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66-LEGGE CASA LOMBARDIA
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68-LOTTO EDIFICABILE - ASSERVIMENTO AREA - CESSIONE CUBATURA
69-LOTTO INTERCLUSO
70-MAPPE e/o SCHEDE CATASTALI (valore probatorio o meno)
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72-MURO DI CINTA/RECINZIONE, DI CONTENIMENTO/SOSTEGNO, ECC.
73-OPERE PRECARIE
74-PARERE DI REGOLARITA' TECNICA, CONTABILE E DI LEGITTIMITA'
75-PATRIMONIO
76-PERGOLATO e/o GAZEBO e/o BERCEAU e/o DEHORS e/o POMPEIANA e/o PERGOTENDA
77-PERMESSO DI COSTRUIRE (annullamento e/o impugnazione)
78-PERMESSO DI COSTRUIRE (decadenza)
79-PERMESSO DI COSTRUIRE (deroga)
80-PERMESSO DI COSTRUIRE (legittimazione richiesta titolo)
81-PERMESSO DI COSTRUIRE (parere commissione edilizia)
82-PERMESSO DI COSTRUIRE (prescrizioni)
83-PERMESSO DI COSTRUIRE (proroga)
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88-PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI (aree a standard)
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91-PUBBLICO IMPIEGO (quota annuale iscrizione ordine professionale)
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dossier PATRIMONIO
luglio 2017

PATRIMONIO: Acquisto terreni.
L'art. 12, c. 1-ter, D.L. n. 98/2011, introdotto dall'art. 1, c. 138, L. n. 228/2012, e da ultimo modificato dall'art. 14-bis, c. 1, D.L. n. 50/2017, stabilisce, a decorrere dal 2014, limitazioni all'acquisto di beni immobili per gli enti territoriali, tenuti a comprovarne l'indispensabilità e l'indilazionabilità, nell'ottica di conseguire risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno.
La giurisprudenza contabile tende ad escludere dall'applicazione del comma 1-ter le procedure espropriative, caratterizzate dal fatto che è riconosciuto al proprietario non un prezzo di acquisto ma un indennizzo, e al cui interno trovano comunque adeguata considerazione le prerogative del comma 1-ter.
L'art. 11, c. 11, L.R. n. 5/2013, come novellato dall'art. 11, c. 5, L.R. n. 6/2013, prevede che le disposizioni di cui all'art. 12, D.L. n. 98/2011, come modificato dall'art. 1, c. 138, L. n. 228/2012, non si applicano agli enti locali del Friuli Venezia Giulia per gli acquisti finanziati in tutto o in parte con legge regionale.

Il Comune riferisce di aver concluso nel 2015 la realizzazione di una pista forestale, per cui ha avuto un finanziamento in parte regionale e in parte comunale (mutuo) e avendo ottenuto preventivamente dai proprietari dei terreni interessati la disponibilità alla cessione dei medesimi, per il corrispettivo pattuito, mediante accordo bonario del 2008, ratificato dal Consiglio comunale nel 2014.
L'Ente chiede, dunque, al fine di regolarizzare la pratica, se può procedere all'acquisto dei terreni già previsto nell'accordo bonario del 2008, tenuto conto dei vigenti limiti previsti dall'art. 12, c. 1-ter, D.L. n. 98/2011, e della giurisprudenza in proposito o, in caso contrario, se possa sanare l'intervento acquisendo l'area secondo le norme di interesse contenute nel Testo unico sulle espropriazioni
[1].
Sentito il Servizio finanza locale di questa Direzione centrale si esprime quanto segue.
L'art. 12, c. 1-ter, D.L. n. 98/2011, come novellato dall'art. 14-bis, D.L. n. 50/2017, prevede che a decorrere dall'01.01.2014, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti da patto di stabilità interno, gli enti territoriali (e gli enti del Servizio sanitario nazionale) effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. Le disposizioni di cui al primo periodo non si applicano agli enti locali che procedano alle operazioni di acquisto di immobili a valere su risorse stanziate con apposita delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica o cofinanziate dall'Unione europea ovvero dallo Stato o dalle regioni e finalizzate all'acquisto degli immobili stessi. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio previo rimborso delle spese.
Sul piano dell'ordinamento regionale, l'art. 11, c. 11, L.R. n. 5/2013, come novellato dall'art. 11, c. 5, L.R. n. 6/2013, prevede che le disposizioni di cui all'art. 12, D.L. n. 98/2011, come modificato dall'articolo 1, comma 138, della legge 228/2012, non si applicano agli enti locali della Regione per gli acquisti di immobili finanziati in tutto o in parte con legge regionale.
Avuto riguardo a quest'ultima previsione regionale, l'Ente potrà innanzitutto verificare se nei decreti di assegnazione dei fondi regionali di finanziamento vi sia la specifica previsione delle somme a disposizione per l'acquisizione dei terreni interessati dalla pista forestale. In tal caso, infatti, le operazioni di acquisto saranno possibili ai sensi di detta norma regionale.
Se così non fosse, in relazione alle ipotesi prospettate dall'Ente di acquistare i terreni secondo l'accordo bonario con i rispettivi proprietari ratificato con atto consiliare nel 2014, oppure di sanare l'intervento acquisendo l'area secondo la disciplina di interesse contenuta nel Testo unico sulle espropriazione, si esprimono le seguenti considerazioni, con la precisazione che l'aspetto dell'acquisizione sanante ai sensi del D.P.R. n. 327/2001 verrà trattato in generale sotto il profilo della riconducibilità dell'espropriazione per pubblica utilità nell'ambito di applicazione del comma 1-ter vigente, avuto riguardo alla giurisprudenza formatasi sul punto. Ulteriori considerazioni puntuali sul punto potranno essere espresse, per quanto di competenza, dal Servizio lavori pubblici, infrastrutture di trasporto e comunicazione, che legge per conoscenza, qualora lo riterrà opportuno.
Le acquisizioni di immobili da parte delle pp.aa. a mezzo procedura espropriativa o in quanto programmate da delibere dei competenti organi comunali sono state poste dal legislatore come fattispecie derogatorie alla previgente norma di divieto di acquisto di immobili, di cui al comma 1-quater dell'art. 1 del D.L. n. 98/2011, valida per l'anno 2013.
Con l'art. 10-bis del D.L. 08.04.2013, n. 35, inserito dalla legge di conversione 06.06.2013, n. 64, il legislatore ha, infatti, dettato una norma di interpretazione autentica dell'art. 12, c. 1-quater, D.L. n. 98/2011, escludendo dal divieto di acquisto ivi previsto, tra l'altro, le 'procedure relative all'acquisto a titolo oneroso di immobili o terreni effettuate per pubblica utilità ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 08.06.2001, n. 327, nonché [...] alle operazioni di acquisto programmate da delibere assunte prima del 31.12.2012 dai competenti organi degli enti locali e che individuano con esattezza i compendi immobiliari oggetto delle operazioni [...]'.
Visto che l'atto consiliare dell'Ente di ratifica dell'accordo bonario risulta avvenuto nel 2014 e dunque successivamente alla data del 31.12.2012 prevista dalla norma di interpretazione autentica, la possibilità di estendere le fattispecie di salvezza ivi previste anche alla disposizione dell'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011, è circoscritta alla sola ipotesi derogatoria della procedura espropriativa.
In proposito, si sono espresse alcune Sezioni regionali della Corte dei conti nel senso di escludere dette procedure espropriative dall'ambito di applicazione del comma 1-ter vigente.
La Corte dei conti Lombardia, sulla scia delle Sezioni regionali per il Veneto e per la Puglia, ha espresso l'avviso per cui la formulazione del comma 1-ter disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi i soli acquisti iure privatorum, ove le pp.aa. agiscono al pari dei soggetti privati, mentre non si applica alle procedure espropriative per pubblica utilità, ove è riconosciuto al proprietario non un prezzo di acquisto ma un indennizzo, che non può rappresentare un corrispettivo.
Questo, peraltro, non significa -afferma la Sezione lombarda- che all'interno del procedimento espropriativo non trovino adeguata considerazione le prerogative enunciate dal comma 1-ter, che prescrive la necessità di comprovare l'indispensabilità e la non dilazionabilità dell'operazione, nell'ottica di conseguire risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno. Ed infatti, attraverso la dichiarazione di pubblica utilità, l'autorità espropriante è tenuta a ponderare e confrontare gli interessi coinvolti e le prerogative di cui sono portatori i soggetti del procedimento, fra le quali devono essere ricompresi i vincoli di finanza pubblica. Ciò è testimoniato anche dal fatto che il d.p.r. n. 327/2001 è ispirato espressamente ai principi di economicità ed efficienza, oltre che di pubblicità e semplificazione (art. 2, comma 2)
[2].
Peraltro, per completezza espositiva, va segnalato anche l'orientamento della Corte dei conti Piemonte, la quale, successivamente alla norma di interpretazione autentica del comma 1-quater recata dall'art. 10-bis, D.L. n. 35/2013, osserva che per quanto riguarda la previsione del comma 1-ter non risultano essere state identificate eccezioni, alle condizioni ivi indicate, in sede d'interpretazione autentica
[3].
---------------
[1] D.P.R. 08.06.2001 n. 327, recante: 'Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità (Testo A)'.
[2] Corte dei conti Lombardia 05.03.2014, n. 97, che richiama Corte dei conti Veneto 12.06.2013, n. 148 e Corte dei conti Puglia, deliberazione 03.05.2013, n. 89. Per la Sezione pugliese, l'estensione delle limitazioni all'acquisto di beni immobili di cui al comma 1-ter anche alle procedure espropriative si tradurrebbe nel divieto di avviare o proseguire procedimenti di espropriazione per pubblica utilità in assenza di un'espressa disposizione legislativa ed in contrasto con l'art. 42, comma 3, della Costituzione recante, invece, il fondamento della potestà espropriativa della pubblica amministrazione. (Secondo il dettato dell'art. 42, c. 3, Cost., la proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale).
La tesi dell'esclusione delle procedure espropriative dalla soggezione alla disciplina del comma 1-ter è confermata da Corte dei conti Lombardia, 24.09.2015, n. 310.
[3] Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, 21.11.2013, n. 402. Ed invero, nel caso sottoposto al suo esame, la Corte dei conti ritiene escluso dall'applicazione del comma 1-ter il procedimento ablativo, per la circostanza specifica di essere questo già in corso e già nello stadio successivo all'approvazione del progetto definitivo e alla dichiarazione di pubblica utilità, in una fase cioè in cui risulta in re ipsa integrato il requisito di indispensabilità e indilazionabilità richiesto dal comma 1-ter citato. D'altro canto, la ratio della deroga, espressamente disposta per il 2013, dall'art. 10-bis, D.L. n. 35/2013, a favore delle procedure espropriative, risulterebbe vanificata se poi, per la prosecuzione delle stesse nell'esercizio 2014, fossero richieste le restrittive condizioni di cui al comma 1-ter
(17.07.2017 -
link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO - SICUREZZA LAVORO: Sicurezza scuole: responsabile il sindaco o il dirigente?
Secondo la giurisprudenza di questa Corte,
in tema di tutela della sicurezza e salute dei luoghi di lavoro negli enti locali, per datore di lavoro deve intendersi il dirigente al quale spettano poteri di gestione, ivi compresa la titolarità di autonomi poteri decisori in materia di spesa. E la condizione necessaria per riconoscere in capo al dirigente la qualità di datore di lavoro è che questo sia dotato di effettivi poteri gestionali, decisionali e di spesa.
Più in particolare, si è affermato che
il dirigente del settore manutenzione del patrimonio edilizio comunale, pur potendo assumere la qualità di datore di lavoro ex art. 2, lettera b), del d.Lgs. n. 81 del 2008, non è responsabile delle violazioni che sanzionano la mancata esecuzione degli interventi di messa in sicurezza e ristrutturazione degli edifici scolastici, qualora risulti in concreto privo di autonomi poteri gestionali, decisionali e di spesa.
Ne consegue che,
qualora l'organo politico dell'ente locale sia imputato di una violazione in materia di sicurezza sul lavoro, incombe sullo stesso l'onere della prova dell'esistenza di un soggetto dirigente dotato di competenza nel settore, nonché dei mezzi per esercitare in concreto detta competenza.
----------------

RITENUTO IN FATTO
1. - Con sentenza del 17.02.2015, il Tribunale di Vibo Valentia ha condannato l'imputato alla pena dell'ammenda, per il reato di cui agli artt. 46, comma 2, 55, comma 5, lettera c), 64, comma 1, lettera c), 68, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 81 del 2008, per avere, nella sua qualità di Sindaco di un Comune, quale datore di lavoro, omesso di attuare le misure necessarie al fine di verificare che i luoghi di lavoro (scuola materna comunale) venissero sottoposti alla regolare manutenzione tecnica ed eliminare quanto più rapidamente possibile i difetti rilevati, tali da pregiudicare la sicurezza e la salute dei lavoratori.
2. - Avverso la sentenza l'imputato ha proposto, tramite il difensore, ricorso per cassazione, deducendo, con unico motivo di doglianza, la mancanza di motivazione in relazione all'avvenuta individuazione, da parte del Comune, del responsabile del servizio scuole, nella persona del dirigente comunale Pi.Ra..
Tale soggetto sarebbe -ad avviso della difesa- l'unico responsabile delle omissioni oggetto di contestazione, in ossequio al principio generale della distinzione dei ruoli e delle competenze degli organi politici e gli organi amministrativi e di gestione, ai sensi dell'art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000.
CONSIDERATO IN DIRITTO
3. - Il ricorso è infondato.
Il ricorrente non contesta il fatto nella sua materialità, limitandosi ad affermare che la responsabilità penale avrebbe dovuto essere ritenuta sussistente in capo al solo soggetto dirigente del Servizio scuole comunale, Pi.Ra., per il principio della distinzione tra ruolo politico e ruolo amministrativo nell'ambito dell'ente locale.
3.1. - Non vi è dubbio che tale principio sia espressamente affermato dall'art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000, perché tale disposizione attribuisce «ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti» e stabilisce che questi «si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo» (comma 1).
Ai sensi del successivo comma 2, spettano «ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108».
E a ciò deve aggiungersi, con specifico riferimento al settore della sicurezza sul lavoro, che l'art. 2, comma 1, lettera b), secondo periodo, del d.lgs. n. 81 del 2008, prevede che «nelle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione del rapporto di lavoro» dovendosi considerare quali "poteri di gestione" quelli conferiti con deliberazione dell'amministrazione di appartenenza.
Da tale complesso normativo, deriva, secondo la giurisprudenza di questa Corte, che,
in tema di tutela della sicurezza e salute dei luoghi di lavoro negli enti locali, per datore di lavoro deve intendersi il dirigente al quale spettano poteri di gestione, ivi compresa la titolarità di autonomi poteri decisori in materia di spesa (Sez. 3, n. 47249 del 30/11/2005, Rv. 233017). E la condizione necessaria per riconoscere in capo al dirigente la qualità di datore di lavoro è che questo sia dotato di effettivi poteri gestionali, decisionali e di spesa (Sez. 3, n. 2862 del 17/10/2013, dep. 22/01/2014, Rv. 258374; Sez. 4, n. 34804 del 02/07/2010, Rv. 248349).
Più in particolare, si è affermato che
il dirigente del settore manutenzione del patrimonio edilizio comunale, pur potendo assumere la qualità di datore di lavoro ex art. 2, lettera b), del d.Lgs. n. 81 del 2008, non è responsabile delle violazioni che sanzionano la mancata esecuzione degli interventi di messa in sicurezza e ristrutturazione degli edifici scolastici, qualora risulti in concreto privo di autonomi poteri gestionali, decisionali e di spesa (Sez. 3, n. 6370 del 07/11/2013, dep. 11/02/2014, Rv. 258898).
Ne consegue che,
qualora l'organo politico dell'ente locale sia imputato di una violazione in materia di sicurezza sul lavoro, incombe sullo stesso l'onere della prova dell'esistenza di un soggetto dirigente dotato di competenza nel settore, nonché dei mezzi per esercitare in concreto detta competenza.
3.2. - Non vi è dubbio che tali principi si attaglino, in astratto, anche alla fattispecie qui in esame.
Nondimeno, deve rilevarsi che la difesa non ha fornito in concreto alcuna prova né dell'effettivo conferimento della qualifica dirigenziale del servizio scuole comunale a Pi.Ra., né di quali siano l'oggetto e i limiti di tale eventuale conferimento, né della disponibilità da parte del dirigente di autonomi poteri ai fini della realizzazione della regolare manutenzione tecnica e della tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori scolastici.
Ci si limita infatti ad asserire che il Tribunale non avrebbe preso in considerazione tali circostanze, senza richiamare gli atti dai quali le stesse sarebbero emerse. Anzi, dalla lettura della sentenza impugnata, risulta che la difesa ha espressamente rinunciato proprio all'audizione di Pi.Ra., soggetto dalla stessa indicato quale dirigente responsabile della sicurezza sul lavoro nel settore scolastico e, di conseguenza, della contestata omissione.
La lamentata mancanza di motivazione della sentenza impugnata risulta, dunque, insussistente (Corte di Cassazione, Sez. II penale, sentenza 05.07.2017 n. 32358).

giugno 2017

PATRIMONIO: Attribuzioni patrimoniali immobiliari in favore di soggetti privati.
La gestione del patrimonio pubblico è improntata al principio di redditività, la cui deroga è subordinata dalla giurisprudenza contabile più recente all'assenza dello scopo di lucro in capo al soggetto beneficiario, fermo restando l'obbligo di un'esaustiva motivazione della scelta dell'ente, in considerazione dell'interesse pubblico perseguito, che risulti equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene soddisfatto mediante lo sfruttamento economico dei beni, secondo i principi giurisprudenziali già consolidati.
Inoltre, la Corte dei conti, chiamata a pronunciarsi in tema di attribuzioni patrimoniali (attinenti al patrimonio immobiliare) a terzi privati senza scopo di lucro, al fine di svolgere attività di interesse per la comunità insediata sul territorio locale, secondo i principi della sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118, Cost., ha affermato che l'ente locale che voglia procedere ad un tanto deve farlo nel rispetto dell'art. 12, L. n. 241/1990, avendo cura di predeterminare i casi, le condizioni e le modalità per la concessione di simili utilità ed il confronto concorrenziale tra gli aspiranti.

Il Comune pone un quesito in ordine alla riconducibilità di attività di interesse generale svolta da soggetto imprenditoriale alla finalità istituzionale della promozione dello sviluppo economico del territorio e dunque alla sussidiarietà orizzontale, ai sensi dell'art. 118 Cost..
In particolare, il Comune pone l'ipotesi dell'attribuzione gratuita ad un operatore commerciale, selezionato nel rispetto della normativa di settore, della disponibilità del sito ove svolgere un concerto, al fine di agevolare e mantenere detta manifestazione sul proprio territorio.
Si precisa che l'attività di questo Servizio consta nel fornire un supporto giuridico generale di ausilio agli enti per la soluzione dei casi concreti che si presentano. Si esprimeranno dunque in questa sede considerazioni sulla tematica delle gestione del patrimonio immobiliare comunale, cui si riconduce il quesito posto, sulla scorta delle quali, in via collaborativa, si formuleranno alcune osservazioni relative al caso di specie, che l'Ente potrà valutare nella sua autonomia.
L'atto di disposizione di un bene pubblico
[1] è improntato al principio della gestione economica dei beni pubblici, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie.
L'obbligo della gestione economica del bene pubblico rappresenta attuazione del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario (art. 1, L. n. 241/1990)
[2].
In ordine alla possibilità di derogare al principio della redditività del patrimonio pubblico, la Corte dei conti si è evoluta negli anni all'insegna del maggior rigore. E così, la più recente giurisprudenza contabile -nel ribadire i principi già consolidati, secondo cui le modalità di gestione del patrimonio competono alla scelta autonoma discrezionale dell'ente, che deve dare esaustiva motivazione in ordine alle finalità di interesse pubblico perseguito
[3], che risulti equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni [4]- ha ritenuto necessaria l'assenza di fine di lucro in capo ai soggetti possibili affidatari dei beni del patrimonio locale, come condizione necessaria tanto per mitigare quanto per escludere la redditività del patrimonio pubblico [5].
Un tanto esposto in generale e venendo al caso di specie, si osserva, in via collaborativa, che non si rinvengono in proposito motivi per discostarsi dal principio della redditività del patrimonio pubblico, ed in particolare dalla posizione più recente della giurisprudenza che subordina la deroga a detto principio all'assenza dello scopo di lucro in capo ai soggetti possibili beneficiari.
Ed invero, in relazione all'ipotesi prospettata dall'Ente di ricondurre l'attività di interesse generale del soggetto imprenditore, cui valuterebbe di attribuire gratuitamente il sito ove tenere un grande concerto, alle proprie finalità istituzionali, nella specie dello sviluppo economico, secondo i principi di sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118 Cost., si ritengono utili le seguenti ulteriori considerazioni sempre alla luce degli apporti giurisprudenziali.
La Corte dei conti -chiamata a pronunciarsi sulla possibilità di attribuire un diritto reale, a titolo gratuito o dietro corrispettivo simbolico, ad un'associazione senza fini di lucro operante sul territorio- ha affrontato in termini generali la facoltà di un ente di procedere ad attribuzioni patrimoniali attinenti al patrimonio immobiliare a terzi soggetti, presenti sul territorio comunale, al fine di consentire lo svolgimento di attività che presentino interesse per l'amministrazione locale o per la comunità insediata sul territorio locale. Ebbene, il magistrato contabile ha affermato che nel momento in cui l'ente locale ricorra a soggetti privati per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici di natura patrimoniale, lo stesso deve rispettare l'art. 12, L. n. 241/1990, avendo cura di predeterminare i casi, le condizioni e le modalità per la concessione di simili utilità ed il confronto concorrenziale tra gli aspiranti
[6].
Muovendo da quest'ultimo aspetto e tornando al caso di specie, risulta sussistere un regolamento dell'Ente in tema di concessione di contributi ed altre erogazioni economiche, ai sensi dell'art. 12, L. n. 241/1990. Fermo restando che l'interpretazione e l'applicazione di detto regolamento competono esclusivamente all'Ente, si osserva in via collaborativa, avuto riguardo alla natura imprenditoriale del soggetto terzo riferita dall'Ente, che il regolamento in parola prevede che la concessione di contributi ed altre erogazioni economiche è rivolta a favore di persone fisiche che non svolgono attività imprenditoriale e persone giuridiche pubbliche o private che non hanno scopo di lucro.
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[1] Provvedimento amministrativo se si tratta di bene demaniale o appartenente al patrimonio indisponibile; negozio di diritto privato se si tratta di bene patrimoniale disponibile (cfr. Corte dei conti, sez. reg. contr. Veneto, 05.10.2012, n. 716).
[2] La giurisprudenza trae il principio di fruttuosità dei beni pubblici dalla lettura combinata degli artt. 9, c. 3, L n. 537/1993, e 32, c. 8, L. n. 724/1994, che impongono la determinazione e l'aggiornamento dei canoni dei beni dati in concessione a privati, sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato, e da cui deriva il principio della gestione del patrimonio pubblico in modo da incrementare le entrate patrimoniali dell'amministrazione (cfr. Corte dei conti, sez. II, giurisdizionale d'appello, 22.04.2010, n. 149; Corte dei conti, sez. reg. contr. Puglia, 14.11.2013, n. 170).
[3] V. Corte di conti, sez. reg. contr. Lombardia, 09.06.2011, n. 349 e 17.06.2010, n. 672.
[4] Corte dei conti Puglia, n. 170/2013 cit.; Corte dei conti Veneto n. 716/2012 cit..
[5] Corte dei conti Veneto n. 716/2012 cit., richiamata dalle Corti dei conti Puglia, 12.12.2014, n. 216; Lombardia, 06.05.2014, n. 216; Molise, 15.01.2015, n. 1.
In particolare, la Corte dei conti Veneto argomenta l'assenza dello scopo di lucro dalla lettura degli artt. 32, c. 8, L. n. 724/1994 -che prevede una deroga alla determinazione dei canoni dai comuni secondo logiche di mercato, in considerazione degli 'scopi sociali'- e 32, L. n. 383/2000 -che consente agli enti locali di utilizzare il comodato in favore di organizzazioni di volontariato ed associazioni di promozione sociale-: norme da cui emerge, osserva la Corte dei conti, il riferimento delle eccezioni ivi previste a categorie ben individuate di beneficiari, connotati dall'assenza dello scopo di lucro.
Sulla scorta di queste riflessioni, le deliberazioni richiamate rimettono alla valutazione discrezionale dell'ente interessato -in considerazione delle proprie finalità istituzionali, attraverso un'attenta valutazione comparativa tra gli interessi pubblici in gioco, secondo i principi già espressi negli anni precedenti dalla magistratura contabile- la possibilità di prevedere tariffe agevolate o la gratuità per l'utilizzo di beni pubblici in favore di soggetti che sono pp.aa. o privati connotati dall'assenza di scopo di lucro.
Per una disamina dell'evoluzione giurisprudenziale in tema di gestione del patrimonio pubblico, v. note di questo Servizio n. 11715/2016 e n. 7491/2015, all'indirizzo web della Regione Friuli Venezia Giulia: http://autonomielocali.regione.fvg.it
[6] Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, 19.02.2014, n. 36.
L'obbligo degli enti locali di predeterminare le condizioni e le modalità per la concessione di vantaggi economici è altresì posto, sul piano dell'ordinamento regionale, dal combinato disposto degli artt. 2, c. 2-bis, e 30, L.R. n. 7/2000
(14.06.2017 -
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PATRIMONIO: Cessione gratuita di immobile comunale.
La gestione del patrimonio pubblico è improntata al principio di redditività, la cui deroga è subordinata dalla giurisprudenza contabile più recente all'assenza dello scopo di lucro in capo al soggetto beneficiario, fermo l'obbligo di un'esaustiva motivazione in considerazione dell'interesse pubblico perseguito, che risulti equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene soddisfatto mediante lo sfruttamento economico dei beni, secondo i principi giurisprudenziali già consolidati.
La posizione della Corte dei conti assume toni ancor più rigorosi con riferimento alla cessione gratuita di un immobile, che si palesa in contrasto con l'interesse primario alla conservazione e alla corretta gestione del patrimonio pubblico. Nel contesto di questa posizione restrittiva, solo in caso di mancato trasferimento di denaro tra enti dello stesso ordinamento, la Corte dei conti ha escluso la sussistenza di un illecito erariale.
In proposito, con riferimento al caso di specie, va detto che il Comune è ente locale ricompreso tra le pp.aa. di cui all'art. 1, c. 2, D.Lgs. n. 165/2001, mentre l'ATER è ente pubblico economico assoggettato alla disciplina generale delle persone giuridiche del libro V, titolo V, capo V, del codice civile per quanto compatibile (art. 37, L.R. n. 1/2016).

Il Comune pone un quesito in merito alla possibilità di cedere a titolo gratuito all'ATER un immobile comunale, inserito nel piano delle valorizzazioni
[1] come immobile 'privo di valore' [2], al fine della sua ristrutturazione e successiva costruzione di alloggi popolari da concedere in locazione a canone concordato.
Si premette che l'attività di consulenza di questo Servizio consta nel fornire agli enti locali un supporto giuridico generale sulle questioni poste, che possa essere utile come cornice di legittimità della concreta attività amministrativa, volta alla realizzazione dell'interesse pubblico perseguito. Per cui, in questa sede, la questione posta dall'Ente verrà trattata sotto il profilo generale della legittima gestione del patrimonio pubblico, avuto riguardo alle riflessioni elaborate dalla giurisprudenza sul punto. Mentre, si precisa sin d'ora, per quanto concerne l'aspetto dei rapporti tra Comune e ATER per la gestione dell'immobile di cui si tratta, al fine della costruzione di alloggi popolari da locare a canone concordato, e le modalità attraverso cui un tanto possa avvenire, ulteriori specifiche considerazioni potranno essere espresse, per quanto di competenza, dalla Direzione centrale infrastrutture e territorio, Area interventi a favore del territorio, Servizio edilizia, in indirizzo.
L'atto di disposizione di un bene pubblico è improntato al principio della gestione economica dei beni pubblici, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie. L'obbligo della gestione economica del bene pubblico rappresenta attuazione del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario (art. 1, L. n. 241/1990)
[3].
In ordine alla possibilità di derogare al principio della redditività del patrimonio pubblico, la Corte dei conti si è evoluta negli anni all'insegna del maggior rigore. E così, la più recente giurisprudenza contabile -nel ribadire i principi già consolidati, secondo cui le modalità di gestione del patrimonio competono alla scelta autonoma discrezionale dell'ente, che deve dare esaustiva motivazione in ordine alle finalità di interesse pubblico perseguito
[4], che risulti equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni [5]- ha ritenuto necessaria l'assenza di fine di lucro in capo ai soggetti possibili affidatari (in comodato) dei beni del patrimonio locale, tanto per mitigare quanto per escludere la redditività del patrimonio pubblico [6].
Queste considerazioni della Corte dei conti sulla deroga alla redditività assumono un tono ancora più rigoroso con specifico riferimento alla cessione gratuita dell'immobile. Per la Corte dei conti, se lo scopo del patrimonio pubblico è quello di produrre reddito, risulta evidente che una cessione gratuita di un immobile non può considerarsi una modalità tipica di valorizzazione del patrimonio in quanto non solo non reca alcuna entrata all'ente, e dunque costituisce un utilizzo non coerente con le finalità del bene, ma addirittura può risultare fonte di depauperamento -e dunque di danno- patrimoniale per l'ente, che è invece tenuto ad improntare la gestione del proprio patrimonio a criteri di economicità e di efficienza
[7].
In particolare, per la Sezione Veneta 'non può negarsi che un'eventuale scelta di dismissione a titolo gratuito dovrebbe avvenire a seguito di un'attenta ponderazione comparativa tra gli interessi pubblici in gioco, rimessa esclusivamente alla sfera discrezionale dell'ente, in cui, però, deve tenersi nella massima considerazione l'interesse alla conservazione ed alla corretta gestione del patrimonio pubblico, in ragione della tutela costituzionale di cui questo gode (art. 119, comma 6 novellato), e della sempre crescente attenzione postavi dal legislatore (tra cui, appunto, l'art. 58 del D.L. n. 112/2008). L'interesse alla conservazione e alla corretta gestione del patrimonio pubblico è da considerarsi primario anche perché espressione dei principi di buon andamento e di sana gestione, ed impone all'ente di ricercare tutte le alternative possibili che consentano un equo contemperamento degli interessi in gioco, adottando la soluzione più idonea ed equilibrata, che comporti il minor sacrificio possibile per gli interessi compresenti'
[8].
Ed ancora, per la Corte dei conti la perdita di un cespite deve essere adeguatamente compensata da una partita di carattere finanziario o con un''utilitas' di carattere patrimoniale (in termini di uso, proprietà, servizi). Tale utilitas, infatti, solo eccezionalmente può trovare giustificazione in interessi di carattere non patrimoniale, in base a precipue disposizioni di legge che tipizzano l'interesse tra gli scopi perseguibili dall'ente o che espressamente autorizzano l'alienazione gratuita
[9].
Nel contesto di questa posizione restrittiva, solo con riferimento ad enti dello stesso ordinamento, specificamente nel caso di mancato trasferimento di denaro nell'ambito di enti facenti parte dello stesso settore, la Corte dei conti ha escluso la sussistenza di un illecito erariale, giacché prescindendo dall'indubbia differente personalità giuridica, trattasi di una partita di giro nell'ambito di una finanza sostanzialmente unitaria
[10].
Ma in proposito e con riferimento al caso di specie va detto che il Comune è ente locale ricompreso tra le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, c. 2, D.Lgs. n. 165/2001, mentre l'ATER è ente pubblico economico assoggettato alla disciplina generale delle persone giuridiche del libro V, titolo V, capo V, del codice civile per quanto compatibile (art. 37, L.R. n. 1/2016).
Per completezza di esposizione, si osserva che la giurisprudenza contabile, muovendo dal fatto che non è rinvenibile alcuna disposizione che impedisca al comune di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, se necessarie per raggiungere i fini che in base all'ordinamento deve perseguire, ha affermato che l'attribuzione di beni, se intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune, anche se apparentemente a 'fondo perso', non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell'utilità che l'ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo
[11]. Si tratta, tuttavia, di pronunce che non concernono espressamente gli atti di gestione del patrimonio pubblico, per i quali la Corte dei conti ha affermato gli specifici principi sopra richiamati.
Un tanto esposto in generale, per la definizione più opportuna dei rapporti tra Comune e ATER per la gestione dell'immobile di cui si tratta, per le finalità indicate della sua ristrutturazione e successiva costruzione di alloggi popolari da concedere in locazione a canone concordato, ci si rimette alle considerazioni che riterrà di esprimere la Direzione centrale infrastrutture e territorio, Area interventi a favore del territorio, Servizio edilizia, ai sensi della L.R. n. 1/2016, per quanto di competenza in materia.
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[1] In tema di interventi di valorizzazione del territorio, l'art. 58 del D.L. n. 112/2008, convertito in L. n. 133/2008, ha imposto agli enti territoriali di redigere annualmente un piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari, da allegare al bilancio di previsione, in cui inserire i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non ritenuti strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. L'inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale.
[2] In tal modo si esprime l'Ente.
[3] Corte dei conti, sez. reg. contr. Veneto, deliberazione 02.10.2012, n. 716; Corte dei Conti, sez. reg. contr. Puglia, deliberazione 14.11.2013, n. 170.
[4] V. Corte dei conti, sez. reg. contr., Lombardia, deliberazioni 09.06.2011, n. 349 e 17.06.2010, n. 672.
[5] Corte dei conti Puglia, n. 170/2013, cit.; Corte dei conti Veneto, n. 716/2012, cit..
[6] Corte dei conti Veneto, n. 716/2012, cit., richiamata dalle Corti dei conti Puglia, deliberazione 12.12.2014, n. 216; Lombardia, deliberazione 06.05.2014, n. 216; Molise, deliberazione 15.01.2015, n. 1.
[7] Corte dei Veneto, deliberazione 24.04.2009, n. 33 e n. 716/2012 cit.; conforme: Corte dei conti Puglia, n. 170/2013, cit..
[8] Corte dei conti Veneto n. 33/2009 cit. Le valutazioni della Sezione veneta sono richiamate e condivise dalla Corte dei conti Friuli Venezia Giulia, che, seppur in un caso non sovrapponibile a quello in esame, per la differenza di valore dell'immobile, ha ritenuto che 'la cessione definitiva a titolo gratuito (donazione) non sia compatibile con l'obbligo di valorizzazione contemplato dall'art. 58 del D.L. 25.06.2008 n. 112' (Corte dei conti, sez. reg. contr. Friuli Venezia Giulia, deliberazione 30.04.2014, n. 94).
[9] Corte dei conti, sez. reg. contr. Campania, deliberazione 06.10.2014, n. 205.
[10] Corte dei conti, sez. giurisd., Sicilia, 02.07.2010, n. 1477; Corte dei conti, sez. giurisd. Trentino A. Adige, 16.03.2009, n. 18.
[11] Corte dei conti, sez. reg. contr., Lombardia, 29.05.2012, n. 262, con riferimento alla possibilità per un comune di effettuare lavori di restauro di un bene immobile non appartenente al patrimonio dell'ente locale, nello specifico il campanile di una Chiesa, con entrate comunali; Corte dei conti, sez. reg. contr., Piemonte, 12.02.2014, n. 36, con riferimento al diritto di superficie, su area comunale, in favore di una locale associazione dedita alla pubblica assistenza, senza fini di lucro
(06.06.2017 -
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maggio 2017

PATRIMONIO: Alienazione terreno comunale.
Prima della stipula del rogito l'Ente è tenuto al rispetto delle procedure e dei termini posti a tutela dei terzi, ai sensi dell'articolo 58 del decreto legge 25.06.2008, n. 112, nella considerazione che l'Ente è tenuto una sola volta ai suddetti adempimenti con riferimento al medesimo bene.
Il Comune informa che nel piano di valorizzazione e alienazione del patrimonio comunale inserito nel Documento unico di programmazione (DUP), allegato al bilancio di previsione 2016-2018, era stato inserito un bene comunale la cui alienazione risulta iniziata ma non ancora conclusa. L'Ente ha previsto nel nuovo piano di valorizzazione e alienazione del patrimonio comunale inserito nel DUP, allegato al bilancio di previsione 2017-2019, l'alienazione del medesimo terreno.
Pertanto, l'Ente chiede un parere per conoscere se, prima della stipula del rogito del terreno suddetto, si debbano attendere le necessarie pubblicazioni e conseguenti adempimenti connessi all'approvazione del nuovo piano di valorizzazione e alienazione del patrimonio comunale, riferito al triennio 2017-2019.
La normativa in materia di ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare degli enti locali è contenuta nell'articolo 58 del D.L. 25.06.2008, n. 112, convertito con modifiche dalla legge 06.08.2008, n. 133.
[1].
In particolare, l'articolo 58 del D.L. 112/2008 prevede che attraverso una delibera dell'organo di Governo venga redatto un apposito elenco degli immobili non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione, costituendo in tal modo il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari (comma 1).
L'inserimento degli immobili nel piano su richiamato ne determina la loro classificazione come patrimonio disponibile. Con successiva deliberazione il consiglio comunale approva il piano delle alienazioni e valorizzazioni, determinando le destinazioni d'uso urbanistiche degli immobili ivi contenuti (comma 2).
Gli elenchi degli immobili devono essere pubblicati nelle forme previste da ciascun Ente e hanno effetto dichiarativo della proprietà, in assenza di precedenti trascrizioni e producono gli effetti previsti dall'articolo 2644
[2] del codice civile, nonché effetti sostitutivi dell'iscrizione del bene in catasto. A tutela dell'interesse di eventuali soggetti terzi, è ammesso ricorso amministrativo contro l'iscrizione del bene nell'elenco, entro sessanta giorni dalla pubblicazione, fermi gli altri rimedi di legge.
Pertanto, prima della stipula del rogito l'Ente è tenuto al rispetto delle procedure e dei termini posti a tutela dei terzi, ai sensi della normativa sopra richiamata, nella considerazione che l'Ente è tenuto una sola volta ai suddetti adempimenti con riferimento al medesimo bene.
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[1] Art. 58 (Ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, comuni ed altri enti locali)
<<1. Per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni, Province, Comuni e altri Enti locali, nonché di società o Enti a totale partecipazione dei predetti enti, ciascuno di essi, con delibera dell'organo di Governo individua, redigendo apposito elenco, sulla base e nei limiti della documentazione esistente presso i propri archivi e uffici, i singoli beni immobili ricadenti nel territorio di competenza, non strumentali all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione. Viene così redatto il piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione nel quale, previa intesa, sono inseriti immobili di proprietà dello Stato individuati dal Ministero dell'economia e delle finanze - Agenzia del demanio tra quelli che insistono nel relativo territorio.
2. L'inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale. Il piano è trasmesso agli Enti competenti, i quali si esprimono entro trenta giorni, decorsi i quali, in caso di mancata espressione da parte dei medesimi Enti, la predetta classificazione è resa definitiva. La deliberazione del consiglio comunale di approvazione, ovvero di ratifica dell'atto di deliberazione se trattasi di società o Ente a totale partecipazione pubblica, del piano delle alienazioni e valorizzazioni determina le destinazioni d'uso urbanistiche degli immobili. Le Regioni, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, disciplinano l'eventuale equivalenza della deliberazione del consiglio comunale di approvazione quale variante allo strumento urbanistico generale, ai sensi dell'articolo 25 della legge 28.02.1985, n. 47, anche disciplinando le procedure semplificate per la relativa approvazione. Le Regioni, nell'ambito della predetta normativa approvano procedure di co-pianificazione per l'eventuale verifica di conformità agli strumenti di pianificazione sovraordinata, al fine di concludere il procedimento entro il termine perentorio di 90 giorni dalla deliberazione comunale. Trascorsi i predetti 60 giorni, si applica il comma 2 dell'articolo 25 della legge 28.02.1985, n. 47. Le varianti urbanistiche di cui al presente comma, qualora rientrino nelle previsioni di cui al paragrafo 3 dell'articolo 3 della direttiva 2001/42/CE e al comma 4 dell'articolo 7 del decreto legislativo 03.04.2006, n. 152 e s.m.i. non sono soggette a valutazione ambientale strategica.
3. Gli elenchi di cui al comma 1, da pubblicare mediante le forme previste per ciascuno di tali enti, hanno effetto dichiarativo della proprietà, in assenza di precedenti trascrizioni, e producono gli effetti previsti dall'articolo 2644 del codice civile, nonché effetti sostitutivi dell'iscrizione del bene in catasto.
4. Gli uffici competenti provvedono, se necessario, alle conseguenti attività di trascrizione, intavolazione e voltura.
5. Contro l'iscrizione del bene negli elenchi di cui al comma 1 è ammesso ricorso amministrativo entro sessanta giorni dalla pubblicazione, fermi gli altri rimedi di legge.
Omissis>>
[2] 2644. Effetti della trascrizione.
Gli atti enunciati nell'articolo precedente non hanno effetto [c.c. 509] riguardo ai terzi che a qualunque titolo hanno acquistato diritti sugli immobili in base a un atto trascritto [c.c. 507, 2659, 2667] o iscritto [c.c. 2839] anteriormente alla trascrizione degli atti medesimi [c.c. 2643, 2652, n. 3, 2653, n. 1, 2685, 2827, 2857, 2914, n. 1].
Seguita la trascrizione, non può avere effetto contro colui che ha trascritto [c.c. 2666] alcuna trascrizione o iscrizione di diritti acquistati verso il suo autore, quantunque l'acquisto risalga a data anteriore [c.c. 1380, 2649, 2655, 2812, 2848, 2866, 2913, 2915]
(11.05.2017 -
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aprile 2017

PATRIMONIODemanio senza automatismi. Addio al rinnovo delle concessioni senza selezione. APPALTI/ Una sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia.
Addio rinnovo automatico delle concessioni demaniali in essere anche dopo il decreto legge enti locali 113/2016, il tutto in ossequio alla sentenza C-458/14 della Corte Ue che ha dichiarato illegittimo l'affidamento a privati delle spiagge italiane, prorogato al 31.12.2020 senza «una imparziale e trasparente procedura di selezione dei potenziali candidati».
E ciò perché l'articolo 24, c. 3-septies, del dl 113/2016 introduce in pratica una moratoria sulle concessioni esistenti ma senza un termine finale certo.

Così la sentenza 27.04.2017 n. 959 del TAR Lombardia-Milano, Sez. I.
La controversia nasce dalla procedura a evidenza pubblica bandita dal comune per la gestione di uno stabilimento balneare. I giudici di Lussemburgo hanno già bocciato la norma di cui all'articolo 1, comma 18, del decreto legge 194/2009 che prorogava le autorizzazioni demaniali per gestire attività turistiche e ricreative in riva al mare e ai laghi. Ma dopo la sentenza Ue nel dl 113/2016 è stata introdotta una norma secondo cui i rapporti pendenti conservano validità fino a quanto la materia non sarà regolata dallo stato nazionale secondo i principi eurounitari di libera concorrenza.
E anche voler condividere l'interpretazione della società ricorrente secondo cui la proroga prevista all'articolo, comma 3-septies, del dl 113/2016 debba trovare applicazione con riferimento alle concessioni non solo di beni demaniali ma anche di beni appartenenti al patrimonio indisponibile, queste norme devono essere disapplicate per contrasto con il diritto Ue (articolo ItaliaOggi del 31.05.2017).
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MASSIMA
9.1 Prima di esaminare le censure, occorre delineare il quadro normativo la cui applicazione al caso di specie è oggetto della presente controversia.
9.2 L’art. 1, c. 18, d.l. n. 194/2009, come modificato dall'articolo 1, comma 1, della legge 26.02.2010, n. 25, in sede di conversione e, successivamente, dall'articolo 34-duodecies, comma 1, del D.L. 18.10.2012, n. 179, dall'articolo 1, comma 547, della Legge 24.12.2012, n. 228 e, da ultimo, dall'articolo 1, comma 291, della Legge 27.12.2013, n. 147, dispone che: “ferma restando la disciplina relativa all'attribuzione di beni a regioni ed enti locali in base alla legge 05.05.2009, n. 42, nonché alle rispettive norme di attuazione, nelle more del procedimento di revisione del quadro normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi, lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative, ad uso pesca, acquacoltura ed attività produttive ad essa connesse, e sportive, nonché quelli destinati a porti turistici, approdi e punti di ormeggio dedicati alla nautica da diporto, da realizzarsi, quanto ai criteri e alle modalità di affidamento di tali concessioni, sulla base di intesa in sede di Conferenza Stato-regioni ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 05.06.2003, n. 131, che è conclusa nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell'esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela degli investimenti, nonché in funzione del superamento del diritto di insistenza di cui all'articolo 37, secondo comma, secondo periodo, del codice della navigazione, [che è soppresso dalla data di entrata in vigore del presente decreto], il termine di durata delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto e in scadenza entro il 31.12.2015 è prorogato fino al 31.12.2020, fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 03, comma 4-bis, del decreto-legge 05.10.1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 04.12.1993, n. 494. All'articolo 37, secondo comma, del codice della navigazione, il secondo periodo è soppresso”.
9.3 La conformità al diritto comunitario di questa norma è stata oggetto di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, disposto con sentenza di questo Tribunale n. 2401/2014 e con ordinanza del Tar Sardegna n. 224/2015.
La Corte, con sentenza del 14.07.2016, ha affermato che:
   1) l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12.12.2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati.
   2) l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo.

9.4 A seguito della decisione della Corte di Giustizia, il legislatore italiano, con legge n. 160 del 07.08.2016, ha introdotto, in sede di conversione al d.l. n. 113/2016, all’art. 24, il comma 3-septies, ai sensi del quale: “nelle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai principi di derivazione europea, per garantire certezza alle situazioni giuridiche in atto e assicurare l'interesse pubblico all'ordinata gestione del demanio senza soluzione di continuità, conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base all'articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30.12.2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26.02.2010, n. 25”.
10.1 Così delineato il quadro normativo, si può procedere con l’esame delle doglianze formulate dalla ricorrente.
10.2 Anche a volere condividere la linea interpretativa prospettata dalla ricorrente, secondo cui la proroga prevista all’art. 1, c. 18, d.l. n. 194/2009 ed all’art. 24, c. 3-septies, d.l. n. 113/2016 debba trovare applicazione con riferimento alle concessioni non solo di beni demaniali ma anche di beni appartenenti al patrimonio indisponibile, queste norme devono essere disapplicate per contrasto con il diritto comunitario, così come interpretato dalla Corte di Giustizia UE con la sentenza sopra richiamata.
Per costante giurisprudenza, al pari di regolamenti e direttive, anche le pronunce della Corte di Giustizia della Comunità europea hanno, difatti, efficacia diretta nell'ordinamento interno degli stati membri, vincolando sia le amministrazioni che i giudici nazionali alla disapplicazione delle norme interne con esse configgenti (Cfr. C. Cost., 19.04.1985, n. 113 che ha affermato l’immediata applicabilità delle statuizioni risultanti dalle sentenze interpretative della Corte di Giustizia; Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 16.05.2016, n. 139).
10.3 La presente controversia ha ad oggetto il contratto in forza del quale il Comune di Como ha attribuito alla ricorrente il diritto utilizzare il compendio denominato “lido di Villa Olmo”, appartenente al patrimonio indisponibile, quale lido e stabilimento balneare, dietro versamento di un canone periodico e senza alcun corrispettivo a carico dell’amministrazione.
Tale contratto presenta i caratteri della concessione, ai sensi del diritto dell’Unione, essendo il rischio d’impresa a carico della società Villa Olmo s.n.c.
La concessione rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 12 della direttiva 2006/123 in quanto:
   - deve essere qualificata quale autorizzazione, ai sensi delle disposizioni della direttiva, in quanto atto formale che il prestatore deve ottenere dall’autorità nazionale al fine di potere esercitare l’attività economica;
   - il numero di autorizzazioni disponibili per l’attività in questione è indubbiamente limitato per via della scarsità delle risorse naturali, quali sono, in generale, le rive del lago di Como, suscettibili di sfruttamento economico solo in numero limitato, e quale è, in particolare, il compendio in questione, in considerazione delle sue peculiarità (in relazione alla sua ubicazione ed alla sua storia);
   - la concessione d’uso del bene in questione non rientra nella categoria delle concessioni di servizi, escluse dall’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 e rientranti in quello della direttiva 2014/23, per le ragioni affermate dalla Corte di Giustizia con la sentenza del 14.07.2016 (punti 44-48) ed estensibili anche al caso di specie.
10.4 L’art. 12, c. 1, della direttiva 2006/123, dispone che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, il rilascio delle autorizzazioni deve essere soggetto ad una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.
10.5 Come affermato dalla Corte di Giustizia ai punti 50 e ss. della sentenza sopra richiamata, “una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede una proroga ex lege della data di scadenza delle autorizzazioni equivale a un loro rinnovo automatico, che è escluso dai termini stessi dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2006/123.
Inoltre, la proroga automatica di autorizzazioni relative allo sfruttamento economico del demanio marittimo e lacuale non consente di organizzare una procedura di selezione come descritta al punto 49 della presente sentenza
”.
La Corte ha poi affermato che,
pur se l’articolo 12, paragrafo 3, della direttiva 2006/123 prevede espressamente che gli Stati membri possano tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni legate a motivi imperativi d’interesse generale, “è previsto che si tenga conto di tali considerazioni solo al momento di stabilire le regole della procedura di selezione dei candidati potenziali e fatto salvo, in particolare, l’articolo 12, paragrafo 1, di tale direttiva.
Pertanto l’articolo 12, paragrafo 3, della direttiva in questione non può essere interpretato nel senso che consente di giustificare una proroga automatica di autorizzazioni allorché, al momento della concessione iniziale delle autorizzazioni suddette, non è stata organizzata alcuna procedura di selezione ai sensi del paragrafo 1 di tale articolo
”.

Inoltre, “
una giustificazione fondata sul principio della tutela del legittimo affidamento richiede una valutazione caso per caso che consenta di dimostrare che il titolare dell’autorizzazione poteva legittimamente aspettarsi il rinnovo della propria autorizzazione e ha effettuato i relativi investimenti. Una siffatta giustificazione non può pertanto essere invocata validamente a sostegno di una proroga automatica istituita dal legislatore nazionale e applicata indiscriminatamente a tutte le autorizzazioni in questione”.
La previsione di cui all’art. all’art. 1, c. 18, d.l. n. 194/2009, come affermato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, contrasta quindi con l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123.
10.6 Un identico contrasto deve ritenersi sussistente con riferimento alla previsione di cui all’art. 24, c. 3-septies, d.l. n. 113/2016.
Con tale norma, il legislatore -nel prevedere la conservazione della validità dei rapporti già instaurati e pendenti in base all'articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30.12.2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26.02.2010, n. 25 “nelle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai principi di derivazione europea”– ha, difatti, sostanzialmente reintrodotto un rinnovo automatico delle autorizzazioni concesse, oltretutto senza la previsione di un termine finale certo, che impedisce lo svolgimento di procedure comparative, eludendo così, al pari dell’art. 1, c. 18, d.l. n. 194/2009, il dettato della direttiva 2006/123 e le indicazioni date dalla Corte di Giustizia.
10.7
Poiché le norme invocate dalla ricorrente si pongono in contrasto con il diritto comunitario, esse devono essere disapplicate. A ciò consegue la piena legittimità della decisione del Comune di Como di non considerare efficace la concessione in questione e di procedere alla pubblicazione del bando per l’assegnazione del compendio immobiliare.

marzo 2017

PATRIMONIO: Giurisdizione del giudice ordinario se lo sgombero riguarda un bene appartenente al patrimonio disponibile.
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Giurisdizione – Demanio e patrimonio – Patrimonio disponibile – Ordine sgombero locale occupato – Controversia – Giurisdizione giudice ordinario.
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto l’ordinanza con la quale il Comune ha diffidato a sgomberare un locale occupato, appartenente al proprio patrimonio disponibile, trattandosi di ordinanza emessa in carenza assoluta di potere e, quindi, nulla (1).
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   (1) Il Tar –premesso che il Comune ha inteso esercitare un potere autoritativo e non inviare una semplice diffida iure privatorum– ha richiamato, a supporto delle conclusioni cui è pervenuto, la giurisprudenza secondo cui:
   a) l'art. 823 c.c. ammette il ricorso dell'Amministrazione all'esercizio dei poteri amministrativi solo per tutelare i beni del demanio pubblico e del patrimonio indisponibile; di conseguenza, l'eventuale ordinanza emessa in carenza assoluta di potere, trattandosi di bene che appartiene al patrimonio disponibile dell'ente, va qualificata come atto nullo secondo i principi sanciti dall'art. 21-septies, l. 07.08.1990, n. 241;
   b) l'atto nullo non produce alcun effetto degradatorio delle posizioni soggettive di cui si assume la lesione, e se dall’esecuzione del provvedimento sono derivati effetti pregiudizievoli, gli stessi vanno considerati come violazioni di diritti soggettivi la cui tutela appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario (Cons. St., sez. V, 08.03.2010, n. 1331);
   c) la controversia relativa ad un ordine di sgombero di un locale di proprietà comunale facente parte del patrimonio disponibile dell'ente territoriale appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di un rapporto di matrice negoziale, da cui derivano in capo ai contraenti posizioni giuridiche paritetiche qualificabili in termini di diritto soggettivo, nel cui ambito l'Amministrazione agisce iure privatorum -al di fuori cioè dell'esplicazione di qualsivoglia potestà pubblicistica- non soltanto nella fase genetica e funzionale del rapporto, ma anche nella fase patologica, il che, più specificamente, si traduce nell'assenza di poteri autoritativi sia sul versante della chiusura del rapporto stesso, sia su quello connesso del rilascio del bene (Tar Napoli, sez. VII, 06.02.2015, n. 931) (TAR Campania-Napoli, Sez. VII, sentenza 20.03.2017 n. 1531 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

PATRIMONIO - PUBBLICO IMPIEGOStrisce pedonali non possono essere verdi. Paga il funzionario.
Come prescrive il Codice della strada, i colori utilizzati per gli attraversamenti pedonali sono regolamentati in maniera perentoria e tale colorazione deve essere applicata su tutto il territorio nazionale. Pertanto, qualora un comune dovesse disporre diversamente, la spesa sostenuta per l'acquisto della vernice colorata, in luogo di quella tradizionale, costituisce un danno erariale.

È quanto ha messo nero su bianco la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Veneto, nel testo della sentenza 14.03.2017 n. 38 con cui ha condannato un funzionario tecnico di un comune del padovano per aver disposto, su 55 attraversamenti pedonali in città, una colorazione non consentita.
Il collegio della magistratura contabile ha infatti sottolineato come il regolamento attuativo del Codice della strada dispone, all'articolo 145, che gli attraversamenti pedonali devono essere evidenziati sulla carreggiata mediante zebrature con strisce bianche parallele alla direzione di marcia e che nessun altro segno è consentito. Ne deriva che la colorazione verde, apposta sul fondo stradale degli attraversamenti pedonali, è palesemente contraria alle disposizioni del Codice della strada.
La Corte ha altresì richiamato il dm 27/04/2006 del Ministero delle infrastrutture, con cui si ribadisce che la colorazione delle strisce pedonali sia uniforme sull'intero territorio nazionale e che, in caso di violazione, la responsabilità ricade sugli enti proprietari delle strade (articolo ItaliaOggi del 18.03.2017).
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MASSIMA
2. L'odierno giudizio è finalizzato all'accertamento della pretesa risarcitoria avanzata dal Procuratore regionale in ordine al
danno erariale di € 1.155,00, asseritamente arrecato al Comune di San Martino di Lupari (PD) da Gi.St.Ba., responsabile dell'Area tecnica-manutenzioni, in relazione alla realizzazione, nel territorio comunale, di attraversamenti pedonali su manto stradale di colorazione non consentita.
3. Dagli atti di causa si evince che il convenuto, con le determinazioni contrassegnate dai numeri 199/2008, 119/2009, 123/2010, 138/2010, 169/2010, 74/2012, 113/2012, 122/2012 e 148/2012, assunte nella qualità di responsabile di Area, aveva fatto realizzare n. 55 attraversamenti pedonali su manto stradale di colorazione verde; come da comunicazione dello stesso funzionario, la differenza di spesa, effettuata al fine di realizzare il passaggio pedonale su fondo verde, anziché sul fondo stradale non colorato, ammonta a € 21,00 per ciascun attraversamento e, pertanto, ad € 1.155,00 in totale.
Rileva il Collegio che l'art. 40 del codice della strada (D.lgs. 30.04.1992 n. 285) nel disciplinare la segnaletica orizzontale, costituita da strisce, frecce e scritte poste sulla pavimentazione stradale per regolare la circolazione stradale, per guidare gli utenti e per fornire prescrizioni circa il comportamento da seguire, rinvia al regolamento per quanto riguarda le forme, le dimensioni, i colori, i simboli e le caratteristiche dei segnali orizzontali.
Lo stesso Codice (art. 45) vieta, tuttavia, l'impiego di segnaletica stradale non conforme a quella stabilita dal codice stesso, dal Regolamento o dai decreti e dalle direttive ministeriali.
Il Regolamento, approvato con DPR 16.12.1992 n. 495, espressamente stabilisce che i colori dei segnali orizzontali sono il bianco, il giallo, l'azzurro e il giallo alternato con il nero (art. 137, comma 5); che gli attraversamenti pedonali sono evidenziati sulla carreggiata mediante zebrature con strisce bianche parallele alla direzione di marcia (art. 145); che nessun altro segno è consentito sulle carreggiate stradali soggette a pubblico transito, all'infuori di quanto previsto dalle norme in questione (art. 155).
Da ciò deriva che la colorazione verde, apposta sul fondo stradale dell'attraversamento pedonale, deve ritenersi contraria alle precise disposizioni poste dal Codice della strada e dal Regolamento.

Peraltro,
il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con il decreto ministeriale 27.04.2006 n. 777 (II° direttiva sulla corretta ed uniforme applicazione delle norme del codice della strada in materia di segnaletica e criteri per l'istallazione e la manutenzione), ha espressamente ribadito (punto 5) sia la cogenza della normativa stradale in ordine alla colorazione degli attraversamenti pedonali, sia la necessità che la colorazione sia uniforme sull'intero territorio nazionale; ha, inoltre, segnalato le responsabilità ricadenti sugli enti proprietari delle strade in caso di violazione delle anzidette disposizioni.
Tali prescrizioni costituivano peraltro oggetto della circolare 1/2001 della Prefettura di Padova, inviata a tutti i Sindaci della Provincia, in cui si richiamavano le disposizioni normative, la direttiva ministeriale e la normativa europea (UN 1436 del 2004) in ordine al divieto di utilizzare colorazioni diverse da quelle espressamente previste.
Tanto premesso,
il Collegio ritiene che la maggiore spesa effettuata dal Comune per la realizzazione degli attraversamenti pedonali colorati costituisca danno erariale in quanto non solo contraria alle disposizioni di legge ma anche di nessuna utilità per l'amministrazione stessa e la Comunità amministrata.
4.
Tale danno è addebitabile al signor Gi.St.Ba., per avere adottato la scelta di apporre una colorazione non consentita, in frontale contrasto con le disposizioni di legge sopra richiamate.
Ritiene, al riguardo, il Collegio che la condotta antigiuridica addebitata al convenuto sia supportata dalla colpa grave. La valutazione della sussistenza dell'elemento psicologico, nella intensità prevista dalla legge, va effettuata attraverso un giudizio di rimproverabilità per l'atteggiamento antidoveroso della volontà che sarebbe stato possibile non assumere, con valutazione ex ante, in base ai criteri della prevedibilità ed evitabilità della serie causale produttiva del danno (teoria della concezione normativa della colpevolezza).

Nel caso di specie,
il convenuto, per la sua qualificazione professionale (responsabile dell'Area tecnica-manutenzioni del Comune), avrebbe potuto certamente rilevare l'antigiuridicità della scelta effettuata, solo verificando le chiare disposizioni normative in materia, alla luce della modifica cromatica che andava a introdurre nella segnaletica orizzontale posta nel territorio dell'Ente locale, sicuramente innovativa rispetto ad una tradizionale coloratura.
Peraltro, nel periodo di tempo in cui tale innovazione venne introdotta (2008-2012) era intervenuta, ancorché non ve ne fosse necessità, anche una specifica circolare chiarificatrice della Prefettura di Padova. In buona sostanza,
sarebbe bastato un minimo di diligenza da parte del funzionario e un approfondimento sulla questione per valutare la portata delle disposizioni normative e per ricercare, ove non in possesso della Amministrazione, le direttive fornite dal competente Ministero nella materia de qua.
5. Per tutto quanto precede, il Collegio condanna il signor Gi.St.Ba. al pagamento, in favore del Comune di San Martino di Lupari (PD), della somma di € 1.155,00, comprensiva di rivalutazione monetaria, oltre agli interessi legali calcolati dalla data di pubblicazione della sentenza sino al soddisfo.
6. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dei Conti
Sezione Giurisdizionale regionale per il Veneto
definitivamente pronunciando,
condanna BA.Gi.St. al pagamento, in favore del Comune di San Martino di Lupari (PD), della somma complessiva di € 1.155,00, comprensiva di rivalutazione monetaria, oltre interessi legali dalla data della sentenza sino all'effettivo pagamento.

febbraio 2017

PATRIMONIO: Gli immobili comunali.
DOMANDA:
Il Comune ha affidato nel 2009 alla propria partecipata (affidamento in house) l’attività di manutenzione e valorizzazione degli immobili comunali – quasi tutti destinati a pubblici servizi e fini istituzionali. Gli immobili sono stati affidati in concessione alla Società affinché la stessa avesse titolo giuridico per realizzare gli investimenti, contabilizzarli nel proprio stato patrimoniale ed ammortizzarli per tutta la durata della concessione.
Il Comune, in quanto proprietario -e su parere della Corte dei Conti- ha mantenuto tali immobili nel proprio inventario e stato patrimoniale al valore in corso prima della concessione e proseguendo nell’ammortamento annuale.
Allo scadere della concessione il Comune dovrebbe aggiornare il proprio stato patrimoniale per il maggior valore determinato dalle migliorie/nuovi investimenti realizzati dalla società anche se non è chiaro con quale criterio valorizzerà tali interventi.
Il contratto di servizio prevede un corrispettivo annuo per la gestione ordinaria ed un corrispettivo annuo per la manutenzione straordinaria da riconoscere alla società per una durata di 20 anni.
Il corrispettivo per la manutenzione straordinaria ha lo scopo di remunerare le manutenzioni straordinarie effettuate annualmente ma anche gli oneri diretti e indiretti che la società sostiene a fronte degli investimenti (nuove opere) realizzate nei primi 5 anni di attività.
Fino al 31.12.2015 il Comune registrava tale spesa (il canone per le manutenzioni straordinarie) al titolo II ma come costo nel conto economico. In questo modo si evitava una doppia registrazione di incrementi di valore sugli stessi beni (da parte della società e da parte del Comune).
Chiediamo il vostro parere rispetto alla corretta contabilizzazione della fattispecie tenuto conto dei nuovi principi contabili.
RISPOSTA:
Si ritiene che le procedure seguite fino al 2015 siano corrette; inoltre, si ritiene che, tenuto anche conto di quanto precisato dall'allegato 4/3 al D.lgs. 118/2011, ai paragrafi 4.16 (pagina 7), 4.18 (pagina 8) e 6.12 (pagina 16), l’ente, per il 2016 e anni successivi, debba continuare con il metodo seguito negli anni passati.
Per quanto riguarda i criteri di valorizzazione degli investimenti che sono stati realizzati dalla Società, si ritiene che si debbano applicare i principi illustrati nell'agosto 2014 dall’Organismo Italiano di Contabilità OIC 16 a proposito delle “immobilizzazioni materiali”; in particolare si ritiene che si debba fare riferimento a quanto stabilito per i “costi di acquisto” (si veda i punti da 26 a 28) e per i costi di “ampliamenti, ammodernamenti, miglioramenti e rinnovamento” (si veda i punti 41-43) (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

gennaio 2017

PATRIMONIO: L'indennità di avviamento commerciale.
DOMANDA:
Questo Comune detiene in proprietà due unità immobiliari, appartenenti al patrimonio disponibile, destinati ad attività commerciali (tabaccheria e attività di somministrazione).
Nel corso degli anni, questi beni sono stati concessi in locazione con affidamento diretto. Gli attuali contratti scadono (fine dei dodici anni) il 31/12/2016. Il contratto prevedeva l'estinzione del medesimo alla seconda scadenza sessennale. Ai conduttori è stata comunicata un anno prima della scadenza l'intenzione dell'Amministrazione di procedere con la stipula di un nuovo contratto.
L'Amministrazione ha poi legittimamente deciso di pubblicare un bando per il reperimento del nuovo conduttore, nel quale è previsto il diritto di prelazione a favore dei conduttori uscenti ai sensi dell'art. 40 della legge 392/1978. L'attuale conduttore del bar rivendica, in caso di mancata aggiudicazione, la corresponsione dell'indennità per perdita di avviamento pari a 18 mensilità, elevabili a 36 nel caso in cui il nuovo aggiudicatario apra un'attività equivalente entro l'anno.
Con la presente, si chiede se effettivamente tale indennità sia dovuta, anche nel caso in cui il contratto sia giunto a naturale scadenza e sulla base che il Comune non possa rinnovare tacitamente il contratto, in quanto dovuta la forma scritta.
RISPOSTA:
Il conduttore di un locale ad uso commerciale ha diritto all'"indennità per la perdita di avviamento", ai sensi dell’art. 34 della l. n. 392/1978, solo in caso di recesso anticipato del locatore. La previsione legislativa mira, infatti, a tutelare il conduttore, dai disagi e dalle difficoltà derivanti alla sua attività commerciale a causa della disdetta del contratto di locazione da parte del proprietario/locatore e a disincentivare il locatore dal recesso anticipato spingendolo ad attendere la scadenza naturale del contratto per evitare di incorrere nell'obbligo del versamento delle somme a titolo di indennità.
Il pagamento dell'indennità di avviamento commerciale, pertanto, riveste una funzione riparatoria, mirando a compensare i disagi e i costi che il conduttore dovrà affrontare, a causa della volontà di recesso del locatore, per la perdita della sede in cui viene esercitata l'attività quale elemento fondamentale dell'azienda.
Nel caso concreto, in cui il contratto è giunto a naturale scadenza, l’indennità non è dovuta, mancando il presupposto del recesso unilaterale (ed improvviso) del locatore e quindi la conseguente esigenza di tutela e risarcimento del conduttore (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

dicembre 2016

APPALTI SERVIZI - PATRIMONIO: Parere in merito a questioni che riguardano il valore di vendita delle reti e degli impianti di proprietà alla distribuzione del gas.
La cessione delle reti e degli impianti si inquadra, in termini generali, nella disciplina di diritto comune concernente il patrimonio indisponibile (articolo 826 c.c.), tali dovendo considerarsi i beni in questione, ove di proprietà di enti pubblici e strumentali all'espletamento di un servizio pubblico.
La disciplina codicistica prevede che i beni patrimoniali indisponibili possano essere ceduti esclusivamente a condizione che ne venga mantenuta la destinazione al servizio nel quale sono stati impiegati (articolo 828, comma 2, c.c.); pertanto, essi possono essere oggetto di negozi traslativi di diritto privato (nel rispetto della condizione suesposta), ma è escluso ogni acquisto che si ponga, di per sé, in contrasto con la funzione pubblica cui sono destinati (es. usucapione, pignoramento, esecuzione forzata).
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Per gli enti locali alla scadenza delle concessioni possono di fatto porsi le seguenti tre opzioni:

   a)
l’ente non riscatta l’impianto ma affida al nuovo concessionario il servizio trasferendogli il diritto di riscatto che lo stesso eserciterà corrispondendo il VIR al gestore uscente e la RAB ai successivi;
   b)
l’ente riscatta, se non può beneficiare della devoluzione gratuita, il relativo impianto e, nell’affidare ad altro soggetto il relativo servizio, mantiene la titolarità degli impianti di rete per la cui messa a disposizione riceverà comunque una remunerazione che al fine di non essere ricaricata eccessivamente sulle tariffe praticate all’utenza viene determinata sulla RAB (anziché sul valore industriale) salvo eventuale adeguamento (autorizzato dall’AEEGSI) in caso di notevole scostamento rispetto al VIR;
   c)
l’ente riscatta l’impianto (sempre se non è prevista la devoluzione a titolo gratuito) e ne cede la proprietà, con destinazione al servizio di rete, al concessionario vincitore della gara.
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E’ proprio in materia di vendita da parte dell’Ente locale al nuovo gestore della proprietà dell’impianto, che è intervenuto il MiSE laddove chiarisce che “
il valore di trasferimento è pari al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti che vengono alienati, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località (c.d. RAB), come riconosciuto dall’Autorità nella tariffa valida per la gestione d’ambito e come già spettante all’ente locale in quanto titolare della rete. Pertanto, la decisione dell’ente locale di alienare o meno la rete di proprietà pubblica non deve creare nuovi oneri a carico dei clienti finali del servizio in termini di aumento delle tariffe di distribuzione gas”.
Tale impostazione conferma sostanzialmente quanto già rappresentato, a fini puramente regolatori, dall’AEEGSI. Consegue dunque da tale lettura che
in caso della peraltro obbligatoria cessione della proprietà delle reti da parte del gestore uscente, quest’ultimo si vedrà riconosciuto il VIR mentre laddove l’alienazione degli impianti avviene da parte del comune (in sede di affidamento del servizio) il valore del trasferimento andrà determinato sulla base della RAB.
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Va qui ribadito che sono le norme di contabilità pubblica a disciplinare il valore di iscrizione, nello stato patrimoniale, dei beni del demanio e del patrimonio (allegato 4/3 al decreto legislativo 23.06.2011, n. 118).
In particolare, i principi contabili dispongono che “
(…) le immobilizzazioni materiali sono distinte in beni demaniali e beni patrimoniali disponibili e indisponibili. (…). Le immobilizzazioni sono iscritte nello stato patrimoniale al costo di acquisizione dei beni o di produzione, se realizzato in economia (inclusivo di eventuali oneri accessori d'acquisto, quali le spese notarili, le tasse di registrazione dell'atto, gli onorari per la progettazione, ecc.), al netto delle quote di ammortamento. Qualora, alla data di chiusura dell'esercizio, il valore sia durevolmente inferiore al costo iscritto, tale costo è rettificato nell'ambito delle scritture di assestamento mediante apposita svalutazione. Le rivalutazioni sono ammesse solo in presenza di specifiche normative che le prevedano e con le modalità ed i limiti in esse indicati. Per quanto non previsto nei presenti principi contabili, i criteri relativi all'iscrizione nello stato patrimoniale, alla valutazione, all'ammortamento ed al calcolo di eventuali svalutazioni per perdite durevoli di valore si fa riferimento al documento OIC n. 16".
Va peraltro rimarcato (cfr. Lombardia n. 277/2016/PAR) come
tale indicazione specifica debba comunque essere accompagnata dal principio di prudenza (allegato 1 relativo ai principi contabili generali e applicati di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118),
secondo cui “Nel bilancio di previsione (…) devono essere iscritte solo le componenti positive che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo amministrativo considerato”.
Di conseguenza, al di là di ogni considerazione circa le indicazioni del MiSE e dell’AEEGSI, qui non può che ribadirsi come
i criteri di iscrizione nello stato patrimoniale dei beni di proprietà degli Enti locali restino disciplinati dalle norme di contabilità pubblica e che tali disposizioni tendono a privilegiare il criterio del costo storico, da rettificare solo nel caso di eventi che determinino un decremento effettivo del valore del bene.
Resta fermo, peraltro, che
nell’ambito della predisposizione del bilancio preventivo, la valutazione delle entrate potrà tenere conto della prevista cessione a titolo oneroso (se la stessa è divenuta concreta e attuale) i cui effetti dovranno essere stimati da parte dell’ente secondo criteri prudenziali che tengano conto di tutte le eventuali e complessive circostanze capaci di influire sulle effettive possibilità di realizzare i proventi derivanti dalla cessione del bene.
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I Comuni richiedenti riferiscono che, stretti dai vincoli di bilancio e considerata la remunerazione che otterrebbero dal Gestore dell’Ambito Territoriale Minimo (ATEM) negli anni di gestione della rete gas di cui sono comproprietari, stanno valutando l’opzione di cederne la proprietà ed incassare il relativo valore, operazione che, in linea con le indicazioni del Ministero per lo Sviluppo Economico (MiSE), avverrebbe nel contesto della gara d'ATEM.
I Comuni sottolineano come le Autorità di regolazione (MiSE e Autorità per l'Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico – AEEGSI) abbiano sostenuto che nell’ipotesi di alienazione a nuovo gestore il valore di trasferimento in favore dell’aggiudicatario non deve essere il cosiddetto valore industriale residuo – VIR – ma la RAB (Regulatory Asset Base) ossia il valore corrispondente al capitale investito riconosciuto ai fini tariffari.
I Comuni rimarcano quindi che a loro avviso:
   a) la valorizzazione tramite il metodo RAB (in luogo del VIR) comporterebbe un danno per gli equilibri di bilancio atteso che il primo è in inferiore al secondo;
   b) l’utilizzazione di distinti criteri di valorizzazione configurerebbe disparità di trattamento tra Gestori privati proprietari di reti e Comuni proprietari di reti, “in contrasto con l'articolo 3 della Costituzione” e spingerebbe gli enti a comportamenti non in linea con “l'articolo 97 della Costituzione che impone all'amministrazione pubblica di valorizzare i propri beni e a ricavarne il massimo importo percepibile”.
Tutto ciò premesso, i Comuni istanti chiedono:
   1) “Può l'Amministrazione Comunale attribuire ad uno stesso cespite un valore diverso in funzione del proprietario, e per quelle di proprietà dell’Ente Locale una valorizzazione inferiore, senza incorrere in un possibile “Danno Erariale” per gli Amministratori che lo hanno deliberato?
   2) Può l'Amministrazione Comunale mettere in vendita nella gara d’Ambito, le sue proprietà ad un importo che non corrisponde al reale valore, consapevole che le proprietà del Gestore hanno avuto un trattamento diverso, di molto superiore a quelle di proprietà dell'Ente Locale. Infatti ha dovuto approvare con Delibera Comunale le valorizzazioni dei cespiti di proprietà del Gestore Uscente a VIR, mentre dovrà approvare per le sue proprietà un valore di molto inferire a quello che è stato riconosciuto al Gestore, in quanto dovranno essere valorizzati a RAB?
   3) Deve l'Amministrazione comunale mettere in gara anche i suoi impianti a valore di VIR per non far incorrere i suoi Amministratori in un possibile addebito di Danno Erariale?
   4) Può l'Amministrazione Comunale mettere in vendita i suoi Asset a RAB consapevole che la fac del MISE non ha tenuto nella giusta considerazione che la sottovalutazione dei cespiti di proprietà dell'Ente Locale a favore del Gestore subentrante può essere considerata dalla Comunità Europea un Aiuto di stato alla ditta che si aggiudicherà la gara d'Ambito?”.

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Quanto al secondo aspetto (generalità ed astrattezza), l’effettiva formulazione dei quesiti è da un lato tale da risultare eccessivamente puntuale e concreta fino ad involgere precise scelte gestionali e dall’altro richiede un anticipato parere sulla responsabilità erariale (quesiti 1, 3 e 4) il che interferisce con le funzioni giurisdizionali attribuite alle competenti sezioni della Corte e risulta dunque inammissibile in forza di consolidata giurisprudenza (cfr. da ultimo deliberazione del 06.09.2016, n. 229 della Sezione di controllo Lombardia) ed in base a un costante orientamento (cfr. ex multis deliberazione delle Sezione delle Autonomie del 10.03.2006, n. 5/AUT/2006) secondo cui non possono ritenersi procedibili i quesiti che possano formare oggetto di esame in sede giurisdizionale da parte di altri organi a ciò deputati dalla legge.
In definitiva, è da ritenere che i quesiti 1), 3) e 4) non possano essere considerati ammissibili mentre il 2) è scrutinabile ma solo nel senso che questa Sezione può qui riportare taluni principi generali relativi al regime proprietario dei beni in questione, il tutto nell'ambito dell’articolata disciplina, legislativa e regolamentare, della gestione e titolarità delle reti di gas.
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MERITO
Va in primo luogo rimarcato che
la cessione delle reti e degli impianti si inquadra, in termini generali, nella disciplina di diritto comune concernente il patrimonio indisponibile (articolo 826 c.c.), tali dovendo considerarsi i beni in questione, ove di proprietà di enti pubblici e strumentali all'espletamento di un servizio pubblico.
La disciplina codicistica prevede che i beni patrimoniali indisponibili possano essere ceduti esclusivamente a condizione che ne venga mantenuta la destinazione al servizio nel quale sono stati impiegati (articolo 828, comma 2, c.c.); pertanto, essi possono essere oggetto di negozi traslativi di diritto privato (nel rispetto della condizione suesposta), ma è escluso ogni acquisto che si ponga, di per sé, in contrasto con la funzione pubblica cui sono destinati (es. usucapione, pignoramento, esecuzione forzata).

Con riguardo agli aspetti più specifici, dal punto di vista microeconomico
il servizio di distribuzione del gas configura un “monopolio naturale”, forma di mercato che se non adeguatamente regolata è portatrice di svantaggi per i clienti finali in termini di rapporto tra qualità e prezzo del servizio erogato. La normativa di riferimento, proprio al fine di creare le migliori condizioni per la clientela, si è nel tempo evoluta nel senso dell’abolizione del regime di monopolio (articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 23.05.2000, n. 164 –cd Decreto Letta– “Attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma dell'articolo 41 della legge 17.05.1999, n. 144”).
Le norme hanno dunque disposto la tendenziale liberalizzazione delle “attività di importazione, esportazione, trasporto e dispacciamento, distribuzione e vendita di gas naturale, in qualunque sua forma e comunque utilizzato” e con specifico riguardo all’attività di distribuzione, la liberalizzazione si è concretizzata da un lato nella separazione funzionale tra proprietà degli impianti e gestione degli stessi e dall’altro nell’affidamento del servizio in via esclusiva ma ben limitata nel tempo (massimo 12 anni), il tutto in un quadro che ha avuto ed ha tuttora ad obiettivo anche la riduzione del numero delle reti presenti in ogni ambito territoriale.
L’articolo 14, comma 4 del citato Decreto Letta, dispone che: "Alla scadenza del periodo di affidamento del servizio, le reti, nonché gli impianti e dotazioni dichiarati reversibili, rientrano nella piena disponibilità dell'ente locale. Gli stessi beni, se realizzati durante il periodo di affidamento, sono trasferiti all'ente locale alle condizioni stabilite nel bando di gara e nel contratto di servizio".
La norma in parola distingue i beni preesistenti all'affidamento del servizio, i quali, al termine del medesimo, dovranno rientrare nella disponibilità dell'ente locale, da quelli realizzati nel corso dell'affidamento (di proprietà di privati, dunque) che, secondo quanto previsto dal comma 8, sono trasferiti da un gestore all'altro per effetto del succedersi della gare d'ambito, circolando unitamente alla gestione del servizio di distribuzione.
Nella fase del processo di liberalizzazione la disciplina primaria sopra menzionata è stata ulteriormente integrata (articolo 46-bis del decreto legge 01.10.2007, n. 159, convertito dalla legge 29.11.2007, n. 222) prevedendo la emanazione di un decreto interministeriale finalizzato a disciplinare, in concreto, i criteri per l’affidamento del servizio “tenendo conto in maniera adeguata, oltre che delle condizioni economiche offerte, e in particolare di quelle a vantaggio dei consumatori, degli standard qualitativi e di sicurezza del servizio, dei piani di investimento e di sviluppo delle reti e degli impianti”.
Il risultante DM 12.11.2011, n. 226, definisce, tra l’altro,
le condizioni economiche dei trasferimenti, secondo i seguenti criteri:
   a)
il valore di rimborso degli impianti nella fase transitoria è definito dalle parti convenzionalmente o, in mancanza di accordo, in base al valore industriale della parte di impianto di proprietà del gestore uscente secondo il costo di costruzione a nuovo (VIR);
   b)
il valore di rimborso degli impianti nella fase “a regime”, ai sensi dell’articolo 14, comma 8, del D.Lgs. n. 164/2000, riformulato dall’articolo 24, comma 1, del decreto legislativo 01.06.2011, n. 93, è pari “al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti la cui proprietà viene trasferita dal distributore uscente al nuovo gestore, incluse le immobilizzazioni in corso di realizzazione, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località, calcolato secondo la metodologia della regolazione tariffaria vigente e sulla base della consistenza degli impianti al momento del trasferimento della proprietà” (RAB).
All’articolo 8, comma 3, lo stesso DM specifica l’obbligo, da parte del nuovo gestore, di corrispondere “annualmente agli Enti locali e alle società patrimoniali delle reti che risultino proprietarie di una parte degli impianti dell’ambito” la remunerazione della RAB.
Come osservato a proposito di questione analoga a quella in trattazione dalla Sezione di controllo della Lombardia (n. 277/2016/PAR),
la differenza tra i due criteri trova la sua ragion d’essere nel fatto che nel periodo transitorio il costruttore e proprietario dell’impianto (in precedenza gestore del servizio) subisce, in seguito alla cessazione ope legis della concessione, una sostanziale ablazione del proprio diritto dominicale e deve essere ristorato della stessa utilità perduta mentre “a regime” l’attribuzione delle proprietà (o della mera disponibilità) degli impianti a rete è definita dall’ente contestualmente all’affidamento del servizio e sorge la più limitata esigenza di remunerare il gestore precedente esclusivamente delle somme investite nell’impianto.
In via eccezionale, tuttavia, il legislatore (sempre nel decreto legislativo n. 93/2011) ha consentito ai primi concessionari del periodo a regime l'ammortamento della differenza tra il valore di rimborso e il valore delle immobilizzazioni nette, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località. Tale adeguamento è operato tramite il riconoscimento nella tariffa da parte della AEEGSI, nel caso lo scostamento tra i due criteri sia superiore al venticinque per cento (deliberazione AEEGSI del 26.06.2014, n. 310).
In definitiva,
per gli enti locali alla scadenza delle concessioni possono di fatto porsi le seguenti tre opzioni:
   a)
l’ente non riscatta l’impianto ma affida al nuovo concessionario il servizio trasferendogli il diritto di riscatto che lo stesso eserciterà corrispondendo il VIR al gestore uscente e la RAB ai successivi;
   b)
l’ente riscatta, se non può beneficiare della devoluzione gratuita, il relativo impianto e, nell’affidare ad altro soggetto il relativo servizio, mantiene la titolarità degli impianti di rete per la cui messa a disposizione riceverà comunque una remunerazione che al fine di non essere ricaricata eccessivamente sulle tariffe praticate all’utenza viene determinata sulla RAB (anziché sul valore industriale) salvo eventuale adeguamento (autorizzato dall’AEEGSI) in caso di notevole scostamento rispetto al VIR;
   c)
l’ente riscatta l’impianto (sempre se non è prevista la devoluzione a titolo gratuito) e ne cede la proprietà, con destinazione al servizio di rete, al concessionario vincitore della gara.
E’ proprio in materia di vendita da parte dell’Ente locale al nuovo gestore della proprietà dell’impianto, che è intervenuto il MiSE con un “Chiarimento circa la possibilità per gli Enti locali di alienare il proprio asset, costituito dalla rete e dagli impianti di distribuzione del gas naturale” nel quale dopo aver premesso che “non spetta a questo Ministero fornire l’interpretazione di normative primarie riguardanti il regime di gestione dei servizi pubblici locali, nonché il regime di circolazione dei beni facenti parte del patrimonio indisponibile dello Stato (…)” chiarisce che “
il valore di trasferimento è pari al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti che vengono alienati, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località (c.d. RAB), come riconosciuto dall’Autorità nella tariffa valida per la gestione d’ambito e come già spettante all’ente locale in quanto titolare della rete. Pertanto, la decisione dell’ente locale di alienare o meno la rete di proprietà pubblica non deve creare nuovi oneri a carico dei clienti finali del servizio in termini di aumento delle tariffe di distribuzione gas”.
Tale impostazione conferma sostanzialmente quanto già rappresentato, a fini puramente regolatori, dall’AEEGSI. Consegue dunque da tale lettura che
in caso della peraltro obbligatoria cessione della proprietà delle reti da parte del gestore uscente, quest’ultimo si vedrà riconosciuto il VIR mentre laddove l’alienazione degli impianti avviene da parte del comune (in sede di affidamento del servizio) il valore del trasferimento andrà determinato sulla base della RAB.
In punto di economia e regolamentazione vanno in definitiva rimarcati due elementi:
  
da un lato come, in termini generali, possano ben sussistere contesti caratterizzati da regolazione non simmetrica e ciò proprio al fine di stimolare l’entrata di più competitori sul mercato e quindi maggiore utilità per i consumatori/contribuenti finali;
  
dall’altro come sussistendo una chiara e definita relazione diretta tra valore riconosciuto al (peculiare) bene-rete in sede di cessione e livello delle tariffe che i consumatori pagheranno a fronte dei servizi erogati (più alto il primo, più alte le seconde), ciò che viene a determinarsi, nel caso del riconoscimento della RAB in luogo del VIR, è il trasferimento di un valore a beneficio dell’ente che è si inferiore nel momento in cui si realizza la cessione, ma non se valutato lungo l’intera durata della concessione, dal momento che il più basso valore è a fronte di benefici futuri per i consumatori in termini di più contenuti livelli delle tariffe.
Comunque, al di là delle potenziali disarmonie nel regime transitorio sulle quali questa Sezione non può esprimersi e al di là dell’eventuale incongruenza delle norme esistenti e della presunta disparità di trattamento delle quali i Comuni possono eventualmente lamentarsi nelle sedi appropriate, presso le quali far valore eventuali presunti diritti,
va qui ribadito che sono le norme di contabilità pubblica a disciplinare il valore di iscrizione, nello stato patrimoniale, dei beni del demanio e del patrimonio (allegato 4/3 al decreto legislativo 23.06.2011, n. 118).
In particolare, i principi contabili dispongono che “
(…) le immobilizzazioni materiali sono distinte in beni demaniali e beni patrimoniali disponibili e indisponibili. (…). Le immobilizzazioni sono iscritte nello stato patrimoniale al costo di acquisizione dei beni o di produzione, se realizzato in economia (inclusivo di eventuali oneri accessori d'acquisto, quali le spese notarili, le tasse di registrazione dell'atto, gli onorari per la progettazione, ecc.), al netto delle quote di ammortamento. Qualora, alla data di chiusura dell'esercizio, il valore sia durevolmente inferiore al costo iscritto, tale costo è rettificato nell'ambito delle scritture di assestamento mediante apposita svalutazione. Le rivalutazioni sono ammesse solo in presenza di specifiche normative che le prevedano e con le modalità ed i limiti in esse indicati. Per quanto non previsto nei presenti principi contabili, i criteri relativi all'iscrizione nello stato patrimoniale, alla valutazione, all'ammortamento ed al calcolo di eventuali svalutazioni per perdite durevoli di valore si fa riferimento al documento OIC n. 16".
Va peraltro rimarcato (cfr. Lombardia n. 277/2016/PAR) come
tale indicazione specifica debba comunque essere accompagnata dal principio di prudenza (allegato 1 relativo ai principi contabili generali e applicati di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118), secondo cui “Nel bilancio di previsione (…) devono essere iscritte solo le componenti positive che ragionevolmente saranno disponibili nel periodo amministrativo considerato”.
Di conseguenza, al di là di ogni considerazione circa le indicazioni del MiSE e dell’AEEGSI, qui non può che ribadirsi come
i criteri di iscrizione nello stato patrimoniale dei beni di proprietà degli Enti locali restino disciplinati dalle norme di contabilità pubblica e che tali disposizioni tendono a privilegiare il criterio del costo storico, da rettificare solo nel caso di eventi che determinino un decremento effettivo del valore del bene.
Resta fermo, peraltro, che
nell’ambito della predisposizione del bilancio preventivo, la valutazione delle entrate potrà tenere conto della prevista cessione a titolo oneroso (se la stessa è divenuta concreta e attuale) i cui effetti dovranno essere stimati da parte dell’ente secondo criteri prudenziali che tengano conto di tutte le eventuali e complessive circostanze capaci di influire sulle effettive possibilità di realizzare i proventi derivanti dalla cessione del bene (Corte dei Conti, Sez. controllo Abruzzo, parere 01.12.2016 n. 234).

novembre 2016

PATRIMONIO: Immobile comunale del patrimonio disponibile destinato a farmacia.
Per quanto concerne l'assegnazione in uso a terzi di immobili comunali, la giurisprudenza è costante nel ritenere che la natura demaniale o patrimoniale indisponibile del bene determina l'applicazione dello strumento pubblicistico della concessione amministrativa, mentre l'appartenenza del bene al patrimonio disponibile implica l'utilizzo di negozi contrattuali di diritto privato.
Alla luce del quadro normativo vigente (art. 9, c. 3, L. n. 537/1993; art. 32, c. 8, L. n. 724/1994), che impone la determinazione dei canoni di concessione di immobili ai privati sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato, la gestione dei beni pubblici è improntata al principio di fruttuosità.
Secondo l'orientamento della Corte dei conti, come evoluto negli ultimi anni, le eccezioni alla regola della redditività, sia nel senso di mitigarla che in quello di escluderla, postulano l'assenza dello scopo di lucro in capo ai soggetti privati beneficiari. Va data, ovviamente, in questo caso, esaustiva motivazione della finalità istituzionale perseguita e deve essere compiuta un'attenta valutazione comparativa degli interessi pubblici in gioco.
Alla luce di tale orientamento giurisprudenziale, ai fini dell'assegnazione di immobile comunale destinato a farmacia a farmacista libero professionista, sembra venire in considerazione, stante la natura di imprenditore commerciale del farmacista, l'istituto della locazione, nel rispetto della normativa vigente (per un canone corrispondente a quello del valore di mercato).

Il Comune è proprietario di un immobile destinato a farmacia ed appartenente al patrimonio disponibile, a suo tempo concesso in uso gratuito al precedente titolare della farmacia.
Il Comune chiede un parere in ordine alla possibilità di procedere ora, allo stesso modo, all'assegnazione gratuita dell'immobile al nuovo farmacista, libero professionista, considerata l'importanza di avere il servizio di farmacia nel proprio territorio montano -distante dai paesi di fondovalle e la cui scarsa popolazione è composta per lo più da anziani- e comunque di sapere attraverso quale strumento giuridico sia legittimo agire (locazione, comodato, concessione). Il Comune rappresenta, inoltre, l'utilità di assicurare ai residenti ulteriori servizi -consegna farmaci a domicilio, misurazione pressione, uso defibrillatore- per i quali valuterebbe di dare un corrispettivo al farmacista.
In via preliminare, si precisa che l'attività di questo Servizio consiste nel fornire agli enti locali un supporto giuridico generale sulle questioni poste, da cui poter trarre elementi utili per l'individuazione in autonomia della soluzione dei casi concreti, in relazione alle specificità che li connotano. Pertanto, in via collaborativa, si esprimono sul tema in oggetto le seguenti considerazioni.
Il tipo di negozio giuridico da utilizzare per l'affidamento di immobili comunali dipende dalla natura di questi, demaniale, patrimoniale indisponibile o patrimoniale disponibile.
In particolare, la natura demaniale o patrimoniale indisponibile dell'immobile determina l'applicazione dello strumento pubblicistico della concessione amministrativa, mentre per i beni del patrimonio disponibile l'attribuzione in godimento a soggetti terzi deve essere effettuata secondo gli schemi di diritto privato
[1]. La giurisprudenza della Cassazione civile è costante nell'affermare che, a prescindere dalla qualificazione giuridica attribuita dalle parti o dalla pubblica amministrazione al rapporto posto in essere, la natura demaniale o patrimoniale indisponibile dell'immobile implica l'esistenza di una concessione amministrativa, mentre il rapporto avente ad oggetto il godimento di un bene immobile compreso nel patrimonio disponibile si configura quale locazione [2].
Queste considerazioni portano a ritenere che la concessione in uso dell'immobile comunale, appartenente al patrimonio disponibile dell'Ente (per sua espressa indicazione), vada effettuata a mezzo di negozi contrattuali di diritto privato.
In ordine a quale contratto possa essere utilizzato, in particolare se anche il comodato, la Corte dei conti, nel rimarcare che le concrete scelte gestionali in questo ambito rientrano nell'esclusiva discrezionalità degli enti
[3], ha espresso principi generali, continuando a specificarne i contenuti e le deroghe nel susseguirsi dei suoi pronunciamenti sino ad oggi.
La Corte dei conti ha innanzitutto tratto dal quadro normativo vigente il principio di fruttuosità dei beni pubblici, muovendo dalla lettura combinata delle disposizioni di cui agli artt. 9, comma 3, L. n. 537/1993
[4], e 32, c. 8, L. 724/1994 [5], che impongono la determinazione e l'aggiornamento dei canoni dei beni dati in concessione a privati, sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato, e da cui deriva il principio di gestione del patrimonio pubblico in modo da incrementare le entrate patrimoniali dell'amministrazione [6].
Per la Corte dei conti, infatti, queste norme sono la chiara espressione della volontà del legislatore di rapportare i canoni locativi di tutti gli immobili pubblici ai valori di mercato; e ciò sia che si tratti, più propriamente, di immobili destinati ad uso abitativo (quali quelli disciplinati dall'art. 9, comma 3, della legge n. 537 del 1993), sia che si tratti di immobili appartenenti al patrimonio indisponibile (quali quelli regolati dall'art. 32, comma 8, della legge n. 724 del 1994), sia che si tratti -come nella specie- di immobili del patrimonio disponibile destinati ad uso commerciale, relativamente ai quali -già prima della entrata in vigore delle nuove disposizioni- il principio della redditività secondo valori di mercato discendeva dai principi di buona amministrazione cui sono astretti gli enti pubblici
[7].
Peraltro, con particolare riferimento al patrimonio disponibile, di interesse nel caso di specie, la Corte dei conti ha formulato ulteriori riflessioni.
Il Giudice contabile osserva in primis che la concessione in uso gratuito di bene immobile del patrimonio disponibile va qualificata in termini di attribuzione di un 'vantaggio economico' in favore di soggetto di diritto privato, per cui detto provvedimento deve essere adottato nel rispetto dei principi generali dettati dalla L. n. 241/1990 (art. 12), nonché delle norme regolamentari dell'ente locale. La Corte dei conti osserva, dunque, che non esiste uno specifico divieto di concessione in uso gratuito di detti beni che appartengono all'ente pubblico iure privatorum.
Tuttavia, l'ente locale nell'esercizio della discrezionalità in ordine alla gestione del proprio patrimonio deve non solo evidenziare e pubblicizzare le finalità pubblicistiche che intende perseguire con la stipula del negozio di comodato, bensì deve altresì verificare che l'utilità sociale perseguita rientri nelle finalità a cui è deputato l'ente locale medesimo.
Dunque, rientra nella sfera della discrezionalità dell'ente locale la scelta sulle modalità di gestione del proprio patrimonio disponibile, purché l'esercizio di detta discrezionalità avvenga previa valutazione e comparazione degli interessi della comunità locale, nonché previa verifica della compatibilità finanziaria e gestionale dell'atto dispositivo. D'altra parte, la natura pubblica o privata del soggetto che riceve l'attribuzione patrimoniale è indifferente, purché detta attribuzione trovi la sua ragione giustificatrice nei fini pubblicistici dell'ente locale
[8].
Successivamente, la Corte dei conti ha assunto una posizione di maggior rigore rispetto alla possibilità di derogare al principio della redditività del patrimonio pubblico.
La Corte dei conti Veneto, deliberazione n. 716/2012, ha osservato che il legislatore stesso ha tracciato i confini delle possibili eccezioni ai principi generali della gestione economica del patrimonio pubblico. In particolare, l'art. 32, comma 8, L. 724/1994, prevede una deroga in considerazione degli 'scopi sociali', mentre l'art. 32, L. n. 383/2000, consente agli enti locali di concedere in comodato beni mobili ed immobili di loro proprietà, non utilizzati per fini istituzionali, alle associazioni di promozione sociale ed alle organizzazioni di volontariato per lo svolgimento delle loro attività istituzionali.
In questi casi, la mancata redditività del bene è considerata, comunque, compensata dalla valorizzazione di un altro bene ugualmente rilevante che trova il suo riconoscimento e fondamento nell'art. 2 della Costituzione.
Le predette eccezioni si riferiscono a categorie ben individuate di beneficiari, in relazione alle quali la Corte dei conti fa delle precisazioni. E così, l'art. 32, L. n. 383/2000, consente il comodato a favore delle organizzazioni di volontariato ed associazioni di promozione sociale, secondo la definizione contenuta nell'art. 2 della L. 383/2000, che comprende soggetti costituiti al fine di svolgere attività di utilità sociale a favore di associati o di terzi, senza finalità di lucro e nel pieno rispetto della libertà e dignità degli associati.
D'altra parte anche il beneficio previsto dall'art. 32, comma 8, L. 724/1994, va letto -secondo la Corte- in riferimento a quanto previsto dal comma 3 del medesimo articolo, che esclude dall'incremento dei canoni annui dei beni patrimoniali, in questo caso dello Stato, una serie di categorie di soggetti, tra le quali sono comprese anche le associazioni e fondazioni con finalità culturali, sociali, sportive, assistenziali, religiose, senza fini di lucro, nonché le associazioni di promozione sociale, con determinati requisiti
[9].
Dalla lettura delle norme in questione -afferma la Corte dei conti Veneto n. 716/2012- 'risulta pertanto evidente che la deroga alla regola della determinazione di canoni dei beni pubblici secondo logiche di mercato [...] appare giustificata solo dall'assenza di scopo di lucro dell'attività concretamente svolta dal soggetto destinatario di tali beni'.
E sulla base di queste premesse, la Corte dei conti Veneto, chiamata a pronunciarsi sulla possibilità di applicare un canone ridotto rispetto a quello di mercato ad associazioni senza scopo di lucro di interesse collettivo, nel ribadire che l'indirizzo politico e legislativo che si è venuto affermando negli ultimi anni è stato improntato alla valorizzazione del patrimonio pubblico secondo criteri di redditività, formula, tuttavia, nel caso specifico, conclusioni di apertura. E lo fa attesa la natura dell'ente locale di ente a fini generali, e richiamandolo di conseguenza ad assumere le proprie scelte gestionali in considerazione delle proprie finalità istituzionali, attraverso un'attenta valutazione comparativa tra gli interessi pubblici in gioco, secondo i principi già espressi negli anni precedenti dalla magistratura contabile.
In linea di continuità con la Corte dei conti Veneto n. 716/2012, la Corte dei conti Molise afferma che il comodato di beni del patrimonio disponibile pubblico è da ritenersi ammissibile nei casi in cui sia perseguito un effettivo interesse pubblico equivalente o addirittura superiore rispetto a quello meramente economico ovvero nei casi in cui non sia rinvenibile alcuno scopo di lucro nell'attività concretamente svolta dal soggetto utilizzatore di tali beni. Su queste premesse, nel caso specifico relativo alla possibilità di stipulare un comodato in favore di una cooperativa sociale ONLUS, la Sezione molisana rimette la scelta gestionale all'ente, previa esaustiva motivazione della finalità di interesse pubblico
[10].
Si osserva, successivamente alla deliberazione della Sezione veneta n. 716/2012, un uniformarsi della giurisprudenza contabile alle osservazioni ivi svolte circa l'assenza dello scopo di lucro in capo ai soggetti per i quali il legislatore ha previsto la possibilità di derogare alla regola della redditività del patrimonio pubblico. Assenza di fine di lucro necessaria, ad avviso della Corte dei conti, tanto per mitigare quanto per escludere detta redditività.
In applicazione di questi principi, nelle fattispecie specifiche sottoposte al suo vaglio, ove i soggetti possibili affidatari dei beni del patrimonio locale sono pp.aa. o soggetti privati connotati dall'assenza di scopo di lucro, la magistratura contabile rimette alla scelta autonoma degli enti la possibilità di determinare il canone di locazione in misura ridotta o di disporre la gratuità dell'utilizzo dell'immobile, ovviamente dando esaustiva motivazione in ordine alle finalità di interesse pubblico perseguite e sulla base di una valutazione ponderata comparativa tra gli interessi pubblici in gioco, secondo i principi già espressi in passato
[11].
L'accertamento della sussistenza o meno dello scopo di lucro, inteso come attitudine a conseguire un potenziale profitto di impresa, è rimesso al prudente apprezzamento dell'ente interessato, in relazione allo scopo e alle finalità perseguite dall'operatore e alle modalità concrete con le quali viene svolta l'attività che coinvolge l'utilizzo del bene pubblico
[12].
Venendo al caso di specie, in via collaborativa, si osserva che la giurisprudenza ha affermato lo status di imprenditore commerciale del farmacista, in considerazione della sua attività di smercio di medicinali e prodotti parafarmaceutici
[13], che rientra nella definizione dell'art. 1470 c.c. e nelle regole tutte della compravendita [14]. Pertanto, alla luce della natura di imprenditore commerciale del farmacista e dell'orientamento giurisprudenziale sulla gestione dei beni pubblici come evoluto negli ultimi anni, sembrerebbe venire in considerazione, per l'affidamento dell'immobile di cui si tratta al nuovo farmacista, il contratto di locazione, nel rispetto della normativa vigente (per un canone corrispondente a quello del valore di mercato).
Per quanto concerne, infine, l'espletamento da parte del farmacista di servizi ulteriori in favore dei residenti, si osserva che la L. n. 69/2009 ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi finalizzati all'individuazione di nuovi servizi a forte valenza socio-sanitaria erogati dalle farmacie pubbliche e private nell'ambito del Servizio sanitario nazionale (art. 11).
In attuazione della legge delega, è stato emanato il D.Lgs. n. 153/2009 che ha individuato i nuovi servizi assicurati dalle farmacie previa adesione del titolare della farmacia, tra cui, ad es. la consegna domiciliare dei farmaci (art. 1, comma 2, lett. a, n. 1) e l'utilizzo presso le farmacie di dispositivi semiautomatici per la defibrillazione (art. 1, comma 2, lett. d)
[15].
In considerazione della valenza socio sanitaria dei nuovi servizi, espressamente indicata dal legislatore, si ritiene che gli stessi non possano essere imputati al Comune, deputato allo svolgimento delle funzioni che riguardano i servizi alla persona (art. 13, c. 1, D.Lgs. n. 267/2000
[16]; art. 16, c. 1, L.R. n. 1/2006 [17]), i quali attengono alla sfera sociale e socio-assistenziale [18] e non a quella sanitaria e socio-sanitaria, di competenza del Servizio sanitario.
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[1] Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Sardegna, parere 07.03.2008, n. 4. La magistratura contabile richiama, in questo senso, la giurisprudenza uniforme di legittimità (tra le altre, Cass. civ., sez. III, 22.06.2004, n. 11608) e amministrativa (tra le altre, Consiglio di Stato, Sez. V, 06.12.2007, n. 6265, secondo cui, in caso di presenza di un bene del patrimonio disponibile, l'utilizzo della concessione amministrativa non trova alcun fondamento normativo né alcuna giustificazione, ma si risolve solo ed esclusivamente nell'elusione di norme inderogabili poste dal diritto privato).
[2] Cass. civ., sez. V, 31.08.2007, n. 18345; Cass. civ., sez. III, 19.12.2005, n. 27931.
[3] Corte dei conti, sez. reg. contr. Lombardia, deliberazione 09.06.2011, n. 349.
[4] Ai sensi del comma 3 in argomento, 'A decorrere dal 01.01.1994, il canone degli alloggi concessi in uso personale a propri dipendenti dall'amministrazione dello Stato, dalle regioni e dagli enti locali, nonché quello corrisposto dagli utenti privati relativo ad immobili del demanio, compresi quelli appartenenti al demanio militare, nonché ad immobili del patrimonio dello Stato, delle regioni e degli enti locali, è aggiornato, eventualmente su base nazionale, annualmente, con decreto dei Ministri competenti, d'intesa con il Ministro del tesoro, o degli organi corrispondenti, sulla base dei prezzi praticati in regime di libero mercato per gli immobili aventi analoghe caratteristiche e, comunque, in misura non inferiore all'equo canone. A decorrere dal 01.01.1995 gli stessi canoni sono aggiornati in misura pari al 75 per cento della variazione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) dell'ammontare dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e impiegati, verificatesi nell'anno precedente'.
[5] Il comma 8 in argomento prevede che 'A decorrere dal 01.01.1995 i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dei comuni sono, in deroga alle disposizioni di legge in vigore, determinati dai comuni in rapporto alle caratteristiche dei beni, ad un valore comunque non inferiore a quello di mercato, fatti salvi gli scopi sociali'.
[6] Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Lazio 03.05.2004, n. 1737/2004 e 02.03.2009, n. 262/2009.
[7] Corte Conti, sez. II giurisdizionale centrale d'appello, 22/04/2010, n. 149. Nello stesso senso, Corte dei conti, sez. reg. contr. Puglia, deliberazione 14.11.2013, n. 170, secondo cui l'obbligo della gestione economica del bene pubblico, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie, rappresenta attuazione del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.), del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario.
[8] Corte dei conti, sez. reg. contr. Lombardia, deliberazione 17.06.2010, n. 672 e deliberazione 09.06.2011, n. 349. Nello stesso senso, Corte dei conti Veneto 22.04.2009, n. 33.
[9] Corte dei conti Veneto n. 716/2012. Conforme sull'interpretazione delle norme in argomento, Corte dei conti Puglia n. 170/2013 cit.. La posizione della Corte dei conti Veneto sull'assenza dello scopo di lucro è altresì richiamata dalle Corti dei conti Puglia, deliberazione 12.12.2014, n. 216; Lombardia, deliberazione 06.05.2014, n, 172; Molise deliberazione 15.01.2015, n. 1.
[10] Corte dei conti Molise n. 1/2015 cit..
[11] Corte dei conti Puglia n. 170/2013 cit. -nel riaffermare dopo la Sezione veneta n. 716/2012 le eccezioni ai principi generali della gestione economica quali quelle espressamente indicate dal legislatore (art. 32, comma 8, L. 724/1994, interpretato alla luce del comma 3 dell'art. 32 medesimo; art. 32, L. n. 383/2000)- nel caso specifico, rimette alla valutazione dell'ente la possibilità di stipulare il comodato in favore di società consortile senza fini di lucro, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici secondo i principi già espressi dalla giurisprudenza contabile in ordine alla gestione dei beni pubblici (in particolare, Corte dei conti Lombardia n. 349/2011, cit.);
Corte dei conti Lombardia n. 172/2014 cit. - nel premettere che la Corte dei conti Veneto n. 716/2012 ha chiaramente evidenziato che la deroga al principio generale di redditività del bene pubblico può essere giustificata solo dall'assenza dello scopo di lucro dell'attività concretamente svolta dal soggetto destinatario di tali beni - nel caso specifico, rimette all'ente la scelta gestionale di prevedere tariffe agevolate o la gratuità per l'utilizzo dei beni pubblici in favore di associazioni no profit;
Corte dei conti Puglia n. 216/2014 cit. - richiamata la numerosa giurisprudenza sull'assenza di lucro a giustificazione della deroga al principio generale di redditività del bene pubblico - nel caso specifico, si esprime in senso favorevole alla concessione in comodato alla Guardia di Finanza di un immobile comunale per l'allocazione della relativa caserma;
Corte dei conti Molise n. 1/2015, cit.. Sul principio del riconoscimento di una riduzione del canone concessorio per l'utilizzo di beni pubblici (nel caso demaniali) da parte del privato, a fini di pubblico interesse, da cui il concessionario non tragga alcun lucro, v. anche Consiglio di Stato 03.06.2014, n. 2839, con specifico riferimento alla normativa recata dal Codice della navigazione.
[12] Corte dei conti Veneto n. 716/2012 cit.. Conformi: Corte dei conti Lombardia, n. 172/2014, cit.; Corte dei conti Molise n. 1/2015, cit..
[13] Cass. civ., sez. lav., 24.02.1986, n. 1149. Nello stesso senso, Cass. civ., sez. trib., 03.08.2007, n. 17116. Sull'indubbia natura commerciale dell'attività del farmacista, v. anche Consiglio di Stato, sez. III, 25.01.2012, n. 324, e TAR Cagliari, sez. I, 24.02.2010, n. 223.
Inoltre, in generale, in ordine al concetto di impresa, la Cassazione civile, sez. trib., 16.07.2010, n. 16722, richiama la consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia, nell'ambito del diritto alla concorrenza, secondo cui la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che eserciti un'attività economica (Corte di giustizia UE, sez. VI, 23.04.1991, n. 41 e 11.12.1997, n. 55), e costituisce un'attività economica qualsiasi attività consistente nell'offrire beni o servizi su un determinato mercato (Corte di giustizia UE, sez. V, 18.06.1998, n. 35).
[14] Ai sensi dell'art. 122, R.D. 27.07.1934, n. 1265 (Approvazione del Testo unico delle leggi sanitarie) oggetto prevalente dell'attività del farmacista è la vendita di medicinali «messi in commercio già preparati e confezionati».
[15] D.Lgs. 03.10.2009, n. 153, in attuazione del quale sono stati emanati i DM 16.12.2010, il DM 08.07.2011 e il DM 11.12.2012.
[16] 'Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito al altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le relative competenze'.
[17] 'Il comune è titolare di tutte le funzioni amministrative che riguardano i servizi alla persona, lo sviluppo economico e sociale e il governo del territorio comunale, salvo quelle attribuite espressamente dalla legge ad altri soggetti istituzionali'.
[18] V. art. 6, L. n. 328/2000, secondo cui i comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale e v. altresì art. 10, L.R. n. 6/2006, secondo cui i comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti la realizzazione del sistema locale di interventi e servizi sociali
(21.11.2016 -
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agosto 2016

PATRIMONIO: La locazione dell'immobile comunale.
DOMANDA:
L’ente intende concedere in locazione una porzione immobile per uso socio-sanitario all'interno di una RSA - casa di riposo.
Si chiede che tipo di gara espletare anche in termini di pubblicità, tenuto conto che la locazione immobile è appalto escluso codice art. 17, ma l’affidamento verrà aggiudicato con l’offerta economicamente più vantaggiosa che terrà conto del canone e che premi anche l’idea di gestione (es. centro per malati terminali o per dialisi ecc.) e che pertanto la gestione successiva potrebbe avere un valore economico importante per il privato attualmente non definibile di rilevanza pubblica anche se la gestione rimarrà privata.
RISPOSTA:
Come noto, i contratti di compravendita o locazione di immobili stipulati dalle pubbliche amministrazioni sono sottratti all’applicazione delle norme codicistiche. In tal caso, infatti, non avendo il contratto ad oggetto lavori, servizi o forniture, l’amministrazione procedente agisce iure privatorum, al di fuori dell’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici. Inoltre, diversamente dagli appalti, il contratto di affitto è riconducibile nel novero dei contratti attivi, secondo la tradizionale distinzione operata dalla legge di contabilità generale dello Stato.
Per completezza si rileva che l’ipotesi non ricade neppure nella definizione di cui alla lett. a) dell’art. 17 del (nuovo) codice degli appalti (d.lgs. 50/2016) concernente gli appalti e le concessioni di servizi esclusi, giacché la stessa si riferisce solo alle fattispecie nelle quali la stazione appaltante stipula un contratto di locazione nella veste di conduttore. Inoltre, anche a voler inquadrare la fattispecie de quo come concessione, in quanto gestione di un servizio di rilevanza pubblica (centro per malati terminali o per dialisi ecc) con un ritorno economico importante, si ricorda che le disposizioni del codice non si applicano alle concessioni aventi ad oggetto attività non contemplate nell’all. II, tra cui i servizi sociali, culturali e sportivi.
L'affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, esclusi, in tutto o in parte, dall'ambito di applicazione oggettiva del codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell'ambiente ed efficienza energetica (art. 4). Le modalità per procedere ad una locazione attiva dovrebbero pertanto essere stabilite dal regolamento dei contratti o da altro eventuale atto regolamentare che si è dato l’ente; e la scelta del contraente deve comunque avvenire nel rispetto del principio della concorrenza.
Pertanto, in ogni caso, il responsabile del provvedimento, deve dare informazione sul sito dell’amministrazione attraverso la pubblicazione di un bando, nel quale si precisano le condizioni (soggetti che possono accedere all’affitto, eventuali priorità, durata del contratto di affitto, criteri per l’affidamento del contratto, ecc) ed i tempi entro i quali fare pervenire le offerte (link
a www.ancirisponde.ancitel.it).

PATRIMONIO: Iniziative di partenariato pubblico-privato nei processi di valorizzazione dei beni culturali (Corte dei Conti, Sez. centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, deliberazione 04.08.2016 n. 8).
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Si legga di interesse:
IL QUADRO NORMATIVO
Sommario: 1. La sponsorizzazione: definizione e tipologie. - 2. Il contratto di sponsorizzazione nel d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (codice dei contratti pubblici). - 3. Il contratto di sponsorizzazione nel d.lgs. 22.01.2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio). - 3.1. La disciplina speciale dei contratti di sponsorizzazione di lavori, servizi e forniture aventi ad oggetto beni culturali. - 4. Le linee guida ministeriali (d.m. 19.12.2012). - 5. La circolare n. 28 del 17.06.2016. - 6. Il trattamento fiscale. - 7. Gli aspetti finanziari. - 8. La finanza di progetto (project financing). - 9. Osservazioni.

PATRIMONIO: Riduzione del canone di locazione passiva. Immobili ad uso istituzionale.
Trattando delle previsioni di riduzione del canone di locazione passiva, di cui all'art. 3 del D.L. 95/2012 conv. in L. 135/2012, la Corte dei conti, chiamata a stabilire che cosa debba intendersi per 'immobili istituzionali', dopo aver premesso di poter fornire solo «indicazioni di carattere generale che andranno poi calate nella realtà comunale», ha affermato che «Gli immobili destinati ad uso istituzionale sono tutti quelli adibiti allo svolgimento di funzioni, servizi o attività gestite dall'amministrazione per far fronte alle proprie finalità, quali determinate dalla legge e dallo statuto», precisando che «In generale, quindi, occorre valutare se l'immobile sia destinato all'esercizio delle funzioni istituzionali dell'ente e sarà cura del Comune individuare specificamente a quali immobili riferire la disposizione in oggetto».
Il Comune, che intende rinnovare un contratto di locazione passiva concernente un edificio concesso in uso ad alcune associazioni presenti sul territorio e adibito a sedi sociali, ritiene che al contratto medesimo debba trovare applicazione la riduzione del canone prevista, per gli immobili 'a uso istituzionale', dall'articolo 3, comma 4
[1], del decreto-legge 06.07.2012, n. 95 convertito, con modificazioni, dalla legge 07.08.2012, n. 135, sul presupposto che 'l'utilizzo dei locali a favore delle associazioni è espressione della più ampia funzione amministrativa relativa all'associazionismo, di cui l'ente locale è titolare'.
Poiché il locatore eccepisce che l'utilizzo dell'immobile non sarebbe finalizzato all'espletamento di funzioni istituzionali, il Comune chiede di conoscere se la propria diversa interpretazione sia condivisibile.
Sulla questione volta a stabilire che cosa debba intendersi per 'immobili istituzionali' si segnala l'intervento della Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Toscana
[2] la quale, dopo aver premesso che «sul punto non possono che essere fornite indicazioni di carattere generale che andranno poi calate nella realtà comunale», ha affermato che «Gli immobili destinati ad uso istituzionale sono tutti quelli adibiti allo svolgimento di funzioni, servizi o attività gestite dall'amministrazione per far fronte alle proprie finalità, quali determinate dalla legge e dallo statuto; tali, a titolo esemplificativo, quelli dove si trovano la sede degli uffici, delle aziende o delle scuole comunali».
La Corte ha, inoltre, chiarito che «In generale, quindi, occorre valutare se l'immobile sia destinato all'esercizio delle funzioni istituzionali dell'ente e sarà cura del Comune individuare specificamente a quali immobili riferire la disposizione in oggetto».
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[1] Si riporta, di seguito, il testo del comma 4, come modificato, da ultimo, dall'articolo 24, comma 4, lett. a), del decreto-legge 24.04.2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89:
«Ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 01.07.2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto. A decorrere dalla data dell'entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto la riduzione di cui al periodo precedente si applica comunque ai contratti di locazione scaduti o rinnovati dopo tale data. La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell'articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore. Analoga riduzione si applica anche agli utilizzi in essere in assenza di titolo alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il rinnovo del rapporto di locazione è consentito solo in presenza e coesistenza delle seguenti condizioni:
a) disponibilità delle risorse finanziarie necessarie per il pagamento dei canoni, degli oneri e dei costi d'uso, per il periodo di durata del contratto di locazione;
b) permanenza per le Amministrazioni dello Stato delle esigenze allocative in relazione ai fabbisogni espressi agli esiti dei piani di razionalizzazione di cui dell'articolo 2, comma 222, della legge 23.12.2009, n. 191, ove già definiti, nonché di quelli di riorganizzazione ed accorpamento delle strutture previste dalle norme vigenti.».
Si rammenta che il comma 7 del medesimo articolo, nel testo sostituito dall'articolo 24, comma 4, lett. b), del D.L. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla L. 89/2014, ha disposto l'estensione delle previsioni contenute nei commi da 4 a 6 a tutte le altre amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, in quanto compatibili.
[2] V. deliberazione n. 265/2014/PAR del 17.12.2014
(01.08.2016 -
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luglio 2016

PATRIMONIO: Acquisizione immobile.
La disposizione di cui all'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011, prevede per le pubbliche amministrazioni un regime di limitazione per gli acquisti di immobili a decorrere dall'01.01.2014.
La Corte dei conti ha di recente affermato la sottrazione delle acquisizioni di immobili mediante procedura espropriativa per pubblica utilità dal campo di applicazione del comma 1-ter, argomentando, tra l'altro dall'art. 10-bis, DL n. 35/2013, che ha escluso le procedure espropriative dal divieto di acquisto di immobili previsto dal comma 1-quater del suddetto art. 12, per l'anno 2013, e dall'essere i presupposti dell'indispensabilità e indilazionabilità, richiesti dal comma 1-ter per la legittimazione degli acquisti, insiti all'interno della disciplina delle espropriazioni.
Altro orientamento della Corte dei conti ha invece osservato come dall'art. 10-bis richiamato non risultino individuate eccezioni alle previsioni del comma 1-ter, affermando peraltro la sottrazione al divieto di acquisto di immobili ivi previsto delle procedure espropriative già in corso.

Il Comune, interessato ad acquistare un immobile vincolato ai sensi della D.Lgs. n. 42/2004
[1] e attualmente posto all'asta dal curatore fallimentare, chiede se può procedere, tenuto conto dei limiti in materia posti dalla normativa statale vigente [2], ipotizzando in particolare la possibilità di ricorrere alla procedura espropriativa (D.P.R. n. 327/2001 [3]) o all'acquisto in via di prelazione, da attuarsi ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004 [4].
L'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011
[5], prevede che, a decorrere dall'01.01.2014, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli già previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali (e gli enti del Servizio sanitario nazionale) effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità [6] attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio [7].
A fronte del quadro normativo richiamato, l'Ente ipotizza l'acquisizione dell'immobile mediante procedura espropriativa, ai sensi del D.P.R. n. 327/2001, o esercitando il diritto di prelazione, ai sensi dell'art. 60, D.Lgs. n. 42/2004.
La procedura espropriativa, come modalità di acquisizione di immobili da parte delle p.a., è stata posta dal legislatore come fattispecie derogatoria alla previgente norma di divieto di acquisto di immobili di cui al comma 1-quater dell'art. 1 del D.L. n. 98/2011.
Con l'art. 10-bis, del D.L. n. 35/2013, inserito dalla legge di conversione 06.06.2013, n. 64, il legislatore ha, infatti, dettato una norma di interpretazione autentica dell'art. 12, comma 1-quater, D.L. n. 98/2011, escludendo dal divieto di acquisto ivi previsto, tra l'altro, le 'procedure relative all'acquisto a titolo oneroso di immobili o terreni effettuate per pubblica utilità ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 08.06.2001, n. 327'
[8].
Sulla riconducibilità dell'istituto dell'espropriazione per pubblica utilità nell'ambito di applicazione del comma 1-ter vigente non vi è ad oggi un orientamento univoco in seno alla magistratura contabile.
Al riguardo, si è pronunciata espressamente, di recente, la Corte dei conti Lombardia
[9], nel senso di escludere la procedura espropriativa per pubblica utilità dal campo di applicazione del comma 1-ter, argomentando da una serie di considerazioni.
In particolare: dal tenore letterale della norma, che fa riferimento alle sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto e quindi ai soli acquisti a titolo derivativo in esito a un procedimento contrattuale e non si applica quindi alle procedure espropriative; dal fatto che l'indennizzo riconosciuto al proprietario espropriato e il prezzo di acquisto non sono sovrapponibili; dall'art. 10-bis, D.L. n. 35/2013, richiamato che attesta la volontà del legislatore di escludere dalla disciplina limitativa dell'acquisto di beni immobili da parte, tra l'altro, degli enti territoriali, le procedure espropriative; dal fatto che l'applicazione del comma 1-ter alle procedure espropriative verrebbe a modificare una disciplina speciale rispetto alla generale disciplina degli acquisti di beni delle p.a. ed a introdurre delle limitazioni a funzioni fondamentali dell'ente, quali quelle della programmazione del territorio e della pianificazione urbanistica; dal fatto che limiti alla potestà espropriativa pubblica avrebbero dovuto essere espressamente individuati dal legislatore, in virtù della riserva di legge in materia di cui all'art. 42 della Costituzione.
Considerazioni, queste, che portano la Corte dei conti Lombardia ad escludere dal campo di applicazione della norma vincolistica di cui al comma 1-ter le procedure di espropriazione per pubblica utilità. Con la precisazione, peraltro, dell'essere i presupposti dell'indispensabilità e indilazionabilità insiti all'interno della disciplina delle espropriazioni
[10].
Peraltro, va segnalato anche l'orientamento della Corte dei conti Piemonte, la quale, successivamente alla norma di interpretazione autentica del comma 1-quater recata dall'art. 10-bis, D.L. n. 35/2013, osserva che per quanto riguarda la previsione del comma 1-ter non risultano essere state identificate eccezioni, alle condizioni ivi indicate, in sede d'interpretazione autentica. Ed invero, nel caso sottoposto al suo esame, la Corte dei conti ritiene escluso dall'applicazione del comma 1-ter il procedimento ablativo, per la circostanza specifica di essere questo già in corso e già nello stadio successivo all'approvazione del progetto definitivo e alla dichiarazione di pubblica utilità, in una fase cioè, in cui risulta in re ipsa integrato il requisito di indispensabilità e indilazionabilità richiesto dal comma 1-ter citato
[11].
Venendo all'istituto del diritto di prelazione, in mancanza di una norma o di indicazioni ministeriali che valgano a conciliare il suo esercizio con l'acquisto di immobili vincolato al rispetto delle condizioni previste dal comma 1-ter, ci si rifà ancora alle riflessioni offerte dalla giurisprudenza.
Prima dell'intervento della norma di interpretazione autentica del comma 1-quater recata dall'art. 10-bis richiamato, la Corte dei conti ha ritenuto che tale comma introducesse una fattispecie di impossibilità giuridica sopravvenuta per factum principis preclusiva all'esercizio dei diritti di prelazione per l'anno 2013 e che, negli esercizi successivi, anche questa tipologia di acquisti immobiliari dovesse soggiacere al requisito dell'indispensabilità e indilazionabilità
[12].
Successivamente all'introduzione dell'art. 10-bis, la Corte dei conti ha affermato che l'esercizio del diritto di prelazione in favore degli enti pubblici territoriali, dettato dall'art. 60 del D.Lgs. n. 42/2004, 'deve ritenersi sottratto dal campo di applicazione della norma introdotta dal comma 138 della legge di stabilità 2013 che vieta l'acquisto di immobili a titolo oneroso poiché espressione di una potestà autoritativa di preminente rilevanza pubblica dell'amministrazione che non si colloca in posizione di parità con i privati'
[13].
Peraltro, la pronuncia di apertura della Corte dei conti sembra essere riferita al solo comma 1-quater, mentre con specifico riferimento al vigente comma 1-ter non si rinvengono deliberazioni specifiche nel senso di ritenere escluso dal suo ambito di applicazione gli acquisti in via di prelazione.
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[1] D.Lgs. 22.01.2004, n. 42, recante: 'Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 06.07.2002, n. 137'.
[2] Il Comune precisa di non disporre di contributo regionale per l'acquisto di detto immobile, sicché non può venire in considerazione la normativa regionale di cui all'art. 11, comma 11, L.R. n. 5/2013, secondo cui le disposizioni di cui all'art. 12, D.L. n. 98/2011, come modificato dall'art. 1, comma 138, L. n. 228/2012, non si applicano agli enti locali della Regione per gli acquisti di immobili finanziati in tutto o in parte con legge regionale.
[3] D.P.R. 08.06.2001, n. 327, recante: 'Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. (Testo A)'.
[4] L'art. 60 del D.Lgs. n. 42/2004 disciplina l'acquisto in via di prelazione degli enti territoriali.
[5] Attualmente non è più vigente la norma imperativa che vietava l'acquisto di beni immobili, nell'anno 2013, da parte delle pp.aa., contenuta nel comma 1-quater dell'art. 12, D.L. n. 98/2011, introdotto dall'art. 1, c. 138, L. n. 228/2012 (cfr. Corte dei conti, sez. reg. contr., Lombardia, deliberazione 05.03.2014, n. 97) e su cui era intervenuta una norma di interpretazione autentica (art. 10-bis, c. 1, D.L. n. 35/2013), di cui si dirà nel prosieguo.
[6] Sul piano della casistica, la Corte dei conti ha ritenuto legittimi gli acquisti di immobili, ai sensi del comma 1-ter, ove realizzati a conclusione di procedimenti espropriativi in corso, sul presupposto che la loro instaurazione sia stata giustificata proprio dalla necessità di soddisfare interessi pubblici assolutamente primari (Cfr. Corte dei conti, sez. reg. contr. Liguria, 25.01.2013, n. 9; Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, 21.11.2013, n. 402).
[7] Con la previsione dell'attestazione del prezzo da parte dell'Agenzia del demanio, il legislatore ha inteso tutelare l'Amministrazione procedente con riferimento alla puntuale determinazione del prezzo d'acquisto, affidando la congruità dell'importo ad un soggetto terzo e altamente qualificato in materia di attività tecnico-estimali (Cfr. Agenzia del demanio, circolare n. 29348 del 09.12.2013).
[8] Si riporta il testo dell'art. 10-bis in commento: 'Nel rispetto del patto di stabilità interno, il divieto di acquistare immobili a titolo oneroso, di cui all'articolo 12, comma 1-quater, del decreto-legge 06.07.2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15.07.2011, n. 111, non si applica alle procedure relative all'acquisto a titolo oneroso di immobili o terreni effettuate per pubblica utilità ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 08.06.2001, n. 327, nonché alle permute a parità di prezzo e alle operazioni di acquisto programmate da delibere assunte prima del 31.12.2012 dai competenti organi degli enti locali e che individuano con esattezza i compendi immobiliari oggetto delle operazioni e alle procedure relative a convenzioni urbanistiche previste dalle normative regionali e provinciali'.
[9] Corte dei conti Lombardia, 05.03.2014, n. 97, che richiama in tal senso Corte dei conti Veneto deliberazione 12 giugno 2013, n. 148, che già si era espressa nel senso di escludere dal campo di applicazione del comma 1-ter le procedure espropriative.
[10] La Corte dei conti Lombardia osserva, al riguardo, che all'interno del procedimento espropriativo trovano adeguata considerazione le prerogative enunciate dal comma 1-ter dell'indispensabilità e indilazionabilità, quali legittimanti le operazioni di acquisto di beni immobili. Ai sensi dell'art. 42, co. 3, Cost., infatti, l'espropriazione è consentita nei casi previsti dalla legge, per motivi di interesse generale: interesse pubblico che deve essere attuale e 'indispensabile per far fronte a bisogni che, pure se destinati a concretarsi in futuro e a essere soddisfatti soltanto col decorso del tempo, presentino tuttavia fin dal momento attuale quel sufficiente punto di concretezza che valga a far considerare necessario e tempestivo il sacrificio della proprietà privata nell'ora presente' (Corte costituzionale 06.07.1996, n. 90, richiamata dal magistrato contabile lombardo).
[11] Corte dei conti, sez. reg. contr. Piemonte, 21.11.2013, n. 402, la quale osserva che la ratio della deroga, espressamente disposta per il 2013, dall'art. 10-bis, D.L. n. 35/2013, a favore delle procedure espropriative, risulterebbe vanificata se poi, per la prosecuzione delle stesse nell'esercizio 2014, fossero richieste le restrittive condizioni di cui al comma 1-ter.
[12] Corte dei conti, sez. reg. contr., Liguria, 25.01.2013, n. 9, richiamata da Corte dei conti, sez. reg. contr., Basilicata 05.03.2013, n. 36.
[13] Corte dei conti, sez. reg. contr., Puglia, deliberazione 19.09.2013, n. 143, la quale ricorda di avere ritenuto escluse dal divieto di acquisto di immobili a titolo oneroso, per l'anno 2013, le procedure espropriative ancor prima che lo esplicitasse il legislatore, proprio sostenendo il riferimento di detta norma ai soli casi in cui le amministrazioni pubbliche agiscono iure privatorum al pari dei soggetti privati (il riferimento è a Corte dei conti, sez. reg. contr., Puglia, 03.05.2013, n. 89)
(06.07.2016 -
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maggio 2016

PATRIMONIO: Affrancazione di terreni comunali gravati da livello.
L'affrancazione consiste nell'acquisto della proprietà da parte dell'enfiteuta e si opera mediante il pagamento di una somma risultante dalla capitalizzazione del canone annuo sulla base dell'interesse legale.
La disciplina relativa al calcolo dei canoni è stabilita da due leggi speciali le quali indicano quali parametri di riferimento rispettivamente il reddito dominicale del fondo per le enfiteusi anteriori al 28.10.1941 e la quindicesima parte dell'indennità di esproprio prevista dalle leggi di riforma agraria del 1950 per le enfiteusi sorte successivamente. In entrambi i casi è previsto che il capitale di affranco sia determinato in misura pari a quindici volte il canone.
A seguito di una serie di pronunce della Corte Costituzionale, la determinazione del canone deve essere aggiornata, rispetto alle modalità indicate nelle leggi speciali, mediante l'applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenere adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica.

Il Comune, sentito anche per le vie brevi, chiede di sapere quale sia la procedura da seguire per consentire l'affrancazione di terreni comunali gravati da livello, considerando che in ordine agli stessi l'amministrazione comunale non percepisce, da tempo immemore, alcun canone.
In via preliminare, si osserva che il livello è un contratto agrario in uso nel Medioevo, che consiste nella concessione di una terra dietro il pagamento di un fitto. L'istituto del livello non è disciplinato dal codice civile e la giurisprudenza di legittimità
[1] in più occasioni lo ha equiparato ad un diritto di enfiteusi.
L'affrancazione consiste nell'acquisto della proprietà da parte dell'enfiteuta e 'si opera mediante il pagamento di una somma risultante dalla capitalizzazione del canone annuo sulla base dell'interesse legale. Le modalità sono stabilite da leggi speciali' (articolo 971, sesto comma, codice civile).
In particolare, la disciplina relativa al calcolo ed all'aggiornamento dei canoni è contenuta in due leggi speciali, la legge 22.07.1966, n. 607
[2] e la legge 18.12.1970 [3], n. 1138, le quali prescrivono criteri di determinazione dei canoni enfiteutici, indicando come parametri di riferimento rispettivamente il reddito dominicale del fondo per le enfiteusi anteriori al 28.10.1941, [4] e la quindicesima parte dell'indennità di esproprio prevista dalle leggi di riforma agraria del 1950 per le enfiteusi sorte successivamente [5]. In entrambi i casi è previsto che il capitale di affranco sia determinato in misura pari a quindici volte il canone. [6]
Dopo la loro emanazione, sulle due leggi citate si è pronunciata a più riprese la Corte costituzionale, la quale ha dichiarato l'illegittimità della normativa sotto diversi profili, modificandone profondamente la portata.
[7]
Sia per la legge n. 607/1966 che per quella n. 1138/1970 la Corte Costituzionale ha dichiarato l'illegittimità dei criteri di calcolo ivi prescritti dettando, quale principio generale della materia, la regola per cui i canoni devono essere periodicamente aggiornati mediante l'applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei 'a mantenere adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva realtà economica'.
[8]
In base a quali criteri debba essere garantita tale corrispondenza, tuttavia, la Corte nulla ha detto, né avrebbe potuto farlo, essendo prerogativa del legislatore dettare una regolamentazione della materia.
In mancanza di parametri di riferimento certi per la determinazione e/o l'aggiornamento dei canoni enfiteutici, considerato che non vi sono stati interventi normativi volti a dettare una nuova regolamentazione della materia, nel corso degli anni sono state adottate o suggerite soluzioni di varia natura e portata.
Tra queste si segnalano una circolare del Ministero dell'Interno
[9] che, nel fare proprie le conclusioni espresse da un'Avvocatura Distrettuale, [10] ha ritenuto coerente quale modalità di calcolo del capitale di affranco, sia per le enfiteusi antecedenti che successive al 1941, il criterio dettato per il computo dell'indennità di esproprio ordinaria, che per i terreni agricoli è calcolata in base al valore agricolo medio del tipo di coltura in atto nell'area da espropriare, [11] stabilito annualmente da rilevazioni operate da un'apposita commissione provinciale. [12]
Sulla stessa linea si pone una circolare dell'Agenzia del Territorio
[13] la quale richiama una precedente nota del Ministero delle Finanze la quale statuiva che, per le enfiteusi antecedenti al 1941, il canone dovesse essere equiparato al reddito dominicale opportunamente attualizzato tramite idonei criteri di aggiornamento. L'Agenzia del Territorio, constatato che 'l'ultimo coefficiente di rivalutazione dei redditi dominicali -non soggetti a revisione dal lontano 1979- pare, allo stato, ancora quello dell'80%', [14] ha ritenuto che il criterio indicato nella precedente nota ministeriale portasse 'alla determinazione di somme non adeguatamente corrispondenti alla realtà economica.
Alla luce di un tanto la circolare 29104/2011 conclude ritenendo «più opportuno utilizzare, anche con riferimento alle enfiteusi antecedenti al 1941, il criterio dell'indennità di esproprio dei fondi rustici, sostanzialmente in linea con quanto statuito dalla Corte Costituzionale (Sent. 406/1988) in merito alla necessità di rapportare i canoni ed il capitale di affrancazione 'alla effettiva realtà economica' (si veda anche, in proposito, il parere dell'Avvocatura Distrettuale dell'Aquila CS 260/1999, recepito in una circolare del Ministero n. 118 del 09/09/1999)». Conclude l'indicata circolare nel senso che «per tutte le enfiteusi su fondo agricolo il capitale di affrancazione ed i canoni andranno determinati facendo ricorso al criterio dell'indennità di esproprio e non piuttosto a quello del reddito dominicale rivalutato non più rispondente all'effettiva realtà economica».
[15]
Per completezza espositiva, è necessario, tuttavia, considerare la normativa in tema di determinazione dei coefficienti di rivalutazione dei redditi dominicali, intervenuta successivamente all'emanazione delle suindicate circolari. Ci si riferisce, in particolare, alla legge 24.12.2012, n. 228 e successive modificazioni, di cui l'ultima ad opera della legge 28.12.2015, n. 208, la quale, all'articolo 1, comma 512, stabilisce che: 'Ai soli fini della determinazione delle imposte sui redditi, per i periodi d'imposta 2013, 2014 e 2015, nonché a decorrere dal periodo di imposta 2016, i redditi dominicale e agrario sono rivalutati rispettivamente del 15 per cento per i periodi di imposta 2013 e 2014 e del 30 per cento per il periodo di imposta 2015, nonché del 30 per cento a decorrere dal periodo di imposta 2016. Per i terreni agricoli, nonché per quelli non coltivati, posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli professionali iscritti nella previdenza agricola, la rivalutazione è pari al 5 per cento per i periodi di imposta 2013 e 2014 e al 10 per cento per il periodo di imposta 2015. L'incremento si applica sull'importo risultante dalla rivalutazione operata ai sensi dell'articolo 3, comma 50, della legge 23.12.1996, n. 662. [...]'.
Segue che sarà opportuno valutare se, a seguito delle operazioni di calcolo, il capitale di affrancazione dei fondi risulti essere adeguatamente corrispondente alla realtà economica.
Se così fosse, sarebbe possibile utilizzare, per determinare il prezzo dell'affrancazione delle enfiteusi sorte antecedentemente al 28.10.1941, il criterio che risulta dall'applicazione, al reddito catastale dei terreni, dei coefficienti utilizzati per calcolare le imposte sui redditi disposti dal legislatore negli specifici provvedimenti normativi sopra richiamati.
In caso contrario, si potrebbe utilizzare il criterio proposto nelle circolari sopra citate, che rimanda al calcolo dell'indennità che sarebbe corrisposta in caso di espropriazione per pubblica utilità.
Da ultimo, si osserva come non sarebbe possibile per l'Ente consentire l'affrancazione gratuita dei propri fondi. Si rileva come non sia applicabile agli enti locali il disposto di cui alla legge 29.01.1974, n. 16, recante 'Rinuncia ai diritti di credito inferiori a lire mille' il cui articolo 1 così recita: 'Sono estinti i rapporti perpetui reali e personali, costituiti anteriormente, alla data del 28.10.1941, in forza dei quali le amministrazioni e le aziende autonome dello Stato, comprese l'Amministrazione del fondo per il culto, l'Amministrazione del fondo di beneficenza e di religione nella città di Roma e l'Amministrazione dei patrimoni riuniti ex economali hanno il diritto di riscuotere canoni enfiteutici, censi, livelli e altre prestazioni in denaro o in derrate, in misura inferiore a lire 1.000 annue'.
[16]
Tale legge, oltretutto, è stata abrogata dall'articolo 24 del decreto legge 25.06.2008, n. 112, convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 06.08.2008, n. 133 a far data dal centottantesimo giorno successivo alla data della sua entrata in vigore.
Si riportano, altresì, le affermazioni del Supremo giudice civile
[17] il quale, nel ribadire la necessità che il computo per la determinazione del capitale per l'affrancazione venga periodicamente aggiornato, applicando coefficienti di maggiorazione idonei a mantenere adeguata, con ragionevole approssimazione, la corrispondenza del capitale di affrancazione con l'effettiva realtà economica, precisa, altresì, che, una tale operazione è, altresì, diretta 'ad impedire che l'affrancazione si trasformi in una sostanziale ablazione gratuita del diritto del concedente'.
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[1] Così, Cassazione civile, sez. VI, ordinanza del 06.06.2012, n. 9135 che afferma: 'Il regime giuridico del cosiddetto "livello" va assimilato a quello dell'enfiteusi, in quanto i due istituti, pur se originariamente distinti, finirono in prosieguo per confondersi ed unificarsi, dovendosi, pertanto, ricomprendere anche il primo, al pari della seconda, tra i diritti reali di godimento'. Nello stesso senso si veda, anche, Cassazione civile, sez. III, sentenza dell'08.01.1997, n. 64 e più datate nel tempo, Cassazione n. 1366/1961 e Cassazione n. 1682/1963.
[2] Recante 'Norme in materia di enfiteusi e prestazioni fondiarie perpetue'.
[3] Recante 'Nuove norme in materia di enfiteusi'.
[4] Articolo 1, primo comma, della legge 607/1966 unitamente ad articolo 1 della legge 1138/1970.
[5] Articolo 2, terzo comma, della legge 1138/1970.
[6] Articolo 1, quarto comma, della legge 607/1966 e articolo 9 della legge 1138/1970.
[7] Corte costituzionale, sentenze del 19-23.05.1997, n. 143; del 24.03-07.04.1988, n. 406; del 07-20.05.2008, n. 160.
[8] Corte costituzionale, sentenza del 07.04.1988, n. 406 e del 23.05.1997, n. 143.
[9] Ministero dell'Interno, circolare del 09.09.1999, n. 118.
[10] Avvocatura Distrettuale dell'Aquila, parere 260/1999.
[11] Il D.P.R. 08.06.2001, n. 327, recante 'Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità', all'articolo 40, comma 1, recita: 'Nel caso di esproprio di un'area non edificabile, l'indennità definitiva è determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all'esercizio dell'azienda agricola, senza valutare la possibile o l'effettiva utilizzazione diversa da quella agricola'.
[12] L'articolo 41 del D.P.R. 327/2001, al comma 1, prevede che: 'In ogni provincia, la Regione istituisce una commissione composta:
a) dal presidente della Provincia, o da un suo delegato, che la presiede;
b) dall'ingegnere capo dell'ufficio tecnico erariale, o da un suo delegato;
c) dall'ingegnere capo del genio civile, o da un suo delegato;
d) dal presidente dell'Istituto autonomo delle case popolari della Provincia, o da un suo delegato;
e) da due esperti in materia urbanistica ed edilizia, nominati dalla Regione;
f) da tre esperti in materia di agricoltura e di foreste, nominati dalla Regione su terne proposte dalle associazioni sindacali maggiormente rappresentative'.
[13] Agenzia del Territorio, circolare dell'11.05.2011, n. 29104.
[14] L'articolo 3, comma 50, della legge 23.12.1996, n. 662 recita: 'Fino alla data di entrata in vigore delle nuove tariffe d'estimo, ai soli fini delle imposte sui redditi, i redditi dominicali e agrari sono rivalutati, rispettivamente, dell'80 per cento e del 70 per cento. L'incremento si applica sull'importo posto a base della rivalutazione operata ai sensi dell'articolo 31, comma 1, della legge 23.12.1994, n. 724'.
[15] Anche l'ANCI, con parere dell'08.01.2013, nell'affrontare la questione della determinazione del capitale di affrancazione ha ritenuto 'condivisibile la tesi sostenuta dall'Agenzia del Territorio, [...], in quanto aderisce al principio della corrispondenza all'effettiva realtà economica'.
[16] La giurisprudenza, con riferimento al tempo in cui la norma risultava vigente, ha affermato la sua inapplicabilità agli enti locali. Così Cassazione civile, sez. II, sentenza del 21.02.2014, n. 4201 e Corte dei Conti, sez. regionale di controllo, Campania, parere del 20.07.2006, n. 18.
[17] Cassazione civile, sez. II, sentenza del 12.10.2000, n. 13595
(24.05.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO: L'impianto sportivo.
DOMANDA:
Questo Comune lo scorso anno ha affidato per 15 anni ad una società sportiva dilettantistica la gestione di un bene pubblico (impianto sportivo di calcio) per le finalità proprie dello stesso. L’affidamento è stato fatto a seguito di pubblico avviso nel rispetto dei principi di trasparenza ecc.
La precedente gestione era stata affidata ad una società sportiva dilettantistica che non aveva più interesse ne mezzi sufficienti a condurre una gestione in pareggio. Il comune annualmente versava a favore di detta società sportiva dilettantistica un contributo variabile (tra 25000 e 30000 euro) per supportare le spese di gestione. Detto contributo viene adesso versato anche al nuovo gestore vista la scarsa rilevanza economica dell’impianto, peraltro assai vetusto.
Il nuovo gestore (la nuova associazione sportiva dilettantistica) propone oggi al comune di eseguire importanti lavori di miglioramento della struttura e dei vari impianti e locali accessori (campo in erba da trasformare in sintetico, irrigazione, illuminazione, spogliatoi ecc. ecc.) per un importo complessivo stimabile in circa 4500000 euro. Il vantaggio di questi interventi di miglioria sarebbe immediatamente quello di rendere meno onerosa la gestione con risparmi evidenti sulle utenze ed una maggiore fruibilità degli impianti anche da parte di utenze di comuni vicini, con evidente vantaggio per riequilibrare le spese di gestione attuali.
Il nuovo gestore avrebbe la possibilità di realizzare circa il 50% dei vari lavori di miglioria tramite sponsor che avrebbero tutto l’interesse a finanziare i lavori anche eseguendoli direttamente trattandosi di imprese locali (debitamente qualificate) ed interessate a pubblicizzare la loro attività.
Il comune dovrebbe versare al gestore (sulla base di un progetto dallo stesso presentato) un contributo pari alla differenza dei lavori che lo lo stesso gestore realizzerebbe tramite sponsor e ditte specializzate ed in possesso dei regolari requisiti di legge e relative qualifiche (SOA ecc.).
L’offerta del gestore per il comune è sicuramente interessante ed il contributo verrebbe versato solo in base ai lavori man mano eseguiti e certificati. Si chiede di sapere se il comune può procedere nel modo suddetto e con quali modalità.
RISPOSTA:
Le esigenze descritte nel quesito di avvalersi di un affidatario gestore dell’impianto sportivo di calcio anche per eseguire i lavori descritti nel quesito versando al medesimo un contributo pari alla differenza di importo necessario rispetto a quello ottenuto dallo stesso gestore tramite suoi sponsor, delinea sicuramente una sistematica che può essere ricondotta all’istituto della concessione disciplinata dall’art. 142 ss. del vecchio codice ed ora dall’art. 164 ss. del nuovo codice dei contratti pubblici.
Si consiglia pertanto di valutare attentamente la problematica in relazione alle nuove disposizione verificando in particolare i nuovi limiti e modalità di affidamento e le nuove limitazioni in ordine alla possibilità della PA di concedere un contributo economico in aggiunta alla gestione in chiave produttiva del bene (v. in particolare art. 165, comma 2, in ordine al limite del 30% dell’investimento)
(link a www.ancirisponde.ancitel.it).

PATRIMONIO: Spending review: la riduzione del 15% dei canoni per le locazioni passive anche alle ipotesi in cui proprietario dell’immobile sia una p.a. (parere 09.05.2016-226080, AL 37970/2012 - Rassegna Avvocatura dello Stato n. 3/2016).

PATRIMONIO: Il contratto di permuta risulta operazione finanziariamente neutra e, conseguentemente, non contemplata dal divieto di cui all’art. 12, comma 1-ter, del D.L. 06.07.2011 n. 98, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. 15.07.2011 n. 111, secondo cui: “A decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio Sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
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Con nota del 24.03.2016, pervenuta ed acquisita a protocollo di questa Sezione n. 3860 in data 29.03.2016, il Sindaco del Comune di Concordia Sagittaria (VE) ha richiesto un parere in merito alla applicazione dell’art. 12, comma 1-ter, del D.L. 06.07.2011 n. 98, convertito in legge dall’art. 1, comma 1, della L. 15.07.2011 n. 111, che prevede: “A decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio Sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
In particolare, viene chiesto se la permuta “pura” sia esclusa dal campo di applicazione della norma.
...
L’ambito oggettivo di applicazione dell’art. 12, comma 1-ter, del D.L. 98/2011 sopra riportato è stato oggetto di esame da parte delle Sezioni Regionali di controllo della Corte Conti,
il cui indirizzo costante è orientato in ordine all’esclusione da detto ambito della permuta c.d. “pura”, quella, cioè, in cui non vi sono conguagli in denaro.
La non riconducibilità della citata fattispecie alla norma de qua è stata affermata dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con la pronuncia n. 164 del 2013, nella quale “pur consapevole che la permuta, anche ove non preveda movimenti finanziari, è un contratto commutativo e quindi a titolo oneroso”, la Sezione lombarda, da un lato considerando che “dal punto di vista teleologico, innanzitutto, occorre considerare che la disposizione in commento novella un decreto legge recante "Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria", ed è inserita nell’ambito di una legge di stabilità, la quale, ai sensi dell’art. 11, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196 ”contiene esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari”" e dall’altro che “
risolvendosi nella mera diversa allocazione delle poste patrimoniali dell’ente afferenti a beni immobili, il contratto di permuta risulta operazione finanziariamente neutra e, conseguentemente, non contemplata dal richiamato divieto”, perviene alla conclusione, anche sulla base di elementi interpretativi letterali (il “soggetto alienante” e “il prezzo pattuito”) che la disposizione non si applichi ai casi di permuta “pura” (orientamento ribadito con le successive deliberazioni n. 97/2014, 299/2014 e 21/2015).
In senso conforme si è pronunciata anche questa Sezione con la delibera n. 280/2013, oltre ad altre Sezioni regionali di controllo (Piemonte, n. 191/2014; Toscana n. 3/2015 tra le altre),
tutte concordi nel ritenere, alla luce della ratio esplicitata nello stesso testo, che la norma si applichi a quei contratti che determinano un onere di spesa a carico dell’ente.
Con riferimento a tale ultimo aspetto la Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, con deliberazione n. 80/2015, aderendo all’orientamento consolidato succitato, ha però precisato, coerentemente all’individuata ratio normativa, che “
l’applicabilità della previsione di cui al ripetuto art. 12, comma 1-ter, del D.L. 98/2011 si deve considerare sussistente ogni qualvolta, a seguito dell’acquisizione, l’amministrazione pubblica sia chiamata ad un esborso finanziario, ancorché lo stesso discenda unicamente dalle obbligazioni tributarie che l’atto traslativo comporta” (Corte di Conti, Sez. controllo Veneto, parere 04.05.2016 n. 264).

PATRIMONIO: Possibilità acquisizioni immobili, ai sensi dell'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011.
La disposizione di cui all'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011, prevede per le pubbliche amministrazione un regime di limitazione per gli acquisti di immobili a decorrere dall'01.01.2014.
La Corte dei conti ritiene l'inapplicabilità di questa disciplina vincolistica ai casi di permuta pura, ovvero senza conguaglio di prezzo a carico dell'ente territoriale.
Specificamente, la fattispecie della permuta di cosa presente con cosa futura postula la manifestazione della volontà delle parti nel senso di trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura, che sarà acquisita nel momento in cui verrà ad esistenza (artt. 1555 e 1472 c.c.).

Il Comune, proprietario di un terreno edificabile, sul quale insiste un edificio che necessiterebbe di importanti lavori di ristrutturazione, ha ricevuto proposta, da parte del proprietario di un terreno adiacente, di un accordo avente ad oggetto il trasferimento della proprietà del terreno e dell'edificio comunali in cambio dell'acquisto del diritto di proprietà su immobili che verranno realizzati su una superficie inclusiva del terreno comunale di cui trattasi, nell'ambito di un piano di riqualificazione urbana dell'area.
Il Comune precisa che l'operazione avverrebbe senza ulteriori spese, e chiede se la stessa sia possibile ai sensi della normativa vigente, in particolare avuto riguardo ai vincoli posti dall'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011
[1].
L'art. 12, comma 1-ter, richiamato dall'Ente prevede che, a decorrere dall'01.01.2014, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali (e gli enti del Servizio sanitario nazionale) effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del demanio
[2].
Nel quadro di questo regime vincolistico di acquisti immobiliari, il Comune prospetta un'operazione di acquisizione di immobili dietro trasferimento di sue proprietà immobiliari: detta operazione sembrerebbe presentare i caratteri della permuta, per cui si espongono alcune considerazioni, in generale, sulle condizioni che rendono legittima detta modalità di acquisizione di immobili, stante le previsioni di cui all'art. 12, comma 1-ter, D.L. n. 98/2011, ed in particolare sulle condizioni che integrano la permuta di cosa presente con cosa futura, visto che i locali che acquisirà il comune non sono ancora esistenti
[3].
In ordine alla possibilità di effettuare operazioni di permuta immobiliare, da parte degli enti locali, nel quadro della disciplina vincolistica richiamata, la Corte dei conti ha distinto la fattispecie della permuta pura da quella della permuta con conguaglio di prezzo a carico dell'ente territoriale. La permuta pura costituisce un'operazione finanziariamente neutra e pertanto non rientra nell'ambito di applicazione del comma 1-ter dell'art. 12, D.L. n. 98/2011, nel presupposto dell'effettiva coincidenza di valore, idoneamente accertata, fra i beni oggetto di permuta. Per contro, nell'ipotesi in cui l'operazione comprenda il versamento, da parte dell'ente territoriale, della differenza di valore fra i beni oggetto della permuta, con conseguente qualificazione dell'operazione non in termini di neutralità finanziaria, si ricade nell'alveo di applicazione del comma 1-ter in argomento
[4].
La distinzione tra permuta pura e permuta non a parità di prezzo, ovvero con erogazione in denaro a conguaglio da parte dell'amministrazione -osserva il magistrato contabile- è operata oltre che dalla giurisprudenza contabile anche dallo stesso legislatore, che ha espressamente disposto la non applicabilità del previgente art. 12, comma 1-quater, DL n. 98/2011, tra l'altro, alle permute a parità di prezzo (art. 10-bis, c. 1, DL n. 35/2013, richiamato)
[5]. Per cui, si impone all'ente locale una puntuale quantificazione del valore di quanto sarà oggetto della permuta al fine di garantire l'effettiva parità di prezzo richiesta dalla norma [6].
Nel caso in esame, viene in considerazione il trasferimento di un terreno edificabile, con l'edificio che vi insiste, di proprietà del Comune, in cambio dell'acquisizione di locali ancora da realizzarsi, e dunque potrebbe configurarsi, al ricorrere di determinate circostanze che si vanno ad esporre, la fattispecie della permuta di cose future.
La Corte dei conti Marche ha preso in esame la possibilità della permuta di cose future, nell'anno 2013, ai sensi del previgente art. 12, comma 1-quater, DL n. 98/2011, prima che intervenisse l'interpretazione autentica operata dal D.L. n. 35/2013, ed ha concluso, in quella sede, per l'inclusione della fattispecie della permuta nella norma di divieto di acquisto
[7].
Posto che, a seguito dell'interpretazione autentica suddetta, è stato risolto (in senso positivo), sul piano legislativo e giurisprudenziale, il dubbio sull'esclusione delle operazioni di permuta pura dalla normativa limitativa di cui al previgente comma 1-quater dell'art. 12, DL n. 98/2011
[8], e dunque da quella, meno incisiva, di cui al vigente comma 1-ter, appaiono utili le considerazioni della Corte dei conti Marche sulla configurabilità della permuta di cosa futura, al fine di escluderla dal campo di applicazione del divieto di acquisto di cui al comma 1-ter in argomento.
Al riguardo, la Corte dei conti Marche richiama le riflessioni della Corte di cassazione, secondo cui la fattispecie della permuta di cosa presente con cosa futura si può constatare soltanto dopo un'attenta interpretazione della reale volontà delle parti nel caso concreto.
E così, la Suprema Corte, muovendo dalla effettiva volontà delle parti nella fattispecie dedotta in giudizio, ha sostenuto che il contratto con cui una parte cede all'altra la proprietà di un'area edificabile, in cambio di un appartamento sito nel fabbricato che sarà realizzato sulla stessa area a cura e con mezzi del cessionario, integra gli estremi del contratto di permuta tra un bene esistente ed un bene futuro, qualora il sinallagma negoziale consista nel trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura.
È il caso di osservare che nella stessa sentenza la Corte di cassazione ha utilizzato il principio espresso per escludere l'applicabilità della permuta nella fattispecie dedotta in giudizio, in quanto il sinallagma contrattuale non consisteva nel trasferimento immediato e reciproco del diritto di proprietà attuale del terreno e di quello futuro sul fabbricato, ma si articolava in due distinti contratti, vendita con effetti reali immediati del terreno e promessa di vendita, con effetti obbligatori, con la quale le parti si impegnavano a stipulare un successivo contratto per l'alienazione di una parte del fabbricato da costruire
[9].
Ed ancora, in altra sede, la Corte di cassazione ha affermato che la cessione di un'area edificabile in cambio di un appartamento sito nel fabbricato realizzato a cura e con i mezzi del cessionario può integrare tanto gli estremi della permuta tra un bene esistente ed un bene futuro quanto quelli del negozio misto caratterizzato da elementi propri della vendita e dell'appalto, ricorrendo la prima ipotesi qualora il sinallagma contrattuale consista nel trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura (l'obbligo di erigere il manufatto collocandosi, conseguentemente, su di un piano accessorio e strumentale), verificandosi la seconda ove, al contrario, la costruzione del fabbricato assuma rilievo centrale all'interno della convenzione negoziale, e l'alienazione dell'area costituisca solo il mezzo per pervenire a tale obiettivo primario delle parti
[10].
Alla luce delle considerazioni esposte, l'operazione prospettata dal Comune può assumere i caratteri della permuta di cosa presente con cosa futura se la volontà espressa dalle parti sia nel senso di trasferimento della proprietà attuale in cambio della cosa futura, che sarà acquisita nel momento in cui verrà ad esistenza (artt. 1555 e 1472 c.c.), ed appare consentita, ai sensi del comma 1-ter, dell'art. 12, DL n. 98/2011, soltanto qualora vi sia la corrispondenza di valore tra gli immobili comunali ceduti (terreno ed edificio) e gli immobili futuri che acquisirà il Comune, senza conguaglio di prezzo a suo carico (permuta pura).
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[1] Sull'applicazione dell'art. 12, comma 1-ter, in argomento, ali enti locali del Friuli Venezia Giulia, v. parere di questo Servizio n. 676/2015, consultabile all'indirizzo web: http://autonomielocali.regione.fvg.it
[2] Attualmente non è più vigente la norma imperativa che vietava l'acquisto di beni immobili, nell'anno 2013, da parte delle pubbliche amministrazioni, contenuta nel comma 1-quater dell'art. 12, D.L. n. 98/2011, introdotto dall'art. 1, c. 138, L. n. 228/2012. Detto comma 1-quater era stato oggetto di una norma di interpretazione autentica (art. 10-bis, c. 1, D.L. n. 35/2013), al fine di escludere espressamente dall'ambito di applicabilità del divieto ivi contenuto, tra l'altro, le permute 'a parità di prezzo' (cfr. Corte dei conti. sez. contr. Lombardia, deliberazione 05.03.2014, n. 97).
[3] Ai sensi dell'art. 1552 c.c., 'La permuta è il contratto che ha per oggetto il reciproco trasferimento della proprietà di cose, o di altri diritti, da un contraente all'altro'.
Per quanto concerne, in particolare, la permuta di cosa presente con cosa futura, la stessa è possibile in forza del rinvio alla disciplina della vendita operato per la permuta dall'art. 1555 c.c., con conseguente applicazione dell'art. 1472 c.c., disciplinante la vendita di cose future, la cui proprietà si acquista non appena vengano ad esistenza. Infatti, la vendita di cosa futura si configura quale vendita con effetti reali differiti, in quanto il trasferimento del bene futuro avverrà solo con la sua venuta ad esistenza.
[4] Cfr. Corte dei conti Lombardia, n. 97/2014, cit.. Nello stesso senso, C. conti Lombardia, deliberazione 23.04.2013, n. 162, secondo cui il tenore letterale del comma 1-ter dell'art. 12, DL n. 98/2011, rivela l'inapplicabilità delle prescrizioni ivi contenute ai casi di permuta pura, o al massimo laddove sia previsto un conguaglio, da erogarsi però a carico del privato; diversamente, si rientrerebbe all'interno della norma interdittiva. Conformi, C. conti Lombardia, deliberazione 23.04.2013, n. 164, e C. conti Lombardia, deliberazione 07.05.2013, n. 193, richiamate da C. conti Lombardia 24.09.2015, n. 310.
[5] C. conti, sez. contr. Piemonte, 30.10.2014, n. 203.
[6] C. conti, sez. contr. Piemonte, 18.06.2013, n. 236.
[7] Corte dei conti, sez. contr. Marche, 12.02.2013, n. 7.
[8] Corte dei conti Piemonte n. 236/2013 e n. 203/2014, citt..
[9] Cass. civ., sez. I, 22.12.2005, n. 28479.
[10] Cass. civ., sez. I, 21.11.1997, n. 11643, secondo cui l'indagine sul reale contenuto delle volontà espresse nella convenzione negoziale spetta al Giudice di merito
(04.05.2016 -
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aprile 2016

PATRIMONIOI contratti di locazione passiva in essere e gravanti su Amministrazioni pubbliche vanno comunque soggetti a riduzione del 15% del canone, tenendo presente che per i soli immobili di proprietà privata adibiti a caserme è eventualmente consentito ai Comuni di contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate.
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Con la nota indicata in epigrafe l’Ente ha formulato alla Sezione una richiesta di motivato avviso con cui, dopo aver rappresentato le circostanze di fatto e di diritto relative alla modalità di concessione in locazione di un proprio immobile adibito a locale caserma dei Carabinieri, ha esposto di aver ribassato il canone di locazione del 15% in ottemperanza al nuovo testo dell’art. 4, co. 4, D.L. n. 95/2012 (come modificato a opera dell’art. 24, co. 4, del D.L. n. 66/2014 convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89).
Alla luce di tali premesse, visti anche i pronunciamenti di altre Sezioni regionali di controllo, il Comune chiede di avere un motivato avviso sull’applicazione della riduzione in parola al caso in cui i contraenti del contratto di locazione siano entrambi parti pubbliche.
...
   I. La problematica oggetto del quesito riguarda la possibilità, per un Comune, di poter riportare all’importo originariamente pattuito un canone di locazione relativo ad un immobile comunale adibito a locale caserma dei Carabinieri.
In particolare, il Comune ha rappresentato di aver unilateralmente ribassato del 15% il canone di locazione, ritenendosi obbligato all’applicazione del nuovo testo dell’art. 3, co. 4, D.L. 95/2012 (come modificato a seguito da parte dell’art. 24, co. 4, del D.L. 66/2014).
Per ben comprendere la problematica in esame, appare opportuno procedere ad un preliminare esame della disciplina applicabile e dei precedenti delle altre Sezioni regionali di controllo.
   II. La questione prospettata dal Comune di Codroipo richiede di affrontare brevemente la recente normativa in tema di locazioni passive da parte delle pubbliche Amministrazioni centrali.
La normativa di riferimento è essenzialmente rappresentata dall’art. 3, co. 4, del D.L. 95/2012, come modificato dall'art. 24, comma 4, del D.L. 24.04.2014, n. 66 (convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89), secondo cui: “ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 01.07.2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto. A decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto la riduzione di cui al periodo precedente si applica comunque ai contratti di locazione scaduti o rinnovati dopo tale data. La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’articolo 1339 codice civile, anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore. Analoga riduzione si applica anche agli utilizzi in essere in assenza di titolo alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il rinnovo del rapporto di locazione è consentito solo in presenza e coesistenza delle seguenti condizioni:
   a) disponibilità delle risorse finanziarie necessarie per il pagamento dei canoni, degli oneri e dei costi d’uso, per il periodo di durata del contratto di locazione;
   b) permanenza per le Amministrazioni dello Stato delle esigenze allocative in relazione ai fabbisogni espressi agli esiti dei piani di razionalizzazione di cui ai sensi all’articolo 2, comma 222, della legge 23.12.2009, n. 191, ai piani di razionalizzazione ove già definiti, nonché di quelli di riorganizzazione ed accorpamento delle strutture previste dalle norme vigenti
”.
La normativa di cui sopra, quindi, ha chiaramente operato una scelta di riduzione (in misura pari al 15%) dei canoni di locazione passiva che gravano sulle pubbliche Amministrazioni centrali.
Analoga misura, secondo il disposto dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012 (come modificato da parte del D.L 24.04.2014, n. 66), è da intendersi estesa, in quanto compatibile, anche nei confronti delle altre Amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165.
Può essere dunque utile procedere ad un esame dei precedenti resi dalle altre Sezioni regionali di controllo su questioni analoghe che vengono comunque ad intrecciarsi con la specifica tematica in esame.
   III. Questa Sezione si è pronunciata sulla possibilità per l’Ente locale di contribuire ai costi di affitto con la pronuncia n. 25/VIIIC./2004 in cui si è affermato che un Comune, per favorire la presenza sul territorio comunale della caserma dei Carabinieri, può rinunciare a parte del canone locatizio, anche innovando il contratto di locazione, qualora lo stesso fosse già perfezionato.
Significativa è altresì la deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Sardegna n. 3/2010/PAR secondo cui “le esigenze di tutela dell’ordine pubblico rappresentate dal Comune vanno ad inserirsi - necessariamente- nel quadro dei rapporti e delle valutazioni da assumersi in sede interistituzionale, secondo l’assetto e con le procedure sopra riferiti. Esclusivamente in tale contesto concertativo allargato potranno assumersi le deliberazioni degli Enti interessati (Stato ed Enti territoriali), incidenti sulle rispettive dotazioni finanziarie o patrimoniali in relazione alle eventuali forme di contribuzione alla spesa necessarie per le esigenze di salvaguardia della sicurezza pubblica. Sul punto si sottolinea che la normativa specificamente intervenuta –introducendo una deroga ai principi generali di cui al paragrafo n. 4- circoscrive l’impegno economico-finanziario in capo agli Enti territoriali, quanto a modi e tempi, senza prevederne in alcun caso un totale accollo a carico degli stessi”.
A seguito di un contrasto tra le citate delibere e quelle di altre Sezioni che invece propendevano per l’inammissibilità, è stata investita della questione la Sezione delle Autonomie che, con la deliberazione n. 16/SEZAUT/2014/QMIG ha reso una sua pronuncia di orientamento con la quale si è affermato che: “
la Costituzione, pur attribuendo allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza (art. 117, comma 2, lett. h), tuttavia, riconosce, nella nuova formulazione dell’art. 118, l’esigenza di stabilire, con legge statale, forme di coordinamento fra Amministrazioni statali e periferiche, in vista del potenziamento della sicurezza a livello locale. Al riguardo, deve osservarsi che una specifica base normativa e soprattutto finanziaria è stata posta dall’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, che autorizza i Prefetti a stipulare convenzioni con le Regioni e gli enti locali per realizzare programmi straordinari, tesi ad un potenziamento dei presidi di sicurezza sul territorio, accedendo alle risorse logistiche, strumentali e finanziarie messe a disposizione dagli enti che aderiscono. (…) La finalità di potenziamento della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza trova pieno riconoscimento nell’ambito dell’autonomia degli enti, che sono chiamati a valutare le necessità della collettività amministrata in termini di priorità e di compatibilità finanziarie e gestionali e, sulla scorta di tali valutazioni, ad avviare le eventuali concertazioni interistituzionali, volte all’adozione di specifici protocolli d’intesa che individuino obiettivi e risorse. Peraltro, ferma restando l’importanza degli strumenti di concertazione interistituzionale e la rilevanza degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire nell’ambito degli appositi programmi, di cui all’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, tuttavia la Sezione ritiene che non possano rientrare nell’ambito degli anzidetti strumenti le forme di contribuzione come quella in esame, volte al pagamento del canone di locazione. Ciò anche in considerazione del carattere non episodico della contribuzione, che deve presumersi possa interessare la gestione del bilancio dell’ente ben oltre l’esercizio in corso e che, pertanto, mal si attaglia alla natura transitoria degli accordi in questione, la cui durata in generale è annuale”.
Tale pronuncia di orientamento è stata recepita dalla Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna
, parere 07.07.2014 n. 173.
Da notare, peraltro, che tale specifica problematica è stata di recente risolta a livello normativo, ed infatti
tra le disposizioni relative alla locazione di beni immobili da adibire a caserma dei Carabinieri, la legge 28.12.2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) ha disposto, con l'art. 1, comma 500, l'introduzione del nuovo comma 4-bis all'interno dell’art. 3 del D.L. 06.07.2012, n. 95 secondo cui: “per le caserme delle Forze dell'ordine e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco ospitate presso proprietà private, i comuni appartenenti al territorio di competenza delle stesse possono contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate”.
Alla luce del succitato quadro normativo, quindi,
le Amministrazioni comunali possono ora fornire un contributo diretto ai canoni di locazione da corrispondere ai soggetti privati per l’affitto di immobili da adibire a caserme di Forze dell’ordine o dei Vigili del fuoco.
Tale assunto, sul quale si tornerà in seguito, rileva seppur indirettamente, anche in ordine al più specifico quesito posto dal Comune richiedente.
Sullo specifico punto, si richiama un precedente della stessa Sezione regionale Emilia-Romagna che, con il parere 15.12.2015 n. 157, ha affermato che “
la disposizione del novellato art. 3, comma 4, del d.l. n. 95/2012 non pare applicabile nell’ipotesi in cui il rapporto intervenga tra due pubbliche amministrazioni. E’ preclusiva, in tal senso, l’interpretazione finalistica e financo letterale della normativa richiamata avente, peraltro, natura di norma eccezionale e, come tale insuscettibile di applicazione “oltre i casi e i tempi” in essa considerati (cfr. art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale). Si osserva, infatti che la statuizione oggetto di disamina è applicabile, prima di ogni ulteriore considerazione, quando realizzi la finalità richiamata nel testo di legge di “contenimento della spesa pubblica”. All’evidenza, tale finalità non si realizza qualora il rapporto concessorio, cui sarebbe eventualmente da applicare la riduzione automatica del canone nella misura del 15 per cento, intervenga tra due pubbliche amministrazioni. Infatti l’effetto pratico sarebbe del tutto neutro rispetto all’obiettivo del contenimento della spesa pubblica, essendo di assoluta evidenza che l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. di una tale clausola nel rapporto intercorrente tra due pubbliche amministrazioni, pur comportando per l’una un risparmio nella misura del 15 per cento di quanto corrisposto in precedenza, per l’altra comporterebbe, in egual misura, un minor introito”.
Si tratta della pronuncia richiamata anche dal Comune istante, peraltro, senza tenere in adeguato conto, come di seguito si preciserà, il più articolato quadro normativo e giurisprudenziale.
Ed invero, tra i precedenti rinvenibili, merita in particolare di essere segnalata anche la deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 272/2015/PAR secondo cui “n
on sembra potersi ritenere che vi siano lacune normative in relazione ad ipotesi di contratti di locazione posti in essere da un comune antecedentemente all’applicazione della disposizione normativa che ha esteso agli enti locali la disciplina del d.l. 95/2012 e che, quindi, erano in corso al momento dell’entrata in vigore della medesima. Il comma 4 dell’art. 3 del D.L. 95/2012 sopra richiamato prevede, infatti, l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. della clausola di riduzione del canone di locazione -anche in deroga ad eventuali clausole difformi previste dalle parti- fermo restando il diritto, in capo al locatore, di optare per il recesso dal contratto”.
Tale pronuncia ha ribadito dunque, con riferimento alla normativa introdotta sulla riduzione del 15% dei canoni di locazione passiva, l’applicabilità a favore delle Amministrazioni pubbliche considerate dalla norma che prevede l’inserzione automatica di clausole ex art. 1339 cod. civ. a favore degli Enti individuati come beneficiari dalla legge.
   IV. Il Collegio condivide tale lettura ed invero si osserva che l’art. 3, co. 4, del D.L. 95/2012, come modificato dall'art. 24, comma 4, legge n. 89 del 2014, dettando previsioni per i contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), ha previsto l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. della clausola di riduzione del canone di locazione, anche in deroga ad eventuali clausole difformi previste dalle parti, fermo restando il diritto, in capo al locatore, di optare per il recesso dal contratto.
La stessa disciplina è applicabile, ai sensi dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012, alle Amministrazioni locali (in tal senso, si veda anche la citata deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 272/2015/PAR).
Alla luce della normativa introdotta e delle richiamate pronunce emanate dalle Sezioni regionali sul tema, il Collegio ritiene di dover approfondire le problematiche sollevate dal parere prospettato dal Comune di Codroipo.
Invero, il Comune richiedente si limita a richiamare una deliberazione dell’Emilia Romagna, parere 15.12.2015 n. 157, senza procedere ai necessari raccordi con la normativa introdotta sul tema, anche successivamente a detta pronuncia.
Va però considerato che, in una lettura sistematica, la deliberazione in questione pare porsi come una, seppur indiretta, applicazione del principio di coordinamento affermato dalla deliberazione n. 16/SEZAUT/2014/QMIG della Sezione delle Autonomie secondo cui, nell’ambito degli strumenti di concertazione interistituzionale e degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire tramite gli appositi programmi, non sarebbe possibile prevedere da parte dei Comuni forme di contribuzione volte al pagamento del canone di locazione per le caserme delle Forze dell’ordine.
Come sopra anticipato,
tale impostazione è ormai superata e non più attuale alla luce del disposto normativo recato dal nuovo comma 4-bis all'interno dell’art. 3 del D.L. 06.07.2012, n. 95, introdotto dall'art. 1, comma 500, della legge 28.12.2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) che ha riconosciuto possibilità per i Comuni di contribuire alle spese per la locazione di immobili privati adibiti a caserme di Forze dell’ordine nei limiti del “canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate”.
Non può invero ignorarsi una connessione tra le due fattispecie normativamente previste.
Alla luce del succitato quadro normativo, quindi, appare chiaro che il contributo diretto da parte dei Comuni ai canoni di locazione per caserme ospitate in immobili privati, rappresenterebbe una forma di aiuto economico assimilabile alla riduzione ex lege dei canoni di locazione per gli immobili pubblici locati alle Forze dell’ordine, trattandosi in ambedue i casi di forme di sostegno consentite dall’Ordinamento, con la conseguenza che:
   a) opera ex lege la riduzione del canone per tutte le locazioni passive cui sono tenute le pubbliche Amministrazioni per il godimento di immobili adibiti ad uso istituzionale, senza distinzione tra immobili di proprietà pubblica o privata;
   b) per i soli immobili di proprietà privata adibiti a caserme è eventualmente consentito ai Comuni di contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate.
Tale impostazione giuridica, relativa al diritto applicabile, appare già di per sé risolutiva del quesito prospettato, ancorché dalla normativa citata non si evinca una espressa indicazione circa l’applicabilità della predetta riduzione ai canoni di locazione relativi ad immobili di proprietà pubblica affittati ad altra pubblica Amministrazione.
Ritiene comunque il Collegio di fare cenno ai possibili effetti, invero non chiaramente affrontati nel quesito pervenuto, ma solo indirettamente enucleabili dalla lettura della più volte citata pronuncia dell’Emilia Romagna, relativi alla considerazione della diversa natura dei saldi di bilancio relativi, nel caso di specie, a una pubblica Amministrazione centrale e a una pubblica Amministrazione locale.
Invero la riduzione dei canoni, inserita ex lege in base al disposto dell’art. 1339 cod. civ., ha il precipuo scopo di ridurre la spesa per canoni di locazione passiva gravanti sulle Amministrazioni locatarie, ragion per cui va assunto a riferimento il saldo di bilancio dei singoli comparti, piuttosto che il conto economico consolidato delle pubbliche Amministrazioni.
La stessa disciplina, infatti, come si è detto, è applicabile, ai sensi dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012, alle Amministrazioni locali.
Il tutto, val la pena di evidenziare, anche alla luce dell’attuale previsione dell’art. 3, co. 7, del D.L. 95/2012 secondo cui le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano possono adottare misure alternative di contenimento della spesa corrente al fine di conseguire risparmi non inferiori a quelli derivanti dall'applicazione della citata disposizione.
Da notare che tale ultima previsione ha recentemente interessato la Consulta in un giudizio di costituzionalità, sollevato dalla Regione Veneto con ricorso notificato il 18.08.2014 e depositato il successivo 22 agosto (reg. ric. n. 63 del 2014, che è stato deciso lo stesso giorno della presente camera di consiglio).
In tale giudizio, di particolare rilievo, merita di essere richiamata la problematica della finanza delle Regioni, delle Province autonome e degli Enti locali come parte della finanza pubblica allargata e della possibilità per il legislatore statale di imporre alle Regioni e agli Enti locali vincoli alle politiche di bilancio, con una legislazione di principio, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari.
Aspetti questi ultimi che assumono valenza ancor più significativa nell’assetto ordinamentale della Regione Friuli Venezia Giulia, per le specifiche competenza statutarie in materia di ordinamento e finanza degli Enti locali.
Tale assunto da ultimo richiamato conferma la maggiore complessità ed articolazione del quadro normativo rispetto alle prospettazioni del quesito, quadro riassumibile, come si è detto, nei suesposti princìpi secondo cui
i contratti di locazione passiva in essere e gravanti su Amministrazioni pubbliche vadano comunque soggetti a riduzione del 15% del canone, tenendo presente che per i soli immobili di proprietà privata adibiti a caserme è eventualmente consentito ai Comuni di contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall'Agenzia delle entrate (Corte dei Conti, Sez. controllo Friuli Venezia Giulia, parere 27.04.2016 n. 40).

PATRIMONIOUn ente locale che si determina per l’acquisto di un bene immobile in ragione di una convenzione urbanistica, ma non ha ancora formalizzato l’acquisto con passaggio notarile, può impegnare il prezzo per l’acquisto del bene costituendo un fondo pluriennale vincolato quando detto prezzo è finanziato con l’avanzo di amministrazione ed è pagato in rate a scadenza su più annualità?
La Sezione osserva che, poiché il verificarsi dei presupposti indicati nella convenzione urbanistica costituisce idoneo titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa del prezzo da corrispondere per l’acquisizione del bene immobile previsto nella convenzione medesima, l’ente locale, quando il pagamento è rateizzato in più esercizi finanziari, deve avvalersi dell’istituto del fondo pluriennale vincolato.

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Il Sindaco del Comune di Clusone (BG), con la nota indicata in epigrafe, espone nelle premesse che il Consiglio Comunale aveva approvato, con deliberazione n. 78 del 30.12.2002, convenzione urbanistica, sottoscritta il 07.05.2003, relativa al Piano Integrato di Intervento denominato "Angelo Maj", obbligandosi all'acquisto dell'immobile costituente l'ex Convitto Angelo Maj, al prezzo di € 981.268,00, entro 60 giorni dal collaudo delle opere pubbliche previste dal PII medesimo, eseguito il 26.03.2010 con conseguente perfezionamento dell'obbligo dell'acquisto in data 25.05.2010.
Chiarisce che il 24.05.2010 perveniva al Comune lettera raccomandata da parte della proprietaria dell'immobile in questione con la quale veniva fissata la data del rogito notarile per il giorno 26.07.2010.
Stanti i pesanti riflessi che il pagamento di un importo così elevato avrebbe avuto sui saldi del Patto di Stabilità interno l’amministrazione civica avviava una trattativa con la controparte per addivenire ad un pagamento rateizzato e ad una diversa determinazione del prezzo.
Tenuto conto che l’accordo si è concluso solamente nell'anno 2015, il Consiglio Comunale -con deliberazione n. 24 del 24.03.2015, prendendo atto del medesimo- ha disposto di applicare l'avanzo di amministrazione 2014, nella quota destinata ad investimenti e nella quota libera per il nuovo importo concordato di € 750.000.00.
Oltre il prezzo più contenuto, il comune istante otteneva a proprio vantaggio la rateizzazione del prezzo in sei annualità, nella misura di € 150.000,00 per i primi tre anni e € 100.000,00 per quelli a seguire.
Tuttavia il trasferimento di proprietà dell'immobile non è ancora materialmente avvenuto e nel bilancio di previsione 2015 è stato applicato importo dell'avanzo di amministrazione per € 750.000,00 destinato al pagamento della prima rata ed all'alimentazione della quota di Fondo Pluriennale Vincolato di parte capitale per le rate scadenti negli esercizi successivi per € 600.000,00.
Alla luce di quanto premesso, al fine di verificare la corretta applicazione del principio contabile della competenza finanziaria potenziata ex D.Lgs. 118/2011, l’organo rappresentativo dell’Ente chiede a questa Sezione di esprimere un parere sul seguente quesito: “se sia correttamente costituito il Fondo Pluriennale 'Vincolato di parte capitale per la quota relativa all'acquisto dell'immobile in parola, potendosi ritenere giuridicamente perfezionata l'obbligazione all'acquisto dello stesso, essendosi concretizzate le condizioni previste dalla convenzione urbanistica, anche in assenza del formale passaggio di proprietà del bene con atto notarile.
...
2. Venendo al merito della richiesta, occorre preliminarmente osservare che la Sezione, nell’ambito dell’attività consultiva, non può sindacare le pregresse scelte dell’ente che si riverberano sulle modalità, anche temporali, con le quali l’ente locale è pervenuto alla decisione di acquisire il bene immobile a cui si fa riferimento nella richiesta di parere, trattandosi di opzione gestionale rimessa alla potestà amministrativa riservata dalla legge alla pubblica amministrazione. Dunque, questa Sezione prenderà in esame il quesito formulato dall’ente astraendolo da ogni riferimento alla fattispecie concreta sottostante.
Il quesito può essere riformulato nei termini che seguono:
un ente locale che si determina per l’acquisto di un bene immobile in ragione di una convenzione urbanistica ma non ha ancora formalizzato l’acquisto con passaggio notarile, può impegnare il prezzo per l’acquisto del bene costituendo un fondo pluriennale vincolato quando detto prezzo è finanziato con l’avanzo di amministrazione ed è pagato in rate a scadenza su più annualità?
Per risolvere il quesito formulato, occorre preliminarmente richiamare le regola che disciplinano il fondo pluriennale vincolato.
Il principio applicato 4.2 allegato al d.lgs. n. 118/2011, definisce nello specifico le modalità di costituzione, l’iscrizione in bilancio e la gestione del c.d. fondo pluriennale vincolato che, di fatto, opera come un saldo finanziario, costituito da risorse già accertate (nel caso di specie, l’avanzo di amministrazione risultante dagli esercizi precedenti e accertato nel rispetto degli artt. 186 e 187 Tuel), destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell’ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata (nel caso in esame le rate per il pagamento del prezzo di acquisto dell’immobile).
La finalità del fondo in discorso è sancita al punto 5.4 del richiamato principio contabile applicato: “nasce dall'esigenza di applicare il principio della competenza finanziaria di cui all'allegato 1, e rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra l'acquisizione dei finanziamenti e l'effettivo impiego di tali risorse”.
In ordine alla costituzione del fondo il legislatore precisa che questo “è formato solo da entrate correnti vincolate e da entrate destinate al finanziamento di investimenti, accertate e imputate agli esercizi precedenti a quelli di imputazione delle relative spese”, ma “prescinde dalla natura vincolata o destinata delle entrate che lo alimentano”.
Inoltre, “il fondo riguarda prevalentemente le spese in conto capitale ma può essere destinato a garantire la copertura di spese correnti, ad esempio per quelle impegnate a fronte di entrate derivanti da trasferimenti correnti vincolati, esigibili in esercizi precedenti a quelli in cui è esigibile la corrispondente spesa”.
Questo istituto salvaguarda gli equilibri di bilancio perché “sugli stanziamenti di spesa intestati ai singoli fondi pluriennali vincolati non è possibile assumere impegni ed effettuare pagamenti. Il fondo pluriennale risulta immediatamente utilizzabile, a seguito dell'accertamento delle entrate che lo finanziano, ed è possibile procedere all'impegno delle spese esigibili nell'esercizio in corso (la cui copertura è costituita dalle entrate accertate nel medesimo esercizio finanziario), e all'impegno delle spese esigibili negli esercizi successivi (la cui copertura è effettuata dal fondo). In altre parole, il principio della competenza potenziata prevede che il "fondo pluriennale vincolato" sia uno strumento di rappresentazione della programmazione e previsione delle spese pubbliche territoriali, sia correnti sia di investimento, che evidenzi con trasparenza e attendibilità il procedimento di impiego delle risorse acquisite dall'ente che richiedono un periodo di tempo ultrannuale per il loro effettivo impiego ed utilizzo per le finalità programmate e previste”.
Chiarito il funzionamento del fondo pluriennale vincolato e che in entrata può essere alimentato dal risultato di amministrazione vincolato già accertato e accantonato per gli esercizi successivi (principio contabile applicato concernente la competenza finanziaria, allegato 4/2 punto 9.2 capoversi 6 e 7), ai fini della soluzione del quesito in esame, occorre altresì evidenziare che detto fondo può essere costituito solo quando sussiste il titolo giuridico per impegnare la spesa la cui scadenza è ripartita su più esercizi finanziari. Infatti, mentre le entrate vincolate destinate alla copertura di spese impegnate e imputate agli esercizi successivi sono rappresentate nel fondo pluriennale vincolato, diversamente le entrate vincolate destinate alla copertura di spese non ancora impegnate (in assenza di obbligazioni giuridicamente perfezionate) sono rappresentate contabilmente nella quota vincolata del risultato di amministrazione.
Dunque, bisogna affrontare la questione se la sottoscrizione di una convenzione urbanistica che prevede l’obbligo a carico dell’ente di acquisire un determinato bene immobile -anche se il trasferimento non è stato ancora formalizzato con atto notarile- costituisca idoneo titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa.
Nel caso di specie,
poiché come riferisce l’ente si sono verificati i presupposti previsti dalla convenzione per far sorgere l’obbligo di acquisto del bene immobile in discorso, a prescindere dalla formalizzazione dell’acquisto mediante atto notarile, si deve ritenere che il titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa sussista e, in ragione della scadenza delle singole rate del pagamento del prezzo, l’ente debba procedere ad impegnare la spesa nell’esercizio di competenza.
Detta affermazione è in linea con il principio contenuto nell’allegato sulla competenza finanziaria potenziata (all. 4.2), laddove al punto 5.3. si afferma che “
anche per le spese di investimento che non richiedono la definizione di un cronoprogramma, l'imputazione agli esercizi della spesa riguardante la realizzazione dell'investimento è effettuata nel rispetto del principio generale della competenza finanziaria potenziato, ossia in considerazione dell'esigibilità della spesa. Pertanto, anche per le spese che non sono soggette a gara, è necessario impegnare sulla base di una obbligazione giuridicamente perfezionata, in considerazione della scadenza dell'obbligazione stessa. A tal fine, l'amministrazione, nella fase della contrattazione, richiede, ove possibile, che nel contratto siano indicate le scadenze dei singoli pagamenti. E' in ogni caso auspicabile che l'ente richieda sempre un cronoprogramma della spesa di investimento da realizzare”.
In conclusione,
poiché il verificarsi dei presupposti indicati nella convenzione urbanistica, costituisce idoneo titolo giuridico per procedere all’impegno di spesa del prezzo da corrispondere per l’acquisizione del bene immobile previsto in convenzione, l’ente locale, quando il pagamento è rateizzato in più esercizi finanziari, deve avvalersi dell’istituto del fondo pluriennale vincolato (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 13.04.2016 n. 108).

PATRIMONIO: Oneri per la gestione e le riparazioni di orologi posizionati sui campanili delle chiese.
Non rinvenendosi alcuna disposizione che ponga a carico del bilancio dell'ente locale le spese per la gestione e le riparazioni di orologi posizionati sui campanili delle chiese di proprietà della curia o delle parrocchie, si ritiene che detti oneri gravino sul soggetto proprietario del bene.
Il Comune chiede di conoscere se la gestione e le riparazioni degli orologi posizionati sui campanili delle chiese di proprietà della curia o delle parrocchie sia di competenza comunale ed, in caso affermativo, in base a quale disposizione normativa.
Sentito il Servizio finanza locale di questa Direzione centrale, si formulano le seguenti considerazioni.
Poiché non si è rinvenuta alcuna norma che ponga a carico del bilancio dell'ente locale le spese per gli interventi oggetto di quesito, la questione va risolta considerando che gli oneri di gestione e di manutenzione gravano, di regola, sul soggetto proprietario del bene
[1], così come accade nell'ipotesi in cui orologi posizionati all'interno dei campanili (in quanto 'torri civiche') siano di proprietà comunale.
Ciò posto si segnala, per completezza, che la Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per la Lombardia
[2], esprimendosi in merito all'ammissibilità, o meno, per il Comune di procedere ad attribuzioni patrimoniali [3] a terzi soggetti, presenti sul territorio comunale, «in una fattispecie che esula dalla specifica previsione di legge», premesso che si tratta di valutazione di esclusiva competenza dell'amministrazione locale, richiama l'ente «all'osservanza del principio generale per cui l'attribuzione patrimoniale è da considerarsi lecita solo se finalizzata allo svolgimento di servizi pubblici o, comunque, di interesse per la collettività insediata sul territorio sul quale insiste il Comune, anche, in via meramente esemplificativa, di carattere artistico, culturale o economico», precisando che «In ogni caso, l'eventuale attribuzione dovrà essere conforme al principio di congruità della spesa mediante una valutazione comparativa degli interessi complessivi dell'ente locale» e che «In caso contrario, l'attribuzione non troverebbe alcuna giustificazione».
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[1] Un'indiretta conferma si rinviene nelle previsioni contenute nell'art. 2 del decreto del Presidente della Regione 19.08.2015, n. 0165/Pres. («Regolamento recante criteri e modalità per la concessione dei contributi per complessi seminariali diocesani, istituti di istruzione religiosa, opere di culto e di ministero religioso previsti dall'articolo 7-ter della legge regionale 07.03.1983, n. 20») -interventi nell'ambito dei quali risultano finanziati lavori di restauro, manutenzione e completamento di campanili- il quale dispone che «Possono beneficiare dei contributi di cui al presente regolamento le parrocchie e altri enti ecclesiastici cattolici o di altre confessioni religiose riconosciute dallo Stato italiano, con le quali sono state stipulate intese approvate con legge, nonché enti pubblici e privati proprietari o titolari di altro diritto che costituisca titolo ad eseguire gli interventi sugli edifici di cui all'articolo 1.».
[2] V. pareri 31.05.2012, n. 262 e 11.09.2015, n. 279.
[3] Attinenti, in entrambi i casi esaminati, al patrimonio immobiliare
(12.04.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

marzo 2016

PATRIMONIO: Le piogge eccezionali non giustificano l’incuria. Se il pluviale è difettoso resta comunque la responsabilità. Danni da eventi atmosferici. La Cassazione interviene sulle colpe del condominio.
Caso fortuito o forza maggiore devono essere tali da interrompere davvero qualsiasi nesso tra cosa ed evento. E quindi anche il condominio può essere chiamato in causa per il risarcimento dei danni dovuti sì a eventi atmosferici straordinari ma i cui effetti sono stati facilitati dall’incuria. Insomma, tempi duri per gli amministratori di condominio disattenti alla manutenzione.
Questo il senso della sentenza 24.03.2016 n. 5877 della Corte di Cassazione, Sez. III civile.
L’articolo 2051 del Codice civile, infatti, che ammette la possibilità di andare esenti da responsabilità, qualora il «custode» provi il caso fortuito ovvero la forza maggiore, per risultare operativa necessita di un fattore causale esterno di una tale intensità da risultare idoneo a impedire qualsivoglia «nesso eziologico» tra la cosa e l’evento lesivo.
Quindi, quando l’apporto esterno sia tale da integrare, in astratto, gli elementi tipici del caso fortuito o della forza maggiore, ma, tuttavia, vengano in rilievo condotte colpose del custode (in questo caso il condominio) potenzialmente idonee a interrompere o aggravare la componente causale estranea, queste possono fondare delle ipotesi di responsabilità esclusiva o concorrente.
Peraltro, lo stato di profondo dissesto idrogeologico in cui versa l’intero Paese, impone un doveroso rigore negli accertamenti giudiziali, in considerazione del fatto che stante la frequenza di eventi alluvionali a carattere calamitoso, a oggi, gli stessi risultano tutt’altro che imprevedibili.
Il ragionamento della Cassazione probabilmente imporrà una più cauta riflessione per tutti quei danni conseguenza dei rilevanti fenomeni atmosferici. La Corte ha quindi ribaltato la sentenza della Corte d’Appello di Milano che aveva negato il risarcimento del danno subito da un privato. Che conveniva in giudizio il condominio nel quale deteneva in locazione due locali (nonché il Comune), chiedendo che venissero condannati al risarcimento del danno subito in conseguenza dell’allagamento degli ambienti dopo un violento temporale, per cui vi erano state delle infiltrazioni dovute sia all’esondazione di un vicino sottopasso –causata dal mancato funzionamento delle elettropompe all’uopo installate– che alla fuoriuscita di acqua da un tubo pluviale del condominio.
Il Tribunale di Milano, e successivamente, la Corte d’appello rigettavano la domanda. Per la Cassazione il giudice d’appello avrebbe ritenuto, sbagliando, ininfluente la verifica in merito al corretto funzionamento degli impianti, data la loro acclarata inadeguatezza.
La Corte ha quindi chiarito che «La possibilità di invocare il fortuito (o la forza maggiore) deve, difatti, ritenersi ammessa nel solo caso in cui il fattore causale estraneo al soggetto danneggiante abbia un’efficacia di tale intensità da interrompere tout court il nesso eziologico tra la cosa e l’evento lesivo, di tal che esso possa essere considerato una causa sopravvenuta da sola sufficiente a determinare l’evento», pertanto, vista la responsabilità del condominio (e del Comune), tenuti alla manutenzione, il giudice di merito «avrebbe dovuto imporre un più accurato esame della fattispecie, allo scopo di valutare se, come e in quale percentuale l’esecuzione dei lavori a regola d’arte e il regolare funzionamento del sistema di pompaggio sarebbero stati in grado, se non di evitare, almeno di ridurre l’entità dei danni», specie in rapporto allo stato attuale del territorio che impone: «criteri di accertamento improntati a un maggior rigore, poiché è chiaro che non si possono più considerare come eventi imprevedibili alcuni fenomeni atmosferici che stanno diventando sempre più frequenti».
Gli amministratori di condominio dovranno quindi, anche in casi analoghi, dimostrare rigorosamente la corretta manutenzione delle cose in custodia
(articolo Il Sole 24 Ore del 05.04.2016).

PATRIMONIO: Danni da alluvione: danni da alluvione a carico del Comune non che non fa manutenzione delle fogne.
La possibilità di invocare il fortuito (o la forza maggiore) deve ritenersi ammessa nel solo caso in cui il fattore causale estraneo al soggetto danneggiante abbia un'efficacia di tale intensità da interrompere tout court il nesso eziologico tra la cosa e l'evento lesivo, di tal che esso possa essere considerato una causa sopravvenuta da sola sufficiente a determinare l'evento.
E' evidente, perciò, che un temporale di particolare forza ed intensità, protrattosi nel tempo e con modalità tali da uscire fuori dai normali canoni della meteorologia, può, in astratto, integrare gli estremi del caso fortuito o della forza maggiore, salva l'ipotesi -predicabile nel caso di specie- in cui sia stata accertata l'esistenza di condotte astrattamente idonee a configurare una (cor)responsabilità del soggetto che invoca l'esimente in questione.
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Questa Corte ha già in più occasioni riconosciuto, anche in relazione agli obblighi di manutenzione gravanti sulla P.A., che la discrezionalità, e la conseguente insindacabilità da parte del giudice ordinario, dei criteri e dei mezzi con cui la P.A. realizzi e mantenga un'opera pubblica trova un limite nell'obbligo di osservare, a tutela della incolumità dei cittadini e dell'integrità del loro patrimonio, le specifiche disposizioni di legge e regolamenti disciplinanti detta attività, nonché le comuni norme di diligenza e prudenza, con la conseguenza che dall'inosservanza di queste disposizioni e di dette norme deriva la configurabilità della responsabilità della stessa pubblica amministrazione per i danni arrecati a terzi.

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La s.r.l. "La Ch. di Is." convenne dinanzi al Tribunale di Milano il condominio "Gi. di Lissone", il comune di Lissone e le compagnie assicuratrici Helvetia e Sasa, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni subiti in seguito all'allagamento (verificatosi in occasione di un forte temporale, sia per esondazione di un vicino sottopasso, sia per precipitazioni da un tubo pluviale del condominio) di due locali condotti in locazione da essa attrice.
Espose, in particolare, la società che, tra le cause dell'allagamento, un particolare rilievo aveva assunto il mancato funzionamento delle elettropompe che il comune aveva installato proprio al fine di prevenire l'evento poi verificatosi.
Il giudice di primo grado respinse sia la domanda della società, sia quella proposta in corso di giudizio dal condominio nei confronti del comune per omessa o carente manutenzione della fognatura.
...
Quanto alla responsabilità del comune di Lissone risulta in fatto accertato -come si legge nella motivazione della pronuncia oggi impugnata:
- che i locali di proprietà dell'odierna ricorrente rimasero seriamente danneggiati a seguito dell'allagamento causato da un forte temporale, di carattere eccezionale;
- che la capacità di smaltimento delle elettropompe era da ritenersi comunque insufficiente rispetto all'intensità della precipitazione;
- che, conseguentemente, l'accertamento circa il mancato funzionamento delle pompe stesse (circostanza allegata dall'attrice in prime cure) doveva ritenersi ininfluente ai fini del decidere, proprio in conseguenza della loro insufficienza allo smaltimento della eccezionale precipitazione.
Di qui, la riconduzione dell'evento di danno al caso fortuito.
La questione giuridica sulla quale questa Corte è chiamata a pronunciarsi consiste, pertanto, nello
stabilire se un fenomeno di pioggia intensa e persistente, tale da assumere i connotati di una pioggia definita dalla Corte d'appello come di eccezionale intensità, alla luce degli acquisiti dati pluviometrici, possa costituire o meno un evento riconducibile alla fattispecie del fortuito, idoneo di per sé ad interrompere il nesso di causalità, in considerazione del suo carattere di straordinarietà ed imprevedibilità - quesito al quale la Corte d'appello ha dato risposta affermativa.
La questione non è nuova nella giurisprudenza di questa Corte.
La sentenza 11.05.1991, n. 5267, relativa alla diversa fattispecie di un contratto di deposito nei magazzini generali, ebbe già ad affrontare il problema della possibilità di riconoscere la natura di caso fortuito in riferimento ad un allagamento provocato da intense precipitazioni atmosferiche; e, sia pure con le diversità evidenti rispetto alla fattispecie per la quale è ancor oggi processo, questa Corte osservò che "
per caso fortuito deve intendersi un avvenimento imprevedibile, un quid di imponderabile che si inserisce improvvisamente nella serie causale come fattore determinante in modo autonomo dell'evento. Il carattere eccezionale di un fenomeno naturale, nel senso di una sua ricorrenza saltuaria anche se non frequente, non è, quindi sufficiente, di per sé solo, a configurare tale esimente, in quanto non ne esclude la prevedibilità in base alla comune esperienza".
La successiva sentenza 22.05.1998, n. 5133, emessa in un giudizio avente ad oggetto un risarcimento danni per allagamento di un negozio conseguente all'invasione delle acque a seguito di abbondanti piogge, affermò che "
possono integrare il caso fortuito precipitazioni imprevedibili o di eccezionale entità", rilevando che l'evento imprevedibile costituisce caso fortuito e non determina responsabilità.
In tempi più recenti, la sentenza 09.03.2010, n. 5658 -emessa in un giudizio di risarcimento danni nei confronti dell'ANAS per allagamenti conseguenti alla tracimazione delle acque ed alla cattiva manutenzione dei sistemi di smaltimento delle acque piovane- ha affermato che
è certamente vero "che una pioggia di eccezionale intensità può anche costituire caso fortuito in relazione ad eventi di danno come quello in questione; ma non è affatto vero che una siffatta pioggia costituisca sempre e comunque un caso fortuito".
Con quest'ultima pronuncia, in particolare, è stato precisato che,
per potersi condividere la decisione del giudice di merito che in quell'occasione aveva respinto la domanda di risarcimento dei danni, l'ANAS "avrebbe dovuto dimostrare che le piogge in questione erano state da sole causa sufficiente dei danni nonostante la più scrupolosa manutenzione e pulizia da parte sua delle opere di smaltimento delle acque piovane; il che equivale in sostanza a dimostrare che le piogge in questione erano state così intense (e quindi così eccezionali) che gli allagamenti si sarebbero verificati nella stessa misura pure essendovi stata detta scrupolosa manutenzione e pulizia".
La sentenza in esame ha poi aggiunto che,
ove fosse stato provato che la manutenzione e la pulizia sarebbero state idonee almeno a ridurre l'entità degli allagamenti, si sarebbe dovuto fare applicazione della previsione di cui all'art. 1227, coma 1, c.c..
Ritiene questo Collegio che
vada confermato tale, più recente orientamento, con le necessarie precisazioni richieste dalla specificità del caso in esame.
La possibilità di invocare il fortuito (o la forza maggiore) deve, difatti, ritenersi ammessa nel solo caso in cui il fattore causale estraneo al soggetto danneggiante abbia un'efficacia di tale intensità da interrompere tout court il nesso eziologico tra la cosa e l'evento lesivo, di tal che esso possa essere considerato una causa sopravvenuta da sola sufficiente a determinare l'evento.
E' evidente, perciò, che un temporale di particolare forza ed intensità, protrattosi nel tempo e con modalità tali da uscire fuori dai normali canoni della meteorologia, può, in astratto, integrare gli estremi del caso fortuito o della forza maggiore, salva l'ipotesi -predicabile nel caso di specie- in cui sia stata accertata l'esistenza di condotte astrattamente idonee a configurare una (cor)responsabilità del soggetto che invoca l'esimente in questione.

Applicando tale principio al caso di specie, è evidente l'errore in cui è caduta la sentenza impugnata la quale, trascurando del tutto ogni accertamento in ordine al funzionamento delle pompe di smaltimento (che si assume da parte ricorrente non funzionanti) sulla scorta dell'erronea considerazione della loro insufficienza a smaltire l'intero flusso delle acque (senza interrogarsi né sulla possibilità e sulla efficacia causale di uno smaltimento anche solo parziale, né su eventuali responsabilità amministrative circa le caratteristiche stesse delle pompe di filtraggio), ha tuttavia attribuito, sic et simpliciter, il carattere del fortuito determinante alla pioggia torrenziale che si era abbattuta sul territorio, omettendo altresì di considerare le rilevanti perplessità espresse dal ctu circa il reale stato di manutenzione della fognatura (ff. 11-12 della relazione, riportata in ricorso al foglio 26).
La Corte d'appello, di converso, ha ritenuto -sulla base di un sillogismo evidentemente privo delle necessarie premesse- che anche un sistema di deflusso che fosse stato realizzato e avesse funzionato nel pieno rispetto di tutte le norme tecniche e di ordinaria diligenza non sarebbe stato idoneo a contenere la furia delle acque e ad evitare il danno.
E' tale affermazione ad apparire, nella sostanza, sfornita di motivazione, mentre è evidente che l'accertamento di una sicura responsabilità in capo all'ente tenuto alla manutenzione avrebbe dovuto imporre un più accurato esame della fattispecie, allo scopo di valutare se, come ed in quale percentuale l'esecuzione dei lavori a regola d'arte e il regolare funzionamento del sistema di pompaggio sarebbero stati in grado, se non di evitare, almeno di ridurre l'entità dei danni.
Questa Corte ha già in più occasioni riconosciuto, anche in relazione agli obblighi di manutenzione gravanti sulla P.A., che la discrezionalità, e la conseguente insindacabilità da parte del giudice ordinario, dei criteri e dei mezzi con cui la P.A. realizzi e mantenga un'opera pubblica trova un limite nell'obbligo di osservare, a tutela della incolumità dei cittadini e dell'integrità del loro patrimonio, le specifiche disposizioni di legge e regolamenti disciplinanti detta attività, nonché le comuni norme di diligenza e prudenza, con la conseguenza che dall'inosservanza di queste disposizioni e di dette norme deriva la configurabilità della responsabilità della stessa pubblica amministrazione per i danni arrecati a terzi (tra le altre, Cass. 09.10.2003, n. 15061 e 11.11.2011, n. 23562).
E' appena il caso di aggiungere, infine, che ogni riflessione, declinata in termini di attualità, sulla prevedibilità maggiore o minore di una pioggia a carattere alluvionale, certamente impone, oggi, in considerazione dei noti dissesti idrogeologici che caratterizzano il nostro Paese, criteri di accertamento improntati ad un maggior rigore, poiché è chiaro che non si possono più considerare come eventi imprevedibili alcuni fenomeni atmosferici che stanno diventando sempre più frequenti e, ormai, tutt'altro che imprevedibili
(Corte di Cassazione, Sez. III civile, sentenza 24.03.2016 n. 5877).

PATRIMONIO: Vie provinciali, palla al comune. Ok la manutenzione. Per la sicurezza.
Un comune può avviare interventi di manutenzione straordinaria su beni di proprietà di altro soggetto, se questo intenda tutelare le esigenze e la sicurezza della collettività locale.

Così la sezione regionale di controllo della Corte dei conti per la Regione Piemonte, nel testo del parere 24.03.2016 n. 29, nel fare chiarezza sulla possibilità, per un'amministrazione comunale, di intervenire economicamente al ripristino di un una strada di proprietà dell'ente provinciale del territorio.
Il comune di Zubiena (Biella) chiedeva alla Corte se fosse possibile intervenire con le risorse del proprio bilancio, per far fronte ad interventi su strade provinciali che insistono sul proprio territorio, stante la momentanea disponibilità da parte dell'ente proprietario della strada.
In primo luogo, il comune è tenuto a realizzare gli interessi della collettività locale, così come prevede l'art. 13 Tuel. È pacifico, pertanto, che l'amministrazione comunale sia interessata al fatto che la rete viaria esistente sul proprio territorio sia mantenuta in piena efficienza dai rispettivi enti proprietari, anche ai fini della tutela e la sicurezza della collettività locale.
Ne consegue che, in situazioni peculiari e qualora sia accertata l'impossibilità temporanea ad intervenire da parte dell'ente proprietario, il comune ha tutto l'interesse a far effettuare senza ritardo la manutenzione di una strada provinciale, poiché questo tutela la sicurezza dei cittadini amministrati.
Quanto all'intervento economico destinato a finanziare lavori manutentivi su beni di proprietà di altro soggetto, la Corte ha sottolineato che l'uscita delle risorse dal bilancio comunale trova «puntuale giustificazione» nella dimostrazione del perseguimento di un «indifferibile» interesse della comunità locale.
Il materiale «spostamento» di risorse tra gli enti interessati, poi, potrebbe successivamente regolarsi mediante lo strumento della convenzione ex articolo 30 Tuel, grazie al quale verrebbero regolati i rapporti finanziari e le previsioni di restituzione, all'interno del principio costituzionale della «leale collaborazione tra amministrazioni pubbliche» (articolo ItaliaOggi del 12.04.2016).

PATRIMONIO: Sulla possibilità -o meno- di destinare fondi comunali ad interventi su beni di proprietà provinciale.
E' evidente che l’amministrazione comunale sia interessata al fatto che la rete viaria esistente sul proprio territorio, anche ai fini della tutela delle esigenze e della sicurezza della collettività locale, sia mantenuta in piena efficienza dai rispettivi enti proprietari.
In situazione peculiari,
qualora sia accertata l’impossibilità temporanea di intervenire da parte dell’ente istituzionalmente competente, l’ente locale potrebbe avere interesse a far effettuare senza ritardo la manutenzione di una strada provinciale assolutamente necessaria a tutela della sicurezza della comunità locale.
In siffatta ipotesi l’eventuale intervento economico del Comune destinato a finanziare lavori manutentivi su beni di proprietà di altro soggetto (peraltro pubblico) dovrebbe comunque trovare puntuale giustificazione nella dimostrazione del perseguimento di un inequivoco e indifferibile interesse della comunità locale.

D’altro canto
una siffatta tipologia di intervento, destinato esclusivamente ad uno spostamento patrimoniale all’interno del perimetro pubblico finanche temporaneo, potrebbe essere disciplinato tra gli enti interessati in virtù di un’azione coordinata nell’ambito di uno strumento quale la convenzione di cui all’art. 30 d.lgs. n. 267/2000, regolante altresì i relativi rapporti finanziari e le previsioni restitutorie, ed avvenire all’interno del quadro del principio di matrice costituzionale di leale collaborazione tra amministrazioni pubbliche.

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Con la nota pervenuta in data 05.02.2016 il Sindaco del Comune di Zubiena (BI) ha rivolto alla Sezione una richiesta di parere in ordine alla questione inerente la possibilità di effettuare interventi destinati a strade provinciali.
In particolare l’istante formula un quesito circa la possibilità per il Comune di intervenire con proprie risorse di bilancio per far fronte ad interventi su strade provinciali.
Precisa di aver ricevuto sollecitazione a tale tipo di intervento dalla locale amministrazione provinciale e da rappresentanti della minoranza consiliare, ma di non avere ancora posto in essere alcuna iniziativa.
...
Il quesito formulato attiene sotto un aspetto generale alla tematica della possibile destinazione di fondi comunali ad interventi su beni di proprietà di un soggetto giuridico diverso, trattandosi nella fattispecie delineata dall’istante di strade appartenenti all’ente Provincia.
Va al proposito evidenziato che
qualunque genere di intervento economico dell’amministrazione comunale, per potersi eventualmente qualificare in termini di legittimità della sottostante azione, deve necessariamente sottendere alla realizzazione di un significativo interesse proprio della comunità stanziata sul territorio, posto che il Comune, per espressa disposizione legislativa (art. 3, co. 2, d.lgs. n. 267/2000) è l'ente locale che rappresenta e cura gli interessi della propria comunità.
Al riguardo va osservato che la giurisprudenza contabile, nell’esercizio della propria funzione consultiva, ha avuto modo di elaborare da tempo il principio generale per cui
se l’azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune (come tali generalmente ammissibili) l’erogazione di un finanziamento non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo (Corte conti, sez. contr. Lombardia, 29.06.2006, n. 9, sez. controllo Lombardia 13.12.2007 n. 59, sez. controllo Lombardia 05.06.2008 n. 39).
Inoltre anche in ordine alla qualificazione soggettiva del percettore del contributo comunale o comunque del beneficiario dell’intervento del Comune, la medesima giurisprudenza ha precisato che
la natura pubblica o privata del soggetto che riceve l’attribuzione patrimoniale è indifferente se il criterio di orientamento è quello della necessità che l’attribuzione avvenga allo scopo di perseguire i fini dell’ente pubblico, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità (gestione di servizi pubblici, esternalizzazione di compiti rientranti nelle attribuzioni di ciascun ente), soggetti aventi natura privata e che nella stessa attività amministrativa la legge di disciplina del procedimento amministrativo (L. n. 241/1990, come modificata dalla L. n. 15/2005), prevede che l’amministrazione agisca con gli strumenti del diritto privato ogniqualvolta non sia previsto l’obbligo di utilizzare quelli di diritto pubblico (Corte conti, sez. contr. Lombardia, 13.01.2010 n. 1; id. 31.05.2012 n. 262; Corte conti, sez. contr. Piemonte, 19.02.2014 n. 36).
E’ stato altresì precisato che
ogniqualvolta l’amministrazione ricorre a soggetti privati per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici di natura patrimoniale ovviamente le cautele debbono essere maggiori –rispetto ai casi in cui vengano in rilievo enti pubblici- anche al fine di garantire l’applicazione dei principi di parità di trattamento e di non discriminazione che debbono caratterizzare l’attività amministrativa (Corte conti, sez. contr. Lombardia, 11.09.2015 n. 279).
Dunque
sotto tale profilo il baricentro dell’attenzione circa il corretto impiego delle risorse pubbliche si è ormai attestato in correlazione con l’effettiva realizzazione di un interesse pubblico (riferibile all’ente interessato) a prescindere dal formale soggetto destinatario in via diretta dell’attribuzione patrimoniale.
Occorre al riguardo evidenziare che
il Comune è tenuto in via generale a realizzare gli interessi della collettività locale e secondo l’art. 13 del d.lgs. n. 267/2000 esercita tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, in particolare nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico.
Sotto un profilo specifico inerente la gestione della rete stradale inoltre, ai sensi dell’art. 14 del Codice della strada, va rammentato che il comune è chiamato, quale ente proprietario delle strade a provvedere alla loro manutenzione, gestione e pulizia, comprese le loro pertinenze e arredo, nonché attrezzature, impianti e servizi al fine di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione.
La suddetta regola del resto è altresì contenuta nell’art. 39 della legge 20.03.1865 n. 2248 –allegato F- legge sui lavori pubblici che pone infatti a carico dei comuni gli oneri di “costruzione, sistemazione e mantenimento” delle strade comunali così come specularmente l’art. 37 pone a carico delle province i medesimi oneri relativi alle strade provinciali.
Al riguardo non può non rilevarsi che
l’ordine delle competenze di ciascun ente pubblico è fissato in via tassativa della legge, sicché non è arbitrariamente alterabile dal singolo ente pena l’indebita invasione di competenze altrui.
Va tuttavia osservato che nell’ambito del territorio comunale di norma esistono una pluralità di strade appartenenti anche ad altri enti pubblici ovvero lo Stato, la Regione o la provincia secondo le previsioni del codice stradale.
In siffatto contesto
è evidente che l’amministrazione comunale sia interessata al fatto che la rete viaria esistente sul proprio territorio, anche ai fini della tutela delle esigenze e della sicurezza della collettività locale, sia mantenuta in piena efficienza dai rispettivi enti proprietari.
In situazione peculiari,
qualora sia accertata l’impossibilità temporanea di intervenire da parte dell’ente istituzionalmente competente, l’ente locale potrebbe avere interesse a far effettuare senza ritardo la manutenzione di una strada provinciale assolutamente necessaria a tutela della sicurezza della comunità locale.
In siffatta ipotesi l’eventuale intervento economico del Comune destinato a finanziare lavori manutentivi su beni di proprietà di altro soggetto (peraltro pubblico) dovrebbe comunque trovare puntuale giustificazione nella dimostrazione del perseguimento di un inequivoco e indifferibile interesse della comunità locale.

D’altro canto
una siffatta tipologia di intervento, destinato esclusivamente ad uno spostamento patrimoniale all’interno del perimetro pubblico finanche temporaneo, potrebbe essere disciplinato tra gli enti interessati in virtù di un’azione coordinata nell’ambito di uno strumento quale la convenzione di cui all’art. 30 d.lgs. n. 267/2000, regolante altresì i relativi rapporti finanziari e le previsioni restitutorie, ed avvenire all’interno del quadro del principio di matrice costituzionale di leale collaborazione tra amministrazioni pubbliche.
Entro il sopra delineato quadro complessivo l’amministrazione comunale dovrà pertanto procedere ad effettuare le valutazioni discrezionali di propria spettanza quale ente esponenziale della collettività insediata sul territorio (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 24.03.2016 n. 29).

PATRIMONIO - SICUREZZA LAVOROIncolumità, palla ai professori. I responsabili e i dirigenti garantiscono la sicurezza. SCUOLA/ La Cassazione sulle iniziative da assumere se gli edifici sono pericolanti.
È responsabilità penale specifica dei docenti delle scuole incaricati come responsabili del servizio prevenzione e protezione, nonché dei dirigenti degli enti locali addetti all'edilizia scolastica, garantire l'incolumità degli edifici scolastici.

Per queste ragioni, la Corte di Cassazione, IV Sez. penale, con la sentenza 22.03.2016 n. 12223, ha confermato la sentenza di condanna in appello di funzionari e dirigenti della Provincia di Torino e dei docenti responsabili della prevenzione della protezione del Liceo Darwin di Rivoli, ove avvenne il 22.11.2008 il crollo nel quale perse la vita Vi.Sc., col ferimento di 16 altri studenti.
La sentenza fa chiarezza su punti da sempre controversi della disciplina della sicurezza negli edifici e luoghi di lavoro. La Cassazione considera assodato che spetti alla Provincia, quale ente proprietario degli immobili scolastici, assumere direttamente le iniziative necessarie per svolgere attività di controllo, manutenzione preventiva e riparazione, senza dovere allo scopo aspettare segnalazioni della scuola.
Tuttavia, rileva la sentenza, la scuola, nonostante sia priva di poteri decisionali e di spesa in merito agli interventi di manutenzione edilizia, di per sé non può restare esente da responsabilità e, con sé, gli incaricati della prevenzione e della sicurezza. I quali hanno in ogni caso l'obbligo di adottare ogni misura per l'incolumità, come del resto indicato nel decreto ministeriale 382/1998 e nella circolare 119/1999.
Nella sostanza, tanto i dirigenti e funzionari della provincia quanto i docenti del Liceo Darwin hanno violato la diligenza specifica richiesta hanno violato i doveri posti in capo a quello che la Cassazione definisce «l'agente modello», cioè il soggetto «ideale», in grado di svolgere pienamente e al meglio il compito affidatogli. Nelle difese, i funzionari e dirigenti, nonché i docenti della scuola, secondo la Cassazione non hanno operato così da rendere il danno che poi si è verificato come «prevedibile» ed «evitabile», nonostante vi fossero chiari indizi tecnici.
Né, a discolpa, potevano appellarsi all'assenza di una preparazione scientifica adeguata al caso specifico. Infatti, spiega la IV Sezione, l'agente modello adegua la propria condotta alle conoscenze disponibili nella comunità scientifica e se non dispone di tali conoscenze ha l'obbligo di acquisirle, oppure di utilizzare le conoscenze di professionisti terzi o, ancora, di «segnalare al datore di lavoro la propria incapacità a svolgere adeguatamente la funzione alla quale è incaricato».
Responsabilità particolare dei dirigenti degli uffici tecnici di edilizia scolastica provinciali succedutisi negli anni, poi, non è tanto non aver effettuato personalmente sopralluoghi e rilievi, del resto impossibili da chiedere dato l'elevato numero degli edifici, ma non aver provveduto a un'adeguata mappatura degli edifici, per valutarne i rischi connessi.
La sentenza oltre a mettere in rilievo le rilevanti responsabilità dei dirigenti provinciali e dei docenti incaricati della prevenzione, indirettamente mette il dito sulla piaga sempre aperta dello stato degli edifici scolastici in Italia, molti dei quali in condizioni di pericolosità. Sul punto, molte sono le contraddizioni dell'ordinamento. Infatti, per esempio, la Cassazione esorta i responsabili ad avvalersi delle competenze altrui, se privi delle conoscenze scientifiche: ma nella pubblica amministrazione incarichi di consulenza sono sostanzialmente tutti fonte di danno erariale.
Ma, cosa ancora più rilevante, le province sono rimaste titolari delle competenze sull'edilizia scolastica, pur essendo stati falcidiati i loro bilanci con tagli che le destinano al dissesto e nel personale. Essere nei panni di dirigenti dell'edilizia scolastica, date queste premesse, non è impresa facile (articolo ItaliaOggi del 02.04.2016).
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MASSIMA
9. Con motivo comune le difese degli imputati Ma., Pi. e Tu., richiamando il contenuto dell'art. 18, comma 3, del decreto legislativo n. 81 del 2008 sostengono che avrebbero dovuto essere mandati esenti da ogni responsabilità per gli eventi di cui è causa. Significativamente la questione è posta sia da imputati ritenuti responsabili in quanto funzionari della Provincia che da altri che rivestivano, invece, il ruolo di RSPP.
Tale norma che ha trasfuso l'art, 4 comma 12, del decreto legislativo n. 626 del 1994 prevede che gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare, ai sensi del presente Decreto Legislativo, la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione.
In tale caso gli obblighi previsti dal presente Decreto Legislativo, relativamente ai predetti interventi, si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta de/loro adempimento all'amministrazione competente o al soggetto che ne ha l'obbligo giuridico.
Va osservato a riguardo che
nella specie è pacifico che il liceo Darwin dipendesse per gli interventi strutturali e di manutenzione dalla Provincia, mentre "datore di lavoro" era da intendersi l'istituzione scolastica, soggetto che non possiede poteri decisionali e di spesa. Non può pertanto dubitarsi della posizione di garanzia dei funzionari della Provincia cui gravava l'obbligo degli interventi di manutenzione straordinaria dell'edificio.
Ciò tuttavia non comporta che la scuola resti esente da responsabilità anche nel caso in cui abbia richiesto all'Ente locale idonei interventi strutturali e di manutenzione poi non attuati, incombendo comunque al datore di lavoro (e per lui come si vedrà al RSPP da questi nominato) l'adozione di tutte le misure rientranti nelle proprie possibilità, quali in primis la previa individuazione dei rischi esistenti e ove non sia possibile garantire un adeguato livello di sicurezza, con l'interruzione dell'attività.

Ulteriore conferma si rinviene nel decreto ministeriale n. 382 del 1998 e nella circolare ministeriale n. 119 del 1999 che
prevede l'obbligo per l'istituzione scolastica di adottare ogni misura idonea in caso di pregiudizio per l'incolumità dell'utenza. Si configura insomma una pregnante posizione di garanzia in tema di incolumità delle persone. Tale obbligo è stato palesemente violato a causa della mancata valutazione della inadeguatezza dell'edificio sotto il profilo della sicurezza a causa della presenza del vano tecnico sovrastante il controsoffitto.
10.
Quanto, in particolare, al ruolo ed ai connessi profili di responsabilità della figura del RSPP, va osservato che (Sez. 4, n. 49821 del 23/11/2012, Rv. 254094) svolge una delicata funzione di supporto informativo, valutativo e programmatico ma è priva di autonomia decisionale: esse, tuttavia coopera in un contesto che vede coinvolti diversi soggetti, con distinti ruoli e competenze.
Tale figura non è destinataria in prima persona di obblighi sanzionati penalmente; e svolge un ruolo non operativo, ma di mera consulenza. L'argomento non è tuttavia di per sé decisivo ai fini dell'esonero dalla responsabilità penale. In realtà, l'assenza di obblighi penalmente sanzionati si spiega agevolmente proprio per il fatto che il servizio è privo di un ruolo gestionale, decisionale. Tuttavia quel che importa è che il RSPP sia destinatario di obblighi giuridici; e non può esservi dubbio che, con l'assunzione dell'incarico, egli assuma l'obbligo giuridico di svolgere diligentemente le funzioni che si sono viste.
D'altra parte, il ruolo svolto dal RSPP è parte inscindibile di una procedura complessa che sfocia nelle scelte operative sulla sicurezza compiute dal datore di lavoro e la sua attività può ben rilevare ai fini della spiegazione causale dell'evento illecito.

Gli imputati, nella veste di RSPP, erano astretti, come si è sopra esposto, all'obbligo giuridico di fornire attenta collaborazione al datore di lavoro individuando i rischi lavorativi e fornendo le opportune indicazioni tecniche per risolverli. Le singole posizioni dei tre imputati sono state a riguardo debitamente evidenziate (cfr. pag. 68 dell'impugnata sentenza).
Né può censurarsi la gravata sentenza nella parte in cui ha ritenuto che gli imputati in questione avessero posseduto le competenze adeguate alla natura dei rischi presenti per poter adempiere in primis al loro obbligo di preliminare adeguata valutazione dei rischi, trattandosi comunque di professionisti qualificati, dotati di ampia esperienza nel campo.
Né può farsi genericamente valere la presenza di altri titolari della posizione di garanzia perché la compresenza di più titolari della posizione di garanzia non è evenienza che esclude, per ciascuno, il contributo causale nella condotta incriminata (cfr. Sez. 4 n. 1194 del 15/11/2013 Rv. 258232).
11. Con riferimento alle ulteriori problematiche sottese all'odierna vicenda,
vanno richiamati i principi individuati da questa Corte di legittimità (cfr. ex plurimis Sez. 4, n. 16761 del 11/03/2010, Rv. 247015) ed i criteri utilizzati per verificare la prevedibilità dell'evento e anche quelli riguardanti l'evitabilità del medesimo; nel senso che anche per quanto riguarda lo scrutinio sulla possibilità che un evento possa verificarsi e sul grado di diligenza usato per evitarlo è necessario individuare criteri di misura oggettivi.
La giurisprudenza e la dottrina dominanti si rifanno a criteri che rifiutano i livelli di diligenza esigibili dal concreto soggetto agente (perché in tal modo verrebbe premiata l'ignoranza di chi non si pone in grado di svolgere adeguatamente un'attività di natura eminentemente tecnica) o dall'uomo più esperto (che condurrebbe a convalidare ipotesi di responsabilità oggettiva) o dall'uomo normale (verrebbero privilegiate prassi scorrette) e si rifanno invece a quello del c.d. "agente modello" (homo ejusdem professionis et condicionis), un agente ideale in grado di svolgere al meglio, anche in base all'esperienza collettiva, il compito assunto evitando i rischi prevedibili e le conseguenze evitabili.
Ciò sul presupposto che se un soggetto intraprende un'attività, tanto più se di carattere tecnico, ha l'obbligo di acquisire le conoscenze necessarie per svolgerla senza porre in pericolo (o in modo da limitare il pericolo nei limiti del possibile nel caso di attività pericolose consentite) i beni dei terzi. Si parla dunque di misura "oggettiva" della colpa diversa dal concetto di misura "soggettiva" della colpa che non rileva nel presente giudizio.
È stato sottolineato che la necessità di individuare un modello standard di agente si rende ancor più necessaria nei casi (per es. l'attività medico chirurgica) nei quali difettano regole cautelari codificate anche se vanno sempre più diffondendosi linee guida e protocolli terapeutici.
L'agente modello, si è detto, va di volta in volta individuato in relazione alle singole attività svolte e "lo standard della diligenza, della perizia e della prudenza dovute sarà quella del modello di agente che "svolga" la stessa professione, lo stesso mestiere, lo stesso ufficio, la stessa attività, insomma dell'agente reale, nelle medesime circostanze concrete in cui opera quest'ultimo".
Il parametro di riferimento non è quindi ciò che forma oggetto di una ristretta cerchia di specialisti o di ricerche eseguite in laboratori d'avanguardia ma, per converso, neppure ciò che usualmente viene fatto, bensì ciò che dovrebbe essere fatto. Non può infatti da un lato richiedersi ciò che solo pochi settori di eccellenza possono conoscere e attuare ma, d'altro canto, neppure possono essere convalidati usi scorretti e pericolosi; questi principi sono ormai patrimonio comune di dottrina e giurisprudenza pressoché unanimi nel sottolineare l'esigenza di non consentire livelli non adeguati di sicurezza sia che siano ricollegabili a trascuratezza sia che il movente economico si ponga alla base delle scelte.
Utilizzando quindi tale criterio dell'agente modello quale -lo si ribadisce- agente ideale in grado di svolgere al meglio il compito affidatogli; in questo giudizio si deve tener conto non solo di quanto l'agente concreto ha percepito ma altresì di quanto l'agente modello avrebbe dovuto percepire valutando anche le possibilità di aggravamento di un evento dannoso in atto che non possano essere ragionevolmente escluse.
L'addebito soggettivo dell'evento richiede comunque non soltanto che l'evento dannoso sia prevedibile ma altresì che lo stesso sia evitabile dall'agente con l'adozione delle regole cautelari idonee a tal fine, non potendo essere soggettivamente ascritto per colpa un evento che, con valutazione ex ante, non avrebbe potuto comunque essere evitato. A questi criteri si è attenuta la Corte di merito che si è posta il problema dell'osservanza delle regole cautelari in relazione alla situazione percepibile con l'osservanza delle regole di cautela esigibili nella fattispecie dall'agente modello e non in relazione -come sostanzialmente sostenuto da parte di alcuni ricorrenti- alla preparazione professionale degli agenti concreti negando l'esistenza della colpa perché i medesimi non avevano la preparazione scientifica necessaria.
Detta tesi è da ritenere erronea perché
agente modello è colui che adegua la propria condotta alle conoscenze disponibili nella comunità scientifica e che, se non dispone di queste conoscenze, adempie all'obbligo -se intende svolgere un'attività che comporta il rischio di eventi dannosi- di acquisirle o di utilizzare le conoscenze di chi ne dispone o, al limite, di segnalare al datore di lavoro la propria incapacità di svolgere adeguatamente la propria funzione.
Insomma
se un soggetto riveste una posizione di garanzia per una funzione di protezione del garantito deve operare per assicurare la protezione richiesta dalla legge al fine di evitare eventi dannosi e non può addurre la propria ignoranza per escludere la responsabilità dell'evento dannoso. Ove si accedesse ad una diversa impostazione, chiunque, anche se inesperto e incapace, potrebbe svolgere un'attività che comporta rischi di eventi dannosi e che richiede, per il suo svolgimento, conoscenze tecniche o scientifiche adducendo la sua ignoranza nel caso in cui questi eventi dannosi in concreto si verifichino.
I ricorsi degli imputati nel resto sono a riguardo peraltro articolati con numerosi riferimenti a dati fattuali e, sostanzialmente, propongono una lettura alternativa del compendio probatorio effettuata, nella maggior parte dei casi, attraverso il confronto tra i contenuti della sentenza di primo grado e quella impugnata.
Va in proposito ricordata la consolidata giurisprudenza di questa Corte orientata nel senso di ritenere che il controllo sulla motivazione demandato al giudice di legittimità resta circoscritto, in ragione della espressa previsione normativa, al solo accertamento sulla congruità e coerenza dell'apparato argomentativo con riferimento a tutti gli elementi acquisiti nel corso del processo e non può risolversi in una diversa lettura degli elementi di fatto posti a fondamento della decisione o l'autonoma scelta di nuovi e diversi criteri di giudizio in ordine alla ricostruzione e valutazione dei fatti (si vedano ad esempio, limitatamente alla pronunce successive alle modifiche apportate all'art. 606 cod. proc. pen. dalla L. n. 46 del 2006, Sez. 3 n. 12110, 19.03.2009; Sez. 6 n. 23528, 06.07.2006; Sez. 6 n. 14054, 20.04.2006; Sez. 6 n. 10951, 29.03.2006).
Si è altresì precisato che il vizio di motivazione ricorre nel caso in cui la stessa risulti inadeguata perché non consente di riscontrare agevolmente le scansioni e gli sviluppi critici che connotano la decisione riguardo a ciò che è stato oggetto di prova ovvero impedisce, per la sua intrinseca oscurità od incongruenza, il controllo sull'affidabilità dell'esito decisorio, sempre avendo riguardo alle acquisizioni processuali ed alle prospettazioni formulate dalle parti (Sez. 6 n.7651, 25.02.2010).
Ancor più efficacemente si è specificato come il sindacato del giudice di legittimità sul discorso giustificativo della decisione impugnata sia circoscritto alla verifica dell'assenza, in quest'ultima, di argomenti viziati da evidenti errori di applicazione delle regole della logica o fondati su dati contrastanti con il senso della realtà degli appartenenti alla collettività o connotati da vistose e insormontabili incongruenze tra loro, oppure inconciliabili con "atti del processo", specificamente indicati dal ricorrente, che siano dotati autonomamente di forza esplicativa o dimostrativa tale che la loro rappresentazione disarticoli l'intero ragionamento svolto, determinando al suo interno radicali incompatibilità così da vanificare o da rendere manifestamente incongrua la motivazione (Sez. 4 n. 15801, 19.04.2010, Sez. 6 n. 38698, 22.11.2006).
Nel caso in esame la Corte territoriale ha sviluppato un percorso argomentativo del tutto coerente e logico, confrontandosi adeguatamente -come già sopra sottolineato con la sentenza assolutoria di primo grado.
Con riferimento alla prevedibilità dell'evento (unica questione su cui sostanzialmente le due sentenze di merito divergono, avendo il primo giudice ritenuto che non si era in presenza di segni di dissesto agevolmente riconoscibili) la Corte territoriale ha in primo luogo posto in evidenza -come già ricordato- come quello che la sentenza di primo grado definiva un semplice "controsoffitto", aveva invece la funzione di costituire il solaio di un cosiddetto vano tecnico della estensione di circa 1000 mq., e del peso di circa otto tonnellate, che, come tale doveva sostenere oltre il peso proprio, di per sé molto rilevante, anche il sovraccarico dei servizi presenti, del materiale che nel tempo si era ivi accumulato, nonché l'eventuale peso del personale della manutenzione, che sicuramente vi aveva fatto accesso, quanto meno per la sostituzione dei tubi di scarico del piano superiore.
Agli imputati è stato quindi dì fatto addebitato di aver ignorato l'esistenza dei detto vano che presentava numerose varie criticità e difetti, nonostante l'accertata presenza di una botola che ne consentiva agevolmente l'accesso.
In particolare la sentenza impugnata ha sottolineato come il detto accesso, previa apertura della botola non costituiva un eccesso di scrupolo, ma una doverosa necessità per tutti gli imputati, onde adempiere agli obblighi giuridici connessi alle rispettive funzioni. L'apertura della botola avrebbe consentito di verificare lo stato del vano tecnico ed di evidenziarne le già ricordate problematiche (cfr. pagg. 34 e ss. della impugnata sentenza).
...
13. Vanno da ultimo esaminate alcune questioni specifiche poste in particolare dal ricorrente Mo., anche se riecheggiate anche in altri ricorsi.
Sostiene in particolare il Mo. che nulla gli potrebbe essere addebitato per aver emesso un'apposita direttiva volta ad effettuare dei sopralluoghi finalizzati ad accertare la necessità di eventuali interventi. Sul punto la gravata sentenza ha ritenuto l'assoluta genericità di detta direttiva.
Detta affermazione -confutata dal ricorrente- va tuttavia calata nell'ambito dell'intero compendio motivazionale della gravata sentenza che ha sottolineato che pur essendo evidente che i funzionari e dirigenti della Provincia di Torino non avrebbero potuto svolgere personalmente tutti i controlli, agli stessi doveva comunque essere addebitata la mancata adeguata mappatura degli edifici al fine della valutazione di tutti i "rischi" verificabili, incombente questo rientrante nei precipui obblighi di controllo e di interevento su tutte le fonti di insicurezza.
E che tale fosse la presenza del "controsoffitto" di cui si discute è di palmare evidenza alla luce delle caratteristiche dello stesso quali in precedenza rammentate, della sua risalenza nel tempo, elementi questi che, come icasticamente affermato dalla difesa della parte civile nel corso del giudizio di appello e riportato nella sentenza impugnata (cfr. pag. 15) lo rendevano una vera e propria "bomba ad orologeria", innescata e sovrastante l'aula $ G del liceo Darwin, a fronte della quale per quasi mezzo secolo, nessun intervento era stato operato.
Altra questione posta è quella relativa alla individuazione quale "luogo di lavoro" del vano tecnico. Il motivo è manifestamente infondato, atteso che
nella nozione di "luogo di lavoro", rilevante ai fini della sussistenza dell'obbligo di attuare le misure antinfortunistiche, rientra ogni luogo in cui viene svolta e gestita una qualsiasi attività implicante prestazioni di lavoro, indipendentemente dalle finalità -sportive, ludiche, artistiche, di addestramento o altro- della struttura in cui essa si svolge e dell'accesso ad essa da parte di terzi estranei all'attività lavorativa (cfr. Sez. 4, n. 2343 del 27/11/2013, Rv. 258435).
Nel caso di specie, anche a voler prescindere dalla circostanza che il vano tecnico in questione era accessibile e che allo stesso si era concretamente fatto in passato accesso da parte degli operai per la sostituzione dei tubi, non può tralasciarsi che esso costituiva anche il controsoffitto dell'aula sottostante (nonché di numerosi altri locali) , aula in cui si svolgeva costantemente attività lavorativa anche in senso stretto.
E' stata posta altresì questione in ordine alle effettive cause di morte dello studente Vi.Sc., individuate dai giudici di merito nel colpo da questi subito alla testa ove era stato attinto da uno dei tubi di ghisa abbandonati nel vano tecnico. Anche detto accertamento è stato compiuto dai giudici di merito sulla base delle risultanze peritali per cui si rimanda alle osservazioni svolte in precedenza.
La questione tuttavia non ha la rilevanza che gli viene attribuita atteso che non modifica sostanzialmente il decorso causale dell'evento, in ogni caso immediata conseguenza del crollo del solaio, cui ha sicuramente contribuito quale concausa il sovraccarico del materiale ivi lasciato. La presenza di detto materiale, icto oculi accertabile rafforza per altro verso le argomentazioni in ordine alla prevedibilità e prevedibilità dell'evento come sopra formulate.

PATRIMONIO: Alienazione di terreni comunali tramite trattativa privata. Pubblicità.
Poiché la normativa di settore in materia di alienazioni del patrimonio pubblico nulla dispone in merito alle forme di pubblicità da osservarsi per la trattativa privata esperibile a seguito di asta pubblica andata deserta, il Comune, in ossequio ai generali principi di trasparenza, pubblicità e buon andamento dell'azione amministrativa, può dare notizia dell'indizione della procedura con modalità che esso stesso può individuare discrezionalmente.
Il Comune, che non si è ancora dotato di un regolamento in materia di alienazione del proprio patrimonio immobiliare, di cui all'art. 12, comma 2
[1], della legge 15.05.1997, n. 127, avendo esperito un'asta pubblica, andata deserta, intende ora indire una trattativa privata, ai sensi dell'art. 55 [2] del regio decreto 17.06.1909, n. 454 [3], al fine di alienare beni immobili del valore stimato di euro 390.000,00.
L'Ente chiede di conoscere se la pubblicazione dell'avviso di indizione della procedura all'albo comunale e sul sito Internet sia sufficiente a ritenere rispettato il requisito dell'adeguata pubblicità.
Anzitutto, occorre rilevare che l'art. 3, primo comma, della legge 24.12.1908, n. 783
[4], dispone che «La vendita dei beni si fa mediante pubblici incanti sulla base del valore di stima, previe le pubblicazioni, affissioni ed inserzioni da ordinarsi dall'amministrazione demaniale in conformità del regolamento per la esecuzione della presente legge» e che il R.D. 454/1909 nulla dispone in merito alle forme di pubblicità da osservarsi ove si ricorra alla trattativa privata [5].
Occorre, poi, chiarire che la previsione di 'adeguata pubblicità' è contenuta nel già richiamato art. 12, comma 2, della L. 127/1997, il quale consente ai comuni e alle province di alienare il proprio patrimonio immobiliare derogando alla specifica disciplina di settore ed a quella concernente la contabilità generale degli enti locali, ma osservando, comunque, i princìpi generali dell'ordinamento giuridico-contabile, a condizione che essi si dotino di un apposito regolamento, che assicuri criteri di trasparenza e «adeguate forme di pubblicità» per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto.
In tale contesto, quindi, la valutazione dell'adeguatezza spetta unicamente all'ente locale, al quale il legislatore rimette la scelta, di natura discrezionale, di individuare le forme di pubblicità da garantire.
La medesima considerazione vale anche con riferimento al caso di specie nel quale, in assenza di previsioni fornite dalla normativa di settore, il Comune, in ossequio ai generali principi di trasparenza, pubblicità e buon andamento dell'azione amministrativa, intende diffondere, con modalità che esso stesso può individuare discrezionalmente, l'avviso di indizione della trattativa privata.
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[1] «I comuni e le province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme di cui alla legge 24.12.1908, n. 783, e successive modificazioni, ed al regolamento approvato con regio decreto 17.06.1909, n. 454, e successive modificazioni, nonché alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i princìpi generali dell'ordinamento giuridico-contabile. A tal fine sono assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell'ente interessato.».
[2] Il cui primo comma prevede (analogamente a quanto dispone l'art. 9, primo comma, della legge 24.12.1908, n. 783) che «È data facoltà all'Amministrazione di vendere a partiti privati, quando lo ritenga conveniente, gli immobili o lotti pei quali siansi verificate una o più diserzioni di incanti, purché il prezzo e le condizioni dell'asta o dell'ultima asta andata deserta non siano variati se non a tutto vantaggio dell'Amministrazione stessa.».
[3] «Regolamento per l'esecuzione della legge 24.12.1908, n. 783, sulla unificazione dei sistemi di alienazione e di amministrazione dei beni immobili patrimoniali dello Stato».
[4] «Unificazione dei sistemi di alienazione e di amministrazione dei beni immobili patrimoniali dello Stato».
[5] Prescrivendo, invece, rigorose forme di pubblicazione degli avvisi di indizione degli incanti
(21.03.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - PATRIMONIO: B.U.R. Lombardia, supplemento n. 9 del 04.03.2016, "Regolamento per il funzionamento della Banca della Terra Lombarda" (regolamento regionale 01.03.2016 n. 4).

febbraio 2016

PATRIMONIO - PUBBLICO IMPIEGO: Se il Funzionario ritarda il rinnovo dei contratti di locazione stipulati ai sensi della L. 431/1998 la condotta rientra nei casi di corruzione e di illegalità disciplinati dalla L. 190/2012?
IL CASO: i funzionari e il Responsabile dell'Ufficio tecnico, hanno avviato e concluso in ritardo il procedimento volto al rinnovo contrattuale delle locazioni ex L. 431/1998, di alcune unità immobiliari del Comune cosicché i contratti di locazione sono giunti a scadenza, e gli inquilini si sono visti recapitare a casa solo i bollettini recanti il vecchio importo del canone, richiesto però a titolo di indennità di occupazione illegittima.
Inoltre, in alcuni casi il canone è stato quantificato con riferimento alla misura minima, e in altri casi con riferimento a quella massima con disparità di trattamento tra le diverse unità.

(Risponde l'Avv. Nadia Corà)
Il caso prospettato è un chiaro esempio di cattiva gestione del potere amministrativo e di situazione illecita, costituita da una anomala gestione del patrimonio immobiliare del comune, idonea ad arrecare un pregiudizio patrimoniale che può essere anche di ingente entità, a seconda del numero degli immobili coinvolti nella vicenda del mancato rinnovo.
Si tratta di una oggettiva condotta omissiva suscettibile di determinare, in danno del comune, il mancato introito di somme a titolo di maggiori canoni e di aumenti ISTAT che sarebbero stati incassati a seguito di un tempestivo rinnovo contrattuale.
In concreto, il danno arrecabile da tale condotta può individuarsi nella differenza tra indennità di occupazione, pari al canone corrisposto dai conduttori sulla base del contratto ormai scaduto, e il diverso e maggiore canone che concretamente il comune avrebbe dovuto riscuotere sulla base del rinnovo. Ponendo in essere tale condotta, i funzionari hanno omesso di conformarsi agli obblighi originanti non solo dalla normativa di settore ma anche ai doveri del codice di comportamento.
In particolare, la non omogeneità dei canoni relativi ad alloggi con analoghe caratteristiche, superficie e località, calcolati con parametri diversificati è indice sintomatico di possibili fattispecie di illegalità e di corruzione. Sul punto, va ricordato che la gestione del patrimonio, come ribadito anche dalla deliberazione ANAC n. 12/2015, è riconducibile alle aree con alto livello di probabilità di eventi rischiosi.
Nel caso di specie, l'evento rischioso è costituito dal danno erariale ascrivibile al ritardo/omesso rinnovo mentre la configurazione, in concreto, di una fattispecie corruttiva, rilevabile anche sensi della legge 190/2012, impone che il comportamento contra legem sia stato posto in essere per un interesse personale contrario all'interesse pubblico. Circostanza che va valutata caso per caso, senza possibilità di astratte generalizzazioni.
La valutazione deve tenere conto del contesto, interno ed esterno, nel quale risulta collocata la condotta dei funzionari, nonché delle misure di prevenzione della corruzione e dell'illegalità contenute nel PTPC del Comune, della loro effettiva attuazione da parte dei funzionari medesimi, della presenza o assenza di direttive, buone prassi e, infine, della presenza o assenza controlli e monitoraggi, nonché dell'eventuale occultamento dei fatti.
Solo dopo la valutazione di tutti questi elementi, è possibile accertare, con riferimento al singolo caso, se la fattispecie integri o meno i presupposti della corruzione disciplinata dalla legge 190/2012, con l'applicazione, in caso di accertamento positivo, di tutte le conseguenze dalla stessa derivanti in ordine di responsabilità dirigenziale, disciplinare, amministrativa-erariale, e relativa alla valutazione della performance organizzativa e individuale (tratto dalla newsletter 09.02.2016 n. 136 di http://asmecomm.it).

PATRIMONIO: La vendita all'asta dell'escavatore.
DOMANDA:
Mediante asta pubblica è stato venduto ad un privato un escavatore per un valore di € 1.500,00. La fattura di acquisto di tale bene non è mai stata registrata nei registri di acquisto in quanto non rilevante ai fini IVA perché attività istituzionale (manutenzione delle strade).
Si chiede pertanto: L’ente ha l’obbligo dell’emissione della fattura? In caso affermativo come dovrà essere fatta la fattura (esente ai sensi dell’art. 10, comma 27-quinquies, L. 633/1972)? Se ad acquistare il bene fosse una ditta che richiede la fattura, l’ente, come dovrà comportarsi, visto che agisce come un privato?
RISPOSTA:
La cessione del bene in oggetto è fuori campo IVA in quanto non effettuata nell’esercizio di attività commerciale ex art. 4 del DPR 633/1972. Pertanto non deve essere emessa fattura invocando l’esenzione di cui all’art. 10, c. 1, n. 27-quinquies), del citato decreto, trattandosi di regime riservato ad operazioni effettuate nell’esercizio d’impresa, riferite a beni per i quali, all’atto dell’acquisto, non è stata operata la detrazione per carenza di requisiti oggettivi.
Il Comune, pertanto, nel caso di specie può (l’emissione di documento non è obbligatoria) emettere un documento/ricevuta privo dei requisiti di cui all’art. 21 del DPR 633 (fattura), assoggettato ad imposta di bollo, dichiarando che il corrispettivo è fuori campo IVA in quanto la cessione è effettuata al di fuori dell’esercizio di attività commerciale per carenza del presupposto soggettivo ex art. 4, c. 1, del DPR 633/1972 (link a www.ancirisponde.ancitel.it).

PATRIMONIO: Tar Brescia. Strade strette, no ai camion.
Il comune può vietare la circolazione ai camion nelle strade troppo strette. E se aumenta il traffico e il disagio nella viabilità alternativa pazienza. Almeno fino alla realizzazione di nuove infrastrutture.

Lo ha chiarito il TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, con l'ordinanza 02.02.2016 n. 111.
Un comune lombardo ha interdetto il traffico ai mezzi pesanti su una strada troppo stretta, incrementando la circolazione dei camion sulle strade vicine.
Contro questa decisione gli abitanti interessati dall'aumento dello smog hanno proposto ricorso al Tar evidenziando una serie di carenze tecniche delle loro strade.
Ma senza successo. Il collegio ha infatti incaricato la provincia di verificare le scelte comunali e i tecnici hanno confermato la logicità delle scelte. Anche se la decisione di indirizzare il traffico pesante su strade non completamente adeguate sembra censurabile, spiegano i giudici, è certamente una scelta opportuna vietare completamente il traffico pesante in una via dove due camion non potrebbero transitare per ragioni dimensionali (articolo ItaliaOggi Sette del 04.04.2016).
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MASSIMA
Considerato a un sommario esame:
1. Il Comune di Bagnolo Mella con ordinanza del comandante della Polizia Locale n. 73 del 29.09.2014, che segue analoghi provvedimenti, ha modificato in via sperimentale e provvisoria la viabilità di via Urne di Sopra e via Porzano, prevedendo in particolare il transito su tali strade dei mezzi pesanti fino alla realizzazione della bretella viaria tra la SP45-bis e la SP7.
2. I ricorrenti, che abitano nella zona interessata dalle nuove disposizioni, contestano la decisione del Comune, evidenziando che:
   (a) la condizione delle strade sopra indicate non sarebbe idonea a consentire il traffico dei mezzi pesanti, non essendo stati realizzati gli interventi suggeriti in uno studio della Provincia del dicembre 2013;
   (b) in realtà, la nuova soluzione viabilistica è destinata a rimanere in vigore per un lungo periodo, e dunque la rappresentazione dei fatti sarebbe fuorviante;
   (c) non sarebbero rispettate le indicazioni del PGT sulla viabilità nelle aree residenziali, né le norme tecniche sulla costruzione delle strade.
3. Un nuovo intervento sulla viabilità è stato poi disposto dal sindaco mediante ordinanza n. 45 del 25.05.2015. Le disposizioni di questo provvedimento assorbono anche quelle dell’ordinanza n. 73/2014, e confermano, in via definitiva, l’interdizione di via Gramsci ai mezzi pesanti e la deviazione di questi ultimi verso le strade di interesse dei ricorrenti.
4. Questo TAR con ordinanza n. 502 del 10.04.2015 ha disposto una verificazione a carico del responsabile dell’Area Tecnica della Provincia di Brescia, con facoltà di delega, per chiarire la compatibilità delle soluzioni viabilistiche descritte nell’ordinanza n. 73/2014 con le indicazioni contenute nello studio provinciale del dicembre 2013.
5. Successivamente, con ordinanza n. 1822 del 05.10.2015, questo TAR ha reiterato l’istruttoria, chiedendo di specificare:
   (a) se mezzi pesanti possano attualmente transitare in condizioni di sicurezza sulle strade indicate negli atti impugnati;
   (b) quali interventi di adeguamento siano necessari per migliorare il livello di sicurezza, anche con riferimento alle indicazioni contenute nello studio del dicembre 2013;
   (c) se vi siano soluzioni alternative praticabili con minori rischi e disagi;
   (d) se il ritorno dei mezzi pesanti su via Gramsci comporti un peggioramento delle condizioni di sicurezza.
6.
Dalla relazione, sottoscritta dall’arch. Lu.Za. e dal geom. Gi.Ba.Fr., funzionari tecnici della Provincia, e depositata il 24.12.2015, emergono in particolare le seguenti valutazioni e indicazioni:
   (a) il transito con mezzi pesanti sulle strade indicate negli atti impugnati può svolgersi in sicurezza, ma a condizione che siano risolte alcune criticità, puntualmente descritte nella relazione;
   (b) un paragrafo della relazione è dedicato ai suggerimenti per migliorare il livello di sicurezza sulle predette strade;
   (c) non è stato possibile valutare con precisione la praticabilità di percorsi alternativi, con deviazione del traffico verso direttrici esterne all’abitato, in particolare per quanto riguarda la misura dei rischi e dei disagi;
   (d) la carreggiata di via Gramsci presenta un restringimento, con annullamento delle banchine. Nel caso di transito contemporaneo di due mezzi pesanti in direzioni opposte si determina un rallentamento del traffico, che penalizza la funzionalità della strada ma non la sicurezza. Vi è però il rischio che i mezzi pesanti, anziché rallentare, preferiscano sormontare il marciapiede, creando una situazione di pericolosità grave.

7. Sulla base di questi elementi,
la decisione del Comune di indirizzare il traffico pesante su via Urne di Sopra e via Porzano, fino alla realizzazione della bretella viaria tra la SP45-bis e la SP7, non appare censurabile, in quanto la presenza di questo tipo di traffico in via Gramsci potrebbe esporre gli utenti della strada a rischi maggiori.
8. È peraltro evidente che la nuova organizzazione della viabilità richiede tempestivi interventi di sistemazione dei percorsi su cui è stato deviato il traffico pesante. L’aspettativa dei ricorrenti alla sicurezza della viabilità nei pressi delle rispettive abitazioni, se non può essere tutelata con la sospensione dei provvedimenti impugnati, è invece fondata e meritevole di attenzione per quanto riguarda gli interventi di sistemazione e messa in sicurezza suggeriti nella relazione della Provincia.

gennaio 2016

PATRIMONIO: Insidie: non c'è colpa del Comune se si cade su un gradino scivoloso. Occorre tenere un comportamento prudente.
Secondo la Cassazione il danneggiato avrebbe dovuto tenere conto dello stato dei luoghi.
Brutta disavventura per un turista che si accingeva a raggiungere la spiaggia: fatale l'ultimo scalino della scaletta di ferro che dalla strada porta al mare e la scivolata che provoca all'uomo una rovinosa caduta e danni alla schiena.
Ciononostante non è colpa del Comune: l'avventore avrebbe dovuto, infatti, tenere un comportamento più prudente, adeguato allo stato dei luoghi e per tutelare la propria incolumità.

Lo ha stabilito la Corte di Cassazione, Sez. VI Civile, con ordinanza 07.01.2016 n. 56.
Sia in primo che in secondo grado il turista vede rigettarsi la richiesta di risarcimento dei danni cagionati da cosa in custodia, contro il Comune di Catania, per essere scivolato mentre si stava recando a mare.
Secondo la difesa la caduta dal ventiseiesimo scalino di una scaletta in ferro che dal solarium, a livello stradale, consentiva la discesa a mare è provocata dalla mancanza di un prodotto antisdrucciolevole. In più, viene evidenziato che lo scalino "incriminato" si trovava nella parte terminale della scala, immerso nell'acqua.
Anche gli Ermellini, tuttavia, concordano con i giudici di merito nel ritenere non sussistente la responsabilità per custodia del Comune ex art. 2051 c.c., mancando la prova circa il nesso causale tra la cosa in custodia ed il danno.
Il fatto che sugli ultimi gradini della scala non fossero applicate strisce antiscivolo non è una circostanza incompatibile con una struttura dei gradini di per sé predisposta per evitare di scivolare.
Inoltre, come evidenziato dai giudici di merito, il particolare contesto in cui era avvenuto l'infortunio (una lunga discesa in mare attraverso una scala) richiedeva da parte dei fruitori una particolare attenzione ad esso adeguata.
La Corte territoriale ha correttamente applicato i principi di diritto formulati dalla Cassazione secondo cui "La responsabilità per i danni cagionati da cose in custodia, prevista dall'art. 2051 cod. civ., ha carattere oggettivo, essendo sufficiente, per la sua configurazione, la dimostrazione da parte dell'attore del verificarsi dell'evento dannoso e del suo rapporto di causalità con il bene in custodia".
Inoltre, laddove il danno non sia l'effetto di un dinamismo interno alla cosa, scatenato dalla sua struttura o dal suo funzionamento, "ma richieda che l'agire umano, ed in particolare quello del danneggiato, si unisca al modo di essere della cosa, essendo essa di per sé statica e inerte, per la prova del nesso causale occorre dimostrare che lo stato dei luoghi presentava un'obiettiva situazione di pericolosità, tale da rendere molto probabile, se non inevitabile, il danno".
A ciò deve aggiungersi che "l'allocazione della responsabilità oggettiva per custodia in capo al proprietario del bene demaniale per i danni che esso può provocare agli utenti non esime gli utenti stessi dal dover far uso di una ragionevole prudenza, adeguata allo stato dei luoghi, a salvaguardia della propria incolumità".
Il ricorso va pertanto rigettato (commento tratto da www.studiocataldi.it).

dicembre 2015

PATRIMONIO: Spese per acquisto arredi per la Protezione civile. Applicazione art. 1, comma 141, L. n. 228/2012, negli enti locali.
L'art. 1, comma 141, L. n. 228/2012, contiene disposizioni in materia di riduzione della spesa delle pubbliche amministrazioni, ivi compresi gli enti locali, specificamente per l'acquisto di mobili e arredi. Il comma 144 del medesimo articolo prevede delle fattispecie di salvezza, tra cui gli acquisti effettuati per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica: in detta eccezione non sembrano rientrare gli acquisti di mobili e arredi per la Protezione civile.
La Corte costituzionale ha affermato che i vincoli posti dal legislatore statale per ragioni di coordinamento della finanza pubblica possono considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni quando stabiliscono un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra le varie voci di spesa incise dal legislatore.
Sulla scia di questi principi espressi dalla Consulta, la Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, ha ritenuto che una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 1, comma 141, suddetto, obbliga gli enti locali al rispetto complessivo del tetto di spesa risultante dall'applicazione dell'insieme dei coefficienti di riduzione della spesa per consumi intermedi previsti da norme in materia di coordinamento della finanza pubblica, consentendo che lo stanziamento in bilancio tra le diverse tipologie di spesa soggette a limitazione avvenga in base alle necessità derivanti dalle attività istituzionali dell'ente.

Il Comune pone dei quesiti in ordine alle limitazioni di spesa vigenti per acquisti di mobili e arredi, in particolare, se sia possibile acquistare scaffali ed arredi per la nuova sede della protezione civile, e se, per la base di calcolo in percentuale della spesa ammissibile per detti beni mobili, si debba o meno tener conto di quanto speso nel 2010 per gli arredi scolastici.
Sentito il Servizio finanza locale di questa Direzione centrale, si esprime quanto segue.
Le questioni poste dall'Ente concernono una norma statale, per cui è d'obbligo precisare che competenti ad esprimersi sulla sua corretta applicazione sono gli uffici statali. Le riflessioni che seguono vengono, pertanto, formulate in via meramente collaborativa.
L'articolo 1, comma 141, della legge 228/2012 dispone che negli anni 2013, 2014 e 2015 gli enti locali non possono effettuare spese di ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta in media negli anni 2010 e 2011 per l'acquisto di mobili e arredi, se non destinati all'uso scolastico e dei servizi all'infanzia
[1], salvo che l'acquisto sia funzionale alla riduzione delle spese connesse alla conduzione degli immobili.
Ai sensi dell'art. 1, comma 144, L. n. 228/2012, sono esclusi espressamente dal campo di applicazione del comma 141 gli acquisti effettuati per le esigenze del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, per i servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza.
In generale, la Corte dei conti ha affermato che la disposizione di cui al comma 141 mira a contenere la spesa pubblica complessiva per l'acquisto di mobili e arredi ed ha portata generale tale da ricomprendere anche gli arredi necessari ad allestire opere di nuova realizzazione, collegati quindi ad opere di nuova costruzione o ristrutturazione comportanti un ampliamento. Dette spese sono dunque da ricomprendere nel limite stabilito dalla norma, che non può essere di ammontare superiore al 20% della spesa sostenuta in media negli anni 2010 e 2011, salvo che l'acquisto sia funzionale alla riduzione delle spese connesse alla conduzione degli immobili
[2].
Per quanto concerne le fattispecie di salvezza di cui al comma 144, ed in particolare quella relativa alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, questo Servizio si è già espresso nel senso di non potervi ricondurre gli acquisti delle autovetture riferite alla protezione civile
[3].
In particolare, si è segnalato quanto chiarito dal Governo, con riferimento al DPCM 03.08.2011 (oggi abrogato e trasfuso nel DPCM 25.09.2014) che prevede l'esclusione dal proprio ambito applicativo delle autovetture, tra le altre, 'adibite ai servizi operativi di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica'
[4]. In particolare, il Governo [5] ha ritenuto che non rientrino nell'esclusione stessa, tra le altre, per quanto qui di interesse, le auto utilizzate per servizi di protezione civile.
Si ritiene che simili considerazioni possano valere anche per l'acquisto dei beni mobili (scaffali ed arredi) di cui si discute nel caso in esame per la nuova sede della protezione civile, con la conseguenza di non potersi ricondurre gli stessi all'eccezione di cui al comma 144 riferita agli acquisti (tra l'altro) per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica.
Peraltro, il rispetto delle norme di contenimento della spesa pubblica -quale è l'art. 1, comma 141, in commento- va valutato anche tenuto conto delle modalità di applicazione di queste nelle autonomie locali, alla luce di quanto espresso al riguardo dalla Corte costituzionale.
La Consulta ha affermato che il legislatore statale può legittimamente imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio. Questi vincoli possono considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali quando stabiliscono un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra le varie voci di spesa incise dal legislatore
[6].
Nel quadro di questi principi espressi dalla Corte costituzionale, il Giudice contabile ha mostrato un orientamento non univoco in ordine all'applicazione negli enti locali delle norme di contenimento della spesa pubblica dettate dal legislatore statale.
Le Sezioni riunite della Corte dei conti per la regione siciliana, con parere n. 94 del 30.11.2012, hanno affermato che il limite di spesa posto per le autovetture dall'art. 5, comma 2, DL n. 95/2012, deve essere interpretato alla stregua di quanto chiarito dalla Corte costituzionale nella pronuncia n. 139/2012, con possibilità di compensazioni nell'ambito delle singole voci di spesa (in quel caso la richiesta di parere faceva riferimento alle tipologie di spesa di cui all'art. 6, DL n. 78/2010)
[7].
Di diverso tenore è, invece, l'orientamento espresso dalla Corte dei conti Lombardia, la quale sempre con riferimento al limite di spesa posto dall'art. 5, DL n. 95/2012, in tema di autovetture, ha affermato che non ne risulta possibile la deroga compensando lo sforamento con una maggiore riduzione delle altre voci di spesa oggetto di contenimento in base ad altre disposizioni di legge
[8].
A fronte delle diverse posizioni espresse dalle sezioni regionali di controllo in ordine all'applicazione negli enti locali delle norme di contenimento delle spese per il funzionamento degli apparati amministrativi, la Corte dei conti sezione Lombardia
[9], chiamata questa volta ad esprimersi proprio sull'art. 1, comma 141, L. n. 228/2012, oggetto d'esame, ha deferito alla Sezione delle Autonomie la questione concernente la sua corretta interpretazione, in particolare in ordine alla possibilità di conseguire l'obiettivo di riduzione delle spese per mobili e arredi (e in generale per i consumi intermedi) in maniera complessiva, avuto riguardo alle distinte previsioni di legge di contenimento della spesa [10], e dunque al risparmio complessivo di spesa derivante da queste.
Ebbene, la Corte dei conti, Sezione delle Autonomie
[11], ha ritenuto che una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 1, comma 141, impone la ricerca di una soluzione interpretativa che salvaguardi le scelte decisionali degli enti locali in tema di allocazione delle risorse, ed ha espresso il seguente principio di diritto, al quale si devono conformare tutte le sezioni regionali di controllo: 'L'art. 1, comma 141, della l. 24.12.2012, n. 228, nel disporre limiti puntuali alle spese per l'acquisto di mobili e arredi, obbliga gli enti locali al rispetto complessivo del tetto di spesa risultante dall'applicazione dell'insieme dei coefficienti di riduzione della spesa per consumi intermedi previsti da norme in materia di coordinamento della finanza pubblica, consentendo che lo stanziamento in bilancio tra le diverse tipologie di spesa soggette a limitazione avvenga in base alle necessità derivanti dalle attività istituzionali dell'ente'.
In particolare, e venendo al quesito dell'Ente circa la quantificazione della spesa ammissibile per mobili e arredi, questa, in mancanza di precise indicazioni sul punto dei competenti organi statali, sembrerebbe ricavarsi applicando il relativo coefficiente di riduzione alla totalità della spesa sostenuta negli anni 2010 e 2011 per i mobili e arredi, ivi compresi quelli scolastici.
Si ritiene, infatti, che l'esclusione
[12] degli acquisti di mobili ed arredi destinati all'uso scolastico ed ai servizi dell'infanzia dall'applicazione delle norme di contenimento della spesa non possa comportare la sottrazione dalla base di calcolo percentuale, riferita alla spesa media degli anni 2010-2011, della spesa sostenuta per le suddette specifiche categorie di mobili e arredi, atteso che tale operazione si tradurrebbe in una limitazione del quantum disponibile per tutte le tipologie di mobili e arredi, non espressamente prevista dal legislatore.
Resta inteso che su queste considerazioni, rese in via meramente collaborativa, prevarranno gli eventuali chiarimenti di diverso avviso che dovessero pervenire dai competenti uffici statali.
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[1] Eccezione introdotta a seguito della novella recata dall'art. 18, comma 8-septies, del d.l. 21.06.2013 n. 69, introdotto dalla legge di conversione 09.08.2013 n. 98.
[2] Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, deliberazione n. 244 del 25.06.2013.
[3] Cfr. note n. 8908 del 20.03.2013, n. 33498 del 18.11.2013 e n. 4319 del 10.02.2014.
[4] DPCM 25.09.2014 recante: 'Determinazione del numero massimo e delle modalità di utilizzo delle autovetture di servizio con autista adibite al trasporto di persone'. Vedi in particolare l'art. 1, c. 2, del DPCM 25.09.2014 (in cui è stato trasfuso l'art. 1, c. 3, del DPCM 03.08.2011).
[5] Governo italiano, Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Censimento permanente delle auto di servizio della pubblica amministrazione, Decreto Presidenza del Consiglio 03.08.2011, Formez PA, FAQ n. 9.
[6] Corte costituzionale, 04.06.2012, n. 139. In quella sede, la Consulta, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità di alcune disposizioni dell'art. 6, DL n. 78/2010, ha affermato che tale norma prevede puntuali misure di riduzione di singole voci di spesa, ma ciò non esclude che da esse possa desumersi un limite complessivo nell'ambito del quale le Regioni (e gli enti locali, n.d.r.) restano libere di allocare le risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa.
[7] Le Sezioni riunite per la regione siciliana, specificano, peraltro, che per le autovetture il limite complessivo di spesa è quello previsto dall'art. 6, c. 14, DL n. 78/2010 (80% della spesa sostenuta nel 2011), che coesiste col limite previsto dal sopravvenuto art. 5, DL n. 95/2012 (30% della spesa sostenuta nel 2011 a seguito della novella recata dall'art. 15, c. 1, D.L. n. 66/2014).
[8] Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Lombardia, deliberazione n. 114 del 26.03.2013, secondo cui non si può ritenere possibile estendere il principio di compensazione a una serie eterogenea e di fonte non comune di obblighi di riduzione di spese del tutto differenziate (in quella fattispecie il comune richiedente citava l'art. 6, DL n. 78/2010, l'art. 1, c. 141, L. n. 228/2012, etc.).
[9] Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Lombardia, deliberazione n. 296/2013.
[10] Nella specie, l'ente che aveva formulato la richiesta di parere indicava l'art. 6, DL n. 78/2010, l'art. 5, c. 2, DL n. 95/2012, l'art. 1, c. 141, L. n. 228/2012.
[11] Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, 30.12.2013, n. 26, la quale osserva come l'inciso posto all'inizio del comma 141 'Ferme restando le misure di contenimento della spesa già previste dalle vigenti disposizioni', tende a considerare le norme finalizzate alla riduzione delle spese per consumi intermedi in un'ottica complessiva, con possibilità di compensazione tra le singole voci di spesa nel rispetto di un tetto massimo di spesa stanziabile a bilancio.
[12] Prevista dall'art. 18, comma 8-septies, del d.l. 21.06.2013 n. 69, introdotto dalla legge di conversione 09.08.2013 n. 98, di novella dell'art. 1, comma 141, L. n. 228/2012
(29.12.2015 -
link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO: Riduzione delle locazioni inapplicabile tra le p.a..
La riduzione del 15% dei canoni di locazione passiva stipulati dalle p.a., prevista dal dl n. 95/2012, non è applicabile nell'ipotesi in cui entrambe le parti in causa siano ricomprese nell'alveo delle pubbliche amministrazioni. In questo caso, infatti, non si realizza la finalità della norma, vale a dire quella di contenere la spesa pubblica, in quanto gli effetti monetari sarebbero del tutto neutri.

È quanto ha precisato la sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna, nel testo del parere 15.12.2015 n. 157, con cui viene fatta chiarezza sulla portata della norma contenuta all'articolo 3, comma 4 del dl n. 95/2012, come modificato dall'articolo 24, comma 4 del dl n. 66/2014.
In detta disposizione, lo si ricorderà, viene precisato che per esigenze di riduzione della spesa pubblica, a partire dall'01/07/2014 i canoni dei contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili istituzionali stipulati dalle amministrazioni pubbliche, devono essere ridotti del 15%, salvo diritto di recesso esercitabile dal locatore. Sulla scorta di ciò, il sindaco del Comune di Reggio Emilia, ha chiesto alla Corte se detta norma fosse applicabile al caso in cui le parti in causa in un contratto di locazione passiva appartengano entrambe all'alveo della Pubblica amministrazione.
Per il collegio della magistratura contabile emiliana, la disposizione in oggetto non pare applicabile nell'ipotesi in cui il rapporto intervenga tra due pubbliche amministrazioni. In tal senso, infatti, è preclusiva l'interpretazione della normativa che, lo si ribadisce, intende realizzare «il contenimento della spesa pubblica».
Ed è evidente, si legge nel parere, che la ratio della norma non si realizza quando il rapporto, sui cui canoni dovrebbe essere applicata la riduzione automatica del 15%, intervenga tra esse. Infatti, l'effetto pratico sarebbe del tutto neutro rispetto all'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, essendo di tutta evidenza che l'inserimento della clausola di riduzione, pur comportando per una p.a. un risparmio del 15%, per l'altra comporterebbe, in egual misura, un minor introito (articolo ItaliaOggi del 07.01.2016).

PATRIMONIO: A decorrere dall’01.07.2014, la riduzione nella misura del 15 per cento dei canoni di locazione corrisposti per i contratti di locazione passiva stipulati dalle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001, è insuscettibile di applicazione analogica, ovvero in casi simili o materie analoghe (dato il carattere eccezionale della norma), sicché -inevitabilmente- è preclusa che una previsione normativa formulata per un contratto di locazione trovi applicazione per la fattispecie -non sovrapponibile- di un rapporto di concessione di beni demaniali o patrimoniali indisponibili, attesa la loro diretta destinazione alla realizzazione di interessi pubblici.
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Il Sindaco del Comune di Reggio nell’Emilia ha inoltrato a questa Sezione una richiesta di parere con la quale intende conoscere se l’art. 3, comma 4 (richiamato dal successivo comma 7) del d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012 e s.m.i., che prevede, a decorrere dall’01.07.2014, la riduzione nella misura del 15 per cento dei canoni di locazione corrisposti per i contratti di locazione passiva stipulati dalle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001, trovi applicazione anche nell’ipotesi in cui il comune abbia dato in concessione e non in locazione un determinato immobile ad altro ente pubblico.
...
In via preliminare, occorre operare una breve ricognizione del quadro normativo di riferimento.
Il richiamato art. 3, comma 4, del decreto legge 06.07.2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 07.08.2012, n.135, come successivamente modificato dall’art. 24, comma 4, del decreto legge 24.04.2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23.06.2014, n. 89, statuisce che “Ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali … i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 01.07.2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto. … La riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore. …”.
Il successivo comma 7 del medesimo articolo puntualizza, altresì, che “Fermo restando quanto previsto dal comma 10, le previsioni di cui ai commi da 4 a 6 si applicano altresì alle altre amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, in quanto compatibili. …”.
Il problema esegetico che si pone, alla luce del richiamato contesto fattuale e normativo, è duplice.
In primo luogo, sotto il profilo soggettivo, afferisce l’applicabilità della summenzionata previsione normativa quando le parti del rapporto di concessione siano due pubbliche amministrazioni. In secondo luogo, sotto il profilo oggettivo, riguarda l’applicabilità in sé della prescrizione, prevista nell’ambito dei rapporti di locazioni, anche ai rapporti di concessione di beni pubblici.
Sotto il primo profilo, in sé assorbente rispetto al quesito posto,
la disposizione del novellato art. 3, comma 4, del d.l. n. 95/2012 non pare applicabile nell’ipotesi in cui il rapporto intervenga tra due pubbliche amministrazioni. E’ preclusiva, in tal senso, l’interpretazione finalistica e financo letterale della normativa richiamata avente, peraltro, natura di norma eccezionale e, come tale insuscettibile di applicazione “oltre i casi e i tempi” in essa considerati (cfr. art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale). Si osserva, infatti che la statuizione oggetto di disamina è applicabile, prima di ogni ulteriore considerazione, quando realizzi la finalità richiamata nel testo di legge di “contenimento della spesa pubblica”.
All’evidenza,
tale finalità non si realizza qualora il rapporto concessorio, cui sarebbe eventualmente da applicare la riduzione automatica del canone nella misura del 15 per cento, intervenga tra due pubbliche amministrazioni. Infatti l’effetto pratico sarebbe del tutto neutro rispetto all’obiettivo del contenimento della spesa pubblica, essendo di assoluta evidenza che l’inserzione automatica ex art. 1339 c.c. di una tale clausola nel rapporto intercorrente tra due pubbliche amministrazioni, pur comportando per l’una un risparmio nella misura del 15 per cento di quanto corrisposto in precedenza, per l’altra comporterebbe, in egual misura, un minor introito.
Sotto il secondo profilo dell’ambito oggettivo, poi,
presenta non pochi profili di criticità l’applicazione di una norma di carattere eccezionale, prevista per l’ipotesi di contratti di locazione, a una concessioni di beni.
Preliminarmente, non è revocabile in dubbio e si ribadisce il carattere di norma eccezionale della previsione citata, appunto di eccezione alla regola generale, principio cardine dell’ordinamento, per cui le parti del rapporto negoziale (nella fattispecie locativo) sono vincolate nei termini contrattualmente previsti.
Ne consegue, pertanto, che
l’insuscettibilità dell’applicazione analogica, ovvero in casi simili o materie analoghe, della norma di carattere eccezionale, inevitabilmente preclude che una previsione normativa formulata per un contratto di locazione trovi applicazione per la fattispecie non sovrapponibile di un rapporto di concessione di beni demaniali o patrimoniali indisponibili, attesa la loro diretta destinazione alla realizzazione di interessi pubblici (cfr. C.S.U. del 26.06.2003, n. 10157) (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 15.12.2015 n. 157).

novembre 2015

PATRIMONIO: Contratti di locazione passiva di nuova stipulazione.
Ai sensi dell'art. 3, comma 6, D.L. n. 95/2012, per i contratti di locazione passiva, aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale di proprietà di terzi, di nuova stipulazione a cura delle amministrazioni pubbliche (ivi compresi gli enti locali, ai sensi del comma 7 dell'art. 3 in argomento, come novellato dall'art. 24, comma 4, lett. b), D.L. n. 66/2014), si applica la riduzione del 15 per cento sul canone congruito dall'Agenzia del demanio.
Quest'ultima ha precisato che è facoltativo per gli enti locali chiedere la verifica di congruità del canone; una scelta in tal senso -evidenzia la Corte dei conti- è comunque prudenziale, anche al fine di non incorrere in responsabilità per danno erariale.
In ogni caso, per il magistrato contabile, sul canone congruito (a seguito della relativa attestazione dell'Agenzia del demanio, cui le amministrazioni comunali abbiano ritenuto di rivolgersi) dei contratti di nuova stipulazione, si applica la riduzione del 15%, a norma dell'art. 3, comma 6, D.L. n. 95/2012.

Il Comune necessita di un immobile da adibire a magazzino comunale ed, essendo scaduto il contratto di locazione che aveva a tal fine stipulato, ha individuato, attraverso selezione pubblica, un nuovo immobile di superficie maggiore rispetto alla precedente. L'Ente chiede dunque se possa stipulare il nuovo contratto, atteso che il proprietario richiede un canone di locazione leggermente superiore a quello precedente.
Si evidenzia al riguardo che l'art. 3, comma 6, D.L. n. 95/2012, stabilisce che 'Per i contratti di locazione passiva, aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale di proprietà di terzi, di nuova stipulazione a cura delle Amministrazioni di cui al comma 4
[1], si applica la riduzione del 15 per cento sul canone congruito dall'Agenzia del Demanio [...]' [2].
Ai sensi del comma 7 dell'art. 3 in argomento, a seguito della novella recata dall'art. 24, comma 4, lett. b), D.L. n. 66/2014, le previsioni di cui ai commi da 4 a 6 dell'art. 3 medesimo, si applicano altresì alle altre amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001, ivi compresi gli enti locali.
Come chiarito dalla Corte dei conti, l'espressione 'canone congruito dall'Agenzia del Demanio' si riferisce alla valutazione, demandata all'Agenzia, nell'ambito della sua attività di monitoraggio, di congruità del prezzo rispetto ai prezzi medi di mercato, per il rinnovo dei contratti di locazione, ai sensi dell'articolo 1, comma 388, della L. n. 147/2013
[3].
Per quanto concerne, specificamente, le locazioni di nuova stipulazione, la Corte dei conti chiarisce che gli enti locali potranno rivolgersi all'Agenzia del Demanio per la valutazione di congruità del prezzo: come precisato dalla medesima Agenzia (circolare n. 16155/2014 dell'11.06.2014) si tratta di una scelta facoltativa (ma prudenziale, anche al fine di non incorrere in responsabilità per danno erariale), in quanto le disposizioni in materia di locazioni, commi da 4 a 6 del D.L. n. 95/2012, si applicano alle amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001, in quanto compatibili.
In ogni caso -sottolinea la Corte dei conti
[4]- sul canone congruito [5] dei contratti di nuova stipulazione, si applica la riduzione del 15%, a norma del comma 6 dell'art. 3 del D.L. n. 95/2012.
Ed invero, per la Corte dei conti
[6], l'unica eccezione all'applicazione della riduzione obbligatoria del canone viene ravvisata con riferimento ai contratti di locazione in corso, nella sola ipotesi in cui il canone corrisposto al privato sia già inferiore all'importo ritenuto congruo dall'Agenzia del demanio, ridotto del 15%. E questo per evitare che l'ulteriore automatica riduzione, operata ai sensi del comma 4 dell'art. 3, D.L. n. 95/2012 [7], induca il privato ad esercitare il diritto di recesso. In questa evenienza, infatti, l'amministrazione si troverebbe nella necessità di stipulare un nuovo contratto ad un canone necessariamente più alto di quello originariamente corrisposto, anche in applicazione del comma 6 dell'art. 3 del D.L. n. 95/2012 (canone 'congruito' ridotto del 15%), vanificando proprio la finalità di vantaggio per l'Erario perseguita dalla norma.
A ben vedere, la Corte dei conti prende in esame il problema della stipula di un nuovo contratto di locazione ad un canone più alto di quello già pagato, per evitare che questo sia la conseguenza del recesso da parte del locatore, a seguito della decurtazione del canone, ai sensi dell'art. 3, comma 4, D.L. n. 95/21012. E a scongiurare tale rischio (di un effetto opposto a quello voluto dalla norma), la Corte dei conti fornisce la soluzione di ritenere plausibile un'interpretazione integrativa dell'art. 3, comma 4, D.L. n. 95/2012, che, in luogo di applicare il 15% di riduzione ad un canone di importo già modesto -provocando, in caso di recesso da parte del privato, la successiva stipula di un contratto meno vantaggioso per l'amministrazione- consenta di mantenere in essere il contratto in corso al canone attuale, fino alla naturale scadenza, ed eventualmente anche di procedere al rinnovo alle medesime condizioni
[8].
All'infuori di questa precisa circostanza, la Corte dei conti ribadisce per i contratti di locazione l'obbligatorietà della specifica disciplina di contenimento della spesa pubblica ed in particolare, per le locazioni di nuova stipulazione, l'applicazione in ogni caso della riduzione del 15% sul canone ritenuto congruo dall'Agenzia del demanio, a cui le amministrazioni abbiano valutato di rivolgersi per la valutazione di congruità del prezzo
[9].
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[1] Il comma 4 si riferisce alle Amministrazioni centrali.
[2] In tema di locazioni passive, non è più vigente la norma imperativa (contenuta nel comma 1-quater dell'art. 12 del d.l. n. 98/2011, così come introdotto dall'art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012) che vietava, nell'anno 2013, oltre l'acquisto di beni immobili anche la stipula di contratti di locazione passiva. (Cfr. Corte dei conti, sez. reg. controllo per il Piemonte, 15.01.2015, n. 3).
[3] Corte dei conti, sez. reg. contr. per la Puglia, 23.07.2015, n. 154. Secondo l'art. 1, comma 388, L. n. 147/2013, richiamato dalla Corte dei conti, 'Anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di contenimento della spesa, i contratti di locazione di immobili stipulati dalle amministrazioni individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31.12.2009, n. 196, e successive modificazioni, non possono essere rinnovati, qualora l'Agenzia del demanio, nell'ambito delle proprie competenze, non abbia espresso nulla osta sessanta giorni prima della data entro la quale l'amministrazione locataria può avvalersi della facoltà di comunicare il recesso dal contratto. Nell'ambito della propria competenza di monitoraggio, l'Agenzia del demanio autorizza il rinnovo dei contratti di locazione, nel rispetto dell'applicazione di prezzi medi di mercato, soltanto a condizione che non sussistano immobili demaniali disponibili. I contratti stipulati in violazione delle disposizioni del presente comma sono nulli'.
[4] Corte dei conti Puglia, n. 154/2015, cit..
[5] A seguito della relativa attestazione dell'Agenzia del demanio, cui le amministrazioni abbiano ritenuto di rivolgersi.
[6] Corte dei conti, sez. reg. controllo per la Toscana, 15.01.2015, n. 8, richiamata dalla Corte dei conti Puglia, n. 154/2015, cit..
[7] L'art. 3, comma 4, DL n. 95/2012, come novellato dall'art. 24, comma 4, lett. b), D.L. n. 66/2014, ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle amministrazioni centrali, prevede la riduzione automatica del 15% dei canoni di locazione, a decorrere dall'01.07.2014 (la decorrenza della misura finanziaria, originariamente fissata all'01.01.2015, è stata anticipa all'01.07.2014 dalla novella di cui al D.L. n. 66/2014).
[8] Nell'ambito di questi principi, la Corte dei conti rimette alla discrezionalità dell'ente la valutazione complessiva dell'economicità dell'operazione, in coerenza con la disciplina di contenimento della spesa in materia di locazioni (Corte dei conti Puglia, n. 154/2015, cit.).
[9] Al riguardo, l'Anci, nella nota dell'08.07.2014, ha espresso l'avviso per cui, anche nel caso di contratti di nuova locazione, per un principio di prudenza e di garanzia del rispetto della economicità, è opportuno che, in ogni caso, l'ente locale chieda la verifica della congruità del canone all'Agenzia del demanio.
L'Agenzia del demanio, nella circolare n. 16155/2014 richiamata, fornisce chiarimenti in ordine all'istanza di congruità del canone che dovesse esserle rivolta dalle p.a. per i contratti di nuova stipulazione.
In particolare, detta istanza dovrà essere corredata dal canone proposto dal proprietario dell'immobile interessato ed inviata unitamente ad una perizia del bene.
Per la perizia, l'Agenzia del demanio mette a disposizione un apposito modello estimale (Allegato 3 della circolare, riferito specificamente alle nuove locazioni), che richiede l'indicazione del canone proposto dal proprietario e del canone di mercato. Per la valutazione dell'immobile (ai fini del valore/canone), il modello indica dei criteri valutativi, tra cui, il criterio valutativo principe del 'Canone di mercato per comparazione diretta', basato sulla comparazione diretta del bene oggetto di stima con quei beni ad esso similari, locati nel recente passato, nella stessa zona ed in regime di libero mercato.
Qualora il canone di locazione, determinato a seguito della perizia trasmessa ai fini della congruità, risulti inferiore a quello richiesto dalla Proprietà, le Amministrazioni dovranno acquisire da parte di quest'ultima l'accettazione di detto importo, specificando che lo stesso non ha carattere definitivo, ma dovrà essere sottoposto alla congruità da parte dell'Agenzia del demanio.
Inoltre, l'Agenzia evidenzia che, se interessata ai fini dell'espletamento dell'attività di congruità, comunicherà, ad ogni buon fine, oltre l'esito della verifica sul canone, anche l'eventuale disponibilità di immobili, potenzialmente idonei alle esigenze dell'Amministrazione interessata, di proprietà statale ovvero, in subordine, di proprietà pubblica - comunicati dalle P.A. all'Agenzia del demanio mediante apposito applicativo informatico
(27.11.2015 -
link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO: E' illegittima la permuta di un terreno comunale a trattativa privata.
In base al principio posto dall’art. 41 del RD 827/1924 la trattativa privata costituisce modalità di alienazione ammissibile solo nei casi ivi espressamente previsti, casi tutti cui certamente non può ascriversi quello in esame nel quale si è alienato un terreno di proprietà comunale.
Nel caso di specie pertanto l'amministrazione avrebbe dovuto correttamente ricorrere ad un procedimento di evidenza pubblica tanto più che, come riferisce lo stesso Comune, alla stessa amministrazione comunale erano pervenute relativamente al terreno di cui trattasi altre istanze di acquisto da parte di diverso soggetto, istanze che avrebbero richiesto un confronto concorrenziale.
Lo stesso Regolamento comunale del resto conferma la necessità dell’asta pubblica mentre l’art. 192 D.lgs. 267/2000 prescrive che la determina a contrarre sia preceduta dall’indicazione delle modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni vigenti in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni.
A ciò si aggiunga che, in base all’art. 12, comma 2, della l. n. 127/1997 i Comuni e le Province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell'ordinamento giuridico-contabile e sempre che siano assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell'ente interessato.
Nella presente vicenda quindi la decisione di alienazione non appare in linea con i principi richiamati, stabiliti sia dalla legislazione nazionale che dalla regolamentazione locale, in quanto non risulta essere stata avviata alcuna procedura di evidenza pubblica con adeguata pubblicità da dare alla vendita del bene, al fine di garantire la massima trasparenza e imparzialità nella cessione del bene comunale.

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... per l'annullamento:
- della nota prot. 9497 del 22.11.10, recante comunicazione di indisponibilità alla stipula dell'atto di permuta di suoli di cui alla delibera consiliare n. 5/2007;
- della nota n. 10011 del 14.12.2010, recante comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’annullamento della prefata delibera consiliare.
...
1.- Con delibera consiliare n. 5 del 13.03.2007 il Comune di Pimonte ha deciso di procedere, tra l’altro, alla permuta di alcune aree di proprietà comunale, nella specie un’area di mq. 103 con altra di mq 80 di proprietà del sig. Ca.Ch., previa corresponsione di un conguaglio di 1.186,50 euro da parte del medesimo.
2.- A fronte della successiva richiesta del sig. Ch. di dare seguito a tale delibera, il Comune -con nota del 22.11.2010 prot. del responsabile dell’ufficio Patrimonio- comunicava l’indisponibilità alla permuta rilevando sia profili di illegittimità della citata delibera n. 5/2007 che di inalienabilità del bene attesa la sua vicinanza al depuratore pubblico.
3.- Avverso la nota il sig. Ch. ha svolto con il ricorso in epigrafe le seguenti doglianze: ...
...
9.- Il ricorso non merita accoglimento.
Dalla richiamata delibera consiliare 5/2011, che ha sospeso la delibera con cui era stata decisa la cessione dell’area comunale, risultano –non essendo oggetto di specifica contestazione da parte del ricorrente– le seguenti circostanze:
- il regolamento comunale sui contratti (art. 54) prevede che l’alienazione dei beni comunali avvenga con il sistema dell’asta pubblica;
- antecedentemente alla citata delibera 5/2007, è stata presentata per la stessa particella una proposta di acquisto da parte di altro soggetto “ad un prezzo uguale o maggiore”.
Fatte queste premesse, il Collegio rileva che in base al principio posto dall’art. 41 del RD 827/1924 la trattativa privata costituisce modalità di alienazione ammissibile solo nei casi ivi espressamente previsti, casi tutti cui certamente non può ascriversi quello in esame nel quale si è alienato un terreno di proprietà comunale (cfr. Tar Liguria n. 380/2008).
Nel caso di specie pertanto l'amministrazione avrebbe dovuto correttamente ricorrere ad un procedimento di evidenza pubblica tanto più che, come riferisce lo stesso Comune, alla stessa amministrazione comunale erano pervenute relativamente al terreno di cui trattasi altre istanze di acquisto da parte di diverso soggetto, istanze che avrebbero richiesto un confronto concorrenziale (cfr. per analogo indirizzo cfr. ex multis Cons. Stato 338/2012).
Lo stesso Regolamento comunale (art. 58 su richiamato) del resto conferma la necessità dell’asta pubblica mentre l’art. 192 D.lgs. 267/2000 prescrive che la determina a contrarre sia preceduta dall’indicazione delle modalità di scelta del contraente ammesse dalle disposizioni vigenti in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni.
A ciò si aggiunga che, in base all’art. 12, comma 2, della l. n. 127/1997 i Comuni e le Province possono procedere alle alienazioni del proprio patrimonio immobiliare anche in deroga alle norme sulla contabilità generale degli enti locali, fermi restando i principi generali dell'ordinamento giuridico-contabile e sempre che siano assicurati criteri di trasparenza e adeguate forme di pubblicità per acquisire e valutare concorrenti proposte di acquisto, da definire con regolamento dell'ente interessato.
Nella presente vicenda quindi la decisione di alienazione non appare in linea con i principi richiamati, stabiliti sia dalla legislazione nazionale che dalla regolamentazione locale, in quanto non risulta essere stata avviata alcuna procedura di evidenza pubblica con adeguata pubblicità da dare alla vendita del bene, al fine di garantire la massima trasparenza e imparzialità nella cessione del bene comunale.
Ne consegue che il diniego espresso dall’ufficio Patrimonio risulta giustificato dall’applicazione della normativa sopra richiamata.
Nel caso di specie, in presenza di atto plurimotivato, la fondatezza di una delle motivazioni è da sola idonea a sorreggerlo, con la conseguenza che alcun rilievo avrebbero le ulteriori censure volte a contestare gli ulteriori profili della motivazione in quanto il rigetto della doglianza volta a contestare una delle sue ragioni giustificatrici comporta la carenza di interesse della parte ricorrente all'esame delle ulteriori doglianze volte a contestare le altre ragioni giustificatrici.
In conclusione il ricorso viene respinto (TAR Campania-Napoli, Sez. VII, sentenza 24.11.2015 n. 5456 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ottobre 2015

PATRIMONIO: Acquisizione da parte del comune di immobili pericolanti.
Lo strumento utilizzabile dal Comune per l'acquisizione della proprietà di immobili pericolanti è l'espropriazione, qualora ne sussistano i presupposti.
Si tratta di un istituto finalizzato esclusivamente all'esecuzione di opere pubbliche o, comunque, di pubblica utilità che, in ossequio al principio di legalità dell'azione amministrativa, può essere disposto nei soli casi previsti dalla legge. 

Il Comune chiede di conoscere un parere in merito alla possibilità di acquisire la proprietà di due immobili potenzialmente pericolosi per la pubblica incolumità. In particolare, la questione afferisce due differenti situazioni:
- la prima riguarda un edificio pericolante prospiciente la pubblica via, in relazione al quale l'amministrazione comunale è dovuta intervenire urgentemente per garantire la pubblica incolumità e per il quale sono richiesti ulteriori interventi di messa in sicurezza. Tale immobile risulta di proprietà di persone ora defunte e gli eredi sono irreperibili. Di qui la richiesta di sapere se il Comune possa acquisire la proprietà di tale fabbricato;
- la seconda afferisce un fabbricato di proprietà di una società cooperativa latteria sociale, sciolta 'per atto dell'autorità' regionale.
[1] Gli ex soci sono irreperibili o defunti. Di qui la richiesta dell'Ente circa la possibilità di acquisire la proprietà di tale immobile ed, eventualmente, con quale procedura.
Con riferimento ad entrambe le fattispecie prospettate si ritiene che lo strumento potenzialmente utilizzabile, che consentirebbe l'acquisto della proprietà immobiliare in capo al Comune, sia l'espropriazione, qualora ne sussistano i presupposti. A tal fine si rammenta che tale istituto è finalizzato esclusivamente all'esecuzione di opere pubbliche o all'esecuzione di opere, comunque di pubblica utilità e che, in ossequio al principio di legalità dell'azione amministrativa, l'espropriazione dei beni immobili può essere disposta nei soli casi previsti dalla legge.
[2]
In particolare, per quel che potrebbe rilevare in questa sede, si osserva che l'istituto dell'espropriazione potrebbe essere utilizzato, valutando la ricorrenza di tutte le condizioni indicate dalla legge, anche ricorrendo ai Piani di recupero di cui alla legge regionale 29.04.1986, n. 18
[3] recante 'Norme regionali per agevolare gli interventi di recupero urbanistico ed edilizio. Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 01.09.1982, n. 75'. [4]
Mette conto, al riguardo, richiamare la sentenza del giudice amministrativo
[5] con la quale viene identificato come finalità del piano di recupero di iniziativa pubblica ex articoli 27 e 28 della legge 457/1978, il recupero del patrimonio edilizio degradato, mediante interventi volti a conservare, risanare, ricostruire e utilizzare il patrimonio stesso, con la conseguenza che a detto piano non può essere assoggettata in modo generico ed indiscriminato una vasta area del territorio comunale, ma soltanto immobili, complessi edilizi isolati ed aree bene individuate per le caratteristiche di degrado da recuperare. [6]
In particolare, si segnala l'articolo 9 della legge regionale 18/1986, rubricato 'Attuazione dei piani di recupero', il quale indica la procedura che i Comuni devono adottare nel caso in cui intendano procedere all'attuazione diretta di tali piani.
Quanto, poi, alla prima fattispecie prospettata in ordine alla quale il Comune riferisce di avere già sostenuto delle spese per la provvisoria messa in sicurezza dell'immobile si rappresenta che, qualora, come nel caso in esame, l'Ente non sia stato rimborsato dell'importo sostenuto a tal fine potrebbe attivare la procedura esecutiva volta al recupero della somma anticipata.
A tale proposito, si rammenta che l'articolo 505 del codice di procedura civile prevede che, nei limiti e secondo le regole contenute nel codice stesso, il creditore pignorante possa chiedere l'assegnazione dei beni pignorati. L'assegnazione dei beni pignorati costituisce uno dei possibili momenti conclusivi del processo di esecuzione e consiste nell'attribuzione diretta del bene pignorato al creditore procedente al fine di soddisfare le proprie ragioni creditorie. Più in particolare, necessita distinguere tra assegnazione satisfattiva (che comporta il trasferimento a tacitazione del credito) e assegnazione mista (cioè accoppiata al pagamento di un conguaglio versato dall'assegnatario).
Si può avere assegnazione satisfattiva se il bene assegnato ha un valore pari al credito del procedente ed alle spese sostenute, e non vi sono altri creditori da soddisfare; si avrà, invece, assegnazione con conguaglio quando il valore del bene è superiore al credito ed alle spese, ovvero agli altri crediti fatti valere nell'espropriazione: qui il creditore deve pagare una somma almeno pari alle spese ed al valore dei crediti precedenti quello dell'assegnatario. In tal caso si parla di 'assegnazione vendita'.
Da ultimo, e sempre con riferimento alla prima fattispecie rappresentata dal Comune, si osserva che, appartenendo l'immobile in riferimento a persone defunte, bisognerebbe accertarsi se siano o meno scaduti i termini per accettare l'eredità.
[7] Nel caso in cui non siano decorsi dieci anni dalla morte dell'originario proprietario il codice civile prevede la possibilità di nomina di un curatore dell'eredità giacente. [8] Nell'ambito dell'attività di amministrazione del compendio ereditario da parte della curatela, particolare rilevanza riveste l'eventuale alienazione dei beni che ne fanno parte.
A tale riguardo, l'articolo 783, secondo comma, c.p.c. contempla la semplice possibilità che la vendita sia autorizzata dal Tribunale con decreto in Camera di consiglio in tutti i casi in cui essa si palesi necessaria o di evidente utilità. Al riguardo la dottrina
[9] ha annoverato tra dette ipotesi quella relativa 'alla gestione di un fabbricato fatiscente' in relazione alla quale si renderebbe opportuno procedere alla vendita.
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[1] L'articolo 2544 c.c., nella versione in vigore prima della novella al codice civile introdotta dal D.Lgs. 17.01.2003, n. 6, rubricato 'Scioglimento per atto dell'autorità', recitava: 'Le società cooperative, che a giudizio dell'autorità governativa non sono in condizione di raggiungere gli scopi per cui sono state costituite, o che per due anni consecutivi non hanno depositato il bilancio annuale, o non hanno compiuto atti di gestione, possono essere sciolte con provvedimento dell'autorità governativa, da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e da iscriversi nel registro delle imprese. [...].
Se vi è luogo a liquidazione, con lo stesso provvedimento sono nominati uno o più commissari liquidatori'.
Attualmente, la norma di riferimento, analogamente rubricata 'Scioglimento per atto dell'autorità' è l'articolo 2545-septiesdecies, del codice civile.
[2] Articolo 1, comma 1 e articolo 2, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 08.06.2001, n. 327.
[3] A livello statale la legge recante: 'Norme generali per il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente' è la n. 457 del 05.08.1978.
[4] Si rammenta che, ai sensi dell'articolo 25 della legge regionale 23.02.2007, n. 5 (Riforma dell'urbanistica e disciplina dell'attività edilizia e del paesaggio) il Comune potrebbe adottare, con le modalità indicate dalla legge, un piano attuativo comunale (PAC). In particolare, il comma 3 dell'indicato articolo prevede che: 'Le procedure di adozione e approvazione del PAC sostituiscono quelle degli strumenti urbanistici attuativi delle previsioni di pianificazione comunale e sovracomunale e in particolare: [...] d) i piani di recupero [...]'.
[5] TAR Umbria, Perugia, sentenza del 26.10.1989, n. 726.
[6] Le considerazioni espresse dal giudice amministrativo si trovano riportate nel parere dell'ANCI del 16.02.2011.
[7] Si ricorda che, decorsi i termini per l'accettazione senza che questa sia effettuata da alcuno dei chiamati all'eredità questa è devoluta allo Stato. In tal senso depone l'articolo 586 c.c. che, al primo comma recita: 'In mancanza di altri successibili, l'eredità è devoluta allo stato. L'acquisto si opera di diritto senza bisogno di accettazione e non può farsi luogo a rinunzia'.
[8] Si rammenta che secondo un orientamento dottrinale l'instaurarsi del periodo di giacenza si avrebbe oltre che nel caso in cui il chiamato non abbia ancora accettato l'eredità, anche nell'ipotesi in cui non si sappia se la persona del chiamato sia mai esistita.
[9] D. Minussi, 'Vendita di beni ereditari (curatore dell'eredità giacente)', in WikiJus, il Wiki di Diritto Civile, articolo del 23.02.2015
(08.10.2015 -
link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO - TRIBUTI: Regolamento per la partecipazione della comunità locale in attività per la tutela e valorizzazione del territorio per l'applicazione dell'art. 24 del D.L. 133/2014.
L'art. 24, D.L. n. 133/2014, nell'ottica di favorire la partecipazione della comunità locale nella valorizzazione e tutela del territorio, consente ai comuni di affidare a cittadini singoli o associati determinati interventi aventi ad oggetto la cura di aree e di edifici pubblici.
In relazione ai predetti interventi, l'art. 24 in commento dà facoltà ai comuni di deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere, prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute.
In caso di riconoscimento degli incentivi fiscali alle associazioni, la riduzione fiscale sembra poter essere sostituita da contributi monetari qualora questi siano corrispondenti all'importo delle riduzioni spettanti agli associati partecipanti all'intervento, per il tributo specifico individuato, in relazione alla tipologia delle attività svolte.

L'Amministratore locale chiede un parere in ordine alla legittimità di una norma contenuta nel Regolamento comunale concernente la partecipazione della comunità locale in attività per la tutela e valorizzazione del territorio (cosiddetto servizio di volontariato civico), per l'applicazione dell'art. 24, D.L. n. 133/2014. Nello specifico, il quesito posto riguarda la legittimità o meno della previsione nel Regolamento di un contributo economico alle Associazioni di volontariato in una misura percentuale dei tributi comunali pagati dagli associati che partecipano al servizio.
In via preliminare, si precisa che non compete a questo Servizio la valutazione di legittimità dei contenuti degli atti normativi emanati dai Comuni, in base alla loro autonomia costituzionalmente riconosciuta. Il fine della consulenza è di fornire un supporto giuridico agli enti locali sulle questioni prospettate, affinché gli stessi possano assumere le determinazioni più opportune nei casi concreti, in relazione alle peculiarità che presentano.
Ai sensi dell'art. 24, rubricato 'Misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio', D.L. n. 133/2014
[1], 'i comuni possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in relazione al territorio da riqualificare. Gli interventi possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano. In relazione alla tipologia dei predetti interventi, i comuni possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere. L'esenzione è concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell'esercizio sussidiario dell'attività posta in essere. Tali riduzioni sono concesse prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute'.
La disposizione in esame riconosce la partecipazione dei cittadini attivi per la tutela e la valorizzazione del territorio, con ciò ricollegandosi all'art. 118, comma 4, della Costituzione, ove si prevede che gli enti locali favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale.
Specificamente, l'art. 24, D.L. n. 133/2014, consente ai comuni di affidare a cittadini singoli o associati determinati interventi aventi ad oggetto la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio urbano o extraurbano.
In relazione ai predetti interventi, l'art. 24 in commento consente ai Comuni di deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere, prioritariamente a comunità di cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute.
Al fine di chiarire le modalità applicative dell'art. 24, si ritiene utile riportare quanto affermato dal Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, istituito presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, secondo cui «l'impressione è che la norma non autorizzi affatto gli enti locali, in modo indiscriminato, a disporre la riduzione o l'esonero. Ma esiga, piuttosto, un preciso rapporto di connessione 'fra attività posta in essere' e tributo interessato»
[2].
Ciò comporta che, in caso di riconoscimento degli incentivi fiscali alle associazioni (come nel caso di specie), la riduzione fiscale sembra poter essere sostituita da contributi monetari qualora questi siano corrispondenti all'importo delle riduzioni spettanti agli associati partecipanti all'intervento, per il tributo specifico individuato, in relazione alla tipologia delle attività. In tal modo, infatti, appare realizzata l'agevolazione fiscale prevista dall'art. 24 in commento, come riduzione (o esenzione) di tributi 'inerenti al tipo di attività posta in essere'.
Si ritiene pertanto che il riconoscimento di contributi alle Associazioni in misura percentuale dell'importo di un determinato tributo versato complessivamente dai partecipanti al progetto, richieda, ai sensi dell'art. 24, D.L. n. 133/2014, una connessione tra detto tributo e la tipologia di attività svolta dall'Associazione
[3].
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[1] D.L. 12.09.2014, n. 133, recante: 'Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive', convertito, con modificazioni, dalla L. n. 164/2014.
[2] Cfr. Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, Deliberazione n. 5 del 23.02.2015.
[3] Specificamente, in via esemplificativa, sembra potersi ravvisare una connessione tra la TARI e gli interventi di pulizia e manutenzione di aree ed edifici pubblici
(01.10.2015 -
link a www.regione.fvg.it).

settembre 2015

PATRIMONIO: La Sezione ritiene che la disciplina limitativa, vigente dal 2014, all’acquisto di beni immobili da parte degli enti locali, posta dall’art. 12, comma 1-ter, del decreto legge n. 98 del 2011, convertito dalla legge n. 111 del 2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge di stabilità n. 228 del 2012, non possa trovare diretta applicazione riguardo ai beni immobili acquisiti a seguito della stipula di un contratto di transazione.
Naturalmente,
nello spirito del contenimento delle operazioni di acquisto di beni immobili, che caratterizza l’intervento legislativo in discorso, appare necessario che l’ente locale procedente osservi, nei limiti di compatibilità con la fattispecie transattiva, i presupposti ed i requisiti previsti dall’esposta normativa.
In particolare,
sotto il profilo della “indispensabilità e indilazionabilità” dell’acquisizione di un immobile, risulta necessario che il provvedimento di autorizzazione alla stipula della transazione espliciti puntualmente i presupposti di fatto e di diritto in base ai quali risulta necessario porre fine ad una controversia mediante la necessaria acquisizione al patrimonio comunale di un bene immobile, evidenziando in particolare i vantaggi derivanti da tale opzione e gli alternativi rischi derivanti dal protrarsi del contenzioso.
Per quanto riguarda, inoltre, l’apposita attestazione di congruità, anche se non appare necessario, alla luce della differente conformazione della fattispecie transattiva (in cui è assente un “prezzo” di acquisto, di cui occorre valutare la “congruità”), l’intervento di apposita stima da parte dell’Agenzia del Demanio (opzione comunque preferibile al fine di ottenere una certificazione da parte di un soggetto istituzionale e terzo), risulta tuttavia doveroso che la valutazione del bene oggetto di acquisizione al patrimonio comunale sia certificata dagli appositi uffici tecnici interni, costituendo elemento della complessiva stima di convenienza economica dell’accordo transattivo (sul quale, in generale, va naturalmente assunto specifico parere dell’avvocatura interna, nonché gli ulteriori pareri richiesti da norme di legge o regolamentari).
Infine,
si ritiene necessario, non risultando incompatibile con la struttura dell’operazione transattiva, l’apposita pubblicazione, con indicazione del soggetto alienante, dell’immobile acquisito e degli altri elementi essenziali dell’accordo transattivo, nel sito istituzionale dell’ente
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Il Sindaco del Comune di Milano, con nota del 16.06.2015, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’acquisto di un immobile nel contesto di un contratto di transazione.
Il Comune di Milano formula il quesito in ordine all'ambito oggettivo di applicazione dell'art. 12, comma 1-ter del decreto-legge 06.07.2011, n. 98, convertito dalla legge 15.07.2011, n. 111. Il predetto comma, nella formulazione vigente, stabilisce che "a decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del Servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l'indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall'Agenzia del Demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l'indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell'ente".
Il dubbio che il Comune di Milano pone è se tale norma si applichi anche alle acquisizioni operate dagli enti locali nell'ambito di accordi transattivi stipulati al fine di porre termine o prevenire una lite e, in particolare, a casi in cui, nell'ambito di più ampie reciproche concessioni tra le parti, l'ente locale rinunci ad un proprio credito e la controparte, tra le varie concessioni, trasferisca la proprietà di un bene immobile, di potenziale utilità pubblica.
Al fine di far comprendere la portata del quesito, l’istanza rappresenta che la fattispecie è relativa ad un caso in cui vi sarebbe, da parte dell'ente locale, la disponibilità ad accettare che un credito, accertato con sentenza passata in giudicato, venga pagato non in denaro, ma con il trasferimento di un bene immobile (oltre alla rinuncia da parte del debitore a crediti vantati nei confronti dell'ente locale, ancora sub iudice, ed alle relative azioni già intraprese).
L'opinione del Comune di Milano è che il suddetto comma 1-ter dell'art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011 non si applichi anche alle fattispecie transattive, riguardando solo ipotesi di operazioni di acquisto puro, inquadrabili nello schema del contratto di vendita, e ciò in ragione della lettera e della ratio della norma.
Sotto il profilo della lettera della legge, l’istante osserva che la disposizione in questione subordina le operazioni di acquisto di immobili ad una attestazione dell'Agenzia del Demanio sulla "congruità del prezzo" ed al successivo obbligo di pubblicazione sul sito internet istituzionale dell'ente "con indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito".
La norma, dunque, utilizzando la terminologia propria dell'istituto della compravendita fa evidentemente riferimento solo ad ipotesi in cui l'acquisto avvenga mediante alienazione; la transazione non prevede la corresponsione di un prezzo.
Sotto il profilo della ratio, evidenzia che la norma in esame è contenuta nell'ambito di un decreto legge volto a dettare "disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria"; la ratio espressa è quella di "pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno". La norma ha dunque carattere finanziario ed ha l'esclusivo scopo di dettare disposizioni al fine del contenimento della spesa pubblica e, quindi, concerne acquisti di immobili a fronte del pagamento di un prezzo, ossia di uscite di denaro pubblico.
La transazione, nell'ambito della quale l'ente locale acquisisce un bene immobile, è un'operazione più complessa, basata su valutazioni di convenienza economica ed amministrativa che vanno oltre il mero valore economico del bene immobile che verrà acquisito dall'ente locale, e che coinvolgono anche le probabilità di vittoria del contenzioso in essere nonché considerazioni sulla portata e sulla rilevanza degli interessi pubblici.
La transazione non si presta, per sua natura, ad essere assoggettata alle limitazioni e ai vincoli contenuti nel comma 1-ter dell'art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011. L'acquisto di un bene immobile, infatti, potrebbe essere non strettamente indispensabile ed indilazionabile e, tuttavia, altamente conveniente nel quadro transattivo complessivo.
Sotto altro profilo anche l'attestazione della congruità del prezzo da parte dell'Agenzia del Demanio non si presta a trovare applicazione alla fattispecie transattiva, posto che, oltre all'ammontare del credito ed al valore del bene immobile da trasferire, vi possono essere ulteriori reciproche concessioni che definiscono i contenuti dell'accordo transattivo, tra cui la rinuncia della controparte ad altri crediti oggetto di contenzioso. Tali elementi nel loro complesso concorrono congiuntamente a comporre il quadro di convenienza economica della transazione stessa e dunque, in ultima analisi, il giudizio circa la presenza di risparmi di spesa, non riducibile ad una stima meramente economica.
L’istanza precisa che, comunque, la stima del valore del bene oggetto di trasferimento viene effettuata, nell'ambito del procedimento che conduce alla stipula dell'accorcio transattivo, dalla Direzione Centrale Sviluppo del Territorio del Comune.
Assoggettare gli accordi transattivi, nell’ambito dei quali vi siano trasferimenti di beni immobili a favore della pubblica amministrazione, all'applicazione dell'art. 12, comma 1-ter, del decreto-legge n. 98 del 2011, ed ai relativi limiti e vincoli, appare contrario al raggiungimento degli stessi obiettivi di conseguimento di effetti finanziari positivi che la norma in questione vuole perseguire. L'applicazione della suddetta norma potrebbe, infatti, impedire il raggiungimento di accordi economicamente convenienti, costringendo l'Amministrazione a non acquisire beni immobili che rivestono pubblica utilità od esponendola al rischio dell'accoglimento di domande risarcitorie già formulate in giudizio dalla controparte.
Si evidenzia, infine, che l'art. 12 comma 1-ter del decreto-legge n. 98 del 2011 è norma eccezionale, in quanto limitativa della generale capacità giuridica degli enti locali, e, in quanto tale, va interpretata restrittivamente.
Tanto premesso, il Comune di Milano chiede parere in merito all’applicabilità della norma sopra indicata agli accordi transattivi stipulati dagli enti locali, nell'ambito dei quali sia prevista l'acquisizione di beni immobili, di potenziale utilità pubblica, da parte dell'ente locale stesso.
...
In via preliminare la Sezione precisa che la decisione circa l’applicazione in concreto delle disposizioni in materia di contabilità pubblica è di esclusiva competenza dell’ente locale, rientrando nella discrezionalità e responsabilità dell’amministrazione. Quest’ultimo, tuttavia, potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel presente parere.
Il Comune di Milano chiede lumi sulla portata applicativa dell’art. 1, comma 138, della legge di stabilità n. 228 del 2012, nella parte in cui prevede che, a decorrere dal 01.01.2014, gli enti territoriali possano effettuare operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate l'indispensabilità e l’indilazionabilità, attestate dal responsabile del procedimento.
Il quesito involge la corretta interpretazione della disciplina introdotta dall’art. 12 del decreto legge n. 98 del 2011, convertito dalla legge n. 111 del 2011, come novellato dal citato art. 1, comma 138, della legge n. 228 del 2012. La disposizione in commento è stata varie volte scrutinata dalla Sezione, da ultimo nelle deliberazioni, n. 97/2014/PAR, n. 299/2014/PAR e n. 21/2015/PAR.
In queste occasioni è stato chiarito come, a decorrere dal 1° gennaio 2014, a differenza di quanto disposto per il 2013, gli enti locali possano effettuare operazioni di acquisto di beni immobili, sia pure nei limiti e con le modalità previste dal comma 1-ter del citato art. 12 del decreto legge n. 98 del 2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228 del 2012. Attualmente, quindi, non è più vigente la precedente norma preclusiva che, nel 2013, ha vietato l’acquisto di beni immobili (contenuta nel comma 1-quater dell’indicato art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011).
La vigente formulazione del comma 1-ter dell’art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011 dispone, infatti, che, “
a decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
Pertanto, dal 2014, al regime di divieto (salvo specifiche eccezioni) è stata sostituita una disciplina che consente le operazioni di acquisto di beni immobili, ma solo in caso di comprovata indispensabilità ed indilazionabilità, presupposti necessariamente oggetto di esplicitazione nella motivazione del provvedimento dall’amministrazione.
Il Sindaco chiede se devono ritenersi rientranti nella disciplina legislativa limitativa ora esposta, l’acquisizione di un bene immobile quale effetto di un contratto di transazione.
Con riferimento all’ambito oggettivo di applicazione della disposizione, la Sezione, già nella vigenza del regime più restrittivo del divieto, imposto nell’esercizio 2013, ha chiarito, per esempio nella deliberazione n. 164/2013/PAR, che
elemento discretivo per l’applicabilità della descritta disciplina è dato dalla presenza di un contratto in cui “l’effetto traslativo, conseguenza immediata e diretta del rapporto giuridico, determini comunque un esborso finanziario a carico del soggetto pubblico”.
In aderenza, la Sezione regionale per il Veneto, con deliberazione n. 148/2013/PAR, ha ritenuto che “la formulazione della norma disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi, ai soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum” (in tal senso si è pronunciata, altresì, la Sezione regionale per la Puglia, con deliberazione n. 89/2013/PAR). Allo stesso modo la Sezione regionale per le Marche, nella deliberazione n. 7/2013/PAR, ha sottolineato come, dal punto di vista civilistico, l’acquisto di un immobile a titolo oneroso si richiama senz’altro allo schema tipico della compravendita, la quale risulta esplicitamente coinvolta nel divieto.
Peraltro, l’effetto traslativo del diritto di proprietà su beni immobili si realizza anche attraverso altri contratti, come, a titolo esemplificativo, il conferimento in società, la donazione, la transazione, i contratti ad effetti reali, anche atipici. Indirettamente si può procedere al trasferimento della titolarità di beni immobili anche attraverso la cessione di quote o di azioni di società che posseggano immobili (argomentazioni simili si ritrovano nella deliberazione della Sezione Toscana n. 125/2013/PAR).
L’interpretazione condotta circa i presupposti oggettivi di applicazione della disciplina limitativa all’acquisto di beni immobili da parte di enti locali, tesi a valorizzare la natura eccezionale della norma posta dall’art. 12, comma 1-ter, del decreto legge n. 98 del 2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228 del 2012, come tale non suscettibile di estensione oltre i casi da essa considerati (art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile), trova maggiore supporto in presenza di una rinnovata disciplina che, dal 2014, non vieta più l’acquisto di immobili, ma lo sottopone soltanto a limitazione. In questa direzione può farsi rinvio alle deliberazioni della Sezione n. 97/2014/PAR, n. 299/2014/PAR e n. 21/2015/PAR.
In queste occasioni, riprendendo le coordinate interpretative affermate in precedenti pronunce, la Sezione ha avuto modo di escludere la soggezione alla disciplina limitativa nel caso di acquisizione al patrimonio comunale di opere di urbanizzazione a scomputo, posto che, in queste ipotesi, l’acquisizione avviene a seguito di un contratto assimilato all’appalto di lavori pubblici, non ad una compravendita (cfr. deliberazione n. 21/2015/PAR e, nella vigenza del precedente divieto, la deliberazione n. 220/2013/PAR).
In queste occasioni è stato sottolineato, fra l’altro, come la disciplina limitativa attualmente vigente (richiedente l’attestazione dell’indispensabilità e indilazionabilità dell’acquisto; la congruità del prezzo da parte dell’Agenzia del Demanio; la pubblicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito sul sito internet dell’ente) appare riferita alla fattispecie civilistica della compravendita.
Nella deliberazione n. 97/2014/PAR, la Sezione è giunta a conclusioni simili per quanto riguarda l’acquisto di immobili effetto di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità. Nell’occasione, è stato richiamato anche il parere della Sezione Veneto che, con deliberazione n. 148/2013/PAR, ha ritenuto che “la formulazione della norma disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi, i soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum” e non si applichi quindi alle procedure espropriative (in tal senso si è pronunciata, altresì, la Sezione regionale per la Puglia, con deliberazione n. 89/2013/PAR).
Anche in questo caso, inoltre, è stato sottolineato come
la richiesta attestazione di conformità da parte dell’Agenzia del Demanio in ordine al prezzo di acquisto dell’immobile trova difficoltosa applicazione nell’ambito di una procedura espropriativa (nella quale la determinazione dell'indennità è soggetta agli specifici criteri previsti dalla legge).
Infine, i canoni ermeneutici generali sono stati applicati dalla Sezione per escludere la riconducibilità alla disciplina limitativa del contratto di permuta. Sempre nella deliberazione n. 97/2014/PAR, infatti, è stato precisato come il comma 1-ter dell’art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228 del 2012, contiene un’espressa indicazione della propria finalità (“al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno”) ed è inserito nell’ambito della legge di stabilità, la quale, come previsto dall’art. 11, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, contiene norme tese a realizzare effetti finanziari.
La permuta pura, invece, risolvendosi nella mera diversa allocazione delle poste patrimoniali afferenti a beni immobili, costituisce un’operazione finanziariamente neutra (in termini, le precedenti deliberazioni della Sezione n. 162/2013/PAR, n. 164/2013/PAR e n. 193/2013/PAR) e, di conseguenza, non rientra nell’ambito di applicazione del comma 1-ter in esame. Anche in questa occasione è stato evidenziato, altresì, come la norma indicata preveda, espressamente, una serie di obblighi concernenti il “soggetto alienante” ed il “prezzo pattuito”, mentre nel contratto di permuta le posizioni di alienante e di acquirente sono reciproche, e riferibili a entrambi i contraenti.
La Sezione ritiene che le argomentazioni esposte, sia in linea generale, che in riferimento a specifiche modalità di acquisizione di beni immobili al patrimonio comunale, tese a ricondurre l’applicazione oggettiva della disciplina limitativa alle sole acquisizione di beni immobili discendenti direttamente da contratti ad effetti traslativi (quali la compravendita) debbano valere anche per il contratto di transazione (anche in aderenza ai canoni interpretativi posti dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile).
Quest’ultimo, come noto, ai sensi dell’art. 1965 del codice civile, è il contratto col quale le parti, facendosi reciproche concessioni, pongono fine a una lite già incominciata o prevengono una lite che può sorgere tra loro. Con le reciproche concessioni si possono creare, modificare o estinguere anche rapporti diversi da quello che ha formato oggetto della pretesa e della contestazione delle parti. Appare opportuno sottolineare, anche ai fini dell’interferenza interpretativa con la disciplina limitativa all’acquisto di beni immobili da parte degli enti locali, come elemento essenziale della transazione sia, fra gli altri, l’esistenza di reciproche concessioni (in difetto, sussiste rinuncia unilaterale).
Il dubbio che il Comune di Milano pone è se la disciplina limitativa all’acquisto di beni immobili si applichi anche alle acquisizioni operate dagli enti locali nell'ambito di accordi transattivi stipulati al fine di porre termine o prevenire una lite e, in particolare, ai casi in cui, nell'ambito di più ampie reciproche concessioni tra le parti, l'ente locale rinunci ad un proprio credito e la controparte, tra le varie concessioni, trasferisca la proprietà di un bene immobile, di potenziale utilità pubblica (nello specifico, la fattispecie è relativa ad un caso in cui vi sarebbe, da parte dell'ente locale, la disponibilità ad accettare che un credito, accertato con sentenza passata in giudicato, venga pagato a mezzo del trasferimento di un bene immobile, cui accederebbe la rinuncia, da parte del debitore, a differenti crediti vantati nei confronti dell'ente locale ed alle relative azioni già intraprese).
Sotto il profilo letterale, la disposizione in questione subordina, in effetti, le operazioni di acquisto di immobili all’attestazione dell'Agenzia del Demanio sulla "congruità del prezzo", nonché al successivo obbligo di pubblicazione sul sito internet istituzionale dell'ente "con indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito". La norma, utilizzando la terminologia propria del contratto di compravendita, sembra far riferimento, come sottolineato in precedenza, a questa fattispecie, mentre il contratto di transazione non prevede la corresponsione di un prezzo.
Sotto il profilo della ratio, inoltre, pare opportuno ricordare nuovamente come
la norma in esame sia contenuta nell'ambito di un decreto legge volto a dettare "disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria" ("pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno"). Avendo carattere finanziario, e quindi lo scopo di dettare disposizioni al fine del contenimento della spesa pubblica, dovrebbe concernere i soli acquisti di immobili a fronte del pagamento di un prezzo (o della mancata acquisizione di un credito liquido ed esigibile).
La transazione, invece, anche nell'ipotesi in cui conduca, come effetto, all’acquisto di un bene immobile, è un'operazione più complessa, basata su valutazioni di convenienza economica ed amministrativa che vanno oltre il mero valore economico del bene che verrà acquisito, quale prestazione della controparte, dall'ente locale. Valutazioni che coinvolgono anche le probabilità di vittoria del contenzioso in essere, nonché considerazioni sulla portata e sulla rilevanza degli interessi pubblici tendenti alla definizione transattiva di una controversia.
Sotto quest’ultimo profilo, il contratto di transazione fa fatica, per sua natura, ad essere assoggettato ai vincoli contenuti nel comma 1-ter dell'art. 12 del decreto-legge n. 98 del 2011. L'acquisto di un bene immobile, infatti, potrebbe essere non strettamente indispensabile ed indilazionabile, ma altamente conveniente nel quadro transattivo complessivo.

Sotto altro aspetto,
anche la richiesta attestazione della congruità del prezzo da parte dell'Agenzia del Demanio non riesce a trovare piana applicazione alla fattispecie transattiva, posto che, in questo caso, oltre all'ammontare del credito ed al valore del bene immobile da trasferire, vanno valutate le ulteriori reciproche concessioni che definiscono i contenuti dell'accordo transattivo. Tutti elementi che, nel loro complesso, concorrono a definire il quadro di convenienza economica della transazione e, in conclusione, il giudizio circa la presenza di effettivi risparmi di spesa per l’amministrazione stipulante.
La Sezione osserva, altresì, come, assoggettare gli accordi transattivi, nell’ambito dei quali vi siano trasferimenti di beni immobili a favore della pubblica amministrazione, all'applicazione dell'art. 12, comma 1-ter, del decreto-legge n. 98 del 2011, ed ai relativi limiti e vincoli, possa produrre effetti contrari al raggiungimento degli stessi obiettivi di contenimento finanziario che la norma in questione vuole perseguire. L'applicazione ai contratti di transazione, infatti, potrebbe impedire il raggiungimento di accordi economicamente convenienti, esponendo l’amministrazione al rischio dell'accoglimento giudiziale delle pretese di controparte.
Sulla base delle motivazioni sopra esposte,
la Sezione ritiene che la disciplina limitativa, vigente dal 2014, all’acquisto di beni immobili da parte degli enti locali, posta dall’art. 12, comma 1-ter, del decreto legge n. 98 del 2011, convertito dalla legge n. 111 del 2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge di stabilità n. 228 del 2012, non possa trovare diretta applicazione riguardo ai beni immobili acquisiti a seguito della stipula di un contratto di transazione.
Naturalmente,
nello spirito del contenimento delle operazioni di acquisto di beni immobili, che caratterizza l’intervento legislativo in discorso, appare necessario che l’ente locale procedente osservi, nei limiti di compatibilità con la fattispecie transattiva, i presupposti ed i requisiti previsti dall’esposta normativa.
In particolare,
sotto il profilo della “indispensabilità e indilazionabilità” dell’acquisizione di un immobile, risulta necessario che il provvedimento di autorizzazione alla stipula della transazione espliciti puntualmente i presupposti di fatto e di diritto in base ai quali risulta necessario porre fine ad una controversia mediante la necessaria acquisizione al patrimonio comunale di un bene immobile, evidenziando in particolare i vantaggi derivanti da tale opzione e gli alternativi rischi derivanti dal protrarsi del contenzioso.
Per quanto riguarda, inoltre, l’apposita attestazione di congruità, anche se non appare necessario, alla luce della differente conformazione della fattispecie transattiva (in cui è assente un “prezzo” di acquisto, di cui occorre valutare la “congruità”), l’intervento di apposita stima da parte dell’Agenzia del Demanio (opzione comunque preferibile al fine di ottenere una certificazione da parte di un soggetto istituzionale e terzo), risulta tuttavia doveroso che la valutazione del bene oggetto di acquisizione al patrimonio comunale sia certificata dagli appositi uffici tecnici interni, costituendo elemento della complessiva stima di convenienza economica dell’accordo transattivo (sul quale, in generale, va naturalmente assunto specifico parere dell’avvocatura interna, nonché gli ulteriori pareri richiesti da norme di legge o regolamentari).
Infine,
si ritiene necessario, non risultando incompatibile con la struttura dell’operazione transattiva, l’apposita pubblicazione, con indicazione del soggetto alienante, dell’immobile acquisito e degli altri elementi essenziali dell’accordo transattivo, nel sito istituzionale dell’ente (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 24.09.2015 n. 310).

PATRIMONIO: Risponde penalmente il dirigente comunale per le gravi negligenze in merito al (mancato) controllo delle condizioni di sicurezza della strada.
Sussiste la condotta colposa del dirigente comunale (in virtù della sua qualifica, preposto alla manutenzione del patrimonio comunale) laddove nell'omettere di manutenere un tombino di raccolta delle acque piovane posizionato su un marciapiede nello stesso, a causa di una rottura della copertura, un passante affonda con il piede destro, cadendo quindi al suolo.
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RITENUTO IN FATTO
1. Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale di Messina ha confermato la pronuncia emessa dal Giudice di Pace di Messina con la quale Am.An. é stato giudicato colpevole di aver cagionato a Sa.Ti.Tr. lesioni personali lievi, con
condotta colposa consistita nell'omettere -in qualità di dirigente comunale preposto al competente servizio- di manutenere un tombino di raccolta delle acque piovane posizionato su un marciapiede di via Cesare Battisti, in Messina, nel quale, a causa di una rottura della copertura, il Tr. affondava con il piede destro, cadendo quindi al suolo.
2. Avverso tale decisione ricorre per cassazione l'imputato a mezzo del difensore di fiducia, avv. Gi.Sa..
2.1. Con un primo motivo deduce violazione di legge in relazione agli artt. 187, co. 1 e 192, co. 1 e 2 cod. proc. pen. e vizio motivazionale.
Rileva il ricorrente che il Tribunale non ha tenuto conto del comportamento negligente della persona offesa e non ha accertato l'esistenza di una oggettiva insidia non potendosi spingere la difesa degli interessi degli utenti della strada sino al punto di escludere il principio di auto-responsabilità della vittima.
Inoltre, il Tribunale ha ritenuto l'attendibilità della persona offesa senza rilevare che la medesima si é costituita parte civile e che quindi le sue dichiarazioni necessitavano di riscontri; riscontri che non possono essere colti né nel verbale di accertamento dei vigili urbani né nella affermata compatibilità delle lesioni riportate dal Tr..
2.2. Con un secondo motivo si lamenta violazione degli artt. 40, co. 2, 45 cod. pen. in relazione all'art. 169 d.lgs. n. 67 del 18.8.2000 nonché mancanza di motivazione.
Il Tribunale é pervenuto alla decisione senza verificare la possibilità giuridica dell'imputato di provvedere all'adozione delle opportune cautele, in relazione alla titolarità delle necessarie risorse economiche per lo svolgimento delle funzioni assegnategli.
CONSIDERATO IN DIRITTO
3. Il ricorso è infondato, nei termini di seguito precisati.
3.1. L'intero sviluppo delle argomentazioni del ricorrente appare attraversato da un limite intrinseco, quello dell'astrattezza, nel senso della posizione di asserzioni che, pur valevoli in linea di principio, appaiono prescindere dal concreto contenuto della sentenza impugnata e dalle circostanze in essa affermate.
Sembra opportuno prendere le mosse dalla censura che si indirizza al giudizio di attendibilità della persona offesa.
E' certamente vero che quando questa si costituisce parte civile mostra di avere specifico interesse all'affermazione di responsabilità dell'imputato e che tanto si riflette in un onere rafforzato di prudente valutazione da parte del giudice.
Ma nel caso di specie tale accorta ponderazione é stata compiuta dal Tribunale, il quale ha evidenziato che non risultano elementi che mettano in discussione l'attendibilità del Tr.; che la querela esponeva i fatti con linearità e precisione; che dal verbale della Polizia Municipale si evinceva la presenza sul marciapiede del tombino con una parte di piastrelle mancante lì dove lo aveva segnalato il Tr.; che anche le lesioni patite risultavano, siccome compatibili con la dinamica narrata, elemento di conforto alla versione dell'accusa.
Il Tribunale, quindi, ha operato la prescritta analisi dei materiali e, con motivazione né mancante né manifestamente illogica, ha spiegato le ragioni per le quali la persona offesa potesse essere assunta come primaria fonte di conoscenza dei fatti.
3.2. A fronte di ciò l'esponente, in definitiva, lascia intendere che il Tr. possa essersi inventato di sana pianta l'accadimento, al fine di lucrare un indebito risarcimento (e perciò, si intuisce, si ritiene non valevole quale riscontro il verbale dei VV.UU.). Ma tale sospetto può valere quale motore di una acuminata difesa, che porti in emersione specifiche circostanze in grado di sostanziare il sospetto sino a dargli la corporeità di una evidenza probatoria. Nulla di ciò si riscontra nel caso di specie; di qui quel connotato di astrattezza che si é sopra menzionato.
Certo non é dirimente il rilievo che indica una diversità nella descrizione dell'accaduto nel trascorrere dalla querela al verbale della P.M. perché
il rovinare al suolo non nega lo sprofondare con un piede nel tombino, potendo quest'ultimo essere antecedente causale del primo.
3.3. Quanto alla necessità, ai fini dell'addebito per colpa, che si dia l'esistenza di una insidia, si tratta di un assunto fondato.
Il ricorrente richiama, attraverso la massima redatta dal CED, la giurisprudenza di questa Corte per la quale,
in tema di omicidio colposo a seguito di incidente stradale, affinché le condizioni della strada assumano un'esclusiva efficienza causale dell'evento, è necessario che le sue anomalie assumano i caratteri dell'insidia e del trabocchetto, di guisa che per la loro oggettiva invisibilità e la conseguente imprevedibilità, integrino una situazione di pericolo occulto inevitabile con l'uso della normale diligenza; qualora, invece, adottando la normale diligenza che si richiede a colui che usi una strada pubblica, la situazione di pericolo sia conoscibile e superabile, la causazione dell'infortunio non può che fare capo esclusivamente e direttamente a chi non abbia adottato la diligenza imposta (Sez. 4, n. 34154 del 13/06/2012 - dep. 06/09/2012, Di Carro, Rv. 253520). 
Si tratta, tuttavia, di un principio che non si attaglia al caso di specie.
Nella vicenda oggetto della sentenza in causa Di Ca. si discuteva della incidenza causale di un dislivello del piano stradale che aveva determinato una sterzata del conducente del veicolo che, impattando altro veicolo, aveva procurato la morte del conducente di questo secondo veicolo. Si trattava, quindi, di verificare se il dislivello avesse avuto esclusiva efficienza causale.
La Corte lo ha negato, evidenziando che si sarebbe dovuto ritenere diversamente se avesse costituito una insidia o un trabocchetto, come tale non percepibile con l'ordinaria diligenza dall'utente della strada; mentre nel caso all'esame il dislivello sarebbe stato percepibile all'imputato se avesse usato l'ordinaria diligenza.
In tale contesto si é quindi concluso che la causazione dell'infortunio non può che fare capo esclusivamente e direttamente a chi non abbia adottato la diligenza imposta.
Nella vicenda oggetto del presente processo, per contro, viene in considerazione il comportamento della persona offesa dal reato; la cui eventuale negligenza nulla toglie alla rilevanza causale della condotta ascritta all'imputato, eventualmente concorrendo con questa (aspetto non attinto dalle censure del ricorrente).
3.4. Infine, a riguardo della pretesa mancata verifica della sussistenza della posizione di garanzia in capo all'Am. alla data del fatto e della effettiva titolarità delle necessarie risorse economiche, evidenziato che
non é in alcun modo contestato che l'Am. rivestisse il ruolo dirigenziale che gli é stato attribuito dai giudici di merito, va registrato come -diversamente da quanto opinato dal ricorrente- la Corte di Appello abbia preso in esame il profilo della impossibilità di adempiere all'obbligo gravante sull'Am., da un canto evidenziando come tale impossibilità non fosse in alcun modo emersa e dall'altro puntualizzando che essa avrebbe dovuto verificarsi non già in relazione ad interventi manutentivi ma solo rispetto al controllo delle condizioni di sicurezza per gli utenti, con l'apposizione di segnali di pericolo per il caso che quel controllo avesse fatto emergere fonti di pericolo.
Rispetto a tali corrette osservazioni il ricorrente non formula alcuna specifica censura.
4. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato ed il ricorrente condannato al pagamento delle spese processuali (
Corte di Cassazione, Sez. IV penale, sentenza 08.09.2015 n. 36242).

PATRIMONIONon può dubitarsi che l’amministrazione abbia un obbligo di vigilanza sulle strade di cui è proprietaria (oltre che sulle relative pertinenze, come i marciapiedi destinati al transito dei pedoni), dei quali deve garantire la destinazione pubblica ed il pacifico utilizzo da parte degli utenti, nel rispetto delle disposizioni del codice della strada ex D.Lgs. n. 285/1992 e del regolamento esecutivo ed attuativo di cui al D.P.R. n. 495/1992.
In base a tale disciplina, al Comune compete l’adozione delle misure concretamente richieste dai ricorrenti che, agendo a tutela del proprio diritto al libero accesso al fabbricato con mezzi di locomozione, chiedono l’adozione di provvedimenti di regolazione della sosta su via Catania, quali l’installazione di paletti dissuasori alla sosta indiscriminata di veicoli privati e l’apposizione di segnaletica di divieto di sosta.
L’adozione di tali misure rientra certamente nella competenza del Comune proprietario della strada, con specifico riferimento:
- all’apposizione e la manutenzione della segnaletica stradale, ai sensi dell’art. 37 del codice della strada;
- all’installazione di paletti con funzione di dissuasione alla sosta dei veicoli privati in base all’art. 42 del codice della strada e all’art. 180 del regolamento di esecuzione e di attuazione, da utilizzare come impedimento materiale alla sosta abusiva e che, ai sensi del comma 6 del citato art. 180, devono essere autorizzati dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e posti in opera previa ordinanza dell'ente proprietario della strada.

Con ricorso notificato il 28.04.2015 e depositato il 7 maggio successivo, i nominati in epigrafe, residenti in Sant’Antimo alla via Catania n. 16 impugnano il silenzio–rifiuto serbato dall’intimato ente locale in ordine all’istanza acquisita al protocollo il 19.02.2015.
Con tale richiesta, i ricorrenti invitavano l’amministrazione comunale ad installare paletti dissuasori alla sosta ovvero apposita segnaletica orizzontale con divieto di sosta nel tratto di via Catania antistante il portone del proprio fabbricato al fine di impedire la sosta indiscriminata, diurna e notturna, di autoveicoli privati la cui presenza, considerate le ridotte dimensioni della carreggiata, ostacola le manovre carrabili di accesso ed uscita dall’edificio, ivi compresi i mezzi di soccorso ed emergenza.
Gli esponenti lamentano il pregiudizio derivante dall’ostruzione dell’area di manovra specificando che, in un’occasione, è stato impedito al Sig. C.V. di recarsi presso il pronto soccorso dell’Ospedale di Frattamaggiore -benché afflitto da colica renale come da documentazione sanitaria in atti- proprio a causa della sosta ostruttiva di veicoli privati: all’esito di specifico sopralluogo conseguente ad un esposto degli istanti, il Comando di Polizia Municipale di Sant’Antimo ha constatato il disagio per i residenti ed ha richiesto al Comune la messa in opera di palettatura lungo la corsia di sinistra o, in alternativa, l’apposizione di segnaletica verticale di divieto di sosta.
Tanto premesso, gli esponenti propongono ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. e chiedono la condanna dell’amministrazione comunale alla conclusione del procedimento di cui all’epigrafata istanza, con richiesta di nomina di un commissario ad acta in caso di perdurante inerzia.
...
Il ricorso è fondato e va accolto.
Deve essere dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune in ordine alla istanza di cui in premessa dal momento che, benché diffidato dalla parte ricorrente, l’ente non ha adottato alcuna determinazione conclusiva.
Non può dubitarsi che l’amministrazione abbia un obbligo di vigilanza sulle strade di cui è proprietaria (oltre che sulle relative pertinenze, come i marciapiedi destinati al transito dei pedoni), dei quali deve garantire la destinazione pubblica ed il pacifico utilizzo da parte degli utenti, nel rispetto delle disposizioni del codice della strada ex D.Lgs. n. 285/1992 e del regolamento esecutivo ed attuativo di cui al D.P.R. n. 495/1992.
In base a tale disciplina, al Comune compete l’adozione delle misure concretamente richieste dai ricorrenti che, agendo a tutela del proprio diritto al libero accesso al fabbricato con mezzi di locomozione, chiedono l’adozione di provvedimenti di regolazione della sosta su via Catania, quali l’installazione di paletti dissuasori alla sosta indiscriminata di veicoli privati e l’apposizione di segnaletica di divieto di sosta.
L’adozione di tali misure rientra certamente nella competenza del Comune proprietario della strada, con specifico riferimento:
- all’apposizione e la manutenzione della segnaletica stradale, ai sensi dell’art. 37 del codice della strada;
- all’installazione di paletti con funzione di dissuasione alla sosta dei veicoli privati in base all’art. 42 del codice della strada e all’art. 180 del regolamento di esecuzione e di attuazione, da utilizzare come impedimento materiale alla sosta abusiva e che, ai sensi del comma 6 del citato art. 180, devono essere autorizzati dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e posti in opera previa ordinanza dell'ente proprietario della strada.
Le considerazioni svolte conducono, in definitiva, all’accoglimento del ricorso con conseguente condanna del Comune a pronunciarsi espressamente sull’istanza dei privati con un provvedimento motivato entro e non oltre giorni 30 dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza.
In caso di perdurante inerzia si nomina sin d’ora commissario ad acta il Sig. Prefetto di Napoli –con facoltà di delega ad un funzionario del proprio ufficio– il quale provvederà, previa presentazione di apposita istanza di parte ricorrente (da notificare al Comune), entro i successivi 30 giorni.
Il compenso del commissario ad acta sarà liquidato con separato provvedimento ad avvenuto espletamento dell’incarico (TAR Campania-Napoli, Sez. I, sentenza 02.09.2015 n. 4280 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

agosto 2015

PATRIMONIO: La concessione in uso degli immobili.
DOMANDA:
Nel Comune scrivente sono ubicati degli immobili comunali adibiti a finalità sociale. gli immobili suddetti sono concessi a tempo determinato a famiglie in situazione di disagio, in attesa che si liberi un alloggio ERP o che possano avere un'assegnazione a tempo indeterminato in base ai bandi di assegnazione.
In passato il Comune scrivente ha stipulato dei contratti a tempo determinato per un periodo di due anni. Più volte sono state concesse proroghe o rinnovi.
Chiediamo se è regolare da un punto di vista amministrativo stabilire un periodo di validità di due anni o se è necessario (anche per i contratti di alloggi comunali concessi a tempo determinato) stabilire un altro termine per non inficiare la validità dell'atto.
RISPOSTA:
Al fine di dare una risposta esaustiva al quesito formulato dalla scrivente amministrazione, è utile richiamare la vigente normativa in materia di beni immobili comunali.
I beni immobili sono classificati in:
- beni del demanio comunale, destinati, per loro natura o per le caratteristiche loro conferite dalle leggi, a soddisfare prevalenti interessi della collettività.
- beni del patrimonio indisponibile, destinati ai fini istituzionali del Comune e al soddisfacimento di interessi pubblici, non compresi nella categoria dei beni demaniali di cui agli artt. 822 e 823 del Codice Civile.
- beni del patrimonio disponibile, non destinati ai fini istituzionali del Comune e pertanto posseduti dallo stesso in ragione di diritto privato.
I beni disponibili si distinguono in immobili ad uso abitativo ed in immobili ad uso non abitativo. I beni soggetti a regime di demanio e del patrimonio indisponibile possono essere oggetto di utilizzo esclusivo da parte di terzi allorché l’attività da svolgere sia conforme alle finalità di interesse pubblico, dell’Amministrazione Comunale.
La concessione in uso temporaneo a terzi di beni demaniali e patrimoniali indisponibili avviene mediante atti di diritto pubblico e, in particolare, con concessione amministrativa, su conforme atto deliberativo della Giunta Comunale. La durata massima della concessione deve essere fissata nel Regolamento comunale e può essere sempre revocata per sopravvenienti interessi dell’Amministrazione Comunale.
La concessione in uso di beni patrimoniali disponibili è, di norma, effettuata nella forma e con i contenuti dei negozi contrattuali tipici previsti dal titolo III del libro IV del Codice Civile, ovverosia:
a) Contratto di locazione (artt. 1571 e ss. C.C.)
b) Contratto di affitto (artt. 1615 e ss. C.C.) c) Contratto di comodato (artt. 1803 e ss. C.C.)
L’assegnazione e la gestione contrattuale dei beni ad uso abitativo sono disciplinati dalle norme vigenti ed in particolare dalla Legge n. 431/1998.
In casi eccezionali da motivare adeguatamente, i beni immobili di proprietà dell'Amministrazione Comunale possono essere affidati in comodato o concessi in uso gratuitamente, con delibera della Giunta. Va comunque evidenziato che la gestione degli immobili di proprietà degli enti locali, anche da mettere in relazione all’entità delle misure di economia e finanza previste dall’ordinamento pubblico, richiede l’assunzione da parte degli enti stessi di particolare disciplina regolamentare.
In base alle considerazioni che precedono si rileva che:
- se gli immobili comunali adibiti a finalità sociale sono facenti parte del patrimonio indisponibile, essi sono assegnati a tempo determinato a famiglie in situazione di disagio mediante concessione, la cui durata (nonché la possibilità di rinnovo o proroga) devono essere disciplinati nel regolamento comunale.
- se invece i suddetti beni appartengono al patrimonio disponibile, nella loro assegnazione, il Comune agisce iure privatorum.
Per la durata del contratto di locazione, valgono le prescrizioni di cui all’art. 5 della Legge n. 431/1998, a norma del quale, il decreto del Ministro dei lavori pubblici 30.12.2002 definisce le condizioni e le modalità per la stipula di contratti di locazione di natura transitoria anche di durata inferiore ai limiti previsti dalla legge per soddisfare particolari esigenze delle parti.
L'art. 1, comma 2 del D.M. prevede che "I contratti di locazione di natura transitoria di cui all'articolo 5, comma 1, della legge 09.12.1998, n. 431, hanno durata non inferiore ad un mese e non superiore a diciotto mesi. Tali contratti sono stipulati per soddisfare particolari esigenze dei proprietari e/o dei conduttori per fattispecie da individuarsi nella contrattazione territoriale tra le organizzazioni sindacali della proprietà edilizia e dei conduttori maggiormente rappresentative".
Sembrerebbe però, dalla lettura del quesito, che i beni siano stati assegnati a titolo gratuito per cui -anche nell'ipotesi in cui non fossero stati conferiti con atto di diritto pubblico (concessorio)- ma l'amministrazione avesse utilizzato uno strumento privatistico, questo non potrebbe che essere quello del comodato, relativamente alla cui durata la legge non prescrive un termine preciso (l'art. 1809 c.c. si limita a prevedere che il comodatario è tenuto a restituire la cosa: tale prestazione diviene esigibile alla scadenza del termine espressamente convenuto).
Si ritiene pertanto che, se i beni immobili ad uso abitativo sono stati assegnati in concessione o in comodato, sia conforme alle norme vigenti stabilire per i relativi contratti una durata di due anni
(link a www.ancirisponde.ancitel.it).

PATRIMONIO: Nei contratti di locazione non abitativa la P.A. può esercitare il diritto di recesso per gravi motivi.
La disposizione dell'art. 27 l. n. 392/1978, che consente al conduttore di recedere in qualsiasi momento dal contratto per gravi motivi, è applicabile anche ai contratti di locazione contemplati dall'art. 42 della stessa legge e, tra questi, a quelli conclusi in qualità di conduttore da un ente pubblico territoriale.
I gravi motivi devono consistere in un'esigenza oggettiva, imposta dal dover esercitare la funzione e soddisfare l'interesse pubblico che ne è oggetto in modo più idoneo rispetto a quanto assicuri l'esercizio della funzione stessa in atto mediante l'utilizzo del bene condotto in locazione.

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3. Relativamente al primo motivo si osserva che costituisce principio acquisito nella giurisprudenza di questa Corte quello secondo cui,
in tema di locazione di immobili urbani adibiti ad uso diverso da quello di abitazione, l'onere per il conduttore, di specificare i gravi motivi contestualmente alla dichiarazione di recesso ai sensi dell'art. 27 della legge n. 392 del 1978, ancorché non espressamente previsto da detta norma, deve ritenersi conseguente alla logica dell'istituto, atteso che al conduttore é consentito di sciogliersi dal contratto solo se ricorrano gravi motivi e il locatore deve poter conoscere tali motivi già al momento in cui il recesso é esercitato, dovendo egli assumere le proprie determinazioni sulla base di un chiaro comportamento dell'altra parte del contratto, anche al fine di organizzare una precisa e tempestiva contestazione dei relativi motivi sul piano fattuale o della loro idoneità a legittimare il recesso stesso (cfr. Cass. ord. 27.10.2011, n. 22392; Cass. 06.06.2008, n. 15058; Cass. 29.03.2006, n. 7241; Cass. 26.11.2002, n. 16676).
E' stato in particolare precisato che
-pur non avendo il conduttore l'onere di spiegare le ragioni di fatto, di diritto o economiche su cui tale motivo è fondato, né di darne la prova perché queste attività devono essere svolte in caso di contestazione da parte del locatore- si tratta pur sempre di recesso "titolato", per cui la comunicazione del conduttore non può prescindere dalla specificazione dei motivi, con la conseguenza che tale requisito inerisce al perfezionamento della stessa dichiarazione di recesso e, al contempo, risponde alla finalità di consentire al locatore la precisa e tempestiva contestazione dei relativi motivi sul piano fattuale o della loro idoneità a legittimare il recesso medesimo (cfr Cass. 17.01.2012, n. 549).
3.1. Ciò posto, il motivo risulta infondato sotto il profilo della violazione di legge, inammissibile sotto quello motivazionale.
Invero la decisione impugnata è conforme ai principi sopra esposti, avendo correttamente escluso che i motivi addotti con la lettera di recesso potessero essere integrati con quello postulato solo in sede giudiziale del "risparmio di spesa"; mentre la censura motivazionale si sostanzia in un'opinabile equiparazione tra "risparmio di spesa" e "maggiore efficienza operativa", suggerendo un'interpretazione così ampia dei contenuti lettera di recesso, che -prima ancora che risultare meramente alternativa a quella assunta nella decisione impugnata e, come tale, inammissibile anche nella formulazione ante D.L. n. 83/2012 conv. in L. n. 134/2012 del n. 5 cod. proc. civ. dell'art. 360 cod. proc. civ. (qui applicabile ratione temporis)- finirebbe per vanificare le stesse esigenze che il recesso "titolato" deve assolvere.
Il motivo va, dunque, rigettato.
4. Relativamente agli altri motivi di ricorso, suscettibili per la stretta connessione delle censure, di esame unitario, va innanzitutto osservato che
costituisce ius receptum che la disposizione dell'art. 27, comma ultimo, L. n. 392 del 1978, che consente al conduttore di recedere in qualsiasi momento dal contratto per gravi motivi, è applicabile anche ai contratti di locazione contemplati dall'art. 42 stessa legge, ivi inclusi quelli conclusi in qualità di conduttore da un ente pubblico territoriale (cfr. Cass. 22.11.2000, n. 15082).
Inoltre come correttamente evidenziato nella decisione impugnata,
una volta che l'amministrazione pubblica agisca iure privatorum stipulando un contratto di locazione come conduttore non si sottrae ai principi costantemente predicati in materia da questa Corte, secondo cui la situazione assunta come giustificativa del recesso anticipato ex art. 27, comma 8 cit. non può attenere alla soggettiva e unilaterale valutazione effettuata dal conduttore in ordine all'opportunità o meno di continuare ad occupare l'immobile locato, ma deve avere carattere oggettivo, sostanziandosi in fatti involontari, imprevedibili, sopravvenuti alla costituzione del rapporto e tali da rendere oltremodo gravosa per il conduttore medesimo la prosecuzione del rapporto locativo.
Valga, altresì, considerare che -seppure è indubbio che la scelta di recedere non può prescindere dall'apprezzamento dell'attività esercitata dal conduttore, quale indicata dall'art. 27, oppure contemplata direttamente o indirettamente nell'art. 42 citato, con la conseguenza che, ove la scelta di recedere sia operata da un ente pubblico, non può prescindersi dal profilo delle attività e dei compiti ad esso affidati-
è altrettanto certo che la qualificazione pubblicistica del conduttore, una volta che lo stesso si sia avvalso dello strumento privatistico, non consente di ritenere che la legittimità del recesso sia apprezzata, dando rilievo esclusivamente alle determinazioni perseguite dal soggetto pubblico, seppure nell'adempimento delle sue funzioni (cfr. Cass. 19.12.2014, n. 26892, che -in una fattispecie non dissimile a quella di cui al presente ricorso- ha ritenuto che la decisione di un Comune di far costruire un proprio immobile per ospitarvi detta scuola non costituisse, di per sé, motivo idoneo di recesso anticipato dal contratto in corso, benché il completamento dell'edificio fosse avvenuto prima della scadenza convenzionale dello stesso e l'operazione fosse economicamente conveniente, essendo necessario che tale scelta fosse stata determinata da un'esigenza  oggettiva, finalizzata a soddisfare l'interesse pubblico in questione in modo più idoneo rispetto a quanto già non avvenisse tramite l'utilizzo del bene condotto in locazione).
4.1. Orbene la decisione impugnata si colloca perfettamente nell'alveo dei principi sopra indicati, giacché -muovendo dal ragionevole presupposto che la ASL avesse assunto in locazione un immobile idoneo all'espletamento dei servizi sanitari localizzati (e, perciò, escludendo che la stessa Azienda, avente in materia specifici compiti di vigilanza, avesse adibito a strutture sanitarie locali in violazione della normativa di settore)- ha evidenziato, come la scelta di acquisire o liberare nuovi locali, in mancanza di dimostrazione di situazioni in qualche modo cogenti, costituiva espressione di una libera volontà e determinazione del soggetto conduttore e, soprattutto, discendeva da circostanze che avrebbero potuto e dovuto essere prevedute, con l'ordinaria diligenza, già al momento del rinnovo della locazione; così che essa non poteva pregiudicare l'aspettativa del locatore alla prosecuzione del rapporto sino alla sua scadenza.
Ciò posto e precisato, altresì, che la verifica della sussistenza o meno degli elementi che rendono particolarmente gravosa la prosecuzione del rapporto locativo, quale uno dei presupposti necessari perché siano ravvisabili "i gravi motivi" legittimanti il recesso del conduttore ex art. 27 cit., è rimessa all'apprezzamento del giudice di merito, risultando insindacabile in sede di legittimità se sorretta da congrua e coerente motivazione, rileva il Collegio che la decisione impugnata non presenta alcuna incongruenza logico-argomentativa, dando conto in maniera più che esauriente della valutazioni espresse.
In particolare, contrariamente a quanto opinato da parte ricorrente, l'affermazione, secondo cui l'esistenza di barriere architettoniche risultava non credibile, non è affatto apodittica, trovando giustificazione nella premessa di principio circa l'esistenza di una presunzione di legittimità delle determinazioni assunte dalla ASL al momento della stipula del contratto di locazione.
Né vi è alcuna insanabile contraddizione tra l'avere ritenuto che, nella valutazione dei "gravi motivi" occorresse avere riguardo all'attività svolta dalla ASL e l'avere, nel contempo, escluso che rilevasse l'eventuale mancanza di dette barriere; e ciò in quanto l'affermazione si giustifica con il rilievo che non era stata convenuta altra destinazione d'uso che quella generica "non abitativa".
In disparte si osserva che le deduzioni svolte al riguardo da parte ricorrente si rivelano prive di decisività anche sotto altro profilo; e cioè perché non evidenziano una situazione sopravvenuta nel corso del rapporto, dal momento che la presenza o meno di barriere architettoniche avrebbe dovuto essere verificata e valutata al momento della stipula del contratto (o almeno del suo rinnovo).
In conclusione l'esame complessivo dei motivi conduce al rigetto del ricorso (Corte di Cassazione, Sez. III civile, sentenza 27.08.2015 n. 17215).

maggio 2015

PATRIMONIO: Possibilità di assegnare gratuitamente o a canone ridotto un bene del patrimonio disponibile comunale. Modalità dell'affidamento.
1) Sebbene il comodato costituisca una forma di utilizzo infruttifera e, quindi, non coerente con il principio di redditività dei beni immobili delle PP.AA., il più recente indirizzo della Corte dei conti afferma che non risulta precluso a priori, per l'ente locale, il ricorso a tale contratto, quale forma di sostegno/contribuzione nei confronti di attività di pubblico interesse, strumentali alla realizzazione delle proprie finalità istituzionali.
2) La concessione in uso gratuito di bene immobile, facente parte del patrimonio disponibile di un Ente locale, va qualificata in termini di attribuzione di un 'vantaggio economico' a favore di un soggetto di diritto privato (art. 12 l. 241/1990). Segue che, ai fini dell'individuazione del soggetto con cui stipulare il contratto di comodato o di locazione a prezzo ridotto, l'Ente dovrà, previamente, indicare una serie di criteri e modalità cui successivamente attenersi.

Il Comune, atteso il principio di fruttuosità dei beni pubblici immobiliari, chiede di conoscere un parere in merito alla possibilità di assegnare gratuitamente o a canone ridotto, ad un imprenditore, un bene facente parte del patrimonio disponibile e, in caso di risposta positiva, desidera sapere se l'assegnazione debba essere o meno effettuata mediante procedura ad evidenza pubblica.
Precisa, altresì, che l'assegnazione avrebbe ad oggetto un immobile destinato ad asilo nido
[1] e che l'amministrazione comunale non offre alcun servizio analogo.
Il principio di fruttuosità dei beni pubblici, sancito per lo Stato dall'articolo 9 della legge 24.12.1993, n. 537 e per i comuni dall'articolo 32, comma 8, della legge 23.12.1994, n. 724,
[2] impone alle pubbliche amministrazioni di gestire il proprio patrimonio in modo da ottenere la massima redditività possibile.
Il Giudice contabile osserva che, a prescindere dall'individuazione dei rispettivi ambiti applicativi, le predette disposizioni «sono la chiara espressione della volontà del legislatore di rapportare i canoni locativi di tutti gli immobili pubblici ai valori di mercato; e ciò sia che si tratti, più propriamente, di immobili destinati ad uso abitativo (quali quelli disciplinati dall'art. 9, comma 3, della legge n. 537 del 1993), sia che si tratti di immobili appartenenti al patrimonio indisponibile (quali quelli regolati dall'art. 32, comma 8, della legge n. 724 del 1994), sia che si tratti [...] di immobili del patrimonio disponibile [...], relativamente ai quali - già prima della entrata in vigore delle nuove disposizioni - il principio della redditività secondo valori di mercato discendeva dai principi di buona amministrazione cui sono astretti gli enti pubblici».
[3]
La Corte dei conti afferma, quindi, che le varie forme di gestione del patrimonio pubblico previste dall'ordinamento sono tutte finalizzate alla valorizzazione economica delle dotazioni immobiliari degli enti territoriali, vale a dire che esse «devono mirare all'incremento del valore economico delle dotazioni stesse, onde trarne una maggiore redditività finale».
[4]
Il Collegio rileva, peraltro, che «il Comune non deve perseguire, costantemente e necessariamente, un risultato soltanto economico in senso stretto nell'utilizzazione dei beni patrimoniali, ma, come ente a fini generali, deve anche curare gli interessi e promuovere lo sviluppo della comunità amministrata
[5]». [6]
La Corte dei conti,
[7] dopo aver ribadito che, di norma, «l'atto di disposizione di un bene appartenente al patrimonio pubblico deve comunque tener conto dell'obbligo di assicurare una gestione 'economica' del bene stesso, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie, obbligo che rappresenta una delle forme di attuazione da parte delle Pubbliche Amministrazioni del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario (art. 1, Legge n. 241/1990 e s.i.m.)», precisa che «è il legislatore stesso che traccia i confini delle possibili eccezioni ai principi generali appena richiamati». [8]
Secondo la Corte dei conti, «Al di là delle citate eccezioni, espressamente previste dal legislatore, [...] qualsiasi atto di disposizione di un bene, appartenente al patrimonio comunale, non può prescindere dal rispetto dei principi di economicità, efficacia, trasparenza e pubblicità, che governano l'azione amministrativa, oltre che dal rispetto delle norme regolamentari dell'ente locale (il che concerne, anche e primariamente, la scelta del contraente cui concedere il bene in godimento)».
[9]
Va, tuttavia, rilevato che, dopo aver assunto una posizione assai rigorosa, nella considerazione che lo scopo primario del patrimonio disponibile è quello di produrre reddito, la Corte dei conti ha compiuto una serie di valutazioni che appaiono idonee a ritenere ammissibile -a determinate condizioni e anche a favore di soggetti di diritto privato- la concessione in comodato di beni pubblici.
La Corte ritiene, infatti, che, anche se il comodato, in quanto contratto gratuito, costituisce una forma di utilizzo infruttifera, e dunque non in linea con il principio della redditività dei beni patrimoniali disponibili, non risulta precluso a priori, per l'ente locale, ricorrere a tale negozio quale forma di sostegno e di contribuzione indiretta «nei confronti di attività di pubblico interesse, strumentali alla realizzazione delle proprie finalità istituzionali».
[10]
Viene, altresì, rilevato che «il principio generale di redditività del bene pubblico può essere mitigato o escluso ove venga perseguito un interesse pubblico equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni».
[11]
Il Collegio contabile osserva, poi, che all'interno dell'ordinamento generale o nella disciplina di settore degli enti territoriali non esiste alcuna norma che ponga uno specifico divieto di concessione in uso gratuito di beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile dell'ente locale
[12] giacché, stante la loro natura, essi vengono assoggettati, in linea di principio, alla disciplina privatistica.
Tuttavia -chiarisce la Sezione- nell'esercizio della discrezionalità che gli compete in ordine alla gestione del proprio patrimonio, l'ente locale «deve non solo evidenziare e pubblicizzare le finalità pubblicistiche che intende perseguire con la stipula del negozio di comodato, bensì deve altresì verificare che l'utilità sociale perseguita rientri nelle finalità a cui è deputato l'ente locale medesimo».
[13]
«Dunque» -prosegue la Corte dei conti- «rientra nella sfera della discrezionalità dell'ente locale la scelta sulle modalità di gestione del proprio patrimonio disponibile, purché l'esercizio di detta discrezionalità avvenga previa valutazione e comparazione degli interessi della comunità locale, nonché previa verifica della compatibilità finanziaria e gestionale dell'atto dispositivo».
[14]
La Corte dei conti chiarisce, poi, che «l'attribuzione del 'vantaggio economico'
[15] al destinatario del comodato si giustifica solo ed esclusivamente nella misura in cui le finalità perseguite dallo stesso rientrano tra quelle istituzionali del Comune» [16], a nulla rilevando la natura di tale destinatario, giacché «la natura pubblica o privata del soggetto che riceve l'attribuzione patrimoniale è indifferente, purché detta attribuzione trovi la sua ragione giustificatrice nei fini pubblicistici dell'ente locale» [17]. [18]
Stante quanto rappresentato, si osserva che la concessione in comodato dei beni immobili della P.A. risulta subordinata alla rigorosa osservanza delle condizioni previste dalla Corte dei conti.
Passando a trattare della seconda questione posta inerente le modalità di individuazione del soggetto con cui stipulare il contratto di comodato o di locazione a canone ridotto al disotto dei normali prezzi di mercato, si rileva che, in generale, «la concessione in uso gratuito di bene immobile, facente parte del patrimonio disponibile di un Ente locale, va qualificata in termini di attribuzione di un 'vantaggio economico' a favore di un soggetto di diritto privato, anche se la disciplina codicistica del contratto di comodato [...] pone a carico del comodatario le spese per l'utilizzo del bene, con la diretta conseguenza che la concessione risulta soggetta alle procedure amministrative prescritte dall'art. 12 della legge 07.08.1990, n. 241, in materia di provvedimenti attributivi di vantaggi economici».
[19] Tale articolo così recita: '1. La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.
2. L'effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1
'.
Segue che, ai fini dell'individuazione del soggetto con cui stipulare il contratto di comodato o di locazione a prezzo ridotto, l'Ente dovrà, previamente, indicare una serie di criteri e modalità cui successivamente attenersi.
[20]
Si osserva che, con riferimento alla richiesta dell'Ente circa la necessità di porre in essere una procedura ad evidenza pubblica per individuare il contraente, la giurisprudenza ha affermato, in generale, per tutti i contratti pubblici l'osservanza dei principi dell'evidenza pubblica di derivazione comunitaria per l'individuazione di tale soggetto.
[21]
Concludendo, in riferimento al caso in esame, preme evidenziare, altresì, che, essendo già in essere un contratto di locazione tra Comune e soggetto privato, qualora l'Ente intenda modificare la tipologia contrattuale in essere (non più locazione ma comodato o locazione a prezzo ridotto) dovrà attendere la scadenza della stessa, o, comunque, pervenire ad uno scioglimento per mutuo consenso o per recesso
[22] per procedere, successivamente, ad una nuova attribuzione dell'immobile nel rispetto delle condizioni sopra riportate.
In particolare, l'Ente, nell'esporre le ragioni sulla cui base vorrebbe stipulare non più un ordinario contratto di locazione ma uno a canone ridotto o, addirittura, un contratto di comodato, dovrebbe adeguatamente indicare i motivi di pubblico interesse sottesi a tale scelta, idonei a giustificare la deroga al principio della fruttuosità dei beni pubblici.
[23]
---------------
[1] Va precisato che l'immobile in riferimento è, attualmente, 'regolarmente locato' ad una società in accomandita semplice che vi svolge l'attività di asilo nido.
[2] Il comma 8 dell'articolo 32 della legge 724/1994 così recita: 'A decorrere dal 01.01.1995 i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dei comuni sono, in deroga alle disposizioni di legge in vigore, determinati dai comuni in rapporto alle caratteristiche dei beni, ad un valore comunque non inferiore a quello di mercato, fatti salvi gli scopi sociali'.
[3] Corte dei Conti, sezione II giurisdizionale centrale d'appello, sentenza del 22.04.2010, n. 149.
[4] Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per il Veneto, parere del 05.10.2012, n. 716.
[5] Ai sensi dell'art. 13, comma 1, del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267 («Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.») e dell'art. 16, comma 1, della legge regionale 09.01.2006, n. 1 («Il Comune è titolare di tutte le funzioni amministrative che riguardano i servizi alla persona, lo sviluppo economico e sociale e il governo del territorio comunale, salvo quelle attribuite espressamente dalla legge ad altri soggetti istituzionali.»).
[6] Sez. reg.le contr. Veneto, parere n. 716/2012.
[7] Sez. reg.le contr. Puglia, parere 14.11.2013, n. 170.
[8] Al riguardo, la Corte dei conti richiama il già citato art. 32, comma 8, della L. 724/1994, ai sensi del quale i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dei comuni sono determinati in ragione delle loro caratteristiche e a valori non inferiori a quello di mercato, «fatti salvi gli scopi sociali», e l'art. 32, comma 1, della legge 07.12.2000, n. 383, che consente agli enti locali di concedere in comodato beni mobili ed immobili di loro proprietà, non utilizzati per fini istituzionali, alle associazioni di promozione sociale ed alle organizzazioni di volontariato per lo svolgimento delle loro attività istituzionali.
[9] Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013 e, in termini, Sez. reg.le contr. Lombardia, parere n. 172/2014, che rileva come da un tanto consegua che «risulta rimessa esclusivamente alla discrezionalità ed al prudente apprezzamento dell'ente, che si assume la responsabilità della scelta, la verifica della compatibilità finanziaria e gestionale dell'atto dispositivo, che dovrà risultare da una chiara ed esaustiva motivazione del provvedimento».
[10] Sez. reg.le contr. Veneto, parere 24.04.2009, n. 33. In tale sede, il Collegio chiarisce che «Ciò potrà avvenire, però, solo a seguito di attenta valutazione comparativa tra i vari interessi in gioco, rimessa esclusivamente alla discrezionalità e al prudente apprezzamento dell'ente, e che dovrà risultare da una chiara ed esaustiva motivazione del provvedimento».
[11] Sez. reg.le contr. Veneto, parere n. 716/2012.
[12] Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri 17.06.2010, n. 672 e 13.06.2011, n. 349.
[13] Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri n. 672/2010 e n. 349/2011.
[14] Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri n. 672/2010 e n. 349/2011 e Sez. reg.le contr. Campania, parere 10.07.2013, n. 237.
[15] Si veda, al riguardo, la previsione di cui all'articolo 12 della legge 07.08.1990, n. 241.
[16] Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013.
[17] Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri n. 672/2010 e n. 349/2011 e Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013.
[18] Per completezza espositiva, si rinvia, anche, alla legge regionale 18.08.2000, n. 20, recante 'Sistema educativo integrato dei servizi per la prima infanzia', la quale, all'articolo 10, declina una serie di attività spettanti ai Comuni, volte al perseguimento delle finalità poste dalla legge in riferimento, e consistenti nel voler garantire il pieno esercizio dei diritti riconosciuti alle bambine e ai bambini di età compresa tra i tre mesi e i tre anni.
[19] Così, ANCI parere del 03.09.2014.
[20] Tra questi l'amministrazione potrebbe valutare l'inserimento della previsione dell'accollo, da parte del comodatario, di tutti gli oneri di manutenzione dell'immobile dato in comodato. Ciò in quanto la Corte dei Conti, in una propria pronuncia (Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013, cit.), relativa all'ipotesi in cui il comodante era un ente locale, dopo aver richiamato il principio di redditività dei beni pubblici, ne ha ricavato la necessità che l'ente medesimo sia quantomeno esentato da «qualunque onere di manutenzione, nessuno escluso». Ancorché si tratti di disciplina normativa riferita ai soli beni immobili dello Stato, si vedano, altresì, gli artt. 10, comma 1, e 11, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 13.09.2005, n. 296, i quali dispongono, rispettivamente, che «Sono legittimati a richiedere a titolo gratuito la concessione ovvero la locazione dei beni immobili di cui all'articolo 9, con gli oneri di ordinaria e straordinaria manutenzione a loro totale carico, i seguenti soggetti [...]» e che «I beni immobili dello Stato di cui all'articolo 9 possono essere dati in concessione ovvero in locazione a canone agevolato per finalità di interesse pubblico connesse all'effettiva rilevanza degli scopi sociali perseguiti in funzione e nel rispetto delle esigenze primarie della collettività e in ragione dei princìpi fondamentali costituzionalmente garantiti, a fronte dell'assunzione dei relativi oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria, in favore dei seguenti soggetti [...]».
[21] Specificamente per la locazione, il Giudice amministrativo (TAR Pescara, Sez. I, sentenza del 05.11.2008, n. 878) ha affermato che, anche in assenza di specifica disposizione normativa che imponga l'adozione di procedure concorrenziali per la selezione del contraente privato, l'amministrazione deve osservare i fondamentali canoni della trasparenza, dell'imparzialità e della par condicio (sul tema si veda, anche, TAR Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, sentenza del 21.05.2008, n. 1978). Vero è che, con riferimento al contratto di comodato, pare che il rispetto di tali principi possa attuarsi osservando ed applicando quei criteri predisposti in sede regolamentare, l'applicazione dei quali dovrebbe consentire di attribuire il bene, in presenza di una pluralità di richiedenti, a colui che meglio pare soddisfare le esigenze della Pubblica Amministrazione.
[22] Si osserva che l'articolo 27, commi settimo e ottavo, della legge 27.07.1978, n. 392, prevede la possibilità, per il conduttore, di recedere dal contratto nel caso in cui una tale possibilità sia prevista contrattualmente o, indipendentemente dalle previsioni contrattuali, qualora ricorrano gravi motivi.
[23] Al riguardo, spetta all'Ente, in relazione alla situazione concreta, esplicitare le ragioni che giustificherebbero la stipulazione di un contratto non comportante più un introito economico per lo stesso (o, comunque, di entità ridotta rispetto ai valori di mercato). Ad esempio, la determinazione di un canone di locazione ridotto al di sotto dei normali prezzi di mercato potrebbe risultare giustificata a fronte della previsione, nella convenzione intercorrente tra il Comune ed il soggetto gestore dell'asilo nido, di vantaggi ulteriori per la collettività comunale, anche sotto il profilo delle tariffe a carico dell'utenza. Ancora, si potrebbe presentare il caso in cui, a fronte di una mutata situazione di fatto (minori iscrizioni al nido; maggiori costi di gestione) non vi siano più le condizioni per il mantenimento in vita del servizio di asilo. In tale ultimo caso, spetta al Comune valutare se la situazione prospettata sia oggettivamente tale da giustificare e ritenere fondato il cambiamento di tipologia contrattuale
(20.05.2015 - link a www.regione.fvg.it).

aprile 2015

PATRIMONIOOpere protettive in corrispondenza dei cavalcavia autostradali: spettanza degli oneri manutentivi (parere 09.04.2015 n. 172688/89 di prot. - Rassegna Avvocatura dello Stato n. 1/2015).

PATRIMONIO: Concessione in comodato d'uso di porzione d'immobile comunale ad altra pubblica amministrazione.
1) Sebbene il comodato costituisca una forma di utilizzo infruttifera e, quindi, non coerente con il principio di redditività dei beni immobili delle PP.AA., il più recente indirizzo della Corte dei conti afferma che non risulta precluso a priori, per l'ente locale, il ricorso a tale contratto, quale forma di sostegno/contribuzione nei confronti di attività di pubblico interesse, strumentali alla realizzazione delle proprie finalità istituzionali.
2) Dalla disciplina civilistica del comodato si evince, in via generale, che le spese necessarie per l'uso della cosa (ordinaria manutenzione) gravano sul comodatario, mentre quelle volte alla conservazione del bene (straordinaria manutenzione) spettano al comodante.
Va, tuttavia, rappresentato che una Sezione regionale della Corte dei conti, richiamando il principio di redditività dei beni pubblici, afferma la necessità che l'ente locale comodante sia perlomeno esentato dall'assunzione di qualunque onere di manutenzione, 'nessuno escluso'.

Il Comune chiede di conoscere se, atteso il principio della fruttuosità dei beni pubblici immobiliari, possa concedere in comodato d'uso (fatto, comunque, salvo l'addebito dei costi di funzionamento) una porzione d'immobile di sua proprietà all'Azienda per l'assistenza sanitaria, con vincolo di destinazione d'uso specifico di poliambulatorio per l'assistenza primaria, destinato, pertanto, all'erogazione diretta di un servizio a favore della comunità amministrata.
Occorre, anzitutto, evidenziare che -come afferma costante giurisprudenza
[1]- ai fini dell'individuazione dello strumento giuridico idoneo ad attribuire in godimento un bene pubblico a soggetti terzi, assume decisiva rilevanza la corretta qualificazione giuridica del bene stesso. Infatti, la natura demaniale o patrimoniale indisponibile del bene determina l'applicazione dello strumento pubblicistico della concessione, mentre la natura disponibile [2] del bene implica il ricorso a contratti di stampo privatistico (locazione, affitto di azienda, comodato) [3].
Ciò posto, appare opportuno ricordare che il principio della fruttuosità dei beni pubblici, sancito per lo Stato dall'art. 9 della legge 24.12.1993, n. 537 e per i comuni dall'art. 32, comma 8
[4], della legge 23.12.1994, n. 724, impone alle pubbliche amministrazioni di gestire il proprio patrimonio in modo da ottenere la massima redditività possibile.
Il Giudice contabile osserva che, a prescindere dall'individuazione dei rispettivi ambiti applicativi, le predette disposizioni «sono la chiara espressione della volontà del legislatore di rapportare i canoni locativi di tutti gli immobili pubblici ai valori di mercato; e ciò sia che si tratti, più propriamente, di immobili destinati ad uso abitativo (quali quelli disciplinati dall'art. 9, comma 3, della legge n. 537 del 1993), sia che si tratti di immobili appartenenti al patrimonio indisponibile (quali quelli regolati dall'art. 32, comma 8, della legge n. 724 del 1994), sia che si tratti [...] di immobili del patrimonio disponibile [...], relativamente ai quali -già prima della entrata in vigore delle nuove disposizioni- il principio della redditività secondo valori di mercato discendeva dai principi di buona amministrazione cui sono astretti gli enti pubblici»
[5].
La Corte dei conti afferma, quindi, che le varie forme di gestione del patrimonio pubblico previste dall'ordinamento sono tutte finalizzate alla valorizzazione economica delle dotazioni immobiliari degli enti territoriali, vale a dire che esse «devono mirare all'incremento del valore economico delle dotazioni stesse, onde trarne una maggiore redditività finale»
[6].
Il Collegio rileva, peraltro, che «il Comune non deve perseguire, costantemente e necessariamente, un risultato soltanto economico in senso stretto nell'utilizzazione dei beni patrimoniali, ma, come ente a fini generali, deve anche curare gli interessi e promuovere lo sviluppo della comunità amministrata
[7]» [8].
La Corte dei conti, dopo aver ribadito che, di norma, «l'atto di disposizione di un bene appartenente al patrimonio pubblico deve comunque tener conto dell'obbligo di assicurare una gestione 'economica' del bene stesso, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie, obbligo che rappresenta una delle forme di attuazione da parte delle Pubbliche Amministrazioni del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario (art. 1, Legge n. 241/1990 e s.i.m.)», precisa che «è il legislatore stesso che traccia i confini delle possibili eccezioni ai principi generali appena richiamati»
[9].
Al riguardo, la Corte dei conti richiama il già citato art. 32, comma 8, della L. 724/1994, ai sensi del quale i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dei comuni sono determinati in ragione delle loro caratteristiche e a valori non inferiori a quello di mercato, «fatti salvi gli scopi sociali»
[10], e l'art. 32, comma 1, della legge 07.12.2000, n. 383, che consente agli enti locali di concedere in comodato beni mobili ed immobili di loro proprietà, non utilizzati per fini istituzionali, alle associazioni di promozione sociale ed alle organizzazioni di volontariato per lo svolgimento delle loro attività istituzionali.
Secondo la Corte dei conti, «Al di là delle citate eccezioni, espressamente previste dal legislatore, [...] qualsiasi atto di disposizione di un bene, appartenente al patrimonio comunale, non può prescindere dal rispetto dei principi di economicità, efficacia, trasparenza e pubblicità, che governano l'azione amministrativa, oltre che dal rispetto delle norme regolamentari dell'ente locale (il che concerne, anche e primariamente, la scelta del contraente cui concedere il bene in godimento)»
[11].
Va, tuttavia, rilevato che, dopo aver assunto una posizione assai rigorosa, nella considerazione che lo scopo primario del patrimonio disponibile è quello di produrre reddito, la Corte dei conti ha compiuto una serie di valutazioni che appaiono idonee a ritenere ammissibile -a determinate condizioni e anche a favore di soggetti di diritto privato- la concessione in comodato di beni pubblici.
La Corte ritiene, infatti, che, anche se il comodato, in quanto contratto gratuito, costituisce una forma di utilizzo infruttifera, e dunque non in linea con il principio della redditività dei beni patrimoniali disponibili, non risulta precluso a priori, per l'ente locale, ricorrere a tale negozio quale forma di sostegno e di contribuzione indiretta «nei confronti di attività di pubblico interesse, strumentali alla realizzazione delle proprie finalità istituzionali»
[12].
Viene, altresì, rilevato che «il principio generale di redditività del bene pubblico può essere mitigato o escluso ove venga perseguito un interesse pubblico equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni»
[13].
Il Collegio contabile osserva, poi, che all'interno dell'ordinamento generale o nella disciplina di settore degli enti territoriali non esiste alcuna norma che ponga uno specifico divieto di concessione in uso gratuito di beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile dell'ente locale
[14] giacché, stante la loro natura, essi vengono assoggettati, in linea di principio, alla disciplina privatistica.
Tuttavia -chiarisce la Sezione- nell'esercizio della discrezionalità che gli compete in ordine alla gestione del proprio patrimonio, l'ente locale «deve non solo evidenziare e pubblicizzare le finalità pubblicistiche che intende perseguire con la stipula del negozio di comodato, bensì deve altresì verificare che l'utilità sociale perseguita rientri nelle finalità a cui è deputato l'ente locale medesimo»
[15].
«Dunque» -prosegue la Corte dei conti- «rientra nella sfera della discrezionalità dell'ente locale la scelta sulle modalità di gestione del proprio patrimonio disponibile, purché l'esercizio di detta discrezionalità avvenga previa valutazione e comparazione degli interessi della comunità locale, nonché previa verifica della compatibilità finanziaria e gestionale dell'atto dispositivo»
[16].
La Corte dei conti chiarisce, poi, che «l'attribuzione del 'vantaggio economico'
[17] al destinatario del comodato si giustifica solo ed esclusivamente nella misura in cui le finalità perseguite dallo stesso rientrano tra quelle istituzionali del Comune» [18], a nulla rilevando la natura di tale destinatario, giacché «la natura pubblica o privata del soggetto che riceve l'attribuzione patrimoniale è indifferente, purché detta attribuzione trovi la sua ragione giustificatrice nei fini pubblicistici dell'ente locale» [19].
Quanto al comodato a favore di altre pubbliche amministrazioni, una Sezione della Corte dei conti, esprimendosi sull'ammissibilità di concedere in uso beni comunali alla regione, al fine di garantire la permanenza in loco di alcuni uffici, osserva che la scelta non può considerarsi pregiudizievole per le finanze del comodante, considerato che la proprietà degli immobili rimane al comune, che la gestione dei beni viene temporaneamente trasferita da un'amministrazione locale all'altra e che l'operazione nel suo complesso sottende la tutela dell'interesse pubblico della comunità locale, avvantaggiata, nella fruizione del servizio erogato dagli uffici regionali, dal mantenimento di essi sul territorio
[20].
In altra e più recente occasione, la medesima Sezione regionale afferma la legittimità della stipulazione di un contratto di comodato per l'allocazione di una caserma (della Guardia di finanza), stante l'assenza di oneri a carico del comune, che rimane proprietario dell'immobile e il ricorrere dell'interesse pubblico, per ragioni di sicurezza, al mantenimento sul territorio di detto presidio
[21].
Per quanto attiene, più specificatamente, al caso di specie, occorre inoltre segnalare al Comune la necessità di verificare, con l'Azienda per l'assistenza sanitaria, che il poliambulatorio per l'assistenza primaria che verrebbe collocato nella porzione di immobile oggetto di comodato sia adibito esclusivamente a presidio pubblico, vale a dire che sia precluso, nei suoi locali, l'esercizio di attività libero-professionale, nella considerazione che detta attività si caratterizza per lo scopo di lucro
[22].
Stante quanto rappresentato, si osserva che la concessione in comodato dei beni immobili della P.A. risulta subordinata alla rigorosa osservanza delle condizioni previste dalla Corte dei conti.
Relativamente, poi, alla questione concernente gli oneri da porre a carico del comodatario -che l'Ente intenderebbe limitare ai 'costi di funzionamento'- occorre segnalare quanto segue.
L'art. 1803 del codice civile sancisce che il comodato «è essenzialmente gratuito» (secondo comma) ed il successivo art. 1804 dispone che «Il comodatario è tenuto a custodire e a conservare la cosa con la diligenza del buon padre di famiglia» (primo comma, primo periodo).
L'art. 1808 del medesimo codice chiarisce, quindi, che «Il comodatario non ha diritto al rimborso delle spese sostenute per servirsi della cosa» (primo comma) e che «Egli però ha diritto di essere rimborsato delle spese straordinarie sostenute per la conservazione della cosa, se queste erano necessarie e urgenti» (secondo comma).
Sulla scorta di tali previsioni si può, dunque, ritenere che, normalmente, le spese necessarie per l'uso della cosa (ordinaria manutenzione) gravino sul comodatario
[23], mentre quelle volte alla conservazione del bene (straordinaria manutenzione) spettino, invece, al comodante [24].
La Corte di cassazione precisa, infatti, che l'art. 1808 del codice civile distingue fra spese sostenute per il godimento della cosa e spese straordinarie, necessarie ed urgenti, affrontate per conservarla, osservando che «al comodatario non sono rimborsabili le spese straordinarie non necessarie ed urgenti, anche se comportano miglioramenti, né sotto il profilo dell'art. 1150 c.c. perché egli non è possessore, né sotto quello dell'art. 936 c.c. perché non è terzo anche quando agisce oltre i limiti del contratto, né infine sotto quello dell'art. 1595 c.c. in via di richiamo analogico, perché un'indennità per i miglioramenti è negata anche al locatario la cui posizione è molto simile a quella comodatario»
[25].
Ferme restando, in termini generali, la norma civilistica e l'interpretazione fornita dalla Corte di cassazione, si ritiene opportuno segnalare, comunque, una pronuncia della Corte dei conti che, trattando dell'ipotesi in cui comodante è un ente locale e richiamando, perciò, il già citato principio di redditività dei beni pubblici, ne ricava la necessità che l'ente medesimo sia quantomeno esentato da «qualunque onere di manutenzione, nessuno escluso»
[26].
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[1] Cfr. Corte di cassazione - Sez. III, sentenze 19.05.2000, n. 6482, 22.06.2004, n. 11608, 19.12.2005, n. 27931 e Sez. V, 31.08.2007, n. 18345; Consiglio di Stato - Sez. V, sentenze 16.05.2003, n. 1991 e 06.12.2007, n. 6265; Corte dei conti - Sez. reg.le contr. Sardegna, parere 07.03.2008, n. 4.
[2] I beni patrimoniali disponibili sono beni che appartengono all'ente pubblico uti privatorum: ciò significa che essi non hanno una destinazione o, comunque, un'utilità pubblica e, quindi, sono assoggettati, in linea di massima, alla disciplina privatistica.
[3] Si segnala, al riguardo, che la Corte dei conti, Sez. reg.le contr. Sardegna, parere n. 4/2008, ritiene che «l'Ente locale non goda di discrezionalità nel compiere la scelta tra i due strumenti di attribuzione in godimento a soggetti terzi (concessione amministrativa e locazione) del bene e che debba avere quale parametro di riferimento esclusivo la natura (demaniale, patrimoniale indisponibile o patrimoniale disponibile) del bene ed il regime giuridico cui conseguentemente è sottoposto».
[4] «A decorrere dal 01.01.1995 i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dei comuni sono, in deroga alle disposizioni di legge in vigore, determinati dai comuni in rapporto alle caratteristiche dei beni, ad un valore comunque non inferiore a quello di mercato, fatti salvi gli scopi sociali».
[5] Corte dei conti - Sez. II giurisd. centrale d'appello, sentenza 22.04.2010, n. 149.
[6] Sez. reg.le contr. Veneto, parere 05.10.2012, n. 716.
[7] Ai sensi dell'art. 13, comma 1, del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267 («Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.») e dell'art. 16, comma 1, della legge regionale 09.01.2006, n. 1 («Il Comune è titolare di tutte le funzioni amministrative che riguardano i servizi alla persona, lo sviluppo economico e sociale e il governo del territorio comunale, salvo quelle attribuite espressamente dalla legge ad altri soggetti istituzionali.»).
[8] Sez. reg.le contr. Veneto, parere n. 716/2012.
[9] Sez. reg.le contr. Puglia, parere 14.11.2013, n. 170.
[10] Tanto la Sez. reg.le contr. Veneto, parere n. 716/2012, quanto la Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013, chiariscono che la norma va letta in riferimento a quanto previsto dal comma 3 dello stesso articolo che, disciplinando i beni patrimoniali dello Stato, esclude dall'incremento dei canoni annui una serie di categorie di soggetti, tra cui le associazioni e le fondazioni con finalità culturali, sociali, sportive, assistenziali, religiose, senza fini di lucro, nonché le associazioni di promozione sociale, con determinati requisiti.
La Sez. reg.le contr. Veneto, parere n. 716/2012, la Sez. reg.le contr. Lombardia, parere 06.05.2014, n. 172 e la Sez. reg.le contr. Puglia, parere 15.12.2014, n. 216, affermano, poi, che la deroga alla regola della determinazione di canoni dei beni pubblici secondo logiche di mercato, prevista dalla disposizione in esame, «appare giustificata solo dall'assenza di scopo di lucro dell'attività concretamente svolta dal soggetto destinatario di tali beni».
[11] Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013 e, in termini, Sez. reg.le contr. Lombardia, parere n. 172/2014, che rileva come da un tanto consegua che «risulta rimessa esclusivamente alla discrezionalità ed al prudente apprezzamento dell'ente, che si assume la responsabilità della scelta, la verifica della compatibilità finanziaria e gestionale dell'atto dispositivo, che dovrà risultare da una chiara ed esaustiva motivazione del provvedimento».
[12] Sez. reg.le contr. Veneto, parere 24.04.2009, n. 33. In tale sede, il Collegio chiarisce che «Ciò potrà avvenire, però, solo a seguito di attenta valutazione comparativa tra i vari interessi in gioco, rimessa esclusivamente alla discrezionalità e al prudente apprezzamento dell'ente, e che dovrà risultare da una chiara ed esaustiva motivazione del provvedimento».
[13] Sez. reg.le contr. Veneto, parere n. 716/2012.
[14] Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri 17.06.2010, n. 672 e 13.06.2011, n. 349.
[15] Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri n. 672/2010 e n. 349/2011.
[16] Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri n. 672/2010 e n. 349/2011 e Sez. reg.le contr. Campania, parere 10.07.2013, n. 237.
[17] Si ricorda che l'art. 12 della legge 07.08.1990, n. 241, dispone che: «1. La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi.
2. L'effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1.».
[18] Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013.
[19] Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri n. 672/2010 e n. 349/2011 e Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013.
[20] Sez. reg.le contr. Puglia, parere 25.07.2008, n. 23.
[21] Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 216/2014.
[22] Come si è già segnalato nella seconda parte della nota n. 10, alcune Sezioni regionali della Corte dei conti sostengono che la deroga alla regola della determinazione dei canoni dei beni pubblici secondo logiche di mercato, prevista dall'art. 32, comma 8, della L. 724/1994, laddove fa salvi gli scopi sociali, «appare giustificata solo dall'assenza di scopo di lucro dell'attività concretamente svolta dal soggetto destinatario di tali beni».
Occorre, infatti, ricordare che l'art. 36, comma 1, dell'Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale, ai sensi dell'art. 8 del decreto legislativo 30.12.1992, n. 502, prevede che lo studio del medico di assistenza primaria «è considerato presidio del Servizio Sanitario Nazionale e concorre, quale bene strumentale e professionale del medico, al perseguimento degli obiettivi di salute del Servizio medesimo nei confronti del cittadino, mediante attività assistenziali convenzionate e non convenzionate retribuite», ma dispone, altresì, che «Lo studio del medico di medicina generale, ancorché destinato allo svolgimento di un pubblico servizio, è uno studio professionale privato.».
[23] Secondo una parte della dottrina (Fragali, Del comodato, in Comm. Scialoja, Branca, sub artt. 1754-1812, Bologna-Roma, 1966, 309; Luminoso, Comodato, in EG, VII, Roma, 1988, 4), il comodatario non ha mai diritto al rimborso, neanche a titolo di arricchimento, nel caso di spese sostenute per la manutenzione ordinaria, la custodia e la conservazione.
[24] Tant'è che il comodatario ha diritto di essere rimborsato delle spese straordinarie, necessarie ed urgenti per la conservazione della cosa, sostenute in luogo del comodante.
[25] Sez. II civile, sentenza 27.01.2012, n. 1216.
Per quanto appaia una posizione isolata, si segnala che una giurisprudenza di merito (Tribunale Bergamo, sentenza 20.11.2001) afferma che «ai sensi dell'articolo 1808, comma 1, del Codice civile, il comodante non ha l'obbligo di consegnare e mantenere la cosa in stato da servire all'uso convenuto con il comodatario, spettando a quest'ultimo sostenere tutte le spese necessarie per consentire detto uso, derivino esse da opere di manutenzione ordinaria o straordinaria. Pertanto, in un contratto di comodato che conceda il godimento gratuito del bene, la clausola per cui il comodatario assume l'obbligo di sostenere le opere di ordinaria e straordinaria manutenzione, limitandosi a rispettare il tipo legale, non può mai essere considerata come pattuizione volta ad introdurre un corrispettivo del godimento, ai fini della qualificazione del negozio come locazione anziché come comodato. In presenza di una tale clausola, rimane peraltro salvo, ai sensi del secondo comma, il diritto del comodatario al rimborso delle spese per opere di manutenzione straordinaria e urgenti, ove siano volte a conservare la cosa».
[26] Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013, in cui si afferma che «risulterà, dunque, davvero difficile ravvisare detta condizione nel caso in cui l'accollo degli oneri gestionali da parte del soggetto destinatario del bene riguardi esclusivamente la manutenzione ordinaria, con esclusione di quella straordinaria».
Ancorché si tratti di disciplina normativa riferita ai soli beni immobili dello Stato, si vedano gli artt. 10, comma 1, e 11, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 13.09.2005, n. 296, i quali dispongono, rispettivamente, che «Sono legittimati a richiedere a titolo gratuito la concessione ovvero la locazione dei beni immobili di cui all'articolo 9, con gli oneri di ordinaria e straordinaria manutenzione a loro totale carico, i seguenti soggetti: [...]» e che «I beni immobili dello Stato di cui all'articolo 9 possono essere dati in concessione ovvero in locazione a canone agevolato per finalità di interesse pubblico connesse all'effettiva rilevanza degli scopi sociali perseguiti in funzione e nel rispetto delle esigenze primarie della collettività e in ragione dei princìpi fondamentali costituzionalmente garantiti, a fronte dell'assunzione dei relativi oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria, in favore dei seguenti soggetti: [...]»
(08.04.2015 - link a www.regione.fvg.it).

marzo 2015

LAVORI PUBBLICI - PATRIMONIO: Condannato il dirigente dell'UTC per l'affidamento diretto e per i lavori di manutenzione straordinaria effettuati in qualità di locatario.
Tra l'altro, lavori di "somma urgenza" sono stati affidati direttamente in violazione ai principi di trasparenza, rotazione e parità di trattamento, così come disciplinati dal comma 8 dell'art. 125 del Codice dei Contratti, tanto più che detti lavori di manutenzione straordinaria dell'immobile avrebbero dovuto essere posti a carico del proprietario e non dell'amministrazione locataria.  
Vieppiù, non appare correttamente seguita la procedura prescritta per i "Lavori d'urgenza" dall'art. 9 del Regolamento del Comune per le Spese in Economia, in quanto non risulta in atti che sia stato redatto "apposito verbale in cui sono indicati i motivi dello stato d'urgenza, le cause che lo hanno provocato e i lavori necessari per rimuoverlo", né che al verbale de quo -da compilare a cura del responsabile del procedimento o di un tecnico incaricato- sia prontamente seguita la "redazione di un'apposita perizia estimativa, che -qualora non si possa attendere la redazione di un vero e proprio progetto- costituisce presupposto sufficiente per definire la spesa dei lavori da eseguirsi e permettere la relativa copertura finanziaria" e nemmeno, infine, che il predetto verbale sia stato "allegato alla determina di affidamento della prestazione".
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L'AVCP
ha rilevato la non corretta applicazione da parte del comune "delle norme del Codice dei Contratti ed in particolare del comma 8 dell'art. 125, poiché non ha interpellato cinque ditte per l'affidamento di entrambi gli appalti, in difformità del rispetto dei principi di trasparenza, rotazione e parità di trattamento".
Tuttavia
ciò che realmente indica l'illiceità della spesa sopportata dal Comune è il fatto che si è trattato in netta prevalenza (ad eccezione della realizzazione di un servizio igienico per disabili e della costruzione all’ingresso principale di una rampa di accesso, sempre per disabili) di lavori comportanti improrogabili opere necessarie per conservare all'immobile la sua destinazione o per evitare maggiori danni suscettibili di comprometterne l'efficienza in relazione all'uso a cui è adibito, ovvero opere di straordinaria manutenzione di una certa entità, in quanto tali a carico del locatore.
Invero,
l'art. 1576 c.c. prevede, come criterio generale, che il locatore (proprietario) deve eseguire tutte le riparazioni necessarie, ad eccezione di quelle di piccola manutenzione, che sono invece a carico del conduttore. Tutte le spese ordinarie sono quindi a carico di quest'ultimo, mentre il proprietario è tenuto ad intervenire in caso di manutenzione straordinaria.
La L. 392/14978 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani) prevede più specificamente che sono interamente a carico del conduttore, salvo patto contrario, le spese relative al servizio di pulizia, al funzionamento e all'ordinaria manutenzione dell'ascensore, alla fornitura dell'acqua, dell'energia elettrica, del riscaldamento e del condizionamento dell'aria, allo spurgo dei pozzi neri e delle latrine, nonché alla fornitura di altri servizi comuni.
Nel caso di specie, anche il contratto di locazione dell’immobile prevede all’art. 5 che "
l’ordinaria manutenzione dell’immobile verrà curata dal Comune di Afragola che si impegna a rilasciare, al momento della disdetta, i locali nelle medesime condizioni in cui gli stessi vengono concessi, salvo la normale usura, mentre gli interventi di carattere straordinario restano a carico del locatore".
Le su richiamate disposizioni non consentono di ritenere sopportabili dall'Ente pubblico conduttore dell'immobile gli interventi eseguiti, poiché questi sono principalmente consistiti nella realizzazione di lavori necessari per ricondurre la struttura in buono stato locativo, lavori ad esclusivo carico del proprietario (quali i nuovi intonaci alle pareti, nuova pavimentazione e tinteggiatura dell’intero edificio, nuovi impianti, sostituzione delle porte interne e degli infissi, ripristino dei serramenti in ferro).
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Valga sottolineare, altresì, che
non appare correttamente seguita, nel caso di specie, la procedura prescritta per i "Lavori d'urgenza" dall'art. 9 del Regolamento del Comune per le Spese in Economia, in quanto non risulta in atti che sia stato redatto "apposito verbale in cui sono indicati i motivi dello stato d'urgenza, le cause che lo hanno provocato e i lavori necessari per rimuoverlo", né che al verbale de quo -da compilare a cura del responsabile del procedimento o di un tecnico incaricato- sia prontamente seguita la "redazione di un'apposita perizia estimativa, che -qualora non si possa attendere la redazione di un vero e proprio progetto- costituisce presupposto sufficiente per definire la spesa dei lavori da eseguirsi e permettere la relativa copertura finanziaria" e nemmeno, infine, che il predetto verbale sia stato "allegato alla determina di affidamento della prestazione".
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C.
Sgombrato il campo dalle questioni pregiudiziali e preliminari proposte dalle difese dei convenuti, il Collegio può esaminare in punto di merito la vicenda descritta nella premessa in fatto. Deve quindi procedersi alla verifica della sussistenza, nel caso concreto, degli elementi tipici della responsabilità amministrativa che, com’è noto, si sostanziano in un danno patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato alla pubblica amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o dolo, nel nesso di causalità tra il predetto comportamento e l'evento dannoso, nonché nella sussistenza di un rapporto di servizio fra coloro che lo hanno determinato e l'ente che lo ha subito.
D. Con riferimento, in primo luogo, all’elemento oggettivo del danno pubblico, la valutazione della relativa sussistenza nel caso di specie impone l'attenta valutazione degli atti di causa, dai quali risulta quanto segue.
Con relazione informativa n. 108/09 del 06.04.2009
l'ASL NA 2 Nord - Dipartimento di Prevenzione - Servizio Prevenzione e Sicurezza degli Ambienti di Lavoro - Servizio Igiene e Medicina del Lavoro dava comunicazione di quanto emerso nel corso degli accertamenti effettuati durante l'ispezione svolta il 23.03.2009 presso l'Ufficio Anagrafe del Comune di Afragola situato in via SS. Cuori, ovvero della rilevata inosservanza di talune disposizioni dettate in tema di prevenzione degli infortuni sul lavoro (D.Lgs. n. 81/2008), impartendo, di conseguenza, una serie di prescrizioni, cui il datore di lavoro (individuato su delega del Sindaco del Comune di Afragola nell'Ing. M.D., Responsabile del Settore Recupero Urbano e Servizi Collettivi al Cittadino del medesimo Comune) avrebbe dovuto curare la puntuale ottemperanza entro novanta giorni dalla data del verbale de quo; contestualmente, l'ASL decretava, considerata la situazione di pericolo derivante dall'inosservanza delle prescrizioni indicate, il divieto d'uso dei locali adibiti ad Ufficio Anagrafe del Comune di Afragola.
L'immobile de quo era condotto in locazione dall'Ente in forza di contratto n. 1713 del 22.07.1998, stipulato con il proprietario Istituto SS. Cuori, nel quale era stato pattuito un canone mensile di £. 3.535.323, per complessive £. 42.423.876 annue (da aggiornare con indici ISTAT).
Con determinazione dirigenziale n. 92/C del 12.06.2009 del Responsabile del Settore Lavori Pubblici e Assetto del Territorio ing. N.B. si stabiliva, facendo riferimento alla Relazione Informativa ASL NA 2 Nord n. 108/09 dianzi citata e dando atto dell'urgenza ed indifferibilità ex art. 9 Regolamento Comunale delle Spese in Economia approvato con deliberazione C.S. n. 119 del 07.04.2007 dei lavori di risistemazione e adeguamento dello stabile da eseguire in ottemperanza alle prescrizioni impartite dall'Azienda Sanitaria Locale, di affidare i lavori de quibus all’impresa RDR di M. V. e R. s.n.c. in forza di un precedente contratto d’appalto, n. 3181 del 24.09.2008, avente ad oggetto la manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili comunali, ed utilizzando lo stesso ribasso d’asta (34,105%), in ragione della dichiarazione di disponibilità dell'impresa all'esecuzione immediata dei lavori agli stessi patti e condizioni del contratto n. 3181/2008 già in essere.
Il contratto da stipulare in esecuzione della determinazione dirigenziale n. 92/C del 12.06.2009 è stato poi sottoscritto in data 16.07.2009, per un importo netto contrattuale di € 50.136,51 comprensivo di oneri di sicurezza. Infine, con determina dirigenziale n. 161/C del 24-09-2009 è stato approvato il primo ed unico SAL per un importo di € 48.780,52 oltre I.V.A..
Con successiva determinazione dirigenziale n. 178 del 17.02.2010 del Responsabile del Settore Lavori Pubblici e Assetto del Territorio ing. N.B., è stato approvato un ulteriore progetto dell’importo di €. 83.860,00, di cui €. 68.737,72 per lavori, contenente opere rese necessarie sempre dalle prescrizioni dell’Azienda Sanitaria, di cui al verbale n. 108/09 dell’Azienda sanitaria Locale Napoli 2 Nord; i predetti lavori sono stati affidati all’impresa Coop. S., in forza di un precedente contratto, stipulato in relazione ai lavori di manutenzione straordinaria ed ordinaria annualità 2009/2010 dei plessi scolastici di competenza dell’Ente Comunale della città di Afragola per un importo contrattuale di € 136.869,78 -a seguito di gara e con un ribasso d’asta del 34,463%- applicando lo stesso ribasso d’asta (del 34,463%, appunto) per un importo di € 46.707,52, comprensivo di € 4.906,97 per oneri di sicurezza;
anche in questo caso l'affidamento è avvenuto ai sensi dell’art. 9 del Regolamento delle Spese in Economia dell’Ente, già richiamato per statuire l'urgenza e l'indifferibilità dei lavori nella determinazione n. 92/C/2009 di cui si è detto in precedenza. La copertura finanziaria è stata assicurata dall’economia risultante dal ribasso d’asta dell’appalto originario.
Nella premessa della determinazione dirigenziale n. 178/2010 vengono, altresì richiamati due verbali di riunione, tenutesi rispettivamente il 07.01.2010 ed il 22.01.2010 tra il Vice-Sindaco ed i dirigenti dei vari Settori del Comune di Afragola -la prima riunione, anche con la partecipazione del segretario comunale- in cui era stata ribadita "la necessità della sistemazione dei locali posti al primo piano dell'Ufficio Anagrafe in via SS. Cuori", con particolare riferimento alla scala delle stanze situate al primo piano dello stabile, all'impianto elettrico, alle toilettes, a bussole e finestre ed alla realizzazione di tompagnatura in alcuni ambienti.
Dalla lettura della prot. n. 19922 del 02.08.2010 del Dirigente del Settore A.T./LL.PP. comunale ing. N.B., emerge che i lavori affidati alla prima impresa RDR di M. V. e R. s.n.c. hanno interessato il piano terra dello stabile e solo marginalmente il primo piano, quest'ultimo con lavori di piccola entità, e che con i lavori aggiuntivi affidati alla Coop S. in forza della determina n. 178 del 17.02.2010, sono stati completati i lavori di sistemazione del primo piano, previo trasferimento degli uffici al piano terra.
Più in dettaglio -come illustrato nella medesima nota dianzi indicata, trasmessa a riscontro di richiesta di chiarimenti e informazioni dell'AVCP- i primi lavori sono consistiti in:
   A) ristrutturazione dell’intero piano terra dello stabile in via SS. Cuori, previo sgombero dell’intero archivio e trasporto di materiale al macero, rifacimento della partizione interna, realizzazione degli impianti elettrico, idrico, di riscaldamento e climatizzazione, realizzazione di nuovi servizi igienici di cui uno per disabili, sistemazione dell’ingresso principale con la costruzione di una rampa di accesso per disabili, realizzazione di controsoffittatura, nuovi intonaci alle pareti, nuova pavimentazione e tinteggiatura dell’intero edificio, sostituzione delle porte interne e degli infissi, ripristino dei serramenti in ferro;
   B) lavori di piccola entità al primo piano del medesimo stabile nei locali adibiti ai servizi igienici, quali sostituzione di n. 4 vasi igienici nei wc, sostituzione e ripristino di piccole parti di pavimentazione (in totale mq. 4 di pavimentazione), sostituzione dei serramenti nei locali wc e ripristino intonaco nel corridoio principale.
Per i lavori del secondo affidamento (impresa Coop. S.), invece, gli interventi da eseguire sono dettagliatamente indicati nel verbale di riunione del 22.01.2010:
1. spostamento dell’archivio storico dalla precedente sede alla stanza n. 3 indicata nell’allegato grafico;
2. chiusura, con realizzazione di muri, dei due ingressi al corridoio di destra e di sinistra;
3. sistemazione delle tre stanze identificate ai nn. 1, 2 e 3, con ripristino delle parti ammalorate di intonaco, ritinteggiatura complessiva, sostituzione degli infissi e delle porte interne, dei vetri ove non a norma, rifacimento dell’impianto elettrico, nonché realizzazione dell’impianto di rilevazione incendi e verifica del solaio di calpestio destinato all’archivio storico;
4. sostituzione degli infissi esistenti e della porta di accesso ai locali adibiti a servizi igienici al primo piano;
5. rifacimento dell’impermeabilizzazione al solaio di copertura del torrino scala;
6. rifacimento dell’intonaco al soffitto del vano scala, ritinteggiatura complessiva e sistemazione dell’impianto elettrico.

La realizzazione dei lavori de quibus è stata oggetto di alcune note (n. 46270 del 14.07.2010, n. 70175 del 11.10.2010 e n. 30609 del 18.03.2011, quest'ultima già citata in precedenza per aver costituito lo spunto per l'apertura delle indagini eseguite dal requirente contabile), due istruttorie ed una di definizione dell'istruttoria medesima, dell'A.V.C.P. (Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture),
la quale ha rilevato la non corretta applicazione da parte della stazione appaltante (il Comune di Afragola) "delle norme del Codice dei Contratti ed in particolare del comma 8 dell'art. 125, poiché non ha interpellato cinque ditte per l'affidamento di entrambi gli appalti, in difformità del rispetto dei principi di trasparenza, rotazione e parità di trattamento".
Tuttavia -come puntualmente e condivisibilmente evidenziato dal PM di udienza-
ciò che realmente indica l'illiceità della spesa sopportata dal Comune di Afragola a fronte dei lavori precedentemente descritti, è il fatto che si è trattato in netta prevalenza (ad eccezione della realizzazione di un servizio igienico per disabili e della costruzione all’ingresso principale di una rampa di accesso, sempre per disabili) di lavori comportanti improrogabili opere necessarie per conservare all'immobile la sua destinazione o per evitare maggiori danni suscettibili di comprometterne l'efficienza in relazione all'uso a cui è adibito, ovvero opere di straordinaria manutenzione di una certa entità, in quanto tali a carico del locatore.
Invero,
l'art. 1576 c.c. prevede, come criterio generale, che il locatore (proprietario) deve eseguire tutte le riparazioni necessarie, ad eccezione di quelle di piccola manutenzione, che sono invece a carico del conduttore. Tutte le spese ordinarie sono quindi a carico di quest'ultimo, mentre il proprietario è tenuto ad intervenire in caso di manutenzione straordinaria.
La L. 392/14978 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani) prevede più specificamente che sono interamente a carico del conduttore, salvo patto contrario, le spese relative al servizio di pulizia, al funzionamento e all'ordinaria manutenzione dell'ascensore, alla fornitura dell'acqua, dell'energia elettrica, del riscaldamento e del condizionamento dell'aria, allo spurgo dei pozzi neri e delle latrine, nonché alla fornitura di altri servizi comuni.
Nel caso di specie, anche il contratto di locazione dell’immobile prevede all’art. 5 che "
l’ordinaria manutenzione dell’immobile verrà curata dal Comune di Afragola che si impegna a rilasciare, al momento della disdetta, i locali nelle medesime condizioni in cui gli stessi vengono concessi, salvo la normale usura, mentre gli interventi di carattere straordinario restano a carico del locatore".
Le su richiamate disposizioni non consentono -come giustamente osservato nell'atto introduttivo del giudizio- di ritenere sopportabili dall'Ente pubblico conduttore dell'immobile gli interventi eseguiti, poiché questi sono principalmente consistiti nella realizzazione di lavori necessari per ricondurre la struttura in buono stato locativo, lavori ad esclusivo carico del proprietario (quali i nuovi intonaci alle pareti, nuova pavimentazione e tinteggiatura dell’intero edificio, nuovi impianti, sostituzione delle porte interne e degli infissi, ripristino dei serramenti in ferro).
Non a caso, infatti, era lo stesso Ente locale a riferire alla competente Procura della Repubblica di Napoli -nella nota n. 2183 del 26/01/2011 del Responsabile del Settore A.T. e LL.PP. ing. N.B., odierno convenuto- che “
... la proprietà dei locali occupati dal personale di Stato Civile dell’Amministrazione Comunale di Afragola non rientra tra quelle disponibili dell’Ente e pertanto, è palese la impossibilità giuridica di questo Ente di effettuare interventi di manutenzione straordinaria quali sono quelli finalizzati all’adeguamento ai sensi del T.U. 81/2008 (sicurezza sui luoghi di lavoro)”.
Erano proprio le prescrizioni dell’ASL NA 2 Nord indicate nella Relazione Informativa n. 108/09 sopra citata, inoltre,
ad attestare uno stato di particolare degrado dell’immobile locato, per il quale, dunque, deve dedursi che non siano stati svolti e pretesi nel tempo -ovvero, per tutta la ventennale durata del rapporto locativo- gli interventi manutentivi necessari.
Poiché, dunque, i lavori realizzati in esecuzione delle determinazioni n. 92/C/2009 e n. 178/2010 del Dirigente del Settore Lavori Pubblici/Assetto del Territorio, sono di straordinaria manutenzione, i relativi oneri non avrebbero dovuto essere sopportati dal Comune di Afragola, in sostituzione e con diretto vantaggio patrimoniale del soggetto proprietario, bensì avrebbero dovuto essere sì effettuati in tempi rapidi, ma poi posti a carico -detratti i costi sostenuti per realizzare i prescritti adeguamenti strutturali per disabili- del proprietario dello stabile.
Poiché ciò non è avvenuto -ed anzi l'ing. N.B. ha escluso nella nota interna n. 3327/AT dell’11.09.2012 che potesse avvenire, in aperto contrasto con quanto in un primo momento da lui stesso osservato nella nota n. 2183 del 26.01.2011 sopra citata-
il Collegio ritiene che il Comune di Afragola abbia senz'altro subito, in relazione alla vicenda dianzi descritta, un pregiudizio economico.
Valga sottolineare, altresì, che
non appare correttamente seguita, nel caso di specie, la procedura prescritta per i "Lavori d'urgenza" dall'art. 9 del Regolamento del Comune di Afragola per le Spese in Economia, approvato con delibera C.S. n. 119 del 07.04.2007 (integrata da successiva delibera n C.S. n. 133 del 12.07.2007) -cui pure fa riferimento la difesa del convenuto- in quanto non risulta in atti che sia stato redatto "apposito verbale in cui sono indicati i motivi dello stato d'urgenza, le cause che lo hanno provocato e i lavori necessari per rimuoverlo", né che al verbale de quo -da compilare a cura del responsabile del procedimento o di un tecnico incaricato- sia prontamente seguita la "redazione di un'apposita perizia estimativa, che -qualora non si possa attendere la redazione di un vero e proprio progetto- costituisce presupposto sufficiente per definire la spesa dei lavori da eseguirsi e permettere la relativa copertura finanziaria" e nemmeno, infine, che il predetto verbale sia stato "allegato alla determina di affidamento della prestazione".
In merito alla quantificazione del danno sopra descritto e ritenuto sussistente nella fattispecie, il Collegio osserva, preliminarmente, che con nota segretariale n. 440/Seg del 05.11.2012 del Comune di Afragola è stata trasmessa la nota interna n. 3981/AT del 31.10.2012, in cui vengono indicate in € 60.631,39 e in € 57.418,03 le spese sostenute per effetto delle determinazioni n. 92/C del 12.06.2009 e n. 178 del 17.02.2010, che secondo la prospettazione attorea costituiscono danno erariale per l'intero importo (€ 118.049,42 = € 60.631,39 + € 57.418,03).
Tuttavia, il Collegio ritiene di dover rivedere la proposta quantificazione tenendo conto, come rilevato anche dal PM di udienza, della spesa che il Comune di Afragola avrebbe comunque dovuto sostenere in proprio -senza cioè poterla porre a carico del proprietario dello stabile adibito ad Ufficio Anagrafe comunale- per la realizzazione di una rampa d’accesso e di un servizio igienico per disabili, complessivamente quantificabile in € 15.000,00, tenendo conto dei costi medi di mercato di siffatte dotazioni strutturali.
Poiché tali dotazioni strutturali sono state realizzate con il primo affidamento (disposto con la determinazione n. 92/C del 12.06.2009), è l'importo erogato in relazione ad esso (€ 60.631,39) che va ridotto nella predetta misura (€ 15.000,00) ai fini della presente sentenza, risultando quindi pari a 45.631,39, cui va comunque aggiunto l'importo di € 57.418,03 erogato a seguito della determinazione n. 178 del 17.02.2010, con la conseguenza che il pregiudizio economico complessivamente subito dal Comune di Afragola in relazione all'esaminata vicenda risulta pari ad € 103.049,42 (= € 45.631,39 + € 57.418,03).
E. Ciò posto, e rilevata sotto il profilo del rapporto di servizio la sussistenza della relazione d'immedesimazione organica tra l'odierno convenuto -all'epoca dei fatti Dirigente del Settore Lavori Pubblici/Assetto del Territorio del Comune di Afragola- ed il medesimo Ente locale, va poi osservato, per quel che concerne il nesso di causalità rilevabile tra il danno descritto e quantificato in precedenza e la condotta tenuta dal convenuto medesimo, che la prospettazione attorea, secondo cui il nocumento patrimoniale subito dal predetto Ente per effetto dell'esaminata vicenda sarebbe a lui addebitabile in toto in relazione alla determina dirigenziale n. 92/C/2009 e nella misura del 50% in riferimento alla successiva determina n. 178/2010, è ad avviso del Collegio, condivisibile, per aver egli adottato le determinazioni n. 92/C del 12.06.2009 e n. 178 del 17.02.2010, più volte citate in precedenza, mediante le quali si è stabilito l'affidamento dei lavori da eseguirsi sul bene privato senza porne contestualmente a carico del proprietario il relativo onere economico e senza, comunque, adottare alcuna statuizione in tale direzione.
Nel contempo,
è del pari condivisibile l'indicazione fornita dal requirente nell'atto introduttivo del giudizio, secondo cui la spesa erogata a seguito dell'effettuazione dei lavori affidato con la determina n. 178/2010 (€ 57.418,03) va posta al carico dell'ing. N.B. soltanto nella percentuale del 50%, dovendo essere il restante 50% addebitato al comportamento tenuto dai partecipanti (vice-sindaco, segretario comunale, vari dirigenti, amministratori e funzionari del Comune di Afragola) alle conferenze di servizi e riunioni che hanno preceduto l'adozione della predetta determina, in quanto nel corso di essa era stata discussa la problematica dei lavori da effettuare nello stabile di via SS. Cuori destinato ad Ufficio Anagrafe comunale, con un pronunciamento favorevole agli stessi (avvenuto nel verbale del 07.01.2010 e confermato con modifiche nei lavori in data 22.01.2010), "influenzato sia dall’esigenza di completare l’ottemperanza alle prescrizioni dell’ASL che dalla necessità dell’Ufficio anagrafe di ricevere in consegna delle apparecchiature ordinate (elettroarchivi rotanti), fornitura per la quale la ditta interessata denunciava danni di natura economica per il protrarsi dell’impossibilità alla consegna e al collaudo imputabile all’Ente" (cfr. atto di citazione, pagg. 12-13).
F. Riguardo, infine, all'elemento soggettivo dell'illecito amministrativo-contabile in controversia, che la Procura ha indicato come colpa grave, questo deve, del pari essere ritenuto sussistente per il convenuto N.B., per aver egli adottato le suindicate determine senza poi porre in essere alcuna attività finalizzata a porre a carico del proprietario dell'immobile l'onere economico sostenuto per far eseguire i lavori necessari per provvedere alla straordinaria manutenzione di esso.
Il disinteresse dimostrato dal B. in ordine alle conseguenze economicamente pregiudizievoli per l'Ente determinate dal suo operato, emerge, altresì, dal fatto che, come da egli stesso rappresentato nella nota interna n. 3327/AT dell’11.09.2012 (costituente riscontro a foglio istruttorio richiedente [anche] la corrispondenza intercorsa con il locatore per l’esecuzione dei lavori [autorizzazioni]), i rapporti con il proprietario dell'immobile erano avvenuti in modo verbale, ossia del tutto irritualmente.
Né assumono efficacia scriminante le circostanze indicate dallo stesso B. nella relazione illustrativa redatta il 09.06.2009 (ed allegata alla determina n. 92/C del 12.06.2009), in cui egli evidenzia che il Datore di Lavoro, indicato dall'ASL nel Dirigente del Settore Recupero Urbano e Servizi Collettivi al Cittadino del Comune di Afragola ing. M.D., non aveva assunto sino a quella data alcuna iniziativa intesa ad ottemperare alle prescrizioni impartite dall'ASL nella Relazione Informativa n. 108/09 e che, per contro, il medesimo ing. B. -"che lavora al meglio per il funzionamento della macchina comunale"- si sia in tale relazione illustrativa dichiarato disponibile anche a risolvere la problematica dell'Ufficio Anagrafe, potendo, tutt'al più, tali circostanze rappresentare motivo di esercizio del potere riduttivo dell'addebito.
Nel contempo, il Collegio ritiene di condividere la prospettazione esposta nell'atto introduttivo del giudizio, anche laddove non si ravvisa a carico dei partecipanti alle conferenze di servizi e riunioni che hanno preceduto la determina n. 178 del 17.02.2010 -di cui sopra si è detto- la sussistenza dell'elemento soggettivo della colpa grave, essendosi tali soggetti pronunciati unicamente a favore dell'effettuazione in via d'urgenza dei lavori necessari per adeguare l'immobile ospitante l'Ufficio Anagrafe comunale alle prescrizioni della locale Azienda Sanitaria, ma non certamente per tenere indenne il locatore, con pregiudizio economico per l'Ente, dagli oneri derivanti dai lavori de quibus.
G. Conclusivamente, questo Collegio ritiene che l'effettuazione a carico del Comune di Afragola dei lavori di straordinaria manutenzione dell'immobile privato condotto in locazione quale sede dell'Ufficio Anagrafe comunale, affidati con le determine n. 92/C del 12.06.2009 e n. 178 del 17.02.2010, sia stato il frutto -almeno in via prevalente, nelle misure suindicate- della condotta gravemente colposa attribuibile all'odierno convenuto e che la conseguente erogazione della somma di € 103.049,42, nel configurarsi come un danno ingiusto all’Ente vada a questi addebitata nell'importo di € 45.631,39 + € 28.709,01 (50% di € 57.418,03) = € 74.340,40, da sottoporre ad ulteriore riduzione, nella misura ritenuta equa del 20%, nell'esercizio del potere attribuito al Giudice Contabile dall'art. 52 TUCL n. 1214 del 1934, risultando dunque quantificato, infine, in € 59.472,32 (= 80% di € 74.340,40).
Su dette somme dovranno essere applicati, innanzitutto, la rivalutazione monetaria, da calcolarsi secondo gli indici ISTAT, dall’esborso e fino al giorno della pubblicazione della presente sentenza, nonché gli interessi legali sulla somma così rivalutata dalla predetta pubblicazione al soddisfo (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Campania, sentenza 09.03.2015 n. 253).

febbraio 2015

PATRIMONIOSulla gestione del demanio marittimo (parere 27.02.2015 n. 100167/196 di prot. - Rassegna Avvocatura dello Stato n. 1/2015).

PATRIMONIO: Acquisizione di beni e servizi da parte dei Comuni non capoluogo del Friuli Venezia Giulia. Acquisizione del codice identificativo gara (CIG/SmartCig).
Come stabilito dal novellato art. 53, comma 2, della legge regionale 26/2014, fino al 30.06.2015 i Comuni non capoluogo possono procedere autonomamente (ossia in forma non aggregata) all'acquisizione di beni e servizi. Resta fermo l'obbligo, ai sensi dell'art. 1, comma 450, della legge 296/2006, di fare ricorso al mercato elettronico della PA (MePA) per l'acquisizione di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario (207.000 euro), permanendo tuttavia, ai sensi del comma 449, ivi richiamato, la facoltà di ricorrere alle convenzioni CONSIP, ovvero di rivolgersi al libero mercato, ma in tal caso nel rispetto dei parametri di prezzo-qualità fissati dalle convenzioni CONSIP, che costituiscono limite massimo per la stipula dei contratti.
L'Ente, che è un Comune non capoluogo di provincia e con una popolazione inferiore a 10.000 abitanti, chiede come debbano procedere i Comuni della Regione Friuli Venezia Giulia per ottenere uno SmartCig
[1] ai fini dell'acquisizione di beni e servizi di importo inferiore a 40.000 euro; in particolare, è interessato alle procedure al di fuori di Consip e del mercato elettronico.
Sentito il Servizio Centrale unica di committenza, di questa Direzione centrale, si esprimono le seguenti considerazioni.
Sul piano dell'ordinamento statale, le novelle apportate dall'art. 9, comma 4, del decreto legge 24.04.2014, n. 66
[2], all'art. 33, comma 3-bis del Codice dei contratti pubblici hanno introdotto l'obbligo, per i Comuni non capoluogo di provincia, di acquisire lavori, servizi e forniture attraverso determinate modalità di aggregazione. In alternativa alle acquisizioni in forma aggregata, tali Comuni possono acquisire beni e servizi attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore. L'ANAC non rilascia CIG (e SmartCig) ai Comuni che procedano all'acquisizione di lavori, beni e servizi in violazione degli adempimenti previsti dalla normativa richiamata. La decorrenza di tali obblighi è fissata all'01.01.2015 per quanto concerne l'acquisizione di beni e servizi, secondo quanto disposto dall'art. 23-ter, comma 1, del decreto legge 24.06.2014, n. 90 [3].
Inoltre, ai sensi del successivo comma 3 del medesimo art. 23-ter, i Comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti possono procedere autonomamente (ossia in forma non aggregata) per acquisiti di importo inferiore a 40.000 euro.
In ambito regionale, il legislatore è intervenuto in materia di centralizzazione della committenza con la legge regionale 12.12.2014, n. 26
[4], entrata in vigore l'01.01.2015, la quale ha disposto l'istituzione della Centrale unica di committenza regionale, che costituisce una delle forme di attuazione delle disposizioni statali sulla razionalizzazione della spesa e sugli obblighi di aggregazione degli acquisti (art. 43).
Il comma 2 dell'art. 53 della LR 26/2014, ha stabilito che 'Ferma restando l'attività programmatoria da espletarsi nel corso del 2015, la Centrale unica di committenza regionale opera a favore degli enti locali a decorrere dall'01.01.2016;' (primo periodo), 'trova frattanto applicazione la disciplina statale in materia di centralizzazione della committenza, con facoltà per gli enti locali del Friuli Venezia Giulia di avvalersi delle forme associative previste dalla normativa regionale' (secondo periodo).
Il secondo periodo del comma 53 è stato successivamente novellato dall'art. 34 della legge regionale 13.02.2015, n. 1, che lo ha così sostituito: 'nelle more della sua attivazione e della istituzione delle Unioni territoriali intercomunali, gli enti locali, fino al 30.06.2015, continuano a svolgere singolarmente le attività contrattuali con facoltà di avvalersi delle forme associative previste dalla normativa regionale vigente'.
Ne consegue che fino al 30.06.2015 tutti gli enti locali della Regione, a prescindere dalla dimensione demografica e dalla soglia di importo, possono acquistare beni e servizi in forma autonoma, cioè senza obbligo di aggregazione.
Le acquisizioni devono essere effettuate nel rispetto, ovviamente, delle leggi vigenti: per importi inferiori alla soglia di rilievo comunitario rimane fermo, dunque, l'obbligo di acquisto di beni e servizi in via telematica, previsto dall'art. 1, comma 450, della legge 27.12.2006, n. 296, che così recita: 'Dal 01.07.2007, le amministrazioni statali centrali e periferiche (...), per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all'articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207. Fermi restando gli obblighi e le facoltà previsti al comma 449
[5] del presente articolo, le altre amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, nonché le autorità indipendenti, per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328 [6] (...).'
Il comma 450 fa dunque salve le ulteriori possibilità previste dal comma 449, che consistono nel ricorso alle convenzioni-quadro o all'utilizzo dei rispettivi parametri di prezzo-qualità come limiti massimi
[7].
In conclusione, fino al 30.06.2015, i Comuni non capoluogo possono procedere autonomamente (ossia in forma non aggregata) all'acquisizione di beni e servizi, fermo l'obbligo, ai sensi dell'art. 1, comma 450, della legge 296/2006, di fare ricorso al MEPA o alle convenzioni CONSIP per l'acquisizione di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario (207.000 euro), con la possibilità di rivolgersi al libero mercato, nel rispetto dei parametri di prezzo-qualità fissati dalle convenzioni Consip come limiti massimi per la stipula dei contratti.
Per quanto riguarda la scelta tra le opzioni offerte dall'ANAC in sede di acquisizione di CIG/SmartCig
[8], si ritiene che fino alla predetta data i Comuni non capoluogo possano dichiarare di trovarsi nella situazione di non recepimento della normativa statale da parte della Regione a statuto speciale [9].
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[1] Lo SmartCig consiste in un CIG in modalità semplificata o in un carnet di CIG. Il CIG ottenuto in questa modalità può essere utilizzato per micro-contrattualistica (contratti di lavori di importo inferiore a 40.000, ovvero contratti di servizi e forniture di importo inferiore a 40.000, affidati ai sensi dell'art. 125 del Codice o mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando) e contratti esclusi in tutto o in parte dell'applicazione del Codice.
[2] 'Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale', decreto convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23.06.2014, n. 89.
[3] 'Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari', decreto convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11.08.2014, n. 114.
[4] Recante 'Riordino del sistema Regione-Autonomie locali nel Friuli Venezia Giulia. Ordinamento delle Unioni territoriali intercomunali e riallocazione di funzioni amministrative'.
[5] ' Nel rispetto del sistema delle convenzioni di cui agli articoli 26 della legge 23.12.1999, n. 488, e successive modificazioni, e 58 della legge 23.12.2000, n. 388, tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro. Le restanti amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. (...)'
[6] L'art. 328 dispone che, fatti salvi i casi di ricorso obbligatorio al mercato elettronico previsti dalle norme in vigore, ai sensi dell'art. 85, comma 13, del Codice dei contratti, la stazione appaltante può stabilire di procedere all'acquisto di beni e servizi attraverso il mercato elettronico realizzato dalla medesima stazione appaltante (laddove presente) ovvero attraverso il mercato elettronico della pubblica amministrazione realizzato dal Ministero dell'economia e delle finanze sulle proprie infrastrutture tecnologiche avvalendosi di Consip S.p.A. (MePA) ovvero attraverso il mercato elettronico realizzato dalle centrali di committenza di riferimento di cui all'articolo 33 del Codice.
[7] Cfr. Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria, deliberazione n. 64/2014 del 10/11/2014, secondo cui l'interpretazione congiunta dei commi 449 e 450, nel senso che l'obbligo di ricorso al mercato elettronico tiene conto delle facoltà previste dal comma 449 che ricomprendono la possibilità per gli enti locali di rivolgersi al libero mercato con il limite imperativo dello stesso prezzo-qualità/quantità previsto dal sistema delle convenzioni CONSIP, si coordina con il principio generale di economicità dell'azione amministrativa.
[8] In sede di acquisizione del CIG, l'ANAC chiede alla stazione appaltante di dichiarare se:
   1) intende procedere all'acquisizione secondo le modalità indicate dall'art. 9, comma 4, D.L. n. 66/2014, oppure dall'art. 23-ter del D.L. n. 90/2014;
   2) il suo territorio ricade in una regione a statuto speciale o in una provincia che non ha ancora recepito nel proprio ordinamento le disposizioni di cui all'art. 9, comma 4, D.L. n. 66/2014.
[9] Peraltro, in caso di utilizzo degli strumenti elettronici o di acquisti inferiori ai 40.000 euro da parte dei comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, le stazioni appaltanti possono dichiarare di procedere ai sensi dell'art. 9, comma 4, DL 66/2014 o dell'art. 23-ter del DL 90/2014
(opzione ANAC n. 1)
(26.02.2015 - link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO: Concessione, in comodato d'uso, di immobili degli enti consorziati a favore del Consorzio.
1) Secondo un orientamento della Corte dei conti, anche se il comodato, in quanto contratto gratuito, costituisce una forma di utilizzo infruttifera, e dunque non in linea con il principio di redditività dei beni immobili delle pubbliche amministrazioni, non risulta precluso a priori, per l'ente locale, ricorrere a tale negozio quale forma di sostegno e di contribuzione indiretta nei confronti di attività di pubblico interesse, strumentali alla realizzazione delle proprie finalità istituzionali.
2) Dalle previsioni contenute negli artt. 1803, 1804 e 1808 cod. civ. e dall'interpretazione fornita dalla Corte di cassazione si evince, in via generale, che le spese necessarie per l'uso della cosa (ordinaria manutenzione) gravano sul comodatario, mentre quelle volte alla conservazione del bene (straordinaria manutenzione) spettano al comodante.
Si segnala, peraltro, che una Sezione reg.le della Corte dei conti, trattando dell'ipotesi in cui comodante è un ente locale e richiamando, perciò, il principio di redditività dei beni pubblici, afferma la necessità che l'ente sia quantomeno esentato dall'assunzione di qualunque onere di manutenzione.

Il Consorzio, al quale aderiscono tutti i comuni della provincia di riferimento e la stessa amministrazione provinciale, gestisce i servizi e gli interventi a favore delle persone disabili giovani e adulte
[1], operando in diverse sedi, di cui la minima parte (n. 3) sono di proprietà del Consorzio medesimo, mentre le altre sono di proprietà di alcuni dei comuni consorziati (n. 6) ed una dell'amministrazione provinciale.
Attualmente, l'uso, da parte del Consorzio, dei predetti beni comunali e provinciale, avviene sulla base di contratti di locazione o di concessione a titolo oneroso o gratuito, con una spesa di circa 90.000,00 euro annui, 'con le relative ricadute sul bilancio e sulle quote consortili dovute dagli enti consorziati'.
Al fine di pervenire al contenimento della spesa dei servizi, il Consorzio -che ha natura pubblica, gestisce funzioni degli enti consorziati e persegue finalità sociali e non lucrative- chiede di conoscere se, in deroga al principio della fruttuosità dei beni immobili della pubblica amministrazione:
1) risulti ammissibile che, previa regolamentazione dei soggetti proprietari, gli immobili comunali e provinciale possano essere concessi in comodato d'uso al Consorzio;
2) se il Consorzio possa fruire di tale agevolazione, provvedendo a farsi carico delle sole manutenzioni ordinarie.
In via preliminare, occorre segnalare che -come afferma costantemente la giurisprudenza
[2]- ai fini dell'individuazione dello strumento giuridico idoneo ad attribuire in godimento un bene pubblico a soggetti terzi, assume decisiva rilevanza la corretta qualificazione giuridica del bene stesso. Infatti, la natura demaniale o patrimoniale indisponibile del bene determina l'applicazione dello strumento pubblicistico della concessione, mentre la natura disponibile [3] del bene implica il ricorso a contratti di stampo privatistico (locazione, affitto di azienda, comodato) [4].
Ciò posto, appare opportuno ricordare che il principio della fruttuosità dei beni pubblici, sancito per lo Stato dall'art. 9 della legge 24.12.1993, n. 537 e per i comuni dall'art. 32, comma 8
[5], della legge 23.12.1994, n. 724, impone alle pubbliche amministrazioni di gestire il proprio patrimonio in modo da ottenere la massima redditività possibile.
Il Giudice contabile osserva che, a prescindere dall'individuazione dei rispettivi ambiti applicativi, le predette disposizioni «sono la chiara espressione della volontà del legislatore di rapportare i canoni locativi di tutti gli immobili pubblici ai valori di mercato; e ciò sia che si tratti, più propriamente, di immobili destinati ad uso abitativo (quali quelli disciplinati dall'art. 9, comma 3, della legge n. 537 del 1993), sia che si tratti di immobili appartenenti al patrimonio indisponibile (quali quelli regolati dall'art. 32, comma 8, della legge n. 724 del 1994), sia che si tratti [...] di immobili del patrimonio disponibile [...], relativamente ai quali -già prima della entrata in vigore delle nuove disposizioni- il principio della redditività secondo valori di mercato discendeva dai principi di buona amministrazione cui sono astretti gli enti pubblici»
[6].
La Corte dei conti afferma, quindi, che le varie forme di gestione del patrimonio pubblico previste dall'ordinamento sono tutte finalizzate alla valorizzazione economica delle dotazioni immobiliari degli enti territoriali, vale a dire che esse «devono mirare all'incremento del valore economico delle dotazioni stesse, onde trarne una maggiore redditività finale»
[7].
Più recentemente, la Corte dei conti, dopo aver ribadito che, di norma, «l'atto di disposizione di un bene appartenente al patrimonio pubblico deve comunque tener conto dell'obbligo di assicurare una gestione 'economica' del bene stesso, in modo da aumentarne la produttività in termini di entrate finanziarie, obbligo che rappresenta una delle forme di attuazione da parte delle Pubbliche Amministrazioni del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.) del quale l'economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario (art. 1, Legge n. 241/1990 e s.i.m.)», precisa che «è il legislatore stesso che traccia i confini delle possibili eccezioni ai principi generali appena richiamati»
[8].
Al riguardo, la Corte dei conti rammenta il già citato art. 32, comma 8, della L. 724/1994, ai sensi del quale i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dei comuni sono determinati in ragione delle loro caratteristiche e a valori non inferiori a quello di mercato, «fatti salvi gli scopi sociali»
[9], e l'art. 32, comma 1, della legge 07.12.2000, n. 383, che consente agli enti locali di concedere in comodato beni mobili ed immobili di loro proprietà, non utilizzati per fini istituzionali, alle associazioni di promozione sociale ed alle organizzazioni di volontariato per lo svolgimento delle loro attività istituzionali.
Secondo la Corte dei conti, «Al di là delle citate eccezioni, espressamente previste dal legislatore, [...] qualsiasi atto di disposizione di un bene, appartenente al patrimonio comunale, non può prescindere dal rispetto dei principi di economicità, efficacia, trasparenza e pubblicità, che governano l'azione amministrativa, oltre che dal rispetto delle norme regolamentari dell'ente locale (il che concerne, anche e primariamente, la scelta del contraente cui concedere il bene in godimento)».
Va, tuttavia, rilevato che, dopo aver assunto una posizione assai rigorosa, nella considerazione che lo scopo primario del patrimonio disponibile è quello di produrre reddito, la Corte dei conti ha compiuto una serie di valutazioni che appaiono idonee a ritenere ammissibile -a determinate condizioni e anche a favore di soggetti di diritto privato
[10]- la concessione in comodato di beni pubblici.
La Corte ritiene, infatti, che, anche se il comodato, in quanto contratto gratuito, costituisce una forma di utilizzo infruttifera, e dunque non in linea con il principio della redditività dei beni patrimoniali disponibili, non risulta precluso a priori, per l'ente locale, ricorrere a tale negozio quale forma di sostegno e di contribuzione indiretta nei confronti di attività di pubblico interesse, strumentali alla realizzazione delle proprie finalità istituzionali
[11].
Pertanto, osserva la Corte, «il principio generale di redditività del bene pubblico può essere mitigato o escluso ove venga perseguito un interesse pubblico equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene perseguito mediante lo sfruttamento economico dei beni»
[12].
Una Sezione regionale del Collegio contabile rileva che, all'interno dell'ordinamento generale o nella disciplina di settore degli enti territoriali, non esiste alcuna norma che ponga uno specifico divieto di concessione in uso gratuito di beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile dell'ente locale
[13].
Tuttavia -chiarisce la Sezione- nell'esercizio della discrezionalità che gli compete in ordine alla gestione del proprio patrimonio, l'ente locale «deve non solo evidenziare e pubblicizzare le finalità pubblicistiche che intende perseguire con la stipula del negozio di comodato, bensì deve altresì verificare che l'utilità sociale perseguita rientri nelle finalità a cui è deputato l'ente locale medesimo»
[14].
«Dunque» -prosegue la Corte dei conti- «rientra nella sfera della discrezionalità dell'ente locale la scelta sulle modalità di gestione del proprio patrimonio disponibile, purché l'esercizio di detta discrezionalità avvenga previa valutazione e comparazione degli interessi della comunità locale, nonché previa verifica della compatibilità finanziaria e gestionale dell'atto dispositivo»
[15].
Per quanto fin qui esposto, si osserva che la concessione in comodato al Consorzio, da parte degli enti proprietari dei beni in oggetto, risulta subordinata alla rigorosa osservanza delle condizioni richieste dalla Corte dei conti.
Si ritiene, comunque, di dover segnalare che la mancata redditività dei beni che verrebbero concessi in comodato parrebbe tradursi, nella sostanza, in una maggiore partecipazione finanziaria alle spese di funzionamento del Consorzio da parte degli enti comodanti, rispetto alle altre amministrazioni aderenti al Consorzio medesimo.
Quanto alla questione concernente la possibilità che il comodatario provveda a farsi carico degli oneri derivanti dalle sole manutenzioni ordinarie, si segnala quanto segue.
Occorre, anzitutto, rammentare che l'art. 1803, secondo comma, del codice civile, dispone che il comodato «è essenzialmente gratuito».
Ciò posto, l'art. 1804, primo comma, primo periodo, del codice civile, dispone che «Il comodatario è tenuto a custodire e a conservare la cosa con la diligenza del buon padre di famiglia» ed il successivo art. 1808 prevede che «Il comodatario non ha diritto al rimborso delle spese sostenute per servirsi della cosa» (primo comma) e che «Egli però ha diritto di essere rimborsato delle spese straordinarie sostenute per la conservazione della cosa, se queste erano necessarie e urgenti» (secondo comma).
Sulla scorta di tali previsioni si può, dunque, ritenere -in via generale- che le spese necessarie per l'uso della cosa (ordinaria manutenzione) debbano gravare sul comodatario
[16], mentre quelle volte alla conservazione del bene (straordinaria manutenzione) spettino, invece, al comodante [17].
La Corte di cassazione precisa che l'art. 1808 del codice civile distingue fra spese sostenute per il godimento della cosa e spese straordinarie, necessarie ed urgenti, affrontate per conservarla, osservando che «al comodatario non sono rimborsabili le spese straordinarie non necessarie ed urgenti, anche se comportano miglioramenti, né sotto il profilo dell'art. 1150 c.c. perché egli non è possessore, né sotto quello dell'art. 936 c.c. perché non è terzo anche quando agisce oltre i limiti del contratto, né infine sotto quello dell'art. 1595 c.c. in via di richiamo analogico, perché un'indennità per i miglioramenti è negata anche al locatario la cui posizione è molto simile a quella comodatario»
[18].
Ferme restando, in termini generali, la norma civilistica e l'interpretazione che la Corte di cassazione fornisce della stessa, si segnala una pronuncia della Corte dei conti che, trattando dell'ipotesi in cui comodante è un ente locale e richiamando, perciò, il già citato principio di redditività dei beni pubblici, ne ricava la necessità che l'ente medesimo sia quantomeno esentato da «qualunque onere di manutenzione, nessuno esclus
[19].
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[1] Ai sensi dell'art. 6, comma 1, lett. e), f), g), h) ed i) della L.R. 41/1996.
[2] Cfr. Corte di cassazione -Sez. III, sentenze 19.05.2000, n. 6482, 22.06.2004, n. 11608, 19.12.2005, n. 27931 e Sez. V, 31.08.2007, n. 18345; Consiglio di Stato- Sez. V, sentenze 16.05.2003, n. 1991 e 06.12.2007, n. 6265; Corte dei conti - Sez. reg.le contr. Sardegna, parere 07.03.2008, n. 4.
[3] I beni patrimoniali disponibili sono beni che appartengono all'ente pubblico uti privatorum: ciò significa che essi non hanno una destinazione o, comunque, un'utilità pubblica e, quindi, sono assoggettati, in linea di massima, alla disciplina privatistica.
[4] Si segnala, al riguardo, che la Corte dei conti, Sez. reg.le contr. Sardegna, parere n. 4/2008, cit., ritiene che «l'Ente locale non goda di discrezionalità nel compiere la scelta tra i due strumenti di attribuzione in godimento a soggetti terzi (concessione amministrativa e locazione) del bene e che debba avere quale parametro di riferimento esclusivo la natura (demaniale, patrimoniale indisponibile o patrimoniale disponibile) del bene ed il regime giuridico cui conseguentemente è sottoposto».
[5] «A decorrere dal 01.01.1995 i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio indisponibile dei comuni sono, in deroga alle disposizioni di legge in vigore, determinati dai comuni in rapporto alle caratteristiche dei beni, ad un valore comunque non inferiore a quello di mercato, fatti salvi gli scopi sociali».
[6] Corte dei conti - Sez. II giurisd. centrale d'appello, sentenza 22.04.2010, n. 149.
[7] Sez. reg.le contr. Veneto, parere 05.10.2012, n. 716.
[8] Sez. reg.le contr. Puglia, parere 14.11.2013, n. 170. Sul punto, cfr., in termini, Sez. reg.le contr. Veneto, parere n. 716/2012, cit..
[9] Entrambi i pareri citati in nota n. 8 chiariscono che la norma va letta in riferimento a quanto previsto dal comma 3 dello stesso articolo che, disciplinando i beni patrimoniali dello Stato, esclude dall'incremento dei canoni annui una serie di categorie di soggetti, tra cui le associazioni e le fondazioni con finalità culturali, sociali, sportive, assistenziali, religiose, senza fini di lucro, nonché le associazioni di promozione sociale, con determinati requisiti.
[10] Secondo la Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri 17.06.2010, n. 672 e 13.06.2011, n. 349 «la natura pubblica o privata del soggetto che riceve l'attribuzione patrimoniale è indifferente, purché detta attribuzione trovi la sua ragione giustificatrice nei fini pubblicistici dell'ente locale».
[11] Sez. reg.le contr. Veneto, parere 24.04.2009, n. 33, il quale chiarisce che «Ciò potrà avvenire, però, solo a seguito di attenta valutazione comparativa tra i vari interessi in gioco, rimessa esclusivamente alla discrezionalità e al prudente apprezzamento dell'ente, e che dovrà risultare da una chiara ed esaustiva motivazione del provvedimento».
V. anche Sez. reg.le contr. Puglia, parere 25.07.2008, n. 23 che, con riferimento alla concessione in comodato di beni comunali alla Regione, ai fini del mantenimento in loco di alcuni uffici, osserva che la scelta non può considerarsi pregiudizievole per le finanze del comodante, considerato che: a) la proprietà degli immobili permane in capo al Comune; b) la gestione dei beni viene temporaneamente trasferita da un'amministrazione locale (comune) all'altra (regione); c) sottesa all'operazione nel suo complesso permane la tutela dell'interesse pubblico della comunità locale, avvantaggiata, nella fruizione del servizio erogato dagli uffici regionali, dal mantenimento di essi sul territorio.
Si veda anche Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013, cit., secondo cui «l'attribuzione del 'vantaggio economico' al destinatario del comodato si giustifica solo ed esclusivamente nella misura in cui le finalità perseguite dallo stesso rientrano tra quelle istituzionali del Comune».
[12] Sez. reg.le contr. Veneto, parere n. 716/2012, cit..
[13] Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri n. 672/2010, cit. e n. 349/2011, cit..
[14] V. anche Sez. reg.le contr. Campania, parere 10.07.2013, n. 237.
[15] Sez. reg.le contr. Lombardia, pareri n. 672/2010, cit. e n. 349/2011, cit..
[16] Secondo una parte della dottrina (Fragali, Del comodato, in Comm. Scialoja, Branca, sub artt. 1754-1812, Bologna-Roma, 1966, 309; Luminoso, Comodato, in EG, VII, Roma, 1988, 4), il comodatario non ha mai diritto al rimborso, neanche a titolo di arricchimento, nel caso di spese sostenute per la manutenzione ordinaria, la custodia e la conservazione.
[17] Tant'è che il comodatario ha diritto di essere rimborsato delle spese straordinarie, necessarie ed urgenti per la conservazione della cosa, sostenute in luogo del comodante.
[18] Sez. II civile, sentenza 27.01.2012, n. 1216.
Per quanto appaia una posizione isolata, si segnala che una giurisprudenza di merito (Tribunale Bergamo, sentenza 20.11.2001) afferma che «ai sensi dell'articolo 1808, comma 1, del Codice civile, il comodante non ha l'obbligo di consegnare e mantenere la cosa in stato da servire all'uso convenuto con il comodatario, spettando a quest'ultimo sostenere tutte le spese necessarie per consentire detto uso, derivino esse da opere di manutenzione ordinaria o straordinaria.
Pertanto, in un contratto di comodato che conceda il godimento gratuito del bene, la clausola per cui il comodatario assume l'obbligo di sostenere le opere di ordinaria e straordinaria manutenzione, limitandosi a rispettare il tipo legale, non può mai essere considerata come pattuizione volta ad introdurre un corrispettivo del godimento, ai fini della qualificazione del negozio come locazione anziché come comodato. In presenza di una tale clausola, rimane peraltro salvo, ai sensi del secondo comma, il diritto del comodatario al rimborso delle spese per opere di manutenzione straordinaria e urgenti, ove siano volte a conservare la cosa».
[19] Sez. reg.le contr. Puglia, parere n. 170/2013, cit., in cui si afferma che «risulterà, dunque, davvero difficile ravvisare detta condizione nel caso in cui l'accollo degli oneri gestionali da parte del soggetto destinatario del bene riguardi esclusivamente la manutenzione ordinaria, con esclusione di quella straordinaria».
Ancorché si tratti di disciplina normativa riferita ai soli beni immobili dello Stato, si vedano gli artt. 10, comma 1, e 11, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 13.09.2005, n. 296, i quali dispongono, rispettivamente, che «Sono legittimati a richiedere a titolo gratuito la concessione ovvero la locazione dei beni immobili di cui all'articolo 9, con gli oneri di ordinaria e straordinaria manutenzione a loro totale carico, i seguenti soggetti [...]» e che «I beni immobili dello Stato di cui all'articolo 9 possono essere dati in concessione ovvero in locazione a canone agevolato per finalità di interesse pubblico connesse all'effettiva rilevanza degli scopi sociali perseguiti in funzione e nel rispetto delle esigenze primarie della collettività e in ragione dei princìpi fondamentali costituzionalmente garantiti, a fronte dell'assunzione dei relativi oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria, in favore dei seguenti soggetti [...]»
(04.02.2015 - link a www.regione.fvg.it).

gennaio 2015

PATRIMONIO - URBANISTICA: Sula realizzazione, e relativa cessione al Comune, di opere di urbanizzazione secondaria, realizzate a scomputo degli oneri derivanti dal permesso a costruire nell’attuazione di specifica convenzione con soggetti privati.
Se l’immobile, frutto dell’eventuale realizzazione a scomputo di opere di urbanizzazione, possa essere oggetto di concessione o cessione alle associazioni cittadine a titolo gratuito o in diritto di superficie.

Attualmente
non è più vigente la precedente norma preclusiva che, nel 2013, ha vietato l’acquisto di beni immobili, contenuta nel successivo comma 1-quater dell’indicato art. 12 del d.l. 98/2011, anch’essa introdotta dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012.

Pertanto, dal 2014, è stato introdotto un regime che, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, consente operazioni di acquisto di beni immobili solo in caso di comprovata indispensabilità ed indilazionabilità, presupposti necessariamente oggetto di esplicitazione nella motivazione del provvedimento adottato dall’Amministrazione, non passibile di valutazione, da parte della Sezione regionale di controllo, in sede di esercizio della funzione consultiva.
Elemento discretivo per l’applicabilità della descritta disciplina limitativa è dato dalla presenza di un contratto in cui “l’effetto traslativo, conseguenza immediata e diretta del rapporto giuridico, determini comunque un esborso finanziario a carico del soggetto pubblico”.
La formulazione della norma disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi, ai soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum”.
La specifica questione posta dal comune trova risposta nella deliberazione della Sezione n. 220/2013/PAR, nella quale,
scrutinando l’eventuale soggezione dell’acquisizione al patrimonio comunale di opere di urbanizzazione a scomputo all’esposta disciplina limitativa, è stato precisato che la realizzazione di tali opere (sia primarie che secondarie) avviene a seguito di un contratto assimilato all’appalto di lavori pubblici (cfr. art. 32, comma 1, lett. g, e art. 122, comma 8, d.lgs. n. 163/2006). Tanto che al privato titolare del permesso di costruire è imposto di seguire le procedure di evidenza pubblica
(cfr. sentenza della Corte di Giustizia europea, 12.07.2001 C399/1998, "Scala 2001", poi recepita dal legislatore nazionale). Ne deriva che la riferita disciplina legislativa all’acquisto di beni immobili non appare conferente nei limiti in cui concerne un contratto di compravendita, e non di appalto.
E’ vero, infatti, che l’ente locale acquisisce al patrimonio un’opera pubblica, e quindi un bene immobile, ma l’art. 12 del d.l. n. 98/2011 vieta(va) l’acquisto di immobili a titolo oneroso, non la diversa ipotesi (in cui l’acquisto è mera conseguenza, differito nel tempo, dell’operazione) dell’appalto di lavori pubblici.
Anche la disciplina limitativa attualmente vigente (richiedente l’attestazione dell’indispensabilità e indilazionabilità dell’acquisto; la congruità del prezzo da parte dell’Agenzia del Demanio; la pubblicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito sul sito internet dell’ente)
appare riferita alla fattispecie civilistica della compravendita, non a quella dell’appalto.
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E' possibile richiamare i principi generali che devono presidiare eventuali attribuzioni patrimoniali a terzi, in particolare il conseguimento di finalità conformi alle missioni istituzionali di un ente locale
.
Si è avuto modo di precisare che
se un’eventuale attribuzione (in termini finanziari o di concessione di diritti personali di godimento) è motivata dalla soddisfazione di esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dall’Ente, anche se apparentemente a fondo perduto, non equivale ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che percepisce il contributo.
Si è ricordato, sotto questo profilo, come l’art. 118 della Costituzione impone espressamente ai Comuni di favorire l’autonoma iniziativa di cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività d’interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
Naturalmente,
se un ente locale, al pari di ogni altro ente pubblico, ricorre a soggetti terzi per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici di natura patrimoniale, deve adottare specifiche cautele, anche al fine di garantire l’applicazione dei principi di buon andamento, parità di trattamento e non discriminazione, che devono caratterizzare l’attività amministrativa.
Sotto questo profilo, è necessario evidenziare i presupposti di fatto ed il percorso logico alla base dell’attribuzione di un contributo o altro beneficio a sostegno dell’attività svolta dal destinatario. Tale attribuzione, in ogni caso, deve risultare conforme al principio di congruità, mediante una valutazione comparativa degli interessi complessivi dell’ente locale.

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Il Sindaco del comune di Bottanuco, con nota del 13/11/2014, ha formulato una richiesta di parere avente ad oggetto l’eventuale ricorrenza del divieto di acquisto di immobili nel caso di convenzione urbanistica prevedente, a carico del privato, quale opera di urbanizzazione, la realizzazione di un’opera da destinare a uso pubblico.
Il Comune intende addivenire ad una convenzione urbanistica con un soggetto privato, ai sensi dell’art. 28 della legge 17.08.1942, n. 1150, e dell’art. 46 della legge regionale 11.03.2005, n. 12. A scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, intende fare eseguire al soggetto attuatore opere di urbanizzazione secondaria, di importo inferiore alla soglia comunitaria, con le modalità previste dal combinato disposto degli artt. 32, comma 1, lett. g), e 122, comma 8, del d.lgs. n. 163/2006.
L’Amministrazione riferisce di aver individuato, quale opera di urbanizzazione a carico del privato, la realizzazione, su area di proprietà comunale, di una struttura da concedere ad associazioni locali a titolo gratuito a fronte di prestazioni rivolte a conseguire fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile della comunità locale (quali la manutenzione e gestione di un parco in cui si inserisce la struttura stessa).
L’immobile, in relazione alle sue caratteristiche morfologiche, sarebbe classificato quale opera di urbanizzazione secondaria, secondo la definizione dall’art. 4 della legge n. 847/1964, come integrato dall’art. 44 della legge n. 865/1971, dall’art. 17 della legge n. 67/1988, dall’art. 26 della legge n. 38/1990 e dall’art. 58 del d.lgs. n. 22/1997.
Il sindaco precisa che la questione ha notevole incidenza sul bilancio dell’ente e sulla sua corretta formazione, attenendo ai principi ed ai limiti anche temporali imposti per l'obiettivo del contenimento della spesa pubblica. Pone pertanto i seguenti quesiti:
1) con il primo, articolato in tre istanze, chiede lumi sulla portata dell’art. 1, comma 138, della legge 24.12.2012 n. 228, laddove prevede che, a decorrere dal 01.01.2014, gli enti territoriali possano effettuare operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l'indispensabilità e l’indilazionabilità, attestate dal responsabile del procedimento. In particolare chiede se:
   a) devono ritenersi rientranti nella disciplina limitativa ora esposta, la realizzazione, e relativa cessione al Comune, di opere di urbanizzazione secondaria, a scomputo degli oneri urbanistici, realizzate nell’attuazione di specifica convenzione con i soggetti privati;
   b) qualora la realizzazione dell’opera in premessa fosse compatibile con i vigenti dettami normativi, se l’immobile possa essere oggetto di concessione o cessione alle associazioni cittadine a titolo gratuito o in diritto di superficie;
2) con il secondo quesito, chiede se il Comune possa affidare al privato la realizzazione, in nome e per conto dell’amministrazione, dei lavori di cui trattasi.
...
Con il primo quesito il comune chiede lumi sulla portata dell’art. 1, comma 138, della legge di stabilità n. 228/2012, nella parte in cui prevede che, a decorrere dal 01.01.2014, gli enti territoriali possano effettuare operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate l'indispensabilità e l’indilazionabilità, attestate dal responsabile del procedimento.
Il quesito involge la corretta interpretazione del disposto di cui all’art. 12 del d.l. n. 98/2011, convertito con legge n. 111/2011, come novellato dall'art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012. La disposizione in commento è stata varie volte scrutinata dalla Sezione, da ultimo nelle deliberazioni n. 299/2014/PAR e n. 97/2014/PAR, ove è stato appunto chiarito come, a decorrere dal 01.01.2014, gli enti locali possano effettuare operazioni di acquisto di beni immobili nei limiti e con le modalità previste dal comma 1-ter del citato art. 12 del d.l. n. 98/2011, introdotto dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012.
Attualmente, quindi, non è più vigente la precedente norma preclusiva che, nel 2013, ha vietato l’acquisto di beni immobili, contenuta nel successivo comma 1-quater dell’indicato art. 12 del d.l. 98/2011, anch’essa introdotta dall’art. 1, comma 138, della legge n. 228/2012.
Il comma 1-ter dell’art. 12 del d.l. 98/2011 dispone infatti che, “a decorrere dal 01.01.2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti del servizio sanitario nazionale effettuano operazioni di acquisto di immobili solo ove ne siano comprovate documentalmente l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate dal responsabile del procedimento. La congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese. Delle predette operazioni è data preventiva notizia, con l’indicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito, nel sito internet istituzionale dell’ente”.
Pertanto, dal 2014, è stato introdotto un regime che, al fine di pervenire a risparmi di spesa ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di stabilità interno, consente operazioni di acquisto di beni immobili solo in caso di comprovata indispensabilità ed indilazionabilità, presupposti necessariamente oggetto di esplicitazione nella motivazione del provvedimento adottato dall’Amministrazione, non passibile di valutazione, da parte della Sezione regionale di controllo, in sede di esercizio della funzione consultiva.
In particolare, il Sindaco chiede se devono ritenersi rientranti nella disciplina legislativa limitativa ora esposta, la realizzazione, e relativa cessione al Comune, di opere di urbanizzazione secondaria, realizzate a scomputo degli oneri derivanti dal permesso a costruire nell’attuazione di specifica convenzione con soggetti privati.
Con riferimento all’ambito oggettivo di applicazione della disposizione, la Sezione, con la deliberazione n. 164/2013/PAR, ha precisato, in linea generale, che
elemento discretivo per l’applicabilità della descritta disciplina limitativa è dato dalla presenza di un contratto in cui “l’effetto traslativo, conseguenza immediata e diretta del rapporto giuridico, determini comunque un esborso finanziario a carico del soggetto pubblico”.
In aderenza, la Sezione regionale per il Veneto, con deliberazione n. 148/2013/PAR, ha ritenuto che “
la formulazione della norma disciplina le sole ipotesi in cui sia contemplata la previsione di un prezzo di acquisto, e quindi, ai soli acquisti a titolo derivativo iure privatorum” (in tal senso si è pronunciata, altresì, la Sezione regionale per la Puglia, con deliberazione n. 89/PAR/2013).
La specifica questione posta dal comune di Bottanuco trova risposta nella deliberazione della Sezione n. 220/2013/PAR, nella quale,
scrutinando l’eventuale soggezione dell’acquisizione al patrimonio comunale di opere di urbanizzazione a scomputo all’esposta disciplina limitativa, è stato precisato che la realizzazione di tali opere (sia primarie che secondarie) avviene a seguito di un contratto assimilato all’appalto di lavori pubblici (cfr. art. 32, comma 1, lett. g, e art. 122, comma 8, d.lgs. n. 163/2006). Tanto che al privato titolare del permesso di costruire è imposto di seguire le procedure di evidenza pubblica (cfr. sentenza della Corte di Giustizia europea, 12.07.2001 C399/1998, "Scala 2001", poi recepita dal legislatore nazionale). Ne deriva che la riferita disciplina legislativa all’acquisto di beni immobili non appare conferente nei limiti in cui concerne un contratto di compravendita, e non di appalto.
E’ vero, infatti, che l’ente locale acquisisce al patrimonio un’opera pubblica, e quindi un bene immobile, ma l’art. 12 del d.l. n. 98/2011 vieta(va) l’acquisto di immobili a titolo oneroso, non la diversa ipotesi (in cui l’acquisto è mera conseguenza, differito nel tempo, dell’operazione) dell’appalto di lavori pubblici.
Anche la disciplina limitativa attualmente vigente (richiedente l’attestazione dell’indispensabilità e indilazionabilità dell’acquisto; la congruità del prezzo da parte dell’Agenzia del Demanio; la pubblicazione del soggetto alienante e del prezzo pattuito sul sito internet dell’ente) appare riferita alla fattispecie civilistica della compravendita, non a quella dell’appalto.
Nell’ultima parte del quesito, il sindaco chiede se l’immobile, frutto dell’eventuale realizzazione a scomputo di opere di urbanizzazione, possa essere oggetto di concessione o cessione alle associazioni cittadine a titolo gratuito o in diritto di superficie.
Sul punto, come ricordato nella deliberazione n. 92/2014/PAR, la Sezione non può esprimere valutazioni preventive in merito ad una fattispecie concreta riguardante la disciplina dei rapporti, finanziari o patrimoniali, fra l’Ente ed altri soggetti, pubblici o privati. Tale verifica viene infatti effettuata nell’esercizio delle funzioni di controllo sulla gestione finanziaria, demandate dall’art. 148-bis del d.lgs. n. 267/2000 e dall’art. 1, commi 166 e 167, della legge n. 266/2005.
Tuttavia, come di recente affermato nella deliberazione n. 262/2014/PAR,
è possibile richiamare i principi generali che devono presidiare eventuali attribuzioni patrimoniali a terzi, in particolare il conseguimento di finalità conformi alle missioni istituzionali di un ente locale. Si rinvia, in generale, alle deliberazioni della Sezione n. 9/2006, n. 10/2006, n. 18/2006, n. 26/2007, n. 35/2007, n. 59/2007, n. 39/2008, n. 75/2008, n. 1138/2009, n. 1/2010, n. 981/2010, n. 530/2011, n. 262/2012, n. 218/2014/PAR.
In quelle occasioni si è avuto modo di precisare che
se un’eventuale attribuzione (in termini finanziari o di concessione di diritti personali di godimento) è motivata dalla soddisfazione di esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dall’Ente, anche se apparentemente a fondo perduto, non equivale ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che percepisce il contributo.
Si è ricordato, sotto questo profilo, come l’art. 118 della Costituzione impone espressamente ai Comuni di favorire l’autonoma iniziativa di cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività d’interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
Naturalmente,
se un ente locale, al pari di ogni altro ente pubblico, ricorre a soggetti terzi per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconosce loro benefici di natura patrimoniale, deve adottare specifiche cautele, anche al fine di garantire l’applicazione dei principi di buon andamento, parità di trattamento e non discriminazione, che devono caratterizzare l’attività amministrativa.
Sotto questo profilo, è necessario evidenziare i presupposti di fatto ed il percorso logico alla base dell’attribuzione di un contributo o altro beneficio a sostegno dell’attività svolta dal destinatario. Tale attribuzione, in ogni caso, deve risultare conforme al principio di congruità, mediante una valutazione comparativa degli interessi complessivi dell’ente locale
(Corte dei conti, Sez. controllo Lombardia, parere 26.01.2015 n. 21).

PATRIMONIO: Legge 24.12.2012, n. 228, art. 1, comma 141. Limiti di spesa per l'acquisto di mobili e arredi.
L'art. 1, comma 141, della legge 24.12.2012, n. 228 (Legge di stabilità 2013), dispone che le amministrazioni inserite nel conto economico della pubblica amministrazione debbano rispettare determinati vincoli di spesa nel procedere all'acquisto di mobili ed arredi negli anni 2013 e 2014.
Posto che detta disposizione ha individuato espressamente il periodo di applicazione, nulla prevedendo per gli anni successivi, e che la legge 23.12.2014, n. 190 (Legge di stabilità 2015) non prevede analoghe misure per l'anno in corso, si ritiene che al momento tali vincoli di spesa non sussistano.

Il Comune chiede un parere sull'interpretazione dell'art. 1, comma 141, della legge 24.12.2012, n. 228, relativo alle limitazioni di spesa per l'acquisto di mobili e arredi, a carico delle pubbliche amministrazioni.
Precisa l'Ente che, a seguito dello spostamento in un nuovo archivio comunale di numerosi cartolari attualmente depositati in vari uffici comunali non rispondenti alle normative specifiche di settore (nonché inadeguati alla detenzione di materiale di archivio per il pericolo di umidità e allagamenti), si rende necessaria l'acquisizione di apposite scaffalature. L'Amministrazione comunale, prima di procedere all'individuazione e all'acquisto di tali strutture volte al completamento ed alla messa in funzione dell'archivio, si chiede se esse vadano considerate arredi, e pertanto soggette ai limiti di spesa di cui all'art. 1, comma 141, della L. 228/2012, o se possano essere intese come attrezzature.
La richiamata norma dispone che: 'Ferme restando le misure di contenimento della spesa già previste dalle vigenti disposizioni, negli anni 2013 e 2014 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196 (...) non possono effettuare spese di ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta in media negli anni 2010 e 2011 per l'acquisto di mobili e arredi, se non destinati all'uso scolastico e dei servizi d'infanzia, salvo che l'acquisto sia funzionale alla riduzione di spese connesse alla conduzione degli immobili. (...)'.
Sentito il Servizio finanza locale, si osserva innanzitutto che la norma, inserita nella legge di stabilità per il 2013, opera un espresso riferimento alle spese che le amministrazioni pubbliche, nel dettaglio individuate, avrebbero effettuato negli anni 2013 e 2014, nulla prevedendo per quelli successivi. Oltre a questo, si deve considerare che la legge 23.12.2014, n. 190 (Legge di stabilità 2015), pubblicata in Gazzetta Ufficiale lo scorso 29 dicembre, non prevede analoghe misure per l'anno in corso.
Di conseguenza, si ritiene superato il quesito posto dall'Ente instante sull'appartenenza delle scaffalature alla categoria merceologica degli arredi o a quella delle attrezzature, essendo venuto meno il limite di spesa previsto dalla norma già richiamata
(16.01.2015 - link a www.regione.fvg.it).

PATRIMONIO: Non sussiste uno specifico divieto normativo per la concessione in uso gratuito di beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile dell’ente locale (in quanto tali assoggettabili alla disciplina privatistica non avendo una specifica destinazione), ma dovrà trovare applicazione la disciplina generale dei provvedimenti attributivi di vantaggi economici contenuta nell’art. 12 della l. 07.08.1990, n. 241 in quanto tale tipo di concessione costituisce atto di per sé idoneo a determinare un’attribuzione di “vantaggio economico” in favore di un soggetto di diritto privato, nonostante sia previsto, come nel caso di specie, l’accollo in capo ad esso degli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria.
D’altro canto, in linea generale, sono ammissibili deroghe (come sarebbe per l’ipotesi del comodato ad uso gratuito) alla gestione del patrimonio immobiliare pubblico secondo criteri privatistici di redditività e di convenienza economica, atteso che gli enti locali, in quanto enti a fini generali, devono comunque curare gli interessi e promuovere lo sviluppo della comunità amministrata, ove venga perseguito un interesse pubblico equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene raggiunto mediante lo sfruttamento economico dei beni.
Nondimeno la deroga al principio generale di redditività del bene pubblico può essere giustificata “solo dall’assenza di scopo di lucro dell’attività concretamente svolta dal soggetto destinatario di tali beni”, verificando non solo lo scopo o le finalità perseguite dall’operatore, ma anche e soprattutto le modalità concrete con le quali viene svolta l’attività che coinvolge l’utilizzo del bene pubblico messo a disposizione.
Inoltre, nel caso di specie, la cooperativa sociale ONLUS –quale ente accreditato istituzionale ai sensi dell’art. 17 della l.r. n. 18/2008- potrebbe arrivare a beneficiare (oltre che del comodato d’uso gratuito) di un secondo vantaggio economico, ossia di contributi da parte della Regione per l'erogazione del servizio specifico; contributi probabilmente quantificati anche in ragione degli oneri derivanti dall'uso dell’immobile, i quali, pertanto, troverebbero una idonea e sufficiente “copertura”.

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Il Sindaco del Comune di Casacalenda ha trasmesso una richiesta di parere nella quale si chiede di conoscere “se sia legittimo e conforme alle regole di contabilità pubblica che un Comune affidi in comodato d’uso gratuito ad una Cooperativa sociale ONLUS un immobile appartenente al patrimonio disponibile del Comune per finalità di interesse pubblico, individuabile segnatamente nella necessità di ospitare presso tale immobile una struttura ad alta intensità terapeutico socio-riabilitativa (CRP), gestita dalla medesima cooperativa in regime di accreditamento istituzionale con il servizio sanitario regionale, addossando ad essa tutti gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria.
...
Il quesito oggetto della richiesta di parere del Comune di Casacalenda, che verte sulla richiesta di indicazione della concreta scelta gestionale da effettuarsi da parte dell’Ente nel caso specifico prospettato, oltre a non potersi ritenere afferente ad un quesito generale ed astratto, come sopra chiarito, in materia contabile, è al contrario –evidentemente- rivolto ad ottenere da parte della Corte delle indicazioni specifiche destinate a ripercuotersi sull’attività gestionale concreta, non potendo un eventuale parere non avere implicazioni sulle concrete scelte gestionali che l’Ente si troverà ad operare nell’ambito de quo e che, come tali, sono rimesse all’esclusivo prudente apprezzamento dell’Ente stesso: ne consegue la sua inammissibilità sotto il profilo oggettivo.
Il quesito, infatti, non investe una questione di rilevanza generale, ma richiede alla Sezione di esprimere una valutazione che attiene ad una attività gestionale dell’Ente. In proposito, si richiama il principio per cui le richieste di parere devono avere rilevanza generale e non possono essere funzionali all’adozione di specifici atti gestionali, onde salvaguardare l’autonomia decisionale dell’Amministrazione e la posizione di terzietà, nonché di indipendenza, della Corte: è potere-dovere dell’Ente, in quanto rientrante nell’ambito della sua discrezionalità amministrativa, adottare le scelte concrete sulla gestione amministrativo-finanziario-contabile, con le correlative opportune cautele e valutazioni che la sana gestione richiede.
Ad ogni modo, la Sezione ritiene opportuno delineare in questa sede i principi generali che, in parte già espressi da questa Corte, potranno essere presi in considerazione dall’ente nell’adozione del provvedimento gestionale oggetto della richiesta di parere.
In particolare
si ricorda che la giurisprudenza contabile ha già avuto modo di precisare che, all’interno dell’ordinamento generale o nella disciplina di settore degli enti territoriali, non sussiste uno specifico divieto normativo per la concessione in uso gratuito di beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile dell’ente locale. E ciò in quanto i beni patrimoniali disponibili, appartenendo all’Ente pubblico uti privatorum, non hanno una specifica destinazione o, comunque, un’utilità pubblica e vengono pertanto assoggettati, in linea di principio, alla disciplina privatistica.
Tuttavia, occorre altresì considerare che
la concessione in uso gratuito di un bene immobile, facente parte del patrimonio disponibile di un ente locale, costituisce atto di per sé idoneo a determinare un’attribuzione di “vantaggio economico” in favore di un soggetto di diritto privato, nonostante sia previsto, come nel caso di specie, l’accollo in capo ad esso degli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria.
Dovrà, pertanto, trovare applicazione la disciplina generale dei provvedimenti attributivi di vantaggi economici contenuta nell’art. 12 della l. 07.08.1990, n. 241, che, sotto la rubrica “Provvedimenti attributivi di vantaggi economici”, stabilisce che “la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi” e che “l'effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1”.
In secondo luogo, occorre altresì considerare che
l’indirizzo politico legislativo degli ultimi anni riconosce alla gestione del patrimonio immobiliare pubblico una valorizzazione ordinariamente finalizzata all'utilizzo dei beni secondo criteri privatistici di redditività e di convenienza economica, il che finisce per rappresentare una delle forme di attuazione da parte delle Pubbliche Amministrazioni del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.), del quale l’economicità della gestione amministrativa costituisce il più significativo corollario (art. 1, legge n. 241/1990 e ss.ii.mm.).
Tuttavia,
considerando che gli enti locali non devono perseguire, costantemente e necessariamente, un risultato esclusivamente economico in senso stretto nell'utilizzazione dei beni patrimoniali, ma, in quanto enti a fini generali, devono comunque curare gli interessi e promuovere lo sviluppo della comunità amministrata, in linea generale sono ammesse deroghe (come sarebbe per l’ipotesi del comodato ad uso gratuito), ove venga perseguito un interesse pubblico equivalente o addirittura superiore rispetto a quello che viene raggiunto mediante lo sfruttamento economico dei beni.
L’ente locale pertanto, oltre a dover rispettare le proprie norme regolamentari e i principi generali dettati dalla l. n. 241/1990, è tenuto non solo ad indicare “le finalità pubblicistiche che intende perseguire con la stipula del negozio di comodato, bensì deve altresì verificare che l’utilità sociale perseguita rientri nelle finalità a cui è deputato l’ente locale medesimo
(Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 672/2010/PAR).
In particolare, “
la concessione in comodato di beni di proprietà dell’ente locale è da ritenersi ammissibile nei casi in cui sia perseguito un effettivo interesse pubblico equivalente o addirittura superiore rispetto a quello meramente economico ovvero nei casi in cui non sia rinvenibile alcun scopo di lucro nell’attività concretamente svolta dal soggetto utilizzatore di tali beni” (Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 172/2014/PAR).
A tal ultimo riguardo, si evidenzia inoltre che la Sezione regionale di controllo per il Veneto (deliberazione n. 716/2012/PAR, in linea di continuità con quanto già affermato dalla Sezione Lombardia - cfr., in particolare, deliberazione n. 349/2011/PAR e precedenti ivi richiamati) ha precisato che
la deroga al principio generale di redditività del bene pubblico può essere giustificata “solo dall’assenza di scopo di lucro dell’attività concretamente svolta dal soggetto destinatario di tali beni. A questo proposito, il Collegio ritiene opportuno chiarire che la sussistenza o meno dello scopo di lucro, inteso come attitudine a conseguire un potenziale profitto d’impresa, va accertata in concreto, verificando non solo lo scopo o le finalità perseguite dall’operatore, ma anche e soprattutto le modalità concrete con le quali viene svolta l’attività che coinvolge l’utilizzo del bene pubblico messo a disposizione. […] La Sezione precisa, inoltre, che, oltre all'accertamento in concreto dell’assenza di uno scopo di lucro dell’associazione di interesse collettivo, ai fini di un corretta gestione del bene pubblico di cui si intende disporre a suo favore, qualsiasi atto di disposizione di un bene, appartenente al patrimonio comunale, deve avvenire nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, trasparenza e pubblicità, che governano l’azione amministrativa nonché nel rispetto delle norme regolamentari dell’ente locale.
Inoltre, con specifico riferimento al caso de quo, occorre precisare che
la particolare qualità di ente accreditato istituzionale, rivestita dalla cooperativa sociale ONLUS possibile destinataria dell’atto gestionale, deve portare l’ente, ove ricorra al comodato d’uso gratuito, a porre particolare attenzione al fine di evitare l’eventuale concretizzarsi di una indebita duplicazione di vantaggi in favore della beneficiaria stessa. Invero, l'accreditamento istituzionale della cooperativa, ai sensi dell’art. 17 della l.r. n. 18/2008, sull’intero immobile per una struttura ad alta intensità terapeutico socio-riabilitativa, del quale il Comune istante fa espressa menzione nella richiesta di parere, potrebbe comportare in favore di essa l’assegnazione di contributi da parte della Regione per l'erogazione del servizio specifico; contributi probabilmente quantificati anche in ragione degli oneri derivanti dall'uso dell’immobile, i quali, pertanto, troverebbero una idonea e sufficiente “copertura”.
Ebbene,
nell’adozione dell’atto prospettato occorrerà considerare che una tale eventualità potrebbe concretamente determinare il configurarsi di forme di indebito arricchimento in favore della cooperativa, la quale verrebbe a percepire la detta contribuzione e, al contempo, in virtù del comodato d’uso gratuito, disporrebbe già dell’intero immobile in assenza di proprie controprestazioni onerose (non potendo valere a tal fine l’accollo della manutenzione ordinaria e straordinaria).
In conclusione,
la possibilità per l’ente locale di stipulare un negozio di comodato ad uso gratuito avente ad oggetto un bene immobile facente parte del proprio patrimonio disponibile rappresenta una scelta che, non essendo sindacabile dalla Sezione che non può ingerirsi nelle concrete scelte amministrative dell’Amministrazione, risulta rimessa esclusivamente alla discrezionalità ed al prudente apprezzamento dell’ente. Ad ogni modo, il Comune, oltre a dover considerare le possibili conseguenze di un tale atto gestionale, nei provvedimenti in concreto adottati dovrà dare conto, con una chiara ed esaustiva motivazione, delle finalità di interesse pubblico, unitamente alla compatibilità finanziaria dell’intera operazione posta in essere (Corte dei Conti, Sez. controllo Molise, parere 15.01.2015 n. 1).

PATRIMONIO: Comuni, affitti meno pesanti. Retroattivo il taglio del 15% dei canoni di locazione. La Corte dei conti dell'Emilia-Romagna ha risposto a un quesito di un ente locale.
La riduzione ex lege nella misura del 15% dei canoni di locazione corrisposti dagli enti locali per gli immobili ad uso istituzionale si applica anche ai vecchi contratti stipulati prima dell'entrata in vigore dell'obbligo.

Lo ha chiarito la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l'Emilia-Romagna, con il parere 14.01.2015 n. 1.
Dal 01.07.2014, anche gli enti locali (come le altre p.a.) sono soggetti all'obbligo di ridurre del 15% i canoni di locazione passiva dovuti in base a contratti in essere.
L'art. 24, al comma 4, del dl 66/2014 infatti, ha modificato l'art. 3 del dl 95/2012, il quale, a sua volta, al comma 3 dispone, appunto, ai fini del contenimento della spesa pubblica, la riduzione automatica del 15% rispetto alla misura attualmente corrisposta dei canoni relativi ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale.
Prima dell'entrata in vigore del dl 66, tale misura era prevista con decorrenza dal 01.01.2015. Essa, inoltre, si applicava alle sole amministrazioni centrali. La novella, però, ha anticipato la scadenza al 01.07.2014 e soprattutto ha esteso l'obbligo a tutte le amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del dlgs 165/2001, includendo, quindi, anche gli enti locali.
La norma sancisce che la riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell'art. 1339 codice civile, anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti. Pertanto, si tratta di un automatismo, a differenza di quanto accade per la riduzione del 5% di fornitura, che rappresenta una mera facoltà per gli enti.
Tale automaticità, secondo i giudici contabili, implica anche la retroattività degli effetti, che si riverberano anche sui vecchi contratti. È comunque fatto salvo il diritto di recesso del locatore.
La misura ridotta del canone, ovviamente, va prevista anche nei contatti di nuova stipulazione o oggetto di rinnovo (articolo ItaliaOggi del 17.01.2015).

dicembre 2014

PATRIMONIO: L’obbligo gravante sulle amministrazioni statali di avvalersi, per le proprie esigenze istituzionali, prioritariamente, di immobili di proprietà pubblica; l’assenza di oneri a carico del Comune (che rimane proprietario dell’immobile) e la presenza di un interesse pubblico, per ragioni di sicurezza, al mantenimento sul territorio di una caserma della Guardia di Finanza, induce la Sezione a ritenere legittima la stipulazione di un contratto di comodato gratuito (articoli 1803 e seguenti del Codice civile), a tempo determinato, per l’allocazione di una caserma della Guardia di Finanza in un immobile appartenente al patrimonio di un Comune.
In conformità all’art. 1808 del Codice civile, le spese per l’uso dell’immobile dovranno essere a carico dello Stato al quale competono, in via esclusiva, ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. h), Cost., gli oneri finanziari in materia di ordine pubblico e sicurezza.

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Con la nota indicata, il Sindaco del Comune di Bitonto chiede di conoscere il parere di questa Sezione sulla possibilità di concedere a titolo gratuito alla Guardia di Finanza, con contratto di comodato e per un periodo di tempo determinato, una porzione di immobile appartenente al patrimonio del Comune per l’allocazione della relativa caserma.
L’ente ha specificato che tale porzione di immobile (il resto dell’immobile è adibito a sede del Corpo di Polizia municipale e ad Archivio comunale) è attualmente utilizzata dalla Guardia di Finanza in virtù di un contratto di locazione, stipulato nel 2003 per anni 6, tacitamente rinnovato ai sensi dell’art. 28 della legge n. 392/1978 (la scadenza è quindi prevista nel 2015), con canone annuo pari ad euro 13.999,92.
Il Comune ha evidenziato nella richiesta di parere che l’Amministrazione finanziaria ha posto come condizione per il mantenimento del suddetto presidio la stipulazione di un contratto di comodato, con eliminazione di ogni costo a titolo di canone locativo e che il mantenimento della caserma nel territorio comunale è di fondamentale importanza in relazione ai fenomeni di criminalità esistenti nel territorio stesso.
...
La questione posta dal Comune di Bitonto, in estrema sintesi, riguarda la possibilità di concedere gratuitamente alla Guardia di Finanza, a tempo determinato, previa stipulazione di un contratto di comodato gratuito, una parte di un immobile appartenente al patrimonio dell’ente per la allocazione della relativa caserma. Come già indicato in occasione della verifica della ammissibilità oggettiva del quesito proposto, considerato che la Corte dei conti non può esprimersi, neanche in via preventiva, su specifiche fattispecie, la questione sottoposta sarà affrontata solo in termini generali.
Questa Sezione esprimerà, quindi, il proprio avviso in merito al quesito proposto limitatamente ai principi e alle regole che l’ente potrà considerare, nell’esercizio della propria discrezionalità, per assumere le determinazioni di competenza.
Ciò premesso, occorre delineare, almeno brevemente, la disciplina vigente in materia di gestione del patrimonio immobiliare del Comune, con particolare riferimento alle modalità di utilizzazione del patrimonio e alla possibilità e alle modalità di utilizzazione dello stesso patrimonio per l’allocazione di presidi territoriali delle forze dell’ordine (es. Guardia di Finanza, Carabinieri, ecc.).
La gestione del patrimonio immobiliare pubblico è stata oggetto negli ultimi anni di numerosi interventi legislativi. Tali interventi sono stati tutti finalizzati a promuovere procedimenti di dismissione o valorizzazione. Analoga attenzione è stata riservata dal legislatore, sempre negli ultimi anni, al diverso tema della riduzione dei contratti di locazione passiva o almeno dei relativi canoni a carico di amministrazioni pubbliche.
In proposito, si evidenzia che, recentemente (Sez. contr. Lombardia parere 12.11.2014 n. 285),
è stato chiarito che la riduzione dei canoni, corrisposti dalle amministrazioni pubbliche per la locazione di immobili ad uso istituzionale, imposta dall’art. 3, co. 4, del D.L. n. 95/2012, trova applicazione, in assenza di contraria disposizione di legge, anche rispetto a contratti stipulati con enti territoriali (es. Comuni) proprietari.
Sul tema della gestione del patrimonio immobiliare e dei contratti di locazione attiva e passiva stipulati da amministrazioni pubbliche, la Corte dei conti, in numerose occasioni, tra l’altro, ha specificato che
la deroga al principio generale di redditività del bene pubblico può essere giustificata dalla assenza di scopo di lucro della attività svolta dal soggetto destinatario di tali beni (Sez. contr. Veneto
parere 05.10.2012 n. 716; Sez. contr. Lombardia parere 13.06.2011 n. 349 e parere 06.05.2014 n. 172).
Questa Sezione in passato (parere 25.07.2008 n. 23), proprio al Comune odierno richiedente, ha avuto modo di specificare che
la concessione in comodato di beni appartenenti al patrimonio disponibile del Comune ad altra amministrazione pubblica, per l’allocazione di uffici destinati alla erogazione diretta di servizi a favore della comunità insediata nel territorio, non è pregiudizievole per le finanze dell’ente, sia perché la proprietà del bene rimane all’ente, sia perché l’operazione è finalizzata alla tutela dell’interesse pubblico della comunità locale alla fruizione di un servizio, avvantaggiata dal mantenimento sul territorio degli uffici relativi.
Ancora prima,
in relazione alla questione della legittimità di costituire, a titolo gratuito, un diritto di superficie su un terreno comunale per la realizzazione di una caserma della Guardia di Finanza, questa Sezione (parere 11.10.2006 n. 3) aveva espresso un orientamento favorevole, sia per l’assenza di depauperamento del patrimonio comunale (anche dopo la costituzione di un diritto di superficie, il suolo rimane di proprietà comunale), sia per il preminente interesse pubblico ravvisabile nella sicurezza dei cittadini.
Non costituisce ostacolo ad analoga conclusione nel caso di specie l’orientamento espresso, ai sensi dell’art. 6, co. 4, del D.L. 174/2012, dalla Sezione delle Autonomie con la
deliberazione 09.06.2014 n. 16.
La Sezione delle Autonomie, con tale deliberazione, con riferimento alla diversa ipotesi di un contributo, a carico del bilancio comunale, per il pagamento ad un privato del canone di locazione della sede della stazione dell’Arma dei Carabinieri, pur considerando quanto disposto dall’art. 39 della legge n. 3/2003 e dall’art. 1, co. 439, della legge n. 296/2006, ha espresso l’avviso che
tale pagamento non è legittimo in quanto la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza risulta intestata (art. 117, co. 2, lett. h), Cost.), in via esclusiva, allo Stato al quale spettano i relativi oneri finanziari.
Tra le motivazioni che hanno indotto la Sezione delle Autonomie a pervenire a tale conclusione
vi è l’obbligo per le amministrazioni statali, in base al combinato disposto di cui all’art. 2, co. 222, della legge 296/2006 e ai decreti legge n. 98/2011 e n. 201/2011, prima di reperire sul mercato immobili di proprietà privata, di accertare mediante l’Agenzia del Demanio l’esistenza di immobili di proprietà dello Stato (ma anche degli enti locali), idonei all’utilizzo richiesto.
Tutto ciò premesso,
l’obbligo gravante sulle amministrazioni statali di avvalersi, per le proprie esigenze istituzionali, prioritariamente, di immobili di proprietà pubblica; l’assenza di oneri a carico del Comune (che rimane proprietario dell’immobile) e la presenza di un interesse pubblico, per ragioni di sicurezza, al mantenimento sul territorio di una caserma della Guardia di Finanza, induce la Sezione a ritenere legittima la stipulazione di un contratto di comodato gratuito (articoli 1803 e seguenti del Codice civile), a tempo determinato, per l’allocazione di una caserma della Guardia di Finanza in un immobile appartenente al patrimonio di un Comune.
In conformità all’art. 1808 del Codice civile, le spese per l’uso dell’immobile dovranno essere a carico dello Stato al quale, come evidenziato dalla Sezione delle Autonomie nella citata
deliberazione 09.06.2014 n. 16, competono, in via esclusiva, ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. h), Cost., gli oneri finanziari in materia di ordine pubblico e sicurezza (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 15.12.2014 n. 216).

PATRIMONIO: Impianti sportivi - Affidamento in gestione ad associazioni e società sportive dilettantistiche - Possibilità di elargizione di contributi pubblici - Condizioni e vincoli - Necessità di concessione dei beni pubblici ad adeguate condizioni di remuneratività - Sussiste - Enti locali - Divieto di sponsorizzazioni - Concessione del patrocinio con partecipazione alle spese in favore di associazione sportiva - Potrebbe configurare fattispecie di sponsorizzazione.
Il divieto di erogazione di contributi ricomprende l'attività prestata dai soggetti di diritto privato menzionati dalla norma in favore dell'Amministrazione Pubblica quale beneficiaria diretta; risulta, invece, esclusa dal divieto di legge l'attività svolta in favore dei cittadini, id est della "comunità amministrata", seppur quale esercizio -mediato- di finalità istituzionali dell'ente locale e dunque nell'interesse di quest'ultimo.
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La disposizione utilizza il termine “sponsorizzazioni” in senso atecnico, risultando chiaro dal contesto normativo che è vietata qualsiasi forma di contribuzione intesa a valorizzare il nome o caratteristica del comune ovvero eventi di interesse per la collettività locale.
Non rientra invece nella nozione di “sponsorizzazione” la spesa sostenuta dall’ente al fine di erogare o ampliare un servizio pubblico, costituendo in tal caso il contributo erogato a terzi una modalità di svolgimento del servizio. Nelle determinazioni che in tal caso gli enti dovranno assumere deve risultare nell’impianto motivazionale il fine pubblico perseguito e la rispondenza delle modalità in concreto adottate al raggiungimento della finalità sociale.
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Ad essere vietati sarebbero in generale gli accordi di patrocinio comportanti spese; ciò che la norma tende ad evitare sarebbe dunque proprio la concessione del patrocinio -che preveda oneri, da parte delle amministrazioni pubbliche- ad iniziative organizzate da soggetti terzi, ad esempio la sponsorizzazione di una squadra di calcio.
Resterebbero invece consentite, salvi naturalmente ulteriori specifici divieti di legge, le iniziative organizzate dalle amministrazioni pubbliche, sia in via diretta, sia indirettamente, purché per il tramite di soggetti istituzionalmente preposti allo svolgimento di attività di valorizzazione del territorio.
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Qualora sussistano specifiche caratteristiche, la concessione di un contributo elargito ad una associazione sportiva potrebbe rientrare nel concetto di sponsorizzazione.
E’ opportuno anche tener conto che la giurisprudenza contabile ha talora ritenuto sussistente un danno erariale laddove il bene sia concesso a condizioni economiche non adeguatamente remunerative.

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Il Comune di Grottammare, con nota a firma del suo Sindaco, ha formulato, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della L. 131/2003, una richiesta di parere in ordine alla possibilità di erogare contributi annui, per gli oneri di gestione, a sostegno dell'attività sportiva giovanile, a società sportive dilettantistiche, affidatarie della gestione di impianti sportivi di proprietà comunale, ai sensi dell'articolo 90, comma 25, della legge 27.12.2002, n. 289, a seguito di stipula di convenzione che garantisce l'utilizzo della struttura in funzione delle esigenze della collettività locale, per tutta la durata della convenzione stessa, precisando che l'attività svolta ha come destinataria immediata la collettività locale e non l'Amministrazione.
...
La richiesta di parere investe la corretta interpretazione dell'articolo 4, comma 6, del decreto legge 06.07.2012, n. 95, convertito dalla legge 07.08.2012, n. 135, e alla stessa deve intendersi limitato.
L'art. 4, comma 6, del DL 95/2012 prevede che: "… Gli enti di diritto privato …, che forniscono servizi a favore dell'amministrazione stessa, anche a titolo gratuito, non possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche”, escludendo tuttavia dal divieto, tra le altre, “… le associazioni sportive dilettantistiche di cui all'articolo 90 della legge 27.12.2002, n. 289".
L’art. 90, comma 25, d.l. 95/2012, prevede che “nei casi in cui l'ente pubblico territoriale non intenda gestire direttamente gli impianti sportivi, la gestione è affidata in via preferenziale a società e associazioni sportive dilettantistiche, enti di promozione sportiva, discipline sportive associate e Federazioni sportive nazionali, sulla base di convenzioni che ne stabiliscono i criteri d'uso e previa determinazione di criteri generali e obiettivi per l'individuazione dei soggetti affidatari. Le regioni disciplinano, con propria legge, le modalità di affidamento.”
La Regione Marche ha peraltro disciplinato la materia con L.R. 5/2012, regolamentando negli artt. 18 e ss. le modalità di affidamento.
La Sezione regionale di controllo per la Lombardia con parere n. 89/2013/PAR in merito all'interpretazione della norma oggetto di interpretazione ha osservato che “
il predetto divieto di erogazione di contributi ricomprende l'attività prestata dai soggetti di diritto privato menzionati dalla norma in favore dell'Amministrazione Pubblica quale beneficiaria diretta; risulta, invece, esclusa dal divieto di legge l'attività svolta in favore dei cittadini, id est della "comunità amministrata", seppur quale esercizio -mediato- di finalità istituzionali dell'ente locale e dunque nell'interesse di quest'ultimo".
Questa Sezione ritiene di condividere l’orientamento della Sezione Lombardia non sussistendo valide ragioni, del resto non evidenziate neanche dallo stesse Ente, per discostarsene.
Dal tenore letterale non si rinvengono quindi, in astratto, preclusioni della disposizione in esame all’erogazione di contributi pubblici; ciò non esclude, evidentemente, la necessità del rispetto di ulteriori vincoli derivanti dalla Legislazione vigente, anche regionale, e dei regolamenti comunali.
A titolo meramente esemplificativo, con riferimento all’art. 6, comma 9, del decreto legge n. 78/2010 ed al relativo divieto di spese di sponsorizzazione la Corte dei Conti, Sez. reg. controllo, Lombardia, con
parere 10.01.2011 n. 6, ha statuito che “La disposizione citata utilizza il termine “sponsorizzazioni” in senso atecnico, risultando chiaro dal contesto normativo che è vietata qualsiasi forma di contribuzione intesa a valorizzare il nome o caratteristica del comune ovvero eventi di interesse per la collettività locale. Non rientra invece nella nozione di “sponsorizzazione” la spesa sostenuta dall’ente al fine di erogare o ampliare un servizio pubblico, costituendo in tal caso il contributo erogato a terzi una modalità di svolgimento del servizio. Nelle determinazioni che in tal caso gli enti dovranno assumere deve risultare nell’impianto motivazionale il fine pubblico perseguito e la rispondenza delle modalità in concreto adottate al raggiungimento della finalità sociale (cfr. in ogni caso parere 23.12.2010 n. 1075)”.
Sulla stessa linea interpretativa si pone Corte dei Conti sez. reg. controllo, Puglia, deliberazione n. 163/2010, la quale ha affermato che: “
Ad essere vietati sarebbero in generale gli accordi di patrocinio comportanti spese; ciò che la norma tende ad evitare sarebbe dunque proprio la concessione del patrocinio -che preveda oneri, da parte delle amministrazioni pubbliche- ad iniziative organizzate da soggetti terzi, ad esempio la sponsorizzazione di una squadra di calcio; resterebbero invece consentite, salvi naturalmente ulteriori specifici divieti di legge, le iniziative organizzate dalle amministrazioni pubbliche, sia in via diretta, sia indirettamente, purché per il tramite di soggetti istituzionalmente preposti allo svolgimento di attività di valorizzazione del territorio”.
Pertanto,
qualora sussistano specifiche caratteristiche, la concessione di un contributo elargito ad una associazione sportiva potrebbe rientrare nel concetto di sponsorizzazione.
E’ opportuno anche tener conto che la giurisprudenza contabile ha talora ritenuto sussistente un danno erariale laddove il bene sia concesso a condizioni economiche non adeguatamente remunerative
(tra le altre, cfr. Sez. giur. Toscana, 96/2014) (Corte dei Conti, Sez. controllo Marche, parere 04.12.2014 n. 133).

PATRIMONIO: Passaggio di consegne, danni condivisi.
In tema di rendicontazione dei beni mobili della p.a., qualora si accerti un passaggio di funzioni tra un soggetto consegnatario uscente e uno entrante, l'eventuale responsabilità amministrativo-contabile dovuta a perdite o a danneggiamenti dei predetti beni si intende ascrivibile a entrambi se vi sia incertezza nel periodo in cui il danno sia prodotto e, quindi, non sia possibile stabilire a quale gestione contabile risalga il danno. Incertezze che, tuttavia, possono essere superate attraverso la presentazione in giudizio di idonei mezzi di prova che sollevino il contabile dall'aver attuato una condotta dolosa o negligente.

La II Sez. d'appello della Corte dei Conti, con la sentenza 01.12.2014 n. 710, chiarisce i limiti entro cui può esercitarsi la responsabilità contabile verso i soggetti che svolgono la funzione di consegnatari di beni mobili all'interno della p.a.
Il caso ha riguardato l'ammanco e il deterioramento di beni conseguente al passaggio di consegne tra due presidi di un istituto scolastico (si veda ItaliaOggi del 13/5/2008). Entrambi condannati in primo grado perché, secondo il collegio, non era stato possibile risalire a quando il danno si fosse concretizzato, ovvero a chi dei due fosse ascrivibile la negligenza per aver permesso l'ammanco e il deterioramento dei beni scolastici.
Nella sentenza d'appello, pertanto, viene riaffermato questo punto fondamentale. Ovvero, che se mancano fonti di prova, la responsabilità viene ascritta a entrambi i consegnatari. Pertanto, come è poi avvenuto nel giudizio di appello, se uno dei soggetti già condannati (nel caso, il consegnatario subentrante) produce documenti che attestino la sua immediata conoscenza degli ammanchi e del deterioramento dei beni, allo stesso non può essere addebitata alcuna colpa sulla vicenda.
Il collegio, pertanto, nel riaffermare la colpa del consegnatario uscente per la perdita dei beni, ha comunque esercitato il potere riduttivo dell'addebito nei suoi confronti, avendo rilevato che la sua condotta non è stata dolosa ma si è concretizzata in una omissione di vigilanza (articolo ItaliaOggi del 21.01.2015).

novembre 2014

PATRIMONIOAllo stato attuale, la riduzione dei canoni corrisposti dalle amministrazioni pubbliche per la locazione di immobili a uso istituzionale, imposta dall’art. 3, comma 4, del decreto legge n. 95/2012, trova applicazione, in assenza di una contraria disposizione di legge, anche rispetto a contratti stipulati con enti territoriali proprietari, per i quali rimane salvo il diritto di recesso.
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Con la note sopra citate, il sindaco del comune di Broni (PV), richiede un parere sulla corretta interpretazione dell’art. 3, comma 4, del decreto legge 06.07.2005, n. 95, convertito dalla legge 07.08.2005, n. 35 concernente la riduzione del canone dei contratti di locazione di immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali.
Si premette, a tal fine, che la Prefettura di Pavia, con distinte comunicazioni del 6 e del 27.08.2014 ha informato il comune di Broni che i canoni dei contratti di locazione delle caserme dei Vigili e del fuoco e dei Carabinieri, immobili di proprietà comunale, devono essere ridotti nella misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto in applicazione della disposizione di legge sopra richiamata.
Si riferisce al riguardo che la riduzione del canone di locazione comporterebbe una conseguente diminuzione delle entrate previste dal bilancio comunale, contraddicendo la ratio della cosiddetta spending review, che non sembrerebbe contemplare la riduzione della spesa pubblica a danno di un'altra articolazione della pubblica amministrazione.
Cita, in tal senso, il Comunicato stampa del Consiglio dei Ministri del 05.07.2012, ad oggetto: "Disposizioni urgenti per la riduzione della spesa pubblica", che, al punto D, in materia di razionalizzazione del patrimonio pubblico e riduzione dei costi per le locazioni passive, opera una netta distinzione fra gli immobili di proprietà di enti locali (per i quali, peraltro, deve esistere una condizione di reciprocità) e gli immobili, invece di proprietà di terzi, per i quali, e solo in quest'ultima ipotesi, sembrerebbe trovare applicazione la riduzione del canone in misura pari al 15 per cento.
...
L’art. 3, comma 4, del decreto legge 06.07.2012, n. 95, convertito dalla legge 07.08.2012, n. 35 dispone che “
ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 01.07.2014 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto”.
La decorrenza del termine per la riduzione della misura del canone, originariamente fissata al 01.01.2015, è stata anticipata al 01.07.2014 per effetto delle modifica apportata dall’art. 24 del decreto legge 26.04.2014, n. 66, convertito dalla legge 23.06.2014, n. 89.
Lo stesso art. 3, comma 4, stabilisce quindi che “
la riduzione del canone di locazione si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell'articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore”.
Ne risulta sancita una riduzione ex lege degli importi dovuti dalle amministrazioni pubbliche centrali per canoni di locazione di immobili adibiti ad uso istituzionale, che si inserisce nel più ampio contesto di una serie di misure dirette al contenimento dei costi per locazioni passive a carico dei bilanci pubblici, previste dall’art. 3 del decreto legge n. 95/2012 ai successivi commi 5 e 6.
Il comma 7, nel testo riscritto dal citato decreto legge n. 66/2014, stabilisce poi che “
le previsioni cui ai commi da 4 a 6 si applicano altresì alle altre amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, in quanto compatibili” con una conseguente estensione dell’ambito di applicazione soggettiva delle predette misure.
L’interpretazione letterale della disposizione sopra richiamata che impone la riduzione dei canoni, riferendosi genericamente ai contratti di locazione passiva stipulati dalle amministrazioni centrali, senza fornire ulteriori precisazioni, porta ad affermare che la riduzione in parola debba essere disposta anche nell’ipotesi di locazioni stipulate con altre amministrazioni pubbliche, anche territoriali, proprietarie dell’immobile locato.
Si deve ritenere, infatti, che se la legge avesse voluto escludere queste ultime dall’applicazione della disposizione in esame lo avrebbe fatto in modo espresso, non diversamente da quanto stabilito dall’art. 1, comma 478, della legge 23.12.2005, n. 266 che, dettato dalle medesime esigenze di contenimento della spesa pubblica per locazioni passive, circoscriveva la riduzione del canone ai soli “contratti di locazione stipulati dalle amministrazioni dello Stato per proprie esigenze allocative con proprietari privati” .
Né tale supposta esclusione a favore del locatore pubblico risulta ricavabile in via interpretativa dai principi generali che regolano l’attività delle amministrazioni pubbliche.
Com’è noto le amministrazione pubbliche possono agire anche nelle forme del diritto privato e concludere contratti che, per quanto non diversamente disposto dalla legge, sono soggetti alla disciplina dettata dal codice civile e della legislazione privatistica.
La legge statale, come si è fatto cenno, è più volte intervenuta a regolare la materia delle locazioni della P.A., introducendo a favore del conduttore pubblico, come nel caso in esame, una serie di eccezioni alla disciplina codicistica, giustificate essenzialmente dall’esigenza di contenimento della spesa pubblica.
Analoghe eccezioni non sono viceversa ravvisabili a favore del locatore pubblico, per il quale, in particolare, non è dato rintracciare, nel vigente quadro normativo, una disposizione che lo escluda dalla riduzione richiesta dall’art. 3, comma 4, del decreto legge n. 95/2012.
Ne consegue, pertanto, che quest’ultimo disposto, a prescindere da ogni giudizio di legittimità costituzionale che non compete a questa Sezione in sede consultiva, debba trovare applicazione generalizzata nei confronti di tutti i locatori, quale che sia la natura pubblica o privata di questi.
Per la medesima ragione,
il locatore pubblico, che subisce la riduzione del canone, può esercitare il diritto di recesso dal contratto come espressamente consentito dalla stessa disposizione di legge.
Alla luce delle predette considerazioni si deve quindi concludere che,
allo stato attuale, la riduzione dei canoni corrisposti dalle amministrazioni pubbliche per la locazione di immobili a uso istituzionale, imposta dall’art. 3, comma 4, del decreto legge n. 95/2012, trova applicazione, in assenza di una contraria disposizione di legge, anche rispetto a contratti stipulati con enti territoriali proprietari, per i quali rimane salvo il diritto di recesso (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 12.11.2014 n. 285).

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA - LAVORI PUBBLICI - PATRIMONIO: G.U. 11.11.2014 n. 262, suppl. ord. n. 85/L, "Testo del decreto-legge 12.09.2014, n. 133, coordinato con la legge di conversione 11.11.2014, n. 164, recante: «Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive»".
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Di particolare interesse si leggano:
Art. 2 (Semplificazioni procedurali per le infrastrutture strategiche affidate in concessione)
Art. 4 (Misure di semplificazione per le opere incompiute segnalate dagli Enti locali e misure finanziarie a favore degli Enti territoriali)
Art. 6 (Agevolazioni per la realizzazione di reti di comunicazione elettronica a banda ultralarga e norme di semplificazione per le procedure di scavo e di posa aerea dei cavi, nonché per la realizzazione delle reti di comunicazioni elettroniche)
Art. 6-ter (Disposizioni per l’infrastrutturazione degli edifici con impianti di comunicazione elettronica)
Art. 7 (Norme in materia di gestione di risorse idriche. Modifiche urgenti al decreto legislativo 03.04.2006, n. 152, per il superamento delle procedure di infrazione 2014/2059, 2004/2034 e 2009/2034, sentenze C-565-0 del 19.07.2012 e C-85-13 del 10.04.2014; norme di accelerazione degli interventi per la mitigazione del rischio idrogeologico e per l’adeguamento dei sistemi di collettamento, fognatura e depurazione degli agglomerati urbani; finanziamento di opere urgenti di sistemazione idraulica dei corsi d’acqua nelle aree metropolitane interessate da fenomeni di esondazione e alluvione)
Art. 8 (Disciplina semplificata del deposito preliminare alla raccolta e della cessazione della qualifica di rifiuto delle terre e rocce da scavo che non soddisfano i requisiti per la qualifica di sottoprodotto. Disciplina della gestione delle terre e rocce da scavo con presenza di materiali di riporto e delle procedure di bonifica di aree con presenza di materiali di riporto)
Art. 9 (Interventi di estrema urgenza in materia di vincolo idrogeologico, di normativa antisismica e di messa in sicurezza degli edifici scolastici e dell’Alta formazione artistica, musicale e coreutica - AFAM)
Art. 13 (Misure a favore dei project bond)
Art. 14 (Disposizioni in materia di standard tecnici)
Art. 16-bis (Disciplina degli accessi su strade affidate alla gestione della società ANAS Spa)
Art. 17 (Semplificazioni ed altre misure in materia edilizia)
Art. 17-bis (Regolamento unico edilizio)
Art. 21 (Misure per l’incentivazione degli investimenti in abitazioni in locazione)
Art. 22 (Conto termico)
Art. 22-bis (Interventi sulle tariffe incentivanti dell’elettricità prodotta da impianti fotovoltaici)
Art. 24 (Misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio)
Art. 25 (Misure urgenti di semplificazione amministrativa e di accelerazione delle procedure in materia di patrimonio culturale)
Art. 26 (Misure urgenti per la valorizzazione degli immobili demaniali inutilizzati)
Art. 31 (Misure per la riqualificazione degli esercizi alberghieri)
Art. 34 (Modifiche al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, per la semplificazione delle procedure in materia di bonifica e messa in sicurezza di siti contaminati. Misure urgenti per la realizzazione di opere lineari realizzate nel corso di attività di messa in sicurezza e di bonifica)
Art. 35 (Misure urgenti per la realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani e per conseguire gli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio. Misure urgenti per la gestione e per la tracciabilità dei rifiuti nonché per il recupero dei beni in polietilene)
Art. 38 (Misure per la valorizzazione delle risorse energetiche nazionali)
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Per una migliore comprensione della ratio sottesa ai vari articoli si leggano anche:
● Camera dei Deputati, dossier 27.10.2014
● Senato della Repubblica, dossier ottobre 2014
● Senato della Repubblica, dossier novembre 2014

ENTI LOCALI - PATRIMONIO: Utilizzo veicoli comunali a guida di amministratori o privati cittadini per attività istituzionali dell'amministrazione. Copertura assicurativa.
Gli amministratori comunali possono essere autorizzati alla guida di autoveicoli di proprietà dell'Ente in occasione di attività istituzionali.
La modalità legittima attraverso cui privati cittadini possono essere posti alla guida di veicoli comunali, per le suddette finalità, passa attraverso l'adesione di detti cittadini alle organizzazioni di volontariato.
In entrambe le ipotesi, presupposto necessario è che i veicoli comunali siano coperti da assicurazione RCA non limitata a determinate categorie di conducenti.

Il Comune pone la questione della guida di veicoli di proprietà comunale, in occasione di attività istituzionali dell'Ente, da parte di amministratori comunali o singoli cittadini volontari. In particolare, il Comune chiede se sia sufficiente una copertura assicurativa RCA (polizza guida libera) o se debba stipulare apposita convenzione con le organizzazioni di volontariato, che preveda la copertura assicurativa dei soggetti che prestano attività di volontariato, o se, in alternativa, possa stipulare in proprio la copertura assicurativa dei soggetti che prestano attività di volontariato contro gli infortuni e le malattie connesse con lo svolgimento dell'attività, nonché per la responsabilità civile verso i terzi.
In via preliminare, si ritiene di evidenziare l'opportunità che l'Ente si doti di un regolamento per l'uso degli automezzi comunali, in cui disciplini la gestione e l'uso dei veicoli di sua proprietà, compreso l'aspetto relativo ai soggetti che -previa, ovviamente, autorizzazione dell'Ente- possono guidare i mezzi e quello inerente alla copertura assicurativa.
Ciò premesso, la questione posta dall'Ente, relativa specificamente all'aspetto assicurativo, va esaminata distintamente a seconda che alla guida degli automezzi comunali siano posti amministratori o cittadini privati.
Posto che l'Ente specifica che l'uso dei veicoli comunali avviene per finalità istituzionali, il caso in cui alla guida di detti automezzi, per tali finalità, siano posti amministratori si ritiene possa essere assimilato a quello della guida a mezzo dei dipendenti comunali. In entrambi i casi si tratta, infatti, di attività di guida strumentale all'esercizio delle funzioni proprie dell'Ente. Al riguardo, si ritiene che l'Ente possa stipulare una polizza assicurativa RC auto, anche per il caso di utilizzo dei veicoli da parte degli amministratori.
Per quanto concerne, invece, il caso in cui alla guida degli automezzi comunali vengano posti cittadini privati (non dipendenti dell'Ente), si ritiene che la fattispecie debba essere inquadrata nell'ambito della disciplina relativa all'attività di volontariato.
La normativa vigente non contempla, infatti, la possibilità che il singolo cittadino svolga attività in favore della pubblica amministrazione se non attraverso l'adesione ad organizzazioni di volontariato, con le modalità di cui appresso
[1].
La disciplina del volontariato è contenuta nella L. n. 266/1991
[2], che considera attività di volontariato quella prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite l'organizzazione di cui il volontario fa parte, senza fini di lucro ed esclusivamente per fini di solidarietà (art. 2).
In ambito regionale, la L.R. n. 23/2012
[3] prevede la possibilità per le organizzazioni di volontariato, in possesso dei requisiti previsti, di stipulare convenzioni con gli enti pubblici, tra cui gli enti locali, per lo svolgimento di attività a vantaggio della collettività, indicando nel dettaglio i criteri di priorità nella scelta delle organizzazioni medesime, nonché il contenuto obbligatorio della convenzione (art. 14).
In particolare, ai sensi del combinato disposto degli artt. 4 e 7, comma 3, L. n. 266/1991, elemento essenziale della convenzione è la copertura assicurativa dei soggetti che prestano attività di volontariato contro gli infortuni e le malattie connesse con lo svolgimento dell'attività, nonché per la responsabilità civile verso i terzi. Gli oneri relativi a dette coperture sono a carico dell'ente che usufruisce dell'attività.
Del pari in ambito regionale, l'art. 14, L. R. n. 23/2012, richiamato, prevede che le convenzioni regolino le coperture assicurative di cui all'art. 4 della L. n. 266/1991.
Pertanto, in relazione alla circostanza che, in occasione di attività istituzionali dell'Ente (quali incontri, gemellaggi, attività sociali e culturali), mezzi comunali siano guidati da cittadini privati, si ritiene che il Comune debba attivarsi in base alla normativa vigente in materia, che non contempla la possibilità per l'ente locale di stipulare rapporti diretti con il singolo cittadino, ma solo con le organizzazioni di volontariato iscritte nel registro di cui all'art. 5, L.R. n. 23/2012, previa stipula della convenzione di cui al successivo art. 14.
Ciò significa che la modalità legittima attraverso cui cittadini privati possono essere posti alla guida di veicoli comunali, per finalità istituzionali dell'ente, passa attraverso l'adesione di detti cittadini alle organizzazioni di volontariato.
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[1] Si segnala, peraltro, che ciò nonostante alcune amministrazioni comunali della nostra regione hanno previsto, con proprio regolamento, l'istituzione di un proprio albo di volontari e l'organizzazione dell'apporto fornito dagli stessi all'interno dell'ente. Tali enti provvedono, tra l'altro, alle coperture assicurative dei volontari e alla fornitura di tutti i mezzi e le attrezzature necessari allo svolgimento del servizio.
[2] Legge 11.08.1991, n. 266, recante: 'Legge-quadro sul volontariato'.
[3] Legge regionale 09.11.2012, n. 23, recante: 'Disciplina organica sul volontariato e sulle associazioni di promozione sociale'
(03.11.2014 -
link a www.regione.fvg.it).

ottobre 2014

PATRIMONIOIl taglio dei canoni d'affitto si applica anche agli enti.
La riduzione del 15% sui canoni di locazione degli immobili adibiti ad uffici pubblici, prevista dall'articolo 3, comma 4 del dl n. 95/2012, non opera soltanto nell'ipotesi in cui il proprietario sia un privato, ma anche quando a possedere l'immobile è un ente territoriale. Infatti, allo stato attuale, nelle previsioni normative vigenti non si rinviene alcuna deroga che comporti l'esclusione dei predetti gli enti dall'applicazione della riduzione dei fitti passivi.

Sì è così espressa la sezione regionale di controllo della Corte dei conti Lombardia, nel testo del parere 27.10.2014 n. 273, con cui ha fornito un interessante chiarimento alle disposizioni contenute all'articolo 3 del dl n. 95/2012, come modificate dall'articolo 24 del dl n. 66/2014.
Norma che prevede che dallo scorso 1° luglio, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale, stipulati da amministrazioni centrali, i relativi canoni devono essere ridotti del quindici per cento di quanto sino ad allora corrisposto.
Su questo punto, il sindaco del comune di Broni (Pv) ha richiesto l'intervento consultivo della Corte lombarda per sapere se le disposizioni sopra richiamate avessero efficacia anche nei confronti degli enti territoriali, in veste di soggetti proprietari di detti immobili. Il dubbio del sindaco del comune pavese, infatti, si fonda sul fatto che un'eventuale riduzione del canone di locazione comporterebbe minori entrate in bilancio comunale e questo sarebbe «in contrasto» con la ratio della spending review che «non sembrerebbe contemplare la riduzione della spesa pubblica a danno di un'altra articolazione della pubblica amministrazione».
Secondo la Corte lombarda la norma si applica anche alle altre amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del dlgs n. 165/2001. Vi è di più. La Corte aggiunge nel parere che, quando il legislatore ha voluto escludere il comparto degli enti territoriali dall'applicazione di norme sui tagli alle locazioni passive, lo ha espressamente fatto.
Quindi, posto che la norma si riferisce in generale ai contratti di locazione passiva stipulati dalle p.a. centrali «senza fornire ulteriori precisazioni», è pacifico che i tagli devono essere disposti anche nelle ipotesi di locazioni stipulate con altre amministrazioni pubbliche, proprietarie dell'immobile locato. Queste ultime, subendo la riduzione del canone, possono tuttavia esercitare il diritto di recesso dal contratto
(articolo ItaliaOggi del 15.11.2014).

PATRIMONIO: Insidie stradali: Se il pedone scivola su un 'cubetto instabile' non segnalato il Comune deve risarcire il danno.
Una vera e propria tiratina d’orecchie arriva dalla Cassazione, nei confronti del giudice d’appello, in tema di responsabilità della P.A. ex art. 2051 c.c.
Chiamata a pronunciarsi in una vicenda riguardante un sinistro stradale, occorso ad un pedone, il quale scivolando su un cubetto instabile della pavimentazione della strada, non visibile e non segnalato, riportava lesioni personali alla caviglia sinistra, la Corte di Cassazione - Sez. IV civile (sentenza 23.10.2014 n. 22528) ha colto l’occasione per richiamare la Corte d’Appello di Napoli, per l’errato “ragionamento giuridico compiuto”, sulla base di una “giurisprudenza ormai superata basata sui caratteri dell’insidia e del trabocchetto” (vedi: la raccolta di articoli e sentenze in tema di insidie stradali).
Accolta in primo grado, infatti, la richiesta di risarcimento danni avanzata dal pedone veniva rigettata in secondo grado, dal giudice territoriale che dava ragione al Comune di Guardia Sanframondi.
Per la Cassazione, invece, rispetto alla fattispecie, il caso doveva essere esaminato alla luce dei principi di cui all’art. 2051 c.c.
Pertanto, ricordando la sequenza consolidata di decisioni in materia (tra cui Cass. n. 9546/2010) -basata su una lettura costituzionalmente orientata delle norme di tutela riferite alla responsabilità civile della P.A. in relazione alla non corretta manutenzione del manto stradale e del marciapiede, che costituisce il normale percorso di calpestio dei pedoni– la Cassazione ha affermato che “la presunzione di responsabilità di danni alle cose si applica, ai sensi dell'art. 2051 c.c. per i danni subiti dagli utenti dei beni demaniali, quando la custodia del bene, intesa quale potere di fatto sulla cosa legittimamente e doverosamente esercitato, sia esercitabile nel caso concreto, tenuto conto delle circostanze, della natura limitata del tratto di strada vigilato”.
Presunzione che può essere superata solo dalla prova del caso fortuito che, ha sottolineato la Cassazione, non sussiste nel caso di specie, giacché il danneggiato è caduto “in presenza di un avvallamento sul marciapiede coperto da uno strato di ghiaino, ma lasciato aperto al calpestio del pubblico, senza alcuna segnalazione delle condizioni di pericolo”.
Così disponendo, pertanto, la S.C. ha cassato con rinvio alla Corte d’Appello di Napoli in diversa composizione con il vincolo di attenersi ai principi di diritto enunciati (commento tratto da www.studiocataldi.it).
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MASSIMA
La presunzione di responsabilità di danni alle cose si applica, ai sensi dell’art. 2051 c.c. per i danni subiti dagli utenti dei beni demaniali, quando la custodia del bene, intesa quale potere di fatto sulla cosa legittimamente e doverosamente esercitato, sia esercitabile nel caso concreto, tenuto conto delle circostanze, della natura limitata del tratto di strada vigilato.
La presunzione in tali circostanze resta superata dalla prova del caso fortuito, e tale non appare il comportamento del danneggiato che cade in presenza di un avvallamento sul marciapiede coperto da uno strato di ghiaino, ma lasciato aperto al calpestio del pubblico, senza alcuna segnalazione delle condizioni di pericolo (nel caso di specie un pedone scivola su un cubetto instabile della pavimentazione stradale non visibile, né segnalato, determinando la caduta lesioni personali alla caviglia sinistra)
(tratta da http://renatodisa.com).

settembre 2014

PATRIMONIONelle norme di contabilità non si rinviene alcuna disposizione che impedisca al Comune di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, se necessarie per raggiungere i fini che, in base all’ordinamento, deve perseguire, tanto più in relazione alla necessaria attuazione del principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost..
L’attribuzione patrimoniale è consentita solo se finalizzata allo svolgimento di servizi pubblici o, comunque, di interesse per la collettività insediata sul territorio. Nel caso di attribuzione a titolo gratuito, poiché non emerge con immediatezza il collegamento tra l’atto traslativo (o comunque attributivo del diritto) ed i fini istituzionali dell’ente, sarà onere del cedente evidenziare le ragioni sottese all’atto di disposizione nonché la finalità che con l’atto medesimo intende soddisfare.

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Il Sindaco del Comune di Giovinazzo chiede alla Sezione un parere in merito alla possibilità per un Comune di cedere in diritto di superficie un immobile, appartenente al patrimonio disponibile, in favore di un altro ente pubblico (ASL), senza corrispettivo in denaro e a tempo determinato, a fronte dell’impegno da parte del cessionario di realizzare, avvalendosi della possibilità di accedere a finanziamenti pubblici a destinazione vincolata, interventi di completamento, ristrutturazione e funzionalizzazione del bene concesso, da destinare a sede di pubblici servizi rivolti alla collettività locale.
Il Sindaco precisa, inoltre, che alla scadenza del termine previsto nell’atto di costituzione del diritto reale (da determinare in base al piano di ammortamento dell’investimento ed al valore del bene concesso), il Comune riacquisterebbe la piena proprietà dell’immobile
...
Passando al merito della richiesta, si tratta di valutare se sia ammissibile un trasferimento -a titolo gratuito e a tempo determinato -della proprietà superficiaria di un immobile, rientrante nel patrimonio disponibile comunale, a favore di altro ente pubblico, a fronte dell’impegno di tale ente di realizzare interventi sull’immobile medesimo che dovrà essere destinato allo svolgimento di pubblici servizi rivolti alla collettività locale.
Sul punto questa Corte si è già pronunciata più volte (cfr. Sezione regionale per il controllo Lombardia, deliberazione n. 262/PAR/2012 e Sezione regionale per il controllo Piemonte, deliberazione n. 36/PAR/2014, quest’ultima avente per oggetto l’attribuzione ad un soggetto terzo di un diritto di superficie, a titolo gratuito o dietro corrispettivo simbolico), rilevando come
nelle norme di contabilità non si rinviene alcuna disposizione che impedisca al Comune di effettuare attribuzioni patrimoniali a terzi, se necessarie per raggiungere i fini che, in base all’ordinamento, deve perseguire, tanto più in relazione alla necessaria attuazione del principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost..
In altre parole,
l’attribuzione patrimoniale, anche a titolo gratuito, è consentita solo se risulta strumentale al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente, in quanto “se l’azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune l’attribuzione di beni, anche se apparentemente a “fondo perso”, non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo (Sezione regionale Lombardia deliberazione n. 262/PAR/2012).
In tale prospettiva,
rilievo fondamentale assume la relazione da mezzo a fine che deve esistere fra l’attribuzione patrimoniale ed i fini istituzionale dell’ente, mentre è indifferente sia il titolo-gratuito o oneroso- dell’attribuzione medesima sia la natura-pubblica o privata- del ricevente. Ed, infatti, “la natura pubblica o privata del soggetto che riceve attribuzione patrimoniale è indifferente se il criterio di orientamento è quello della necessità che l’attribuzione avvenga allo scopo di perseguire i fini dell’ente pubblico, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità (gestione di servizi pubblici, esternalizzazione di compiti rientranti nelle attribuzioni di ciascun ente), soggetti aventi natura privata (cfr. Sezione regionale Lombardia deliberazione n. 262 cit.).
Siffatti principi sono stati ribaditi anche da questa Sezione con deliberazione n. 113 del 28.05.2014, ove
si è confermata l’ammissibilità di “attribuzione gratuita a terzi (anche soggetti privati) di beni pubblici se tale attribuzione era finalizzata al soddisfacimento di un adeguato interesse per la collettività insediata sul territorio”, precisando, tuttavia, che “negli atti di trasferimento sarà necessario evidenziare adeguatamente le motivazioni e le finalità pubblicistiche perseguite”.
In conclusione, questa Sezione ribadisce il principio generale per cui
l’attribuzione patrimoniale è consentita solo se finalizzata allo svolgimento di servizi pubblici o, comunque, di interesse per la collettività insediata sul territorio. Nel caso di attribuzione a titolo gratuito, poiché non emerge con immediatezza il collegamento tra l’atto traslativo (o comunque attributivo del diritto) ed i fini istituzionali dell’ente, sarà onere del cedente evidenziare le ragioni sottese all’atto di disposizione nonché la finalità che con l’atto medesimo intende soddisfare (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 25.09.2014 n. 165).

luglio 2014

PATRIMONIO - ENTI LOCALI: Chiarimenti sulla disciplina del riconoscimento dei debiti fuori bilancio.
Il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio è lo strumento giuridico per riportare un’obbligazione giuridicamente perfezionata ed esistente, all’interno della sfera patrimoniale dell’ente, ricongiungendo debito e volontà amministrativa sul piano dell’adempimento.
Il procedimento mira, da un lato, a consentire al Consiglio di vagliare la legittimità del titolo medesimo (in termini di “pertinenza”, cioè inerenza alle competenze di legge attribuite all’ente, e di “continenza”, vale a dire, di esercizio delle stesse in modo conforme all’ordinamento) e di sussistenza/reperimento dei mezzi di copertura
(procedura ex art. 194 TUEL).
La funzione di tale procedura è quella di consentire a debiti sorti al di fuori della legittima procedura di spesa e di stanziamento di rientrare nella contabilità dell’ente.
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Accanto a quelli definibili tecnicamente “debiti fuori bilancio”, si collocano le c.d. “passività pregresse” o arretrate, spese che, a differenze dei primi, riguardano debiti per cui si è proceduto a regolare impegno
(amministrativo, ai sensi dell’art. 183 TUEL) ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo ad un debito in assenza di copertura (mancanza o insufficienza dell’impegno contabile ai sensi dell’art. 191 TUEL).
Proprio perché le passività pregresse si pongono all’interno di una regolare procedura di spesa, esulano dalla fenomenologia del debito fuori bilancio e costituiscono, invero, debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione.
In tali casi, lo strumento procedimentale di spesa è costituito dalla procedura ordinaria di spesa (art. 191 TUEL), accompagnata dalla eventuale variazione di bilancio necessaria a reperire le risorse ove queste siano insufficienti (art. 193 TUEL).
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Quando nell’anno di competenza finanziaria non è stata attivata la procedura di spesa ordinaria, l’unico modo di riportare il debito nella contabilità dell’ente (con effetto vincolante per l’ente) è la procedura ex art. 194 T.U.E.L, peraltro, ammessa nei casi eccezionali ivi tipicamente indicati.
Nel caso di specie, invece, risulta evidente che il debito in questione, è, per competenza finanziaria, riferibile solo all’anno delle liquidazione degli importi.
Anche in considerazione del dato che detta posta non rientra tra i casi tassativamente elencati di riconoscimento fuori bilancio, quindi, nel caso di specie, non paiono sussistere i requisiti per il ricorso a tale procedura, atteso che il comune ben poteva, e potrà, procedere a stanziare le somme necessarie nella programmazione finanziaria di propria competenza per il periodo interessato.

Resta invece salva la facoltà di un riconoscimento del debito fuori bilancio nei più ristretti limiti dell’arricchimento conseguito (e riconosciuto) dal comune a danno dei privati, facoltà che comunque dovrà essere discrezionalmente esercitata in modo assolutamente prudenziale, attesa la potenziale interferenza di profili di responsabilità connessi a esborsi illegittimi.
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Il sindaco del comune in epigrafe richiede chiarimenti sulla disciplina del riconoscimento dei debiti fuori bilancio.
In particolare, espone che il comune, con atto consiliare, ha approvato una convenzione per la cessione in proprietà di un suolo da sistemare ad area verde e parcheggi; successivamente la suddetta convenzione è stata sottoscritta dalle parti.
Nella succitata convenzione era previsto l’impegno del comune a versare ai proprietari la somma dell’area la somma di euro 40.000, a seguito del collaudo finale delle opere.
Successivamente, i proprietari hanno eseguito le opere, come da convenzione, e hanno comunicato l’intendimento di cederle al comune previo pagamento del corrispettivo; tuttavia è stato accertato che all’epoca nessuno stanziamento era stato predisposto.
Il comune chiede quindi se possa procedere legittimamente al riconoscimento del debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del T.U. n. 267/2000 e procedere al pagamento di quanto convenuto.
...
La Sezione ha già avuto modo in diverse occasioni di occuparsi della tematica dei debiti fuori bilancio (da ultimo
parere 22.07.2013 n. 339; e parere 05.02.2014 n. 41) con considerazioni da cui non sussiste motivo per discostarsi.
Si deve ricordare che,
il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio è lo strumento giuridico per riportare un’obbligazione giuridicamente perfezionata ed esistente, all’interno della sfera patrimoniale dell’ente, ricongiungendo debito e volontà amministrativa sul piano dell’adempimento. Il procedimento mira, da un lato, a consentire al Consiglio di vagliare la legittimità del titolo medesimo (in termini di “pertinenza”, cioè inerenza alle competenze di legge attribuite all’ente, e di “continenza”, vale a dire, di esercizio delle stesse in modo conforme all’ordinamento) e di sussistenza/reperimento dei mezzi di copertura (procedura ex art. 194 TUEL). La funzione di tale procedura è quella di consentire a debiti sorti al di fuori della legittima procedura di spesa e di stanziamento di rientrare nella contabilità dell’ente.
Al fine di evitare l’insorgere di situazioni debitorie non assistite dai relativi impegni, il legislatore ha previsto che solo in alcuni casi tassativi tali debiti possano essere riconosciuti, attraverso il procedimento di riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio; ciò è infatti possibile solo qualora tali debiti derivino da: “a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza” (art. 194, comma 1, lett. a)-e), Tuel)”.
Accanto a quelli definibili tecnicamente “debiti fuori bilancio”, si collocano le c.d. “passività pregresse” o arretrate, spese che, a differenze dei primi, riguardano debiti per cui si è proceduto a regolare impegno (amministrativo, ai sensi dell’art. 183 TUEL) ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo ad un debito in assenza di copertura (mancanza o insufficienza dell’impegno contabile ai sensi dell’art. 191 TUEL). Proprio perché le passività pregresse si pongono all’interno di una regolare procedura di spesa, esulano dalla fenomenologia del debito fuori bilancio (cfr., in proposito, la recente deliberazione di questa Sezione in merito al caso delle prestazioni professionali, n. 441/2012/PAR) e costituiscono, invero, debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione.
In tali casi, lo strumento procedimentale di spesa è costituito dalla procedura ordinaria di spesa (art. 191 TUEL), accompagnata dalla eventuale variazione di bilancio necessaria a reperire le risorse ove queste siano insufficienti (art. 193 TUEL).
Tanto premesso circa la funzione e l’effetto della procedura di riconoscimento e alla distinzione della fenomenologia delle passività pregresse e dei debiti fuori bilancio, per rispondere al quesito qui posto è opportuno rammentare i criteri attraverso cui, in contabilità finanziaria, i debiti assumono rilevanza e vanno imputati ai bilanci degli enti pubblici.
In base al principio dell’annualità, i documenti di bilancio devono rappresentare, a cadenza annuale, fatti che finanziariamente si riferiscano ad un periodo di gestione coincidente con l’esercizio finanziario, in modo che siano rese evidenti tutte le poste di entrata e di spesa che afferiscono in termini sostanziali al corso dell’anno di riferimento. Solo così il bilancio potrà servire correttamente alla sua funzionalità di controllo, sia in chiave autorizzatoria (bilancio di previsione) che ispettiva (rendiconto).
Si deve rammentare, infatti, che in contabilità finanziaria, un debito rileva nella misura in cui esso è certo, liquido e esigibile. Detto in altri termini, è assai frequente che vi sia un disallineamento tra esistenza giuridica e rilevanza contabile di un debito. Un debito, infatti, assume rilevanza contabile solo se sono venute a maturazione tutte le condizioni per il suo adempimento pecuniario, in particolare se il debito è “certo” (non contestato nell’an e/o nel quantum), liquidato o di pronta liquidazione (cioè è stato determinato nel suo ammontare) ed è esigibile (scadenza del termine). Solo la concorrenza di queste condizioni radica la “competenza finanziaria”.
In presenza di tali condizioni è possibile attivare dell’ordinaria procedura di spesa (adozione del provvedimento amministrativo; assunzione dell’impegno di spesa; presenza e attestazione della copertura finanziaria; cfr. l’art. 191 T.U.E.L.), nei limiti degli stanziamenti autorizzati. Tale procedura di spesa consente non solo di dare rilevanza nel bilancio al debito, ma costituisce il titolo per l’imputazione istituzionale del debito.
Ciò comporta, altresì, che il tempo dell’esistenza giuridica di una posta passiva, della manifestazione finanziaria (competenza finanziaria) e quello della competenza economica tendono a disallinearsi, vale a dire l’imputazione temporale di un costo è di norma diversa da quella che caratterizza l’esigibilità del credito da parte del creditore.
La competenza finanziaria, infatti, va tenuta radicalmente distinta dalla competenza economica, secondo cui un debito non è rilevante in base alla sua dimensione di “spesa” (cioè l’essersi un debito manifestato finanziariamente, in quanto liquidabile ed esigibile) ma di “costo” (debito, anche di valore e non solo di valuta, sostenuto per l’acquisto dei fattori produttivi che hanno sostenuto il ciclo annuale di produzione). Detto in altri termini, a livello contabile, un debito può avere una competenza annuale (economica) disallineata rispetto alla sua manifestazione finanziaria (competenza finanziaria), che può essere anteriore o successiva.
Tanto premesso,
quando nell’anno di competenza finanziaria non è stata attivata la procedura di spesa ordinaria, l’unico modo di riportare il debito nella contabilità dell’ente (con effetto vincolante per l’ente) è la procedura ex art. 194 T.U.E.L, peraltro, ammessa nei casi eccezionali ivi tipicamente indicati.
Nel caso di specie, invece, risulta evidente che il debito in questione, è, per competenza finanziaria, riferibile solo all’anno delle liquidazione degli importi.
Anche in considerazione del dato che detta posta non rientra tra i casi tassativamente elencati di riconoscimento fuori bilancio, quindi, nel caso di specie, non paiono sussistere i requisiti per il ricorso a tale procedura, atteso che il comune ben poteva, e potrà, procedere a stanziare le somme necessarie nella programmazione finanziaria di propria competenza per il periodo interessato.

Resta invece salva la facoltà di un riconoscimento del debito fuori bilancio nei più ristretti limiti dell’arricchimento conseguito (e riconosciuto) dal comune a danno dei privati, facoltà che comunque dovrà essere discrezionalmente esercitata in modo assolutamente prudenziale, attesa la potenziale interferenza di profili di responsabilità connessi a esborsi illegittimi (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 15.07.2014 n. 212).

PATRIMONIO: Il Comune non può legittimamente contribuire al pagamento del canone di locazione di un immobile, di proprietà privata, destinato ad ospitare la locale caserma dei Carabinieri.
Ferma restando l’importanza degli strumenti di concertazione interistituzionale e la rilevanza degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire nell’ambito degli appositi programmi, di cui all’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, tuttavia la Sezione ritiene che non possano rientrare nell’ambito degli anzidetti strumenti le forme di contribuzione come quella in esame, volte al pagamento del canone di locazione.
Ciò anche in considerazione del carattere non episodico della contribuzione, che deve presumersi possa interessare la gestione del bilancio dell’ente bel oltre l’esercizio in corso e che, pertanto, mal si attaglia alla natura transitoria degli accordi in questione, la cui durata in generale è annuale.
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Il Sindaco del Comune di Russi ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 131/2003, una richiesta di parere avente ad oggetto la possibilità di contribuire legittimamente al pagamento del canone di locazione di un immobile, di proprietà privata, destinato ad ospitare la locale caserma dei Carabinieri.
Il Sindaco di Russi ha spiegato che l’edificio che ospitava la Stazione dei Carabinieri è stato dichiarato parzialmente inagibile e che l’Arma, attualmente, per poter svolgere l’attività di presidio, in attesa di una soluzione adeguata, sta fruendo di un ufficio nella sede municipale, concesso gratuitamente dal Comune con delibera di giunta. Per completezza è stato evidenziato che non vi sono immobili di proprietà del comune adatti allo scopo ed è stato manifestato il timore che l’Arma possa non essere in grado di sostenere l’onere di locazione dell’edificio che sarà in futuro individuato.
Questa Sezione, considerata la natura generale della problematica, che imponeva un’interpretazione e un’applicazione unitaria della stessa, tenuto conto della circostanza che alcune sezioni regionali di controllo si erano già espresse prospettando una soluzione alla quale non riteneva di potersi conformare, rimetteva al Presidente della Corte dei conti la valutazione dell’opportunità di deferire alla Sezione delle autonomie, ovvero alle Sezioni riunite, la questione di massima in ordine alla possibilità, per gli enti locali, in base al quadro normativo vigente, di contribuire alle ordinarie spese di locazione delle caserme. L’alternativa era di ritenere detta spesa legittimamente imputabile al bilancio comunale soltanto in presenza di uno specifico accordo, finalizzato ad incrementare effettivamente la sicurezza pubblica.
La pronuncia di questa Sezione sulla richiesta di parere era conseguentemente sospesa e ne veniva data comunicazione ai Sindaco richiedente. Successivamente, il Presidente della Corte dei conti rimetteva la questione alla Sezione delle autonomie, che si è espressa con deliberazione n. 16/SEZAUT/2014/QMIG, del 27.05.2014.
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La Costituzione italiana, all’articolo 117, comma 2, lett. h), include, tra le materie di legislazione statale esclusiva, “ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale”. Il successivo articolo 118, al comma 3, aggiunge che “la legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117 (…)”. Anche la potestà regolamentare in materia spetta conseguentemente allo Stato, poiché l’art. 117, comma 6, stabilisce che “la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni”.
In merito alla funzione amministrativa concernente ordine pubblico e sicurezza, occorre ricordare che, a seguito della riforma costituzionale del 2001, è venuto meno il parallelismo tra poteri legislativi e amministrativi; pertanto, il legislatore statale non incontra ostacoli di natura costituzionale nell’attribuire, in materia, funzioni agli enti locali, come ha previsto, per esempio, in favore del sindaco, reso garante della sicurezza urbana, mediante l’art. 6 del d.l. 23.05.2008, n. 92, rubricato “misure urgenti in materia di sicurezza pubblica”, convertito, con modificazioni, dalla legge 24.07.2008, n. 125.
Nell’ambito di un progressivo coinvolgimento degli enti locali in materia di ordine e sicurezza pubblica, il legislatore statale ha disciplinato la possibilità di stipulare convenzioni tra il Ministero dell’interno e gli enti territoriali, allo scopo di incrementare i servizi di pubblica sicurezza. L’art. 39 della legge 16.01.2003, n. 3 (“Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione”), rubricato “Convenzioni in materia di sicurezza”, ha stabilito che “
Nell’ambito delle direttive impartite dal Ministero dell’interno per il potenziamento dell’attività di prevenzione, il Dipartimento della pubblica sicurezza può stipulare convenzioni con soggetti pubblici e privati dirette a fornire, con la contribuzione degli stessi soggetti, servizi specialistici, finalizzati ad incrementare la sicurezza pubblica. La contribuzione può consistere nella fornitura dei mezzi, attrezzature, locali, nella corresponsione dei costi aggiuntivi sostenuti dal Ministero dell’interno, nella corresponsione al personale impiegato di indennità (…)”.
Similmente, l’art. 1, comma 439, della legge 27.12.2006, n. 296, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)”, ha stabilito che “per la realizzazione di programmi straordinari di incremento dei servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza dei cittadini, il Ministro dell’Interno e, per sua delega, i prefetti, possono stipulare convenzioni con regioni e gli enti locali che prevedano la contribuzione logistica, strumentale o finanziaria delle stesse regioni e degli enti locali”.
Il fondamento di tali previsioni, ovviamente, non è da rinvenire nell’art. 118, comma 3, della Costituzione, il quale introduce la possibilità di concordare forme di coordinamento tra Stato e Regioni nelle materie de quibus, bensì più semplicemente nella generale possibilità che ha il legislatore di disciplinare la materia.
Pertanto, nell’ordinario gli oneri finanziari per la locazione di locali in favore delle Forze di Polizia statali sono da considerare a carico dello Stato, al quale è intestata in via esclusiva la materia dell’“ordine pubblico e sicurezza”; tuttavia il quadro normativo facoltizza il Ministero dell’interno a stipulare convenzioni con gli enti territoriali dirette a fornire, con la contribuzione di questi ultimi, servizi specialistici finalizzati ad incrementare la sicurezza pubblica.
Il fine di raggiungere un più efficace controllo del territorio rispetto a quello ordinariamente assicurato (la norma fa riferimento, infatti, a “servizi specialistici”), quindi, giustifica il sacrificio straordinario che comuni e province possono decidere di sostenere contribuendo alla funzione in argomento, allo scopo di rafforzarla sul proprio territorio, anche mediante fornitura di locali. In mancanza di un accordo, infatti, avente lo scopo di conseguire una maggiore sicurezza, non può che operare il principio generale in forza del quale le risorse assegnate agli enti territoriali sono destinate a finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Sulla problematica de qua, si sono espresse diverse sezioni di queste Corte.
La Sezione di controllo della Regione Friuli–Venezia Giulia, con deliberazione 16.12.2004, n. 25, ha ritenuto legittima la riduzione del canone di un contratto di locazione inerente l’uso, come caserma dei Carabinieri, di un immobile di proprietà comunale, contratto già concluso, ma non ancora approvato dal Ministero dell’interno. Alla base della richiesta di riduzione, avanzata dal locale Prefetto, si poneva la circolare emanata dal Ministero dell’interno – Dip. della pubblica sicurezza, 12.05.2004, n. 600, la quale invitava, appunto, i prefetti a proporre agli enti pubblici titolari degli immobili destinati a caserme una riduzione del canone, in ragione dell’interesse delle comunità locali a garantire la funzionalità dei servizi di polizia, nella prospettiva di una sicurezza partecipata, nella quale gli enti locali dovrebbero assumere un ruolo rilevante, anche nell’assicurare la presenza di presidi delle forze dell’ordine sul territorio.
La Sezione di controllo per il Friuli-Venezia Giulia ha giudicato legittima la riduzione del canone, valorizzando il disposto di cui all’art. 39 della legge 3/2003, il quale, secondo quanto affermato dalla citata sezione “sottende l’esistenza di un interesse pubblico alla condivisione delle esigenze di ordine pubblico, intestate non solo all’amministrazione statale (Ministero dell’interno), ma partecipate anche dalle singole amministrazioni locali”. Ha concluso il collegio evidenziando che il comune istante “proprio per favorire la presenza sul territorio comunale della caserma dei carabinieri, può quindi ben rinunciare a parte del canone locatizio”.
La questione in argomento è stata in seguito oggetto di analisi da parte della Sezione di controllo per la Regione Sardegna, la quale si è pronunciata con deliberazione 28.01.2010, n. 3. La richiesta di parere riguardava la possibilità, per il comune istante, di sostenere i costi di locazione di un immobile da reperire sul mercato e da destinare a caserma dell’Arma dei Carabinieri.
La richiamata sezione, nel rispondere, ha innanzitutto evidenziato che l’art. 118, comma 3, della Costituzione prevede forme di coordinamento tra Stato e Regioni in materia di ordine pubblico e sicurezza; inoltre, ha richiamato le disposizioni mediante le quali, nel tempo, sono state disciplinate modalità di collaborazione tra l’amministrazione statale e quelle territoriali per rafforzare la sicurezza locale. In particolare, sono state ricordate le già menzionate previsioni di cui all’art. 39 della legge 3/2003 e art. 1, comma 439, legge 296/2006, nonché i piani coordinati di controllo del territorio aventi ad oggetto una stretta collaborazione tra Polizia municipale e provinciale e organi della Polizia di stato ed, infine, il “patto per la sicurezza” siglato tra il Ministero dell’interno e l’A.N.C.I. il 20.03.2007.
Sulla base del delineato quadro normativo, la Sezione di controllo per la Sardegna ha concluso che le esigenze di tutela dell’ordine pubblico si inseriscono nel quadro dei rapporti e delle valutazioni da assumersi in sede interistituzionale, secondo le procedure previste dalla legge. In tale contesto concertativo, potrebbero assumersi le deliberazioni dello Stato e degli enti territoriali, incidenti sulle rispettive dotazioni finanziarie, in relazione ad eventuali forme di contribuzione alla spesa necessarie per le esigenze di salvaguardia della sicurezza pubblica.
La Sezione regionale di controllo per la Campania, con deliberazione 13.03.2012, n. 66, esprimendosi in merito alla possibilità per un comune di contribuire al pagamento dell’affitto per i locali in uso alla caserma dei Carabinieri, pur dichiarando l’inammissibilità oggettiva della questione, ha citato, mostrando di condividerla, la soluzione prospettata dalla Sezione di controllo per la Sardegna con la richiamata deliberazione 3/2010.
Diversa la posizione prospettata dalla Sezione regionale di controllo per la Calabria, mediante deliberazione 28.04.2009, n. 289. La richiesta di parere aveva ad oggetto la legittimità della spesa, a carico del bilancio comunale, per la costruzione di un immobile da destinare a caserma dei Carabinieri. Detto collegio, pur dichiarando la questione inammissibile, ha svolto alcune considerazioni. Innanzitutto ha rimarcato come la possibilità di partecipazione alla gestione della pubblica sicurezza, da parte delle regioni e degli enti locali, sia prevista nell’ambito di appositi programmi straordinari di incremento dei servizi specialistici di polizia, alla cui realizzazione i soggetti pubblici in questione possono partecipare contribuendovi, e come detta partecipazione, in ogni caso, debba essere disciplinata attraverso specifiche convenzioni appositamente stipulate tra gli enti locali interessati ed il Ministro dell’interno (o, per sua delega, il Prefetto).
Pertanto, essendo disciplinato un articolato contesto di cooperazione interistituzionale nel campo dei servizi specialistici di polizia, che appariva carente nella concreta vicenda segnalata, si è ritenuto che l’operazione prospettata non fosse realizzabile.
Alla luce di quanto evidenziato, emergeva un contrasto tra l’interpretazione che dell’art. 39, legge 3/2003, dell’art. 1, comma 439, legge 296/2006, e più in generale dell’intero quadro normativo in materia, hanno dato le Sezioni di controllo Friuli-Venezia Giulia, Sardegna e Campania e la lettura, ad avviso di questo collegio preferibile, fornita dalla Sezione di controllo per la Calabria. Il conflitto interpretativo riguardava l’ambito di estensione della facoltà che hanno gli enti territoriali di contribuire al pagamento del canone di locazione di un immobile, destinato ad ospitare una caserma di una Forza di Polizia statale.
Tale possibilità era stata riconosciuta da diverse sezioni regionali di controllo in misura abbastanza ampia, sulla base dell’interesse alla condivisione delle esigenze di ordine e sicurezza pubblica; al contrario, questa Sezione riteneva dovesse essere limitata ai casi in cui si miri, mediante specifica convenzione, a perseguire un incremento della sicurezza pubblica. Solo a seguito della stipulazione di una specifica convenzione, avente lo scopo di incrementare la sicurezza, infatti, sembra potersi giustificare un impegno finanziario degli enti locali, i quali non dovrebbero, al contrario, essere chiamati a contribuire alle ordinarie spese di locazione delle caserme, poste ad esclusivo carico dello Stato.
Il contrasto interpretativo induceva questa Sezione a rimettere la questione di massima al Presidente della Corte dei conti allo scopo di stabilire se gli enti locali possano contribuire alle ordinarie spese di locazione delle caserme, o se tale possibilità sia loro consentita solo in presenza di uno specifico accordo finalizzato ad incrementare effettivamente la sicurezza pubblica.
La Sezione delle autonomie, con deliberazione 09.06.2014 n. 16 (disponibile sul sito web della Corte al quale si rinvia) ha risolto la questione di massima, rendendo una pronuncia di orientamento che, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 174/2012, costituisce esercizio di funzione nomofilattica e, pertanto, vincola le sezioni regionali di controllo. In particolare, mostrando di condividere l’orientamento espresso da questa Sezione, ha evidenziato quanto segue: “(…) la Costituzione, pur attribuendo allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza (art. 117, comma 2, lett. h), tuttavia, riconosce, nella nuova formulazione dell’art. 118, l’esigenza di stabilire, con legge statale, forme di coordinamento fra Amministrazioni statali e periferiche, in vista del potenziamento della sicurezza a livello locale.
Al riguardo, deve osservarsi che una specifica base normativa e soprattutto finanziaria è stata posta dall’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, che autorizza i Prefetti a stipulare convenzioni con le Regioni e gli enti locali per realizzare programmi straordinari, tesi ad un potenziamento dei presidi di sicurezza sul territorio, accedendo alle risorse logistiche, strumentali e finanziarie messe a disposizione dagli enti che aderiscono.
(…) La finalità di potenziamento della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza trova pieno riconoscimento nell’ambito dell’autonomia degli enti, che sono chiamati a valutare le necessità della collettività amministrata in termini di priorità e di compatibilità finanziarie e gestionali e, sulla scorta di tali valutazioni, ad avviare le eventuali concertazioni interistituzionali, volte all’adozione di specifici protocolli d’intesa che individuino obiettivi e risorse.
Peraltro, ferma restando l’importanza degli strumenti di concertazione interistituzionale e la rilevanza degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire nell’ambito degli appositi programmi, di cui all’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, tuttavia l
a Sezione ritiene che non possano rientrare nell’ambito degli anzidetti strumenti le forme di contribuzione come quella in esame, volte al pagamento del canone di locazione. Ciò anche in considerazione del carattere non episodico della contribuzione, che deve presumersi possa interessare la gestione del bilancio dell’ente bel oltre l’esercizio in corso e che, pertanto, mal si attaglia alla natura transitoria degli accordi in questione, la cui durata in generale è annuale” (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 07.07.2014 n. 173).

PATRIMONIO: La sdemanializzazione di un bene pubblico, quando non derivi da un provvedimento espresso, deve risultare da altri atti o comportamenti univoci da parte dell’amministrazione proprietaria i quali siano concludenti e incompatibili con la volontà di quest'ultima di conservare la destinazione del bene stesso all’uso pubblico, oppure da circostanze tali da rendere non configurabile un'ipotesi diversa dalla definitiva rinuncia al ripristino della funzione pubblica del bene.
Ne consegue che la sdemanializzazione non si può desumere dal mero fatto che il bene non sia più adibito, per un certo tempo a detto uso.

In ogni caso il Collegio ritiene che nel caso in esame debba essere richiamato l’orientamento secondo cui la sdemanializzazione di un bene pubblico, quando non derivi da un provvedimento espresso, deve risultare da altri atti o comportamenti univoci da parte dell’amministrazione proprietaria i quali siano concludenti e incompatibili con la volontà di quest'ultima di conservare la destinazione del bene stesso all’uso pubblico, oppure da circostanze tali da rendere non configurabile un'ipotesi diversa dalla definitiva rinuncia al ripristino della funzione pubblica del bene. Ne consegue che la sdemanializzazione non si può desumere dal mero fatto che il bene non sia più adibito, per un certo tempo a detto uso (in tal senso: Cons. Stato, IV, 14.12.2002, n. 6923) (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 04.07.2014 n. 3408 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

giugno 2014

PATRIMONIO: Questione di massima concerne la possibilità che il Comune imputi legittimamente a carico del bilancio comunale la contribuzione al pagamento del canone di locazione per un immobile di proprietà privata destinato ad essere adibito a caserma dell’Arma dei Carabinieri.
Ferma restando l’importanza degli strumenti di concertazione interistituzionale e la rilevanza degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire nell’ambito degli appositi programmi, di cui all’art. 1, comma 439, della legge finanziaria per il 2007, tuttavia la Sezione ritiene che non possano rientrare nell’ambito degli anzidetti strumenti le forme di contribuzione volte al pagamento del canone di locazione.
Ciò anche in considerazione del carattere non episodico della contribuzione, che deve  presumersi possa interessare la gestione del bilancio dell’ente ben oltre l’esercizio in corso e che, pertanto, mal si attaglia alla natura transitoria degli accordi in questione, la cui durata in generale è annuale.

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La questione all’esame concerne la possibilità che il comune imputi legittimamente a carico del bilancio comunale la contribuzione al pagamento del canone di locazione per un immobile di proprietà privata destinato ad essere adibito a caserma dell’Arma dei Carabinieri.
In particolare, la Sezione è chiamata ad esprimere il proprio avviso in merito alla questione di massima concernente la corretta interpretazione delle disposizioni recate dall’art. 1, comma 439, della legge 27.12.2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007) ove si prevede espressamente che “per la realizzazione di programmi straordinari di incremento dei servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza dei cittadini, il Ministro dell’Interno e per sua delega i Prefetti, possono stipulare convenzioni con le regioni e gli enti locali, che prevedano la contribuzione logistica, strumentale e finanziaria delle stesse regioni e degli enti locali.”
1. In primo luogo, occorre valutare la pregiudiziale relativa all’ammissibilità, sotto il profilo oggettivo, della questione posta all’odierno esame dalla Sezione remittente.
Al riguardo, le Sezioni regionali di controllo chiamate ad esprimersi su questioni analoghe hanno assunto posizioni contrastanti. In particolare, le Sezioni per la Campania e la Calabria, come brevemente riassunto nella parte in fatto, hanno ritenuto il quesito inammissibile, in quanto riferito ad uno specifico atto gestionale e perciò carente del requisito della generalità.
Di converso, le Sezioni di controllo per le Regioni Friuli Venezia Giulia e Sardegna hanno valutato il quesito ammissibile anche sotto il profilo oggettivo, in quanto inerente a scelte amministrative dell’ente non ancora poste in essere e riguardanti la disciplina da applicarsi alla gestione del patrimonio del Comune, pertanto riconducibili nell’alveo della materia di contabilità pubblica.
La Sezione delle autonomie ritiene che il quesito posto, diretto a conoscere la legittimità dell’erogazione a carico del bilancio comunale, involge una tematica connessa alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro degli specifici obiettivi di contenimento della spesa pubblica, sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, contenuti nelle leggi finanziarie (ora leggi di stabilità), possa essere considerato ammissibile anche sotto il profilo oggettivo. Infatti, oggetto del quesito in esame è stabilire se gli oneri da sostenere per il pagamento del canone di locazione possano essere legittimamente imputati al bilancio del comune. Ciò postula un’attività di interpretazione di norme che regolano la gestione finanziaria e che sovraintendono al coordinamento della finanza pubblica, nonché alla salvaguardia degli equilibri di bilancio.
In particolare, la questione oggetto di parere può essere ricondotta nell’ambito della “materia di contabilità pubblica” nell’accezione dinamica di cui alla deliberazione delle Sezioni Riunite n. 54/2010, da ultimo ripresa dalla delibera n. 3/SEZAUT/2014, ove la Corte ha affermato che materie, nel loro nucleo originario estranee alla contabilità pubblica, possono essere ricondotte in tale ambito, in una visione dinamica del concetto, che sposti l’ottica dalla gestione strettamente intesa agli equilibri di bilancio ed alla funzione di coordinamento della finanza pubblica.
Atteso, poi, che nella fattispecie sottoposta all’attenzione della Sezione delle autonomie non rilevano atti di gestione adottati o adottandi, il quesito in esame consente alla Corte di esprimere il proprio avviso in merito limitatamente al richiamo di principi e regole che l’ente potrà tenere nella dovuta considerazione nell’esercizio della propria discrezionalità, per assumere le determinazioni di competenza, salvaguardando tanto l’autonomia gestionale dell’ente richiedente quanto la posizione di terzietà ed indipendenza rivestita dalla Corte dei Conti nell’esercizio della funzione consultiva.
2. Per quanto riguarda il merito, occorre inizialmente considerare che la competenza in materia di accasermamento per l’assolvimento da parte dell’Arma dei Carabinieri, dei compiti di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza spetta al Ministero dell’Interno .
E’ anche da considerare che la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza risulta, in forza di quanto disposto dall’art. 117, comma 2, lett. h), della Costituzione, chiaramente intestata, in via esclusiva, allo Stato e che, quindi, i relativi oneri finanziari ricadono direttamente sul bilancio statale e specificatamente sullo stato di previsione della spesa del predetto Ministero.
3. Dall’attuale assetto delle competenze istituzionali nonché dall’articolazione costituzionale della finanza pubblica deriva, come corollario, il principio di autonomia finanziaria di entrata e di spesa riconosciuta in capo agli enti locali, che, avvalendosi delle proprie risorse finanziarie e patrimoniali provvedono all’espletamento delle funzioni e dei compiti istituzionalmente intestatigli. Pertanto, gli oneri finanziari collegati al pagamento del canone di locazione di un immobile di proprietà privata adibito a caserma, coerentemente con il quadro delle competenze istituzionali e con il citato principio di autonomia finanziaria, ricadono, come già precisato, sul bilancio dello Stato.
Tuttavia, deve considerarsi che il testo novellato dell’art. 118 della Costituzione prevede che la legge statale possa disciplinare forme di coordinamento fra Stato e Regioni in materia di ordine pubblico e sicurezza.
Inoltre, l’art. 14 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL) prevede la possibilità che la legge affidi ai Comuni eventuali ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale, assicurando, al contempo, le risorse necessarie e regolando i relativi rapporti finanziari.
Al riguardo, occorre rammentare che diverse sono le forme di collaborazione fra amministrazioni centrali e locali previste da disposizioni di legge, intervenute negli ultimi anni, in vista del perseguimento dell’obiettivo del miglioramento delle condizioni di sicurezza locale. In primo luogo, devono rammentarsi “le convenzioni in materia di sicurezza”, introdotte dall’art. 39 della legge 16.01.2003, n. 3, che il Dipartimento della Pubblica sicurezza può stipulare con soggetti pubblici e privati, al fine di contribuire, attraverso la fornitura di mezzi, attrezzature e locali, ad incrementare la sicurezza pubblica.
Con successiva disposizione di cui all’art. 1, comma 439, della legge 27.12.2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007) il legislatore ha previsto, per la realizzazione di programmi straordinari di incremento dei servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente ed in generale per la sicurezza dei cittadini, la possibilità di stipula di convenzioni fra il Ministro dell’interno e per sua delega, i Prefetti e gli enti territoriali. Convenzioni queste ultime che hanno ad oggetto la contribuzione logistica, strumentale e finanziaria e che hanno trovato nell’Accordo quadro, stipulato, in data 20.03.2007, fra il predetto Ministero e l’ANCI, le linee generali di regolazione.
Al predetto Accordo hanno fatto seguito una serie di “Patti per la sicurezza”, sottoscritti dagli enti territoriali, fra i quali si annoverano sedici Regioni ed i Comuni di Roma, Milano, Torino, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari e Napoli. Con l’Accordo Quadro del marzo 2007 si è avviata una nuova fase di collaborazione fra istituzioni centrali e locali nel campo della sicurezza, caratterizzate dall’evidenziazione delle specificità delle singole realtà territoriali.
4. Per quanto attiene alle risorse finanziarie per l’attuazione delle predette forme di concertazione interistituzionale, occorre precisare che le contribuzioni finanziarie a tal fine destinate dalle regioni e dagli enti locali sono state escluse dall’applicazione dell’art. 1, comma 46, della legge 23.12.2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006) che limita, per ciascuna amministrazione, l’importo complessivo delle riassegnazioni a quelle effettuate nell’anno 2005.
Inoltre, negli articolati dei Patti per la sicurezza, fino ad ora adottati, gli enti firmatari hanno introdotto previsioni specifiche per l’istituzione di un apposito fondo, presso la competente Prefettura per finanziarie la realizzazione di progetti e programmi speciali, con lo stanziamento di somme ad hoc, in aggiunta a quelle già destinate presso ciascuna amministrazione alla finalità della sicurezza locale.
5. Premesso quanto sopra, è anche da rappresentare che, alla luce dell’attuale quadro normativo vigente in materia di acquisto e locazione di immobili da parte delle Amministrazioni dello Stato, nonché alla luce del processo di razionalizzazione della gestione del patrimonio immobiliare, avviato ai sensi dell’art. 2, comma 222, della legge 23.12.2009, n. 191 (legge finanziaria per il 2010) e proseguito con l’intervento delle disposizioni recate dal d.l. 06.07.2011, n. 98 convertito in legge con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge 15.07.2011, n. 111, nonché dal d.l. 06.12.2011, n. 201, convertito dalla legge 22.12.2011, n. 214, le Amministrazioni dello Stato, ivi compreso il Ministero dell’Interno per quanto riguarda le caserme, prima dell’avvio della ricerca di soluzioni “allocative” sul mercato, devono rivolgersi all’Agenzia del Demanio per l’accertamento dell’esistenza di immobili di proprietà dello Stato, ma anche degli enti locali, idonei all’utilizzo richiesto.
Solo in caso di indisponibilità è possibile per le anzidette amministrazioni fare luogo ad indagini di mercato per reperire immobili di proprietà privata, che risultino idonei alle specifiche esigenze e, soprattutto, in linea con le necessità già rappresentate nel Piano triennale dei fabbisogni di spazi allocativi, tenendo presenti, comunque, gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica, nonché di razionalizzazione dell’utilizzo del patrimonio immobiliare pubblico.
Ulteriori limiti in materia sono stati introdotti, com’è noto, dalla legge 24.12.2012, n. 228 (legge di stabilità per il 2013), che, all’art. 1, comma 138, ha apportato modifiche alla citata normativa, vietando sostanzialmente per il 2013 l’acquisto di immobili a titolo oneroso, ma