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71-PATRIMONIO
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74-PERMESSO DI COSTRUIRE (decadenza)
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dossier PIANI PIANIFICATORI ED ATTUATIVI (aree a standard E standard qualitativo)
anno 2015

URBANISTICA: Circa la fattispecie del lottizzante che si rifiuta di cedere al comune le opere di urbanizzazione realizzate e già collaudate.
La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, e lett. f), cod. proc. amm. perché riguarda l'esecuzione di obbligazioni derivanti da una convenzione urbanistica che rientra tra gli accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi ai sensi dell’art. 11 della legge n. 07.08.1990, n. 241, in materia urbanistica.
---------------
L’art. 2932 c.c., primo comma, prevede infatti che "se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione, l'altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso" e, al secondo comma, dispone che, se ove come nella specie il contratto abbia "per oggetto il trasferimento della proprietà di una cosa determinata", "la domanda non può essere accolta, se la parte che l'ha proposta non esegue la sua prestazione o non ne fa offerta nei modi di legge, a meno che la prestazione non sia ancora esigibile".
La convenuta non ha adempiuto all’obbligo di trasferimento delle aree previsto dalla convenzione e la giurisprudenza ha chiarito che “il rimedio previsto dall’art. 2932 c.c. al fine di ottenere l’esecuzione specifica dell’obbligo di concludere un contratto, deve ritenersi applicabile non solo nelle ipotesi di contratto preliminare non seguito da quello definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l’obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto, sia in relazione ad un negozio unilaterale, sia in relazione ad un atto o ad un fatto dai quali detto obbligo possa sorgere ex lege”.

...per l’accertamento dell’inadempimento agli obblighi previsti dalla convenzione urbanistica intercorsa tra il Comune di Castelgomberto e la ditta Grandangolo Immobiliare S.r.l. relativa al piano di lottizzazione Tezzon nel Comune di Castelgomberto e la condanna all’esecuzione in forma specifica della predetta convenzione mediante il trasferimento dei mappali nn. 563, 564, 565, 566, 568, 569, 571, 573, 585, 587, 658, 668, 671, 679, 681, 684, 715, 716, 717, 718, 719, 720, 721, 723, 724, 725, 726, 728, 729, 730, 731, 732, 733, 734, 735, 738.
...
Con il ricorso in epigrafe il Comune di Castelgomberto ha convenuto avanti questo Tribunale la Società Grandangolo Immobiliare.
Il Comune espone di aver stipulato in data 28.07.2003, avanti il notaio dott. V.G., una convenzione urbanistica relativa al piano di lottizzazione “Tezzon”, il cui art. 5 prevede l’obbligo per la ditta lottizzante, i suoi successori ed aventi causa, di trasferire al Comune a propria cura e spese entro sei mesi dal collaudo finale, le aree relative a sedi stradali, marciapiedi, piazze, parcheggi pubblici, verde, ed altre eventuali aree destinate a standard.
Acquisiti i titoli edilizi e realizzate le opere di urbanizzazione, la convenuta in data 23.02.2006, ne ha chiesto il collaudo, accompagnando la richiesta, così come previsto dall’art. 7, punto 11, della convenzione, con una planimetria che evidenzia le aree da cedere, e con la Tavola n. 3, che reca l’elenco analitico dei relativi mappali.
Il collaudo è stato eseguito in data 14.06.2006, ma la Società convenuta non si è presentata avanti il notaio per la stipula del rogito né in data 17.07.2014, né in data 27.11.2014, e in entrambi i casi non ha proposto una data alternativa.
Ciò premesso, il Comune chiede l’accertamento dell’inadempimento e il trasferimento delle aree ai sensi dell’art. 2932 c.c..
La convenuta Grandangolo Immobiliare Srl non si è costituita in giudizio.
Alla pubblica udienza del 25.06.2015, la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso è fondato e deve essere accolto.
La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, e lett. f), cod. proc. amm. perché riguarda l'esecuzione di obbligazioni derivanti da una convenzione urbanistica che rientra tra gli accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi ai sensi dell’art. 11 della legge n. 07.08.1990, n. 241, in materia urbanistica (ex pluribus cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen. 20.07.2012, n. 28; Tar Lombardia, Brescia, Sez. I, 26.03.2014, n. 298; Tar Marche, 24.05.2013, n. 388; Tar Veneto, Sez. II, 25.01.2012, n. 33; Tar Veneto, Sez. II, 13.07.2011, n. 1219).
Nel merito ricorrono i presupposti per l’accoglimento della domanda.
L’art. 2932 c.c., primo comma, prevede infatti che "se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione, l'altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso" e, al secondo comma, dispone che, se ove come nella specie il contratto abbia "per oggetto il trasferimento della proprietà di una cosa determinata", "la domanda non può essere accolta, se la parte che l'ha proposta non esegue la sua prestazione o non ne fa offerta nei modi di legge, a meno che la prestazione non sia ancora esigibile".
La convenuta non ha adempiuto all’obbligo di trasferimento delle aree previsto dalla convenzione e la giurisprudenza ha chiarito (cfr. Cass. civ., Sez. II, 30.03.2012, n. 5160) che “il rimedio previsto dall’art. 2932 c.c. al fine di ottenere l’esecuzione specifica dell’obbligo di concludere un contratto, deve ritenersi applicabile non solo nelle ipotesi di contratto preliminare non seguito da quello definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l’obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto, sia in relazione ad un negozio unilaterale, sia in relazione ad un atto o ad un fatto dai quali detto obbligo possa sorgere ex lege”.
Nel caso di specie il Comune ha dedotto l'inadempimento della convenuta all'obbligazione di trasferimento prevista dalla convenzione, rispetto alla quale, trattandosi di un’obbligazione contrattuale, l’inadempimento deve essere semplicemente allegato, e non emerge alcuna circostanza ostativa all’accoglimento della domanda, dato che il Comune risulta aver assolto agli obblighi a suo carico previsti dalla convenzione e dal punto di vista istruttorio vi è l’analitica identificazione dei mappali da trasferire ad opera della documentazione formata dalla stessa convenuta al fine di ottenere il collaudo delle opere.
Pertanto sussistono tutte le condizioni per accogliere la domanda del Comune nei termini specificati nel dispositivo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:
a) accerta, in favore del Comune di Castelgomberto ed a carico della convenuta Grandangolo Immobiliare Srl, l'inadempimento dell'obbligo di trasferimento delle aree relative a sedi stradali, marciapiedi, piazze, parcheggi pubblici, verde, ed altre destinate a standard, previsto dalla convenzione urbanistica stipulata il 28.07.2003, rep. 35269, del notaio Guglielmi, relativa al piano di lottizzazione “Tezzon”;
b) dispone, ai sensi dell'art. 2932 c.c., il trasferimento dalla convenuta Grandangolo Immobiliare Srl (P. IVA .....) con sede in ....... n. 2, al ricorrente Comune di Castelgomberto (P. IVA 00185650249) con sede a Castelgomberto, Piazza Marconi n. 1, delle aree individuate dalle singole particelle del Catasto terreni del Comune di Castelgomberto, foglio 1, di seguito precisate: mappali nn. 563, 564, 565, 566, 568, 569, 571, 573, 585, 587, 658, 668, 671, 679, 681, 684, 715, 716, 717, 718, 719, 720, 721, 723, 724, 725, 726, 728, 729, 730, 731, 732, 733, 734, 735, 738;
c) ordina al competente Conservatore dei registri immobiliari di procedere alle relative trascrizioni, con esonero da ogni sua responsabilità al riguardo;
d) condanna la convenuta alla refusione delle spese di giudizio, liquidandole in € 5.000,00, a titolo di compensi e spese (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 24.07.2015 n. 875 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: Che cos'è la presupposizione.
La presupposizione costituisce un’ipotesi di scioglimento del contratto di creazione dottrinale e giurisprudenziale.
In pratica, senza che le parti ne abbiano fatta espressa menzione, una data situazione di fatto (attuale o futura) viene considerata come presupposto determinante ai fini della conclusione del contratto. Per tale motivo, parte della dottrina definisce la presupposizione una "condizione inespressa".

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La presupposizione costituisce un’ipotesi di scioglimento del contratto di creazione dottrinale e giurisprudenziale. Come si può leggere sul Torrente, "talora accade che le parti abbiano dettato il regolamento negoziale fondando le loro valutazioni su determinati presupposti che in seguito possono essere venuti meno o che, nonostante le attese, non si sono verificati".
In pratica, senza che le parti ne abbiano fatta espressa menzione, una data situazione di fatto (attuale o futura) viene considerata come presupposto determinante ai fini della conclusione del contratto. Per tale motivo, parte della dottrina definisce la presupposizione una "condizione inespressa".
La definizione più efficace di tale istituto viene fornita dalla sentenza della Cassazione, n. 633 del 24/03/2006, che statuisce quanto segue: “La cosiddetta presupposizione deve intendersi come figura giuridica che si avvicina, da un lato, ad una particolare forma di condizione, da considerarsi implicita e, comunque, certamente non espressa nel contenuto del contratto e, dall'altro, alla stessa causa del contratto, intendendosi per causa la funzione tipica e concreta che il contratto è destinato a realizzare; il suo rilievo resta dunque affidato all'interpretazione della volontà contrattuale delle parti, da compiersi in relazione ai termini effettivi del negozio giuridico dalle medesime stipulato. Deve pertanto ritenersi configurabile la presupposizione tutte le volte in cui, dal contenuto del contratto, si evinca che una situazione di fatto, considerata, ma non espressamente enunciata dalle parti in sede di stipulazione del medesimo, quale presupposto imprescindibile della volontà negoziale, venga successivamente mutata dal sopravvenire di circostanze non imputabili alle parti stesse, in modo tale che l'assetto che costoro hanno dato ai loro rispettivi interessi venga a trovarsi a poggiare su una base diversa da quella in forza della quale era stata convenuta l'operazione negoziale, così da comportare la risoluzione del contratto stesso ai sensi dell'articolo 1467 cod. civ.”.
Un esempio: acquistare un terreno per costruire una casa; entrambi i contraenti "presupponevano" l'edificabilità del suolo di cui viene successivamente constatata l'inedificabilità (17.02.2015 - link a http://www.studiodostuni.it).

anno 2014

EDILIZIA PRIVATAE' corretto affermare che dei 77 parcheggi vincolati ad uso pubblico, 52 risultarono realizzati su suolo demaniale concesso in diritto di superficie e 25 sulla proprietà privata sotto il fabbricato principale.
Questi, quindi, sono stati realizzati in attuazione del piano particolareggiato come parcheggi pubblici di standard e non possono essere assimilati al regime dei parcheggi privati di pertinenza delle singole unità immobiliari ex L. 122 del 1989, il cui regime giuridico è nettamente differenziato.
Infatti, i parcheggi destinati al completamento degli standard sono previsti dall’art. 41-quinquies della L. n. 1150 del 1942, insieme agli spazi pubblici e al verde pubblico, e regolati dal D.M. 02.04.1968 n. 1444.
La loro funzione è quella di consentire un ordinato sviluppo del territorio ed alleviare il carico urbanistico, come dimostra il modo di computo degli standard pubblico relativo ai parcheggi in quanto opere di urbanizzazione primaria, in aggiunta alle superfici a parcheggio previste dall'art. 18 L. n. 765 del 1967 (che ha introdotto l’art. 41-sexies nella L. n. 1150 del 1942).
Al contrario, i parcheggi privati disciplinati dal citato art. 41-sexies e dall’articolo 9 della L. 122 del 1989, sono di proprietà privata, riservati agli abitanti delle unità residenziali e sono asserviti all’immobile con vincolo di pertinenzialità.
La funzione è certamente simile (il decongestionamento della viabilità pubblica tramite l’agevolazione della costruzione di spazi di parcheggio degli autoveicoli dei proprietari dei beni immobili) ma la disciplina è notevolmente diversa, sia in relazione al computo degli spazi che in merito al regime proprietario, stante il vincolo pertinenziale che si instaura con l’unità immobiliare principale.
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Il regime dei parcheggi in questione, realizzati su suolo demaniale concesso in superficie o su suolo privato e asserviti ad uso pubblico a mezzo di atto notarile registrato e trascritto in quanto opere di urbanizzazione primaria, previste dal piano particolareggiato e realizzate a scomputo degli oneri di urbanizzazione, impedisce di individuare una particolare posizione giuridica soggettiva tale da differenziare il condominio o i suoi condomini rispetto agli altri utenti in relazione ai modi di gestione dell’area da parte del Comune.
Infatti, le aree sono normalmente destinate, in assenza di specifici divieti, all’uso generale da parte della generalità dei cittadini, con ciò escludendo ogni valenza alla richiesta delle parti appellanti di essere destinatarie della comunicazione di avviso di avvio del procedimento relativo.
La ragione evidenziata in ricorso, ossia la presunta doppia utilità del parcheggio in esame, altro non è che un espediente argomentativo che conferma la posizione centrale del primo giudice, ossia l’inesistenza di una posizione differenziata delle parti appellanti rispetto alla comunità dei cittadini, rendendo quindi ingiustificato il trattamento peculiare richiesto.

3.1. - Le censure avverso la sentenza del TAR, in relazione al profilo qui in esame, sono infondate e vanno respinte.
Il primo giudice ha correttamente ricostruito il regime giuridico dei parcheggi in esame, evidenziando come, al contrario di quanto voluto dai ricorrenti (per cui si tratterebbe di parcheggi privati di pertinenza delle singole unità immobiliari ai quali si applicherebbe il particolare regime costituito dal vincolo inderogabile di accessorietà degli stessi all’immobile principale, dato dal vincolo di destinazione e dall’inalienabilità separata, di cui all’art. 41-sexies della legge urbanistica n. 1150 del 1942 e alla L. n. 122/1989), deve invece ritenersi assodata la loro destinazione pubblica.
Rinviando alla descrizione della fattispecie sopra operata, è corretto affermare che in definitiva, dei 77 parcheggi vincolati ad uso pubblico, 52 risultarono realizzati su suolo demaniale concesso in diritto di superficie alla Europa s.r.l., e 25 sulla proprietà privata sotto il fabbricato principale.
Questi, quindi, sono stati realizzati in attuazione del piano particolareggiato come parcheggi pubblici di standard e non possono essere assimilati al regime dei parcheggi privati di pertinenza delle singole unità immobiliari ex L. 122 del 1989, il cui regime giuridico è nettamente differenziato.
Infatti, i parcheggi destinati al completamento degli standard sono previsti dall’art. 41-quinquies della L. n. 1150 del 1942, insieme agli spazi pubblici e al verde pubblico, e regolati dal D.M. 02.04.1968 n. 1444. La loro funzione è quella di consentire un ordinato sviluppo del territorio ed alleviare il carico urbanistico, come dimostra il modo di computo degli standard pubblico relativo ai parcheggi in quanto opere di urbanizzazione primaria, in aggiunta alle superfici a parcheggio previste dall'art. 18 L. n. 765 del 1967 (che ha introdotto l’art. 41-sexies nella L. n. 1150 del 1942).
Al contrario, i parcheggi privati disciplinati dal citato art. 41-sexies e dall’articolo 9 della L. 122 del 1989, sono di proprietà privata, riservati agli abitanti delle unità residenziali e sono asserviti all’immobile con vincolo di pertinenzialità. La funzione è certamente simile (il decongestionamento della viabilità pubblica tramite l’agevolazione della costruzione di spazi di parcheggio degli autoveicoli dei proprietari dei beni immobili) ma la disciplina è notevolmente diversa, sia in relazione al computo degli spazi che in merito al regime proprietario, stante il vincolo pertinenziale che si instaura con l’unità immobiliare principale.
Così inquadrata la questione, appare del tutto corretta la soluzione data dal primo giudice alle censure proposte, anche in questa sede, dalle parti appellanti.
Il regime dei parcheggi in questione, realizzati su suolo demaniale concesso in superficie o su suolo privato e asserviti ad uso pubblico a mezzo di atto notarile registrato e trascritto in quanto opere di urbanizzazione primaria, previste dal piano particolareggiato e realizzate a scomputo degli oneri di urbanizzazione, impedisce di individuare una particolare posizione giuridica soggettiva tale da differenziare il condominio Europa o i suoi condomini rispetto agli altri utenti in relazione ai modi di gestione dell’area da parte del Comune.
Infatti, le aree sono normalmente destinate, in assenza di specifici divieti, all’uso generale da parte della generalità dei cittadini, con ciò escludendo ogni valenza alla richiesta delle parti appellanti di essere destinatarie della comunicazione di avviso di avvio del procedimento relativo. La ragione evidenziata in ricorso, ossia la presunta doppia utilità del parcheggio in esame, altro non è che un espediente argomentativo che conferma la posizione centrale del primo giudice, ossia l’inesistenza di una posizione differenziata delle parti appellanti rispetto alla comunità dei cittadini, rendendo quindi ingiustificato il trattamento peculiare richiesto.
Del pari, è infondata la doglianza in relazione alla ragione della destinazione dei parcheggi in favore della particolare destinazione data loro dalla delibera inizialmente gravata.
Nei limiti dell’interesse delle parti, che come si è visto non è connotato da particolare rilevanza giuridica, deve convenirsi con la valutazione operata dal primo giudice in relazione alla natura del potere esercitato dal Comune. Infatti, con l’ordinanza impugnata con il primo ricorso, i posti auto in esame sono stati riservati al ricovero degli automezzi di proprietà comunale in uso alla polizia municipale (i cui veicoli, si noti, non godono di un regime proprietario differenziato rispetto a quello degli altri automezzi comunali), in ciò in aderenza a quanto previsto dall’art. 7, lett. d), del Codice della strada, che espressamente prevede tale facoltà e, peraltro, come anche notato dal primo giudice, senza che tale determinazione abbia compromesso la dotazione minima di parcheggi pubblici stabilita per gli standard.
Conclusivamente, le censure relative ai capi di sentenza con cui si è esaminato il ricorso n. 2394 del 1999 sono infondati (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 05.08.2014 n. 4183 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Sulla sottrazione delle aree destinate obbligatoriamente a standard nell’area in esame, previa trasformazione compensativa tramite l’istituto della monetizzazione.
Sulla illegittima sdemanializzazione di 77 parcheggi vincolati ad uso pubblico e l’inserimento degli stessi tra le aree comunali da vendere.
Il tema è stato oggetto di una recente decisione. Invero, si è osservato come il Consiglio di Stato ha già 'delineato una propria linea interpretativa in merito al collegamento tra interventi edilizi e ricerca degli standard urbanistici e ha così assunto decisioni che hanno, ad esempio, negato la sufficienza di un parcheggio collocato in area non fruibile, dove la fruibilità era collegata non a valutazioni normative, ma fattuali, poiché il ‘terreno pertinenziale destinato a parcheggio deve ragionevolmente intendersi come condizione necessaria per la migliore fruizione del parcheggio medesimo da parte di tutti coloro che intendono comodamente accedervi con i propri mezzi di locomozione per poi uscire con i relativi acquisti più o meno ingombranti e/o pesanti da collocare su tali mezzi’.
Oppure decisioni che hanno evidenziato i pericoli legati alla smaterializzazione degli standard, sottolineando come ‘la monetizzazione degli standard urbanistici non può essere considerata alla stregua di una vicenda di carattere unicamente patrimoniale e rilevante solo sul piano dei rapporti tra l’ente pubblico e il privato che realizzerà l’opera, e ciò perché, da un lato, così facendo si legittima la paradossale situazione di separare i commoda (sotto forma di entrata patrimoniale per il Comune) dagli incommoda (il peggioramento della qualità di vita degli appellanti) e dall’altro, si nega tutela giuridica agli interessi concretamente lesi degli abitanti dell’area’.
Ancora, si è affermato che ‘qualora si potessero individuare gli standard costruttivi in ragione del solo dato dimensionale, verrebbe conseguentemente posto in ombra il dato funzionale, ossia la destinazione concreta dell’area, come voluta dal legislatore. Soddisfacendo gli standard con la messa a disposizione di aree non utilizzabili in concreto (ossia, seguendo l’indicazione del TAR, utilizzando le porzioni che non sono utilizzabili, per forma o per le ridotte dimensioni, ovvero perché eccedenti un posto macchina standard ma insufficienti per realizzarne un altro, ovvero infine per il difficile accesso), la norma di garanzia verrebbe frustrata, atteso che il citato art. 41-sexies della legge urbanistica non contempla un nudo dato quantitativo, ma un dato mirato ad uno scopo esplicito’.
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Ciò che la giurisprudenza fa emergere è la “marcata attenzione alla funzione stessa degli standard urbanistici, intesi come indicatori minimi della qualità edificatoria (e così riferiti ai limiti inderogabili di densità edilizia, di rapporti spaziali tra le costruzioni e di disponibilità di aree destinate alla fruizione collettiva) e come tali destinati a connettersi direttamente con le aspettative dei fruitori dell’area interessata”, in una situazione di stretta interdipendenza, tale da determinare “la cogenza di questa stretta correlazione spaziale tra intervento edilizio e localizzazione dello standard”.
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Sulla scorta di tale lettura, appare perplessa la decisione di sopprimere un parcheggio pubblico destinato a soddisfare la previsione di standard, che come si è detto si localizzano funzionalmente nell’area limitrofa all’intervento, correlata ad una solo ipotetica e futura destinazione delle somme conseguite a seguito della monetizzazione, ossia della vendita dei parcheggi in esame.
In concreto, il primo giudice, pur avendo evidenziato la correttezza procedimentale, ha omesso di riscontrare l’assunto della fondamentale indisponibilità dell’oggetto del procedimento, ossia l’impossibilità di privare un’area della sua dotazione minima di standard senza una contestuale, effettiva e funzionale indicazione di altre aree di parcheggio idonee a salvaguardare il requisito minimo ex lege.
In concreto, usando le categorie tradizionali dell’atto amministrativo, l’indisponibilità del bene, dovuta al fatto che questo è essenziale per garantire la legittimità dell’insediamento realizzato, priva l’azione amministrativa di un suo necessario presupposto, rendendola così illegittima.

4. - Il secondo sentiero contenzioso trae origine dalla deliberazione del consiglio comunale n. 103 del 20.12.2011, con la quale il Comune decideva: a) la sdemanializzazione e b) l’inserimento tra le aree comunali da vendere (quali parcheggi privati) dei 77 posti auto interrati in questione.
Con successiva ordinanza l’amministrazione, in previsione della vendita di tali posti auto, poneva un divieto di sosta sugli stessi, riservandoli ad alcuni cittadini che erano stati provvisoriamente privati delle loro autorimesse da lavori eseguiti per incarico del Comune.
Anche in questo caso, il condominio Europa ed alcuni condomini con ricorso iscritto al numero di R.G. 447 del 2012 impugnavano tali atti. A fondamento di tale ricorso i ricorrenti hanno dedotto le censure di: violazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990; violazione dell’art. 28 L. 1150/1942 e dell’art. 63 della L.R. n. 61/1985, non potendo le opere di urbanizzazione essere dismesse in favore di privati; violazione dell’art. 11 della L. n. 241/1990, per violazione della convenzione sottoscritta per l’urbanizzazione di una porzione del territorio comunale; eccesso di potere per falsità del presupposto, illogicità manifesta e travisamento dei fatti.
La sentenza impugnata del TAR per il Veneto ha respinto anche questa seconda serie di censure, ritenendo corretto il procedimento utilizzato dal Comune e dando vita alla seconda parte del contenzioso in grado di appello.
4.1. - Le censure proposte dalle parti appellanti, in relazione alla fase procedimentale di dismissione dei parcheggi, sono fondate e vanno accolte.
In disparte la ricostruzione operata in termini di nullità dei vizi gravanti sugli atti impugnati nel primo profilo del terzo motivo (sulla quale basta rinviare alla secolare elaborazione giurisprudenziale sulle patologie degli atti amministrativi per evidenziarne l’irrilevanza), ritiene la Sezione di doversi soffermare sul secondo profilo, dove viene lamentata la sottrazione delle aree destinate obbligatoriamente a standard nell’area in esame, previa trasformazione compensativa tramite l’istituto della monetizzazione.
Il primo giudice ha correttamente evidenziato la linearità della procedura utilizzata, giungendo così ad una considerazione conclusiva di legittimità dell’azione amministrativa.
Ha dapprima valutato la correttezza motivazionale della delibera gravata, in relazione alla impossibilità di garantire una utilizzazione collettiva di tali parcheggi, in ragione di una non eliminabile promiscuità tra lo spazio pubblico e quello dell’autorimessa privata (peraltro, derivante dal comportamento degli stessi condomini che aveva sempre occupato abusivamente i parcheggi pubblici, come acclarata dalla sentenza della Corte di Appello di Venezia n. 1858 del 12.07.2011).
Ha poi ritenuto del tutto compatibile il procedimento di rinuncia alla servitù pubblica e contestuale monetizzazione delle aree a standard per i parcheggi situati all’interno del condominio con i parametri urbanistici vincolanti posti dal D.M. 1444 del 1968 e dalle leggi regionali n. 61 del 1985 e 11 del 2004.
Su tale profilo, la Sezione ritiene però di dissentire, stante il proprio orientamento consolidato, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, di senso opposto.
Il tema è stato oggetto di una recente decisione (sentenza n. 616 del 10.02.2014, data peraltro proprio in relazione di una sentenza dello stesso TAR).
In quella occasione si è osservato come il Consiglio di Stato ha già “delineato una propria linea interpretativa in merito al collegamento tra interventi edilizi e ricerca degli standard urbanistici e ha così assunto decisioni che hanno, ad esempio, negato la sufficienza di un parcheggio collocato in area non fruibile, dove la fruibilità era collegata non a valutazioni normative, ma fattuali, poiché il ‘terreno pertinenziale destinato a parcheggio deve ragionevolmente intendersi come condizione necessaria per la migliore fruizione del parcheggio medesimo da parte di tutti coloro che intendono comodamente accedervi con i propri mezzi di locomozione per poi uscire con i relativi acquisti più o meno ingombranti e/o pesanti da collocare su tali mezzi’ (Consiglio di Stato, sez. V, 25.06.2010 n. 4059); oppure decisioni che hanno evidenziato i pericoli legati alla smaterializzazione degli standard, sottolineando come ‘la monetizzazione degli standard urbanistici non può essere considerata alla stregua di una vicenda di carattere unicamente patrimoniale e rilevante solo sul piano dei rapporti tra l’ente pubblico e il privato che realizzerà l’opera, e ciò perché, da un lato, così facendo si legittima la paradossale situazione di separare i commoda (sotto forma di entrata patrimoniale per il Comune) dagli incommoda (il peggioramento della qualità di vita degli appellanti) e dall’altro, si nega tutela giuridica agli interessi concretamente lesi degli abitanti dell’area’ (Consiglio di Stato, sez. IV, ord. 04.02.2013 n. 644).
Ancora, si è affermato che ‘qualora si potessero individuare gli standard costruttivi in ragione del solo dato dimensionale, verrebbe conseguentemente posto in ombra il dato funzionale, ossia la destinazione concreta dell’area, come voluta dal legislatore. Soddisfacendo gli standard con la messa a disposizione di aree non utilizzabili in concreto (ossia, seguendo l’indicazione del TAR, utilizzando le porzioni che non sono utilizzabili, per forma o per le ridotte dimensioni, ovvero perché eccedenti un posto macchina standard ma insufficienti per realizzarne un altro, ovvero infine per il difficile accesso), la norma di garanzia verrebbe frustrata, atteso che il citato art. 41-sexies della legge urbanistica non contempla un nudo dato quantitativo, ma un dato mirato ad uno scopo esplicito’ (Consiglio di Stato, sez. IV, 28.05.13 n. 2916)
.”
Ciò che la giurisprudenza fa emergere è la “marcata attenzione alla funzione stessa degli standard urbanistici, intesi come indicatori minimi della qualità edificatoria (e così riferiti ai limiti inderogabili di densità edilizia, di rapporti spaziali tra le costruzioni e di disponibilità di aree destinate alla fruizione collettiva) e come tali destinati a connettersi direttamente con le aspettative dei fruitori dell’area interessata”, in una situazione di stretta interdipendenza, tale da determinare “la cogenza di questa stretta correlazione spaziale tra intervento edilizio e localizzazione dello standard”.
Sulla scorta di tale lettura, appare perplessa la decisione di sopprimere un parcheggio pubblico destinato a soddisfare la previsione di standard, che come si è detto si localizzano funzionalmente nell’area limitrofa all’intervento, correlata ad una solo ipotetica e futura destinazione delle somme conseguite a seguito della monetizzazione, ossia della vendita dei parcheggi in esame.
In concreto, il primo giudice, pur avendo evidenziato la correttezza procedimentale, ha omesso di riscontrare l’assunto della fondamentale indisponibilità dell’oggetto del procedimento, ossia l’impossibilità di privare un’area della sua dotazione minima di standard senza una contestuale, effettiva e funzionale indicazione di altre aree di parcheggio idonee a salvaguardare il requisito minimo ex lege. In concreto, usando le categorie tradizionali dell’atto amministrativo, l’indisponibilità del bene, dovuta al fatto che questo è essenziale per garantire la legittimità dell’insediamento realizzato, priva l’azione amministrativa di un suo necessario presupposto, rendendola così illegittima.
Per altro verso, appare non congruo il rinvio all’art. 32, comma 2, della legge regionale Veneto n. 11 del 23.04.2004 “Norme per il governo del territorio e in materia di paesaggio”, atteso che la detta disposizione (per cui “le aree per servizi devono avere dimensione e caratteristiche idonee alla loro funzione in conformità a quanto previsto dal provvedimento della Giunta regionale di cui all'articolo 46, comma 1, lettera b). Qualora all'interno del PUA tali aree non siano reperibili, o lo siano parzialmente, è consentita la loro monetizzazione ovvero la compensazione ai sensi dell'articolo 37”) è collegata a quella di cui al comma 1 (“Il conseguimento dei rapporti di dimensionamento dei piani urbanistici attuativi (PUA) è assicurato mediante la cessione di aree o con vincoli di destinazione d'uso pubblico”) e si riferisce eventualmente alla sola fase di adozione e approvazione del piano (in senso analogo, sebbene in relazione alla diversa situazione lombarda, Consiglio di Stato, sez. V, 17.09.2010 n. 6950 dove si evidenzia l’incompatibilità della monetizzazione “volta a supplire alla (presunta) carenza di standard che non sia stata considerata in sede di pianificazione attuativa”).
Tale circostanza si ripercuote quindi anche sul regime giuridico della successiva procedura di dismissione che ne è direttamente condizionata, in senso ovviamente negativo, e in relazione alle delibere emesse strumentalmente ad essa.
Conclusivamente, l’appello va accolto limitatamente alle doglianze contenute nel ricorso di prime cure n. 447 del 2012 e quindi limitatamente all’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di San Donà di Piave del 20.12.2011 n. 103, dove ha deciso la sdemanializzazione e l'inserimento tra le aree comunali da vendere (quali parcheggi privati) dei 77 posti auto interrati (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 05.08.2014 n. 4183 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAMentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata all’imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento.
E ciò vale ad evidenziare la diversità ontologica della monetizzazione rispetto al contributo di concessione di talché, sotto il versante processuale, non si può utilizzare lo strumento dell’azione di accertamento per determinare l’importo di tale obbligazione pecuniaria.
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La norma regionale impone al richiedente il titolo edilizio di reperire gli standard necessari per l’ampliamento aggiuntivo richiesto. In via alternativa, lo stesso richiedente può provvedere alla monetizzazione degli standard mediante pagamento “di una somma commisurata al costo di acquisizione di altre aree equivalenti per estensione e comparabili per ubicazione e destinazione a quelle per le quali sussiste l’obbligo di cessione”.
In estrema sintesi, in base alla norma in questione il richiedente il titolo edilizio o trasferisce al Comune le aree necessarie per il soddisfacimento degli standard o consegna una somma di danaro idonea per acquisire tali aree: tale monetizzazione va, cioè, necessariamente quantificata con riferimento “al costo di acquisizione” di aree equivalenti.
Nella determinazione delle somme da corrispondere per tale monetizzazione, cioè, il Comune deve fare specifico riferimento alle somme occorrenti per “acquisire” le aree necessarie per realizzare gli standard, cioè deve effettuare un calcolo puntuale ed articolato di quanto dovrebbe in concreto spendere per acquisire al suo patrimonio le aree necessarie, comprensive, ad esempio, di tutte le spese (cioè sia delle spese vive, che dell’attività lavorativa del personale del Comune) per acquisire sul libero mercato delle aree “equivalenti per estensione e comparabili per ubicazione e destinazione a quelle per le quali sussiste l’obbligo di cessione”.
In definiva, nella quantificazione di tale monetizzazione il Comune deve effettuare in concreto (e non in astratto come sembra abbia fatto nel caso in esame) un calcolo preciso di tutte le spese che dovrebbe sopportare per acquisire sul libero mercato delle aree “equivalenti”, in modo tale da rendere nella sostanza equivalente per il soggetto interessato la scelta tra il procedere alla diretta acquisizione delle aree ed la loro cessione al Comune o il procedere al pagamento della relativa “monetizzazione”, dato che eventuali costi aggiuntivi non debbono e non possono in alcun modo gravare sulla collettività, ma debbono essere posti necessariamente a carico del soggetto che altera il corretto rispetto degli standard.
Mentre non può di certo ritenersi ammissibile al riguardo la possibilità per il Comune di quantificare tali costi ipotizzando il ricorso per l’acquisizione di tale aree allo strumento espropriativo, dato che i soggetti proprietari di tali aree, eventualmente da espropriare, non possono in alcun modo subire una lesione dei loro intessi in relazione ad un’attività costruttiva realizzata da soggetti terzi per soddisfare interessi privati e non pubblici. Non può quindi ritenersi che, in via alternativa, il Comune possa considerare le spese necessarie per acquisire le aree necessarie non sul libero mercato, ma attraverso lo strumento pubblicistico dell’esproprio.
Ciò detto, sembra evidente l’erroneità del procedimento logico seguito nel caso di specie dal Comune e denunciato con il gravame, dato che l’Amministrazione ha determinato “in astratto” il valore delle aree (quantificandole in una somma di poco superiore alle € 100 al mq., senza previamente accertare i valori di mercato nella zona), maggiorandola di somme (costo dell’infrastruttura da realizzare e costo della progettazione dell’opera pubblica) non previste dalla normativa sopra richiamata.

Con il ricorso in esame -come sopra esposto- sono state nella sostanza contestate la modalità di determinazione da parte del Comune di Montesilvano della monetizzazione degli standard.
...
Con la deliberazione impugnata il Consiglio comunale di Montesilvano ha nella sostanza determinato in via generale i criteri per la monetizzazione degli standard, integrando e modificando la precedente propria deliberazione consiliare n. 3 del 29.01.2013, nei termini seguenti: ha ritenuto che tale monetizzazione avrebbe dovuto essere determinata aggiungendo al costo per l’acquisizione delle aree (determinato in € 109/mq) -da moltiplicarsi per un coefficiente correttivo rapportato all’indice di fabbricabilità territoriale- anche i seguenti costi:
a) il costo dell’infrastruttura da realizzare (pari a € 96,90/mq);
b) il costo della progettazione dell’opera pubblica (pari a € 7,90/mq).
Con i primi due motivi di ricorso -che possono esaminarsi congiuntamente- la società ricorrente ha dedotto che con la previsione di tali due voci aggiuntive per un verso si era violata L.R. Abruzzo 15.10.2012, n. 49, in quanto tale normativa concede ai soggetti l’alternativa tra la cessione delle aree e l’equivalente valore monetario, e per altro verso si era violato l’art. 23 della Costituzione, dato che era stato imposto un ulteriore contributo di urbanizzazione non previsto da alcuna norma di legge.
Tali doglianze, aventi carattere pregiudiziale ed assorbente, sono fondate.
Va al riguardo premesso che relativamente all’impugnativa di tale atto generale, avente natura discrezionale, sussiste di certo la giurisdizione di questo Tribunale, dal momento che la posizione giuridica soggettiva del privato ha l’indubbia consistenza dell’interesse legittimo.
Mentre -come è già stato autorevolmente precisato (Cons. St., sez. IV, 23.12.2013 n. 6211)- non si può utilizzare in questa sede lo strumento dell’azione di accertamento per la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard, ammessa al contrario solo per contestare la legittimità del contributo concessorio di cui all'art. 3 della L. 28.01.1977, n. 10. Si è, invero, al riguardo già chiarito che “mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata all’imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento; e ciò vale ad evidenziare la diversità ontologica della monetizzazione rispetto al contributo di concessione di talché, sotto il versante processuale, non si può utilizzare lo strumento dell’azione di accertamento per determinare l’importo di tale obbligazione pecuniaria".
Ciò chiarito, va evidenziato che la norma regionale sopra ricordata impone al richiedente il titolo edilizio di reperire gli standard necessari per l’ampliamento aggiuntivo richiesto. In via alternativa, lo stesso richiedente può provvedere alla monetizzazione degli standard mediante pagamento “di una somma commisurata al costo di acquisizione di altre aree equivalenti per estensione e comparabili per ubicazione e destinazione a quelle per le quali sussiste l’obbligo di cessione”.
In estrema sintesi, in base alla norma in questione il richiedente il titolo edilizio o trasferisce al Comune le aree necessarie per il soddisfacimento degli standard o consegna una somma di danaro idonea per acquisire tali aree: tale monetizzazione va, cioè, necessariamente quantificata con riferimento “al costo di acquisizione” di aree equivalenti.
Nella determinazione delle somme da corrispondere per tale monetizzazione, cioè, il Comune deve fare specifico riferimento alle somme occorrenti per “acquisire” le aree necessarie per realizzare gli standard, cioè deve effettuare un calcolo puntuale ed articolato di quanto dovrebbe in concreto spendere per acquisire al suo patrimonio le aree necessarie, comprensive, ad esempio, di tutte le spese (cioè sia delle spese vive, che dell’attività lavorativa del personale del Comune) per acquisire sul libero mercato delle aree “equivalenti per estensione e comparabili per ubicazione e destinazione a quelle per le quali sussiste l’obbligo di cessione”.
In definiva, nella quantificazione di tale monetizzazione il Comune deve effettuare in concreto (e non in astratto come sembra abbia fatto nel caso in esame) un calcolo preciso di tutte le spese che dovrebbe sopportare per acquisire sul libero mercato delle aree “equivalenti”, in modo tale da rendere nella sostanza equivalente per il soggetto interessato la scelta tra il procedere alla diretta acquisizione delle aree ed la loro cessione al Comune o il procedere al pagamento della relativa “monetizzazione”, dato che eventuali costi aggiuntivi non debbono e non possono in alcun modo gravare sulla collettività, ma debbono essere posti necessariamente a carico del soggetto che altera il corretto rispetto degli standard.
Mentre non può di certo ritenersi ammissibile al riguardo la possibilità per il Comune di quantificare tali costi ipotizzando il ricorso per l’acquisizione di tale aree allo strumento espropriativo, dato che i soggetti proprietari di tali aree, eventualmente da espropriare, non possono in alcun modo subire una lesione dei loro intessi in relazione ad un’attività costruttiva realizzata da soggetti terzi per soddisfare interessi privati e non pubblici. Non può quindi ritenersi che, in via alternativa, il Comune possa considerare le spese necessarie per acquisire le aree necessarie non sul libero mercato, ma attraverso lo strumento pubblicistico dell’esproprio.
Ciò detto, sembra evidente l’erroneità del procedimento logico seguito nel caso di specie dal Comune e denunciato con il gravame, dato che l’Amministrazione ha determinato “in astratto” il valore delle aree (quantificandole in una somma di poco superiore alle € 100 al mq., senza previamente accertare i valori di mercato nella zona), maggiorandola di somme (costo dell’infrastruttura da realizzare e costo della progettazione dell’opera pubblica) non previste dalla normativa sopra richiamata.
Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere accolto e, per l’effetto, deve essere annullato nella sua totalità l’atto impugnato, data l’erroneità dell’intero procedimento logico seguito dal Comune per procedere alla monetizzazione in parola. Mentre restano al riguardo ovviamente salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione andrà ad adottare in merito, attenendosi ai criteri sopra indicati.
Con riferimento a quanto sopra esposto ed a quanto al riguardo chiarito dal Giudice di appello (Cons. St., sez. IV, 23.12.2013 n. 6211), vanno infine dichiarate inammissibili le richieste di rideterminazione da parte di questo Tribunale del corrispettivo dovuto per la mancata cessione delle aree di standard e l’accertamento del diritto della ricorrente alla restituzione delle somme non dovute indebitamente versate a titolo di monetizzazione; mentre resta assorbita l’ultima della doglianze dedotte, che presuppone la legittimità dell’atto deliberativo in questione (TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 15.07.2014 n. 346 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Se il lottizzante non cede le aree/opere di urbanizzazione al comune quest'ultimo deve adire il TAR, anche per l'eventuale e correlato risarcimento del danno.
Pregiudizialmente, il Collegio ritiene sussistente la giurisdizione del Giudice Amministrativo, posta in dubbio dalla resistente nelle ultime memorie e all’odierna udienza di discussione.
La controversia in esame, difatti, attiene all'accertamento ed esecuzione, ex art. 2932 c.c., degli obblighi di trasferimento di aree derivanti da una convenzione urbanistica.
La materia in oggetto rientra quindi pacificamente nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, trattandosi di questione relativa all'urbanistica e, comunque, vertendosi in tema di controversia relativa all'esecuzione di accordi ex art. 11, comma 5, L. 241/1990, per i quali, sotto diverso profilo, sussiste del pari la giurisdizione amministrativa.
Ciò comporta che il giudice amministrativo è investito del potere di decidere non soltanto sulle azioni promosse dai soggetti privati coinvolti nell'accordo contro la Pubblica Amministrazione, ma anche su quelle promosse dalla stessa P.A. nei confronti dei privati che hanno aderito all'accordo, per ottenere il rispetto degli obblighi dai medesimi assunti con la sottoscrizione della relativa convenzione e non adempiuti spontaneamente

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La giurisprudenza ha di recente ribadito che il rimedio previsto dall’art. 2932 c.c. deve ritenersi applicabile non solo alle ipotesi di contratto preliminare non seguito dal definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l’obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto.
Ed essendo pure pacifico come l’azione ex art. 2932 c.c. sia compatibile con la struttura del processo amministrativo, vertendosi in una ipotesi di giurisdizione esclusiva, la quale, venendo in discussione questioni su diritti, non può che garantire agli interessati la medesima tutela e, dunque, le medesime specie di azioni riconosciute dinanzi al giudice ordinario, e ciò anche quando l’interessato è il Comune, che ben può scegliere la via giudiziale, in luogo di esperire poteri autoritativi, quali, ad esempio, quello espropriativo.

... per l'accertamento e la declaratoria dell’inadempimento agli obblighi previsti dalla convenzione urbanistica in data 11/03/2005 n. 91606 di rep. Notaio T.P. e conseguentemente affinché sia disposto ai sensi e per gli effetti dell'art. 2932 c.c. il trasferimento a favore del Comune di Padova della proprietà di:
- n. 3 alloggi:
alloggio 1) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 49;
alloggio 2) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 55;
alloggio 3) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 58;
- relativi garages, così identificati:
a) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 16;
b) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 35;
c) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 36;
d) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 38;
- parcheggio privato:
Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 5;
- centro civico:
Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 58;
e la costituzione di vincolo ad uso pubblico di
- parcheggio privato mq. 332:
Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 4;
- verde pubblico mq 548 (circa):
Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 1;
- parcheggio pubblico mq. 135:
Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 6;
così come specificamente identificati nel certificato di collaudo a firma dell'Ing. M., su richiesta del Comune e della Società R. S.r.l., approvato dal Comune di Padova giusta determinazione 26/05/2009 n. 2009/69/0019 nonché, per l'accertamento e la declaratoria del risarcimento del danno.
...
Pregiudizialmente, il Collegio ritiene sussistente la giurisdizione del Giudice Amministrativo, posta in dubbio dalla resistente nelle ultime memorie e all’odierna udienza di discussione.
La controversia in esame, difatti, attiene all'accertamento ed esecuzione, ex art. 2932 c.c., degli obblighi di trasferimento di aree derivanti da una convenzione urbanistica.
La materia in oggetto rientra quindi pacificamente nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, trattandosi di questione relativa all'urbanistica e, comunque, vertendosi in tema di controversia relativa all'esecuzione di accordi ex art. 11, comma 5, L. 241/1990, per i quali, sotto diverso profilo, sussiste del pari la giurisdizione amministrativa.
Ciò comporta che il giudice amministrativo è investito del potere di decidere non soltanto sulle azioni promosse dai soggetti privati coinvolti nell'accordo contro la Pubblica Amministrazione, ma anche su quelle promosse dalla stessa P.A. nei confronti dei privati che hanno aderito all'accordo, per ottenere il rispetto degli obblighi dai medesimi assunti con la sottoscrizione della relativa convenzione e non adempiuti spontaneamente (si veda tra le tante, Cassazione civile, Sez. Un., ordinanza 17.04.2009, n. 9151).
Nel merito il ricorso è fondato.
Va in primo luogo evidenziato come sia pacifico che la società resistente non abbia adempiuto agli obblighi di cui alla convenzione dell’11.03.2005, per la cui esecuzione in forma specifica agisce il Comune di Padova.
La resistente invece eccepisce che l’amministrazione, anziché intentare il presente giudizio, avrebbe dovuto escutere la polizza fideiussoria a prima richiesta rilasciata in suo favore a garanzia degli obblighi previsti nella convenzione urbanistica, evitando così il danno ora lamentato.
Tale tesi appare destituita di fondamento.
Ed infatti, la stipula della polizza fideiussoria non è stata accompagnata da alcuna dichiarazione abdicativa di tutti gli altri diritti spettanti all’amministrazione sulla base della convenzione dell’11.03.2005.
Piuttosto, con la polizza fideiussoria in esame il terzo assicuratore si è obbligato, a titolo di garanzia, ad eseguire, a semplice richiesta del Comune, una prestazione indennitaria succedanea e diversa rispetto a quella principale posta nella convenzione a carico della R.. Obbligazione, quest’ultima, avente natura infungibile, consistendo, in particolare, nella promessa di vincolare all’uso pubblico determinate aree destinate alle opere di urbanizzazione primaria, e di cedere al Comune alcuni appartamenti e relativi garage.
E’ quindi evidente che la polizza in esame è accessoria alla convenzione urbanistica e determina la costituzione di un’obbligazione a scopo di garanzia, del terzo assicuratore, aggiuntiva ed autonoma rispetto a quella principale gravante sulla società, secondo il modello della delegazione di pagamento di cui agli artt. 1268 e ss. cc..
Ne consegue che il Comune di Padova, non essendo peraltro previsto alcun beneficio di escussione, non ha incontrato alcun onere o vincolo nel decidere se escutere la polizza fideiussoria, accontentandosi di veder soddisfatto, sia pure nell’immediato, un proprio interesse meramente patrimoniale attraverso una prestazione indennitaria, peraltro limitata da un massimale di polizza, oppure perseguire la soddisfazione del proprio interesse primario all’esecuzione in forma specifica della convenzione nei termini convenuti.
Il Comune, dunque, ha liberamente optato per quest’ultimo rimedio chiedendo l’esecuzione della convenzione.
E, d’altra parte, la prima via appariva a prima vista molto meno vantaggiosa per il Comune. Considerato infatti che il massimale di polizza (fissato in € 343.619,22) è stato determinato in misura pari al 70% del presunto costo delle opere oggetto della presente domanda di sentenza costitutiva, se ne può agevolmente dedurre la funzione meramente indennitaria e cauzionale della polizza; e ciò ad ulteriore testimonianza di come rimanesse impregiudicata la possibilità per il Comune di ottenere la specifica esatta prestazione oggetto della propria aspettativa, ovvero il trasferimento della proprietà degli immobili e la costituzione dei vincoli ad uso pubblico.
Pertanto, la scelta dell’amministrazione di richiedere l’adempimento in natura dell’obbligazione principale appare pienamente legittima, non contestabile, né in contrasto con gli obblighi contrattuali di buona fede e correttezza.
Di fronte a tale richiesta la società R. era tenuta ad adempiere, trasferendo senza ritardo la proprietà degli immobili in discussione. Essendo quest’ultima rimasta inerte pur a fronte delle plurime diffide inviate dall’amministrazione, ed avendo costretto il Comune di Padova ad agire in giudizio per l’esecuzione specifica di tale obbligo ai sensi dell’art. 2932 c.c., essa -oltre a soggiacere agli effetti della sentenza costitutiva del trasferimento- essendosi resa responsabile dell’inadempimento alla convenzione, è tenuta al risarcimento del danno derivante al Comune dal mancato godimento di tali tre alloggi e quattro garage nel periodo che va dal 13.08.2009 (tre mesi dal collaudo ex convenzione) ad oggi.
Quanto al primo profilo, giova ricordare che la giurisprudenza ha di recente ribadito che il rimedio previsto dall’art. 2932 c.c. deve ritenersi applicabile non solo alle ipotesi di contratto preliminare non seguito dal definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l’obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto (cfr. Cass. civ. sez. II, 30.03.2012, n. 5160; TAR Lombardia, Brescia, 28.11.2011, n. 1126).
Ed essendo pure pacifico come l’azione ex art. 2932 c.c. sia compatibile con la struttura del processo amministrativo, vertendosi in una ipotesi di giurisdizione esclusiva, la quale, venendo in discussione questioni su diritti, non può che garantire agli interessati la medesima tutela e, dunque, le medesime specie di azioni riconosciute dinanzi al giudice ordinario, e ciò anche quando l’interessato è il Comune, che ben può scegliere la via giudiziale, in luogo di esperire poteri autoritativi, quali, ad esempio, quello espropriativo.
Quanto invece alla quantificazione del danno, si ritiene che questa possa essere determinata sulla base del valore del canone di locazione di tali immobili nel periodo di riferimento.
Nel caso di specie tale accertamento -per il quale il Comune aveva chiesto l’esperimento di una CTU- risulta nel caso di specie agevolato, essendo stati, gli immobili in questione, effettivamente concessi in locazione da parte della R. s.r.l..
A tal fine, su sollecitazione del Tribunale, il Comune di Padova ha depositato in giudizio copia delle visure da cui risulta l’effettivo ammontare del canone di locazione annuale di ciascuno dei tre appartamenti con relativi garage.
Successivamente, il Comune ha anche prodotto copia dei tre contratti di locazione, e ciò anche al di là del termine assegnato: termine, tuttavia, non perentorio, venendo qui in questione l’esercizio del potere acquisitivo del giudice, ed essendo contraria a principi di economia processuale l’inibita acquisizione di dati conoscitivi –in parte, peraltro, nel caso di specie, già risultanti dagli atti– ove ritenuti utili per la decisione, ferme restando le esigenze di difesa, nella fattispecie soddisfatte con la possibilità di discutere di tali dati all’udienza odierna (cfr., per il principio, Cons. St., sez. VI, 06.04.2007, n. 1560 e 10.03.2011, n. 1538).
Peraltro, i dati così acquisiti corrispondono per la gran parte (eccetto il box sub 35 non locato) a quelli posti a base della stima del danno effettuata dal capo settore patrimonio del Comune, sin dall’inizio versata in atti (doc. 13); stima che, dunque, nella parte che qui interessa, viene confermata nella sua attendibilità e può essere posta a fondamento della presente liquidazione del danno, senza necessità di conferire incarico ad un CTU.
Ne consegue che, sulla base dei dati acquisiti in esito all’istruttoria e della stima del settore patrimonio del Comune (aggiornata all’attualità sulla base del 75% dell’indice Istat), il danno da mancato godimento degli appartamenti e dei garage, nel periodo gennaio 2010–maggio 2014, può essere determinato come segue:
canone anno 2010, € 21.702,24
canone anno 2011, € 22.060,33
canone anno 2012, € 22.473,96
canone anno 2013, € 22.844,78
canone anno 2014 (fino a maggio compreso), € 9.561,49;
per un totale di € 98.642,80.
A tale somma, al fine di determinare il mancato utile netto, devono essere sottratte le spese (solo quelle documentate) affrontate, nel periodo in questione, dalla società Relax per IMU, ICI e condominio, come da quest’ultima richiesto. Tali spese, anche sulla base dello schema riepilogativo della società (doc. 3), non oggetto di specifiche contestazioni da parte del Comune, possono essere determinate in: € 9.665,08 per ICI/IMU, ed € 10.573,91 (€ 9.201,65 + € 1.372,26 in relazione al sub 35) per spese condominiali. Per un totale di € 20.239,00.
Per cui dalla differenza ne risulta un utile netto mancato di € 78.403,80.
Somma che può essere arrotondata in € 80.000,00 considerando, in via equitativa, il valore degli interessi legali maturati anno per anno sulle somme non tempestivamente percepite.
Su tale importo andranno poi corrisposti gli interessi legali a partire dalla data della presente decisione al saldo.
In conclusione il ricorso deve essere accolto e, per l'effetto, questo TAR deve adottare una sentenza costitutiva che disponga l'esecuzione in forma specifica della convenzione di riferimento ai sensi dell'art. 2932 c.c. e, quindi, il trasferimento al Comune resistente della proprietà dei beni immobili identificati nel ricorso introduttivo:
alloggio 1) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 49;
alloggio 2) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 55;
alloggio 3) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 58;
- relativi garages, così identificati:
a) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 16;
b) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 35;
c) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 36;
d) Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 38;
- parcheggio privato:
Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 5;
- centro civico:
Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 58;
e la costituzione di vincolo ad uso pubblico di:
- parcheggio privato mq. 332: Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 4;
- verde pubblico mq 548 (circa): Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 1;
- parcheggio pubblico mq. 135: Sez. - C Foglio 11 particella 189 sub 6;
così come specificamente identificati nel certificato di collaudo a firma dell'Ing. M., approvato dal Comune di Padova giusta determinazione 26/05/2009 n. 2009/69/0019.
Inoltre, la società R. deve essere condannata a risarcire il danno subito dal Comune di Padova per la ritardata disponibilità dei tre appartamenti e dei quattro garage, danno che si liquida in € 80.000,00 al valore attuale, oltre interessi legali dalla data della presente decisione al saldo (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 05.06.2014 n. 759 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Sul tema del rispetto degli standard urbanistici laddove ha nuovamente assunto di recente un rilievo centrale nell’ambito degli strumenti di governo del territorio.
Questo Giudice ha già delineato una propria linea interpretativa in merito al collegamento tra interventi edilizi e ricerca degli standard urbanistici e ha così assunto decisioni che hanno, ad esempio, negato la sufficienza di un parcheggio collocato in area non fruibile, dove la fruibilità era collegata non a valutazioni normative, ma fattuali, poiché il “terreno pertinenziale destinato a parcheggio deve ragionevolmente intendersi come condizione necessaria per la migliore fruizione del parcheggio medesimo da parte di tutti coloro che intendono comodamente accedervi con i propri mezzi di locomozione per poi uscire con i relativi acquisti più o meno ingombranti e/o pesanti da collocare su tali mezzi”.
Oppure decisioni che hanno evidenziato i pericoli legati alla smaterializzazione degli standard, sottolineando come “la monetizzazione degli standard urbanistici non può essere considerata alla stregua di una vicenda di carattere unicamente patrimoniale e rilevante solo sul piano dei rapporti tra l’ente pubblico e il privato che realizzerà l’opera, e ciò perché, da un lato, così facendo si legittima la paradossale situazione di separare i commoda (sotto forma di entrata patrimoniale per il Comune) dagli incommoda (il peggioramento della qualità di vita degli appellanti) e dall’altro, si nega tutela giuridica agli interessi concretamente lesi degli abitanti dell’area”.
Ancora, si è affermato che “qualora si potessero individuare gli standard costruttivi in ragione del solo dato dimensionale, verrebbe conseguentemente posto in ombra il dato funzionale, ossia la destinazione concreta dell’area, come voluta dal legislatore. Soddisfacendo gli standard con la messa a disposizione di aree non utilizzabili in concreto (ossia, seguendo l’indicazione del TAR, utilizzando “le porzioni che non sono utilizzabili, per forma o per le ridotte dimensioni, ovvero perché eccedenti un posto macchina standard ma insufficienti per realizzarne un altro, ovvero infine per il difficile accesso”), la norma di garanzia verrebbe frustrata, atteso che il citato art. 41-sexsies della legge urbanistica non contempla un nudo dato quantitativo, ma un dato mirato ad uno scopo esplicito”.
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Come si vede, il quadro complessivo emergente dalla giurisprudenza è quello di una marcata attenzione alla funzione stessa degli standard urbanistici, intesi come indicatori minimi della qualità edificatoria (e così riferiti ai limiti inderogabili di densità edilizia, di rapporti spaziali tra le costruzioni e di disponibilità di aree destinate alla fruizione collettiva) e come tali destinati a connettersi direttamente con le aspettative dei fruitori dell’area interessata.
Il che comporta come il criterio essenziale di valorizzazione e di decisione sulla congruità dello standard applicato sia quello della funzionalizzazione dello stesso al rispetto delle esigenze della popolazione stanziata sul territorio, che dovrà quindi essere posta in condizione di godere, concretamente e non virtualmente, del quantum di standard urbanistici garantiti dalla disciplina urbanistica.
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La Sezione non può peraltro esimersi dal notare come la cogenza di questa stretta correlazione spaziale tra intervento edilizio e localizzazione dello standard, correlazione che connota il tema della qualità edilizia, assuma una valenza ancora più marcata nei casi in cui operino strumenti urbanistici informati al principio della perequazione.
Infatti, la soluzione perequativa, che tende ad attenuare gli impatti discriminatori della pianificazione a zone, sia in funzione di un meno oneroso acquisto in favore della mano pubblica dei suoli da destinare a finalità collettive, sia per conseguire un’effettiva equità distributiva della rendita fondiaria, si fonda su una serie di strumenti operativi che, letti senza un congruo ancoraggio con le necessità concrete cui si riferiscono, favoriscono astrazioni concettuali pericolose.
L’utilizzo di formule retoricamente allettanti (aree di decollo, aree di atterraggio, pertinenze indirette, trasferimenti di diritti volumetrici et similia) non deve fare dimenticare che lo scopo della disciplina urbanistica non è la massimizzazione dell’aggressione del territorio, ma la fruizione, privata o collettiva, delle aree in modo pur sempre coerente con le aspettative di vita della popolazione che ivi risiede.
In particolare, l’assenza di una disciplina nazionale sulla perequazione urbanistica (tanto più necessaria dopo che la Corte costituzionale ha affermato, con la sentenza del 26.03.2010 n. 121, che le “previsioni, relative al trasferimento ed alla cessione dei diritti edificatori, incidono sulla materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato”, con ciò rendendo dubbia la presenza di discipline regionali emanate prima della fissazione di un quadro organico statale - che non si limiti all’aspetto della mera documentazione della trascrizione dei diritti edificatori, di cui all’art. 5, comma 3, del D.L. 13.05.2011, n. 70) dimostra la viva necessità di una disamina concreta delle diverse previsioni adottate negli strumenti urbanistici, al fine di evitare che l’estrema flessibilità delle soluzioni operative adottate dalle singole Regioni si traduca in una lesione di ineliminabili esigenze di salvaguardia dei livelli qualitativi omogenei di convivenza civile (e la riconducibilità dell’attività amministrativa, intesa come “prestazione”, al parametro di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, proprio in rapporto a istituti di diritto dell’edilizia, è chiarissima nella giurisprudenza del giudice delle leggi).
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Conclusivamente, la Sezione intende rimanere fedele al suo orientamento che vede lo standard urbanistico collocarsi spazialmente e funzionalmente in prossimità dell’area di intervento edilizio, al fine di legare strettamente e indissolubilmente commoda e incommoda della modificazione sul territorio.

2.1. - La doglianza è fondata e va accolta.
Osserva la Sezione come il tema del rispetto degli standard urbanistici abbia nuovamente assunto di recente un rilievo centrale nell’ambito degli strumenti di governo del territorio.
In questo senso, sono riscontrabili non solo interventi normativi (peraltro organizzati secondo prospettive dialetticamente opposte riguardo al tema della loro necessità e cogenza, poiché mirano, da un lato -come nel caso della legge 14.01.2013, n. 10 “Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani”- a marcarne la rilevanza ai fini della qualità di vita urbana e, dall’altro –come con l’introduzione dell’art. 2-bis “Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati” nel d.P.R. 06.06.2001 n. 380 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”– a renderne al contrario più flessibile e meno stringente il contenuto), ma anche prese di posizione di questo Consiglio, che non si è sottratto al dovere di esprimere il proprio avviso su un tema così rilevante nella costruzione del tessuto urbanistico.
In particolare, questo Giudice ha già delineato una propria linea interpretativa in merito al collegamento tra interventi edilizi e ricerca degli standard urbanistici e ha così assunto decisioni che hanno, ad esempio, negato la sufficienza di un parcheggio collocato in area non fruibile, dove la fruibilità era collegata non a valutazioni normative, ma fattuali, poiché il “terreno pertinenziale destinato a parcheggio deve ragionevolmente intendersi come condizione necessaria per la migliore fruizione del parcheggio medesimo da parte di tutti coloro che intendono comodamente accedervi con i propri mezzi di locomozione per poi uscire con i relativi acquisti più o meno ingombranti e/o pesanti da collocare su tali mezzi” (Consiglio di Stato, sez. V, 25.06.2010 n. 4059); oppure decisioni che hanno evidenziato i pericoli legati alla smaterializzazione degli standard, sottolineando come “la monetizzazione degli standard urbanistici non può essere considerata alla stregua di una vicenda di carattere unicamente patrimoniale e rilevante solo sul piano dei rapporti tra l’ente pubblico e il privato che realizzerà l’opera, e ciò perché, da un lato, così facendo si legittima la paradossale situazione di separare i commoda (sotto forma di entrata patrimoniale per il Comune) dagli incommoda (il peggioramento della qualità di vita degli appellanti) e dall’altro, si nega tutela giuridica agli interessi concretamente lesi degli abitanti dell’area” (Consiglio di Stato, sez. IV, ord. 04.02.2013 n. 644).
Ancora, si è affermato che “qualora si potessero individuare gli standard costruttivi in ragione del solo dato dimensionale, verrebbe conseguentemente posto in ombra il dato funzionale, ossia la destinazione concreta dell’area, come voluta dal legislatore. Soddisfacendo gli standard con la messa a disposizione di aree non utilizzabili in concreto (ossia, seguendo l’indicazione del TAR, utilizzando “le porzioni che non sono utilizzabili, per forma o per le ridotte dimensioni, ovvero perché eccedenti un posto macchina standard ma insufficienti per realizzarne un altro, ovvero infine per il difficile accesso”), la norma di garanzia verrebbe frustrata, atteso che il citato art. 41-sexsies della legge urbanistica non contempla un nudo dato quantitativo, ma un dato mirato ad uno scopo esplicito” (Consiglio di Stato, sez. IV, 28.05.2013 n. 2916).
Come si vede, il quadro complessivo emergente dalla giurisprudenza è quello di una marcata attenzione alla funzione stessa degli standard urbanistici, intesi come indicatori minimi della qualità edificatoria (e così riferiti ai limiti inderogabili di densità edilizia, di rapporti spaziali tra le costruzioni e di disponibilità di aree destinate alla fruizione collettiva) e come tali destinati a connettersi direttamente con le aspettative dei fruitori dell’area interessata.
Il che comporta, come già notato dalle decisioni che precedono, come il criterio essenziale di valorizzazione e di decisione sulla congruità dello standard applicato sia quello della funzionalizzazione dello stesso al rispetto delle esigenze della popolazione stanziata sul territorio, che dovrà quindi essere posta in condizione di godere, concretamente e non virtualmente, del quantum di standard urbanistici garantiti dalla disciplina urbanistica.
La Sezione non può peraltro esimersi dal notare come la cogenza di questa stretta correlazione spaziale tra intervento edilizio e localizzazione dello standard, correlazione che connota il tema della qualità edilizia, assuma una valenza ancora più marcata nei casi in cui operino strumenti urbanistici informati al principio della perequazione.
Infatti, la soluzione perequativa, che tende ad attenuare gli impatti discriminatori della pianificazione a zone, sia in funzione di un meno oneroso acquisto in favore della mano pubblica dei suoli da destinare a finalità collettive, sia per conseguire un’effettiva equità distributiva della rendita fondiaria, si fonda su una serie di strumenti operativi che, letti senza un congruo ancoraggio con le necessità concrete cui si riferiscono, favoriscono astrazioni concettuali pericolose.
L’utilizzo di formule retoricamente allettanti (aree di decollo, aree di atterraggio, pertinenze indirette, trasferimenti di diritti volumetrici et similia) non deve fare dimenticare che lo scopo della disciplina urbanistica non è la massimizzazione dell’aggressione del territorio, ma la fruizione, privata o collettiva, delle aree in modo pur sempre coerente con le aspettative di vita della popolazione che ivi risiede.
In particolare, l’assenza di una disciplina nazionale sulla perequazione urbanistica (tanto più necessaria dopo che la Corte costituzionale ha affermato, con la sentenza del 26.03.2010 n. 121, che le “previsioni, relative al trasferimento ed alla cessione dei diritti edificatori, incidono sulla materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva dello Stato”, con ciò rendendo dubbia la presenza di discipline regionali emanate prima della fissazione di un quadro organico statale - che non si limiti all’aspetto della mera documentazione della trascrizione dei diritti edificatori, di cui all’art. 5, comma 3, del D.L. 13.05.2011, n. 70) dimostra la viva necessità di una disamina concreta delle diverse previsioni adottate negli strumenti urbanistici, al fine di evitare che l’estrema flessibilità delle soluzioni operative adottate dalle singole Regioni si traduca in una lesione di ineliminabili esigenze di salvaguardia dei livelli qualitativi omogenei di convivenza civile (e la riconducibilità dell’attività amministrativa, intesa come “prestazione”, al parametro di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, proprio in rapporto a istituti di diritto dell’edilizia, è chiarissima nella giurisprudenza del giudice delle leggi, cfr. Corte Costituzionale, 27.06.2012 n. 164).
Conclusivamente, la Sezione intende rimanere fedele al suo orientamento che vede lo standard urbanistico collocarsi spazialmente e funzionalmente in prossimità dell’area di intervento edilizio, al fine di legare strettamente e indissolubilmente commoda e incommoda della modificazione sul territorio (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 10.02.2014 n. 616 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2013

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: A. Di Mario, Standard urbanistici e distanze tra costruzioni tra Stato e Regioni dopo il ‘‘decreto del fare’’ (per gentile concessione dell'autore - Urbanistica e appalti n. 11/2013).

EDILIZIA PRIVATA: Nelle controversie in tema di monetizzazione viene in rilievo una posizione qualificabile come interesse legittimo, come tale soggetta alle regole processuali che accedono a tale condizione e che richiedono di proporre ricorso con il rito impugnatorio, nei termini decadenziali decorrenti dalla piena conoscenza degli atti ritenuti lesivi.
Invero, la monetizzazione non vive in alcun modo della natura e delle finalità proprie del contributo concessorio costituito dagli oneri di urbanizzazione e dal costo di costruzione che accompagna naturaliter l’autorizzazione a costruire, la cui debenza o meno, quanto al relativo accertamento, può essere fatta valere, in linea generale, nei termini prescrizionali.
Ed ancora, “mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata all’imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento; e ciò vale ad evidenziare la diversità ontologica della monetizzazione rispetto al contributo di concessione, di talché, sotto il versante processuale, non si può utilizzare lo strumento dell’azione di accertamento ammesso per contestare la legittimità del contributo ex art. 3 o comunque la insussistenza di tale obbligazione pecuniaria ancorché già assolta”.

Il Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo cui nelle controversie in tema di monetizzazione viene in rilievo una posizione qualificabile come interesse legittimo, come tale soggetta alle regole processuali che accedono a tale condizione e che richiedono di proporre ricorso con il rito impugnatorio, nei termini decadenziali decorrenti dalla piena conoscenza degli atti ritenuti lesivi (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 16.02.2011, n. 1013; Tar Lombardia, Milano, sez. II, 14.02.2013, n. 451).
Come affermato anche di recente dal Consiglio di Stato, la monetizzazione non vive in alcun modo della natura e delle finalità proprie del contributo concessorio costituito dagli oneri di urbanizzazione e dal costo di costruzione che accompagna naturaliter l’autorizzazione a costruire, la cui debenza o meno, quanto al relativo accertamento, può essere fatta valere, in linea generale, nei termini prescrizionali.
Invero, “mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata all’imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento; e ciò vale ad evidenziare la diversità ontologica della monetizzazione rispetto al contributo di concessione, di talché, sotto il versante processuale, non si può utilizzare lo strumento dell’azione di accertamento ammesso per contestare la legittimità del contributo ex art. 3 o comunque la insussistenza di tale obbligazione pecuniaria ancorché già assolta” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 16/02/2011, n. 1013, sez. IV, 28.12.2012 n. 6706; questa conclusione si pone in linea con i precedenti di questo Tribunale che hanno affermato la natura autoritativa dell'atto che impone la monetizzazione e che, quindi, la posizione nei riguardi del medesimo ha natura di interesse legittimo: cfr. TAR Milano, Sez. II, 28.01.2004, n. 364; id., Sez. II, 31.05.1996, n. 768, poi confermata da C.d.S., Sez. V, 27.09.2004, n. 6281, TAR Lombardia, Milano, sez. II, 26.04.2006, n. 1064) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 01.08.2013 n. 2056 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAIl Collegio dà atto che l’orientamento prevalente in giurisprudenza propende per la natura conformativa dei vincoli di piano regolatore preordinati alla realizzazione di parcheggi pubblici, ma tale orientamento si fonda da una parte sulla inidoneità di tali vincoli a determinare l’ablazione automatica del suoli, d’altro canto sulla circostanza che normalmente il parcheggio pubblico non implica la proprietà pubblica degli stessi.
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Gli standards urbanistici tendono al soddisfacimento di bisogni collettivi delle persone che abitano nei dintorni, ed a seguito della entrata in vigore del D.P.R. 380/2001 alla realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo segue la automatica acquisizione in proprietà delle stesse, e del relativo sedime, in capo alla Amministrazione comunale, senza che a tal fine sia necessaria la stipula di un atto negoziale ad hoc.
Tale regime, introdotto dal D.P.R. 380/2001, conferma la naturale vocazione alla proprietà pubblica delle aree a standards, in relazione alle quali, pertanto, si deve presumere la compatibilità con la sola proprietà pubblica.
Anche il Consiglio di Stato ha affermato la natura espropriativa di un vincolo preordinato alla realizzazione di un parcheggio pubblico, e la conseguente sua perdita di efficacia per decorso del termine quinquennale dalla imposizione del vincolo stesso.

Il ricorso può essere deciso sulla base della semplice considerazione che il vincolo a parcheggio pubblico oggetto di gravame deve ritenersi orami decaduto in ragione della sua natura espropriativa e del decorso del termine quinquennale dalla sua imposizione.
Il Collegio dà atto che l’orientamento prevalente in giurisprudenza propende per la natura conformativa dei vincoli di piano regolatore preordinati alla realizzazione di parcheggi pubblici, ma tale orientamento si fonda da una parte sulla inidoneità di tali vincoli a determinare l’ablazione automatica del suoli, d’altro canto sulla circostanza che normalmente il parcheggio pubblico non implica la proprietà pubblica degli stessi.
Orbene, non v’è alcuna prova che nel caso di specie la realizzazione dei parcheggi pubblici risulti compatibile con la proprietà privata dei fondi interessati, che, pertanto, si ritiene, dovranno necessariamente essere espropriati dalla Amministrazione comunale al fine di poter realizzare i parcheggi.
Del resto, come ha condivisibilmente rilevato il TAR Puglia-Bari nella sentenza n. 2815/2010, gli standards urbanistici tendono comunque al soddisfacimento di bisogni collettivi delle persone che abitano nei dintorni, ed a seguito della entrata in vigore del D.P.R. 380/2001 alla realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo segue la automatica acquisizione in proprietà delle stesse, e del relativo sedime, in capo alla Amministrazione comunale, senza che a tal fine sia necessaria la stipula di un atto negoziale ad hoc. Tale regime, introdotto dal D.P.R. 380/2001, conferma la naturale vocazione alla proprietà pubblica delle aree a standards, in relazione alle quali, pertanto, si deve presumere la compatibilità con la sola proprietà pubblica.
Anche il Consiglio di Stato ha affermato, nella sentenza n. 91/2010, la natura espropriativa di un vincolo preordinato alla realizzazione di un parcheggio pubblico, e la conseguente sua perdita di efficacia per decorso del termine quinquennale dalla imposizione del vincolo stesso.
Nel caso di specie non risulta che, a tanti anni di distanza dalla approvazione del Piano Regolatore, il Comune di Caprezzo abbia proceduto all’esproprio delle aree ed alla realizzazione dei parcheggi.
Segue che la previsione di piano regolatore oggetto di gravame deve ritenersi oggi non più efficace (TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 25.07.2013 n. 940 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Monetizzazione degli standard urbanistici.
La monetizzazione degli standard urbanistici non può essere considerata alla stregua di una vicenda di carattere unicamente patrimoniale e rilevante solo sul piano dei rapporti tra l’ente pubblico e il privato che realizzerà l’opera, e ciò perché, da un lato, così facendo si legittima la paradossale situazione di separare i commoda (sotto forma di entrata patrimoniale per il Comune) dagli incommoda (il peggioramento della qualità di vita degli appellanti) e dall’altro, si nega tutela giuridica agli interessi concretamente lesi degli abitanti dell’area.

La Sezione si è già espressa in sede cautelare sull’ammissibilità delle doglianze in tema di procedura di monetizzazione degli standard, con una linea argomentativa cui non ritiene di fare torto. Nell’ordinanza cautelare n. 144 del 17.01.2012, la Sezione: “- considerato che può ritenersi sussistente la legittimazione delle parti appellanti a sindacare i meccanismi di determinazione degli standard urbanistici relativi all’intervento da realizzare, atteso che la loro monetizzazione, a fronte di un immediato vantaggio economico in favore del Comune, comporta la sottrazione di utilità ai residenti ed influisce quindi sulla fruibilità dell’area in questione;
- considerato che non appaiono evidenti le ragioni per cui il Comune, nella ponderazione tra gli opposti interessi tesi, da un lato, al mantenimento nell’area degli standard e, dall’altro, alla loro monetizzazione per poi successiva dislocazione in zona diversa, ha optato per la soluzione più lesiva delle parti appellanti;
” ha accolto l’istanza cautelare degli attuali appellanti.
Le linee portanti della citata argomentazione vanno ribadite, anche in questa sede, in tema di scrutinio pregiudiziale sull’ammissibilità di tali doglianze. Infatti, non ci si può esimere dall’osservare come i criteri per la determinazione dei soggetti parti del processo amministrativo si fondino su elementi di carattere sostanziale in funzione di una subita lesione di un interesse giuridico qualificato ad opera dell’azione amministrativa. In quest’ambito, le classificazioni degli interessi lesi, e le parallele categorie descrittive in uso nella giurisprudenza (quali quella della vicinitas, sicuramente preponderante in ambito edilizio e molto evocata dalla parti appellate), lungi dal rappresentare un elemento di chiusura dei fatti di legittimazione, ne rappresentano una utile esemplificazione che non esclude, ma anzi fonda, la possibile espansione della tutela processuale in favore di altri soggetti i quali, in concreto, riescano a giustificare l’esistenza di una loro posizione differenziata e lesa (ed in giurisprudenza, si trovano esempi di una considerazione complessa del concetto di vicinitas, inteso come giudizio in cui si tiene conto della natura e delle dimensioni dell'opera realizzata, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche ed anche delle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera, Consiglio di Stato, sez. IV, 29.11.2012 n. 6081; id., 31.05.2007, n. 2849).
Proprio sulla scorta di tale valutazione in concreto, la Sezione non ha condiviso l’assunto del TAR (che aveva visto il tema della monetizzazione come una vicenda patrimoniale tra Comune e titolare del permesso di costruire) e ha al contrario ritenuto che la modificazione peggiorativa della qualità urbana ben possa fondare un interesse diretto al sindacato sulle scelte urbanistiche del Comune, applicando i criteri, e non gli schemi preconcetti, valevoli in generale per ogni provvedimento amministrativo nel campo specifico in esame. A un esame più attento, la monetizzazione degli standard urbanistici non può essere considerata alla stregua di una vicenda di carattere unicamente patrimoniale e rilevante solo sul piano dei rapporti tra l’ente pubblico e il privato che realizzerà l’opera, e ciò perché, da un lato, così facendo si legittima la paradossale situazione di separare i commoda (sotto forma di entrata patrimoniale per il Comune) dagli incommoda (il peggioramento della qualità di vita degli appellanti) e dall’altro, si nega tutela giuridica agli interessi concretamente lesi degli abitanti dell’area (massima tratta da www.lexambiente.it - Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 04.02.2013 n. 644 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Gli spazi di parcheggio di cui all’art. 41-quinquies L. 1150/1942 costituiscono aree pubbliche da conteggiarsi ai fini della dotazione di standard, nel mentre i parcheggi di cui al successivo art. 41-sexies sono qualificati come aree private pertinenziali alle nuove costruzioni, con la conseguenza che l’art. 3, comma 2, lett. d), del D.M. 02.04.1968 n. 1444 espressamente li esclude dal computo nel calcolo della misura degli standards.
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Mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata alla imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standards essenzialmente pertiene al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione all’interno della specifica zona di intervento.
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La monetizzazione degli standard si configura quale facoltà eminentemente discrezionale dell’Amministrazione Comunale e non già quale diritto del privato, il quale non può pertanto ritenersi esente dall’onere di individuare le aree da computare in quota standard.

Da ultimo, per quanto attiene agli spazi per parcheggi, va rilevato quanto segue.
Il D.M. 02.04.1968 n. 1444, adottato in attuazione dell’art. 41-quinquies, commi ottavo e nono, della L. 1150 del 1942 come introdotto dall’art. 17 della L. 06.08.1967 n. 765, disciplina i cosiddetti standards urbanistici ed edilizi.
Per quanto qui segnatamente interessa, l’art. 5 di tale D.M. individua i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti produttivi e gli spazi pubblici destinati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, prescrivendo che:
1) nei nuovi insediamenti di carattere industriale o ad essi assimilabili compresi nelle zone D) la superficie da destinare a spazi pubblici o destinata ad attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi (escluse le sedi viarie) non può essere inferiore al 10% dell’intera superficie destinata a tali insediamenti;
2) nei nuovi insediamenti di carattere commerciale e direzionale, a 100 mq. di superficie lorda di pavimento di edifici previsti, deve corrispondere la quantità minima di 80 mq. di spazio, escluse le sedi viarie, di cui almeno la metà destinata a parcheggi (in aggiunta a quelli di cui al predetto art. 18 della L. 765 del 1967); tale quantità, per le zone A) e B) è ridotta alla metà, purché siano previste adeguate attrezzature integrative.
Gli spazi di parcheggi testé riferiti sono quindi aggiuntivi e non sostitutivi di quelli imposti dall’art. 18 della L. 765 del 1967, la cui misura è stata quindi modificata per effetto dell’art. 2 della L. dalla L. 24.03.1898 n. 122 (cfr. ivi: “nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse, debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni 10 metri cubi di costruzione”).
Si rinviene comprova di ciò dal differente contenuto dell’art. 41-quinquies, ottavo comma, della L. 1150 del 1942 e dell’art. 41-sexies della legge medesima.
Gli spazi di parcheggio di cui all’art. 41-quinquies costituiscono infatti aree pubbliche da conteggiarsi ai fini della dotazione di standard, nel mentre i parcheggi di cui al successivo art. 41-sexies sono qualificati come aree private pertinenziali alle nuove costruzioni, con la conseguenza che l’art. 3, comma 2, lett. d), del D.M. 02.04.1968 n. 1444 espressamente li esclude dal computo nel calcolo della misura degli standards.
Ciò posto, l’allora vigente art. 22 della L.R. 15.04.1975 n. 51 disponeva nel senso che “la dotazione minima di standard funzionali ai nuovi insediamenti di carattere commerciale stabilita dall’art. 5 del D.M. n. 1444 in misura dell’ 80% della superficie lorda di pavimento è elevata al 100%. Di tali aree almeno la metà dovrà essere destinata a parcheggi di uso pubblico”.
La finalità complessivamente perseguita dalle disposizioni sin qui riferite risulta ben evidente, ed è stata dianzi già enunciata: poiché i centri commerciali richiamano un elevato numero di consumatori è necessario, onde evitare disfunzioni e pericoli alla circolazione stradale e turbative alle proprietà che potrebbero essere causate dall’ingente numero di veicoli, predisporre un congruo numero di spazi destinati al parcheggio.
L’Alco si è invero riferita nelle sue difese all’istituto della c.d. “monetizzazione degli standards”, il quale –come è ben noto- consiste nel versamento al comune di un importo alternativo alla cessione diretta delle stesse aree, ogni volta che tale cessione non venga disposta: in tal modo, pertanto, è consentito al lottizzante di corrispondere all’Amministrazione Comunale un corrispettivo in danaro per ogni metro quadrato non ceduto, con il conseguente obbligo del Comune medesimo di utilizzare quanto ottenuto dalla monetizzazione per la realizzazione di opere pubbliche da localizzarsi ove pianificato.
Va opportunamente rimarcato che mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata alla imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standards essenzialmente pertiene al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione all’interno della specifica zona di intervento (cfr. al riguardo, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 16.02.2011 n. 1013).
Nella Regione Lombardia l’istituto della monetizzazione è attualmente normato dall’art. 46, comma 2, lettera a), ultimo periodo, della L.R. 11.03.2005 n. 12, in forza del quale “qualora l’acquisizione di tali aree non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all’atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree”.
Non dissimilmente l’art. 12, lett. a), della L.R. 05.12.1977 n. 60, vigente all’epoca dei fatti di causa, disponeva che, qualora l’acquisizione delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e per le attrezzature pubbliche e di uso pubblico “non venga ritenuta opportuna dal Comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all’atto della stipula i lottizzanti corrispondano al comune una somma commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell’acquisizione di altre aree”.
La legislazione regionale subordinava e subordina pertanto la monetizzazione degli standards a ben precisi presupposti, e ciò nella considerazione che la monetizzazione presupponeva -e presuppone- comunque un’offerta di aree, restando in facoltà del Comune la commutazione sulla base di un apprezzamento complesso, che investe sia l’idoneità o meno delle aree offerte in funzione dell’uso pubblico cui verrebbero destinate, sia la possibilità di acquisire aree alternative (con monetizzazione, quindi, a carico del lottizzante) al fine mantenere invariato il livello di dotazione di standards fissato dal piano regolatore e che non può comunque scendere al di sotto del minimo contemplato dalla legge ovvero dalla fonte autorizzata dalla legge.
Da tutto ciò discende quindi che la monetizzazione si configura quale facoltà eminentemente discrezionale dell’Amministrazione Comunale e non già quale diritto del privato, il quale non può pertanto ritenersi esente dall’onere di individuare le aree da computare in quota standard: e, se così è, deve ricavarsi la conseguenza che la Giunta Regionale, laddove ha affermato la sussistenza di una palese inopportunità della disposta monetizzazione, ha utilizzato il termine in senso improprio, avendo viceversa all’evidenza inteso censurare sotto il profilo della legittimità, segnatamente dell’eccesso di potere per illogicità, la mancanza dei presupposti nella per l’applicazione dell’istituto della monetizzazione, stante la mancata individuazione, da parte del Comune, di aree idonee ad integrare in altre parti del territorio comunale le superfici a standard rese necessarie dall’intervento de L’Alco
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 08.01.2013 n. 32 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2012

EDILIZIA PRIVATA: Monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard.
Mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata alla imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento e ciò vale ad evidenziare la diversità ontologica della monetizzazione rispetto al contributo di concessione.

In proposito non può che richiamarsi il recente orientamento della Sezione, formatosi proprio su fattispecie concernente la monetizzazione prevista dal Comune di Putignano, che giunge a conclusioni opposte sulla basi di un’analisi articolata su due concorrenti profili:
a) natura e consistenza della prestazione pecuniaria richiesta;
b) genesi e scaturigine della c.d. monetizzazione.
Secondo detto orientamento, quanto punto a), se da un lato è pressoché irrilevante, ai fini in esame, la qualificazione della monetizzazione come imposizione di tipo tributario o come corrispettivo di diritto pubblico, dall’altro lato assume, invece, significativo rilievo la considerazione che la prestazione patrimoniale richiesta non vive in alcun modo della natura e delle finalità proprie del contributo concessorio costituito dagli oneri di urbanizzazione e dal costo di costruzione che accompagna naturaliter l’autorizzazione a costruire, la cui debenza o meno, quanto al relativo accertamento, può essere fatta valere, in linea generale, nei termini prescrizionali.
Invero, mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata alla imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento; e ciò vale ad evidenziare la diversità ontologica della monetizzazione rispetto al contributo di concessione, di talché, sotto il versante processuale, non si può utilizzare lo strumento dell’azione di accertamento ammesso per contestare la legittimità del contributo ex art. 3 o comunque la insussistenza di tale obbligazione pecuniaria ancorché già assolta (cfr. Sez. IV, 16/02/2011, n. 1013) (massima tratta da www.lexambiente.it - Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 28.12.2012 n. 6707 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Per regola generale, l'Amministrazione ha la più ampia discrezionalità nell'individuare le scelte ritenute idonee per disciplinare l'uso del proprio territorio (e anche nel rivedere le proprie precedenti previsioni urbanistiche) e non deve fornire motivazione specifica delle singole scelte urbanistiche.
La giurisprudenza è, infatti, uniforme nel ritenere che la scelta di imprimere una particolare destinazione urbanistica ad una zona non necessiti di particolare motivazione, giacché le stesse trovano giustificazione nei criteri generali d’impostazione del piano.
Le osservazioni formulate dai proprietari interessati costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore o della sua variante.
Tuttavia, la regola generale della non necessità di puntuale onere motivazionale delle nuove destinazioni urbanistiche conferite dallo strumento urbanistico subisce delle eccezioni in alcune situazioni specifiche in cui il principio della tutela dell'affidamento impone che lo strumento urbanistico dia conto del modo in cui sia stata effettuata la ponderazione degli interessi pubblici e siano state operate le scelte di pianificazione: ciò si verifica nei casi in cui la nuova destinazione urbanistica rispetto alla precedente va ad incidere su singole posizioni, connotate da una fondata aspettativa sulla destinazione dell'area, che per questo si differenziano dalle posizioni degli altri soggetti interessati; l'Amministrazione, in tali casi, ha il dovere di valutare con attenzione l'opportunità di modificare la precedente destinazione urbanistica di un'area e, se ritiene di dover diversamente disciplinare tale area e sacrificare comunque gli interessi dei soggetti coinvolti, deve indicare le ragioni logiche che hanno portato a tale nuova scelta pianificatoria. Si tratta di tutti i casi di affidamento qualificato del privato, riconducibili a convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, e alle aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di permesso di costruire o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione.
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Il sovradimensionamento degli standard non necessita di apposita, specifica motivazione ove lo scostamento dai minimi legali risulti contenuto, mentre il notevole superamento degli standard minimi di cui al d.m. 02.04.1968 deve essere congruamente motivato, con la precisazione che la motivazione va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree.

Osserva il Collegio che, per regola generale, l'Amministrazione ha la più ampia discrezionalità nell'individuare le scelte ritenute idonee per disciplinare l'uso del proprio territorio (e anche nel rivedere le proprie precedenti previsioni urbanistiche) e non deve fornire motivazione specifica delle singole scelte urbanistiche.
La giurisprudenza è, infatti, uniforme nel ritenere che la scelta di imprimere una particolare destinazione urbanistica ad una zona non necessiti di particolare motivazione, giacché le stesse trovano giustificazione nei criteri generali d’impostazione del piano (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 07.04.2010, n. 1986; TAR Sicilia Catania, sez. I, 15.04.2010, n. 1089; Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 23.11.2010, n. 8074).
Inoltre, sempre in tema di obbligo motivazionale, va posto in rilievo che le osservazioni formulate dai proprietari interessati costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione degli strumenti urbanistici e non danno luogo a peculiari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore o della sua variante (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 19.03.2009, n. 1652).
Tuttavia, la regola generale della non necessità di puntuale onere motivazionale delle nuove destinazioni urbanistiche conferite dallo strumento urbanistico subisce delle eccezioni in alcune situazioni specifiche in cui il principio della tutela dell'affidamento impone che lo strumento urbanistico dia conto del modo in cui sia stata effettuata la ponderazione degli interessi pubblici e siano state operate le scelte di pianificazione: ciò si verifica nei casi in cui la nuova destinazione urbanistica rispetto alla precedente va ad incidere su singole posizioni, connotate da una fondata aspettativa sulla destinazione dell'area, che per questo si differenziano dalle posizioni degli altri soggetti interessati; l'Amministrazione, in tali casi, ha il dovere di valutare con attenzione l'opportunità di modificare la precedente destinazione urbanistica di un'area e, se ritiene di dover diversamente disciplinare tale area e sacrificare comunque gli interessi dei soggetti coinvolti, deve indicare le ragioni logiche che hanno portato a tale nuova scelta pianificatoria. Si tratta di tutti i casi di affidamento qualificato del privato, riconducibili a convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, e alle aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di permesso di costruire o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione.
È altresì pacifico in giurisprudenza che il sovradimensionamento degli standard non necessiti di apposita, specifica motivazione ove lo scostamento dai minimi legali risulti contenuto, mentre il notevole superamento degli standard minimi di cui al d.m. 02.04.1968 deve essere congruamente motivato, con la precisazione che la motivazione va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree (TAR Sicilia-Catania, Sez. I, sentenza 12.09.2012 n. 2142 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAIl Comune rimane libero di dare una diversa destinazione urbanistica alle aree acquisite in sede di convenzioni urbanistiche al fine della realizzazione di opere di urbanizzazione.
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I terreni destinati a verde pubblico dal piano regolatore acquistano la condizione di beni del patrimonio indisponibile dell'ente pubblico (e, quindi, di beni strumentali al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente stesso) solo dal momento in cui, essendo stati acquistati da questo in proprietà, sono trasformati ed in concreto utilizzati secondo la propria destinazione, non essendo all'uopo sufficiente né il piano regolatore generale, che ha solo funzione programmatoria e l'effetto di attribuire alla zona, o anche ai terreni in esso eventualmente indicati, una vocazione da realizzare attraverso gli strumenti urbanistici di secondo livello o ad essi equiparati, e la successiva attività di esecuzione di questi strumenti, né il provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione, che individua solo il terreno specificamente interessato dal progetto di destinazione pubblica, né la convenzione di lottizzazione, che si inserisce nella fase organizzativa del processo di realizzazione del programma urbanistico e non nella fase della sua materiale esecuzione.

Va comunque incidentalmente osservato che:
- la giurisprudenza ha avuto più volte occasione di affermare che il Comune rimane libero di dare una diversa destinazione urbanistica alle aree acquisite in sede di convenzioni urbanistiche al fine della realizzazione di opere di urbanizzazione (cfr. Cassazione civile, sez. II, 14.08.2007, n. 17698; Cassazione civile, sez. II, 28.08.2000, n. 11208; Cassazione civile, sez. II, 09.03.1990 n. 1917; Cassazione civile, sez. II, 25.07.1980 n. 4833; TAR Abruzzo L'Aquila, 16.07.2004, n. 835);
- i terreni destinati a verde pubblico dal piano regolatore acquistano la condizione di beni del patrimonio indisponibile dell'ente pubblico (e, quindi, di beni strumentali al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente stesso) solo dal momento in cui, essendo stati acquistati da questo in proprietà, sono trasformati ed in concreto utilizzati secondo la propria destinazione, non essendo all'uopo sufficiente né il piano regolatore generale, che ha solo funzione programmatoria e l'effetto di attribuire alla zona, o anche ai terreni in esso eventualmente indicati, una vocazione da realizzare attraverso gli strumenti urbanistici di secondo livello o ad essi equiparati, e la successiva attività di esecuzione di questi strumenti, né il provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione, che individua solo il terreno specificamente interessato dal progetto di destinazione pubblica, né la convenzione di lottizzazione, che si inserisce nella fase organizzativa del processo di realizzazione del programma urbanistico e non nella fase della sua materiale esecuzione (cfr. Cassazione civile, sez. II, 09.09.1997, n. 8743)
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 03.08.2012 n. 1417 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICALa procedura di messa in vendita (diretta) di aree a standard, acquisite gratuitamente dall'attuazione di un piano attuativo, escludendo uno o più proprietari dei lotti facenti parte il piano medesimo è illegittima poiché la mancata partecipazione di un soggetto che avrebbe avuto titolo ad essere notiziato dell’offerta di vendita determina il travolgimento, a cascata, degli atti successivi della procedura suddetta sino all’aggiudicazione.
Il ricorrente afferma che la vendita sarebbe stata riservata agli ex lottizzanti e comprova di rivestire tale qualifica mediante produzione (cfr. doc. n. 4 del ric.) di copia della convenzione di lottizzazione “PL Giardino” in data 12.01.1984 n. 16340-10262 di rep. Notaio Aldo Franco Rossi, ove –alla pag. 3– è indicato come uno dei lottizzanti: Crippa Eugenio nato a ... il ....
Va precisato che –come si evince dal provvedimento n. 134 del 29.11.2010- destinatari della lettera d’invita erano i (“proprietari di immobili in via Moroni ex p.l. Giardino”).
In ogni caso il Crippa ha affermato di rivestire anche tale (parzialmente differente) qualifica producendo (cfr. il doc. 9/9-bis) il rogito notaio Giuseppe Mangili atto di acquisto in data 09.01.1995 di appezzamento di terreno ricompreso nel PL giardino di cui all’atto Notaio Aldo Franco Rossi e (doc. n. 8) l’atto di permuta di strisce di terreno nell’ambito del P.L. in questione.
In assenza di contestazioni al riguardo da parte dell’Amministrazione deve dunque ritenersi comprovato il possesso della qualifica di proprietario di immobili in via Moroni ex P.L. Giardino, sicché il predetto aveva titolo ad essere destinatario dell’invito.
La mancata partecipazione di un soggetto che avrebbe avuto titolo ad essere notiziato dell’offerta di vendita determina il travolgimento, a cascata, degli atti successivi della procedura suddetta sino all’aggiudicazione di cui alla determinazione n. 4 del 2011 (terzo atto qui impugnato)
(TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 03.08.2012 n. 1417 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: La monetizzazione delle aree standard (la quale trova ordinariamente la sua fonte legittimante nella convenzione urbanistica che disciplina il piano attuativo) è un istituto contemplato dall’ordinamento e applicato nella prassi amministrativa di tutti i Comuni italiani, anche se derogatorio rispetto al principio affermato dall’art. 12 del D.P.R. 380/2001.
Inoltre, la facoltà di richiedere o accettare il controvalore delle opere di urbanizzazione rientra nella sfera di discrezionalità tecnico-amministrativa dell’Ente, come tale non censurabile se non per gravi vizi di irrazionalità.
E’ dunque evidente che la monetizzazione –rispetto alla cessione delle aree– integra un’eccezione alla regola generale (si veda sul punto anche l’art. 12 della L.r. 60/1977 per tempo vigente), e come tale deve poggiare su una solida ragione giustificatrice nell’ambito del procedimento urbanistico, mentre viceversa la cessione non deve essere supportata da una peculiare motivazione configurando l’ipotesi ordinaria prevista dal legislatore.
Quanto alla dedotta disparità di trattamento, si ribadisce che le scelte urbanistiche sono connotate da ampia discrezionalità, e sono censurabili soltanto ove affiorino illogicità abnormi.

La giurisprudenza ha affermato in generale che la monetizzazione delle aree standard (la quale trova ordinariamente la sua fonte legittimante nella convenzione urbanistica che disciplina il piano attuativo) è un istituto contemplato dall’ordinamento e applicato nella prassi amministrativa di tutti i Comuni italiani, anche se derogatorio rispetto al principio affermato dall’art. 12 del D.P.R. 380/2001 (TAR Marche – 23/06/2011 n. 500). Inoltre è stato sottolineato che la facoltà di richiedere o accettare il controvalore delle opere di urbanizzazione rientra nella sfera di discrezionalità tecnico-amministrativa dell’Ente, come tale non censurabile se non per gravi vizi di irrazionalità (Consiglio di Stato, sez. IV – 07/02/2011 n. 824).
E’ dunque evidente che la monetizzazione –rispetto alla cessione delle aree– integra un’eccezione alla regola generale (si veda sul punto anche l’art. 12 della L.r. 60/1977 per tempo vigente), e come tale deve poggiare su una solida ragione giustificatrice nell’ambito del procedimento urbanistico, mentre viceversa la cessione non deve essere supportata da una peculiare motivazione configurando l’ipotesi ordinaria prevista dal legislatore. Quanto alla dedotta disparità di trattamento, si ribadisce che le scelte urbanistiche sono connotate da ampia discrezionalità, e sono censurabili soltanto ove affiorino illogicità abnormi (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 19.06.2012 n. 1089 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: I provvedimenti con i quali i comuni ripartiscono in zone il territorio in sede di pianificazione urbanistica hanno natura ampiamente discrezionale e possono pertanto incidere anche su precedenti difformi destinazioni delle zone stesse, sempre che la nuova suddivisione non sia affetta da errori di fatto o da gravi vizi di illogicità, irrazionalità o contraddittorietà.
In occasione della formazione degli strumenti giuridici generali, inoltre, le scelte discrezionali delle amministrazioni locali riguardo alla destinazione di singole aree necessitano di apposite motivazioni -oltre quelle che si possono evincere dai criteri generali- seguiti nella impostazione del piano -solo quando incidono in posizioni giuridiche consolidate- come la presenza di precedente lottizzazione o di atti amministrativi che abbiano riconosciuto la peculiarità di determinate situazioni.
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Non possono ricevere un indice edificatorio, neppure virtuale, aree che non sono assoggettabili a trasformazione urbanistica per natura o per regime giuridico.
La destinazione dei terreni dev’essere decisa con riferimento principale alle caratteristiche intrinseche del bene in questione, le quali decidono della natura conformativa od espropriativa della destinazione di zona, e, nel caso di vincoli espropriativi, della quantificazione del relativo indennizzo.
Sul punto la dottrina e la giurisprudenza affermano che un’area, per divenire edificabile deve avere una “vocazione edificatoria”, nel senso che, per le sue oggettive caratteristiche intrinseche, deve apparire economicamente suscettibile di immediata trasformazione.
Tale concetto dev’essere convertito in quello più ampio di idoneità alla trasformazione urbanistica laddove, come nel caso in questione, la volumetria debba atterrare su altre aree.
La possibilità di assegnare un indice virtuale solo ad aree che partecipano della trasformazione urbanistica trova la sua ragione nel fatto che sarebbe del tutto illogico assegnare una rendita urbana, qual è quella dei fondi che producono tale volumetria (c.d. fondi sorgente), ad aree che non possono, per caratteri propri, partecipare al mercato edilizio.
In caso contrario, inoltre, si trasformerebbe il piano regolatore in un atto di discrezionalità pura in contrasto con quanto da sempre affermato dalla giurisprudenza amministrativa e costituzionale la quale ha da tempo chiarito in merito alla discrezionalità di chi effettua le scelte di piano, che «non si tratta di discrezionalità indiscriminata ed incontrollabile bensì di discrezionalità tecnica. La quale ... essendo condizionata da elementi di valutazione di carattere tecnico, importa che l'attività normativa devoluta dall'amministrazione (nella specie ai Comuni) si deve svolgere entro determinati confini di carattere obiettivo, e che, per ciò stesso, rimane, sotto questo aspetto, delimitata nella libertà di apprezzamento».
A ciò si aggiunge che anche la finalità perequativa può realizzarsi solo nel caso in cui l’attribuzione di un diritto edificatorio indipendentemente dalla destinazione d’uso sia effettuata nel rispetto della naturale vocazione edificatoria dell’area. Solo nel caso in cui sia i fondi da cui sorge l’edificabilità che quelli sui quali tale edificabilità deve atterrare siano idonei alla trasformazione urbanistica per natura e per destinazione urbanistica (anche se in misura diversa), infatti, si elimina od almeno si riduce l’effetto discriminatorio del piano, realizzando un eguale trattamento di situazioni di fatto uguali od analoghe.
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La determinazione degli indici di zona, che è carattere precipuo della zonizzazione è frutto di ampia discrezionalità.
Anche in un sistema perequativo l'indice edificatorio è collegato ad una scelta discrezionale dell'amministrazione in merito alla collocazione della volumetria realizzabile ed il suo valore è connesso anche all'area sulla quale tale volumetria deve ricadere.
Solo coloro che possono vantare una posizione consolidata attribuitagli dall’amministrazione con un atto definitivo ed efficace come la stipula di una convenzione di lottizzazione o dal giudice con una sentenza favorevole secondo l’opinione giurisprudenziale hanno una situazione di affidamento tutelato nel mantenimento della situazione.
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Gli standard urbanistici di zona debbono essere proporzionati e, di conseguenza, quelli superiori a quelli minimi di legge debbono essere motivati.
Tuttavia tale regola non può essere invocata nel caso in cui sia previsto un indice unico di edificabilità, in quanto l’effetto che esso produce è l’indifferenza del regime dei fondi alla destinazione d’uso dei medesimi. Ogni fondo è infatti parificato agli altri nel regime giuridico di edificabilità, con la conseguenza che diventa indifferente che esso sia destinato ad uso pubblico o privato.
Resta invece in vigore il limite funzionale, cioè la necessità che le aree dei fondi sorgente, della cui edificabilità il proprietario del fondo di atterraggio si deve fare carico, siano destinate a soddisfare “gli insediamenti residenziali, produttivi, direzionali e commerciali”, come dice la legge, da realizzare nell’area di piano.

I provvedimenti con i quali i comuni ripartiscono in zone il territorio in sede di pianificazione urbanistica hanno natura ampiamente discrezionale e possono pertanto incidere anche su precedenti difformi destinazioni delle zone stesse, sempre che la nuova suddivisione non sia affetta da errori di fatto o da gravi vizi di illogicità, irrazionalità o contraddittorietà.
In occasione della formazione degli strumenti giuridici generali, inoltre, le scelte discrezionali delle amministrazioni locali riguardo alla destinazione di singole aree necessitano di apposite motivazioni -oltre quelle che si possono evincere dai criteri generali- seguiti nella impostazione del piano -solo quando incidono in posizioni giuridiche consolidate- come la presenza di precedente lottizzazione o di atti amministrativi che abbiano riconosciuto la peculiarità di determinate situazioni (Consiglio Stato, sez. IV, 12.12.1990, n. 1002).
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Non possono ricevere un indice edificatorio, neppure virtuale, aree che non sono assoggettabili a trasformazione urbanistica per natura o per regime giuridico.
La giurisprudenza della Corte costituzionale in primis e poi del giudice amministrativo sono chiare, infatti, nel riconoscere che la destinazione dei terreni dev’essere decisa con riferimento principale alle caratteristiche intrinseche del bene in questione, le quali decidono della natura conformativa od espropriativa della destinazione di zona (da ultimo Consiglio Stato, sez. IV, 22.06.2011, n. 3797), e, nel caso di vincoli espropriativi, della quantificazione del relativo indennizzo (Corte costituzionale sentenza n. 5 del 1980; idem 30.07.1984 n. 231; da ultimo Corte costituzionale, 10.06.2011, n. 181).
Sul punto la dottrina e la giurisprudenza affermano che un’area, per divenire edificabile deve avere una “vocazione edificatoria”, nel senso che, per le sue oggettive caratteristiche intrinseche, deve apparire economicamente suscettibile di immediata trasformazione.
Tale concetto dev’essere convertito in quello più ampio di idoneità alla trasformazione urbanistica laddove, come nel caso in questione, la volumetria debba atterrare su altre aree.
La possibilità di assegnare un indice virtuale solo ad aree che partecipano della trasformazione urbanistica trova la sua ragione nel fatto che sarebbe del tutto illogico assegnare una rendita urbana, qual è quella dei fondi che producono tale volumetria (c.d. fondi sorgente), ad aree che non possono, per caratteri propri, partecipare al mercato edilizio.
In caso contrario, inoltre, si trasformerebbe il piano regolatore in un atto di discrezionalità pura in contrasto con quanto da sempre affermato dalla giurisprudenza amministrativa e costituzionale (Corte cost. 14.05.1966, n. 38) la quale ha da tempo chiarito in merito alla discrezionalità di chi effettua le scelte di piano, che «non si tratta di discrezionalità indiscriminata ed incontrollabile bensì di discrezionalità tecnica. La quale ... essendo condizionata da elementi di valutazione di carattere tecnico, importa che l'attività normativa devoluta dall'amministrazione (nella specie ai Comuni) si deve svolgere entro determinati confini di carattere obiettivo, e che, per ciò stesso, rimane, sotto questo aspetto, delimitata nella libertà di apprezzamento».
A ciò si aggiunge che anche la finalità perequativa può realizzarsi solo nel caso in cui l’attribuzione di un diritto edificatorio indipendentemente dalla destinazione d’uso sia effettuata nel rispetto della naturale vocazione edificatoria dell’area. Solo nel caso in cui sia i fondi da cui sorge l’edificabilità che quelli sui quali tale edificabilità deve atterrare siano idonei alla trasformazione urbanistica per natura e per destinazione urbanistica (anche se in misura diversa), infatti, si elimina od almeno si riduce l’effetto discriminatorio del piano, realizzando un eguale trattamento di situazioni di fatto uguali od analoghe.
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Sempre con riferimento all’indice edificatorio il ricorrente lamenta che il suo ius aedificandi sia stato sostanzialmente svuotato a causa dal basso indice attribuito ai suoi terreni per l’edificazione autonoma, ben più basso di quello precedente.
In merito la difesa comunale ha replicato che in realtà l’edificabilità dell’area di proprietà del ricorrente con l’acquisizione della volumetria dell’area standard è addirittura superiore a quella attribuita dal precedente piano.
Il profilo di ricorso non è fondato in quanto la giurisprudenza da sempre afferma che la determinazione degli indici di zona, che è carattere precipuo della zonizzazione è frutto di ampia discrezionalità (ex plurimis TAR Veneto sez. I, 02/09/2008 n. 2645).
Anche in un sistema perequativo l'indice edificatorio è collegato ad una scelta discrezionale dell'amministrazione in merito alla collocazione della volumetria realizzabile ed il suo valore è connesso anche all'area sulla quale tale volumetria deve ricadere (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 17.09.2009 n. 4671).
Solo coloro che possono vantare una posizione consolidata attribuitagli dall’amministrazione con un atto definitivo ed efficace come la stipula di una convenzione di lottizzazione o dal giudice con una sentenza favorevole secondo l’opinione giurisprudenziale hanno una situazione di affidamento tutelato nel mantenimento della situazione pregressa (Cons. Stato, sez. IV, 13.07.1993, n. 711; Cons. Stato, sez. IV, 19.01.1988, n. 9; Cons. Stato Ad. Plen., 24.05.2007, n. 7).
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L’art. 22 della L.R. 15/04/1975 n. 51 prevede che negli strumenti urbanistici generali e nei piani attuativi deve essere assicurata una dotazione globale di aree per attrezzature pubbliche e di uso pubblico, commisurata all’entità degli insediamenti residenziali, produttivi, direzionali e commerciali, sulla base dei parametri e dei criteri stabiliti nel presente articolo.
La norma in sostanza stabilisce la regola che gli standard debbono essere commisurati agli insediamenti previsti, sia dal punto di vista quantitativo che funzionale.
Per quanto riguarda l’aspetto quantitativo occorre rilevare che la giurisprudenza (ex plurimis Tar Lombardia, Milano, sez. II, 21.03.2006 n. 634) da tempo afferma che gli standard urbanistici di zona debbono essere proporzionati e, di conseguenza, quelli superiori a quelli minimi di legge debbono essere motivati.
Tuttavia tale regola non può essere invocata nel caso in cui sia previsto un indice unico di edificabilità, in quanto l’effetto che esso produce è l’indifferenza del regime dei fondi alla destinazione d’uso dei medesimi. Ogni fondo è infatti parificato agli altri nel regime giuridico di edificabilità, con la conseguenza che diventa indifferente che esso sia destinato ad uso pubblico o privato.
Resta invece in vigore il limite funzionale, cioè la necessità che le aree dei fondi sorgente, della cui edificabilità il proprietario del fondo di atterraggio si deve fare carico, siano destinate a soddisfare “gli insediamenti residenziali, produttivi, direzionali e commerciali”, come dice la legge, da realizzare nell’area di piano
(TAR Lombardia-Milano, Sez, IV, sentenza 16.04.2012 n. 1123 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Sulla mancata rivalutazione annuale, in base ai coefficienti Istat, delle tariffe stabilite per la cd. “monetizzazione” delle aree destinate a standard urbanistici.
Quanto all'elemento soggettivo della “gravità” della colpa, esso è senz'altro ravvisabile in capo all'arch. N., nella sua qualità di Responsabile del Servizio Programmazione Territoriale Urbanistica – Ambiente, la quale ha seguito i procedimenti in questione, in ogni loro fase.
Si tratta, infatti, comunque si voglia ricostruire la vicenda in punto di diritto, della commissione di un errore grossolano, non scusabile, essendo stati in definitiva monetizzati degli standard urbanistici, senza alcuna spiegazione valida, sulla base di valori nominali di mercato risalenti al 1992, di cui era peraltro espressamente prevista la rivalutazione annuale.

Delle due l'una: o la delibera n. 45 del 1992 era applicabile, per cui la rivalutazione non poteva essere omessa neppure da un impiegato di minima diligenza o la delibera n. 45 del 1992 non era applicabile, per cui l'individuazione del valore di mercato per le aree da monetizzare avrebbe dovuto avvenire con motivati e trasparenti criteri oggettivi di stima, secondo ragionevolezza, non potendosi certamente far riferimento arbitrario a valori storici del 1992.
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Le stesse considerazioni valgono per l'Assessore T. il quale, pur sostenendo (o avendo il dubbio, o dovendo avere il dubbio, per tutti i motivi da lui stesso esposti nelle proprie difese) che la delibera n. 45 del 1992 non fosse applicabile ai PEC in giudizio, non si domandò mai il perché essa fosse espressamente richiamata in pressoché tutte le bozze di convenzioni sottoposte all'approvazione del Consiglio comunale, né si pose mai il problema di quale criterio si dovesse utilizzare per monetizzare aree diverse da quelle prese in considerazione dalla delibera in parola (cioè diverse dalla A1, A2 e B1).
Si noti che, per quanto l'operazione di rivalutazione degli importi fissati nel 1992 fosse relativamente semplice (di qui la gravità della colpa per averla del tutto trascurata), la problematica generale della “monetizzazione” delle aree destinate a standard urbanistico non poteva certo rappresentare un aspetto marginale della materia urbanistica per il Comune.
La deroga agli standard urbanistici dovrebbe costituire, invero, ipotesi a carattere eccezionale e residuale, da affrontare con la dovuta cautela ed attenzione; la relativa monetizzazione, comportando al contempo un interesse non solo urbanistico, ma anche finanziario per l'ente, costituisce un aspetto assai delicato del quale un assessore all'urbanistica, almeno negli aspetti generali, non può disinteressarsi, schermandosi dietro la responsabilità esclusiva del livello tecnico-dirigenziale.

Non è infatti pensabile né accettabile che in un Comune come Arquata Scrivia l'Assessore competente, pur constandogli conclamate lacune normative (con i connessi profili di incertezza) su un argomento di portata generale e di particolare interesse pubblico, qual è quello della monetizzazione, trascuri di affrontare il problema e di assumere ogni iniziativa a garanzia del buon andamento dell'ente amministrato.
Ciò vale, a maggior ragione, ove si consideri la contestuale qualità di presidente o membro della Commissione Edilizia comunale rivestita dall'Assessore medesimo.
Non giova all'assessore, nel caso di specie, l’esimente “politica” di cui all’art. 1, co. 1-ter, della legge 14.01.1994, n. 20 (ai sensi del quale “nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione”), non tanto perché, essendo qui in contestazione l'omesso adeguamento delle tariffe di monetizzazione alla svalutazione monetaria (o l'omessa predisposizione di tariffe), non v'è a monte un “atto” cui l'organo politico si sia adeguato, quanto perché il compito di dare compiuta disciplina alla materia non può considerarsi competenza esclusiva degli uffici tecnici o amministrativi. Infine, cade opportuno ricordare che la buona fede dell'interessato per essere esimente deve essere ovviamente incolpevole, cioè non deve derivare da un difetto d'esame delle questioni sottopostegli.
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Né è persuasiva la lettura delle norme del t.u.e.l. proposta dal convenuto, ove si tenga anche a mente che:
- ai sensi dell'art. 48 la giunta collabora nel governo dell'ente con il sindaco, il quale è responsabile della relativa amministrazione (art. 50);
- ai sensi dell'art. art 77 gli assessori rientrano nella nozione di “amministratore locale” e ai sensi dell'art. 78, comma 3, i componenti la giunta comunale competenti in materia di urbanistica, di edilizia e di lavori pubblici devono astenersi dall’esercitare attività professionale in materia di edilizia privata e pubblica nel territorio da essi amministrato (a dimostrazione non solo della intrinseca delicatezza delle materia in questione, da sempre oggetto di grande attenzione da parte della collettività in quanto crocevia di rilevanti interessi economici e ambientali, privati e pubblici, ma anche del ruolo centrale che gli assessori rivestono nelle suddette materie, dalle quali non possono affatto ritenersi estranei);
- ai sensi dell'art. 107, agli amministratori dell'ente competono i poteri di indirizzo e controllo politico amministrativo, mentre ai dirigenti compete la relativa attuazione, compresa l'adozione dei “i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie” (nella specie, la materia della monetizzazione degli standard, almeno per le aree diverse dalle A1, A2 e B1 e per interventi non commerciali, è rimasta priva di atti generali di indirizzo, malgrado tutte le problematiche normative e applicative ben descritte in atti dallo stesso assessore T.);
- ai sensi dell'art. 93 la responsabilità patrimoniale dinanzi alla Corte dei conti può essere fatta valere tanto nei confronti degli amministratori, quanto del personale degli enti locali, secondo la disciplina prevista per gli impiegati civili dello Stato.

Infine,
non giova ai convenuti neppure il principio dell'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, a fronte di fattispecie manifestamente irragionevoli e pregiudizievoli per l'ente amministrato (per quanto fin qui esposto).
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Non è invece ravvisabile, in radice, l'elemento psicologico della colpa grave in capo al Sindaco M. dalla quale, nella sua qualità di organo di vertice dell'amministrazione comunale, non poteva pretendersi una minuziosa verifica dell'operato di tutti gli uffici comunali e di tutti i propri assessori, tanto più in un settore a connotazione tecnica cui erano preposti un assessore e un Responsabile di un Servizio.
Deve cioè considerarsi come errore “fisologico”, in linea di principio, ai fini della responsabilità amministrativo-contabile, quello commesso da un Sindaco che, in buona fede, abbia fatto affidamento sulla correttezza dell'operato degli Uffici comunali e dell'attività di indirizzo e controllo politico-amministrativo svolta su di essi del proprio assessore, competente per materia.

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1. La Procura Regionale ha citato in giudizio dinanzi a questa Corte i signori M., T. e N. (nella loro rispettiva qualità di Sindaco, di Assessore all'Urbanistica, di Responsabile del Servizio di Programmazione Territoriale Urbanistica ed Ambiente del Comune di Arquata Scrivia, all'epoca dei fatti in contestazione) contestandogli l'erronea applicazione delle tariffe stabilite per la c.d. “monetizzazione” delle aree destinate a standard urbanistici e chiedendone quindi la condanna al risarcimento in favore dell'ente locale della somma di euro 193.360,24, oltre spese ed accessori.
In particolare, nella citazione si riferisce che:
- con nota del 15.01.2009 l’Assessore all’Urbanistica del Comune di Omissis (AL) segnalava il danno procurato alle finanze dell’Ente dalla precedente amministrazione a causa della mancata rivalutazione annuale, in base ai coefficienti Istat, delle tariffe stabilite per la cd. “monetizzazione” delle aree destinate a standard urbanistici;
- il Comune di Omissis aveva, infatti, previsto nel proprio Piano Regolatore valori di dotazione minima di aree per standard conformi alla normativa regionale, disciplinando minuziosamente (artt. 14 e ss. del Titolo IV delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G.C.) la possibilità per l’amministrazione di acconsentire alla monetizzazione;
- con deliberazione consiliare del 21.07.1992, n. 45, il Comune di Omissis aveva determinato il valore del corrispettivo in denaro da porre a carico del privato promotore del Piano Esecutivo Convenzionato (P.E.C.) in caso di monetizzazione delle aree destinate a parcheggio, quantificando le tariffe in lire 400.000 fino a 15 mq e in lire 40.000 per ogni mq eccedente i 15;
- al punto 2, lettera f), di quest'ultima deliberazione era stabilito l’obbligo di adeguamento annuale delle tariffe “sulla base della svalutazione risultante dai dati ISTAT”;
- l’amministrazione comunale, invece, non aveva mai provveduto all’adeguamento, fino alla determinazione del Responsabile del Servizio Urbanistica n. 04-URB del 31.03.2008;
- pertanto, per tutti i P.E.C. precedentemente approvati erano state applicate le tariffe fissate dalla citata deliberazione n. 45/1992 senza operare la rivalutazione;
- in particolare, con riferimento ai P.E.C. denominati “Omissis”, “Omissis”, “F.I.M.”, “Omissis”, variante “Omissis”, era stata applicata la tariffa di € 20,66 (equivalenti alle 40.000 lire fissate dalla predetta deliberazione);
- relativamente al P.E.C. approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 37 del 30.09.2005, denominato “Centro intermodale integrato – Omissis” (area a destinazione produttiva), poi, era stata applicata una tariffa addirittura inferiore, pari a € 13,00 al mq.;
- peraltro, le tariffe di monetizzazione di cui alla deliberazione n. 45/1992 erano applicabili anche alle aree produttive, giusta le precisazioni fornite al CO.RE.CO. in data 06.08.1992, che costituiscono parte integrante della deliberazione medesima (… per la determinazione del corrispettivo relativo alla monetizzazione delle aree a parcheggio sono stati presi in considerazione i valori di mercato delle aree residenziali e produttive stabilendo, di conseguenza, un valore ritenuto congruo per dette aree...); inoltre, nello schema di convenzione del P.E.C. “Omissis” il soggetto attuatore si obbligava all’art. 5 “a monetizzare le aree di standard di cui non è prevista la cessione al Comune al prezzo stabilito dalle vigenti delibere in materia nel Comune di Omissis”, cioè con la citata delibera n. 45/1992;
- analoga questione si era posta inizialmente anche per la vendita di un terreno alla Società A. (fattispecie per la quale, peraltro, la Procura attrice non ha poi mosso contestazioni nell'atto di citazione, in adesione all'eccezione di prescrizione sollevata dai presunti responsabili nelle deduzioni difensive in fase pre-processuale);
- il mancato adeguamento delle tariffe ha causato al Comune un danno pari a € 193.360,24 (da suddividersi, salvo migliore valutazione della Sezione, in parti uguali tra i convenuti), oltre accessori e spese di giustizia;
- agli effetti degli artt. 1219 e 2943 c.c. il P.M. aveva costituito in mora i presunti responsabili con lettere raccomandate del 27.10.2010; all'interruzione della prescrizione aveva provveduto anche il Sindaco di Omissis con atti ricevuti il 29.10.2010 dalla signora M., il 30.10.2010 dalla signora N. e il 03.11.2010 dal signor T.;
- ai fini della prescrizione, il momento di decorrenza va individuato nella data di pagamento degli oneri di “monetizzazione” e non nella data di approvazione delle bozze di convenzione da parte del Consiglio Comunale;
- costituisce un’omissione gravemente colposa, da parte di coloro che avevano il dovere di eseguire la citata delibera C.C. n. 45/92, il mancato adeguamento alla svalutazione monetaria dei valori per la monetizzazione in discorso; infatti, nel comportamento omissivo la gravità della colpa discende dalla consapevolezza dell’omissione di un’attività doverosa e, nella specie, va tenuto in considerazione che la citata delibera n. 45/92 non era certo di difficile interpretazione o applicazione e che la sua esecuzione non presentava alcuna difficoltà, risolvendosi in un calcolo di semplicità elementare;
- il Sindaco, signora M., ai sensi dell’art. 50 del t.u.e.l., benché titolare degli atti di indirizzo politico e tenuta a rispettare l’autonomia dirigenziale, aveva comunque l’onere di un costante e diligente controllo sul buon andamento degli uffici comunali;
- l’Assessore con delega all’Urbanistica, signor T., il quale partecipava ratione materiae degli stessi poteri e delle responsabilità del Sindaco, non ha adottato gli opportuni provvedimenti per l’attuazione delle disposizioni riguardanti il suo specifico settore;
- il Responsabile del settore Urbanistica, signora N., che ha sottoscritto tutte le convenzioni, in quanto organo “tecnico”, non poteva ignorare l’obbligo dell’adeguamento periodico; a lei, in primis, competeva il dovere di operare la rivalutazione, ai sensi degli artt. 107 e ss. del t.u.e.l., non certo al Consiglio comunale o alle Commissioni consiliari (non essendovi nulla da deliberare, ma solo da applicare la rivalutazione, la quale è operazione automatica e prettamente tecnica);
- sotto altro profilo, non poteva configurarsi né la “tacita abrogazione” della delibera n. 45/1992, né una integrazione o modifica della stessa da parte delle convenzioni successivamente stipulate con i privati per i singoli P.E.C.;
- l'interpretazione difensiva che afferma l'applicabilità delle tariffe di monetizzazione fissate con la delibera n. 45/1992 alle sole aree residenziali a capacità insediativa esaurita e aree di insediamento storico, con riguardo agli interventi di tipo commerciale, quindi l'inapplicabilità alle aree interessate dai P.E.C. in contestazione, ad avviso del P.M. contrasta con il fatto incontestabile che la delibera, nelle convenzioni stesse, era stata espressamente richiamata ed applicata (ma senza rivalutazione);
- ai fini del requisito della “attualità” del danno in contestazione il Pubblico Ministero non condivide la tesi difensiva secondo cui l’Amministrazione sarebbe ancora in grado di adeguare i corrispettivi e di recuperare le somme dovute per rivalutazione, non essendo ancora maturata la prescrizione; ciò perché, ad avviso della Procura, il danno derivante dalla mancata acquisizione di entrate deve ritenersi attuale anche nelle ipotesi in cui sia possibile o addirittura in corso un’attività di recupero, per tacere del fatto che la prospettata possibilità di recupero dei maggiori oneri di monetizzazione da parte del Comune parrebbe alquanto dubbia.
...
V. Venendo al merito, la questione cruciale dell'intero giudizio si incentra sulla necessità o meno di applicare, ai fini della determinazione dell'importo con cui monetizzare gli standard delle aree a parcheggio, in contestazione, la tariffa stabilita con la citata deliberazione consiliare n. 45 del luglio 1992. Su questa problematica di fondo si innestano le ulteriori questioni relative alla possibilità di applicare comunque la tariffa in discorso ma senza rivalutazione annuale Istat, nonché alle modalità di computo dell'adeguamento stesso.
Al riguardo, le tesi difensive non appaiono fino in fondo convincenti.
In disparte le marginali contraddizioni che, comunque, traspaiono in diversi passaggi delle difese stesse (nella misura in cui parrebbero affermare che il PRGC all'epoca vigente non prevedesse, e quindi verosimilmente neppure consentisse, la monetizzazione degli standard per le aree su cui insistono i PEC in discussione, in quanto diverse dalle aree B1, A1 e A2 destinate a interventi di tipo commerciale, le sole per le quali sarebbe stata per l'appunto prevista la monetizzazione), resta il fatto che le convenzioni “Omissis” e “La Omissis”, qui in esame, hanno fatto espresso richiamo alla citata deliberazione n. 45 del 1992, senza alcuna riserva o distinguo, dunque nella sua interezza.
Nello specifico, al di là delle giustificazioni fornite ex post dai convenuti, non può ignorarsi che:
- per il PEC “Omissis”, l'art. 5 della convenzione, dopo aver previsto che il proponente si impegnava a monetizzare le aree a standard per mq. 547 stabiliva testualmente che “si richiama la delibera della Giunta Comunale n. 45 del 21.07.1992 al fine della quantificazione matematica degli stessi” e che “di conseguenza la monetizzazione delle aree a standard urbanistici è così quantificata (...): mq. 547 x € 20,66 = € 11.301,00”;
- per la variante “La Omissis”, l'art. 4 al par. 4 stabiliva testualmente che “il valore delle aree oggetto di monetizzazione è determinato in euro 41.200,00 pari a euro 20,66 al mq (come da delibera C.C. n. 45 del 21.07.1992)”.
Un caso a se stante è costituito dal PEC “Omissis”, il cui art. 5 prevedeva che “il soggetto attuatore, nei limiti quantitativi previsti dal PEC, si obbliga a monetizzare le aree di standard di cui non è prevista la cessione al Comune al prezzo stabilito dalle vigenti delibere in materia nel Comune di Omissis”: su questo aspetto si tornerà tra breve.
Il rinvio puro e semplice alla delibera n. 45 del 1992 (che era comunque l'unica esistente “in materia”), senza precisare che il richiamo doveva intendersi ad una sola parte della delibera stessa (cioè alla fissazione originaria del valore nominale di monetizzazione) e quindi senza esclusione della previsione applicativa che sanciva la necessità di rivalutare annualmente il valore originario, corrobora l'assunto della Procura, secondo cui la disquisizione sulla applicabilità o meno della delibera n. 45 del 1992 risulta superata, di fatto, dall'avvenuta applicazione della stessa (sebbene incompleta).
Ad ogni modo,
per scrupolo di motivazione, va osservato che ove si volesse ipotizzare, con le difese dei convenuti, che la delibera n. 45 del 1992 non fosse applicabile alle convenzioni in questione (perché riguardante aree ed interventi diversi da quelli previsti in convenzione), ancor meno comprensibile sarebbe il ragionamento per cui, nell'ambito asseritamente rientrante nelle proprie scelte discrezionali, l'ente locale avrebbe deciso di monetizzare gli standard in base al valore “storico” indicato nella suddetta delibera, ritenuta inapplicabile (valore calcolato prendendo in considerazione “i valori di mercato delle aree residenziali e produttive stabilendo, di conseguenza, un valore ritenuto congruo per dette aree (…) tenuto conto del costo di esecuzione delle opere che dovrebbero essere realizzate in aree già urbanizzate; v. nota 9471 del 1992, in risposta alla richiesta di chiarimenti del Co.Re.Co.) anziché in base al valore di mercato corrente tra il 2005 e il 2006 o, comunque, a quello nominale del 1992 attualizzato alla data dei singoli PEC, secondo il criterio applicativo espressamente fissato dalla stessa delibera n. 45 del 1992 (art. 2, lett. f) e ritenuto corretto dalla Procura.
In particolare,
anche ove si volesse ammettere che le aree in questione fossero effettivamente monetizzabili e che il relativo corrispettivo potesse essere liberamente pattuito tra il privato proponente e l'ente locale, nella propria discrezionalità ma in misura non inferiore al costo di acquisizione di aree idonee a soddisfare il rispetto dello standard, nella specie non è dato rinvenire agli atti di causa alcun elemento oggettivo (salvo il semplice rinvio alla delibera del 1992) del procedimento logico di fissazione del corrispettivo stesso; per contro, appare del tutto irragionevole far riferimento scientemente a valori di mercato e a costi di realizzazione delle opere rilevati nel 1992 (non essendo verosimile e non essendo stato infatti documentato che nel periodo 1992-2005 vi sia stata una flessione dei suddetti valori di mercato e dei costi di realizzazione delle opere tale da compensare il tasso di inflazione).
Neppure per il PEC “Omissis” è stato in alcun modo esplicitato il criterio logico che ha condotto a fissare il corrispettivo della monetizzazione in euro 13, né le difese non sono state in grado di spiegare a quali delibere del Comune vigenti “in materia” di monetizzazione e fissazione del relativo prezzo avesse voluto far riferimento la convenzione (posto che esisteva solo la delibera n. 45 del 1992 ma che la stessa, secondo la tesi difensiva, non poteva applicarsi all'area del “Omissis”; il rinvio della convenzione, quindi, sarebbe un rinvio “a vuoto” inserito quale clausola di mero stile, sicché il costo di monetizzazione di fatto non era fissato nella convenzione, ma restava rimesso a successivi atti discrezionali).
Ne consegue che, stando agli atti, l'invocata discrezionalità amministrativa si è rivelata, nel suo concreto esercizio, in contrasto con i criteri elementari di ragionevolezza, trasparenza e imparzialità dell'azione amministrativa (come se il Comune avesse venduto un proprio terreno sulla base di una stima di valore fatta tredici anni prima). La supposta mancanza di una deliberazione applicabile alle operazioni in parola (cioè la mancanza di una tariffa comunale prestabilita) imponeva, semmai, un'istruttoria ancor più rigorosa e ben motivata, volta a determinare il congruo corrispettivo di monetizzazione sulla base di elementi oggettivi ed uniformi (quali non possono considerarsi, ragionevolmente, i valori e i costi di mercato rilevati nel 1992 e successivamente mai aggiornati).
Questa Corte, dunque, soppesati tutti gli argomenti contenuti negli atti di causa, è pervenuta al convincimento che
il Responsabile del Servizio competente e l'Assessore all'Urbanistica (sul punto, v. infra), ove realmente avessero rilevato o dubitato che non esisteva nessuna delibera comunale e nessun criterio prefissato ed oggettivo di determinazione dei valori di monetizzazione, per le aree non ricomprese nella precedente delibera n. 45 del 1992, avrebbero dovuto in ogni caso farsi carico del problema, che non era certo di poco conto, promuovendo l'adozione di una nuova delibera che regolasse la materia o comunque assicurando una istruttoria adeguata per individuare il prezzo congruo di monetizzazione per i PEC in corso di approvazione, sulla base di stime aggiornate.
VI. Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, ritiene la Sezione che il danno per il Comune di Arquata Scrivia sia stato correttamente commisurato alla (omessa) rivalutazione del prezzo di “monetizzazione” fissato nel luglio 1992 (non essendovi state contestazioni né sull'indice applicato, né sul periodo di rivalutazione preso in considerazione dalla Procura, come esplicitati in citazione). Si tratta di una stima prudenziale ed equa, basata sulla constatazione, in fatto, dell'avvenuto richiamo alla delibera n. 45 del 1992 (cioè alla sola delibera comunale esistente “in materia”) operato nelle convenzioni stesse; quest'ultima delibera costituisce quindi, in mancanza di altre stime svolte all'epoca dei fatti, un parametro equo ed attendibile di liquidazione del differenziale di introito negativo per il Comune.
Il danno non difetta del requisito di certezza ed attualità, in quanto i minori incassi per il Comune sono stati pattuiti in convenzioni già perfezionatesi, eseguite e giuridicamente vincolanti per le parti (salvo future eventuali azioni da parte del Comune nei confronti delle controparti private, peraltro con esito che non è possibile prevedere con certezza in questa sede).
VII. Quanto all'elemento soggettivo della “gravità” della colpa, esso è senz'altro ravvisabile in capo all'arch. N., nella sua qualità di Responsabile del Servizio Programmazione Territoriale Urbanistica – Ambiente, la quale ha seguito i procedimenti in questione, in ogni loro fase. Si tratta, infatti, comunque si voglia ricostruire la vicenda in punto di diritto, della commissione di un errore grossolano, non scusabile, essendo stati in definitiva monetizzati degli standard urbanistici, senza alcuna spiegazione valida, sulla base di valori nominali di mercato risalenti al 1992, di cui era peraltro espressamente prevista la rivalutazione annuale.
Delle due l'una: o la delibera n. 45 del 1992 era applicabile, per cui la rivalutazione non poteva essere omessa neppure da un impiegato di minima diligenza o la delibera n. 45 del 1992 non era applicabile, per cui l'individuazione del valore di mercato per le aree da monetizzare avrebbe dovuto avvenire con motivati e trasparenti criteri oggettivi di stima, secondo ragionevolezza, non potendosi certamente far riferimento arbitrario a valori storici del 1992 (per i PEC “Omissis” e “Omissis”) o al valore di 13,00 euro per mq (per il PEC “Omissis”).
VIII. Le stesse considerazioni valgono per l'Assessore T. il quale, pur sostenendo (o avendo il dubbio, o dovendo avere il dubbio, per tutti i motivi da lui stesso esposti nelle proprie difese) che la delibera n. 45 del 1992 non fosse applicabile ai PEC in giudizio, non si domandò mai il perché essa fosse espressamente richiamata in pressoché tutte le bozze di convenzioni sottoposte all'approvazione del Consiglio comunale, né si pose mai il problema di quale criterio si dovesse utilizzare per monetizzare aree diverse da quelle prese in considerazione dalla delibera in parola (cioè diverse dalla A1, A2 e B1).
Si noti che, per quanto l'operazione di rivalutazione degli importi fissati nel 1992 fosse relativamente semplice (di qui la gravità della colpa per averla del tutto trascurata), la problematica generale della “monetizzazione” delle aree destinate a standard urbanistico non poteva certo rappresentare un aspetto marginale della materia urbanistica per il Comune. La deroga agli standard urbanistici dovrebbe costituire, invero, ipotesi a carattere eccezionale e residuale, da affrontare con la dovuta cautela ed attenzione; la relativa monetizzazione, comportando al contempo un interesse non solo urbanistico, ma anche finanziario per l'ente, costituisce un aspetto assai delicato del quale un assessore all'urbanistica, almeno negli aspetti generali, non può disinteressarsi, schermandosi dietro la responsabilità esclusiva del livello tecnico-dirigenziale.
Non è infatti pensabile né accettabile che in un Comune come Arquata Scrivia l'Assessore competente, pur constandogli conclamate lacune normative (con i connessi profili di incertezza) su un argomento di portata generale e di particolare interesse pubblico, qual è quello della monetizzazione, trascuri di affrontare il problema e di assumere ogni iniziativa a garanzia del buon andamento dell'ente amministrato.
Ciò vale, a maggior ragione, ove si consideri la contestuale qualità di presidente o membro della Commissione Edilizia comunale rivestita dall'Assessore medesimo.
Non giova all'assessore, nel caso di specie, l’esimente “politica” di cui all’art. 1, co. 1-ter, della legge 14.01.1994, n. 20 (ai sensi del quale “nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione”), non tanto perché, essendo qui in contestazione l'omesso adeguamento delle tariffe di monetizzazione alla svalutazione monetaria (o l'omessa predisposizione di tariffe), non v'è a monte un “atto” cui l'organo politico si sia adeguato, quanto perché il compito di dare compiuta disciplina alla materia non può considerarsi competenza esclusiva degli uffici tecnici o amministrativi. Infine, cade opportuno ricordare che la buona fede dell'interessato per essere esimente deve essere ovviamente incolpevole, cioè non deve derivare da un difetto d'esame delle questioni sottopostegli.
Né è persuasiva la lettura delle norme del t.u.e.l. proposta dal convenuto, ove si tenga anche a mente che:
- ai sensi dell'art. 48 la giunta collabora nel governo dell'ente con il sindaco, il quale è responsabile della relativa amministrazione (art. 50);
- ai sensi dell'art. art 77 gli assessori rientrano nella nozione di “amministratore locale” e ai sensi dell'art. 78, comma 3, i componenti la giunta comunale competenti in materia di urbanistica, di edilizia e di lavori pubblici devono astenersi dall’esercitare attività professionale in materia di edilizia privata e pubblica nel territorio da essi amministrato (a dimostrazione non solo della intrinseca delicatezza delle materia in questione, da sempre oggetto di grande attenzione da parte della collettività in quanto crocevia di rilevanti interessi economici e ambientali, privati e pubblici, ma anche del ruolo centrale che gli assessori rivestono nelle suddette materie, dalle quali non possono affatto ritenersi estranei);
- ai sensi dell'art. 107, agli amministratori dell'ente competono i poteri di indirizzo e controllo politico amministrativo, mentre ai dirigenti compete la relativa attuazione, compresa l'adozione dei “i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie” (nella specie, la materia della monetizzazione degli standard, almeno per le aree diverse dalle A1, A2 e B1 e per interventi non commerciali, è rimasta priva di atti generali di indirizzo, malgrado tutte le problematiche normative e applicative ben descritte in atti dallo stesso assessore T.);
- ai sensi dell'art. 93 la responsabilità patrimoniale dinanzi alla Corte dei conti può essere fatta valere tanto nei confronti degli amministratori, quanto del personale degli enti locali, secondo la disciplina prevista per gli impiegati civili dello Stato.

Infine,
non giova ai convenuti neppure il principio dell'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, a fronte di fattispecie manifestamente irragionevoli e pregiudizievoli per l'ente amministrato (per quanto fin qui esposto).
IX. Ad avviso di questi Giudici non è invece ravvisabile, in radice, l'elemento psicologico della colpa grave in capo al Sindaco M. dalla quale, nella sua qualità di organo di vertice dell'amministrazione comunale, non poteva pretendersi una minuziosa verifica dell'operato di tutti gli uffici comunali e di tutti i propri assessori, tanto più in un settore a connotazione tecnica cui erano preposti un assessore e un Responsabile di un Servizio. Deve cioè considerarsi come errore “fisologico”, in linea di principio, ai fini della responsabilità amministrativo-contabile, quello commesso da un Sindaco che, in buona fede, abbia fatto affidamento sulla correttezza dell'operato degli Uffici comunali e dell'attività di indirizzo e controllo politico-amministrativo svolta su di essi del proprio assessore, competente per materia: nella specie, va considerato non grave l'errore del Sindaco per aver confidato nell'applicabilità della delibera n. 45 del 1992 a tutte le “monetizzazioni” di standard urbanistici e nella correttezza della liquidazione dell'importo dovuto ad opera del Servizio competente, in mancanza di elementi di segno opposto segnalati dai soggetti preposti al settore o comunque venuti a conoscenza del Sindaco medesimo.
X. In conclusione, il danno in giudizio (liquidabile in complessivi euro 145.593,69 essendo prescritte le poste relative ai Pec “Omissis” e “Omissis”) va addebitato a titolo di responsabilità amministrativa ai signori T. e N..
Meritano peraltro accoglimento le domande subordinate di ampia riduzione equitativa dell'addebito, considerata l'entità del danno, la natura non dolosa della fattispecie e l'insieme di tutte le circostanze oggettive e soggettive descritte in atti le quali, se non valgono ad escludere la responsabilità, comunque possono essere prese in considerazione ai fini dell'esercizio del potere in parola. Si ritiene, perciò, di poter limitare l'addebito all'importo complessivo di euro 95.000,00 (pari a poco meno del 60% del danno, debitamente aumentato di rivalutazione Istat).
L'addebito va ripartito tra i signori T. e N., in ragione del contributo causale riferibile a ciascuno di essi, secondo le quote rispettive del 40% e del 60%, per un totale di euro 38.000,00 (trentottomila/00) a carico del signor T. e di euro 57.000,00 (cinquantasettemila) a carico della signora N..
Sulla somma di condanna spettano gli interessi legali dalla data della sentenza al saldo (Corte dei Conti, Sez. giursdiz. Piemonte, sentenza 16.04.2012 n. 56).

URBANISTICAIl trasferimento della proprietà delle opere di urbanizzazione in capo al comune costituisce un'obbligazione ex lege -inderogabile e indisponibile per le parti della convenzione di lottizzazione in base alla quale le opere stesse sono state realizzate-, ex art. 28 della L. n. 1150 del 17.08.1942, con la conseguenza che le parti non potrebbero legittimamente accordarsi sul loro mantenimento in capo al lottizzante, essendo tali opere strumentali allo svolgimento di pubblici servizi fisiologicamente rientranti nelle competenze dell'autorità amministrativa (mentre la gestione degli stessi per mezzo di privati sarebbe teoricamente concepibile solo previo atto di concessione di pubblico servizio, contenente le regole da osservare per garantire l'ottimale soddisfacimento del servizio offerto ai cittadini); ove, infatti, si ammettesse la possibilità di mantenere la gestione delle opere di urbanizzazione primaria in capo al lottizzante, i cittadini interessati (che hanno diritto di pretendere servizi di qualità, che solo l'ente pubblico può garantire, non essendo la sua azione finalizzata ad ottenere un utile d'impresa) resterebbero sostanzialmente "in balia" del privato gestore, il quale avrebbe tutto l'interesse a contenere i costi di manutenzione, con presumibile decadimento della qualità dei servizi offerti.
L'acquisizione delle aree ove insistono le opere di urbanizzazione da parte del Comune, insomma, costituisce un obbligo puntualmente enunciato dall'art. 28 della L. 1150 del 1942, ove al quinto comma si prevede -nel testo conseguente alle sostituzioni disposte per effetto dell'art. 8 della L. 847 del 1967- che la convenzione di lottizzazione debba contemplare, comunque, "la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, precisate dall'articolo 4 della legge 29.09.1964, n. 847".
Il legislatore, nel disciplinare le opere di urbanizzazione, ha confermato la possibilità della realizzazione diretta c.d. a scomputo dal contributo di concessione ma non ha lasciato alcun dubbio in merito al passaggio della proprietà delle stesse, una volta realizzate, in capo all'ente pubblico territoriale di riferimento, prevedendone la confluenza nel patrimonio indisponibile (art. 16, comma 2, d.lgs. n. 380 del 2001); ciò ad ulteriore riprova che si tratti di beni destinati alla fruizione pubblica. In altri termini per le dette opere di urbanizzazione si registra una presunzione iuris et de iure di proprietà pubblica, con la conseguenza che per tali interventi, a seguito dell'entrata in vigore del T.U. edilizia, non può ipotizzarsi la permanenza in capo ai privati della relativa proprietà.
E’ pacifico, in conclusione, che gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria connessi alle opere di urbanizzazione ricadono interamente sull'ente locale, una volta acquisite al suo patrimonio per cessione (previo collaudo sulla loro regolare esecuzione) da parte del lottizzante.

Questo Tribunale si è già pronunciato, tra l’altro, con la sentenza n. 3018 del 2010, stabilendo che “il trasferimento della proprietà delle opere di urbanizzazione in capo al comune costituisce un'obbligazione ex lege -inderogabile e indisponibile per le parti della convenzione di lottizzazione in base alla quale le opere stesse sono state realizzate-, ex art. 28 della L. n. 1150 del 17.08.1942, con la conseguenza che le parti non potrebbero legittimamente accordarsi sul loro mantenimento in capo al lottizzante, essendo tali opere strumentali allo svolgimento di pubblici servizi fisiologicamente rientranti nelle competenze dell'autorità amministrativa (mentre la gestione degli stessi per mezzo di privati sarebbe teoricamente concepibile solo previo atto di concessione di pubblico servizio, contenente le regole da osservare per garantire l'ottimale soddisfacimento del servizio offerto ai cittadini); ove, infatti, si ammettesse la possibilità di mantenere la gestione delle opere di urbanizzazione primaria in capo al lottizzante, i cittadini interessati (che hanno diritto di pretendere servizi di qualità, che solo l'ente pubblico può garantire, non essendo la sua azione finalizzata ad ottenere un utile d'impresa) resterebbero sostanzialmente "in balia" del privato gestore, il quale avrebbe tutto l'interesse a contenere i costi di manutenzione, con presumibile decadimento della qualità dei servizi offerti (cfr. TAR Sardegna Cagliari, sez. II, 19.02.2010, n. 187)”.
L'acquisizione delle aree ove insistono le opere di urbanizzazione da parte del Comune, insomma, costituisce un obbligo puntualmente enunciato dall'art. 28 della L. 1150 del 1942, ove al quinto comma si prevede -nel testo conseguente alle sostituzioni disposte per effetto dell'art. 8 della L. 847 del 1967- che la convenzione di lottizzazione debba contemplare, comunque, "la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, precisate dall'articolo 4 della legge 29.09.1964, n. 847".
Il legislatore, nel disciplinare le opere di urbanizzazione, ha confermato la possibilità della realizzazione diretta c.d. a scomputo dal contributo di concessione ma non ha lasciato alcun dubbio in merito al passaggio della proprietà delle stesse, una volta realizzate, in capo all'ente pubblico territoriale di riferimento, prevedendone la confluenza nel patrimonio indisponibile (art. 16, comma 2, d.lgs. n. 380 del 2001); ciò ad ulteriore riprova che si tratti di beni destinati alla fruizione pubblica. In altri termini per le dette opere di urbanizzazione si registra una presunzione iuris et de iure di proprietà pubblica, con la conseguenza che per tali interventi, a seguito dell'entrata in vigore del T.U. edilizia, non può ipotizzarsi la permanenza in capo ai privati della relativa proprietà (cfr. TAR Puglia Bari, sez. II, 01.07.2010, n. 2815).
E’ pacifico, in conclusione, che gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria connessi alle opere di urbanizzazione ricadono interamente sull'ente locale, una volta acquisite al suo patrimonio per cessione (previo collaudo sulla loro regolare esecuzione) da parte del lottizzante (cfr. TAR Sardegna Cagliari, sez. II, 26.01.2009, n. 89) (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. I, sentenza 09.03.2012 n. 245 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ENTI LOCALI - URBANISTICA: S. Abbate, Il piano delle alienazioni degli immobili comunali e il prodigio della moltiplicazione dei pani e dei pesci (link a http://venetoius.myblog.it).

URBANISTICALe convenzioni urbanistiche hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio corrisponda, non solo l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, ma anche il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell’insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall’Autorità preposta alla gestione del territorio.
Ne consegue che una convenzione urbanistica ben può decidere la realizzazione di opere di rilievo urbanistico, anche non funzionali esclusivamente all’intervento permesso ai privati, ovvero può concordare il trasferimento della proprietà di beni: e ciò sia in sostituzione parziale o totale degli oneri d’urbanizzazione, sia quale strumento perequativo.
Il fatto poi che tali opere gravino economicamente sul privato, il quale abbia stipulato la stessa convenzione, non significa che ciò implichi la violazione delle norme che regolano la scelta dell’esecutore delle opere medesime.

Va ricordato che “Le convenzioni urbanistiche hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio corrisponda, non solo l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, ma anche il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell’insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall’Autorità preposta alla gestione del territorio" (C.d.S., sez. IV, 06.11.2009, n. 6947).
Ne consegue che una convenzione urbanistica ben può decidere la realizzazione di opere di rilievo urbanistico, anche non funzionali esclusivamente all’intervento permesso ai privati, ovvero può concordare il trasferimento della proprietà di beni: e ciò sia in sostituzione parziale o totale degli oneri d’urbanizzazione, sia quale strumento perequativo.
Il fatto poi che tali opere gravino economicamente sul privato, il quale abbia stipulato la stessa convenzione, non significa che ciò implichi la violazione delle norme che regolano la scelta dell’esecutore delle opere medesime (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 25.01.2012 n. 33 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2011

URBANISTICAL'Amministrazione gode di ampia discrezionalità nella individuazione delle aree destinate a standards, anche in eccedenza rispetto alle indicazioni della normativa statale e degli atti regionali, ed il superamento degli standards urbanistici minimi prefissati non costituisce di per sé vizio di legittimità dell'operato dell'Amministrazione, purché, ovviamente, non appaia <<ictu oculi>> del tutto arbitrario o ingiusticato.
La giurisprudenza, condivisa dal Collegio, ha precisato che l'Amministrazione gode di ampia discrezionalità nella individuazione delle aree destinate a standards, anche in eccedenza rispetto alle indicazioni della normativa statale e degli atti regionali, e che il superamento degli standards urbanistici minimi prefissati non costituisce di per sé vizio di legittimità dell'operato dell'Amministrazione, purché, ovviamente, non appaia <<ictu oculi>> del tutto arbitrario o ingiusticato (cfr., ex multis, TAR Toscana Firenze, sez. I, 06.07.2010, n. 2307; Cons. di Stato, sez. IV, 28.09.2000 n. 5185) (TAR Basilicata, sentenza 15.12.2011 n. 584 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAIl Comune che acquisisce le opere di urbanizzazione è tenuto a manutenerle.
Il trasferimento della proprietà delle opere di urbanizzazione in capo al Comune nell’ambito del piano di lottizzazione, costituisce un’obbligazione ex lege che si sottrae alla disponibilità delle parti, in quanto prevista dall’art. 28, l. n. 1150/1942 e relativa ad opere strumentali allo svolgimento di pubblici servizi fisiologicamente rientranti nelle competenze dell’amministrazione locale. Ne consegue che, ove il Comune intenda affidare ad altri la gestione delle opere non può che operare previo atto di concessione di pubblico servizio, contenente le regole da osservare per garantire l’ottimale soddisfacimento del servizio offerto ai cittadini.
In conclusione, poiché è un dato pacifico che gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria connessi alle opere di urbanizzazione ricadono interamente sull’ente locale una volta che esse siano acquisite al suo patrimonio per cessione (previo collaudo sulla loro regolare esecuzione) da parte del lottizzante, ciò comporta l’estraneità dei lottizzanti, iniziali proprietari delle aree e delle opere di cui trattasi a sopportare le relative spese di manutenzione e l’estraneità anche dei successivi acquirenti degli immobili, essendosi estinta l’originaria obbligazione di convenzione con il trasferimento delle opere al Comune (massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 02.12.2011 n. 6368 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: La prescrizione decennale del diritto del comune di ottenere la cessione delle opere di urbanizzazione.
Con la sentenza 21.10.2011 n. 21885, la Suprema Corte di Cassazione ha statuito che il diritto del Comune di pretendere la cessione delle opere di urbanizzazione da parte del privato soggiace al termine decennale stabilito in generale dall’art. 2946 c.c. per la prescrizione dei diritti.
La sentenza trae origine dalla vicenda che vedeva contrapposti il Comune di Sestri Levante da una parte e alcuni privati dall’altra. Costoro, nel 1973, dopo avere ottenuto il rilascio di una licenza edilizia, si erano obbligati a realizzare a cedere al Comune alcune opere di urbanizzazione. Poiché l’obbligo non era stato adempiuto, il Comune li aveva convenuti in giudizio nel 1992 per ottenere dal Giudice civile una sentenza che producesse gli stessi effetti del contratto di cessione non concluso, ai sensi dell’art. 2932 c.c.. I convenuti eccepivano che il diritto del Comune alla cessione delle aree si era nel frattempo prescritto ai sensi dell’art. 2946 c.c. Il Comune si difendeva, affermando che il diritto ad ottenere la cessione delle opere di urbanizzazione era un diritto di tipo indisponibile e, pertanto, invocava l’art. 2934 c.c. che afferma l’imprescrittibilità dei diritti indisponibili. (I diritti indisponibili, in estrema sintesi, sono quelli a cui il soggetto non può rinunciare; per fare un esempio, sono pacificamente ritenuti tali diritti relativi allo stato e alla capacità delle persone, come il diritto al nome.)
La Corte, innanzitutto, chiarisce che l’obbligazione assunta nel caso specifico dai privati nel 1973 non rientrava nello schema dell’art. 31 della L. 1150/1942, a mente del quale la licenza edilizia poteva essere subordinata, tra le altre ipotesi, anche all'impegno dei privati di procedere all'attuazione delle necessarie opere di urbanizzazione primaria contemporaneamente alla costruzione oggetto della licenza.
A tale conclusione la Corte perviene, da un lato, considerando la posteriorità (anziché l’anteriorità) della stipulazione dell’atto d’obbligo rispetto al rilascio del titolo edilizio, dall’altro, considerando il comportamento delle parti, ed in particolare del Comune, che rileva ai fini dell’interpretazione del contratto ai sensi dell’art. 1362 c.c. I Giudici della Cassazione ritengono che il comportamento del Comune, il quale si è avvalso del rimedio privatistico di cui all’art. 2932 c.c. per fare valere in giudizio il suo diritto, indichi che il Comune stesso considera l’atto d’obbligo come atto privatistico e non come atto che si inserisca in un procedimento amministrativo per il rilascio di un provvedimento amministrativo (nel caso di specie la licenza edilizia ex art. 31 L. 1150/1942).
I Giudici respingono la tesi sostenuta dal Comune, secondo cui l’atto negoziale in questione risponde all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio e, quindi, darebbe ai diritti nascenti da quest’atto la connotazione di assoluta indisponibilità, che ne determinerebbe l'imprescrittibilità, a norma del capoverso del citato art. 2934 c.c.
Precisano al riguardo che, per stabilire se un diritto è indisponibile occorre avere riguardo alla intrinseca natura del diritto stesso e non alla finalità di pubblico interesse dell’atto da cui il diritto si origina.
Non basta, cioè, invocare l'esistenza di una finalità di pubblico interesse perché ne discenda l'imprescrittibilità dei diritti eventualmente acquisiti dalla pubblica amministrazione all'esito di una determinata attività negoziale, qualora quei diritti non abbiano un oggetto intrinsecamente indisponibile, essendo del resto assolutamente ovvio che il perseguimento di finalità pubblicistiche non si sottrae, in via di principio, agli effetti del trascorrere del tempo nemmeno quando si sia in presenza di atti autoritativi della stessa pubblica amministrazione.”
I Giudici così concludono: “Il diritto ad ottenere l'adempimento di un obbligo negoziale avente ad oggetto il trasferimento della proprietà di porzioni di terreno non è, però, per sua natura, un diritto indisponibile. Non può, dunque, predicarsene l'imprescrittibilità”.
Si osserva che, se la sentenza è chiara e condivisibile laddove conclude che i diritti che scaturiscono dai contratti conclusi dalla P.A. per il perseguimento dell’interesse pubblico hanno natura non indisponibile, non altrettanto chiaro è il passaggio della sentenza dove si parla dell’azione costitutiva ex art. 2932 c.c.: “(essa) mal si presterebbe a sopperire alla mancata spontanea produzione degli effetti di un atto che fosse da considerare quale un mero segmento intermedio di un procedimento amministrativo volto al conseguimento di un provvedimento finale da cui promanino poteri autoritativi della pubblica amministrazione”.
La Corte sembrerebbe voler dire (anche se il punto non è chiaro) che l’azione ex art. 2932 c.c. può essere esperita soltanto quando il Comune vuole ottenere la conclusione di contratti di contenuto meramente privatistico che non vanno a formare il contenuto di provvedimenti amministrativi.
Ebbene, se questa fosse la conclusione della Corte, essa viene smentita dai Giudici amministrativi che, nel caso di inadempimento delle convenzioni tra P.A. e privati per la realizzazione e cessione delle opere di urbanizzazione ex art. 28 della L. n. 1150/1942, concludono per l’ammissibilità del rimedio ex art. 2932 c.c.
Si confronti il TAR Campania Napoli n. 2773 del 23.03.2007: “… lo strumento di cui all’art. 2932 c.c. è utilizzabile non solo nei caso di inadempimento ad obblighi di stipulazione discendenti da un contratto preliminare, ma anche per gli obblighi aventi titolo nella legge (nella specie dall’art. 28, comma 5, della legge n. 1150/1942 che subordina l'autorizzazione comunale per la lottizzazione di un’area alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura del proprietario, che preveda, tra l’altro, la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria). Quindi è ammissibile una sentenza costitutiva ai sensi dell’art. 2932 del codice civile, a carico dei privati, che disponga il trasferimento al Comune dei suoli previsti in convenzione, trattandosi di obbligo che trova titolo nella previsione di legge”.
Si confronti anche il TAR per il Veneto sez. II, 13.07.2011, n. 1219, il quale affronta altresì la questione della giurisdizione, concludendo che questo tipo di controversie rientrano tra le materie di giurisdizione esclusiva del G.A. ai sensi dell’art. 11, comma 5, della L. n. 241/1990 e, in seguito all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, ai sensi 133, comma 1, lettera a), numero 2), del c.p.a., che così recita: “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversia in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo” (link a http://venetoius.myblog.it).

URBANISTICA: Il comune può speculare sulle aree a standards ricevute con i piani attuativi (14.09.2011 - link a http://venetoius.myblog.it).

URBANISTICA: E' legittimo che il comune faccia "cassa" con le aree a standard ricevute gratuitamente nell'ambito di piani attuativi.
Un’area di proprietà pubblica destinata a “verde pubblico” non costituisce un’opera di urbanizzazione primaria, né un bene strumentale all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente proprietario, fino a quando su di essa non siano state realizzate concrete opere di trasformazione volte a rendere fruibile il verde pubblico da parte della collettività, imprimendo al bene una destinazione di fatto conforme a quella astrattamente prevista dal piano: solo in presenza di tali opere il bene acquista carattere strumentale rispetto ai fini dell’ente e rientra a far parte del patrimonio indisponibile dello stesso, ai sensi dell’art. 826, ultimo comma c.c., in quanto bene di proprietà pubblica concretamente destinato ad un pubblico servizio.
In altre parole, affinché un bene di proprietà pubblica possa definirsi strumentale al perseguimento degli scopi istituzionali dell’ente proprietario, con conseguente inclusione nel patrimonio indisponibile dell’ente medesimo, non è sufficiente la mera manifestazione di volontà dell’ente pubblico di destinarlo ad un pubblico servizio, ma è altresì necessario che a quella manifestazione di volontà abbiano fatto seguito concrete opere di trasformazione dirette ad imprimere al bene un’effettiva funzionalizzazione ad un pubblico servizio.
E’ stato affermato, a questo riguardo, che l'appartenenza di un bene al patrimonio indisponibile dello Stato, dei comuni o delle province, a meno che non si tratti di beni riservati, per loro natura, a tale patrimonio, dipende soprattutto dalle caratteristiche oggettive e funzionali del bene e presuppone, quindi, oltre che l'acquisto in proprietà del bene da parte dell'ente pubblico (cosiddetto requisito soggettivo), una concreta destinazione dello stesso ad un pubblico servizio (cosiddetto, requisito oggettivo) che, proprio per l'esigenza di un reale legame con le oggettive caratteristiche del bene, non può dipendere da un mero progetto di utilizzazione della p.a. o da una risoluzione che, ancorché espressa in un atto amministrativo, non incide, di per sé, sulle oggettive caratteristiche funzionali del bene. Pertanto, nei casi in cui il bene sia privo dei caratteri strutturali necessari per il servizio, occorre almeno che il provvedimento di destinazione sia seguito dalle opere di trasformazione che in qualche modo possano stabilire un reale collegamento di fatto, e non meramente intenzionale, del bene alla funzione pubblica).
Sulla scorta di tali principi, è stato affermato che i terreni destinati a verde pubblico dal piano regolatore acquistano la condizione di beni del patrimonio indisponibile dell'ente pubblico (e, quindi, di beni strumentali al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente stesso) solo dal momento in cui, essendo stati acquistati da questo in proprietà, sono trasformati ed in concreto utilizzati secondo la propria destinazione, non essendo all'uopo sufficiente né il piano regolatore generale, che ha solo funzione programmatoria e l'effetto di attribuire alla zona, o anche ai terreni in esso eventualmente indicati, una vocazione da realizzare attraverso gli strumenti urbanistici di secondo livello o ad essi equiparati, e la successiva attività di esecuzione di questi strumenti, né il provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione, che individua solo il terreno specificamente interessato dal progetto di destinazione pubblica, né la convenzione di lottizzazione, che si inserisce nella fase organizzativa del processo di realizzazione del programma urbanistico e non nella fase della sua materiale esecuzione).
Anche nel caso in cui l’area fosse stata in concreto trasformata in senso conforme alle previsioni di piano (verde pubblico), il Comune avrebbe comunque conservato il potere di modificare tale destinazione, sia con un provvedimento amministrativo di carattere pianificatorio destinato ad incidere sulla destinazione urbanistica del bene, sia anche sulla base di atti o comportamenti concludenti incompatibili con la destinazione del bene a pubblico servizio, con il duplice limite rappresentato dalla necessità di rispettare i limiti minimi inderogabili in materia di standards urbanistici di cui al d.m. n. 1444 del 1968 e dall’impossibilità giuridica di incidere sulla destinazione pubblica dei beni facenti parte (ma non è questo il caso) del demanio c.d. necessario dell’ente pubblico, di cui all’art. 822, 1° comma c.c.. La stessa previsione di cui all’art. 58, comma 2, L. 133/2008, nella parte in cui stabilisce che “l’inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile”, è chiaramente sintomatica del potere dell’ente pubblico di far cessare la destinazione a pubblico servizio di beni del proprio patrimonio, e, unitamente ad essa, il rapporto di strumentalità di quei beni rispetto ai propri fini istituzionali.
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Il Comune rimane libero di dare una diversa destinazione urbanistica alle aree acquisite in sede di convenzioni urbanistiche al fine della realizzazione di opere di urbanizzazione.
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Le scelte urbanistiche, che di norma non comportano la necessità di specifica giustificazione oltre quella desumibile dai criteri generali di impostazione del piano o della sua variante, necessitano di congrua motivazione quando incidono su aspettative dei privati particolarmente qualificate, come quelle ingenerate da impegni già assunti dall'amministrazione mediante approvazione di piani attuativi o stipula di convenzioni; in tali evenienze, la completezza della motivazione costituisce, infatti, lo strumento dal quale deve emergere l'avvenuta comparazione tra il pubblico interesse cui si finalizza la nuova scelta e quello del privato, assistito appunto da una aspettativa giuridicamente tutelata.
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E’ la legge ad imporre ai Comuni di adottare una specifica variante dello strumento urbanistico generale per stabilire la destinazione urbanistica dei beni inclusi nel proprio piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari: ciò si evince dall’art. 58, comma 2, della L. 133/2008, nel testo risultante dopo la sentenza della Corte Costituzionale 16.12.2009, n. 340; quest’ultima ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma citata nella parte in cui originariamente prevedeva che l’approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni costituiva essa stessa variante allo strumento urbanistico generale; per effetto della predetta decisione del giudice delle leggi, è venuto meno l’effetto di variante automatica originariamente associato alla delibera di approvazione del piano delle alienazioni, sicché, allo stato, i Comuni che approvino un piano di dismissione immobiliare, hanno l’onere di attivare un separato procedimento di variante del proprio strumento urbanistico (che salvaguardi, in tal modo, le competenze della Regione, pretermesse nella formulazione originaria della norma).

Con il primo motivo, i ricorrenti hanno dedotto vizi di eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento, errore essenziale, contraddittorietà ed illogicità manifeste, nonché vizi di violazione di legge sotto plurimi profili: secondo i ricorrenti, la variante n. 10 del P.R.G.C. approvata dal consiglio comunale il 12.10.2010 sarebbe illegittima nella parte in cui ha modificato la destinazione urbanistica dell’area di via Asti da “verde pubblico” a “residenziale”; ciò in quanto la predetta variante sarebbe stata redatta al solo fine di declassare l’area a bene non strumentale all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente, consentendone in tal modo l’inclusione nel piano di dismissione; sennonché, osservano i ricorrenti, l’area in questione non poteva subire tale declassamento dal momento che essa costituisce un’opera di urbanizzazione primaria la quale, per sua natura, è necessariamente strumentale all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente comunale, tra le quali vanno ricomprese quelle di programmazione e di governo del territorio e, in particolare, quelle volte a garantire che l’edificazione avvenga di pari passo con la posa delle necessarie infrastrutture; pertanto, le opere di urbanizzazione non sono suscettibili di essere incluse nei piani di alienazione di cui all’art. 58 della L. n. 133/2008, in quanto beni necessariamente strumentali all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente civico.
La difesa del controinteressato -e, da ultimo, anche quella del Comune– hanno eccepito la tardività della predetta censura in quanto diretta a contestare l’inclusione dell’area di via Asti nel piano comunale di alienazioni e valorizzazioni immobiliari: inclusione già decisa dal Comune con la delibera consiliare n. 15 del 18.02.2010, non impugnata dai ricorrenti nel termine di legge.
Osserva il collegio che l’eccezione non può essere condivisa, dal momento che la lesione della posizione giuridica soggettiva dei ricorrenti è divenuta attuale solo in conseguenza dell’approvazione della variante n. 10 del P.R.G.C., per effetto della quale l’area in questione, già destinata a verde pubblico, è stata resa in gran parte edificabile: la semplice inclusione dell’area nel piano comunale di dismissioni immobiliari e la stessa vendita del bene a terzi (benché illegittimi, secondo la prospettazione dei ricorrenti, perché aventi ad oggetto un bene insuscettibile di dismissione in quanto strumentale all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente civico), non avrebbero comunque arrecato ai ricorrenti alcun pregiudizio concreto fintantoché il bene avesse conservato la propria destinazione a verde pubblico; è soltanto il mutamento di destinazione urbanistica ad aver reso attuale e concreto il pregiudizio per i ricorrenti, rendendo differenziata la loro posizione giuridica e facendo sorgere negli stessi la legittimazione e l’interesse a ricorrere.
Nel merito, peraltro, il motivo di gravame è infondato e va respinto.
I ricorrenti muovono dal presupposto che un’area di proprietà pubblica destinata a “verde pubblico” secondo le previsioni del piano regolatore generale o di uno strumento urbanistico di secondo livello, costituisca, per ciò stesso, un bene strumentale all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente proprietario, con la conseguenza che quest’ultimo non potrebbe far cessare la predetta destinazione né includere il bene in un piano di dismissioni immobiliari, avuto riguardo al fatto che la normativa di settore prevede che gli enti pubblici possono includere nei propri piani di alienazione soltanto beni “non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali”.
Osserva il collegio che tale presupposto è infondato.
Un’area di proprietà pubblica destinata a “verde pubblico” non costituisce un’opera di urbanizzazione primaria né un bene strumentale all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente proprietario, fino a quando su di essa non siano state realizzate concrete opere di trasformazione volte a rendere fruibile il verde pubblico da parte della collettività, imprimendo al bene una destinazione di fatto conforme a quella astrattamente prevista dal piano: solo in presenza di tali opere il bene acquista carattere strumentale rispetto ai fini dell’ente e rientra a far parte del patrimonio indisponibile dello stesso, ai sensi dell’art. 826, ultimo comma c.c., in quanto bene di proprietà pubblica concretamente destinato ad un pubblico servizio.
In altre parole, affinché un bene di proprietà pubblica possa definirsi strumentale al perseguimento degli scopi istituzionali dell’ente proprietario, con conseguente inclusione nel patrimonio indisponibile dell’ente medesimo, non è sufficiente la mera manifestazione di volontà dell’ente pubblico di destinarlo ad un pubblico servizio, ma è altresì necessario che a quella manifestazione di volontà abbiano fatto seguito concrete opere di trasformazione dirette ad imprimere al bene un’effettiva funzionalizzazione ad un pubblico servizio.
E’ stato affermato, a questo riguardo, che l'appartenenza di un bene al patrimonio indisponibile dello Stato, dei comuni o delle province, a meno che non si tratti di beni riservati, per loro natura, a tale patrimonio, dipende soprattutto dalle caratteristiche oggettive e funzionali del bene e presuppone, quindi, oltre che l'acquisto in proprietà del bene da parte dell'ente pubblico (cosiddetto requisito soggettivo), una concreta destinazione dello stesso ad un pubblico servizio (cosiddetto, requisito oggettivo) che, proprio per l'esigenza di un reale legame con le oggettive caratteristiche del bene, non può dipendere da un mero progetto di utilizzazione della p.a. o da una risoluzione che, ancorché espressa in un atto amministrativo, non incide, di per sé, sulle oggettive caratteristiche funzionali del bene.
Pertanto, nei casi in cui il bene sia privo dei caratteri strutturali necessari per il servizio, occorre almeno che il provvedimento di destinazione sia seguito dalle opere di trasformazione che in qualche modo possano stabilire un reale collegamento di fatto, e non meramente intenzionale, del bene alla funzione pubblica (Cass. civ., sez. II, 09.09.1997, n. 8743; in senso analogo, Cass. Civ. SS.UU. 28.06.2006, n. 14865).
Sulla scorta di tali principi, è stato affermato che i terreni destinati a verde pubblico dal piano regolatore acquistano la condizione di beni del patrimonio indisponibile dell'ente pubblico (e, quindi, di beni strumentali al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente stesso) solo dal momento in cui, essendo stati acquistati da questo in proprietà, sono trasformati ed in concreto utilizzati secondo la propria destinazione, non essendo all'uopo sufficiente né il piano regolatore generale, che ha solo funzione programmatoria e l'effetto di attribuire alla zona, o anche ai terreni in esso eventualmente indicati, una vocazione da realizzare attraverso gli strumenti urbanistici di secondo livello o ad essi equiparati, e la successiva attività di esecuzione di questi strumenti, né il provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione, che individua solo il terreno specificamente interessato dal progetto di destinazione pubblica, né la convenzione di lottizzazione, che si inserisce nella fase organizzativa del processo di realizzazione del programma urbanistico e non nella fase della sua materiale esecuzione (Cassazione civile, sez. II, 09.09.1997, n. 8743).
Nel caso di specie, è pacifico tra le parti che l’area di via Asti, benché destinata dal piano regolatore generale a verde pubblico, non ha mai ricevuto, in concreto, tale destinazione: a tutt’oggi, si tratta di un’area allo stato di “prativo non attrezzato”.
In mancanza di una concreta destinazione a pubblico servizio, l’area di cui si discute ha continuato a far parte del patrimonio disponibile del Comune di San Mauro Torinese, che proprio in ragione di tale natura l’ha potuta includere nel proprio piano di dismissioni in quanto bene non strumentale all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali.
Peraltro, va altresì osservato che anche nel caso in cui l’area fosse stata in concreto trasformata in senso conforme alle previsioni di piano, il Comune avrebbe comunque conservato il potere di modificare tale destinazione, sia con un provvedimento amministrativo di carattere pianificatorio destinato ad incidere sulla destinazione urbanistica del bene, sia anche sulla base di atti o comportamenti concludenti incompatibili con la destinazione del bene a pubblico servizio (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 05.11.2004, n. 7245), con il duplice limite rappresentato dalla necessità di rispettare i limiti minimi inderogabili in materia di standards urbanistici di cui al d.m. n. 1444 del 1968 e dall’impossibilità giuridica di incidere sulla destinazione pubblica dei beni facenti parte (ma non è questo il caso) del demanio c.d. necessario dell’ente pubblico, di cui all’art. 822, 1° comma c.c..
La stessa previsione di cui all’art. 58, comma 2, L. 133/2008, nella parte in cui stabilisce che “l’inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile”, è chiaramente sintomatica del potere dell’ente pubblico di far cessare la destinazione a pubblico servizio di beni del proprio patrimonio, e, unitamente ad essa, il rapporto di strumentalità di quei beni rispetto ai propri fini istituzionali.
Alla stregua di tali considerazioni, il primo motivo di ricorso è infondato e va disatteso.
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Con il secondo motivo, i ricorrenti hanno dedotto la violazione e l’errata applicazione degli artt. 39, 43 e 45 della L.R. n. 56/1977, nonché vizi di eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità manifesta e difetto di motivazione: hanno lamentato, in particolare, la contraddittorietà del comportamento dell’amministrazione comunale, la quale, mentre al momento dell’approvazione del P.E.C. del 1987 ha ritenuto che la realizzazione delle opere di urbanizzazione indicate nei progetti e in convenzione fosse assolutamente necessaria, ai sensi dell’art. 43 della L.R. n. 56/1977, per far fronte all’aumento del carico urbanistico derivante dalla collocazione sul sito di nuovi edifici residenziali, adesso, a distanza di diversi anni, ha adottato provvedimenti di senso contrario che, da un lato comporteranno l’aumento del carico antropico dell’area e dall’altro ridurranno in maniera consistente le aree a verde; né rileva, secondo i ricorrenti, la circostanza che le aree a verde presenti sull’intero territorio comunale siano eventualmente sovrabbondanti rispetto alla standard minimo di cui all’art. 21 della L.R. n. 56/1977, dal momento che la previsione contenuta nel P.E.C. del 1987 era volta ad assolvere ad esigenze proprie dell’area circostante alla via Asti, esigenze che negli anni successivi non sono certo venute meno.
La censura è infondata e va disattesa.
La giurisprudenza ha avuto più volte occasione di affermare che il Comune rimane libero di dare una diversa destinazione urbanistica alle aree acquisite in sede di convenzioni urbanistiche al fine della realizzazione di opere di urbanizzazione (Cassazione civile, sez. II, 14.08.2007, n. 17698; Cassazione civile, sez. II, 28.08.2000, n. 11208; Cassazione civile, sez. II, 09.03.1990 n. 1917; Cassazione civile, sez. II, 25.07.1980 n. 4833; TAR Abruzzo L'Aquila, 16.07.2004, n. 835).
Più in generale, la facoltà del Comune di modificare il regime delle aree a servizi è previsto dalla legge urbanistica regionale piemontese n. 56/1977 la quale, all’art. 17, comma 4, lett. b), attribuisce al Comune il potere di ridurre, mediante varianti strutturali, la quantità globale delle aree a servizi per più di 0,5 metri quadrati per abitante; l’unico limite è rappresentato dalla necessità di rispettare i cd. standards urbanistici che, nella pianificazione generale, attengono ai rapporti massimi tra spazi edificabili e spazi riservati all'utilizzazione per scopi pubblici e sociali: standards che, dovendo essere previsti in un limite minimo inderogabile dal d.m. 02.04.1968, assolvono ad una funzione di equilibrio dell'assetto territoriale e di salvaguardia dell'ambiente e della qualità della vita.
Nel caso di specie, non solo i ricorrenti non hanno contestato il mancato rispetto degli standards, ma è altresì documentato che il Comune, prima di adottare la variante n. 10 del PRGC, ha svolto una specifica istruttoria per accertare il rispetto di tali parametri inderogabili; detta verifica ha consentito al Comune di accertare che la dotazione complessiva di aree a verde nel distretto urbanistico “Oltrepo”, in cui si colloca l’area di via Asti, avrebbe conservato, dopo l’attuazione della variante, un rapporto di sostanziale equilibrio rispetto al fabbisogno (doc. 3 e 4.1. fascicolo Comune).
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Con il terzo motivo, i ricorrenti hanno dedotto il vizio di eccesso di potere per difetto di motivazione: secondo i ricorrenti, la decisione dell’amministrazione di modificare la destinazione urbanistica dell’area avrebbe imposto alla stessa di motivare adeguatamente le ragioni di tale scelta, evidenziando, in particolare, da quali preminenti interessi pubblici essa fosse giustificata; e ciò in quanto la disciplina attuale dell’area era stata dettata nella convenzione edilizia del 1987, la quale aveva ingenerato nei privati una aspettativa qualificata al rispetto della destinazione pattuita; tale motivazione, tuttavia, è mancata del tutto, il che integra il vizio di illegittimità dedotto in rubrica.
La censura è infondata e va disattesa.
E’ noto che le scelte urbanistiche, che di norma non comportano la necessità di specifica giustificazione oltre quella desumibile dai criteri generali di impostazione del piano o della sua variante, necessitano di congrua motivazione quando incidono su aspettative dei privati particolarmente qualificate, come quelle ingenerate da impegni già assunti dall'amministrazione mediante approvazione di piani attuativi o stipula di convenzioni; in tali evenienze, la completezza della motivazione costituisce infatti lo strumento dal quale deve emergere l'avvenuta comparazione tra il pubblico interesse cui si finalizza la nuova scelta e quello del privato, assistito appunto da una aspettativa giuridicamente tutelata (Consiglio Stato, sez. IV, 09.06.2008, n. 2837).
Se ciò è vero, è anche vero, però, che nel caso di specie l’unica aspettativa tutelata sorta in capo ai ricorrenti con la sottoscrizione dalla convenzione Sicignano del 29.12.1987 attuativa del PEC, è stata quella avente ad oggetto la realizzazione dell’intervento edificatorio: ma tale aspettativa, allo stato, è già stata integralmente soddisfatta, dal momento che il PEC è stato attuato già da molti anni.
Per contro, dalla predetta convenzione non è sorta anche un’aspettativa qualificata dei ricorrenti a che il Comune realizzasse le opere di urbanizzazione primaria a fronte della cessione gratuita delle relative aree, dal momento che, come giustamente osservato dalla difesa comunale, nel contesto di quella convenzione edilizia la cessione gratuita delle aree non trovava il suo corrispettivo e la sua causa nella realizzazione delle opere di urbanizzazione, ma nel rilascio delle concessioni edilizie, fermo restando il potere del Comune, nell’esercizio dei propri insindacabili poteri di pianificazione e di gestione del territorio, di imprimere eventualmente a quelle aree una diversa destinazione urbanistica sulla base di una rinnovata o di una sopravvenuta diversa valutazione dell’interesse pubblico.
Pertanto, non incidendo la variante di piano su aspettative giuridicamente qualificate dei ricorrenti, non si imponeva la necessità di una specifica motivazione, oltre quella desumibile dai criteri generali di impostazione della variante medesima.
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Con il quarto motivo, i ricorrenti hanno dedotto il vizio di eccesso di potere per difetto dei presupposti e sviamento: secondo i ricorrenti, la variante del Piano Regolatore è uno strumento tipico che l’amministrazione comunale può utilizzare soltanto per perseguire finalità di carattere urbanistico; nel caso di specie, invece, esso sarebbe stato utilizzato al solo fine di alienare il bene, e quindi per perseguire finalità (“di cassa”) del tutto estranee a quelle tipiche in funzione delle quali la legge ha attribuito al Comune il relativo potere: la variante approvata sarebbe dunque viziata da sviamento di potere.
Anche tale censura è infondata.
E’ la legge ad imporre ai Comuni di adottare una specifica variante dello strumento urbanistico generale per stabilire la destinazione urbanistica dei beni inclusi nel proprio piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari: ciò si evince dall’art. 58, comma 2, della L. 133/2008, nel testo risultante dopo la sentenza della Corte Costituzionale 16.12.2009, n. 340; quest’ultima ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma citata nella parte in cui originariamente prevedeva che l’approvazione del piano delle alienazioni e valorizzazioni costituiva essa stessa variante allo strumento urbanistico generale; per effetto della predetta decisione del giudice delle leggi, è venuto meno l’effetto di variante automatica originariamente associato alla delibera di approvazione del piano delle alienazioni, sicché, allo stato, i Comuni che approvino un piano di dismissione immobiliare, hanno l’onere di attivare un separato procedimento di variante del proprio strumento urbanistico (che salvaguardi, in tal modo, le competenze della Regione, pretermesse nella formulazione originaria della norma).
Alla luce di tali considerazioni, nessuno sviamento di potere può essere attribuito nel caso in esame al Comune di San Mauro Torinese, avendo esso utilizzato il procedimento di variante urbanistica in doverosa attuazione di una norma di legge e per il perseguimento di finalità previste dalla legge
(TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 22.07.2011 n. 805 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: I terreni destinati a verde pubblico dal piano regolatore diventano indisponibili solo quando siano in concreto utilizzati secondo la propria destinazione.
I giudici del Tribunale amministrativo di Torino esprimono tale tesi in una controversia nella quale i ricorrenti muovevano dal presupposto che un’area di proprietà pubblica destinata a “verde pubblico” secondo le previsioni del piano regolatore generale o di uno strumento urbanistico di secondo livello, costituisse, per ciò stesso, un bene strumentale all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente proprietario, con la conseguenza che quest’ultimo non avrebbe potuto far cessare la predetta destinazione né includere il bene in un piano di dismissioni immobiliari, avuto riguardo al fatto che la normativa di settore prevede che gli enti pubblici possano includere nei propri piani di alienazione soltanto beni “non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali”.
I giudici sabaudi hanno considerato tale congettura infondata precisando che un’area di proprietà pubblica destinata a “verde pubblico” non costituisce un’opera di urbanizzazione primaria né un bene strumentale all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente proprietario, fino a quando su di essa non siano state realizzate concrete opere di trasformazione volte a rendere fruibile il verde pubblico da parte della collettività, imprimendo al bene una destinazione di fatto conforme a quella astrattamente prevista dal piano: solo in presenza di tali opere il bene acquista carattere strumentale rispetto ai fini dell’ente e rientra a far parte del patrimonio indisponibile dello stesso, ai sensi dell’art. 826, ultimo comma c.c., in quanto bene di proprietà pubblica concretamente destinato ad un pubblico servizio.
In altre parole, continuano i giudici piemontesi, affinché un bene di proprietà pubblica possa definirsi strumentale al perseguimento degli scopi istituzionali dell’ente proprietario, con conseguente inclusione nel patrimonio indisponibile dell’ente medesimo, non è sufficiente la mera manifestazione di volontà dell’ente pubblico di destinarlo ad un pubblico servizio, ma è altresì necessario che a quella manifestazione di volontà abbiano fatto seguito concrete opere di trasformazione dirette ad imprimere al bene un’effettiva funzionalizzazione ad un pubblico servizio.
E’ stato affermato, a questo riguardo, ricordano gli stessi giudici, che l'appartenenza di un bene al patrimonio indisponibile dello Stato, dei comuni o delle province, a meno che non si tratti di beni riservati, per loro natura, a tale patrimonio, dipende soprattutto dalle caratteristiche oggettive e funzionali del bene e presuppone, quindi, oltre che l'acquisto in proprietà del bene da parte dell'ente pubblico (cosiddetto requisito soggettivo), una concreta destinazione dello stesso ad un pubblico servizio (cosiddetto, requisito oggettivo) che, proprio per l'esigenza di un reale legame con le oggettive caratteristiche del bene, non può dipendere da un mero progetto di utilizzazione della p.a. o da una risoluzione che, ancorché espressa in un atto amministrativo, non incide, di per sé, sulle oggettive caratteristiche funzionali del bene.
Pertanto, nei casi in cui il bene sia privo dei caratteri strutturali necessari per il servizio, occorre almeno che il provvedimento di destinazione sia seguito dalle opere di trasformazione che in qualche modo possano stabilire un reale collegamento di fatto, e non meramente intenzionale, del bene alla funzione pubblica (Cass. civ., sez. II, 09.09.1997, n. 8743; in senso analogo, Cass. Civ. SS.UU. 28.06.2006, n. 14865).
Sulla scorta di tali principi, è stato affermato che i terreni destinati a verde pubblico dal piano regolatore acquistano la condizione di beni del patrimonio indisponibile dell'ente pubblico (e, quindi, di beni strumentali al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente stesso) solo dal momento in cui, essendo stati acquistati da questo in proprietà, sono trasformati ed in concreto utilizzati secondo la propria destinazione, non essendo all'uopo sufficiente né il piano regolatore generale, che ha solo funzione programmatoria e l'effetto di attribuire alla zona, o anche ai terreni in esso eventualmente indicati, una vocazione da realizzare attraverso gli strumenti urbanistici di secondo livello o ad essi equiparati, e la successiva attività di esecuzione di questi strumenti, né il provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione, che individua solo il terreno specificamente interessato dal progetto di destinazione pubblica, né la convenzione di lottizzazione, che si inserisce nella fase organizzativa del processo di realizzazione del programma urbanistico e non nella fase della sua materiale esecuzione (Cassazione civile, sez. II, 09.09.1997, n. 8743) (commento tratto da www.documentazione.ancitel.it -  TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 22.07.2011 n. 805 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICALe convenzioni urbanistiche devono sempre considerarsi rebus sic stantibus e, persino durante la piena efficacia di un piano urbanistico e della relativa convenzione urbanistica, legittimamente l'amministrazione, in presenza di un interesse pubblico sopravvenuto, ha la facoltà di introdurre nuove previsioni, con il solo onere di motivare le esigenze che le determinano.
In presenza di nuove esigenze non sussiste, quindi, preclusione a nuovi interventi, atteso che lo ius variandi relativo alle prescrizioni di piano regolatore generale include anche un ius poenitendi relativo ai vincoli precedentemente assunti, rispetto ai quali il Comune non può ritenersi permanentemente vincolato nemmeno da una preesistente convenzione di lottizzazione.
La vigenza di una convenzione di lottizzazione si riflette, semmai, solamente in termini di obbligo di motivazione nell'esercizio della potestas variandi, in quanto incidente su aspettative qualificate del privato parte della convenzione.
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L'omessa indicazione nel piano particolareggiato del termine di validità non può considerarsi causa d'illegittimità dello stesso, operando, in tal caso, il termine massimo decennale fissato dall'art. 16 l. n. 1150 del 1942.
Parimenti, la mancata indicazione nel piano particolareggiato dei termini per il compimento delle espropriazioni rileva solo per la legittimità di queste ultime ma non per quella del piano, giacché la certezza dei rapporti giuridici è garantita dalla decadenza legale del piano.

La giurisprudenza è costante nell’affermare che le convenzioni urbanistiche devono sempre considerarsi rebus sic stantibu, e, persino durante la piena efficacia di un piano urbanistico e della relativa convenzione urbanistica, legittimamente l'amministrazione, in presenza di un interesse pubblico sopravvenuto, ha la facoltà di introdurre nuove previsioni, con il solo onere di motivare le esigenze che le determinano.
In presenza di nuove esigenze non sussiste, quindi, preclusione a nuovi interventi, atteso che lo ius variandi relativo alle prescrizioni di piano regolatore generale include anche un ius poenitendi relativo ai vincoli precedentemente assunti, rispetto ai quali il Comune non può ritenersi permanentemente vincolato nemmeno da una preesistente convenzione di lottizzazione (fra le tante Cons. Stato, Sez. IV, 29.07.2008, n. 3766; n. 711 del 13.07.1993; 25.07.2001, n. 4073).
La vigenza di una convenzione di lottizzazione si riflette, semmai, solamente in termini di obbligo di motivazione nell'esercizio della potestas variandi, in quanto incidente su aspettative qualificate del privato parte della convenzione (Cons. Stato, Sez. IV, 28.02.2005, n. 719).
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L'omessa indicazione nel piano particolareggiato del termine di validità non può considerarsi causa d'illegittimità dello stesso, operando, in tal caso, il termine massimo decennale fissato dall'art. 16 l. n. 1150 del 1942 (Cons. Stato, sez. VI, 09.03.2005 , n. 985).
Parimenti, la mancata indicazione nel piano particolareggiato dei termini per il compimento delle espropriazioni rileva solo per la legittimità di queste ultime ma non per quella del piano, giacché la certezza dei rapporti giuridici è garantita dalla decadenza legale del piano (TAR Umbria Perugia, 07.12.2001, n. 650)
(TAR Emilia Romagna-Parma, sentenza 11.05.2011 n. 141 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICAIl Comune non può ritenersi permanentemente vincolato da una preesistente convenzione urbanistica.
Nella vicenda che ha dato luogo alla pronuncia in rassegna la società resistente è proprietaria di un’area inserita nel piano particolareggiato di iniziativa pubblica approvato da un Comune emiliano, mentre il ricorrente era proprietario di un’area -anch’essa inserita nel medesimo piano- che egli aveva ceduto gratuitamente al Comune, come standard a verde pubblico, in attuazione di un piano particolareggiato di iniziativa privata.
Ebbene, il ricorrente impugna gli atti relativi alla vendita delle aree facenti parte del piano particolareggiato e l’approvazione del bando di asta pubblica, e l’avviso di vendita di aree edificabili. Con uno dei motivi di ricorso il ricorrente lamenta, in particolare, che il piano particolareggiato include l’area che è stata ceduta dallo stesso al Comune -quale standard urbanistico (verde pubblico)- destinandola illegittimamente alla edificazione residenziale ed alla successiva vendita. Poiché l’area non viene destinata alla realizzazione di opere di pubblica utilità ma all’utilizzazione privata, il ricorrente afferma di avere diritto al ripristino della destinazione pubblica o alla restituzione dell’area.
Ad avviso dei giudici del Tribunale amministrativo di Parma il motivo è infondato, la giurisprudenza è costante, infatti, nell’affermare che le convenzioni urbanistiche devono sempre considerarsi rebus sic stantibus, e, persino durante la piena efficacia di un piano urbanistico e della relativa convenzione urbanistica, legittimamente l'amministrazione, in presenza di un interesse pubblico sopravvenuto, ha la facoltà di introdurre nuove previsioni, con il solo onere di motivare le esigenze che le determinano.
In presenza di nuove esigenze non sussiste, quindi, preclusione a nuovi interventi, atteso che lo ius variandi relativo alle prescrizioni di piano regolatore generale include anche un ius poenitendi relativo ai vincoli precedentemente assunti, rispetto ai quali il Comune non può ritenersi permanentemente vincolato nemmeno da una preesistente convenzione di lottizzazione (fra le tante Cons. Stato, Sez. IV, 29.07.2008, n. 3766; n. 711 del 13.07.1993; 25.07.2001, n. 4073).
La vigenza di una convenzione di lottizzazione si riflette, semmai, solamente in termini di obbligo di motivazione nell'esercizio della potestas variandi, in quanto incidente su aspettative qualificate del privato parte della convenzione (Cons. Stato, Sez. IV, 28.02.2005, n. 719) (commento tratto da www.documentazione.ancitel.it - TAR Emilia Romagna-Parma, sentenza 11.05.2011 n. 141 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICANelle convenzioni urbanistiche non opera uno stretto sinallagma tra le prestazioni delle parti, nel senso che non vi è una misura stabilita per legge delle prestazioni che i privati devono assumere in cambio dello sfruttamento delle facoltà edificatorie.
I privati possono quindi negoziare liberamente obbligandosi a cedere aree anche in quantità notevolmente superiore al livello minimo degli standard urbanistici. In questa materia i parametri sono infatti qualitativi (adeguata dotazione di strutture al servizio dei nuovi edifici) e non quantitativi (la legge prevede soltanto la soglia minima delle aree a standard).
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(a) le convenzioni che regolano i piani di lottizzazione e attuativi costituiscono un limite solo temporaneo al potere di pianificazione urbanistica. Nel lungo periodo, dopo la scadenza del termine decennale di validità dei piani, i comuni riacquistano pienamente il comando della zonizzazione del territorio;
(b) vi sono peraltro degli effetti conformativi permanenti che si collegano all’effettiva trasformazione del suolo e devono essere rispettati anche dalla pianificazione successiva;
(c) tra gli effetti conformativi permanenti non rientra tuttavia il vincolo a standard urbanistico posto su determinate aree. Al contrario, poiché la qualificazione come standard urbanistico è sempre collegata alla presenza di un interesse pubblico attuale, l’amministrazione può variare nel tempo le proprie valutazioni modificando la natura e la misura degli standard urbanistici esistenti sul territorio;
(d) gli accordi presi originariamente con i privati in sede di lottizzazione non impediscono quindi nuove scelte sugli standard urbanistici, ma, secondo i principi generali, occorre valutare se i cambiamenti incidano in modo tollerabile sulle situazioni consolidate e se il nuovo interesse pubblico sia stato correttamente individuato;
(e) nel caso in esame nessuna conseguenza negativa può derivare alla zona produttiva dalla perdita di 2.700 mq. di verde pubblico, considerata l’abbondanza di aree a standard presenti. A sua volta la monetizzazione di tale superficie per l’acquisto di una struttura destinata a ospitare sale polivalenti corrisponde a valutazioni amministrative non solo ampiamente discrezionali ma, almeno in relazione ai dati disponibili, non manifestamente irragionevoli;
(f) il fatto che i lottizzanti non beneficino della monetizzazione non presenta alcun rilievo particolare, in quanto con la cessione i proprietari perdono ogni contatto con il bene (e con il valore che lo stesso acquista nel tempo) e mantengono soltanto un interesse qualificato a controllare che l’amministrazione ne faccia un uso non contrastante con la lottizzazione. Nello specifico peraltro, come si è visto ai punti precedenti, la sottrazione di una piccola porzione delle aree a standard non compromette la funzionalità e l’utilizzabilità degli edifici situati nella zona produttiva.

Nelle convenzioni urbanistiche non opera uno stretto sinallagma tra le prestazioni delle parti, nel senso che non vi è una misura stabilita per legge delle prestazioni che i privati devono assumere in cambio dello sfruttamento delle facoltà edificatorie (v. CS, Sez. IV, 28.07.2005 n. 4015; TAR Brescia, Sez. I, 21.04.2010 n. 1580).
I privati possono quindi negoziare liberamente obbligandosi a cedere aree anche in quantità notevolmente superiore al livello minimo degli standard urbanistici. In questa materia i parametri sono infatti qualitativi (adeguata dotazione di strutture al servizio dei nuovi edifici) e non quantitativi (la legge prevede soltanto la soglia minima delle aree a standard).
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Nel terzo motivo di ricorso la richiesta di risarcimento viene collegata a una violazione contrattuale, consistente nel fatto che il Comune alienando una parte del mappale n. 153 sarebbe venuto meno all’obbligo di destinare per intero questa superficie a verde pubblico. L’argomento, nel complesso, non può essere condiviso. In proposito si osserva quanto segue:
(a) le convenzioni che regolano i piani di lottizzazione e attuativi costituiscono un limite solo temporaneo al potere di pianificazione urbanistica. Nel lungo periodo, dopo la scadenza del termine decennale di validità dei piani, i comuni riacquistano pienamente il comando della zonizzazione del territorio;
(b) vi sono peraltro degli effetti conformativi permanenti che si collegano all’effettiva trasformazione del suolo e devono essere rispettati anche dalla pianificazione successiva (v. TAR Brescia, Sez. I, 23.03.2010 n. 1360);
(c) tra gli effetti conformativi permanenti non rientra tuttavia il vincolo a standard urbanistico posto su determinate aree. Al contrario, poiché la qualificazione come standard urbanistico è sempre collegata alla presenza di un interesse pubblico attuale, l’amministrazione può variare nel tempo le proprie valutazioni modificando la natura e la misura degli standard urbanistici esistenti sul territorio;
(d) gli accordi presi originariamente con i privati in sede di lottizzazione non impediscono quindi nuove scelte sugli standard urbanistici, ma, secondo i principi generali, occorre valutare se i cambiamenti incidano in modo tollerabile sulle situazioni consolidate e se il nuovo interesse pubblico sia stato correttamente individuato;
(e) nel caso in esame nessuna conseguenza negativa può derivare alla zona produttiva dalla perdita di 2.700 mq di verde pubblico, considerata l’abbondanza di aree a standard presenti. A sua volta la monetizzazione di tale superficie per l’acquisto di una struttura destinata a ospitare sale polivalenti (v. sopra al punto 4) corrisponde a valutazioni amministrative non solo ampiamente discrezionali ma, almeno in relazione ai dati disponibili, non manifestamente irragionevoli;
(f) il fatto che i lottizzanti non beneficino della monetizzazione non presenta alcun rilievo particolare, in quanto con la cessione i proprietari perdono ogni contatto con il bene (e con il valore che lo stesso acquista nel tempo) e mantengono soltanto un interesse qualificato a controllare che l’amministrazione ne faccia un uso non contrastante con la lottizzazione. Nello specifico peraltro, come si è visto ai punti precedenti, la sottrazione di una piccola porzione delle aree a standard non compromette la funzionalità e l’utilizzabilità degli edifici situati nella zona produttiva (TAR Lombardia-Brescia, sez. I, sentenza 31.01.2011 n. 193 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2010

URBANISTICALa PA, nel procedere ad una pianificazione di recupero, può legittimamente richiedere gli standards necessari con riferimento alle preesistenze edilizie delle quali il piano prevede la conservazione.
In ordine alla prima e centrale questione, va condiviso l’orientamento del primo giudice in particolare ove ha posto in rilievo che contenere la dotazione degli “standards” a corredo del piano, rapportandola alle sole nuove edificazioni, costituirebbe una ingiustificata compressione del potere pianificatorio, soprattutto preclusiva di un miglioramento delle condizioni di vivibilità relativamente agli edifici preesistenti, realizzandosi così un aumento del deficit urbanistico del tutto contrario alla finalità stessa del piano di recupero.
Peraltro collima con questa interpretazione l’orientamento già espresso da questo Consiglio in merito, per il quale l’art. 22, comma terzo, della L.R. lombarda n. 51/1975, per la determinazione degli “standards” non si è riferito al volume fisico fuori terra degli edifici, bensì alla "capacità insediativa residenziale teorica" (Cons di Stato, sez. IV, n. 860/2007 e n. 797/1997); in tale concetto, e con riferimento ad un piano di recupero che per definizione vede ampia parte destinata alla conservazione immobiliare, risulta quindi del tutto logico che nella quantificazione degli “standards” minimi necessari si tenga conto di tutte le edificazioni che l’area può giuridicamente e nel complesso recepire e quindi necessariamente anche degli edifici preesistenti (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 02.11.2010 n. 7727 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Standard urbanistici - Principi - Concetto - Opere di urbanizzazione primaria - Dimensionamento - Imposizione di vincoli espropriativi - Attribuzione di cubatura su altri terreni.
In materia di standard urbanistici sono stati elaborati alcuni principi che si possono così riassumere:
(a) il concetto di standard urbanistico non deve essere definito formalisticamente ma si estende a qualunque servizio di interesse pubblico e generale, sia esso gestito dall’amministrazione o dai privati;
(b) gli standard urbanistici si distinguono dalle opere di urbanizzazione primaria in quanto rispetto all’infrastrutturazione di base sono qualcosa di aggiuntivo, che può essere considerato necessario solo in una visione urbanistica di qualità;
(c) per alcuni standard urbanistici sono fissate dalla legge regionale le misure minime, tuttavia ogni comune è autonomo nella scelta della misura complessiva;
(d) nel dimensionamento degli standard urbanistici si devono considerare anche eventuali flussi di utenza aggiuntivi rispetto a quelli della popolazione residente;
(e) qualora i servizi siano svolti da privati l’amministrazione deve assicurarne la destinazione pubblica attraverso convenzioni;
(f) qualora la previsione di standard urbanistici si traduca nell’imposizione di vincoli espropriativi è necessaria una valutazione economica relativa alla sostenibilità della spesa per gli indennizzi;
(g) in alternativa (o anche congiuntamente) agli indennizzi può essere utilizzata la perequazione urbanistica nella forma dell’attribuzione di cubatura su altri terreni (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 22.02.2010 n. 869 - link a www.ambientediritto.it).

anno 2009

URBANISTICA: Acquisto aree e deroga alla convenzione per opere di urbanizzazione.
E’ chiesto parere in merito alla possibilità, per il Comune, di acquisire le aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, nell’ambito di un piano di lottizzazione, oltre il termine indicato nella convenzione (Regione Piemonte, parere n. 117/2009 - link a www.regione.piemonte.it).

URBANISTICA: 1. Piano di Recupero - Interessa l'area o l'immobile oggetto di intervento nella sua complessiva dimensione - Calcolo del peso insediativo - Va fatto sulla base dell'intervento nella sua globalità.
2. Piano di Recupero - Standards - Vanno parametrati su tutte le unità immobiliari comprese nel piano seppur preesistenti.

1. Il Piano di Recupero, in quanto assimilabile al piano particolareggiato, interessa l'area o l'immobile oggetto di intervento nella sua complessiva dimensione, di talché appare del tutto congruo tenere conto degli esiti e dei benefici complessivi derivanti dall'intervento e non soltanto dall'incremento di volumetria da esso determinato.
L'utilizzo dello specifico strumento finalizzato al recupero delle preesistenze degradate comporta la necessità di considerare -ai fini del calcolo del conseguente peso insediativo- il risultato finale dell'intervento nella sua globalità.
2. Anche nel caso di un piano di recupero avente ad oggetto una pluralità di edifici, gli standards debbono essere parametrati su tutte le unità immobiliari che siano comunque oggetto dell'intervento, pur se preesistenti (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 28.12.2009 n. 6223 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: 1. Standard - Costituisce una categoria aperta - Valutazioni di dettaglio per le realtà locali - Spettano alle Amministrazioni.
1.
Il concetto di standard costituisce una categoria aperta, per cui spetta alle amministrazioni il compito di svolgere valutazioni di dettaglio riferite alle singole realtà locali (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 23.12.2009 n. 6188 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Programma integrato di intervento - Finalità - Riqualificazione urbanistica - Concorso di risorse finanziarie pubbliche e private - Indici territoriali e disciplina degli standard.
Il Programma Integrato di Intervento presenta “la specifica finalità di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale del territorio e caratterizzato sia dalla presenza di una pluralità di funzioni, sia dall'integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, in una dimensione capace di incidere sulla riorganizzazione urbana e con il possibile concorso di risorse finanziarie pubbliche e private” (cfr. TAR Lombardia, Milano n. 5171/2009).
La scelta degli indici territoriali e la disciplina degli standard risponde, in tale ottica, alla necessità di trovare finanziamenti per riqualificare i quartieri e per realizzare le opere pubbliche, senza aggravare il costruttore al punto tale di farlo desistere dall’operazione.
Standard - Categoria aperta - Valutazioni di dettaglio - Amministrazioni locali - Riferimento alle realtà locali.
Il concetto di standard costituisce “una categoria aperta, per cui spetta alle amministrazioni il compito di svolgere valutazioni di dettaglio riferite alle singole realtà locali” (TAR Lombardia - sez. Brescia 15.12.2006 n. 1548) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 23.12.2009 n. 6188 - link a www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATA - ENTI LOCALI - URBANISTICA: Circa la possibilità di destinare l’importo di 500.000 euro, derivante dalla monetizzazione dello “standard qualitativo” di un Programma integrato di intervento, per la ristrutturazione e l’ampliamento di un immobile di proprietà della Fondazione Scuole Infanzia “A. Brioschi”, già istituzione di assistenza e beneficenza ex IPAB, ora persona giuridica di diritto privato senza scopo di lucro.
La legge regionale della Lombardia n. 12/2005, recependo la tradizionale legislazione nazionale di settore, stabilisce che il promotore di un intervento edilizio deve realizzare le opere di urbanizzazione primaria nella loro interezza ed una quota parte di quelle di urbanizzazione secondaria, precisando che, in ogni caso, il Comune conserva il diritto potestativo di richiedere il pagamento integrale degli oneri previsti dal piano attuativo, anziché la realizzazione diretta delle opere.

Recentemente, la Sezione si è occupata in modo analitico della distinzione fra opere di urbanizzazione primaria e secondaria e dei problemi di contabilizzazione delle stesse nei casi di scomputo, anche in relazione alla diversa funzione alla quale adempiono le une e le altre
. In quell’occasione si è precisato che le opere di urbanizzazione primaria e secondaria adempiono a diverse funzioni: “le une, rendono effettivamente edificabile l’area su cui sorgerà l’intervento edilizio, dotandola dei manufatti e dei servizi indispensabili per l’agibilità e la fruibilità di un fabbricato secondo la propria destinazione d’uso; le altre, concernono la comunità urbanizzata nel suo complesso per arricchirla di strutture e servizi che servono a scopi generali (asili, parchi, biblioteche, impianti sportivi etc.) e non attengono in modo specifico all’intervento edilizio, bensì alla generalità degli abitanti di un dato comprensorio”.
La diversità di funzione comporta l’infungibilità fra le due categorie di opere con la conseguenza che non è possibile procedere ad alcuna forma di “compensazione globale e indifferenziata fra le opere di urbanizzazione primaria e secondaria realizzate dal promotore dell’intervento edilizio” e che, pertanto, è necessario “che siano esattamente e distintamente determinati gli importi degli oneri di urbanizzazione a scomputo” rientranti nell’una e nell’altra categoria.
Pertanto,
nell’assunzione della decisione di destinare i proventi derivanti dalla monetizzazione “dello standard qualitativo” di un Programma integrato di intervento per la realizzazione dell’ampliamento, ristrutturazione e messa a norma dell’edificio che ospita la locale scuola dell’infanzia, il Comune deve tenere in conto la distinzione fra oneri connessi alle operazioni di urbanizzazione primaria e quelli da destinare ad opere di urbanizzazione secondaria e solamente la quota parte riferita a queste ultime potrà essere utilizzata a questo scopo.
In conclusione:
il Comune può procedere, nell'ambito della sua discrezionalità, ad effettuare erogazioni patrimoniali ad una Fondazione, già istituzione di assistenza e beneficenza ex IPAB, al fine di consentire la ristrutturazione e l'ampliamento dell'edificio di proprietà di quest'ultima, utilizzato quale unica scuola materna presente sul territorio.
A tale finalità può essere destinata la quota parte riferita alle opere di urbanizzazione secondaria dei proventi derivanti dalla monetizzazione “dello standard qualitativo” di un Programma integrato di intervento.
Da ultimo,
rientra nella discrezionalità del Comune chiedere il versamento degli oneri, acquisirli al bilancio comunale ed erogare il contributo alla Fondazione ovvero concordare con i proponente dell’intervento la realizzazione diretta delle opere, purché nella realizzazione dell'intervento venga applicata la disciplina posta dal Codice dei contratti pubblici.

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Il Sindaco del Comune di Grandate ha chiesto il parere della Sezione in relazione alla possibilità di destinare l’importo di 500.000 euro, derivante dalla monetizzazione dello “standard qualitativo” di un Programma integrato di intervento, per la ristrutturazione e l’ampliamento di un immobile di proprietà della Fondazione Scuole Infanzia “A. Brioschi”, già istituzione di assistenza e beneficenza ex IPAB, ora persona giuridica di diritto privato senza scopo di lucro (deliberazione n. 4.11.534 del 21.05.2001 della Regione Lombardia).
Al fine di chiarire meglio i termini della questione, il Comune ha precisato che l’edificio in questione ospita l’unica scuola dell’infanzia presente sul territorio comunale e svolge, pertanto, un servizio pubblico al quale, in caso di assenza dell’Ente, il Comune dovrebbe comunque provvedere.
E’ stato rilevato, altresì, che la popolazione residente nel Comune era pari a 2.922 abitanti alla data del 31.12.2007 e che dopo la privatizzazione la Fondazione aveva stipulato con il Comune una convenzione, secondo lo schema allegato alla legge regionale n. 8/1999, che prevede che il Comune concorra “alle spese di gestione ordinaria” della Scuola mediante versamento di un contributo annuale, da determinarsi sulla base del bilancio di Previsione e del Conto consuntivo dell’istituto e che in caso di estinzione dell’ente morale l’immobile di quest’ultimo venga devoluto al Comune, con vincolo di destinazione d’uso a Scuola Materna.
La richiesta di parere è originata dalla duplice circostanza che, da un lato, l’immobile necessiterebbe di interventi di ristrutturazione, ampliamento, a seguito dell’incremento degli alunni frequentanti, e di messa in sicurezza degli impianti, e, dall’altro, la Fondazione non disporrebbe dei fondi necessari per l’esecuzione.
Il Sindaco del Comune di Grandate conclude domandando se sia “ammissibile e legittima l’acquisizione ai fondi del bilancio comunale del contributo versato dal proponente, nell’ambito del Piano urbanistico integrato d’intervento, pari a euro 500.000,00 per la successiva erogazione dello stesso alla scuola materna, senza esecuzione diretta da parte del Comune dei lavori di ristrutturazione ed ampliamento della scuola dell’infanzia “A. Brioschi”, o in subordine se sia “ammissibile e legittima la realizzazione diretta, nei modi previsti dal D.gls. 163/2006 e successive modificazioni, da parte del promotore del Piano integrato di intervento, dell’intervento di ristrutturazione dell’immobile Fondazione scuola dell’infanzia “A. Brioschi”.
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Passando all’esame del merito della richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Grandate, la Sezione rileva che la richiesta concerne la possibilità, in linea generale per il Comune di erogare un contributo ad una Fondazione che gestisce una Scuola dell’infanzia e, in linea particolare, se sia possibile destinare a questo scopo i proventi derivanti dalla monetizzazione dello “standard qualitativo” di un Programma integrato di intervento che il proponente sarebbe disponibile a destinare a scopi di interesse sociale, versandoli al Comune ovvero realizzando direttamente l’opera, nel rispetto delle prescrizioni contenute nel d.lgs. n. 163 del 2006.
La questione, nei suoi termini generali, è già stata esaminata da questa Sezione in numerose occasioni (per tutte, si rinvia al
parere 16.10.2008 n. 75, che contiene un’analitica indicazione anche di tutti i precedenti).
La possibilità di disciplinare i rapporti fra Amministrazione comunale e ente gestore di una scuola dell’infanzia mediante un’apposita convenzione è espressamente presa in considerazione dalla legge regionale 11.02.1999, n. 8 (Interventi regionali a sostegno del funzionamento delle scuole materne autonome) che detta alcune norme, specificando, in particolare, che l’intervento finanziario regionale “è distinto ed integrativo rispetto a quello comunale” (art. 1, co. 3). Dal che si evince, inequivocabilmente, che rientra fra i compiti propri del Comune anche quello di erogare contributi alle scuole materne non pubbliche al fine di assicurarne il funzionamento, come avviene nella pratica ed è espressamente riconosciuto dalla normativa contabile relativa agli enti territoriali che prevede all’interno del bilancio un’apposita Funzione (la IV).
Ed infatti, il Comune di Grandate ha rilevato che i rapporti con la Fondazione Scuola dell’Infanzia “A. Brioschi” sono disciplinati da una specifica convenzione che prevede l’obbligo del Comune di versare un contributo annuale diretto ad assicurare il funzionamento dell’ente.
Peraltro, come ha rilevato questa Sezione, non può essere trascurato che, a seguito della recente modifica del Titolo V, parte Seconda della Costituzione, in relazione alla necessaria attuazione del principio di sussidiarietà che ha trovato esplicito riconoscimento nel nuovo testo dell’art. 118 della Costituzione,
al Comune non può non essere riconosciuta la possibilità, in assenza di uno specifico divieto, di contribuire finanziariamente al funzionamento delle scuole dell’infanzia operanti sul suo territorio, anche con specifiche ed ulteriori forme di contribuzione.
Riprendendo quanto già espresso da questa Sezione occorre ribadire che
all’interno dell’ordinamento generale o nella disciplina di settore degli enti territoriali non esiste alcuna norma che ponga uno specifico divieto. Infatti, se l’azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nelle finalità perseguite dal Comune l’erogazione di un finanziamento non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dell’utilità che l’ente o la collettività ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo (Corte conti, sez. contr. Lombardia, parere 26.06.2006 n. 6). Nel caso di specie è indubitabile che fra le competenze comunali rientri quella di garantire l’effettuazione dl servizio di scuola dell’infanzia.
Inoltre,
la natura pubblica o privata del soggetto che riceve l’attribuzione patrimoniale è indifferente se il criterio di orientamento è quello della necessità che l’attribuzione avvenga allo scopo di perseguire i fini dell’ente pubblico, posto che la stessa amministrazione pubblica opera utilizzando, per molteplici finalità (gestione di servizi pubblici, esternalizzazione di compiti rientranti nelle attribuzioni di ciascun ente), soggetti aventi natura privata e nella stessa attività amministrativa è previsto dalla recente legge n. 15 del 2005, che ha modificato la legge che disciplina il procedimento amministrativo, che l’amministrazione agisca con gli strumenti del diritto privato ogniqualvolta non sia previsto l’obbligo di utilizzare quelli di diritto pubblico.
A maggior ragione, nel caso di specie nel quale è previsto che in caso di estinzione della Fondazione l’immobile venga acquisito al patrimonio comunale nulla osta a che il Comune di Grandate, nell’ambito della sua discrezionalità, decida di contribuire versando un importo destinato a contribuire ai costi necessari per la ristrutturazione, ampliamento e messa a norma dell’unico edifici o che ospita sul territorio comunale una scuola dell’infanzia.
La richiesta di parere, concerne anche, come si è visto, la possibilità, per raggiungere lo scopo messo in luce sopra, di utilizzare una specifica risorsa: il provento derivante dalla monetizzazione “dello standard qualitativo” di un Programma integrato di intervento che il proponente sarebbe disponibile a versare al Comune ovvero ad utilizzare per realizzare direttamente il lavoro sull’edificio della Fondazione.
Al riguardo, è evidente che
ferma la libertà dell’amministrazione comunale di adottare la scelta ritenuta più confacente all’interesse locale, nel rispetto della normativa generale e di settore, l’ente potrà utilizzare le considerazioni, di seguito svolte.
La legge regionale della Lombardia n. 12/2005, recependo la tradizionale legislazione nazionale di settore, stabilisce che il promotore di un intervento edilizio deve realizzare le opere di urbanizzazione primaria nella loro interezza ed una quota parte di quelle di urbanizzazione secondaria, precisando che, in ogni caso, il Comune conserva il diritto potestativo di richiedere il pagamento integrale degli oneri previsti dal piano attuativo, anziché la realizzazione diretta delle opere.
Recentemente, la Sezione si è occupata in modo analitico della distinzione fra opere di urbanizzazione primaria e secondaria e dei problemi di contabilizzazione delle stesse nei casi di scomputo, anche in relazione alla diversa funzione alla quale adempiono le une e le altre (
parere 15.09.2008 n. 66). In quell’occasione si è precisato che le opere di urbanizzazione primaria e secondaria adempiono a diverse funzioni: “le une, rendono effettivamente edificabile l’area su cui sorgerà l’intervento edilizio, dotandola dei manufatti e dei servizi indispensabili per l’agibilità e la fruibilità di un fabbricato secondo la propria destinazione d’uso; le altre, concernono la comunità urbanizzata nel suo complesso per arricchirla di strutture e servizi che servono a scopi generali (asili, parchi, biblioteche, impianti sportivi etc.) e non attengono in modo specifico all’intervento edilizio, bensì alla generalità degli abitanti di un dato comprensorio”.
La diversità di funzione comporta l’infungibilità fra le due categorie di opere con la conseguenza che non è possibile procedere ad alcuna forma di “compensazione globale e indifferenziata fra le opere di urbanizzazione primaria e secondaria realizzate dal promotore dell’intervento edilizio” e che, pertanto, è necessario “che siano esattamente e distintamente determinati gli importi degli oneri di urbanizzazione a scomputo” rientranti nell’una e nell’altra categoria.
Pertanto,
nell’assunzione della decisione di destinare i proventi derivanti dalla monetizzazione “dello standard qualitativo” di un Programma integrato di intervento per la realizzazione dell’ampliamento, ristrutturazione e messa a norma dell’edificio che ospita la locale scuola dell’infanzia, il Comune deve tenere in conto la distinzione fra oneri connessi alle operazioni di urbanizzazione primaria e quelli da destinare ad opere di urbanizzazione secondaria e solamente la quota parte riferita a queste ultime potrà essere utilizzata a questo scopo.
Come prevede la stessa disciplina contenuta nella legge regionale, rientra nella piena discrezionalità del Comune la decisione di richiedere il versamento degli oneri, acquisirli al bilancio comunale ed erogare il contributo alla Scuola ovvero concordare con i proponente dell’intervento la realizzazione diretta delle opere.
In entrambe i casi, il soggetto che realizzerà l’intervento di ampliamento, ristrutturazione e messa a norma dell’edificio dovrà applicare la disciplina posta dal Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 163 del 2006 e s.m.i.).
In conclusione:
il Comune può procedere, nell'ambito della sua discrezionalità, ad effettuare erogazioni patrimoniali ad una Fondazione, già istituzione di assistenza e beneficenza ex IPAB, al fine di consentire la ristrutturazione e l'ampliamento dell'edificio di proprietà di quest'ultima, utilizzato quale unica scuola materna presente sul territorio.
A tale finalità può essere destinata la quota parte riferita alle opere di urbanizzazione secondaria dei proventi derivanti dalla monetizzazione “dello standard qualitativo” di un Programma integrato di intervento.
Da ultimo,
rientra nella discrezionalità del Comune chiedere il versamento degli oneri, acquisirli al bilancio comunale ed erogare il contributo alla Fondazione ovvero concordare con i proponente dell’intervento la realizzazione diretta delle opere, purché nella realizzazione dell'intervento venga applicata la disciplina posta dal Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 163 del 2006 e s.m.i.) (
Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Lombardia, parere 06.02.2009 n. 24).

anno 2008

URBANISTICA: OGGETTO: Legge 24.12.2007, n. 244 - Art. 1, comma 258 - Interpretazione ed applicazione sulla pianificazione urbanistica comunale.
Il Comune, con riferimento a quanto stabilito dall’art. 1, comma 258, della legge 24.12.2007, n. 244 (Legge finanziaria 2008) il cui testo allega in copia, chiede un parere “relativamente alla possibilità di individuare, nelle aree a verde pubblico o a parcheggio, di cui al D.M. n. 1444/1968, aree definite come “ambiti” nei quali prevedere immobili da destinare ad edilizia residenziale sociale”.
Il Comune ritiene che tale norma “stabilisce i seguenti principi:
1. le aree definite come “ambiti” per la eventuale realizzazione di edilizia residenziale sociale devono essere considerate come standard urbanistico, ai sensi del D.M. n. 1444/1968;
2. la eventuale trasformazione di tali aree o “ambiti” in lotti edificabili per edilizia residenziale sociale avviene esclusivamente per cessione gratuita dell’area, da parte del proprietario;
3. in tali “ambiti” è inoltre possibile prevedere la realizzazione e fornitura di alloggi a canone calmierato, concordato e sociale, che rimangono in proprietà del soggetto realizzatore (pubblico o privato);
4. la realizzazione di opere edilizie in tali “ambiti” deve essere equiparata ad opera di urbanizzazione (secondaria) e pertanto esclusa dalle volumetrie realizzabili e disciplinate dal Piano Urbanistico Generale o Attuativo
” (Regione Marche, parere 24.07.2008 n. 93/2008).

URBANISTICASulla corretta interpretazione ed individuazione delle aree a standard da destinare a verde pubblico ed a parcheggio pubblico.
Il D.M. 02.04.1968, n. 1444, nel determinare e nell’individuare gli spazi pubblici riservati a verde pubblico ed a parcheggi, prevede espressamente all’art. 3, che tali spazi debbano essere “effettivamente utilizzabili”, “con esclusione di fasce verdi lungo le strade”.
In altri termini, gli spazi pubblici in questione debbono essere localizzati in modo tale da consentire una loro piena utilizzazione da parte della generalità degli utenti: cioè, per un verso, le aree destinate a verde pubblico attrezzato debbono avere una dimensione tale da poter essere proficuamente utilizzate dalla generalità degli utenti per il gioco e per lo sport e non debbono risolversi in “spazi di risulta” esclusivamente posti a servizio dei fabbricati, per altro verso le aree destinate a parcheggio pubblico debbono essere localizzate in modo tale da consentire alla generalità dei cittadini di accedervi (TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 07.04.2008 n. 378 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2006

EDILIZIA PRIVATA: OGGETTO: Parcheggi pubblici ai sensi del DM n. 1444/1968.
Il Direttore generale del Consorzio per la industrializzazione delle valli del Tronto, dell’Aso e del Tesino (Piceno Consind) chiede se possono essere considerati parcheggi pubblici, ai sensi dell’art. 5 del D.M. 02.04.1968, n. 1444, anche i parcheggi interrati e in elevazione e, in tal caso, se “deve essere ceduta all’ente pubblico, dal soggetto proprietario, anche la relativa area di sedime (proiezione sul piano di campagna), qualora la stessa non sia destinata a standard pubblico” (Regione Marche, parere 03.11.2006 n. 9/2006).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICALa monetizzazione costituisce un’ obbligazione alternativa alla cessione da parte dei privati di aree che potrebbero risultare non utili ai fini dell’interesse pubblico.
Pertanto
tale entrata non può che essere classificata, secondo quanto previsto dal DPR 31.01.1996, n. 194, al titolo IV –Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossione di crediti– e, come tale, essere destinata al finanziamento di spese di investimento, ed in particolare ai sensi dell’art. 46, comma 1, lett. a), della legge regionale 11.03.2005, n. 12 alla realizzazione degli interventi previsti nel Piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica.
Un’eventuale destinazione a spese correnti costituirebbe un manifesto depauperamento del patrimonio comunale, configurando un evidente pregiudizio alla sana gestione finanziaria dell’Ente Locale.
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Con nota n. 5416 del 16/12/2005 pervenuta a questa Sezione regionale di controllo il 20.12.2005 il sindaco del Comune di Castel Rozzone, dopo aver premesso che con l’entrata in vigore del TU in materia di edilizia approvato con DPR 06.06.2001 n. 380 è venuto meno il vincolo di destinazione dei proventi derivanti da contributi di costruzione, ha chiesto un parere in ordine alla possibilità di considerare estensibile tale liberalizzazione anche ai proventi derivanti dalle monetizzazioni (compensazioni per la mancata cessione da parte dei privati di aree da destinare per attrezzature pubbliche e di interesse generale previste nei piani dei servizi) e cioè di poter attribuire alla piena discrezionalità dell’Amministrazione Comunale l’utilizzo di detti proventi che potranno essere, quindi, destinati al finanziamento di investimenti ovvero alla manutenzione del patrimonio comunale.
...
Questa Sezione con la richiamata deliberazione n. 1 del 04.11.2004 ha già avuto modo di pronunciarsi circa l’avvenuta cessazione del vincolo di destinazione delle entrate provenienti dai contributi di costruzione in conseguenza dell’entrata in vigore del DPR 380/2001.
Va peraltro segnalato che la normativa vigente all’atto dell’adozione della citata deliberazione è stata successivamente modificata dall’art. 1, comma 43, della legge 30.12.2004 n. 311 che ha posto un nuovo limite alla destinazione dei contributi di costruzione al finanziamento della spesa corrente fissato al 75% per l’anno 2005 e al 50% per il 2006.
Occorre tuttavia osservare che mentre il contributo di costruzione risulta un provento connesso al rilascio del permesso di costruire commisurato, secondo quanto disposto dall’art. 16 DPR 380/01, a tariffe determinate dal Consiglio Comunale i proventi della monetizzazione trovano fondamento nelle convenzioni che consentono a soggetti privati obbligati a cedere la proprietà di aree a favore dei Comuni di corrispondere, in alternativa totale o parziale, una somma commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non superiore al costo di acquisto di altre aree avente analoghe caratteristiche.
La monetizzazione costituisce un’ obbligazione alternativa alla cessione da parte dei privati di aree che potrebbero risultare non utili ai fini dell’interesse pubblico.
Pertanto
tale entrata non può che essere classificata, secondo quanto previsto dal DPR 31.01.1996, n. 194, al titolo IV –Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossione di crediti– e, come tale, essere destinata al finanziamento di spese di investimento, ed in particolare ai sensi dell’art. 46, comma 1, lett. a), della legge regionale 11.03.2005, n. 12 alla realizzazione degli interventi previsti nel Piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica.
Un’eventuale destinazione a spese correnti costituirebbe un manifesto depauperamento del patrimonio comunale, configurando un evidente pregiudizio alla sana gestione finanziaria dell’Ente Locale (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 26.06.2006 n. 6).

anno 2004

URBANISTICA: I terreni acquisiti dal Comune, nell’ambito di un piano di lottizzazione, quale corrispettivo della concessione edilizia, per la esecuzione di opere di urbanizzazione, sono sempre suscettibili di subire le modificazioni di destinazione che il Comune ritiene ad essi di imprimere, per cui, per tale motivo, non può riconoscersi all’originario proprietario dei terreni ceduti il diritto alla retrocessione.
Per giurisprudenza costante, i terreni acquisiti dal Comune, nell’ambito di un piano di lottizzazione, quale corrispettivo della concessione edilizia, per la esecuzione di opere di urbanizzazione, sono sempre suscettibili di subire le modificazioni di destinazione che il Comune ritiene ad essi di imprimere (Corte di Cassazione civ., sez. II, 28.08.2000, n. 11208), per cui, per tale motivo, non può riconoscersi all’originario proprietario dei terreni ceduti il diritto alla retrocessione (nella specie, peraltro, si tratta pur sempre di destinazioni per interessi pubblici).
Se ciò vale per i lotti A e B ceduti al Comune in attuazione di convenzione di lottizzazione, per quanto riguarda i lotti C e D v’è da osservare che la situazione è diversa, ricadenti essi, come detto nel PIP.
Per quanto riguarda il lotto C, acquisito nell’ambito di procedura espropriativa e destinato a verde pubblico mai realizzato, il Comune lo ha escluso dall’impugnato atto di vendita, prevedendo la possibilità della sua retrocessione; per quanto riguarda, invece, il lotto D, esso faceva parte di un lotto più ampio assegnato ad un’industria insediatasi e destinato a parcheggio, ma poi riacquistato dal Comune a seguito di permuta con altra area, per cui, nella specie, non si è verificato il presupposto della retrocessione, consistente nella mancata esecuzione dell’opera pubblica.
Con l’atto impugnato, inoltre, il Comune procede all’assegnazione mediante vendita dei tre lotti di cui si chiede la retrocessione per consentire insediamenti produttivi, e, quindi, pur sempre per finalità di pubblico interesse, nella specie legittima e consentita in base alle nuove destinazioni urbanistiche impresse ai terreni in questione, non impugnate dai ricorrenti (TAR Abruzzo-L'Aquila, sentenza 16.07.2004 n. 835 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2003

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAGli spazi di cui al D.M. 02.04.1968 sono aggiuntivi e non sostitutivi di quelli imposti dall'art. 18 della legge 06.08.1967 n. 675 (la cui misura è stata successivamente modificata dalla legge n. 112/1989) commisurati a 1 mq. ogni 10 mc. di edificio.
Infatti, mentre i primi sono disciplinati dall'art. 41-quinquies, ottavo comma, i secondi sono previsti dall'art. 41-sexies della l. 17.08.1942 n. 1150.
Mentre quelli di cui alla prima disposizione sono qualificati come aree pubbliche da conteggiarsi ai fini della dotazione di "standard", i parcheggi di cui al successivo art. 41-sexies sono qualificati come aree private pertinenziali alle nuove costruzioni, di guisa che l'art. 3, comma 2, lett. d), del D.M. 02.04.1968 espressamente li esclude dal computo nel calcolo della misura degli "standard".
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In relazione alla c.d. monetizzazione degli standard, occorre richiamare l'art. 12, lett. a), della legge regionale 05.12.1977 n. 60, il quale stabilisce che, qualora l'acquisizione delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e per le attrezzature pubbliche e di uso pubblico "non venga ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all'atto della stipula i lottizzanti corrispondano al comune una somma commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree".
La legislazione regionale àncora la monetizzazione a precisi presupposti, considerato che la monetizzazione presuppone comunque un'offerta di aree, restando in facoltà del Comune disporne la commutazione sulla base di un apprezzamento complesso, che investe: da un lato l'idoneità o meno delle aree offerte, in funzione dell'uso pubblico cui verrebbero destinate; dall'altro, la possibilità di acquisire aree alternative (monetizzazione a carico del lottizzante) per mantenere invariato il livello di dotazione standard richiesto dal piano regolatore (livello che non può comunque scendere al di sotto del minimo legale).
Si tratta, dunque di una facoltà discrezionale del Comune, non di un diritto del privato, il quale non può ritenersi esente dall'onere di individuare le aree da computare in quota standard.

Infine, va disattesa la contestazione relativa agli spazi per parcheggi.
Il D.M. 02.04.1968, emesso in attuazione dell'art. 41-quinquies, comma ottavo e nono della l. 17.08.1942 n. 1150 (come introdotto dall'art. 17 della l. 06.08.1967 n. 765), disciplina i cosiddetti standard urbanistici ed edilizi.
In particolare, per quanto in questa sede interessa, l'art. 5 di tale Decreto individua i rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti produttivi e gli spazi pubblici destinati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi, prescrivendo che:
1) nei nuovi insediamenti di carattere industriale o ad essi assimilabili compresi nelle zone D) la superficie da destinare a spazi pubblici o destinata ad attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi (escluse le sedi viarie) non può essere inferiore al 10% dell'intera superficie destinata a tali insediamenti;
2) nei nuovi insediamenti di carattere commerciale e direzionale, a 100 mq. di superficie lorda di pavimento di edifici previsti, deve corrispondere la quantità minima di 80 mq. di spazio, escluse le sedi viarie, di cui almeno la metà destinata a parcheggi (in aggiunta a quelli di cui all'art. 18 della legge n. 765); tale quantità, per le zone A) e B) è ridotta alla metà, purché siano previste adeguate attrezzature integrative.
Va chiarito che gli spazi di cui al cit. D.M. sono aggiuntivi e non sostitutivi di quelli imposti dall'art. 18 della legge 06.08.1967 n. 675 (la cui misura è stata successivamente modificata dalla legge n. 112/1989) commisurati a 1 mq. ogni 10 mc. di edificio.
Infatti, mentre i primi sono disciplinati dall'art. 41-quinquies, ottavo comma, i secondi sono previsti dall'art. 41-sexies della l. 17.08.1942 n. 1150.
Mentre quelli di cui alla prima disposizione sono qualificati come aree pubbliche da conteggiarsi ai fini della dotazione di "standard", i parcheggi di cui al successivo art. 41-sexies sono qualificati come aree private pertinenziali alle nuove costruzioni, di guisa che l'art. 3, comma 2, lett. d), del D.M. 02.04.1968 espressamente li esclude dal computo nel calcolo della misura degli "standard".
Nella regione Lombardia, l'art. 22 della legge regionale n. 51 del 15.04.1975 ha previsto che "la dotazione minima di standard funzionali ai nuovi insediamenti di carattere commerciale - stabilita dall'art. 5 del D.M. n. 1444 in misura dell'80% della superficie lorda di pavimento è elevata al 100%. Di tali aree almeno la metà dovrà essere destinata a parcheggi di uso pubblico".
È evidente la ratio di tali disposizioni: dato che i centri commerciali richiamano un elevato numero di consumatori è necessario -al fine di evitare disfunzioni e pericoli alla circolazione stradale e turbative alle proprietà che potrebbero essere causate dall'ingente numero di veicoli che in tali luoghi affluiscono- predisporre in loco un congruo numero di spazi destinati al parcheggio.
In relazione alla c.d. monetizzazione degli standard, occorre richiamare l'art. 12, lett. a), della legge regionale 05.12.1977 n. 60, il quale stabilisce che, qualora l'acquisizione delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e per le attrezzature pubbliche e di uso pubblico "non venga ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all'atto della stipula i lottizzanti corrispondano al comune una somma commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree".
La legislazione regionale àncora la monetizzazione a precisi presupposti, considerato che la monetizzazione presuppone comunque un'offerta di aree, restando in facoltà del Comune disporne la commutazione sulla base di un apprezzamento complesso, che investe: da un lato l'idoneità o meno delle aree offerte, in funzione dell'uso pubblico cui verrebbero destinate; dall'altro, la possibilità di acquisire aree alternative (monetizzazione a carico del lottizzante) per mantenere invariato il livello di dotazione standard richiesto dal piano regolatore (livello che non può comunque scendere al di sotto del minimo legale).
Si tratta, dunque di una facoltà discrezionale del Comune, non di un diritto del privato, il quale non può ritenersi esente dall'onere di individuare le aree da computare in quota standard.
Si comprende, quindi, che la Giunta regionale là dove ha affermato la palese inopportunità della disposta monetizzazione ha utilizzato detto termine in senso improprio, avendo inteso, in realtà, censurare sotto il profilo della legittimità la mancanza dei presupposti nella specie per addivenirsi alla monetizzazione, derivante dalla mancata individuazione, da parte del Comune, in altre zone del proprio territorio, di aree idonee ad integrare le superfici a standard indotte dall’intervento in questione
(TAR Lombardia-Brescia, sentenza 23.06.2003 n. 870).

anno 2002

URBANISTICA: Con la convenzione di P.L. il Comune non può riservarsi di attribuire una diversa destinazione urbanistica all'area standard che il lottizzante gli cede gratuitamente una volta realizzate le opere di urbanizzazione, poiché se davvero facesse venir meno la funzione originaria dell'area la stessa cessione gratuita, pretesa dall'Ente, verrebbe addirittura a mancare di causa e, come, tale sarebbe persino nulla.
... i lottizzanti si obbligavano a cedere gratuitamente, entro dodici mesi dalla data del collaudo delle opere di urbanizzazione, aree per strade, per verde e per parcheggi.
Con nota 26.03.1994 il Comune comunicava ai lottizzanti l’avvenuta approvazione del collaudo, invitandoli nel contempo a dare corso alle formalità necessarie per procedere alla stipula dei rogiti di cessione delle aree standard.
I Signori Granelli non vi provvedevano neppure a seguito di diffida scritta comunicata in data 25.09.1995.
Successivamente il Comune adottava una variante al P.R.G., approvata poi il 25.03.1998, e l’area in questione dei Signori Granelli da zona a verde pubblico veniva classificata come D1 – produttiva di completamento.
Perciò la Società Energy Recuperator S.r.l., acquirente dai richiamati signori, in data 11.06.1998 chiedeva il rilascio di concessione edilizia per la realizzazione di un magazzino al servizio di attività produttiva.
A detta istanza veniva opposto il provvedimento 10.09.1998 n. 10843 contenente un diniego, fondato sulla circostanza che il titolo di proprietà fosse mancante di legittimità, essendo stata prevista la cessione gratuita al Comune del terreno cui la stessa faceva riferimento.
Come si legge nell’art. 28 della L. n. 1150/1942, la cessione di aree a standard si giustifica all’interno e in ragione della lottizzazione di aree.
Ma nel caso di specie, con la diversa destinazione urbanistica –D1 produttiva di completamento- attribuita alla zona per effetto di variante al P.R.G., si è determinata una riespansione delle potenzialità edificatorie dell’area considerata.
Venuta meno la funzione di standard del terreno, la cessione gratuita dello stesso, pretesa dall’Amministrazione comunale, è manchevole di causa e, come tale, nulla (TAR Lombardia-Brescia, sentenza 27.02.2002 n. 366).
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ATTENZIONE: in Internet gira una bozza di convenzione urbanistica, per l'attuazione di Piani Attuativi, conforme alle disposizioni del D.Lgs. n. 163/2006 in merito alla procedura di gara pubblica da osservare per lo scomputo delle opere di urbanizzazione da realizzare.
Tuttavia, l'articolato di tale bozza contiene un comma che, alla luce della sentenza sopra menzionata, risulta essere illegittimo il quale così recita:
"4. La cessione delle aree (ed eventualmente aggiungere «e l’asservimento all’uso pubblico») è fatta senza alcuna riserva per cui sulle stesse il Comune non ha alcun vincolo di mantenimento della destinazione e della proprietà pubblica attribuite con il piano attuativo e con la convenzione; esso può rimuovere o modificare la destinazione e la proprietà nell’ambito del proprio potere discrezionale di pianificazione e di interesse patrimoniale, senza che i proponenti possano opporre alcun diritto o altre pretese di sorta.".
Quindi, fate attenzione a non inserire in convenzione la suddetta disposizione !! (12.04.2010)