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dossier CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE (prescrizione termine dare/avere e legittimazione alla restituzione)
anno 2014

EDILIZIA PRIVATALa novazione soggettiva nei rapporti inerenti il titolo edilizio avviene con la voltura non essendo, invece, sufficiente, a realizzare tale effetto il mero acquisito dell’immobile. Tant’è che, secondo la giurisprudenza, del pagamento dei contributi di urbanizzazione risponde direttamente e per intero il titolare della concessione edilizia, essendo i successivi acquirenti estranei al rapporto che al riguardo si è instaurato col Comune.
Peraltro, la titolarità del permesso edilizio incide solo sul profilo passivo della obbligazione relativa al pagamento del contributo ma nulla, invece, ha a che vedere con l’azione di ripetizione dell’indebito.
Questa, infatti, trae fonte dal pagamento di un debito non dovuto ed inerisce esclusivamente al rapporto fra chi lo ha effettuato e chi lo ha ricevuto. Legittimato ad esigere la restituzione è, quindi, il soggetto che ha effettuato (a nome proprio) il pagamento rivelatosi privo di causa.
Nessuna rilevanza assume ai fini della legittimazione ad esercitare l’azione in discorso il fatto che l’onere economico del pagamento indebito sia poi stato trasferito da parte del solvens su un soggetto terzo. Infatti, il presupposto della azione di ripetizione, è esclusivamente quello del pagamento di un debito non dovuto e non quello dell’”arricchimento ai danni di altra persona” che è, invece, proprio della diversa azione di arricchimento senza causa.

La Sig.ra Giuliana Vitale ha acquistato nel 2009 una porzione di fabbricato destinato a civile abitazione nel comune di Pistoia.
La sua dante causa, Sig.ra Vettori Antonella, prima della vendita aveva già presentato al predetto comune una d.i.a. per l’esecuzione di lavori di ristrutturazione e pagato i relativi oneri di urbanizzazione.
I predetti oneri, in forza di apposito patto contrattuale, sono stati poi posti a carico dell’acquirente che ha poi portato a termine i lavori.
La Sig.ra Vitale si è, tuttavia, avveduta che l’ammontare degli oneri di urbanizzazione richiesti dal Comune di Pistoia superava la somma effettivamente dovuta.
In particolare, il predetto ente, in applicazione della delibera consiliare n. 225 del 21/12/2007, aveva calcolato gli oneri sulla base della superficie lorda dell’intero fabbricato anziché prendere a riferimento la sola unità immobiliare interessata dal progetto di ristrutturazione.
Ritenendo, anche sulla scorta di precedenti pronunce di questo Tribunale Amministrativo, tale sistema di calcolo palesemente illegittimo, la Sig.ra Vitale ha intentato azione di ripetizione dell’indebito contro il Comune di Pistoia per ottenere la ripetizione delle somme pagate in eccesso a titolo di oneri di urbanizzazione.
Nel costituirsi in giudizio il Comune di Pistoia ha preliminarmente eccepito la carenza di legittimazione attiva della ricorrente osservando che l’azione di ripetizione potrebbe essere esercitata solo da chi ha eseguito il pagamento non dovuto e, quindi, nella specie, dalla Sig.ra Vettori che ha versato alla tesoreria comunale le somme richieste a titolo di oneri di urbanizzazione.
Al riguardo la ricorrente ha replicato di essere subentrata, per effetto dell’acquisto dell’immobile, in tutti i rapporti attivi e passivi facenti capo al titolo edilizio. Sicché, così come l’obbligo di pagare gli oneri concessori (qualora questi fossero ancora insoluti) si sarebbe trasferito su di lei, allo stesso modo, essa sarebbe divenuta titolare dell’azione di ripetizione di quanto indebitamente corrisposto a tale titolo dalla sua dante causa.
Gli argomenti dedotti dalla ricorrente per contrastare l’eccezione formulata dal Comune non appaiono, tuttavia, convincenti.
Occorre in primo luogo osservare che la novazione soggettiva nei rapporti inerenti il titolo edilizio avviene con la voltura non essendo, invece, sufficiente, a realizzare tale effetto il mero acquisito dell’immobile. Tant’è che, secondo la giurisprudenza, del pagamento dei contributi di urbanizzazione risponde direttamente e per intero il titolare della concessione edilizia, essendo i successivi acquirenti estranei al rapporto che al riguardo si è instaurato col Comune (Cons. Stato, V, 26/06/1996 n. 793).
Peraltro, la titolarità del permesso edilizio incide solo sul profilo passivo della obbligazione relativa al pagamento del contributo ma nulla, invece, ha a che vedere con l’azione di ripetizione dell’indebito.
Questa, infatti, trae fonte dal pagamento di un debito non dovuto ed inerisce esclusivamente al rapporto fra chi lo ha effettuato e chi lo ha ricevuto. Legittimato ad esigere la restituzione è, quindi, il soggetto che ha effettuato (a nome proprio) il pagamento rivelatosi privo di causa (Cassazione civile sez. III, 01.12.2009 n. 25276; TAR Napoli Campania sez. V, 05.04.2011 n. 1916).
Nessuna rilevanza assume ai fini della legittimazione ad esercitare l’azione in discorso il fatto che l’onere economico del pagamento indebito sia poi stato trasferito da parte del solvens su un soggetto terzo. Infatti, il presupposto della azione di ripetizione, è esclusivamente quello del pagamento di un debito non dovuto e non quello dell’”arricchimento ai danni di altra persona” che è, invece, proprio della diversa azione di arricchimento senza causa.
Il ricorso deve essere, quindi, dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione attiva (TAR Toscana, Sez. III, sentenza 12.03.2014 n. 493 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2013

EDILIZIA PRIVATARelativamente al credito per restituzione di somme pagate a titolo di oneri di urbanizzazione per mancato inizio dei lavori stessi e conseguente decadenza della relativa concessione edilizia, il dies a quo dell’ordinario termine di prescrizione decennale del suddetto diritto, deve necessariamente essere individuato nel momento in cui il diritto al rimborso poteva essere effettivamente esercitato, e, pertanto, (nel caso di specie) nella data di scadenza del termine annuale di decadenza per mancato inizio dei lavori relativi a concessione edilizia ritirata dall’interessata in data 22/04/1994.
E’ solo da tale momento, infatti, che l’odierna ricorrente poteva esercitare il diritto in questione, mediante richiesta al Comune di restituzione delle relative somme, essendo sempre da tale momento spirato anche il termine per potere iniziare i lavori concessionati senza incorrere nella decadenza.
Sulla questione, la giurisprudenza amministrativa ha osservato che “…per i diritti di credito, la realizzazione dei quali esige un’attività del creditore, la prescrizione decorre dal giorno in cui l’attività poteva essere compiuta ed egli poteva, così, mettersi in grado di esigere la prestazione dovuta …. sia perché l’inerzia del titolare del diritto assume rilevanza dal momento in cui è possibile esercitare il diritto…”.

Il Collegio osserva che il ricorso merita accoglimento.
Va rilevato che non è in contestazione –tra le parti– che la concessione edilizia rilasciata alla ricorrente in data 10/01/1994 e da questa formalmente ritirata in data 22/04/1994, sia stata dichiarata decaduta dal Comune per mancato inizio dei lavori entro il termine annuale decorrente dalla data in cui il titolo è stato ritirato, e nemmeno è oggetto di contestazione l’esistenza del credito vantato dalla ricorrente nei confronti dell’Amministrazione comunale debitrice. Resta, quindi, da risolvere la questione relativa alla diversa decorrenza del termine ordinario di prescrizione del diritto dalla ricorrente alla restituzione delle somme in questione, al fine di accertare l’intervenuta o meno prescrizione del credito in questione.
La ricorrente individua il dies a quo nella data del 22/04/1995, nella quale, in ragione dello spirare del termine annuale di inizio dei lavori, è intervenuta la decadenza della concessione edilizia ritirata il 22/04/1994, con conseguente produzione di effetti quali: l’impossibilità di realizzazione dell’intervento e, sotto diverso angolo di visuale, la possibilità di esercitare il diritto alla restituzione degli oneri urbanistici già corrisposti al Comune.
La civica amministrazione, invece, come già si è accennato, fa coincidere il termine iniziale della prescrizione con la data di rilascio del titolo edilizio (10/01/1994) o, al limite, con quella successiva di rilascio dello stesso (22/04/1994).
Il Collegio ritiene di condividere la tesi della ricorrente, in quanto, relativamente al credito per restituzione di somme pagate a titolo di oneri di urbanizzazione per mancato inizio dei lavori stessi e conseguente decadenza della relativa concessione edilizia, il dies a quo dell’ordinario termine di prescrizione decennale del suddetto diritto, debba necessariamente essere individuato nel momento in cui il diritto al rimborso poteva essere effettivamente esercitato, e, pertanto, nel giorno 22/04/1995, ovvero nella data di scadenza del termine annuale di decadenza per mancato inizio dei lavori relativi a concessione edilizia ritirata dall’interessata in data 22/04/1994.
E’ solo da tale momento, infatti, che l’odierna ricorrente poteva esercitare il diritto in questione, mediante richiesta al Comune di restituzione delle relative somme, essendo sempre da tale momento spirato anche il termine per potere iniziare i lavori concessionati senza incorrere nella decadenza.
Sulla questione, la giurisprudenza amministrativa ha osservato che “…per i diritti di credito, la realizzazione dei quali esige un’attività del creditore, la prescrizione decorre dal giorno in cui l’attività poteva essere compiuta ed egli poteva, così, mettersi in grado di esigere la prestazione dovuta …. sia perché l’inerzia del titolare del diritto assume rilevanza dal momento in cui è possibile esercitare il diritto…” (v. Cons. Stato, Sez. V, 19/06/2003 n. 954; TAR Campania –SA- Sez. II, 28/02/2008 n. 247).
Per le suesposte ragioni, il ricorso è accolto e, per l’effetto, si accerta il diritto della ricorrente alla restituzione, da parte del comune di Bologna, dell’importo a suo tempo pagato a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria di cui all’oggetto, con accessori di legge dal dì del dovuto alla data del saldo completo del debito, con conseguente condanna dello stesso Comune al pagamento delle suddette somme di cui è debitore (TAR Emilia Romagna-Bologna, Sez. II, sentenza 01.07.2013 n. 489 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Rimborso oneri concessori.
Allorché un privato rinunci o non utilizzi il permesso di costruire a lui concesso, sorge in capo alla p.a. concedente l'obbligo di restituzione delle somme da costui corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costi di costruzione.
Il Comune riferisce di avere ricevuto da una cittadina la richiesta di restituzione degli oneri concessori da costei pagati per l'edificazione di un fabbricato residenziale i cui lavori non risultano mai essere iniziati e la cui concessione a costruire è nel frattempo decaduta.
L'Ente chiede di sapere se la richiesta della cittadina sia fondata e se, perciò, debba essere assunto il provvedimento di rimborso.
La questione giuridica prospettata nel quesito è stata oggetto di una recente pronuncia di un giudice amministrativo, conforme ad altre sentenze più risalenti, che porta a ritenere legittima la richiesta della cittadina
[1].
Il Tar Catania
[2], in un caso analogo a quello sopra rappresentato, ha, infatti, deciso che: 'Allorché il privato rinunci o non utilizzi il permesso di costruire ovvero anche quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo alla p.a., anche ex artt. 2033 [3] o, comunque, 2041 [4] c.c., l'obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e conseguentemente il diritto del privato a pretenderne la restituzione. Il contributo concessorio è, infatti, strettamente connesso all'attività di trasformazione del territorio e quindi, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell'originaria obbligazione di dare cosicché l'importo versato va restituito; il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente (cfr: CS, V, 02.02.1988 n. 105, 12.06.1995 n. 894 e 23.06.2003 n. 3714; TAR Lombardia, Sez. II, 24.03.2010, n. 728 e TAR Abruzzo 15.12.2006 n. 890, TAR Parma 07.04.1998 n. 149)'.
---------------
[1] Concorde è anche l'Anci, nel suo parere dd. 27.08.2012.
[2] Tar Catania, sez. I, 18.01.2013, n. 159.
[3] Art. 2033 c.c. Indebito oggettivo: 'Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda'.
[4] Art. 2041 c.c. Azione generale di arricchimento: 'Chi, senza una giusta causa, si è arricchito a danno di un'altra persona è tenuto, nei limiti dell'arricchimento, a indennizzare quest'ultima della correlativa diminuzione patrimoniale. Qualora l'arricchimento abbia per oggetto una cosa determinata, colui che l'ha ricevuta è tenuto a restituirla in natura, se sussiste al tempo della domanda'
(28.06.2013 -
link a www.regione.fvg.it).

EDILIZIA PRIVATA: Allorché il privato rinunci o non utilizzi il permesso di costruire ovvero anche quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo alla p.a., anche ex artt. 2033 o, comunque, 2041 c.c., l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e conseguentemente il diritto del privato a pretenderne la restituzione.
Il contributo concessorio è, infatti, strettamente connesso all'attività di trasformazione del territorio e quindi, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell’originaria obbligazione di dare cosicché l’importo versato va restituito; il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente.
Sulle somme da restituire vanno applicati gli interessi al tasso legale con decorrenza, nella peculiare fattispecie, dalla data di ricezione da parte del Comune della richiesta di restituzione inviata dagli odierni ricorrenti.

Allorché il privato rinunci o non utilizzi il permesso di costruire ovvero anche quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo alla p.a., anche ex artt. 2033 o, comunque, 2041 c.c., l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e conseguentemente il diritto del privato a pretenderne la restituzione. Il contributo concessorio è, infatti, strettamente connesso all'attività di trasformazione del territorio e quindi, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell’originaria obbligazione di dare cosicché l’importo versato va restituito; il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente (cfr: CS, V, 02.02.1988 n. 105, 12.06.1995 n. 894 e 23.06.2003 n. 3714; TAR Lombardia, Sez. II, 24.03.2010, n. 728 e TAR Abruzzo 15.12.2006 n. 890, TAR Parma 07.04.1998 n. 149).
Sulle somme da restituire vanno applicati gli interessi al tasso legale con decorrenza, nella peculiare fattispecie, dalla data di ricezione da parte del Comune (09.08.2011) della richiesta di restituzione inviata dagli odierni ricorrenti, atteso che questi ultimi, pur avendo inutilmente dato luogo ad una complessa ed articolata attività amministrativa, hanno poi tenuto un comportamento non significativo che in ipotesi avrebbe potuto sfociare anche in un riutilizzo del titolo abilitativo edilizio.
In conclusione, va dichiarato il diritto dei ricorrenti alla restituzione, da parte del Comune di Tremestieri Etneo, della somma di € 158.000,00 oltre interessi al tasso legale a partire dal 09.08.2011 all’effettivo soddisfo, con conseguente condanna del Comune medesimo al pagamento di tali importi (TAR Sicilia-Catania, Sez. II, sentenza 18.01.2013 n. 159 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2012

EDILIZIA PRIVATAData in sintesi la natura paritetica dell’atto di determinazione del dovuto (ndr: contributo di costruzione), il privato il quale versa in buona fede la somma richiestagli dall’amministrazione per gli oneri in parola adempie ad una obbligazione così come avverrebbe nei rapporti fra privati, e con l’adempimento la estingue una volta per tutte, senza che sia permesso all’amministrazione rimettere in discussione il rapporto così definito con la richiesta di conguagli.
Tuttavia, non mancano pronunce di segno contrario le quali riconoscono all’amministrazione comunale il potere di richiedere conguagli per oneri determinati precedentemente in modo inesatto, vuoi riportandolo al più generale potere di autotutela amministrativa, vuoi in base al rilievo sostanziale per cui, così come al privato è consentito ripetere somme versate in eccesso, anche all’amministrazione deve essere accordata la possibilità di richiedere conguagli.

Tutto ciò premesso, nel merito il primo motivo di ricorso è nella sua assolutezza infondato. La ricorrente invoca a suo favore l’orientamento giurisprudenziale per cui, data in sintesi la natura paritetica dell’atto di determinazione del dovuto, il privato il quale versa in buona fede la somma richiestagli dall’amministrazione per gli oneri in parola adempie ad una obbligazione così come avverrebbe nei rapporti fra privati, e con l’adempimento la estingue una volta per tutte, senza che sia permesso all’amministrazione rimettere in discussione il rapporto così definito con la richiesta di conguagli: in tal senso si esprime ad esempio la particolarmente approfondita decisione C.G.A. Sicilia 02.03.2007 n. 64.
In proposito, il Collegio deve anzitutto puntualizzare che tale orientamento non è incontroverso: così come ricorda anche la decisione citata, non mancano pronunce di segno contrario, le quali riconoscono all’amministrazione comunale il potere di richiedere conguagli per oneri determinati precedentemente in modo inesatto, vuoi riportandolo al più generale potere di autotutela amministrativa, come la remota C.d.S. sez. V 25.04.1966 n. 426, vuoi in base al rilievo sostanziale per cui, così come al privato è consentito ripetere somme versate in eccesso, anche all’amministrazione deve essere accordata la possibilità di richiedere conguagli, così come ritenuto da C.d.S. 06.051997 n. 458 (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 15.11.2012 n. 1802 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAPer un verso, come tale, la determinazione dell'an e del quantum del contributo concessorio non ha natura autoritativa, giacché si tratta di un mero accertamento dell'obbligazione contributiva, effettuato dalla p.a. in base a rigidi parametri prefissati dalla legge e dai regolamenti in tema di criteri impositivi, nei cui riguardi essa è sfornita di potestà autoritative; conseguentemente, la posizione del soggetto nei cui confronti è richiesto il pagamento è di diritto soggettivo, non di interesse legittimo e l'impugnazione del provvedimento del Comune è soggetta all'ordinario termine di prescrizione.
Per un altro verso, ai sensi dell'art. 28, l. 24.11.1981 n. 689, applicabile ex art. 12 della stessa legge a tutte le sanzioni amministrative di tipo affittivo, il termine di prescrizione della sanzione irrogata per ritardato pagamento del contributo dovuto per gli oneri di urbanizzazione e per il costo di costruzione è di cinque anni, e decorre dal giorno in cui è stata commessa la violazione.

Preliminarmente, a superamento delle infondate eccezioni di inammissibilità formulate dalla difesa comunale, va ribadito che le controversie in materia di oneri d'urbanizzazione, costo di costruzione e relative sanzioni per l'eventuale ritardato pagamento, comprese quelle attinenti a domanda di condono e relativa oblazione, sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e vertono sull'esistenza o sulla misura di un'obbligazione direttamente stabilita dalla legge.
In tale contesto per un verso, come tale, la determinazione dell'an e del quantum del contributo concessorio non ha natura autoritativa, giacché si tratta di un mero accertamento dell'obbligazione contributiva, effettuato dalla p.a. in base a rigidi parametri prefissati dalla legge e dai regolamenti in tema di criteri impositivi, nei cui riguardi essa è sfornita di potestà autoritative; conseguentemente, la posizione del soggetto nei cui confronti è richiesto il pagamento è di diritto soggettivo, non di interesse legittimo e l'impugnazione del provvedimento del Comune è soggetta all'ordinario termine di prescrizione.
Per un altro verso, ai sensi dell'art. 28, l. 24.11.1981 n. 689, applicabile ex art. 12 della stessa legge a tutte le sanzioni amministrative di tipo affittivo, il termine di prescrizione della sanzione irrogata per ritardato pagamento del contributo dovuto per gli oneri di urbanizzazione e per il costo di costruzione è di cinque anni, e decorre dal giorno in cui è stata commessa la violazione (cfr., tra le altre, TAR Basilicata, 39/04/2008 n. 141; TAR Campania, Salerno, Sez, II, 22.04.2005 n. 647; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. II, 08.10.2001 n. 1514; TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 08.05.2006 n. 701 e 08.03.2012, n. 600) (TAR Calabria-Reggio Calabria, sentenza 26.10.2012 n. 641 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il termine decennale di prescrizione dell’obbligazione sul pagamento degli oneri concessori, nell’ipotesi di mancata esplicita definizione dell’istanza di condono, decorre dalla formazione del silenzio assenso e questo, ai sensi dell’art. 35 della legge n. 47/1985, si forma dopo il termine di ventiquattro mesi decorrente dalla data nella quale viene depositata la documentazione completa a corredo della domanda di rilascio della concessione in sanatoria.
Considerato che:
- è fondata la censura con cui parte ricorrente solleva la maturata prescrizione del diritto a riscuotere sia gli oneri concessori sia l’indennità risarcitoria paesaggistica, non essendo peraltro intervenuti atti interruttivi;
- quanto al primo profilo, la difesa comunale mostra di aderire al consolidato orientamento, condiviso dal Collegio, secondo il quale il termine decennale di prescrizione dell’obbligazione sul pagamento degli oneri concessori, nell’ipotesi di mancata esplicita definizione dell’istanza di condono, decorre dalla formazione del silenzio assenso e questo, ai sensi dell’art. 35 della legge n. 47/1985, si forma dopo il termine di ventiquattro mesi decorrente dalla data nella quale viene depositata la documentazione completa a corredo della domanda di rilascio della concessione in sanatoria (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 02.02.2012 n. 578; TAR Sicilia Catania, Sez. I, 12.05.2011 n. 1156; TAR Sardegna, Sez. II, 17.11.2010 n. 2600);
- ebbene, nel caso di specie tale termine è abbondantemente trascorso, in quanto la cartella esattoriale è stata notificata il 18.10.2011 a fronte del perfezionamento del silenzio assenso sulla pratica di condono realizzatosi quasi tredici anni prima, in data 28.03.1998, atteso che, come riferito dalla stessa difesa comunale nella sua memoria difensiva, la documentazione completa per la sanatoria è stata depositata il 28.03.1996 dall’allora proprietario dell’immobile (Fiart Cantieri Italiani S.p.A.);
- quanto all’indennità risarcitoria, deve intendersi prescritto anche il più breve termine quinquennale previsto dall’art. 28 della legge n. 689/1981, che decorre, vertendosi in materia di illecito permanente, a partire dalla cessazione della situazione di illiceità, ossia dall’emissione del provvedimento sanzionatorio determinativo della misura dell’indennità (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 11.04.2007 n. 1585; Consiglio di Stato, Sez. V, 13.07.2006 n. 4420; TAR Toscana, Sez. III, 16.11.2009 n. 1665);
- orbene, nella fattispecie il provvedimento sanzionatorio è stato emesso nei confronti della ricorrente con la citata nota comunale prot. n. 5065 del 06.02.2003, con conseguente maturazione del termine prescrizionale al 06.02.2008, mentre la cartella di pagamento è stata notificata ben oltre tale termine;
- né vale sostenere, come dedotto dalla difesa comunale, che il potere sanzionatorio inerente all’indennità risarcitoria paesaggistica può essere esercitato senza limiti di tempo, poiché nella presente controversia si discute della prescrizione del diritto sorto a seguito dell’esercizio del predetto potere e non di un’ipotetica decadenza dalle prerogative sanzionatorie in tema di illeciti paesaggistici;
- né sono convincenti le ulteriori obiezioni della difesa comunale, con le quali si intende evidenziare che: a) i termini prescrizionali sarebbero stati interrotti dalle menzionate note prot. n. 5065 del 06.02.2003, prot. n. 22621 del 05.06.2003 e prot. n. 23480 del 28.06.2010; b) la mancata corresponsione delle somme dovute a conguaglio, come indicate nelle predette note, impedirebbe la formazione del silenzio assenso sull’istanza di condono secondo quanto previsto dall’art. 35 della legge n. 47/1985;
- si rimarca, difatti, quanto segue: aa) come già chiarito, le note in parola, avendo evidente carattere recettizio, non sono pervenute nella sfera di conoscenza della ricorrente per nullità del procedimento di notifica, con conseguente inconfigurabilità di effetti interruttivi dei termini prescrizionali; bb) si tratta nel caso specifico non del mancato pagamento di ratei dell’oblazione, che effettivamente impedisce il perfezionamento del silenzio assenso sull’istanza di condono, ma della diversa ipotesi della richiesta di pagamento di somme dovute proprio in ragione dell’esistenza di un valido titolo edilizio, sebbene rilasciato in sanatoria (TAR Campania-Napoli, sentenza 18.10.2012 n. 4147 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il termine decennale di prescrizione dell'obbligazione sul pagamento degli oneri concessori decorre, nell'ipotesi di mancata esplicita definizione della domanda di condono, dalla formazione del silenzio assenso e questo, ai sensi dell'art. 35, l. 28.02.1985 n. 47, si forma dopo il termine di ventiquattro mesi decorrente dalla data nella quale viene depositata la documentazione completa a corredo della domanda di concessione.
Il contributo di concessione dovuto, in caso di condono edilizio, ai sensi dell'art. 37, l. 28.02.1985 n. 47, è soggetto a prescrizione decennale, la quale decorre dal momento in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.). Il termine stesso decorre dall'emanazione della concessione edilizia in sanatoria o, in alternativa, dalla scadenza del termine perentorio di ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda, decorso il quale quest'ultima si intende accolta ove l'interessato provveda al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio, formandosi così il silenzio-assenso.
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Posto che per gli oneri di urbanizzazione e costo di costruzione il "dies a quo" decorre dal rilascio della concessione edilizia, e, quindi, da un momento in cui sono esattamente noti tutti gli elementi utili alla determinazione dell'entità del contributo, relativamente al conguaglio dell'oblazione dovuta in caso di condono edilizio, il "dies a quo" non può coincidere con la presentazione della domanda, sfornita della documentazione prescritta per la domanda di condono, richiesta ai fini della corretta e definitiva determinazione dell'entità dell'oblazione; sicché la decorrenza del termine di prescrizione presuppone -tanto in favore della pubblica amministrazione per l'eventuale conguaglio, quanto in favore del privato per l'eventuale rimborso- che la pratica di sanatoria edilizia sia definita in tutti i suoi aspetti e siano, per l'effetto, precisamente determinabili, alla stregua dei parametri stabiliti dalla legge, l'"an" ed il "quantum" dell'obbligazione gravante sul privato; ciò che riflette puntualmente la "ratio" sottesa all'art. 2935 c.c. secondo il quale, in generale, la prescrizione non può decorrere se non dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.

Invero costituisce approdo consolidato in giurisprudenza quello per cui “il termine decennale di prescrizione dell'obbligazione sul pagamento degli oneri concessori decorre, nell'ipotesi di mancata esplicita definizione della domanda di condono, dalla formazione del silenzio assenso e questo, ai sensi dell'art. 35, l. 28.02.1985 n. 47, si forma dopo il termine di ventiquattro mesi decorrente dalla data nella quale viene depositata la documentazione completa a corredo della domanda di concessione.” (TAR Sardegna Cagliari, sez. II, 17.11.2010, n. 2600);
Il contributo di concessione dovuto, in caso di condono edilizio, ai sensi dell'art. 37, l. 28.02.1985 n. 47, è soggetto a prescrizione decennale, la quale decorre dal momento in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.). Il termine stesso decorre dall'emanazione della concessione edilizia in sanatoria o, in alternativa, dalla scadenza del termine perentorio di ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda, decorso il quale quest'ultima si intende accolta ove l'interessato provveda al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio, formandosi così il silenzio—assenso.” (TAR Trentino Alto Adige Trento, sez. I, 09.12.2010, n. 234).
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La censura non ha pregio, laddove si consideri che per costante quanto pacifica opzione ermeneutica (peraltro pienamente condivisa dal Collegio in quanto aderente alla lettera della legge e non collidente con la ratio che presiede alla formazione del titolo abilitativo per silentium) “posto che per gli oneri di urbanizzazione e costo di costruzione il "dies a quo" decorre dal rilascio della concessione edilizia, e, quindi, da un momento in cui sono esattamente noti tutti gli elementi utili alla determinazione dell'entità del contributo, relativamente al conguaglio dell'oblazione dovuta in caso di condono edilizio, il "dies a quo" non può coincidere con la presentazione della domanda, sfornita della documentazione prescritta per la domanda di condono, richiesta ai fini della corretta e definitiva determinazione dell'entità dell'oblazione; sicché la decorrenza del termine di prescrizione presuppone -tanto in favore della pubblica amministrazione per l'eventuale conguaglio, quanto in favore del privato per l'eventuale rimborso- che la pratica di sanatoria edilizia sia definita in tutti i suoi aspetti e siano, per l'effetto, precisamente determinabili, alla stregua dei parametri stabiliti dalla legge, l'"an" ed il "quantum" dell'obbligazione gravante sul privato; ciò che riflette puntualmente la "ratio" sottesa all'art. 2935 c.c. secondo il quale, in generale, la prescrizione non può decorrere se non dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.” (TAR Campania Salerno, sez. II, 03.06.2010, n. 8224) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 03.10.2012 n. 5201 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Alle nuove edificazioni e agli altri interventi –comunque soggetti a titolo abilitativo– corrisponde il pagamento di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione. La natura giuridica del predetto contributo è quella di prestazione patrimoniale imposta, anche indipendentemente dall’utilità specifica del singolo concessionario, comunque tenuto a concorrere alla spesa pubblica per le infrastrutture che debbono accompagnare ogni nuovo insediamento edificatorio.
Il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae.
Dalla natura di prestazione obbligatoriamente dovuta discende che il privato non può esimersi dal pagamento del contributo, e che l’amministrazione può riesaminare la pratica anche dopo il rilascio del titolo che abilita l’intervento edilizio: le vicende che coinvolgono il permesso di costruire si sviluppano in autonomia, senza interferire con le questioni che incidono su “an” e “quantum” dell’obbligazione pecuniaria. Per tale ragione l’amministrazione ha legittimamente fatto ricorso “ex post” al potere di autotutela, pochi mesi dopo l’emissione del titolo autorizzatorio e con largo anticipo rispetto al compimento del termine prescrizionale (di 10 anni).

Sia nell’attuale normativa che in quella pregressa (art. 16 del D.P.R. 380/2001 e artt. 3, 5, 6 della L. 10/1977) alle nuove edificazioni e agli altri interventi –comunque soggetti a titolo abilitativo– corrisponde il pagamento di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione. La natura giuridica del predetto contributo è quella di prestazione patrimoniale imposta, anche indipendentemente dall’utilità specifica del singolo concessionario, comunque tenuto a concorrere alla spesa pubblica per le infrastrutture che debbono accompagnare ogni nuovo insediamento edificatorio (Consiglio di Stato, sez. VI – 25/08/2009 n. 5059).
Il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae (cfr. per tutti TAR Puglia Bari, sez. III – 10/02/2011 n. 243).
Dalla natura di prestazione obbligatoriamente dovuta discende che il privato non può esimersi dal pagamento del contributo, e che l’amministrazione può riesaminare la pratica anche dopo il rilascio del titolo che abilita l’intervento edilizio: le vicende che coinvolgono il permesso di costruire si sviluppano in autonomia, senza interferire con le questioni che incidono su “an” e “quantum” dell’obbligazione pecuniaria. Per tale ragione l’amministrazione ha legittimamente fatto ricorso “ex post” al potere di autotutela, pochi mesi dopo l’emissione del titolo autorizzatorio e con largo anticipo rispetto al compimento del termine prescrizionale (di 10 anni) (TAR Marche – 31/01/2007 n. 8) (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 10.08.2012 n. 1446 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il termine di prescrizione (decennale) per la riscossione del contributo di concessione dovuto decorre dall'emanazione della concessione edilizia.
Tali arresti giurisprudenziali costituiscono, peraltro, puntuale applicazione del principio di cui all’art. 2935 c.c., secondo cui la prescrizione decorre dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere. L'obbligazione di pagamento degli oneri concessori sorge, infatti, con il rilascio della concessione edilizia e la giurisprudenza è concorde nel ritenere che la determinazione del contributo dovuto per gli oneri in questione debba essere riferita al momento in cui sorge l'obbligazione.
Il collegio ritiene che il ricorso sia fondato per l’assorbente censura relativa all’insussistenza, conseguente al decorso del termine decennale di prescrizione, del potere esercitato dal comune nel disporre la rideterminazione del contributo e nel richiedere il conguaglio.
Per giurisprudenza costante, infatti, il termine di prescrizione (decennale) per la riscossione del contributo di concessione dovuto decorre dall'emanazione della concessione edilizia (Cons. Stato, sez. IV, 16.01.2009, n. 216; 06.06.2008, n. 2686; sez. V, 13.06.2003, n. 3332).
Tali arresti giurisprudenziali costituiscono, peraltro, puntuale applicazione del principio di cui all’art. 2935 c.c., secondo cui la prescrizione decorre dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere. L'obbligazione di pagamento degli oneri concessori sorge, infatti, con il rilascio della concessione edilizia e la giurisprudenza è concorde nel ritenere che la determinazione del contributo dovuto per gli oneri in questione debba essere riferita al momento in cui sorge l'obbligazione.
Essendo, dunque, trascorsi oltre tredici anni dal rilascio della concessione edilizia (avvenuto il 07.08.1986) ed oltre dodici anni dalla notificazione della stessa (dell’11.05.1987), alla data dell’emanazione del provvedimento impugnato (26.10.1999) il credito doveva in ogni caso ritenersi estinto per prescrizione, ai sensi del combinato disposto degli artt. 2934, 2935 e 2946 c.c., non essendo intervenuto alcun atto interruttivo della prescrizione decennale e non potendo, quindi, il comune intimato richiederne il pagamento (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 07.05.2012 n. 1274 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sulla prescrizione -o meno- di ogni diritto dell’amministrazione a richiedere somme integrative a distanza di oltre vent’anni dall’inoltro della domanda di sanatoria e dal pagamento dell’oblazione autoliquidata.
Il Collegio ritiene fondato il ricorso in base all’assorbente censura con la quale si deduce l’intervenuta prescrizione di ogni diritto dell’amministrazione a richiedere somme integrative a distanza di oltre vent’anni dall’inoltro della domanda di sanatoria e dal pagamento dell’oblazione autoliquidata.
In proposito, vanno in questa sede richiamate sinteticamente le disposizioni di legge che disciplinano la prescrizione delle pretese creditorie dei Comuni in tema di sanatoria edilizia: da un lato, è stato stabilito dall’art. 35, co. 12, della L. 47/1985 in trentasei mesi il termine di prescrizione “breve” per richiedere integrazioni o conguagli dell’oblazione; mentre, dall’altra parte, soggiace all’ordinario termine di prescrizione decennale il diritto dell’ente pubblico a richiedere eventuali maggiorazioni degli oneri concessori. Si richiama, sul punto, la seguente giurisprudenza, anche di questa Sezione: Tar Catania, I, 1633/2007, 1987/2007, 4363/2010 e 557/2011; Tar Trentino Alto Adige 234/2010; Tar Latina 1043/2009 e 1249/2008.
Il Collegio non ignora la più recente giurisprudenza del giudice d’appello (sentenza C.G.A. n. 320/2011) in base alla quale il termine di prescrizione breve (trentasei mesi) del diritto al conguaglio previsto dall’art. 35, co. 12, per la sanatoria disciplinata dalla L. 47/1985, non inizia a decorrere prima che la documentazione da allegare alla domanda sia completa.
Tuttavia, non può esser sottaciuto il fatto che nel caso di specie –a fronte di una domanda di sanatoria presentata dalla ricorrente nell’anno 1986– il Comune si sia attivato per esaminare l’istanza e richiedere integrazione dei documenti solo in data 16.12.2009, cioè a distanza di oltre ventitre anni. Ciò consente di affermare che, da una parte, ogni diritto ai conguagli richiesti sia definitivamente estinto per l’avvenuta decorrenza del termine ordinario di prescrizione decennale; né dall’altra parte potrebbe predicarsi una diversa soluzione, perché sarebbe contrario ad ogni principio buon andamento, efficienza e trasparenza dell’azione amministrativa consentire in ogni tempo –anche a distanza di molti anni- all’ente pubblico di formulare una tardiva richiesta di integrazione documentale, all’evidente fine di scongiurare il decorso di una prescrizione di fatto già ampiamente maturata. Si ritiene, in altri termini, che la richiesta proveniente dal Comune, avente ad oggetto l’integrazione della documentazione necessaria al rilascio della sanatoria edilizia, utile al fine di impedire il perfezionarsi della prescrizione breve del diritto al conguaglio dell’oblazione, non possa intervenire a distanza di oltre vent’anni, quando già ogni pretesa risulta comunque “coperta” dal decorso della prescrizione ordinaria decennale.
In conclusione, allora, possono dirsi pacificamente decorsi sia il termine breve di trentasei mesi che condiziona il conguaglio dell’oblazione, sia quello ordinario decennale che determina l’impossibilità giuridica di ridefinire gli oneri concessori. Le pretese del Comune resistente vanno in conclusione dichiarate prescritte, non rinvenendosi peraltro negli scritti difensivi alcuna confutazione in ordine all’eccepita prescrizione (TAR Sicilia-Catania, Sez. I, sentenza 24.04.2012 n. 1118 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La difformità tra gli interventi oggetto di concessione edilizia e quelli effettivamente realizzati legittima la richiesta di pagamento dei maggiori oneri concessori.
E' legittimo il provvedimento con cui un Comune, a distanza di cinque anni dal rilascio di una concessione edilizia, chiede il pagamento di maggiori oneri concessori in ragione di riscontrate difformità tra l'oggetto della concessione e quanto effettivamente realizzato.
La ricorrente, ditta operante nel settore delle costruzioni e titolare di una concessione edilizia, ha impugnato il provvedimento con cui la società concessionaria del Comune incaricata per la riscossione ha ingiunto alla medesima il pagamento di maggiori oneri concessori.
Ha esposto che, a fondamento del contestato provvedimento, vi erano gli esiti della verifica svolta sulla correttezza degli oneri concessori determinati a suo tempo dalla civica P.A. e versati dalla deducente in sede di rilascio di concessione edilizia e successiva variante.
In considerazione di tanto, ha eccepito, oltre al resto, la violazione dei principi in materia di autotutela amministrativa, sia in relazione al periodo di tempo ragionevole entro il quale la P.A. avrebbe potuto esercitare il potere, sia con riguardo alla omessa comparazione dei contrapposti interessi.
Il ricorso è stato rigettato.
Il G.A. di Ancona, in primis, ha rilevato come nella vicenda non fosse configurabile l’esercizio del potere di autotutela da parte del Comune, trattandosi di controversia afferente diritti soggettivi.
Pertanto, ferma restando la facoltà per il destinatario dell’atto con cui gli viene chiesto il pagamento degli oneri concessori di agire eventualmente nei riguardi del creditore per violazione del principio di buona fede, il giudicante ha evidenziato come, in linea di principio, il pagamento degli stessi oneri potesse essere chiesto dalla P.A. nel termine di prescrizione decennale.
Al contempo, l’adito TAR ha rilevato la legittimità dell’operato della società concessionaria che, in luogo di un eventuale riesame della decisione assunta a suo tempo dal Comune, aveva chiesto il pagamento di maggiori oneri concessori in virtù di una nuova verifica dei dati progettuali.
Di conseguenza, il Collegio, con riferimento al merito della vicenda, ha chiarito come la richiesta di pagamento di maggiori oneri concessori fosse derivata dalla circostanza per cui alcune porzioni degli immobili realizzati erano state erroneamente considerate come superfici non residenziali e, dunque, non computate secondo le percentuali previste dalla normativa di riferimento.
Invero, ha precisato che il contributo introdotto dalla L. n. 10/1977 -poi confermato dall’attuale T.U. n. 380/2001- ha due componenti, gli oneri di urbanizzazione, il cui calcolo deve aver riguardo al volume dell’edificio realizzato e il costo di costruzione da determinarsi in base alla superficie.
Conseguentemente, avuto riguardo al vano tecnico dell’ascensore di uno dei fabbricati realizzati, lo stesso doveva essere computato, atteso che, ai sensi dell’art. 11, Regolamento Regione Marche n. 6/1977, solo i vani tecnici che fuoriescono dalla linea di gronda dell’edificio non possono essere considerati ai fini della determinazione del volume complessivo: nella specie, si trattava di locale situato al piano interrato e che dunque non fuoriusciva dalla linea di gronda.
Inoltre, ha osservato come negli elaborati grafici versati agli atti, quello che la ricorrente aveva qualificato come “sottotetto non abitabile” (e dunque volume tecnico), fosse in realtà parte integrante del primo piano dell’edificio; pertanto, l’altezza del primo piano era stata correttamente calcolata dalla società di riscossione.
Per quanto riguarda la riduzione delle unità immobiliari complessive, il G.A. marchigiano ha chiarito che se ciò non aveva implicato aumento di superficie o di volume, aveva invece inciso sulla classe di maggiorazione da applicare, essendo stato realizzato un appartamento avente superficie superiore a 110 mq.
Infine, anche per quanto attiene alle taverne, i calcoli eseguiti dalla società di riscossione sono stati ritenuti corretti stante l’evidente differenza fra cantina e taverna.
Difatti, nella variante all’originaria concessione, poiché i locali interessati risultavano indicati espressamente come taverne (munite per lo più di servizi igienici), gli stessi sono stati ritenuti a servizio della residenza e dovevano essere computati al 50% (art. 11, Regolamento regionale n. 6/1977).
Alla stregua di tanto, il TAR di Ancona, reputando corretti i calcoli effettuati dalla società concessionaria, ha respinto il gravame, per l’effetto confermando il provvedimento di accertamento e richiesta in pagamento dei maggiori oneri concessori (commento tratto da www.ipsoa.it - TAR Marche, sentenza 20.04.2012 n. 289 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La prescrizione decennale del diritto del Comune ad ottenere il pagamento del contributo concessorio inizia a decorrere dalla data di presentazione della domanda di condono.
Secondo consolidata giurisprudenza il silenzio-accoglimento si perfeziona anche se mancano i presupposti per l'accoglimento della domanda e addirittura -come affermato dalla IV sezione del Consiglio di Stato 20.05.1999, n. 858- per le "domande dirette alla concessione di costruzione in sanatoria relative a opere compiute oltre la data dell'01.10.1983, essendo il compimento delle opere abusive entro la predetta data requisito necessario ai fini del rilascio di provvedimento ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 35 della legge 28.02.1985 n. 47, ma non per il mero verificarsi della fattispecie complessa di silenzio-accoglimento" (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14.04.1993, n. 496, id. 26.10.1994, n. 1385, id. 07.12.1995, n. 1672, id. 24.03.1997, n. 286), e che il silenzio assenso così formatosi può essere rimosso solo mediante l'esercizio del potere di annullamento di ufficio da parte del Comune (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24.03.1997, n. 286), misura di autotutela che consente di contemperare il ripristino della legalità con l'esigenza, pure avvertita dal legislatore, di rendere effettivamente praticabile l'istituto del silenzio accoglimento (così Cons. St., V, n. 4114/2006).
Il Collegio osserva che, per quanto riguarda l’asserito difetto di motivazione in cui sarebbe incorso il Giudice di primo grado, per non avere indicato le ragioni per le quali è giunto alla determinazione di ritenere che nella specie si fosse formato il silenzio-assenso e fosse intervenuta la prescrizione decennale del diritto del Comune di pretendere il pagamento del contributo concessorio, dalla documentazione acquisita in giudizio si ricava che le circostanze dedotte dal ricorrente a sostegno dell’avvenuta formazione del silenzio–assenso risultavano comprovate (il ricorrente aveva infatti prodotto in giudizio sia la copia della domanda di condono edilizio, sia la copia delle attestazioni dei versamenti della intera oblazione).
Non gravava pertanto sul TAR l’onere di fornire una motivazione particolare in ordine alla sussistenza dei presupposti per la formazione del silenzio–assenso. Non pare tuttavia inutile aggiungere che, come correttamente osserva l’appellato, la censura muove dall’assunto che il termine decennale di prescrizione debba decorrere non già dal compimento dei due anni successivi alla presentazione della domanda di condono, ma dalla data del pagamento dell’ultima rata del condono edilizio (pagamento eseguito il 04.10.1986).
Sennonché tale presupposto è errato dato che l’art. 35, comma 18, della l. n. 47/1985 dispone chiaramente che “decorso il termine perentorio di ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda, quest'ultima si intende accolta ove l'interessato provveda al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio ed alla presentazione all'ufficio tecnico erariale della documentazione necessaria all'accatastamento…”. Il “dies a quo” dal quale far decorrere il termine decennale di prescrizione va quindi individuato nella data della presentazione della domanda di condono (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 12.03.2012 n. 1364 - massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In materia di prescrizione degli oneri di urbanizzazione e dei contributi commisurati al costo di costruzione, in assenza di diversa disposizione normativa, il termine prescrizionale è quello ordinario decennale.
In materia di prescrizione degli oneri di urbanizzazione e dei contributi commisurati al costo di costruzione, in assenza di diversa disposizione normativa, il termine prescrizionale è quello ordinario decennale (tra le tante, TAR Campania Napoli, sez. VIII, 14.01.2011, n. 152). E’ evidente che se fosse condivisibile la tesi comunale, sarebbe praticamente impossibile l’operatività del suddetto meccanismo prescrizionale, atteso che il debitore sarebbe costituito in mora automaticamente allo spirare del termine ultimo di pagamento, senza la necessità di alcuna attivazione da parte dell’amministrazione creditrice.
Deve inoltre rilevarsi che il modo di costituzione in mora del debitore (ex persona, art. 1219, primo comma, c.c., o ex re, art. 1219, secondo comma, n. 3), stesso codice), rileva ai soli fini del risarcimento del danno e del regolamento del rischio per il perimento della cosa oggetto della prestazione e dell’impossibilità sopravvenuta (art. 1221 c.c.), ma non incide sul decorso della prescrizione. Se è vero che la messa in mora del debitore, ex art. 1219, primo comma, interrompe senz’altro la prescrizione (art. 2943, ultimo comma, c.c.), non è vera l’implicazione secondo cui quando non occorre la messa in mora (mora ex re) non occorra interrompere la prescrizione. Il decorso della prescrizione opera indifferentemente per entrambe le tipologie di obbligazioni dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.).
Il fatto che le obbligazioni nei confronti delle pubbliche amministrazioni siano di regola eseguibili al domicilio del creditore (portabili) non ha nessuna incidenza, dunque, sul decorso e sul regime interruttivo della prescrizione (TAR Campania-Napoli, Sez. III, sentenza 12.03.2012 n. 1237 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sia ai sensi del previgente art. 11, comma 2, L. n. 10/1977, sia ai sensi del vigente art. 16, comma 3, DPR n. 380/2001 “la quota del contributo relativa al costo di costruzione, determinata all’atto di rilascio, è corrisposta in corso d’opera, con le modalità e garanzie stabilite dal Comune non oltre 60 giorni dall’ultimazione della costruzione”.
Pertanto, merita adesione l’orientamento giurisprudenziale secondo cui per il credito a titolo di costo di costruzione il dies a quo del termine ordinario prescrizionale non decorre dalla data stabilita in concessione per l’ultimazione dei lavori, ma da quella in cui l’opera è stata effettivamente ultimata, tenuto conto che di questo elemento di fatto deve essere data contezza all'Amministrazione da parte del privato. Sicché, in difetto di tale elemento, il termine prescrizionale non decorre nei confronti dell’Amministrazione creditrice in quanto il contributo relativo al costo di costruzione non può essere esigibile prima della scadenza del sessantesimo giorno dall'ultimazione delle opere, ai sensi dell'art. 11, comma 2, L. n. 10/1977 (ora sostituito dall’art. 16, comma 3, DPR n. 380/2001), per cui solo la scadenza di detto termine può determinare il dies a quo di decorrenza della prescrizione decennale del diritto, tenuto pure conto dell’art. 2935 C.C., secondo cui, in generale, la prescrizione non può decorrere se non dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.

Sia ai sensi del previgente art. 11, comma 2, L. n. 10/1977, sia ai sensi del vigente art. 16, comma 3, DPR n. 380/2001 “la quota del contributo relativa al costo di costruzione, determinata all’atto di rilascio, è corrisposta in corso d’opera, con le modalità e garanzie stabilite dal Comune non oltre 60 giorni dall’ultimazione della costruzione”.
Pertanto, merita adesione l’orientamento giurisprudenziale (TAR Catanzaro I,. n. 522 del 14.04.2011; TAR Napoli, II, n. 3147 dell’08.06.2009; TAR Sardegna, II, n. 9 del 14.01.2008; TAR Umbria, n. 512 del 23.06.2003), secondo cui per il credito a titolo di costo di costruzione il dies a quo del termine ordinario prescrizionale non decorre dalla data stabilita in concessione per l’ultimazione dei lavori, ma da quella in cui l’opera è stata effettivamente ultimata, tenuto conto che di questo elemento di fatto deve essere data contezza all'Amministrazione da parte del privato. Sicché, in difetto di tale elemento, il termine prescrizionale non decorre nei confronti dell’Amministrazione creditrice in quanto il contributo relativo al costo di costruzione non può essere esigibile prima della scadenza del sessantesimo giorno dall'ultimazione delle opere, ai sensi dell'art. 11 comma 2, L. n. 10/1977 (ora sostituito dall’art. 16, comma 3, DPR n. 380/2001), per cui solo la scadenza di detto termine può determinare il dies a quo di decorrenza della prescrizione decennale del diritto, tenuto pure conto dell’art. 2935 C.C., secondo cui, in generale, la prescrizione non può decorrere se non dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.
Pertanto, poiché il ricorrente oltre a non aver comunicata l’ultimazione dei lavori (circostanza esplicitamente dedotta dal Responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di Pomarico nella nota prot. n. 6740 del 07.12.2011 e non smentita dal ricorrente, per cui, nella specie, va applicato il principio di non contestazione di cui al vigente art. 115, comma 1, C.P.C., previsto anche dall’art. 64, comma 2, Cod. Proc. Amm.), non ha provato la conoscenza da parte del Comune resistente dell’ultimazione delle opere assentite o anche l’ultimazione dei lavori 10 anni prima della ricezione della nota Responsabile Servizio Urbanistica Comune di Pomarico prot. n. 2586 del 5.5.2011, deve ritenersi non prescritto il diritto al pagamento del costo di costruzione, la cui quantificazione di 2.891,49 € non è stata contestata dal ricorrente (TAR Basilicata, sentenza 15.02.2012 n. 71 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Se il termine di prescrizione per la riscossione degli oneri concessori decorre dalla data di emanazione del provvedimento, non può ragionevolmente ritenersi che il termine per il pagamento decorra da una data diversa.
L’art. 16 del D.P.R. 380 del 2001 (Contributo per il rilascio del permesso di costruire), che corrisponde agli artt. 3, 5 comma 1 e 6, commi 1, 4 e 5 della legge 28.01.1977, n. 10, dopo aver previsto (comma 1) che “il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel presente articolo”, stabilisce (comma 2) che “la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell'interessato, può essere rateizzata…….
La questione dunque si incentra sull’interpretazione dell’espressione “all’atto del rilascio”, che dalla legge è lasciata genericamente vaga, in quanto la disposizione in questione non individua con esattezza se il rilascio (e quindi, il momento di decorrenza del termine per il pagamento degli oneri concessori) coincida col momento della emanazione della concessione edilizia, o con quello della notifica/comunicazione ovvero ancora, come sostenuto dalla ricorrente, dal momento della sua “efficacia”.
Sulla questione il collegio esprime le seguenti considerazioni.
Il termine “rilascio” lo si rinviene anche nell’art. 12 del D.P.R. 380 del 2001 (“Presupposti per il rilascio del permesso di costruire”) e nelle disposizioni successive.
In particolare l’art. 15 del D.P.R. 380/2001 stabilisce al comma 2 che “il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo”, rilascio che, in base all’art. 20, viene fatto coincidere con la sua emanazione, in quanto “il provvedimento finale, che lo sportello unico provvede a notificare all'interessato, e' adottato dal dirigente o dal responsabile dell'ufficio”……
In realtà in giurisprudenza la questione non è pacifica, in quanto, a fronte di un orientamento che nega la recettizietà della concessione, “essendo di per sé idonea a produrre gli effetti suoi propri fin dalla data della sua emanazione indipendentemente dalla comunicazione all'interessato“ (così TAR Liguria, sez. I, 11.03.2003, n. 279), esistono altri orientamenti favorevoli a far coincidere il rilascio con la consegna del provvedimento all’interessato, nelle forme facenti fede, almeno ai fini del decorso del termine di decadenza per l’inizio e l’ultimazione dei lavori (TAR Liguria, sez. I, 17.02.2011, n. 322; TAR Salerno, sez. II, 16.12.2009, n. 7923; TAR Catania, sez. I, 07.04.2009, n. 678).
Il collegio ritiene che questo secondo orientamento sia fortemente influenzato dalla opportunità di evitare al destinatario del provvedimento concessorio di incorrere in una decadenza per un fatto in qualche modo ascrivibile all’amministrazione procedente, in quanto la stessa deve mettere in condizione il privato richiedente di venire a conoscenza del contenuto del provvedimento concessorio, al fine di poter procedere con i lavori entro gli effettivi termini di legge (termini che non sarebbero effettivi se si facessero decorrere dalla data di emanazione della concessione edilizia).
È invece più coerente con il sistema ritenere che determinati effetti automatici del provvedimento, indipendenti dall’apporto del destinatario dello stesso, dipendano dalla data di materiale emissione del provvedimento amministrativo. Tra questi effetti, vi è anche il decorso del termine per il pagamento degli oneri concessori, che sono calcolati dal Comune e collegati direttamente alla venuta in essere del permesso di costruire.
In questo senso la liquidazione dei contributi per oneri concessori discende direttamente e automaticamente dal rilascio della concessione edilizia, la quale si configura quale fatto costitutivo dell’obbligo giuridico del concessionario di corrispondere quanto determinato a titolo di contributo (in questi termini, CGA, 13.12.2010 n. 1483), e non con la successiva ed eventuale attuazione di esso, in quanto la realizzazione delle opere assentite può difettare per fatto del concessionario.
Coerentemente con questo, in giurisprudenza si è detto che l'ordinario termine di prescrizione decennale per la riscossione degli oneri di urbanizzazione decorre dalla data di emanazione del provvedimento concessorio (cfr. Tar Napoli, sez. II, 20.07.2007 n. 6891; id., 11.07.2006, n. 7392; Tar Catanzaro 22.11.2000 n. 1439; Tar Pescara 10.05.2002 n. 477).
Se dunque il termine di prescrizione per la riscossione degli oneri concessori decorre dalla data di emanazione del provvedimento, non può ragionevolmente ritenersi che il termine per il pagamento decorra da una data diversa, anche per le ragioni sopra esposte (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, sentenza 18.01.2012 n. 126 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2011

EDILIZIA PRIVATA: La giurisprudenza amministrativa, a motivo della natura di azione di accertamento e condanna della domanda giudiziale volta ad ottenere il rimborso degli oneri concessori, opina che l’azione possa essere esperita anche senza la previa impugnazione della concessione edilizia.
Si è infatti condivisibilmente affermato che “L'azione volta alla declaratoria del diritto a vedersi restituite le maggiori somme versate al Comune a titolo di oneri concessori può essere proposta a prescindere dall'impugnazione o dall'esistenza dell'atto con il quale viene richiesto il pagamento, trattandosi di un giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario” e altresì che la domanda di restituzione degli oneri concessori “può essere proposta nel termine della prescrizione ordinaria ed indipendentemente dall'impugnazione di atti”, per cui riguardando diritti soggettivi perfetti può essere proposta nell’ordinario termine di prescrizione anziché in quello di decadenza che astringe l’impugnazione di atti.
Si è in tale ottica da ultimo affermato che “la relativa controversia (devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo già dall'art. 16 della l. 28.01.977 n. 10) è un giudizio di carattere civile relativo all'esistenza o all'entità di un'obbligazione legale”.
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L’art. 7 della L. 25.03.1982, n. 94 che reca il regime di gratuità dell’autorizzazione edilizia –per gli immobili vincolati, della concessione– non distingue tra uso residenziale ed uso diverso degli immobili e si applica indistintamente a qualsivoglia intervento di restauro e risanamento conservativo stando alla “applicazione della citata norma che non distingue tra edifici residenziali o meno”.
Il regime della autorizzazione edilizia gratuita si sensi dell'art. 7 l. 25.03.1982 n. 94, trova applicazione anche per gli interventi di restauro e risanamento conservativo, così come definiti dall'art. 31, lett. c), l. 05.08.1978 n. 457, siano essi afferenti ad edifici residenziali in senso stretto ovvero ad edifici non residenziali, ma comunque idonei allo svolgimento di attività umane” .
L'art. 7, comma 1, l. 25.03.1982 n. 94, secondo cui gli interventi di risanamento conservativo sono sottoposti ad autorizzazione gratuita, trova applicazione non solo nel caso in cui il risanamento concerna immobili destinati ad uso residenziale, ma, anche per gli edifici adibiti ad altri usi (nella specie uso commerciale).
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Sulle somme da restituire a titolo di oneri concessori non spetta la rivalutazione monetaria ma solo gli interessi: infatti, la domanda di rivalutazione monetaria avanzata con riferimento all'indebito pagamento di oneri di urbanizzazione deve essere respinta tenuto conto che l'obbligazione di restituzione dell'indebito genera, ai sensi dell'art. 2033 c.c., esclusivamente l'obbligazione accessoria di interessi.

Deve in primo luogo scrutinarsi l’eccezione di inammissibilità della domanda volta ad ottenere la restituzione degli oneri concessori versati per il rilascio della concessione edilizia del 1985 sollevata dal Comune nella memoria dell’08.04.2011 sul rilievo che detta concessione non è stata impugnata.
L’eccezione non ha pregio e va disattesa poiché la giurisprudenza amministrativa a motivo della natura di azione di accertamento e condanna della domanda giudiziale volta ad ottenere il rimborso degli oneri in questione opina che l’azione possa essere esperita anche senza la previa impugnazione della concessione edilizia.
Si è infatti condivisibilmente affermato che “L'azione volta alla declaratoria del diritto a vedersi restituite le maggiori somme versate al Comune a titolo di oneri concessori può essere proposta a prescindere dall'impugnazione o dall'esistenza dell'atto con il quale viene richiesto il pagamento, trattandosi di un giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario” (TAR Puglia – Lecce, Sez. I. 07.04.2009, n. 686) e altresì che la domanda di restituzione degli oneri concessori “può essere proposta nel termine della prescrizione ordinaria ed indipendentemente dall'impugnazione di atti” (TAR Lazio, Sez. II, 17.05.2005, n. 3844), per cui riguardando diritti soggettivi perfetti può essere proposta nell’ordinario termine di prescrizione anziché in quello di decadenza che astringe l’impugnazione di atti (TAR Campania – Napoli IV, 13.09.2004 n. 11949).
Si è in tale ottica da ultimo affermato che “la relativa controversia (devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo già dall'art. 16 della l. 28.01.977 n. 10) è un giudizio di carattere civile relativo all'esistenza o all'entità di un'obbligazione legale” (TAR Lombardia – Brescia, Sez. I, 02.11.2010, n. 4519).
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Secondo pacifica giurisprudenza, condivisa dal Tribunale e contrariamente al lontano precedente di cui a TAR Piemonte, Sez. I, n. 87/1994 dal quale il Collegio dissente, l’art. 7 della L. 25.03.1982, n. 94 che reca il regime di gratuità dell’autorizzazione edilizia –per gli immobili vincolati, della concessione– non distingue tra uso residenziale ed uso diverso degli immobili e si applica indistintamente a qualsivoglia intervento di restauro e risanamento conservativo stando alla “applicazione della citata norma che non distingue tra edifici residenziali o meno” (TAR Toscana, Sez. II, 31.01.2000, n. 22).
Ancor più significativamente il Giudice amministrativo, nel precedente correttamente segnalato dalla difesa della ricorrente, ha avuto modo di precisare che “Il regime della autorizzazione edilizia gratuita si sensi dell'art. 7 l. 25.03.1982 n. 94, trova applicazione anche per gli interventi di restauro e risanamento conservativo, così come definiti dall'art. 31, lett. c), l. 05.08.1978 n. 457, siano essi afferenti ad edifici residenziali in senso stretto ovvero ad edifici non residenziali, ma comunque idonei allo svolgimento di attività umane” (TAR Liguria, Sez. I, 25.11.1999, n. 495; contra TAR Piemonte, sez. I, 03.03.1994, n. 87).
Segnala il Collegio che il cennato principio di gratuità era stato già espresso dal Consiglio di Stato che aveva chiarito che “L'art. 7, comma 1, l. 25.03.1982 n. 94, secondo cui gli interventi di risanamento conservativo sono sottoposti ad autorizzazione gratuita, trova applicazione non solo nel caso in cui il risanamento concerna immobili destinati ad uso residenziale, ma, anche per gli edifici adibiti ad altri usi (nella specie uso commerciale)” (Consiglio di Stato, Sez. V, 24.07.1993, n. 799).
In accoglimento del presente motivo deve dunque dichiararsi che illegittimamente il Comune di Torino ha preteso in sede di rilascio della C.E. n. 396/1985 il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione per la porzione di immobile destinata a terziario.
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Si è affermato che sulle somme da restituire a titolo di oneri concessori non spetta la rivalutazione monetaria ma solo gli interessi: “La domanda di rivalutazione monetaria avanzata con riferimento all'indebito pagamento di oneri di urbanizzazione deve essere respinta tenuto conto che l'obbligazione di restituzione dell'indebito genera, ai sensi dell'art. 2033 c.c., esclusivamente l'obbligazione accessoria di interessi” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 24.7.1993, n. 799; TAR Emilia – Romagna, Parma, 07.04.1998, n. 149; da ult. TAR Lombardia – Brescia, Sez. I, 02.11.2010, n. 4519)
(TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 01.12.2011 n. 1262 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: 1. Quantificazione oneri concessori - Possibilità del privato di versare la maggiore somma da lui quantificata - Sussiste - Possibilità di revisione dell'importo per volontà unilaterale del privato - Non sussiste - Ratio.
2. Concessione di costruzione - Contributi - Pagamento - Ritardo - Escussione fideiussione - Obbligo della P.A. - Non sussiste - Ratio.
3. Concessione di costruzione - Contributi - Diritto di credito della P.A. - Termine di prescrizione decennale.
4. Concessione di costruzione - Contributi - Pagamento - Ritardo o omissione - Sanzioni pecuniarie - Termine di prescrizione quinquennale.
5. Concessione di costruzione - Contributi - Pagamento - Omissione - Sanzioni pecuniarie - Termine di prescrizione quinquennale - Dies a quo.
6. Oblazione e oneri concessori - Controversie in tema di corretta quantificazione - Attengono a diritti soggettivi delle parti - Configurabilità del vizio di difetto di motivazione - Non sussiste - Ratio.

1. Qualora si verta in tema di diritti disponibili, la parte promittente può liberamente assumere impegni patrimoniali a prescindere da un obbligo normativo o, comunque, più onerosi rispetto a quelli astrattamente previsti dalla legge (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 4015/2005, n. 1209/1999; TAR Milano, sent. n. 196/2010): in particolare, a fronte di un atto con cui il privato ha quantificato l'ammontare del contributo dovuto per il rilascio di un permesso di costruire ed ha assunto con la P.A. l'impegno a versare la somma così quantificata, non è, quindi, consentito alla parte promittente porre unilateralmente in discussione, in un momento successivo, quanto da essa stessa dichiarato e sottrarsi ad obblighi liberamente assunti, a meno che faccia valere una causa di invalidità o un motivo di risoluzione dell'accordo.
2. A fronte del ritardato pagamento degli oneri concessori, la P.A. non ha un obbligo di attivarsi nei confronti del garante per il recupero di quanto dovuto (cfr. TAR, Milano, sent. n. 4405/2009, n. 4306/2009; Cons. di Stato, sent. n. 4419/2007, n. 6345/2005; TAR Salerno, sent.n. 1936/2008).
Infatti, la fideiussione che accompagna la rateizzazione del pagamento degli oneri di urbanizzazione non ha la finalità di agevolare l'adempimento del soggetto obbligato al pagamento, bensì costituisce una garanzia personale prestata unicamente nell'interesse della P.A., sulla quale non incombe, quindi, alcun obbligo di preventiva escussione del fideiussore; la garanzia sussidiaria serve a scongiurare che il Comune possa irrimediabilmente perdere una entrata di diritto pubblico, ma non alleggerisce affatto la posizione del soggetto tenuto al pagamento, né attenua i doveri di diligenza sullo stesso incombenti, né estingue di per sé l'obbligazione principale (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 6345/2005).
3. Il diritto di credito della P.A. comunale avente ad oggetto il pagamento del contributo dovuto per il rilascio della concessione edilizia è soggetto all'ordinario termine decennale di prescrizione, decorrente dalla data di rilascio della concessione edilizia (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 2686/2008, n. 4302/2000).
4. Le sanzioni pecuniarie previste all'art. 42, D.P.R. n. 380/2001 per i casi di ritardato o omesso versamento del contributo di costruzione sono soggette -in mancanza di una diversa disciplina legale- al termine di prescrizione di cinque anni stabilito dall'art. 28, Legge n. 689/1981 (cfr. Cass. Civ., sent. n. 23633/2006; TAR Cagliari, sent. n. 70/2008; TAR, Salerno, sent. n. 647/2005; TAR Catanzaro, sent. n. 1514/2001; TAR Catania, sent. n. 701/2006).
5. In caso di omesso pagamento del contributo, il dies a quo del termine di prescrizione quinquennale va individuato nella scadenza del termine di 240 giorni successivi alla data prevista per il pagamento del contributo (cfr. TAR Potenza, sent. n. 141/2008).
6. Le controversie relative all'an ed al quantum delle somme dovute a titolo di oblazione e di oneri concessori, riservate dalla legge alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, riguardano diritti soggettivi delle parti, rispetto alle quali non è configurabile il vizio di difetto di motivazione: infatti, le operazioni di corretta quantificazione dell'oblazione e degli atti concessori si esauriscono in una mera operazione materiale che, se errata, può comportare soltanto la violazione dei criteri fissati dalla normativa ovvero dalla P.A. con norme di natura regolamentare e, quindi, la sussistenza del solo vizio di violazione di legge, potendo l'interessato, sulla base dei predetti criteri generali, contestare l'erroneità della quantificazione operata dalla P.A., evidenziando ad esempio l'erroneità dei calcoli ovvero dei presupposti di fatto o di diritto (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 4217/2000; TAR Milano, sent. n. 97/2011 e n. 4455/2009) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 08.09.2011 n. 2189 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il fatto costitutivo dell’obbligo giuridico del titolare della concessione edilizia, di versare il contributo previsto, è rappresentato dal rilascio della concessione medesima, ed è a tale momento, quindi, che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità del contributo, divenendo il relativo credito certo, liquido o agevolmente liquidabile ed esigibile.
Né alcun rilievo in senso contrario può assumere la circostanza che al Comune sia espressamente riconosciuta la facoltà di stabilire modalità e garanzie per il pagamento del contributo, atteso che l’atto di imposizione non ha carattere autoritativo ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, applicativo di precedenti provvedimenti di carattere generale, e la sua mancata tempestiva adozione non implica alcun potere dell’Amministrazione di differire il suo diritto di credito, configurandosi piuttosto come mancato esercizio del diritto stesso, idoneo a far decorrere il periodo di prescrizione.
Sicché, il dies a quo da cui far decorrere il termine decennale di prescrizione comincia decorrere dal momento stesso del rilascio della concessione edilizia.

I ricorrenti ... hanno eccepito l’avvenuta prescrizione del diritto di credito, tardivamente azionato dal Comune di Poggiomarino dopo oltre dieci anni dal rilascio dei titoli edilizi.
Il ricorso è fondato e va, pertanto, accolto.
Invero, sulla questione di diritto posta a base dell’odierna controversia, concernente l’individuazione del dies a quo da cui far decorrere il termine decennale di prescrizione, sono state formulate in giurisprudenza diverse soluzioni interpretative del quadro normativo di riferimento (artt. 1, 3, 4, 6 e 11, comma 2, della L. 28.01.1977 n. 10, vigente ratione temporis).
Secondo un primo indirizzo, seguito in passato anche da questa Sezione, la prescrizione del diritto al contributo, rapportato al costo di costruzione, comincia a decorrere dall’ultimazione delle opere, la cui prova deve essere fornita da chi intende avvalersi della prescrizione stessa, per cui il mancato assolvimento dell’onere pone a carico dell’inadempiente il protrarsi dell’esercitabilità dell’azione di recupero del credito, il cui termine prescrizionale non inizia decorrere (cfr. TAR Calabria, Catanzaro, Sezione II, 22.01.2007 n. 21; TAR Campania, Napoli, Sezione II, 30.06.2004 n. 9821 e 11.07.2006 n. 7392). Una diversa opzione ermeneutica, valorizzando il disposto dell’art. 4, comma 4, della L. n. 10/1977 –secondo cui l’opera deve essere comunque ultimata (abitabile o agibile), salvo proroga, entro tre anni dal rilascio della concessione– sostiene che, in mancanza di una specifica dichiarazione di ultimazione dei lavori, la prescrizione inizia a decorrere ma il dies a quo deve essere portato avanti di un triennio (cfr. in termini, con riguardo ad altri ricorsi proposti contro lo stesso Comune di Poggiomarino, TAR Campania, Sezione II, 23.10.1997 n. 2611 e 2612).
Secondo altro orientamento, riaffermato anche di recente dal Giudice d’appello, il detto termine di prescrizione comincia invece a decorrere dal momento stesso del rilascio della concessione edilizia (cfr. TAR Campania, Salerno, Sezione II, 04.04.2008 n. 474; Consiglio di Stato, Sezione V, 13.06.2003 n. 3332 e Sezione IV, 16.01.2009 n. 216, con cui è stata riformata la sopra citata sentenza di questa Sezione n. 7392/2006).
Il Collegio ritiene di aderire a quest’ultimo indirizzo, in quanto fornisce la più convincente ricostruzione interpretativa dell’insieme di previsioni normative sopra evocate.
La disposizione dell’art. 11 della legge n. 10 del 1977, in tema di Versamento del contributo afferente alla concessione, stabilisce quanto segue: “La quota di contributo di cui al precedente articolo 6 è determinata all’atto del rilascio della concessione ed è corrisposta in corso d’opera con le modalità e le garanzie stabilite dal comune e, comunque, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione delle opere”.
Come condivisibilmente argomentato nell’ultima decisione citata del Consiglio di Stato (n. 216/2009), le cui considerazioni vanno integralmente richiamate, da tale norma si desume “che il fatto costitutivo dell’obbligo giuridico del titolare della concessione edilizia, di versare il contributo previsto, è rappresentato dal rilascio della concessione medesima, ed è a tale momento, quindi, che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità del contributo, divenendo il relativo credito certo, liquido o agevolmente liquidabile ed esigibile.
Né alcun rilievo in senso contrario può assumere la circostanza che al Comune sia espressamente riconosciuta la facoltà di stabilire modalità e garanzie per il pagamento del contributo, atteso che l’atto di imposizione non ha carattere autoritativo ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, applicativo di precedenti provvedimenti di carattere generale, e la sua mancata tempestiva adozione non implica alcun potere dell’Amministrazione di differire il suo diritto di credito, configurandosi piuttosto come mancato esercizio del diritto stesso, idoneo a far decorrere il periodo di prescrizione
” (TAR Campania-Napoli, Sez. II, sentenza 28.06.2011 n. 3456 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Se è vero che l'atto di quantificazione dei contributi concessori ha carattere "paritetico", e quindi che non è espressione di discrezionalità, ciò non significa che il rapporto giuridico sottostante all’obbligazione per cui è causa abbia natura strettamente privatistica e risponda, in quanto tale, ai canoni civilistici.
Le norme civilistiche relative a contratti e obbligazioni si riferiscono, infatti, a rapporti in cui le parti sono titolari di diritti disponibili e godono di autonomia negoziale nel definire l'assetto dei rispettivi interessi e proprio tali caratteri giustificano la disciplina riguardante i vizi della volontà, la tutela dell'affidamento, gli effetti della condotta soggettiva nell' ambito dell' autoresponsabilità: tutti principi, questi, che postulano uno spazio di autonomia e che implicano l'esercizio di una volontà negoziale.
L'obbligazione relativa al pagamento degli oneri concessori è per contro di fonte legale e non negoziale: essa non deriva da un atto di volontà del Comune, ma direttamente dalla legge e dall'applicazione di rigidi parametri di calcolo definiti in via regolamentare.
L'obbligazione de qua trova, infatti, presupposto e fondamento in norme imperative, che impongono al titolare del permesso di costruire di versare di un contributo pubblico quale forma di compartecipazione ai costi per l'urbanizzazione del territorio.
Tale contributo risponde ad un interesse pubblico e configura un diritto indisponibile per l'Amministrazione.
Ne consegue che l'atto con il quale l'Ufficio quantifica gli oneri de quibus non ha natura costitutiva, ma è meramente ricognitivo di un credito preesistente, la cui determinazione ha contenuto vincolato essendo effettuata sulla base di parametri generali predeterminati.
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Non è fondato l'assunto secondo cui gli oneri concessori non potrebbero essere ricalcolati dopo il rilascio del permesso di costruire, se inizialmente liquidati in modo erroneo.
Ciò in quanto, come già chiarito, l’atto con il quale l'Amministrazione comunale quantifica i contributi in esame ha carattere puramente ricognitivo e contabile, in quanto l'ammontare del credito è predeterminato sulla base di rigidi criteri di calcolo definiti con atto regolamentare.
Anche dopo il rilascio della concessione edilizia, pertanto, il Comune può provvedere al corretto riconteggio del contributo dovuto, a prescindere da un'espressa riserva in tal senso, in quanto il credito esiste indipendentemente dall'atto contabile che lo quantifica: la rettifica è pertanto consentita ogni qual volta sia ravvisabile un errore, dovuto a qualsiasi ragione, nella liquidazione o nel calcolo del contributo concessorio.
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Erroneo è l'assunto dei ricorrenti secondo cui il Comune sarebbe vincolato "al contenuto della propria manifestazione di volontà a titolo di autoresponsabilità per l'affidamento incolpevole ingenerato nel soggetto obbligato", posto che l'atto di quantificazione degli oneri concessori non è, in senso proprio, una manifestazione di volontà dell'Amministrazione ma il risultato di un mero calcolo matematico, effettuato sulla base di parametri oggettivi noti e comunque ben conoscibili dall'obbligato.
Ne consegue che l'atto comunale di liquidazione dei contributi non è suscettibile di far sorgere alcun legittimo affidamento in capo al privato, sia in ordine all’an dell’obbligazione (salvo il caso speciale di esonero previsto dalla legge) sia in ordine al quantum, in quanto l'oggettività dei parametri da applicare rende vincolato il conteggio, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell' interessato.
Inoltre, se è vero che il pagamento rappresenta la modalità principale di estinzione del debito, è altrettanto vero che l'effetto estintivo si verifica se il pagamento è conforme al titolo e solo il pagamento in conformità al titolo fondativo del credito determina l'estinzione dell'obbligazione, laddove il pagamento parziale determina solo l'estinzione parziale della pretesa dell'Amministrazione, che conserva il diritto all'eventuale conguaglio fino allo spirare del termine di prescrizione del corrispondente diritto.
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Il credito in esame (ndr: contributo di costruzione in più rispetto a quanto quantificato e comunicato in prima istanza) si prescrive nel termine ordinario decennale, decorrente dal rilascio del titolo edilizio.
Il richiamo dei ricorrenti al termine di prescrizione quinquennale di cui all'art. 2948 c.c è quindi erroneo, in quanto la facoltà riconosciuta al privato di rateizzare il pagamento dei contributi concessori comporta solo una dilazione del pagamento, ma non vale a qualificare il credito come prestazione periodica, essendo la prestazione in questione legata ad un unico fatto genetico costituito dal rilascio del titolo edilizio.
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L'obbligazione (ndr: versamento contributo di costruzione) grava sul soggetto che ottiene il titolo edilizio e/o su quello (eventualmente diverso) che materialmente realizza l'opera, in quanto il contributo concessorio è dovuto in funzione della realizzazione di un dato intervento edilizio comportante un aumento del carico urbanistico, e quindi del beneficiario del titolo edilizio.
L'originario titolare della concessione edilizia può liberarsi, peraltro, com’è noto, dall'obbligo di pagamento nel caso in cui alieni il terreno da edificare -ovvero l'edificio in costruzione- cedendo il relativo titolo edilizio mediante apposita volturazione. Con la "volturazione" il Comune autorizza l'acquirente a subentrare nella titolarità del permesso di costruire e nello stesso tempo accetta l'accollo degli oneri concessori da parte dell'acquirente stesso, con liberazione del precedente titolare (cfr. TAR Puglia Lecce, Sez. II, 14.07.2003, n. 4731, secondo cui la volturazione assume il significato di adesione del Comune alla convenzione in base alla quale l'acquirente si accolla il debito del venditore relativo agli oneri concessori, nonché il significato di manifestazione della volontà di liberare il debitore originario; inoltre TAR Campania-Napoli, Sez. V, 12.03.2008, n. 1220, secondo cui il venir meno della titolarità della concessione in capo all'originario concessionario, a seguito della volturazione al subentrante, comporta anche il trasferimento a carico ed a favore di quest'ultimo, dal momento della volturazione, di tutti indistintamente i diritti e gli obblighi connessi e/o derivanti dalla concessione stessa.)
L'obbligazione de qua è dunque un'obbligazione ambulatoria in quanto segue la titolarità del permesso di costruire: il rapporto obbligatorio sorge in capo all'originario titolare della concessione edilizia e si trasferisce poi su coloro ai quali la concessione stessa venga volturata, poiché con la volturazione questi ultimi subentrano nel diritto all'edificazione.
Peraltro, una volta che la costruzione venga ultimata e sia stato esercitato il diritto all'edificazione, il titolo edilizio esaurisce la propria funzione e viene meno anche l'ambulatorietà dell'obbligazione, che di norma si esaurisce con il pagamento degli oneri ad opera del titolare della concessione. Obbligato al pagamento dei contributi concessori -e dell'eventuale conguaglio- resta quindi il soggetto che ha esercitato i diritti derivanti dal permesso di costruire, salvo che, con apposita convenzione, avente valore tra le parti, l'onere venga pattiziamente trasferito agli aventi causa del costruttore.
Invero, "l'acquirente a titolo particolare di un fabbricato già realizzato non è, in difetto di accollo, obbligato al pagamento degli oneri di urbanizzazione, a suo tempo dovuti al momento del rilascio al venditore della relativa concessione edilizia, secondo le ordinarie regole della successione, per cui le obbligazioni si trasmettono all'erede del debitore e non anche al predetto acquirente".

Con il secondo motivo i ricorrenti sostengono che, in mancanza di un'espressa riserva di conguaglio all'atto dell'originaria quantificazione, l'Ufficio Tecnico comunale non poteva ricalcolare l'importo degli oneri concessori, neppure in applicazione dei corretti criteri parametrici, in quanto il Comune di Legnaro, applicando i principi civilistici invocati nel motivo di censura, sarebbe rimasto vincolato alla propria originaria dichiarazione di volontà a titolo di autoresponsabilità per “l'affidamento incolpevole" ingenerato nei privati.
A sostegno di tale tesi i ricorrenti invocano principi e norme civilistiche relative ai contratti e alle obbligazioni private, che tuttavia, a giudizio del Collegio, non sono pertinenti alla natura del rapporto che sottostà alle obbligazioni per cui è causa, e che per tale ragione non possono essere utilmente applicati alla fattispecie.
Se è vero, infatti, come riconosce anche la difesa del Comune intimato, che l'atto di quantificazione dei contributi concessori ha carattere "paritetico", e quindi che non è espressione di discrezionalità, ciò non significa che il rapporto giuridico sottostante all’obbligazione per cui è causa abbia natura strettamente privatistica e risponda, in quanto tale, ai canoni civilistici.
Le norme civilistiche relative a contratti e obbligazioni si riferiscono, infatti, a rapporti in cui le parti sono titolari di diritti disponibili e godono di autonomia negoziale nel definire l'assetto dei rispettivi interessi e proprio tali caratteri giustificano la disciplina riguardante i vizi della volontà, la tutela dell'affidamento, gli effetti della condotta soggettiva nell' ambito dell' autoresponsabilità: tutti principi, questi, che postulano uno spazio di autonomia e che implicano l'esercizio di una volontà negoziale.
L'obbligazione relativa al pagamento degli oneri concessori è per contro (cfr. sul punto C.d.S. Sez. V 13.06.2003 n. 3333) di fonte legale e non negoziale: essa non deriva da un atto di volontà del Comune, ma direttamente dalla legge e dall'applicazione di rigidi parametri di calcolo definiti in via regolamentare.
L'obbligazione de qua trova, infatti, presupposto e fondamento in norme imperative, che impongono al titolare del permesso di costruire di versare di un contributo pubblico quale forma di compartecipazione ai costi per l'urbanizzazione del territorio.
Tale contributo risponde ad un interesse pubblico e configura un diritto indisponibile per l'Amministrazione.
Ne consegue che l'atto con il quale l'Ufficio quantifica gli oneri de quibus non ha natura costitutiva, ma è meramente ricognitivo di un credito preesistente, la cui determinazione ha contenuto vincolato essendo effettuata sulla base di parametri generali predeterminati (cfr. C.d.S. Sez. V 13.06.2003 n. 3333).
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I caratteri peculiari dell'indicata obbligazione rendono quindi inapplicabili in giudizio i principi civilistici invocati dai ricorrenti.
In ordine agli specifici profili di censura va inoltre rilevato, quanto segue.
Non è innanzitutto fondato l'assunto secondo cui gli oneri concessori non potrebbero essere ricalcolati dopo il rilascio del permesso di costruire, se inizialmente liquidati in modo erroneo.
Ciò in quanto, come già chiarito, l’atto con il quale l'Amministrazione comunale quantifica i contributi in esame ha carattere puramente ricognitivo e contabile, in quanto l'ammontare del credito è predeterminato sulla base di rigidi criteri di calcolo definiti con atto regolamentare.
Anche dopo il rilascio della concessione edilizia, pertanto, il Comune può provvedere al corretto riconteggio del contributo dovuto, a prescindere da un'espressa riserva in tal senso, in quanto il credito esiste indipendentemente dall'atto contabile che lo quantifica: la rettifica è pertanto consentita ogni qual volta sia ravvisabile un errore, dovuto a qualsiasi ragione, nella liquidazione o nel calcolo del contributo concessorio (Cons. St., Sez. V, 06.05.1997, n. 458).
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Erroneo è conseguentemente l'assunto dei ricorrenti secondo cui il Comune sarebbe vincolato "al contenuto della propria manifestazione di volontà a titolo di autoresponsabilità per l'affidamento incolpevole ingenerato nel soggetto obbligato", posto che, anche qui come già chiarito, l'atto di quantificazione degli oneri concessori non è, in senso proprio, una manifestazione di volontà dell'Amministrazione ma il risultato di un mero calcolo matematico, effettuato sulla base di parametri oggettivi noti e comunque ben conoscibili dall'obbligato.
Ne consegue che l'atto comunale di liquidazione dei contributi non è suscettibile di far sorgere alcun legittimo affidamento in capo al privato, sia in ordine all’an dell’obbligazione (salvo il caso speciale di esonero previsto dalla legge) sia in ordine al quantum, in quanto l'oggettività dei parametri da applicare rende vincolato il conteggio, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell' interessato.
Inoltre, se è vero che il pagamento rappresenta la modalità principale di estinzione del debito, è altrettanto vero che l'effetto estintivo si verifica se il pagamento è conforme al titolo e solo il pagamento in conformità al titolo fondativo del credito determina l'estinzione dell'obbligazione, laddove il pagamento parziale determina solo l'estinzione parziale della pretesa dell'Amministrazione, che conserva il diritto all'eventuale conguaglio fino allo spirare del termine di prescrizione del corrispondente diritto.
Inappropriato è quindi il richiamo fatto dai ricorrenti alle norme codicistiche in materia di errore e di annullabilità del negozio per vizi del consenso (artt. 1427 e ss del codice civile), poiché quelle norme ineriscono alla sola materia dei contratti, laddove invece l'obbligazione al pagamento degli oneri concessori è, come chiarito, di fonte legale e di contenuto vincolato attenendo ad una prestazione di diritto pubblico non disponibile.
La disciplina civilistica dell'errore quale vizio del consenso è pertanto, parimenti inappropriata e quindi inconferente.
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Con il terzo motivo i ricorrenti eccepiscono la prescrizione del diritto del Comune al pagamento dei contributi concessori, sostenendo che nella specie la prescrizione di tale diritto sarebbe quinquennale ex art 2945 c.c. e che quindi, all’atto della notifica del provvedimento impugnato, il diritto al conguaglio sarebbe stato prescritto.
L'eccezione è tuttavia infondata, in quanto (cfr. C.d.S. Sez. V 13.06.2003 n. 3333; TAR Campania-Salerno Sez. II - 04.04.2008 n. 474; TAR Puglia-Lecce, sez. I, 02.04.2007, n. 1382) il credito in esame si prescrive nel termine ordinario decennale, decorrente dal rilascio del titolo edilizio, costituito nella fattispecie dalla concessione edilizia n. 230/2001 del 08.10.2001.
La prescrizione non è dunque, nella specie, ancora maturata.
Il richiamo dei ricorrenti al termine di prescrizione quinquennale di cui all'art. 2948 c.c è quindi erroneo, in quanto la facoltà riconosciuta al privato di rateizzare il pagamento dei contributi concessori comporta solo una dilazione del pagamento, ma non vale a qualificare il credito come prestazione periodica, essendo la prestazione in questione legata ad un unico fatto genetico costituito dal rilascio del titolo edilizio.
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Con il quarto e ultimo motivo i ricorrenti eccepiscono infine il loro difetto di legittimazione passiva sostenendo che il pagamento degli oneri concessori costituisce un'obbligazione propter rem e dunque "accede" alla proprietà del bene: la relativa obbligazione si sarebbe dunque trasferita agli acquirenti delle singole unità immobiliari del condominio costruito dalla società, che ne sarebbero i beneficiari e in quanto tali debitori del conguaglio.
L'assunto non ha pregio per le ragioni che seguono.
Inconferente è, in primo luogo, il richiamo al regime delle convenzioni di lottizzazione, per le quali si pone il diverso problema della successione negli obblighi convenzionali relativi alla realizzazione delle opere di urbanizzazione. Nella fatti specie si tratta, infatti, del debito per il pagamento dei contributi concessori "tabellari" per un intervento diretto.
L'art. 81 della L.R. n. 61/1985 (applicabile ratione temporis), stabilisce che "la quota del contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al Comune all’atto del ritiro della concessione" e che "la quota relativa al costo di costruzione è determinata all’atto del rilascio della concessione ed è corrisposta in corso d'opera ... e comunque non oltre 60 giorni dall'ultimazione delle opere". Negli stessi termini dispone ora l'art. 16 del D.P.R. n. 380/2001.
L'obbligazione, come correttamente sostiene la difesa della parte resistente, grava dunque sul soggetto che ottiene il titolo edilizio e/o su quello (eventualmente diverso) che materialmente realizza l'opera, in quanto il contributo concessorio è dovuto in funzione della realizzazione di un dato intervento edilizio comportante un aumento del carico urbanistico, e quindi del beneficiario del titolo edilizio.
L'originario titolare della concessione edilizia può liberarsi, peraltro, com’è noto, dall'obbligo di pagamento nel caso in cui alieni il terreno da edificare -ovvero l'edificio in costruzione- cedendo il relativo titolo edilizio mediante apposita volturazione. Con la "volturazione" il Comune autorizza l'acquirente a subentrare nella titolarità del permesso di costruire e nello stesso tempo accetta l'accollo degli oneri concessori da parte dell'acquirente stesso, con liberazione del precedente titolare (cfr. TAR Puglia Lecce, Sez. II, 14.07.2003, n. 4731, secondo cui la volturazione assume il significato di adesione del Comune alla convenzione in base alla quale l'acquirente si accolla il debito del venditore relativo agli oneri concessori, nonché il significato di manifestazione della volontà di liberare il debitore originario; inoltre TAR Campania-Napoli, Sez. V, 12.03.2008, n. 1220, secondo cui il venir meno della titolarità della concessione in capo all'originario concessionario, a seguito della volturazione al subentrante, comporta anche il trasferimento a carico ed a favore di quest'ultimo, dal momento della volturazione, di tutti indistintamente i diritti e gli obblighi connessi e/o derivanti dalla concessione stessa.)
L'obbligazione de qua è dunque un'obbligazione ambulatoria in quanto segue la titolarità del permesso di costruire: il rapporto obbligatorio sorge in capo all'originario titolare della concessione edilizia e si trasferisce poi su coloro ai quali la concessione stessa venga volturata, poiché con la volturazione questi ultimi subentrano nel diritto all'edificazione.
Peraltro, una volta che la costruzione venga ultimata e sia stato esercitato il diritto all'edificazione, il titolo edilizio esaurisce la propria funzione e viene meno anche l'ambulatorietà dell'obbligazione, che di norma si esaurisce con il pagamento degli oneri ad opera del titolare della concessione. Obbligato al pagamento dei contributi concessori -e dell'eventuale conguaglio- resta quindi il soggetto che ha esercitato i diritti derivanti dal permesso di costruire, salvo che, con apposita convenzione, avente valore tra le parti, l'onere venga pattiziamente trasferito agli aventi causa del costruttore.
Invero, "l'acquirente a titolo particolare di un fabbricato già realizzato non è, in difetto di accollo, obbligato al pagamento degli oneri di urbanizzazione, a suo tempo dovuti al momento del rilascio al venditore della relativa concessione edilizia, secondo le ordinarie regole della successione, per cui le obbligazioni si trasmettono all'erede del debitore e non anche al predetto acquirente" (Cons. St., Sez. V, 26.03.1996, n. 294; TAR Campania Salerno, Sez. II, 26.09.2007, n. 1928)
(TAR Veneto, Sez. II, sentenza 16.06.2011 n. 1042 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - PUBBLICO IMPIEGO: La quota di contributo afferente al costo di costruzione va dunque determinata all’atto del rilascio della concessione edilizia o del permesso di costruzione, ma deve essere versata nel corso della costruzione e comunque nei sessanta giorni dalla sua ultimazione.
La data del rilascio della concessione edilizia o del permesso di costruzione è il momento in cui sorge l’obbligazione contributiva rapportata al costo di costruzione, e pertanto è da quella stessa data che l’amministrazione comunale può far valere il suo diritto di credito, ossia esercitare il potere di accertamento dell’importo dovuto, con conseguente decorrenza della prescrizione (decennale) del diritto medesimo il quale, sin dal momento dell’adozione del provvedimento ampliativo della sfera del richiedente la concessione o il permesso di costruzione, è certo, liquido o agevolmente liquidabile ed esigibile.
La suddetta obbligazione è di tipo “acausale”, perché connessa alla mera utilizzazione edificatoria del territorio, e perciò ritenuta di natura paratributaria, a differenza dell’obbligazione per oneri di urbanizzazione che deve, invece, ritenersi “causale” ed ha natura di corrispettivo di diritto pubblico di natura non tributaria, dovuto dal titolare della concessione edilizia per la partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione connessi all’edificazione.
In ogni caso, per entrambe le obbligazioni il rilascio della concessione edilizia o del permesso di costruzione rappresenta il momento costitutivo dell’obbligo giuridico -incombente sul beneficiario del provvedimento autorizzatorio- di corrispondere le somme dovute per il contributo di costruzione.
Con la conseguenza che l’omessa contestuale determinazione di tale contributo o di una delle due voci che lo compongono (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) realizza, sin dal momento del rilascio del titolo abilitativo all’edificazione, una lesione attuale e concreta alla finanza comunale, venendo a mancare, in capo all’ente locale, la disponibilità piena ed immediata di entrate contributive ad esso spettanti.
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Nel nuovo ordinamento delle autonomie locali –art. 58 della legge 08.06.1990 n. 142– è previsto che l’azione di responsabilità si prescrive col decorso del quinquennio “dalla commissione del fatto”.
Tale espressione deve essere intesa nel senso che non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale il semplice compimento della condotta trasgressiva degli obblighi di servizio dalla quale non sia ancora scaturito alcun nocumento all’ente pubblico, posto che l’elemento “fatto” comprende non solo la condotta del soggetto ma anche l’evento dannoso che ad essa consegue.
Un indirizzo interpretativo del tutto analogo è stato poi adottato a proposito dell’art. 1, secondo comma, della legge 14.01.1994, n. 20 (come sostituito con legge 20.12.1996, n. 639) -per il quale il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in 5 anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il “fatto dannoso” (ovvero, in caso d’occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta)–, affermandosi che ai fini dell’individuazione del “dies a quo” della prescrizione, ai sensi del citato art. 1 l. n. 20/1994 occorre avere riguardo alla fattispecie costituita da condotta ed evento dannoso, che si completa al verificarsi di quest’ultimo, vale a dire del depauperamento dell’amministrazione o dell’ente.
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L
’adeguamento annuo del costo di costruzione secondo l’indice ISTAT ... rientra indiscutibilmente nell’ambito del procedimento autorizzatorio di cui sopra, trattandosi di adempimento strettamente connesso all’esatto computo del contributo dovuto in relazione al permesso di costruire.
An
che per tale adempimento l’ordinaria competenza a provvedere (appartenesse e) appartenga al Responsabile della Unità Operativa interessata, più che al Responsabile dell’Area di riferimento (“Servizi per la Collettività ed il Territorio”) o agli organi deliberativi dell’Ente.
D’altro canto, l’aggiornamento in questione si risolve in una operazione di calcolo da effettuarsi sulla base di un parametro -la variazione ISTAT- fissato da prescrizioni legislative (statali e regionali) alla stregua delle quali si sarebbe dovuto provvedere automaticamente anno per anno, senza alcuna possibilità di valutazioni ed apprezzamenti discrezionali da parte degli organi di governo comunali trattandosi, invero, di adeguamento comunque obbligatorio per legge.
Sul punto le disposizioni di riferimento
, vale a dire l’art. 16, comma 9, del d.P.R. n. 380/2001 –testualmente riproduttivo, in parte qua, dell’art. 6, comma 3, della legge n. 10 del 1977– e l’art. 29, comma 3, della legge regionale Emilia Romagna n. 31 del 2002, risultano univocamente chiare e vincolanti nel prevedere che nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali il costo di costruzione è adeguato annualmente dai Comuni “in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica”, con l’ulteriore rilevante precisazione, nella norma statale appena citata, che all’adeguamento si procede anche “in eventuale assenza di tali determinazioni” ed “autonomamente”.

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Il mancato aggiornamento del costo di costruzione configura una condotta omissiva dell’odierno convenuto qualificabile, se non come dolosa, certamente come gravemente colposa.
Osserva il Collegio come nella fattispecie in esame difettino i profili del c.d. dolo “erariale” o “contrattuale” non risultando il comportamento del sig. ... improntato a consapevole volontà del medesimo di agire in violazione dei propri doveri d’ufficio e di arrecare un ingiusto pregiudizio all’Ente.
Nella condotta del sunnominato ricorrono, tuttavia, gli elementi della colpa grave, ove si consideri, anzitutto, che l’aggiornamento annuale del costo di costruzione postulava un dovere particolarmente pregnante e puntuale di diligenza nell’adempimento di tale obbligo, specie per i connessi rilevanti riflessi sulle finanze del Comune.
L’inadempienza si è protratta per svariati anni senza che il convenuto abbia mai adottato, nell’ambito dell’autonomia di competenze non meramente esecutive di cui in precedenza si è fatto cenno, alcuna concreta, documentata iniziativa di natura “operativa”, o anche solo “sollecitatoria” e/o “propositiva”, volta a definire la vicenda dell’adeguamento ISTAT di cui si discute; vicenda, occorre ribadirlo, coinvolgente, in via diretta ed immediata, l’importante attività gestionale in materia di edilizia privata propriamente riservata all’Unità Operativa (“Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente”) della quale il sig. ... era Responsabile.
In altre parole, viene qui in rilievo la prolungata, ingiustificata inerzia del convenuto in ordine all’adeguamento del costo di costruzione, inerzia da ritenersi e valutarsi quale espressione di inescusabile e macroscopica superficialità nella cura dell’attività gestoria di un settore comunale, quello dell’edilizia privata, di assoluto rilievo.
Il Collegio ritiene dunque sussistente una condotta gravemente colposa del sig. ..., direttamente causativa del danno alle finanze comunali perseguito in questa sede.

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Non si può non evidenziare come abbia fatto assoluto difetto, nella vicenda in esame, l’esercizio da parte dei dirigenti succedutisi nella carica di Responsabile dell’Area n. 3 (“Servizi per la Collettività ed il Territorio”) dei propri poteri di direttiva, di impulso e di controllo, quando non sostitutivi, in relazione alla specifica attività svolta dall’Unità Operativa “Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente”.
R
esta il fatto che l’assenza di una qualunque iniziativa da parte dei vari soggetti comunali (in primis Consiglio, Giunta e dirigenti Responsabili dell’Area 3), comunque coinvolti dalla discussa problematica in ragione delle rispettive attribuzioni, ha consentito che la grave anomalia gestionale rappresentata dal mancato adeguamento del costo di costruzione si protraesse per diversi anni in una situazione di persistente inazione dell’amministrazione; situazione che ha senza dubbio contribuito al progressivo formarsi dell’ingente danno per cui è causa.
I
l mancato intervento degli altri soggetti comunali interessati, concretizzatosi anch’esso in una continuata ed assolutamente ingiustificabile inerzia, pur non facendo venire meno la responsabilità per colpa grave dell’odierno convenuto assuma, tuttavia, concorrente rilevanza nella produzione dell’evento dannoso.
Tale apporto concausale, valutato con riguardo all’insieme delle accennate condotte “inattive”, appare complessivamente stimabile, per la notevole incidenza che esso ha avuto sul protrarsi per anni dell’inadempimento dell’obbligo di adeguamento del costo di costruzione, nella misura del 75 per cento, con corrispondente riduzione al 25 per cento della percentuale di responsabilità restante a carico del sig. ....

1) L’ipotesi di danno erariale sottoposta all’esame della Corte è costituita –secondo la prospettazione accusatoria- dalle minori entrate, per il complessivo importo di € 386.711,64, derivanti al Comune di Vergato dal mancato adeguamento annuale, relativamente al periodo 2000–2009, del costo di costruzione ai fini della determinazione della quota di contributo per il rilascio della concessione edilizia o del permesso di costruire nuovi edifici.
Per tale evento dannoso è stato chiamato in giudizio il sig. ..., quale responsabile del Settore Urbanistica e Ambiente dal 1999 al 2001 e, poi, della Unità Operativa “Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente” fino al 29.07.2009.
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2) Ai fini della migliore comprensione della causa è opportuno premettere un breve excursus delle norme in materia edificatoria coinvolte nella fattispecie.
2.a) Si deve quindi partire dalla legge 28.01.1977, n. 10 sull’edificabilità dei suoli, che all’art. 1 stabiliva che “Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge” soggiungendo, all’art. 3, che “la concessione comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione”.
Per il successivo art. 5 della legge n. 10 del 1977 appena citata, “l'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, previsti dall'articolo 4 della legge 29.09.1964, n. 847, modificato dall'articolo 44 della legge 22.10.1971, n. 865, nonché dalle leggi regionali, è stabilita, ai fini del precedente articolo 3, con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle parametriche che la regione definisce, entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, per classi di comuni in relazione…(comma 1).
Fino all'approvazione delle tabelle di cui al precedente comma i comuni continuano ad applicare le disposizioni adottate in attuazione della legge 06.08.1967, n. 765 (comma 2).
Nel caso di mancata definizione delle tabelle parametriche da parte della regione entro il termine stabilito nel primo comma e fino alla definizione delle tabelle stesse, i comuni provvedono, in via provvisoria, con deliberazione del consiglio comunale (comma 3)
”.
Infine, l’art. 6 (nel testo sostituito dall’art. 7 l. 24.12.1993 n. 537) della medesima legge prevedeva che “il costo di costruzione di cui all'articolo 3 della presente legge per i nuovi edifici è determinato periodicamente dalle regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata, definiti dalle stesse regioni a norma della lettera g) del primo comma dell'art. 4 della L. 05.08.1978, n. 457” (comma 1), soggiungendo che “con gli stessi provvedimenti di cui al primo comma, le regioni identificano classi di edifici con caratteristiche superiori a quelle considerate nelle vigenti disposizioni di legge per l'edilizia agevolata, per le quali sono determinate maggiorazioni del detto costo di costruzione in misura non superiore al 50 per cento” (comma 2) e disponendo, altresì, che “nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali di cui al primo comma, ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT)” (comma 3).
2.b) I sopra citati artt. 1, 3, 5 e 6 (nonché gli artt. 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 16) della legge n. 10 del 1977 sono stati, poi, espressamente abrogati dall'art. 136, commi 1 e 2, del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 – “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)”, a decorrere dal 30.06.2003, ai sensi dell'art. 2, del decreto-legge 20.06.2002, n. 122, conv., con modificazioni, in legge 01.08.2002, n. 185.
Per quel che occupa, il predetto Testo unico, definite la natura e le caratteristiche del permesso di costruire (v. artt. 10–15), rilasciato “dal dirigente o responsabile del competente ufficio comunale nel rispetto delle leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici” (v. art. 13, comma 1), all’art. 16, ha raccolto le disposizioni (legge 28.01.1977, n. 10, articoli 3; 5, comma 1; 6, commi 1, 4 e 5; 11; legge 05.08.1978, n. 457, art. 47; legge 24.12.1993, n. 537, art. 7; legge 29.09.1964, n. 847, articoli 1, comma 1, lettere b) e c), e 4; legge 22.10.1971, n. 865, art. 44; legge 11.03.1988, n. 67, art. 17; decreto legislativo 05.02.1997, n. 22, art. 58, comma 1; legge 23.12.1998, n. 448, art. 61, comma 2) sul “contributo per il rilascio del permesso di costruire” tra le quali vanno segnalate le seguenti:
- “Salvo quanto disposto dall'articolo 17, comma 3, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel presente articolo” (comma 1);
- “La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al comune all'atto del rilascio del permesso di costruire e, su richiesta dell'interessato, può essere rateizzata…” (comma 2);
- “La quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all'atto del rilascio, è corrisposta in corso d'opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione della costruzione” (comma 3);
- “Il costo di costruzione per i nuovi edifici è determinato periodicamente dalle regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata, definiti dalle stesse regioni a norma della lettera g) del primo comma dell'articolo 4 della legge 05.08.1978, n. 457. Con lo stesso provvedimento le regioni identificano classi di edifici con caratteristiche superiori a quelle considerate nelle vigenti disposizioni di legge per l'edilizia agevolata, per le quali sono determinate maggiorazioni del detto costo di costruzione in misura non superiore al 50 per cento. Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT). Il contributo afferente al permesso di costruire comprende una quota di detto costo, variabile dal 5 per cento al 20 per cento, che viene determinata dalle regioni in funzione delle caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed ubicazione” (comma 9).
2.c) Da ultimo, la legge regionale Emilia Romagna 25.11.2002, n. 31 (“Disciplina generale dell’edilizia") ha disposto, all’art. 27 (“Contributo di costruzione”), che: “Fatti salvi i casi di riduzione o esonero di cui all'art. 30, il proprietario dell'immobile o colui che ha titolo per chiedere il rilascio del permesso o per presentare la denuncia di inizio attività è tenuto a corrispondere un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione” (comma 1); “Il contributo di costruzione è quantificato dal Comune per gli interventi da realizzare attraverso il permesso di costruire ovvero dall'interessato per quelli da realizzare con denuncia di inizio attività” (comma 2); “La quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione è corrisposta al Comune all'atto del rilascio del permesso ovvero all'atto della presentazione della denuncia di inizio attività. Il contributo può essere rateizzato, a richiesta dell'interessato” (comma 3); “La quota di contributo relativa al costo di costruzione è corrisposta in corso d'opera, secondo le modalità e le garanzie stabilite dal Comune” (comma 4).
Al successivo art. 29, la stessa legge regionale ha stabilito che “Il costo di costruzione per i nuovi edifici è determinato almeno ogni cinque anni dal Consiglio regionale con riferimento ai costi parametrici per l'edilizia agevolata. Il contributo afferente al titolo abilitativo comprende una quota di detto costo, variabile dal 5 per cento al 20 per cento, che viene determinata con l'atto del Consiglio regionale in funzione delle caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione e ubicazione” (comma 1), e “Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, il costo di costruzione è adeguato annualmente dai Comuni, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica” (comma 3).
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3) In base alla delineata cornice normativa, la quota di contributo afferente al costo di costruzione va dunque determinata all’atto del rilascio della concessione edilizia o del permesso di costruzione, ma deve essere versata nel corso della costruzione e comunque nei sessanta giorni dalla sua ultimazione.
Secondo giurisprudenza amministrativa ormai consolidata,
la data del rilascio della concessione edilizia o del permesso di costruzione è il momento in cui sorge l’obbligazione contributiva rapportata al costo di costruzione, e pertanto è da quella stessa data che l’amministrazione comunale può far valere il suo diritto di credito, ossia esercitare il potere di accertamento dell’importo dovuto, con conseguente decorrenza della prescrizione (decennale) del diritto medesimo il quale, sin dal momento dell’adozione del provvedimento ampliativo della sfera del richiedente la concessione o il permesso di costruzione, è certo, liquido o agevolmente liquidabile ed esigibile (cfr. Consiglio di Stato – Sez. IV, 06.06.2008 n. 2686; Sez. IV, 05.04.2006 n. 7219; Sez. V, 13.06.2003 n. 3332; TAR Marche Ancona, 01.04.2004 n. 143; TAR Abruzzo Pescara, 10.05.2002 n. 477; TAR Calabria Catanzaro, 06.02.1996 n. 180).
Come ancora precisato dal giudice amministrativo,
la suddetta obbligazione è di tipo “acausale”, perché connessa alla mera utilizzazione edificatoria del territorio, e perciò ritenuta di natura paratributaria, a differenza dell’obbligazione per oneri di urbanizzazione che deve, invece, ritenersi “causale” ed ha natura di corrispettivo di diritto pubblico di natura non tributaria, dovuto dal titolare della concessione edilizia per la partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione connessi all’edificazione (cfr. TAR Lombardia Brescia, 03.12.2007 n. 1268; TAR Toscana Firenze, Sez. III, 11.08.2004 n. 3181).
In ogni caso, per entrambe le obbligazioni il rilascio della concessione edilizia o del permesso di costruzione rappresenta il momento costitutivo dell’obbligo giuridico -incombente sul beneficiario del provvedimento autorizzatorio- di corrispondere le somme dovute per il contributo di costruzione (cfr. Consiglio di Stato – Sezione IV, 06.06.2008 n. 2686).
Con la conseguenza che l’omessa contestuale determinazione di tale contributo o di una delle due voci che lo compongono (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) realizza, sin dal momento del rilascio del titolo abilitativo all’edificazione, una lesione attuale e concreta alla finanza comunale, venendo a mancare, in capo all’ente locale, la disponibilità piena ed immediata di entrate contributive ad esso spettanti.
Analogamente è a dire, in termini di attualità ed effettività del pregiudizio, con riguardo all’errata determinazione del contributo in misura inferiore al dovuto; ciò anche a voler prescindere dal carattere di definitività attribuito da una certa giurisprudenza alla determinazione del quantum della obbligazione contributiva a carico del privato, con esclusione della possibilità per l’amministrazione comunale che abbia erroneamente liquidato l’ammontare del contributo, di richiedere successivamente, in via di autotutela, un importo a titolo di conguaglio (cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, decisione n. 1007/2000).
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4) Si può ora passare ad esaminare la questione della prescrizione dell’azione di responsabilità eccepita dalla difesa del convenuto.
Sul punto è appena da ricordare che
nel nuovo ordinamento delle autonomie locali –art. 58 della legge 08.06.1990 n. 142– è previsto che l’azione di responsabilità si prescrive col decorso del quinquennio “dalla commissione del fatto”.
Tale espressione, secondo giurisprudenza di questa Corte, deve essere intesa nel senso che non è sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale il semplice compimento della condotta trasgressiva degli obblighi di servizio dalla quale non sia ancora scaturito alcun nocumento all’ente pubblico, posto che l’elemento “fatto” comprende non solo la condotta del soggetto ma anche l’evento dannoso che ad essa consegue (cfr. Sez. II, 03.02.1999 n. 28/A; Sez. giurisd. reg. Lazio, 25.09.2000 n. 1544/R).
Un indirizzo interpretativo del tutto analogo è stato poi adottato a proposito dell’art. 1, secondo comma, della legge 14.01.1994, n. 20 (come sostituito con legge 20.12.1996, n. 639) -per il quale il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il “fatto dannoso” (ovvero, in caso d’occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta)–, affermandosi che ai fini dell’individuazione del “dies a quo” della prescrizione, ai sensi del citato art. 1 l. n. 20/1994 occorre avere riguardo alla fattispecie costituita da condotta ed evento dannoso, che si completa al verificarsi di quest’ultimo, vale a dire del depauperamento dell’amministrazione o dell’ente (cfr. Corte dei Conti – Sezioni II, 19.10.1998 n. 212/A).
Tanto premesso, ritiene il Collegio di non poter condividere la tesi di parte attrice secondo la quale si tratterebbe, nella specie, di illecito permanente caratterizzato dal protrarsi nel tempo della condotta antidoverosa la quale dovrebbe, perciò, essere considerata una condotta unica continuata, con conseguente spostamento “in avanti”, sino alla sua cessazione, del "dies a quo" per l'inizio del computo del termine prescrizionale.
In realtà, la contestata vicenda di danno, pur nella sua sostanziale unitarietà, risulta articolata in segmenti temporali corrispondenti ai singoli anni controversi (2000–2009), cui le specifiche minori entrate sono state riferite.
D’altra parte, il criterio -poi confermato dalla Procura attrice– per mezzo del quale il Comune di Vergato è pervenuto alla determinazione del danno in discussione è consistito proprio nel calcolare il mancato adeguamento del costo di costruzione anno per anno, a partire dal 2000 fino al 2009, individuando l’ammontare delle minori entrate per ogni singolo esercizio finanziario ed il loro ammontare complessivo (pari a € 386.711,64).
La decorrenza della prescrizione della domanda risarcitoria va quindi stabilita tenendo conto del criterio appena evidenziato, ovvero avendo riguardo al danno come perdita di entrate contributive subita dal Comune in riferimento ad ogni specifico anno oggetto di contestazione.
Resta da aggiungere che, non sussistendo nella fattispecie alcun occultamento doloso,
il mancato adeguamento automatico del costo di costruzione era comunque rilevabile, e dunque obiettivamente conoscibile, già all’interno di ogni esercizio finanziario di riferimento, attraverso le normali procedure di controllo e di revisione previste dal T.U.EE.LL. (d.lgs. n. 267/2000).
Ne discende, ad avviso del Collegio, che il “dies a quo” del termine prescrizionale deve essere fatto coincidere, anno per anno, con la chiusura dell’esercizio finanziario di riferimento, e pertanto, poiché il primo atto interruttivo del termine prescrizionale (quinquennale) va individuato nell’invito a dedurre emesso il 16.03.2010 dalla Procura attrice, la pretesa risarcitoria azionata da quest’ultima risulta prescritta in relazione al danno per le minori entrate contributive riferite agli anni 2000, 2001, 2002, 2003 e 2004.
L’accertata parziale prescrizione del danno nei termini appena specificati conduce a ritenere assorbita, relativamente e limitatamente agli anni sopra indicati (2000–2004), ogni ulteriore questione dedotta in atti.
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5) Quanto, invece, alla parte restante del danno, costituita dalla perdita di entrate contributive realizzata nel periodo dall'01.01.2005 all’ottobre 2009, occorre prendere le mosse dalla considerazione che tale periodo ricade interamente sotto il vigore del citato Testo unico dell’edilizia (d.P.R. n. 380 del 2001).
Questo corpo normativo è stato emanato –unitamente al d.lgs. 06.06.2001 n. 378, recante “Disposizioni legislative in materia edilizia. (Testo B)” e al d.P.R. 06.06.2001 n. 379 recante “Disposizioni regolamentari in materia edilizia. (Testo C)”- in esecuzione delle norme e dei principi di cui alla legge 08.03.1999, n. 50 (“Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1998”), che prevedeva, in attuazione dell'art. 20, comma 1, della legge 15.03.1997, n. 59 (c.d. “legge Bassanini”), l’emanazione di regolamenti (ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23.08.1988, n. 400) per la delegificazione e la semplificazione dei procedimenti amministrativi (art. 1), nonché il riordino delle norme legislative e regolamentari disciplinanti varie fattispecie e materie “mediante l'emanazione di testi unici riguardanti materie e settori omogenei, comprendenti, in un unico contesto e con le opportune evidenziazioni, le disposizioni legislative e regolamentari” (art. 7).
Le norme del d.P.R. n. 380 del 2001 che interessano in particolare ai fini dell’odierno giudizio sono già state riportate al punto 2.b) della presente esposizione in diritto, cui si rinvia.
Qui preme osservare che le norme anzidette hanno ripreso i contenuti sostanziali delle preesistenti disposizioni della legge n. 10 del 1977 in coerenza, peraltro, ai limiti di intervento del legislatore delegato come segnati dai principi e criteri direttivi fissati dall’art. 7, comma 2, della legge n. 50 del 1999, tra cui il “coordinamento formale delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio normativo” (v. art. 7, comma 2, lett. d).
In altre parole, il legislatore delegato, con l’emanazione del Testo unico in oggetto, ha realizzato un unico quadro normativo delle preesistenti disposizioni nella materia che occupa, effettuando un’opera di ricognizione, coordinamento e razionalizzazione delle stesse senza, comunque, introdurre innovazioni sostanziali rispetto al sistema normativo previgente.
Ad avviso del Collegio, in un siffatto contesto non appare quindi configurabile alcuna radicale discontinuità delle disposizioni de quibus raccolte nel Testo unico n. 380 del 2001 rispetto a quelle della legge n. 10 del 1977 sulla edificabilità dei suoli, tale da poter giustificare, per quanto qui interessa, dubbi ed incertezze applicative in ordine alla determinazione del contributo afferente al costo di costruzione.
Ciò anche a voler considerare l’aspetto innovativo riferito alla sostituzione della concessione edilizia con il “permesso di costruire”, che tuttavia non ha comportato modifiche di rilevanza sostanziale alla disciplina del costo di costruzione, come del resto può desumersi dal raffronto tra le sopra riportate disposizioni degli artt. 3 (“contributo per il rilascio della concessione”) e 6 (“determinazione del costo di costruzione”) della legge n. 10 del 1977 e le corrispondenti disposizioni dell’art. 16 (“contributo per il rilascio del permesso di costruire”) del d.P.R. n. 380 del 2001 nonché degli artt. 27 (“contributo di costruzione”) e 29 (“costo di costruzione”) della legge Emilia Romagna n. 31 del 2002.
Al riguardo, peraltro, non appare superfluo osservare che nel presente giudizio oggetto di contestazione non è un (ipotetico) “cattivo” uso del potere abilitativo del Comune in ordine all’attività edificatoria, bensì il mancato aggiornamento ISTAT, negli anni sopra specificati (2005–2009), del costo di costruzione da determinarsi (ed effettivamente determinato) all’atto del rilascio dei provvedimenti di autorizzazione a costruire; provvedimenti -giova sottolinearlo– che in questa sede non hanno formato oggetto di alcuna censura.
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6) Passando al merito degli addebiti mossi a carico dell’odierno convenuto, occorre anzitutto soffermarsi sulla collocazione dell’Unità Operativa “Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente” all’interno del sistema di organizzazione del Comune come ridefinito (con deliberazione di giunta n. 120 del 02.11.2000) a seguito dell’entrata in vigore del decreto legislativo 18.08.2000 n. 267 (T.U. Enti Locali), ed ordinato per “Aree” comprendenti, a loro interno, più Unità Operative.
Orbene, la suddetta Unità Operativa “Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente”, della quale il sig. ... è stato Responsabile dal 2001 al luglio 2009, rappresenta un’articolazione dell’Area n. 3 – “Servizi per la Collettività ed il Territorio” comprendente, oltre alla menzionata Unità, anche le Unità Operative "Attività Produttive-Sportello unico-Turismo (escluso quello culturale)", "Lavori Pubblici e manutenzione” e "Polizia Municipale-Protezione civile".
Come desumibile dalla documentazione in atti (v. Statuto del Comune e Piani Esecutivi di Gestione), l’Unità Operativa in questione, sostitutiva (dall’anno 2001) del Settore “Urbanistica e Ambiente”, ancorché costituisca, così come le altre Unità Operative, una struttura interna (all’Area n. 3) di tipo non apicale, risulta comunque dotata, negli specifici ambiti di competenza, di autonomia funzionale e gestionale per il conseguimento degli obiettivi programmati, con imputazione dei relativi capitoli di bilancio (42035 - oneri su costo di costruzione; 42036 – oneri di urbanizzazione primaria; 42037 – oneri di urbanizzazione secondaria…).
D’altra parte, giusta quanto precisato dal Comune di Vergato, e come sottolineato dalla Procura attrice, senza alcuna contestazione difensiva sul punto, il geom. ..., anche dopo la “trasformazione” del Settore “Urbanistica e Ambiente” in Unità Operativa “Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente”, all’esito allo svolgimento “delle attività istruttorie di natura tecnica in materia urbanistica ed edilizia” provvedeva “autonomamente all’adozione del provvedimento finale” (v. “Prospetto dotazione organica del servizio” trasmesso con nota sindacale 08.01.2010, prot. n. 213), in piena continuità con le funzioni di Responsabile di Settore precedentemente esplicate.
In altre parole, anche successivamente alla creazione -unitamente alla figura dei relativi Responsabili- delle “Aree”, individuate come “strutture operative di massima dimensione, finalizzate a garantire l’efficacia dell’intervento nell’ambito di materie aventi caratteristiche omogenee” (v. Statuto del Comune di Vergato) ed articolate, a loro volta, in Unità Operative, l’intero procedimento abilitativo edilizio, e quindi la determinazione del contributo di costruzione (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) in sede di rilascio del permesso di costruzione, continuava a fare capo, in via diretta, al geom. ..., nella sua qualità di Responsabile della Unità Operativa “Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente”.
Tanto chiarito, va subito aggiunto che
l’adeguamento annuo del costo di costruzione secondo l’indice ISTAT, disciplinato dalla normativa dianzi richiamata (v. art. 16 d.P.R. n. 380/2001; artt. 27 e 29 l.reg. Emilia Romagna n. 31/2002), rientra indiscutibilmente nell’ambito del procedimento autorizzatorio di cui sopra, trattandosi di adempimento strettamente connesso all’esatto computo del contributo dovuto in relazione al permesso di costruire.
Appare perciò evidente, ad avviso del Collegio, che
anche per tale adempimento l’ordinaria competenza a provvedere (appartenesse e) appartenga al Responsabile della Unità Operativa interessata, più che al Responsabile dell’Area di riferimento (“Servizi per la Collettività ed il Territorio”) o agli organi deliberativi dell’Ente.
D’altro canto,
l’aggiornamento in questione si risolve in una operazione di calcolo da effettuarsi sulla base di un parametro -la variazione ISTAT- fissato da prescrizioni legislative (statali e regionali) alla stregua delle quali si sarebbe dovuto provvedere automaticamente anno per anno, senza alcuna possibilità di valutazioni ed apprezzamenti discrezionali da parte degli organi di governo comunali trattandosi, invero, di adeguamento comunque obbligatorio per legge.
Sul punto
le disposizioni di riferimento, vale a dire l’art. 16, comma 9, del d.P.R. n. 380/2001 –testualmente riproduttivo, in parte qua, dell’art. 6, comma 3, della legge n. 10 del 1977– e l’art. 29, comma 3, della legge regionale Emilia Romagna n. 31 del 2002, risultano univocamente chiare e vincolanti nel prevedere che nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali il costo di costruzione è adeguato annualmente dai Comuni “in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica”, con l’ulteriore rilevante precisazione, nella norma statale appena citata, che all’adeguamento si procede anche “in eventuale assenza di tali determinazioni” ed “autonomamente.
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7) Per quanto precede, ritiene il Collegio che nella fattispecie in esame, riguardo al mancato adeguamento annuale del costo di costruzione, si sia verificata una situazione di illegittima omissione a provvedere da parte del Comune.
Omissione in primo luogo imputabile al geom. ... il quale, nella sua veste di Responsabile della competente Unità Operativa, avrebbe dovuto dare piena e continuativa attuazione, anche dopo l’entrata in vigore del Testo Unico dell’edilizia, alla delibera del Consiglio Comunale n. 58 del 29.09.1999 (di recepimento della deliberazione del Consiglio Regionale n. 1108 in data 29.03.1999) aggiornando annualmente, con propria determinazione, il costo di costruzione, così come stabilito al punto 4) del dispositivo della delibera medesima; adempimento, del resto, di non particolare complessità, già curato dall’odierno convenuto in riferimento all’anno 2001 mediante l’adozione della determinazione n. 58 del 20.12.2000.
Né il contestato inadempimento può trovare valida giustificazione nel documento denominato “Appunti per una discussione della Giunta in merito alla pianificazione urbanistica comunale e ai primi adempimenti conseguenti alla nuova legge di disciplina dell’attività edilizia” allegato dalla difesa del convenuto.
Trattasi infatti, come anche sottolineato dall’Organo requirente, di documento –senza data e senza alcuna sottoscrizione- del quale non è affatto chiara la provenienza, privo comunque di qualsiasi valenza autoritativa e decisoria ed inidoneo, pertanto, ad esplicare efficacia vincolante nei confronti del convenuto, e ciò a fronte –è bene ripeterlo- sia del perdurante obbligo, normativamente espresso, di adeguare annualmente il costo di costruzione, sia del menzionato atto deliberativo comunale (delib. cons. n. 58 del 29.09.1999) che poneva tale incombente a carico del “Capo Settore Urbanistica” (ora Unità Operativa “Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente”).
Incombente, peraltro, mai revocato, né formalmente né implicitamente, ed anzi ribadito, con richiamo testuale ai precedenti e sottostanti provvedimenti regionale (delib. cons. n. 1108/1999) e comunale (delib. cons. n. 58/1999), dalla deliberazione di giunta n. 105 in data 08.10.2009 con la quale, nel prendere atto “…della necessità di procedersi all’aggiornamento del costo di costruzione ai sensi della deliberazione di Consiglio Regionale n. 1108/1999 e della deliberazione di Consiglio Comunale n. 58/1999, alla luce delle intervenute variazioni dei costi di costruzione accertata dall’ISTAT”, si disponeva che il Responsabile della U.O. “Urbanistica Edilizia Privata e Ambiente” avrebbe provveduto “all’aggiornamento annuale ed autonomo del predetto costo di costruzione, secondo le modalità di cui alla deliberazione di CR n. 1108/1999”.
Il che sta a confermare, con tutta evidenza, la piena e perdurante validità ed efficacia delle due suindicate delibere (regionale e comunale) del 1999 anche oltre l’entrata in vigore del Testo unico dell’edilizia.
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8) In sostanza, dunque, il mancato aggiornamento del costo di costruzione configura, ai fini del presente giudizio, una condotta omissiva dell’odierno convenuto qualificabile, se non come dolosa, certamente come gravemente colposa.
A questo riguardo, osserva il Collegio come
nella fattispecie in esame difettino i profili del c.d. dolo “erariale” o “contrattuale, peraltro solo adombrato dalla Procura attrice, non risultando il comportamento del sig. ... improntato a consapevole volontà del medesimo di agire in violazione dei propri doveri d’ufficio e di arrecare un ingiusto pregiudizio all’Ente.
Nella condotta del sunnominato ricorrono, tuttavia, gli elementi della colpa grave, ove si consideri, anzitutto, che l’aggiornamento annuale del costo di costruzione -operazione, come già detto, di relativa semplicità- postulava un dovere particolarmente pregnante e puntuale di diligenza nell’adempimento di tale obbligo, specie per i connessi rilevanti riflessi sulle finanze del Comune.
Va inoltre evidenziato che
l’inadempienza si è protratta per svariati anni senza che il convenuto abbia mai adottato, nell’ambito dell’autonomia di competenze non meramente esecutive di cui in precedenza si è fatto cenno, alcuna concreta, documentata iniziativa di natura “operativa”, o anche solo “sollecitatoria” e/o “propositiva”, volta a definire la vicenda dell’adeguamento ISTAT di cui si discute; vicenda, occorre ribadirlo, coinvolgente, in via diretta ed immediata, l’importante attività gestionale in materia di edilizia privata propriamente riservata all’Unità Operativa (“Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente”) della quale il sig. ... era Responsabile.
In altre parole,
viene qui in rilievo la prolungata, ingiustificata inerzia del convenuto in ordine all’adeguamento del costo di costruzione, inerzia da ritenersi e valutarsi quale espressione di inescusabile e macroscopica superficialità nella cura dell’attività gestoria di un settore comunale, quello dell’edilizia privata, di assoluto rilievo.
Per quanto sin qui dedotto,
il Collegio ritiene dunque sussistente una condotta gravemente colposa del sig. ..., direttamente causativa, nella misura che si andrà a specificare, del danno alle finanze comunali perseguito in questa sede.
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9) Ciò posto, la condotta omissiva del sunnominato va però collocata in un certo contesto fattuale, del quale occorre tenere debitamente conto ai fini della delimitazione della responsabilità posta a carico del convenuto medesimo.
In particolare, con riferimento alla questione che ne occupa, non risulta che i già menzionati “Appunti per una discussione della Giunta in merito alla pianificazione urbanistica comunale e ai primi adempimenti conseguenti alla nuova legge di disciplina dell’attività edilizia” –ove risulta annotato, a proposito del contributo di costruzione, che “Anche in questo caso non sono necessarie, ora, scelte particolari; occorre infatti attendere le nuove determinazione del consiglio regionale e quindi le tabelle per contributi e oneri rimangono quelle in vigore. E' facoltà del Consiglio Comunale l'adeguamento del costo di costruzione sulla semplice base dei dati ISTAT.”- siano stati poi tradotti in formali deliberati del Comune contenenti disposizioni o indicazioni in ordine all’adeguamento del costo di costruzione.
In realtà, allo stato degli atti, nel periodo intercorso tra la determinazione n. 58 del 28.12.2000 (oggetto: Aggiornamento costo di costruzione) adottata dal geom. ... e la delibera giuntale n. 105 in data 08.10.2009 (oggetto: “Aggiornamento ISTAT costo di costruzione”) conseguente alla relazione in pari data dell’arch. ... - subentrata al geom. ... nella responsabilità dell’Unità Operativa Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente-, nessun organo comunale, elettivo e non, risulta in alcun modo essersi formalmente attivato, nell’ambito dell’esercizio delle proprie peculiari competenze, perché le modalità dell’adeguamento ISTAT del costo di costruzione ricevessero certa e sollecita definizione nel vigore della nuova normativa statale e regionale (d.P.R. n. 380/2001 e l.reg. Emilia Romagna n. 31/2002);
fermo restando comunque, come già sottolineato, l’obbligo, non la mera facoltà, del Comune di provvedere a tale adeguamento.
D’altra parte,
anche ammesso e non concesso (stante il chiaro dettato normativo) che fosse effettiva facoltà del Consiglio Comunale deliberare, sulla base di una valutazione politica e discrezionale, in ordine all’adeguamento o meno del costo di costruzione, in ogni caso una tale decisione avrebbe dovuto essere formalizzata con uno specifico atto consiliare (con piena assunzione della conseguente responsabilità); il che non è avvenuto, né le delibere di adozione di variante al PRG (n. 39 dell’11-04-2003; n. 48 del 28-04-2003; n. 35 del 21-04-2009) richiamate nella memoria di costituzione del convenuto (vedasi pag. 6), ed alla stessa allegate, esprimono alcuna volontà politico-amministrativa di mantenere fermo il costo anzidetto.
Non si può, inoltre, non evidenziare come abbia fatto assoluto difetto, nella vicenda in esame, l’esercizio da parte dei dirigenti succedutisi nella carica di Responsabile dell’Area n. 3 (“Servizi per la Collettività ed il Territorio”) dei propri poteri di direttiva, di impulso e di controllo, quando non sostitutivi, in relazione alla specifica attività svolta dall’Unità Operativa “Urbanistica–Edilizia Privata–Ambiente”.
In conclusione, al di là di ipotizzabili profili di responsabilità la cui valutazione appartiene prioritariamente alla competenza della Procura Requirente,
resta il fatto che l’assenza di una qualunque iniziativa da parte dei vari soggetti comunali (in primis Consiglio, Giunta e dirigenti Responsabili dell’Area 3), comunque coinvolti dalla discussa problematica in ragione delle rispettive attribuzioni, ha consentito che la grave anomalia gestionale rappresentata dal mancato adeguamento del costo di costruzione si protraesse per diversi anni in una situazione di persistente inazione dell’amministrazione; situazione che ha senza dubbio contribuito al progressivo formarsi dell’ingente danno per cui è causa.
Tutto ciò risulta ancora più evidente se si considera che, a distanza di anni dall’entrata in vigore della nuova normativa sull’edilizia, è bastata la relazione dell’08.10.2009 dell’arch. ... per attivare il potere deliberativo della Giunta e provvedere all’aggiornamento del costo di costruzione (vedasi deliberazione n. 105 in data 08.10.2009) senza, peraltro, che nel frattempo il Consiglio Regionale avesse adottato alcuna nuova determinazione in materia.
Del resto, e vale la pena di rimarcarlo, nella menzionata relazione si espone testualmente che “
Le procedure di approvazione dell'aggiornamento cambiano secondo indirizzi interni ai Comuni, che non si è potuto riscontrare, a volte delibera di giunta, altre volte determina del responsabile urbanistica-edilizia, ma il riscontro dell'aggiornamento si è potuto avere in quasi tutti i comuni. Tuttavia la scrivente si è premurata di contattare la Regione, dalla quale ha ricevuto rassicurazioni sulla non rilevanza relativamente alla procedura di approvazione, ma certezza sull'obbligo dei comuni di procedere all'aggiornamento” (vedasi pag. 4), a riprova del fatto che se in precedenza i vari organi comunali avessero prestato, ognuno nell’ambito delle proprie prerogative, maggiore cura e attenzione circa la corretta applicazione della procedura di calcolo del costo di costruzione, l’ammontare del danno sarebbe risultato di gran lunga inferiore a quello poi accertato, o forse non si sarebbe realizzato.
Ritiene pertanto il Collegio che nella dedotta vicenda
il mancato intervento degli altri soggetti comunali interessati, concretizzatosi anch’esso in una continuata ed assolutamente ingiustificabile inerzia, pur non facendo venire meno la responsabilità per colpa grave dell’odierno convenuto assuma, tuttavia, concorrente rilevanza nella produzione dell’evento dannoso.
Tale apporto concausale, valutato con riguardo all’insieme delle accennate condotte “inattive”, appare complessivamente stimabile, per la notevole incidenza che esso ha avuto sul protrarsi per anni dell’inadempimento dell’obbligo di adeguamento del costo di costruzione, nella misura del 75 per cento, con corrispondente riduzione al 25 per cento della percentuale di responsabilità restante a carico del sig. ....
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10) Si pone, a questo punto, il problema della quantificazione del danno derivato al Comune dal mancato adeguamento annuale del costo di costruzione; ciò limitatamente al periodo gennaio 2005–ottobre 2009, essendo il periodo precedente coperto, come già detto, da prescrizione.
Al riguardo si deve tornare a rilevare che il danno in questione è costituito dalle minori entrate contributive conseguenti al minor importo, rispetto al dovuto, del costo di costruzione quale determinato dallo stesso geom. ... nell’ambito del rilascio dei permessi di costruire relativi alle pratiche edilizie definite anno per anno.
Pratiche che come già evidenziato nel corso della presente esposizione, e come anche osservato in citazione dalla Procura attrice, non hanno formato oggetto, né in sede amministrativa né in questa sede giurisdizionale, di alcuna contestazione sotto alcun altro profilo diverso dal mancato adeguamento ISTAT del costo di costruzione.
Ne consegue che i rilievi formulati dalla difesa del convenuto per il periodo dal 2005 in poi, e riportati al punto 6) della parte narrativa della presente sentenza (cui si rimanda), appaiono non risolutivi per quanto qui ci occupa, siccome involgenti aspetti e problematiche dei titoli abilitativi a costruire (quali attività edilizie dovessero scontare il costo di costruzione, quali fossero a costo pieno, quali a costo ridotto, quali esenti; …diversità dei costi da scontare a seconda delle varie tipologie di attività…inapplicabilità di alcun tipo di adeguamento del costo di costruzione per i permessi di costruire dei nuovi edifici ad uso terziario; diversa disciplina per le pratiche relative alle ristrutturazioni e alle DIA…) che non possono influire sull’accertamento del quantum del costo di costruzione non introitato dal Comune a causa della mancata applicazione, anno per anno, del meccanismo adeguativo previsto dalla normativa in materia.
Ciò in quanto il dato sostanziale su cui l’Amministrazione ha computato, ai fini risarcitori, l’adeguamento annuale ISTAT è il costo di costruzione, comprendente l’aumento (non aggiornato) a suo tempo applicato, quale risultato del relativo procedimento tecnico all’uopo utilizzato proprio dal geom. ... nelle varie pratiche edilizie come trattate e definite dallo stesso e che non possono ora, in questa sede, essere sottoposte ad una verifica generalizzata stante, tra l’altro, l’assoluta mancanza di indicazione, riguardo alle stesse, di ulteriori circostanze ed elementi concreti e specifici che sarebbe stato onere del convenuto allegare.
A tale proposito, giova richiamare testualmente alcuni passaggi della nota prot. n. 7924 del 14.06.2010 inviata dal Comune di Vergato alla Procura Regionale, ove si precisa -in ordine alle modalità di calcolo del danno erariale– “che il calcolo è stato disposto in relazione alle somme effettivamente accertate per ciascun esercizio finanziario a titolo di costo di costruzione (capitolo di entrata 4035-000 tit. 4 cat. 5, risorsa 44217), pertanto già separato dall'introito per oneri di urbanizzazione (che compongono la voce complessiva del contributo di costruzione dovuto dal cittadino).
Per quanto concerne le osservazioni in ordine alla legittimazione della richiesta del costo di costruzione di cui alla memoria difensiva (e quindi alla differenziazione tra edifici residenziali e terziari, alle verifiche relative alla data di presentazione della pratica, alla distinzione tra nuove costruzioni e ristrutturazioni) si precisa che il calcolo è stato effettuato utilizzando come base sostanziale gli accertamenti tecnici e l'istruttoria già compiuta dal dipendente in ordine rispettivamente alla ricorrenza del titolo legittimante la richiesta del costo di costruzione, alla definizione dei parametri temporali di applicazione ed alla definizione della base di calcolo (vale a dire presupponendo in via esclusiva che l'applicazione del costo di costruzione fosse erronea solo nella quantificazione dell'importo unitario).
Diversamente opinando si dovrebbe ipotizzare una verifica caso per caso con conseguente riesame istruttorio di ciascuna pratica del periodo interessato, con conseguente paralisi delle attività ordinarie dell'Ente. Per questo motivo la formulazione del calcolo del danno erariale (pari ad euro 386.711,64) è stata determinata dall'applicazione per ciascun anno della % di aumento ISTAT effettivamente dovuta e non applicata. Da tale somma è stato scomputato l'aumento percentuale formalmente praticato con decorrenza 2001 (come di seguito specificato). Per la medesima ragione nella quantificazione del danno non si è tenuto in considerazione l'asserito arrotondamento eseguito dal dipendente a € 500,00, posto che lo stesso non risulta formalizzato in alcun atto…
”.
La stessa Amministrazione comunale ha inoltre prodotto un prospetto -a firma del Sindaco– di quantificazione delle minori entrate contributive accertate anno per anno, nel quale sono esposti, per il periodo che qui interessa (2005-2009), i seguenti dati:
- esercizio 2005: “entrata accertata = € 303.674,06; atto di aggiornamento - determina URB 58/2000; cc corretto = € 556,59; ISTAT annuo = 4,3900%; ISTAT totale = € 119,7452%; ISTAT totale = 19,7452%; aumento % ISTAT formalmente applicato = 1,8500%; entrata accertata depurata dell’aumento formalmente applicato = € 298.158,13; aumento applicato su totale accertato = € 5.515,9255; aumento effettivamente dovuto su totale accertato = € 58.871,8626; minore entrata = € 53.355,9371”;
- esercizio 2006: “entrata accertata = € 296.041,52; atto di aggiornamento - determina URB 58/2000; cc corretto = € 577,55; ISTAT annuo = 3,7700%; ISTAT totale = € 124,2596%; ISTAT totale = 24.2596%; aumento % ISTAT formalmente applicato = 1,8500%; entrata accertata depurata dell’aumento formalmente applicato = € 290.693,69; aumento applicato su totale accertato = € 5.377,8332; aumento effettivamente dovuto su totale accertato = € 70.521,0503; minore entrata = € 65.143,2170”;
- esercizio 2007: “entrata accertata = € 254.035,98; atto di aggiornamento - determina URB 58/2000; cc corretto = € 595,58; ISTAT annuo = 3,1200%; ISTAT totale = € 128,1365%; ISTAT totale = 28,1365%; aumento % ISTAT formalmente applicato = 1,8500%; entrata accertata depurata dell’aumento formalmente applicato = € 249.421,68; aumento applicato su totale accertato = € 4.614,3011; aumento effettivamente dovuto su totale accertato = € 70.178,4628; minore entrata = € 65.564,1617”;
- esercizio 2008; “entrata accertata = € 206.657,90; atto di aggiornamento - determina URB 58/2000; cc corretto = € 625,36; ISTAT annuo = 5,000%; ISTAT totale = € 134,5433%; ISTAT totale = 34,5433%; aumento % ISTAT formalmente applicato = 1,8500%; entrata accertata depurata dell’aumento formalmente applicato = € 202.904,17; aumento applicato su totale accertato = € 3.753,7272; aumento effettivamente dovuto su totale accertato = € 70.089,7899; minore entrata = € 66.336,0627”;
- esercizio 2009: “entrata accertata = € 128.047,80; atto di aggiornamento – sino ad aggiornamento (DGC 105/2009-DA3 145/2009); cc corretto = € 654,38; ISTAT annuo = 4,6400%; ISTAT totale = € 140,7861%; ISTAT totale = 40,7861%; aumento % ISTAT formalmente applicato = 1,8500%; entrata accertata depurata dell’aumento formalmente applicato = € 125.721,94; aumento applicato su totale accertato = € 2.325,8560; aumento effettivamente dovuto su totale accertato = € 51.277,0846; minore entrata = € 48.951,2286”.
Ebbene, ritiene il Collegio che i dati appena riportati diano sufficientemente conto del complessivo importo, determinato per arrotondamento in € 299.000, del danno derivato al Comune da minori entrate contributive per mancato adeguamento del costo di costruzione relativamente alle pratiche edilizie definite dall’odierno convenuto nel periodo gennaio 2005–ottobre 2009.
Né d’altra parte, a fronte di tali dati oggettivamente accertati, il convenuto medesimo ha allegato elementi probatori contrari, certi e concreti idonei a dimostrare quanto dedotto nella memoria di costituzione sul fatto che “per moltissime pratiche le entrate introitate dal Comune sono state addirittura superiori a quelle che avrebbe potuto pretendere con l'applicazione rigorosa della l.r. 31/2002 …., è pacifico che il danno richiesto non sia corretto, ma sia molto maggiore di quello effettivamente e se del caso sussistente subito dall'amministrazione” ed “addirittura c'è ragione di credere che il Comune di Vergato non abbia registrato alcuna perdita” (vedasi pag. 26 della memoria difensiva).
Da quanto sopra considerato discende, dunque, che la quota parte di danno addebitabile al sig. ..., pari al 25 per cento dell’importo di € 299.000, risulta fissata in € 74.750.
Inoltre, sempre ad avviso del Collegio, ricorrono i presupposti per un moderato esercizio del potere riduttivo dell’addebito tenuto conto, in particolare, delle circostanze di incertezza amministrativa nel cui contesto il geom. ... ebbe ad operare all’epoca dei fatti di causa; tale riduzione appare equamente calcolabile nella misura del 20 per cento, con susseguente determinazione dell’addebito nel conclusivo importo (arrotondato) pari a € 60.000, comprensivo degli accessori maturati sino alla presente sentenza.
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11) Conclusivamente, va quindi affermata la responsabilità amministrativa dell’odierno convenuto sig. ... per i fatti di cui è causa, con conseguente condanna dello stesso al risarcimento in favore del Comune di Vergato della somma di € 60.0000 (sessantamila), cui devono aggiungersi gli interessi legali dalla data di deposito della presente sentenza sino al saldo; salvo a tenere conto in sede di esecuzione, nella sopra specificata misura del 25 per cento, di quanto eventualmente altrimenti recuperato dal predetto Comune, in via di autotutela ed a titolo di conguaglio, nei confronti dei beneficiari dei provvedimenti autorizzatori edilizi in relazione ai quali, nel periodo di riferimento (2005-ottobre 2009), non si è provveduto alla determinazione del costo di costruzione nella misura aggiornata (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Emilia Romagna, sentenza 31.05.2011 n. 265 - link a www.corteconti.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’obbligazione di pagamento degli oneri concessori sorge con il rilascio della concessione edilizia e la giurisprudenza è concorde nel ritenere che la determinazione del contributo dovuto per gli oneri in questione debba essere riferita al momento in cui sorge l’obbligazione.
Il considerevole lasso di tempo decorso tra la presentazione della domanda di sanatoria ed il rilascio della concessione non può essere utilmente valorizzato nell’ottica della individuazione di decorrenze del termine per la formazione del silenzio-assenso (e, così, del decorso della prescrizione) diverse da quelle normativamente indicate né per sollecitare una non meglio specificata “giusta mediazione” che tenga conto delle tariffe eventualmente più favorevoli esistenti all’epoca della presentazione della domanda di sanatoria.

L’obbligazione di pagamento degli oneri concessori sorge con il rilascio della concessione edilizia e la giurisprudenza è concorde nel ritenere che la determinazione del contributo dovuto per gli oneri in questione debba essere riferita al momento in cui sorge l’obbligazione.
In tale contesto, il considerevole lasso di tempo decorso tra la presentazione della domanda di sanatoria ed il rilascio della concessione non può essere utilmente valorizzato nell’ottica della individuazione di decorrenze del termine per la formazione del silenzio-assenso (e, così, del decorso della prescrizione) diverse da quelle normativamente indicate né per sollecitare una non meglio specificata “giusta mediazione” che tenga conto delle tariffe eventualmente più favorevoli esistenti all’epoca della presentazione della domanda di sanatoria (quanto a quelle vigenti al momento di realizzazione dell’opera abusiva, lo stesso ricorrente riconosce che sarebbe ingiusto agevolare il responsabile) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 24.05.2011 n. 3116 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il credito del comune per oneri concessori è assoggettato al regime di prescrizione ordinaria decennale.
La mancanza dei documenti richiesti per la concessione del condono edilizio impedisce il formarsi del silenzio assenso?
Risulta fondata l’eccezione di prescrizione sollevata dalle ricorrenti e riferita al credito vantato dal Comune per gli oneri concessori dovuti; al riguardo la giurisprudenza è concorde nell’assoggettare tale credito al regime di prescrizione ordinaria decennale: “il ricorrente ha dedotto l’illegittimità della richiesta dell’ulteriore integrazione a titolo di oneri concessori. Al riguardo é sufficiente ribadire le motivazioni appena prospettate sub III, con la precisazione, che neanche con il regime procedurale della l. 47/1985 si é mai dubitato che operi la prescrizione decennale del conguaglio, stante che il termine breve, come chiarito, riguarda la sola oblazione.” (Tar Catania, I, 1633/2007; analogamente Tar Lecce, 3820/2005); “La prescrizione degli oneri concessori soggiace all'ordinario termine decennale di prescrizione, decorrente dall'atto del rilascio della concessione.” (Tar Lecce, 3394/2004).
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A margine va solo chiarito che la prescrizione è da considerare maturata sia se il relativo termine viene fatto decorrere dalla data di presentazione della domanda di sanatoria; sia se si ha riguardo al momento in cui si è formato tacitamente il titolo edilizio richiesto. A tale ultimo riguardo, infatti, va chiarito che –come si postula nel secondo motivo di ricorso– la concessine in sanatoria si è formata per silentium, essendo decorsi i ventiquattro mesi prescritti a tal fine dall’art. 35 della L. 47/1985, che decorrono dal momento di presentazione della domanda, a nulla rilevando l’eventuale incompletezza della documentazione presentata.
Questa Sezione ha già avuto modo di precisare infatti che: “Secondo la prima disposizione [art. 35 della L. 47/1985, n.d.r.], la mancanza dei documenti richiesti per la concessione del condono edilizio non impedisce il perfezionamento dell'assenso per silenzio fino al momento in cui gli stessi vengano prodotti.
La produzione dei documenti, infatti, non costituisce requisito per la formazione del silenzio assenso; diversamente, la legge avrebbe espressamente previsto la formazione del silenzio assenso decorsi 24 mesi dalla presentazione della domanda munita di tutti gli allegati ad eccezione unicamente nell'ipotesi di immobili vincolati, nel qual caso il termine decorre dal rilascio del nulla osta degli enti di tutela, con conseguente procedibilità ed ammissibilità della domanda ancorché carente documentalmente (TAR Catania, I, 20.01.2004 n. 49; 11.03.2005, n. 418). (…) Il silenzio assenso così formatosi può essere rimosso solo mediante l'esercizio del potere di annullamento di ufficio da parte del Comune (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24.03.1997, n. 286), misura di autotutela che consente di contemperare il ripristino della legalità con l'esigenza, pure avvertita dal legislatore, di rendere effettivamente praticabile l'istituto del silenzio accoglimento (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 07.12.1995, n. 1672)
.” (Tar Catania, I, 1633/2007) (TAR Sicilia-Catania, Sez. I, sentenza 07.03.2011 n. 557 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Quanto al regime prescrizionale degli oneri di urbanizzazione e dei contributi commisurati al costo di costruzione, in assenza di diversa disposizione normativa il termine è quello ordinario decennale.
Quanto al regime prescrizionale degli oneri di urbanizzazione e dei contributi commisurati al costo di costruzione, la giurisprudenza amministrativa ha precisato che, in assenza di diversa disposizione normativa, il termine è quello ordinario decennale (TAR Campania, Salerno, 30.12.2003 n. 2599) (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 14.01.2011 n. 152 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2010

EDILIZIA PRIVATA: 1. Contributo di costruzione - Obbligo di restituzione, da parte della P.A. delle somme corrisposte - Sussiste laddove il privato rinunci al permesso di costruire o sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio.
2. Contributo di costruzione - Obbligo di restituzione, da parte della P.A. delle somme corrisposte - In caso di utilizzo soltanto parziale del permesso di costruire per realizzazione di parte delle opere edilizie previste - Sussiste per la quota di contributo di costruzione che è stata calcolata con riferimento alle opere non realizzate.
3. Contributo di costruzione - Obbligo di restituzione, da parte della P.A. delle somme corrisposte - Decorrenza del termine di prescrizione - Dalla data in cui il titolare comunica all'Amministrazione la propria intenzione di rinunciare al titolo abilitativo o dalla data di adozione, da parte della P.A. del provvedimento che dichiara la decadenza del permesso di costruire.
4. Restituzione di somme indebitamente riscosse da parte della P.A. - Diritto del privato agli interessi legali - Sussiste.
5. Risarcimento del maggior danno rispetto agli interessi legali richiesto a colui che abbia ricevuto in buona fede un pagamento indebito - Va valutato con riguardo al periodo successivo alla presentazione della domanda di restituzione delle somme indebitamente pagate.

1. Quando il privato rinunci al permesso di costruire o anche quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio -per scadenza dei termini iniziali o finali o per il sopravvenire di previsioni urbanistiche introdotte o dallo strumento urbanistico o da norme legislative o regolamentari, contrastanti con le opere autorizzate e non ancora realizzate- sorge in capo alla P.A. l'obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e, conseguentemente, il diritto del privato a pretenderne la restituzione, in quanto il contributo concessorio è strettamente connesso all'attività di trasformazione del territorio. Pertanto, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo di causa, cosicché l'importo versato va restituito.
2. Il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato soltanto parzialmente, tenuto conto che sia la quota degli oneri di urbanizzazione che la quota relativa al costo di costruzione sono correlati, sia pure sotto profili differenti, all'oggetto della costruzione.
L'avvalimento solo parziale delle facoltà edificatorie consentite da un permesso di costruire comporta dunque il sorgere, in capo al titolare, del diritto alla rideterminazione del contributo ed alla restituzione della quota di esso che è stata calcolata con riferimento alla porzione non realizzata.
3. Ai sensi dell'art. 2935 c.c. il termine di prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere e, dunque, dalla data in cui il titolare comunica all'Amministrazione la propria intenzione di rinunciare al titolo abilitativo o dalla data di adozione, da parte della P.A. del provvedimento che dichiara la decadenza del permesso di costruire per scadenza dei termini iniziali o finali o per l'entrata in vigore delle previsioni urbanistiche contrastanti.
4. Il privato, sulle somme indebitamente riscosse dalla P.A., ha diritto agli interessi legali i quali, qualora non vi siano elementi che escludano la buona fede dell'Amministrazione, spettano dalla data della domanda.
5. Il risarcimento del maggior danno, rispetto agli interessi legali, richiesto a colui che abbia ricevuto in buona fede un pagamento indebito ai sensi dell'art. 2033 c.c., riguarda il periodo successivo alla presentazione della domanda, essendo irrilevante l'allegazione e la dimostrazione di aver dovuto fare ricorso ad oneroso credito bancario in periodo precedente la presentazione della domanda di restituzione (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.03.2010 n. 728 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Allorché il privato rinunci al permesso di costruire o anche quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio sorge in capo alla p.a. l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e conseguentemente il diritto del privato a pretenderne la restituzione.
Il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente.
L’avvalimento solo parziale delle facoltà edificatorie consentite da un permesso di costruire comporta il sorgere in capo al titolare del diritto alla rideterminazione del contributo ed alla restituzione della quota di esso che è stata calcolata con riferimento alla porzione non realizzata.
Il termine di prescrizione, nel restituire la quota di contributo di costruzione versata per mancata edificazione, comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere, e, dunque, dalla data in cui il titolare comunica alla amministrazione la propria intenzione di rinunciare al titolo abilitativo o dalla data di adozione da parte della p.a. del provvedimento che dichiara la decadenza del permesso di costruire per scadenza dei termini iniziali o finali o per l’entrata in vigore delle previsioni urbanistiche contrastanti.
Sulle somme indebitamente riscosse dalla p.a., la ricorrente ha diritto agli interessi legali, che, non essendovi elementi per escludere la buona fede dell’amministrazione, spettano dalla data della domanda.
La giurisprudenza è concorde nel ritenere che, allorché il privato rinunci al permesso di costruire o anche quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio -per scadenza dei termini iniziali o finali o per il sopravvenire di previsioni urbanistiche introdotte o dallo strumento urbanistico o da norme legislative o regolamentari, contrastanti con le opere autorizzate e non ancora realizzate- sorga in capo alla p.a. l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione e conseguentemente il diritto del privato a pretenderne la restituzione (cfr. TAR Abruzzo, Pescara, 15.12.2006, n. 890; Cons. Stato, sez. V, 22.02.1988, n. 105). Il contributo concessorio è, difatti, strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio, quindi, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo di causa cosicché l’importo versato va restituito (Cons. Stato, sez. V, 12.06.1995, n. 894; Tar Lazio, Roma, sez. II-bis, 12.03.2008, n. 2294).
Il Collegio è dell’avviso che il diritto alla restituzione sorga non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente, come è accaduto nel caso di specie in cui è stato edificato solamente un capannone industriale e non anche un edificio uso ufficio, come, invece, previsto nel titolo edilizio.
Sia la quota per oneri di urbanizzazione -che compensa l’aggravio del carico urbanistico della zona indotto dalla nuova costruzione- che la quota per costo di costruzione -che si giustifica per l'aumentata capacità contributiva del titolare ed è pertanto commisurata al valore economico del costo di costruzione, determinato sulla base di parametri generali– sono, difatti, correlati, sia pur sotto profili differenti, all’oggetto della costruzione: la realizzazione solamente di uno dei due edifici oggetto del permesso di costruire non può che comportare una riduzione dell’aggravio del carico urbanistico della zona e manifestare una minore capacità contributiva rispetto all’ipotesi in cui entrambe le opere assentite fossero edificate.
L’avvalimento solo parziale delle facoltà edificatorie consentite da un permesso di costruire comporta, pertanto, il sorgere in capo al titolare, del diritto alla rideterminazione del contributo ed alla restituzione della quota di esso che è stata calcolata con riferimento alla porzione non realizzata.
Ai sensi dell’art. 2935 c.c., il termine di prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere, e, dunque, dalla data in cui il titolare comunica alla amministrazione la propria intenzione di rinunciare al titolo abilitativo o dalla data di adozione da parte della p.a. del provvedimento che dichiara la decadenza del permesso di costruire per scadenza dei termini iniziali o finali o per l’entrata in vigore delle previsioni urbanistiche contrastanti.
Il Collegio non condivide quindi la posizione assunta dalla amministrazione, non potendo la prescrizione iniziare a decorrere da un momento, quello del rilascio del titolo edilizio, in cui il diritto alla restituzione del contributo non è ancora sorto non essendosi ancora verificati i fatti impeditivi della edificazione sopra richiamati.
Il principio affermato nella sentenza del Consiglio di Stato, 13.06.2003, n. 3332, richiamata dalla difesa dell’amministrazione comunale non trova quindi applicazione nel caso di specie: tale pronuncia, nell’individuare nel rilascio della concessione edilizia il momento da cui inizia a decorrere la prescrizione, fa, difatti, riferimento ad un diritto differente rispetto a quello oggetto della presente controversia, cioè quello del Comune al pagamento del contributo.
Sulle somme indebitamente riscosse dalla p.a., la ricorrente ha diritto agli interessi legali, che, non essendovi elementi per escludere la buona fede dell’amministrazione, spettano dalla data della domanda.
Non spetta, invece, il risarcimento del maggior danno.
L'eventuale maggior danno, rispetto agli interessi legali, richiesto a colui che abbia ricevuto in buona fede un pagamento indebito, ai sensi dell'art. 2033 c.c., riguarda il periodo successivo alla presentazione della domanda; irrilevante, di conseguenza, è l'allegazione e dimostrazione di aver dovuto far ricorso ad oneroso credito bancario in periodo precedente la presentazione della domanda di restituzione (Cassazione civile, sez. lav., 13.04.2007, n. 8921).
La documentazione allegata dalla ricorrente non può, quindi, ritenersi sufficiente ad assolvere l’onere della prova in quanto dimostra una situazione di difficoltà economica della società ed il ricorso al credito bancario in un momento antecedente al 16.10.2001, data in cui la società ricorrente ha domandato al Comune la restituzione dei quanto indebitamente corrisposto
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.03.2010 n. 728 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2009

EDILIZIA PRIVATA: L’Amministrazione (e per essa il concessionario appositamente incaricato) dispone del potere, esercitatile entro il termine prescrizionale, di pretendere il pagamento di quanto “ab origine” dovuto dal richiedente il titolo edilizio, come quest’ultimo ha il potere di pretendere, entro lo stesso termine, la restituzione di quanto eventualmente pagato in eccedenza.
Peraltro è vero che la liquidazione del contributo viene effettuata dall’Amministrazione, ma tale liquidazione non dà luogo ad un provvedimento (ancorché di carattere paritetico) avente natura costitutiva. Si tratta, invece, di attività meramente ricognitiva e contabile, perché frutto dell’applicazione di criteri automatici di determinazione del “quantum debeatur” (attraverso tabelle parametriche applicabili a volumi e superfici di progetto), nonché di norme giuridiche che nulla lasciano alla discrezionalità dell’Ente riguardo all’ammontare effettivamente dovuto.
L’Amministrazione non esercita, pertanto, alcun potere libero e discrezionale, tanto è vero che la determinazione potrebbe essere effettuata anche dal richiedente in via del tutto autonoma (come in effetti avviene quando esso contesta l’illegittima pretesa di un contributo superiore a quanto dovuto).
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Il diritto di credito dell’Amministrazione comunale, avente ad oggetto il pagamento degli oneri dovuti per il rilascio della concessione edilizia, è soggetto all’ordinario termine decennale di prescrizione, decorrente dalla data di rilascio della concessione edilizia, in cui il relativo credito diviene certo, agevolmente liquidabile ed esigibile.

Nel caso in esame, a giudizio del Collegio, non ricorre la fattispecie dell’autotutela amministrativa in senso stretto, cioè l’autoannullamento di atti illegittimi. Va, infatti, osservato che il concessionario si limita a richiedere un pagamento integrativo, senza disporre alcunché riguardo alla precedente determinazione del contributo effettuata dal Comune al momento del rilascio del titolo edilizio.
Questo, tuttavia, non esclude che l’Amministrazione (e per essa il concessionario appositamente incaricato) disponga comunque del potere, esercitatile entro il termine prescrizionale, di pretendere il pagamento di quanto “ab origine” dovuto dal richiedente il titolo edilizio, come quest’ultimo ha il potere di pretendere, entro lo stesso termine, la restituzione di quanto eventualmente pagato in eccedenza.
Peraltro è vero che la liquidazione del contributo viene effettuata dall’Amministrazione, ma tale liquidazione non dà luogo ad un provvedimento (ancorché di carattere paritetico) avente natura costitutiva. Si tratta, invece, di attività meramente ricognitiva e contabile (cfr. Cons. St., Sez. IV, 06.06.2008, n. 2686), perché frutto dell’applicazione di criteri automatici di determinazione del “quantum debeatur” (attraverso tabelle parametriche applicabili a volumi e superfici di progetto), nonché di norme giuridiche che nulla lasciano alla discrezionalità dell’Ente riguardo all’ammontare effettivamente dovuto.
L’Amministrazione non esercita, pertanto, alcun potere libero e discrezionale, tanto è vero che la determinazione potrebbe essere effettuata anche dal richiedente in via del tutto autonoma (come in effetti avviene quando esso contesta l’illegittima pretesa di un contributo superiore a quanto dovuto).
Di conseguenza, volendo analizzare la vicenda in termini paritetici e negoziali, l’errore è sempre riconoscibile da parte del debitore che si comporti osservando i canoni di correttezza e di ordinaria diligenza, il quale non può quindi invocare la tutela di un inesistente legittimo affidamento.
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Deve inoltre essere considerato infondato il terzo motivo del ricorso, con cui si deduce l’applicabilità del termine triennale di cui all’art. 35, comma 11, della L. 28.02.1985, n. 47, ormai infruttuosamente decorso.
Al riguardo il Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il diritto di credito dell’Amministrazione comunale, avente ad oggetto il pagamento degli oneri dovuti per il rilascio della concessione edilizia, è soggetto all’ordinario termine decennale di prescrizione, decorrente dalla data di rilascio della concessione edilizia, in cui il relativo credito diviene certo, agevolmente liquidabile ed esigibile (cfr. Cons. St., Sez. IV, n. 2686/2008, cit.).
Peraltro va osservato che la disposizione invocata dalla ricorrente rappresenta norma speciale applicabile ai procedimenti in sanatoria che, come tale, deroga alla disciplina generale solo per le fattispecie espressamente considerate
(TAR Marche, sentenza 28.12.2009 n. 1475  - link a www.giustizia-amministrativa.it).