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dossier PARERE DI REGOLARITA' TECNICA, CONTABILE E DI LEGITTIMITA'
(sulle delibere di Giunta e di Consiglio Comunale)
anno 2016

ATTI AMMINISTRATIVI: Personale degli enti locali. Responsabile Servizio finanziario e parere sfavorevole di regolarità contabile.
L'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali ha rilevato come, pur essendo un atto procedimentale obbligatorio che va inserito nella deliberazione, il parere di regolarità contabile non è vincolante, per cui si potrebbe verificare il caso in cui la Giunta o il Consiglio deliberino in presenza di un parere sfavorevole, assumendosene tutte le responsabilità.
Il Comune ha chiesto un parere in ordine ad alcune problematiche derivanti dall'adozione ed esecuzione di un atto deliberativo giuntale sul quale si era espresso, da parte del funzionario competente, parere di regolarità contabile non favorevole.
In particolare, l'Ente si è posto le seguenti questioni attinenti l'iter della determina di attuazione della delibera giuntale:
-se il Responsabile del Servizio Finanziario può registrare l'impegno di spesa (dopo aver espresso parere di regolarità contabile non favorevole) a valere sul bilancio comunale;
- se il Responsabile di Area competente può procedere con il pagamento;
- se il Segretario comunale può emettere un ordine di servizio per dare esecuzione alla determina conseguente all'adozione dell'atto deliberativo;
- se il Responsabile del Servizio Finanziario può disattendere l'ordine di servizio e con quali motivazioni.
Sentito il Servizio finanza locale, si esprimono le seguenti considerazioni.
Com'è noto, l'art. 49, comma 1, del d.lgs. 267/2000, come novellato dal d.lgs. 174/2012, prevede che su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile.
Il comma 3 del citato articolo precisa che i soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi.
Infine, il successivo comma 4 dispone che, ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri previsti dallo stesso articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione.
La Corte dei conti
[1] ha evidenziato che le modifiche apportate da ultimo dal legislatore al richiamato articolo 49 del TUEL hanno certamente ampliato la casistica delle fattispecie in cui è necessario il parere di regolarità contabile, con la conseguente assegnazione al responsabile di ragioneria di un ruolo centrale nella tutela degli equilibri di bilancio dell'ente. Tale interpretazione è rafforzata dall'introduzione del comma 4 dell'art. 49 che, ferma rimanendo la valenza non vincolante del parere, ha significativamente previsto un onere di motivazione specifica del provvedimento approvato in difformità dal parere contrario reso dai responsabili dei servizi.
La Magistratura contabile ha comunque ricordato -nel predetto contesto- che l'accuratezza dell'istruttoria tecnica costituisce un elemento da verificare e riscontrare ai fini del rilascio di parere positivo, sia di regolarità tecnica che di regolarità contabile. Si è pertanto ritenuto, anche alla luce dei rafforzati vincoli di salvaguardia degli equilibri di bilancio, che il responsabile del servizio interessato avrà l'onere di valutare gli aspetti sostanziali della deliberazione dai quali possano discendere effetti economico-patrimoniali per l'ente. Il responsabile di ragioneria, pur senza assumere una diretta responsabilità in ordine alla correttezza dei dati utilizzati per le predette valutazioni, dovrà verificare che il parere di regolarità tecnica si sia fatto carico di compiere un esame metodologicamente accurato
[2].
Si osserva che l'art. 191, comma 1, del TUEL dispone che gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5, del medesimo decreto.
L'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali
[3] ha rilevato come, pur essendo un atto procedimentale obbligatorio che va inserito nella deliberazione, il parere di regolarità contabile non è vincolante, per cui si potrebbe verificare il caso in cui la Giunta o il Consiglio deliberino in presenza di un parere sfavorevole, assumendosene tutte le responsabilità.
Consiglio e Giunta, quindi, approvando comunque la proposta di deliberazione in presenza di pareri negativi espressi dai funzionari competenti, si addossano una rilevante responsabilità, amministrativa e contabile.
Si è inoltre precisato che, nel deliberare in difformità rispetto al parere di regolarità contabile, la Giunta o il Consiglio assumono inevitabilmente anche responsabilità amministrative e contabili che sono proprie della figura del responsabile del servizio finanziario.
Premesso un tanto, il predetto responsabile deve comunque portare a termine l'iter esecutivo dell'atto deliberativo, procedendo all'adozione degli atti conseguenti, tenuto conto che si tratta di adempimenti attuativi di scelte approvate dall'amministrazione
[4].
Si rammenta che l'art. 153, comma 5, del TUEL dispone che il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità.
L'art. 183, comma 7, del predetto decreto stabilisce inoltre che i provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria.
Va considerato che il parere di regolarità contabile espresso dal responsabile del servizio, secondo la giurisprudenza contabile prevalente, è un vero e proprio parere di legittimità del provvedimento di spesa, implicante la valutazione sulla correttezza sostanziale della spesa. Esso, pertanto, non si limita alla sola verifica della copertura finanziaria, della corretta imputazione al capitolo di spesa, della competenza dell'organo che l'ha assunta, del rispetto dei principi contabili e della completezza della documentazione. Il parere di regolarità contabile, quindi, diventa rilevante anche ai fini della ricerca e dell'individuazione delle responsabilità per illeciti amministrativi
[5].
L'assenza del visto di regolarità contabile, pur in presenza dell'attestazione di copertura finanziaria rende l'atto non esecutivo e conseguentemente nullo o inefficace.
[6]
Per quanto concerne, da ultimo, la possibilità per il dipendente interessato di disattendere un eventuale ordine di servizio
[7], che lo solleciti a dare esecuzione ad una determina, si rappresenta che l'art. 13, comma 3, lett. h., del CCRL del 26.11.2004 impone al dipendente degli enti locali del comparto unico del pubblico impiego regionale e locale l'obbligo di eseguire le disposizioni inerenti all'espletamento delle proprie funzioni o mansioni che gli siano impartite dai superiori. Se ritiene che l'ordine sia palesemente illegittimo, il dipendente deve farne rimostranza a chi l'ha impartito, dichiarandone le ragioni. Se l'ordine è rinnovato per iscritto, ha il dovere di darvi esecuzione. Il dipendente non deve, comunque, eseguire l'ordine quando l'atto sia vietato dalla legge penale o costituisca illecito amministrativo [8].
Tale principio è stato affermato anche dalla giurisprudenza amministrativa
[9], che ha statuito che non sussiste un obbligo incondizionato del pubblico dipendente di eseguire le disposizioni impartite dai superiori o dagli organi sovraordinati, posto che il c.d. 'dovere di obbedienza' incontra un limite nella ragionevole obiezione circa l'illegittimità dell'ordine ricevuto. Qualora ricorra un'evenienza del genere, il pubblico impiegato ha tuttavia l'obbligo di fare una immediata e motivata contestazione a chi ha impartito l'ordine.
Tuttavia se l'ordine stesso è ribadito per iscritto, il dipendente non può esimersi dall'eseguirlo, a meno che la sua esecuzione configuri un'ipotesi di reato o illecito amministrativo, come specificato dalla norma contrattuale, che ha limitato quindi ulteriormente tale dovere rispetto alle originarie previsioni dettate dal d.p.r. 3/1957.
---------------
[1] Cfr. sez. reg. di controllo per le Marche, deliberazione n. 51/2013/PAR.
[2] Si segnala che già in precedenza la Corte dei conti (cfr. sez. giurisd. per la Regione siciliana, sentenza n. 1058/2011) aveva rilevato che nel parere di regolarità contabile è da comprendere, oltre che la verifica dell'esatta imputazione della spesa al pertinente capitolo di bilancio ed il riscontro della capienza dello stanziamento relativo, anche la valutazione sulla correttezza sostanziale della spesa proposta.
[3] Cfr. parere del 05-06.06.2003.
[4] Cfr. parere ANCI del 15.10.2011.
[5] In 'Natura del parere di regolarità contabile sulle determine di impegno: è un parere di legittimità Cdc Sent. n. 1058 del 23/03/2011 - Sez.giurisdiz. per la Regione Sicilia' di Pino Terracciano, a cui si rinvia per i numerosi riferimenti giurisprudenziali.
[6] Sentenza Corte dei Conti Sez. Giurisdiz. Per la Regione Sicilia n. 1337/2012.
[7] L'ordine di servizio è una disposizione impartita da un dirigente o suo delegato, in esecuzione del potere di organizzazione che la legge conferisce loro. In linea generale e ferme restando le disposizioni regolamentari adottate dall'Ente, si osserva che, a mente di quanto disposto dall'art. 97 del TUEL, il segretario comunale sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti/titolari di p.o. e ne coordina l'attività. In tale ottica, il segretario comunale, per raggiungere obiettivi comuni, ha il potere di indirizzare l'attività dei dirigenti/titolari di p.o. -con le modalità ritenute opportune- verso risultati di interesse comune, fornendo concreto sostegno agli organi elettivi e burocratici (cfr. Angela Bruno, Il Segretario generale: funzioni, costituzionalità del sistema dello spoil system, mantenimento della figura dopo la riforma del titolo V della Costituzione, in: www.diritto.it.).
[8] Per illecito amministrativo deve intendersi la violazione di una norma di legge (per condotta attiva od omissiva) cui consegue la irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria (cfr. l. 689/1981, in particolare gli artt. 1-31 che definiscono i caratteri dell'illecito amministrativo pecuniario, e anche la disciplina del procedimento d'irrogazione delle sanzioni amministrative).
[9] Cfr. Cons. di Stato, sez. V, sentenza n. 6208 del 2008
(27.07.2016 -
link a www.regione.fvg.it).

anno 2015

ATTI AMMINISTRATIVILa giurisprudenza sembra ormai consolidarsi sull’orientamento secondo cui la mancata acquisizione dei pareri di regolarità tecnica e contabile non comporta l'invalidità delle deliberazioni della giunta o del consiglio comunale, ma la loro mera irregolarità, atteso che la disposizione posta dall'art. 49 del TUEL, ha l'unico scopo di individuare i responsabili in via amministrativa e contabile delle deliberazioni, ma senza che l'omissione del parere incida sulla validità delle deliberazioni stesse.
4. Con il terzo motivo viene dedotta violazione dell’art. 49 del D.Lgs. n. 267/2000, poiché nella delibera di Consiglio n. 42/2014 mancano i pareri di regolarità tecnica e dell’Ufficio Urbanistica. Tale carenza comporta non solo vizio del procedimento ma anche difetto istruttorio. Viene inoltre dedotta violazione dell’art. 41 del Regolamento del Consiglio Comunale, stante il mancato rispetto del termine di 48 ore per porre a disposizione dei consiglieri tutta la documentazione riguardante la proposta di deliberazione.
4.1 Anche tali censure vanno disattese.
4.2 Riguardo al primo profilo va osservato che, dopo un primo orientamento conforme alla prospettazione di parte ricorrente (cfr. ad es. TAR Piemonte, Sez. I, 12.10.2005 n. 2902), la giurisprudenza successiva sembra ormai consolidarsi sull’orientamento contrario, secondo cui la mancata acquisizione dei pareri di regolarità tecnica e contabile non comporta l'invalidità delle deliberazioni della giunta o del consiglio comunale, ma la loro mera irregolarità, atteso che la disposizione posta dall'art. 49 del TUEL, ha l'unico scopo di individuare i responsabili in via amministrativa e contabile delle deliberazioni, ma senza che l'omissione del parere incida sulla validità delle deliberazioni stesse (cfr. tra le ultime, Cons. Stato, Sez. IV, 26.01.2012 n. 351; id. Sez. V, 21.08.2009 n. 5012; TAR Liguria, Sez. I, 26.02.2014 n. 350; TAR Campania, Salerno, Sez. II, 19.01.2012 n. 55; TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 08.04.2011 n. 2002; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 25.03.2011 n. 401; TAR Lazio, Latina, Sez. I, 15.01.2008 n. 41).
Anche la giurisprudenza tributaria si è pronunciata nel medesimo senso (cfr. Cass. Civile, Sez. Trib. 12.08.2004 n. 15639).
L’odierno Collegio non intravede quindi ragioni per discostarsi da tale orientamento
(TAR Marche, sentenza 20.08.2015 n. 623 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVII pareri di regolarità contabile previsti per l’adozione delle delibere comunali prima dall’art. 53 della legge 08.06.1990 n. 142 e poi dall’art. 49 del T.U. 18.08.2000 n. 267 non costituiscono requisiti di legittimità di queste ultime, in quanto sono preordinati all’individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile, così che la loro eventuale mancanza –e anche il discostarsi dal loro contenuto– costituisce una mera irregolarità che non incide sulla legittimità e la validità delle deliberazioni stesse.
Con il 12° motivo la ricorrente censura il fatto che il Consiglio comunale avrebbe immotivatamente disatteso le considerazioni del dirigente del servizio bilancio nel parere reso da quest’ultimo.
L’argomento è palesemente contraddetto dalla consolidata giurisprudenza amministrativa, per la quale i pareri di regolarità contabile previsti per l’adozione delle delibere comunali prima dall’art. 53 della legge 08.06.1990 n. 142 e poi dall’art. 49 del T.U. 18.08.2000 n. 267 non costituiscono requisiti di legittimità di queste ultime, in quanto sono preordinati all’individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile, così che la loro eventuale mancanza –e anche il discostarsi dal loro contenuto– costituisce una mera irregolarità che non incide sulla legittimità e la validità delle deliberazioni stesse (per tutte: Cons. Stato Se. V, n. 1663 dell’08.04.2014) (TAR Sardegna, Sez. II, sentenza 29.07.2015 n. 968 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Pareri negativi di regolarità tecnica e contabile. Conseguenze.
Se la Giunta o il Consiglio deliberano pur in presenza di un parere di regolarità tecnica e contabile con esito negativo, devono indicare nella deliberazione i motivi della scelta della quale assumono tutta la responsabilità.
Il Comune chiede di conoscere un parere in merito a quali conseguenze si verificano, in capo ai responsabili dei servizi, in caso di emissione, da parte loro, di pareri di regolarità tecnica e contabile sfavorevoli.
Più in particolare, riferisce che il consiglio comunale ha approvato lo schema di convenzione tra il Comune e una Jus-Comunella 'volta alla gestione di beni immobili contesi finalizzata alla messa in sicurezza ed all'attuazione di interventi di manutenzione straordinaria ed ordinaria'; la relativa deliberazione reca i pareri sfavorevoli di regolarità tecnica e contabile.
Atteso che alla convenzione già stipulata, consistente in una sorta di 'convenzione quadro', devono fare seguito ulteriori convenzioni attuative della stessa, in relazione ai singoli immobili, l'Ente desidera sapere se sui pareri di regolarità tecnica e contabile, che devono essere rilasciati in relazione alle proposte di deliberazione di approvazione degli schemi di convenzione attuativa, si rifletta il contenuto negativo dei pareri precedentemente espressi, anche in relazione all'eventuale responsabilità che verrebbe a gravare sui responsabili dei servizi deputati al loro rilascio.
In subordine, con riferimento alla questione concernente il riparto di competenze tra gli organi comunali, l'Ente chiede se le deliberazioni con cui si devono approvare gli schemi di convenzione attuativa siano di competenza del consiglio comunale o della giunta.
Sentito il Servizio finanza locale, si esprimono le seguenti considerazioni.
L'articolo 49 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267 (TUEL), al comma 1, prevede che: 'Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione'.
Il comma 4 del medesimo articolo dispone, poi, che: 'Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione'.
[1]
Infine, si consideri il disposto di cui al comma 3 dell'articolo 49 TUEL, ai sensi del quale il responsabile del servizio interessato e/o quello di ragioneria 'rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi'. La norma, ponendo delle specifiche responsabilità in capo ai responsabili dei servizi interessati per l'attività svolta, presuppone che la stessa sia ad essi imputabile, nel senso che il contenuto dei pareri, favorevole o contrario che esso sia, deve basarsi su motivazioni tecnico/contabili a prescindere dalle valutazioni politiche.
Con riferimento specifico al parere di regolarità contabile, l'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, istituito presso il Ministero dell'Interno, nell'adottare i principi contabili degli enti locali,
[2] ha stabilito che 'Il parere di regolarità contabile è obbligatorio e può essere favorevole o non favorevole; in quest'ultimo caso deve essere indicata una idonea motivazione. Se la Giunta o il Consiglio deliberano pur in presenza di un parere di regolarità contabile con esito negativo, devono indicare nella deliberazione i motivi della scelta della quale assumono tutta la responsabilità'. [3] [4]
Con riferimento al caso di specie, in relazione alle proposte di deliberazione di approvazione degli schemi di convenzione attuativa, si ritiene che i responsabili degli uffici dovranno esprimere il proprio parere di regolarità, il contenuto del quale pare non debba essere in ogni caso condizionato da quello espresso in precedenza. Non può escludersi, infatti, l'ipotesi che il contenuto di una singola convenzione attuativa sia tale da far ritenere superate le ragioni che avevano portato all'espressione di pareri sfavorevoli in relazione alla cd 'convenzione madre'.
Tuttavia, si ritiene che, nell'invarianza delle condizioni che avevano condotto all'emanazione di un parere sfavorevole, quest'ultimo dovrà essere ripetuto anche in occasione delle successive proposte di deliberazione.
Quanto alla responsabilità eventualmente gravante sui responsabili degli uffici tenuti ad esprimere i pareri, si ribadisce quanto sopra già affermato secondo cui se l'organo politico delibera in presenza di un parere sfavorevole, sarà lo stesso ad assumersene tutte le responsabilità.
[5]
Passando a trattare della seconda questione posta, inerente l'individuazione dell'organo competente all'approvazione dello schema delle convenzioni attuative, si osserva che l'articolo 48, comma 2, del D.Lgs. 267/2000 stabilisce che 'la giunta compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell'articolo 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio [...]'.
Trattandosi di convenzioni attuative di decisioni precedentemente assunte dall'organo consiliare, quale organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, si ritiene che, in via generale, le stesse possano essere adottate dall'organo giuntale. Tuttavia non può escludersi, atteso il variegato contenuto delle stesse, che si debbano assumere deliberazioni afferenti l'approvazione di convenzioni attuative i cui contenuti potrebbero rientrare in determinate voci di cui all'articolo 42 TUEL, con conseguente competenza del consiglio comunale alla loro assunzione.
---------------
[1] Si segnala che l'articolo citato è stato così sostituito dall'articolo 3, comma 1, lett. b), del D.L. 10.10.2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 07.12.2012, n. 213. In particolare, per ciò che rileva in questa sede, si osserva che la novella ha inserito il comma 4, non presente nella versione originaria dell'articolo 49 TUEL.
[2] 'Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali', Testo approvato dall'Osservatorio il 12.03.2008.
[3] Si tratta del punto 73 del Principio contabile n 2.
[4] Al riguardo si riportano le considerazioni di certa dottrina (L. Oliveri, 'I pareri contrari non si riverberano solo sugli organi di governo politico - Delibere, responsabilità a 360 gradi', in Italia Oggi, del 22.03.2013, pag. 34) la quale ha rilevato come: 'L'articolo 49 citato non lo afferma espressamente, ma dovrebbe risultare chiaro che le controdeduzioni di giunta e consiglio dovrebbero essere simmetriche a quelle dei pareri e, dunque, riguardare gli aspetti tecnici e contabili. È facile, tuttavia, immaginare che organi politico-amministrativi cadano nella tentazione di esprimere il loro diverso avviso rispetto ai pareri, basandosi su ragioni non tecniche ma «politiche» di opportunità'.
[5] In questo senso si veda il parere dell'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, del 05-06.06.2003, il quale, benché risalente a data antecedente la nuova formulazione dell'articolo 49 TUEL, afferma che 'il parere è obbligatorio e può essere favorevole o non favorevole; in quest'ultimo caso deve essere indicata anche una idonea motivazione. Tuttavia, pur essendo un atto procedimentale obbligatorio che va inserito nella deliberazione, il parere di regolarità contabile non è vincolante, per cui si potrebbe verificare il caso in cui la Giunta o il Consiglio deliberino in presenza di un parere sfavorevole, assumendosene tutte le responsabilità. Così si è espresso anche il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, con sentenza n. 680 del 25.05.1998'
(09.06.2015 - link a www.regione.fvg.it).

anno 2014

ATTI AMMINISTRATIVI: I pareri (che l’art. 49 TUEL richiede espressamente per l’adozione delle deliberazioni comunali che non siano <mero atto di indirizzo>) non costituiscono requisiti di legittimità delle deliberazioni cui si riferiscono, in quanto sono preordinati all’individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile, così che la loro eventuale mancanza costituisce una mera irregolarità che non incide sulla legittimità e la validità delle deliberazioni stesse.
Analogo indirizzo è stato seguito, in particolare, nel caso di mancata acquisizione del parere contabile sugli atti programmatori, la cui omissione non incide sulla validità della deliberazione stessa, rappresentando al più una mera irregolarità.
Chiarito il perimetro e la funzione dei pareri di regolarità tecnica e contabile nel contesto dell’attività deliberativa degli organi di indirizzo politico e di governo dell’Ente, ne consegue che il mancato rilascio dei pareri prescritti dall’art 49 del TUEL non avrebbe riflessi, comunque, sul piano della legittimità della delibera.

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Sono inammissibili i quesiti sulla modalità che deve essere prevista e rispettata nelle deliberazioni aventi carattere politico-programmatorio e sulle conseguenze giuridiche cui è esposta l’Amministrazione nel caso in cui le delibere di Giunta o di Consiglio non esplicitino i motivi di immediata eseguibilità, in quanto, da un lato, nel regolare l’attività deliberativa degli organi dell’Ente, essi attengono a questioni che non sono finalizzate alla sana gestione finanziaria dell’Ente, né al mantenimento degli equilibri di bilancio, dall’altro, implicano valutazioni sulle conseguenze di una non corretta applicazione delle norme di legge in materia, che potrebbero formare oggetto di eventuali iniziative dinanzi a questo o ad altro plesso giudiziario.

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1. Con la nota in epigrafe il Sindaco del Comune di Montalbano Jonico espone quanto segue.
1.1 L’Amministrazione comunale ha manifestato la volontà di portare a compimento, nell’interesse della collettività amministrata, una serie di lavori pubblici. A tale scopo ha conferito al Responsabile di Posizione Organizzativa dell’Area tecnica l’incarico di predisporre, in base a obiettivi strategici prefissati, una Piano di lavoro o <Piano degli Obiettivi strategici> da far realizzare al personale tecnico in servizio presso la struttura comunale. Il predetto responsabile, in esecuzione dell’incarico, ha predisposto il piano indicando il personale da utilizzare, i tempi, gli adempimenti da effettuare per la realizzazione degli obiettivi prestabiliti e la presumibile spesa occorrente.
1.2 Per avviare l’iter amministrativo e tecnico, l’Amministrazione è intenzionata a far proprio, sotto il profilo politico e programmatico, il <Piano degli Obiettivi strategici> come sopra predisposto, prendendo preliminarmente atto dello stesso e successivamente ponendo in essere le fasi procedimentali con l’adozione degli atti presupposti e autorizzativi per la copertura della spesa prevista.
1.3 A tal proposito, l’Amministrazione pone i seguenti quesiti:
a) se la delibera di Giunta di semplice “presa d’atto”, avendo natura politico-programmatoria e non già provvedimentale di approvazione del <Piano>, e neppure di impegno della relativa spesa, richieda l’acquisizione dei pareri di regolarità tecnica e contabile di cui all’art. 49, comma 1, del TUEL;
b) posto che per la dichiarazione di immediata eseguibilità di una delibera di Giunta o di Consiglio occorre indicare, anche sinteticamente, i motivi contingenti a corredo della qualificazione del livello di necessità e di urgenza attribuito dall’organo deliberante e attesi i presupposti richiesti dall’art. 134, comma 4, del TUEL, si chiede: se tale modalità deve essere anche prevista e rispettata nelle deliberazioni aventi carattere politico-programmatorio, di cui al precedente punto; a quali conseguenze giuridiche è esposta l’Amministrazione nel caso in cui le delibere di Giunta o di Consiglio non esplicitino i motivi di immediata eseguibilità;
c) se per il finanziamento della spesa necessaria per attivare il <Piano> in argomento è possibile utilizzare economie di bilancio non vincolate e rivenienti da spese per il personale non sostenute, in aggiunta alle risorse dell’art. 14, CCNL 01.04.1999 per la retribuzione di lavoro svolto al di fuori del normale orario di servizio.
...
... sono ammissibili i quesiti subb. a) e c), in quanto miranti a ottenere chiarimenti in ordine ad aspetti dell’azione amministrativa preordinati al corretto utilizzo delle risorse pubbliche, mentre il quesito sub. b) è da dichiararsi inammissibile in quanto, da un lato, nel regolare l’attività deliberativa degli organi dell’Ente, attiene a questioni che non sono finalizzate alla sana gestione finanziaria dell’Ente, né al mantenimento degli equilibri di bilancio, dall’altro, implica valutazioni sulle conseguenze di una non corretta applicazione delle norme di legge in materia, che potrebbero formare oggetto di eventuali iniziative dinanzi a questo o ad altro plesso giudiziario.
...
4. L’art. 49 del TUEL, come modificato dall’art. 3 del D.L. n. 174/2012, prescrive che “Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione. Nel caso in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è espresso dal segretario dell'ente, in relazione alle sue competenze. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi. Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione”.
5. Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale del Giudice Amministrativo (da ultimo, Cons. St. sez. V, n. 1663/2014), i pareri (che l’art. 49 TUEL richiede espressamente per l’adozione delle deliberazioni comunali che non siano <mero atto di indirizzo>) non costituiscono requisiti di legittimità delle deliberazioni cui si riferiscono, in quanto sono preordinati all’individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile, così che la loro eventuale mancanza costituisce una mera irregolarità che non incide sulla legittimità e la validità delle deliberazioni stesse (Cons. St., sez. V, n. 5012/2009; sez. IV, n. 3888/2008).
6. Analogo indirizzo è stato seguito, in particolare, nel caso di mancata acquisizione del parere contabile sugli atti programmatori, la cui omissione non incide sulla validità della deliberazione stessa, rappresentando al più una mera irregolarità (Cons. St., sez. IV, n. 351/2012).
7. Chiarito il perimetro e la funzione dei pareri di regolarità tecnica e contabile nel contesto dell’attività deliberativa degli organi di indirizzo politico e di governo dell’Ente, ne consegue che –senza entrare nel merito della natura della delibera di Giunta alla quale si riferisce il Sindaco istante– il mancato rilascio dei pareri prescritti dall’art 49 del TUEL non avrebbe riflessi, comunque, sul piano della legittimità della delibera (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, deliberazione 15.05.2014 n. 79).

ATTI AMMINISTRATIVI: I pareri, previsti per l'adozione delle deliberazioni comunali (prima ex art. 53 della legge 08.06.1990, n. 142, e poi ex art. 49 del D.Lgs. 18.08.2000,n. 256), non costituiscono requisiti di legittimità delle deliberazioni cui si riferiscono, in quanto sono preordinati all'individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile, così che la loro eventuale mancanza costituisce una mera irregolarità che non incide sulla legittimità e la validità delle deliberazioni stesse.
D’altra parte è appena il caso di rilevare che la mancanza potrebbe tutt’al più rilevare sotto il profilo della carenza istruttoria del provvedimento ovvero sulla corretta formazione della volontà dell’amministrazione.

La Sezione al riguardo rinvia al consolidato indirizzo giurisprudenziale a mente del quale i pareri, previsti per l'adozione delle deliberazioni comunali (prima ex art. 53 della legge 08.06.1990, n. 142, e poi ex art. 49 del D.Lgs. 18.08.2000,n. 256), non costituiscono requisiti di legittimità delle deliberazioni cui si riferiscono, in quanto sono preordinati all'individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile, così che la loro eventuale mancanza costituisce una mera irregolarità che non incide sulla legittimità e la validità delle deliberazioni stesse (cfr. Cons. St., sez. V, 21.08.2009, n. 5012; sez. IV, 22.06.2008, n. 3888).
D’altra parte è appena il caso di rilevare che la mancanza potrebbe tutt’al più rilevare sotto il profilo della carenza istruttoria del provvedimento ovvero sulla corretta formazione della volontà dell’amministrazione, profili cui l’appellante con il motivo in esame non ha fatto riferimento e che in ogni caso la sentenza ha escluso con motivazione convincente, pertinente ed adeguata, diversamente da quanto approssimativamente affermato dall’appellante
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 08.04.2014 n. 1663 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2013

ATTI AMMINISTRATIVI: I pareri, previsti per l'adozione delle deliberazioni comunali dall'art. 53 l. 08.06.1990 n. 142, non costituiscono requisito di legittimità delle deliberazioni cui si riferiscono, in quanto preordinati all'individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile e il mancato inserimento dei pareri di regolarità tecnica e contabile nella deliberazione impugnata costituisce mera irregolarità, ai sensi dell’art. 53 l. 08.06.1990 n. 142, allorquando non si contesta l’effettiva esistenza dei pareri medesimi.
Ciò senza contare che è stato anche puntualizzato come l’art. 53 l. 08.06.1990 n. 142, nel prevedere la necessità dei pareri del responsabile del servizio interessato, del responsabile di ragioneria nonché (nel sistema anteriore alla l. 15.05.1997 n. 127) del segretario comunale, non pone alcun limite alla potestà deliberante della giunta e del consiglio comunale, che possono liberamente disporre del contenuto delle proposte di deliberazione, dopo che su queste ultime sia stato acquisito, quale elemento formale dell’iter procedimentale, il parere dei predetti organi tecnici.

Non può peraltro sottacersi che la giurisprudenza ha già avuto modo di evidenziare che i pareri, previsti per l'adozione delle deliberazioni comunali dall'art. 53 l. 08.06.1990 n. 142, non costituiscono requisito di legittimità delle deliberazioni cui si riferiscono, in quanto preordinati all'individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile (sez. IV, 22.06.2006, n. 3888; 23.04.1998, n. 670) e che il mancato inserimento dei pareri di regolarità tecnica e contabile nella deliberazione impugnata costituisce mera irregolarità, ai sensi dell’art. 53 l. 08.06.1990 n. 142, allorquando non si contesta l’effettiva esistenza dei pareri medesimi (C.d.S., sez. IV, 11.02.2004, n. 548); ciò senza contare che è stato anche puntualizzato come l’art. 53 l. 08.06.1990 n. 142, nel prevedere la necessità dei pareri del responsabile del servizio interessato, del responsabile di ragioneria nonché (nel sistema anteriore alla l. 15.05.1997 n. 127) del segretario comunale, non pone alcun limite alla potestà deliberante della giunta e del consiglio comunale, che possono liberamente disporre del contenuto delle proposte di deliberazione, dopo che su queste ultime sia stato acquisito, quale elemento formale dell’iter procedimentale, il parere dei predetti organi tecnici (C.d.S., sez. V, 25.05.1998, n. 680) (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 26.09.2013 n. 4766 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: La mancata acquisizione del parere contabile sugli atti programmatori ai sensi dell'art. 49 d.lgs. n. 267/2000 non rende illegittima la delibera, poiché si tratta di una prescrizione che rileva sul solo piano interno, con la conseguenza che la sua omissione non incide sulla validità della deliberazione stessa, rappresentando al più una mera irregolarità.
Parimenti non comporta un vizio di illegittimità della delibera la mancata acquisizione del parere contabile sugli atti programmatori ai sensi dell'art. 49 d.lgs. n. 267/2000.
Sul punto, il Consiglio di Stato ha precisato che la mancata acquisizione del parere contabile sugli atti programmatori ai sensi dell'art. 49 d.lgs. n. 267/2000 non rende illegittima la delibera, poiché si tratta di una prescrizione che rileva sul solo piano interno, con la conseguenza che la sua omissione non incide sulla validità della deliberazione stessa, rappresentando al più una mera irregolarità (cfr., Consiglio di Stato sez. IV, 26.01.2012, n. 351)
(TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 05.08.2013 n. 2061 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: I pareri da allegare alle delibere di Giunta/Consiglio rilevano solo sul piano interno; pertanto, la loro assenza si traduce in una mera irregolarità e non ridonda in un vizio di legittimità.
Del pari infondata è la censura imperniata sull’assenza del parere del responsabile del servizio.
Invero, secondo un consolidato orientamento di questo Consiglio, da cui non si ravvisano ragioni per decampare (cfr. Cons. St., sez. IV, 26.01.2012, n. 351; sez. IV, 22.06.2006, n. 3888; n. 1567 del 2001; 23.04.1998, n. 670), i pareri in questione rilevano solo sul piano interno, pertanto, la loro assenza si traduce in una mera irregolarità e non ridonda in un vizio di legittimità
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 11.06.2013 n. 3236 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - PUBBLICO IMPIEGO: Problematiche che attengono sia alla corretta definizione ed estensione del parere contabile, sia in ordine alla variegata casistica di atti (rectius: di proposte di deliberazione) da sottoporre al suddetto parere di regolarità contabile.
Il Comune di Castelfidardo, con nota a firma del suo Sindaco, ha formulato una articolata richiesta di parere, ai sensi dell’art. 7, comma 8, l. 05.06.2003, n. 131, in ordine alla corretta interpretazione dell’art. 49, d.lgs. 18.08.2000, n. 267 recante il testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, come modificato dall’art. 3, comma 1, lett. b), d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito in l. 07.12.2012, n. 213.
Dopo avere riportato la disposizione previgente e quella risultante a seguito della novella legislativa, il Comune evidenzia “come la novella legislativa abbia apportato rilevanti novità in tema di parere (di regolarità) contabile, laddove si precisa che esso deve essere espresso, da parte del responsabile del servizio finanziario, qualora la proposta di deliberazione ‘comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente’.
Le problematiche che il Comune si pone attengono sia “alla corretta definizione ed estensione del parere contabile, sia in ordine alla variegata casistica di atti (rectius: di proposte di deliberazione) da sottoporre al suddetto parere di regolarità contabile.”
In ordine al primo aspetto, la richiesta di parere evidenzia le “difficoltà di esprimere un corretto e congruo parere di regolarità contabile su atti le cui decisioni si ripercuotono solo indirettamente e con cadenze differite nel tempo (in maniera quindi ampiamente posticipata rispetto al momento decisionale dell’organo di vertice) su aspetti economico-finanziari o patrimoniali dell’ente locale (non sempre esattamente determinati o determinabili nel momento iniziale)”.
In ordine al secondo aspetto, si citano invece le “deliberazioni di approvazione di strumenti urbanistici (attuativi) e relative varianti, ovvero i piani (rectius: convenzioni) di lottizzazione, ovvero il piano triennale di razionalizzazione delle dotazioni strumentali dell’ente, gli atti di indirizzo di programmazione della dotazione organica etc.” Si richiamano inoltre i “molteplici atti di indirizzo dell’organo politico le cui ripercussioni sono solo indirette (o mediate) perché rimesse all’attuazione dei funzionari mediante atti di gestione autonomi e successivi.”
Ricordata la complessità (e talvolta l’impossibilità) della esatta determinazione dei riflessi indiretti sulla situazione economico-finanziaria o patrimoniale dell’ente, si chiede “quale dovrebbe essere la corretta formulazione, dal punto di vista giuscontabile, delle proposte di deliberazione aventi i suddetti effetti indiretti, e quale la valutazione del responsabile del servizio finanziario in ordine al dovuto parere di regolarità contabile” e “quali aspetti e quali limiti il suddetto parere può (ovvero deve) incontrare nelle nuove fattispecie delineate dall’art. 49 del d.lgs. n. 267/2000.
In sintesi, il parere pone le seguenti puntuali questioni:
1) Cosa si intende (dal punto di vista giuscontabile) per ‘riflessi sulla situazione economico finanziaria e/o sul patrimonio dell’ente’;
2) cosa si intende (dal punto di vista giuscontabile) per ‘riflessi diretti’ e (soprattutto) per ‘riflessi indiretti’, e quale ne sia l’estensione (ovvero la più o meno ampia portata giuscontabile);
3) nel caso di riflessi indiretti, quali siano gli oneri (in termini di completezza ed ampiezza dell’istruttoria e di corretta e legittima motivazione dell’atto) del responsabile del servizio proponente (ovvero del relativo responsabile del procedimento) nella formulazione della proposta di deliberazione (di Giunta o di Consiglio comunale), e cioè come debba quantificare e qualificare tali riflessi economico-finanziari e patrimoniali;
4) nel caso di riflessi indiretti, come debba correttamente e legittimamente esprimersi (dal punto di vista giuscontabile) il responsabile del servizio finanziario nell’espressione del suo parere, e cioè quale contenuto e portata deve avere il giudizio di conformità (contabile) da formalizzare sulla proposta dell’atto;
5) nel caso di atto di indirizzo avente effetti economico-finanziari e/o patrimoniali indiretti (cioè di atto espresso dall’organo politico che ponga obiettivi da seguire, fini da attuare e modalità di azione ritenute congrue, demandate a successivi atti esecutivi di natura gestionali), come possa conciliarsi il dettato del nuovo articolo 49 del D.Lgs. n. 267/2000 sul ‘nuovo’ parere di regolarità contabile con la disposizione del medesimo articolo che esclude l’espressione dei pareri (tecnici e contabili) sugli atti di indirizzo
.”
...
Passando al merito, l’articolo 49 del d.lgs. 18.08.2000, n. 267 nella nuova formulazione dettata dall’art. 3, comma 1, lett. b), del d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito dalla l. 07.12.2012, n. 213, così dispone: “(Pareri dei responsabili dei servizi).
1. Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione.
2. Nel caso in cui l’ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è espresso dal segretario dell’ente, in relazione alle sue competenze.
3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi.
4. Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione
.”
Tale nuova formulazione sostituisce la precedente versione del citato articolo (in vigore fino al 07/12/2012) secondo cui: “(Pareri dei responsabili dei servizi)
1. Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione.
2. Nel caso in cui l’ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è espresso dal segretario dell’ente, in relazione alle sue competenze.
3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi
.”
L’art. 151, comma 5, TUEL rinvia al regolamento di contabilità per la disciplina delle modalità con le quali il parere di regolarità contabile deve essere reso (mentre per quanto attiene al parere di regolarità tecnica, ben può provvedere il regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi).
Quanto all’ambito applicativo della norma in esame, va ricordato che la richiesta di parere è obbligatoria solo in presenza di una proposta di deliberazione sottoposta al Consiglio o alla Giunta comunale che non sia “mero atto di indirizzo”.
Il giudice amministrativo, nel valutare la fondatezza di motivi di ricorso incentrati sulla violazione dell’art. 49 del TUEL, ha affermato che
nel concetto di “mero atto di indirizzo” rientrano le scelte di programmazione della futura attività, che “necessitano di ulteriori atti di attuazione e di recepimento” da adottarsi da parte dei dirigenti preposti ai vari servizi, secondo le proprie competenze (cfr. TAR Piemonte, sez. II, sent. 14.03.2013, n. 326).
D’altro canto, quale criterio discretivo, si è rilevato il “contenuto dispositivo puntualmente determinato che non lascia alcun margine valutativo al susseguente atto di esecuzione” (TAR Lombardia, sede di Milano, sez. III, sent. 10.12.2012, n. 2991 in fattispecie relativa a delibera consiliare di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327 del 2001).
In definitiva, “hanno natura di indirizzo gli atti che, senza condizionare direttamente la gestione di una concreta vicenda amministrativa, impartiscono agli organi all’uopo competenti le direttive necessarie per orientare l’esercizio delle funzioni ad essi attribuite in vista del raggiungimento di obiettivi predefiniti.” (così TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 12.04.2005, n. 531).
Il significato del concetto di “mero atto di indirizzo” viene altresì desunto dalle affermazioni giurisprudenziali in ordine ai profili processuali dell’interesse a ricorrere connessi alla lesività dell’atto. Anche per questi aspetti, si è sottolineato che
l’atto di indirizzo politico “potrebbe consistere, nel caso, nella manifestazione di una volontà tesa a porre obiettivi per l’attività di livello normativo spettante ad organi comunali” e che dirimente “è il rilievo che il contenuto dell’atto consiste nella pretesa e conclamata volontà di tutelare un interesse pubblico specifico con riferimento ad un caso concreto, con un’integrale corrispondenza alla tipologia dell’atto amministrativo provvedimentale (così Cons. Stato, sez. VI, dec. 10.10.2006, n. 6014).
Sotto questo profilo, la novella del 2012 non ha inciso. Il problema segnalato dalla richiesta di parere (e puntualizzato al n. 5 della elencazione finale) è quindi di mero fatto e va risolto applicando i principi dianzi ricordati alla concreta formulazione e portata della proposta di deliberazione.
La novità precettiva che l’art. 3, comma 1, lett. b), del d.l. n. 174 del 2012 ha apportato all’art. 49 del TUEL consiste essenzialmente nell’avere sostituito l’espressione “qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata” con “qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente”.
Il significato da dare a tale scelta del legislatore è certamente quello di un ampliamento dei casi in cui è necessario il parere di regolarità contabile, con l’assegnazione al responsabile di ragioneria di un ruolo centrale nella tutela degli equilibri di bilancio dell’ente. Tale interpretazione è rafforzata dall’introduzione del comma 4 che, ferma rimanendo la valenza non vincolante del parere (e non potrebbe essere altrimenti, pena l’esercizio sostanziale da parte della struttura burocratica di competenze attribuite ad organi diversi), ha significativamente previsto un onere di motivazione specifica del provvedimento approvato in difformità dal parere contrario reso dai responsabili dei servizi.
La predetta scelta del legislatore è, infine, coerente con l’ampliamento delle ipotesi di parere che l’organo di revisione deve rendere, unito alla previsione espressa del loro contenuto e dei criteri da seguire (cfr. art. 239, commi 1 e 1-bis, TUEL).
La nuova formulazione dell’art. 49 consente di ritenere che
nel concetto di “riflessi diretti” siano ricompresi certamente gli effetti finanziari già descritti nella disposizione previgente (“impegno di spesa o diminuzione di entrata”), ma anche le variazioni economico-patrimoniali conseguenti all’attuazione della deliberazione proposta (come già suggerito dal punto 65 del principio contabile n. 2).
Quanto all’espressione “riflessi indiretti”, non vi è dubbio che questa possa ingenerare problemi applicativi, sotto il profilo della estensione del rapporto “causa-effetto” astrattamente ipotizzabile tra il contenuto della proposta di deliberazione sottoposta a parere e la situazione economico-finanziaria o patrimoniale dell’ente.
Il criterio interpretativo deve pertanto essere incentrato sulla probabilità che certe conseguenze si verifichino nell’esercizio finanziario in corso o nel periodo considerato dal bilancio pluriennale. Ulteriore criterio utile a definire l’ambito di applicazione della norma è il vincolo del rispetto dell’equilibrio del bilancio, oggi costituzionalizzato nel novellato art. 119, comma 1, Cost.
(in vigore dal 2014).
Quanto alle modalità di espressione del parere, il Comune di Castelfidardo richiama la variegata casistica di deliberazioni che un ente locale può adottare, interrogandosi sul contenuto e la portata che i pareri di cui all’art. 49 TUEL debbono avere con riferimento ai riflessi indiretti. Appare difficile indicare un criterio uniforme, poiché il tema della quantificazione degli oneri o delle conseguenze economico-patrimoniali conseguenti all’esecuzione di un provvedimento amministrativo risente dell’applicazione della normativa di natura sostanziale disciplinante una determinata materia e, soprattutto, risente dell’ineliminabile scostamento tra la mera previsione e la realizzazione effettiva di un dato fenomeno incidente sugli equilibri di bilancio o patrimoniali.
Occorre comunque ricordare che
l’accuratezza dell’istruttoria tecnica costituisce un elemento da verificare e riscontrare ai fini del rilascio di parere positivo, sia di regolarità tecnica che di regolarità contabile. Infatti, il punto 65 del principio contabile n. 2 si esprime nel senso che il parere di regolarità contabile dovrà tener conto, in particolare, delle conseguenze rilevanti in termini di mantenimento nel tempo degli equilibri finanziari ed economico-patrimoniali. Si deve pertanto ritenere, anche alla luce dei rafforzati vincoli di salvaguardia degli equilibri di bilancio, che il responsabile del servizio interessato avrà l’onere di valutare gli aspetti sostanziali della deliberazione dai quali possano discendere effetti economico-patrimoniali per l’ente. Il responsabile di ragioneria, pur senza assumere una diretta responsabilità in ordine alla correttezza dei dati utilizzati per le predette valutazioni, dovrà verificare che il parere di regolarità tecnica si sia fatto carico di compiere un esame metologicamente accurato.
Sotto questo profilo, si segnala la portata delle modifiche che, con lo stesso d.l. n. 174 del 2012, sono state apportate all’art. 153, commi 4 e 6, TUEL volte a rafforzare il ruolo del responsabile del servizio finanziario. Ulteriori spunti ricostruttivi possono ricavarsi dal comma 1-bis dell’art. 239 TUEL, introdotto dal d.l. n. 174 del 2012, nella parte in cui richiama i concetti di congruità, coerenza e attendibilità delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti (almeno per alcune significative tipologie di provvedimenti che di regola producono riflessi indiretti, quali quelle di cui alla lett. b), nn. 3 e 5).
A fini di completezza, infine, è opportuno ricordare che
la formulazione del parere è necessaria non soltanto sulla proposta di deliberazione, ma anche sugli emendamenti che alla stessa vengano presentati nel corso dell’esame da parte dell’organo deliberante. Infatti, “se si accedesse alla tesi … per cui la presentazione di emendamenti esime dalla formulazione del parere, la portata precettiva del citato art. 53 (oggi art. 49 TUEL) sarebbe stata agevolmente aggirabile (e, dunque, vanificata), mediante il ricorso ad un diverso procedimento di formazione della decisione amministrativa. In realtà, se è vero che la presentazione dell’emendamento strutturalmente si colloca in una fase procedimentale di norma successiva alla conclusione dell’iter svolto dagli uffici, è altrettanto vero che … la proposta di deliberazione e l’emendamento sono, da un punto di vista funzionale, atti di iniziativa procedimentale del tutto identici, differenziandosi solo quanto alla provenienza, sicché sarebbe artificioso, e irragionevolmente discriminatorio, ritenere assoggettata all’obbligo del parere preventivo solo la prima e non anche il secondo.” (così TAR Sicilia, Palermo, sez. II, sent. 28.12.2007, n. 3507, para 3., confermata con motivazione conforme da Cons. Giust. Amm. Siciliana, sent. 04.02.2010, n. 105, para 1.1) (Corte dei Conti, Sez. controllo Marche, parere 05.06.2013 n. 51).

ATTI AMMINISTRATIVI: S. Usai, Illegittima la deliberazione con assunzione di impegno di spesa priva del parere di regolarità contabile (Diritto e Pratica Amministrativa n. 3/2013).

ATTI AMMINISTRATIVI: Delibere, responsabilità a 360 gradi. I pareri contrari non si riverberano solo sugli organi di governo politico.
I pareri contrari sulle delibere non scaricano la responsabilità per la loro esecuzione solo sugli organi di governo degli enti locali.
La recente riforma apportata al sistema dei controlli dal dl 174/2012, convertito in legge 213/2012 presenta un evidente «buco», difficile da colmare.
La nota stonata riguarda la modifica all'articolo 49 del dlgs 267/2000, il cui nuovo comma 4 stabilisce che «ove la giunta o il consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione».
Tale disposizione per un verso conferma che i pareri di regolarità tecnica e contabile sulle proposte di deliberazione sono obbligatori ma non vincolanti. Consigli e giunte, cioè, possono superarli, specificando espressamente le ragioni in base alle quali ritengono di non dover tenere conto delle indicazioni contenute nei pareri. L'articolo 49 citato non lo afferma espressamente, ma dovrebbe risultare chiaro che le controdeduzioni di giunta e consiglio dovrebbero essere simmetriche a quelle dei pareri e, dunque, riguardare gli aspetti tecnici e contabili. È facile, tuttavia, immaginare che organi politico-amministrativi cadano nella tentazione di esprimere il loro diverso avviso rispetto ai pareri, basandosi su ragioni non tecniche ma «politiche» di opportunità. Il che apre le prime crepe nella riforma.
Infatti, non si capisce quali conseguenze vi siano nell'ipotesi in cui gli organi di governo approvino comunque proposte di deliberazioni con pareri contrari di regolarità tecnica e contabili, specie in particolare se le controdeduzioni non siano in grado di avversare i pareri sul piano strettamente tecnico.
L'assenza di regolarità tecnica e contabile può evidenziare illegittimità delle scelte o valutazioni di merito fortemente negative e, comunque, segnalare conseguenze negative sia di natura finanziaria, sia patrimoniale, come, per esempio effetti negativi sul patto di stabilità o sui tantissimi vincoli di spesa posti all'azione degli enti locali.
È evidente che consiglio e giunta, approvando comunque la proposta, si addossano una rilevante responsabilità amministrativa e contabile. Tuttavia, rimane insoluto il problema delle responsabilità discendenti dall'attuazione delle delibere corredate da pareri tecnico-contabili negativi, in quanto l'adozione degli atti esecutivi costituisce, a ben vedere, l'avverarsi delle illegittimità e degli effetti dannosi. La responsabilità, dunque, finisce per spostarsi, o comunque, aggiungersi, nei confronti dei dirigenti o responsabili di servizio.
Possono verificarsi, a questo punto, paradossali situazioni di stallo. Un esempio per tutti è dato dalle deliberazioni di competenza della giunta con le quali si danno gli indirizzi per la stipulazione dei contratti collettivi decentrati, tema delicatissimo, in quanto spesso tali contratti contengono clausole in contrasto con i limiti e vincoli posti dalla legge e dalla contrattazione nazionale collettiva. I pareri di regolarità tecnica e contabile dovrebbero mettere in luce, allora, tali contrasti, che per altro, comportano la nullità assoluta delle clausole. Eppure, la giunta potrebbe superare il parere, con motivazioni ovviamente di alta opportunità. In questo caso, è l'articolo 40, comma 3-quinquies, del dlgs 165/2001 a fornire la risposta: le clausole sono e restano nulle, a prescindere dalla deliberazione e, comunque, «non possono essere attuate». Vi è un divieto assoluto a dare corso alla decisione politica. L'attuazione di simile delibera, con la stipulazione del contratto decentrato e l'esecuzione delle clausole comporterebbe la certa responsabilità anche dei dirigenti e responsabili che vi diano corso.
Ma, simili responsabilità discenderebbero anche da situazioni meno regolate da norme particolari. In effetti, risulta complicato per il dirigente che ha espresso contrarietà tecnica attuare la contraria decisione dell'organo di governo; allo stesso modo, sarebbe complicato per il responsabile del servizio finanziario apporre i visti di regolarità contabile ad atti di spesa esecutivi di una decisione prima qualificata come dannosa.
La norma rischia, dunque, di aprire un contenzioso molto forte tra dirigenza ed organi di governo, in quanto, a stretto rigore, la prima dovrebbe astenersi dall'eseguire gli atti. O, comunque, innescare un contenzioso ancora più inestricabile davanti alla Corte dei conti, se il legislatore non stabilirà al più presto il regime di responsabilità conseguente all'approvazione ed esecuzione di deliberazioni connotate dai pareri contrari (articolo ItaliaOggi del 22.03.2013 - tratto da www.ecostampa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - SEGRETARI COMUNALI: Va escluso che la disciplina innovativa del 2012 (D.L. 10.10.2012 n. 174 convertito in legge 07.12.2012 n. 213) assegni al Segretario comunale un ruolo nel sistema dei controlli tale da porlo in situazione di incompatibilità.
Invero, i nuovi compiti di direzione e di trasmissione delle risultanze del controllo assegnati dalla novella al Segretario, unitamente a quelli della trasmissione alla Sezione del controllo della relazione semestrale del Sindaco, contenente il referto ex art. 148, comma 1, non configurano ipotesi di incompatibilità, tenuto anche conto della “(…) concomitante autonomia normativa, organizzativa e regolamentare riconfermata dal Legislatore in capo agli enti locali, ovvero, alla possibilità loro rimessa di selezionare la concreta articolazione delle modalità dei controlli, da calibrare anche con riferimento alle caratteristiche dimensionali dei diversi enti, in modo che si possano evitare eventuali ipotesi di incompatibilità.”.

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Il Sindaco del Comune di Nuxis domanda se alla luce della nuova normativa (v. D.L. 10.10.2012 n. 174 convertito in legge 07.12.2012 n. 213), che ha inciso anche sulle disposizioni in materia di controlli interni ed esterni di cui al D.Lgs. 267/2000, si configuri incompatibilità per il Segretario comunale titolare degli incarichi di responsabilità di servizi/settori/aree -allo stesso attribuiti ai sensi del richiamato D.Lgs. 267/2000- e le competenze di cui è investito in materia di controlli.
...
4. A fondamento dell’ipotetico contrasto interpretativo ora sollevato, il Comune adduce il fatto che il Segretario comunale, eventualmente incaricato della responsabilità dirigenziale di servizi o settori, rivestirebbe contemporaneamente il compito di controllore e controllato, presentando conseguenti profili di incompatibilità, dovendosi successivamente far carico dei compiti espressamente previsti ora dal novellato art. 148 D.Lgs. 267/2000 (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali). In effetti, nel caso in cui l’ente sia sprovvisto di dirigenti o di responsabili dei servizi, le relative funzioni possono essere conferite al Segretario, tenuto in tal caso ai pareri di responsabilità tecnico-amministrativa (ai sensi degli art. 49, 107, 108 e 109 del TUEL).
5. Nel merito della richiesta formulata dal Comune, cosi come rilevato dal Consiglio delle Autonomie locali, la Sezione non ravvisa la sussistenza di contrasto interpretativo tra l’applicazione della disposizione di cui all’art. 97, comma 4, lett. d) (che reca la disciplina del ruolo e funzioni dei Segretari comunali e provinciali e al richiamato comma autorizza il Sindaco o il Presidente della provincia al conferimento di ogni altra funzione a termini di statuto o regolamenti) e delle disposizioni, così come ora innovate, di cui al capo III e capo IV del cit. T.U. 267/2000 (rispettivamente dedicate alla tipologia dei controlli interni e ai controlli esterni sulla gestione).
Inoltre, si fa osservare che, limitatamente ai profili sopra delineati, l’assetto di attribuzione di compiti/funzioni in capo ai Segretari e ai Dirigenti non viene interessato dal recente D.L. 174/2012. Viceversa, la nuova normativa detta, tra le altre, disposizioni di rafforzamento dei controlli per gli enti locali, prescrivendo l’adozione e l’operatività -entro tre mesi dalla sua entrata in vigore- di apposito regolamento che definisca strumenti e modalità di controllo interno, disegnando puntualmente detti strumenti e modalità e riscrivendo gli art. 147 e seguenti del T.U. 267/2000 e disegna nuove articolazioni delle tipologie di controllo (v. art. 3, comma 1, lett. d), e comma 2 cit. D.L. 174/2012).
6. Il novellato art. 147 del TUEL (tipologia dei controlli interni), comma 4, prevede che partecipano all’organizzazione del sistema dei controlli interni il segretario dell’ente, il direttore generale, laddove previsto, i responsabili dei servizi e le unità di controllo, laddove istituite. Dall’art. 147-bis vengono, poi, modulate articolazioni del controllo di regolarità amministrativo contabile, in via preventiva assicurato dai pareri di conformità dei responsabili dei servizi, compreso il servizio finanziario, in via successiva assicurato proprio dalla direzione del Segretario. <<Le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate irregolarità, nonché ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale>>.
7. In conseguenza, i nuovi compiti di direzione e di trasmissione delle risultanze del controllo finora esaminati, unitamente a quelli della trasmissione alla Sezione del controllo della relazione semestrale del Sindaco, contenente il referto ex art. 148, comma 1, previsti a carico del Segretario comunale, non può ritenersi che configurino ipotesi di contabilità secondo le previsioni ipotizzate dal Legislatore, contrariamente alle perplessità manifestate dal comune di Nuxis.
Ciò anche in considerazione della concomitante autonomia normativa, organizzativa e regolamentare riconfermata dal Legislatore in capo agli enti locali, ovvero, alla possibilità loro rimessa di selezionare la concreta articolazione delle modalità dei controlli, da calibrare anche con riferimento alle caratteristiche dimensionali dei diversi enti, in modo che si possano evitare eventuali ipotesi di incompatibilità (Corte dei Conti, Sez. controllo Sardegna, parere 15.03.2013 n. 28).

ATTI AMMINISTRATI - ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Indirizzi inerenti il riassetto del sistema dei controlli interni degli EE. LL. conseguenti all'art. 3, comma 2, del D.L. n. 174/2012 e relativa legge di conversione (Corte dei Conti, Sez. controllo Lazio, deliberazione 06.03.2013 n. 25).
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L’art. 3, comma 2, del d.l. n. 174/2012, nel contesto della disciplina di riordino e riassetto del sistema dei controlli interni presso gli Enti Locali prevede l’adozione di norme regolamentari da parte dei Consigli comunali atte a definire “gli strumenti e le modalità” di tale sistema, da adottare entro il termine di mesi tre dalla data di entrata in vigore della norma, “dandone comunicazione al Prefetto ed alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti”.
Venuto a scadenza in data 10 gennaio u.s. il predetto termine, appare opportuno definire le linee operative con le quali la Sezione procederà a vigilare sull’osservanza dell’adempimento di cui trattasi, nonché a curarne il seguito. (... CONTINUA).

ATTI AMMINISTRATIVI - SEGRETARI COMUNALI: Rientra tra i doveri di servizio del segretario comunale il rilascio di pareri in materia di regolarità delle deliberazioni.
Sussiste la colpa grave dei convenuti per violazione dei loro doveri di servizio, atteso che con un minimo di diligenza si sarebbe immediatamente evidenziata la natura non solo illegittima, ma anche dannosa della deliberazione adottata.
In particolare, il Segretario comunale –che deve presumersi conoscere la normativa nel dettaglio sia per dovere di ufficio, sia per l’esperienza e la preparazione professionale presumibile dalla categoria di appartenenza– non rese alcun parere sulla regolarità della deliberazione e verbalizzò la delibera senza alcuna osservazione, in violazione dei suoi obblighi di assistenza giuridico-amministrativa (istruttoria e consultiva) agli organi politici dell’ente in sede di adozione delle deliberazioni; ed i componenti della Giunta decisero di confermare le mansioni superiori senza il parere burocratico (del segretario) e a fronte di una evidente illegittimità della delibera stessa che avrebbe imposto tutti gli approfondimenti del caso, in violazione dei doveri di servizio che imponevano ai componenti della giunta la massima diligenza nella gestione di risorse comunali.
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Sussiste quindi la colpa grave dei convenuti per violazione dei loro doveri di servizio, atteso che con un minimo di diligenza si sarebbe immediatamente evidenziata la natura non solo illegittima, ma anche dannosa della deliberazione adottata.
In particolare, come sopra precisato (§ 7.2.1.e), il Segretario comunale –che deve presumersi conoscesse tale normativa nel dettaglio sia per dovere di ufficio, sia per l’esperienza e la preparazione professionale presumibile dalla categoria di appartenenza– non rese alcun parere sulla regolarità della deliberazione (reso invece su tutte le altre deliberazioni in atti) e verbalizzò la delibera senza alcuna osservazione, in violazione dei suoi obblighi di assistenza giuridico-amministrativa (istruttoria e consultiva) agli organi politici dell’ente in sede di adozione delle deliberazioni (artt. 52, 53 e 58 L. 142/1990 nel testo vigente nel 1999, artt. 93 e 97 D.Lgs. 267/2000); ed i componenti della Giunta decisero di confermare le mansioni superiori senza il parere burocratico (del segretario) e a fronte di una evidente illegittimità della delibera stessa che avrebbe imposto tutti gli approfondimenti del caso, in violazione dei doveri di servizio che imponevano ai componenti della giunta la massima diligenza nella gestione di risorse comunali (artt. 58 L. 142/1990 e artt. 78 e 93 D.Lgs. 267/2000)
(massima tratta da www.respamm.it - Corte dei Conti, Sez. II giur. centrale d'appello, sentenza 01.02.2013 n. 41).

ATTI AMMINISTRATIVI - SEGRETARI COMUNALI: Responsabilità. Obbligo presente anche dopo l'addio alle verifiche di legittimità. Al segretario anche il dovere di controllo preventivo
LE BASI/ Una segnalazione anonima può essere sufficiente per avviare un giudizio se contiene elementi «specifici e concreti».

Le segnalazioni anonime che contengano elementi precisi possono essere assunte come base per l'avvio del giudizio di responsabilità contabile. Il segretario ha il dovere di segnalare le illegittimità che sono contenute nelle proposte di deliberazione; lo stesso vincolo è posto in capo al vicesegretario. La colpa grave non è data dalla semplice violazione di una norma: si richiede in aggiunta una grave negligenza.
Sono le principali indicazioni contenute nella sentenza 18.01.2013 n. 40 della III Sez. di appello della Corte dei Conti.
La pronuncia conferma la condanna di primo grado irrogata ad amministratori, segretario e vice segretario di un Comune che hanno reiterato incarichi professionali senza che l'ente ne avesse un vantaggio. L'importanza della sentenza è data dall'ampliamento degli ambiti entro cui matura la colpa grave, delle possibilità di avviare procedimenti sulla base di notizie anonime e dalla definizione delle condizioni entro cui matura la responsabilità del segretario.
Viene detto espressamente che «il carattere anonimo di un esposto non è di per sé di ostacolo al legittimo avvio dell'istruttoria tanto più se la segnalazione ... configura una notizia di danno specifica e concreta». In questo modo si ribadisce l'ampia discrezionalità che la procura della Corte dei Conti ha nel selezionare le notizie sulla cui base avviare un procedimento di responsabilità contabile.
Altrettanto netta è l'individuazione delle condizioni per la maturazione della responsabilità del segretario e, elemento per molti aspetti innovativo, del vicesegretario. Essi hanno il dovere di «esprimere pareri di legittimità sulle delibere dell'ente locale» e la presenza nelle riunioni di Giunta e consiglio impone loro di «evidenziare la non conformità a legge del provvedimento». Né questo dovere è venuto meno a seguito dell'abrogazione del parere di legittimità da parte del segretario; essi hanno il «preciso obbligo giuridico di segnalare agli amministratori le illegittimità contenute negli emanandi provvedimenti, al fine di impedire atti e comportamenti illegittimi forieri di danno erariale». È questo il tratto essenziale del loro «ruolo di garanzia».
Infine la sentenza chiarisce che per configurare la presenza del fattore della colpa grave «non è sufficiente la semplice violazione della legge o di regole di buona amministrazione ma è necessario che questa violazione sia connotata da inescusabile negligenza o dalla previsione dell'evento dannoso». Ovvero, occorre «un comportamento avventato e caratterizzato dalla assenza di quel minimo di diligenza che è lecito attendersi in relazione ai doveri di servizio propri o specifici dei pubblici dipendenti». Occorre cioè una condotta caratterizzata dalla «prevedibilità delle conseguenze dannose del comportamento».
Un suo altro indice è costituito dall'elevato «grado di anomalia e di incompatibilità dei comportamenti concreti rispetto agli schemi normativi astratti, ivi compreso il dovere di svolgere i propri compiti con il massimo di lealtà e diligenza». La presenza di questo componente deve essere verificata con riferimento alla condotta concretamente seguita da amministratori e funzionari (articolo Il Sole 24 Ore dell'11.02.2013 - tratto da www.corteconti.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - SEGRETARI COMUNALI: Ruolo del Segretario comunale e danno erariale.
E’ noto che tra i doveri del segretario comunale sussiste anche quello, fondamentale, di esprimere pareri di legittimità sulle delibere dell’ente locale.
La circostanza che, nella specie, entrambi i suddetti condannati/appellanti (ndr: segretario e vice-segretario comunale) non si siano pronunciati -come se avessero da espletare mera funzione di assistenza e collaborazione giuridico/amministrativa nella redazione della delibera- non può valere da esimente ma coinvolge ancor più la loro responsabilità per il silenzio serbato mentre avrebbero dovuto espressamente evidenziare la non conformità a legge del provvedimento.
In tema, la giurisprudenza della Corte è assai chiara nell’affermare che “L'affidamento, alla stregua della previsione normativa di cui all'art. 97 T.U. 18.08.2000, n. 267, al segretario comunale di funzioni di assistenza e di collaborazione giuridica e amministrativa con tutti gli organi dell'ente locale assorbe, in qualche guisa, lo specifico compito, dianzi espressamente previsto dall'art. 53 L. 08.06.1990, n. 142, di esprimere un previo parere di legittimità sulle deliberazioni di giunta; l'evoluzione normativa in materia ben lungi dall'evidenziare una sottrazione del segretario in questione alla responsabilità amministrativa per il parere eventualmente espresso su atti della Giunta, ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione di funzioni, di tal che non assume alcun rilievo esimente l'art. 17, commi 85 e 86, L. 15.05.1997, n. 127 che ha espressamente abrogato l'istituto del previo parere di legittimità del segretario comunale”.
Pertanto non può dubitarsi del fatto che il Segretario comunale abbia il “preciso obbligo giuridico di segnalare agli amministratori le illegittimità contenute negli emanandi provvedimenti”, al fine di impedire atti e comportamenti illegittimi forieri di danno erariale: si tratta, invero, di una figura professionale alla quale è per legge “demandato un ruolo di garanzia, affinché l'attività dell'ente possa dispiegarsi nell'interesse del buon andamento e dell'imparzialità”.
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Non essendo possibile configurare un generale criterio di valutazione della colpa grave, non è sufficiente a integrarla la semplice “violazione della legge o di regole di buona amministrazione ma è necessario che questa violazione sia connotata da inescusabile negligenza o dalla previsione dell'evento dannoso”.
Detta colpa consiste, infatti, “in un comportamento avventato e caratterizzato da assenza di quel minimo di diligenza che è lecito attendersi in relazione ai doveri di servizio propri o specifici dei pubblici dipendenti (…)” ossia nella “inammissibile trascuratezza e negligenza dei propri doveri, coniugata alla prevedibilità delle conseguenze dannose del comportamento” in relazione alle modalità del fatto, all'atteggiamento soggettivo dell'autore nonché al rapporto tra tale atteggiamento e l'evento dannoso: “di guisa che il giudizio di riprovevolezza della condotta venga in definitiva ad essere basato su un quid pluris rispetto ai parametri di cui agli artt. 43 cod. pen. e 1176 cod. civ.”.
Occorre far riferimento, insomma, “al grado di anomalia e di incompatibilità dei comportamenti concreti rispetto agli schemi normativi astratti, ivi compreso il dovere di svolgere i propri compiti con il massimo di lealtà e diligenza, dovendosi in particolare esaminare il concreto atteggiarsi dell'agente, calato nella contestualità del momento, nei fini del suo agire quali desumibili da indici di presunzione di esperienza, perizia e buon senso, nel grado di prevedibilità di eventi dannosi e nella quota di esigibilità, anche alla stregua di altri doveri e fini pubblici da seguire, della norma infranta”.
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FATTO
Con la sentenza in epigrafe, la Sezione giurisdizionale per la regione Basilicata -in disparte la reiezione di questioni pregiudiziali e/o procedurali- ha condannato (tra gli altri) i sig.ri ... al pagamento di importi tra loro diversi (oltre agli interessi legali) -determinati in via equitativa, nella misura del 20% di quanto chiesto nell’atto introduttivo e comprensivi della rivalutazione- a favore dello Stato (50% del totale), della Regione Basilicata (30% del totale) e del Comune di LAURIA (PZ) (20% del totale).
I medesimi sono stati ritenuti responsabili -quali amministratori e/o segretario e v. segretario comunale- del danno conseguente a illegittimo affidamento a cinque soggetti esterni, nel periodo 2002/2008, di numerosi e/o non proficui incarichi per la gestione di pratiche relative alla ricostruzione post terremoto del 09.09.1998.
...
E’ noto che tra i doveri del segretario comunale sussiste anche quello, fondamentale, di esprimere pareri di legittimità sulle delibere dell’ente locale. La circostanza che, nella specie, entrambi i suddetti condannati/appellanti non si siano pronunciati -come se avessero da espletare mera funzione di assistenza e collaborazione giuridico/amministrativa nella redazione della delibera- non può valere da esimente ma coinvolge ancor più la loro responsabilità per il silenzio serbato mentre avrebbero dovuto espressamente evidenziare la non conformità a legge del provvedimento.
In tema, la giurisprudenza della Corte è assai chiara nell’affermare che “L'affidamento, alla stregua della previsione normativa di cui all'art. 97 T.U. 18.08.2000, n. 267, al segretario comunale di funzioni di assistenza e di collaborazione giuridica e amministrativa con tutti gli organi dell'ente locale assorbe, in qualche guisa, lo specifico compito, dianzi espressamente previsto dall'art. 53 L. 08.06.1990, n. 142, di esprimere un previo parere di legittimità sulle deliberazioni di giunta; l'evoluzione normativa in materia ben lungi dall'evidenziare una sottrazione del segretario in questione alla responsabilità amministrativa per il parere eventualmente espresso su atti della Giunta, ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione di funzioni, di tal che non assume alcun rilievo esimente l'art. 17, commi 85 e 86, L. 15.05.1997, n. 127 che ha espressamente abrogato l'istituto del previo parere di legittimità del segretario comunale” (cfr.: Sez. 2^ giur. C.le d’appello, sentenza 23.06.2004 n. 197; idem, sentenza 17.03.2004 n. 88).
Pertanto non può dubitarsi del fatto che il Segretario comunale abbia il “preciso obbligo giuridico di segnalare agli amministratori le illegittimità contenute negli emanandi provvedimenti”, al fine di impedire atti e comportamenti illegittimi forieri di danno erariale (Sez. Giur. Lombardia, sentenza 09.07.2009 n. 473): si tratta, invero, di una figura professionale alla quale è per legge “demandato un ruolo di garanzia, affinché l'attività dell'ente possa dispiegarsi nell'interesse del buon andamento e dell'imparzialità” (Sez. Giur. Lombardia, sentenza 08.05.2009 n. 324).
Orbene, in proposito, è da richiamare la consolidata e condivisibile giurisprudenza della Corte dei conti secondo cui, non essendo possibile configurare un generale criterio di valutazione della colpa grave, non è sufficiente a integrarla la semplice “violazione della legge o di regole di buona amministrazione ma è necessario che questa violazione sia connotata da inescusabile negligenza o dalla previsione dell'evento dannoso” (Sez. 3^ giur. centrale di appello, sent. n. 75 del 12/02/2010; idem, sent. n. 424 del 09/10/ 2006).
Detta colpa consiste, infatti, “in un comportamento avventato e caratterizzato da assenza di quel minimo di diligenza che è lecito attendersi in relazione ai doveri di servizio propri o specifici dei pubblici dipendenti (…)” (Sez. 1^ centrale di appello, sent. n. 305 dell’08.05.2009) ossia nella “inammissibile trascuratezza e negligenza dei propri doveri, coniugata alla prevedibilità delle conseguenze dannose del comportamento” (Sez. Giur. Calabria, sent. 01/07/2005, n. 763) in relazione alle modalità del fatto, all'atteggiamento soggettivo dell'autore nonché al rapporto tra tale atteggiamento e l'evento dannoso: “di guisa che il giudizio di riprovevolezza della condotta venga in definitiva ad essere basato su un quid pluris rispetto ai parametri di cui agli artt. 43 cod. pen. e 1176 cod. civ.” (Sezioni Riunite, sent. 10/06/1997, n. 56).
Occorre far riferimento, insomma, “al grado di anomalia e di incompatibilità dei comportamenti concreti rispetto agli schemi normativi astratti, ivi compreso il dovere di svolgere i propri compiti con il massimo di lealtà e diligenza, dovendosi in particolare esaminare il concreto atteggiarsi dell'agente, calato nella contestualità del momento, nei fini del suo agire quali desumibili da indici di presunzione di esperienza, perizia e buon senso, nel grado di prevedibilità di eventi dannosi e nella quota di esigibilità, anche alla stregua di altri doveri e fini pubblici da seguire, della norma infranta” (Sez. Giur. Piemonte, sent. 02/11/2005, n. 647).
In ragione di quanto precede, a questo Collegio sembrano palesi la scarsa diligenza, superficialità, contraddittorietà e/o trascuratezza del modus procedendi degli (odierni) appellanti -per aver, in particolare, provveduto al costante rinnovo delle convenzioni– tali da configurare la loro piena responsabilità in ordine al pregiudizio patrimoniale arrecato al Comune di Lauria, nel cui nome e interesse hanno operato.
La gravata sentenza, al proposito, fondatamente ha evidenziato che l’applicazione (contra legem) di personale convenzionato all’espletamento delle pratiche addirittura concernenti il lontano terremoto del 1980, 1981 e 1982 non solo ha inciso sull’efficacia ed efficienza della gestione dell’attività amministrativa riguardante il sisma del 1998 –risultata scarsa almeno nella parte della mancata programmazione (e conseguente valutazione) di un risultato minimo da raggiungere annualmente da parte dei tecnici convenzionati– ma ha palesemente violato la legge (art. 5, c. 3, della l. n. 32/1992).
E’ da convenire, dunque, sul “comportamento gravemente colposo degli amministratori che hanno assunto le delibere in tal senso, nonché dei soggetti che hanno svolto le funzioni di Segretario Comunale nell’occasione, venendo meno a quei compiti di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi elettivi e di garanti della legittimità dell’azione amministrativa previsti dall’art. 97 del d.lgs. n. 267/2000” (pag. 25 della sentenza)
(Corte dei Conti, Sez. III giurisdiz. centrale d'appello, sentenza 18.01.2013 n. 40 - link a www.corteconti.it).

anno 2012

ATTI AMMINISTRATIVI: Dirigenti, determinazioni doc. Obbligatoria l'attestazione di regolarità amministrativa. Le novità del dl 174 che non necessitano dell'approvazione del regolamento sui controlli.
Anche le determinazioni adottate dai dirigenti devono contenere l'attestazione di regolarità amministrativa; i pareri di regolarità devono essere contenuti nei testi delle deliberazioni; i responsabili dei settori finanziari devono attestare che i provvedimenti non determinano alterazioni negli equilibri finanziari degli enti e le attribuzioni dei revisori sul terreno dei pareri sono accresciute in misura assai rilevante.
Sono queste le principali novità immediatamente operative contenute nel dl n. 174/2012 sul versante istituzionale, novità che non hanno bisogno della adozione del regolamento sui controlli interni per diventare operative. Tutte queste misure vanno nella direzione dell'ampliamento immediato delle forme di monitoraggio e verifica delle attività delle amministrazioni locali, così da prevenire il maturare di condizioni di deficit.
I pareri di regolarità tecnica resi dai responsabili dei servizi sono necessari da sempre per le deliberazioni adottate dalla giunta e dal consiglio; con le nuove regole essi diventano necessari anche sugli altri atti amministrativi, in primo luogo quindi sulle determinazioni adottate dai dirigenti o, nei comuni che ne sono sprovvisti, dai responsabili, dai decreti e dalle ordinanze adottate dai sindaci. Questa estensione è contenuta nel nuovo testo dell'articolo 147-bis del dlgs n. 267/2000, Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, che prevede che tutti gli atti siano accompagnati dal parere di regolarità amministrativa. Siamo in presenza di una estensione dell'ambito di applicazione, che è finalizzato al rafforzamento delle verifiche sulla legittimità dei provvedimenti amministrativi. Occorre evidenziare che la scelta si traduce spesso in un aggravamento del procedimento che ha un rilievo essenzialmente formale: infatti sulle determinazioni il parere di regolarità tecnica deve essere rilasciato dallo stesso dirigente o responsabile che adotta la determinazione e, quindi, dà atto della legittimità, opportunità, congruità ecc. del provvedimento da lui adottato.
Un'altra importante novità è la imposizione del vincolo a che i pareri di regolarità tecnica e contabile sulle proposte di deliberazione siano contenuti nel testo del provvedimento. In questo modo il legislatore vuole rendere subito evidente le valutazioni sui singoli atti, di modo che risulti immediatamente il giudizio formulato dai dirigenti o dai responsabili. Il legislatore vuole quindi evitare che tali giudizi siano contenuti nel frontespizio delle delibere, il che determinava comunque un effetto di loro minore evidenza. Appare quanto mai utile che essi siano inseriti nella premesse della deliberazione, cioè nella parte in cui si illustrano le ragioni che sono alla base della scelta contenuta nel provvedimento.
Altra importante novità è il rafforzamento delle competenze del dirigente o responsabile finanziario. Non si deve limitare a verificare la copertura degli oneri nel bilancio dell'ente e la correttezza della imputazione; il suo giudizio si deve estendere alla attestazione che l'atto non determini il maturare di condizioni di squilibrio nella gestione delle risorse. Ovviamente tra le condizioni di squilibrio si deve prevedere anche l'eventuale mancato rispetto del patto di Stabilità. È del tutto evidente che in questo modo l'ambito delle attività dei dirigenti e/o responsabili dei settori finanziari si espande in misura assai significativa e rilevante. E che ciò possa determinare un ampliamento dei compiti esercitati da questi soggetti è del tutto evidente. È altrettanto evidente che la scelta legislativa determina un rilevante ampliamento della loro responsabilità: non possono infatti limitare alla verifica del rispetto della copertura degli oneri e della correttezza della imputazione. La «crescita» del loro ruolo determina, in modo direttamente correlato, un aumento della loro responsabilità.
I revisori dei conti si devono esprimere su un arco molto più ampio di atti. In precedenza essi dovevano esprimersi sulle proposte di bilancio, sui documenti allegati e sulle variazioni. Adesso sono chiamati a dare, tra l'altro, un giudizio su tutti i documenti di programmazione economica e finanziaria, sulla verifica della permanenza degli equilibri, sulle scelte compiute dall'ente in materia di gestione dei servizi, sulle proposte di indebitamento, a partire dai mutui, sull'eventuale ricorso a forme di finanza innovativa, sul riconoscimento dei debiti fuori bilancio, sulle transazioni a cui l'ente intende aderire, nonché sui regolamenti finanziari, ivi compresi quello di economato, patrimoniali, tributari e delle altre entrate proprie dell'ente (articolo ItaliaOggi del 21.12.2012).

ATTI AMMINISTRATIVI - ENTI LOCALII controlli negli enti locali. Riforma sprint sui conti dei Comuni. Da adottare entro il 10 gennaio i regolamenti locali con i nuovi compiti per revisori e segretari.
IL RISCHIO/ A tutti i vertici amministrativi competenze più pesanti ma non accompagnate da tutele efficaci.

Quella scritta nel decreto legge sui «costi della politica» è una riforma profonda dei controlli negli enti locali. Una riforma, però, nata dall'emergenza, varata per decreto legge e ritoccata in Parlamento nel corso di un dibattito già scaldato dal clima pre-elettorale.
Le novità che ne sono uscite sono parecchie, hanno tempi di attuazione spesso strettissimi, ma l'efficacia e la praticabilità degli equilibri che disegnano fra le diverse professionalità che lavorano in Comuni e Province sono tutte da verificare nelle prove sul campo. Tutti i settori di vertice dell'amministrazione locale vengono investiti di nuovi compiti, che questa Guida prova a spiegare profilo per profilo, all'interno però di un ridisegno che non sceglie se puntare sui controlli interni o esterni, e non sembra preoccuparsi troppo dell'armonia fra le musiche che i diversi orchestrali devono suonare.
L'ampliamento dei compiti più deciso è forse quello riservato ai revisori dei conti che, dopo l'avvio delle nuove regole di nomina più attente all'indipendenza dalla politica, sono ora chiamati a entrare sempre più nel merito di tutte le scelte gestionali, comprese quelle che riguardano le modalità di svolgimento dei servizi, in economia o tramite società esterne. Non si è colta, però, l'occasione di ricreare i collegi negli enti fra 5mila e 15mila abitanti, cancellati nel 2006 in uno dei primi, malintesi, tagli ai «costi della politica»; anzi, nel primo passaggio parlamentare una mano aveva messo a rischio nei Comuni inseriti in Unioni il ruolo di più di mille professionisti, cancellati da un emendamento poi caduto prima del l'approvazione definitiva.
Nel decreto originario, invece, il Governo aveva pensato di affidare la presidenza dei collegi negli enti sopra i 60mila abitanti a dipendenti ministeriali, con uno slancio centralista anch'esso cancellato per evidenti problemi di costituzionalità.
La stessa incertezza fra spinta ai controlli centrali e delega all'autonomia locale si nota nelle nuove regole sui responsabili dei servizi finanziari. La loro centralità nella gestione dell'ente diventa sempre più marcata, i loro pareri diventano obbligatori su tutti gli atti che possano incidere anche in modo indiretto su equilibri e patrimonio, e cresce la loro influenza sulla politica che può discostarsi dalle loro indicazioni solo con motivazioni adeguate e documentate. Un ruolo, quello del ragioniere-capo rafforzato dalla riforma, che vede crescere responsabilità e rischi di conflitto con la politica, ma non le tutele: anche in questo caso, dopo un iniziale impeto eccessivamente centralista (secondo il quale la revoca dell'incarico del ragioniere sarebbe stata possibile solo con l'assenso di Viminale ed Economia) si è tornati indietro e non si è più prevista alcuna tutela aggiuntiva.
Riflessioni simili possono essere svolte per i segretari generali, che oltre a vedersi ribadito il compito di primi attori nei controlli di regolarità amministrativa sono chiamati a essere i primi interlocutori della Corte dei conti con le relazioni semestrali sull'andamento della gestione e sull'efficacia dei controlli esterni. E il fatto che la Corte, controllore esterno per eccellenza, debba giudicare il funzionamento delle verifiche interne denuncia in modo palese le sovrapposizioni fra i due sistemi tra cui la riforma non sceglie.
Riassumendo: l'agenda di revisori, segretari, ragionieri e magistrati cresce sensibilmente e solo l'attuazione potrà verificare l'efficacia e la praticabilità della convivenza fra attori così pesanti. Un'attuazione che ha tempi strettissimi, e che impegna tutti gli enti locali, dal piccolo Comune alla grande città, a riscrivere i regolamenti e redistribuire i compiti in pochissime settimane. Le regole vanno adeguate entro il 10 gennaio, poi la macchina deve partire (articolo Il Sole 24 Ore 14.12.2012 - tratto da www.ecostampa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - ENTI LOCALIControlli interni subito al via. Entro il 10 gennaio gli enti devono varare il regolamento.  Le amministrazioni inadempienti rischiano la diffida del prefetto e lo scioglimento.
Entro il 10 gennaio i consigli comunali, provinciali, delle unioni dei comuni e delle superstiti comunità montane devono approvare il regolamento consiliare sui controlli interni. Le amministrazioni inadempienti saranno diffidate dal prefetto e, se entro i due mesi successivi non avranno adottato tale testo, saranno sciolte.

Con queste disposizioni contenute nel dl n. 174/2012, per come convertito dalla legge 213, vengono significativamente accresciuti i controlli interni negli enti locali. La norma ne ha previsti ben sei: regolarità amministrativa e contabile, di gestione, sugli equilibri finanziari, strategico, sulle società partecipate e non quotate e sulla qualità dei servizi erogati. Le prime tre forme sono obbligatorie da subito per tutte le amministrazioni locali, le altre tre sono da subito obbligatorie solamente per gli enti locali che hanno più di 100 mila abitanti, lo diventeranno dal 1/1/2014 per quelli con popolazione superiore a 50 mila abitanti e dal 01/01/2015 per quelli superiori a 15 mila abitanti.
Tutte le forme di controllo interno vanno disciplinate all'interno dello specifico regolamento, tranne quella sugli equilibri di bilancio, che deve essere inserita nel regolamento di contabilità. Per esplicita previsione legislativa la competenza alla adozione del regolamento appartiene al consiglio, nonostante per molti aspetti siamo in presenza di misure aventi una natura organizzativa. Se il regolamento non viene approvato il legislatore dispone lo scioglimento degli organi di governo. E inoltre sono stabilite la irrogazione delle stesse sanzioni previste per gli amministratori e i revisori dei conti responsabili dei dissesti e una specifica multa.
Quanto alle forme di verifica sulla adozione e sulla applicazione del regolamento, si deve ricordare che un copia deve essere inviata al prefetto e alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti e che le province ed i comuni con popolazione superiore a 15 mila abitanti devono semestralmente trasmettere alla stessa una relazione sulla gestione e sull'andamento dei controlli interni.
Nel regolamento, occorre scegliere per tutte le forme di controllo interno la struttura che è chiamata a esercitarlo, la periodicità e la utilizzazione del report. Per i controlli di regolarità amministrativa e contabile il responsabile è individuato direttamente dal legislatore nel segretario; per quello strategico nel direttore generale o, nel caso in cui questa figura non sia presente, nel segretario; quello sugli equilibri finanziari deve fare capo necessariamente al dirigente economico finanziario. Invece deve essere il regolamento ad individuare il responsabile delle altre tre forme di controllo interno, cioè quello di gestione, quello sulle società partecipate non quotate e quello di qualità sui servizi erogati. Per tutte le forme di controllo deve essere il regolamento a individuare la struttura competente, cioè i soggetti che affiancano il responsabile.
Da sottolineare che il legislatore prevede necessariamente il coinvolgimento del segretario, del direttore generale se presente, dei dirigenti e degli organismi di controllo. Occorre inoltre fissare la cadenza periodica con cui dovranno essere svolte le varie forme di controllo e, quindi, con cui saranno prodotti i report; in tale scelta è opportuno tenere presente il vincolo della relazione semestrale, che deve dare conto anche degli esiti delle verifiche interne, da rendere alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti da parte delle province e dei comuni con più di 15 mila abitanti.
Va ricordato che, tranne il controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile, tutte le forme di controllo interno si concretizzano nella realizzazione di una relazione. Altro aspetto comune è la disciplina delle modalità di utilizzazione dei report. Essi vanno trasmessi, sulla base del vincolo dettato dal legislatore, alla giunta ed al consiglio dell'ente: il regolamento può dettare specifiche regole, come ad esempio la necessità che i suoi esiti siano necessariamente esaminati dagli organi di governo, anche individuandone le modalità e la tempistica.
La verifica di regolarità amministrativa e contabile si suddivide in 2 parti: quella preventiva, che si esercita tramite i pareri di regolarità tecnica e contabile e quella successiva. Per questa seconda forma è necessario disciplinare le modalità con cui vengono scelte le determinazioni, i contratti e gli altri atti amministrativi da sottoporre a verifica. Si può usare la tecnica della scelta a campione, ma si può anche prevedere (in alternativa o a integrazione) che alcuni atti siano comunque sottoposti a tale verifica, ad esempio quelli di importo rilevante. Occorre inoltre disciplinare il contenuto della direttiva che il segretario può impartire ai dirigenti attraverso il report.
Per il controllo di gestione la disciplina deve riguardare soprattutto i contenuti e le modalità di rilevazione delle informazioni.
Per quello sugli equilibri della gestione finanziaria la regolamentazione deve avere come oggetto soprattutto la definizione delle modalità di intervento e coinvolgimento del collegio dei revisori dei conti. Ad esempio essi possono svolgere tanto ruoli attivi, quanto esser chiamati alla verifica degli esiti. E ancora è necessario prevedere le modalità di effettuazione delle verifiche sulle società, così da evitare il maturare di improvvise condizioni di deficit: per cui appare utile stabilire un nesso diretto con le verifiche sulle società.
Per il controllo strategico le scelte di maggiore rilievo sono quelle legate alla definizione del suo contenuto, che per molti versi comprende gli esiti di tutte le forme di controllo interno. Per cui appare necessario che si stabiliscano forme di interrelazione con tutte le altre forme di verifica. Appare inoltre opportuno che esso comprenda anche la relazione sulle performance di cui al dlgs n. 150/2009, cd legge Brunetta.
Il monitoraggio della gestione delle società non partecipate deve essere esattamente puntualizzato nei contenuti ed occorre inoltre disciplinare le modalità di interrelazione con i controlli strategico e sulla qualità dei servizi erogati.
Infine, si deve definire il contenuto del controllo sulla qualità dei servizi erogati. Esso deve fare riferimento sia a quelli gestiti dall'ente che a quelli gestiti dalle società partecipate che a quelli gestiti da soggetti aggiudicatari. Appare necessario che esso comprenda anche gli esiti della customer satisfaction prevista dalla legge Brunetta tra gli elementi caratterizzanti le performance organizzative (articolo ItaliaOggi del 14.12.2012).

PUBBLICO IMPIEGO: Decreto enti locali. Cancellata la salvaguardia degli incarichi. Per i ragionieri dei Comuni nuovi compiti e meno tutele.
Una correzione di qua e un ritocco di là, alla fine i responsabili finanziari degli enti locali incontrano nella legge di conversione del decreto sui costi della politica solo un deciso ampliamento dei loro compiti, ma nessuna tutela aggiuntiva.
Nel maxiemendamento del Governo, infatti, si è persa per strada la clausola di salvaguardia che mirava a metterli al riparo da revoche "ingiustificate" dell'incarico, magari dettate dal fatto che il loro ruolo rafforzato nelle verifiche intralciasse troppo i programmi politici dell'amministrazione. Una novità, quest'ultima, che fa storcere il naso ai diretti interessati, e che denuncia ulteriormente i problemi dettati dalla nuova architettura dei controlli negli equilibri spesso delicati degli organismi di vertice degli enti locali.
La prima versione della clausola, scritta nel testo originario del decreto legge 174/2012 approvata dal Governo, in un afflato centralista di problematica attuazione, metteva addirittura i responsabili finanziari di Comuni e Province sotto la tutela del Governo. Si prevedeva infatti che l'incarico di responsabile del servizio finanziario potesse essere revocato dal sindaco o dal presidente della Provincia solo «in caso di gravi irregolarità» riscontrate nell'esercizio delle sue funzioni; per avere effetto, però, l'ordinanza di revoca avrebbe dovuto passare un doppio vaglio centrale, da parte del ministero dell'Interno e della Ragioneria generale dello Stato. Una tutela, questa, che aveva fatto sollevare più di un dubbio sulla sua costituzionalità, perché re-introduceva un controllo centrale su enti che in base al Titolo V della Costituzione sono equiordinati allo Stato.
Proprio su questo aspetto avevano agito gli emendamenti nel primo passaggio parlamentare, che avevano sostituito la tutela da parte di Viminale ed Economia con quella garantita dal giudizio dell'organo interno di revisione, che avrebbe dovuto avallare o meno la decisione del sindaco di mettere alla porta il ragioniere capo.
La polemica, però, era scoppiata anche su un piano più politico: i segretari generali, anch'essi investiti di nuovi compiti nella macchina dei controlli interni, avevano raccolto in pochi giorni oltre mille firme in fondo a una petizione per chiedere tutele analoghe, mentre i sindaci si erano detti contrari alla blindatura di un incarico che non può prescindere da una base collaborativa e fiduciaria.
Risultato finale: i ragionieri-capo dovranno dare pareri su tutti gli atti che possano incidere su equilibri di bilancio e patrimonio, ma potranno essere revocati senza troppi problemi (articolo Il Sole 24 Ore dell'11.12.2012 - tratto da www.ecostampa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - PUBBLICO IMPIEGOEnti, ragionieri senza tutele. Dietrofront sull'inamovibilità del responsabile finanziario. Il senato ha votato la fiducia sul dl salva-enti che torna alla camera per l'ok definitivo.
Addio all'inamovibilità del ragioniere-capo.

È questa una delle novità più significative per gli enti locali introdotte (ndr: col maxiemendamento n. 1.900) nella legge di conversione del dl 174/2012 dopo il passaggio, completato ieri, nell'aula del senato. È stata eliminata, infatti, la previsione che subordinava la revoca del responsabile del servizio finanziario, oltre che all'accertamento di gravi irregolarità nell'esercizio delle funzioni assegnate, anche al parere obbligatorio dei revisori dei conti.
In precedenza (ndr: testo approvato in 1^ lettura alla Camera), la camera aveva cancellato la norma che richiedeva addirittura il parere conforme del Mef e che aveva causato una levata di scudi da parte dei sindaci per difendere il primato della politica e l'autonomia comunale. Al riguardo, quindi, tutto torna come prima, lasciando però nuovamente nudi i «guardiani dei conti» di fronte alle pressioni degli amministratori.
Con 194 sì, 58 no e 4 astenuti l'aula di palazzo Madama ha votato la fiducia sul testo (ndr: testo approvato in 2^ lettura dal Senato) che ora passa subito alla camera per un'approvazione lampo. E, stando a quanto emerso dalla Conferenza dei capigruppo, sembra scontato il ricorso alla fiducia anche a Montecitorio (il decreto arriverà in aula oggi pomeriggio e subito dovrebbe essere posta la fiducia che dovrebbe essere votata domani, mentre venerdì alle 12 sono previste le dichiarazioni di voto e il voto finale sul testo).
I ritocchi approvati a Palazzo Madama riguardano anche altri aspetti rilevanti del provvedimento, per quanto concerne, in particolare, i controlli interni, l'Imu degli enti non commerciali e le agevolazioni per le zone terremotate.
Sotto il primo profilo, è stata circoscritta la platea degli enti obbligati ad attivare il controllo strategico, quello sulla qualità dei servizi e quello sulle partecipate: l'obbligo (inizialmente esteso a tutte le amministrazioni con più di 10 mila abitanti) riguarderà fin da subito solo quelle oltre i 100 mila, soglia che scenderà a 50 mila nel 2014 per assestarsi a 15 mila dal 2015.
In materia di esenzione Imu degli enti non commerciali, è stata inserita una disposizione che dà piena copertura legislativa ai criteri identificati con il decreto del Mef del 19 novembre (pubblicato sulla G.U. 274/2012). Inoltre, è stato espressamente chiarito che l'esenzione prevista dall'art. 7, comma 1, lett. i), del dlgs 504/1992 non si applica alle fondazioni bancarie.
Per i comuni colpiti dal sisma del maggio scorso arrivano piccoli aiuti sul Patto di stabilità interno e un parziale allentamento della stretta sulle spese di personale. Quanto al Patto, oltre all'esclusione delle risorse presenti nelle contabilità speciali delle gestioni commissariali, è stata prevista anche una mini-esenzione per le spese finanziate da erogazioni liberali e donazioni da parte di cittadini privati e imprese, fino a un massimo di 10 milioni all'anno (9 per la regione Emilia-Romagna e mezzo milione ciascuna per Veneto e Lombardia, che verranno distribuiti dai rispettivi governatori). I suddetti comuni e le relative unioni potranno, inoltre, per gli anni 2012 e 2013, incrementare fino al 5% annuo il fondo delle risorse decentrate, per destinare gli stanziamenti integrativi a remunerare le prestazioni rese dal personale in relazione alla gestione dello stato di emergenza. Sempre nelle aree terremotate è stato prorogato al 31.05.2013 il termine per l'accatastamento dei fabbricati rurali.
Da segnalare, ancora, la previsione che allunga i tempi per la determinazione dei fabbisogni standard: le modifiche al catalogo delle funzioni fondamentali saranno prese in considerazione solo a partire dal primo anno successivo all'adeguamento dei certificati consuntivi.
Confermate, infine, le nuove misure a favore degli enti alle prese con pesanti criticità finanziarie (si veda ItaliaOggi del 30 novembre), con la possibilità anche per le regioni sotto piano di rientro dal deficit sanitario di attivare immediatamente anticipazioni di cassa fino a 50 milioni, con l'innalzamento da 100 a 300 euro della consistenza pro-capite massima di quelle assegnabili agli enti locali e con l'allungamento da 5 a 10 anni della durata massima del piano di riequilibrio finanziario pluriennale connesso al nuovo meccanismo di pre-dissesto.
Introdotte anche misure ad hoc per gli enti locali sciolti per mafia e che presentino anche squilibri strutturali di bilancio: una formulazione che sembra cucita addosso al comune di Reggio Calabria (articolo ItaliaOggi del 05.12.2012).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Decreto enti locali. Alla Camera cade la nomina da parte del prefetto per i controllori dei conti nelle città.
Più tutele ai ragionieri-capo. Per la revoca ci vorrà il parere dei revisori e non quello dei ministeri.

Obbligo di acquisire il parere dei revisori dei conti –in luogo di quelli del ministero dell'Interno e della Ragioneria generale dello Stato previsti dal testo iniziale– prima di revocare i responsabili del settore finanziario. Innalzamento a 15mila –al posto di 10mila– della soglia minima di abitanti a partire dalla quale i Comuni devono attivare i controlli strategico, di qualità e sulle società e sottoporsi alla verifica della Corte dei conti. Modifica dei compiti di controllo attribuiti alla magistratura contabile rispetto alle Regioni e agli enti locali. E poi introduzione della relazione di inizio mandato per gli enti locali e soppressione della nomina da parte del prefetto del presidente del collegio dei revisori nei grandi enti locali.
Sono queste le principali novità in materia di controlli interni approvate dalla Camera durante l'esame del decreto 174/2012 sugli enti locali per la conversione in legge: dopo la fiducia votata l'8 novembre e il via libera atteso per domani, il testo deve passare al Senato.
Inoltre, i deputati hanno deciso di limitare ai Comuni con popolazione superiore a 15mila abitanti (anziché 10mila) l'obbligo di dare pubblicità alla condizione patrimoniale degli eletti, di modificare l'intervento dello Stato in aiuto dei Comuni in difficoltà e di abrogare la proroga del termine per il versamento da parte dei Comuni al Viminale di una quota dei diritti di segreteria. Ma vediamo le novità nel dettaglio.
Intanto, entro tre mesi dall'insediamento i sindaci devono redigere una relazione di inizio mandato, predisposta dal segretario o dal dirigente del settore finanziario, in cui accertare la condizione patrimoniale ed economica e l'indebitamento.
La revoca dei dirigenti del servizio finanziario può essere disposta dai sindaci per gravi irregolarità ed è necessario il parere dei revisori dei conti. Questo parere prende il posto di quello previsto dal testo iniziale del decreto, a carico del ministero dell'Economia e della Ragioneria generale dello Stato. Si vuole così rafforzare l'indipendenza dei "ragionieri capo", tanto più marcata perché i revisori saranno scelti per sorteggio, ed evitare gli assai discutibili interventi di soggetti esterni all'ente. Non dovranno, inoltre, tenere conto degli indirizzi della Ragioneria dello Stato: il possibile filo diretto è così spezzato sul nascere.
Inoltre, l'obbligo di attivare il controllo strategico e quelli sulle società controllate e sulla qualità dei servizi è dettato per i Comuni con popolazione superiore a 15mila abitanti e non più, come nella previsione iniziale, per i municipi con oltre 10mila abitanti. Si prevede inoltre che il controllo strategico, come quello di regolarità amministrativa e contabile, sia svolto da un ufficio alle dipendenze del segretario. Dai controlli sulle società vengono escluse quelle quotate in borsa.
Poi, il controllo semestrale della Corte dei conti viene limitato ai Comuni con più di 15mila abitanti. Esso viene esteso all'equilibrio di bilancio. Viene eliminata la possibilità per la magistratura contabile di avvalersi della Guardia di finanza, mentre la Ragioneria generale dello Stato, anche su input della Corte dei conti, può disporre controlli sugli enti locali che ricorrono alle anticipazioni di cassa, che hanno uno squilibrio di bilancio, che presentano anomalie nella gestione dei servizi in conto terzi o hanno aumentato la spesa per gli organi istituzionali.
La Corte dei conti deve anche verificare i bilanci per il rispetto del patto di stabilità, dell'indebitamento e della gestione finanziaria, comprese le partecipazioni superiori al 90 per cento.
Si prevede poi che le unioni dei Comuni debbano avere tre revisori, che svolgono tale attività anche per i Comuni aderenti, con automatica decadenza di quelli in carica. Viene soppressa la previsione per cui il presidente del collegio dei revisori dei conti nei grandi Comuni, nelle Province e nelle Città metropolitane avrebbe dovuto essere designato dal prefetto.
Infine, le sezioni decentrate di controllo della magistratura contabile devono esaminare i bilanci preventivi e consuntivi delle Regioni, degli enti del servizio sanitario e delle società controllate che gestiscono servizi pubblici e a trasmettere con cadenza semestrale un referto ai consigli regionali, con l'obbligo della Regione di adottare i provvedimenti richiesti. Il presidente della Regione trasmette alla Corte dei conti e al consiglio regionale una relazione annuale sulla gestione. Vengono rafforzati i vincoli connessi alla relazione di fine legislatura delle Regioni e degli enti locali.
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Nuova soglia 15mila
La popolazione
● Durante l'esame alla Camera del decreto legge 174/2012 sugli enti locali è stata innalzata a 15mila abitanti –rispetto ai 10mila del testo originario– la soglia per l'applicazione ai Comuni dell'obbligo di attivare il controllo strategico sullo stato di attuazione dei programmi rispetto alle direttive impartite dal Consiglio, sulle società controllate e sulla qualità dei servizi erogati
● Limitato ai Comuni con più di 15mila abitanti (anziché 10mila) anche il controllo semestrale della Corte dei conti
● Circoscritto ai Comuni con più di 15mila abitanti anche l'obbligo di dare pubblicità alla condizione patrimoniale degli eletti (articolo Il Sole 24 Ore del 12.11.2012 - tratto da www.corteconti.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - PUBBLICO IMPIEGO: R. Pagliaro, Ancora sul parere di regolarità tecnica e contabile (06.11.2012).

ATTI AMMINISTRATIVI: La violazione della norma che impone (tra l’altro) il parere di regolarità contabile determina l’illegittimità della relativa delibera perché si tratta di disposizione che ha l’importante finalità di mettere al corrente l’organo politico (la giunta o il consiglio) dell’incidenza della deliberazione sul bilancio comunale, fermo restando che detti pareri non pongono alcun limite alla potestà deliberante di quest’ultimo che ben può liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni (una volta resi detti pareri) perché, diversamente argomentando, si finirebbe con l’attribuire agli organi consultivi potere di amministrazione attiva, lasciando ai corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica delle determinazioni altrui.
Passando all'esame della questione centrale relativa all'illegittimità della più volte citata deliberazione 729/2001 in ragione della violazione dell'articolo 53 legge 142/1990, come recepito in Sicilia dalla legge regionale 48/1991, occorre rilevare che effettivamente la deliberazione in questione non reca il previsto parere di regolarità contabile. Sotto tale aspetto, dunque, la delibera presenta profili di indubbia contrarietà al chiaro disposto della legge e conseguentemente il motivo d'appello deve essere rigettato (Cons. St., V, 15.02.2000 n. 808) risultando convincente l’illegittimità riscontrata dal giudice di primo grado.
A differenza di quanto affermato da alcune decisioni dei TAR, il Consiglio ritiene che la violazione della norma che impone (tra l’altro) il parere di regolarità contabile determini l’illegittimità della relativa delibera (Cons. St., V, 15.02.2000 n. 808) perché si tratta di disposizione che ha l’importante finalità di mettere al corrente l’organo politico (la giunta o il consiglio) dell’incidenza della deliberazione sul bilancio comunale, fermo restando che detti pareri non pongono alcun limite alla potestà deliberante di quest’ultimo che ben può liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni (una volta resi detti pareri) perché, diversamente argomentando, si finirebbe con l’attribuire agli organi consultivi potere di amministrazione attiva, lasciando ai corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica delle determinazioni altrui (Corte Conti reg. Sicilia, sez. giurisd., 23.03.2011, n. 1058) (C.G.A.R.S., sentenza 16.10.2012 n. 942 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Subito al via gli esami preventivi agli atti. Il parere tecnico «vincola» tutte le delibere.
L'immediata operatività di alcune disposizioni del D.L. 10.10.2012 n. 174 determina la riorganizzazione di molte fasi dei processi decisionali.
Le nuove norme relative ai pareri sulle deliberazioni e a quelli dell'organo di revisione sono in vigore dal 10 ottobre, con l'inserimento nel Tuel: di conseguenza, le amministrazioni devono adeguare le procedure per la formazione degli atti di giunta e consiglio al nuovo quadro di regole, a pena di illegittimità degli stessi.
In base alla nuova formulazione dell'articolo 49 del Dlgs 267/2000, per le deliberazioni di giunta e di consiglio va richiesto il parere di regolarità tecnica del responsabile di servizio, ma, se esse comportano riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente, va acquisito anche il parere del responsabile del servizio finanziario in ordine alla regolarità contabile (comma 1).
La resa dei pareri deve avvenire in relazione alla proposta di deliberazione formata e sottoposta all'organo collegiale per l'adozione, con il loro inserimento nel testo della stessa. Giunta e Consiglio possono discostarsene in sede di approvazione dell'atto, ma devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione (comma 4). La norma ha contenuto analogo a quello dell'articolo 6, comma 1, lettera e), della legge 241/1990 in linea generale per i provvedimenti amministrativi.
La disposizione consente comunque ai due organi collegiali di adottare altre decisioni, che potranno assumere la configurazione di meri atti di indirizzo, tuttavia restringendo di fatto l'ambito di utilizzo degli stessi.
Nel caso in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi (quindi nelle ipotesi di Comuni di ridotte dimensioni), i pareri sono espressi dal segretario dell'ente, in relazione alle sue competenze.
In tema di pareri incide anche la nuova formulazione dell'articolo 239 del Tuel, che riporta all'organo di revisione la resa di una serie di pareri obbligatori su alcune delle decisioni di massima rilevanza per la situazione economico-finanziaria e organizzativa dell'ente locale. La norma prevede, peraltro, che la resa dei pareri sia disciplinata da un regolamento, che non potrà essere che quello di contabilità, creando un singolare paradosso, poiché i revisori devono svolgere la loro azione consultiva anche sulle proposte di regolamenti relativi alla contabilità (come pure quelli in materia di economato, patrimonio e applicazione dei tributi locali). Le valutazioni dell'organo di revisione sugli oggetti specifici indicati nell'articolo 239 sono obbligatorie e vanno formulate con un giudizio articolato su congruità, coerenza e attendibilità contabile in rapporto alle previsioni di bilancio.
Anche l'integrazione apportata all'articolo 109 del Tuel, sui presupposti per la revoca del responsabile del servizio finanziario e sul percorso per la formalizzazione della stessa (comprensivo del parere obbligatorio del ministero dell'Interno e del Mef-Rgs), comporta l'immediata operatività della procedura. Di conseguenza, un atto di revoca da parte del sindaco o del presidente della Provincia (in forma di ordinanza) non sostenuto dal presupposto di gravi irregolarità nell'esercizio delle funzioni assegnate, e senza il parere obbligatorio dei due ministeri, sarebbe illegittimo (articolo Il Sole 24 Ore del 15.10.2012 - link a www.ecostampa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - PUBBLICO IMPIEGO: DECRETO SALVA-ENTI/ Più peso ai dirigenti nei comuni. I politici devono giustificarsi se si discostano dai pareri. Il provvedimento è stato pubblicato ieri in G.U. (dl 174/2012).
Giunte e consigli di comuni e province dovranno esplicitare le ragioni in base alle quali le delibere da essi approvate risultino difformi dai contenuti del parere di regolarità tecnica.
Il decreto legge sui controlli e gli equilibri finanziari di regioni ed enti locali (dl 174 del 10/10/2012, pubblicato sulla G.U. n. 137 di ieri) modifica l'articolo 49 del dlgs 267/2000, inserendo un nuovo comma 4, ai sensi del quale: «Ove la giunta o il consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione». Lo scopo della disposizione è, ovviamente, rafforzare il valore consultivo del parere espresso dai dirigenti o responsabili di servizio sugli atti deliberativi.
Da sempre, dall'entrata in vigore della legge 142/1990, sulle deliberazioni di consigli e giunte è richiesto il parere di regolarità tecnica (un tempo, era previsto anche quello di legittimità da parte del segretario comunale, improvvidamente abolito dalle riforme Bassanini). Tale parere è obbligatorio, salvo che per gli atti di mero indirizzo politico (atti ispettivi, mozioni), ma non vincolante.
Dunque, gli organi collegiali di governo possono adottare una decisione che vada in una linea diversa, sul piano dell'opportunità, del merito e anche della disciplina normativa da seguire, da quella indicata dal parere. Fin qui, impropriamente, in molte amministrazioni laddove il responsabile esprimesse o intendesse esprimere un parere non favorevole alla regolarità della proposta di deliberazione accadeva che organi politici e tecnici andassero allo scontro o che si facesse in modo di ricondurre il parere alle indicazioni degli organi di governo, per evitare di manifestare contrasti tra decisione adottata e parere in merito.
Un sistema di aggiramento della norma, che invece intende proprio evidenziare le eventuali alterità di visione e di responsabilità nel procedimento di adozione delle delibere. Non si deve dimenticare che i responsabili dei servizi, ai sensi del comma 3 dell'articolo 49 del Tuel «rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi»: essi hanno il dovere di rilevare ogni aspetto di irregolarità che possa ledere la corretta esplicazione del potere amministrativo, essendo il parere l'estremo momento nel quale rendere consapevoli gli organi di governo di eventuali possibili danni o, appunto, irregolarità discendenti dalle deliberazioni.
Con la modifica apportata dal decreto legge, non sarà più possibile nascondere eventuali diverse visioni tra organi di governo e responsabili di servizio. Il procedimento di formazione delle deliberazioni si arricchisce di una fase in più, eventuale: all'istruttoria e formulazione del testo della proposta, si affianca la fase, eventuale, della modifica della proposta in conseguenza del parere di regolarità tecnica eventualmente negativo rispetto ai contenuti della proposta. Gli organi collegiali sono obbligati a spiegare perché non ritengono di conformarsi alle indicazioni tecniche di chi è chiamato a illustrare loro le strade più corrette e legittime per perseguire gli interessi pubblici.
In questo modo, in analogia a quanto accade nel rapporto tra responsabile del procedimento e autorità decidente ai sensi dell'articolo 6, comma 1, lettera f), della legge 241/1990, si distinguono necessariamente le responsabilità tecniche, da quelle politico-amministrative. Indirettamente, il parere finisce per essere uno strumento finalizzato a ponderare molto bene le scelte dell'organo di governo. E i dirigenti o responsabili di servizio non potranno più nascondersi dietro un dito e non esprimere apertamente rilievi, nei confronti di provvedimenti che contengono delle criticità (articolo ItaliaOggi dell'11.10.2012 - tratto da www.corteconti.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - PUBBLICO IMPIEGO: R. Pagliaro, Decreto-legge SALVA ENTI ... e i “pareri” dei responsabili di servizio sulle proposte di deliberazione da sottoporre alla Giunta od al Consiglio comunale (11.10.2012).

CONSIGLIERI COMUNALI - ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: G.U. 10.10.2012 n. 237 "Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012" (D.L. 10.10.2012 n. 174).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: DECRETO SALVA ENTI/ Ragionieri in una botte di ferro. Per revocarli il sindaco dovrà avere l'ok di Viminale e Rgs. Tecnici garantiti rispetto al potere politico. Dl oggi in Gazzetta Ufficiale.
Ragionieri degli enti locali in una botte di ferro. Non saranno più soggetti alle bizze del sindaco di turno e potranno così sorvegliare la corretta tenuta dei conti senza temere ritorsioni. Passa anche dal rafforzamento delle prerogative dei responsabili finanziari di comuni e province il giro di vite sui controlli contabili introdotto dal decreto legge n. 173/2012 (c.d. salva-enti) approvato giovedì scorso dal consiglio dei ministri e che sarà pubblicato oggi in Gazzetta Ufficiale (n. 236 del 09.10.2012).
Con una norma nuova di zecca che modifica l'art. 109 del Tuel, il decreto prevede che l'incarico di responsabile finanziario possa essere revocato esclusivamente in caso di gravi irregolarità riscontrate nell'esercizio delle funzioni assegnate. Per mandar via il proprio ragioniere, il sindaco dovrà emanare un'apposita ordinanza ma solo dopo aver acquisito il parere obbligatorio del ministero dell'interno e della Ragioneria generale dello stato. Senza l'ok del Viminale e di Via XX Settembre i responsabili finanziari saranno inamovibili e questo consentirà loro una maggiore serenità nell'esercizio delle proprie funzioni rafforzandone l'autonomia dal potere politico.
I ragionieri avranno così più voce in capitolo sugli atti della giunta e del consiglio. D'ora in avanti la regola generale sarà che su ogni proposta di deliberazione che non sia mero atto di indirizzo debba essere richiesto il parere di regolarità tecnica del responsabile del servizio. Ma, qualora la delibera comporti «riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell'ente», dovrà essere acquisito anche il parere di regolarità contabile del responsabile del servizio di ragioneria.
Se l'ente non ha in organico i responsabili dei servizi, gli adempimenti potranno essere svolti dal segretario comunale. Se intendono discostarsi dal parere, consiglio e giunta dovranno spiegare il perché dandone «adeguata motivazione nel testo della deliberazione» (articolo ItaliaOggi del 09.10.2012).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Servizi finanziari, più poteri al «capo».
LE SANZIONI/ La mancata approvazione del bilancio nei termini fa scattare lo scioglimento automatico del Consiglio comunale.

L'incarico di responsabile del servizio finanziario può essere revocato esclusivamente per gravi irregolarità e previo parere obbligatorio dei ministeri dell'Interno e dell'Economia.
A riportare al centro dell'attenzione questa figura è il decreto legge salva-enti locali, che fa rientrare il suo rafforzamento nell'ampia girandola di modifiche, mosse soprattutto dalla preoccupazione di garantire la tenuta degli equilibri del bilancio di tipo contabile. Tutto ciò va ad aggiungersi alle novità inizialmente annunciate per il provvedimento relative alla correzione del taglio di risorse di 500 milioni per l'anno 2012 e alla nuova scadenza del riequilibrio.
I compiti del responsabile del servizio finanziario (articolo 153 del Dlgs 267/2000) sono estesi alla salvaguardia degli equilibri finanziari e dei vincoli di finanza pubblica, rispetto ai quali è ribadito che agisce in autonomia. Qualora la gestione sia tale da pregiudicare gli equilibri di bilancio, la segnalazione obbligatoria andrà indirizzata anche alla Corte dei conti.
Il parere di regolarità contabile del responsabile di ragioneria (articolo 49 del Tuel) diventa necessario su tutti gli atti che comportano «riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio del l'ente» (non più solo per atti con impegno di spesa o diminuzione di entrata). Sempre in tema di pareri, è introdotto l'obbligo di motivazione per la Giunta e il Consiglio nei casi in cui la delibera non si conformi agli stessi.
Nell'ambito della riscrittura dei controlli interni è inoltre assegnato alla direzione e al coordinamento del responsabile del servizio finanziario il nuovo «controllo sugli equilibri finanziari», che deve abbracciare anche la valutazione degli effetti generati, sul bilancio finanziario dell'ente locale, dagli andamenti economico-finanziari degli organismi gestionali esterni.
Le ulteriori novità all'ordinamento contabile introducono vincoli aggiuntivi per gli enti che si trovano in anticipazione di cassa o che utilizzano entrate vincolate: devono prevedere un fondo di riserva pari almeno allo 0,45% (invece che lo 0,30%) delle spese correnti e non possono utilizzare l'avanzo di amministrazione.
Tutti gli enti locali devono riservare la metà della quota minima del fondo di riserva alla copertura di eventuali spese non prevedibili. I lavori pubblici di somma urgenza passano all'approvazione del Consiglio con le modalità previste dall'articolo 194 del Tuel.
Finalmente è introdotta la sanzione dello scioglimento del Consiglio per la mancata approvazione del rendiconto nei termini di legge, correggendo il diverso trattamento rispetto al preventivo. Inoltre, la tabella dei parametri di deficitarietà va allegata al rendiconto e non al certificato.
Per il 2012, infine, arrivano la rivisitazione del taglio delle risorse e il posticipo al 30 novembre del termine per la salvaguardia degli equilibri, insieme all'assestamento (articolo Il Sole 24 Ore dell'08.10.2012 - tratto da www.ecostampa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - ENTI LOCALI: DECRETO SALVA ENTI/ Comuni, il controllato è controllore. Il dirigente sarà chiamato a dare un parere sui propri atti. Visto di regolarità contabile e copertura finanziaria ex ante.
Un'invasione di burocrazia, con limitati effetti concreti. Il «nuovo» sistema dei controlli interni previsto dal decreto sulla finanza e il funzionamento degli enti locali suscita più di una perplessità sul piano del funzionamento pratico.
Ne costituisce esempio concreto il principale tra i controlli disciplinati, quello di regolarità amministrativa e contabile, che più si avvicina alla tipologia dei controlli preventivi di legittimità troppo disinvoltamente a suo tempo aboliti dalle riforme Bassanini.
Tale tipologia di controllo, prevede il nuovo articolo 147-bis del dlgs 267/2000 va svolto, dispone la norma, «nella fase preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa».
La norma è scritta come se vi fosse alterità tra il soggetto che adotta i provvedimenti amministrativi ed il responsabile di servizio, chiamato a controllarli. È un errore di prospettiva e di concezione del procedimento di formazione delle determine.
La maggior parte dei provvedimenti decisionali degli enti locali sono le determine, adottate dal dirigente o dal responsabile di servizio, cioè il medesimo soggetto che il regime dei controlli chiama ad esprimere un parere, paradossalmente rivolto, nella sostanza, a se stesso.
Il controllo di regolarità amministrativa è sempre stato da considerare insito nella stessa sottoscrizione del provvedimento da parte del vertice amministrativo, che nel momento in cui lo sottoscrive lo adotta, implicitamente dichiarandolo regolare.
Di fatto, dunque, il parere diviene un passaggio burocratico in più, da gestire in una fase precedente la materiale adozione del provvedimento, che andrà regolamentata con una proposta di provvedimento o una relazione istruttoria, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, lettera e), della legge 241/1990.
L'articolo assegna anche al responsabile del servizio finanziario un ruolo rilevante nel controllo di regolarità amministrativa, confermando che esso vada esercitato «attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria», ma stabilendo che tale parere vada rilasciato a sua volta nella fase preventiva all'adozione dell'atto. Mentre sin qui, al contrario, il visto del responsabile è sempre intervenuto successivamente alla fase di formazione, anche allo scopo di attribuire al provvedimento di spesa l'efficacia.
Un bel bailamme, involontariamente, tuttavia, coordinabile, almeno per quanto riguarda le determinazioni a contrattare precedenti la stipulazione dei contratti, con le previsioni dell'articolo 18 della legge 134/2012, che rimette l'efficacia concreta del titolo giuridico per erogare legittimamente somme ai contraenti la pubblicazione sul sito delle amministrazioni dei dati previsti dal medesimo articolo 18. Il quale, dunque, aveva già indirettamente privato il visto del responsabile del servizio finanziario della piena efficacia.
Il sistema, in ogni caso, assegna al responsabile dei servizi finanziari funzioni di controllo di particolare rilievo. Tale soggetto sarà chiamato in causa per il consolidamento dei conti dell'ente con le società partecipate, ma, soprattutto sarà diretto protagonista del controllo degli equilibri finanziari, fondamentale per il rispetto dei vincoli di pareggio del bilancio statale (al quale gli enti locali concorreranno).
Proprio con riferimento al responsabile dei servizi finanziari, la riforma al dlgs operata dal decreto introduce una sorta di forma di «garanzia» nella permanenza delle funzioni, ma limitatamente agli enti privi di dirigenza. Un rimedio allo spoils system troppo limitato per essere considerato davvero efficace (articolo ItaliaOggi del 06.10.2012 - link a www.ecostampa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Il parere di regolarità tecnica negli atti della Pa (03.10.2012 - link a http://denaro.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: P. Terracciano, Il Parere di regolarità contabile è un parere di legittimità secondo la CdC a nulla servono i chiarimenti del Ministero dell’Interno ed i principi emanati dall’Osservatorio della Finanza Locale. Solo al giudice è affidato il compito di interpretare le disposizioni dell’ordinamento (Sezioni Unite Corte di Cassazione, decisione 23031/2007) (14.07.2012 - tratto da www.pinoterracciano.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - SEGRETARIO COMUNALE: La giurisprudenza contabile ha avuto modo di affermare ripetutamente che l’intervenuta soppressione del parere di legittimità del segretario su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta o al Consiglio non esclude che permangano in capo al segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un’area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l’ente locale, all’azione di responsabilità amministrativa, ove di questa ricorrano gli specifici presupposti.
Il T.U. n. 267/2000 non esclude che il segretario comunale possa essere responsabile in riferimento alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti.
L’affidamento al segretario comunale di funzioni di assistenza e di collaborazione giuridico ed amministrativa impone di esercitare il controllo di legittimità, seppure non sia sufficiente la mera attività di verbalizzazione per la sussistenza dell’elemento soggettivo.

Parimenti responsabile è il sig. R.M. (segretario comunale nonché direttore generale) che ha dichiarato (anche in sede di audizione personale) di aver firmato il verbale della delib. della Giunta Comunale n. 44/2009, senza preoccuparsi di leggerla, e quindi ponendo in essere una condotta connotata da grave negligenza.
La giurisprudenza contabile ha avuto modo di affermare ripetutamente che l’intervenuta soppressione, ai sensi dell’art. 17, comma 85, della l. n. 127/1997, del parere di legittimità del segretario (comunale o provinciale) su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta o al Consiglio, già previsto dall’art. 53 della l. n. 142/1990, non esclude che permangano in capo al segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un’area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l’ente locale, all’azione di responsabilità amministrativa, ove di questa ricorrano gli specifici presupposti.
Ciò in quanto il suddetto art. 17 della l. 127/1997 e, successivamente, l’art. 97 del D.Lgvo 18.08.2000 n. 267, mantiene per il segretario comunale la specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell’azione dell’ente locale. Infatti il T.U. n. 267/2000 ha assegnato al segretario dell’ente locale, in linea generale, oltre agli altri compiti indicati dal menzionato art. 97, le “funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico–amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” e quelle di “sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l’attività”.
Sicché la predetta modifica normativa non esclude che il segretario comunale, proprio in virtù di tali specifici compiti di consulenza giuridico–amministrativa, possa essere responsabile in riferimento alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti: cfr. Sez. I Centr. 07.08.2008 n. 1534 e Sez. II Centr. 23.06.2004 n. 197/A.
In sostanza, l’affidamento al segretario comunale di funzioni di assistenza e di collaborazione giuridico ed amministrativa imponeva nella specie di esercitare il controllo di legittimità, seppure, come ha affermato questa Sezione (27.03.2012 n. 164), non sia sufficiente la mera attività di verbalizzazione per la sussistenza dell’elemento soggettivo (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Toscana, sentenza 07.05.2012 n. 217 - link a www.corteconti.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - PUBBLICO IMPIEGO: In tema di responsabilità per il parere di regolarità contabile su una spesa non istituzionale, equiparando il concetto di regolarità contabile alla legittimità della spesa, secondo quanto previsto dal principio di contabilità pubblica contenuto nell'art. 20 T.U. Corte dei conti.
La figura del responsabile del servizio finanziario e di ragioneria ha delle prerogative funzionali di controllo sugli atti amministrativi che comportano impegni di spesa; tale potere si esprime attraverso l’espressioni di pareri, visti e attestazioni, per i quali ai sensi del art. 53 essi sono rilevanti ai fini della responsabilità amministrativa dei funzionari che li hanno resi.
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E' infondata l'affermazione che il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria sulla determinazione del responsabile del servizio interessato si limita alla sola verifica della copertura finanziaria, la corretta imputazione al capitolo di spesa, alla competenza dell’organo che l’ha assunta, al rispetto dei principi contabili ed alla completezza della documentazione.
La figura del responsabile del servizio economico-finanziario è disciplinata dall’art. 153, comma 3, del TUEL, il quale distingue la possibilità di una figura unica o articolata, sulla base di apposita regolamentazione contabile, ciò significa che è possibile ove il regolamento lo preveda, -consentendolo la legge- che tale figura sia scissa tra soggetti diversi, poiché sono finalisticamente diverse le due tipologie di controllo finanziario e contabile, esercitate rispettivamente dal responsabile del servizio finanziario e di ragioneria; ovviamente nulla vieta, come nella maggior parte dei casi, che tali funzioni siano riunite in una unica figura, ma questo non smentisce la relativa diversità delle due funzioni, delle corrispondenti posizioni organizzative e delle conseguenti responsabilità amministrativo-contabili ed organizzative.
Difatti, il parere di cui all’art. 53 della legge 142/1990 richiesto al responsabile di ragioneria è atto sostanzialmente diverso dall’"attestazione” che il medesimo o altro funzionario è chiamato a rilasciare, ed invero mentre il primo consiste in una valutazione in ordine alla regolarità contabile della deliberazione sottoposta ad esame, la seconda si concreta in una verificazione più specifica, concernente la copertura finanziaria del relativo impegno.
Tali pareri svolgono una funzione consultiva di controllo sebbene non vincolante per gli organi rappresentativi: invero, i pareri ex art. 53 l. 08.06.1990 n. 142 (oggi, art. 49 t.u.e.l.) resi dal responsabile del servizio, dal responsabile del settore ragioneria e dal segretario comunale sui progetti di deliberazioni spettanti ai corpi rappresentativi del comune, non pongono alcun limite alla potestà deliberante di questi ultimi -i quali ben possono liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni una volta resi detti pareri- perché, diversamente argomentando, si finirebbe con l'attribuire agli organi consultivi l'effettivo potere d'amministrazione attiva, lasciando ai corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica di determinazioni altrui. Essi, pertanto, sono unicamente preordinati all'individuazione sul piano formale, dei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile.
In relazione alla ritenuta differenza tra parere di regolarità contabile previsto per le deliberazioni degli organi rappresentativi, in quanto atti collegiali, e visto di regolarità contabile, come nel caso che ci occupa, sulle determinazioni dei responsabili dei servizi e degli altri soggetti abilitati (es. determinazioni del sindaco), in quanto atti monocratici, può certamente affermarsi che essa è solamente apparente e relativa ad una visione formalistica, non rispondente alla realtà giuridica sostanziale, come confermato dalla giurisprudenza costituzionale, in cui si è affermato che lessicalmente il termine deliberazione “sin dall’antichità” può riferirsi indifferentemente sia ad atti collegiali che monocratici, visto che spesso il legislatore stesso riferisce tale definizione in termini indifferenziati agli uni o agli altri. La parola "deliberazione", designa, da sempre, le risoluzioni adottate sia da organi collegiali sia da organi monocratici, nell'intento di rendere pubblici tutti gli atti degli enti locali di esercizio del potere deliberativo, indipendentemente dalla natura collegiale o meno dell'organo emanante.
Con la semplice differenza prevista dagli artt. 55, comma 5, e 151, comma 4 del TUEL, che il visto di regolarità contabile congiunto alla attestazione di copertura finanziaria è requisito di esecutività dell’atto amministrativo, ossia della sua efficacia giuridica, ciò significa che in sua assenza, anche in presenza della sola attestazione di copertura finanziaria, l’atto non è esecutivo e conseguentemente è nullo o inefficace.
Deve a questo punto chiarirsi cosa si intenda per controllo contabile e finanziario; la giurisprudenza contabile prevalente ha ritenuto e ritiene che regolarità contabile significhi controllo di legittimità della spesa: “Nel parere di “regolarità contabile” infatti, è da comprendere, oltre che la verifica dell’esatta imputazione della spesa al pertinente capitolo di bilancio ed il riscontro della capienza dello stanziamento relativo, anche la valutazione sulla correttezza sostanziale della spesa proposta”.
Anche la giurisprudenza contabile più recente ha confermato questo orientamento con più approfondite precisazioni: “il parere di regolarità contabile investe anche e soprattutto la legittimità della spesa” Corte conti sez. Puglia 207/2006, confermata di recente anche da Corte conti sez. Toscana 114/2010.
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Nelle suddette pronunce a sostegno di tale tesi, si evidenziano ragioni normative di natura sistematica.
in primo luogo deve essere testualmente richiamato l’art. 147, lett. a), del TUEL ove si prevede che nell’ambito del sistema dei propri controlli interni l’ente locale deve garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, correttezza e regolarità dell’azione amministrativa; quindi con tale norma si finalizza rendendolo equivalente, il controllo di regolarità contabile ad un controllo sulla legittimità, correttezza e regolarità dell’azione amministrativa.
Nonché l’art. 184, comma 4, del TUEL, il quale nella fase di controllo da parte dell’ufficio economico finanziario delle determinazioni di impegno e liquidazione di spesa, prevede che esso effettua i controlli ed i riscontri amministrativi e contabili secondo i principi della Contabilità Pubblica, ed è quindi necessario individuare quali siano, tali principi.
Orbene, se nello stesso TUEL sono codificati solamente i principi del bilancio e non vi è alcun riferimento preciso ai principi del controllo; la detta giurisprudenza ha individuato quale principio fondamentale per i responsabili di ragioneria l’art. 27 del R.D. 2440/1923 il quale prevede che: le ragionerie centrali vigilino perché siano osservate le leggi………c) per la regolare gestione dei fondi di bilancio.
Ma la norma che individua il vero principio fondamentale in materia, individuando e distinguendo il controllo finanziario relativo nel nostro caso all’attestazione della copertura finanziaria, da quello contabile, è l’art. 20 del R.D. 1214/1934 TU Corte dei conti, ove si prevede: La Corte vigila perché le spese non superino le somme stanziate nel bilancio e queste si applichino alle spese prescritte, perché non si faccia trasporto di somme non consentite per legge, e perché la liquidazione e il pagamento delle spese siano conformi alle leggi e ai regolamenti.
Tale norma che si applica all’attività di controllo della Corte dei conti e definisce il concetto di contabilità pubblica, per la sua ampia definizione, si configura come riferimento fondamentale per i concetti di regolarità finanziaria e contabile, tale che, per la sua generalità è estensibile a qualsiasi organo pubblico che svolga tali funzioni; e dunque per regolarità contabile deve intendersi legittimità della spesa, ossia conformità di essa alle leggi ed ai regolamenti.
In conclusione, la verifica ai fini dell’attestazione del responsabile del servizio finanziario coincide sostanzialmente con la prima parte dell’art. 20 cit., riferita al controllo finanziario, il cui egli deve verificare la copertura finanziaria, confrontando l’impegno di spesa con lo stanziamento contenuto nello specifico capitolo o intervento del bilancio di previsione, la corretta imputazione dell’impegno rispetto all’oggetto del capitolo di spesa, che non si siano fatte variazioni di bilancio non autorizzate, oltre la scontata competenza dell’organo che ha emesso il provvedimento, la quale attiene piuttosto alla legittimità dell’atto amministrativo che all’aspetto finanziario; diversa funzione conseguentemente, ha il parere o visto di regolarità contabile riferito alla seconda parte dell’art. 20, che si configura come un vero e proprio controllo di legittimità della spesa rispetto alla legge e alle altre fonti normative, quindi trattasi di due funzioni ben distinte.
In attuazione dell’art. 153, comma 3 e 5, del TUEL, l’art. 30 del regolamento di contabilità del comune di Palagonia prevede che l’attestazione di copertura finanziaria è apposta dal responsabile di ragioneria: 1. Qualsiasi atto che comporti spese a carico dell’ente è nullo di diritto se privo dell’attestazione della copertura finanziaria da parte del responsabile di ragioneria…3. Con l’attestazione viene garantita la disponibilità finanziaria sul pertinente stanziamento di bilancio; e con l’art. 31 il parere di regolarità contabile viene espresso previa verifica: …… b) della corretta imputazione della entrata e della spesa; c) dell’esistenza del presupposto dal quale sorge il diritto della obbligazione; e) (rectius: d) del rispetto del’ordinamento contabile degli enti locali e delle norme del presente regolamento.
L’art. 184 del TUEL prevede: ……2. La liquidazione compete all’ufficio che ha dato esecuzione al provvedimento di spesa ed è disposta sulla base della documentazione necessaria a comprovare il diritto del creditore a seguito del riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della prestazione e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi,ai termini o alle condizioni pattuite.
3. L’atto di liquidazione sottoscritto dal responsabile del servizio proponente, con tutti i relativi documenti giustificativi ed i riferimenti contabili è trasmesso al servizio finanziario per i conseguenti adempimenti.
4. Il servizio finanziario effettua,secondo i principi e le procedure di contabilità pubblica,i controlli ed i riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione
.
Infine, per la posizione di tutti i convenuti assume rilevanza l’art. 105 dell’Orel, L.R. 16/1963, avente ad oggetto le spese del comune, ove si prevede: 1. I comuni sono tenuti ad assumere le spese indispensabili per la conservazione del patrimonio,per gli uffici, e gli archivi comunali, per il trattamento economico o di quiescenza del personale, per i servizi di interesse strettamente locale, ed in genere, per adempiere le funzioni ad essi attribuite dalla legge. 2. Ove le condizioni del bilancio lo consentono, essi possono assumere anche altre spese per i servizi ed uffici di utilità pubblica connessi con l’interesse locale.
Dal quadro si qui delineato non si può negare che la figura del responsabile del servizio finanziario e di ragioneria abbia delle prerogative funzionali di controllo sugli atti amministrativi che comportano impegni di spesa; tale potere si esprime attraverso l’espressioni dei suddetti pareri, visti e attestazioni, per i quali ai sensi del art. 53 essi sono rilevanti ai fini della responsabilità amministrativa dei funzionari che li hanno resi.
Perciò, le deduzioni del convenuto M., responsabile del servizio finanziario e di ragioneria del comune di Palagonia, ove egli afferma che il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria sulla determinazione del responsabile del servizio interessato si limitava alla sola verifica della copertura finanziaria, la corretta imputazione al capitolo di spesa, alla competenza dell’organo che l’ha assunta, al rispetto dei principi contabili ed alla completezza della documentazione, sono infondate.
La figura del responsabile del servizio economico-finanziario è disciplinata dall’art. 153, comma 3, del TUEL sopraccitato, il quale distingue la possibilità di una figura unica o articolata, sulla base di apposita regolamentazione contabile, ciò significa che è possibile ove il regolamento lo preveda, -consentendolo la legge- che tale figura sia scissa tra soggetti diversi, poiché, come vedremo, sono finalisticamente diverse le due tipologie di controllo finanziario e contabile, esercitate rispettivamente dal responsabile del servizio finanziario e di ragioneria, ovviamente nulla vieta, come nella maggior parte dei casi, che tali funzioni siano riunite in una unica figura, ma questo non smentisce la relativa diversità delle due funzioni, delle corrispondenti posizioni organizzative e delle conseguenti responsabilità amministrativo-contabili ed organizzative.
Difatti, ciò è stato percepito e confermato dalla giurisprudenza amministrativa e contabile sin dalla emanazione della legge 142/1990: “il parere di cui all’art. 53 della legge 142/1990 richiesto al responsabile di ragioneria è atto sostanzialmente diverso dall’ “attestazione” che il medesimo o altro funzionario è chiamato a rilasciare, ed invero mentre il primo consiste in una valutazione in ordine alla regolarità contabile della deliberazione sottoposta ad esame, la seconda si concreta in una verificazione più specifica, concernente la copertura finanziaria del relativo impegno” TAR Pa sez. II 231/1994.
Tali pareri svolgono una funzione consultiva di controllo sebbene non vincolante per gli organi rappresentativi: “i pareri ex art. 53 l. 08.06.1990 n. 142 (oggi, art. 49 t.u.e.l.) resi dal responsabile del servizio, dal responsabile del settore ragioneria e dal segretario comunale sui progetti di deliberazioni spettanti ai corpi rappresentativi del comune, non pongono alcun limite alla potestà deliberante di questi ultimi -i quali ben possono liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni una volta resi detti pareri- perché, diversamente argomentando, si finirebbe con l'attribuire agli organi consultivi l'effettivo potere d'amministrazione attiva, lasciando ai corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica di determinazioni altrui. Essi, pertanto, sono unicamente preordinati all'individuazione sul piano formale, dei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile” TAR NA, sez. III, 7878/2007.
In relazione alla ritenuta differenza tra parere di regolarità contabile previsto per le deliberazioni degli organi rappresentativi, in quanto atti collegiali, e visto di regolarità contabile, come nel caso che ci occupa, sulle determinazioni dei responsabili dei servizi e degli altri soggetti abilitati (es. determinazioni del sindaco), in quanto atti monocratici, può certamente affermarsi che essa è solamente apparente e relativa ad una visione formalistica, non rispondente alla realtà giuridica sostanziale, come confermato dalla giurisprudenza costituzionale, in cui si è affermato che lessicalmente il termine deliberazione “sin dall’antichità” può riferirsi indifferentemente sia ad atti collegiali che monocratici, visto che spesso il legislatore stesso riferisce tale definizione in termini indifferenziati agli uni o agli altri; si veda Corte costituzionale 38 e 39/1979, e confermato anche dalla giurisprudenza amministrativa Cons. di Stato sez. IV 1129/1977 e 701/1978, più recentemente Cons. di Stato sez. V 8400/2009: “la parola "deliberazione", designa, da sempre, le risoluzioni adottate sia da organi collegiali sia da organi monocratici, nell'intento di rendere pubblici tutti gli atti degli enti locali di esercizio del potere deliberativo, indipendentemente dalla natura collegiale o meno dell'organo emanante”.
Con la semplice differenza prevista dagli artt. 55, comma 5, e 151, comma 4, sopra citati, che il visto di regolarità contabile congiunto alla attestazione di copertura finanziaria è requisito di esecutività dell’atto amministrativo, ossia della sua efficacia giuridica, ciò significa che in sua assenza, anche in presenza della sola attestazione di copertura finanziaria, l’atto non è esecutivo e conseguentemente è nullo o inefficace.
Deve a questo punto chiarirsi cosa si intenda per controllo contabile e finanziario; la giurisprudenza contabile prevalente ha ritenuto e ritiene che regolarità contabile significhi controllo di legittimità della spesa: “Nel parere di “regolarità contabile” infatti, è da comprendere, oltre che la verifica dell’esatta imputazione della spesa al pertinente capitolo di bilancio ed il riscontro della capienza dello stanziamento relativo, anche la valutazione sulla correttezza sostanziale della spesa proposta” Corte conti, sez. II, 104/1994.
Anche la giurisprudenza contabile più recente ha confermato questo orientamento con più approfondite precisazioni: “il parere di regolarità contabile investe anche e soprattutto la legittimità della spesa” Corte conti sez. Puglia 207/2006, confermata di recente anche da Corte conti sez. Toscana 114/2010.
In queste pronunce a sostegno di tale tesi, si evidenziano ragioni normative di natura sistematica.
in primo luogo deve essere testualmente richiamato l’art. 147, lett. a), del TUEL ove si prevede che nell’ambito del sistema dei propri controlli interni l’ente locale deve garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, correttezza e regolarità dell’azione amministrativa; quindi con tale norma si finalizza rendendolo equivalente, il controllo di regolarità contabile ad un controllo sulla legittimità, correttezza e regolarità dell’azione amministrativa.
Nonché l’art. 184, comma 4, del TUEL sopra citato, il quale nella fase di controllo da parte dell’ufficio economico finanziario delle determinazioni di impegno e liquidazione di spesa, prevede che esso effettua i controlli ed i riscontri amministrativi e contabili secondo i principi della Contabilità Pubblica, ed è quindi necessario individuare quali siano, tali principi.
Orbene, se nello stesso TUEL sono codificati solamente i principi del bilancio e non vi è alcun riferimento preciso ai principi del controllo; la detta giurisprudenza ha individuato quale principio fondamentale per i responsabili di ragioneria l’art. 27 del R.D. 2440/1923 il quale prevede che: le ragionerie centrali vigilino perché siano osservate le leggi………c) per la regolare gestione dei fondi di bilancio.
Ma ad avviso di questo collegio, la norma che individua il vero principio fondamentale in materia, individuando e distinguendo il controllo finanziario relativo nel nostro caso all’attestazione della copertura finanziaria, da quello contabile, è l’art. 20 del R.D. 1214/1934 TU Corte dei conti, ove si prevede: La Corte vigila perché le spese non superino le somme stanziate nel bilancio e queste si applichino alle spese prescritte, perché non si faccia trasporto di somme non consentite per legge, e perché la liquidazione e il pagamento delle spese siano conformi alle leggi e ai regolamenti.
Tale norma che si applica all’attività di controllo della Corte dei conti e definisce il concetto di contabilità pubblica, per la sua ampia definizione, si configura come riferimento fondamentale per i concetti di regolarità finanziaria e contabile, tale che, per la sua generalità è estensibile a qualsiasi organo pubblico che svolga tali funzioni; e dunque per regolarità contabile deve intendersi legittimità della spesa, ossia conformità di essa alle leggi ed ai regolamenti.
E d’altro canto, ciò trova riscontro nell’art. 31 del regolamento di contabilità del Comune di Palagonia sopra evidenziato, ove si prevede che il responsabile di ragioneria deve verificare l’esistenza del presupposto dal quale sorge il diritto della obbligazione e il rispetto dell’ordinamento contabile degli enti locali.
In conclusione sul punto, la verifica ai fini dell’attestazione del responsabile del servizio finanziario coincide sostanzialmente con la prima parte dell’art. 20 cit., riferita al controllo finanziario, il cui egli deve verificare la copertura finanziaria, confrontando l’impegno di spesa con lo stanziamento contenuto nello specifico capitolo o intervento del bilancio di previsione, la corretta imputazione dell’impegno rispetto all’oggetto del capitolo di spesa, che non si siano fatte variazioni di bilancio non autorizzate, oltre la scontata competenza dell’organo che ha emesso il provvedimento, la quale attiene piuttosto alla legittimità dell’atto amministrativo che all’aspetto finanziario; diversa funzione conseguentemente, ha il parere o visto di regolarità contabile riferito alla seconda parte dell’art. 20, che si configura come un vero e proprio controllo di legittimità della spesa rispetto alla legge e alle altre fonti normative, quindi trattasi di due funzioni ben distinte.
Dunque, sotto il profilo della regolarità contabile il M. nella sua qualità di responsabile di ragioneria non ha verificato l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto dai quali avrebbe dovuto scaturire l’obbligazione, in concreto l’inerenza della spesa da rimborsare, con le funzioni istituzionali esercitate dal sindaco e dagli assessori con la partecipazione alla manifestazione “settimana della lingua italiana nel mondo” svoltasi a Ginevra da 21 al 24.10.2005. Contrariamente da quanto affermato, egli non ha dimostrato, né allegato alcun documento da cui risulti tale inerenza e l’eventuale utilità della spesa, e questo, sebbene dalla lettura dalla deliberazione di giunta comunale n. 276/2005, egli, nella sua qualità di responsabile del servizio finanziario ha ritenuto contabilmente regolare la spesa,ed anche alla luce dalla rassegna stampa della manifestazione, allegata al fascicolo dal PM e in possesso del comune, non vi è alcuna traccia di collegamenti con l’attività istituzionale del comune di Palagonia, di cui il convenuto nella sua qualità di organo di controllo interno doveva tenere conto, in conformità alla previsione dell’art. 105 della L.R. 16/1963, in quanto spesa non connessa con l’interesse l
ocale (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Sicilia, sentenza 24.04.2012 n. 1337).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Corruzione p.a., prefetti in campo. Gli Utg vigileranno sui comuni. Più poteri ai segretari. Le proposte della commissione Patroni Griffi. Per gli enti locali un passo indietro di 15 anni.
Prefetti e segretari in campo per la lotta alla corruzione negli enti locali. Prefigura un passo indietro di almeno 15 anni l'integrazione al rapporto sulle misure anticorruzione elaborata dalla «Commissione di studio su trasparenza e corruzione nella p.a.», sotto il coordinamento del ministro Filippo Patroni Griffi.
Il documento contiene una serie di proposte che la commissione coordinata dal consigliere di stato Roberto Garofoli chiederà vengano recepite nel ddl anticorruzione su cui sta lavorando il ministro della giustizia Paola Severino (si veda ItaliaOggi del 31/03/2012).
Si tratta di una sonora bocciatura delle riforme-Bassanini che nel 1997, in un'impostazione pseudo-federalista dell'autonomia locale, modificarono radicalmente la figura del segretario comunale, sottraendogli la competenza a esprimere il parere di legittimità sugli atti degli enti locali e lasciando la sua nomina nelle mani dei sindaci e dei presidenti delle province, in applicazione di uno spoil system molto spinto.
La Commissione, a seguito di un'audizione col Viminale dello scorso 22 marzo, prefigura un sostanziale ritorno indietro su tutta la linea, travolgendo anche ogni residua velleità di «federalismo» o «policentrismo istituzionale».
Poteri del prefetto. L'idea di fondo del piano anticorruzione è costituire un'ennesima Authority. La Commissione, tuttavia, si rende conto che tale organismo avrebbe difficoltà a relazionarsi con le amministrazioni locali. Il compito, allora, di vigilare sulle misure anticorruzione da adottare da parte degli enti locali si ipotizza possa essere assegnato ai prefetti, anche nel quadro di un potenziamento degli uffici del governo.
Il peso del Viminale tornerebbe, così, a gravare fortemente su comuni e province. Le prefetture dovrebbero supportare gli enti locali per l'elaborazione dei «piani di prevenzione della corruzione», obbligatori per tutte le p.a., assicurando che siano formulati nel rispetto delle linee-guida dell'Authority, della quale sarebbero le referenti.
Poteri sostitutivi. Il rapporto suggerisce anche di attribuire ai prefetti il potere di sostituirsi alle amministrazioni locali inadempienti, che non adottino, aggiornino o attuino i piani di prevenzione della corruzione.
Ma, in alternativa o in aggiunta, lo studio della Commissione prende in considerazione anche l'ipotesi di configurare la mancata adozione del piano alla stregua della mancata approvazione del bilancio di previsione. La conseguenza, dunque, sarebbe il commissariamento e lo scioglimento dell'ente locale.
Ruolo del segretario comunale. Il piano anticorruzione prevede l'individuazione di un «dirigente responsabile della prevenzione della corruzione», che secondo la Commissione andrebbe individuato nel segretario comunale, in particolare nei comuni privi di dirigenza, nelle forme associative e nei comuni con meno di 5.000 abitanti, ove la gestione sia assegnata ai componenti della giunta, ai sensi dell'articolo 53, comma 23, della legge 388/2000. Il segretario comunale, dunque, avrebbe il compito materiale di redigere il piano e sottoporlo all'approvazione dell'organo di governo, che secondo la Commissione dovrebbe essere la giunta.
Inoltre, il segretario dovrebbe addossarsi le funzioni proprie del dirigente responsabile, procedendo, dunque, ad attuare concretamente le misure contro la corruzione. La Commissione ritiene che l'attribuzione di questo ruolo al segretario comunale risulti coerente con le sue funzioni di coordinamento dell'azione dei dirigenti e le storiche competenze in tema di regolarità amministrativa, visto che il segretario è sempre stato strumento di garanzia di legalità e imparzialità dell'azione amministrativa.
Dunque, in qualità di dirigente responsabile dell'anticorruzione, al segretario andrebbero rassegnati poteri e funzioni addirittura più ampi di quelli, come il mero parere di legittimità, che resero la figura talmente invisa alle amministrazioni locali da suscitare la proposta di un referendum abrogativo, scongiurato proprio dalle riforme-Bassanini, dalle quali derivò il depotenziamento del ruolo dei segretari.
Nomina e revoca dei segretari. Altro punto dolentissimo della riforma-Bassanini è da sempre il sistema di nomina e revoca dei segretari. La legge 127/1997 e, attualmente, il testo unico degli enti locali connota come ampiamente fiduciario l'incarico che sindaci e presidenti delle province assegnano ai segretari comunali, così da comprometterne l'autonomia e indipendenza operativa.
La Commissione, dunque, ritiene opportuno modificare radicalmente il sistema di nomina, ipotizzando che il Viminale sottoponga ai vertici monocratici degli enti locali una rosa di segretari preselezionata in base a specifici requisiti di professionalità e sulla base di autocandidature, nell'ambito della quale sindaco e presidente della provincia possano poi nominare il segretario da incaricare (articolo ItaliaOggi del 14.04.2012).

ATTI AMMINISTRATIVI: Personale degli enti locali. Parere di regolarità tecnica/contabile.
Il parere di regolarità tecnica/contabile prescritto dall'art. 49 del d.lgs. 267/2000 deve essere richiamato nelle deliberazioni ed acquisito preventivamente all'adozione degli atti.
Il Comune ha chiesto un parere in ordine alla competenza a firmare il parere di regolarità tecnica/contabile sull'originale atto di Consiglio o di Giunta, qualora alla data di adozione dell'atto il rispettivo responsabile risulti assente, ancorché il parere sia stato reso preventivamente.
Com'è noto, l'art. 49 del d.lgs. 267/2000 prescrive che, su ogni proposta di deliberazione sottoposta al Consiglio e alla Giunta che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile.
I predetti pareri debbono essere acquisiti preventivamente all'adozione degli atti deliberativi, sono inseriti nella deliberazione cui si riferiscono, e la funzione dei medesimi è quella di individuare, sul piano formale, i funzionari responsabili, in via amministrativa e contabile ed eventualmente in solido con i componenti degli organi deliberanti, delle deliberazioni da questi assunte [1].
Il parere tecnico comporta la responsabilità di attestare che l'atto corrisponde all'attività istruttoria compiuta, ai fatti acquisiti nell'attività istruttoria, e che, nella sua composizione formale, è conforme a quanto disposto dalla normativa sulla formazione della deliberazione nel suo aspetto estrinseco. Con l'espressione del suddetto parere, inoltre, nulla si attesta in ordine alla legittimità delle ragioni di merito che sottostanno alla deliberazione adottata.
La giurisprudenza peraltro è concorde nel ritenere che i pareri espressi dai responsabili dell'area tecnica e del servizio finanziario dei comuni costituiscono atti preparatori che non possono certo interferire sull'autonomo e corretto esercizio dei poteri spettanti all'organo deliberante; a quest'ultimo compete, infatti, la ponderazione concreta e corretta dei pubblici interessi in gioco, al di là della mera relazione funzionale dei pareri resi, che sono formulati 'ex ante' sulla proposta di deliberazione e costituiscono il presupposto al corretto esercizio dei poteri amministrativi dell'organo deliberante, senza condizionare la volontà dello stesso [2] .
Premesso un tanto, si evince come i pareri in argomento siano acquisiti in una fase comunque precedente all'adozione delle deliberazioni di riferimento e non debbano, quindi, essere necessariamente resi nella stessa giornata in cui l'organo deliberante adotta il formale atto.
Conseguentemente, al momento dell'adozione dell'atto il parere richiamato nella deliberazione reca già la firma del funzionario competente, che ha provveduto in precedenza ad effettuare le verifiche del caso, assumendosi la responsabilità di quanto attestato e ha apposto la firma prescritta in tale sede.
Il fatto che poi lo stesso funzionario responsabile risulti assente il giorno dell'adozione dell'atto deliberativo si ritiene non assuma rilevanza, in quanto l'attività istruttoria si è già conclusa con l'emissione del parere firmato dal medesimo in una determinata data.
In conclusione, il responsabile competente provvederà a firmare poi l'originale dell'atto non appena consentitogli materialmente.
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[1] Cfr. TAR Napoli, Campania, sez. I, n. 1320 del 2009.
[2] Cfr. Corte dei conti, sez. giur. d'appello per la Sicilia, n. 1 del 13.01.2009
(29.02.2012 - link a link a www.regione.fvg.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Il parere di regolarità tecnica non costituisce un requisito di legittimità della delibera cui accede.
Il parere di regolarità' tecnica non costituisce un requisito di legittimità della delibera cui accede e pertanto non può inficiarla, avendo esso solo lo scopo di individuare il soggetto che formalmente assume la responsabilità sul riscontro della regolarità tecnica dell’atto: in altri termini il contenuto della delibera o del provvedimento, cui accede il parere, non è costituito anche da quest’ultimo, atteso che diversamente opinando la funzione latamente consultiva di tali atti e dei relativi autori (funzionari) finirebbe per sfociare inammissibilmente con l’attività di amministrazione attiva, confondendosi con quest’ultima (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 07.02.2012 n. 650 - massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: M. Lucca, Parere di regolarità contabile e viaggi all’estero (01.02.2012 - link a www.mauriziolucca.com).

anno 2011

ATTI AMMINISTRATIVI: Omessa acquisizione dei pareri di regolarità tecnica e contabile - Illegittimità della delibera - Non sussiste - Ratio.
La mancata acquisizione del parere di regolarità contabile, ex art. 49 T.U.E.L., non comporta l'illegittimità della delibera, avendo piuttosto lo scopo di individuare il soggetto che formalmente assume la responsabilità sul riscontro della regolarità contabile della proposta di provvedimento (Cfr., TAR Piemonte, sez. II, 29.06.1995, n. 373; TAR Campania Napoli, sez. I, 08.04.2010, n. 1830) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 31.05.2011 n. 1385 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Responsabilità amministrativa – Elementi costitutivi – Comportamento illecito – Mancato controllo sui rimborsi spese da parte del responsabile della ragioneria – Visto di regolarità – Natura – Costituisce atto di controllo di legittimità – Responsabilità – Sussistenza – Fattispecie.
Il visto o parere di regolarità contabile del responsabile del servizio ragioneria di un comune deve ritenersi, a tutti gli effetti, un visto di legittimità del relativo provvedimento di spesa, sulla base del principio di contabilità pubblica contenuto nell’art. 20 del T.U. della Corte dei conti, R.D. 12.07.1934, n. 1214 e la stessa, diversa interpretazione offerta in proposito nelle circolari del Ministero dell’interno deve ritenersi non vincolante per gli enti locali; conseguentemente, il funzionario medesimo è responsabile del danno cagionato al comune per il mancato controllo sul rimborso di spese illegittime a favore del sindaco (massima tratta da www.centrostudi-sv.org - Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Sicilia, sentenza 23.03.2011 n. 1058).
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La domanda del Procuratore regionale è fondata nei termini che seguono.
Il collegio, preliminarmente, sulla vicenda non può esimersi dal delineare il quadro normativo sulle responsabilità dei dirigenti dei servizi degli enti locali e del dirigente del servizio finanziario e di ragioneria per i pareri ed i visti resi sugli atti amministrativi che comportano impegni di spesa.
Deve essere evidenziato che in materia esiste un intreccio di varie fonti normative legislative nazionali, regionali e regolamentari grazie a specifici rinvii legislativi, oltreché di principi contabili desumibili al di fuori della specifica normativa nazionale e regionale degli enti locali.
In primo luogo, essendo la Sicilia una regione a Statuto speciale con valenza di legge costituzionale, essa ha una competenza specifica a legiferare in materia di enti locali ai sensi dell’art. 15 dello Statuto.
Per quanto qui interessa, la normativa di riferimento tuttora vigente è innanzitutto la legge regionale n. 48/1991, la quale ha recepito con modificazioni la legge nazionale 142/1990 (d’ora in avanti L. 142/1990-L.R. 48/1991) a cui si aggiunge l’art. 13 della L.R. 44/1991 ed il D.Lgs. 267/2000, solamente per la parte contabile, salvo specifiche deroghe esplicite introdotte dalla legislazione regionale.
Ed in particolare, gli artt. 53 e 55 della L. 142/1990-L.r. 48/1991, i quali recano la disciplina di riferimento del caso in questione; l’art. 53 dopo le modifiche introdotte con la legge regionale 30 del 2000 prevede che: 1. su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile.
2. Nel caso in cui l’ente non abbia funzionari responsabili dei servizi, il parere è espresso dal segretario dell’ente, in relazione alle sue competenze.
3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi.
Esso corrisponde sostanzialmente all’art. 49 del D.lgs. 267/2000.
L’art. 55 prevede per quanto qui interessa: 1. l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è riservato alla legge dello Stato.
…5.I provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportino impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria.

L’art. 13 della L.R. 44/1991, vigente, prevede che: gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario. Senza tale attestazione l’atto è nullo di diritto.
A questo si aggiungono le specifiche norme della seconda parte del D.lgs. 267/2000, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL) art. 149 e seguenti.
L’art. 151 enumerando i principi in materia di contabilità al comma 4 prevede che: I provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria.
L’art. 153, comma 3, disciplina il servizio economico finanziario e per quanto qui interessa individua il responsabile del servizio finanziario: il responsabile del servizio finanziario di cui all’art. 151 comma 4, si identifica con il responsabile del servizio o con i soggetti preposti alle eventuali articolazioni previste dal regolamento di contabilità .
Ed il comma 5 prevede: il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa………
L’art. 191, comma 1, prevede che: gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’art. 153, comma 5.
E tale norma costituisce un principio di armonizzazione dei bilanci pubblici degli enti locali, in quanto integralmente recepito nell’art. 22, comma 1, del D.lgs. 170/2006.
In attuazione dell’art. 153, comma 3 e 5, del TUEL, gli artt. 30 e 31 del regolamento di contabilità del comune di Palagonia prevedono che l’attestazione di copertura finanziaria è apposta dal responsabile di ragioneria ed il parere di regolarità contabile viene espresso previa verifica: ……c) dell’esistenza del presupposto dal quale sorge il diritto della obbligazione; e) (rectius: d) del rispetto del’ordinamento contabile degli enti locali e delle norme del presente regolamento.
Infine l’art. 184 del TUEL prevede: ……2.la liquidazione compete all’ufficio che ha dato esecuzione al provvedimento di spesa ed è disposta sulla base della documentazione necessaria a comprovare il diritto del creditore a seguito del riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della prestazione e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi,ai termini o alle condizioni pattuite.
3. L’atto di liquidazione sottoscritto dal responsabile del servizio proponente, con tutti i relativi documenti giustificativi ed i riferimenti contabili è trasmesso al servizio finanziario per i conseguenti adempimenti.
4. Il servizio finanziario effettua, secondo i principi e le procedure di contabilità pubblica,i controlli ed i riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione
.
Dal quadro sin qui delineato
non si può negare che la figura del responsabile del servizio finanziario e di ragioneria abbia delle prerogative funzionali di controllo sugli atti amministrativi che comportano impegni di spesa; tale potere si esprime attraverso l’espressioni dei suddetti pareri, visti e attestazioni, per i quali ai sensi dell'art. 53 essi sono rilevanti ai fini della responsabilità amministrativa dei funzionari che li hanno resi.
Perciò,
le deduzioni del convenuto Mu., responsabile del servizio finanziario e di ragioneria del comune di Palagonia, ove egli afferma che il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria sulla determinazione del responsabile del servizio interessato si limitava alla sola verifica della copertura finanziaria, la corretta imputazione al capitolo di spesa, alla competenza dell’organo che l’ha assunta, al rispetto dei principi contabili ed alla completezza della documentazione, sono infondate.
La figura del responsabile del servizio economico finanziario è disciplinata dall’art. 153, comma 3, del TUEL sopraccitato, il quale distingue la possibilità di una figura unica o articolata, sulla base di apposita regolamentazione contabile; ciò significa che è possibile ove il regolamento lo preveda, -consentendolo la legge- che tale figura sia scissa tra soggetti diversi, poiché, come vedremo, sono finalisticamente diverse le due tipologie di controllo finanziario e contabile, esercitate rispettivamente dal responsabile del servizio finanziario e di ragioneria; ovviamente nulla vieta, come nella maggior parte dei casi, che tali funzioni siano riunite in una unica figura, ma questo non smentisce la relativa diversità delle due funzioni, delle corrispondenti posizioni organizzative e delle conseguenti responsabilità amministrativo-contabili ed organizzative.
Difatti, ciò è stato percepito e confermato dalla giurisprudenza amministrativa e contabile sin dalla emanazione della legge 142/1990: “
il parere di cui all’art. 53 della legge 142/1990 richiesto al responsabile di ragioneria è atto sostanzialmente diverso dall’“attestazione” che il medesimo o altro funzionario è chiamato a rilasciare, ed invero mentre il primo consiste in una valutazione in ordine alla regolarità contabile della deliberazione sottoposta ad esame, la seconda si concreta in una verificazione più specifica, concernente la copertura finanziaria del relativo impegno” TAR Pa, sez. II, 231/1994.
Tali pareri svolgono una funzione consultiva di controllo sebbene non vincolante per gli organi rappresentativi: “
i pareri ex art. 53 l. 08.06.1990 n. 142 (oggi, art. 49 t.u.e.l.) resi dal responsabile del servizio, dal responsabile del settore ragioneria e dal segretario comunale sui progetti di deliberazioni spettanti ai corpi rappresentativi del comune, non pongono alcun limite alla potestà deliberante di questi ultimi -i quali ben possono liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni una volta resi detti pareri- perché, diversamente argomentando, si finirebbe con l'attribuire agli organi consultivi l'effettivo potere d'amministrazione attiva, lasciando ai corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica di determinazioni altrui. Essi, pertanto, sono unicamente preordinati all'individuazione sul piano formale, dei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile” TAR NA, sez. III, 7878/2007.
In relazione alla ritenuta differenza tra parere di regolarità contabile previsto per le deliberazioni degli organi rappresentativi, in quanto atti collegiali, e visto di regolarità contabile, come nel caso che ci occupa, sulle determinazioni dei responsabili dei servizi e degli altri soggetti abilitati (es. determinazioni del sindaco), in quanto atti monocratici, può certamente affermarsi che essa è solamente apparente e relativa ad una visione formalistica, non rispondente alla realtà giuridica sostanziale, come confermato dalla giurisprudenza costituzionale, in cui si è affermato che lessicalmente il termine deliberazione “sin dall’antichità” può riferirsi indifferentemente sia ad atti collegiali che monocratici, visto che spesso il legislatore stesso riferisce tale definizione in termini indifferenziati agli uni o agli altri; si veda Corte costituzionale 38 e 39 /1979, e confermato anche dalla giurisprudenza amministrativa Cons. di Stato sez. IV 1129/1977 e 701/1978, più recentemente Cons. di Stato sez. V 8400/2009: “la parola "deliberazione", designa, da sempre, le risoluzioni adottate sia da organi collegiali sia da organi monocratici, nell'intento di rendere pubblici tutti gli atti degli enti locali di esercizio del potere deliberativo, indipendentemente dalla natura collegiale o meno dell'organo emanante”.
Con la semplice differenza prevista dagli artt. 55, comma 5, e 151, comma 4, sopra citati, che
il visto di regolarità contabile congiunto alla attestazione di copertura finanziaria è requisito di esecutività dell’atto amministrativo, ossia della sua efficacia giuridica; ciò significa che in sua assenza, anche in presenza della sola attestazione di copertura finanziaria, l’atto non è esecutivo e conseguentemente è nullo o inefficace.
Deve a questo punto chiarirsi cosa si intenda per controllo contabile e finanziario; la giurisprudenza contabile prevalente ha ritenuto e ritiene che regolarità contabile significhi controllo di legittimità della spesa: “
Nel parere di “regolarità contabile” infatti, è da comprendere, oltre che la verifica dell’esatta imputazione della spesa al pertinente capitolo di bilancio ed il riscontro della capienza dello stanziamento relativo, anche la valutazione sulla correttezza sostanziale della spesa proposta” Corte conti, sez. II, 104/1994.
Anche la giurisprudenza contabile più recente ha confermato questo orientamento con più approfondite precisazioni: “
il parere di regolarità contabile investe anche e soprattutto la legittimità della spesa” Corte conti sez. Puglia 207/2006, confermata di recente anche da Corte conti sez. Toscana 114/2010.
In questa pronunce a sostegno di tale tesi, si evidenziano ragioni normative di natura sistematica.
In primo luogo deve essere testualmente richiamato l’art. 147, lett. a), del TUEL ove si prevede che nell’ambito del sistema dei propri controlli interni l’ente locale deve garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità,correttezza e regolarità dell’azione amministrativa; quindi con tale norma si finalizza rendendolo equivalente, il controllo di regolarità contabile ad un controllo sulla legittimità, correttezza e regolarità dell’azione amministrativa.
Nonché l’art. 184, comma 4, del TUEL sopra citato, il quale nella fase di controllo da parte dell’ufficio economico finanziario delle determinazioni di impegno e liquidazione di spesa, prevede che esso effettua i controlli ed i riscontri amministrativi e contabili secondo i principi della Contabilità Pubblica, ed è quindi necessario individuare quali siano, tali principi.
Orbene, se nello stesso TUEL sono codificati solamente i principi del bilancio e non vi è alcun riferimento preciso ai principi del controllo, la detta giurisprudenza ha individuato quale principio fondamentale per i responsabili di ragioneria l’art. 27 del R.D. 2440/1923 il quale prevede che: le ragionerie centrali vigilino perché siano osservate le leggi………c) per la regolare gestione dei fondi di bilancio.
Ma ad avviso di questo collegio, la norma che individua il vero principio fondamentale in materia, individuando e distinguendo il controllo finanziario relativo nel nostro caso all’attestazione della copertura finanziaria, da quello contabile, è l’art. 20 del R.D. 1214/1934 TU Corte dei conti, ove si prevede: La Corte vigila perché le spese non superino le somme stanziate nel bilancio e queste si applichino alle spese prescritte, perché non si faccia trasporto di somme non consentite per legge, e perché la liquidazione e il pagamento delle spese siano conformi alle leggi e ai regolamenti.
Tale norma che si applica all’attività di controllo della Corte dei conti e definisce il concetto di contabilità pubblica, per la sua ampia definizione, si configura come riferimento fondamentale per i concetti di regolarità finanziaria e contabile, tale che, per la sua generalità è estensibile a qualsiasi organo pubblico che svolga tali funzioni; e dunque per regolarità contabile deve intendersi legittimità della spesa, ossia conformità di essa alle leggi ed ai regolamenti.
E d’altro canto, ciò trova riscontro nell’art. 31 del regolamento di contabilità del comune di Palagonia sopra evidenziato, ove si prevede che il responsabile di ragioneria deve verificare l’esistenza del presupposto dal quale sorge il diritto della obbligazione e il rispetto dell’ordinamento contabile degli enti locali.
In conclusione sul punto,
la verifica ai fini dell’attestazione del responsabile del servizio finanziario coincide sostanzialmente con la prima parte dell’art. 20 cit., riferita al controllo finanziario, in cui egli deve verificare la copertura finanziaria, confrontando l’impegno di spesa con lo stanziamento contenuto nello specifico capitolo o intervento del bilancio di previsione; la corretta imputazione dell’impegno rispetto all’oggetto del capitolo di spesa; che non si siano fatte variazioni di bilancio non autorizzate, oltre la scontata competenza dell’organo che ha emesso il provvedimento, la quale attiene piuttosto alla legittimità dell’atto amministrativo che all’aspetto finanziario; diversa funzione conseguentemente, ha il parere o visto di regolarità contabile riferito alla seconda parte dell’art. 20, che si configura come un vero e proprio controllo di legittimità della spesa rispetto alla legge e alle altre fonti normative,quindi trattasi di due funzioni ben distinte.
Dunque, sotto il profilo della regolarità contabile il Mu. non ha verificato l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto dai quali avrebbe dovuto scaturire l’obbligazione, in concreto l’inerenza della spesa da rimborsare,con le funzioni istituzionali esercitate dal sindaco nelle fiere agricole programmate dall’ICE; contrariamente da quanto affermato, egli non ha dimostrato, né allegato alcun documento da cui risulti tale inerenza e l’eventuale utilità della spesa, e questo, sebbene dalla lettura della determinazione 615/2007, egli, nella sua qualità di responsabile del servizio finanziario abbia dichiarato di avere effettuato controlli e riscontri amministrativi e contabili.
Di conseguenza, la sentenza della sezione di Appello Sicilia n. 1/2009, citata dai convenuti, non appare del tutto pertinente al caso in questione, trattandosi di un caso di riconoscimento di debito fuori bilancio, poiché in tale ambito, il riconoscimento di debito ed il conseguente impegno di spesa, essendo una esclusiva prerogativa dell’organo consiliare è, al di fuori dei casi di sentenze esecutive direttamente vincolanti nei confronti dell’amministrazione ai sensi dell’art. 2909 c.c., assimilabile ad una obbligazione naturale ex art. 2034 c.c., per il quale il privato non ha una azione diretta nei confronti dell’amministrazione.
Ne discende, che il riconoscimento del debito non ha solamente una semplice funzione probatoria ex art. 1988 c.c., ma costitutiva dell’obbligazione, e dunque, in tali casi, i pareri del responsabile del servizio interessato e di quello economico finanziario hanno natura più fattuale che giuridica, limitandosi alla verifica dell’esistenza dei presupposti di fatto che potrebbero determinare il riconoscimento del debito da parte del consiglio comunale, principalmente riferiti all’utilità oggettiva per l’amministrazione dei lavori, servizi o forniture ricevuti e dunque una responsabilità attenuata.
Ma per quanto evidenziato, non può assolutamente negarsi, considerato il fondamentale principio di contabilità pubblica contenuto nell’art. 20 del TU Corte di conti, che il convenuto Mu. nell’espressione del visto di regolarità contabile dovesse verificare la legittimità della spesa di rimborso del Sindaco, con riferimento alla pertinenza con l’esercizio delle funzioni istituzionali espletate in tale viaggio; di tale verifica negli atti processuali allegati dal convenuto non vi è alcuna traccia.
Ed infine, ulteriori ragioni di natura normativo-sistematica sulla natura di controllo della legittimità della spesa attraverso il parere o visto di regolarità contabile si possono ricavare dalla specifica normativa regionale con l’art. 47 L.R. 6/1997, ove si prevede che: l’ordine di accreditamento agli enti locali a valere sui finanziamenti regionali costituisce titolo per l’emissione del parere di cui all’art. 1,comma 1 lett. i), della legge regionale 48/1991. Ovvero l’art. 53 legge 142/1990.
Questo significa che, per tali finanziamenti che si configurano a tutti gli effetti come gestioni fuori bilancio, transitando dalle partite di giro, ed essendo acquisiti dall’ente mediante ordini di accreditamento (per esempio ci si riferisce al pagamento degli stati di avanzamento di lavori per opere pubbliche finanziate direttamente dalla Regione) non è necessaria ovviamente l’attestazione di copertura finanziaria sul bilancio dell’ente, essendo già sussistente a priori e fuori bilancio; quindi il parere o visto di regolarità contabile a cui si riferisce la norma, non può che essere logicamente un atto di controllo della legittimità della spesa, ad esempio sul SAL liquidato attraverso la determinazione del responsabile dell’ufficio tecnico comunale.
Per completezza di motivazione deve essere comunque rilevato che le argomentazioni del convenuto sono state tratte dalla circolare del Ministero dell’Interno n. F.L. 25/1997 e dai principi contabili dell’Osservatorio enti locali presso il medesimo ministero.
Tali atti hanno la medesima valenza, in cui, in sintesi, si afferma che con il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria il responsabile del servizio finanziario non effettua alcun controllo sulla legittimità della spesa.
Orbene, in materia di circolari amministrative interpretative non si possono che fare proprie le considerazioni espresse dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, si veda a tal proposito la nota decisione Cass. ss.uu 23031/2007, in cui si è affermato che deve escludersi la natura normativa delle stesse, essendo atti dotati di efficacia meramente interna avente natura di direttiva agli uffici, insuscettibili di incidere su rapporti giuridici disciplinati dalla riserva di legge, con esclusione di poteri o facoltà discrezionali accordati all’amministrazione, essa non vincola il cittadino e neanche gli uffici gerarchicamente subordinati all’amministrazione emittente, ai quali è data facoltà di disattendere il contenuto di tali direttive; e solo al giudice è affidato il compito di interpretare le disposizioni dell’ordinamento.
A queste argomentazioni, deve essere aggiunta la precisazione che la circolare ministeriale e i principi elaborati dall’Osservatorio non hanno neanche natura interorganica, rivolgendosi all’esterno dell’amministrazione centrale, nei confronti delle autonomie locali, la cui disciplina ordinamentale è riservata alla legge, e dunque essi non possono porsi in contrasto con essa e con i richiamati principi di contabilità pubblica contenuti in norme primarie di chiara, univoca e consolidata interpretazione.
A questo punto va esaminata la posizione della convenuta Si., la quale, avendo predisposto ed adottato il provvedimento di liquidazione ne è direttamente responsabile.
Preliminarmente, si deve osservare che le considerazioni difensive sul parere di regolarità tecnica sono irrilevanti, poiché le determinazioni dei responsabili dei servizi sono ovviamente adottate dagli stessi.
Conseguentemente,
il funzionario che emette il provvedimento ne è direttamente responsabile in via amministrativa della sua legittimità, secondo le regole dettate dalla legge 241/1990 e L.R. 10/1991 sul responsabile del procedimento.
Quindi, la convenuta Si. doveva quantomeno motivare e giustificare nel provvedimento di liquidazione del rimborso la inerenza della spesa con il fine istituzionale correlato alle manifestazioni ICE 2005, mentre il viaggio a Rio de Janeiro è avvenuto nel 2007; nel provvedimento non vi è alcuna traccia di tale motivazione e neanche in sede processuale è riuscita a spiegare tale inerenza e lo scopo del viaggio.
Devono infine essere esaminate congiuntamente le deduzioni dei convenuti sulla insindacabilità delle scelte discrezionali degli amministratori e del conseguente esonero di responsabilità dei funzionari preposti al controllo ed alla liquidazione della spesa.
La giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ed in particolare la sentenza 7024/2006, sulla insindacabilità delle scelte discrezionali, ha ribadito che essa trova il limite nei principi previsti dall’art. 1 della legge 241/1990, ed in particolare nei principi di efficacia ed economicità, la cui violazione si configura come un vero e proprio vizio di legittimità amministrativa.
Nel caso in questione, in relazione al principio di efficacia, non è stata dimostrata l’utilità del viaggio per l’amministrazione e conseguentemente per la comunità amministrata.
Ebbene, la giurisprudenza citata dai convenuti della Corte di Cassazione SSUU 6851/2003 è condivisibile ed applicabile altresì al caso in questione, ma essi non hanno né in sede istruttoria, né in sede processuale non solo dimostrato la pertinenza dei viaggi con i fini istituzionali dell’ente, ma inoltre, non è stata dimostrata la pertinenza del viaggio in questione effettuato nel 2007, con eventi svoltisi nel 2005.
In conclusione,
i convenuti sono da ritenersi responsabili del danno cagionato al comune di Palagonia per il mancato controllo nell’ambito delle rispettive funzioni sul rimborso spese a favore del Sindaco del comune di Palagonia, ma in tale responsabilità amministrativa connotata da colpa grave, tenuto conto della previsione contenuta nell’art. 1, comma 1-quater, della legge 20/1994, deve considerarsi pure la quota di danno addebitabile al sindaco non citato in giudizio dal PM e quantificabile nel 40% della spesa, che per la restante parte 60% viene quindi addebitata pro quota in parti uguali ai due convenuti, corrispondente rispettivamente ad una somma di € 1.903,36,oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali.
La condanna alle spese segue la soccombenza che si liquida come da dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dei Conti sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
definitivamente pronunciando, accoglie la domanda del Procuratore Regionale nei termini di cui in motivazione e per gli effetti, condanna i convenuti Mu.Co.Ma. e Si.Fr. ciascuno, alle rimborso delle rispettive somme di € 1.903,36 a favore del comune di Palagonia, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali dal deposito della sentenza sino al soddisfo.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in €. 247,17 (euro duecentoquarantasette/17).

ATTI AMMINISTRATIVI - SEGRETARIO COMUNALE: L. Maresca, Le funzioni del segretario comunale di assistenza agli organi: Consiglio e Giunta - il segretario ed il sindaco (link a http://doc.sspal.it).

anno 2010

ATTI AMMINISTRATIVI: Domanda: Il parere in linea tecnica e di regolarità contabile -da esprimere nelle deliberazioni rispettivamente a cura dal responsabile del servizio interessato e di ragioneria- può estendersi fino ad attestare la legittimità del provvedimento?
Risposta: L’art. 49 del decreto legislativo 267 del 2000 prescrive che su ogni proposta di deliberazione sottoposta al Consiglio ed alla Giunta, che non sia mero indirizzo, deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I predetti pareri debbono essere inseriti nella deliberazione.
La disposizione in esame rappresenta la modifica della versione originaria della norma che, all’art. 53 della legge 142/1990 prevedeva, oltre ai pareri in esame, il parere di legittimità da parte del segretario comunale, che è stato soppresso con il comma 85 dell’art. 17 della legge 127/1997.
Dal tenore della norma, si ricava che i pareri in linea tecnica e contabile non costituiscono un requisito di legittimità delle deliberazioni cui si riferiscono, in quanto la funzione dei detti pareri è quella di individuare, sul piano formale, i funzionari responsabili, in via amministrativa e contabile ed eventualmente in solido con i componenti degli organi deliberanti, delle deliberazioni da questi assunte (fra le altre TAR Lecce, 07.04.2001, n. 1616).
Ne deriva che il parere tecnico non comporta una valutazione di legittimità dell’atto in riferimento all’oggetto della delibera, essendo un parere tecnico e non di legittimità, diversamente da quello che in precedenza veniva dato dal segretario comunale, e si limita ad attestare che l’atto corrisponde all’attività istruttoria compiuta, ai fatti acquisiti nell’attività istruttoria, che l’atto nella sua composizione formale è conforme a quanto disposto dalla normativa sulla formazione della delibera nel suo aspetto estrinseco e non attesta nulla in ordine alla legittimità delle ragioni di merito che sottostanno al tipo di delibera adottata.
La giurisprudenza, peraltro, è concorde nel ritenere che i pareri espressi dai responsabili dell’aerea tecnica e del servizio finanziario dei comuni costituiscono atti preparatori che legittimano l’adozione delle deliberazioni per le quali i pareri sono richiesti. Detti pareri, perciò, rispetto alla validità formale della medesime deliberazioni operano quale presupposto di diritto, ma non possono interferire sull’autonomo e corretto esercizio dei poteri spettanti all’organo deliberante; a questi spetta la ponderazione concreta e corretta dei pubblici interessi, al di là della mera relazione funzionale dei pareri stessi che sono resi "ex ante" sulla proposta di deliberazione e costituiscono il presupposto al corretto esercizio dei poteri amministrativi dell’organo deliberante, senza intervenire sulla volontà di questo nei casi in cui la competenza a provvedere spetta allo stesso Consiglio comunale e non già ad altri uffici tecnici o amministrativi dell’amministrazione comunale (cfr. Corte dei conti, sezione giurisdizionale d'appello per la Sicilia, 13.01.2009, n. 01/A/2009) (link a www.entilocali.provincia.le.it).

ATTI AMMINISTRATIVIIl parere di regolarità contabile investa anche e soprattutto la legittimità della spesa, e depone in tal senso:
- il rilievo che il comb. disp. di cui agli artt. 49, secondo comma, e 97, quarto comma, lett. b), D.Lgs. 267/2000, per il caso "in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi", demanda l'espressione del parere di cui all'art. 49 (e, pertanto, anche del parere di regolarità contabile) al segretario, "in relazione alle sue competenze", consistenti, a termini dell'art. 97, secondo comma, D.Lgs. 267/2000, nello svolgimento di "compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità delle leggi, allo statuto ed ai regolamenti", sicché se ne desume che il parere di regolarità contabile deve comprendere non solo l'attestazione della copertura finanziaria della spesa, ossia la sua imputazione alla pertinente partizione del bilancio ed il riscontro della capienza del relativo stanziamento, ma debba aver riguardo a tutti i profili propriamente attinenti alla legittimità della spesa;
- la considerazione che, a termini dell'art. 184, quarto comma, D.Lgs. 267/2000, il servizio finanziario -cui è preposto il ragioniere cui il precedente l'art. 49 demanda l'espressione del parere di regolarità contabile- deve effettuare "secondo i principi e le procedure della contabilità pubblica, i controlli e riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione", e che, come è dato evincere dall'art. 147, primo comma, lett. a), D.Lgs. cit., in tema di controlli interni, la regolarità amministrativa e contabile, oggetto dei controlli e dei riscontri demandati al servizio finanziario, si identifica con "la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa", sicché sarebbe evidentemente incongrua un'interpretazione per cui, in sede di espressione del parere di regolarità contabile di cui all'art. 49 D.Lgs. cit., che si colloca a monte delle fasi di gestione della spesa pubblica, il responsabile del servizio finanziario non fosse tenuto ad evidenziare l'illegittimità della spesa oggetto della proposta di deliberazione;
- il rilievo che l'art. 27 R.D. 2240/1923 (L.C.G.S.) -che, riferendosi alle Amministrazioni dello Stato, ben può essere considerato espressione di un principio generale in subiecta materia- prevede che le ragionerie centrali (oggi uffici centrali di bilancio) vigilino "perché siano osservate le leggi”) per la regolare gestione dei fondi di bilancio", per cui evidentemente il parametro di riscontro non è costituito dalla sola legge (formale) di bilancio ma dalle "leggi" e, pertanto, anche da tutte le leggi (sostanziali) che disciplinano l'effettuazione delle spese dello Stato.
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Il Segretario (comunale o provinciale), ai sensi dell'art. 17 l. n. 127 del 1997 e, successivamente, dell'art. 97 d.lgs. 18.08.2000 n. 267, mantiene la specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell'azione dell'ente locale; infatti, il t.u.e.l. ha assegnato al segretario dell'ente locale, in linea generale, otre agli altri compiti indicati all'art. 97 t.u., cit., le "funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti" e quelle di "sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l'attività"; pertanto non può dubitarsi del fatto che il Segretario comunale abbia il preciso obbligo giuridico di segnalare agli amministratori le illegittimità contenute negli emanandi provvedimenti, al fine di impedire atti e comportamenti illegittimi forieri di danno erariale; altrimenti opinando, potrebbe l'amministratore pubblico contare sull'inerzia o sul silenzio di chi è preposto per legge al controllo della legalità dell'azione amministrativa; e in mancanza, deve essere ritenuto responsabile a titolo di concorso omissivo colposo nella causazione del fatto dannoso contestato.
Inoltre, qualora il segretario rivesta anche il ruolo di Direttore generale ciò incrementa i suoi poteri di indagine e vigilanza e, correlativamente, le sue responsabilità; e non vale obiettare che i pareri da rendere, secondo la normativa vigente sono facoltativi, quasi a sminuirne l’importanza, di fronte ai cd. “organi politici”, i quali, se non correttamente illuminati possono fruire dell’esimente della buona fede nelle proprie decisioni.
Infatti, si è giustamente rilevato che i pareri ex art. 53 l. 08.06.1990 n. 142 (oggi art. 49 t.u.e.l.) resi dal responsabile del servizio, dal responsabile del settore ragioneria e dal segretario comunale sui progetti di deliberazioni spettanti ai corpi rappresentativi del comune, non pongono alcun limite alla potestà deliberante di questi ultimi -i quali ben possono liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni una volta resi detti pareri- perché, diversamente argomentando, si finirebbe con l'attribuire agli organi consultivi l'effettivo potere d'amministrazione attiva, lasciando ai corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica di determinazioni altrui, ma questi sono unicamente preordinati all'individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile.
La giurisprudenza della Corte dei conti ha più volte chiarito che l'intervenuta soppressione, ai sensi dell'art. 17, co. 85° della legge citata, del parere di legittimità del segretario (comunale o provinciale) su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta o al consiglio, già previsto dall'art. 53 della L. n. 142/1990, non esclude che permangano in capo al Segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un'area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l'ente locale, all'azione di responsabilità amministrativa, ove di questa ricorrano gli specifici presupposti.
Ciò in quanto il suddetto, ai sensi dell'art. 17 della L. 127/1997 e, successivamente, dell'art. 97 D.Lgvo 18.08.2000, n. 267 mantiene la specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell'azione dell'ente locale. Infatti il T.U. n. 267/2000 ha assegnato al Segretario dell'ente locale, in linea generale, oltre agli altri compiti indicati all'art. 97 del T.U. citato, le "funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti" e quelle di "sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l'attività".
Nondimeno la suddetta modifica normativa non esclude che il Segretario comunale, proprio in virtù di tali specifici compiti di consulenza giuridico-amministrativa, possa -ed ove richiestone, debba- comunque rendere il proprio parere in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti e che del parere reso debba rispondere in via amministrativa, in adesione ad un principio generale, operante a prescindere dalla natura obbligatoria o facoltativa del parere espresso.
In altri termini l'affidamento, alla stregua della previsione normativa di cui all'art. 97 T.U. 18.08.2000, n. 267, al Segretario comunale di funzioni di assistenza e di collaborazione giuridica ed amministrativa di tutti gli organi dell'ente locale assorbe, in qualche guisa, lo specifico compito, dianzi espressamente previsto dall'art. 53 L. 08.06.1990 n. 142, di esprimere un previo parere di legittimità sulle deliberazioni di giunta; di tal che l'evoluzione normativa in materia ben lungi dall'evidenziare una sottrazione del già citato Segretario alla responsabilità amministrativa ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione delle funzioni.
Se può certamente convenirsi sul rilievo che il legislatore non attribuisce alcun potere discrezionale e di merito al responsabile del servizio finanziario in sede di espressione del parere di regolarità contabile, non può di converso consentirsi sull'assunto difensivo per cui ne esulerebbe qualunque accertamento sulla legittimità della spesa.
Contrariamente all'assunto difensivo, il parere di regolarità contabile investa anche e soprattutto la legittimità della spesa.
Depone, in tal senso:
- il rilievo che il comb. disp. di cui agli artt. 49, secondo comma, e 97, quarto comma, lett. b), D.Lgs. 267/2000, per il caso "in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi", demanda l'espressione del parere di cui all'art. 49 (e, pertanto, anche del parere di regolarità contabile) al segretario, "in relazione alle sue competenze", consistenti, a termini dell'art. 97, secondo comma, D.Lgs. 267/2000, nello svolgimento di "compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità delle leggi, allo statuto ed ai regolamenti", sicché se ne desume che il parere di regolarità contabile deve comprendere non solo l'attestazione della copertura finanziaria della spesa, ossia la sua imputazione alla pertinente partizione del bilancio ed il riscontro della capienza del relativo stanziamento, ma debba aver riguardo a tutti i profili propriamente attinenti alla legittimità della spesa;
- la considerazione che, a termini dell'art. 184, quarto comma, D.Lgs. 267/2000, il servizio finanziario -cui è preposto il ragioniere cui il precedente l'art. 49 demanda l'espressione del parere di regolarità contabile- deve effettuare "secondo i principi e le procedure della contabilità pubblica, i controlli e riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione", e che, come è dato evincere dall'art. 147, primo comma, lett. a), D.Lgs. cit., in tema di controlli interni, la regolarità amministrativa e contabile, oggetto dei controlli e dei riscontri demandati al servizio finanziario, si identifica con "la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa", sicché sarebbe evidentemente incongrua un'interpretazione per cui, in sede di espressione del parere di regolarità contabile di cui all'art. 49 D.Lgs. cit., che si colloca a monte delle fasi di gestione della spesa pubblica, il responsabile del servizio finanziario non fosse tenuto ad evidenziare l'illegittimità della spesa oggetto della proposta di deliberazione;
- il rilievo che l'art. 27 R.D. 2240/1923 (L.C.G.S.) -che, riferendosi alle Amministrazioni dello Stato, ben può essere considerato espressione di un principio generale in subiecta materia- prevede che le ragionerie centrali (oggi uffici centrali di bilancio) vigilino "perché siano osservate le leggi”) per la regolare gestione dei fondi di bilancio", per cui evidentemente il parametro di riscontro non è costituito dalla sola legge (formale) di bilancio ma dalle "leggi" e, pertanto, anche da tutte le leggi (sostanziali) che disciplinano l'effettuazione delle spese dello Stato.
Né, in contrario, può argomentarsi dalla circostanza che, ove il parere di regolarità contabile investisse anche la legittimità della spesa, potrebbe verificarsi (in specie nelle ipotesi in cui il responsabile del servizio, competente ad esprimere il "parere di regolarità tecnica", fosse investito di competenze più propriamente amministrative che tecniche) una possibile "sovrapposizione di competenza", con le conseguenze -paventate dalla difesa del C.- di una "confusione di ruoli e, soprattutto, di responsabilità".
Non v'è chi non veda, infatti, che la circostanza che, con riferimento alle proposte di deliberazioni comportanti impegni di spesa o diminuzioni di entrata e, pertanto, aventi effetti finanziari, i pareri di regolarità tecnica del responsabile del servizio ed il parere di regolarità contabile del responsabile di ragioneria possano investire entrambi, se del caso in termini discordanti, la legittimità della deliberazione proposta, lungi dal costituire fonte di alcun preteso inconveniente, consente all'organo collegiale di adottare le proprie deliberazioni, aventi implicazioni finanziarie, con una maggiore "cognizione di causa", in punto di legittimità degli adottandi provvedimenti.
D'altro canto, l'interpretazione nel senso che il parere di regolarità contabile, previsto per le delibere comportanti effetti finanziari, non debba investire anche la legittimità della proposta deliberazione, è in palese contrasto con l'esigenza che, con riferimento alle suddette delibere, siano opportunamente -e sistematicamente- evidenziati all'organo collegiale, a garanzia della legalità dell'azione amministrativa (cfr. art. 1, primo comma, L. 241/1990), eventuali profili di illegittimità.
Alla luce delle suesposte considerazioni, deve ritenersi che il parere di regolarità contabile investa necessariamente anche la legittimità delle deliberazioni proposte (si veda C. Conti reg. Puglia, sez. giurisd., 01.03.2006, n. 207).
A fortiori, quanto detto acquista valore in relazione alla responsabilità del segretario generale, dott.ssa R.A..
Il Segretario (comunale o provinciale), ai sensi dell'art. 17 l. n. 127 del 1997 e, successivamente, dell'art. 97 d.lgs. 18.08.2000 n. 267, mantiene la specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell'azione dell'ente locale; infatti, il t.u.e.l. ha assegnato al segretario dell'ente locale, in linea generale, otre agli altri compiti indicati all'art. 97 t.u., cit., le "funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti" e quelle di "sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l'attività"; pertanto non può dubitarsi del fatto che il Segretario comunale abbia il preciso obbligo giuridico di segnalare agli amministratori le illegittimità contenute negli emanandi provvedimenti, al fine di impedire atti e comportamenti illegittimi forieri di danno erariale; altrimenti opinando, potrebbe l'amministratore pubblico contare sull'inerzia o sul silenzio di chi è preposto per legge al controllo della legalità dell'azione amministrativa; e in mancanza, deve essere ritenuto responsabile a titolo di concorso omissivo colposo nella causazione del fatto dannoso contestato (Corte Conti sez. II, 02.07.2009).
Inoltre non può sottacersi che la dr.ssa A. rivestiva anche il ruolo di Direttore generale, ciò che incrementava i suoi poteri di indagine e vigilanza e, correlativamente, le sue responsabilità; non vale obiettare che i pareri da rendere, secondo la normativa vigente sono facoltativi, quasi a sminuirne l’importanza, di fronte ai cd. “organi politici”, i quali, se non correttamente illuminati possono fruire dell’esimente della buona fede nelle proprie decisioni.
Infatti, si è giustamente rilevato che i pareri ex art. 53 l. 08.06.1990 n. 142 (oggi art. 49 t.u.e.l.) resi dal responsabile del servizio, dal responsabile del settore ragioneria e dal segretario comunale sui progetti di deliberazioni spettanti ai corpi rappresentativi del comune, non pongono alcun limite alla potestà deliberante di questi ultimi -i quali ben possono liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni una volta resi detti pareri- perché, diversamente argomentando, si finirebbe con l'attribuire agli organi consultivi l'effettivo potere d'amministrazione attiva, lasciando ai corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica di determinazioni altrui, ma questi sono unicamente preordinati all'individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile (Consiglio di Stato Sezione V 25.05.1998 n. 680; TAR Campania Napoli, sez. III, 19.09.2007, n. 7878; TAR Campania Napoli, sez. I, 09.03.2009, n. 1320).
Al riguardo questo Giudice deve precisare che la giurisprudenza della Corte dei conti ha più volte chiarito che l'intervenuta soppressione, ai sensi dell'art. 17, co. 85° della legge citata, del parere di legittimità del segretario (comunale o provinciale) su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta o al consiglio, già previsto dall'art. 53 della L. n. 142/1990, non esclude che permangano in capo al Segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un'area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l'ente locale, all'azione di responsabilità amministrativa, ove di questa ricorrano gli specifici presupposti.
Ciò in quanto il suddetto, ai sensi dell'art. 17 della L. 127/1997 e, successivamente, dell'art. 97 D.Lgvo 18.08.2000, n. 267 mantiene la specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell'azione dell'ente locale. Infatti il T.U. n. 267/2000 ha assegnato al Segretario dell'ente locale, in linea generale, oltre agli altri compiti indicati all'art. 97 del T.U. citato, le "funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti" e quelle di "sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l'attività".
Nondimeno la suddetta modifica normativa non esclude che il Segretario comunale, proprio in virtù di tali specifici compiti di consulenza giuridico-amministrativa, possa -ed ove richiestone, debba- comunque rendere il proprio parere in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti e che del parere reso debba rispondere in via amministrativa, in adesione ad un principio generale, operante a prescindere dalla natura obbligatoria o facoltativa del parere espresso (Sez. II Centr. 17.03.2004, n. 88/A; 23.06.2004, n. 197/A; Sez. Giur.le Puglia, 08.07.2003, n. 594).
In altri termini l'affidamento, alla stregua della previsione normativa di cui all'art. 97 T.U. 18.08.2000, n. 267, al Segretario comunale di funzioni di assistenza e di collaborazione giuridica ed amministrativa di tutti gli organi dell'ente locale assorbe, in qualche guisa, lo specifico compito, dianzi espressamente previsto dall'art. 53 L. 08.06.1990 n. 142, di esprimere un previo parere di legittimità sulle deliberazioni di giunta; di tal che l'evoluzione normativa in materia ben lungi dall'evidenziare una sottrazione del già citato Segretario alla responsabilità amministrativa ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione delle funzioni (Corte Conti, sez. I, 07.04.2008, n. 154)
(Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Toscana, sentenza 25.03.2010 n. 114).

ENTI LOCALI: Enti locali, controlli a tutto campo. Il ministro Calderoli ha anticipato nel ddl anticorruzione le norme del Codice autonomie. Verifiche trimestrali, bilancio consolidato e qualità ai raggi X.
È un'anticipazione del Codice delle autonomie la parte del disegno di legge anticorruzione dedicata ai controlli negli enti locali.
Il testo del ddl, infatti, altro non fa se non estrapolare dall'iniziativa del ministro Calderoli rivolta ad ammodernare l'ordinamento locale la parte che era dedicata al sistema dei controlli di gestione. Il ddl punta sul potenziamento dei controlli interni di gestione, il cui funzionamento ottimale può essere uno strumento utile per la lotta agli sprechi e, indirettamente, a cattive gestioni che possano nascondere proprio pericoli di corruttela.
Le modalità per lo svolgimento del controllo di gestione saranno fissare dagli statuti e dai regolamenti di contabilità. Il controllo di gestione dovrà, in primo luogo, verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, in secondo, rilevare il livello di efficienza, efficacia ed economicità della gestione, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti.
Per tale ragione, il controllo di gestione riguarda l'intera attività amministrativa e gestionale degli enti locali e va svolto periodicamente. Nei comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti e nelle unioni di comuni, ove si presuppone possano non esservi servizi interni, il controllo di gestione è affidato al responsabile del servizio economico-finanziario o, in assenza, al segretario comunale, in ogni caso, l'attività può essere svolta anche mediante forme di gestione associata con altri enti limitrofi.
Le fasi del controllo di gestione sono almeno 3. La prima consiste nella predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi, che negli enti con popolazione superiore ai 15.000 abitanti si accompagna al piano esecutivo di gestione. La seconda fase riguarda la rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi, nonché dei risultati raggiunti. Infine, la terza comprende la valutazione dei dati rilevati, per metterli in rapporto al piano degli obiettivi e, così, stabilire il loro grado di attuazione per misurare l'efficacia dell'azione amministrativa.
Il disegno di legge intende anche apprestare sistemi di sana gestione finanziaria tendenti ad evitare pratiche elusive dei vincoli finanziari e normativi relativi alla gestione del bilancio, del personale e degli appalti, prevalentemente realizzate mediante la costituzione di società partecipate.
Per questa ragione, si punta al bilancio consolidato, che dovrà esporre i risultati, secondo il principio della competenza economica, complessivamente conseguiti dall'attività gestione dell'ente locale, comprendente anche quelli delle aziende partecipate. Le esternalizzazioni, pertanto, non potranno essere più il mezzo per nascondere gestioni in perdita o, comunque, per scavalcare oneri procedimentali contando su una gestione privata solo sul piano formale. Tanto è vero che le partecipate dovranno a loro volta rispettare le norme di legge sui vincoli di finanza pubblica: il che significa anche attenersi ai limiti operativi e procedurali previsti per assumere personale, acquisire appalti, contrarre mutui. Gli enti locali dovranno garantire il rispetto di questi vincoli a carico delle partecipate, fissando preventivamente obiettivi gestionali, da verificare attraverso un sistema di controlli sulla corretta applicazione delle norme e sulla situazione contabile, gestionale e organizzativa delle società.
Sempre sul fronte dei controlli, il ddl introduce quello della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni; si imporrà l'utilizzo della rilevazione del gradimento degli utenti esterni e interni dell'ente. Il ddl, per quanto risulti in linea con il dlgs 150/2009, costruisce un sistema di programmazione, gestione e controllo peculiare per gli enti locali.
Sono, comunque, piuttosto evidenti i rischi di creazione di un ulteriore carico di adempimenti. Basti pensare che si prevede l'introduzione per gli atti di impegno di spesa (rilasciato anche nella determinazione a contrattare, per l'attestazione relativa alla base di gara, e nella stipulazione di contratti di servizio con le aziende partecipate) di un «parere di congruità», col quale il responsabile del servizio interessato attesti sotto la propria personale responsabilità amministrativa e contabile, oltre alla rispondenza dell'atto alla normativa vigente, il rispetto dei criteri di economicità ed efficienza, il comprovato confronto competitivo, anche tenuto conto dei parametri di riferimento relativi agli acquisti in convenzione col sistema Consip (articolo ItaliaOggi del 05.03.2010, pag. 36).

ATTI AMMINISTRATIVI: L’art. 49 t.u. 267/2000 (ex art. 53, l. n. 142/1990) stabilisce che “su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione”.
Conseguentemente, a pena di illegittimità, il parere di regolarità tecnica deve essere richiesto anche sugli emendamenti alla proposta di regolamento, se si consentisse, infatti, in presenza di una “delibera integralmente emendata” di prescindere dai pareri preventivi, la portata precettiva della citata disposizione sarebbe agevolmente aggirabile.

Giova, innanzi tutto, richiamare l’art. 53, primo comma, della legge 08.06.1990, n. 142, applicabile ratione temporis alla fattispecie dedotta, il quale stabiliva che “Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione”.
In ordine alle conseguenze invalidanti della mancanza del menzionato parere, è stato chiarito in giurisprudenza che la deliberazione comunale priva del predetto parere è illegittima (Consiglio Stato, sez. V, 15.02.2000, n. 808), mentre la mera irregolarità si configura allorché il parere sia stato reso, ma non risulti allegato e, comunque, non se contesti l’esistenza (Consiglio Stato, sez. IV, 20.09.2005 n. 4818).
Nel caso di specie, come correttamente affermato dai primi giudici, è indubbio che il parere non sia stato reso sulle prescrizioni regolamentari approvate a seguito della presentazione di emendamenti all’originaria proposta (rispetto alla quale, dunque, pongono disposizioni innovative).
Orbene, se si consentisse, in presenza di una “delibera integralmente emendata”, di prescindere da ogni giudizio di compatibilità obbligatoriamente affidato ai pareri preventivi, la portata precettiva del citato art. 53 sarebbe agevolmente aggirabile (e, dunque, vanificata), mediante il ricorso ad un diverso procedimento di formazione della decisione amministrativa.
In realtà, se è vero che la presentazione dell’emendamento strutturalmente si colloca in una fase procedimentale di norma successiva alla conclusione dell’iter svolto dagli uffici, è altrettanto vero che, come osservato dall’amministrazione regionale, la proposta di deliberazione e l’emendamento sono, da un punto di vista funzionale, atti di iniziativa procedimentale del tutto identici, differenziandosi solo quanto alla provenienza, sicché sarebbe artificioso, e irragionevolmente discriminatorio, ritenere assoggettata all’obbligo del parere preventivo solo la prima e non anche il secondo
(C.G.A.R.S., sentenza 04.02.2010 n. 105 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2009

ENTI LOCALI: Giunte a rischio in metà comuni. Le novità del ddl Calderoli. Cambiano i controlli, direttori generali sopra i 65 mila. Fino a 3 mila abitanti il sindaco potrà tagliare gli assessori.
Giunte a rischio in più della metà dei comuni. Negli enti fino a 3 mila abitanti che costituiscono l'ossatura più corposa del tessuto municipale italiano (4.547 enti sul totale di 8.101) il sindaco una volta eletto potrà decidere se nominare una mini-giunta di soli due assessori, o non nominarla affatto delegando le funzioni a due consiglieri comunali.
L'ultimissima versione del ddl Calderoli varato giovedì dal consiglio dei ministri (si veda ItaliaOggi di ieri) ha operato una piccola inversione di rotta rispetto all'idea, contenuta nel testo approvato in prima lettura dal cdm il 15 luglio, di sopprimere totalmente le giunte (si veda ItaliaOggi del 12/11/2009) nei piccolissimi comuni (fino a 1.000 abitanti). L'abolizione dell'organo esecutivo da obbligatoria diventa facoltativa, in quanto lasciata alla discrezionalità del sindaco, ma riguarda una platea tre volte più grande di enti (da circa 1.500 a 4.547). E mette a rischio 9.000 ulteriori poltrone oltre alle 50 mila fatte fuori dal Codice delle autonomie.
Direttori generali. Solo i comuni con più di 65 mila abitanti (ora la soglia è di 15 mila abitanti) e le province potranno avere il direttore generale che sarà nominato al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato. I comuni più piccoli potranno procedere alla nomina del direttore generale previa stipula di convenzione tra comuni la cui popolazione raggiunta i 65 mila abitanti.
Controlli preventivi di legittimità. Il disegno di legge rispolvera i controlli preventivi di legittimità. Nell'ambito della tipologia dei controlli di regolarità amministrativa e contabile, infatti, il ddl prevede espressamente una fase di verifica della rispondenza alla legge dei provvedimenti in via di approvazione.
La verifica della regolarità amministrativa antecedente alla formazione dell'atto è assegnata alla competenza del responsabile del servizio, il quale dovrà rilasciare un parere di congruità attestante la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Il parere, dunque, viene rilasciato in fase istruttoria e deve, ovviamente, accompagnare il provvedimento una volta che sia definitivamente adottato.
Resta il condizionamento dell'efficacia delle determine adottate dai responsabili di servizi che comportano impegni della spesa all'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria, da parte del responsabile del servizio finanziario, chiamato a sua volta a partecipare ai controlli di regolarità amministrativa e contabile, ovviamente solo per questa ultima parte.
Oggettivamente, la previsione del parere di congruità appare un appesantimento burocratico non del tutto utile: anche oggi, pur in mancanza del parere, chi adotta i provvedimenti gestionali si assume per intero la responsabilità della regolarità degli stessi sotto ogni profilo: legittimità, tecnica, contabile.
Controlli successivi di regolarità. Il parere di congruità e il visto del responsabile finanziario non esauriscono le verifiche sui provvedimenti, che si svolgono anche in fase successiva alla loro adozione ed efficacia. I controlli successivi si espletano secondo i principi generali della revisione aziendale. La competenza principale spetta al segretario dell'ente e riguarderanno tutti gli atti di gestione finanziaria (impegni di spesa, liquidazioni e accertamenti), nonché i contratti; le altre tipologie di atti saranno selezionate a campione.
L'esito dei controlli sugli atti si prevede sia rilevante ai fini della valutazione dei dipendenti. Ma, in tal modo, si snatura il processo di valutazione, che dovrebbe concernere i risultati dell'azione gestionale nel suo complesso, come lo stesso disegno di legge conferma nel corpo delle sue disposizioni, non i singoli atti.
Funzioni del segretario. Il ddl, così come torna ad attribuire rilievo ai controlli interni di legittimità, esalta le funzioni del segretario in questa fase, tornando parzialmente indietro rispetto alla riforma Bassanini del 1997, che aveva eliminato l'espressione del parere preventivo di legittimità in capo al segretario. In questo caso, il controllo sarà di carattere successivo e abbraccerà una serie molto ampia di provvedimenti, come visto prima. Tuttavia, il controllo dovrà essere effettuato su un campione casuale, scelto in base a specifiche tecniche di campionamento.
Il segretario, comunque, è chiamato a dirigere i controlli: si comprende, pertanto, che essi dovranno essere svolti da un collegio o da uffici soggetti, appunto, alla direzione del segretario.
L'accentuazione delle funzioni di controllo interno rendono tanto più problematica, tuttavia, la permanente configurazione dello status dei segretari comunali come connessa strettamente al mandato del sindaco e soggetta a uno spoil system che non appare compatibile.
Qualità dei servizi. Il ddl, in linea con le riforme attuate dal ministro Brunetta, prevede anche l'effettuazione di controlli obbligatori sulla qualità dei servizi resi, anche per il tramite di società partecipate o appaltatori.
I regolamenti di organizzazione stabiliranno le modalità concrete di svolgimento di tali controlli, ma, in ogni caso, saranno obbligatorie indagini di soddisfazione, sportelli reclami e sistemi di comunicazione con i cittadini, sullo stile delle Reti amiche (articolo ItaliaOggi del 21.11.2009, pag. 26).

PUBBLICO IMPIEGO: M. Lavatelli, Comuni: la portata del parere di regolarità tecnico-amministrativa per resistere in giudizio (link a www.lavatellilatorraca.it).

PUBBLICO IMPIEGO: La responsabilità dei dirigenti per riconoscimento di debito fuori bilancio. Che rilevanza ha il parere di legittimità dato alla delibera consiliare?
I responsabili dell’area tecnica e dell’area economico finanziaria esprimono il proprio parere sulla delibera di riconoscimento di debito fuori bilancio secondo la delimitazione che a detti pareri sono conferiti dalla legge; tali limitazioni vanno individuate da un lato, nella verifica di legittimità, in linea tecnica, che la materia in deliberazione rientri nella effettiva competenza dell’organo deliberante e che sul piano della regolarità tecnico-amministrativa sussistono i presupposti di fatto che legittimano il ricorso ad una tale deliberazione a prescindere da ogni valutazione e sindacato nel merito degli atti prodromici che hanno resa necessaria l’assunzione della deliberazione.
I pareri espressi dai responsabili dell’aerea tecnica e del servizio finanziario dei comuni costituiscono atti preparatori che legittimano l’adozione delle deliberazioni per le quali i pareri sono richiesti. Detti pareri, perciò, rispetto alla validità formale della medesime deliberazioni operano quale presupposto di diritto, ma non possono interferire sull’autonomo e corretto esercizio dei poteri spettanti all’organo deliberante; a questi spetta la ponderazione concreta e corretta dei pubblici interessi, al di là della mera relazione funzionale dei pareri stessi che sono resi "ex ante" sulla proposta di deliberazione e costituiscono il presupposto al corretto esercizio dei poteri amministrativi dell’organo deliberante, senza intervenire sulla volontà di questo nei casi in cui, come nella specie, la competenza a provvedere spetta allo stesso Consiglio comunale e non già ad altri uffici tecnici o amministrativi dell’amministrazione comunale (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. d'appello Sicilia, sentenza 01.01.2009 n. 1 - link a www.giurdanella.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: I pareri espressi dai responsabili dell’area tecnica e del servizio finanziario dei comuni costituiscono atti preparatori che legittimano l’adozione delle deliberazioni per le quali i pareri sono richiesti. Detti pareri, perciò, rispetto alla validità formale della medesime deliberazioni operano quale presupposto di diritto, ma non possono interferire sull’autonomo e corretto esercizio dei poteri spettanti all’organo deliberante.
Nella specie sia il responsabile dell’area tecnica che il responsabile dell’area economico finanziaria hanno espresso i pareri dovuti sulla delibera di riconoscimento di debito fuori bilancio secondo la delimitazione che a detti pareri sono conferiti dalla legge.
E tali limitazioni vanno individuate da un lato, nella verifica di legittimità, in linea tecnica, che la materia in deliberazione rientri nella effettiva competenza dell’organo deliberante e che sul piano della regolarità tecnico-amministrativa sussistono i presupposti di fatto che legittimano il ricorso ad una tale deliberazione a prescindere da ogni valutazione e sindacato nel merito degli atti prodromici che hanno resa necessaria l’assunzione della deliberazione, nella specie, di riconoscimento di debito fuori bilancio. Merito e ragioni le cui valutazioni appartengono esclusivamente all’organo deliberante, libero di determinarsi in ordine alle stesse, non essendo il parere predetto vincolante per l’organo deliberante medesimo. A maggior ragione deve ritenersi non pertinente la pretesa di attribuire al responsabile dell’area economico-finanziaria valutazioni di legittimità generale, al quale, invece, spettano valutazioni solo riferite alla regolarità contabile, qualora, come nella specie, la deliberazione proposta comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata.
Il richiamato parere di legittimità contenuto nell’art. 58, comma 4, lett. A) del regolamento sull’ordinamento del comune di Calatafimi Segesta, nello stabilire che il parere in questione riguardi anche “la legalità della spesa”, va inteso nei termini sopradetti e, quindi solo con riferimento agli aspetti puramente contabili e finanziari e di validità formale.
La giurisprudenza, peraltro, è concorde nel ritenere che i pareri espressi dai responsabili dell’area tecnica e del servizio finanziario dei comuni costituiscono atti preparatori che legittimano l’adozione delle deliberazioni per le quali i pareri sono richiesti. Detti pareri, perciò, rispetto alla validità formale della medesime deliberazioni operano quale presupposto di diritto, ma non possono interferire sull’autonomo e corretto esercizio dei poteri spettanti all’organo deliberante; a questi spetta la ponderazione concreta e corretta dei pubblici interessi, al di là della mera relazione funzionale dei pareri stessi che sono resi "ex ante" sulla proposta di deliberazione e costituiscono il presupposto al corretto esercizio dei poteri amministrativi dell’organo deliberante, senza intervenire sulla volontà di questo nei casi in cui, come nella specie, la competenza a provvedere spetta allo stesso Consiglio comunale e non già ad altri uffici tecnici o amministrativi dell’amministrazione comunale (cfr. C. Conti Marche, sez. giurisdiz., 22/02/1994, n. 1)
Poiché nel caso specifico la competenza ad adottare la delibera approvativa del debito fuori bilancio è di esclusiva pertinenza del Consiglio comunale, e che il parere del responsabile dell’area tecnica e del responsabile dell’area economico finanziaria si sono correttamente ispirati, nei confini delle valutazioni tecniche e contabili attribuiti dall’ordinamento, alla verifica della positiva sussistenza dei presupposti legittimanti l’adozione della delibera n. 65 del 12.09.2001, il Collegio ritiene che, come espressamente intendono con la domanda gli appellanti, nessun nesso causale corre nella specie tra i pareri espressi nell’ambito della loro competenza dai signori De Gaetano e Morsellino Giovanni ed il dedotto danno erariale, che, pertanto, non è riconducibile alla loro responsabilità
(Corte dei Conti, Sez. Giurisdiz. d'Appello per la Sicilia, sentenza 13.01.2009 n. 1).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: Responsabilità amministratori e funzionari comunali.
Il Comune (omissis) ha posto il seguente quesito: “In quale misura il sindaco e la Giunta o il Consiglio sono corresponsabili di danni derivanti dall’adozione di atti su cui è stato espresso un parere favorevole da parte del funzionario responsabile di servizio ai sensi della normativa in oggetto?"
La normativa “in oggetto”, alla quale si riferiva la richiesta, è l’art. 49 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (Regione Piemonte, parere n. 13/2009 - link a www.regione.piemonte.it).

anno 2008

ATTI AMMINISTRATIVI: Sulla portata del parere di regolarità tecnica relativamente alle deliberazioni di Giunta ovvero di Consiglio Comunale.
I pareri di regolarità tecnica previsti dall’art. 49 D. Lvo 267/2000 tendono ad assicurare la completezza della istruttoria, ed in tal senso devono essere considerati pareri che attestano la legittimità del procedimento limitatamente, appunto, alla mera regolarità della istruttoria. Essi devono inoltre considerarsi funzionali ad individuare i soggetti responsabili, sul piano contabile e amministrativo, in solido con i componenti del’organo politico deliberante (in tal senso si veda Tar Campania Napoli, III, n. 7878/2007; Tar Reggio Calabria 1072/2007): per tale ragione non limitano in alcun modo la potestà decisionale dell’organo politico (oltre alle sentenze citate, si veda anche C.d.S. V, n. 680/1998) e non costituiscono requisito di legittimità delle delibere da esso adottate.
Ciò premesso, é evidente che ove pure dovesse ritenersi che il parere di regolarità allegato ad una delibera di Giunta sia stato reso da un soggetto che si trovava, rispetto all’oggetto del parere, in conflitto di interessi, ciò non varrebbe a determinare la illegittimità della delibera medesima (TAR Puglia-Bari, Sez. III, sentenza 17.12.2008 n. 2892 -
link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - SEGRETARI COMUNALI: L'intervenuta soppressione, ai sensi dell'art. 17, co. 85° della legge 127/1997, del parere di legittimità del segretario (comunale o provinciale) su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta o al consiglio, già previsto dall'art. 53 della L. n. 142/1990, non esclude che permangano in capo al Segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un'area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l'ente locale, all'azione di responsabilità amministrativa, ove di questa ricorrano gli specifici presupposti.
Ciò in quanto il suddetto, ai sensi dell'art. 17 della L. 127/1997 e, successivamente, dell'art. 97 D.Lgvo 18.08.2000, n. 267 mantiene la specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell'azione dell'ente locale. Infatti il T.U. n. 267/2000 ha assegnato al Segretario dell'ente locale, in linea generale, oltre agli altri compiti indicati all'art. 97 del T.U. citato, le “funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” e quelle di “sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l'attività”.
Nondimeno la suddetta modifica normativa non esclude che il Segretario comunale, proprio in virtù di tali specifici compiti di consulenza giuridico-amministrativa, possa -ed ove richiestone, debba- comunque rendere il proprio parere in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti e che del parere reso debba rispondere in via amministrativa, in adesione ad un principio generale, operante a prescindere dalla natura obbligatoria o facoltativa del parere espresso.
In altri termini l'affidamento, alla stregua della previsione normativa di cui all'art. 97 T.U. 18.08.2000, n. 267, al Segretario comunale di funzioni di assistenza e di collaborazione giuridica ed amministrativa di tutti gli organi dell'ente locale assorbe, in qualche guisa, lo specifico compito, dianzi espressamente previsto dall'art. 53 L. 08.06.1990 n. 142, di esprimere un previo parere di legittimità sulle deliberazioni di giunta; di tal che l'evoluzione normativa in materia ben lungi dall'evidenziare una sottrazione del già citato Segretario alla responsabilità amministrativa ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione delle funzioni.
Il Segretario comunale, signor R.F., ha prospettato l'intervenuta abrogazione, con l'entrata in vigore del comma 85 dell'art. 17 della legge n. 127/1997, dell'art. 53 della Legge n. 142/1990 che poneva in capo al Segretario dell'ente locale l'obbligo di esprimere il parere di legittimità sulle deliberazioni dell'Ente; per cui attualmente residuerebbe a suo carico solo l'attività di verifica che la “cosa pubblica” sia gestita in conformità ai criteri espressi nella stessa legge n. 127/1997, non più in un'ottica di controllo dei singoli atti, bensì di collaborazione con gli organi dell'Ente nel rispetto delle norme, sia statali che locali, poste dall'ordinamento giuridico.
Al riguardo questo Giudice deve precisare che la giurisprudenza della Corte dei conti ha più volte chiarito che l'intervenuta soppressione, ai sensi dell'art. 17, co. 85° della legge citata, del parere di legittimità del segretario (comunale o provinciale) su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta o al consiglio, già previsto dall'art. 53 della L. n. 142/1990, non esclude che permangano in capo al Segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un'area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l'ente locale, all'azione di responsabilità amministrativa, ove di questa ricorrano gli specifici presupposti.
Ciò in quanto il suddetto, ai sensi dell'art. 17 della L. 127/97 e, successivamente, dell'art. 97 D.Lgvo 18.08.2000, n. 267 mantiene la specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell'azione dell'ente locale. Infatti il T.U. n. 267/2000 ha assegnato al Segretario dell'ente locale, in linea generale, oltre agli altri compiti indicati all'art. 97 del T.U. citato, le “funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” e quelle di “sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l'attività”.
Nondimeno la suddetta modifica normativa non esclude che il Segretario comunale, proprio in virtù di tali specifici compiti di consulenza giuridico-amministrativa, possa -ed ove richiestone, debba- comunque rendere il proprio parere in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti e che del parere reso debba rispondere in via amministrativa, in adesione ad un principio generale, operante a prescindere dalla natura obbligatoria o facoltativa del parere espresso (Sez. II Centr. 17.03.2004, n. 88/A; 23.06.2004, n. 197/A; Sez. Giur.le Puglia, 08.07.2003, n. 594).
In altri termini l'affidamento, alla stregua della previsione normativa di cui all'art. 97 T.U. 18.08.2000, n. 267, al Segretario comunale di funzioni di assistenza e di collaborazione giuridica ed amministrativa di tutti gli organi dell'ente locale assorbe, in qualche guisa, lo specifico compito, dianzi espressamente previsto dall'art. 53 L. 08.06.1990 n. 142, di esprimere un previo parere di legittimità sulle deliberazioni di giunta; di tal che l'evoluzione normativa in materia ben lungi dall'evidenziare una sottrazione del già citato Segretario alla responsabilità amministrativa ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione delle funzioni.
Nel caso di specie, peraltro, il signor F. era ugualmente tenuto ad esprimere il parere di legittimità ai sensi delle disposizioni contenute negli Statuti del Comune di Segrate che, negli anni interessati, regolamentavano la vita del Comune e la funzione degli organi. In particolare l'art. 87 dello statuto approvato con deliberazione del C.C. n. 20 del 1994 prevedeva, fra le funzioni del Segretario, quella di “esprimere il preventivo parere di legittimità su ogni proposta di deliberazione sottoposta a Giunta Comunale e Consiglio Comunale”; di adottare i provvedimenti necessari per il conseguimento dei risultati dell'azione amministrativa secondo principi di economicità, efficienza ed efficacia; di assumere i provvedimenti organizzativi per garantire il diritto di accesso dei consiglieri e dei cittadini agli atti e alle informazioni.
Gli articoli 17, comma 6 e 77, comma 5 dello Statuto approvato con deliberazioni del C.C. n. 97 dell'11.12.1998 e n. 16 dell'11.02.1999 prevedevano altresì che ogni proposta di deliberazione sottoposta al Consiglio dovesse essere corredata dal “parere del Segretario Comunale sotto il profilo della legittimità” e che il medesimo collaborasse, anche con l'espressione di pareri li legittimità, con gli organi del Comune.
Pertanto il signor F. era tenuto all'osservanza degli obblighi che derivavano, oltre che dalla legge, anche dalle disposizioni statutarie, e quindi a lui comunque competeva rendere il prescritto parere di legittimità in ordine alle deliberazioni degli organi dell'Ente locale.
Correttamente, pertanto, i primi giudici hanno censurato il comportamento illecito del Segretario comunale il quale, presente ad entrambe le delibere con cui si è disposto il raddoppio dell'indennità, ed esplicitamente interpellato da alcuni Consiglieri, come emerge dal verbale della seduta del dicembre 1997, ha deliberatamente omesso di segnalare la illegittimità, nella specie, della concessione del suddetto beneficio.
Da ultimo rileva il Collegio che il comportamento del signor F. appare ancor più biasimevole alla luce delle dichiarazioni fatte dal medesimo nelle deduzioni all'invito e in occasione dell'audizione personale, dalle quali emerge con evidenza la natura determinante del suo intervento nella seduta del Consiglio comunale deputato all'approvazione del citato beneficio.
Egli ha infatti dichiarato al Procuratore regionale, con raccomandata in data 05.04.2004: “Prima del Consiglio Comunale il sindaco dr. B.C. mi chiese di esprimere per iscritto il mio parere in proposito; detto parere da me reso puntuale ed approfondito era negativo ed esprimeva quanto da diverse parti è emerso, e cioè che il dr. C., nella sua posizione di pensionato, e con i piccoli incarichi di componente di alcuni Consigli di Amministrazione non aveva diritto al raddoppio dell'indennità. Non nascondo che la cosa non fu certamente ben accolta dal Sindaco e ciò non produsse certo buoni rapporti”.
Siffatte ammissioni, confermate nel verbale di audizione personale del 20 aprile 2004, dimostrano quindi che il F. era perfettamente consapevole della assoluta carenza dei presupposti normativi per concedere il raddoppio dell'indennità e della natura non veritiera delle dichiarazioni contenute negli atti notori rilasciati dal Sindaco COLLE; malgrado ciò egli intervenne nelle sedute del Consiglio in maniera determinante, fugando i dubbi dei Consiglieri con considerazioni assolutamente tranquillizzanti.
Per tali motivi ritiene questo giudice di dover pienamente confermare, nei confronti del signor F., il verdetto di responsabilità pronunciato dai primi giudici (Corte dei Conti, Sez. I centrale d' appello,
sentenza 07.04.2008 n. 154).

anno 2007

ATTI AMMINISTRATIVINell’attuale ordinamento degli enti locali, le questioni di copertura finanziaria non attengono più alla validità del provvedimento. Infatti, a seguito della riscrittura dell'ordinamento contabile e della nuova distribuzione di competenze tra organi politico-amministrativi e responsabili dei singoli servizi, la copertura finanziaria, che prima era un prius, successivamente è divenuta, dal punto di vista dell'attestazione formale, un posterius.
La norma dell'art. 55, comma 5, l. 08.06.1990 n. 142 (oggi art. 151 del D.lgs. n. 267/2000), è stata infatti modificata nel senso che l'attestazione di copertura ha assunto un significato accertativo della necessaria copertura di bilancio dell'atto emanato nel contesto del richiesto visto di regolarità contabile, che riguarda anche l'esatta imputazione di spesa.
In altri termini, l'attestazione di copertura finanziaria non precede più l'impegno, né soprattutto è requisito di validità, ma accede, completandolo, alla relativa deliberazione o determinazione di spesa di cui diventa condizione di esecutività, con la conseguenza che la sua mancanza non comporta la nullità dell'atto di spesa.
Quanto al parere preventivo di regolarità contabile, si è affermato che esso, certamente necessario al fine di fornire una istruttoria completa, non pone tuttavia alcun limite alla potestà deliberante della giunta e del consiglio comunale, che possono liberamente disporre del contenuto delle proposte di deliberazione, dopo che su queste ultime sia stato acquisito, quale elemento formale dell'iter procedimentale, il parere dei predetti organi tecnici. Ove si opinasse diversamente, si finirebbe inammissibilmente con il conferire ai citati organi consuntivi l'effettivo potere di amministrazione, degradando la giunta ed il consiglio ad una funzione di mera ratifica di determinazioni amministrative sostanzialmente imputabili ad altri soggetti.
Requisito di legittimità della delibera collegiale, dunque, è unicamente l’acquisizione dei prescritti pareri.
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I pareri ex art. 53 l. 08.06.1990 n. 142 (oggi art. 49 del T.U.e.l.), resi dal responsabile del servizio, dal responsabile del settore ragioneria e dal segretario comunale sui progetti di deliberazioni spettanti ai corpi rappresentativi del comune, non pongono alcun limite alla potestà deliberante di questi ultimi -i quali ben possono liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni una volta resi detti pareri-, ché, diversamente argomentando, si finirebbe con l'attribuire agli organi consultivi l'effettivo potere d'amministrazione attiva, lasciando ai corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica di determinazioni altrui.
Essi, pertanto, sono unicamente preordinati all'individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile.

Occorre premettere che nella disciplina attuale della contabilità degli enti locali si prevede un regime differenziato per gli atti che comportino impegni di spesa o diminuzione di entrata a seconda che si tratti delle delibere di giunta e del consiglio comunale o dei i provvedimenti dei responsabili dei servizi.
Nel primo caso, infatti, l’art. 49 del d.lgs. n. 267/2000 (ex art. 53 della l. n. 142/1990) prevede unicamente che debba essere acquisito il parere di regolarità contabile; nel secondo caso, invece, l’art. 151 del d.lgs. n. 267/2000 (ex art. 55 della l. n. 241 del 1990) prevede invece che occorre un visto di regolarità contabile, attestante la copertura finanziaria, che condiziona l’esecutività del provvedimento.
La giurisprudenza, a questo proposito, ha chiarito che nell’attuale ordinamento degli enti locali, le questioni di copertura finanziaria non attengono più alla validità del provvedimento. Infatti, a seguito della riscrittura dell'ordinamento contabile e della nuova distribuzione di competenze tra organi politico-amministrativi e responsabili dei singoli servizi, la copertura finanziaria, che prima era un prius, successivamente è divenuta, dal punto di vista dell'attestazione formale, un posterius. La norma dell'art. 55, comma 5, l. 08.06.1990 n. 142 (oggi art. 151 del D.lgs. n. 267/2000), è stata infatti modificata nel senso che l'attestazione di copertura ha assunto un significato accertativo della necessaria copertura di bilancio dell'atto emanato nel contesto del richiesto visto di regolarità contabile, che riguarda anche l'esatta imputazione di spesa.
In altri termini, l'attestazione di copertura finanziaria non precede più l'impegno, né soprattutto è requisito di validità, ma accede, completandolo, alla relativa deliberazione o determinazione di spesa di cui diventa condizione di esecutività, con la conseguenza che la sua mancanza non comporta la nullità dell'atto di spesa (Consiglio Stato, sez. IV, 25.05.2005, n. 2718).
Quanto al parere preventivo di regolarità contabile, si è affermato che esso, certamente necessario al fine di fornire una istruttoria completa, non pone tuttavia alcun limite alla potestà deliberante della giunta e del consiglio comunale, che possono liberamente disporre del contenuto delle proposte di deliberazione, dopo che su queste ultime sia stato acquisito, quale elemento formale dell'iter procedimentale, il parere dei predetti organi tecnici. Ove si opinasse diversamente, si finirebbe inammissibilmente con il conferire ai citati organi consuntivi l'effettivo potere di amministrazione, degradando la giunta ed il consiglio ad una funzione di mera ratifica di determinazioni amministrative sostanzialmente imputabili ad altri soggetti (Consiglio di stato, sez. V, 25.05.1998, n. 680).
Requisito di legittimità della delibera collegiale, dunque, è unicamente l’acquisizione dei prescritti pareri. L’eventuale carenza della determinazione delle minori entrate e della copertura finanziaria, invece, rilevante ai fini dell’eventuale responsabilità amministrativa e contabile, non è sindacabile in sede di legittimità dinanzi al giudice amministrativo, in quanto profilo estraneo alla formazione e al contenuto del provvedimento ed inerente invece la sua esecutività.
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A ciò si aggiunga che, comunque, come ha affermato in plurime occasioni in Consiglio di Stato, i pareri ex art. 53 l. 08.06.1990 n. 142 (oggi art. 49 del T.U.e.l.), resi dal responsabile del servizio, dal responsabile del settore ragioneria e dal segretario comunale sui progetti di deliberazioni spettanti ai corpi rappresentativi del comune, non pongono alcun limite alla potestà deliberante di questi ultimi -i quali ben possono liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni una volta resi detti pareri-, ché, diversamente argomentando, si finirebbe con l'attribuire agli organi consultivi l'effettivo potere d'amministrazione attiva, lasciando ai corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica di determinazioni altrui (Consiglio Stato, sez. V, 25.05.1998, n. 680).
Essi, pertanto, sono unicamente preordinati all'individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile (Consiglio Stato, sez. IV, 22.06.2006, n. 3888)
(TAR Campania-Napoli, Sez. III, sentenza 19.09.2007 n. 7878 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2006

ATTI AMMINISTRATIVIIl parere di regolarità contabile investe anche e soprattutto la legittimità della spesa e depone in tal senso:
- il rilievo che il comb. disp. di cui agli artt. 49, secondo comma, e 97, quarto comma, lett. b), D.Lgs. 267/2000, per il caso “in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi”, demanda l'espressione del parere di cui all'art. 49 (e, pertanto, anche del parere di regolarità contabile) al segretario, “in relazione alle sue competenze”, consistenti, a termini dell'art. 97, secondo comma, D.Lgs. 267/2000, nello svolgimento di “compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità delle leggi, allo statuto ed ai regolamenti“, sicché se ne desume che il parere di regolarità contabile deve comprendere non solo l'attestazione della copertura finanziaria della spesa, ossia la sua imputazione alla pertinente partizione del bilancio ed il riscontro della capienza del relativo stanziamento, ma debba aver riguardo a tutti i profili propriamente attinenti alla legittimità della spesa;
- la considerazione che, a termini dell'art. 184, quarto comma, D.Lgs. 267/2000, il servizio finanziario -cui è preposto il ragioniere cui il precedente l'art. 49 demanda l'espressione del parere di regolarità contabile- deve effettuare “secondo i principi e le procedure della contabilità pubblica, i controlli e riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione”, e che, come è dato evincere dall'art. 147, primo comma, lett. a), D.Lgs. cit., in tema di controlli interni, la regolarità amministrativa e contabile, oggetto dei controlli e dei riscontri demandati al servizio finanziario, si identifica con “la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa”, sicché sarebbe evidentemente incongrua un'interpretazione per cui, in sede di espressione del parere di regolarità contabile di cui all'art. 49 D.Lgs. cit., che si colloca a monte delle fasi di gestione della spesa pubblica, il responsabile del servizio finanziario non fosse tenuto ad evidenziare l'illegittimità della spesa oggetto della proposta di deliberazione;
- il rilievo che l'art. 27 R.D. 2240/1923 (L.C.G.S.) -che, riferendosi alle Amministrazioni dello Stato, ben può essere considerato espressione di un principio generale in subiecta materia- prevede che le ragionerie centrali (oggi uffici centrali di bilancio) vigilino “perché siano osservate le leggi….c) per la regolare gestione dei fondi di bilancio”, per cui evidentemente il parametro di riscontro non è costituito dalla sola legge (formale) di bilancio ma dalle “leggi” e, pertanto, anche da tutte le leggi (sostanziali) che disciplinano l'effettuazione delle spese dello Stato.

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L'interpretazione che il parere di regolarità contabile, previsto per le delibere comportanti effetti finanziari, non debba investire anche la legittimità della proposta deliberazione, è in palese contrasto con l'esigenza che, con riferimento alle suddette delibere, siano opportunamente -e sistematicamente- evidenziati all'organo collegiale, a garanzia della legalità dell'azione amministrativa (cfr. art. 1, primo comma, L. 241/1990), eventuali profili di illegittimità.
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Reputa la Sezione che quando vertesi in ipotesi di determinazione del responsabile del servizio di impegno di spesa meramente esecutiva e consequenziale rispetto a delibera di giunta o di consiglio, il visto di regolarità contabile, non potendo investire la presupposta delibera dell'organo collegiale (in relazione alla quale avrebbe dovuto essere acquisito il parere di regolarità contabile ex art. 49, primo comma, D.Lgs. 267/2000) si risolva e si esaurisca nella sola attestazione della copertura finanziaria.

Reputa, infatti, la Sezione che, contrariamente all'assunto difensivo, il parere di regolarità contabile investa anche e soprattutto la legittimità della spesa.
Depone, in tal senso:
- il rilievo che il comb. disp. di cui agli artt. 49, secondo comma, e 97, quarto comma, lett. b), D.Lgs. 267/2000, per il caso “in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi”, demanda l'espressione del parere di cui all'art. 49 (e, pertanto, anche del parere di regolarità contabile) al segretario, “in relazione alle sue competenze”, consistenti, a termini dell'art. 97, secondo comma, D.Lgs. 267/2000, nello svolgimento di “compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità delle leggi, allo statuto ed ai regolamenti“, sicché se ne desume che il parere di regolarità contabile deve comprendere non solo l'attestazione della copertura finanziaria della spesa, ossia la sua imputazione alla pertinente partizione del bilancio ed il riscontro della capienza del relativo stanziamento, ma debba aver riguardo a tutti i profili propriamente attinenti alla legittimità della spesa;
- la considerazione che, a termini dell'art. 184, quarto comma, D.Lgs. 267/2000, il servizio finanziario -cui è preposto il ragioniere cui il precedente l'art. 49 demanda l'espressione del parere di regolarità contabile- deve effettuare “secondo i principi e le procedure della contabilità pubblica, i controlli e riscontri amministrativi, contabili e fiscali sugli atti di liquidazione”, e che, come è dato evincere dall'art. 147, primo comma, lett. a), D.Lgs. cit., in tema di controlli interni, la regolarità amministrativa e contabile, oggetto dei controlli e dei riscontri demandati al servizio finanziario, si identifica con “la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa”, sicché sarebbe evidentemente incongrua un'interpretazione per cui, in sede di espressione del parere di regolarità contabile di cui all'art. 49 D.Lgs. cit., che si colloca a monte delle fasi di gestione della spesa pubblica, il responsabile del servizio finanziario non fosse tenuto ad evidenziare l'illegittimità della spesa oggetto della proposta di deliberazione;
- il rilievo che l'art. 27 R.D. 2240/1923 (L.C.G.S.) -che, riferendosi alle Amministrazioni dello Stato, ben può essere considerato espressione di un principio generale in subiecta materia- prevede che le ragionerie centrali (oggi uffici centrali di bilancio) vigilino “perché siano osservate le leggi….c) per la regolare gestione dei fondi di bilancio”, per cui evidentemente il parametro di riscontro non è costituito dalla sola legge (formale) di bilancio ma dalle “leggi” e, pertanto, anche da tutte le leggi (sostanziali) che disciplinano l'effettuazione delle spese dello Stato.
Né, in contrario, può argomentarsi dalla circostanza che, ove il parere di regolarità contabile investisse anche la legittimità della spesa, potrebbe verificarsi (in specie nelle ipotesi in cui il responsabile del servizio, competente ad esprimere il “parere di regolarità tecnica”, fosse investito di competenze più propriamente amministrative che tecniche) una possibile “sovrapposizione di competenza”, con le conseguenze -paventate dalla difesa del C.- di una “confusione di ruoli e, soprattutto, di responsabilità”.
Non v'è chi non veda, infatti, che la circostanza che, con riferimento alle proposte di deliberazioni comportanti impegni di spesa o diminuzioni di entrata e, pertanto, aventi effetti finanziari, i pareri di regolarità tecnica del responsabile del servizio ed il parere di regolarità contabile del responsabile di ragioneria possano investire entrambi, se del caso in termini discordanti, la legittimità della deliberazione proposta, lungi dal costituire fonte di alcun preteso inconveniente, consente all'organo collegiale di adottare le proprie deliberazioni, aventi implicazioni finanziarie, con una maggiore “cognizione di causa”, in punto di legittimità degli adottandi provvedimenti.
D'altro canto, l'interpretazione nel senso che il parere di regolarità contabile, previsto per le delibere comportanti effetti finanziari, non debba investire anche la legittimità della proposta deliberazione, è in palese contrasto con l'esigenza che, con riferimento alle suddette delibere, siano opportunamente -e sistematicamente- evidenziati all'organo collegiale, a garanzia della legalità dell'azione amministrativa (cfr. art. 1, primo comma, L. 241/1990), eventuali profili di illegittimità.
Alla luce delle suesposte considerazioni, deve ritenersi che il parere di regolarità contabile investa necessariamente anche la legittimità delle deliberazioni proposte.
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In disparte la questione se le considerazioni innanzi esposte, nel senso dell'estensione del parere di regolarità contabile di cui all'art. 49 D.Lgs. 207/2000 ad ogni profilo attinente alla legittimità della spesa, siano, in termini generali, parimenti valide anche con riferimento al visto di regolarità contabile di cui al successivo art. 151, quarto comma, dello stesso testo unico, ovvero debba ritenersi che quest'ultimo abbia un oggetto più ristretto, concernendo il più limitato aspetto dell'esistenza, nella partizione di bilancio indicato nel provvedimento, di sufficienti disponibilità, tenuto conto degli impegni precedentemente assunti (cfr. TAR Toscana, Sez. I, 25.02.2000 n. 369), reputa la Sezione che, quando, come nella specie, vertesi in ipotesi di determinazione del responsabile del servizio di impegno di spesa meramente esecutiva e consequenziale rispetto a delibera di giunta o di consiglio, il visto di regolarità contabile, non potendo investire la presupposta delibera dell'organo collegiale (in relazione alla quale avrebbe dovuto essere acquisito il parere di regolarità contabile ex art. 49, primo comma, D.Lgs. 267/2000) si risolva e si esaurisca nella sola attestazione della copertura finanziaria (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Puglia, sentenza 01.03.2006 n. 207).

anno 2005

ATTI AMMINISTRATIVIL'omessa allegazione dei pareri prescritti ex art. 53 l. 142/1990 alla deliberazione consiliare non integra un vizio di legittimità, ma si risolve in una mera irregolarità, nei casi in cui non si contesta l’effettiva esistenza degli atti consultivi non allegati.
In relazione al quinto motivo, con cui si denuncia l’omessa allegazione (alla delibera consiliare) dei pareri prescritti dall’art. 53 della legge n. 142 del 1990 (allora vigente), è sufficiente osservare, per rilevarne l’infondatezza, che la dedotta carenza non integra un vizio di legittimità, ma si risolve in una mera irregolarità, nei casi (quale quello di specie) in cui non si contesta l’effettiva esistenza degli atti consultivi non allegati (Cons. St., sez. IV, 16.03.2001, n. 1567) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 20.09.2005 n. 4818 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVIA seguito della riscrittura dell'ordinamento contabile e della nuova distribuzione di competenze tra organi politico-amministrativi e responsabili dei singoli servizi, la copertura finanziaria, che prima era un prius, successivamente è divenuta, dal punto di vista dell'attestazione formale, un posterius. La norma dell'art. 55, comma 5, della legge 08.06.1990, n. 142, è stata, cioè, modificata nel senso che l'attestazione di copertura ha assunto un significato accertativo della necessaria copertura di bilancio dell'atto emanato nel contesto del richiesto visto di regolarità contabile, che riguarda anche l'esatta imputazione di spesa.
In altri termini, l'attestazione di copertura finanziaria non precede più l'impegno, né, soprattutto, è più requisito di validità, ma accede, completandolo, alla relativa deliberazione o determinazione di spesa di cui diventa condizione di esecutività: la sua mancanza non comporta la nullità dell'atto di spesa.
L'attestazione, da elemento (interno) costitutivo della validità, rectius della stessa esistenza della delibera, è divenuto un atto di controllo esterno all'atto ma interno all'organizzazione.
Conseguentemente le deliberazioni di spesa prive dell'attestazione saranno valide anche se non esecutive. Ciò risulta pienamente conforme al principio di separazione delle competenze tra direzione politica e direzione amministrativa introdotto dal D.Lgs. 03.02.1993, n. 29. L'apposizione dell'attestazione di copertura finanziaria, infatti, è un'attività gestionale espletata in applicazione della normativa che la prevede. La mancata apposizione del visto da parte dell'organo burocratico non può comportare la nullità dell'atto -che impegni una spesa- adottato dall'organo politico-amministrativo, poiché la sanzione sarebbe evidentemente eccessiva e creerebbe una incongruenza nell'ordinamento, condizionando la validità di un atto alla sussistenza di un altro atto proveniente da un soggetto rispetto al quale sussiste il regime di separazione dei compiti. La mancata esecutività risulta conforme a quest'ultimo principio e consente la distinta verifica dell'operato di ciascuno ed il sanzionamento delle eventuali responsabilità con le modalità previste dall'ordinamento, in relazione alle distinte competenze.
Il decreto legislativo 18.08.2000, n. 267 ha integralmente abrogato (art. 274, lettera q) la legge n. 142 del 1990 e contiene una disposizione identica alla norma in esame, come sostituita dall'art. 6, comma 11, della legge 15.05.1997 n. 127, e precisamente l'art. 151, comma quarto, che, come appare evidente dalla semplice lettura, riproduce la previsione che l'atto amministrativo emanato senza la copertura finanziaria, lungi dall'essere "nullo di diritto", come previsto dal vecchio testo dell'art. 55, comma 5, della legge n. 142/1990, è valido e diviene esecutivo solo con l'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura.

E’ poi appena il caso di aggiungere che la tesi degli appellanti appare in contrasto proprio con la disposizione invocata (art. 151, comma 4, D.Lgs. 18.08.2000, n. 267), il cui contenuto è frutto di una riscrittura dell’ordinamento contabile degli enti locali, intervenuta successivamente all’entrata in vigore dell’art. 55 della legge 08.06.1990, n. 142.
Come chiarito dalla Corte di Cassazione (SS.UU.CC. 26.07.2002, n. 11098), l'art. 55 della legge 08.06.1990 n. 142, comma 5 –che, com’è noto, prevedeva “la nullità di diritto” dell’atto di impegno di spesa, non contenente l’attestazione della relativa copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario- è stato sostituito, in forza dell'art. 6, comma 11, della legge 15.05.1997, n. 127, recante "Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo", con il seguente testo: “I provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l'approvazione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria".
Ad avviso della Corte, a seguito della riscrittura dell'ordinamento contabile e della nuova distribuzione di competenze tra organi politico-amministrativi e responsabili dei singoli servizi, la copertura finanziaria, che prima era un prius, successivamente è divenuta, dal punto di vista dell'attestazione formale, un posterius. La norma dell'art. 55, comma 5, della legge 08.06.1990, n. 142, è stata, cioè, modificata nel senso che l'attestazione di copertura ha assunto un significato accertativo della necessaria copertura di bilancio dell'atto emanato nel contesto del richiesto visto di regolarità contabile, che riguarda anche l'esatta imputazione di spesa.
In altri termini, l'attestazione di copertura finanziaria non precede più l'impegno, né, soprattutto, è più requisito di validità, ma accede, completandolo, alla relativa deliberazione o determinazione di spesa di cui diventa condizione di esecutività: la sua mancanza non comporta la nullità dell'atto di spesa.
L'attestazione, da elemento (interno) costitutivo della validità, rectius della stessa esistenza della delibera, è divenuto un atto di controllo esterno all'atto ma interno all'organizzazione.
Conseguentemente le deliberazioni di spesa prive dell'attestazione saranno valide anche se non esecutive. Ciò risulta pienamente conforme al principio di separazione delle competenze tra direzione politica e direzione amministrativa introdotto dal D.Lgs. 03.02.1993, n. 29. L'apposizione dell'attestazione di copertura finanziaria, infatti, è un'attività gestionale espletata in applicazione della normativa che la prevede. La mancata apposizione del visto da parte dell'organo burocratico non può comportare la nullità dell'atto -che impegni una spesa- adottato dall'organo politico-amministrativo, poiché la sanzione sarebbe evidentemente eccessiva e creerebbe una incongruenza nell'ordinamento, condizionando la validità di un atto alla sussistenza di un altro atto proveniente da un soggetto rispetto al quale sussiste il regime di separazione dei compiti. La mancata esecutività risulta conforme a quest'ultimo principio e consente la distinta verifica dell'operato di ciascuno ed il sanzionamento delle eventuali responsabilità con le modalità previste dall'ordinamento, in relazione alle distinte competenze.
Il decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, (Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), ha integralmente abrogato (art. 274, lettera q) la legge n. 142 del 1990 e contiene una disposizione identica alla norma in esame, come sostituita dall'art. 6, comma 11, della legge 15.05.1997 n. 127, e precisamente l'art. 151, comma quarto, che, come appare evidente dalla semplice lettura, riproduce la previsione che l'atto amministrativo emanato senza la copertura finanziaria, lungi dall'essere "nullo di diritto", come previsto dal vecchio testo dell'art. 55, comma 5, della legge n. 142/1990, è valido e diviene esecutivo solo con l'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 25.05.2005 n. 2718 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2003

ATTI AMMINISTRATIVI: In caso di parere non favorevole del responsabile del servizio finanziario sulle proposte di deliberazione della Giunta e del Consiglio, deve essere indicata di ciò una idonea motivazione.
Pur essendo un atto procedimentale obbligatorio che va inserito nella deliberazione, il parere di regolarità contabile non è vincolante, per cui è possibile che la Giunta o il Consiglio deliberino in presenza di un parere sfavorevole, assumendosene tutte le responsabilità. Tuttavia, il Consiglio o la Giunta che intendono procedere all’approvazione della deliberazione, pur in presenza di un parere di regolarità contabile contrario, devono indicare nella delibera stessa le motivazioni della scelta.
Nel caso in cui la Giunta o il Consiglio deliberino in difformità del parere di regolarità contabile, il responsabile del servizio finanziario deve portare comunque a termine l’iter di erogazione della spesa emettendo, se del caso, le liquidazioni ed i mandati di pagamento conseguenti.

Oggetto: Parere negativo del responsabile del servizio finanziario di cui all’articolo 49 del decreto legislativo 18.08.2000 n. 267.
Con il quesito in oggetto si chiede:
1) se la Giunta comunale può adottare deliberazioni in presenza di un parere contrario e ben motivato del Responsabile del servizio finanziario;
2) se il Responsabile del servizio finanziario, una volta adottata la delibera di cui al punto 1), è tenuto a firmare i relativi mandati di pagamento.
L’art. 49 del Tuel prevede chiaramente l’obbligatorietà del parere di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione della Giunta e del Consiglio che non siano meri atti di indirizzo e qualora comportino impegni di spesa.
Nelle fattispecie suindicate il parere è obbligatorio e può essere favorevole o non favorevole; in quest’ultimo caso deve essere indicata anche una idonea motivazione.
Tuttavia, pur essendo un atto procedimentale obbligatorio che va inserito nella deliberazione, il parere di regolarità contabile non è vincolante, per cui si potrebbe verificare il caso in cui la Giunta o il Consiglio deliberino in presenza di un parere sfavorevole, assumendosene tutte le responsabilità. Così si è espresso anche il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, con sentenza n. 680 del 25.05.1998 (1).
E’ certamente auspicabile che non si pervenga alla situazione prospettata e che vengano rimosse preventivamente le motivazioni che hanno indotto il responsabile del servizio finanziario ad esprimere un parere sfavorevole; tuttavia, se ciò non avviene preventivamente, sembra necessario che la Giunta o il Consiglio provvedano nel più breve termine possibile, garantendo gli equilibri di bilancio ed in generale il rispetto di tutti i principi dell’ordinamento finanziario e contabile.
In ogni caso, il Consiglio o la Giunta che intendono procedere all’approvazione della deliberazione, pur in presenza di un parere di regolarità contabile contrario, devono indicare nella delibera stessa le motivazioni della scelta.
In merito al punto 2), constatato che nel caso specifico la Giunta o il Consiglio nel deliberare in difformità del parere di regolarità contabile assumono inevitabilmente anche responsabilità amministrative e contabili che sono proprie della figura del responsabile del servizio finanziario è palese che quest’ultimo deve portare a termine l’iter di erogazione della spesa emettendo, se del caso, le liquidazioni ed i mandati di pagamento conseguenti (
Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, parere 05-06.06.2003 - link a www.dirittoeschemi.it).

anno 2001

ATTI AMMINISTRATIVI: La sottoposizione delle deliberazioni degli enti locali ai pareri di legittimità e regolarità tecnico-contabile assume rilevanza essenzialmente al fine di di individuare i responsabili in via amministrativa e contabile delle deliberazioni, ma non vale di per sé, in caso di omissione, a comportare necessariamente l’illegittimità delle deliberazioni medesime.
Ugualmente infondate o irrilevanti sono le altre censure d’ordine formale: quanto alla previsione di spesa, questa, pur se non contenuta nella delibera assembleare, si trova in quella contestualmente adottata dal C.d.A., e tanto basta; quanto alla asserita mancanza dei pareri di legittimità del segretario e tecnico contabile del direttore (art. 20, c. 2 statuto) la censura appare sostanzialmente infondata in fatto, posto che la delibera assembleare, costitutiva, come si è visto, della volontà dell’ente, è assistita dalla firma del segretario, mentre quella del C.d.A. , contenente l’impegno di spesa, risulta controfirmata dal direttore.
E ciò a prescindere, in generale, dal fatto che la sottoposizione delle deliberazioni degli enti locali ai pareri di legittimità e regolarità tecnico-contabile di cui all’art. 53 L. 08.06.1990 n. 142 assume rilevanza essenzialmente al fine di di individuare i responsabili in via amministrativa e contabile delle deliberazioni, ma non vale di per sé, in caso di omissione, a comportare necessariamente l’illegittimità delle deliberazioni medesime
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 27.06.2001 n. 3508 - link a www.dirittoeschemi.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Il mancato inserimento dei pareri di regolarità tecnica e contabile nelle deliberazioni degli Enti Locali costituisce una semplice irregolarità, allorquando non si contesta l'effettiva esistenza dei pareri.
Priva di pregio è l'ultima doglianza contenuta nel sedicesimo motivo poiché il mancato inserimento dei pareri di regolarità tecnica e contabile nella deliberazione impugnata costituisce una semplice irregolarità a mente dell'art. 53, l. 08.06.1990, n. 142 allorquando come nel caso di specie, non si contesta l'effettiva esistenza dei pareri (
Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 16.03.2001 n. 1567 - link a www.dirittoeschemi.it).

anno 2000

ATTI AMMINISTRATIVILa nullità degli impegni di spesa, assunti senza preventiva attestazione della copertura finanziaria, consegue alla sola carenza della previa attestazione e perciò non é esclusa dal fatto che, in concreto, tale copertura finanziaria sussista, ancorché non previamente attestata.
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Esiste certamente una differenza fra il parere di regolarità contabile previsto dal primo comma dell’art. 53 della legge 142/1990 e l’attestazione di copertura finanziaria previsto dal quinto comma dell’art. 55. Il primo verte su eventuali aspetti economico-finanziari, mentre la seconda, in presenza di spese, concerne il più limitato aspetto dell’esistenza, nel capitolo indicato dalla deliberazione, di sufficienti disponibilità, tenuto conto degli impegni precedentemente assunti.
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L’attestazione di copertura finanziaria é implicitamente contenuta nella stessa proposta di ciascuna deliberazione recante la sottoscrizione da parte del ragioniere del riquadro inerente l’imputazione di ogni singola spesa.

L’art. 55, quinto comma, della legge 08.06.1990 n. 142, nel testo precedente la modificazione introdotta dall’art. 6 della legge 15.05.1997 n. 127, stabiliva: “Gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario. Senza tale attestazione l’atto é nullo di diritto”.
La condizione di validità della deliberazione contenente impegni di spesa era, pertanto, costituita dalla previa attestazione della copertura finanziaria da parte dell’organo competente.
La giurisprudenza ha, infatti, affermato che la nullità degli impegni di spesa, assunti senza preventiva attestazione della copertura finanziaria, consegue alla sola carenza della previa attestazione e perciò non é esclusa dal fatto che, in concreto, tale copertura finanziaria sussista, ancorché non previamente attestata (Cass., Sez. I, 14.05.1997 n. 4248).
Fermo il principio richiamato, alla stregua del quale il CO.RE.CO. ha sancito la nullità delle deliberazioni di che trattasi, ancorché fornite di attestazione postuma di copertura finanziaria, si palesano irrilevanti le argomentazioni addotte dal Comune ricorrente.
Esiste certamente una differenza fra il parere di regolarità contabile previsto dal primo comma dell’art. 53 della legge, richiamato nelle citate deliberazioni, e l’attestazione di copertura finanziaria previsto dal quinto comma dell’art. 55. Il primo verte su eventuali aspetti economico-finanziari, mentre la seconda, in presenza di spese, concerne il più limitato aspetto dell’esistenza, nel capitolo indicato dalla deliberazione, di sufficienti disponibilità, tenuto conto degli impegni precedentemente assunti (circolare del Ministero dell’Interno, richiamata dal ricorrente).
Ciò trova conferma nell’art. 35, primo comma, del D.Lgs. 25.02.1995 n. 77, recante ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, secondo cui gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione da comunicare ai terzi interessati e l’attestazione di copertura finanziaria di cui all’art. 55, comma 5, della legge n. 142/1990.
Da tanto non é consentito, peraltro, desumere -secondo la tesi sostenuta nel ricorso- che, comunque, l’attestazione di copertura finanziaria é implicitamente contenuta nella stessa proposta di ciascuna deliberazione recante la sottoscrizione da parte del ragioniere del riquadro inerente l’imputazione di ogni singola spesa che sarebbe stata «confermata» dal visto apposto in data 11.01.1991.
Nella fattispecie, come accertato dall’organo di controllo, le deliberazioni comportanti assunzioni di spesa, adottate tutte nel 1990, recano un’attestazione di copertura finanziaria apposta in data 11.01.1991; tanto basta, per le ragioni suesposte, a far ritenere nulle di diritto le deliberazioni di che trattasi, come legittimamente rilevato dal CO.RE.CO. con la decisione impugnata (TAR Toscana, Sez. I, sentenza 25.02.2000 n. 369 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVIE' illegittima la deliberazione di giunta/consiglio comunale priva del parere di regolarità tecnica e contabile.
Egualmente la sentenza di primo grado merita conferma nella parte in cui ha rilevato che la citata deliberazione di giunta n. 22/1991 è stata adottata senza la previa acquisizione del parere di "regolarità tecnica e contabile", di cui all'art. 53, comma 1, della legge n. 142/1990.
La circostanza che, in mancanza di unità operative idonee, il parere potesse essere reso dal segretario comunale (art. 53, comma 2) non toglie che la deliberazione dovesse recarne esplicita traccia. Alla tesi degli appellanti, secondo cui il parere "preventivo e favorevole di legittimità" espresso dal segretario generale sarebbe comprensivo di ogni altra valutazione, va obiettato che l'esame dell'atto sotto il profilo della legittimità non è assimilabile, per l'oggettiva diversità della funzione e dei parametri di riferimento, all'apprezzamento, anch'esso obbligatorio, dei suoi profili di ordine tecnico e contabile (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 15.02.2000 n. 808 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 1999

ATTI AMMINISTRATIVI: A. Pètrina, IURE CONDITO LA VERIFICA DI LEGITTIMITA’ NEGLI EE.LL. (maggio 2009 - link a www.segretariocomunale.com).

ATTI AMMINISTRATIVI: L. Oliveri, I PARERI SULLE PROPOSTE DI DELIBERAZIONE ALLA LUCE DELLA LEGGE 265/1999 (1999 - link a www.giustamm.it).

anno 1998

ATTI AMMINISTRATIVI: I pareri del responsabile del servizio interessato e del responsabile di ragioneria non pongono alcun limite alla potestà deliberante della giunta e del consiglio comunale, che possono liberamente disporre del contenuto delle proposte di deliberazione, dopo l'acquisizione su queste dei pareri stessi.
Con il secondo motivo di appello si assume la violazione dell'articolo 53 della legge 08.06.1990, n. 142.
L'infondatezza della censura proposta consegue al rilievo che la norma citata, nel prevedere la necessità dei pareri del responsabile del servizio interessato, del responsabile di ragioneria, nonché del segretario comunale, ciascuno per quanto di propria competenza, non pone alcun limite alla potestà deliberante della giunta e del consiglio comunale, che possono liberamente disporre del contenuto delle proposte di deliberazione, dopo che su queste ultime sia stato acquisito, quale elemento formale dell'iter procedimentale, il parere dei predetti organi tecnici.
Ove si opinasse diversamente, si finirebbe inammissibilmente con il conferire ai citati organi consultivi l'effettivo potere di amministrazione, degradando la giunta ed il consiglio ad una funzione di mera ratifica di determinazioni amministrative sostanzialmente imputabili ad altri soggetti (
Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 25.05.1998 n. 680 - link a www.dirittoeschemi.it).