.St.Ba., per avere adottato la scelta di apporre una colorazione non consentita, in frontale contrasto con le disposizioni di legge sopra richiamate.
Ritiene, al riguardo, il Collegio che la condotta antigiuridica addebitata al convenuto sia supportata dalla colpa grave. La valutazione della sussistenza dell'elemento psicologico, nella intensità prevista dalla legge, va effettuata attraverso un giudizio di rimproverabilità per l'atteggiamento antidoveroso della volontà che sarebbe stato possibile non assumere, con valutazione ex ante, in base ai criteri della prevedibilità ed evitabilità della serie causale produttiva del danno (teoria della concezione normativa della colpevolezza).

Nel caso di specie,
il convenuto, per la sua qualificazione professionale (responsabile dell'Area tecnica-manutenzioni del Comune), avrebbe potuto certamente rilevare l'antigiuridicità della scelta effettuata, solo verificando le chiare disposizioni normative in materia, alla luce della modifica cromatica che andava a introdurre nella segnaletica orizzontale posta nel territorio dell'Ente locale, sicuramente innovativa rispetto ad una tradizionale coloratura.
Peraltro, nel periodo di tempo in cui tale innovazione venne introdotta (2008-2012) era intervenuta, ancorché non ve ne fosse necessità, anche una specifica circolare chiarificatrice della Prefettura di Padova. In buona sostanza,
sarebbe bastato un minimo di diligenza da parte del funzionario e un approfondimento sulla questione per valutare la portata delle disposizioni normative e per ricercare, ove non in possesso della Amministrazione, le direttive fornite dal competente Ministero nella materia de qua.
5. Per tutto quanto precede, il Collegio condanna il signor Gi.St.Ba. al pagamento, in favore del Comune di San Martino di Lupari (PD), della somma di € 1.155,00, comprensiva di rivalutazione monetaria, oltre agli interessi legali calcolati dalla data di pubblicazione della sentenza sino al soddisfo.
6. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dei Conti
Sezione Giurisdizionale regionale per il Veneto
definitivamente pronunciando,
condanna BA.Gi.St. al pagamento, in favore del Comune di San Martino di Lupari (PD), della somma complessiva di € 1.155,00, comprensiva di rivalutazione monetaria, oltre interessi legali dalla data della sentenza sino all'effettivo pagamento.

febbraio 2017

PATRIMONIO: Gli immobili comunali.
DOMANDA:
Il Comune ha affidato nel 2009 alla propria partecipata (affidamento in house) l’attività di manutenzione e valorizzazione degli immobili comunali – quasi tutti destinati a pubblici servizi e fini istituzionali. Gli immobili sono stati affidati in concessione alla Società affinché la stessa avesse titolo giuridico per realizzare gli investimenti, contabilizzarli nel proprio stato patrimoniale ed ammortizzarli per tutta la durata della concessione.
Il Comune, in quanto proprietario -e su parere della Corte dei Conti- ha mantenuto tali immobili nel proprio inventario e stato patrimoniale al valore in corso prima della concessione e proseguendo nell’ammortamento annuale.
Allo scadere della concessione il Comune dovrebbe aggiornare il proprio stato patrimoniale per il maggior valore determinato dalle migliorie/nuovi investimenti realizzati dalla società anche se non è chiaro con quale criterio valorizzerà tali interventi.
Il contratto di servizio prevede un corrispettivo annuo per la gestione ordinaria ed un corrispettivo annuo per la manutenzione straordinaria da riconoscere alla società per una durata di 20 anni.
Il corrispettivo per la manutenzione straordinaria ha lo scopo di remunerare le manutenzioni straordinarie effettuate annualmente ma anche gli oneri diretti e indiretti che la società sostiene a fronte degli investimenti (nuove opere) realizzate nei primi 5 anni di attività.
Fino al 31.12.2015 il Comune registrava tale spesa (il canone per le manutenzioni straordinarie) al titolo II ma come costo nel conto economico. In questo modo si evitava una doppia registrazione di incrementi di valore sugli stessi beni (da parte della società e da parte del Comune).
Chiediamo il vostro parere rispetto alla corretta contabilizzazione della fattispecie tenuto conto dei nuovi principi contabili.
RISPOSTA:
Si ritiene che le procedure seguite fino al 2015 siano corrette; inoltre, si ritiene che, tenuto anche conto di quanto precisato dall'allegato 4/3 al D.lgs. 118/2011, ai paragrafi 4.16 (pagina 7), 4.18 (pagina 8) e 6.12 (pagina 16), l’ente, per il 2016 e anni successivi, debba continuare con il metodo seguito negli anni passati.
Per quanto riguarda i criteri di valorizzazione degli investimenti che sono stati realizzati dalla Società, si ritiene che si debbano applicare i principi illustrati nell'agosto 2014 dall’Organismo Italiano di Contabilità OIC 16 a proposito delle “immobilizzazioni materiali”; in particolare si ritiene che si debba fare riferimento a quanto stabilito per i “costi di acquisto” (si veda i punti da 26 a 28) e per i costi di “ampliamenti, ammodernamenti, miglioramenti e rinnovamento” (si veda i punti 41-43) (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

gennaio 2017

PATRIMONIO: L'indennità di avviamento commerciale.
DOMANDA:
Questo Comune detiene in proprietà due unità immobiliari, appartenenti al patrimonio disponibile, destinati ad attività commerciali (tabaccheria e attività di somministrazione).
Nel corso degli anni, questi beni sono stati concessi in locazione con affidamento diretto. Gli attuali contratti scadono (fine dei dodici anni) il 31/12/2016. Il contratto prevedeva l'estinzione del medesimo alla seconda scadenza sessennale. Ai conduttori è stata comunicata un anno prima della scadenza l'intenzione dell'Amministrazione di procedere con la stipula di un nuovo contratto.
L'Amministrazione ha poi legittimamente deciso di pubblicare un bando per il reperimento del nuovo conduttore, nel quale è previsto il diritto di prelazione a favore dei conduttori uscenti ai sensi dell'art. 40 della legge 392/1978. L'attuale conduttore del bar rivendica, in caso di mancata aggiudicazione, la corresponsione dell'indennità per perdita di avviamento pari a 18 mensilità, elevabili a 36 nel caso in cui il nuovo aggiudicatario apra un'attività equivalente entro l'anno.
Con la presente, si chiede se effettivamente tale indennità sia dovuta, anche nel caso in cui il contratto sia giunto a naturale scadenza e sulla base che il Comune non possa rinnovare tacitamente il contratto, in quanto dovuta la forma scritta.
RISPOSTA:
Il conduttore di un locale ad uso commerciale ha diritto all'"indennità per la perdita di avviamento", ai sensi dell’art. 34 della l. n. 392/1978, solo in caso di recesso anticipato del locatore. La previsione legislativa mira, infatti, a tutelare il conduttore, dai disagi e dalle difficoltà derivanti alla sua attività commerciale a causa della disdetta del contratto di locazione da parte del proprietario/locatore e a disincentivare il locatore dal recesso anticipato spingendolo ad attendere la scadenza naturale del contratto per evitare di incorrere nell'obbligo del versamento delle somme a titolo di indennità.
Il pagamento dell'indennità di avviamento commerciale, pertanto, riveste una funzione riparatoria, mirando a compensare i disagi e i costi che il conduttore dovrà affrontare, a causa della volontà di recesso del locatore, per la perdita della sede in cui viene esercitata l'attività quale elemento fondamentale dell'azienda.
Nel caso concreto, in cui il contratto è giunto a naturale scadenza, l’indennità non è dovuta, mancando il presupposto del recesso unilaterale (ed improvviso) del locatore e quindi la conseguente esigenza di tutela e risarcimento del conduttore (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

dicembre 2016

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIOOGGETTO: servitù di uso pubblico a parcheggio autoveicoli – costituzione in via convenzionale – modalità di estinzione – parere (Legali Associati per Celva, nota 12.12.2016 - tratto da www.celva.it).
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Problema riscontrato: Il Comune di La Salle dispone di area pubblica che è stata dismessa dai privati ai fini dell’ottenimento di concessione edilizia (anno 1985).
Il Consiglio Comunale nel 1986 delibera a favore dell’acquisizione (o meglio dell’intenzione di acquisire) l’area. La successiva convenzione che prevede l’istituzione del parcheggio pubblico consiste in una scrittura privata registrata (anno 1992) di servitù permanente gratuita di parcheggio ad uso pubblico. L’area si compone di solaio in cemento armato che sovrasta autorimessa.
I privati ora chiedono di essere reimmessi nel possesso privato dell’area che ad oggi è parcheggio ed è stato mantenuto (asfalto, cartelli, strisce, sgombero neve,...) ad opera del Comune. Il Comune ad oggi utilizza detta area come parcheggio pubblico e vuole porlo parzialmente a pagamento (zone blu).
Riferimenti normativi: D.P.R. n. 327 del 2001
Ipotesi di risoluzione da parte dell'ente: - possibile applicare art. 42-bis
Quesiti: Si chiede se i proprietari dell'area hanno diritto alla reimmissione in possesso del parcheggio come da loro richiesta.

APPALTI SERVIZI - PATRIMONIO: Parere in merito a questioni che riguardano il valore di vendita delle reti e degli impianti di proprietà alla distribuzione del gas.
La cessione delle reti e degli impianti si inquadra, in termini generali, nella disciplina di diritto comune concernente il patrimonio indisponibile (articolo 826 c.c.), tali dovendo considerarsi i beni in questione, ove di proprietà di enti pubblici e strumentali all'espletamento di un servizio pubblico.
La disciplina codicistica prevede che i beni patrimoniali indisponibili possano essere ceduti esclusivamente a condizione che ne venga mantenuta la destinazione al servizio nel quale sono stati impiegati (articolo 828, comma 2, c.c.); pertanto, essi possono essere oggetto di negozi traslativi di diritto privato (nel rispetto della condizione suesposta), ma è escluso ogni acquisto che si ponga, di per sé, in contrasto con la funzione pubblica cui sono destinati (es. usucapione, pignoramento, esecuzione forzata).
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Per gli enti locali alla scadenza delle concessioni possono di fatto porsi le seguenti tre opzioni:

   a)
l’ente non riscatta l’impianto ma affida al nuovo concessionario il servizio trasferendogli il diritto di riscatto che lo stesso eserciterà corrispondendo il VIR al gestore uscente e la RAB ai successivi;
   b)
l’ente riscatta, se non può beneficiare della devoluzione gratuita, il relativo impianto e, nell’affidare ad altro soggetto il relativo servizio, mantiene la titolarità degli impianti di rete per la cui messa a disposizione riceverà comunque una remunerazione che al fine di non essere ricaricata eccessivamente sulle tariffe praticate all’utenza viene determinata sulla RAB (anziché sul valore industriale) salvo eventuale adeguamento (autorizzato dall’AEEGSI) in caso di notevole scostamento rispetto al VIR;
   c)
l’ente riscatta l’impianto (sempre se non è prevista la devoluzione a titolo gratuito) e ne cede la proprietà, con destinazione al servizio di rete, al concessionario vincitore della gara.
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E’ proprio in materia di vendita da parte dell’Ente locale al nuovo gestore della proprietà dell’impianto, che è intervenuto il MiSE laddove chiarisce che “
il valore di trasferimento è pari al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti che vengono alienati, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località (c.d. RAB), come riconosciuto dall’Autorità nella tariffa valida per la gestione d’ambito e come già spettante all’ente locale in quanto titolare della rete. Pertanto, la decisione dell’ente locale di alienare o meno la rete di proprietà pubblica non deve creare nuovi oneri a carico dei clienti finali del servizio in termini di aumento delle tariffe di distribuzione gas”.
Tale impostazione conferma sostanzialmente quanto già rappresentato, a fini puramente regolatori, dall’AEEGSI. Consegue dunque da tale lettura che
in caso della peraltro obbligatoria cessione della proprietà delle reti da parte del gestore uscente, quest’ultimo si vedrà riconosciuto il VIR mentre laddove l’alienazione degli impianti avviene da parte del comune (in sede di affidamento del servizio) il valore del trasferimento andrà determinato sulla base della RAB.
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Va qui ribadito che sono le norme di contabilità pubblica a disciplinare il valore di iscrizione, nello stato patrimoniale, dei beni del demanio e del patrimonio (allegato 4/3 al decreto legislativo 23.06.2011, n. 118).
In particolare, i principi contabili dispongono che “
(…) le immobilizzazioni materiali sono distinte in beni demaniali e beni patrimoniali disponibili e indisponibili. (…). Le immobilizzazioni sono iscritte nello stato patrimoniale al costo di acquisizione dei beni o di produzione, se realizzato in economia (inclusivo di eventuali oneri accessori d'acquisto, quali le spese notarili, le tasse di registrazione dell'atto, gli onorari per la progettazione, ecc.), al netto delle quote di ammortamento. Qualora, alla data di chiusura dell'esercizio, il valore sia durevolmente inferiore al costo iscritto, tale costo è rettificato nell'ambito delle scritture di assestamento mediante apposita svalutazione. Le rivalutazioni sono ammesse solo in presenza di specifiche normative che le prevedano e con le modalità ed i limiti in esse indicati. Per quanto non previsto nei presenti principi contabili, i criteri relativi all'iscrizione nello stato patrimoniale, alla valutazione, all'ammortamento ed al calcolo di eventuali svalutazioni per perdite durevoli di valore si fa riferimento al documento OIC n. 16".
Va peraltro rimarcato (cfr. Lombardia n. 277/2016/PAR) come
tale indicazione specifica debba comunque essere accompagnata dal principio di prudenza (allegato 1 relativo ai principi contabili generali e applicati di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118),
secondo cui “Nel bilancio di previsione (…) devono essere iscritte solo le componenti positive che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo amministrativo considerato”.
Di conseguenza, al di là di ogni considerazione circa le indicazioni del MiSE e dell’AEEGSI, qui non può che ribadirsi come
i criteri di iscrizione nello stato patrimoniale dei beni di proprietà degli Enti locali restino disciplinati dalle norme di contabilità pubblica e che tali disposizioni tendono a privilegiare il criterio del costo storico, da rettificare solo nel caso di eventi che determinino un decremento effettivo del valore del bene.
Resta fermo, peraltro, che
nell’ambito della predisposizione del bilancio preventivo, la valutazione delle entrate potrà tenere conto della prevista cessione a titolo oneroso (se la stessa è divenuta concreta e attuale) i cui effetti dovranno essere stimati da parte dell’ente secondo criteri prudenziali che tengano conto di tutte le eventuali e complessive circostanze capaci di influire sulle effettive possibilità di realizzare i proventi derivanti dalla cessione del bene.
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I Comuni richiedenti riferiscono che, stretti dai vincoli di bilancio e considerata la remunerazione che otterrebbero dal Gestore dell’Ambito Territoriale Minimo (ATEM) negli anni di gestione della rete gas di cui sono comproprietari, stanno valutando l’opzione di cederne la proprietà ed incassare il relativo valore, operazione che, in linea con le indicazioni del Ministero per lo Sviluppo Economico (MiSE), avverrebbe nel contesto della gara d'ATEM.
I Comuni sottolineano come le Autorità di regolazione (MiSE e Autorità per l'Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico – AEEGSI) abbiano sostenuto che nell’ipotesi di alienazione a nuovo gestore il valore di trasferimento in favore dell’aggiudicatario non deve essere il cosiddetto valore industriale residuo – VIR – ma la RAB (Regulatory Asset Base) ossia il valore corrispondente al capitale investito riconosciuto ai fini tariffari.
I Comuni rimarcano quindi che a loro avviso:
   a) la valorizzazione tramite il metodo RAB (in luogo del VIR) comporterebbe un danno per gli equilibri di bilancio atteso che il primo è in inferiore al secondo;
   b) l’utilizzazione di distinti criteri di valorizzazione configurerebbe disparità di trattamento tra Gestori privati proprietari di reti e Comuni proprietari di reti, “in contrasto con l'articolo 3 della Costituzione” e spingerebbe gli enti a comportamenti non in linea con “l'articolo 97 della Costituzione che impone all'amministrazione pubblica di valorizzare i propri beni e a ricavarne il massimo importo percepibile”.
Tutto ciò premesso, i Comuni istanti chiedono:
   1) “Può l'Amministrazione Comunale attribuire ad uno stesso cespite un valore diverso in funzione del proprietario, e per quelle di proprietà dell’Ente Locale una valorizzazione inferiore, senza incorrere in un possibile “Danno Erariale” per gli Amministratori che lo hanno deliberato?
   2) Può l'Amministrazione Comunale mettere in vendita nella gara d’Ambito, le sue proprietà ad un importo che non corrisponde al reale valore, consapevole che le proprietà del Gestore hanno avuto un trattamento diverso, di molto superiore a quelle di proprietà dell'Ente Locale. Infatti ha dovuto approvare con Delibera Comunale le valorizzazioni dei cespiti di proprietà del Gestore Uscente a VIR, mentre dovrà approvare per le sue proprietà un valore di molto inferire a quello che è stato riconosciuto al Gestore, in quanto dovranno essere valorizzati a RAB?
   3) Deve l'Amministrazione comunale mettere in gara anche i suoi impianti a valore di VIR per non far incorrere i suoi Amministratori in un possibile addebito di Danno Erariale?
   4) Può l'Amministrazione Comunale mettere in vendita i suoi Asset a RAB consapevole che la fac del MISE non ha tenuto nella giusta considerazione che la sottovalutazione dei cespiti di proprietà dell'Ente Locale a favore del Gestore subentrante può essere considerata dalla Comunità Europea un Aiuto di stato alla ditta che si aggiudicherà la gara d'Ambito?”.

...
Quanto al secondo aspetto (generalità ed astrattezza), l’effettiva formulazione dei quesiti è da un lato tale da risultare eccessivamente puntuale e concreta fino ad involgere precise scelte gestionali e dall’altro richiede un anticipato parere sulla responsabilità erariale (quesiti 1, 3 e 4) il che interferisce con le funzioni giurisdizionali attribuite alle competenti sezioni della Corte e risulta dunque inammissibile in forza di consolidata giurisprudenza (cfr. da ultimo deliberazione del 06.09.2016, n. 229 della Sezione di controllo Lombardia) ed in base a un costante orientamento (cfr. ex multis deliberazione delle Sezione delle Autonomie del 10.03.2006, n. 5/AUT/2006) secondo cui non possono ritenersi procedibili i quesiti che possano formare oggetto di esame in sede giurisdizionale da parte di altri organi a ciò deputati dalla legge.
In definitiva, è da ritenere che i quesiti 1), 3) e 4) non possano essere considerati ammissibili mentre il 2) è scrutinabile ma solo nel senso che questa Sezione può qui riportare taluni principi generali relativi al regime proprietario dei beni in questione, il tutto nell'ambito dell’articolata disciplina, legislativa e regolamentare, della gestione e titolarità delle reti di gas.
...
MERITO
Va in primo luogo rimarcato che
la cessione delle reti e degli impianti si inquadra, in termini generali, nella disciplina di diritto comune concernente il patrimonio indisponibile (articolo 826 c.c.), tali dovendo considerarsi i beni in questione, ove di proprietà di enti pubblici e strumentali all'espletamento di un servizio pubblico.
La disciplina codicistica prevede che i beni patrimoniali indisponibili possano essere ceduti esclusivamente a condizione che ne venga mantenuta la destinazione al servizio nel quale sono stati impiegati (articolo 828, comma 2, c.c.); pertanto, essi possono essere oggetto di negozi traslativi di diritto privato (nel rispetto della condizione suesposta), ma è escluso ogni acquisto che si ponga, di per sé, in contrasto con la funzione pubblica cui sono destinati (es. usucapione, pignoramento, esecuzione forzata).

Con riguardo agli aspetti più specifici, dal punto di vista microeconomico
il servizio di distribuzione del gas configura un “monopolio naturale”, forma di mercato che se non adeguatamente regolata è portatrice di svantaggi per i clienti finali in termini di rapporto tra qualità e prezzo del servizio erogato. La normativa di riferimento, proprio al fine di creare le migliori condizioni per la clientela, si è nel tempo evoluta nel senso dell’abolizione del regime di monopolio (articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 23.05.2000, n. 164 –cd Decreto Letta– “Attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma dell'articolo 41 della legge 17.05.1999, n. 144”).
Le norme hanno dunque disposto la tendenziale liberalizzazione delle “attività di importazione, esportazione, trasporto e dispacciamento, distribuzione e vendita di gas naturale, in qualunque sua forma e comunque utilizzato” e con specifico riguardo all’attività di distribuzione, la liberalizzazione si è concretizzata da un lato nella separazione funzionale tra proprietà degli impianti e gestione degli stessi e dall’altro nell’affidamento del servizio in via esclusiva ma ben limitata nel tempo (massimo 12 anni), il tutto in un quadro che ha avuto ed ha tuttora ad obiettivo anche la riduzione del numero delle reti presenti in ogni ambito territoriale.
L’articolo 14, comma 4 del citato Decreto Letta, dispone che: "Alla scadenza del periodo di affidamento del servizio, le reti, nonché gli impianti e dotazioni dichiarati reversibili, rientrano nella piena disponibilità dell'ente locale. Gli stessi beni, se realizzati durante il periodo di affidamento, sono trasferiti all'ente locale alle condizioni stabilite nel bando di gara e nel contratto di servizio".
La norma in parola distingue i beni preesistenti all'affidamento del servizio, i quali, al termine del medesimo, dovranno rientrare nella disponibilità dell'ente locale, da quelli realizzati nel corso dell'affidamento (di proprietà di privati, dunque) che, secondo quanto previsto dal comma 8, sono trasferiti da un gestore all'altro per effetto del succedersi della gare d'ambito, circolando unitamente alla gestione del servizio di distribuzione.
Nella fase del processo di liberalizzazione la disciplina primaria sopra menzionata è stata ulteriormente integrata (articolo 46-bis del decreto legge 01.10.2007, n. 159, convertito dalla legge 29.11.2007, n. 222) prevedendo la emanazione di un decreto interministeriale finalizzato a disciplinare, in concreto, i criteri per l’affidamento del servizio “tenendo conto in maniera adeguata, oltre che delle condizioni economiche offerte, e in particolare di quelle a vantaggio dei consumatori, degli standard qualitativi e di sicurezza del servizio, dei piani di investimento e di sviluppo delle reti e degli impianti”.
Il risultante DM 12.11.2011, n. 226, definisce, tra l’altro,
le condizioni economiche dei trasferimenti, secondo i seguenti criteri:
   a)
il valore di rimborso degli impianti nella fase transitoria è definito dalle parti convenzionalmente o, in mancanza di accordo, in base al valore industriale della parte di impianto di proprietà del gestore uscente secondo il costo di costruzione a nuovo (VIR);
   b)
il valore di rimborso degli impianti nella fase “a regime”, ai sensi dell’articolo 14, comma 8, del D.Lgs. n. 164/2000, riformulato dall’articolo 24, comma 1, del decreto legislativo 01.06.2011, n. 93, è pari “al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti la cui proprietà viene trasferita dal distributore uscente al nuovo gestore, incluse le immobilizzazioni in corso di realizzazione, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località, calcolato secondo la metodologia della regolazione tariffaria vigente e sulla base della consistenza degli impianti al momento del trasferimento della proprietà” (RAB).
All’articolo 8, comma 3, lo stesso DM specifica l’obbligo, da parte del nuovo gestore, di corrispondere “annualmente agli Enti locali e alle società patrimoniali delle reti che risultino proprietarie di una parte degli impianti dell’ambito” la remunerazione della RAB.
Come osservato a proposito di questione analoga a quella in trattazione dalla Sezione di controllo della Lombardia (n. 277/2016/PAR),
la differenza tra i due criteri trova la sua ragion d’essere nel fatto che nel periodo transitorio il costruttore e proprietario dell’impianto (in precedenza gestore del servizio) subisce, in seguito alla cessazione ope legis della concessione, una sostanziale ablazione del proprio diritto dominicale e deve essere ristorato della stessa utilità perduta mentre “a regime” l’attribuzione delle proprietà (o della mera disponibilità) degli impianti a rete è definita dall’ente contestualmente all’affidamento del servizio e sorge la più limitata esigenza di remunerare il gestore precedente esclusivamente delle somme investite nell’impianto.
In via eccezionale, tuttavia, il legislatore (sempre nel decreto legislativo n. 93/2011) ha consentito ai primi concessionari del periodo a regime l'ammortamento della differenza tra il valore di rimborso e il valore delle immobilizzazioni nette, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località. Tale adeguamento è operato tramite il riconoscimento nella tariffa da parte della AEEGSI, nel caso lo scostamento tra i due criteri sia superiore al venticinque per cento (deliberazione AEEGSI del 26.06.2014, n. 310).
In definitiva,
per gli enti locali alla scadenza delle concessioni possono di fatto porsi le seguenti tre opzioni:
   a)
l’ente non riscatta l’impianto ma affida al nuovo concessionario il servizio trasferendogli il diritto di riscatto che lo stesso eserciterà corrispondendo il VIR al gestore uscente e la RAB ai successivi;
   b)
l’ente riscatta, se non può beneficiare della devoluzione gratuita, il relativo impianto e, nell’affidare ad altro soggetto il relativo servizio, mantiene la titolarità degli impianti di rete per la cui messa a disposizione riceverà comunque una remunerazione che al fine di non essere ricaricata eccessivamente sulle tariffe praticate all’utenza viene determinata sulla RAB (anziché sul valore industriale) salvo eventuale adeguamento (autorizzato dall’AEEGSI) in caso di notevole scostamento rispetto al VIR;
   c)
l’ente riscatta l’impianto (sempre se non è prevista la devoluzione a titolo gratuito) e ne cede la proprietà, con destinazione al servizio di rete, al concessionario vincitore della gara.
E’ proprio in materia di vendita da parte dell’Ente locale al nuovo gestore della proprietà dell’impianto, che è intervenuto il MiSE con un “Chiarimento circa la possibilità per gli Enti locali di alienare il proprio asset, costituito dalla rete e dagli impianti di distribuzione del gas naturale” nel quale dopo aver premesso che “non spetta a questo Ministero fornire l’interpretazione di normative primarie riguardanti il regime di gestione dei servizi pubblici locali, nonché il regime di circolazione dei beni facenti parte del patrimonio indisponibile dello Stato (…)” chiarisce che “
il valore di trasferimento è pari al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti che vengono alienati, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località (c.d. RAB), come riconosciuto dall’Autorità nella tariffa valida per la gestione d’ambito e come già spettante all’ente locale in quanto titolare della rete. Pertanto, la decisione dell’ente locale di alienare o meno la rete di proprietà pubblica non deve creare nuovi oneri a carico dei clienti finali del servizio in termini di aumento delle tariffe di distribuzione gas”.
Tale impostazione conferma sostanzialmente quanto già rappresentato, a fini puramente regolatori, dall’AEEGSI. Consegue dunque da tale lettura che
in caso della peraltro obbligatoria cessione della proprietà delle reti da parte del gestore uscente, quest’ultimo si vedrà riconosciuto il VIR mentre laddove l’alienazione degli impianti avviene da parte del comune (in sede di affidamento del servizio) il valore del trasferimento andrà determinato sulla base della RAB.
In punto di economia e regolamentazione vanno in definitiva rimarcati due elementi:
  
da un lato come, in termini generali, possano ben sussistere contesti caratterizzati da regolazione non simmetrica e ciò proprio al fine di stimolare l’entrata di più competitori sul mercato e quindi maggiore utilità per i consumatori/contribuenti finali;
  
dall’altro come sussistendo una chiara e definita relazione diretta tra valore riconosciuto al (peculiare) bene-rete in sede di cessione e livello delle tariffe che i consumatori pagheranno a fronte dei servizi erogati (più alto il primo, più alte le seconde), ciò che viene a determinarsi, nel caso del riconoscimento della RAB in luogo del VIR, è il trasferimento di un valore a beneficio dell’ente che è si inferiore nel momento in cui si realizza la cessione, ma non se valutato lungo l’intera durata della concessione, dal momento che il più basso valore è a fronte di benefici futuri per i consumatori in termini di più contenuti livelli delle tariffe.
Comunque, al di là delle potenziali disarmonie nel regime transitorio sulle quali questa Sezione non può esprimersi e al di là dell’eventuale incongruenza delle norme esistenti e della presunta disparità di trattamento delle quali i Comuni possono eventualmente lamentarsi nelle sedi appropriate, presso le quali far valore eventuali presunti diritti,
va qui ribadito che sono le norme di contabilità pubblica a disciplinare il valore di iscrizione, nello stato patrimoniale, dei beni del demanio e del patrimonio (allegato 4/3 al decreto legislativo 23.06.2011, n. 118).
In particolare, i principi contabili dispongono che “
(…) le immobilizzazioni materiali sono distinte in beni demaniali e beni patrimoniali disponibili e indisponibili. (…). Le immobilizzazioni sono iscritte nello stato patrimoniale al costo di acquisizione dei beni o di produzione, se realizzato in economia (inclusivo di eventuali oneri accessori d'acquisto, quali le spese notarili, le tasse di registrazione dell'atto, gli onorari per la progettazione, ecc.), al netto delle quote di ammortamento. Qualora, alla data di chiusura dell'esercizio, il valore sia durevolmente inferiore al costo iscritto, tale costo è rettificato nell'ambito delle scritture di assestamento mediante apposita svalutazione. Le rivalutazioni sono ammesse solo in presenza di specifiche normative che le prevedano e con le modalità ed i limiti in esse indicati. Per quanto non previsto nei presenti principi contabili, i criteri relativi all'iscrizione nello stato patrimoniale, alla valutazione, all'ammortamento ed al calcolo di eventuali svalutazioni per perdite durevoli di valore si fa riferimento al documento OIC n. 16".
Va peraltro rimarcato (cfr. Lombardia n. 277/2016/PAR) come
tale indicazione specifica debba comunque essere accompagnata dal principio di prudenza (allegato 1 relativo ai principi contabili generali e applicati di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118), secondo cui “Nel bilancio di previsione (…) devono essere iscritte solo le componenti positive che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo amministrativo considerato”.
Di conseguenza, al di là di ogni considerazione circa le indicazioni del MiSE e dell’AEEGSI, qui non può che ribadirsi come
i criteri di iscrizione nello stato patrimoniale dei beni di proprietà degli Enti locali restino disciplinati dalle norme di contabilità pubblica e che tali disposizioni tendono a privilegiare il criterio del costo storico, da rettificare solo nel caso di eventi che determinino un decremento effettivo del valore del bene.
Resta fermo, peraltro, che
nell’ambito della predisposizione del bilancio preventivo, la valutazione delle entrate potrà tenere conto della prevista cessione a titolo oneroso (se la stessa è divenuta concreta e attuale) i cui effetti dovranno essere stimati da parte dell’ente secondo criteri prudenziali che tengano conto di tutte le eventuali e complessive circostanze capaci di influire sulle effettive possibilità di realizzare i proventi derivanti dalla cessione del bene (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, parere 01.12.2016 n. 234).

novembre 2016

PATRIMONIO: Immobile comunale del patrimonio disponibile destinato a farmacia.
Per quanto concerne l'assegnazione in uso a terzi di immobili comunali, la giurisprudenza è costante nel ritenere che la natura demaniale o patrimoniale indisponibile del bene determina l'applicazione dello strumento pubblicistico della concessione amministrativa, mentre l'appartenenza del bene al patrimonio disponibile implica l'utilizzo di negozi contrattuali di diritto privato.
Alla luce del quadro normativo vigente (art. 9, c. 3, L. n. 537/1993; art. 32, c. 8, L. n. 724/1994), che impone la determinazione dei canoni di concessione di immobili ai privati sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato, la gestione dei beni pubblici è improntata al principio di fruttuosità.
Secondo l'orientamento della Corte dei conti, come evoluto negli ultimi anni, le eccezioni alla regola della redditività, sia nel senso di mitigarla che in quello di escluderla, postulano l'assenza dello scopo di lucro in capo ai soggetti privati beneficiari. Va data, ovviamente, in questo caso, esaustiva motivazione della finalità istituzionale perseguita e deve essere compiuta un'attenta valutazione comparativa degli interessi pubblici in gioco.
Alla luce di tale orientamento giurisprudenziale, ai fini dell'assegnazione di immobile comunale destinato a farmacia a farmacista libero professionista, sembra venire in considerazione, stante la natura di imprenditore commerciale del farmacista, l'istituto della locazione, nel rispetto della normativa vigente (per un canone corrispondente a quello del valore di mercato).

Il Comune è proprietario di un immobile destinato a farmacia ed appartenente al patrimonio disponibile, a suo tempo concesso in uso gratuito al precedente titolare della farmacia.
Il Comune chiede un parere in ordine alla possibilità di procedere ora, allo stesso modo, all'assegnazione gratuita dell'immobile al nuovo farmacista, libero professionista, considerata l'importanza di avere il servizio di farmacia nel proprio territorio montano -distante dai paesi di fondovalle e la cui scarsa popolazione è composta per lo più da anziani- e comunque di sapere attraverso quale strumento giuridico sia legittimo agire (locazione, comodato, concessione). Il Comune rappresenta, inoltre, l'utilità di assicurare ai residenti ulteriori servizi -consegna farmaci a domicilio, misurazione pressione, uso defibrillatore- per i quali valuterebbe di dare un corrispettivo al farmacista.
In via preliminare, si precisa che l'attività di questo Servizio consiste nel fornire agli enti locali un supporto giuridico generale sulle questioni poste, da cui poter trarre elementi utili per l'individuazione in autonomia della soluzione dei casi concreti, in relazione alle specificità che li connotano. Pertanto, in via collaborativa, si esprimono sul tema in oggetto le seguenti considerazioni.
Il tipo di negozio giuridico da utilizzare per l'affidamento di immobili comunali dipende dalla natura di questi, demaniale, patrimoniale indisponibile o patrimoniale disponibile.
In particolare, la natura demaniale o patrimoniale indisponibile dell'immobile determina l'applicazione dello strumento pubblicistico della concessione amministrativa, mentre per i beni del patrimonio disponibile l'attribuzione in godimento a soggetti terzi deve essere effettuata secondo gli schemi di diritto privato
[1]. La giurisprudenza della Cassazione civile è costante nell'affermare che, a prescindere dalla qualificazione giuridica attribuita dalle parti o dalla pubblica amministrazione al rapporto posto in essere, la natura demaniale o patrimoniale indisponibile dell'immobile implica l'esistenza di una concessione amministrativa, mentre il rapporto avente ad oggetto il godimento di un bene immobile compreso nel patrimonio disponibile si configura quale locazione [2].
Queste considerazioni portano a ritenere che la concessione in uso dell'immobile comunale, appartenente al patrimonio disponibile dell'Ente (per sua espressa indicazione), vada effettuata a mezzo di negozi contrattuali di diritto privato.
In ordine a quale contratto possa essere utilizzato, in particolare se anche il comodato, la Corte dei conti, nel rimarcare che le concrete scelte gestionali in questo ambito rientrano nell'esclusiva discrezionalità degli enti
[3], ha espresso principi generali, continuando a specificarne i contenuti e le deroghe nel susseguirsi dei suoi pronunciamenti sino ad oggi.
La Corte dei conti ha innanzitutto tratto dal quadro normativo vigente il principio di fruttuosità dei beni pubblici, muovendo dalla lettura combinata delle disposizioni di cui agli artt. 9, comma 3, L. n. 537/1993
[4], e 32, c. 8, L. 724/1994 [5], che impongono la determinazione e l'aggiornamento dei canoni dei beni dati in concessione a privati, sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato, e da cui deriva il principio di gestione del patrimonio pubblico in modo da incrementare le entrate patrimoniali dell'amministrazione [6].
Per la Corte dei conti, infatti, queste norme sono la chiara espressione della volontà del legislatore di rapportare i canoni locativi di tutti gli immobili pubblici ai valori di mercato; e ciò sia che si tratti, più propriamente, di immobili destinati ad uso abitativo (quali quelli disciplinati dall'art. 9, comma 3, della legge n. 537 del 1993), sia che si tratti di immobili appartenenti al patrimonio indisponibile (quali quelli regolati dall'art. 32, comma 8, della legge n. 724 del 1994), sia che si tratti -come nella specie- di immobili del patrimonio disponibile destinati ad uso commerciale, relativamente ai quali -già prima della entrata in vigore delle nuove disposizioni- il principio della redditività secondo valori di mercato discendeva dai principi di buona amministrazione cui sono astretti gli enti pubblici
[7].
Peraltro, con particolare riferimento al patrimonio disponibile, di interesse nel caso di specie, la Corte dei conti ha formulato ulteriori riflessioni.
Il Giudice contabile osserva in primis che la concessione in uso gratuito di bene immobile del patrimonio disponibile va qualificata in termini di attribuzione di un 'vantaggio economico' in favore di soggetto di diritto privato, per cui detto provvedimento deve essere adottato nel rispetto dei principi generali dettati dalla L. n. 241/1990 (art. 12), nonché delle norme regolamentari dell'ente locale. La Corte dei conti osserva, dunque, che non esiste uno specifico divieto di concessione in uso gratuito di detti beni che appartengono all'ente pubblico iure privatorum.
Tuttavia, l'ente locale nell'esercizio della discrezionalità in ordine alla gestione del proprio patrimonio deve non solo evidenziare e pubblicizzare le finalità pubblicistiche che intende perseguire con la stipula del negozio di comodato, bensì deve altresì verificare che l'utilità sociale perseguita rientri nelle finalità a cui è deputato l'ente locale medesimo.
Dunque, rientra nella sfera della discrezionalità dell'ente locale la scelta sulle modalità di gestione del proprio patrimonio disponibile, purché l'esercizio di detta discrezionalità avvenga previa valutazione e comparazione degli interessi della comunità locale, nonché previa verifica della compatibilità finanziaria e gestionale dell'atto dispositivo. D'altra parte, la natura pubblica o privata del soggetto che riceve l'attribuzione patrimoniale è indifferente, purché detta attribuzione trovi la sua ragione giustificatrice nei fini pubblicistici dell'ente locale
[8].
Successivamente, la Corte dei conti ha assunto una posizione di maggior rigore rispetto alla possibilità di derogare al principio della redditività del patrimonio pubblico.
La Corte dei conti Veneto, deliberazione n. 716/2012, ha osservato che il legislatore stesso ha tracciato i confini delle possibili eccezioni ai principi generali della gestione economica del patrimonio pubblico. In particolare, l'art. 32, comma 8, L. 724/1994, prevede una deroga in considerazione degli 'scopi sociali', mentre l'art. 32, L. n. 383/2000, consente agli enti locali di concedere in comodato beni mobili ed immobili di loro proprietà, non utilizzati per fini istituzionali, alle associazioni di promozione sociale ed alle organizzazioni di volontariato per lo svolgimento delle loro attività istituzionali.
In questi casi, la mancata redditività del bene è considerata, comunque, compensata dalla valorizzazione di un altro bene ugualmente rilevante che trova il suo riconoscimento e fondamento nell'art. 2 della Costituzione.
Le predette eccezioni si riferiscono a categorie ben individuate di beneficiari, in relazione alle quali la Corte dei conti fa delle precisazioni. E così, l'art. 32, L. n. 383/2000, consente il comodato a favore delle organizzazioni di volontariato ed associazioni di promozione sociale, secondo la definizione contenuta nell'art. 2 della L. 383/2000, che comprende soggetti costituiti al fine di svolgere attività di utilità sociale a favore di associati o di terzi, senza finalità di lucro e nel pieno rispetto della libertà e dignità degli associati.
D'altra parte anche il beneficio previsto dall'art. 32, comma 8, L. 724/1994, va letto -secondo la Corte- in riferimento a quanto previsto dal comma 3 del medesimo articolo, che esclude dall'incremento dei canoni annui dei beni patrimoniali, in questo caso dello Stato, una serie di categorie di soggetti, tra le quali sono comprese anche le associazioni e fondazioni con finalità culturali, sociali, sportive, assistenziali, religiose, senza fini di lucro, nonché le associazioni di promozione sociale, con determinati requisiti
[9].
Dalla lettura delle norme in questione -afferma la Corte dei conti Veneto n. 716/2012- 'risulta pertanto evidente che la deroga alla regola della determinazione di canoni dei beni pubblici secondo logiche di mercato [...] appare giustificata solo dall'assenza di scopo di lucro dell'attività concretamente svolta dal soggetto destinatario di tali beni'.
E sulla base di queste premesse, la Corte dei conti Veneto, chiamata a pronunciarsi sulla possibilità di applicare un canone ridotto rispetto a quello di mercato ad associazioni senza scopo di lucro di interesse collettivo, nel ribadire che l'indirizzo politico e legislativo che si è venuto affermando negli ultimi anni è stato improntato alla valorizzazione del patrimonio pubblico secondo criteri di redditività, formula, tuttavia, nel caso specifico, conclusioni di apertura. E lo fa attesa la natura dell'ente locale di ente a fini generali, e richiamandolo di conseguenza ad assumere le proprie scelte gestionali in considerazione delle proprie finalità istituzionali, attraverso un'attenta valutazione comparativa tra gli interessi pubblici in gioco, secondo i principi già espressi negli anni precedenti dalla magistratura contabile.
In linea di continuità con la Corte dei conti Veneto n. 716/2012, la Corte dei conti Molise afferma che il comodato di beni del patrimonio disponibile pubblico è da ritenersi ammissibile nei casi in cui sia perseguito un effettivo interesse pubblico equivalente o addirittura superiore rispetto a quello meramente economico ovvero nei casi in cui non sia rinvenibile alcuno scopo di lucro nell'attività concretamente svolta dal soggetto utilizzatore di tali beni. Su queste premesse, nel caso specifico relativo alla possibilità di stipulare un comodato in favore di una cooperativa sociale ONLUS, la Sezione molisana rimette la scelta gestionale all'ente, previa esaustiva motivazione della finalità di interesse pubblico
[10].
Si osserva, successivamente alla deliberazione della Sezione veneta n. 716/2012, un uniformarsi della giurisprudenza contabile alle osservazioni ivi svolte circa l'assenza dello scopo di lucro in capo ai soggetti per i quali il legislatore ha previsto la possibilità di derogare alla regola della redditività del patrimonio pubblico. Assenza di fine di lucro necessaria, ad avviso della Corte dei conti, tanto per mitigare quanto per escludere detta redditività.
In applicazione di questi principi, nelle fattispecie specifiche sottoposte al suo vaglio, ove i soggetti possibili affidatari dei beni del patrimonio locale sono pp.aa. o soggetti privati connotati dall'assenza di scopo di lucro, la magistratura contabile rimette alla scelta autonoma degli enti la possibilità di determinare il canone di locazione in misura ridotta o di disporre la gratuità dell'utilizzo dell'immobile, ovviamente dando esaustiva motivazione in ordine alle finalità di interesse pubblico perseguite e sulla base di una valutazione ponderata comparativa tra gli interessi pubblici in gioco, secondo i principi già espressi in passato
[11].
L'accertamento della sussistenza o meno dello scopo di lucro, inteso come attitudine a conseguire un potenziale profitto di impresa, è rimesso al prudente apprezzamento dell'ente interessato, in relazione allo scopo e alle finalità perseguite dall'operatore e alle modalità concrete con le quali viene svolta l'attività che coinvolge l'utilizzo del bene pubblico
[12].
Venendo al caso di specie, in via collaborativa, si osserva che la giurisprudenza ha affermato lo status di imprenditore commerciale del farmacista, in considerazione della sua attività di smercio di medicinali e prodotti parafarmaceutici
[13], che rientra nella definizione dell'art. 1470 c.c. e nelle regole tutte della compravendita [14]. Pertanto, alla luce della natura di imprenditore commerciale del farmacista e dell'orientamento giurisprudenziale sulla gestione dei beni pubblici come evoluto negli ultimi anni, sembrerebbe venire in considerazione, per l'affidamento dell'immobile di cui si tratta al nuovo farmacista, il contratto di locazione, nel rispetto della normativa vigente (per un canone corrispondente a quello del valore di mercato).
Per quanto concerne, infine, l'espletamento da parte del farmacista di servizi ulteriori in favore dei residenti, si osserva che la L. n. 69/2009 ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi finalizzati all'individuazione di nuovi servizi a forte valenza socio-sanitaria erogati dalle farmacie pubbliche e private nell'ambito del Servizio sanitario nazionale (art. 11).
In attuazione della legge delega, è stato emanato il D.Lgs. n. 153/2009 che ha individuato i nuovi servizi assicurati dalle farmacie previa adesione del titolare della farmacia, tra cui, ad es. la consegna domiciliare dei farmaci (art. 1, comma 2, lett. a, n. 1) e l'utilizzo presso le farmacie di dispositivi semiautomatici per la defibrillazione (art. 1, comma 2, lett. d)
[15].
In considerazione della valenza socio sanitaria dei nuovi servizi, espressamente indicata dal legislatore, si ritiene che gli stessi non possano essere imputati al Comune, deputato allo svolgimento delle funzioni che riguardano i servizi alla persona (art. 13, c. 1, D.Lgs. n. 267/2000
[16]; art. 16, c. 1, L.R. n. 1/2006 [17]), i quali attengono alla sfera sociale e socio-assistenziale [18] e non a quella sanitaria e socio-sanitaria, di competenza del Servizio sanitario.
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[1] Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Sardegna, parere 07.03.2008, n. 4. La magistratura contabile richiama, in questo senso, la giurisprudenza uniforme di legittimità (tra le altre, Cass. civ., sez. III, 22.06.2004, n. 11608) e amministrativa (tra le altre, Consiglio di Stato, Sez. V, 06.12.2007, n. 6265, secondo cui, in caso di presenza di un bene del patrimonio disponibile, l'utilizzo della concessione amministrativa non trova alcun fondamento normativo né alcuna giustificazione, ma si risolve solo ed esclusivamente nell'elusione di norme inderogabili poste dal diritto privato).
[2] Cass. civ., sez. V, 31.08.2007, n. 18345; Cass. civ., sez. III, 19.12.2005, n. 27931.
[3] Corte dei conti, sez. reg. contr. Lombardia, deliberazione 09.06.2011, n. 349.
[4] Ai sensi del comma 3 in argomento, 'A decorrere dal 01.01.1994, il canone degli alloggi concessi in uso personale a propri dipendenti dall'amministrazione dello Stato, dalle regioni e dagli enti locali, nonché quello corrisposto dagli utenti privati relativo ad immobili del demanio, compresi quelli appartenenti al demanio militare, nonché ad immobili del patrimonio dello Stato, delle regioni e degli enti locali, è aggiornato, eventualmente su base nazionale, annualmente, con decreto dei Ministri competenti, d'intesa con il Ministro del tesoro, o degli organi corrispondenti, sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato per gli immobili aventi analoghe caratteristiche e, comunque, in misura non inferiore all'equo canone. A decorrere dal 01.01.1995 gli stessi canoni sono aggiornati in misura pari al 75 per cento della variazione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) dell'ammontare dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e impiegati, verificatesi nell'anno precedente'.
[5] Il comma 8 in argomento prevede che 'A decorrere dal 01.01.1995 i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dei comuni sono, in deroga alle disposizioni di legge in vigore, determinati dai comuni in rapporto alle caratteristiche dei beni, ad un valore comunque non inferiore a quello di mercato, fatti salvi gli scopi sociali'.
[6] Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Lazio 03.05.2004, n. 1737/2004 e 02.03.2009, n. 262/2009.
[7] Corte Conti, sez. II giurisdizionale centrale d'appello, 22/04/2010, n. 149. Nello stesso senso, Corte dei conti, sez. reg. contr. Puglia, deliberazione 14.11.2013, n. 170, secondo cui l'obbligo della gestione economica del bene pubblico, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie, rappresenta attuazione del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.), del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario.
[8] Corte dei conti, sez. reg. contr. Lombardia, deliberazione 17.06.2010, n. 672 e deliberazione 09.06.2011, n. 349. Nello stesso senso, Corte dei conti Veneto 22.04.2009, n. 33.
[9] Corte dei conti Veneto n. 716/2012. Conforme sull'interpretazione delle norme in argomento, Corte dei conti Puglia n. 170/2013 cit.. La posizione della Corte dei conti Veneto sull'assenza dello scopo di lucro è altresì richiamata dalle Corti dei conti Puglia, deliberazione 12.12.2014, n. 216; Lombardia, deliberazione 06.05.2014, n, 172; Molise deliberazione 15.01.2015, n. 1.
[10] Corte dei conti Molise n. 1/2015 cit..
[11] Corte dei conti Puglia n. 170/2013 cit. -nel riaffermare dopo la Sezione veneta n. 716/2012 le eccezioni ai principi generali della gestione economica quali quelle espressamente indicate dal legislatore (art. 32, comma 8, L. 724/1994, interpretato alla luce del comma 3 dell'art. 32 medesimo; art. 32, L. n. 383/2000)- nel caso specifico, rimette alla valutazione dell'ente la possibilità di stipulare il comodato in favore di società consortile senza fini di lucro, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici secondo i principi già espressi dalla giurisprudenza contabile in ordine alla gestione dei beni pubblici (in particolare, Corte dei conti Lombardia n. 349/2011, cit.);
Corte dei conti Lombardia n. 172/2014 cit. - nel premettere che la Corte dei conti Veneto n. 716/2012 ha chiaramente evidenziato che la deroga al principio generale di redditività del bene pubblico può essere giustificata solo dall'assenza dello scopo di lucro dell'attività concretamente svolta dal soggetto destinatario di tali beni - nel caso specifico, rimette all'ente la scelta gestionale di prevedere tariffe agevolate o la gratuità per l'utilizzo dei beni pubblici in favore di associazioni no profit;
Corte dei conti Puglia n. 216/2014 cit. - richiamata la numerosa giurisprudenza sull'assenza di lucro a giustificazione della deroga al principio generale di redditività del bene pubblico - nel caso specifico, si esprime in senso favorevole alla concessione in comodato alla Guardia di Finanza di un immobile comunale per l'allocazione della relativa caserma;
Corte dei conti Molise n. 1/2015, cit.. Sul principio del riconoscimento di una riduzione del canone concessorio per l'utilizzo di beni pubblici (nel caso demaniali) da parte del privato, a fini di pubblico interesse, da cui il concessionario non tragga alcun lucro, v. anche Consiglio di Stato 03.06.2014, n. 2839, con specifico riferimento alla normativa recata dal Codice della navigazione.
[12] Corte dei conti Veneto n. 716/2012 cit.. Conformi: Corte dei conti Lombardia, n. 172/2014, cit.; Corte dei conti Molise n. 1/2015, cit..
[13] Cass. civ., sez. lav., 24.02.1986, n. 1149. Nello stesso senso, Cass. civ., sez. trib., 03.08.2007, n. 17116. Sull'indubbia natura commerciale dell'attività del farmacista, v. anche Consiglio di Stato, sez. III, 25.01.2012, n. 324, e TAR Cagliari, sez. I, 24.02.2010, n. 223.
Inoltre, in generale, in ordine al concetto di impresa, la Cassazione civile, sez. trib., 16.07.2010, n. 16722, richiama la consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia, nell'ambito del diritto alla concorrenza, secondo cui la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che eserciti un'attività economica (Corte di giustizia UE, sez. VI, 23.04.1991, n. 41 e 11.12.1997, n. 55), e costituisce un'attività economica qualsiasi attività consistente nell'offrire beni o servizi su un determinato mercato (Corte di giustizia UE, sez. V, 18.06.1998, n. 35).
[14] Ai sensi dell'art. 122, R.D. 27.07.1934, n. 1265 (Approvazione del Testo unico delle leggi sanitarie) oggetto prevalente dell'attività del farmacista è la vendita di medicinali «messi in commercio già preparati e confezionati».
[15] D.Lgs. 03.10.2009, n. 153, in attuazione del quale sono stati emanati i DM 16.12.2010, il DM 08.07.2011 e il DM 11.12.2012.
[16] 'Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito al altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le relative competenze'.
[17] 'Il comune è titolare di tutte le funzioni amministrative che riguardano i servizi alla persona, lo sviluppo economico e sociale e il governo del territorio comunale, salvo quelle attribuite espressamente dalla legge ad altri soggetti istituzionali'.
[18] V. art. 6, L. n. 328/2000, secondo cui i comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale e v. altresì art. 10, L.R. n. 6/2006, secondo cui i comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti la realizzazione del sistema locale di interventi e servizi sociali
(21.11.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

agosto 2016

PATRIMONIO: La locazione dell'immobile comunale.
DOMANDA:
L’ente intende concedere in locazione una porzione immobile per uso socio-sanitario all'interno di una RSA - casa di riposo.
Si chiede che tipo di gara espletare anche in termini di pubblicità, tenuto conto che la locazione immobile è appalto escluso codice art. 17, ma l’affidamento verrà aggiudicato con l’offerta economicamente più vantaggiosa che terrà conto del canone e che premi anche l’idea di gestione (es. centro per malati terminali o per dialisi ecc.) e che pertanto la gestione successiva potrebbe avere un valore economico importante per il privato attualmente non definibile di rilevanza pubblica anche se la gestione rimarrà privata.
RISPOSTA:
Come noto, i contratti di compravendita o locazione di immobili stipulati dalle pubbliche amministrazioni sono sottratti all’applicazione delle norme codicistiche. In tal caso, infatti, non avendo il contratto ad oggetto lavori, servizi o forniture, l’amministrazione procedente agisce iure privatorum, al di fuori dell’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici. Inoltre, diversamente dagli appalti, il contratto di affitto è riconducibile nel novero dei contratti attivi, secondo la tradizionale distinzione operata dalla legge di contabilità generale dello Stato.
Per completezza si rileva che l’ipotesi non ricade neppure nella definizione di cui alla lett. a) dell’art. 17 del (nuovo) codice degli appalti (d.lgs. 50/2016) concernente gli appalti e le concessioni di servizi esclusi, giacché la stessa si riferisce solo alle fattispecie nelle quali la stazione appaltante stipula un contratto di locazione nella veste di conduttore. Inoltre, anche a voler inquadrare la fattispecie de quo come concessione, in quanto gestione di un servizio di rilevanza pubblica (centro per malati terminali o per dialisi ecc) con un ritorno economico importante, si ricorda che le disposizioni del codice non si applicano alle concessioni aventi ad oggetto attività non contemplate nell’all. II, tra cui i servizi sociali, culturali e sportivi.
L'affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, esclusi, in tutto o in parte, dall'ambito di applicazione oggettiva del codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell'ambiente ed efficienza energetica (art. 4). Le modalità per procedere ad una locazione attiva dovrebbero pertanto essere stabilite dal regolamento dei contratti o da altro eventuale atto regolamentare che si è dato l’ente; e la scelta del contraente deve comunque avvenire nel rispetto del principio della concorrenza.
Pertanto, in ogni caso, il responsabile del provvedimento, deve dare informazione sul sito dell’amministrazione attraverso la pubblicazione di un bando, nel quale si precisano le condizioni (soggetti che possono accedere all’affitto, eventuali priorità, durata del contratto di affitto, criteri per l’affidamento del contratto, ecc) ed i tempi entro i quali fare pervenire le offerte (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO: Oggetto: artt. 10, comma 5 e 12, comma 1, del decreto legislativo n. 42 del 2004. Reviviscenza di norme precedentemente in vigore ad opera del D.Lgs. n. 50 del 2016 (nuovo codice dei contratti pubblici) - Circolare in diramazione (MIBACT, Segretariato Generale, circolare 10.08.2016 n. 38).

PATRIMONIO: Iniziative di partenariato pubblico-privato nei processi di valorizzazione dei beni culturali (Corte dei Conti, Sez. centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, deliberazione 04.08.2016 n. 8).
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Si legga di interesse:
IL QUADRO NORMATIVO
Sommario: 1. La sponsorizzazione: definizione e tipologie. - 2. Il contratto di sponsorizzazione nel d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (codice dei contratti pubblici). - 3. Il contratto di sponsorizzazione nel d.lgs. 22.01.2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio). - 3.1. La disciplina speciale dei contratti di sponsorizzazione di lavori, servizi e forniture aventi ad oggetto beni culturali. - 4. Le linee guida ministeriali (d.m. 19.12.2012). - 5. La circolare n. 28 del 17.06.2016. - 6. Il trattamento fiscale. - 7. Gli aspetti finanziari. - 8. La finanza di progetto (project financing). - 9. Osservazioni.

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO: Oggetto: artt. 10, comma 5 e 12, comma 1, del decreto legislativo n. 42 del 2004. Reviviscenza di norme precedentemente in vigore ad opera del D.Lgs. n. 50 del 2016 (nuovo codice dei contratti pubblici) (MIBACT, Ufficio Legislativo, nota 03.08.2016 n. 23305 di prot.).

PATRIMONIO: Riduzione del canone di locazione passiva. Immobili ad uso istituzionale.
Trattando delle previsioni di riduzione del canone di locazione passiva, di cui all'art. 3 del D.L. 95/2012 conv. in L. 135/2012, la Corte dei conti, chiamata a stabilire che cosa debba intendersi per 'immobili istituzionali', dopo aver premesso di poter fornire solo «indicazioni di carattere generale che andranno poi calate nella realtà comunale», ha affermato che «Gli immobili destinati ad uso istituzionale sono tutti quelli adibiti allo svolgimento di funzioni, servizi o attività gestite dall'amministrazione per far fronte alle proprie finalità, quali determinate dalla legge e dallo statuto», precisando che «In generale, quindi, occorre valutare se l'immobile sia destinato all'esercizio delle funzioni istituzionali dell'ente e sarà cura del Comune individuare specificamente a quali immobili riferire la disposizione in oggetto».
Il Comune, che intende rinnovare un contratto di locazione passiva concernente un edificio concesso in uso ad alcune associazioni presenti sul territorio e adibito a sedi sociali, ritiene che al contratto medesimo debba trovare applicazione la riduzione del canone prevista, per gli immobili 'a uso istituzionale', dall'articolo 3, comma 4
[1], del decreto-legge 06.07.2012, n. 95 convertito, con modificazioni, dalla legge 07.08.2012, n. 135, sul presupposto che 'l'utilizzo dei locali a favore delle associazioni è espressione della più ampia funzione amministrativa relativa all'associazionismo, di cui l'ente locale è titolare'.
Poiché il locatore eccepisce che l'utilizzo dell'immobile non sarebbe finalizzato all'espletamento di funzioni istituzionali, il Comune chiede di conoscere se la propria diversa interpretazione sia condivisibile.
Sulla questione volta a stabilire che cosa debba intendersi per 'immobili istituzionali' si segnala l'intervento della Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Toscana
[2] la quale, dopo aver premesso che «sul punto non possono che essere fornite indicazioni di carattere generale che andranno poi calate nella realtà comunale», ha affermato che «Gli immobili destinati ad uso istituzionale sono tutti quelli adibiti allo svolgimento di funzioni, servizi o attività gestite dall'amministrazione per far fronte alle proprie finalità, quali determinate dalla legge e dallo statuto; tali, a titolo esemplificativo, quelli dove si trovano la sede degli uffici, delle aziende o delle scuole comunali».
La Corte ha, inoltre, chiarito che «In generale, quindi, occorre valutare se l'immobile sia destinato all'esercizio delle funzioni istituzionali dell'ente e sarà cura del Comune individuare specificamente a quali immobili riferire la disposizione in oggetto».
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[1] Si riporta, di seguito, il testo del comma 4, come modificato, da ultimo, dall'articolo 24, comma 4, lett. a), del decreto-legge 24.04.2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89:
«Ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 01.07.2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto. A decorrere dalla data dell'entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto la riduzione di cui al periodo precedente si applica comunque ai contratti di locazione scaduti o rinnovati dopo tale data. La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell'articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore. Analoga riduzione si applica anche agli utilizzi in essere in assenza di titolo alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il rinnovo del rapporto di locazione è consentito solo in presenza e coesistenza delle seguenti condizioni:
a) disponibilità delle risorse finanziarie necessarie per il pagamento dei canoni, degli oneri e dei costi d'uso, per il periodo di durata del contratto di locazione;
b) permanenza per le Amministrazioni dello Stato delle esigenze allocative in relazione ai fabbisogni espressi agli esiti dei piani di razionalizzazione di cui dell'articolo 2, comma 222, della legge 23.12.2009, n. 191, ove già definiti, nonché di quelli di riorganizzazione ed accorpamento delle strutture previste dalle norme vigenti.».
Si rammenta che il comma 7 del medesimo articolo, nel testo sostituito dall'articolo 24, comma 4, lett. b), del D.L. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla L. 89/2014, ha disposto l'estensione delle previsioni contenute nei commi da 4 a 6 a tutte le altre amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, in quanto compatibili.
[2] V. deliberazione n. 265/2014/PAR del 17.12.2014
(01.08.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

luglio 2016

PATRIMONIO: Acquisizione immobile.
La disposizione di cui all'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011, prevede per le pubbliche amministrazioni un regime di limitazione per gli acquisti di immobili a decorrere dall'01.01.2014.
La Corte dei conti ha di recente affermato la sottrazione delle acquisizioni di immobili mediante procedura espropriativa per pubblica utilità dal campo di applicazione del comma 1-ter, argomentando, tra l'altro dall'art. 10-bis, DL n. 35/2013, che ha escluso le procedure espropriative dal divieto di acquisto di immobili previsto dal comma 1-quater del suddetto art. 12, per l'anno 2013, e dall'essere i presupposti dell'indispensabilità e indilazionabilità, richiesti dal comma 1-ter per la legittimazione degli acquisti, insiti all'interno della disciplina delle espropriazioni.
Altro orientamento della Corte dei conti ha invece osservato come dall'art. 10-bis richiamato non risultino individuate eccezioni alle previsioni del comma 1-ter, affermando peraltro la sottrazione al divieto di acquisto di immobili ivi previsto delle procedure espropriative già in corso.

Il Comune, interessato ad acquistare un immobile vincolato ai sensi della D.Lgs. n. 42/2004
[1] e attualmente posto all'asta dal curatore fallimentare, chiede se può procedere, tenuto conto dei limiti in materia posti dalla normativa statale vigente [2], ipotizzando in particolare la possibilità di ricorrere alla procedura espropriativa (D.P.R. n. 327/2001 [3]) o all'acquisto in via di prelazione, da attuarsi ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004 [4].
L'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011
[5], prevede che, a decorrere dall'01.01.2014, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli già previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali (e gli enti del Servizio sanitario nazionale) effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità [6] attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio [7].
A fronte del quadro normativo richiamato, l'Ente ipotizza l'acquisizione dell'immobile mediante procedura espropriativa, ai sensi del D.P.R. n. 327/2001, o esercitando il diritto di prelazione, ai sensi dell'art. 60, D.Lgs. n. 42/2004.
La procedura espropriativa, come modalità di acquisizione di immobili da parte delle p.a., è stata posta dal legislatore come fattispecie derogatoria alla previgente norma di divieto di acquisto di immobili di cui al comma 1-quater dell'art. 1 del D.L. n. 98/2011.
Con l'art. 10-bis, del D.L. n. 35/2013, inserito dalla legge di conversione 06.06.2013, n. 64, il legislatore ha, infatti, dettato una norma di interpretazione autentica dell'art. 12, comma 1-quater, D.L. n. 98/2011, escludendo dal divieto di acquisto ivi previsto, tra l'altro, le 'procedure relative all'acquisto a titolo oneroso di immobili o terreni effettuate per pubblica utilità ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 08.06.2001, n. 327'
[8].
Sulla riconducibilità dell'istituto dell'espropriazione per pubblica utilità nell'ambito di applicazione del comma 1-ter vigente non vi è ad oggi un orientamento univoco in seno alla magistratura contabile.
Al riguardo, si è pronunciata espressamente, di recente, la Corte dei conti Lombardia
[9], nel senso di escludere la procedura espropriativa per pubblica utilità dal campo di applicazione del comma 1-ter, argomentando da una serie di considerazioni.
In particolare: dal tenore letterale della norma, che fa riferimento alle sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto e quindi ai soli acquisti a titolo derivativo in esito a un procedimento contrattuale e non si applica quindi alle procedure espropriative; dal fatto che l'indennizzo riconosciuto al proprietario espropriato e il prezzo di acquisto non sono sovrapponibili; dall'art. 10-bis, D.L. n. 35/2013, richiamato che attesta la volontà del legislatore di escludere dalla disciplina limitativa dell'acquisto di beni immobili da parte, tra l'altro, degli enti territoriali, le procedure espropriative; dal fatto che l'applicazione del comma 1-ter alle procedure espropriative verrebbe a modificare una disciplina speciale rispetto alla generale disciplina degli acquisti di beni delle p.a. ed a introdurre delle limitazioni a funzioni fondamentali dell'ente, quali quelle della programmazione del territorio e della pianificazione urbanistica; dal fatto che limiti alla potestà espropriativa pubblica avrebbero dovuto essere espressamente individuati dal legislatore, in virtù della riserva di legge in materia di cui all'art. 42 della Costituzione.
Considerazioni, queste, che portano la Corte dei conti Lombardia ad escludere dal campo di applicazione della norma vincolistica di cui al comma 1-ter le procedure di espropriazione per pubblica utilità. Con la precisazione, peraltro, dell'essere i presupposti dell'indispensabilità e indilazionabilità insiti all'interno della disciplina delle espropriazioni
[10].
Peraltro, va segnalato anche l'orientamento della Corte dei conti Piemonte, la quale, successivamente alla norma di interpretazione autentica del comma 1-quater recata dall'art. 10-bis, D.L. n. 35/2013, osserva che per quanto riguarda la previsione del comma 1-ter non risultano essere state identificate eccezioni, alle condizioni ivi indicate, in sede d'interpretazione autentica. Ed invero, nel caso sottoposto al suo esame, la Corte dei conti ritiene escluso dall'applicazione del comma 1-ter il procedimento ablativo, per la circostanza specifica di essere questo già in corso e già nello stadio successivo all'approvazione del progetto definitivo e alla dichiarazione di pubblica utilità, in una fase cioè, in cui risulta in re ipsa integrato il requisito di indispensabilità e indilazionabilità richiesto dal comma 1-ter citato
[11].
Venendo all'istituto del diritto di prelazione, in mancanza di una norma o di indicazioni ministeriali che valgano a conciliare il suo esercizio con l'acquisto di immobili vincolato al rispetto delle condizioni previste dal comma 1-ter, ci si rifà ancora alle riflessioni offerte dalla giurisprudenza.
Prima dell'intervento della norma di interpretazione autentica del comma 1-quater recata dall'art. 10-bis richiamato, la Corte dei conti ha ritenuto che tale comma introducesse una fattispecie di impossibilità giuridica sopravvenuta per factum principis preclusiva all'esercizio dei diritti di prelazione per l'anno 2013 e che, negli esercizi successivi, anche questa tipologia di acquisti immobiliari dovesse soggiacere al requisito dell'indispensabilità e indilazionabilità
[12].
Successivamente all'introduzione dell'art. 10-bis, la Corte dei conti ha affermato che l'esercizio del diritto di prelazione in favore degli enti pubblici territoriali, dettato dall'art. 60 del D.Lgs. n. 42/2004, 'deve ritenersi sottratto dal campo di applicazione della norma introdotta dal comma 138 della legge di stabilità 2013 che vieta l'acquisto di immobili a titolo oneroso poiché espressione di una potestà autoritativa di preminente rilevanza pubblica dell'amministrazione che non si colloca in posizione di parità con i privati'
[13].
Peraltro, la pronuncia di apertura della Corte dei conti sembra essere riferita al solo comma 1-quater, mentre con specifico riferimento al vigente comma 1-ter non si rinvengono deliberazioni specifiche nel senso di ritenere escluso dal suo ambito di applicazione gli acquisti in via di prelazione.
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[1] D.Lgs. 22.01.2004, n. 42, recante: 'Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 06.07.2002, n. 137'.
[2] Il Comune precisa di non disporre di contributo regionale per l'acquisto di detto immobile, sicché non può venire in considerazione la normativa regionale di cui all'art. 11, comma 11, L.R. n. 5/2013, secondo cui le disposizioni di cui all'art. 12, D.L. n. 98/2011, come modificato dall'art. 1, comma 138, L. n. 228/2012, non si applicano agli enti locali della Regione per gli acquisti di immobili finanziati in tutto o in parte con legge regionale.
[3] D.P.R. 08.06.2001, n. 327, recante: 'Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. (Testo A)'.
[4] L'art. 60 del D.Lgs. n. 42/2004 disciplina l'acquisto in via di prelazione degli enti territoriali.
[5] Attualmente non è più vigente la norma imperativa che vietava l'acquisto di beni immobili, nell'anno 2013, da parte delle pp.aa., contenuta nel comma 1-quater dell'art. 12, D.L. n. 98/2011, introdotto dall'art. 1, c. 138, L. n. 228/2012 (cfr. Corte dei conti, sez. reg. contr., Lombardia, deliberazione 05.03.2014, n. 97) e su cui era intervenuta una norma di interpretazione autentica (art. 10-bis, c. 1, D.L. n. 35/2013), di cui si dirà nel prosieguo.
[6] Sul piano della casistica, la Corte dei conti ha ritenuto legittimi gli acquisti di immobili, ai sensi del comma 1-ter, ove realizzati a conclusione di procedimenti espropriativi in corso, sul presupposto che la loro instaurazione sia stata giustificata proprio dalla necessità di soddisfare interessi pubblici assolutamente primari (Cfr. Corte dei conti, sez. reg. contr. Liguria, 25.01.2013, n. 9; Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, 21.11.2013, n. 402).
[7] Con la previsione dell'attestazione del prezzo da parte dell'Agenzia del demanio, il legislatore ha inteso tutelare l'Amministrazione procedente con riferimento alla puntuale determinazione del prezzo d'acquisto, affidando la congruità dell'importo ad un soggetto terzo e altamente qualificato in materia di attività tecnico-estimali (Cfr. Agenzia del demanio, circolare n. 29348 del 09.12.2013).
[8] Si riporta il testo dell'art. 10-bis in commento: 'Nel rispetto del patto di stabilità interno, il divieto di acquistare immobili a titolo oneroso, di cui all'articolo 12, comma 1-quater, del decreto-legge 06.07.2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15.07.2011, n. 111, non si applica alle procedure relative all'acquisto a titolo oneroso di immobili o terreni effettuate per pubblica utilità ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 08.06.2001, n. 327, nonché alle permute a parità di prezzo e alle operazioni di acquisto programmate da delibere assunte prima del 31.12.2012 dai competenti organi degli enti locali e che individuano con esattezza i compendi immobiliari oggetto delle operazioni e alle procedure relative a convenzioni urbanistiche previste dalle normative regionali e provinciali'.
[9] Corte dei conti Lombardia, 05.03.2014, n. 97, che richiama in tal senso Corte dei conti Veneto deliberazione 12 giugno 2013, n. 148, che già si era espressa nel senso di escludere dal campo di applicazione del comma 1-ter le procedure espropriative.
[10] La Corte dei conti Lombardia osserva, al riguardo, che all'interno del procedimento espropriativo trovano adeguata considerazione le prerogative enunciate dal comma 1-ter dell'indispensabilità e indilazionabilità, quali legittimanti le operazioni di acquisto di beni immobili. Ai sensi dell'art. 42, co. 3, Cost., infatti, l'espropriazione è consentita nei casi previsti dalla legge, per motivi di interesse generale: interesse pubblico che deve essere attuale e 'indispensabile per far fronte a bisogni che, pure se destinati a concretarsi in futuro e a essere soddisfatti soltanto col decorso del tempo, presentino tuttavia fin dal momento attuale quel sufficiente punto di concretezza che valga a far considerare necessario e tempestivo il sacrificio della proprietà privata nell'ora presente' (Corte costituzionale 06.07.1996, n. 90, richiamata dal magistrato contabile lombardo).
[11] Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, 21.11.2013, n. 402, la quale osserva che la ratio della deroga, espressamente disposta per il 2013, dall'art. 10-bis, D.L. n. 35/2013, a favore delle procedure espropriative, risulterebbe vanificata se poi, per la prosecuzione delle stesse nell'esercizio 2014, fossero richieste le restrittive condizioni di cui al comma 1-ter.
[12] Corte dei conti, sez. reg. contr., Liguria, 25.01.2013, n. 9, richiamata da Corte dei conti, sez. reg. contr., Basilicata 05.03.2013, n. 36.
[13] Corte dei conti, sez. reg. contr., Puglia, deliberazione 19.09.2013, n. 143, la quale ricorda di avere ritenuto escluse dal divieto di acquisto di immobili a titolo oneroso, per l'anno 2013, le procedure espropriative ancor prima che lo esplicitasse il legislatore, proprio sostenendo il riferimento di detta norma ai soli casi in cui le amministrazioni pubbliche agiscono iure privatorum al pari dei soggetti privati (il riferimento è a Corte dei conti, sez. reg. contr., Puglia, 03.05.2013, n. 89)
(06.07.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO: L'affidamento del centro sportivo.
DOMANDA:
Questo Ente intende affidare la gestione del Centro Sportivo Comunale con annesso Bar per n. 5 anni, prevedendo una base d'appalto di euro 163.000,00, quindi sotto soglia.
Detto appalto facente parte dell'ex Allegato IIB dlgs. 163/2006, ora abrogato, da pareri online, dovrebbe rientrare tra gli appalti di servizi sociali e di cui all'allegato IX del D.LGS. 50/2016.
Si chiede se: 1) nell'attuale fase transitoria, la procedura corretta è indagine di mercato con pubblicazione sul sito del committente seguita da procedura negoziata con n. 5 operatori minimi da invitare se rinvenibili; 2) Procedura aperta con pubblicazione sul sito dell'Ente e con quali altre forme?
Si chiede se sia obbligatorio che le procedure suddette debbano essere gestite da una centrale di committenza qualificata o, in alternativa, ricorrendo agli strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici tipo SINTEL, oppure, vista la tipologia dei presunti concorrenti, con la vecchia procedura cartacea?
RISPOSTA:
Va preliminarmente ricordato che, in via generale, trattandosi di comune non capoluogo di provincia, dovrebbe trovare applicazione il comma 4 dell’art. 37 del nuovo codice degli appalti il quale dispone: ”se la stazione appaltante è un comune non capoluogo di provincia, fermo restando quanto previsto al comma 1 e al primo periodo del comma 2, procede secondo una delle seguenti modalità: - a) ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati; - b) mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall'ordinamento; - c) ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso gli enti di area vasta ai sensi della legge 07.04.2014, n. 56”.
Va ricordato peraltro che il comma 1 ed il primo periodo del comma 2 sopra cit. prevedono che:
   - “1. Le stazioni appaltanti, fermi restando gli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici, previsti dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa, possono procedere direttamente e autonomamente all'acquisizione di forniture e servizi di importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro, nonché attraverso l'effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza. Per effettuare procedure di importo superiore alle soglie indicate al periodo precedente, le stazioni appaltanti devono essere in possesso della necessaria qualificazione ai sensi dell'articolo 38”.
   - “2. Salvo quanto previsto al comma 1, per gli acquisti di forniture e servizi di importo superiore a 40.000 euro e inferiore alla soglia di cui all'articolo 35, nonché per gli acquisti di lavori di manutenzione ordinaria d'importo superiore a 150.000 euro e inferiore a 1 milione di euro, le stazioni appaltanti in possesso della necessaria qualificazione di cui all'articolo 38 procedono mediante utilizzo autonomo degli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate secondo la normativa vigente”.
L’ANAC ha peraltro recentemente chiarito, con un proprio comunicato, che i comuni non capoluogo di provincia possono procedere all’acquisizione di servizi di importo inferiore a 40 mila euro direttamente ed autonomamente ovvero attraverso l’effettuazione di ordini a valere sugli acquisti messi a disposizione dalle centrali di committenza mentre per affidamenti di importi superiori deve essere in possesso della necessaria qualificazione ai sensi dell’art. 38, ricordando però che, nel periodo transitorio, questa si intende sostituita dall’iscrizione all’AUSA (Anagrafe Unica Stazioni Appaltanti) di cui all’art. 33-ter, DL 18.12.2012 n. 179).
Ciò rilevato in via preliminare, si osserva che se si tratti, come riferito nel quesito, di un affidamento di un appalto di un servizio rientrante nell’ambito di cui all’allegato IX del codice (servizi sociali), questo risulta ora escluso dall’applicazione del codice se di importo superiore alla soglia di 750 mila euro di cui al comma 1, lett. d), del cit. art. 35, come chiarito sempre dall’ANAC nel comunicato suindicato.
Pertanto si dovrebbe concludere che nella fattispecie, se riguardante un affidamento di un servizio di natura sociale di importo inferiore a tale soglia, non dovrebbero trovar luogo nemmeno, in particolare, gli obblighi aggregativi di cui all’art. 37, comma 4, previsti in generale per l’affidamento degli altri servizi ordinari.
Trovano invece luogo i principi generali di cui all’art. 30, comma 1, richiamato dall’art. 36 e le procedure ivi previste, tra cui quella di cui alla lett. b) del comma 2 secondo cui si procede “per affidamenti di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro per i lavori, o alle soglie di cui all'articolo 35 per le forniture e i servizi, mediante procedura negoziata previa consultazione, ove esistenti, di almeno cinque operatori economici individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti. I lavori possono essere eseguiti anche in amministrazione diretta, fatto salvo l'acquisto e il noleggio di mezzi, per i quali si applica comunque la procedura negoziata previa consultazione di cui al periodo precedente. L'avviso sui risultati della procedura di affidamento, contiene l'indicazione anche dei soggetti invitati”.
Trovano applicazione inoltre per tale tipo di appalti le disposizioni di cui agli artt. 142 e 143 del codice (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

PATRIMONIO: L'iva per l'utilizzo di immobili comunali.
DOMANDA:
Premesso che questa amministrazione è proprietaria di un immobile di due piani, dove il primo piano è adibito ad poliambulatorio ed affittato a medici privati e pertanto assoggettato ad attività commerciale a regime di esenzione.
Tenuto conto che il secondo piano verrà assegnato ad uso condiviso ad associazioni locali, senza alcun canone di affitto ma con il solo rimborso forfettario di parte delle spese per le utenze di energia elettrica e riscaldamento, si chiede di conoscere se l'attività di assegnazione dei locali assume la caratteristica di attività commerciale pur in assenza di un canone di affitto determinato.
RISPOSTA:
Si osserva preliminarmente che la mancanza di un contratto di locazione, concessione in uso e simili, a titolo oneroso, esclude la sussistenza dell’esercizio di attività economica, cioè finalizzata allo sfruttamento di un bene materiale o immateriale per ricavarne introiti aventi carattere di stabilità (art. 9, parag. 2, della direttiva IVA comunitaria 2006/112/Ce).
Nel caso di specie il Comune procede al mero riaddebito, peraltro parziale, delle spese accessorie alla conduzione (gratuita) dell’immobile. In tal caso, quindi, enunciando il principio IVA comunitario contenuto nella norma sopra richiamata, non sussiste quel minimo di organizzazione di mezzi preordinata alla percezione di corrispettivi con carattere di continuità che caratterizza un’attività economica. Conseguentemente, i riaddebiti non devono essere fatturati.
Qualora il Comune procedesse non soltanto al riaddebito delle utenze ma anche all’addebito di un complesso di ulteriori servizi organizzati specificamente dal Comune (p.e. pulizie, sorveglianza, custodia, etc.), si rientrerebbe invece nel campo di applicazione dell’IVA sussistendo quel minimo di attività organizzata sopra citata. Si aggiunge che è necessario verificare preliminarmente se l’acquisto dell’immobile è stato immesso tra le attività commerciali rilevanti IVA del Comune tramite l’esercizio della detrazione dell’IVA.
In caso positivo la destinazione permanente ad assegnazione gratuita alle associazioni comporterebbe l’obbligo per il Comune di operare la rettifica della detrazione ai sensi dell’art. 19-bis2, c. 3, del DPR 633/1972, vale a dire la restituzione dell’IVA detratta su acquisti di beni destinati a finalità estranee all’esercizio di attività commerciali successivamente all’acquisto (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

giugno 2016

EDILIZIA PRIVATA - PATRIMONIO: Oggetto: Sponsorizzazione di beni culturali — articolo 120 del decreto legislativo 22.01.2004, n. 42 — articoli 19 e 151 del decreto legislativo 18.04.2016, n. 50 - nota circolare (MIBACT, Ufficio Legislativo, nota 09.06.2016 n. 17461 di prot.).
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Sommario: 1. Premessa - 2. Rinvio per le nozioni generali alle Linee guida di cui al d.m. 19.12.2012, pubblicate nella G.U. 12.03.2013, n. 60 - 3. La semplificazione (in sintesi) - 4. Proposta di sponsorizzazione; vaglio preliminare e favor per l'accoglimento - 5. La pubblicazione dell'avviso sul sito istituzionale - 6. La ricerca di sponsor di iniziativa ministeriale - 7. Scelta dello sponsor - 8. Stipula del contratto di sponsorizzazione - 9. La disciplina di cui all'art. 151 - 10. Modalità contabili e regime fiscale (cenni) - 11. Le forme speciali di partenariato pubblico-privato nel campo dei beni culturali.

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Il nuovo codice dei contratti pubblici, nell'ottica di favorire il sostegno all'azione pubblica in campo culturale e la realizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale, semplifica notevolmente le procedure relative all'acquisizione di sponsor per interventi di tutela e valorizzazione dei beni culturali, in attuazione di uno specifico criterio direttivo contenuto nella legge delega.
In considerazione delle novità apportate dal nuovo codice rispetto alla precedente disciplina, esplicitata nelle Linee guida di cui al d.m. 19.12.2012, pubblicate nella G. U. 12.03.2013, n. 60, si ritiene opportuno fornire, con la nota circolare allegata, i primi indirizzi applicativi utili per facilitare e incoraggiare il ricorso a tale istituto da parte degli uffici ministeriali.
In particolare, si prendono in considerazione i profili concernenti la semplificazione delle procedure, la valutazione preliminare della proposta di sponsorizzazione e il favor per l'accoglimento, la pubblicazione dell'avviso sul sito istituzionale (del quale viene fornito un modello), la ricerca di sponsor di iniziativa ministeriale, la scelta dello sponsor, la stipula del contratto di sponsorizzazione, la disciplina di cui all'articolo 151 in tema di sponsorizzazione di beni culturali e di partenariato pubblico-privato nel campo dei beni culturali, fornendo alcuni cenni riguardo al regime contabile. Vengono inoltre evidenziate quali parti (consistenti in sostanza nelle nozioni di carattere generale) delle citate Linee guida conservano validità ed efficacia anche a seguito dell'introduzione della nuova procedura semplificata.
La successiva diramazione della circolare, a cura di codesto Segretariato, ai competenti uffici centrali, unitamente alla diffusione, da parte dei medesimi uffici, di ulteriori e specifici indirizzi operativi agli uffici periferici, assicurerà la pronta e corretta applicazione delle nuove procedure, al fine dell'auspicabile potenziamento dell'istituto della sponsorizzazione. (...continua).

maggio 2016

PATRIMONIO: Affrancazione di terreni comunali gravati da livello.
L'affrancazione consiste nell'acquisto della proprietà da parte dell'enfiteuta e si opera mediante il pagamento di una somma risultante dalla capitalizzazione del canone annuo sulla base dell'interesse legale.
La disciplina relativa al calcolo dei canoni è stabilita da due leggi speciali le quali indicano quali parametri di riferimento rispettivamente il reddito dominicale del fondo per le enfiteusi anteriori al 28.10.1941 e la quindicesima parte dell'indennità di esproprio prevista dalle leggi di riforma agraria del 1950 per le enfiteusi sorte successivamente. In entrambi i casi è previsto che il capitale di affranco sia determinato in misura pari a quindici volte il canone.
A seguito di una serie di pronunce della Corte Costituzionale, la determinazione del canone deve essere aggiornata, rispetto alle modalità indicate nelle leggi speciali, mediante l'applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenere adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica.

Il Comune, sentito anche per le vie brevi, chiede di sapere quale sia la procedura da seguire per consentire l'affrancazione di terreni comunali gravati da livello, considerando che in ordine agli stessi l'amministrazione comunale non percepisce, da tempo immemore, alcun canone.
In via preliminare, si osserva che il livello è un contratto agrario in uso nel Medioevo, che consiste nella concessione di una terra dietro il pagamento di un fitto. L'istituto del livello non è disciplinato dal codice civile e la giurisprudenza di legittimità
[1] in più occasioni lo ha equiparato ad un diritto di enfiteusi.
L'affrancazione consiste nell'acquisto della proprietà da parte dell'enfiteuta e 'si opera mediante il pagamento di una somma risultante dalla capitalizzazione del canone annuo sulla base dell'interesse legale. Le modalità sono stabilite da leggi speciali' (articolo 971, sesto comma, codice civile).
In particolare, la disciplina relativa al calcolo ed all'aggiornamento dei canoni è contenuta in due leggi speciali, la legge 22.07.1966, n. 607
[2] e la legge 18.12.1970 [3], n. 1138, le quali prescrivono criteri di determinazione dei canoni enfiteutici, indicando come parametri di riferimento rispettivamente il reddito dominicale del fondo per le enfiteusi anteriori al 28.10.1941, [4] e la quindicesima parte dell'indennità di esproprio prevista dalle leggi di riforma agraria del 1950 per le enfiteusi sorte successivamente [5]. In entrambi i casi è previsto che il capitale di affranco sia determinato in misura pari a quindici volte il canone. [6]
Dopo la loro emanazione, sulle due leggi citate si è pronunciata a più riprese la Corte costituzionale, la quale ha dichiarato l'illegittimità della normativa sotto diversi profili, modificandone profondamente la portata.
[7]
Sia per la legge n. 607/1966 che per quella n. 1138/1970 la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità dei criteri di calcolo ivi prescritti dettando, quale principio generale della materia, la regola per cui i canoni devono essere periodicamente aggiornati mediante l'applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei 'a mantenere adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica'.
[8]
In base a quali criteri debba essere garantita tale corrispondenza, tuttavia, la Corte nulla ha detto, né avrebbe potuto farlo, essendo prerogativa del legislatore dettare una regolamentazione della materia.
In mancanza di parametri di riferimento certi per la determinazione e/o l'aggiornamento dei canoni enfiteutici, considerato che non vi sono stati interventi normativi volti a dettare una nuova regolamentazione della materia, nel corso degli anni sono state adottate o suggerite soluzioni di varia natura e portata.
Tra queste si segnalano una circolare del Ministero dell'Interno
[9] che, nel fare proprie le conclusioni espresse da un'Avvocatura Distrettuale, [10] ha ritenuto coerente quale modalità di calcolo del capitale di affranco, sia per le enfiteusi antecedenti che successive al 1941, il criterio dettato per il computo dell'indennità di esproprio ordinaria, che per i terreni agricoli è calcolata in base al valore agricolo medio del tipo di coltura in atto nell'area da espropriare, [11] stabilito annualmente da rilevazioni operate da un'apposita commissione provinciale. [12]
Sulla stessa linea si pone una circolare dell'Agenzia del Territorio
[13] la quale richiama una precedente nota del Ministero delle Finanze la quale statuiva che, per le enfiteusi antecedenti al 1941, il canone dovesse essere equiparato al reddito dominicale opportunamente attualizzato tramite idonei criteri di aggiornamento. L'Agenzia del Territorio, constatato che 'l'ultimo coefficiente di rivalutazione dei redditi dominicali -non soggetti a revisione dal lontano 1979- pare, allo stato, ancora quello dell'80%', [14] ha ritenuto che il criterio indicato nella precedente nota ministeriale portasse 'alla determinazione di somme non adeguatamente corrispondenti alla realtà economica.
Alla luce di un tanto la circolare 29104/2011 conclude ritenendo «più opportuno utilizzare, anche con riferimento alle enfiteusi antecedenti al 1941, il criterio dell'indennità di esproprio dei fondi rustici, sostanzialmente in linea con quanto statuito dalla Corte Costituzionale (Sent. 406/1988) in merito alla necessità di rapportare i canoni ed il capitale di affrancazione 'alla effettiva realtà economica' (si veda anche, in proposito, il parere dell'Avvocatura Distrettuale dell'Aquila CS 260/1999, recepito in una circolare del Ministero n. 118 del 09/09/1999)». Conclude l'indicata circolare nel senso che «per tutte le enfiteusi su fondo agricolo il capitale di affrancazione ed i canoni andranno determinati facendo ricorso al criterio dell'indennità di esproprio e non piuttosto a quello del reddito dominicale rivalutato non più rispondente all'effettiva realtà economica».
[15]
Per completezza espositiva, è necessario, tuttavia, considerare la normativa in tema di determinazione dei coefficienti di rivalutazione dei redditi dominicali, intervenuta successivamente all'emanazione delle suindicate circolari. Ci si riferisce, in particolare, alla legge 24.12.2012, n. 228 e successive modificazioni, di cui l'ultima ad opera della legge 28.12.2015, n. 208, la quale, all'articolo 1, comma 512, stabilisce che: 'Ai soli fini della determinazione delle imposte sui redditi, per i periodi d'imposta 2013, 2014 e 2015, nonché a decorrere dal periodo di imposta 2016, i redditi dominicale e agrario sono rivalutati rispettivamente del 15 per cento per i periodi di imposta 2013 e 2014 e del 30 per cento per il periodo di imposta 2015, nonché del 30 per cento a decorrere dal periodo di imposta 2016. Per i terreni agricoli, nonché per quelli non coltivati, posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli professionali iscritti nella previdenza agricola, la rivalutazione è pari al 5 per cento per i periodi di imposta 2013 e 2014 e al 10 per cento per il periodo di imposta 2015. L'incremento si applica sull'importo risultante dalla rivalutazione operata ai sensi dell'articolo 3, comma 50, della legge 23.12.1996, n. 662. [...]'.
Segue che sarà opportuno valutare se, a seguito delle operazioni di calcolo, il capitale di affrancazione dei fondi risulti essere adeguatamente corrispondente alla realtà economica.
Se così fosse, sarebbe possibile utilizzare, per determinare il prezzo dell'affrancazione delle enfiteusi sorte antecedentemente al 28.10.1941, il criterio che risulta dall'applicazione, al reddito catastale dei terreni, dei coefficienti utilizzati per calcolare le imposte sui redditi disposti dal legislatore negli specifici provvedimenti normativi sopra richiamati.
In caso contrario, si potrebbe utilizzare il criterio proposto nelle circolari sopra citate, che rimanda al calcolo dell'indennità che sarebbe corrisposta in caso di espropriazione per pubblica utilità.
Da ultimo, si osserva come non sarebbe possibile per l'Ente consentire l'affrancazione gratuita dei propri fondi. Si rileva come non sia applicabile agli enti locali il disposto di cui alla legge 29.01.1974, n. 16, recante 'Rinuncia ai diritti di credito inferiori a lire mille' il cui articolo 1 così recita: 'Sono estinti i rapporti perpetui reali e personali, costituiti anteriormente, alla data del 28.10.1941, in forza dei quali le amministrazioni e le aziende autonome dello Stato, comprese l'Amministrazione del fondo per il culto, l'Amministrazione del fondo di beneficenza e di religione nella città di Roma e l'Amministrazione dei patrimoni riuniti ex economali hanno il diritto di riscuotere canoni enfiteutici, censi, livelli e altre prestazioni in denaro o in derrate, in misura inferiore a lire 1.000 annue'.
[16]
Tale legge, oltretutto, è stata abrogata dall'articolo 24 del decreto legge 25.06.2008, n. 112, convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 06.08.2008, n. 133 a far data dal centottantesimo giorno successivo alla data della sua entrata in vigore.
Si riportano, altresì, le affermazioni del Supremo giudice civile
[17] il quale, nel ribadire la necessità che il computo per la determinazione del capitale per l'affrancazione venga periodicamente aggiornato, applicando coefficienti di maggiorazione idonei a mantenere adeguata, con ragionevole approssimazione, la corrispondenza del capitale di affrancazione con l'effettiva realtà economica, precisa, altresì, che, una tale operazione è, altresì, diretta 'ad impedire che l'affrancazione si trasformi in una sostanziale ablazione gratuita del diritto del concedente'.
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[1] Così, Cassazione civile, sez. VI, ordinanza del 06.06.2012, n. 9135 che afferma: 'Il regime giuridico del cosiddetto "livello" va assimilato a quello dell'enfiteusi, in quanto i due istituti, pur se originariamente distinti, finirono in prosieguo per confondersi ed unificarsi, dovendosi, pertanto, ricomprendere anche il primo, al pari della seconda, tra i diritti reali di godimento'. Nello stesso senso si veda, anche, Cassazione civile, sez. III, sentenza dell'08.01.1997, n. 64 e più datate nel tempo, Cassazione n. 1366/1961 e Cassazione n. 1682/1963.
[2] Recante 'Norme in materia di enfiteusi e prestazioni fondiarie perpetue'.
[3] Recante 'Nuove norme in materia di enfiteusi'.
[4] Articolo 1, primo comma, della legge 607/1966 unitamente ad articolo 1 della legge 1138/1970.
[5] Articolo 2, terzo comma, della legge 1138/1970.
[6] Articolo 1, quarto comma, della legge 607/1966 e articolo 9 della legge 1138/1970.
[7] Corte costituzionale, sentenze del 19-23.05.1997, n. 143; del 24.03-07.04.1988, n. 406; del 07-20.05.2008, n. 160.
[8] Corte costituzionale, sentenza del 07.04.1988, n. 406 e del 23.05.1997, n. 143.
[9] Ministero dell'Interno, circolare del 09.09.1999, n. 118.
[10] Avvocatura Distrettuale dell'Aquila, parere 260/1999.
[11] Il D.P.R. 08.06.2001, n. 327, recante 'Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità', all'articolo 40, comma 1, recita: 'Nel caso di esproprio di un'area non edificabile, l'indennità definitiva è determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all'esercizio dell'azienda agricola, senza valutare la possibile o l'effettiva utilizzazione diversa da quella agricola'.
[12] L'articolo 41 del D.P.R. 327/2001, al comma 1, prevede che: 'In ogni provincia, la Regione istituisce una commissione composta:
a) dal presidente della Provincia, o da un suo delegato, che la presiede;
b) dall'ingegnere capo dell'ufficio tecnico erariale, o da un suo delegato;
c) dall'ingegnere capo del genio civile, o da un suo delegato;
d) dal presidente dell'Istituto autonomo delle case popolari della Provincia, o da un suo delegato;
e) da due esperti in materia urbanistica ed edilizia, nominati dalla Regione;
f) da tre esperti in materia di agricoltura e di foreste, nominati dalla Regione su terne proposte dalle associazioni sindacali maggiormente rappresentative'.
[13] Agenzia del Territorio, circolare dell'11.05.2011, n. 29104.
[14] L'articolo 3, comma 50, della legge 23.12.1996, n. 662 recita: 'Fino alla data di entrata in vigore delle nuove tariffe d'estimo, ai soli fini delle imposte sui redditi, i redditi dominicali e agrari sono rivalutati, rispettivamente, dell'80 per cento e del 70 per cento. L'incremento si applica sull'importo posto a base della rivalutazione operata ai sensi dell'articolo 31, comma 1, della legge 23.12.1994, n. 724'.
[15] Anche l'ANCI, con parere dell'08.01.2013, nell'affrontare la questione della determinazione del capitale di affrancazione ha ritenuto 'condivisibile la tesi sostenuta dall'Agenzia del Territorio, [...], in quanto aderisce al principio della corrispondenza all'effettiva realtà economica'.
[16] La giurisprudenza, con riferimento al tempo in cui la norma risultava vigente, ha affermato la sua inapplicabilità agli enti locali. Così Cassazione civile, sez. II, sentenza del 21.02.2014, n. 4201 e Corte dei Conti, sez. regionale di controllo, Campania, parere del 20.07.2006, n. 18.
[17] Cassazione civile, sez. II, sentenza del 12.10.2000, n. 13595
(24.05.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO: L'impianto sportivo.
DOMANDA:
Questo Comune lo scorso anno ha affidato per 15 anni ad una società sportiva dilettantistica la gestione di un bene pubblico (impianto sportivo di calcio) per le finalità proprie dello stesso. L’affidamento è stato fatto a seguito di pubblico avviso nel rispetto dei principi di trasparenza ecc.
La precedente gestione era stata affidata ad una società sportiva dilettantistica che non aveva più interesse ne mezzi sufficienti a condurre una gestione in pareggio. Il comune annualmente versava a favore di detta società sportiva dilettantistica un contributo variabile (tra 25000 e 30000 euro) per supportare le spese di gestione. Detto contributo viene adesso versato anche al nuovo gestore vista la scarsa rilevanza economica dell’impianto, peraltro assai vetusto.
Il nuovo gestore (la nuova associazione sportiva dilettantistica) propone oggi al comune di eseguire importanti lavori di miglioramento della struttura e dei vari impianti e locali accessori (campo in erba da trasformare in sintetico, irrigazione, illuminazione, spogliatoi ecc. ecc.) per un importo complessivo stimabile in circa 4500000 euro. Il vantaggio di questi interventi di miglioria sarebbe immediatamente quello di rendere meno onerosa la gestione con risparmi evidenti sulle utenze ed una maggiore fruibilità degli impianti anche da parte di utenze di comuni vicini, con evidente vantaggio per riequilibrare le spese di gestione attuali.
Il nuovo gestore avrebbe la possibilità di realizzare circa il 50% dei vari lavori di miglioria tramite sponsor che avrebbero tutto l’interesse a finanziare i lavori anche eseguendoli direttamente trattandosi di imprese locali (debitamente qualificate) ed interessate a pubblicizzare la loro attività.
Il comune dovrebbe versare al gestore (sulla base di un progetto dallo stesso presentato) un contributo pari alla differenza dei lavori che lo lo stesso gestore realizzerebbe tramite sponsor e ditte specializzate ed in possesso dei regolari requisiti di legge e relative qualifiche (SOA ecc.).
L’offerta del gestore per il comune è sicuramente interessante ed il contributo verrebbe versato solo in base ai lavori man mano eseguiti e certificati. Si chiede di sapere se il comune può procedere nel modo suddetto e con quali modalità.
RISPOSTA:
Le esigenze descritte nel quesito di avvalersi di un affidatario gestore dell’impianto sportivo di calcio anche per eseguire i lavori descritti nel quesito versando al medesimo un contributo pari alla differenza di importo necessario rispetto a quello ottenuto dallo stesso gestore tramite suoi sponsor, delinea sicuramente una sistematica che può essere ricondotta all’istituto della concessione disciplinata dall’art. 142 ss. del vecchio codice ed ora dall’art. 164 ss. del nuovo codice dei contratti pubblici.
Si consiglia pertanto di valutare attentamente la problematica in relazione alle nuove disposizione verificando in particolare i nuovi limiti e modalità di affidamento e le nuove limitazioni in ordine alla possibilità della PA di concedere un contributo economico in aggiunta alla gestione in chiave produttiva del bene (v. in particolare art. 165, comma 2, in ordine al limite del 30% dell’investimento)
(link a www.ancirisponde.ancitel.it).

PATRIMONIO: Spending review: la riduzione del 15% dei canoni per le locazioni passive anche alle ipotesi in cui proprietario dell’immobile sia una p.a. (parere 09.05.2016-226080, AL 37970/2012 - Rassegna Avvocatura dello Stato n. 3/2016).

EDILIZIA PRIVATA: Per l'installazione di un chiosco è necessario munirsi di permesso di costruire; si deve, infatti, valutare l'opera alla luce della sua obiettiva ed intrinseca destinazione naturale, con la conseguenza che rientrano nella nozione giuridica di “costruzione”, per la quale occorre il permesso di costruire, tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo e pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e meramente occasionale.
I manufatti non precari, in quanto funzionali a soddisfare esigenze permanenti, devono ritenersi idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con conseguente incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la loro eventuale precarietà strutturale, la rimovibilità della struttura e l'assenza di opere murarie (come, ad esempio, per gazebo o chioschi); in tal senso, la “precarietà” dell'opera, che esonera dall'obbligo del possesso del permesso di costruire, postula un uso specifico e temporalmente limitato del bene, mentre la precarietà dei materiali utilizzati non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo, tali per cui lo stesso è riconducibile nell'ipotesi prevista alla lett. e.5) del comma 1 dell'art. 3 del D.P.R. n. 380 del 2001 - che include tra le nuove costruzioni le installazioni di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere che siano usati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, “e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee”.

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Devono, infatti, ritenersi infondati i tre motivi di ricorso, che si ritiene di poter valutare congiuntamente.
Al riguardo il Collegio, condividendo la giurisprudenza amministrativa prevalente, dalla quale non ha motivo di discostarsi, ritiene che per l'installazione di un chiosco è necessario munirsi di permesso di costruire; si deve, infatti, valutare l'opera alla luce della sua obiettiva ed intrinseca destinazione naturale, con la conseguenza che rientrano nella nozione giuridica di “costruzione”, per la quale occorre il permesso di costruire, tutti quei manufatti che, anche se non necessariamente infissi nel suolo e pur semplicemente aderenti a questo, alterino lo stato dei luoghi in modo stabile, non irrilevante e meramente occasionale (cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 05.03.2015, n. 478).
I manufatti non precari, in quanto funzionali a soddisfare esigenze permanenti, devono ritenersi idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con conseguente incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la loro eventuale precarietà strutturale, la rimovibilità della struttura e l'assenza di opere murarie (come, ad esempio, per gazebo o chioschi); in tal senso, la “precarietà” dell'opera, che esonera dall'obbligo del possesso del permesso di costruire, postula un uso specifico e temporalmente limitato del bene, mentre la precarietà dei materiali utilizzati non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo, tali per cui lo stesso è riconducibile nell'ipotesi prevista alla lett. e.5) del comma 1 dell'art. 3 del D.P.R. n. 380 del 2001 - che include tra le nuove costruzioni le installazioni di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere che siano usati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, “e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee” (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 03.06.2014, n. 2842).
Passando ad analizzare la fattispecie oggetto di gravame, l’ordinanza di demolizione impugnata è stata adottata ai sensi dell’articolo 31 del d.p.r. n. 380 del 2001, in riferimento alla scia presentata in data 27.01.2012 per l’istallazione di un chiosco per la somministrazione di alimenti e bevande, da installare in un area di pertinenza del Comando Provinciale Vigili del Fuoco, antistante l’ingresso principale, alla via G. Falcone, a seguito di quanto emerso dalla comunicazione prot. n. 12637 del 17.02.2012, relativa all’esito del sopralluogo effettuato dalla Polizia Municipale il 15.02.2012, sulla base della seguente motivazione: “in quanto trattasi di opere eseguite in assenza di Permesso di Costruire”.
Alla luce della richiamata giurisprudenza, la suddetta ordinanza di demolizione deve ritenersi legittimamente adottata nei confronti del ricorrente per la risolutiva circostanza della necessarietà del permesso di costruire, posta a fondamento dell’ordinanza di demolizione stessa
(TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 05.05.2016 n. 2282 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

PATRIMONIO: Il contratto di permuta risulta operazione finanziariamente neutra e, conseguentemente, non contemplata dal divieto di cui all’art. 12, comma 1-ter, del D.L. 06.07.2011 n. 98, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. 15.07.2011 n. 111, secondo cui: “A decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio Sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
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Con nota del 24.03.2016, pervenuta ed acquisita a protocollo di questa Sezione n. 3860 in data 29.03.2016, il Sindaco del Comune di Concordia Sagittaria (VE) ha richiesto un parere in merito alla applicazione dell’art. 12, comma 1-ter, del D.L. 06.07.2011 n. 98, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. 15.07.2011 n. 111, che prevede: “A decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio Sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
In particolare, viene chiesto se la permuta “pura” sia esclusa dal campo di applicazione della norma.
...
L’ambito oggettivo di applicazione dell’art. 12, comma 1-ter, del D.L. 98/2011 sopra riportato è stato oggetto di esame da parte delle Sezioni Regionali di controllo della Corte Conti,
il cui indirizzo costante è orientato in ordine all’esclusione da detto ambito della permuta c.d. “pura”, quella, cioè, in cui non vi sono conguagli in denaro.
La non riconducibilità della citata fattispecie alla norma de qua è stata affermata dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con la pronuncia n. 164 del 2013, nella quale “pur consapevole che la permuta, anche ove non preveda movimenti finanziari, è un contratto commutativo e quindi a titolo oneroso”, la Sezione lombarda, da un lato considerando che “dal punto di vista teleologico, innanzitutto, occorre considerare che la disposizione in commento novella un decreto legge recante "Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria", ed è inserita nell’ambito di una legge di stabilità, la quale, ai sensi dell’art. 11, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196 ”contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari”" e dall’altro che “
risolvendosi nella mera diversa allocazione delle poste patrimoniali dell’ente afferenti a beni immobili, il contratto di permuta risulta operazione finanziariamente neutra e, conseguentemente, non contemplata dal richiamato divieto”, perviene alla conclusione, anche sulla base di elementi interpretativi letterali (il “soggetto alienante” e “il prezzo pattuito”) che la disposizione non si applichi ai casi di permuta “pura” (orientamento ribadito con le successive deliberazioni n. 97/2014, 299/2014 e 21/2015).
In senso conforme si è pronunciata anche questa Sezione con la delibera n. 280/2013, oltre ad altre Sezioni regionali di controllo (Piemonte, n. 191/2014; Toscana n. 3/2015 tra le altre),
tutte concordi nel ritenere, alla luce della ratio esplicitata nello stesso testo, che la norma si applichi a quei contratti che determinano un onere di spesa a carico dell’ente.
Con riferimento a tale ultimo aspetto la Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, con deliberazione n. 80/2015, aderendo all’orientamento consolidato succitato, ha però precisato, coerentemente all’individuata ratio normativa, che “
l’applicabilità della previsione di cui al ripetuto art. 12, comma 1-ter, del D.L. 98/2011 si deve considerare sussistente ogni qualvolta, a seguito dell’acquisizione, l’amministrazione pubblica sia chiamata ad un esborso finanziario, ancorché lo stesso discenda unicamente dalle obbligazioni tributarie che l’atto traslativo comporta” (Corte di Conti, Sez. controllo Veneto, parere 04.05.2016 n. 264).

PATRIMONIO: Possibilità acquisizioni immobili, ai sensi dell'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011.
La disposizione di cui all'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011, prevede per le pubbliche amministrazione un regime di limitazione per gli acquisti di immobili a decorrere dall'01.01.2014.
La Corte dei conti ritiene l'inapplicabilità di questa disciplina vincolistica ai casi di permuta pura, ovvero senza conguaglio di prezzo a carico dell'ente territoriale.
Specificamente, la fattispecie della permuta di cosa presente con cosa futura postula la manifestazione della volontà delle parti nel senso di trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura, che sarà acquisita nel momento in cui verrà ad esistenza (artt. 1555 e 1472 c.c.).

Il Comune, proprietario di un terreno edificabile, sul quale insiste un edificio che necessiterebbe di importanti lavori di ristrutturazione, ha ricevuto proposta, da parte del proprietario di un terreno adiacente, di un accordo avente ad oggetto il trasferimento della proprietà del terreno e dell'edificio comunali in cambio dell'acquisto del diritto di proprietà su immobili che verranno realizzati su una superficie inclusiva del terreno comunale di cui trattasi, nell'ambito di un piano di riqualificazione urbana dell'area.
Il Comune precisa che l'operazione avverrebbe senza ulteriori spese, e chiede se la stessa sia possibile ai sensi della normativa vigente, in particolare avuto riguardo ai vincoli posti dall'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011
[1].
L'art. 12, comma 1-ter, richiamato dall'Ente prevede che, a decorrere dall'01.01.2014, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali (e gli enti del Servizio sanitario nazionale) effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio
[2].
Nel quadro di questo regime vincolistico di acquisti immobiliari, il Comune prospetta un'operazione di acquisizione di immobili dietro trasferimento di sue proprietà immobiliari: detta operazione sembrerebbe presentare i caratteri della permuta, per cui si espongono alcune considerazioni, in generale, sulle condizioni che rendono legittima detta modalità di acquisizione di immobili, stante le previsioni di cui all'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011, ed in particolare sulle condizioni che integrano la permuta di cosa presente con cosa futura, visto che i locali che acquisirà il comune non sono ancora esistenti
[3].
In ordine alla possibilità di effettuare operazioni di permuta immobiliare, da parte degli enti locali, nel quadro della disciplina vincolistica richiamata, la Corte dei conti ha distinto la fattispecie della permuta pura da quella della permuta con conguaglio di prezzo a carico dell'ente territoriale. La permuta pura costituisce un'operazione finanziariamente neutra e pertanto non rientra nell'ambito di applicazione del comma 1-ter dell'art. 12, D.L. n. 98/2011, nel presupposto dell'effettiva coincidenza di valore, idoneamente accertata, fra i beni oggetto di permuta. Per contro, nell'ipotesi in cui l'operazione comprenda il versamento, da parte dell'ente territoriale, della differenza di valore fra i beni oggetto della permuta, con conseguente qualificazione dell'operazione non in termini di neutralità finanziaria, si ricade nell'alveo di applicazione del comma 1-ter in argomento
[4].
La distinzione tra permuta pura e permuta non a parità di prezzo, ovvero con erogazione in denaro a conguaglio da parte dell'amministrazione -osserva il magistrato contabile- è operata oltre che dalla giurisprudenza contabile anche dallo stesso legislatore, che ha espressamente disposto la non applicabilità del previgente art. 12, comma 1-quater, DL n. 98/2011, tra l'altro, alle permute a parità di prezzo (art. 10-bis, c. 1, DL n. 35/2013, richiamato)
[5]. Per cui, si impone all'ente locale una puntuale quantificazione del valore di quanto sarà oggetto della permuta al fine di garantire l'effettiva parità di prezzo richiesta dalla norma [6].
Nel caso in esame, viene in considerazione il trasferimento di un terreno edificabile, con l'edificio che vi insiste, di proprietà del Comune, in cambio dell'acquisizione di locali ancora da realizzarsi, e dunque potrebbe configurarsi, al ricorrere di determinate circostanze che si vanno ad esporre, la fattispecie della permuta di cose future.
La Corte dei conti Marche ha preso in esame la possibilità della permuta di cose future, nell'anno 2013, ai sensi del previgente art. 12, comma 1-quater, DL n. 98/2011, prima che intervenisse l'interpretazione autentica operata dal D.L. n. 35/2013, ed ha concluso, in quella sede, per l'inclusione della fattispecie della permuta nella norma di divieto di acquisto
[7].
Posto che, a seguito dell'interpretazione autentica suddetta, è stato risolto (in senso positivo), sul piano legislativo e giurisprudenziale, il dubbio sull'esclusione delle operazioni di permuta pura dalla normativa limitativa di cui al previgente comma 1-quater dell'art. 12, DL n. 98/2011
[8], e dunque da quella, meno incisiva, di cui al vigente comma 1-ter, appaiono utili le considerazioni della Corte dei conti Marche sulla configurabilità della permuta di cosa futura, al fine di escluderla dal campo di applicazione del divieto di acquisto di cui al comma 1-ter in argomento.
Al riguardo, la Corte dei conti Marche richiama le riflessioni della Corte di cassazione, secondo cui la fattispecie della permuta di cosa presente con cosa futura si può constatare soltanto dopo un'attenta interpretazione della reale volontà delle parti nel caso concreto.
E così, la Suprema Corte, muovendo dalla effettiva volontà delle parti nella fattispecie dedotta in giudizio, ha sostenuto che il contratto con cui una parte cede all'altra la proprietà di un'area edificabile, in cambio di un appartamento sito nel fabbricato che sarà realizzato sulla stessa area a cura e con mezzi del cessionario, integra gli estremi del contratto di permuta tra un bene esistente ed un bene futuro, qualora il sinallagma negoziale consista nel trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura.
È il caso di osservare che nella stessa sentenza la Corte di cassazione ha utilizzato il principio espresso per escludere l'applicabilità della permuta nella fattispecie dedotta in giudizio, in quanto il sinallagma contrattuale non consisteva nel trasferimento immediato e reciproco del diritto di proprietà attuale del terreno e di quello futuro sul fabbricato, ma si articolava in due distinti contratti, vendita con effetti reali immediati del terreno e promessa di vendita, con effetti obbligatori, con la quale le parti si impegnavano a stipulare un successivo contratto per l'alienazione di una parte del fabbricato da costruire
[9].
Ed ancora, in altra sede, la Corte di cassazione ha affermato che la cessione di un'area edificabile in cambio di un appartamento sito nel fabbricato realizzato a cura e con i mezzi del cessionario può integrare tanto gli estremi della permuta tra un bene esistente ed un bene futuro quanto quelli del negozio misto caratterizzato da elementi propri della vendita e dell'appalto, ricorrendo la prima ipotesi qualora il sinallagma contrattuale consista nel trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura (l'obbligo di erigere il manufatto collocandosi, conseguentemente, su di un piano accessorio e strumentale), verificandosi la seconda ove, al contrario, la costruzione del fabbricato assuma rilievo centrale all'interno della convenzione negoziale, e l'alienazione dell'area costituisca solo il mezzo per pervenire a tale obiettivo primario delle parti
[10].
Alla luce delle considerazioni esposte, l'operazione prospettata dal Comune può assumere i caratteri della permuta di cosa presente con cosa futura se la volontà espressa dalle parti sia nel senso di trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura, che sarà acquisita nel momento in cui verrà ad esistenza (artt. 1555 e 1472 c.c.), ed appare consentita, ai sensi del comma 1-ter, dell'art. 12, DL n. 98/2011, soltanto qualora vi sia la corrispondenza di valore tra gli immobili comunali ceduti (terreno ed edificio) e gli immobili futuri che acquisirà il Comune, senza conguaglio di prezzo a suo carico (permuta pura).
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[1] Sull'applicazione dell'art. 12, comma 1-ter, in argomento, ali enti locali del Friuli Venezia Giulia, v. parere di questo Servizio n. 676/2015, consultabile all'indirizzo web: http://autonomielocali.regione.fvg.it
[2] Attualmente non è più vigente la norma imperativa che vietava l'acquisto di beni immobili, nell'anno 2013, da parte delle pubbliche amministrazioni, contenuta nel comma 1-quater dell'art. 12, D.L. n. 98/2011, introdotto dall'art. 1, c. 138, L. n. 228/2012. Detto comma 1-quater era stato oggetto di una norma di interpretazione autentica (art. 10-bis, c. 1, D.L. n. 35/2013), al fine di escludere espressamente dall'ambito di applicabilità del divieto ivi contenuto, tra l'altro, le permute 'a parità di prezzo' (cfr. Corte dei conti. sez. contr. Lombardia, deliberazione 05.03.2014, n. 97).
[3] Ai sensi dell'art. 1552 c.c., 'La permuta è il contratto che ha per oggetto il reciproco trasferimento della proprietà di cose, o di altri diritti, da un contraente all'altro'.
Per quanto concerne, in particolare, la permuta di cosa presente con cosa futura, la stessa è possibile in forza del rinvio alla disciplina della vendita operato per la permuta dall'art. 1555 c.c., con conseguente applicazione dell'art. 1472 c.c., disciplinante la vendita di cose future, la cui proprietà si acquista non appena vengano ad esistenza. Infatti, la vendita di cosa futura si configura quale vendita con effetti reali differiti, in quanto il trasferimento del bene futuro avverrà solo con la sua venuta ad esistenza.
[4] Cfr. Corte dei conti Lombardia, n. 97/2014, cit.. Nello stesso senso, C. conti Lombardia, deliberazione 23.04.2013, n. 162, secondo cui il tenore letterale del comma 1-ter dell'art. 12, DL n. 98/2011, rivela l'inapplicabilità delle prescrizioni ivi contenute ai casi di permuta pura, o al massimo laddove sia previsto un conguaglio, da erogarsi però a carico del privato; diversamente, si rientrerebbe all'interno della norma interdittiva. Conformi, C. conti Lombardia, deliberazione 23.04.2013, n. 164, e C. conti Lombardia, deliberazione 07.05.2013, n. 193, richiamate da C. conti Lombardia 24.09.2015, n. 310.
[5] C. conti, sez. contr. Piemonte, 30.10.2014, n. 203.
[6] C. conti, sez. contr. Piemonte, 18.06.2013, n. 236.
[7] Corte dei conti, sez. contr. Marche, 12.02.2013, n. 7.
[8] Corte dei conti Piemonte n. 236/2013 e n. 203/2014, citt..
[9] Cass. civ., sez. I, 22.12.2005, n. 28479.
[10] Cass. civ., sez. I, 21.11.1997, n. 11643, secondo cui l'indagine sul reale contenuto delle volontà espresse nella convenzione negoziale spetta al Giudice di merito
(04.05.2016 -
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aprile 2016

PATRIMONIOI contratti di locazione passiva in essere e gravanti su Amministrazioni pubbliche vanno comunque soggetti a riduzione del 15% del canone, tenendo presente che per i soli immobili di proprietà privata adibiti a caserme è eventualmente consentito ai Comuni di contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate.
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Con la nota indicata in epigrafe l’Ente ha formulato alla Sezione una richiesta di motivato avviso con cui, dopo aver rappresentato le circostanze di fatto e di diritto relative alla modalità di concessione in locazione di un proprio immobile adibito a locale caserma dei Carabinieri, ha esposto di aver ribassato il canone di locazione del 15% in ottemperanza al nuovo testo dell’art. 4, co. 4, D.L. n. 95/2012 (come modificato a opera dell’art. 24, co. 4, del D.L. n. 66/2014 convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89).
Alla luce di tali premesse, visti anche i pronunciamenti di altre Sezioni regionali di controllo, il Comune chiede di avere un motivato avviso sull’applicazione della riduzione in parola al caso in cui i contraenti del contratto di locazione siano entrambi parti pubbliche.
...
   I. La problematica oggetto del quesito riguarda la possibilità, per un Comune, di poter riportare all’importo originariamente pattuito un canone di locazione relativo ad un immobile comunale adibito a locale caserma dei Carabinieri.
In particolare, il Comune ha rappresentato di aver unilateralmente ribassato del 15% il canone di locazione, ritenendosi obbligato all’applicazione del nuovo testo dell’art. 3, co. 4, D.L. 95/2012 (come modificato a seguito da parte dell’art. 24, co. 4, del D.L. 66/2014).
Per ben comprendere la problematica in esame, appare opportuno procedere ad un preliminare esame della disciplina applicabile e dei precedenti delle altre Sezioni regionali di controllo.
   II. La questione prospettata dal Comune di Codroipo richiede di affrontare brevemente la recente normativa in tema di locazioni passive da parte delle pubbliche Amministrazioni centrali.
La normativa di riferimento è essenzialmente rappresentata dall’art. 3, co. 4, del D.L. 95/2012, come modificato dall'art. 24, comma 4, del D.L. 24.04.2014, n. 66 (convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89), secondo cui: “ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 01.07.2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto. A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto la riduzione di cui al periodo precedente si applica comunque ai contratti di locazione scaduti o rinnovati dopo tale data. La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’articolo 1339 codice civile, anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore. Analoga riduzione si applica anche agli utilizzi in essere in assenza di titolo alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il rinnovo del rapporto di locazione è consentito solo in presenza e coesistenza delle seguenti condizioni:
   a) disponibilità delle risorse finanziarie necessarie per il pagamento dei canoni, degli oneri e dei costi d’uso, per il periodo di durata del contratto di locazione;
   b) permanenza per le Amministrazioni dello Stato delle esigenze allocative in relazione ai fabbisogni espressi agli esiti dei piani di razionalizzazione di cui ai sensi all’articolo 2, comma 222, della legge 23.12.2009, n. 191, ai piani di razionalizzazione ove già definiti, nonché di quelli di riorganizzazione ed accorpamento delle strutture previste dalle norme vigenti
”.
La normativa di cui sopra, quindi, ha chiaramente operato una scelta di riduzione (in misura pari al 15%) dei canoni di locazione passiva che gravano sulle pubbliche Amministrazioni centrali.
Analoga misura, secondo il disposto dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012 (come modificato da parte del D.L 24.04.2014, n. 66), è da intendersi estesa, in quanto compatibile, anche nei confronti delle altre Amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165.
Può essere dunque utile procedere ad un esame dei precedenti resi dalle altre Sezioni regionali di controllo su questioni analoghe che vengono comunque ad intrecciarsi con la specifica tematica in esame.
   III. Questa Sezione si è pronunciata sulla possibilità per l’Ente locale di contribuire ai costi di affitto con la pronuncia n. 25/VIIIC./2004 in cui si è affermato che un Comune, per favorire la presenza sul territorio comunale della caserma dei Carabinieri, può rinunciare a parte del canone locatizio, anche innovando il contratto di locazione, qualora lo stesso fosse già perfezionato.
Significativa è altresì la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Sardegna n. 3/2010/PAR secondo cui “le esigenze di tutela dell’ordine pubblico rappresentate dal Comune vanno ad inserirsi - necessariamente- nel quadro dei rapporti e delle valutazioni da assumersi in sede interistituzionale, secondo l’assetto e con le procedure sopra riferiti. Esclusivamente in tale contesto concertativo allargato potranno assumersi le deliberazioni degli Enti interessati (Stato ed Enti territoriali), incidenti sulle rispettive dotazioni finanziarie o patrimoniali in relazione alle eventuali forme di contribuzione alla spesa necessarie per le esigenze di salvaguardia della sicurezza pubblica. Sul punto si sottolinea che la normativa specificamente intervenuta –introducendo una deroga ai principi generali di cui al paragrafo n. 4- circoscrive l’impegno economico-finanziario in capo agli Enti territoriali, quanto a modi e tempi, senza prevederne in alcun caso un totale accollo a carico degli stessi”.
A seguito di un contrasto tra le citate delibere e quelle di altre Sezioni che invece propendevano per l’inammissibilità, è stata investita della questione la Sezione delle Autonomie che, con la deliberazione n. 16/SEZAUT/2014/QMIG ha reso una sua pronuncia di orientamento con la quale si è affermato che: “
la Costituzione, pur attribuendo allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza (art. 117, comma 2, lett. h), tuttavia, riconosce, nella nuova formulazione dell’art. 118, l’esigenza di stabilire, con legge statale, forme di coordinamento fra Amministrazioni statali e periferiche, in vista del potenziamento della sicurezza a livello locale. Al riguardo, deve osservarsi che una specifica base normativa e soprattutto finanziaria è stata posta dall’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, che autorizza i Prefetti a stipulare convenzioni con le Regioni e gli enti locali per realizzare programmi straordinari, tesi ad un potenziamento dei presidi di sicurezza sul territorio, accedendo alle risorse logistiche, strumentali e finanziarie messe a disposizione dagli enti che aderiscono. (…) La finalità di potenziamento della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza trova pieno riconoscimento nell’ambito dell’autonomia degli enti, che sono chiamati a valutare le necessità della collettività amministrata in termini di priorità e di compatibilità finanziarie e gestionali e, sulla scorta di tali valutazioni, ad avviare le eventuali concertazioni interistituzionali, volte all’adozione di specifici protocolli d’intesa che individuino obiettivi e risorse. Peraltro, ferma restando l’importanza degli strumenti di concertazione interistituzionale e la rilevanza degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire nell’ambito degli appositi programmi, di cui all’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, tuttavia la Sezione ritiene che non possano rientrare nell’ambito degli anzidetti strumenti le forme di contribuzione come quella in esame, volte al pagamento del canone di locazione. Ciò anche in considerazione del carattere non episodico della contribuzione, che deve presumersi possa interessare la gestione del bilancio dell’ente ben oltre l’esercizio in corso e che, pertanto, mal si attaglia alla natura transitoria degli accordi in questione, la cui durata in generale è annuale”.
Tale pronuncia di orientamento è stata recepita dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna
, parere 07.07.2014 n. 173.
Da notare, peraltro, che tale specifica problematica è stata di recente risolta a livello normativo, ed infatti
tra le disposizioni relative alla locazione di beni immobili da adibire a caserma dei Carabinieri, la legge 28.12.2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) ha disposto, con l'art. 1, comma 500, l'introduzione del nuovo comma 4-bis all'interno dell’art. 3 del D.L. 06.07.2012, n. 95 secondo cui: “per le caserme delle Forze dell'ordine e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco ospitate presso proprietà private, i comuni appartenenti al territorio di competenza delle stesse possono contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate”.
Alla luce del succitato quadro normativo, quindi,
le Amministrazioni comunali possono ora fornire un contributo diretto ai canoni di locazione da corrispondere ai soggetti privati per l’affitto di immobili da adibire a caserme di Forze dell’ordine o dei Vigili del fuoco.
Tale assunto, sul quale si tornerà in seguito, rileva seppur indirettamente, anche in ordine al più specifico quesito posto dal Comune richiedente.
Sullo specifico punto, si richiama un precedente della stessa Sezione regionale Emilia-Romagna che, con il parere 15.12.2015 n. 157, ha affermato che “
la disposizione del novellato art. 3, comma 4, del d.l. n. 95/2012 non pare applicabile nell’ipotesi in cui il rapporto intervenga tra due pubbliche amministrazioni. E’ preclusiva, in tal senso, l’interpretazione finalistica e financo letterale della normativa richiamata avente, peraltro, natura di norma eccezionale e, come tale insuscettibile di applicazione “oltre i casi e i tempi” in essa considerati (cfr. art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale). Si osserva, infatti che la statuizione oggetto di disamina è applicabile, prima di ogni ulteriore considerazione, quando realizzi la finalità richiamata nel testo di legge di “contenimento della spesa pubblica”. All’evidenza, tale finalità non si realizza qualora il rapporto concessorio, cui sarebbe eventualmente da applicare la riduzione automatica del canone nella misura del 15 per cento, intervenga tra due pubbliche amministrazioni. Infatti l’effetto pratico sarebbe del tutto neutro rispetto all’obiettivo del contenimento della spesa pubblica, essendo di assoluta evidenza che l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. di una tale clausola nel rapporto intercorrente tra due pubbliche amministrazioni, pur comportando per l’una un risparmio nella misura del 15 per cento di quanto corrisposto in precedenza, per l’altra comporterebbe, in egual misura, un minor introito”.
Si tratta della pronuncia richiamata anche dal Comune istante, peraltro, senza tenere in adeguato conto, come di seguito si preciserà, il più articolato quadro normativo e giurisprudenziale.
Ed invero, tra i precedenti rinvenibili, merita in particolare di essere segnalata anche la deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 272/2015/PAR secondo cui “n
on sembra potersi ritenere che vi siano lacune normative in relazione ad ipotesi di contratti di locazione posti in essere da un comune antecedentemente all’applicazione della disposizione normativa che ha esteso agli enti locali la disciplina del d.l. 95/2012 e che, quindi, erano in corso al momento dell’entrata in vigore della medesima. Il comma 4 dell’art. 3 del D.L. 95/2012 sopra richiamato prevede, infatti, l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. della clausola di riduzione del canone di locazione -anche in deroga ad eventuali clausole difformi previste dalle parti- fermo restando il diritto, in capo al locatore, di optare per il recesso dal contratto”.
Tale pronuncia ha ribadito dunque, con riferimento alla normativa introdotta sulla riduzione del 15% dei canoni di locazione passiva, l’applicabilità a favore delle Amministrazioni pubbliche considerate dalla norma che prevede l’inserzione automatica di clausole ex art. 1339 cod. civ. a favore degli Enti individuati come beneficiari dalla legge.
   IV. Il Collegio condivide tale lettura ed invero si osserva che l’art. 3, co. 4, del D.L. 95/2012, come modificato dall'art. 24, comma 4, legge n. 89 del 2014, dettando previsioni per i contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), ha previsto l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. della clausola di riduzione del canone di locazione, anche in deroga ad eventuali clausole difformi previste dalle parti, fermo restando il diritto, in capo al locatore, di optare per il recesso dal contratto.
La stessa disciplina è applicabile, ai sensi dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012, alle Amministrazioni locali (in tal senso, si veda anche la citata deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 272/2015/PAR).
Alla luce della normativa introdotta e delle richiamate pronunce emanate dalle Sezioni regionali sul tema, il Collegio ritiene di dover approfondire le problematiche sollevate dal parere prospettato dal Comune di Codroipo.
Invero, il Comune richiedente si limita a richiamare una deliberazione dell’Emilia Romagna, parere 15.12.2015 n. 157, senza procedere ai necessari raccordi con la normativa introdotta sul tema, anche successivamente a detta pronuncia.
Va però considerato che, in una lettura sistematica, la deliberazione in questione pare porsi come una, seppur indiretta, applicazione del principio di coordinamento affermato dalla deliberazione n. 16/SEZAUT/2014/QMIG della Sezione delle Autonomie secondo cui, nell’ambito degli strumenti di concertazione interistituzionale e degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire tramite gli appositi programmi, non sarebbe possibile prevedere da parte dei Comuni forme di contribuzione volte al pagamento del canone di locazione per le caserme delle Forze dell’ordine.
Come sopra anticipato,
tale impostazione è ormai superata e non più attuale alla luce del disposto normativo recato dal nuovo comma 4-bis all'interno dell’art. 3 del D.L. 06.07.2012, n. 95, introdotto dall'art. 1, comma 500, della legge 28.12.2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) che ha riconosciuto possibilità per i Comuni di contribuire alle spese per la locazione di immobili privati adibiti a caserme di Forze dell’ordine nei limiti del “canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate”.
Non può invero ignorarsi una connessione tra le due fattispecie normativamente previste.
Alla luce del succitato quadro normativo, quindi, appare chiaro che il contributo diretto da parte dei Comuni ai canoni di locazione per caserme ospitate in immobili privati, rappresenterebbe una forma di aiuto economico assimilabile alla riduzione ex lege dei canoni di locazione per gli immobili pubblici locati alle Forze dell’ordine, trattandosi in ambedue i casi di forme di sostegno consentite dall’Ordinamento, con la conseguenza che:
   a) opera ex lege la riduzione del canone per tutte le locazioni passive cui sono tenute le pubbliche Amministrazioni per il godimento di immobili adibiti ad uso istituzionale, senza distinzione tra immobili di proprietà pubblica o privata;
   b) per i soli immobili di proprietà privata adibiti a caserme è eventualmente consentito ai Comuni di contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate.
Tale impostazione giuridica, relativa al diritto applicabile, appare già di per sé risolutiva del quesito prospettato, ancorché dalla normativa citata non si evinca una espressa indicazione circa l’applicabilità della predetta riduzione ai canoni di locazione relativi ad immobili di proprietà pubblica affittati ad altra pubblica Amministrazione.
Ritiene comunque il Collegio di fare cenno ai possibili effetti, invero non chiaramente affrontati nel quesito pervenuto, ma solo indirettamente enucleabili dalla lettura della più volte citata pronuncia dell’Emilia Romagna, relativi alla considerazione della diversa natura dei saldi di bilancio relativi, nel caso di specie, a una pubblica Amministrazione centrale e a una pubblica Amministrazione locale.
Invero la riduzione dei canoni, inserita ex lege in base al disposto dell’art. 1339 cod. civ., ha il precipuo scopo di ridurre la spesa per canoni di locazione passiva gravanti sulle Amministrazioni locatarie, ragion per cui va assunto a riferimento il saldo di bilancio dei singoli comparti, piuttosto che il conto economico consolidato delle pubbliche Amministrazioni.
La stessa disciplina, infatti, come si è detto, è applicabile, ai sensi dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012, alle Amministrazioni locali.
Il tutto, val la pena di evidenziare, anche alla luce dell’attuale previsione dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012 secondo cui le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano possono adottare misure alternative di contenimento della spesa corrente al fine di conseguire risparmi non inferiori a quelli derivanti dall'applicazione della citata disposizione.
Da notare che tale ultima previsione ha recentemente interessato la Consulta in un giudizio di costituzionalità, sollevato dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 18.08.2014 e depositato il successivo 22 agosto (reg. ric. n. 63 del 2014, che è stato deciso lo stesso giorno della presente camera di consiglio).
In tale giudizio, di particolare rilievo, merita di essere richiamata la problematica della finanza delle Regioni, delle Province autonome e degli Enti locali come parte della finanza pubblica allargata e della possibilità per il legislatore statale di imporre alle Regioni e agli Enti locali vincoli alle politiche di bilancio, con una legislazione di principio, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari.
Aspetti questi ultimi che assumono valenza ancor più significativa nell’assetto ordinamentale della Regione Friuli Venezia Giulia, per le specifiche competenza statutarie in materia di ordinamento e finanza degli Enti locali.
Tale assunto da ultimo richiamato conferma la maggiore complessità ed articolazione del quadro normativo rispetto alle prospettazioni del quesito, quadro riassumibile, come si è detto, nei suesposti princìpi secondo cui
i contratti di locazione passiva in essere e gravanti su Amministrazioni pubbliche vadano comunque soggetti a riduzione del 15% del canone, tenendo presente che per i soli immobili di proprietà privata adibiti a caserme è eventualmente consentito ai Comuni di contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate (Corte dei Conti, Sez. controllo Friuli Venezia Giulia, parere 27.04.2016 n. 40).

PATRIMONIOUn ente locale che si determina per l’acquisto di un bene immobile in ragione di una convenzione urbanistica, ma non ha ancora formalizzato l’acquisto con passaggio notarile, può impegnare il prezzo per l’acquisto del bene costituendo un fondo pluriennale vincolato quando detto prezzo è finanziato con l’avanzo di amministrazione ed è pagato in rate a scadenza su più annualità?
La Sezione osserva che, poiché il verificarsi dei presupposti indicati nella convenzione urbanistica costituisce idoneo titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa del prezzo da corrispondere per l’acquisizione del bene immobile previsto nella convenzione medesima, l’ente locale, quando il pagamento è rateizzato in più esercizi finanziari, deve avvalersi dell’istituto del fondo pluriennale vincolato.

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Il Sindaco del Comune di Clusone (BG), con la nota indicata in epigrafe, espone nelle premesse che il Consiglio Comunale aveva approvato, con deliberazione n. 78 del 30.12.2002, convenzione urbanistica, sottoscritta il 07.05.2003, relativa al Piano Integrato di Intervento denominato "Angelo Maj", obbligandosi all'acquisto dell'immobile costituente l'ex Convitto Angelo Maj, al prezzo di € 981.268,00, entro 60 giorni dal collaudo delle opere pubbliche previste dal PII medesimo, eseguito il 26.03.2010 con conseguente perfezionamento dell'obbligo dell'acquisto in data 25.05.2010.
Chiarisce che il 24.05.2010 perveniva al Comune lettera raccomandata da parte della proprietaria dell'immobile in questione con la quale veniva fissata la data del rogito notarile per il giorno 26.07.2010.
Stanti i pesanti riflessi che il pagamento di un importo così elevato avrebbe avuto sui saldi del Patto di Stabilità interno l’amministrazione civica avviava una trattativa con la controparte per addivenire ad un pagamento rateizzato e ad una diversa determinazione del prezzo.
Tenuto conto che l’accordo si è concluso solamente nell'anno 2015, il Consiglio Comunale -con deliberazione n. 24 del 24.03.2015, prendendo atto del medesimo- ha disposto di applicare l'avanzo di amministrazione 2014, nella quota destinata ad investimenti e nella quota libera per il nuovo importo concordato di € 750.000.00.
Oltre il prezzo più contenuto, il comune istante otteneva a proprio vantaggio la rateizzazione del prezzo in sei annualità, nella misura di € 150.000,00 per i primi tre anni e € 100.000,00 per quelli a seguire.
Tuttavia il trasferimento di proprietà dell'immobile non è ancora materialmente avvenuto e nel bilancio di previsione 2015 è stato applicato importo dell'avanzo di amministrazione per € 750.000,00 destinato al pagamento della prima rata ed all'alimentazione della quota di Fondo Pluriennale Vincolato di parte capitale per le rate scadenti negli esercizi successivi per € 600.000,00.
Alla luce di quanto premesso, al fine di verificare la corretta applicazione del principio contabile della competenza finanziaria potenziata ex D.Lgs. 118/2011, l’organo rappresentativo dell’Ente chiede a questa Sezione di esprimere un parere sul seguente quesito: “se sia correttamente costituito il Fondo Pluriennale 'Vincolato di parte capitale per la quota relativa all'acquisto dell'immobile in parola, potendosi ritenere giuridicamente perfezionata l'obbligazione all'acquisto dello stesso, essendosi concretizzate le condizioni previste dalla convenzione urbanistica, anche in assenza del formale passaggio di proprietà del bene con atto notarile.
...
2. Venendo al merito della richiesta, occorre preliminarmente osservare che la Sezione, nell’ambito dell’attività consultiva, non può sindacare le pregresse scelte dell’ente che si riverberano sulle modalità, anche temporali, con le quali l’ente locale è pervenuto alla decisione di acquisire il bene immobile a cui si fa riferimento nella richiesta di parere, trattandosi di opzione gestionale rimessa alla potestà amministrativa riservata dalla legge alla pubblica amministrazione. Dunque, questa Sezione prenderà in esame il quesito formulato dall’ente astraendolo da ogni riferimento alla fattispecie concreta sottostante.
Il quesito può essere riformulato nei termini che seguono:
un ente locale che si determina per l’acquisto di un bene immobile in ragione di una convenzione urbanistica ma non ha ancora formalizzato l’acquisto con passaggio notarile, può impegnare il prezzo per l’acquisto del bene costituendo un fondo pluriennale vincolato quando detto prezzo è finanziato con l’avanzo di amministrazione ed è pagato in rate a scadenza su più annualità?
Per risolvere il quesito formulato, occorre preliminarmente richiamare le regola che disciplinano il fondo pluriennale vincolato.
Il principio applicato 4.2 allegato al d.lgs. n. 118/2011, definisce nello specifico le modalità di costituzione, l’iscrizione in bilancio e la gestione del c.d. fondo pluriennale vincolato che, di fatto, opera come un saldo finanziario, costituito da risorse già accertate (nel caso di specie, l’avanzo di amministrazione risultante dagli esercizi precedenti e accertato nel rispetto degli artt. 186 e 187 Tuel), destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell’ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata (nel caso in esame le rate per il pagamento del prezzo di acquisto dell’immobile).
La finalità del fondo in discorso è sancita al punto 5.4 del richiamato principio contabile applicato: “nasce dall'esigenza di applicare il principio della competenza finanziaria di cui all'allegato 1, e rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra l'acquisizione dei finanziamenti e l'effettivo impiego di tali risorse”.
In ordine alla costituzione del fondo il legislatore precisa che questo “è formato solo da entrate correnti vincolate e da entrate destinate al finanziamento di investimenti, accertate e imputate agli esercizi precedenti a quelli di imputazione delle relative spese”, ma “prescinde dalla natura vincolata o destinata delle entrate che lo alimentano”.
Inoltre, “il fondo riguarda prevalentemente le spese in conto capitale ma può essere destinato a garantire la copertura di spese correnti, ad esempio per quelle impegnate a fronte di entrate derivanti da trasferimenti correnti vincolati, esigibili in esercizi precedenti a quelli in cui è esigibile la corrispondente spesa”.
Questo istituto salvaguarda gli equilibri di bilancio perché “sugli stanziamenti di spesa intestati ai singoli fondi pluriennali vincolati non è possibile assumere impegni ed effettuare pagamenti. Il fondo pluriennale risulta immediatamente utilizzabile, a seguito dell'accertamento delle entrate che lo finanziano, ed è possibile procedere all'impegno delle spese esigibili nell'esercizio in corso (la cui copertura è costituita dalle entrate accertate nel medesimo esercizio finanziario), e all'impegno delle spese esigibili negli esercizi successivi (la cui copertura è effettuata dal fondo). In altre parole, il principio della competenza potenziata prevede che il "fondo pluriennale vincolato" sia uno strumento di rappresentazione della programmazione e previsione delle spese pubbliche territoriali, sia correnti sia di investimento, che evidenzi con trasparenza e attendibilità il procedimento di impiego delle risorse acquisite dall'ente che richiedono un periodo di tempo ultrannuale per il loro effettivo impiego ed utilizzo per le finalità programmate e previste”.
Chiarito il funzionamento del fondo pluriennale vincolato e che in entrata può essere alimentato dal risultato di amministrazione vincolato già accertato e accantonato per gli esercizi successivi (principio contabile applicato concernente la competenza finanziaria, allegato 4/2 punto 9.2 capoversi 6 e 7), ai fini della soluzione del quesito in esame, occorre altresì evidenziare che detto fondo può essere costituito solo quando sussiste il titolo giuridico per impegnare la spesa la cui scadenza è ripartita su più esercizi finanziari. Infatti, mentre le entrate vincolate destinate alla copertura di spese impegnate e imputate agli esercizi successivi sono rappresentate nel fondo pluriennale vincolato, diversamente le entrate vincolate destinate alla copertura di spese non ancora impegnate (in assenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate) sono rappresentate contabilmente nella quota vincolata del risultato di amministrazione.
Dunque, bisogna affrontare la questione se la sottoscrizione di una convenzione urbanistica che prevede l’obbligo a carico dell’ente di acquisire un determinato bene immobile -anche se il trasferimento non è stato ancora formalizzato con atto notarile- costituisca idoneo titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa.
Nel caso di specie,
poiché come riferisce l’ente si sono verificati i presupposti previsti dalla convenzione per far sorgere l’obbligo di acquisto del bene immobile in discorso, a prescindere dalla formalizzazione dell’acquisto mediante atto notarile, si deve ritenere che il titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa sussista e, in ragione della scadenza delle singole rate del pagamento del prezzo, l’ente debba procedere ad impegnare la spesa nell’esercizio di competenza.
Detta affermazione è in linea con il principio contenuto nell’allegato sulla competenza finanziaria potenziata (all. 4.2), laddove al punto 5.3. si afferma che “
anche per le spese di investimento che non richiedono la definizione di un cronoprogramma, l'imputazione agli esercizi della spesa riguardante la realizzazione dell'investimento è effettuata nel rispetto del principio generale della competenza finanziaria potenziato, ossia in considerazione dell'esigibilità della spesa. Pertanto, anche per le spese che non sono soggette a gara, è necessario impegnare sulla base di una obbligazione giuridicamente perfezionata, in considerazione della scadenza dell'obbligazione stessa. A tal fine, l'amministrazione, nella fase della contrattazione, richiede, ove possibile, che nel contratto siano indicate le scadenze dei singoli pagamenti. E' in ogni caso auspicabile che l'ente richieda sempre un cronoprogramma della spesa di investimento da realizzare”.
In conclusione,
poiché il verificarsi dei presupposti indicati nella convenzione urbanistica, costituisce idoneo titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa del prezzo da corrispondere per l’acquisizione del bene immobile previsto in convenzione, l’ente locale, quando il pagamento è rateizzato in più esercizi finanziari, deve avvalersi dell’istituto del fondo pluriennale vincolato (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 13.04.2016 n. 108).

PATRIMONIO: Oneri per la gestione e le riparazioni di orologi posizionati sui campanili delle chiese.
Non rinvenendosi alcuna disposizione che ponga a carico del bilancio dell'ente locale le spese per la gestione e le riparazioni di orologi posizionati sui campanili delle chiese di proprietà della curia o delle parrocchie, si ritiene che detti oneri gravino sul soggetto proprietario del bene.
Il Comune chiede di conoscere se la gestione e le riparazioni degli orologi posizionati sui campanili delle chiese di proprietà della curia o delle parrocchie sia di competenza comunale ed, in caso affermativo, in base a quale disposizione normativa.
Sentito il Servizio finanza locale di questa Direzione centrale, si formulano le seguenti considerazioni.
Poiché non si è rinvenuta alcuna norma che ponga a carico del bilancio dell'ente locale le spese per gli interventi oggetto di quesito, la questione va risolta considerando che gli oneri di gestione e di manutenzione gravano, di regola, sul soggetto proprietario del bene
[1], così come accade nell'ipotesi in cui orologi posizionati all'interno dei campanili (in quanto 'torri civiche') siano di proprietà comunale.
Ciò posto si segnala, per completezza, che la Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Lombardia
[2], esprimendosi in merito all'ammissibilità, o meno, per il Comune di procedere ad attribuzioni patrimoniali [3] a terzi soggetti, presenti sul territorio comunale, «in una fattispecie che esula dalla specifica previsione di legge», premesso che si tratta di valutazione di esclusiva competenza dell'amministrazione locale, richiama l'ente «all'osservanza del principio generale per cui l'attribuzione patrimoniale è da considerarsi lecita solo se finalizzata allo svolgimento di servizi pubblici o, comunque, di interesse per la collettività insediata sul territorio sul quale insiste il Comune, anche, in via meramente esemplificativa, di carattere artistico, culturale o economico», precisando che «In ogni caso, l'eventuale attribuzione dovrà essere conforme al principio di congruità della spesa mediante una valutazione comparativa degli interessi complessivi dell'ente locale» e che «In caso contrario, l'attribuzione non troverebbe alcuna giustificazione».
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[1] Un'indiretta conferma si rinviene nelle previsioni contenute nell'art. 2 del decreto del Presidente della Regione 19.08.2015, n. 0165/Pres. («Regolamento recante criteri e modalità per la concessione dei contributi per complessi seminariali diocesani, istituti di istruzione religiosa, opere di culto e di ministero religioso previsti dall'articolo 7-ter della legge regionale 07.03.1983, n. 20») -interventi nell'ambito dei quali risultano finanziati lavori di restauro, manutenzione e completamento di campanili- il quale dispone che «Possono beneficiare dei contributi di cui al presente regolamento le parrocchie e altri enti ecclesiastici cattolici o di altre confessioni religiose riconosciute dallo Stato italiano, con le quali sono state stipulate intese approvate con legge, nonché enti pubblici e privati proprietari o titolari di altro diritto che costituisca titolo ad eseguire gli interventi sugli edifici di cui all'articolo 1.».
[2] V. pareri 31.05.2012, n. 262 e 11.09.2015, n. 279.
[3] Attinenti, in entrambi i casi esaminati, al patrimonio immobiliare
(12.04.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

marzo 2016

PATRIMONIO: Le piogge eccezionali non giustificano l’incuria. Se il pluviale è difettoso resta comunque la responsabilità. Danni da eventi atmosferici. La Cassazione interviene sulle colpe del condominio.
Caso fortuito o forza maggiore devono essere tali da interrompere davvero qualsiasi nesso tra cosa ed evento. E quindi anche il condominio può essere chiamato in causa per il risarcimento dei danni dovuti sì a eventi atmosferici straordinari ma i cui effetti sono stati facilitati dall’incuria. Insomma, tempi duri per gli amministratori di condominio disattenti alla manutenzione.
Questo il senso della sentenza 24.03.2016 n. 5877 della Corte di Cassazione, Sez. III civile.
L’articolo 2051 del Codice civile, infatti, che ammette la possibilità di andare esenti da responsabilità, qualora il «custode» provi il caso fortuito ovvero la forza maggiore, per risultare operativa necessita di un fattore causale esterno di una tale intensità da risultare idoneo a impedire qualsivoglia «nesso eziologico» tra la cosa e l’evento lesivo.
Quindi, quando l’apporto esterno sia tale da integrare, in astratto, gli elementi tipici del caso fortuito o della forza maggiore, ma, tuttavia, vengano in rilievo condotte colpose del custode (in questo caso il condominio) potenzialmente idonee a interrompere o aggravare la componente causale estranea, queste possono fondare delle ipotesi di responsabilità esclusiva o concorrente.
Peraltro, lo stato di profondo dissesto idrogeologico in cui versa l’intero Paese, impone un doveroso rigore negli accertamenti giudiziali, in considerazione del fatto che stante la frequenza di eventi alluvionali a carattere calamitoso, a oggi, gli stessi risultano tutt’altro che imprevedibili.
Il ragionamento della Cassazione probabilmente imporrà una più cauta riflessione per tutti quei danni conseguenza dei rilevanti fenomeni atmosferici. La Corte ha quindi ribaltato la sentenza della Corte d’Appello di Milano che aveva negato il risarcimento del danno subito da un privato. Che conveniva in giudizio il condominio nel quale deteneva in locazione due locali (nonché il Comune), chiedendo che venissero condannati al risarcimento del danno subito in conseguenza dell’allagamento degli ambienti dopo un violento temporale, per cui vi erano state delle infiltrazioni dovute sia all’esondazione di un vicino sottopasso –causata dal mancato funzionamento delle elettropompe all’uopo installate– che alla fuoriuscita di acqua da un tubo pluviale del condominio.
Il Tribunale di Milano, e successivamente, la Corte d’appello rigettavano la domanda. Per la Cassazione il giudice d’appello avrebbe ritenuto, sbagliando, ininfluente la verifica in merito al corretto funzionamento degli impianti, data la loro acclarata inadeguatezza.
La Corte ha quindi chiarito che «La possibilità di invocare il fortuito (o la forza maggiore) deve, difatti, ritenersi ammessa nel solo caso in cui il fattore causale estraneo al soggetto danneggiante abbia un’efficacia di tale intensità da interrompere tout court il nesso eziologico tra la cosa e l’evento lesivo, di tal che esso possa essere considerato una causa sopravvenuta da sola sufficiente a determinare l’evento», pertanto, vista la responsabilità del condominio (e del Comune), tenuti alla manutenzione, il giudice di merito «avrebbe dovuto imporre un più accurato esame della fattispecie, allo scopo di valutare se, come e in quale percentuale l’esecuzione dei lavori a regola d’arte e il regolare funzionamento del sistema di pompaggio sarebbero stati in grado, se non di evitare, almeno di ridurre l’entità dei danni», specie in rapporto allo stato attuale del territorio che impone: «criteri di accertamento improntati a un maggior rigore, poiché è chiaro che non si possono più considerare come eventi imprevedibili alcuni fenomeni atmosferici che stanno diventando sempre più frequenti».
Gli amministratori di condominio dovranno quindi, anche in casi analoghi, dimostrare rigorosamente la corretta manutenzione delle cose in custodia
(articolo Il Sole 24 Ore del 05.04.2016).

PATRIMONIO: Danni da alluvione: danni da alluvione a carico del Comune non che non fa manutenzione delle fogne.
La possibilità di invocare il fortuito (o la forza maggiore) deve ritenersi ammessa nel solo caso in cui il fattore causale estraneo al soggetto danneggiante abbia un'efficacia di tale intensità da interrompere tout court il nesso eziologico tra la cosa e l'evento lesivo, di tal che esso possa essere considerato una causa sopravvenuta da sola sufficiente a determinare l'evento.
E' evidente, perciò, che un temporale di particolare forza ed intensità, protrattosi nel tempo e con modalità tali da uscire fuori dai normali canoni della meteorologia, può, in astratto, integrare gli estremi del caso fortuito o della forza maggiore, salva l'ipotesi -predicabile nel caso di specie- in cui sia stata accertata l'esistenza di condotte astrattamente idonee a configurare una (cor)responsabilità del soggetto che invoca l'esimente in questione.
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Questa Corte ha già in più occasioni riconosciuto, anche in relazione agli obblighi di manutenzione gravanti sulla P.A., che la discrezionalità, e la conseguente insindacabilità da parte del giudice ordinario, dei criteri e dei mezzi con cui la P.A. realizzi e mantenga un'opera pubblica trova un limite nell'obbligo di osservare, a tutela della incolumità dei cittadini e dell'integrità del loro patrimonio, le specifiche disposizioni di legge e regolamenti disciplinanti detta attività, nonché le comuni norme di diligenza e prudenza, con la conseguenza che dall'inosservanza di queste disposizioni e di dette norme deriva la configurabilità della responsabilità della stessa pubblica amministrazione per i danni arrecati a terzi.

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La s.r.l. "La Ch. di Is." convenne dinanzi al Tribunale di Milano il condominio "Gi. di Lissone", il comune di Lissone e le compagnie assicuratrici Helvetia e Sasa, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni subiti in seguito all'allagamento (verificatosi in occasione di un forte temporale, sia per esondazione di un vicino sottopasso, sia per precipitazioni da un tubo pluviale del condominio) di due locali condotti in locazione da essa attrice.
Espose, in particolare, la società che, tra le cause dell'allagamento, un particolare rilievo aveva assunto il mancato funzionamento delle elettropompe che il comune aveva installato proprio al fine di prevenire l'evento poi verificatosi.
Il giudice di primo grado respinse sia la domanda della società, sia quella proposta in corso di giudizio dal condominio nei confronti del comune per omessa o carente manutenzione della fognatura.
...
Quanto alla responsabilità del comune di Lissone risulta in fatto accertato -come si legge nella motivazione della pronuncia oggi impugnata:
- che i locali di proprietà dell'odierna ricorrente rimasero seriamente danneggiati a seguito dell'allagamento causato da un forte temporale, di carattere eccezionale;
- che la capacità di smaltimento delle elettropompe era da ritenersi comunque insufficiente rispetto all'intensità della precipitazione;
- che, conseguentemente, l'accertamento circa il mancato funzionamento delle pompe stesse (circostanza allegata dall'attrice in prime cure) doveva ritenersi ininfluente ai fini del decidere, proprio in conseguenza della loro insufficienza allo smaltimento della eccezionale precipitazione.
Di qui, la riconduzione dell'evento di danno al caso fortuito.
La questione giuridica sulla quale questa Corte è chiamata a pronunciarsi consiste, pertanto, nello
stabilire se un fenomeno di pioggia intensa e persistente, tale da assumere i connotati di una pioggia definita dalla Corte d'appello come di eccezionale intensità, alla luce degli acquisiti dati pluviometrici, possa costituire o meno un evento riconducibile alla fattispecie del fortuito, idoneo di per sé ad interrompere il nesso di causalità, in considerazione del suo carattere di straordinarietà ed imprevedibilità - quesito al quale la Corte d'appello ha dato risposta affermativa.
La questione non è nuova nella giurisprudenza di questa Corte.
La sentenza 11.05.1991, n. 5267, relativa alla diversa fattispecie di un contratto di deposito nei magazzini generali, ebbe già ad affrontare il problema della possibilità di riconoscere la natura di caso fortuito in riferimento ad un allagamento provocato da intense precipitazioni atmosferiche; e, sia pure con le diversità evidenti rispetto alla fattispecie per la quale è ancor oggi processo, questa Corte osservò che "
per caso fortuito deve intendersi un avvenimento imprevedibile, un quid di imponderabile che si inserisce improvvisamente nella serie causale come fattore determinante in modo autonomo dell'evento. Il carattere eccezionale di un fenomeno naturale, nel senso di una sua ricorrenza saltuaria anche se non frequente, non è, quindi sufficiente, di per sé solo, a configurare tale esimente, in quanto non ne esclude la prevedibilità in base alla comune esperienza".
La successiva sentenza 22.05.1998, n. 5133, emessa in un giudizio avente ad oggetto un risarcimento danni per allagamento di un negozio conseguente all'invasione delle acque a seguito di abbondanti piogge, affermò che "
possono integrare il caso fortuito precipitazioni imprevedibili o di eccezionale entità", rilevando che l'evento imprevedibile costituisce caso fortuito e non determina responsabilità.
In tempi più recenti, la sentenza 09.03.2010, n. 5658 -emessa in un giudizio di risarcimento danni nei confronti dell'ANAS per allagamenti conseguenti alla tracimazione delle acque ed alla cattiva manutenzione dei sistemi di smaltimento delle acque piovane- ha affermato che
è certamente vero "che una pioggia di eccezionale intensità può anche costituire caso fortuito in relazione ad eventi di danno come quello in questione; ma non è affatto vero che una siffatta pioggia costituisca sempre e comunque un caso fortuito".
Con quest'ultima pronuncia, in particolare, è stato precisato che,
per potersi condividere la decisione del giudice di merito che in quell'occasione aveva respinto la domanda di risarcimento dei danni, l'ANAS "avrebbe dovuto dimostrare che le piogge in questione erano state da sole causa sufficiente dei danni nonostante la più scrupolosa manutenzione e pulizia da parte sua delle opere di smaltimento delle acque piovane; il che equivale in sostanza a dimostrare che le piogge in questione erano state così intense (e quindi così eccezionali) che gli allagamenti si sarebbero verificati nella stessa misura pure essendovi stata detta scrupolosa manutenzione e pulizia".
La sentenza in esame ha poi aggiunto che,
ove fosse stato provato che la manutenzione e la pulizia sarebbero state idonee almeno a ridurre l'entità degli allagamenti, si sarebbe dovuto fare applicazione della previsione di cui all'art. 1227, coma 1, c.c..
Ritiene questo Collegio che
vada confermato tale, più recente orientamento, con le necessarie precisazioni richieste dalla specificità del caso in esame.
La possibilità di invocare il fortuito (o la forza maggiore) deve, difatti, ritenersi ammessa nel solo caso in cui il fattore causale estraneo al soggetto danneggiante abbia un'efficacia di tale intensità da interrompere tout court il nesso eziologico tra la cosa e l'evento lesivo, di tal che esso possa essere considerato una causa sopravvenuta da sola sufficiente a determinare l'evento.
E' evidente, perciò, che un temporale di particolare forza ed intensità, protrattosi nel tempo e con modalità tali da uscire fuori dai normali canoni della meteorologia, può, in astratto, integrare gli estremi del caso fortuito o della forza maggiore, salva l'ipotesi -predicabile nel caso di specie- in cui sia stata accertata l'esistenza di condotte astrattamente idonee a configurare una (cor)responsabilità del soggetto che invoca l'esimente in questione.

Applicando tale principio al caso di specie, è evidente l'errore in cui è caduta la sentenza impugnata la quale, trascurando del tutto ogni accertamento in ordine al funzionamento delle pompe di smaltimento (che si assume da parte ricorrente non funzionanti) sulla scorta dell'erronea considerazione della loro insufficienza a smaltire l'intero flusso delle acque (senza interrogarsi né sulla possibilità e sulla efficacia causale di uno smaltimento anche solo parziale, né su eventuali responsabilità amministrative circa le caratteristiche stesse delle pompe di filtraggio), ha tuttavia attribuito, sic et simpliciter, il carattere del fortuito determinante alla pioggia torrenziale che si era abbattuta sul territorio, omettendo altresì di considerare le rilevanti perplessità espresse dal ctu circa il reale stato di manutenzione della fognatura (ff. 11-12 della relazione, riportata in ricorso al foglio 26).
La Corte d'appello, di converso, ha ritenuto -sulla base di un sillogismo evidentemente privo delle necessarie premesse- che anche un sistema di deflusso che fosse stato realizzato e avesse funzionato nel pieno rispetto di tutte le norme tecniche e di ordinaria diligenza non sarebbe stato idoneo a contenere la furia delle acque e ad evitare il danno.
E' tale affermazione ad apparire, nella sostanza, sfornita di motivazione, mentre è evidente che l'accertamento di una sicura responsabilità in capo all'ente tenuto alla manutenzione avrebbe dovuto imporre un più accurato esame della fattispecie, allo scopo di valutare se, come ed in quale percentuale l'esecuzione dei lavori a regola d'arte e il regolare funzionamento del sistema di pompaggio sarebbero stati in grado, se non di evitare, almeno di ridurre l'entità dei danni.
Questa Corte ha già in più occasioni riconosciuto, anche in relazione agli obblighi di manutenzione gravanti sulla P.A., che la discrezionalità, e la conseguente insindacabilità da parte del giudice ordinario, dei criteri e dei mezzi con cui la P.A. realizzi e mantenga un'opera pubblica trova un limite nell'obbligo di osservare, a tutela della incolumità dei cittadini e dell'integrità del loro patrimonio, le specifiche disposizioni di legge e regolamenti disciplinanti detta attività, nonché le comuni norme di diligenza e prudenza, con la conseguenza che dall'inosservanza di queste disposizioni e di dette norme deriva la configurabilità della responsabilità della stessa pubblica amministrazione per i danni arrecati a terzi (tra le altre, Cass. 09.10.2003, n. 15061 e 11.11.2011, n. 23562).
E' appena il caso di aggiungere, infine, che ogni riflessione, declinata in termini di attualità, sulla prevedibilità maggiore o minore di una pioggia a carattere alluvionale, certamente impone, oggi, in considerazione dei noti dissesti idrogeologici che caratterizzano il nostro Paese, criteri di accertamento improntati ad un maggior rigore, poiché è chiaro che non si possono più considerare come eventi imprevedibili alcuni fenomeni atmosferici che stanno diventando sempre più frequenti e, ormai, tutt'altro che imprevedibili
(Corte di Cassazione, Sez. III civile, sentenza 24.03.2016 n. 5877).

PATRIMONIO: Vie provinciali, palla al comune. Ok la manutenzione. Per la sicurezza.
Un comune può avviare interventi di manutenzione straordinaria su beni di proprietà di altro soggetto, se questo intenda tutelare le esigenze e la sicurezza della collettività locale.

Così la sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Regione Piemonte, nel testo del parere 24.03.2016 n. 29, nel fare chiarezza sulla possibilità, per un'amministrazione comunale, di intervenire economicamente al ripristino di un una strada di proprietà dell'ente provinciale del territorio.
Il comune di Zubiena (Biella) chiedeva alla Corte se fosse possibile intervenire con le risorse del proprio bilancio, per far fronte ad interventi su strade provinciali che insistono sul proprio territorio, stante la momentanea disponibilità da parte dell'ente proprietario della strada.
In primo luogo, il comune è tenuto a realizzare gli interessi della collettività locale, così come prevede l'art. 13 Tuel. È pacifico, pertanto, che l'amministrazione comunale sia interessata al fatto che la rete viaria esistente sul proprio territorio sia mantenuta in piena efficienza dai rispettivi enti proprietari, anche ai fini della tutela e la sicurezza della collettività locale.
Ne consegue che, in situazioni peculiari e qualora sia accertata l'impossibilità temporanea ad intervenire da parte dell'ente proprietario, il comune ha tutto l'interesse a far effettuare senza ritardo la manutenzione di una strada provinciale, poiché questo tutela la sicurezza dei cittadini amministrati.
Quanto all'intervento economico destinato a finanziare lavori manutentivi su beni di proprietà di altro soggetto, la Corte ha sottolineato che l'uscita delle risorse dal bilancio comunale trova «puntuale giustificazione» nella dimostrazione del perseguimento di un «indifferibile» interesse della comunità locale.
Il materiale «spostamento» di risorse tra gli enti interessati, poi, potrebbe successivamente regolarsi mediante lo strumento della convenzione ex articolo 30 Tuel, grazie al quale verrebbero regolati i rapporti finanziari e le previsioni di restituzione, all'interno del principio costituzionale della «leale collaborazione tra amministrazioni pubbliche» (articolo ItaliaOggi del 12.04.2016).

PATRIMONIO: Sulla possibilità -o meno- di destinare fondi comunali ad interventi su beni di proprietà provinciale.
E' evidente che l’amministrazione comunale sia interessata al fatto che la rete viaria esistente sul proprio territorio, anche ai fini della tutela delle esigenze e della sicurezza della collettività locale, sia mantenuta in piena efficienza dai rispettivi enti proprietari.
In situazione peculiari,
qualora sia accertata l’impossibilità temporanea di intervenire da parte dell’ente istituzionalmente competente, l’ente locale potrebbe avere interesse a far effettuare senza ritardo la manutenzione di una strada provinciale assolutamente necessaria a tutela della sicurezza della comunità locale.
In siffatta ipotesi l’eventuale intervento economico del Comune destinato a finanziare lavori manutentivi su beni di proprietà di altro soggetto (peraltro pubblico) dovrebbe comunque trovare puntuale giustificazione nella dimostrazione del perseguimento di un inequivoco e indifferibile interesse della comunità locale.

D’altro canto
una siffatta tipologia di intervento, destinato esclusivamente ad uno spostamento patrimoniale all’interno del perimetro pubblico finanche temporaneo, potrebbe essere disciplinato tra gli enti interessati in virtù di un’azione coordinata nell’ambito di uno strumento quale la convenzione di cui all’art. 30 d.lgs. n. 267/2000, regolante altresì i relativi rapporti finanziari e le previsioni restitutorie, ed avvenire all’interno del quadro del principio di matrice costituzionale di leale collaborazione tra amministrazioni pubbliche.

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Con la nota pervenuta in data 05.02.2016 il Sindaco del Comune di Zubiena (BI) ha rivolto alla Sezione una richiesta di parere in ordine alla questione inerente la possibilità di effettuare interventi destinati a strade provinciali.
In particolare l’istante formula un quesito circa la possibilità per il Comune di intervenire con proprie risorse di bilancio per far fronte ad interventi su strade provinciali.
Precisa di aver ricevuto sollecitazione a tale tipo di intervento dalla locale amministrazione provinciale e da rappresentanti della minoranza consiliare, ma di non avere ancora posto in essere alcuna iniziativa.
...
Il quesito formulato attiene sotto un aspetto generale alla tematica della possibile destinazione di fondi comunali ad interventi su beni di proprietà di un soggetto giuridico diverso, trattandosi nella fattispecie delineata dall’istante di strade appartenenti all’ente Provincia.
Va al proposito evidenziato che
qualunque genere di intervento economico dell’amministrazione comunale, per potersi eventualmente qualificare in termini di legittimità della sottostante azione, deve necessariamente sottendere alla realizzazione di un significativo interesse proprio della comunità stanziata sul territorio, posto che il Comune, per espressa disposizione legislativa (art. 3, co. 2, d.lgs. n. 267/2000) è l'ente locale che rappresenta e cura gli interessi della propria comunità.
Al riguardo va osservato che la giurisprudenza contabile, nell’esercizio della propria funzione consultiva, ha avuto modo di elaborare da tempo il principio generale per cui
se l’azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune (come tali generalmente ammissibili) l’erogazione di un finanziamento non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo (Corte conti, sez. contr. Lombardia, 29.06.2006, n. 9, sez. controllo Lombardia 13.12.2007 n. 59, sez. controllo Lombardia 05.06.2008 n. 39).
Inoltre anche in ordine alla qualificazione soggettiva del percettore del contributo comunale o comunque del beneficiario dell’intervento del Comune, la medesima giurisprudenza ha precisato che
la natura pubblica o privata del soggetto che riceve l’attribuzione patrimoniale è indifferente se il criterio di orientamento è quello della necessità che l’attribuzione avvenga allo scopo di perseguire i fini dell’ente pubblico, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità (gestione di servizi pubblici, esternalizzazione di compiti rientranti nelle attribuzioni di ciascun ente), soggetti aventi natura privata e che nella stessa attività amministrativa la legge di disciplina del procedimento amministrativo (L. n. 241/1990, come modificata dalla L. n. 15/2005), prevede che l’amministrazione agisca con gli strumenti del diritto privato ogniqualvolta non sia previsto l’obbligo di utilizzare quelli di diritto pubblico (Corte conti, sez. contr. Lombardia, 13.01.2010 n. 1; id. 31.05.2012 n. 262; Corte conti, sez. contr. Piemonte, 19.02.2014 n. 36).
E’ stato altresì precisato che
ogniqualvolta l’amministrazione ricorre a soggetti privati per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici di natura patrimoniale ovviamente le cautele debbono essere maggiori –rispetto ai casi in cui vengano in rilievo enti pubblici- anche al fine di garantire l’applicazione dei principi di parità di trattamento e di non discriminazione che debbono caratterizzare l’attività amministrativa (Corte conti, sez. contr. Lombardia, 11.09.2015 n. 279).
Dunque
sotto tale profilo il baricentro dell’attenzione circa il corretto impiego delle risorse pubbliche si è ormai attestato in correlazione con l’effettiva realizzazione di un interesse pubblico (riferibile all’ente interessato) a prescindere dal formale soggetto destinatario in via diretta dell’attribuzione patrimoniale.
Occorre al riguardo evidenziare che
il Comune è tenuto in via generale a realizzare gli interessi della collettività locale e secondo l’art. 13 del d.lgs. n. 267/2000 esercita tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, in particolare nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico.
Sotto un profilo specifico inerente la gestione della rete stradale inoltre, ai sensi dell’art. 14 del Codice della strada, va rammentato che il comune è chiamato, quale ente proprietario delle strade a provvedere alla loro manutenzione, gestione e pulizia, comprese le loro pertinenze e arredo, nonché attrezzature, impianti e servizi al fine di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione.
La suddetta regola del resto è altresì contenuta nell’art. 39 della legge 20.03.1865 n. 2248 –allegato F- legge sui lavori pubblici che pone infatti a carico dei comuni gli oneri di “costruzione, sistemazione e mantenimento” delle strade comunali così come specularmente l’art. 37 pone a carico delle province i medesimi oneri relativi alle strade provinciali.
Al riguardo non può non rilevarsi che
l’ordine delle competenze di ciascun ente pubblico è fissato in via tassativa della legge, sicché non è arbitrariamente alterabile dal singolo ente pena l’indebita invasione di competenze altrui.
Va tuttavia osservato che nell’ambito del territorio comunale di norma esistono una pluralità di strade appartenenti anche ad altri enti pubblici ovvero lo Stato, la Regione o la provincia secondo le previsioni del codice stradale.
In siffatto contesto
è evidente che l’amministrazione comunale sia interessata al fatto che la rete viaria esistente sul proprio territorio, anche ai fini della tutela delle esigenze e della sicurezza della collettività locale, sia mantenuta in piena efficienza dai rispettivi enti proprietari.
In situazione peculiari,
qualora sia accertata l’impossibilità temporanea di intervenire da parte dell’ente istituzionalmente competente, l’ente locale potrebbe avere interesse a far effettuare senza ritardo la manutenzione di una strada provinciale assolutamente necessaria a tutela della sicurezza della comunità locale.
In siffatta ipotesi l’eventuale intervento economico del Comune destinato a finanziare lavori manutentivi su beni di proprietà di altro soggetto (peraltro pubblico) dovrebbe comunque trovare puntuale giustificazione nella dimostrazione del perseguimento di un inequivoco e indifferibile interesse della comunità locale.

D’altro canto
una siffatta tipologia di intervento, destinato esclusivamente ad uno spostamento patrimoniale all’interno del perimetro pubblico finanche temporaneo, potrebbe essere disciplinato tra gli enti interessati in virtù di un’azione coordinata nell’ambito di uno strumento quale la convenzione di cui all’art. 30 d.lgs. n. 267/2000, regolante altresì i relativi rapporti finanziari e le previsioni restitutorie, ed avvenire all’interno del quadro del principio di matrice costituzionale di leale collaborazione tra amministrazioni pubbliche.
Entro il sopra delineato quadro complessivo l’amministrazione comunale dovrà pertanto procedere ad effettuare le valutazioni discrezionali di propria spettanza quale ente esponenziale della collettività insediata sul territorio (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 24.03.2016 n. 29).

PATRIMONIO - SICUREZZA LAVOROIncolumità, palla ai professori. I responsabili e i dirigenti garantiscono la sicurezza. SCUOLA/ La Cassazione sulle iniziative da assumere se gli edifici sono pericolanti.
È responsabilità penale specifica dei docenti delle scuole incaricati come responsabili del servizio prevenzione e protezione, nonché dei dirigenti degli enti locali addetti all'edilizia scolastica, garantire l'incolumità degli edifici scolastici.

Per queste ragioni, la Corte di Cassazione, IV Sez. penale, con la sentenza 22.03.2016 n. 12223, ha confermato la sentenza di condanna in appello di funzionari e dirigenti della Provincia di Torino e dei docenti responsabili della prevenzione della protezione del Liceo Darwin di Rivoli, ove avvenne il 22.11.2008 il crollo nel quale perse la vita Vi.Sc., col ferimento di 16 altri studenti.
La sentenza fa chiarezza su punti da sempre controversi della disciplina della sicurezza negli edifici e luoghi di lavoro. La Cassazione considera assodato che spetti alla Provincia, quale ente proprietario degli immobili scolastici, assumere direttamente le iniziative necessarie per svolgere attività di controllo, manutenzione preventiva e riparazione, senza dovere allo scopo aspettare segnalazioni della scuola.
Tuttavia, rileva la sentenza, la scuola, nonostante sia priva di poteri decisionali e di spesa in merito agli interventi di manutenzione edilizia, di per sé non può restare esente da responsabilità e, con sé, gli incaricati della prevenzione e della sicurezza. I quali hanno in ogni caso l'obbligo di adottare ogni misura per l'incolumità, come del resto indicato nel decreto ministeriale 382/1998 e nella circolare 119/1999.
Nella sostanza, tanto i dirigenti e funzionari della provincia quanto i docenti del Liceo Darwin hanno violato la diligenza specifica richiesta hanno violato i doveri posti in capo a quello che la Cassazione definisce «l'agente modello», cioè il soggetto «ideale», in grado di svolgere pienamente e al meglio il compito affidatogli. Nelle difese, i funzionari e dirigenti, nonché i docenti della scuola, secondo la Cassazione non hanno operato così da rendere il danno che poi si è verificato come «prevedibile» ed «evitabile», nonostante vi fossero chiari indizi tecnici.
Né, a discolpa, potevano appellarsi all'assenza di una preparazione scientifica adeguata al caso specifico. Infatti, spiega la IV Sezione, l'agente modello adegua la propria condotta alle conoscenze disponibili nella comunità scientifica e se non dispone di tali conoscenze ha l'obbligo di acquisirle, oppure di utilizzare le conoscenze di professionisti terzi o, ancora, di «segnalare al datore di lavoro la propria incapacità a svolgere adeguatamente la funzione alla quale è incaricato».
Responsabilità particolare dei dirigenti degli uffici tecnici di edilizia scolastica provinciali succedutisi negli anni, poi, non è tanto non aver effettuato personalmente sopralluoghi e rilievi, del resto impossibili da chiedere dato l'elevato numero degli edifici, ma non aver provveduto a un'adeguata mappatura degli edifici, per valutarne i rischi connessi.
La sentenza oltre a mettere in rilievo le rilevanti responsabilità dei dirigenti provinciali e dei docenti incaricati della prevenzione, indirettamente mette il dito sulla piaga sempre aperta dello stato degli edifici scolastici in Italia, molti dei quali in condizioni di pericolosità. Sul punto, molte sono le contraddizioni dell'ordinamento. Infatti, per esempio, la Cassazione esorta i responsabili ad avvalersi delle competenze altrui, se privi delle conoscenze scientifiche: ma nella pubblica amministrazione incarichi di consulenza sono sostanzialmente tutti fonte di danno erariale.
Ma, cosa ancora più rilevante, le province sono rimaste titolari delle competenze sull'edilizia scolastica, pur essendo stati falcidiati i loro bilanci con tagli che le destinano al dissesto e nel personale. Essere nei panni di dirigenti dell'edilizia scolastica, date queste premesse, non è impresa facile (articolo ItaliaOggi del 02.04.2016).
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MASSIMA
9. Con motivo comune le difese degli imputati Ma., Pi. e Tu., richiamando il contenuto dell'art. 18, comma 3, del decreto legislativo n. 81 del 2008 sostengono che avrebbero dovuto essere mandati esenti da ogni responsabilità per gli eventi di cui è causa. Significativamente la questione è posta sia da imputati ritenuti responsabili in quanto funzionari della Provincia che da altri che rivestivano, invece, il ruolo di RSPP.
Tale norma che ha trasfuso l'art, 4 comma 12, del decreto legislativo n. 626 del 1994 prevede che gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare, ai sensi del presente Decreto Legislativo, la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione.
In tale caso gli obblighi previsti dal presente Decreto Legislativo, relativamente ai predetti interventi, si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta de/loro adempimento all'amministrazione competente o al soggetto che ne ha l'obbligo giuridico.
Va osservato a riguardo che
nella specie è pacifico che il liceo Darwin dipendesse per gli interventi strutturali e di manutenzione dalla Provincia, mentre "datore di lavoro" era da intendersi l'istituzione scolastica, soggetto che non possiede poteri decisionali e di spesa. Non può pertanto dubitarsi della posizione di garanzia dei funzionari della Provincia cui gravava l'obbligo degli interventi di manutenzione straordinaria dell'edificio.
Ciò tuttavia non comporta che la scuola resti esente da responsabilità anche nel caso in cui abbia richiesto all'Ente locale idonei interventi strutturali e di manutenzione poi non attuati, incombendo comunque al datore di lavoro (e per lui come si vedrà al RSPP da questi nominato) l'adozione di tutte le misure rientranti nelle proprie possibilità, quali in primis la previa individuazione dei rischi esistenti e ove non sia possibile garantire un adeguato livello di sicurezza, con l'interruzione dell'attività.

Ulteriore conferma si rinviene nel decreto ministeriale n. 382 del 1998 e nella circolare ministeriale n. 119 del 1999 che
prevede l'obbligo per l'istituzione scolastica di adottare ogni misura idonea in caso di pregiudizio per l'incolumità dell'utenza. Si configura insomma una pregnante posizione di garanzia in tema di incolumità delle persone. Tale obbligo è stato palesemente violato a causa della mancata valutazione della inadeguatezza dell'edificio sotto il profilo della sicurezza a causa della presenza del vano tecnico sovrastante il controsoffitto.
10.
Quanto, in particolare, al ruolo ed ai connessi profili di responsabilità della figura del RSPP, va osservato che (Sez. 4, n. 49821 del 23/11/2012, Rv. 254094) svolge una delicata funzione di supporto informativo, valutativo e programmatico ma è priva di autonomia decisionale: esse, tuttavia coopera in un contesto che vede coinvolti diversi soggetti, con distinti ruoli e competenze.
Tale figura non è destinataria in prima persona di obblighi sanzionati penalmente; e svolge un ruolo non operativo, ma di mera consulenza. L'argomento non è tuttavia di per sé decisivo ai fini dell'esonero dalla responsabilità penale. In realtà, l'assenza di obblighi penalmente sanzionati si spiega agevolmente proprio per il fatto che il servizio è privo di un ruolo gestionale, decisionale. Tuttavia quel che importa è che il RSPP sia destinatario di obblighi giuridici; e non può esservi dubbio che, con l'assunzione dell'incarico, egli assuma l'obbligo giuridico di svolgere diligentemente le funzioni che si sono viste.
D'altra parte, il ruolo svolto dal RSPP è parte inscindibile di una procedura complessa che sfocia nelle scelte operative sulla sicurezza compiute dal datore di lavoro e la sua attività può ben rilevare ai fini della spiegazione causale dell'evento illecito.

Gli imputati, nella veste di RSPP, erano astretti, come si è sopra esposto, all'obbligo giuridico di fornire attenta collaborazione al datore di lavoro individuando i rischi lavorativi e fornendo le opportune indicazioni tecniche per risolverli. Le singole posizioni dei tre imputati sono state a riguardo debitamente evidenziate (cfr. pag. 68 dell'impugnata sentenza).
Né può censurarsi la gravata sentenza nella parte in cui ha ritenuto che gli imputati in questione avessero posseduto le competenze adeguate alla natura dei rischi presenti per poter adempiere in primis al loro obbligo di preliminare adeguata valutazione dei rischi, trattandosi comunque di professionisti qualificati, dotati di ampia esperienza nel campo.
Né può farsi genericamente valere la presenza di altri titolari della posizione di garanzia perché la compresenza di più titolari della posizione di garanzia non è evenienza che esclude, per ciascuno, il contributo causale nella condotta incriminata (cfr. Sez. 4 n. 1194 del 15/11/2013 Rv. 258232).
11. Con riferimento alle ulteriori problematiche sottese all'odierna vicenda,
vanno richiamati i principi individuati da questa Corte di legittimità (cfr. ex plurimis Sez. 4, n. 16761 del 11/03/2010, Rv. 247015) ed i criteri utilizzati per verificare la prevedibilità dell'evento e anche quelli riguardanti l'evitabilità del medesimo; nel senso che anche per quanto riguarda lo scrutinio sulla possibilità che un evento possa verificarsi e sul grado di diligenza usato per evitarlo è necessario individuare criteri di misura oggettivi.
La giurisprudenza e la dottrina dominanti si rifanno a criteri che rifiutano i livelli di diligenza esigibili dal concreto soggetto agente (perché in tal modo verrebbe premiata l'ignoranza di chi non si pone in grado di svolgere adeguatamente un'attività di natura eminentemente tecnica) o dall'uomo più esperto (che condurrebbe a convalidare ipotesi di responsabilità oggettiva) o dall'uomo normale (verrebbero privilegiate prassi scorrette) e si rifanno invece a quello del c.d. "agente modello" (homo ejusdem professionis et condicionis), un agente ideale in grado di svolgere al meglio, anche in base all'esperienza collettiva, il compito assunto evitando i rischi prevedibili e le conseguenze evitabili.
Ciò sul presupposto che se un soggetto intraprende un'attività, tanto più se di carattere tecnico, ha l'obbligo di acquisire le conoscenze necessarie per svolgerla senza porre in pericolo (o in modo da limitare il pericolo nei limiti del possibile nel caso di attività pericolose consentite) i beni dei terzi. Si parla dunque di misura "oggettiva" della colpa diversa dal concetto di misura "soggettiva" della colpa che non rileva nel presente giudizio.
È stato sottolineato che la necessità di individuare un modello standard di agente si rende ancor più necessaria nei casi (per es. l'attività medico chirurgica) nei quali difettano regole cautelari codificate anche se vanno sempre più diffondendosi linee guida e protocolli terapeutici.
L'agente modello, si è detto, va di volta in volta individuato in relazione alle singole attività svolte e "lo standard della diligenza, della perizia e della prudenza dovute sarà quella del modello di agente che "svolga" la stessa professione, lo stesso mestiere, lo stesso ufficio, la stessa attività, insomma dell'agente reale, nelle medesime circostanze concrete in cui opera quest'ultimo".
Il parametro di riferimento non è quindi ciò che forma oggetto di una ristretta cerchia di specialisti o di ricerche eseguite in laboratori d'avanguardia ma, per converso, neppure ciò che usualmente viene fatto, bensì ciò che dovrebbe essere fatto. Non può infatti da un lato richiedersi ciò che solo pochi settori di eccellenza possono conoscere e attuare ma, d'altro canto, neppure possono essere convalidati usi scorretti e pericolosi; questi principi sono ormai patrimonio comune di dottrina e giurisprudenza pressoché unanimi nel sottolineare l'esigenza di non consentire livelli non adeguati di sicurezza sia che siano ricollegabili a trascuratezza sia che il movente economico si ponga alla base delle scelte.
Utilizzando quindi tale criterio dell'agente modello quale -lo si ribadisce- agente ideale in grado di svolgere al meglio il compito affidatogli; in questo giudizio si deve tener conto non solo di quanto l'agente concreto ha percepito ma altresì di quanto l'agente modello avrebbe dovuto percepire valutando anche le possibilità di aggravamento di un evento dannoso in atto che non possano essere ragionevolmente escluse.
L'addebito soggettivo dell'evento richiede comunque non soltanto che l'evento dannoso sia prevedibile ma altresì che lo stesso sia evitabile dall'agente con l'adozione delle regole cautelari idonee a tal fine, non potendo essere soggettivamente ascritto per colpa un evento che, con valutazione ex ante, non avrebbe potuto comunque essere evitato. A questi criteri si è attenuta la Corte di merito che si è posta il problema dell'osservanza delle regole cautelari in relazione alla situazione percepibile con l'osservanza delle regole di cautela esigibili nella fattispecie dall'agente modello e non in relazione -come sostanzialmente sostenuto da parte di alcuni ricorrenti- alla preparazione professionale degli agenti concreti negando l'esistenza della colpa perché i medesimi non avevano la preparazione scientifica necessaria.
Detta tesi è da ritenere erronea perché
agente modello è colui che adegua la propria condotta alle conoscenze disponibili nella comunità scientifica e che, se non dispone di queste conoscenze, adempie all'obbligo -se intende svolgere un'attività che comporta il rischio di eventi dannosi- di acquisirle o di utilizzare le conoscenze di chi ne dispone o, al limite, di segnalare al datore di lavoro la propria incapacità di svolgere adeguatamente la propria funzione.
Insomma
se un soggetto riveste una posizione di garanzia per una funzione di protezione del garantito deve operare per assicurare la protezione richiesta dalla legge al fine di evitare eventi dannosi e non può addurre la propria ignoranza per escludere la responsabilità dell'evento dannoso. Ove si accedesse ad una diversa impostazione, chiunque, anche se inesperto e incapace, potrebbe svolgere un'attività che comporta rischi di eventi dannosi e che richiede, per il suo svolgimento, conoscenze tecniche o scientifiche adducendo la sua ignoranza nel caso in cui questi eventi dannosi in concreto si verifichino.
I ricorsi degli imputati nel resto sono a riguardo peraltro articolati con numerosi riferimenti a dati fattuali e, sostanzialmente, propongono una lettura alternativa del compendio probatorio effettuata, nella maggior parte dei casi, attraverso il confronto tra i contenuti della sentenza di primo grado e quella impugnata.
Va in proposito ricordata la consolidata giurisprudenza di questa Corte orientata nel senso di ritenere che il controllo sulla motivazione demandato al giudice di legittimità resta circoscritto, in ragione della espressa previsione normativa, al solo accertamento sulla congruità e coerenza dell'apparato argomentativo con riferimento a tutti gli elementi acquisiti nel corso del processo e non può risolversi in una diversa lettura degli elementi di fatto posti a fondamento della decisione o l'autonoma scelta di nuovi e diversi criteri di giudizio in ordine alla ricostruzione e valutazione dei fatti (si vedano ad esempio, limitatamente alla pronunce successive alle modifiche apportate all'art. 606 cod. proc. pen. dalla L. n. 46 del 2006, Sez. 3 n. 12110, 19.03.2009; Sez. 6 n. 23528, 06.07.2006; Sez. 6 n. 14054, 20.04.2006; Sez. 6 n. 10951, 29.03.2006).
Si è altresì precisato che il vizio di motivazione ricorre nel caso in cui la stessa risulti inadeguata perché non consente di riscontrare agevolmente le scansioni e gli sviluppi critici che connotano la decisione riguardo a ciò che è stato oggetto di prova ovvero impedisce, per la sua intrinseca oscurità od incongruenza, il controllo sull'affidabilità dell'esito decisorio, sempre avendo riguardo alle acquisizioni processuali ed alle prospettazioni formulate dalle parti (Sez. 6 n.7651, 25.02.2010).
Ancor più efficacemente si è specificato come il sindacato del giudice di legittimità sul discorso giustificativo della decisione impugnata sia circoscritto alla verifica dell'assenza, in quest'ultima, di argomenti viziati da evidenti errori di applicazione delle regole della logica o fondati su dati contrastanti con il senso della realtà degli appartenenti alla collettività o connotati da vistose e insormontabili incongruenze tra loro, oppure inconciliabili con "atti del processo", specificamente indicati dal ricorrente, che siano dotati autonomamente di forza esplicativa o dimostrativa tale che la loro rappresentazione disarticoli l'intero ragionamento svolto, determinando al suo interno radicali incompatibilità così da vanificare o da rendere manifestamente incongrua la motivazione (Sez. 4 n. 15801, 19.04.2010, Sez. 6 n. 38698, 22.11.2006).
Nel caso in esame la Corte territoriale ha sviluppato un percorso argomentativo del tutto coerente e logico, confrontandosi adeguatamente -come già sopra sottolineato con la sentenza assolutoria di primo grado.
Con riferimento alla prevedibilità dell'evento (unica questione su cui sostanzialmente le due sentenze di merito divergono, avendo il primo giudice ritenuto che non si era in presenza di segni di dissesto agevolmente riconoscibili) la Corte territoriale ha in primo luogo posto in evidenza -come già ricordato- come quello che la sentenza di primo grado definiva un semplice "controsoffitto", aveva invece la funzione di costituire il solaio di un cosiddetto vano tecnico della estensione di circa 1000 mq., e del peso di circa otto tonnellate, che, come tale doveva sostenere oltre il peso proprio, di per sé molto rilevante, anche il sovraccarico dei servizi presenti, del materiale che nel tempo si era ivi accumulato, nonché l'eventuale peso del personale della manutenzione, che sicuramente vi aveva fatto accesso, quanto meno per la sostituzione dei tubi di scarico del piano superiore.
Agli imputati è stato quindi dì fatto addebitato di aver ignorato l'esistenza dei detto vano che presentava numerose varie criticità e difetti, nonostante l'accertata presenza di una botola che ne consentiva agevolmente l'accesso.
In particolare la sentenza impugnata ha sottolineato come il detto accesso, previa apertura della botola non costituiva un eccesso di scrupolo, ma una doverosa necessità per tutti gli imputati, onde adempiere agli obblighi giuridici connessi alle rispettive funzioni. L'apertura della botola avrebbe consentito di verificare lo stato del vano tecnico ed di evidenziarne le già ricordate problematiche (cfr. pagg. 34 e ss. della impugnata sentenza).
...
13. Vanno da ultimo esaminate alcune questioni specifiche poste in particolare dal ricorrente Mo., anche se riecheggiate anche in altri ricorsi.
Sostiene in particolare il Mo. che nulla gli potrebbe essere addebitato per aver emesso un'apposita direttiva volta ad effettuare dei sopralluoghi finalizzati ad accertare la necessità di eventuali interventi. Sul punto la gravata sentenza ha ritenuto l'assoluta genericità di detta direttiva.
Detta affermazione -confutata dal ricorrente- va tuttavia calata nell'ambito dell'intero compendio motivazionale della gravata sentenza che ha sottolineato che pur essendo evidente che i funzionari e dirigenti della Provincia di Torino non avrebbero potuto svolgere personalmente tutti i controlli, agli stessi doveva comunque essere addebitata la mancata adeguata mappatura degli edifici al fine della valutazione di tutti i "rischi" verificabili, incombente questo rientrante nei precipui obblighi di controllo e di interevento su tutte le fonti di insicurezza.
E che tale fosse la presenza del "controsoffitto" di cui si discute è di palmare evidenza alla luce delle caratteristiche dello stesso quali in precedenza rammentate, della sua risalenza nel tempo, elementi questi che, come icasticamente affermato dalla difesa della parte civile nel corso del giudizio di appello e riportato nella sentenza impugnata (cfr. pag. 15) lo rendevano una vera e propria "bomba ad orologeria", innescata e sovrastante l'aula $ G del liceo Darwin, a fronte della quale per quasi mezzo secolo, nessun intervento era stato operato.
Altra questione posta è quella relativa alla individuazione quale "luogo di lavoro" del vano tecnico. Il motivo è manifestamente infondato, atteso che
nella nozione di "luogo di lavoro", rilevante ai fini della sussistenza dell'obbligo di attuare le misure antinfortunistiche, rientra ogni luogo in cui viene svolta e gestita una qualsiasi attività implicante prestazioni di lavoro, indipendentemente dalle finalità -sportive, ludiche, artistiche, di addestramento o altro- della struttura in cui essa si svolge e dell'accesso ad essa da parte di terzi estranei all'attività lavorativa (cfr. Sez. 4, n. 2343 del 27/11/2013, Rv. 258435).
Nel caso di specie, anche a voler prescindere dalla circostanza che il vano tecnico in questione era accessibile e che allo stesso si era concretamente fatto in passato accesso da parte degli operai per la sostituzione dei tubi, non può tralasciarsi che esso costituiva anche il controsoffitto dell'aula sottostante (nonché di numerosi altri locali) , aula in cui si svolgeva costantemente attività lavorativa anche in senso stretto.
E' stata posta altresì questione in ordine alle effettive cause di morte dello studente Vi.Sc., individuate dai giudici di merito nel colpo da questi subito alla testa ove era stato attinto da uno dei tubi di ghisa abbandonati nel vano tecnico. Anche detto accertamento è stato compiuto dai giudici di merito sulla base delle risultanze peritali per cui si rimanda alle osservazioni svolte in precedenza.
La questione tuttavia non ha la rilevanza che gli viene attribuita atteso che non modifica sostanzialmente il decorso causale dell'evento, in ogni caso immediata conseguenza del crollo del solaio, cui ha sicuramente contribuito quale concausa il sovraccarico del materiale ivi lasciato. La presenza di detto materiale, icto oculi accertabile rafforza per altro verso le argomentazioni in ordine alla prevedibilità e prevedibilità dell'evento come sopra formulate.

PATRIMONIO: Alienazione di terreni comunali tramite trattativa privata. Pubblicità.
Poiché la normativa di settore in materia di alienazioni del patrimonio pubblico nulla dispone in merito alle forme di pubblicità da osservarsi per la trattativa privata esperibile a seguito di asta pubblica andata deserta, il Comune, in ossequio ai generali principi di trasparenza, pubblicità e buon andamento dell'azione amministrativa, può dare notizia dell'indizione della procedura con modalità che esso stesso può individuare discrezionalmente.
Il Comune, che non si è ancora dotato di un regolamento in materia di alienazione del proprio patrimonio immobiliare, di cui all'art. 12, comma 2
[1], della legge 15.05.1997, n. 127, avendo esperito un'asta pubblica, andata deserta, intende ora indire una trattativa privata, ai sensi dell'art. 55 [2] del regio decreto 17.06.1909, n. 454 [3], al fine di alienare beni immobili del valore stimato di euro 390.000,00.
L'Ente chiede di conoscere se la pubblicazione dell'avviso di indizione della procedura all'albo comunale e sul sito Internet sia sufficiente a ritenere rispettato il requisito dell'adeguata pubblicità.
Anzitutto, occorre rilevare che l'art. 3, primo comma, della legge 24.12.1908, n. 783
[4], dispone che «La vendita dei beni si fa mediante pubblici incanti sulla base del valore di stima, previe le pubblicazioni, affissioni ed inserzioni da ordinarsi dall'amministrazione demaniale in conformità del regolamento per la esecuzione della presente legge» e che il R.D. 454/1909 nulla dispone in merito alle forme di pubblicità da osservarsi ove si ricorra alla trattativa privata [5].
Occorre, poi, chiarire che la previsione di 'adeguata pubblicità' è contenuta nel già richiamato art. 12, comma 2, della L. 127/1997, il quale consente ai comuni e alle province di alienare il proprio patrimonio immobiliare derogando alla specifica disciplina di settore ed a quella concernente la contabilità generale degli enti locali, ma osservando, comunque, i princìpi generali dell'ordinamento giuridico-contabile, a condizione che essi si dotino di un apposito regolamento, che assicuri criteri di trasparenza e «adeguate forme di pubblicità» per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto.
In tale contesto, quindi, la valutazione dell'adeguatezza spetta unicamente all'ente locale, al quale il legislatore rimette la scelta, di natura discrezionale, di individuare le forme di pubblicità da garantire.
La medesima considerazione vale anche con riferimento al caso di specie nel quale, in assenza di previsioni fornite dalla normativa di settore, il Comune, in ossequio ai generali principi di trasparenza, pubblicità e buon andamento dell'azione amministrativa, intende diffondere, con modalità che esso stesso può individuare discrezionalmente, l'avviso di indizione della trattativa privata.
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[1] «I comuni e le province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme di cui alla legge 24.12.1908, n. 783, e successive modificazioni, ed al regolamento approvato con regio decreto 17.06.1909, n. 454, e successive modificazioni, nonché alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i princìpi generali dell'ordinamento giuridico-contabile. A tal fine sono assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell'ente interessato.».
[2] Il cui primo comma prevede (analogamente a quanto dispone l'art. 9, primo comma, della legge 24.12.1908, n. 783) che «È data facoltà all'Amministrazione di vendere a partiti privati, quando lo ritenga conveniente, gli immobili o lotti pei quali siansi verificate una o più diserzioni di incanti, purché il prezzo e le condizioni dell'asta o dell'ultima asta andata deserta non siano variati se non a tutto vantaggio dell'Amministrazione stessa.».
[3] «Regolamento per l'esecuzione della legge 24.12.1908, n. 783, sulla unificazione dei sistemi di alienazione e di amministrazione dei beni immobili patrimoniali dello Stato».
[4] «Unificazione dei sistemi di alienazione e di amministrazione dei beni immobili patrimoniali dello Stato».
[5] Prescrivendo, invece, rigorose forme di pubblicazione degli avvisi di indizione degli incanti
(21.03.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - PATRIMONIO: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 9 del 04.03.2016, "Regolamento per il funzionamento della Banca della Terra Lombarda" (regolamento regionale 01.03.2016 n. 4).

febbraio 2016

PATRIMONIO - PUBBLICO IMPIEGO: Se il Funzionario ritarda il rinnovo dei contratti di locazione stipulati ai sensi della L. 431/1998 la condotta rientra nei casi di corruzione e di illegalità disciplinati dalla L. 190/2012?
IL CASO: i funzionari e il Responsabile dell'Ufficio tecnico, hanno avviato e concluso in ritardo il procedimento volto al rinnovo contrattuale delle locazioni ex L. 431/1998, di alcune unità immobiliari del Comune cosicché i contratti di locazione sono giunti a scadenza, e gli inquilini si sono visti recapitare a casa solo i bollettini recanti il vecchio importo del canone, richiesto però a titolo di indennità di occupazione illegittima.
Inoltre, in alcuni casi il canone è stato quantificato con riferimento alla misura minima, e in altri casi con riferimento a quella massima con disparità di trattamento tra le diverse unità.

(Risponde l'Avv. Nadia Corà)
Il caso prospettato è un chiaro esempio di cattiva gestione del potere amministrativo e di situazione illecita, costituita da una anomala gestione del patrimonio immobiliare del comune, idonea ad arrecare un pregiudizio patrimoniale che può essere anche di ingente entità, a seconda del numero degli immobili coinvolti nella vicenda del mancato rinnovo.
Si tratta di una oggettiva condotta omissiva suscettibile di determinare, in danno del comune, il mancato introito di somme a titolo di maggiori canoni e di aumenti ISTAT che sarebbero stati incassati a seguito di un tempestivo rinnovo contrattuale.
In concreto, il danno arrecabile da tale condotta può individuarsi nella differenza tra indennità di occupazione, pari al canone corrisposto dai conduttori sulla base del contratto ormai scaduto, e il diverso e maggiore canone che concretamente il comune avrebbe dovuto riscuotere sulla base del rinnovo. Ponendo in essere tale condotta, i funzionari hanno omesso di conformarsi agli obblighi originanti non solo dalla normativa di settore ma anche ai doveri del codice di comportamento.
In particolare, la non omogeneità dei canoni relativi ad alloggi con analoghe caratteristiche, superficie e località, calcolati con parametri diversificati è indice sintomatico di possibili fattispecie di illegalità e di corruzione. Sul punto, va ricordato che la gestione del patrimonio, come ribadito anche dalla deliberazione ANAC n. 12/2015, è riconducibile alle aree con alto livello di probabilità di eventi rischiosi.
Nel caso di specie, l'evento rischioso è costituito dal danno erariale ascrivibile al ritardo/omesso rinnovo mentre la configurazione, in concreto, di una fattispecie corruttiva, rilevabile anche sensi della legge 190/2012, impone che il comportamento contra legem sia stato posto in essere per un interesse personale contrario all'interesse pubblico. Circostanza che va valutata caso per caso, senza possibilità di astratte generalizzazioni.
La valutazione deve tenere conto del contesto, interno ed esterno, nel quale risulta collocata la condotta dei funzionari, nonché delle misure di prevenzione della corruzione e dell'illegalità contenute nel PTPC del Comune, della loro effettiva attuazione da parte dei funzionari medesimi, della presenza o assenza di direttive, buone prassi e, infine, della presenza o assenza controlli e monitoraggi, nonché dell'eventuale occultamento dei fatti.
Solo dopo la valutazione di tutti questi elementi, è possibile accertare, con riferimento al singolo caso, se la fattispecie integri o meno i presupposti della corruzione disciplinata dalla legge 190/2012, con l'applicazione, in caso di accertamento positivo, di tutte le conseguenze dalla stessa derivanti in ordine di responsabilità dirigenziale, disciplinare, amministrativa-erariale, e relativa alla valutazione della performance organizzativa e individuale (tratto dalla newsletter 09.02.2016 n. 136 di http://asmecomm.it).

PATRIMONIO: La vendita all'asta dell'escavatore.
DOMANDA:
Mediante asta pubblica è stato venduto ad un privato un escavatore per un valore di € 1.500,00. La fattura di acquisto di tale bene non è mai stata registrata nei registri di acquisto in quanto non rilevante ai fini IVA perché attività istituzionale (manutenzione delle strade).
Si chiede pertanto: L’ente ha l’obbligo dell’emissione della fattura? In caso affermativo come dovrà essere fatta la fattura (esente ai sensi dell’art. 10, comma 27-quinquies, L. 633/1972)? Se ad acquistare il bene fosse una ditta che richiede la fattura, l’ente, come dovrà comportarsi, visto che agisce come un privato?
RISPOSTA:
La cessione del bene in oggetto è fuori campo IVA in quanto non effettuata nell’esercizio di attività commerciale ex art. 4 del DPR 633/1972. Pertanto non deve essere emessa fattura invocando l’esenzione di cui all’art. 10, c. 1, n. 27-quinquies), del citato decreto, trattandosi di regime riservato ad operazioni effettuate nell’esercizio d’impresa, riferite a beni per i quali, all’atto dell’acquisto, non è stata operata la detrazione per carenza di requisiti oggettivi.
Il Comune, pertanto, nel caso di specie può (l’emissione di documento non è obbligatoria) emettere un documento/ricevuta privo dei requisiti di cui all’art. 21 del DPR 633 (fattura), assoggettato ad imposta di bollo, dichiarando che il corrispettivo è fuori campo IVA in quanto la cessione è effettuata al di fuori dell’esercizio di attività commerciale per carenza del presupposto soggettivo ex art. 4, c. 1, del DPR 633/1972 (link a www.ancirisponde.ancitel.it).

PATRIMONIO: Tar Brescia. Strade strette, no ai camion.
Il comune può vietare la circolazione ai camion nelle strade troppo strette. E se aumenta il traffico e il disagio nella viabilità alternativa pazienza. Almeno fino alla realizzazione di nuove infrastrutture.

Lo ha chiarito il TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, con l'ordinanza 02.02.2016 n. 111.
Un comune lombardo ha interdetto il traffico ai mezzi pesanti su una strada troppo stretta, incrementando la circolazione dei camion sulle strade vicine.
Contro questa decisione gli abitanti interessati dall'aumento dello smog hanno proposto ricorso al Tar evidenziando una serie di carenze tecniche delle loro strade.
Ma senza successo. Il collegio ha infatti incaricato la provincia di verificare le scelte comunali e i tecnici hanno confermato la logicità delle scelte. Anche se la decisione di indirizzare il traffico pesante su strade non completamente adeguate sembra censurabile, spiegano i giudici, è certamente una scelta opportuna vietare completamente il traffico pesante in una via dove due camion non potrebbero transitare per ragioni dimensionali (articolo ItaliaOggi Sette del 04.04.2016).
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MASSIMA
Considerato a un sommario esame:
1. Il Comune di Bagnolo Mella con ordinanza del comandante della Polizia Locale n. 73 del 29.09.2014, che segue analoghi provvedimenti, ha modificato in via sperimentale e provvisoria la viabilità di via Urne di Sopra e via Porzano, prevedendo in particolare il transito su tali strade dei mezzi pesanti fino alla realizzazione della bretella viaria tra la SP45-bis e la SP7.
2. I ricorrenti, che abitano nella zona interessata dalle nuove disposizioni, contestano la decisione del Comune, evidenziando che:
   (a) la condizione delle strade sopra indicate non sarebbe idonea a consentire il traffico dei mezzi pesanti, non essendo stati realizzati gli interventi suggeriti in uno studio della Provincia del dicembre 2013;
   (b) in realtà, la nuova soluzione viabilistica è destinata a rimanere in vigore per un lungo periodo, e dunque la rappresentazione dei fatti sarebbe fuorviante;
   (c) non sarebbero rispettate le indicazioni del PGT sulla viabilità nelle aree residenziali, né le norme tecniche sulla costruzione delle strade.
3. Un nuovo intervento sulla viabilità è stato poi disposto dal sindaco mediante ordinanza n. 45 del 25.05.2015. Le disposizioni di questo provvedimento assorbono anche quelle dell’ordinanza n. 73/2014, e confermano, in via definitiva, l’interdizione di via Gramsci ai mezzi pesanti e la deviazione di questi ultimi verso le strade di interesse dei ricorrenti.
4. Questo TAR con ordinanza n. 502 del 10.04.2015 ha disposto una verificazione a carico del responsabile dell’Area Tecnica della Provincia di Brescia, con facoltà di delega, per chiarire la compatibilità delle soluzioni viabilistiche descritte nell’ordinanza n. 73/2014 con le indicazioni contenute nello studio provinciale del dicembre 2013.
5. Successivamente, con ordinanza n. 1822 del 05.10.2015, questo TAR ha reiterato l’istruttoria, chiedendo di specificare:
   (a) se mezzi pesanti possano attualmente transitare in condizioni di sicurezza sulle strade indicate negli atti impugnati;
   (b) quali interventi di adeguamento siano necessari per migliorare il livello di sicurezza, anche con riferimento alle indicazioni contenute nello studio del dicembre 2013;
   (c) se vi siano soluzioni alternative praticabili con minori rischi e disagi;
   (d) se il ritorno dei mezzi pesanti su via Gramsci comporti un peggioramento delle condizioni di sicurezza.
6.
Dalla relazione, sottoscritta dall’arch. Lu.Za. e dal geom. Gi.Ba.Fr., funzionari tecnici della Provincia, e depositata il 24.12.2015, emergono in particolare le seguenti valutazioni e indicazioni:
   (a) il transito con mezzi pesanti sulle strade indicate negli atti impugnati può svolgersi in sicurezza, ma a condizione che siano risolte alcune criticità, puntualmente descritte nella relazione;
   (b) un paragrafo della relazione è dedicato ai suggerimenti per migliorare il livello di sicurezza sulle predette strade;
   (c) non è stato possibile valutare con precisione la praticabilità di percorsi alternativi, con deviazione del traffico verso direttrici esterne all’abitato, in particolare per quanto riguarda la misura dei rischi e dei disagi;
   (d) la carreggiata di via Gramsci presenta un restringimento, con annullamento delle banchine. Nel caso di transito contemporaneo di due mezzi pesanti in direzioni opposte si determina un rallentamento del traffico, che penalizza la funzionalità della strada ma non la sicurezza. Vi è però il rischio che i mezzi pesanti, anziché rallentare, preferiscano sormontare il marciapiede, creando una situazione di pericolosità grave.

7. Sulla base di questi elementi,
la decisione del Comune di indirizzare il traffico pesante su via Urne di Sopra e via Porzano, fino alla realizzazione della bretella viaria tra la SP45-bis e la SP7, non appare censurabile, in quanto la presenza di questo tipo di traffico in via Gramsci potrebbe esporre gli utenti della strada a rischi maggiori.
8. È peraltro evidente che la nuova organizzazione della viabilità richiede tempestivi interventi di sistemazione dei percorsi su cui è stato deviato il traffico pesante. L’aspettativa dei ricorrenti alla sicurezza della viabilità nei pressi delle rispettive abitazioni, se non può essere tutelata con la sospensione dei provvedimenti impugnati, è invece fondata e meritevole di attenzione per quanto riguarda gli interventi di sistemazione e messa in sicurezza suggeriti nella relazione della Provincia.

gennaio 2016

PATRIMONIO: Insidie: non c'è colpa del Comune se si cade su un gradino scivoloso. Occorre tenere un comportamento prudente.
Secondo la Cassazione il danneggiato avrebbe dovuto tenere conto dello stato dei luoghi.
Brutta disavventura per un turista che si accingeva a raggiungere la spiaggia: fatale l'ultimo scalino della scaletta di ferro che dalla strada porta al mare e la scivolata che provoca all'uomo una rovinosa caduta e danni alla schiena.
Ciononostante non è colpa del Comune: l'avventore avrebbe dovuto, infatti, tenere un comportamento più prudente, adeguato allo stato dei luoghi e per tutelare la propria incolumità.

Lo ha stabilito la Corte di Cassazione, Sez. VI Civile, con ordinanza 07.01.2016 n. 56.
Sia in primo che in secondo grado il turista vede rigettarsi la richiesta di risarcimento dei danni cagionati da cosa in custodia, contro il Comune di Catania, per essere scivolato mentre si stava recando a mare.
Secondo la difesa la caduta dal ventiseiesimo scalino di una scaletta in ferro che dal solarium, a livello stradale, consentiva la discesa a mare è provocata dalla mancanza di un prodotto antisdrucciolevole. In più, viene evidenziato che lo scalino "incriminato" si trovava nella parte terminale della scala, immerso nell'acqua.
Anche gli Ermellini, tuttavia, concordano con i giudici di merito nel ritenere non sussistente la responsabilità per custodia del Comune ex art. 2051 c.c., mancando la prova circa il nesso causale tra la cosa in custodia ed il danno.
Il fatto che sugli ultimi gradini della scala non fossero applicate strisce antiscivolo non è una circostanza incompatibile con una struttura dei gradini di per sé predisposta per evitare di scivolare.
Inoltre, come evidenziato dai giudici di merito, il particolare contesto in cui era avvenuto l'infortunio (una lunga discesa in mare attraverso una scala) richiedeva da parte dei fruitori una particolare attenzione ad esso adeguata.
La Corte territoriale ha correttamente applicato i principi di diritto formulati dalla Cassazione secondo cui "La responsabilità per i danni cagionati da cose in custodia, prevista dall'art. 2051 cod. civ., ha carattere oggettivo, essendo sufficiente, per la sua configurazione, la dimostrazione da parte dell'attore del verificarsi dell'evento dannoso e del suo rapporto di causalità con il bene in custodia".
Inoltre, laddove il danno non sia l'effetto di un dinamismo interno alla cosa, scatenato dalla sua struttura o dal suo funzionamento, "ma richieda che l'agire umano, ed in particolare quello del danneggiato, si unisca al modo di essere della cosa, essendo essa di per sé statica e inerte, per la prova del nesso causale occorre dimostrare che lo stato dei luoghi presentava un'obiettiva situazione di pericolosità, tale da rendere molto probabile, se non inevitabile, il danno".
A ciò deve aggiungersi che "l'allocazione della responsabilità oggettiva per custodia in capo al proprietario del bene demaniale per i danni che esso può provocare agli utenti non esime gli utenti stessi dal dover far uso di una ragionevole prudenza, adeguata allo stato dei luoghi, a salvaguardia della propria incolumità".
Il ricorso va pertanto rigettato (commento tratto da www.studiocataldi.it).

dicembre 2015

PATRIMONIO: Spese per acquisto arredi per la Protezione civile. Applicazione art. 1, comma 141, L. n. 228/2012, negli enti locali.
L'art. 1, comma 141, L. n. 228/2012, contiene disposizioni in materia di riduzione della spesa delle pubbliche amministrazioni, ivi compresi gli enti locali, specificamente per l'acquisto di mobili e arredi. Il comma 144 del medesimo articolo prevede delle fattispecie di salvezza, tra cui gli acquisti effettuati per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica: in detta eccezione non sembrano rientrare gli acquisti di mobili e arredi per la Protezione civile.
La Corte costituzionale ha affermato che i vincoli posti dal legislatore statale per ragioni di coordinamento della finanza pubblica possono considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni quando stabiliscono un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra le varie voci di spesa incise dal legislatore.
Sulla scia di questi principi espressi dalla Consulta, la Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, ha ritenuto che una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 1, comma 141, suddetto, obbliga gli enti locali al rispetto complessivo del tetto di spesa risultante dall'applicazione dell'insieme dei coefficienti di riduzione della spesa per consumi intermedi previsti da norme in materia di coordinamento della finanza pubblica, consentendo che lo stanziamento in bilancio tra le diverse tipologie di spesa soggette a limitazione avvenga in base alle necessità derivanti dalle attività istituzionali dell'ente.

Il Comune pone dei quesiti in ordine alle limitazioni di spesa vigenti per acquisti di mobili e arredi, in particolare, se sia possibile acquistare scaffali ed arredi per la nuova sede della protezione civile, e se, per la base di calcolo in percentuale della spesa ammissibile per detti beni mobili, si debba o meno tener conto di quanto speso nel 2010 per gli arredi scolastici.
Sentito il Servizio finanza locale di questa Direzione centrale, si esprime quanto segue.
Le questioni poste dall'Ente concernono una norma statale, per cui è d'obbligo precisare che competenti ad esprimersi sulla sua corretta applicazione sono gli uffici statali. Le riflessioni che seguono vengono, pertanto, formulate in via meramente collaborativa.
L'articolo 1, comma 141, della legge 228/2012 dispone che negli anni 2013, 2014 e 2015 gli enti locali non possono effettuare spese di ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta in media negli anni 2010 e 2011 per l'acquisto di mobili e arredi, se non destinati all'uso scolastico e dei servizi all'infanzia
[1], salvo che l'acquisto sia funzionale alla riduzione delle spese connesse alla conduzione degli immobili.
Ai sensi dell'art. 1, comma 144, L. n. 228/2012, sono esclusi espressamente dal campo di applicazione del comma 141 gli acquisti effettuati per le esigenze del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, per i servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza.
In generale, la Corte dei conti ha affermato che la disposizione di cui al comma 141 mira a contenere la spesa pubblica complessiva per l'acquisto di mobili e arredi ed ha portata generale tale da ricomprendere anche gli arredi necessari ad allestire opere di nuova realizzazione, collegati quindi ad opere di nuova costruzione o ristrutturazione comportanti un ampliamento. Dette spese sono dunque da ricomprendere nel limite stabilito dalla norma, che non può essere di ammontare superiore al 20% della spesa sostenuta in media negli anni 2010 e 2011, salvo che l'acquisto sia funzionale alla riduzione delle spese connesse alla conduzione degli immobili
[2].
Per quanto concerne le fattispecie di salvezza di cui al comma 144, ed in particolare quella relativa alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, questo Servizio si è già espresso nel senso di non potervi ricondurre gli acquisti delle autovetture riferite alla protezione civile
[3].
In particolare, si è segnalato quanto chiarito dal Governo, con riferimento al DPCM 03.08.2011 (oggi abrogato e trasfuso nel DPCM 25.09.2014) che prevede l'esclusione dal proprio ambito applicativo delle autovetture, tra le altre, 'adibite ai servizi operativi di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica'
[4]. In particolare, il Governo [5] ha ritenuto che non rientrino nell'esclusione stessa, tra le altre, per quanto qui di interesse, le auto utilizzate per servizi di protezione civile.
Si ritiene che simili considerazioni possano valere anche per l'acquisto dei beni mobili (scaffali ed arredi) di cui si discute nel caso in esame per la nuova sede della protezione civile, con la conseguenza di non potersi ricondurre gli stessi all'eccezione di cui al comma 144 riferita agli acquisti (tra l'altro) per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.
Peraltro, il rispetto delle norme di contenimento della spesa pubblica -quale è l'art. 1, comma 141, in commento- va valutato anche tenuto conto delle modalità di applicazione di queste nelle autonomie locali, alla luce di quanto espresso al riguardo dalla Corte costituzionale.
La Consulta ha affermato che il legislatore statale può legittimamente imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio. Questi vincoli possono considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali quando stabiliscono un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra le varie voci di spesa incise dal legislatore
[6].
Nel quadro di questi principi espressi dalla Corte costituzionale, il Giudice contabile ha mostrato un orientamento non univoco in ordine all'applicazione negli enti locali delle norme di contenimento della spesa pubblica dettate dal legislatore statale.
Le Sezioni riunite della Corte dei conti per la regione siciliana, con parere n. 94 del 30.11.2012, hanno affermato che il limite di spesa posto per le autovetture dall'art. 5, comma 2, DL n. 95/2012, deve essere interpretato alla stregua di quanto chiarito dalla Corte costituzionale nella pronuncia n. 139/2012, con possibilità di compensazioni nell'ambito delle singole voci di spesa (in quel caso la richiesta di parere faceva riferimento alle tipologie di spesa di cui all'art. 6, DL n. 78/2010)
[7].
Di diverso tenore è, invece, l'orientamento espresso dalla Corte dei conti Lombardia, la quale sempre con riferimento al limite di spesa posto dall'art. 5, DL n. 95/2012, in tema di autovetture, ha affermato che non ne risulta possibile la deroga compensando lo sforamento con una maggiore riduzione delle altre voci di spesa oggetto di contenimento in base ad altre disposizioni di legge
[8].
A fronte delle diverse posizioni espresse dalle sezioni regionali di controllo in ordine all'applicazione negli enti locali delle norme di contenimento delle spese per il funzionamento degli apparati amministrativi, la Corte dei conti sezione Lombardia
[9], chiamata questa volta ad esprimersi proprio sull'art. 1, comma 141, L. n. 228/2012, oggetto d'esame, ha deferito alla Sezione delle Autonomie la questione concernente la sua corretta interpretazione, in particolare in ordine alla possibilità di conseguire l'obiettivo di riduzione delle spese per mobili e arredi (e in generale per i consumi intermedi) in maniera complessiva, avuto riguardo alle distinte previsioni di legge di contenimento della spesa [10], e dunque al risparmio complessivo di spesa derivante da queste.
Ebbene, la Corte dei conti, Sezione delle Autonomie
[11], ha ritenuto che una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 1, comma 141, impone la ricerca di una soluzione interpretativa che salvaguardi le scelte decisionali degli enti locali in tema di allocazione delle risorse, ed ha espresso il seguente principio di diritto, al quale si devono conformare tutte le sezioni regionali di controllo: 'L'art. 1, comma 141, della l. 24.12.2012, n. 228, nel disporre limiti puntuali alle spese per l'acquisto di mobili e arredi, obbliga gli enti locali al rispetto complessivo del tetto di spesa risultante dall'applicazione dell'insieme dei coefficienti di riduzione della spesa per consumi intermedi previsti da norme in materia di coordinamento della finanza pubblica, consentendo che lo stanziamento in bilancio tra le diverse tipologie di spesa soggette a limitazione avvenga in base alle necessità derivanti dalle attività istituzionali dell'ente'.
In particolare, e venendo al quesito dell'Ente circa la quantificazione della spesa ammissibile per mobili e arredi, questa, in mancanza di precise indicazioni sul punto dei competenti organi statali, sembrerebbe ricavarsi applicando il relativo coefficiente di riduzione alla totalità della spesa sostenuta negli anni 2010 e 2011 per i mobili e arredi, ivi compresi quelli scolastici.
Si ritiene, infatti, che l'esclusione
[12] degli acquisti di mobili ed arredi destinati all'uso scolastico ed ai servizi dell'infanzia dall'applicazione delle norme di contenimento della spesa non possa comportare la sottrazione dalla base di calcolo percentuale, riferita alla spesa media degli anni 2010-2011, della spesa sostenuta per le suddette specifiche categorie di mobili e arredi, atteso che tale operazione si tradurrebbe in una limitazione del quantum disponibile per tutte le tipologie di mobili e arredi, non espressamente prevista dal legislatore.
Resta inteso che su queste considerazioni, rese in via meramente collaborativa, prevarranno gli eventuali chiarimenti di diverso avviso che dovessero pervenire dai competenti uffici statali.
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[1] Eccezione introdotta a seguito della novella recata dall'art. 18, comma 8-septies, del d.l. 21.06.2013 n. 69, introdotto dalla legge di conversione 09.08.2013 n. 98.
[2] Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, deliberazione n. 244 del 25.06.2013.
[3] Cfr. note n. 8908 del 20.03.2013, n. 33498 del 18.11.2013 e n. 4319 del 10.02.2014.
[4] DPCM 25.09.2014 recante: 'Determinazione del numero massimo e delle modalità di utilizzo delle autovetture di servizio con autista adibite al trasporto di persone'. Vedi in particolare l'art. 1, c. 2, del DPCM 25.09.2014 (in cui è stato trasfuso l'art. 1, c. 3, del DPCM 03.08.2011).
[5] Governo italiano, Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Censimento permanente delle auto di servizio della pubblica amministrazione, Decreto Presidenza del Consiglio 03.08.2011, Formez PA, FAQ n. 9.
[6] Corte costituzionale, 04.06.2012, n. 139. In quella sede, la Consulta, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità di alcune disposizioni dell'art. 6, DL n. 78/2010, ha affermato che tale norma prevede puntuali misure di riduzione di singole voci di spesa, ma ciò non esclude che da esse possa desumersi un limite complessivo nell'ambito del quale le Regioni (e gli enti locali, n.d.r.) restano libere di allocare le risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa.
[7] Le Sezioni riunite per la regione siciliana, specificano, peraltro, che per le autovetture il limite complessivo di spesa è quello previsto dall'art. 6, c. 14, DL n. 78/2010 (80% della spesa sostenuta nel 2011), che coesiste col limite previsto dal sopravvenuto art. 5, DL n. 95/2012 (30% della spesa sostenuta nel 2011 a seguito della novella recata dall'art. 15, c. 1, D.L. n. 66/2014).
[8] Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Lombardia, deliberazione n. 114 del 26.03.2013, secondo cui non si può ritenere possibile estendere il principio di compensazione a una serie eterogenea e di fonte non comune di obblighi di riduzione di spese del tutto differenziate (in quella fattispecie il comune richiedente citava l'art. 6, DL n. 78/2010, l'art. 1, c. 141, L. n. 228/2012, etc.).
[9] Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Lombardia, deliberazione n. 296/2013.
[10] Nella specie, l'ente che aveva formulato la richiesta di parere indicava l'art. 6, DL n. 78/2010, l'art. 5, c. 2, DL n. 95/2012, l'art. 1, c. 141, L. n. 228/2012.
[11] Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, 30.12.2013, n. 26, la quale osserva come l'inciso posto all'inizio del comma 141 'Ferme restando le misure di contenimento della spesa già previste dalle vigenti disposizioni', tende a considerare le norme finalizzate alla riduzione delle spese per consumi intermedi in un'ottica complessiva, con possibilità di compensazione tra le singole voci di spesa nel rispetto di un tetto massimo di spesa stanziabile a bilancio.
[12] Prevista dall'art. 18, comma 8-septies, del d.l. 21.06.2013 n. 69, introdotto dalla legge di conversione 09.08.2013 n. 98, di novella dell'art. 1, comma 141, L. n. 228/2012
(29.12.2015 -
link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO: Riduzione delle locazioni inapplicabile tra le p.a..
La riduzione del 15% dei canoni di locazione passiva stipulati dalle p.a., prevista dal dl n. 95/2012, non è applicabile nell'ipotesi in cui entrambe le parti in causa siano ricomprese nell'alveo delle pubbliche amministrazioni. In questo caso, infatti, non si realizza la finalità della norma, vale a dire quella di contenere la spesa pubblica, in quanto gli effetti monetari sarebbero del tutto neutri.

È quanto ha precisato la sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna, nel testo del parere 15.12.2015 n. 157, con cui viene fatta chiarezza sulla portata della norma contenuta all'articolo 3, comma 4 del dl n. 95/2012, come modificato dall'articolo 24, comma 4 del dl n. 66/2014.
In detta disposizione, lo si ricorderà, viene precisato che per esigenze di riduzione della spesa pubblica, a partire dall'01/07/2014 i canoni dei contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili istituzionali stipulati dalle amministrazioni pubbliche, devono essere ridotti del 15%, salvo diritto di recesso esercitabile dal locatore. Sulla scorta di ciò, il sindaco del Comune di Reggio Emilia, ha chiesto alla Corte se detta norma fosse applicabile al caso in cui le parti in causa in un contratto di locazione passiva appartengano entrambe all'alveo della Pubblica amministrazione.
Per il collegio della magistratura contabile emiliana, la disposizione in oggetto non pare applicabile nell'ipotesi in cui il rapporto intervenga tra due pubbliche amministrazioni. In tal senso, infatti, è preclusiva l'interpretazione della normativa che, lo si ribadisce, intende realizzare «il contenimento della spesa pubblica».
Ed è evidente, si legge nel parere, che la ratio della norma non si realizza quando il rapporto, sui cui canoni dovrebbe essere applicata la riduzione automatica del 15%, intervenga tra esse. Infatti, l'effetto pratico sarebbe del tutto neutro rispetto all'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, essendo di tutta evidenza che l'inserimento della clausola di riduzione, pur comportando per una p.a. un risparmio del 15%, per l'altra comporterebbe, in egual misura, un minor introito (articolo ItaliaOggi del 07.01.2016).

PATRIMONIO: A decorrere dall’01.07.2014, la riduzione nella misura del 15 per cento dei canoni di locazione corrisposti per i contratti di locazione passiva stipulati dalle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001, è insuscettibile di applicazione analogica, ovvero in casi simili o materie analoghe (dato il carattere eccezionale della norma), sicché -inevitabilmente- è preclusa che una previsione normativa formulata per un contratto di locazione trovi applicazione per la fattispecie -non sovrapponibile- di un rapporto di concessione di beni demaniali o patrimoniali indisponibili, attesa la loro diretta destinazione alla realizzazione di interessi pubblici.
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Il Sindaco del Comune di Reggio nell’Emilia ha inoltrato a questa Sezione una richiesta di parere con la quale intende conoscere se l’art. 3, comma 4 (richiamato dal successivo comma 7) del d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012 e s.m.i., che prevede, a decorrere dall’01.07.2014, la riduzione nella misura del 15 per cento dei canoni di locazione corrisposti per i contratti di locazione passiva stipulati dalle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001, trovi applicazione anche nell’ipotesi in cui il comune abbia dato in concessione e non in locazione un determinato immobile ad altro ente pubblico.
...
In via preliminare, occorre operare una breve ricognizione del quadro normativo di riferimento.
Il richiamato art. 3, comma 4, del decreto legge 06.07.2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 07.08.2012, n.135, come successivamente modificato dall’art. 24, comma 4, del decreto legge 24.04.2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89, statuisce che “Ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali … i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 01.07.2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto. … La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore. …”.
Il successivo comma 7 del medesimo articolo puntualizza, altresì, che “Fermo restando quanto previsto dal comma 10, le previsioni di cui ai commi da 4 a 6 si applicano altresì alle altre amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, in quanto compatibili. …”.
Il problema esegetico che si pone, alla luce del richiamato contesto fattuale e normativo, è duplice.
In primo luogo, sotto il profilo soggettivo, afferisce l’applicabilità della summenzionata previsione normativa quando le parti del rapporto di concessione siano due pubbliche amministrazioni. In secondo luogo, sotto il profilo oggettivo, riguarda l’applicabilità in sé della prescrizione, prevista nell’ambito dei rapporti di locazioni, anche ai rapporti di concessione di beni pubblici.
Sotto il primo profilo, in sé assorbente rispetto al quesito posto,
la disposizione del novellato art. 3, comma 4, del d.l. n. 95/2012 non pare applicabile nell’ipotesi in cui il rapporto intervenga tra due pubbliche amministrazioni. E’ preclusiva, in tal senso, l’interpretazione finalistica e financo letterale della normativa richiamata avente, peraltro, natura di norma eccezionale e, come tale insuscettibile di applicazione “oltre i casi e i tempi” in essa considerati (cfr. art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale). Si osserva, infatti che la statuizione oggetto di disamina è applicabile, prima di ogni ulteriore considerazione, quando realizzi la finalità richiamata nel testo di legge di “contenimento della spesa pubblica”.
All’evidenza,
tale finalità non si realizza qualora il rapporto concessorio, cui sarebbe eventualmente da applicare la riduzione automatica del canone nella misura del 15 per cento, intervenga tra due pubbliche amministrazioni. Infatti l’effetto pratico sarebbe del tutto neutro rispetto all’obiettivo del contenimento della spesa pubblica, essendo di assoluta evidenza che l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. di una tale clausola nel rapporto intercorrente tra due pubbliche amministrazioni, pur comportando per l’una un risparmio nella misura del 15 per cento di quanto corrisposto in precedenza, per l’altra comporterebbe, in egual misura, un minor introito.
Sotto il secondo profilo dell’ambito oggettivo, poi,
presenta non pochi profili di criticità l’applicazione di una norma di carattere eccezionale, prevista per l’ipotesi di contratti di locazione, a una concessioni di beni.
Preliminarmente, non è revocabile in dubbio e si ribadisce il carattere di norma eccezionale della previsione citata, appunto di eccezione alla regola generale, principio cardine dell’ordinamento, per cui le parti del rapporto negoziale (nella fattispecie locativo) sono vincolate nei termini contrattualmente previsti.
Ne consegue, pertanto, che
l’insuscettibilità dell’applicazione analogica, ovvero in casi simili o materie analoghe, della norma di carattere eccezionale, inevitabilmente preclude che una previsione normativa formulata per un contratto di locazione trovi applicazione per la fattispecie non sovrapponibile di un rapporto di concessione di beni demaniali o patrimoniali indisponibili, attesa la loro diretta destinazione alla realizzazione di interessi pubblici (cfr. C.S.U. del 26.06.2003, n. 10157) (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 15.12.2015 n. 157).

novembre 2015

PATRIMONIO: Contratti di locazione passiva di nuova stipulazione.
Ai sensi dell'art. 3, comma 6, D.L. n. 95/2012, per i contratti di locazione passiva, aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale di proprietà di terzi, di nuova stipulazione a cura delle amministrazioni pubbliche (ivi compresi gli enti locali, ai sensi del comma 7 dell'art. 3 in argomento, come novellato dall'art. 24, comma 4, lett. b), D.L. n. 66/2014), si applica la riduzione del 15 per cento sul canone congruito dall'Agenzia del demanio.
Quest'ultima ha precisato che è facoltativo per gli enti locali chiedere la verifica di congruità del canone; una scelta in tal senso -evidenzia la Corte dei conti- è comunque prudenziale, anche al fine di non incorrere in responsabilità per danno erariale.
In ogni caso, per il magistrato contabile, sul canone congruito (a seguito della relativa attestazione dell'Agenzia del demanio, cui le amministrazioni comunali abbiano ritenuto di rivolgersi) dei contratti di nuova stipulazione, si applica la riduzione del 15%, a norma dell'art. 3, comma 6, D.L. n. 95/2012.

Il Comune necessita di un immobile da adibire a magazzino comunale ed, essendo scaduto il contratto di locazione che aveva a tal fine stipulato, ha individuato, attraverso selezione pubblica, un nuovo immobile di superficie maggiore rispetto alla precedente. L'Ente chiede dunque se possa stipulare il nuovo contratto, atteso che il proprietario richiede un canone di locazione leggermente superiore a quello precedente.
Si evidenzia al riguardo che l'art. 3, comma 6, D.L. n. 95/2012, stabilisce che 'Per i contratti di locazione passiva, aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale di proprietà di terzi, di nuova stipulazione a cura delle Amministrazioni di cui al comma 4
[1], si applica la riduzione del 15 per cento sul canone congruito dall'Agenzia del Demanio [...]' [2].
Ai sensi del comma 7 dell'art. 3 in argomento, a seguito della novella recata dall'art. 24, comma 4, lett. b), D.L. n. 66/2014, le previsioni di cui ai commi da 4 a 6 dell'art. 3 medesimo, si applicano altresì alle altre amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001, ivi compresi gli enti locali.
Come chiarito dalla Corte dei conti, l'espressione 'canone congruito dall'Agenzia del Demanio' si riferisce alla valutazione, demandata all'Agenzia, nell'ambito della sua attività di monitoraggio, di congruità del prezzo rispetto ai prezzi medi di mercato, per il rinnovo dei contratti di locazione, ai sensi dell'articolo 1, comma 388, della L. n. 147/2013
[3].
Per quanto concerne, specificamente, le locazioni di nuova stipulazione, la Corte dei conti chiarisce che gli enti locali potranno rivolgersi all'Agenzia del Demanio per la valutazione di congruità del prezzo: come precisato dalla medesima Agenzia (circolare n. 16155/2014 dell'11.06.2014) si tratta di una scelta facoltativa (ma prudenziale, anche al fine di non incorrere in responsabilità per danno erariale), in quanto le disposizioni in materia di locazioni, commi da 4 a 6 del D.L. n. 95/2012, si applicano alle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001, in quanto compatibili.
In ogni caso -sottolinea la Corte dei conti
[4]- sul canone congruito [5] dei contratti di nuova stipulazione, si applica la riduzione del 15%, a norma del comma 6 dell'art. 3 del D.L. n. 95/2012.
Ed invero, per la Corte dei conti
[6], l'unica eccezione all'applicazione della riduzione obbligatoria del canone viene ravvisata con riferimento ai contratti di locazione in corso, nella sola ipotesi in cui il canone corrisposto al privato sia già inferiore all'importo ritenuto congruo dall'Agenzia del demanio, ridotto del 15%. E questo per evitare che l'ulteriore automatica riduzione, operata ai sensi del comma 4 dell'art. 3, D.L. n. 95/2012 [7], induca il privato ad esercitare il diritto di recesso. In questa evenienza, infatti, l'amministrazione si troverebbe nella necessità di stipulare un nuovo contratto ad un canone necessariamente più alto di quello originariamente corrisposto, anche in applicazione del comma 6 dell'art. 3 del D.L. n. 95/2012 (canone 'congruito' ridotto del 15%), vanificando proprio la finalità di vantaggio per l'Erario perseguita dalla norma.
A ben vedere, la Corte dei conti prende in esame il problema della stipula di un nuovo contratto di locazione ad un canone più alto di quello già pagato, per evitare che questo sia la conseguenza del recesso da parte del locatore, a seguito della decurtazione del canone, ai sensi dell'art. 3, comma 4, D.L. n. 95/21012. E a scongiurare tale rischio (di un effetto opposto a quello voluto dalla norma), la Corte dei conti fornisce la soluzione di ritenere plausibile un'interpretazione integrativa dell'art. 3, comma 4, D.L. n. 95/2012, che, in luogo di applicare il 15% di riduzione ad un canone di importo già modesto -provocando, in caso di recesso da parte del privato, la successiva stipula di un contratto meno vantaggioso per l'amministrazione- consenta di mantenere in essere il contratto in corso al canone attuale, fino alla naturale scadenza, ed eventualmente anche di procedere al rinnovo alle medesime condizioni
[8].
All'infuori di questa precisa circostanza, la Corte dei conti ribadisce per i contratti di locazione l'obbligatorietà della specifica disciplina di contenimento della spesa pubblica ed in particolare, per le locazioni di nuova stipulazione, l'applicazione in ogni caso della riduzione del 15% sul canone ritenuto congruo dall'Agenzia del demanio, a cui le amministrazioni abbiano valutato di rivolgersi per la valutazione di congruità del prezzo
[9].
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[1] Il comma 4 si riferisce alle Amministrazioni centrali.
[2] In tema di locazioni passive, non è più vigente la norma imperativa (contenuta nel comma 1-quater dell'art. 12 del d.l. n. 98/2011, così come introdotto dall'art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012) che vietava, nell'anno 2013, oltre l'acquisto di beni immobili anche la stipula di contratti di locazione passiva. (Cfr. Corte dei conti, sez. reg. controllo per il Piemonte, 15.01.2015, n. 3).
[3] Corte dei conti, sez. reg. contr. per la Puglia, 23.07.2015, n. 154. Secondo l'art. 1, comma 388, L. n. 147/2013, richiamato dalla Corte dei conti, 'Anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di contenimento della spesa, i contratti di locazione di immobili stipulati dalle amministrazioni individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31.12.2009, n. 196, e successive modificazioni, non possono essere rinnovati, qualora l'Agenzia del demanio, nell'ambito delle proprie competenze, non abbia espresso nulla osta sessanta giorni prima della data entro la quale l'amministrazione locataria può avvalersi della facoltà di comunicare il recesso dal contratto. Nell'ambito della propria competenza di monitoraggio, l'Agenzia del demanio autorizza il rinnovo dei contratti di locazione, nel rispetto dell'applicazione di prezzi medi di mercato, soltanto a condizione che non sussistano immobili demaniali disponibili. I contratti stipulati in violazione delle disposizioni del presente comma sono nulli'.
[4] Corte dei conti Puglia, n. 154/2015, cit..
[5] A seguito della relativa attestazione dell'Agenzia del demanio, cui le amministrazioni abbiano ritenuto di rivolgersi.
[6] Corte dei conti, sez. reg. controllo per la Toscana, 15.01.2015, n. 8, richiamata dalla Corte dei conti Puglia, n. 154/2015, cit..
[7] L'art. 3, comma 4, DL n. 95/2012, come novellato dall'art. 24, comma 4, lett. b), D.L. n. 66/2014, ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle amministrazioni centrali, prevede la riduzione automatica del 15% dei canoni di locazione, a decorrere dall'01.07.2014 (la decorrenza della misura finanziaria, originariamente fissata all'01.01.2015, è stata anticipa all'01.07.2014 dalla novella di cui al D.L. n. 66/2014).
[8] Nell'ambito di questi principi, la Corte dei conti rimette alla discrezionalità dell'ente la valutazione complessiva dell'economicità dell'operazione, in coerenza con la disciplina di contenimento della spesa in materia di locazioni (Corte dei conti Puglia, n. 154/2015, cit.).
[9] Al riguardo, l'Anci, nella nota dell'08.07.2014, ha espresso l'avviso per cui, anche nel caso di contratti di nuova locazione, per un principio di prudenza e di garanzia del rispetto della economicità, è opportuno che, in ogni caso, l'ente locale chieda la verifica della congruità del canone all'Agenzia del demanio.
L'Agenzia del demanio, nella circolare n. 16155/2014 richiamata, fornisce chiarimenti in ordine all'istanza di congruità del canone che dovesse esserle rivolta dalle p.a. per i contratti di nuova stipulazione.
In particolare, detta istanza dovrà essere corredata dal canone proposto dal proprietario dell'immobile interessato ed inviata unitamente ad una perizia del bene.
Per la perizia, l'Agenzia del demanio mette a disposizione un apposito modello estimale (Allegato 3 della circolare, riferito specificamente alle nuove locazioni), che richiede l'indicazione del canone proposto dal proprietario e del canone di mercato. Per la valutazione dell'immobile (ai fini del valore/canone), il modello indica dei criteri valutativi, tra cui, il criterio valutativo principe del 'Canone di mercato per comparazione diretta', basato sulla comparazione diretta del bene oggetto di stima con quei beni ad esso similari, locati nel recente passato, nella stessa zona ed in regime di libero mercato.
Qualora il canone di locazione, determinato a seguito della perizia trasmessa ai fini della congruità, risulti inferiore a quello richiesto dalla Proprietà, le Amministrazioni dovranno acquisire da parte di quest'ultima l'accettazione di detto importo, specificando che lo stesso non ha carattere definitivo, ma dovrà essere sottoposto alla congruità da parte dell'Agenzia del demanio.
Inoltre, l'Agenzia evidenzia che, se interessata ai fini dell'espletamento dell'attività di congruità, comunicherà, ad ogni buon fine, oltre l'esito della verifica sul canone, anche l'eventuale disponibilità di immobili, potenzialmente idonei alle esigenze dell'Amministrazione interessata, di proprietà statale ovvero, in subordine, di proprietà pubblica - comunicati dalle P.A. all'Agenzia del demanio mediante apposito applicativo informatico
(27.11.2015 -
link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO: E' illegittima la permuta di un terreno comunale a trattativa privata.
In base al principio posto dall’art. 41 del RD 827/1924 la trattativa privata costituisce modalità di alienazione ammissibile solo nei casi ivi espressamente previsti, casi tutti cui certamente non può ascriversi quello in esame nel quale si è alienato un terreno di proprietà comunale.
Nel caso di specie pertanto l'amministrazione avrebbe dovuto correttamente ricorrere ad un procedimento di evidenza pubblica tanto più che, come riferisce lo stesso Comune, alla stessa amministrazione comunale erano pervenute relativamente al terreno di cui trattasi altre istanze di acquisto da parte di diverso soggetto, istanze che avrebbero richiesto un confronto concorrenziale.
Lo stesso Regolamento comunale del resto conferma la necessità dell’asta pubblica mentre l’art. 192 D.lgs. 267/2000 prescrive che la determina a contrarre sia preceduta dall’indicazione delle modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni vigenti in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni.
A ciò si aggiunga che, in base all’art. 12, comma 2, della l. n. 127/1997 i Comuni e le Province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell'ordinamento giuridico-contabile e sempre che siano assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell'ente interessato.
Nella presente vicenda quindi la decisione di alienazione non appare in linea con i principi richiamati, stabiliti sia dalla legislazione nazionale che dalla regolamentazione locale, in quanto non risulta essere stata avviata alcuna procedura di evidenza pubblica con adeguata pubblicità da dare alla vendita del bene, al fine di garantire la massima trasparenza e imparzialità nella cessione del bene comunale.

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... per l'annullamento:
- della nota prot. 9497 del 22.11.10, recante comunicazione di indisponibilità alla stipula dell'atto di permuta di suoli di cui alla delibera consiliare n. 5/2007;
- della nota n. 10011 del 14.12.2010, recante comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’annullamento della prefata delibera consiliare.
...
1.- Con delibera consiliare n. 5 del 13.03.2007 il Comune di Pimonte ha deciso di procedere, tra l’altro, alla permuta di alcune aree di proprietà comunale, nella specie un’area di mq. 103 con altra di mq 80 di proprietà del sig. Ca.Ch., previa corresponsione di un conguaglio di 1.186,50 euro da parte del medesimo.
2.- A fronte della successiva richiesta del sig. Ch. di dare seguito a tale delibera, il Comune -con nota del 22.11.2010 prot. del responsabile dell’ufficio Patrimonio- comunicava l’indisponibilità alla permuta rilevando sia profili di illegittimità della citata delibera n. 5/2007 che di inalienabilità del bene attesa la sua vicinanza al depuratore pubblico.
3.- Avverso la nota il sig. Ch. ha svolto con il ricorso in epigrafe le seguenti doglianze: ...
...
9.- Il ricorso non merita accoglimento.
Dalla richiamata delibera consiliare 5/2011, che ha sospeso la delibera con cui era stata decisa la cessione dell’area comunale, risultano –non essendo oggetto di specifica contestazione da parte del ricorrente– le seguenti circostanze:
- il regolamento comunale sui contratti (art. 54) prevede che l’alienazione dei beni comunali avvenga con il sistema dell’asta pubblica;
- antecedentemente alla citata delibera 5/2007, è stata presentata per la stessa particella una proposta di acquisto da parte di altro soggetto “ad un prezzo uguale o maggiore”.
Fatte queste premesse, il Collegio rileva che in base al principio posto dall’art. 41 del RD 827/1924 la trattativa privata costituisce modalità di alienazione ammissibile solo nei casi ivi espressamente previsti, casi tutti cui certamente non può ascriversi quello in esame nel quale si è alienato un terreno di proprietà comunale (cfr. Tar Liguria n. 380/2008).
Nel caso di specie pertanto l'amministrazione avrebbe dovuto correttamente ricorrere ad un procedimento di evidenza pubblica tanto più che, come riferisce lo stesso Comune, alla stessa amministrazione comunale erano pervenute relativamente al terreno di cui trattasi altre istanze di acquisto da parte di diverso soggetto, istanze che avrebbero richiesto un confronto concorrenziale (cfr. per analogo indirizzo cfr. ex multis Cons. Stato 338/2012).
Lo stesso Regolamento comunale (art. 58 su richiamato) del resto conferma la necessità dell’asta pubblica mentre l’art. 192 D.lgs. 267/2000 prescrive che la determina a contrarre sia preceduta dall’indicazione delle modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni vigenti in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni.
A ciò si aggiunga che, in base all’art. 12, comma 2, della l. n. 127/1997 i Comuni e le Province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell'ordinamento giuridico-contabile e sempre che siano assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell'ente interessato.
Nella presente vicenda quindi la decisione di alienazione non appare in linea con i principi richiamati, stabiliti sia dalla legislazione nazionale che dalla regolamentazione locale, in quanto non risulta essere stata avviata alcuna procedura di evidenza pubblica con adeguata pubblicità da dare alla vendita del bene, al fine di garantire la massima trasparenza e imparzialità nella cessione del bene comunale.
Ne consegue che il diniego espresso dall’ufficio Patrimonio risulta giustificato dall’applicazione della normativa sopra richiamata.
Nel caso di specie, in presenza di atto plurimotivato, la fondatezza di una delle motivazioni è da sola idonea a sorreggerlo, con la conseguenza che alcun rilievo avrebbero le ulteriori censure volte a contestare gli ulteriori profili della motivazione in quanto il rigetto della doglianza volta a contestare una delle sue ragioni giustificatrici comporta la carenza di interesse della parte ricorrente all'esame delle ulteriori doglianze volte a contestare le altre ragioni giustificatrici.
In conclusione il ricorso viene respinto (TAR Campania-Napoli, Sez. VII, sentenza 24.11.2015 n. 5456 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ottobre 2015

PATRIMONIO: Acquisizione da parte del comune di immobili pericolanti.
Lo strumento utilizzabile dal Comune per l'acquisizione della proprietà di immobili pericolanti è l'espropriazione, qualora ne sussistano i presupposti.
Si tratta di un istituto finalizzato esclusivamente all'esecuzione di opere pubbliche o, comunque, di pubblica utilità che, in ossequio al principio di legalità dell'azione amministrativa, può essere disposto nei soli casi previsti dalla legge. 

Il Comune chiede di conoscere un parere in merito alla possibilità di acquisire la proprietà di due immobili potenzialmente pericolosi per la pubblica incolumità. In particolare, la questione afferisce due differenti situazioni:
- la prima riguarda un edificio pericolante prospiciente la pubblica via, in relazione al quale l'amministrazione comunale è dovuta intervenire urgentemente per garantire la pubblica incolumità e per il quale sono richiesti ulteriori interventi di messa in sicurezza. Tale immobile risulta di proprietà di persone ora defunte e gli eredi sono irreperibili. Di qui la richiesta di sapere se il Comune possa acquisire la proprietà di tale fabbricato;
- la seconda afferisce un fabbricato di proprietà di una società cooperativa latteria sociale, sciolta 'per atto dell'autorità' regionale.
[1] Gli ex soci sono irreperibili o defunti. Di qui la richiesta dell'Ente circa la possibilità di acquisire la proprietà di tale immobile ed, eventualmente, con quale procedura.
Con riferimento ad entrambe le fattispecie prospettate si ritiene che lo strumento potenzialmente utilizzabile, che consentirebbe l'acquisto della proprietà immobiliare in capo al Comune, sia l'espropriazione, qualora ne sussistano i presupposti. A tal fine si rammenta che tale istituto è finalizzato esclusivamente all'esecuzione di opere pubbliche o all'esecuzione di opere, comunque di pubblica utilità e che, in ossequio al principio di legalità dell'azione amministrativa, l'espropriazione dei beni immobili può essere disposta nei soli casi previsti dalla legge.
[2]
In particolare, per quel che potrebbe rilevare in questa sede, si osserva che l'istituto dell'espropriazione potrebbe essere utilizzato, valutando la ricorrenza di tutte le condizioni indicate dalla legge, anche ricorrendo ai Piani di recupero di cui alla legge regionale 29.04.1986, n. 18
[3] recante 'Norme regionali per agevolare gli interventi di recupero urbanistico ed edilizio. Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 01.09.1982, n. 75'. [4]
Mette conto, al riguardo, richiamare la sentenza del giudice amministrativo
[5] con la quale viene identificato come finalità del piano di recupero di iniziativa pubblica ex articoli 27 e 28 della legge 457/1978, il recupero del patrimonio edilizio degradato, mediante interventi volti a conservare, risanare, ricostruire e utilizzare il patrimonio stesso, con la conseguenza che a detto piano non può essere assoggettata in modo generico ed indiscriminato una vasta area del territorio comunale, ma soltanto immobili, complessi edilizi isolati ed aree bene individuate per le caratteristiche di degrado da recuperare. [6]
In particolare, si segnala l'articolo 9 della legge regionale 18/1986, rubricato 'Attuazione dei piani di recupero', il quale indica la procedura che i Comuni devono adottare nel caso in cui intendano procedere all'attuazione diretta di tali piani.
Quanto, poi, alla prima fattispecie prospettata in ordine alla quale il Comune riferisce di avere già sostenuto delle spese per la provvisoria messa in sicurezza dell'immobile si rappresenta che, qualora, come nel caso in esame, l'Ente non sia stato rimborsato dell'importo sostenuto a tal fine potrebbe attivare la procedura esecutiva volta al recupero della somma anticipata.
A tale proposito, si rammenta che l'articolo 505 del codice di procedura civile prevede che, nei limiti e secondo le regole contenute nel codice stesso, il creditore pignorante possa chiedere l'assegnazione dei beni pignorati. L'assegnazione dei beni pignorati costituisce uno dei possibili momenti conclusivi del processo di esecuzione e consiste nell'attribuzione diretta del bene pignorato al creditore procedente al fine di soddisfare le proprie ragioni creditorie. Più in particolare, necessita distinguere tra assegnazione satisfattiva (che comporta il trasferimento a tacitazione del credito) e assegnazione mista (cioè accoppiata al pagamento di un conguaglio versato dall'assegnatario).
Si può avere assegnazione satisfattiva se il bene assegnato ha un valore pari al credito del procedente ed alle spese sostenute, e non vi sono altri creditori da soddisfare; si avrà, invece, assegnazione con conguaglio quando il valore del bene è superiore al credito ed alle spese, ovvero agli altri crediti fatti valere nell'espropriazione: qui il creditore deve pagare una somma almeno pari alle spese ed al valore dei crediti precedenti quello dell'assegnatario. In tal caso si parla di 'assegnazione vendita'.
Da ultimo, e sempre con riferimento alla prima fattispecie rappresentata dal Comune, si osserva che, appartenendo l'immobile in riferimento a persone defunte, bisognerebbe accertarsi se siano o meno scaduti i termini per accettare l'eredità.
[7] Nel caso in cui non siano decorsi dieci anni dalla morte dell'originario proprietario il codice civile prevede la possibilità di nomina di un curatore dell'eredità giacente. [8] Nell'ambito dell'attività di amministrazione del compendio ereditario da parte della curatela, particolare rilevanza riveste l'eventuale alienazione dei beni che ne fanno parte.
A tale riguardo, l'articolo 783, secondo comma, c.p.c. contempla la semplice possibilità che la vendita sia autorizzata dal Tribunale con decreto in Camera di consiglio in tutti i casi in cui essa si palesi necessaria o di evidente utilità. Al riguardo la dottrina
[9] ha annoverato tra dette ipotesi quella relativa 'alla gestione di un fabbricato fatiscente' in relazione alla quale si renderebbe opportuno procedere alla vendita.
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[1] L'articolo 2544 c.c., nella versione in vigore prima della novella al codice civile introdotta dal D.Lgs. 17.01.2003, n. 6, rubricato 'Scioglimento per atto dell'autorità', recitava: 'Le società cooperative, che a giudizio dell'autorità governativa non sono in condizione di raggiungere gli scopi per cui sono state costituite, o che per due anni consecutivi non hanno depositato il bilancio annuale, o non hanno compiuto atti di gestione, possono essere sciolte con provvedimento dell'autorità governativa, da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e da iscriversi nel registro delle imprese. [...].
Se vi è luogo a liquidazione, con lo stesso provvedimento sono nominati uno o più commissari liquidatori'.
Attualmente, la norma di riferimento, analogamente rubricata 'Scioglimento per atto dell'autorità' è l'articolo 2545-septiesdecies, del codice civile.
[2] Articolo 1, comma 1 e articolo 2, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 08.06.2001, n. 327.
[3] A livello statale la legge recante: 'Norme generali per il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente' è la n. 457 del 05.08.1978.
[4] Si rammenta che, ai sensi dell'articolo 25 della legge regionale 23.02.2007, n. 5 (Riforma dell'urbanistica e disciplina dell'attività edilizia e del paesaggio) il Comune potrebbe adottare, con le modalità indicate dalla legge, un piano attuativo comunale (PAC). In particolare, il comma 3 dell'indicato articolo prevede che: 'Le procedure di adozione e approvazione del PAC sostituiscono quelle degli strumenti urbanistici attuativi delle previsioni di pianificazione comunale e sovracomunale e in particolare: [...] d) i piani di recupero [...]'.
[5] TAR Umbria, Perugia, sentenza del 26.10.1989, n. 726.
[6] Le considerazioni espresse dal giudice amministrativo si trovano riportate nel parere dell'ANCI del 16.02.2011.
[7] Si ricorda che, decorsi i termini per l'accettazione senza che questa sia effettuata da alcuno dei chiamati all'eredità questa è devoluta allo Stato. In tal senso depone l'articolo 586 c.c. che, al primo comma recita: 'In mancanza di altri successibili, l'eredità è devoluta allo stato. L'acquisto si opera di diritto senza bisogno di accettazione e non può farsi luogo a rinunzia'.
[8] Si rammenta che secondo un orientamento dottrinale l'instaurarsi del periodo di giacenza si avrebbe oltre che nel caso in cui il chiamato non abbia ancora accettato l'eredità, anche nell'ipotesi in cui non si sappia se la persona del chiamato sia mai esistita.
[9] D. Minussi, 'Vendita di beni ereditari (curatore dell'eredità giacente)', in WikiJus, il Wiki di Diritto Civile, articolo del 23.02.2015
(08.10.2015 -
link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO - TRIBUTI: Regolamento per la partecipazione della comunità locale in attività per la tutela e valorizzazione del territorio per l'applicazione dell'art. 24 del D.L. 133/2014.
L'art. 24, D.L. n. 133/2014, nell'ottica di favorire la partecipazione della comunità locale nella valorizzazione e tutela del territorio, consente ai comuni di affidare a cittadini singoli o associati determinati interventi aventi ad oggetto la cura di aree e di edifici pubblici.
In relazione ai predetti interventi, l'art. 24 in commento dà facoltà ai comuni di deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere, prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute.
In caso di riconoscimento degli incentivi fiscali alle associazioni, la riduzione fiscale sembra poter essere sostituita da contributi monetari qualora questi siano corrispondenti all'importo delle riduzioni spettanti agli associati partecipanti all'intervento, per il tributo specifico individuato, in relazione alla tipologia delle attività svolte.

L'Amministratore locale chiede un parere in ordine alla legittimità di una norma contenuta nel Regolamento comunale concernente la partecipazione della comunità locale in attività per la tutela e valorizzazione del territorio (cosiddetto servizio di volontariato civico), per l'applicazione dell'art. 24, D.L. n. 133/2014. Nello specifico, il quesito posto riguarda la legittimità o meno della previsione nel Regolamento di un contributo economico alle Associazioni di volontariato in una misura percentuale dei tributi comunali pagati dagli associati che partecipano al servizio.
In via preliminare, si precisa che non compete a questo Servizio la valutazione di legittimità dei contenuti degli atti normativi emanati dai Comuni, in base alla loro autonomia costituzionalmente riconosciuta. Il fine della consulenza è di fornire un supporto giuridico agli enti locali sulle questioni prospettate, affinché gli stessi possano assumere le determinazioni più opportune nei casi concreti, in relazione alle peculiarità che presentano.
Ai sensi dell'art. 24, rubricato 'Misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio', D.L. n. 133/2014
[1], 'i comuni possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione al territorio da riqualificare. Gli interventi possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano. In relazione alla tipologia dei predetti interventi, i comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere. L'esenzione è concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere. Tali riduzioni sono concesse prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute'.
La disposizione in esame riconosce la partecipazione dei cittadini attivi per la tutela e la valorizzazione del territorio, con ciò ricollegandosi all'art. 118, comma 4, della Costituzione, ove si prevede che gli enti locali favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale.
Specificamente, l'art. 24, D.L. n. 133/2014, consente ai comuni di affidare a cittadini singoli o associati determinati interventi aventi ad oggetto la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano.
In relazione ai predetti interventi, l'art. 24 in commento consente ai Comuni di deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere, prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute.
Al fine di chiarire le modalità applicative dell'art. 24, si ritiene utile riportare quanto affermato dal Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, istituito presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, secondo cui «l'impressione è che la norma non autorizzi affatto gli enti locali, in modo indiscriminato, a disporre la riduzione o l'esonero. Ma esiga, piuttosto, un preciso rapporto di connessione 'fra attività posta in essere' e tributo interessato»
[2].
Ciò comporta che, in caso di riconoscimento degli incentivi fiscali alle associazioni (come nel caso di specie), la riduzione fiscale sembra poter essere sostituita da contributi monetari qualora questi siano corrispondenti all'importo delle riduzioni spettanti agli associati partecipanti all'intervento, per il tributo specifico individuato, in relazione alla tipologia delle attività. In tal modo, infatti, appare realizzata l'agevolazione fiscale prevista dall'art. 24 in commento, come riduzione (o esenzione) di tributi 'inerenti al tipo di attività posta in essere'.
Si ritiene pertanto che il riconoscimento di contributi alle Associazioni in misura percentuale dell'importo di un determinato tributo versato complessivamente dai partecipanti al progetto, richieda, ai sensi dell'art. 24, D.L. n. 133/2014, una connessione tra detto tributo e la tipologia di attività svolta dall'Associazione
[3].
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[1] D.L. 12.09.2014, n. 133, recante: 'Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive', convertito, con modificazioni, dalla L. n. 164/2014.
[2] Cfr. Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, Deliberazione n. 5 del 23.02.2015.
[3] Specificamente, in via esemplificativa, sembra potersi ravvisare una connessione tra la TARI e gli interventi di pulizia e manutenzione di aree ed edifici pubblici
(01.10.2015 -
link a www.regione.fvg.it).

settembre 2015

PATRIMONIO: La Sezione ritiene che la disciplina limitativa, vigente dal 2014, all’acquisto di beni immobili da parte degli enti locali, posta dall’art. 12, comma 1-ter, del decreto legge n. 98 del 2011, convertito dalla legge n. 111 del 2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge di stabilità n. 228 del 2012, non possa trovare diretta applicazione riguardo ai beni immobili acquisiti a seguito della stipula di un contratto di transazione.
Naturalmente,
nello spirito del contenimento delle operazioni di acquisto di beni immobili, che caratterizza l’intervento legislativo in discorso, appare necessario che l’ente locale procedente osservi, nei limiti di compatibilità con la fattispecie transattiva, i presupposti ed i requisiti previsti dall’esposta normativa.
In particolare,
sotto il profilo della “indispensabilità e indilazionabilità” dell’acquisizione di un immobile, risulta necessario che il provvedimento di autorizzazione alla stipula della transazione espliciti puntualmente i presupposti di fatto e di diritto in base ai quali risulta necessario porre fine ad una controversia mediante la necessaria acquisizione al patrimonio comunale di un bene immobile, evidenziando in particolare i vantaggi derivanti da tale opzione e gli alternativi rischi derivanti dal protrarsi del contenzioso.
Per quanto riguarda, inoltre, l’apposita attestazione di congruità, anche se non appare necessario, alla luce della differente conformazione della fattispecie transattiva (in cui è assente un “prezzo” di acquisto, di cui occorre valutare la “congruità”), l’intervento di apposita stima da parte dell’Agenzia del Demanio (opzione comunque preferibile al fine di ottenere una certificazione da parte di un soggetto istituzionale e terzo), risulta tuttavia doveroso che la valutazione del bene oggetto di acquisizione al patrimonio comunale sia certificata dagli appositi uffici tecnici interni, costituendo elemento della complessiva stima di convenienza economica dell’accordo transattivo (sul quale, in generale, va naturalmente assunto specifico parere dell’avvocatura interna, nonché gli ulteriori pareri richiesti da norme di legge o regolamentari).
Infine,
si ritiene necessario, non risultando incompatibile con la struttura dell’operazione transattiva, l’apposita pubblicazione, con indicazione del soggetto alienante, dell’immobile acquisito e degli altri elementi essenziali dell’accordo transattivo, nel sito istituzionale dell’ente
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Il Sindaco del Comune di Milano, con nota del 16.06.2015, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’acquisto di un immobile nel contesto di un contratto di transazione.
Il Comune di Milano formula il quesito in ordine all'ambito oggettivo di applicazione dell'art. 12, comma 1-ter del decreto-legge 06.07.2011, n. 98, convertito dalla legge 15.07.2011, n. 111. Il predetto comma, nella formulazione vigente, stabilisce che "a decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del Demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente".
Il dubbio che il Comune di Milano pone è se tale norma si applichi anche alle acquisizioni operate dagli enti locali nell'ambito di accordi transattivi stipulati al fine di porre termine o prevenire una lite e, in particolare, a casi in cui, nell'ambito di più ampie reciproche concessioni tra le parti, l'ente locale rinunci ad un proprio credito e la controparte, tra le varie concessioni, trasferisca la proprietà di un bene immobile, di potenziale utilità pubblica.
Al fine di far comprendere la portata del quesito, l’istanza rappresenta che la fattispecie è relativa ad un caso in cui vi sarebbe, da parte dell'ente locale, la disponibilità ad accettare che un credito, accertato con sentenza passata in giudicato, venga pagato non in denaro, ma con il trasferimento di un bene immobile (oltre alla rinuncia da parte del debitore a crediti vantati nei confronti dell'ente locale, ancora sub iudice, ed alle relative azioni già intraprese).
L'opinione del Comune di Milano è che il suddetto comma 1-ter dell'art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011 non si applichi anche alle fattispecie transattive, riguardando solo ipotesi di operazioni di acquisto puro, inquadrabili nello schema del contratto di vendita, e ciò in ragione della lettera e della ratio della norma.
Sotto il profilo della lettera della legge, l’istante osserva che la disposizione in questione subordina le operazioni di acquisto di immobili ad una attestazione dell'Agenzia del Demanio sulla "congruità del prezzo" ed al successivo obbligo di pubblicazione sul sito internet istituzionale dell'ente "con indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito".
La norma, dunque, utilizzando la terminologia propria dell'istituto della compravendita fa evidentemente riferimento solo ad ipotesi in cui l'acquisto avvenga mediante alienazione; la transazione non prevede la corresponsione di un prezzo.
Sotto il profilo della ratio, evidenzia che la norma in esame è contenuta nell'ambito di un decreto legge volto a dettare "disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria"; la ratio espressa è quella di "pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno". La norma ha dunque carattere finanziario ed ha l'esclusivo scopo di dettare disposizioni al fine del contenimento della spesa pubblica e, quindi, concerne acquisti di immobili a fronte del pagamento di un prezzo, ossia di uscite di denaro pubblico.
La transazione, nell'ambito della quale l'ente locale acquisisce un bene immobile, è un'operazione più complessa, basata su valutazioni di convenienza economica ed amministrativa che vanno oltre il mero valore economico del bene immobile che verrà acquisito dall'ente locale, e che coinvolgono anche le probabilità di vittoria del contenzioso in essere nonché considerazioni sulla portata e sulla rilevanza degli interessi pubblici.
La transazione non si presta, per sua natura, ad essere assoggettata alle limitazioni e ai vincoli contenuti nel comma 1-ter dell'art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011. L'acquisto di un bene immobile, infatti, potrebbe essere non strettamente indispensabile ed indilazionabile e, tuttavia, altamente conveniente nel quadro transattivo complessivo.
Sotto altro profilo anche l'attestazione della congruità del prezzo da parte dell'Agenzia del Demanio non si presta a trovare applicazione alla fattispecie transattiva, posto che, oltre all'ammontare del credito ed al valore del bene immobile da trasferire, vi possono essere ulteriori reciproche concessioni che definiscono i contenuti dell'accordo transattivo, tra cui la rinuncia della controparte ad altri crediti oggetto di contenzioso. Tali elementi nel loro complesso concorrono congiuntamente a comporre il quadro di convenienza economica della transazione stessa e dunque, in ultima analisi, il giudizio circa la presenza di risparmi di spesa, non riducibile ad una stima meramente economica.
L’istanza precisa che, comunque, la stima del valore del bene oggetto di trasferimento viene effettuata, nell'ambito del procedimento che conduce alla stipula dell'accorcio transattivo, dalla Direzione Centrale Sviluppo del Territorio del Comune.
Assoggettare gli accordi transattivi, nell’ambito dei quali vi siano trasferimenti di beni immobili a favore della pubblica amministrazione, all'applicazione dell'art. 12, comma 1-ter, del decreto-legge n. 98 del 2011, ed ai relativi limiti e vincoli, appare contrario al raggiungimento degli stessi obiettivi di conseguimento di effetti finanziari positivi che la norma in questione vuole perseguire. L'applicazione della suddetta norma potrebbe, infatti, impedire il raggiungimento di accordi economicamente convenienti, costringendo l'Amministrazione a non acquisire beni immobili che rivestono pubblica utilità od esponendola al rischio dell'accoglimento di domande risarcitorie già formulate in giudizio dalla controparte.
Si evidenzia, infine, che l'art. 12 comma 1-ter del decreto-legge n. 98 del 2011 è norma eccezionale, in quanto limitativa della generale capacità giuridica degli enti locali, e, in quanto tale, va interpretata restrittivamente.
Tanto premesso, il Comune di Milano chiede parere in merito all’applicabilità della norma sopra indicata agli accordi transattivi stipulati dagli enti locali, nell'ambito dei quali sia prevista l'acquisizione di beni immobili, di potenziale utilità pubblica, da parte dell'ente locale stesso.
...
In via preliminare la Sezione precisa che la decisione circa l’applicazione in concreto delle disposizioni in materia di contabilità pubblica è di esclusiva competenza dell’ente locale, rientrando nella discrezionalità e responsabilità dell’amministrazione. Quest’ultimo, tuttavia, potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel presente parere.
Il Comune di Milano chiede lumi sulla portata applicativa dell’art. 1, comma 138, della legge di stabilità n. 228 del 2012, nella parte in cui prevede che, a decorrere dal 01.01.2014, gli enti territoriali possano effettuare operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate l'indispensabilità e l’indilazionabilità, attestate dal responsabile del procedimento.
Il quesito involge la corretta interpretazione della disciplina introdotta dall’art. 12 del decreto legge n. 98 del 2011, convertito dalla legge n. 111 del 2011, come novellato dal citato art. 1, comma 138, della legge n. 228 del 2012. La disposizione in commento è stata varie volte scrutinata dalla Sezione, da ultimo nelle deliberazioni, n. 97/2014/PAR, n. 299/2014/PAR e n. 21/2015/PAR.
In queste occasioni è stato chiarito come, a decorrere dal 1° gennaio 2014, a differenza di quanto disposto per il 2013, gli enti locali possano effettuare operazioni di acquisto di beni immobili, sia pure nei limiti e con le modalità previste dal comma 1-ter del citato art. 12 del decreto legge n. 98 del 2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228 del 2012. Attualmente, quindi, non è più vigente la precedente norma preclusiva che, nel 2013, ha vietato l’acquisto di beni immobili (contenuta nel comma 1-quater dell’indicato art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011).
La vigente formulazione del comma 1-ter dell’art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011 dispone, infatti, che, “
a decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
Pertanto, dal 2014, al regime di divieto (salvo specifiche eccezioni) è stata sostituita una disciplina che consente le operazioni di acquisto di beni immobili, ma solo in caso di comprovata indispensabilità ed indilazionabilità, presupposti necessariamente oggetto di esplicitazione nella motivazione del provvedimento dall’amministrazione.
Il Sindaco chiede se devono ritenersi rientranti nella disciplina legislativa limitativa ora esposta, l’acquisizione di un bene immobile quale effetto di un contratto di transazione.
Con riferimento all’ambito oggettivo di applicazione della disposizione, la Sezione, già nella vigenza del regime più restrittivo del divieto, imposto nell’esercizio 2013, ha chiarito, per esempio nella deliberazione n. 164/2013/PAR, che
elemento discretivo per l’applicabilità della descritta disciplina è dato dalla presenza di un contratto in cui “l’effetto traslativo, conseguenza immediata e diretta del rapporto giuridico, determini comunque un esborso finanziario a carico del soggetto pubblico”.
In aderenza, la Sezione regionale per il Veneto, con deliberazione n. 148/2013/PAR, ha ritenuto che “la formulazione della norma disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi, ai soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum” (in tal senso si è pronunciata, altresì, la Sezione regionale per la Puglia, con deliberazione n. 89/2013/PAR). Allo stesso modo la Sezione regionale per le Marche, nella deliberazione n. 7/2013/PAR, ha sottolineato come, dal punto di vista civilistico, l’acquisto di un immobile a titolo oneroso si richiama senz’altro allo schema tipico della compravendita, la quale risulta esplicitamente coinvolta nel divieto.
Peraltro, l’effetto traslativo del diritto di proprietà su beni immobili si realizza anche attraverso altri contratti, come, a titolo esemplificativo, il conferimento in società, la donazione, la transazione, i contratti ad effetti reali, anche atipici. Indirettamente si può procedere al trasferimento della titolarità di beni immobili anche attraverso la cessione di quote o di azioni di società che posseggano immobili (argomentazioni simili si ritrovano nella deliberazione della Sezione Toscana n. 125/2013/PAR).
L’interpretazione condotta circa i presupposti oggettivi di applicazione della disciplina limitativa all’acquisto di beni immobili da parte di enti locali, tesi a valorizzare la natura eccezionale della norma posta dall’art. 12, comma 1-ter, del decreto legge n. 98 del 2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228 del 2012, come tale non suscettibile di estensione oltre i casi da essa considerati (art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile), trova maggiore supporto in presenza di una rinnovata disciplina che, dal 2014, non vieta più l’acquisto di immobili, ma lo sottopone soltanto a limitazione. In questa direzione può farsi rinvio alle deliberazioni della Sezione n. 97/2014/PAR, n. 299/2014/PAR e n. 21/2015/PAR.
In queste occasioni, riprendendo le coordinate interpretative affermate in precedenti pronunce, la Sezione ha avuto modo di escludere la soggezione alla disciplina limitativa nel caso di acquisizione al patrimonio comunale di opere di urbanizzazione a scomputo, posto che, in queste ipotesi, l’acquisizione avviene a seguito di un contratto assimilato all’appalto di lavori pubblici, non ad una compravendita (cfr. deliberazione n. 21/2015/PAR e, nella vigenza del precedente divieto, la deliberazione n. 220/2013/PAR).
In queste occasioni è stato sottolineato, fra l’altro, come la disciplina limitativa attualmente vigente (richiedente l’attestazione dell’indispensabilità e indilazionabilità dell’acquisto; la congruità del prezzo da parte dell’Agenzia del Demanio; la pubblicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito sul sito internet dell’ente) appare riferita alla fattispecie civilistica della compravendita.
Nella deliberazione n. 97/2014/PAR, la Sezione è giunta a conclusioni simili per quanto riguarda l’acquisto di immobili effetto di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità. Nell’occasione, è stato richiamato anche il parere della Sezione Veneto che, con deliberazione n. 148/2013/PAR, ha ritenuto che “la formulazione della norma disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi, i soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum” e non si applichi quindi alle procedure espropriative (in tal senso si è pronunciata, altresì, la Sezione regionale per la Puglia, con deliberazione n. 89/2013/PAR).
Anche in questo caso, inoltre, è stato sottolineato come
la richiesta attestazione di conformità da parte dell’Agenzia del Demanio in ordine al prezzo di acquisto dell’immobile trova difficoltosa applicazione nell’ambito di una procedura espropriativa (nella quale la determinazione dell'indennità è soggetta agli specifici criteri previsti dalla legge).
Infine, i canoni ermeneutici generali sono stati applicati dalla Sezione per escludere la riconducibilità alla disciplina limitativa del contratto di permuta. Sempre nella deliberazione n. 97/2014/PAR, infatti, è stato precisato come il comma 1-ter dell’art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228 del 2012, contiene un’espressa indicazione della propria finalità (“al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno”) ed è inserito nell’ambito della legge di stabilità, la quale, come previsto dall’art. 11, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, contiene norme tese a realizzare effetti finanziari.
La permuta pura, invece, risolvendosi nella mera diversa allocazione delle poste patrimoniali afferenti a beni immobili, costituisce un’operazione finanziariamente neutra (in termini, le precedenti deliberazioni della Sezione n. 162/2013/PAR, n. 164/2013/PAR e n. 193/2013/PAR) e, di conseguenza, non rientra nell’ambito di applicazione del comma 1-ter in esame. Anche in questa occasione è stato evidenziato, altresì, come la norma indicata preveda, espressamente, una serie di obblighi concernenti il “soggetto alienante” ed il “prezzo pattuito”, mentre nel contratto di permuta le posizioni di alienante e di acquirente sono reciproche, e riferibili a entrambi i contraenti.
La Sezione ritiene che le argomentazioni esposte, sia in linea generale, che in riferimento a specifiche modalità di acquisizione di beni immobili al patrimonio comunale, tese a ricondurre l’applicazione oggettiva della disciplina limitativa alle sole acquisizione di beni immobili discendenti direttamente da contratti ad effetti traslativi (quali la compravendita) debbano valere anche per il contratto di transazione (anche in aderenza ai canoni interpretativi posti dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile).
Quest’ultimo, come noto, ai sensi dell’art. 1965 del codice civile, è il contratto col quale le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine a una lite già incominciata o prevengono una lite che può sorgere tra loro. Con le reciproche concessioni si possono creare, modificare o estinguere anche rapporti diversi da quello che ha formato oggetto della pretesa e della contestazione delle parti. Appare opportuno sottolineare, anche ai fini dell’interferenza interpretativa con la disciplina limitativa all’acquisto di beni immobili da parte degli enti locali, come elemento essenziale della transazione sia, fra gli altri, l’esistenza di reciproche concessioni (in difetto, sussiste rinuncia unilaterale).
Il dubbio che il Comune di Milano pone è se la disciplina limitativa all’acquisto di beni immobili si applichi anche alle acquisizioni operate dagl