dossier LOTTO INTERCLUSO |
anno 2022 |
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EDILIZIA PRIVATA: Sotto
il profilo urbanistico, il “lotto intercluso” è costituito da enclavi non ancora
edificate e situate all’interno di un’area già integralmente urbanizzata
che, per tale ragione, sono edificabili anche in assenza di un Piano
urbanistico attuativo o di una Convenzione di lottizzazione.
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11) Con il SECONDO MOTIVO la ricorrente ha dedotto la violazione:
i) dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 in materia di accertamento
di conformità;
ii) dell’art. art. 44 del Regolamento edilizio comunale (REC) in
materia di “superficie drenante” del lotto per realizzare nuove
edificazioni;
iii) dell’art. 42 del medesimo REC in punto di distanze dai
confini.
Il motivo è infondato.
11.1) La doglianza sub i) è palesemente infondata atteso che la ricorrente
non ha mai richiesto alcun accertamento di conformità ex art. 36, ma ha
semplicemente formulato un’istanza esplorativa al Comune sulla possibilità
di deroga rispetto ad alcuni parametri edilizi ostativi alla sanatoria
dell’intervento in questione (deroga, peraltro, esclusa dal Comune con nota
n. -OMISSIS- dell’-OMISSIS- 2021).
Ne consegue che nessuna violazione dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 è
configurabile, non essendo mai stata attivata il relativo procedimento.
11.2) Infondato è anche il profilo sub ii) secondo cui la superficie
drenante richiesta dall’art. 44 del REC –pacificamente mancante nel lotto
della ricorrente– sarebbe reperibile nell’area che circonda il compendio
immobiliare ad ovest e a sud, operazione che sarebbe consentita dalla
Convenzione urbanistica relativa al Piano Attuativo n. 11 che, in origine,
aveva regolato l’edificazione della zona e la realizzazione dell’abitazione
della ricorrente.
a) In primo luogo si rileva che, se anche tale operazione fosse stata
effettuabile durante il periodo di efficacia della Convenzione (e ciò non è
in alcun modo dimostrato), siccome detta Convenzione urbanistica è
pacificamente scaduta, risultano inapplicabili le relative norme e preclusa
qualsiasi possibilità di scambio o cessione di indici edificatori (o di
altro tipo) tra fondi diversi che, oltretutto, sono ormai sottratti alla
disponibilità della ricorrente perché da tempo sono stati ceduti al Comune
in esecuzione della Convenzione suddetta.
b) È infondata anche la tesi secondo cui l’intervento edilizio contestato
sarebbe ammesso in quanto effettuato in un “lotto intercluso delle zone
residenziali” per il quale l’art. 44 del REC non imporrebbe un limite
vincolante per la superficie drenante prevedendo che “Nei casi di
interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente, di interventi di
ristrutturazione urbanistica, di interventi da realizzarsi in aree ricadenti
in lotti interclusi delle zone residenziali, i parametri di superficie
scoperta e drenante di cui al primo comma costituiscono obbiettivo a cui
tendere”.
Sennonché tale disposizione risulta inapplicabile al fondo della ricorrente
perché:
- esso non è intercluso (in senso fisico), atteso che ad esso si
accede direttamente dalla strada pubblica;
- lo stesso non è intercluso neppure sotto il profilo urbanistico
giacché il “lotto intercluso” è costituito da enclavi non ancora
edificate e situate all’interno di un’area già integralmente urbanizzata
che, per tale ragione, sono edificabili anche in assenza di un Piano
urbanistico attuativo o di una Convenzione di lottizzazione (ex multis:
Cons. Stato, Sez. sez. IV, 02.04.2020, 2228), ma tale situazione non ricorre
nel caso di specie sia perché tale qualità del fondo non è stata dimostrata,
sia perché il lotto della ricorrente è già stato edificato e non vi è prova
che la zona circostante sia stata integralmente urbanizzata, anche perché il
Piano attuativo originario è stato attuato solo parzialmente (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II,
sentenza 24.10.2022 n. 993 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: La
fattispecie del c.d. “lotto intercluso” costituisce un’evenienza del
tutto eccezionale, subordinata alla dimostrazione che sussista una
situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante
dall'attuazione del piano esecutivo, non essendo sufficiente, al fine di
superare la preclusione rappresentata dalla mancata adozione della
pianificazione attuativa, fare leva sulla situazione di sufficiente
urbanizzazione della zona stessa.
Il rilascio del permesso di costruire in assenza dello
strumento urbanistico attuativo rappresenta una deroga eccezionale alla
regola generale e imperativa, scolpita dall'art. 9 del d.P.R. n. 380/2001,
secondo cui il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente
disposto solo dopo che si sia concluso il procedimento per la adozione dello
strumento urbanistico attuativo e che lo stesso sia divenuto perfetto ed
efficace, deroga la cui applicazione è subordinata al ricorrere di
stringenti e rigorosi presupposti, tra i quali la presenza, nell'area da
edificare, di tutte le opere di urbanizzazione (primaria e secondaria)
previste dagli strumenti urbanistici.
Tra le deroghe al principio sancito dall’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001
risiede la fattispecie del c.d. “lotto intercluso” che si realizza, secondo
l’opinione largamente prevalente nel formante giurisprudenziale,
“allorquando l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al
p.r.g. In sintesi, si consente l'intervento costruttivo diretto purché si
accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente
corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo
scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di
attività procedimentale per l'ente pubblico.
Quindi, lo strumento urbanistico deve considerarsi superfluo posto che è
stata ormai raggiunta la piena edificazione e urbanizzazione della zona
interessata, raggiungendo in tal modo la scopo e i risultati perseguiti dai
piani esecutivi (i.e. piano attuativo)”.
Ed ancora, “In presenza di una normativa urbanistica generale che preveda
per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di
un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva
sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa. L'assenza
del piano attuativo non è surrogabile con l'imposizione di opere di
urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; l'obbligo
dell'interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è
idoneo, infatti, a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali
opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo. Non
sono configurabili equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che
impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere
effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile
edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile
approvazione, se ritardata, può essere stimolata dall'interessato con gli
strumenti consentiti dal sistema”.
Dalle coordinate ermeneutiche sopra tratteggiate emerge come la fattispecie
del c.d. “lotto intercluso” costituisca un’evenienza del tutto eccezionale,
subordinata alla dimostrazione che sussista una situazione di fatto
perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano
esecutivo, non essendo sufficiente, al fine di superare la preclusione
rappresentata dalla mancata adozione della pianificazione attuativa, fare
leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa.
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7.3. Passando all’ultimo motivo di doglianza mosso avverso il provvedimento
impugnato, esso va accolto, pur se per ragioni non pienamente coincidenti
con quelle prospettate dalla parte ricorrente.
Essa, infatti, sostiene l’illegittimità del provvedimento gravato e, di
contro, la fondatezza della propria pretesa alla formazione del
silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire dalla medesima presentata
basandosi sull’istituto del c.d. “lotto intercluso” per cui, in
presenza di una porzione di territorio circondata in ogni lato da
appezzamenti di terreno edificati e dotata di tutte le infrastrutture
occorrenti all’urbanizzazione primaria e secondaria della zona,
l’amministrazione non potrebbe rifiutarsi di rilasciare il richiesto
permesso di costruire, rendendo di fatto inutile subordinare l’intervento
edificatorio diretto all’attuazione di piani esecutivi allorché –come nel
caso di specie– la proprietà del ricorrente sia l’unica rimasta inedificata.
Sennonché tale rilievo non persuade.
E’ costante in giurisprudenza l’affermazione secondo cui il rilascio del
permesso di costruire in assenza dello strumento urbanistico attuativo
rappresenta una deroga eccezionale alla regola generale e imperativa,
scolpita dall'art. 9 del d.P.R. n. 380/2001, secondo cui il rilascio del
titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che si sia
concluso il procedimento per la adozione dello strumento urbanistico
attuativo e che lo stesso sia divenuto perfetto ed efficace, deroga la cui
applicazione è subordinata al ricorrere di stringenti e rigorosi
presupposti, tra i quali la presenza, nell'area da edificare, di tutte le
opere di urbanizzazione (primaria e secondaria) previste dagli strumenti
urbanistici (si veda, da ultimo, TAR Lazio-Roma, sez. II-quater, sent. n.
5917/2022).
Tra le deroghe al principio sancito dall’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001
risiede la fattispecie del c.d. “lotto intercluso” che si realizza,
secondo l’opinione largamente prevalente nel formante giurisprudenziale, “allorquando
l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al
p.r.g. In sintesi, si consente l'intervento costruttivo diretto purché si
accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente
corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo
scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di
attività procedimentale per l'ente pubblico (cfr. Cons. St., sez. IV,
29.01.2008, n. 268; sez. V, 03.03.2004, n. 1013; sez. IV, Sent., 10.06.2010,
n. 3699).
Quindi, lo strumento urbanistico deve considerarsi superfluo posto che è
stata ormai raggiunta la piena edificazione e urbanizzazione della zona
interessata, raggiungendo in tal modo la scopo e i risultati perseguiti dai
piani esecutivi (i.e. piano attuativo) (si esprime così Cons. St., sez. IV,
sent. n. 5488/2014. Parimenti in termini, più recentemente, TAR Lazio–Roma,
sez. II-quater, sent. n. 12665/2020)”.
Quanto alla dimostrazione dell’effettiva superfluità della pianificazione
attuativa al fine di dotare l’area delle opere di urbanizzazione occorrenti
per consentire l’edificazione con intervento diretto, sempre la
giurisprudenza ha precisato che “In presenza di una normativa urbanistica
generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata
zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale
prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione
della zona stessa. L'assenza del piano attuativo non è surrogabile con
l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo
edilizio; l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di
urbanizzazione è idoneo, infatti, a sopperire solo alla mancanza fisica e
materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello
strumento esecutivo. Non sono configurabili equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o
giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia
tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo,
la cui indefettibile approvazione, se ritardata, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema” (Cons. St.,
sent. n. n. 5488/2014, cit).
Dalle coordinate ermeneutiche sopra tratteggiate emerge come la fattispecie
del c.d. “lotto intercluso” costituisca un’evenienza del tutto
eccezionale, subordinata alla dimostrazione che sussista una situazione di
fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del
piano esecutivo, non essendo sufficiente, al fine di superare la preclusione
rappresentata dalla mancata adozione della pianificazione attuativa, fare
leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (TAR
Lazio-Roma, Sez. II-bis,
sentenza 20.07.2022 n. 10349 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: Sulla
non necessità di un previo piano attuativo, circa l'edificazione di un
lotto, si è consolidato un orientamento interpretativo che individua
distinte soluzioni interpretative in rapporto alle diverse situazioni
concrete di volta in volta emergenti.
- Costituisce ormai principio pacifico ed acquisito che la
necessità della presentazione di un previo piano attuativo si impone qualora
si tratti di asservire per la prima volta all'edificazione, mediante la
costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate, che
obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente
aggregato abitativo, la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria
e secondaria.
In tal caso non può prescindersi dalla previa predisposizione di un piano
esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato) quale
presupposto per il rilascio della concessione edilizia.
Si tratta delle situazioni in cui si impone la esigenza di non infrangere la
integrità originaria del territorio, sicché occorre rispettare rigorosamente
la cadenza, in ordine successivo, dell'approvazione dello strumento
urbanistico generale e della susseguente predisposizione dello strumento
urbanistico d'attuazione, utile a garantire e una pianificazione razionale e
ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico
ed edilizio.
- Diversamente, qualora si verta in presenza di un lotto intercluso
o in altri analoghi casi in cui la zona risulti totalmente urbanizzata
attraverso la realizzazione delle opere e dei servizi atti a soddisfare i
necessari bisogni della collettività -quali strade, spazi di sosta,
fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia
elettrica, scuole, etc.- lo strumento urbanistico esecutivo non può
ritenersi più necessario e non può, pertanto, legittimarsi un rifiuto da
parte del Comune che sia basato su un mero argomento formale.
- Esistono, tuttavia, delle situazioni intermedie, non
necessariamente identificabili né sovrapponibili con le fattispecie di
“lotto intercluso” oppure con altre similari, nelle quali l'area interessata
dall'intervento può risultare anche solo in parte, edificata, e,
parallelamente, può essere più o meno asservita da opere di urbanizzazione.
In tali casi, ove si è in presenza di una anche parziale edificazione e non
completa urbanizzazione, si è affermata una soluzione interpretativa,
ispirata alla esigenza di assicurare un equilibrato contemperamento dei
diversi interessi in gioco, volta a valorizzare e rendere più pregnante
l'onere motivazionale gravante a carico della amministrazione interessata.
In tali casi, si ritiene che la amministrazione sia tenuta altresì a
verificare e valutare quale sia lo stato di urbanizzazione già presente
nella zona e debbia congruamente evidenziare e motivare quali siano le
concrete e ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova
costruzione.
- È stato anche osservato al riguardo che l'Ente locale, avendo la
disponibilità dei dati tecnici attestanti la reale consistenza del reticolo
connettivo del suo territorio, sia per quanto concerne la urbanizzazione
primaria, sia per le opere di urbanizzazione secondaria, è senza dubbio in
grado di stabilire se e in che misura un ulteriore, un eventuale carico
edilizio possa armonicamente inserirsi nell'assetto del territorio già
realizzato o in via di realizzazione.
Ed infatti la esistenza delle opere di urbanizzazione, rilevante ai fini
della necessità o meno della previa redazione di un piano di lottizzazione o
di altro strumento urbanistico attuativo, prima del rilascio della
concessione edilizia, deve essere intesa nel significato di adeguatezza
delle opere ai bisogni collettivi; pertanto, tale valutazione circa la
congruità del grado di urbanizzazione di un'area -valutazione rimessa
all'apprezzamento di merito dell'amministrazione- non può che essere
effettuata alla stregua della normativa sugli “standards” urbanistici di cui
al combinato disposto del d.m. 02.04.1968 n. 1444 e art. 17 l. 06.08.1967 n.
765, onde l'equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato di adeguata
urbanizzazione non è configurabile quando non si riscontri l'esistenza di
opere di urbanizzazione primaria e secondaria almeno nelle quantità minime
prescritte.
Tale valutazione di congruità e sufficienza rispetto agli standards previsti
dalla normativa ed ai bisogni della collettività locale, è riservata al
Comune al quale è consentito rifiutare ulteriori assensi edilizi, purché
motivi adeguatamente le ragioni del diniego, in rapporto alla situazione
generale del comprensorio a quel momento esistente.
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3. L'area individuata come "attività primaria di tipo A", che non
risulta essere mai stata oggetto di ritipizzazione e per la quale non è in
corso alcuna procedura di variante urbanistica, secondo l’istante avrebbe
subito una totale metamorfosi urbanistica, poiché, attualmente, è quasi
interessata da una intensa edificazione.
Secondo il ricorrente la zona interessata dalla richiesta di accertamento di
conformità si sarebbe venuta urbanizzando attraverso un processo di
progressiva edificazione che, a distanza ormai di decenni dalla data di
approvazione dello strumento urbanistico, renderebbe inattuale l’osservanza
degli strumenti urbanistici, essendo sopravvenuti interventi che hanno
modificato sostanzialmente la conformazione e strutturazione edilizia ed
urbanistica dell'area.
4. Ciò premesso occorre, a questo punto, richiamare l'orientamento
giurisprudenziale fatto proprio anche da questo Tribunale sulla questione di
diritto sottesa al presente giudizio.
Osserva il Collegio che in materia si è consolidato un orientamento
interpretativo che individua distinte soluzioni interpretative in
rapporto alle diverse situazioni concrete di volta in volta emergenti.
Costituisce ormai principio pacifico ed acquisito che, la necessità della
presentazione di un previo piano attuativo si impone qualora si tratti di
asservire per la prima volta all'edificazione, mediante la costruzione di
uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate, che obiettivamente
richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente aggregato
abitativo, la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e
secondaria.
In tal caso non può prescindersi dalla previa predisposizione di un piano
esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato) quale
presupposto per il rilascio della concessione edilizia (cfr., C.d.S., Ad.
Plen., 20.05.1980, n. 18 e 06.12.1992 n. 12; Idem, Sez. V, 07.01.1999 n. 1;
TAR Campania, Napoli, IV Sezione, 02.03.2000, n. 596).
Si tratta delle situazioni in cui si impone la esigenza di non infrangere la
integrità originaria del territorio, sicché occorre rispettare rigorosamente
la cadenza, in ordine successivo, dell'approvazione dello strumento
urbanistico generale e della susseguente predisposizione dello strumento
urbanistico d'attuazione, utile a garantire e una pianificazione razionale e
ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico
ed edilizio.
4.1. Diversamente, qualora si verta in presenza di un lotto intercluso o in
altri analoghi casi in cui la zona risulti totalmente urbanizzata attraverso
la realizzazione delle opere e dei servizi atti a soddisfare i necessari
bisogni della collettività -quali strade, spazi di sosta, fognature, reti di
distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, etc.- lo
strumento urbanistico esecutivo non può ritenersi più necessario e non può,
pertanto, legittimarsi un rifiuto da parte del Comune che sia basato su un
mero argomento formale (cfr., per tutte, TAR Campania, Napoli IV Sezione,
06.06.2000, n. 1819).
4.2. Esistono, tuttavia, delle situazioni intermedie, non necessariamente
identificabili né sovrapponibili con le fattispecie di “lotto intercluso”
oppure con altre similari, nelle quali l'area interessata dall'intervento
può risultare anche solo in parte, edificata, e, parallelamente, può essere
più o meno asservita da opere di urbanizzazione.
In tali casi, ove si è in presenza di una anche parziale edificazione e non
completa urbanizzazione, si è affermata una soluzione interpretativa,
ispirata alla esigenza di assicurare un equilibrato contemperamento dei
diversi interessi in gioco, volta a valorizzare e rendere più pregnante
l'onere motivazionale gravante a carico della amministrazione interessata.
In tali casi, si ritiene che la amministrazione sia tenuta altresì a
verificare e valutare quale sia lo stato di urbanizzazione già presente
nella zona e debbia congruamente evidenziare e motivare quali siano le
concrete e ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova
costruzione (cfr. C.d.S., Ad. Plen., 06.10.1992, n. 12; idem, V Sezione,
03.10.1997, n. 1097, 25.10.1997 n. 1189 e 18.08.1998 n. 1273; TAR Lazio,
Roma, II Sezione, 29.09.2000 n. 76-OMISSIS-; TAR Campania, Napoli, IV
Sezione, 02.03.2000, n. 596).
4.3. È stato anche osservato al riguardo che l'Ente locale, avendo la
disponibilità dei dati tecnici attestanti la reale consistenza del reticolo
connettivo del suo territorio, sia per quanto concerne la urbanizzazione
primaria, sia per le opere di urbanizzazione secondaria, è senza dubbio in
grado di stabilire se e in che misura un ulteriore, un eventuale carico
edilizio possa armonicamente inserirsi nell'assetto del territorio già
realizzato o in via di realizzazione.
Ed infatti la esistenza delle opere di urbanizzazione, rilevante ai fini
della necessità o meno della previa redazione di un piano di lottizzazione o
di altro strumento urbanistico attuativo, prima del rilascio della
concessione edilizia, deve essere intesa nel significato di adeguatezza
delle opere ai bisogni collettivi; pertanto, tale valutazione circa la
congruità del grado di urbanizzazione di un'area -valutazione rimessa
all'apprezzamento di merito dell'amministrazione- non può che essere
effettuata alla stregua della normativa sugli “standards” urbanistici
di cui al combinato disposto del d.m. 02.04.1968 n. 1444 e art. 17 l.
06.08.1967 n. 765, onde l'equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato
di adeguata urbanizzazione non è configurabile quando non si riscontri
l'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria almeno nelle
quantità minime prescritte (cfr. Consiglio Stato sez. V, 29.04.2000, n.
2562).
4.4. Tale valutazione di congruità e sufficienza rispetto agli standards
previsti dalla normativa ed ai bisogni della collettività locale, è
riservata al Comune al quale è consentito rifiutare ulteriori assensi
edilizi, purché motivi adeguatamente le ragioni del diniego, in rapporto
alla situazione generale del comprensorio a quel momento esistente (TAR
Puglia-Bari, Sezz. unite,
sentenza 14.05.2022 n. 664 - link a
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EDILIZIA PRIVATA: Anche
in presenza di una zona (in tesi) già urbanizzata, la necessità dello
strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di
fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia
addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es. il lotto residuale
ed intercluso in area completamente urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi
in cui per effetto di una edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad
una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza
all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico
di completamento della zona.
Ciò in quanto l’esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto per
il rilascio della concessione edilizia, si impone anche al fine di un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla
più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate,
che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in
caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata.
Invero, “Per costante giurisprudenza, i casi in cui è consentito prescindere
dalla formazione del piano attuativo al quale, in linea di principio, lo
strumento urbanistico di livello superiore subordini il rilascio del
permesso di costruire su un dato lotto sono assolutamente eccezionali, e si
riducono a quelli in cui la situazione di fatto, in presenza di una
pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile
con il piano attuativo stesso: si fa l'esempio usuale del lotto residuale ed
intercluso, che sia compreso in un'area per il resto completamente
urbanizzata.
Di contro, il piano attuativo continua ad essere richiesto, e non è
consentito prescindere dalla previsione del piano di livello superiore, nei
casi in cui la zona sia effettivamente in gran parte edificata, ma ci si
trovi di fronte ad un'edificazione disomogenea, che esige un intervento di
riordino, per potenziare e armonizzare le opere di urbanizzazione esistenti.
Apprezzare se sussista una situazione di quest'ultimo tipo, ovvero una quasi
completa edificazione che consente di non richiedere il piano attuativo è
poi espressione dell'ampia discrezionalità di cui il Comune dispone in
materia urbanistica, fermo restando che è richiesta una puntuale
motivazione”.
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Al riguardo la giurisprudenza condivisa dal Collegio ritiene che anche in
presenza di una zona (in tesi) già urbanizzata, la necessità dello strumento
attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in
presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura
incompatibile con un piano attuativo (ad es. il lotto residuale ed
intercluso in area completamente urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in
cui per effetto di una edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una
situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza
all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno
urbanistico di completamento della zona; ciò in quanto l’esigenza di un
piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione
edilizia, si impone anche al fine di un armonico raccordo con il
preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di
urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di
armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una
necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata
(Consiglio di Stato, Sez. II, 09.12.2020, n. 7843).
“Per costante giurisprudenza, i casi in cui è consentito prescindere
dalla formazione del piano attuativo al quale, in linea di principio, lo
strumento urbanistico di livello superiore subordini il rilascio del
permesso di costruire su un dato lotto sono assolutamente eccezionali, e si
riducono a quelli in cui la situazione di fatto, in presenza di una
pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile
con il piano attuativo stesso: si fa l'esempio usuale del lotto residuale ed
intercluso, che sia compreso in un'area per il resto completamente
urbanizzata.
Di contro, il piano attuativo continua ad essere richiesto, e non è
consentito prescindere dalla previsione del piano di livello superiore, nei
casi in cui la zona sia effettivamente in gran parte edificata, ma ci si
trovi di fronte ad un'edificazione disomogenea, che esige un intervento di
riordino, per potenziare e armonizzare le opere di urbanizzazione esistenti.
Apprezzare se sussista una situazione di quest'ultimo tipo, ovvero una quasi
completa edificazione che consente di non richiedere il piano attuativo è
poi espressione dell'ampia discrezionalità di cui il Comune dispone in
materia urbanistica, fermo restando che è richiesta una puntuale motivazione”
(Consiglio di Stato, Sez. IV, 16.11.2021, n. 7620) (TAR Campania-Napoli,
Sez. III,
sentenza 13.04.2022 n. 2533 - link a
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EDILIZIA PRIVATA:
Il principio generale per il quale lo strumento urbanistico
attuativo diviene superfluo e non più esigibile da parte
dell'amministrazione comunale tenuta al rilascio del titolo edilizio “…. non
assume valenza assoluta e deve essere contemperato con l'altro consolidato
principio, secondo il quale l'esigenza di un piano urbanistico attuativo,
quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire, si impone anche
per garantire un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo
allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi,
pure al più limitato fine di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate
per le quali la relativa strumentazione urbanistica postuli la necessità di
una pianificazione di dettaglio, anche laddove ricorra l'ipotesi di lotto
intercluso o di altre situazioni analoghe di pregressa completa
urbanizzazione.
In altri termini, il principio secondo cui può prescindersi nelle zone di
espansione dalla previa presentazione di un piano particolareggiato o di
lottizzazione, qualora la zona sia completamente urbanizzata, recede nel
caso in cui sussista una specifica previsione della strumentazione
urbanistica che imponga l'assolvimento di tale onere prima di avviare
l'attività edilizia”.
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1.7 Infine, non può essere valorizzata la prospettata tesi del “lotto
intercluso”.
Sul punto è sufficiente richiamare l’orientamento per cui nella fattispecie
il principio generale per il quale lo strumento urbanistico attuativo
diviene superfluo e non più esigibile da parte dell'amministrazione comunale
tenuta al rilascio del titolo edilizio “…. non assume valenza assoluta e
deve essere contemperato con l'altro consolidato principio, secondo il quale
l'esigenza di un piano urbanistico attuativo, quale presupposto per il
rilascio del permesso di costruire, si impone anche per garantire un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, pure al più
limitato fine di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate per le
quali la relativa strumentazione urbanistica postuli la necessità di una
pianificazione di dettaglio, anche laddove ricorra l'ipotesi di lotto
intercluso o di altre situazioni analoghe di pregressa completa
urbanizzazione.
In altri termini, il principio secondo cui può prescindersi nelle zone di
espansione dalla previa presentazione di un piano particolareggiato o di
lottizzazione, qualora la zona sia completamente urbanizzata, recede nel
caso in cui sussista una specifica previsione della strumentazione
urbanistica che imponga l'assolvimento di tale onere prima di avviare
l'attività edilizia (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 13.04.2016 n. 1434;
Consiglio di Stato, Sez. V, 29.02.2012 n. 1177; Consiglio di Stato, Sez. IV,
10.01.2012 n. 26; TAR Campania-Napoli, Sez. II, 03.07.2017 n. 3538 e
05.04.2016 n. 1662; TAR Campania Salerno, Sez. I, 23.03.2015 n. 633; TAR
Campania Napoli, Sez. VIII, 03.07.2012 n. 3140)” (TAR Campania-Napoli,
sez. II – 16/06/2020 n. 2449; cfr. anche Consiglio di Stato, sez. II –
18/03/2020 n. 1926) (TAR Emilia Romagna-Bologna, Sez. II,
sentenza 09.03.2022 n. 247 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: La
necessità dello strumento attuativo è superata nei casi in cui la situazione
di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona,
renda inutile il ricorso ad una pianificazione di dettaglio.
In particolare, il titolo abilitativo edilizio può essere oggetto di
rilascio anche in assenza del piano attuativo, richiesto dalle norme di
piano regolatore, quando il lotto del richiedente possa definirsi
“intercluso”, ossia quando l’area sia l’unica a non essere stata ancora
edificata, trovandosi in una zona integralmente interessata da costruzioni e
dotata delle opere di urbanizzazione.
Il lotto, al fine di essere considerato “intercluso”, deve presentare alcune
caratteristiche, ed in particolare ciò “si realizza allorquando l’area
edificabile di proprietà del richiedente il permesso di costruire:
a) sia l’unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie),
previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto
edilizio del tutto conforme al p.r.g.”.
In altri termini, è possibile prescindere dalla lottizzazione convenzionata
prescritta dalle norme tecniche di piano solo ove nell’area interessata
sussista una situazione di fatto corrispondente a quella derivante
dall’attuazione della lottizzazione stessa, quando, in particolare,
nell’area siano presenti opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari
agli standard urbanistici minimi prescritti.
Tuttavia, il titolo abilitativo edilizio non può essere rilasciato in
assenza di un piano attuativo nell’ipotesi in cui, “per effetto di una
edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige
un intervento idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e
talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona,
ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria nella zona o
integrando l’urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli
standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l’armonico
collegamento con le zone contigue, già asservite all’edificazione”.
Infatti, il piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della
concessione edilizia, si rivela necessario al fine di un armonico raccordo
con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere
di urbanizzazione già esistenti, nonché di armonizzare aree già compromesse
ed urbanizzate.
---------------
Il Collegio osserva che, come più volte affermato in sede pretoria, la
necessità dello strumento attuativo è superata nei casi in cui la situazione
di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona,
renda inutile il ricorso ad una pianificazione di dettaglio.
In particolare, il titolo abilitativo edilizio può essere oggetto di
rilascio anche in assenza del piano attuativo, richiesto dalle norme di
piano regolatore, quando il lotto del richiedente possa definirsi “intercluso”,
ossia quando l’area sia l’unica a non essere stata ancora edificata,
trovandosi in una zona integralmente interessata da costruzioni e dotata
delle opere di urbanizzazione.
Il lotto, al fine di essere considerato “intercluso”, deve presentare
alcune caratteristiche, ed in particolare ciò “si realizza allorquando
l’area edificabile di proprietà del richiedente il permesso di costruire: a)
sia l’unica a non essere stata ancora edificata; b) si trovi in una zona
integralmente interessata da costruzioni; c) sia dotata di tutte le opere di
urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti
urbanistici; d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme
al p.r.g.” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 07/11/2014, n. 5488; Cons. Stato,
Sez. II, 18/08/2020, n. 5073; Cons. Stato, Sez. II, 08/06/2021, n. 4378;
Cons. Stato, Sez. IV, 23/12/2021, n. 8544).
In altri termini, è possibile prescindere dalla lottizzazione convenzionata
prescritta dalle norme tecniche di piano solo ove nell’area interessata
sussista una situazione di fatto corrispondente a quella derivante
dall’attuazione della lottizzazione stessa, quando, in particolare,
nell’area siano presenti opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari
agli standard urbanistici minimi prescritti.
Tuttavia, il titolo abilitativo edilizio non può essere rilasciato in
assenza di un piano attuativo nell’ipotesi in cui, “per effetto di una
edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige
un intervento idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e
talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona,
ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria nella zona o
integrando l’urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli
standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l’armonico
collegamento con le zone contigue, già asservite all’edificazione” (cfr.
Cons. Stato, Sez. II, 03/06/2020, n. 3472).
Infatti, il piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della
concessione edilizia, si rivela necessario al fine di un armonico raccordo
con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere
di urbanizzazione già esistenti, nonché di armonizzare aree già compromesse
ed urbanizzate (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 12/07/2018, n. 4271;
Cons. Stato, Sez. IV, 13/04/2016, n. 1434; Cons. Stato, Sez. IV, 17/07/2013,
n. 3880) (TAR Puglia-Lecce, Sez. I,
sentenza 01.03.2022 n. 362 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: Come
chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, «in termini
urbanistico-edilizi, la nozione di lotto intercluso, siccome strettamente
correlata alla possibilità di edificare un fondo in assenza di un piano
urbanistico attuativo o di un piano di lottizzazione, non richiede affatto
l'interclusione del terreno da tutti i lati, ma l'esistenza di un'area c.d.
"relitto" e autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita:
ossia, compiutamente e definitivamente collegata e integrata con già
esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/o
con altri immobili adiacenti».
---------------
Anche con riferimento al rispetto
della disciplina relativa al lotto minimo, con l’ordinanza n. 394 del 2019
(punto 5) è stato demandato al verificatore il calcolo delle superfici
interessate.
Il verificatore ha convenuto sulla circostanza che il lotto della società Ri.
ha una superficie complessiva pari a 1170 mq, pertanto inferiore al lotto
minimo prescritto dall’art. 55, comma 18, NTA, ritenendo, tuttavia, che la
normativa urbanistica non sia stata violata, stante l’applicabilità della
disciplina specificamente posta per il lotto intercluso dal successivo comma
19.
Le conclusioni del verificatore sono meritevoli di condivisione.
Va evidenziato che il comma 19 dell’art. 55 NTA prevede che: «Nelle zone
di cui al comma precedente potranno essere consentite nuove costruzioni o
ampliamenti su singolo lotto, inferiore al minimo prescritto, che risulti
intercluso sia da altri già edificati o destinati ad edifici pubblici, sia
per effetto di vincoli di inedificabilità imposti dal nuovo PRG. Nel caso il
lotto edificabile risulti inferiore al lotto minimo richiesto per una
percentuale fino al 10%, l'intervento può essere realizzato compensando per
la superficie mancante con aree da asservire della medesima zona urbanistica».
I due periodi del citato comma disciplinano due fattispecie differenti:
al primo periodo è prevista una deroga al lotto minimo per i lotti
interclusi -senza ulteriori limitazioni- mentre il secondo periodo
disciplina la possibilità di integrazione del lotto minimo mediante gli
asservimenti nella limitata misura del 10%.
Nel caso in esame risulta applicabile la prima previsione derogatoria in
quanto, come evidenziato dal verificatore, «[d]alla disamina delle
immagini disponibili sia su Google Earth o su Google Maps e da quanto
verificato in sede di sopralluogo si ha evidenza che il lotto in esame, di
forma pressoché rettangola, è inserito per tre lati tra tre costruzioni già
esistenti, mentre il quarto lato fronteggia la pubblica via Ippocrate ed un
fosso. Oltre a questo, sfruttando la visualizzazione delle immagini storiche
presente in Google Earth (vedi documentazione fotografica n. 18 e n. 19) si
può facilmente verificare che tutti e tre gli edifici sopra erano già
presenti prima dell’inizio della costruzione di quello in esame. Si può
quindi ritenere che quello in esame possa rientrare nella definizione di
“lotto intercluso”».
Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, «in termini
urbanistico-edilizi, la nozione di lotto intercluso, siccome strettamente
correlata alla possibilità di edificare un fondo in assenza di un piano
urbanistico attuativo o di un piano di lottizzazione, non richiede affatto
l'interclusione del terreno da tutti i lati, ma l'esistenza di un'area c.d.
"relitto" e autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita:
ossia, compiutamente e definitivamente collegata e integrata con già
esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/o
con altri immobili adiacenti» (TAR Sicilia, Catania, sez. IV,
18.01.2019, n. 64; cfr. TAR Puglia, Lecce, sez. I, 26.11.2019, n. 1903)
(TAR Umbria,
sentenza 31.01.2022 n. 47 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2021 |
|
EDILIZIA PRIVATA: Il
Consiglio di Stato ha fornito
un interessante, quanto utile, riepilogo degli orientamenti giurisprudenziali
sulla necessità o meno dell’approvazione dei piani attuativi prima del
rilascio del permesso di costruire, individuando tre possibili situazioni
che si possono in concreto verificare e le relative conseguenze sulla
richiesta del titolo.
La prima, attiene alle zone inedificate.
Nel caso di zone assolutamente inedificate, da asservire per la prima volta
all'edificazione, mediante costruzione di uno o più fabbricati, aree non
ancora urbanizzate, l’esistenza del piano esecutivo (piano di lottizzazione
o piano particolareggiato, PUE) è senza dubbio presupposto indispensabile
per il rilascio del titolo edilizio. In tali situazioni deve essere
rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo, dell'approvazione
del piano regolatore generale e della realizzazione dello strumento
urbanistico d'attuazione, che garantisce una pianificazione razionale e
ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico.
Pertanto, in tali casi, è da ritenersi legittimo il rigetto della istanza
edificatoria fondato sulla mancanza di strumento urbanistico di attuazione.
La seconda riguarda zone totalmente urbanizzate e l’ipotesi del lotto
intercluso (propugnata anche dall’appellante).
La fattispecie del lotto intercluso rappresenta una deroga eccezionale al
principio generale per cui il rilascio del titolo edilizio può essere
legittimamente disposto solo dopo che si sia concluso il procedimento per la
adozione dello strumento urbanistico attuativo e che lo stesso sia divenuto
perfetto ed efficace.
Per “lotto intercluso” o “lotto residuo”, la giurisprudenza amministrativa
intende un’area compresa in zona totalmente dotata di opere di
urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi
prescritti, cioè da opere e servizi realizzati per soddisfare i necessari
bisogni della collettività quali strade, spazi di sosta, fognature, reti di
distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, etc...
In particolare si realizza la fattispecie del lotto intercluso solo se
l'area edificabile:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie),
previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al Piano
Regolatore Generale.
In termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare l’area in termini di
lotto intercluso non è necessaria l'interclusione del terreno da tutti i
lati, bensì l’esistenza di un’area c.d. "relitto", autonomamente edificabile
perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente
collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade,
servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti.
In presenza del lotto intercluso, poiché la completa e razionale
edificazione e urbanizzazione del comprensorio interessato ha già creato una
situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione
del piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, etc.),
lo strumento urbanistico esecutivo si ritiene superfluo. Ne deriva, in casi
del genere, l'illegittimità della pretesa del Comune di subordinare il
rilascio del titolo edilizio alla predisposizione di un piano di
lottizzazione, pur astrattamente previsto dallo strumento generale.
La terza situazione è quella che si può definire “situazione intermedia”
(pure questa propugnata dall’appellante).
Nelle situazioni intermedie, nelle quali il territorio risulti già più o
meno urbanizzato, il piano attuativo diviene lo strumento indispensabile per
l'ordinato assetto del territorio e il rilascio del titolo edilizio può
essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia
divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo
procedimento.
Tuttavia è stato ritenuto che quando sia ravvisabile una sostanziale, anche
se non completa, urbanizzazione dell’intero comprensorio a cui appartiene
l'area oggetto della richiesta edilizia, la mancanza dello strumento
attuativo, in se e per sé, non può essere invocata ad esclusivo fondamento
del diniego di concessione edilizia. In tal caso, l'Amministrazione dovrà
condurre adeguata istruttoria al fine di valutare lo stato di urbanizzazione
già presente nella zona ed evidenziare le concrete ed ulteriori esigenze di
urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione.
Infatti solo il Comune,
essendo in possesso delle informazioni concernenti l'effettiva consistenza
del suo territorio, delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, dei
servizi pubblici, e delle edificazioni pubbliche e private già esistenti, è
in grado di stabilire se e in quale misura un ulteriore eventuale carico
edilizio possa armonicamente inserirsi nell'assetto del territorio già
presente.
Il Comune, quindi, dovrà preventivamente esaminare, in relazione alla
dimensione dell'intervento richiesto, allo stato dei luoghi, alla
documentazione prodotta dall'interessato ed alle prescrizioni di zona del
piano di fabbricazione, se il Piano regolatore fornisca indicazioni
esaustive sulle modalità edificatorie nonché lo stato di urbanizzazione e di
edificazione dell'area interessata in relazione all'adeguatezza e fruibilità
delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di conseguenza
valutare se persiste o meno la necessità di adottare il piano attuativo
prima del rilascio del permesso di costruire, dando atto delle dette
verifiche nelle motivazioni della propria decisione.
Sempre in tema, avuto riguardo al profilo del silenzio-assenso, la giurisprudenza ha affermato che, in
linea di principio, l’equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato di
sufficiente urbanizzazione ai fini del rilascio del titolo edilizio non
opera nel procedimento di formazione del silenzio-assenso sulla domanda di
costruzione.
---------------
9. L’appello è fondato, nei sensi e limiti che di seguito
verranno esposti.
9.1. L’area in argomento è classificata come zona D2.2 (artigianali e
commerciali di nuovo impianto e di ristrutturazione urbanistica) del P.R.G.
Ai sensi dell’art. 49 delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G., nella
zona D2.2 non sono ammessi interventi diretti ma si rende necessaria la
preventiva approvazione del Piano Urbanistico Esecutivo (P.U.E.) per
l’intera zona risultante dalla cartografia di P.R.G. (vedi memoria-documento
depositato dal Comune nel giudizio di primo grado in data 22.05.2020).
9.2. Il Consiglio di Stato (sez. IV, sentenza 03/12/2019, n. 8270) ha fornito
un interessante, quanto utile, riepilogo degli orientamenti giurisprudenziali
sulla necessità o meno dell’approvazione dei piani attuativi prima del
rilascio del permesso di costruire, individuando tre possibili situazioni
che si possono in concreto verificare e le relative conseguenze sulla
richiesta del titolo.
La prima, attiene alle zone inedificate.
Nel caso di zone assolutamente inedificate, da asservire per la prima volta
all'edificazione, mediante costruzione di uno o più fabbricati, aree non
ancora urbanizzate, l’esistenza del piano esecutivo (piano di lottizzazione
o piano particolareggiato, PUE) è senza dubbio presupposto indispensabile
per il rilascio del titolo edilizio. In tali situazioni deve essere
rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo, dell'approvazione
del piano regolatore generale e della realizzazione dello strumento
urbanistico d'attuazione, che garantisce una pianificazione razionale e
ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico.
Pertanto, in tali casi, è da ritenersi legittimo il rigetto della istanza
edificatoria fondato sulla mancanza di strumento urbanistico di attuazione.
La seconda riguarda zone totalmente urbanizzate e l’ipotesi del lotto
intercluso (propugnata anche dall’appellante).
La fattispecie del lotto intercluso rappresenta una deroga eccezionale al
principio generale per cui il rilascio del titolo edilizio può essere
legittimamente disposto solo dopo che si sia concluso il procedimento per la
adozione dello strumento urbanistico attuativo e che lo stesso sia divenuto
perfetto ed efficace.
Per “lotto intercluso” o “lotto residuo”, la giurisprudenza amministrativa
intende un’area compresa in zona totalmente dotata di opere di
urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi
prescritti, cioè da opere e servizi realizzati per soddisfare i necessari
bisogni della collettività quali strade, spazi di sosta, fognature, reti di
distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, etc...
In particolare si realizza la fattispecie del lotto intercluso solo se
l'area edificabile:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie),
previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al Piano
Regolatore Generale.
In termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare l’area in termini di
lotto intercluso non è necessaria l'interclusione del terreno da tutti i
lati, bensì l’esistenza di un’area c.d. "relitto", autonomamente edificabile
perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente
collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade,
servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti.
In presenza del lotto intercluso, poiché la completa e razionale
edificazione e urbanizzazione del comprensorio interessato ha già creato una
situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione
del piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, etc.),
lo strumento urbanistico esecutivo si ritiene superfluo. Ne deriva, in casi
del genere, l'illegittimità della pretesa del Comune di subordinare il
rilascio del titolo edilizio alla predisposizione di un piano di
lottizzazione, pur astrattamente previsto dallo strumento generale.
La terza situazione è quella che si può definire “situazione intermedia”
(pure questa propugnata dall’appellante).
Nelle situazioni intermedie, nelle quali il territorio risulti già più o
meno urbanizzato, il piano attuativo diviene lo strumento indispensabile per
l'ordinato assetto del territorio e il rilascio del titolo edilizio può
essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia
divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo
procedimento.
Tuttavia è stato ritenuto che quando sia ravvisabile una sostanziale, anche
se non completa, urbanizzazione dell’intero comprensorio a cui appartiene
l'area oggetto della richiesta edilizia, la mancanza dello strumento
attuativo, in se e per sé, non può essere invocata ad esclusivo fondamento
del diniego di concessione edilizia. In tal caso, l'Amministrazione dovrà
condurre adeguata istruttoria al fine di valutare lo stato di urbanizzazione
già presente nella zona ed evidenziare le concrete ed ulteriori esigenze di
urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione.
Infatti solo il Comune,
essendo in possesso delle informazioni concernenti l'effettiva consistenza
del suo territorio, delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, dei
servizi pubblici, e delle edificazioni pubbliche e private già esistenti, è
in grado di stabilire se e in quale misura un ulteriore eventuale carico
edilizio possa armonicamente inserirsi nell'assetto del territorio già
presente.
Il Comune, quindi, dovrà preventivamente esaminare, in relazione alla
dimensione dell'intervento richiesto, allo stato dei luoghi, alla
documentazione prodotta dall'interessato ed alle prescrizioni di zona del
piano di fabbricazione, se il Piano regolatore fornisca indicazioni
esaustive sulle modalità edificatorie nonché lo stato di urbanizzazione e di
edificazione dell'area interessata in relazione all'adeguatezza e fruibilità
delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di conseguenza
valutare se persiste o meno la necessità di adottare il piano attuativo
prima del rilascio del permesso di costruire, dando atto delle dette
verifiche nelle motivazioni della propria decisione.
9.3. Sempre in tema, avuto riguardo al profilo del silenzio-assenso anche
questo propugnato dall’appellante, la giurisprudenza ha affermato che, in
linea di principio, l’equivalenza tra pianificazione esecutiva e stato di
sufficiente urbanizzazione ai fini del rilascio del titolo edilizio non
opera nel procedimento di formazione del silenzio-assenso sulla domanda di
costruzione (Cons. Stato, sez. IV. 1642/2008; sez. IV, n. 3699/2010) (Consiglio
di Stato, Sez. IV,
sentenza 23.12.2021 n. 8544 - link a
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EDILIZIA PRIVATA:
Deve rilevarsi come la giurisprudenza, nell’ammettere casi in cui
non sia necessario un piano attuativo dello strumento urbanistico generale,
specifichi i requisiti necessari per poter adottare questo regime
facilitato. Non bisogna, infatti, trascurare, come quella del fondo
intercluso si ponga come una deroga alla disciplina generale e che,
pertanto, possa essere accettata soltanto al ricorrere di determinate
condizioni.
In tal senso, infatti, la giurisprudenza amministrativa "ritiene
realizzata la fattispecie del lotto intercluso solo se l'area edificabile di
proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al
Piano Regolatore Generale.
In termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare l’area in termini di
lotto intercluso non è necessaria l'interclusione del terreno da tutti i
lati, bensì l’esistenza di un’area c.d. "relitto", autonomamente edificabile
perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente
collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade,
servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti.
In presenza del lotto intercluso, poiché la completa e razionale
edificazione e urbanizzazione del comprensorio interessato ha già creato una
situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione
del piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, etc.),
lo strumento urbanistico esecutivo si ritiene superfluo”.
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8. Il ricorrente ha compiutamente invece lamentato la mancata applicazione
nel suo caso della disciplina riguardante il fondo intercluso.
Sul punto, deve rilevarsi come la giurisprudenza, nell’ammettere casi in cui
non sia necessario un piano attuativo dello strumento urbanistico generale,
specifichi i requisiti necessari per poter adottare questo regime
facilitato. Non bisogna, infatti, trascurare, come quella del fondo
intercluso si ponga come una deroga alla disciplina generale e che,
pertanto, possa essere accettata soltanto al ricorrere di determinate
condizioni.
8.1. In tal senso, infatti, la giurisprudenza amministrativa "ritiene
realizzata la fattispecie del lotto intercluso solo se l'area edificabile di
proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al
Piano Regolatore Generale.
In termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare l’area in termini di
lotto intercluso non è necessaria l'interclusione del terreno da tutti i
lati, bensì l’esistenza di un’area c.d. "relitto", autonomamente edificabile
perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente
collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade,
servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti.
In presenza del lotto intercluso, poiché la completa e razionale
edificazione e urbanizzazione del comprensorio interessato ha già creato una
situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione
del piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, etc.),
lo strumento urbanistico esecutivo si ritiene superfluo” (Cons. Stato, sez.
II, 03.12.2019, n. 8270) (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II,
sentenza 23.12.2021 n. 2348 - link a
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EDILIZIA PRIVATA: Secondo
condivisibile giurisprudenza, "in presenza di una normativa
urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una
determinata zona l’esistenza di un piano attuativo, non è consentito
superare questa prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente
urbanizzazione della zona stessa né surrogare l’assenza del piano attuativo
con l’imposizione di opere di urbanizzazione all’atto del rilascio del
titolo edilizio. L’inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo
impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere
effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile
edificare, vanificando la funzione del piano attuativo”.
Peraltro, la giurisprudenza configura come del tutto eccezionali le fattispecie in cui sono superabili le
previsioni degli strumenti urbanistici che condizionano il rilascio del
titolo edilizio alla presentazione di piani attuativi. Tali fattispecie
riguardano i casi “nei quali la situazione di fatto, in presenza di una
pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile
con un piano attuativo (ad es. il lotto residuale ed intercluso in area
completamente urbanizzata)”.
In altre parole, l’omissione dello strumento attuativo, così come la
configurazione dell’ipotesi del c.d. “lotto intercluso”, rappresentano, alla
stregua dell’insegnamento giurisprudenziale, ipotesi eccezionali, associate
peraltro a rilevanti oneri probatori ricadenti sulla parte privata.
---------------
3.2. Secondo la condivisibile giurisprudenza del Supremo
Consesso di Giustizia Amministrativa, “in presenza di una normativa
urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una
determinata zona l’esistenza di un piano attuativo, non è consentito
superare questa prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente
urbanizzazione della zona stessa né surrogare l’assenza del piano attuativo
con l’imposizione di opere di urbanizzazione all’atto del rilascio del
titolo edilizio. L’inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo
impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere
effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile
edificare, vanificando la funzione del piano attuativo” (cfr., ex multis,
Cons. Stato, Sez. II, 31.10.2019, n. 7463).
3.3. Reputa il Collegio che, in difetto del piano attuativo o di misure
equipollenti, debba escludersi la possibilità di accedere alla richiesta,
formulata da ultimo dalla ricorrente, di verificazione o CTU nel presente
grado di giudizio, giacché la portata imperativa e inderogabile della
normativa urbanistica in subiecta materia porta a ritenere infondate le
censure riguardanti vizi della motivazione e dell’istruttoria del
provvedimento impugnato, non essendo nella disponibilità
dell’Amministrazione porre nel nulla la prescrizione di strumenti di
attuazione contenuta negli atti di pianificazione.
3.4. Peraltro, la giurisprudenza citata dalla ricorrente a sostegno dei
motivi di ricorso configura come del tutto eccezionali (cfr. Cons. Stato,
Sez. VI, 19.03.2018, n. 1707) le fattispecie in cui sono superabili le
previsioni degli strumenti urbanistici che condizionano il rilascio del
titolo edilizio alla presentazione di piani attuativi. Tali fattispecie
riguardano i casi “nei quali la situazione di fatto, in presenza di una
pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile
con un piano attuativo (ad es. il lotto residuale ed intercluso in area
completamente urbanizzata)” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 8469/2019).
3.5. In altre parole, l’omissione dello strumento attuativo, così come la
configurazione dell’ipotesi del c.d. “lotto intercluso”, rappresentano, alla
stregua dell’insegnamento giurisprudenziale, ipotesi eccezionali, associate
peraltro a rilevanti oneri probatori ricadenti sulla parte privata (Cons.
Stato, Sez. VI, n. 1707/2018 cit.) (TAR Puglia-Lecce,
Sez. II,
sentenza 09.12.2021 n. 1801 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: E'
principio ormai acquisito che la necessità di preventiva presentazione di un
piano attuativo si impone
qualora si tratti di asservire per la prima volta all’edificazione, mediante
la costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate che
obiettivamente richiedano la realizzazione di opere di urbanizzazione
primaria e secondaria; in tal caso, non può prescindersi dalla previa
predisposizione della pianificazione attuativa, sotto forma di piano
particolareggiato o di piano/convenzione di lottizzazione, quale presupposto
per il rilascio del permesso di costruire.
Diversamente, quando si verta in
presenza di un lotto intercluso o in altri casi analoghi in cui la zona
risulti totalmente urbanizzata attraverso la realizzazione delle opere e dei
servizi atti a soddisfare i necessari bisogni della collettività, quali
strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione dell’acqua,
dell’energia elettrica e del gas, scuole, ecc., lo strumento urbanistico attuativo
deve ritenersi superfluo e non più esigibile da parte dell’amministrazione
comunale tenuta al rilascio del titolo edilizio.
Tuttavia, il delineato principio generale non assume valenza assoluta e deve
essere contemperato con l’altro consolidato principio, secondo il quale
l’esigenza di un piano urbanistico attuativo, quale presupposto per il
rilascio del permesso di costruire, si impone anche per garantire un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, pure al più
limitato fine di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate per le
quali la relativa strumentazione urbanistica postuli la necessità di una
pianificazione di dettaglio, anche laddove ricorra l’ipotesi di lotto
intercluso o di altre situazioni analoghe di pregressa completa
urbanizzazione.
In altri termini, il principio secondo cui può prescindersi nelle zone di
espansione dalla previa presentazione di un piano particolareggiato o di
lottizzazione qualora la zona sia completamente urbanizzata, recede nel caso
in cui sussista una specifica previsione della strumentazione urbanistica
che imponga l’assolvimento di tale onere prima di avviare l’attività
edilizia.
---------------
Considerato che:
- tale censura va disattesa;
- infatti, è ben vero che è principio ormai acquisito che la
necessità di preventiva presentazione di un piano attuativo si impone
qualora si tratti di asservire per la prima volta all’edificazione, mediante
la costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate che
obiettivamente richiedano la realizzazione di opere di urbanizzazione
primaria e secondaria; in tal caso, non può prescindersi dalla previa
predisposizione della pianificazione attuativa, sotto forma di piano
particolareggiato o di piano/convenzione di lottizzazione, quale presupposto
per il rilascio del permesso di costruire.
Diversamente, quando si verta in
presenza di un lotto intercluso o in altri casi analoghi in cui la zona
risulti totalmente urbanizzata attraverso la realizzazione delle opere e dei
servizi atti a soddisfare i necessari bisogni della collettività, quali
strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione dell’acqua,
dell’energia elettrica e del gas, scuole, ecc., lo strumento urbanistico attuativo deve ritenersi superfluo e non più esigibile da parte
dell’amministrazione comunale tenuta al rilascio del titolo edilizio (cfr.
per tutte TAR Sicilia Catania, Sez. I, 29.10.2015 n. 2518).
Tuttavia, il delineato principio generale non assume valenza assoluta e deve
essere contemperato con l’altro consolidato principio, secondo il quale
l’esigenza di un piano urbanistico attuativo, quale presupposto per il
rilascio del permesso di costruire, si impone anche per garantire un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, pure al più
limitato fine di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate per le
quali la relativa strumentazione urbanistica postuli la necessità di una
pianificazione di dettaglio, anche laddove ricorra l’ipotesi di lotto
intercluso o di altre situazioni analoghe di pregressa completa
urbanizzazione; in altri termini, il principio secondo cui può prescindersi
nelle zone di espansione dalla previa presentazione di un piano
particolareggiato o di lottizzazione qualora la zona sia completamente
urbanizzata, recede nel caso in cui sussista una specifica previsione della
strumentazione urbanistica che imponga l’assolvimento di tale onere prima di
avviare l’attività edilizia (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 13.04.2016 n. 1434; Consiglio di Stato, Sez. V, 29.02.2012 n. 1177;
Consiglio di Stato, Sez. IV, 10.01.2012 n. 26; TAR Campania Napoli, Sez. II,
03.07.2017 n. 3538 e 05.04.2016 n. 1662; TAR Campania
Salerno, Sez. I, 23.03.2015 n. 633; TAR Campania Napoli, Sez. VIII, 03.07.2012 n. 3140).
Orbene, applicando le suesposte coordinate ermeneutiche al caso in
questione, deve essere affermata l’inattaccabilità della ragione ostativa al
rilascio del titolo edilizio in sanatoria individuata dall’amministrazione
con riguardo alla carenza della pianificazione attuativa, se solo si pone
mente al dato pacifico che l’art. 42 delle NTA del PRG subordina
espressamente l’espletamento dell’attività edificatoria nella zona D2 di
interesse alla previa approvazione di piani urbanistici esecutivi (di
iniziativa pubblica o privata) o di un progetto unitario per superfici non
inferiori a 60.000 mq.;
- quanto sopra esposto riveste carattere assorbente ed esime il
Collegio dall’esaminare le rimanenti censure con cui parte ricorrente
contesta il gravato diniego di sanatoria in ordine ai profili motivazionali
emarginati alle lettere ii) e iii) del superiore “Rilevato che”, dal momento
che comunque l’impianto complessivo di tale atto risulta validamente
sorretto dalla mancanza della pianificazione attuativa.
Soccorre, al
riguardo, il condiviso principio secondo il quale, laddove una
determinazione amministrativa di segno negativo tragga forza da una
pluralità di ragioni, ciascuna delle quali sia di per sé idonea a
supportarla in modo autonomo, è sufficiente che anche una sola di esse passi
indenne alle censure mosse in sede giurisdizionale perché il provvedimento
nel suo complesso resti esente dall’annullamento (cfr. Consiglio di Stato,
A.P., 29.02.2016 n. 5; Consiglio di Stato, Sez. V, 06.03.2013 n.
1373 e 27.09.2004 n. 6301; Consiglio di Stato, Sez. VI, 05.07.2010
n. 4243);
- nemmeno l’ultima doglianza rivolta nei confronti del diniego di
sanatoria, incentrata sulla violazione dell’art. 10-bis della legge n.
241/1990 in ragione dell’omesso invio del preavviso di rigetto, a ben vedere
si profila convincente; difatti, il provvedimento in parola non riesce ad
essere inficiato dalla dedotta omissione, in quanto appare evidente, alla
luce delle circostanze del caso e di quanto poco sopra esplicitato, che il
contenuto della negativa (e vincolata) disposizione comunale non avrebbe
potuto essere diverso da quello in concreto adottato, sicché la
partecipazione della società interessata non avrebbe comunque influito nel
determinare un esito diverso dell’istanza di accertamento di conformità,
secondo il disposto dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990 (TAR Campania-Napoli, Sez. II,
sentenza 29.11.2021 n. 7608 - link a
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EDILIZIA PRIVATA: Costituisce regola generale ed imperativa, in
materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del p.r.g.
che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio:
tali prescrizioni -di solito contenute nelle n.t.a.- sono vincolanti e
idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo.
Corollari immediati di tale principio fondamentale sono:
a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la
sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il
rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo
che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando
è concluso il relativo procedimento;
b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il
rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano
attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla
situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa;
c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con l'imposizione di
opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; invero,
l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di
urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di
tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo;
d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo, circostanza
questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano
essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile
edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile
approvazione, se ritardata, può essere stimolata dall'interessato con gli
strumenti consentiti dal sistema;
e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone
parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di
compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di
dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto.
La giurisprudenza ha individuato, tuttavia, un’eccezione a tale stringente
necessaria presenza di strumenti urbanistici per la disciplina del
territorio: il cd “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo la detta impostazione, allorquando
l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie),
previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g.
In sintesi, si consente l’intervento costruttivo diretto purché si accerti
la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a
quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico, essendo stato raggiunto lo scopo e i risultati perseguiti dai
piani esecutivi/attuativi.
Per altro, la giurisprudenza si è spinta a puntualizzare il bisogno di un
piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione
edilizia, anche al fine ricordato dal Comune ossia “allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti ... onde essa potrebbe essere
rinvenuta finanche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di
zona già edificata e urbanizzata”.
Comunque, più in generale, con riferimento al grado di urbanizzazione, la
relativa valutazione, a fronte della ratio e della natura eccezionale della
regola sottesa al c.d. “lotto intercluso”, in assenza di strumento attuativo,
deve ritenersi rimessa all’esclusivo apprezzamento discrezionale del comune, che, semmai, ove intenda rilasciare il titolo
edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che la
pianificazione esecutiva non conservi una qualche utile funzione, anche in
relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di
efficienza abitativa, riordino e completamento razionale e non sia in grado
di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel
p.r.g..
---------------
Lo strumento urbanistico attuativo non è necessario sia
in caso di c.d. "lotto intercluso" sia in altri casi analoghi, per i
quali, essendo la zona d'intervento totalmente urbanizzata, il piano
esecutivo sarebbe ormai privo d'oggetto.
In altri termini, la completa urbanizzazione del sito rende inutile il
piano di lottizzazione, quale strumento di regia della regolamentazione
armonica di dettaglio del territorio.
Peraltro, la completa urbanizzazione non sempre comporta la possibilità di
soprassedere al piano attuativo, ove il Comune, ovviamente adeguatamente
motivando un diniego, fornisca idonee giustificazioni circa le ulteriori
esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione.
Quindi, “il
principio secondo cui va esclusa la necessità di strumenti attuativi per il
rilascio di concessioni in zone già urbanizzate è applicabile solo nei casi
nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa
edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo
(si pensi al caso del lotto residuale ed intercluso in area compiutamente
urbanizzata), ma non anche
alle ipotesi in cui, per effetto di una edificazione disomogenea, ci si
trovi di fronte ad una situazione che assai più di altre esige un piano attuativo idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora
addirittura definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della
zona”.
In conclusione, “l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto
per il rilascio della concessione edilizia, s'impone anche al fine di un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla
più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate,
che richiedano una necessaria pianificazione della "maglia", e perciò anche
in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata.
---------------
IV. Ciò posto, la Sezione ha avuto modo di chiarire (cfr. TAR Catania, I,
29/05/2019, n. 1313) «che costituisce regola generale ed imperativa, in
materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del p.r.g.
che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio:
tali prescrizioni -di solito contenute nelle n.t.a.- sono vincolanti e
idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. St., sez. IV,
30.12.2008, n. 6625)».
«Corollari immediati di tale principio fondamentale, come ricordato da
recente giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. IV, 07.11.2014, n. 5488;
TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 02.03.2017, n. 352), sono:
a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua
attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il
rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo
che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando
è concluso il relativo procedimento (cfr. Cons. St., sez. V, 01.04.1997,
n. 300);
b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il
rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano
attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla
situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons. St.,
sez. IV, 03.11.2008, n. 5471);
c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con l'imposizione di
opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; invero,
l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di
urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di
tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo
(cfr. Cons. St., sez. IV, 26.01.1998, n. 67; Cass. pen., sez. III, 26.01.1998, n. 302; Cons. St., sez. V, 15.01.1997, n. 39);
d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo, circostanza
questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano
essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile
edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile
approvazione, se ritardata, può essere stimolata dall'interessato con gli
strumenti consentiti dal sistema (cfr. Cons. St., sez. IV, 30.12.2008,
n. 6625);
e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone
parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di
compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di
dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto (cfr. Cass. pen., sez. III, 19.09.2008, n.
35880)».
«La giurisprudenza ha individuato, tuttavia, un’eccezione a tale stringente
necessaria presenza di strumenti urbanistici per la disciplina del
territorio: il cd “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo la detta impostazione, allorquando
l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie),
previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g.
In sintesi, si consente l’intervento costruttivo diretto purché si accerti
la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a
quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico (cfr. Cons. St., sez. IV, 29.01.2008, n. 268; sez. V,
03.03.2004, n. 1013; sez. IV, Sent., 10.06.2010,
n. 3699), essendo stato raggiunto lo scopo e i risultati perseguiti dai
piani esecutivi/attuativi».
Per altro, continua la detta decisione n. 1313/2019, «la giurisprudenza si è
spinta a puntualizzare il bisogno di un piano di lottizzazione, quale
presupposto per il rilascio della concessione edilizia, anche al fine
ricordato dal Comune ossia “allo scopo di potenziare le opere di
urbanizzazione già esistenti ... onde essa potrebbe essere rinvenuta
finanche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già
edificata e urbanizzata” (C.S., sez. V, n. 5450 del 2011 e giurisprudenza ivi
richiamata; C.S. sez. IV, n. 1906/2018).
Comunque, più in generale, con riferimento al grado di urbanizzazione, la
relativa valutazione, a fronte della ratio e della natura eccezionale della
regola sottesa al c.d. “lotto intercluso”, in assenza di strumento attuativo,
deve ritenersi rimessa all’esclusivo apprezzamento discrezionale del comune
(cfr. Cons. St., sez. IV, 01.08.2007, n. 4276; Cons. St. sez. IV, 10.06.2010, n. 3699), che, semmai, ove intenda rilasciare il titolo
edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che la
pianificazione esecutiva non conservi una qualche utile funzione, anche in
relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di
efficienza abitativa, riordino e completamento razionale e non sia in grado
di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel
p.r.g. (cfr. Cons. St. sez. V, 27.10.2000, n. 5756; sez. V, 08.07.1997, n. 772, sez. IV, 10.06.2010, n. 3699)».
In altri termini, posto che non viene contestato, e quindi rimane
incontestabile, che il PRG preveda la possibilità di assenso soltanto
mediante un piano di lottizzazione, la perfetta urbanizzazione della zona,
ad avviso di parte ricorrente, renderebbe, per giurisprudenza costante,
inutile il ricorso a detta forma autorizzatoria per un intervento
edificatorio nel territorio, essendo sufficiente la semplice concessione
edilizia.
Come già ritenuto (cfr. TAR Catania, I, 11.01.2011, n. 8; 03.12.2010, n.
4610), <<l’art. 21, comma 3, della l.r. 27.12.1978, n. 71, così recita:
"A modifica di quanto prescritto nel punto II dell'art. 28 della legge
regionale 26.05.1973, n. 21, ferme restando le altre disposizioni agevolative contenute nella predetta norma, l'attuazione degli strumenti
urbanistici generali, relativamente alle zone territoriali "B", può
effettuarsi a mezzo di singole concessioni, quando esistano le opere di
urbanizzazione primaria (almeno rete idrica, viaria e fognante) e risultino
previste dallo strumento urbanistico generale quelle di urbanizzazione
secondaria.".
Lo strumento urbanistico attuativo, quindi, non è necessario sia
in caso di c.d. "lotto intercluso" sia in altri casi analoghi, per i
quali, essendo la zona d'intervento totalmente urbanizzata, il piano
esecutivo sarebbe ormai privo d'oggetto (cfr., ex multis, Consiglio Stato,
sez. V, 22.06.2004, n. 4350; TAR Lazio Roma, sez. II, 06.03.2007,
n. 2195).
«In altri termini, la completa urbanizzazione del sito rende inutile il
piano di lottizzazione, quale strumento di regia della regolamentazione
armonica di dettaglio del territorio».
Peraltro, la completa urbanizzazione non sempre comporta la possibilità di
soprassedere al piano attuativo, ove il Comune, ovviamente adeguatamente
motivando un diniego, fornisca idonee giustificazioni circa le ulteriori
esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione (cfr., TAR
Puglia Lecce, sez. III, 02.02.2005, n. 440 e giurisprudenza ivi
citata).
Quindi (cfr. Consiglio di stato, sez. IV, 07.11.2001, n. 5721), “il
principio secondo cui va esclusa la necessità di strumenti attuativi per il
rilascio di concessioni in zone già urbanizzate è applicabile solo nei casi
nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa
edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo (si pensi al caso del lotto residuale ed intercluso in area
compiutamente urbanizzata: Sez. V, 26.09.1995, n. 1351), ma non anche
alle ipotesi in cui, per effetto di una edificazione disomogenea, ci si
trovi di fronte ad una situazione che assai più di altre esige un piano attuativo idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora
addirittura definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della
zona”.
In conclusione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13.10.2010, n. 7486),
“l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio
della concessione edilizia, s'impone anche al fine di un armonico raccordo
con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere
di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione
di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una
necessaria pianificazione della "maglia", e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata
(Consiglio Stato: sez. IV, 01.10.2007, n. 5043 e 15.05.2002, n.
2592; sez. V, 01.12.2003, n. 7799 e 06.10.2000, n. 5326)>>.
Ciò posto, il provvedimento impugnato contesta la possibilità di
soprassedere al piano di lottizzazione, ritenendolo necessario, come per
altro si evince anche in sede di accoglimento dell’osservazione al P.R.G.,
laddove le opere di completamento urbanistico secondario vengono delegate
alla fase attuativa del Piano regolatore.
Vi è di più.
Come premesso, l’area in questione non si identifica né come residuale, né
come, appunto, completamente urbanizzata (altrimenti, per altro, più
debitamente sarebbe stata classificata come “B”, circostanza, questa, come
chiarito, comunque non dirimente, sicché, a fortiori, non può dirsi lo sia
per la zona “C”), di guisa che non sussiste alcuno dei presupposti sopra
rappresentati per ritenere inutile una pianificazione d’insieme attuativa,
rimanendo sufficiente il semplice titolo edilizio diretto.
Né, conclusivamente, sussistono i presupposti per la configurazione di un
lotto intercluso, le cui specifiche caratteristiche non sono state
dimostrate, né, invero, sostenute (TAR Sicilia-Catania, Sez. I,
sentenza 08.11.2021 n. 3326 - link a
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EDILIZIA PRIVATA:
Con riferimento alle caratteristiche di “lotto intercluso”, il
Collegio rileva che la pretermissione della pianificazione attuativa che sia
imposta da un P.R.G. (a mezzo, in particolare, di un Piano particolareggiato
o di una lottizzazione convenzionata) configura una fattispecie eccezionale
(che consegue appunto solo alla comprovata ricorrenza, nel lotto
interessato, dei caratteri propri del cd. “fondo intercluso”).
In sostanza, il soggetto interessato a procedere ad attività di costruzione
senza la previa predisposizione degli strumenti attuativi richiesti dalla
locale disciplina urbanistica, ha l’onere di dimostrare che il proprio
terreno è l’unico a non essere ancora stato edificato nell’ambito di una
zona dotata di tutte le opere di urbanizzazione nella misura individuata
dalla normativa di settore e dal locale P.R.G. come standard minimo.
Altrimenti detto, l’interessato ha l’onere di dimostrare sia che nel
comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a
quella che deriverebbe dall’attuazione della lottizzazione stessa, in
considerazione della presenza di opere di urbanizzazione primaria e
secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti, sia che il
proprio fondo sia l’unico a non essere stato ancora edificato.
---------------
Quanto al dedotto difetto di motivazione del provvedimento impugnato con
riferimento alle caratteristiche di “lotto intercluso” di cui
godrebbe il lotto della ricorrente, il Collegio rileva che la pretermissione
della pianificazione attuativa che sia imposta da un P.R.G. (a mezzo, in
particolare, di un Piano particolareggiato o di una lottizzazione
convenzionata) configura una fattispecie eccezionale (che consegue appunto
solo alla comprovata ricorrenza, nel lotto interessato, dei caratteri propri
del cd. “fondo intercluso”).
In sostanza, il soggetto interessato a procedere ad attività di costruzione
senza la previa predisposizione degli strumenti attuativi richiesti dalla
locale disciplina urbanistica, ha l’onere di dimostrare che il proprio
terreno è l’unico a non essere ancora stato edificato nell’ambito di una
zona dotata di tutte le opere di urbanizzazione nella misura individuata
dalla normativa di settore e dal locale P.R.G. come standard minimo.
Altrimenti detto, l’interessato ha l’onere di dimostrare sia che nel
comprensorio interessato sussista una situazione di fatto corrispondente a
quella che deriverebbe dall’attuazione della lottizzazione stessa, in
considerazione della presenza di opere di urbanizzazione primaria e
secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti, sia che il
proprio fondo sia l’unico a non essere stato ancora edificato (Cons. Stato
Sez. IV, 14/11/2018, n. 6417) (TAR Sicilia-Palermo, Sez. II,
sentenza 29.10.2021 n. 2933 - link a
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EDILIZIA PRIVATA:
Va riconosciuto che in termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare un
lotto come “intercluso” non è necessaria l'interclusione del terreno da
tutti i lati e l’assenza di un’uscita sulla strada pubblica, secondo la
nozione “civilistica” (interclusione “assoluta”), bensì l'esistenza di
un'area c.d. "relitto", autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente collegata e
integrata con già esistenti opere di urbanizzazione o con altri immobili
adiacenti.
La giurisprudenza, nell’individuare la condizione del lotto intercluso quale
ipotesi derogatoria alla necessaria presenza di strumenti urbanistici per la
disciplina del territorio, ne ha indicato i presupposti nel fatto che l'area
sia l'unica a non essere stata ancora edificata in una zona integralmente
interessata da costruzioni, che sia dotata di tutte le opere di
urbanizzazione (primarie e secondarie) previste dagli strumenti urbanistici
e che sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al piano
regolatore generale.
In tale ipotesi “lo strumento urbanistico deve
considerarsi superfluo posto che è stata ormai raggiunta la piena
edificazione e urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo in tal
modo la scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi (i.e. piano attuativo)”.
---------------
Ciò premesso, con il primo motivo di ricorso gli esponenti denunciano che
l’area di loro proprietà, in quanto interclusa e comunque inserita in un
contesto interamente residenziale, avrebbe le caratteristiche proprie
dell’ambito di completamento, corrispondendo esattamente alla definizione
prevista dalla normativa regionale, risultando -per contro- errata la
qualificazione recata dalla contro-deduzione comunale, ove si afferma che
l’area dovrebbe essere considerata come “Ambito di Trasformazione” e, come
tale, essere sottoposta a nuove valutazioni in sede di VAS.
Va riconosciuto che in termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare un
lotto come “intercluso” non è necessaria l'interclusione del terreno da
tutti i lati e l’assenza di un’uscita sulla strada pubblica, secondo la
nozione “civilistica” (interclusione “assoluta”), bensì l'esistenza di
un'area c.d. "relitto", autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente collegata e
integrata con già esistenti opere di urbanizzazione o con altri immobili
adiacenti (Cons. Stato, Sez. II, 03.12.2019, n. 8270).
La giurisprudenza, nell’individuare la condizione del lotto intercluso quale
ipotesi derogatoria alla necessaria presenza di strumenti urbanistici per la
disciplina del territorio, ne ha indicato i presupposti nel fatto che l'area
sia l'unica a non essere stata ancora edificata in una zona integralmente
interessata da costruzioni, che sia dotata di tutte le opere di
urbanizzazione (primarie e secondarie) previste dagli strumenti urbanistici
e che sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al piano
regolatore generale. In tale ipotesi “lo strumento urbanistico deve
considerarsi superfluo posto che è stata ormai raggiunta la piena
edificazione e urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo in tal
modo la scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi (i.e. piano attuativo)” (Cons. Stato, Sez. IV,
07.12.2014 n. 5488).
Dette caratteristiche non ricorrono nel caso di specie e, comunque, le
allegazioni dei ricorrenti sono inidonee a documentarne specificamente e
comprovarne la sussistenza, considerato tra l’altro che la qualificazione
del lotto quale “reliquato” rimasto inedificato, dagli stessi invocata,
confligge con il fatto che il terreno di cui è questione non solo confina a
sud con la strada comunale ma che anche la più ampia adiacente area a nord
risulta attualmente non edificata (TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 30.03.2020, n. 255) (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I,
sentenza 16.06.2021 n. 563 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: La
verifica della condizione di perdurante insufficienza dell’urbanizzazione
primaria e secondaria, alla quale è funzionalmente collegata l’esigenza di
approvare gli strumenti attuativi, è stata affrontata dalla giurisprudenza
amministrativa che, già in epoca risalente, ha affermato, in via generale, che ai
fini del rilascio di una concessione edilizia uno stato di sufficiente
urbanizzazione della zona, che rende superflua la pianificazione di
dettaglio, deve ritenersi equivalente all’operatività di un piano attuativo
ancorché previsto dal piano regolatore generale.
Spetta tuttavia al Comune verificare l’effettiva concreta completa
urbanizzazione dell’area in cui si dovrebbe inserire l'intervento
costruttivo del privato e accertare quindi la compatibilità effettiva del
nuovo insediamento edilizio rispetto allo stato di urbanizzazione della
zona.
La valutazione della situazione di fatto e, quindi, la ritenuta sussistenza
o meno dello stato di sufficiente urbanizzazione, rientra dunque nella
potestà discrezionale tecnico amministrativa del Comune e, come tale, non è
sindacabile davanti al giudice amministrativo salvi i casi di abuso
macroscopico.
Il vincolo imposto dalla precitata disciplina urbanistica potrebbe
essere superato solo nell’ipotesi in cui il lotto oggetto di intervento
fosse del tutto “intercluso”, nel senso che è stato precisato dalla
giurisprudenza oramai pacifica, ossia in presenza dei seguenti presupposti:
a) sia l’unico, nel comparto di riferimento, a non essere ancora stato
edificato;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni e dotata di
tutte le opere di urbanizzazione, primaria e secondaria, previste dagli
strumenti urbanistici.
---------------
Ben può giustificarsi e risultare pienamente legittima la previsione della
necessità di un piano attuativo, anche con riferimento a zone del tessuto
urbano che risultino già edificate e dotate delle opere di urbanizzazione
primaria e secondaria.
Costituisce ius receptum che:
a) in linea di principio, sono eccezionali e di stretta interpretazione i
casi in cui il p.r.g. (o lo strumento urbanistico equivalente) consenta il
rilascio del permesso di costruire diretto, senza previa approvazione dello
strumento attuativo;
b) pure in presenza di una zona (in tesi) già urbanizzata, la necessità
dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di
fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia
addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es. il lotto residuale
ed intercluso in area completamente urbanizzata), ma non anche nell’ipotesi
in cui, per effetto di una edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte
ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza
all’abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico
di completamento della zona (ad esempio, completando il sistema della
viabilità secondaria nella zona o integrando l’urbanizzazione esistente per
garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e servizi pubblici e
le condizioni per l’armonico collegamento con le zone contigue, già
asservite all’edificazione);
c) l’esigenza di un piano particolareggiato, quale presupposto per il
rilascio del permesso di costruire, si impone anche al fine di un armonico
raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata
funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano
una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata.
Nel dettaglio, si è statuito che “Pure in presenza di una zona già
urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi
nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa
edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano
attuativo (ad es. il lotto residuale ed intercluso in area completamente
urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in cui per effetto di una
edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una situazione che esige
un intervento idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e
talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona,
ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria nella zona o
integrando l'urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli
standard minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l'armonico
collegamento con le zone contigue, già asservite all'edificazione".
---------------
18. La verifica della condizione di perdurante insufficienza
dell’urbanizzazione primaria e secondaria, alla quale è funzionalmente
collegata l’esigenza di approvare gli strumenti attuativi, è stata
affrontata dalla giurisprudenza amministrativa che, già in epoca risalente (cfr.
Consiglio di Stato, Sezione V, 13.10.1988, n. 561; Consiglio di Stato,
Sezione V, 05.05.1990, n. 425), ha affermato, in via generale, che ai
fini del rilascio di una concessione edilizia uno stato di sufficiente
urbanizzazione della zona, che rende superflua la pianificazione di
dettaglio, deve ritenersi equivalente all’operatività di un piano attuativo
ancorché previsto dal piano regolatore generale.
19. Spetta tuttavia al Comune verificare l’effettiva concreta completa
urbanizzazione dell’area in cui si dovrebbe inserire l'intervento
costruttivo del privato e accertare quindi la compatibilità effettiva del
nuovo insediamento edilizio rispetto allo stato di urbanizzazione della zona
(cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 04.05.1995, n. 699).
20. La valutazione della situazione di fatto e, quindi, la ritenuta
sussistenza o meno dello stato di sufficiente urbanizzazione, rientra dunque
nella potestà discrezionale tecnico amministrativa del Comune e, come tale,
non è sindacabile davanti al giudice amministrativo salvi i casi di abuso
macroscopico (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, 11.06.2002, n. 3253).
21. Il vincolo imposto dalla precitata disciplina urbanistica potrebbe
essere superato solo nell’ipotesi in cui il lotto oggetto di intervento
fosse del tutto “intercluso”, nel senso che è stato precisato dalla
giurisprudenza oramai pacifica (per tutte: Consiglio di Stato, Sezione II,
n. 4224 del 20.062019), ossia in presenza dei seguenti presupposti:
a) sia l’unico, nel comparto di riferimento, a non essere ancora stato
edificato;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni e dotata di
tutte le opere di urbanizzazione, primaria e secondaria, previste dagli
strumenti urbanistici.
22. Orbene, nel caso di specie, l’assenza di queste condizioni è stata
chiaramente evidenziata nella parte motiva del provvedimento impugnato, ove
si legge testualmente:
“Si precisa che nell’ambito “I.5” sono presenti altri Lotti non edificati
oltre al Lotto oggetto d’intervento ed inoltre le opere di Urbanizzazione
sia primarie che secondarie estese all’intero ambito sono, allo stato
attuale, parzialmente realizzate”.
23. In particolare, come si legge nelle difese comunali, nell’ambito “I.5”
sono attualmente presenti, oltre a quello oggetto di intervento, altri 5
lotti totalmente inedificati (per una superficie complessiva di 20.111 mq
pari al 15% circa della superficie complessiva dell’ambito I.5 pari a
134.840 mq).
Inoltre, nell’ambito “I.5” le opere di urbanizzazione, sia primarie che
secondarie, sono attualmente realizzate solo parzialmente.
24. Sollecitato sul punto l’ufficio comunale ha precisato che “In merito
allo stato delle Opere di Urbanizzazione del Comparto in questione, si
specifica che non esiste un progetto unitario delle opere ma solo interventi
sporadici”.
25. Del resto la stessa ricorrente, in punto di opere di urbanizzazione
primaria, fa riferimento esclusivamente a quelle di cui è dotato il lotto di
intervento e non a quelle generali dell’ambito territoriale “I.5” nel quale
lo stesso è inserito (e in relazione al quale, come detto, dev’essere
valutata l’interclusione del lotto) e, quanto alle opere di urbanizzazione
secondaria, conferma che sono localizzate in altri comparti della sottozona
CF e non sono quindi comprese nel comparto in questione.
26. La ricognizione fattuale dell’area da parte dell’amministrazione, alla
quale come detto la giurisprudenza attribuisce in via esclusiva la
valutazione urbanistica, esclude quindi che possa ravvisarsi all’interno del
comparto I.5 quella trama edilizia e urbanistica continua e coerente che
esclude e rende superflua la prescrizione dello strumento di attuazione e,
conseguentemente, impedisce il rilascio della concessione edilizia diretta.
27. Non è infine superfluo riportare quanto recentemente riaffermato nella
materia in esame dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato,
Sezione IV, n. 1668 del 26.02.2021):
“Ben può giustificarsi e risultare pienamente legittima la previsione della
necessità di un piano attuativo, anche con riferimento a zone del tessuto
urbano che risultino già edificate e dotate delle opere di urbanizzazione
primaria e secondaria.
Costituisce ius receptum (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 14.04.2020, n. 2390; Cons. Stato, sez. IV, 25.02.2020, n. 1398; Cons. Stato,
sez. IV, 20.04.2018, n. 2397, che richiama Cons. Stato, sez. IV, 08.02.2018, n. 825; sez. IV, 13.04.2016, n. 1434; sez. IV,
04.07.2017, n. 3256; sez. IV, 17.07.2013, n. 3880; sez. IV, 21.08.2013, n.
4200; sez. V, 29.02.2012, n. 1177) che:
a) in linea di principio, sono eccezionali e di stretta interpretazione i
casi in cui il p.r.g. (o lo strumento urbanistico equivalente) consenta il
rilascio del permesso di costruire diretto, senza previa approvazione dello
strumento attuativo;
b) pure in presenza di una zona (in tesi) già urbanizzata, la necessità
dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di
fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia
addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es. il lotto residuale
ed intercluso in area completamente urbanizzata), ma non anche nell’ipotesi
in cui, per effetto di una edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte
ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza
all’abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico
di completamento della zona (ad esempio, completando il sistema della
viabilità secondaria nella zona o integrando l’urbanizzazione esistente per
garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e servizi pubblici e
le condizioni per l’armonico collegamento con le zone contigue, già
asservite all’edificazione);
c) l’esigenza di un piano particolareggiato, quale presupposto per il
rilascio del permesso di costruire, si impone anche al fine di un armonico
raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata
funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano
una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata.
Nel dettaglio, si è statuito che “Pure in presenza di una zona già
urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi
nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa
edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano
attuativo (ad es. il lotto residuale ed intercluso in area completamente
urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in cui per effetto di una
edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una situazione che esige
un intervento idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e
talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona,
ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria nella zona o
integrando l'urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli
standard minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l'armonico
collegamento con le zone contigue, già asservite all'edificazione” (Cons.
Stato, Sez. IV, 26.10.2020, n. 6502)” (TAR
Sardegna, Sez. I,
sentenza 15.06.2021 n. 437 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: La
fattispecie del lotto intercluso configura un’ipotesi eccezionale, poiché
deroga alla regola della necessità del piano attuativo, ove previsto da
quello generale.
Il lotto, al fine di essere considerato “intercluso”, deve presentare alcune
caratteristiche, ed in particolare “si realizza allorquando l’area
edificabile di proprietà del richiedente il permesso di costruire: a) sia
l’unica a non essere stata ancora edificata; b) si trovi in una zona
integralmente interessata da costruzioni; c) sia dotata di tutte le opere di
urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti
urbanistici; d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme
al p.r.g.”.
In altri termini, è possibile prescindere dalla lottizzazione convenzionata
prescritta dalle norme tecniche di piano solo ove nell’area interessata
sussista una situazione di fatto corrispondente a quella derivante
dall’attuazione della lottizzazione stessa, quando, in particolare,
nell’area siano presenti opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari
agli standards urbanistici minimi prescritti.
---------------
“La superfluità della pianificazione di dettaglio consegue alla
constatazione dell'oggettiva inutilità della stessa, a motivo della già
intervenuta saturazione edilizia e dell'integrale soddisfacimento degli
standard urbanistici" è un giudizio che “compete all'Amministrazione ed il
relativo sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica della logicità,
della non contraddittorietà, della completezza istruttoria, della
rispondenza fattuale alla situazione dei luoghi, ma non può spingersi sino
alla sostituzione della valutazione amministrativa, che, in quanto
espressione della potestà di governo del territorio, è riservata al Comune”.
---------------
11. Con il terzo motivo l’appellante censura il capo della sentenza
che ha escluso il carattere intercluso dei fondi.
Sostiene l’appellante che i terreni in questione si troverebbero in una zona
già fortemente urbanizzata e dotata di tutte le necessarie opere di
urbanizzazione primaria e secondaria, per cui si tratterebbe di lotto
intercluso ed edificabile in assenza di PUA.
11.1 Il Collegio non condivide l’assunto difensivo, in quanto la proprietà
degli appellanti non presenta le caratteristiche di lotto intercluso, così
come definite dalla giurisprudenza.
11.2 La fattispecie del lotto intercluso configura un’ipotesi eccezionale,
poiché deroga alla regola della necessità del piano attuativo, ove previsto
da quello generale (cfr. Consiglio di Stato, sez IV, 24.12.2020 n. 8313)
Il lotto, al fine di essere considerato “intercluso”, deve presentare
alcune caratteristiche, ed in particolare “si realizza allorquando l’area
edificabile di proprietà del richiedente il permesso di costruire: a) sia
l’unica a non essere stata ancora edificata; b) si trovi in una zona
integralmente interessata da costruzioni; c) sia dotata di tutte le opere di
urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti
urbanistici; d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme
al p.r.g.” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 07.11.2014, n. 5488).
In altri termini, è possibile prescindere dalla lottizzazione convenzionata
prescritta dalle norme tecniche di piano solo ove nell’area interessata
sussista una situazione di fatto corrispondente a quella derivante
dall’attuazione della lottizzazione stessa, quando, in particolare,
nell’area siano presenti opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari
agli standards urbanistici minimi prescritti (ex multis, Cons. Stato,
sez. IV, n. 4271/2018; n. 1434/2016; n. 3880/2013).
11.3 Nel caso di specie, il TAR, sulla base della verificazione, ha escluso
che la proprietà di parte appellante integrasse le caratteristiche del lotto
intercluso perché, a prescindere dalla circostanza che non si tratta di un
singolo edificio ma di tre costruzioni, le opere di urbanizzazione non sono
presenti e necessitano di progettazione di dettaglio.
Alla luce di quanto emerge dagli atti di causa, la proprietà degli
appellanti non è sussumibile nella fattispecie di lotto intercluso, così
come delineata dalla giurisprudenza sopra richiamata che ne ha costantemente
sottolineato l’eccezionalità rispetto alla regola della pianificazione
attuativa.
11.4 Sul punto, si osserva, infine, che “la superfluità della
pianificazione di dettaglio consegue alla constatazione dell'oggettiva
inutilità della stessa, a motivo della già intervenuta saturazione edilizia
e dell'integrale soddisfacimento degli standard urbanistici" è un
giudizio che “compete all'Amministrazione ed il relativo sindacato
giurisdizionale è limitato alla verifica della logicità, della non
contraddittorietà, della completezza istruttoria, della rispondenza fattuale
alla situazione dei luoghi, ma non può spingersi sino alla sostituzione
della valutazione amministrativa, che, in quanto espressione della potestà
di governo del territorio, è riservata al Comune” (Cons. Stato Sez. IV,
sent. 06.11.2017, n. 5119).
11.5 Per le ragioni sopra esposte, il motivo deve essere respinto
(Consiglio di Stato, Sez. II,
sentenza 08.06.2021 n. 4378 - link a www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Niente
permesso di costruire a chi non sottoscrive la convenzione
di lottizzazione.
Nella vicenda in esame, avendo ad
oggetto l’istanza di permesso di costruire presentata dagli
appellanti un intervento edilizio ricompreso in un
complessivo Piano di lottizzazione, è evidente come il
rilascio di tale permesso sia subordinato alla previa
sottoscrizione, da parte dei richiedenti, della convenzione
accessiva al Piano di lottizzazione, la quale regola i
rapporti tra il Comune e i proprietari degli immobili
compresi nel Piano: ciò, perché è solo con la sottoscrizione
di detta convenzione che i privati assumono gli obblighi
elencati dall’art. 28 della l.r. n. 56/1980 e dunque
acquistano la posizione che, in base all’art. 28 della l. n.
1150/1942, li legittima ad ottenere il rilascio delle
concessioni edilizie per gli interventi sui singoli lotti
compresi nel Piano.
Nel senso appena esposto si è espressa la giurisprudenza
occupatasi della questione, secondo cui “quando uno
strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione
debba aver luogo in tutto o in parte mediante uno strumento
urbanistico di livello inferiore, e in particolare prevede
che alcuni interventi possono essere svolti solo previa
l’adozione di uno strumento esecutivo, il rilascio della
concessione può essere disposto solo quando diventa efficace
lo strumento esecutivo, che deve aver indefettibile
applicazione e, dunque, nel caso di piano di lottizzazione,
quando sia intervenuta la stipula della convenzione”.
“La concessione edilizia non può essere assentita in difetto
della stipulazione o della efficacia della convenzione di
lottizzazione pur se ad essa conforme”.
È, dunque, legittimo il diniego opposto dalla P.A. al
rilascio di una concessione edilizia, motivato con la
mancata stipula della prevista convenzione di lottizzazione;
la convenzione lottizzatoria debitamente stipulata e
sottoscritta costituisce, infatti, condizione di efficacia
dei relativi provvedimenti di autorizzazione a costruire.
---------------
In difetto della sottoscrizione della convenzione da parte
degli appellanti, a nulla rileva la generica disponibilità
manifestata dagli stessi a procedere a tale adempimento, che
rimane da essi non eseguito, così come del tutto irrilevante
è la loro partecipazione alle spese di redazione del Piano
di lottizzazione.
L’intenzione degli appellanti –per vero, neppure
dissimulata– è infatti quella di non sottoscrivere la
convenzione per sottrarsi ai relativi oneri di
urbanizzazione (in termini di spese e di cessione di aree),
ottenendo il singolo permesso di costruire sul presupposto
che, relativamente al lotto di loro proprietà e a
prescindere dagli altri lotti del Piano, le opere di
urbanizzazione già ci siano e non ne occorrano altre. Ma ciò
denota l’errore giuridico in cui cadono gli appellanti e che
ne vizia le tesi, che è quello di non ragionare in un’ottica
unitaria di comparto, laddove invece, come osserva la difesa
comunale, è necessario il raccordo dell’urbanizzazione
dell’intero comparto.
La convenzione di lottizzazione, infatti, “implica la
qualificazione unitaria di tutte le particelle comunque
rientranti nel progetto, ciascuna delle quali è essenziale
per l’approvazione della convenzione” (tant’è vero che è
legittimo il diniego di un intervento edilizio
convenzionato, ove sussista una procedura esecutiva
culminata nella trascrizione di un pignoramento immobiliare
avente ad oggetto alcune particelle del compendio
edificatorio.
L’esistenza del Piano di lottizzazione rende poi
inconferente, ad avviso del Collegio, il richiamo
all’indirizzo giurisprudenziale che reputa illegittimo il
diniego di concessione edilizia relativa ad un lotto,
motivato con la mancanza dello strumento attuativo, quando
il progettato intervento costruttivo ricada su area
integralmente urbanizzata, difettando qui il presupposto
dell’assenza dello strumento attuativo.
Ciò, senza tralasciare che “l’esigenza di un piano di
lottizzazione, quale presupposto per il rilascio del
permesso di costruire, si impone anche al fine di un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo,
allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già
esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di
armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che
richiedano una necessaria pianificazione della maglia e
perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi
analoghi di zona già edificata e urbanizzata”.
---------------
1. Con l’appello in epigrafe i sigg.ri Or.Sa. e Gi.Sa. hanno
impugnato la sentenza del TAR Puglia–Sez. staccata di Lecce,
Sez. III, n. 1946/2012 del 28.11.2012, chiedendone la
riforma, previa sospensione dell’efficacia.
1.1. La sentenza appellata ha respinto il ricorso dei
sigg.ri Sa. e Sa. per l’annullamento del provvedimento prot.
n. 27494 del 22.11.2011, mediante il quale il Comune di
Grottaglie (TA) ha respinto l’istanza di permesso di
costruire presentata dai ricorrenti, e della comunicazione
ex art. 10-bis della l. n. 241/1990.
2. In fatti, i ricorrenti chiedevano il rilascio del
permesso di costruire per realizzare due appartamenti ad uso
residenziale sull’area di loro proprietà inserita nel Piano
di lottizzazione approvato dal Comune di Grottaglie con
delibera consiliare n. 5 del 04.01.2005.
2.1. Il Comune, tuttavia, rigettava l’istanza in ragione
della carente urbanizzazione dell’area e perché i
richiedenti non avevano proceduto alla sottoscrizione della
convenzione urbanistica che accede al Piano di
lottizzazione, ritenuta condicio sine qua non per il
legittimo rilascio del titolo edilizio e la conseguente
attuazione dell’intervento.
...
6. L’infondatezza delle doglianze dei ricorrenti ed
appellanti emerge dalla disamina della normativa che regola
la fattispecie per cui è causa.
6.1. Tale normativa è costituita, innanzitutto, dall’art. 28
della Legge Urbanistica (l. n. 1150/1942), rubricato “Lottizzazione
di aree”. Siffatta disposizione, nel testo –modificato
dalla l. n. 765/1967– ratione temporis applicabile
alla fattispecie, al comma 7 così recita: “Il rilascio delle
licenze edilizie nell’ambito dei singoli lotti è subordinato
all’impegno della contemporanea esecuzione delle opere di
urbanizzazione primaria relativa ai lotti stessi”.
6.2. Viene poi in rilievo l’art. 28 (rubricato: “Piano di
lottizzazione: contenuto della convenzione”) della legge
della Regione Puglia 31.05.1980, n. 56, sulla “Tutela ed
uso del territorio”, il quale dispone che: “La
convenzione regolante i rapporti tra Comune e proprietari
degli immobili compresi nel Piano di lottizzazione deve
prevedere:
1) la cessione gratuita, entro termini prestabiliti,
delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione
primaria, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie
per le opere di urbanizzazione secondaria, nella misura
stabilita dal D.M. 02.04.1968, [n. 1444], salvo diversa
indicazione degli strumenti urbanistici vigenti;
2) la realizzazione, a cura dei proprietari, di tutte le
opere di urbanizzazione primaria, salvo la totale o parziale
monetizzazione delle stesse;
3) l’assunzione, a carico dei proprietari, degli oneri
per la urbanizzazione secondaria nella quota di pertinenza
determinata in sede di approvazione del Piano di
lottizzazione con scorporo dei valori delle opere
eventualmente direttamente cedute o eseguite dai
proprietari. Lo scorporo va determinato in funzione dei
costi di tali opere, calcolati sulla base dell’elenco
regionale dei prezzi o, in mancanza, di altro elenco
predisposto da enti pubblici o associazioni professionali o
di categoria;
4) i termini per l’ultimazione degli edifici e delle
opere di urbanizzazione, complessivamente non superiori a
dieci anni dalla stipula della convenzione, salvo
sospensioni dovute alla mancata inclusione delle aree in un
P.P.A.;
5) congrue garanzie finanziarie, per fasi di esecuzione,
per un importo non inferiore al 30% della spesa relativa
all’adempimento degli obblighi a carico dei proprietari;
6) sanzioni nel caso di inosservanza degli obblighi di
convenzione e modalità di esecuzione forzata, da parte del
Comune, delle opere non realizzate in caso del persistere
dell’inosservanza.
Nel computo del contributo, correlato alle urbanizzazioni e
dovuto per il rilascio delle concessioni, va portata in
detrazione, fino alla concorrenza, l’entità degli impegni
assunti in sede di convenzione di lottizzazione”.
6.3. Alla luce della disciplina statale e regionale ora
riportata, è evidente come nella vicenda in esame, avendo ad
oggetto l’istanza di permesso di costruire presentata dagli
appellanti un intervento edilizio ricompreso in un
complessivo Piano di lottizzazione, il rilascio di tale
permesso sia subordinato alla previa sottoscrizione, da
parte dei richiedenti, della convenzione accessiva al Piano
di lottizzazione, la quale regola i rapporti tra il Comune e
i proprietari degli immobili compresi nel Piano: ciò, perché
è solo con la sottoscrizione di detta convenzione che i
privati assumono gli obblighi elencati dall’art. 28 della
l.r. n. 56/1980 e dunque acquistano la posizione che, in
base all’art. 28 della l. n. 1150/1942, li legittima ad
ottenere il rilascio delle concessioni edilizie per gli
interventi sui singoli lotti compresi nel Piano.
6.4. Nel senso appena esposto si è espressa la
giurisprudenza occupatasi della questione, secondo cui “quando
uno strumento urbanistico generale prevede che la sua
attuazione debba aver luogo in tutto o in parte mediante uno
strumento urbanistico di livello inferiore, e in particolare
prevede che alcuni interventi possono essere svolti solo
previa l’adozione di uno strumento esecutivo, il rilascio
della concessione può essere disposto solo quando diventa
efficace lo strumento esecutivo, che deve aver indefettibile
applicazione e, dunque, nel caso di piano di lottizzazione,
quando sia intervenuta la stipula della convenzione” (C.d.S.,
Sez. V, 08.07.1997, n. 772). “La concessione edilizia non
può essere assentita in difetto della stipulazione o della
efficacia della convenzione di lottizzazione pur se ad essa
conforme” (C.d.S., Sez. V, 27.12.1998, n. 863).
6.5. È, dunque, legittimo il diniego opposto dalla P.A. al
rilascio di una concessione edilizia, motivato con la
mancata stipula della prevista convenzione di lottizzazione
(C.d.S., Sez. V, 30.04.1997, n. 412); la convenzione
lottizzatoria debitamente stipulata e sottoscritta
costituisce, infatti, condizione di efficacia dei relativi
provvedimenti di autorizzazione a costruire (C.d.S., Sez. V,
21.10.1991, n. 1230).
7. A fronte del quadro normativo e giurisprudenziale ora
riferito –che conferma la correttezza delle motivazioni
della sentenza impugnata– sono prive di fondamento le
doglianze degli appellanti, come sopra sintetizzate alle
lettere da a) ad e).
7.1. Invero, in difetto della sottoscrizione della
convenzione da parte degli appellanti, a nulla rileva la
generica disponibilità manifestata dagli stessi a procedere
a tale adempimento, che rimane da essi non eseguito, così
come del tutto irrilevante è la loro partecipazione alle
spese di redazione del Piano di lottizzazione.
L’intenzione degli appellanti –per vero, neppure
dissimulata– è infatti quella di non sottoscrivere la
convenzione per sottrarsi ai relativi oneri di
urbanizzazione (in termini di spese e di cessione di aree),
ottenendo il singolo permesso di costruire sul presupposto
che, relativamente al lotto di loro proprietà e a
prescindere dagli altri lotti del Piano, le opere di
urbanizzazione già ci siano e non ne occorrano altre. Ma ciò
denota l’errore giuridico in cui cadono gli appellanti e che
ne vizia le tesi, che è quello di non ragionare in un’ottica
unitaria di comparto, laddove invece, come osserva la difesa
comunale, è necessario il raccordo dell’urbanizzazione
dell’intero comparto.
La convenzione di lottizzazione, infatti, “implica la
qualificazione unitaria di tutte le particelle comunque
rientranti nel progetto, ciascuna delle quali è essenziale
per l’approvazione della convenzione” (tant’è vero che è
legittimo il diniego di un intervento edilizio
convenzionato, ove sussista una procedura esecutiva
culminata nella trascrizione di un pignoramento immobiliare
avente ad oggetto alcune particelle del compendio
edificatorio: C.d.S., Sez. IV, 02.08.2011, n. 4576).
7.2. L’esistenza del Piano di lottizzazione rende poi
inconferente, ad avviso del Collegio, il richiamo
all’indirizzo giurisprudenziale che reputa illegittimo il
diniego di concessione edilizia relativa ad un lotto,
motivato con la mancanza dello strumento attuativo, quando
il progettato intervento costruttivo ricada su area
integralmente urbanizzata, difettando qui il presupposto
dell’assenza dello strumento attuativo (cfr. C.d.S., Sez. V,
19.02.1996, n. 149).
Ciò, senza tralasciare che “l’esigenza di un piano di
lottizzazione, quale presupposto per il rilascio del
permesso di costruire, si impone anche al fine di un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo,
allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già
esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di
armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che
richiedano una necessaria pianificazione della maglia e
perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi
analoghi di zona già edificata e urbanizzata” (C.d.S.,
Sez. IV, 02.04.2020, n. 2228, con la giurisprudenza ivi
indicata).
8. In conclusione, dunque, l’appello è infondato e da
respingere, meritando la sentenza impugnata di essere
confermata (Consiglio di Stato, Sez. II,
sentenza 06.04.2021 n. 2777 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: Ai
sensi dell’art. 9, comma 2, del D.P.R. 06.06.2001, n.
380, “nelle aree nelle
quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti
dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l'edificazione”
sono consentiti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria,
restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione.
In base alla disciplina legislativa, non sono, dunque, consentiti interventi
di nuova costruzione, in mancanza di strumento urbanistico attuativo.
La giurisprudenza considera tale norma dell’art. 9,
comma 2, del Testo Unico edilizia come una norma generale ed imperativa in
materia di governo del territorio, che impone, ai fini degli interventi
diretti costruttivi, il rispetto delle previsioni del piano regolatore
generale richiedenti, per una determinata zona, la pianificazione di
dettaglio, con la conseguenza che in presenza di una normativa urbanistica
generale che preveda, per il rilascio del titolo edilizio in una determinata
zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare questa
prescrizione, mentre
sono eccezionali e di stretta interpretazione i casi in cui il PRG consenta
il rilascio del permesso di costruire diretto, senza previa approvazione
dello strumento attuativo.
In base a tale giurisprudenza, la necessità dello strumento attuativo è
esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in presenza di una
pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile
con un piano attuativo, quale il lotto residuale ed intercluso in area
completamente urbanizzata, ma non anche nell'ipotesi in cui per effetto di
una edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una situazione che
esige un intervento idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando
e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della
zona, ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria nella
zona o integrando l’urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli
standard minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l’armonico
collegamento con le zone contigue, già asservite all'edificazione.
Infatti, l’esigenza di un piano particolareggiato, quale presupposto per il
rilascio del permesso di costruire, si impone anche al fine di un armonico
raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata
funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano
una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata.
---------------
Dagli accertamenti istruttori effettuati nel corso del giudizio, risulta
quindi evidente che non si possa ritenere il lotto di proprietà degli
appellanti interamente intercluso, non essendo collocato in una area
interamente urbanizzata e completa di opere di urbanizzazione.
Come è noto, ai sensi dell’art. 9, comma 2, del D.P.R. 06.06.2001, n.
380, correttamente citato dal giudice di primo grado, “nelle aree nelle
quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti
dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l'edificazione”
sono consentiti interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria,
restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione.
In base alla disciplina legislativa, non sono, dunque, consentiti interventi
di nuova costruzione, in mancanza di strumento urbanistico attuativo.
La giurisprudenza, anche della Sezione, considera tale norma dell’art. 9,
comma 2, del Testo Unico edilizia come una norma generale ed imperativa in
materia di governo del territorio, che impone, ai fini degli interventi
diretti costruttivi, il rispetto delle previsioni del piano regolatore
generale richiedenti, per una determinata zona, la pianificazione di
dettaglio, con la conseguenza che in presenza di una normativa urbanistica
generale che preveda, per il rilascio del titolo edilizio in una determinata
zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare questa
prescrizione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 31.10.2019, n. 7463; id. Sez
II, 18.02.2020, n. 1241; Sez. IV, 26.10.2020, n. 6502), mentre
sono eccezionali e di stretta interpretazione i casi in cui il PRG consenta
il rilascio del permesso di costruire diretto, senza previa approvazione
dello strumento attuativo (Cons. Stato Sez. IV, 14.04.2020, n. 2390).
In base a tale giurisprudenza, la necessità dello strumento attuativo è
esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in presenza di una
pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile
con un piano attuativo, quale il lotto residuale ed intercluso in area
completamente urbanizzata, ma non anche nell'ipotesi in cui per effetto di
una edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una situazione che
esige un intervento idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando
e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della
zona, ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria nella
zona o integrando l’urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli
standard minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l’armonico
collegamento con le zone contigue, già asservite all'edificazione (cfr.
Cons. Stato, Sez. IV, 26.10.2020, n. 6502; id. Sez. IV, 14.04.2020,
n. 2390; id. Sez. IV 13.04.2016 n. 1434).
Infatti, l’esigenza di un piano particolareggiato, quale presupposto per il
rilascio del permesso di costruire, si impone anche al fine di un armonico
raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata
funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano
una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata (cfr.
Consiglio di Stato, Sez. IV, 14.04.2020, n. 2390; 20.04.2018, n.
2397) (Consiglio di Stato, Sez. II,
sentenza 25.02.2021 n. 1634 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
URBANISTICA: L’esistenza
di un lotto intercluso non preclude
all’amministrazione ogni facoltà
urbanistica, dovendo invece essere
verificata caso per caso la situazione di
edificazione della zona e le possibilità
residue di utilizzo dell’area.
Invero, «anche in presenza
di una zona (in tesi) già urbanizzata, la
necessità dello strumento attuativo è
esclusa solo ‘nei casi nei casi nei quali la
situazione di fatto, in presenza di una
pressoché completa edificazione della zona,
sia addirittura incompatibile con un piano
attuativo (ad es. il lotto residuale ed
intercluso in area completamente
urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in
cui per effetto di una edificazione
disomogenea ci si trovi di fronte ad una
situazione che esige un intervento idoneo a
restituire efficienza all'abitato,
riordinando e talora definendo ex novo un
disegno urbanistico di completamento della
zona (ad esempio, completando il sistema
della viabilità secondaria nella zona o
integrando l'urbanizzazione esistente per
garantire il rispetto degli standards minimi
per spazi e servizi pubblici e le condizioni
per l'armonico collegamento con le zone
contigue, già asservite all'edificazione)’.
Ciò, in quanto ‘l'esigenza di un piano di
lottizzazione, quale presupposto per il
rilascio della concessione edilizia, si
impone anche al fine di un armonico raccordo
con il preesistente aggregato abitativo,
allo scopo di potenziare le opere di
urbanizzazione già esistenti e, quindi,
anche alla più limitata funzione di
armonizzare aree già compromesse ed
urbanizzate, che richiedano una necessaria
pianificazione della maglia e perciò anche
in caso di lotto intercluso o di altri casi
analoghi di zona già edificata e urbanizzata’».
---------------
8. Non sono invece condivisibili le
argomentazioni della ricorrente (sviluppate
in una parte del secondo motivo di
ricorso), volte ad affermare la sussistenza
di un affidamento qualificato in ordine a
una futura destinazione edilizia dell’area:
ciò deriverebbe, in tesi, dal fatto che
l’area sia inserita in un contesto
ampiamente urbanizzato e sia interclusa, in
quanto completamente circondata da aree
edificate.
Al di là del fatto se il lotto sia
effettivamente intercluso (circostanza non
pacifica), va evidenziato che, ex se,
l’esistenza di un lotto intercluso non
preclude all’amministrazione ogni facoltà
urbanistica, dovendo invece essere
verificata caso per caso la situazione di
edificazione della zona e le possibilità
residue di utilizzo dell’area (cfr., in tal
senso, seppur in relazione a diversa
fattispecie, Cons. Stato, Sez. II,
09.12.2020, n. 7843: “anche in presenza
di una zona (in tesi) già urbanizzata, la
necessità dello strumento attuativo è
esclusa solo ‘nei casi nei casi nei quali la
situazione di fatto, in presenza di una
pressoché completa edificazione della zona,
sia addirittura incompatibile con un piano
attuativo (ad es. il lotto residuale ed
intercluso in area completamente
urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in
cui per effetto di una edificazione
disomogenea ci si trovi di fronte ad una
situazione che esige un intervento idoneo a
restituire efficienza all'abitato,
riordinando e talora definendo ex novo un
disegno urbanistico di completamento della
zona (ad esempio, completando il sistema
della viabilità secondaria nella zona o
integrando l'urbanizzazione esistente per
garantire il rispetto degli standards minimi
per spazi e servizi pubblici e le condizioni
per l'armonico collegamento con le zone
contigue, già asservite all'edificazione)’.
Ciò, in quanto ‘l'esigenza di un piano di
lottizzazione, quale presupposto per il
rilascio della concessione edilizia, si
impone anche al fine di un armonico raccordo
con il preesistente aggregato abitativo,
allo scopo di potenziare le opere di
urbanizzazione già esistenti e, quindi,
anche alla più limitata funzione di
armonizzare aree già compromesse ed
urbanizzate, che richiedano una necessaria
pianificazione della maglia e perciò anche
in caso di lotto intercluso o di altri casi
analoghi di zona già edificata e
urbanizzata’ (cfr. Sez. IV, 21.08.2013, n.
4200 e Sez. V, 29.02.2012, n. 1177)”
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II,
sentenza 25.01.2021 n. 226 - link
a www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2020 |
|
EDILIZIA PRIVATA: La giurisprudenza amministrativa ha individuato situazioni in presenza delle quali il
permesso di costruire può essere legittimamente rilasciato anche in assenza
del piano attuativo richiesto dallo strumento urbanistico sovraordinato, in
particolare quando l’area del richiedente sia l’unica a non essere stata
ancora edificata pur trovandosi in una zona che, oltre che integralmente
interessata da costruzioni, è anche integralmente dotata delle opere di
urbanizzazione primaria e secondaria.
Qualora, cioè, nel comprensorio
interessato, sussista una situazione di fatto corrispondente a quella
derivante dall’attuazione del piano esecutivo richiesto dallo strumento
urbanistico generale, ovvero siano presenti opere di urbanizzazione primaria
e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti, sì da rendere
superflui gli strumenti attuativi (…) In questo senso, e con queste
precisazioni, il piano attuativo ammette equipollenti, per dir così, in via
di fatto.
---------------
Le censure di parte ricorrente possono essere esaminate congiuntamente.
Ai fini del corretto inquadramento normativo della fattispecie, giova
preliminarmente evidenziare che l’art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001,
ripetutamente evocato da parte ricorrente sia nel ricorso introduttivo sia
nella memoria di replica alla relazione ministeriale istruttoria, dispone,
tra l’altro, che “1. Qualora le esigenze di urbanizzazione possano essere
soddisfatte con una modalità semplificata, è possibile il rilascio di un
permesso di costruire convenzionato.
2. La convenzione, approvata con delibera del consiglio comunale, salva
diversa previsione regionale, specifica gli obblighi, funzionali al
soddisfacimento di un interesse pubblico, che il soggetto attuatore si
assume ai fini di poter conseguire il rilascio del titolo edilizio, il quale
resta la fonte di regolamento degli interessi.
3. Sono, in particolare, soggetti alla stipula di convenzione:
a) la cessione di aree anche al fine dell'utilizzo di diritti
edificatori;
b) la realizzazione di opere di urbanizzazione fermo restando
quanto previsto dall'articolo 32, comma 1, lett. g), del decreto
legislativo 12.04.2006, n. 163;
c) le caratteristiche morfologiche degli interventi;
d) la realizzazione di interventi di edilizia residenziale sociale
(…)”.
Occorre in primo luogo osservare che dalla piana lettura della norma
discende che il rilascio di un “permesso di costruire convenzionato”
costituisce una facoltà (stante la locuzione “è possibile”) –e non già un
obbligo– per l’ente interessato.
Purtuttavia, questo non toglie che, alla luce delle argomentazioni della
società richiedente, peraltro corredate da un’articolata relazione tecnica,
il Comune avrebbe avuto l’onere di effettuare, nel caso di specie, una
verifica preliminare sull’effettiva necessità o meno del piano urbanistico
attuativo, in relazione all’effettivo livello di urbanizzazione della zona
interessata dall’intervento proposto ed alla natura (di lotto intercluso)
dell’area in questione.
In ordine a tale profilo soccorre l’orientamento, peraltro richiamato
dall’odierna ricorrente, secondo cui “la giurisprudenza amministrativa, qui
condivisa (v., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 5471 del 2008 e sez. V,
n. 5251 del 2013), ha individuato situazioni in presenza delle quali il
permesso di costruire può essere legittimamente rilasciato anche in assenza
del piano attuativo richiesto dallo strumento urbanistico sovraordinato, in
particolare quando l’area del richiedente sia l’unica a non essere stata
ancora edificata pur trovandosi in una zona che, oltre che integralmente
interessata da costruzioni, è anche integralmente dotata delle opere di
urbanizzazione primaria e secondaria; qualora, cioè, nel comprensorio
interessato, sussista una situazione di fatto corrispondente a quella
derivante dall’attuazione del piano esecutivo richiesto dallo strumento
urbanistico generale, ovvero siano presenti opere di urbanizzazione primaria
e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti, sì da rendere
superflui gli strumenti attuativi (…) In questo senso, e con queste
precisazioni, il piano attuativo ammette equipollenti, per dir così, in via
di fatto” (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 3977/2016).
Ebbene, applicando alla fattispecie in esame tali principi, che il Collegio
condivide, deve rilevarsi che prima di considerare indispensabile la previa
adozione del PUA l’amministrazione avrebbe dovuto verificare in modo
puntuale e approfondito la natura del lotto interessato e lo stato reale di
urbanizzazione della intera zona, allo scopo di accertare la sussistenza
delle condizioni –di “piena” o comunque “adeguata” urbanizzazione– per
poter derogare alle previsioni contenute nella disciplina comunale di
settore.
Dagli atti di causa, invero, anche alla luce della perizia tecnica
depositata da parte ricorrente, detta verifica non sembra essere stata
effettuata dal Comune in modo adeguato e sufficientemente approfondito o
comunque non se ne rinviene traccia nella motivazione del provvedimento di
diniego adottato all’esito dell’istruttoria, che, pertanto, non può
considerarsi sorretto da un sostegno motivazionale e istruttorio adeguato.
Alla luce di quanto precede, la censura relativa al difetto di motivazione
del provvedimento avversato deve essere accolta, con salvezza, tuttavia, di
una eventuale rinnovazione dell’azione amministrativa che dovrà conformarsi
alle considerazioni svolte da questo Collegio.
Il ricorso deve essere, quindi, accolto entro i limiti così individuati,
fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione (Consiglio di
Stato, Sez. I,
parere 11.08.2020 n. 1397 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA:
J. Cavallari,
Edificabilità dei lotti interclusi e motivazione del P.R.G.
(nota a TAR Veneto, Sez. II, sentenza n. 958/2019)
(10.08.2020 - link a www.amministrativistiveneti.it).
---------------
Sommario: I – I fatti di causa; II – Le finalità
dell’attività pianificatoria; III – La discrezionalità
nell’attribuzione di destinazione; IV – La partecipazione
dei privati e l’obbligo di motivazione; V – Considerazioni
conclusive. |
EDILIZIA PRIVATA: Il
cd. "lotto intercluso” si verifica quando “il lotto del richiedente è
l'unico a non essere stato ancora edificato e si trova in una zona che,
oltre ad essere integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata
delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard
urbanistici minimi prescritti; e, comunque, anche in presenza di una zona
già urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei
casi nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa
edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano
attuativo, ma non anche nell'ipotesi in cui, per effetto di una edificazione
disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento
idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo
ex novo un disegno urbanistico della zona, ad esempio, completando il
sistema della viabilità secondaria o integrando l'urbanizzazione esistente
per garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e servizi
pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento con le zone contigue,
già asservite all'edificazione; ciò, in quanto l'esigenza di un piano di
lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia,
s'impone anche al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato
abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti
e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già
compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione
della maglia e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi
analoghi di zona già edificata e urbanizzata”.
Sicché, in presenza del lotto intercluso, poiché la completa e razionale
edificazione e urbanizzazione del comprensorio interessato ha già creato una
situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione
del piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, etc.),
lo strumento urbanistico esecutivo si ritiene superfluo.
---------------
2.2. Gli assunti sono infondati.
In primo luogo, il Collegio rileva che, come efficacemente rilevato dalla
difesa dall’Amministrazione Comunale resistente, non smentita dalla stessa
ricorrente, nel caso di specie il Piano Regolatore Generale del Comune di
Taranto, per la zona omogenea in argomento (D 11), prescrive che le
iniziative edificatorie siano subordinate all'attuazione del piano mediante
un intervento urbanistico preventivo ed, in particolare, all'approvazione di
piani particolareggiati ovvero di piani di lottizzazione.
Le considerazioni su indicate, unitamente alla documentazione versata agli
atti del processo, inducono il Collegio a ritenere che non si sia in
presenza di una zona completamente urbanizzata né della fattispecie, di
elaborazione giurisprudenziale, del “lotto intercluso”.
Osserva in proposito il Tribunale, che tale ultimo caso si verifica, secondo
condivisibile giurisprudenza, quando “il lotto del richiedente è l'unico
a non essere stato ancora edificato e si trova in una zona che, oltre ad
essere integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata delle opere
di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici
minimi prescritti; e, comunque, anche in presenza di una zona già
urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi
nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa
edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano
attuativo, ma non anche nell'ipotesi in cui, per effetto di una edificazione
disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento
idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo
ex novo un disegno urbanistico della zona, ad esempio, completando il
sistema della viabilità secondaria o integrando l'urbanizzazione esistente
per garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e servizi
pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento con le zone contigue,
già asservite all'edificazione; ciò, in quanto l'esigenza di un piano di
lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia,
s'impone anche al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato
abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti
e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già
compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione
della maglia e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi
analoghi di zona già edificata e urbanizzata” (Consiglio di Stato, Sez.
IV, n. 1906/2018).
In presenza del lotto intercluso, poiché la completa e razionale
edificazione e urbanizzazione del comprensorio interessato ha già creato una
situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione
del piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, etc.),
lo strumento urbanistico esecutivo si ritiene superfluo
(TAR Puglia-Lecce, Sez. III,
sentenza 27.07.2020 n. 793 - link a www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: Costituisce ius receptum che:
a) in linea di principio, sono eccezionali e di stretta
interpretazione i casi in cui il P.R.G. (o lo strumento urbanistico
equivalente) consenta il rilascio del permesso di costruire diretto, senza
previa approvazione dello strumento attuativo;
b) pure in presenza di una zona (in tesi) già urbanizzata, la
necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la
situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione
della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es. il
lotto residuale ed intercluso in area completamente urbanizzata), ma non
anche nell'ipotesi in cui per effetto di una edificazione disomogenea ci si
trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a
restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un
disegno urbanistico di completamento della zona (ad esempio, completando il
sistema della viabilità secondaria nella zona o integrando l'urbanizzazione
esistente per garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e
servizi pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento con le zone
contigue, già asservite all'edificazione);
c) l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto per
il rilascio della concessione edilizia, si impone anche al fine di un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla
più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate,
che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in
caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata”.
Altresì, “la giurisprudenza amministrativa ha individuato situazioni in presenza delle quali il permesso di
costruire può essere legittimamente rilasciato anche in assenza del piano attuativo richiesto dallo strumento urbanistico sovraordinato, in
particolare quando l’area del richiedente sia l’unica a non essere stata
ancora edificata pur trovandosi in una zona che, oltre che integralmente
interessata da costruzioni, è anche integralmente dotata delle opere di
urbanizzazione primaria e secondaria; qualora, cioè, nel comprensorio
interessato, sussista una situazione di fatto corrispondente a quella
derivante dall’attuazione del piano esecutivo richiesto dallo strumento
urbanistico generale, ovvero siano presenti opere di urbanizzazione primaria
e secondaria pari agli standards urbanistici minimi prescritti, sì da
rendere superflui gli strumenti attuativi”.
Sicché, il piano attuativo non serve solo per garantire un equilibrato sviluppo
urbanistico del territorio, ma anche per garantire un armonico raccordo con
il preesistente aggregato abitativo, attraverso, ad esempio, il
potenziamento delle opere di urbanizzazione già esistenti.
Per valutare
l’adozione di siffatti piani occorre valutare e verificare lo stato di
edificazione della zona interessata dall’intervento, nonché il grado di
urbanizzazione primaria e secondaria, in relazione all’adeguatezza ed alla
fruibilità delle opere esistenti, anche a fronte della consistenza
dell’intervento stesso e dell’incremento del carico urbanistico da questo
discendente.
---------------
Tale conclusione non è condivisibile.
“Costituisce ius receptum (cfr., ex plurimis e da ultimo, Cons. Stato, sez.
IV, 04.07.2017, n. 3256; sez. IV, 17.07.2013, n. 3880; sez. IV, 21.08.2013, n. 4200; sez. V, 29.02.2012, n. 1177) che:
a) in linea di principio, sono eccezionali e di stretta
interpretazione i casi in cui il P.R.G. (o lo strumento urbanistico
equivalente) consenta il rilascio del permesso di costruire diretto, senza
previa approvazione dello strumento attuativo;
b) pure in presenza di una zona (in tesi) già urbanizzata, la
necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la
situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione
della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es. il
lotto residuale ed intercluso in area completamente urbanizzata), ma non
anche nell'ipotesi in cui per effetto di una edificazione disomogenea ci si
trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a
restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un
disegno urbanistico di completamento della zona (ad esempio, completando il
sistema della viabilità secondaria nella zona o integrando l'urbanizzazione
esistente per garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e
servizi pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento con le zone
contigue, già asservite all'edificazione);
c) l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto per
il rilascio della concessione edilizia, si impone anche al fine di un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla
più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate,
che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in
caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata” ( Cons. Stato, sez. IV, 6737/2019).
Precisa inoltre il Consiglio di Stato “la giurisprudenza amministrativa, […]
(v., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 5471 del 2008 e sez. V, n. 5251 del
2013), ha individuato situazioni in presenza delle quali il permesso di
costruire può essere legittimamente rilasciato anche in assenza del piano
attuativo richiesto dallo strumento urbanistico sovraordinato, in
particolare quando l’area del richiedente sia l’unica a non essere stata
ancora edificata pur trovandosi in una zona che, oltre che integralmente
interessata da costruzioni, è anche integralmente dotata delle opere di
urbanizzazione primaria e secondaria; qualora, cioè, nel comprensorio
interessato, sussista una situazione di fatto corrispondente a quella
derivante dall’attuazione del piano esecutivo richiesto dallo strumento
urbanistico generale, ovvero siano presenti opere di urbanizzazione primaria
e secondaria pari agli standards urbanistici minimi prescritti, sì da
rendere superflui gli strumenti attuativi” (Cons. Stato, sez. VI,
3997/2016).
Il piano attuativo non serve solo per garantire un equilibrato sviluppo
urbanistico del territorio, ma anche per garantire un armonico raccordo con
il preesistente aggregato abitativo, attraverso, ad esempio, il
potenziamento delle opere di urbanizzazione già esistenti.
Per valutare
l’adozione di siffatti piani occorre valutare e verificare lo stato di
edificazione della zona interessata dall’intervento, nonché il grado di
urbanizzazione primaria e secondaria, in relazione all’adeguatezza ed alla
fruibilità delle opere esistenti, anche a fronte della consistenza
dell’intervento stesso e dell’incremento del carico urbanistico da questo
discendente (Consiglio di Stato, Sez. I,
parere 14.07.2020 n. 1324 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: La
giurisprudenza ha precisato che lo strumento attuativo è
inutile allorquando vi sia un c.d. lotto intercluso, cioè
quando il lotto oggetto dell'intervento richiesto sia
collocato in un'area già interamente compromessa sotto il
profilo urbanistico ed edilizio, tanto da non derivare
alcuna utilità dall’adozione dello strumento di attuazione.
La stessa ha specificato che un lotto può essere considerato
intercluso, suscettibile di edificazione anche in assenza
dello strumento attuativo previsto dal piano regolatore
generale, soltanto quando si accerti la sussistenza di una
situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella
derivante dall'attuazione del piano esecutivo e, quindi,
allorché ricorrano, congiuntamente, le seguenti condizioni:
a) l’area, seppur edificabile, non sia stata ancora
edificata;
b) ricada in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione,
primarie e secondarie, previste dagli strumenti urbanistici.
Spetta, tuttavia, unicamente al Comune l’apprezzamento
discrezionale della congruità del grado di urbanizzazione
dell'area e, qualora intenda rilasciare il titolo edilizio,
l’ente locale deve accertare, motivando adeguatamente sul
punto, che la pianificazione esecutiva non conservi un’utile
funzione e non sia in grado di esprimere scelte
programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel
piano regolatore generale.
---------------
Ciò premesso, il Collegio si conforma agli assunti espressi
da una pronuncia resa, in analoga controversia, da questo
Tar, secondo la quale: “La giurisprudenza ha precisato
che lo strumento attuativo è inutile allorquando vi sia un
c.d. lotto intercluso, cioè quando il lotto oggetto
dell'intervento richiesto sia collocato in un'area già
interamente compromessa sotto il profilo urbanistico ed
edilizio, tanto da non derivare alcuna utilità dall’adozione
dello strumento di attuazione.
La stessa ha specificato che un lotto può essere considerato
intercluso, suscettibile di edificazione anche in assenza
dello strumento attuativo previsto dal piano regolatore
generale, soltanto quando si accerti la sussistenza di una
situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella
derivante dall'attuazione del piano esecutivo e, quindi,
allorché ricorrano, congiuntamente, le seguenti condizioni:
a) l’area, seppur edificabile, non sia stata ancora
edificata;
b) ricada in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione,
primarie e secondarie, previste dagli strumenti urbanistici
(in materia, tra le altre, Cons. St., sez. IV, 10.06.2010 n.
3699; TAR Basilicata, 20.11.2005 n. 1002; TAR Puglia Lecce,
sez. III, 18.01.2005 n. 164).
Spetta, tuttavia, unicamente al Comune l’apprezzamento
discrezionale della congruità del grado di urbanizzazione
dell'area e, qualora intenda rilasciare il titolo edilizio,
l’ente locale deve accertare, motivando adeguatamente sul
punto, che la pianificazione esecutiva non conservi un’utile
funzione e non sia in grado di esprimere scelte
programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel
piano regolatore generale” (TAR Calabria, Catanzaro,
Sez. I, 12.01.2011, n. 22) (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II,
sentenza 24.04.2020 n. 672 - link a
www.giustizia-amministrartiva.it). |
EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Costituisce
ius receptum che:
a) in linea di principio, sono eccezionali e di stretta
interpretazione i casi in cui il p.r.g. (o lo strumento
urbanistico equivalente) consenta il rilascio del permesso
di costruire diretto, senza previa approvazione dello
strumento attuativo;
b) pure in presenza di una zona (in tesi) già
urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è
esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in
presenza di una pressoché completa edificazione della zona,
sia addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es.
il lotto residuale ed intercluso in area completamente
urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in cui, per effetto
di una edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad
una situazione che esige un intervento idoneo a restituire
efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex
novo un disegno urbanistico di completamento della zona (ad
esempio, completando il sistema della viabilità secondaria
nella zona o integrando l'urbanizzazione esistente per
garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e
servizi pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento
con le zone contigue, già asservite all'edificazione);
c) l'esigenza di un piano particolareggiato, quale
presupposto per il rilascio del permesso di costruire, si
impone anche al fine di un armonico raccordo con il
preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche
alla più limitata funzione di armonizzare aree già
compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria
pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata.
---------------
8.2. Peraltro, il Collegio rileva che costituisce ius
receptum (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. IV,
25.02.2020, n. 1398; Cons. Stato, sez. IV, 20.04.2018, n.
2397, che richiama Cons. Stato, sez. IV, 08.02.2018, n. 825;
sez. IV, 13.04.2016, n. 1434; sez. IV, 04.07.2017, n. 3256;
sez. IV, 17.07.2013, n. 3880; sez. IV, 21.08.2013, n. 4200;
sez. V, 29.02.2012, n. 1177) che:
a) in linea di principio, sono eccezionali e di stretta
interpretazione i casi in cui il p.r.g. (o lo strumento
urbanistico equivalente) consenta il rilascio del permesso
di costruire diretto, senza previa approvazione dello
strumento attuativo;
b) pure in presenza di una zona (in tesi) già
urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è
esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in
presenza di una pressoché completa edificazione della zona,
sia addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es.
il lotto residuale ed intercluso in area completamente
urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in cui, per effetto
di una edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad
una situazione che esige un intervento idoneo a restituire
efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex
novo un disegno urbanistico di completamento della zona (ad
esempio, completando il sistema della viabilità secondaria
nella zona o integrando l'urbanizzazione esistente per
garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e
servizi pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento
con le zone contigue, già asservite all'edificazione);
c) l'esigenza di un piano particolareggiato, quale
presupposto per il rilascio del permesso di costruire, si
impone anche al fine di un armonico raccordo con il
preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche
alla più limitata funzione di armonizzare aree già
compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria
pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata (Consiglio di Stato, Sez. IV,
sentenza 14.04.2020 n. 2390 - link a
www.giustizia-amministrartiva.it). |
EDILIZIA PRIVATA: In
presenza di una zona già urbanizzata, va esclusa la necessità dello
strumento attuativo solo nei casi nei casi nei quali la situazione di fatto,
in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia
addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es. il lotto residuale
ed intercluso in area completamente urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi
in cui per effetto di una edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad
una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza
all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico
di completamento della zona (ad esempio, completando il sistema della
viabilità secondaria nella zona o integrando l'urbanizzazione esistente per
garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e servizi pubblici e
le condizioni per l'armonico collegamento con le zone contigue, già
asservite all'edificazione).
Ciò, in quanto l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto
per il rilascio della concessione edilizia, si impone anche al fine di un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla
più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate,
che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in
caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata.
---------------
7. Il primo giudice ha fatto corretta applicazione dei principi risultanti
dalla giurisprudenza consolidata di questo Consiglio, nell’accertamento
dell’esistenza o meno delle condizioni che consentono l’intervento diretto
in mancanza di strumenti attuativi, nella specie in assenza del Piano
Particolareggiato nella sottozona dove è collocato il lotto di interesse.
Infatti, secondo tali principi (ex plurimis e da ultimo, Cons. Stato,
sez. IV nn. 2397 e 825 del 2018), in presenza di una zona già urbanizzata,
va esclusa la necessità dello strumento attuativo solo nei casi nei casi nei
quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa
edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano
attuativo (ad es. il lotto residuale ed intercluso in area completamente
urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in cui per effetto di una
edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una situazione che esige
un intervento idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e
talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona
(ad esempio, completando il sistema della viabilità secondaria nella zona o
integrando l'urbanizzazione esistente per garantire il rispetto degli
standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l'armonico
collegamento con le zone contigue, già asservite all'edificazione).
Ciò, in quanto l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto
per il rilascio della concessione edilizia, si impone anche al fine di un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla
più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate,
che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in
caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 4200 del 2013, ove numerosi
riferimenti ulteriori, cui adde sez. V, n. 1177 del 2012) (Consiglio di
Stato, Sez. IV,
sentenza 02.04.2020 n. 2228 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: La
giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che le ipotesi di
intervento diretto mediante permesso di costruire senza la
preventiva approvazione dello strumento attuativo sono, in
linea di principio, eccezionali e di stretta
interpretazione.
Pure in presenza di una zona già urbanizzata, la necessità
dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali
la situazione di fatto, in presenza di una pressoché
completa edificazione della zona, sia addirittura
incompatibile con un piano attuativo (ad es. il lotto
residuale ed intercluso in area completamente urbanizzata),
ma non anche nell'ipotesi in cui per effetto di una
edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una
situazione che esige un intervento idoneo a restituire
efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex
novo un disegno urbanistico di completamento della zona (ad
esempio, completando il sistema della viabilità secondaria
nella zona o integrando l'urbanizzazione esistente per
garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e
servizi pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento
con le zone contigue, già asservite all'edificazione).
In sostanza, l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale
presupposto per il rilascio della concessione edilizia, si
impone anche al fine di un armonico raccordo con il
preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche
alla più limitata funzione di armonizzare aree già
compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria
pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata.
---------------
9.6. Più in generale, sul tema in esame, va evidenziato che
la giurisprudenza (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez.
IV, 20.04.2018, n. 2379; sez. IV, 08.02.2018, n. 825; sez.
IV, 13.04.2016, n. 1434; sez. IV, 21.08.2013, n. 4200) ha
comunque avuto modo di chiarire che le ipotesi di intervento
diretto mediante permesso di costruire senza la preventiva
approvazione dello strumento attuativo sono, in linea di
principio, eccezionali e di stretta interpretazione.
Pure in presenza di una zona già urbanizzata, la necessità
dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali
la situazione di fatto, in presenza di una pressoché
completa edificazione della zona, sia addirittura
incompatibile con un piano attuativo (ad es. il lotto
residuale ed intercluso in area completamente urbanizzata),
ma non anche nell'ipotesi in cui per effetto di una
edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una
situazione che esige un intervento idoneo a restituire
efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex
novo un disegno urbanistico di completamento della zona
(ad esempio, completando il sistema della viabilità
secondaria nella zona o integrando l'urbanizzazione
esistente per garantire il rispetto degli standards minimi
per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l'armonico
collegamento con le zone contigue, già asservite
all'edificazione).
9.7. In sostanza, l'esigenza di un piano di lottizzazione,
quale presupposto per il rilascio della concessione
edilizia, si impone anche al fine di un armonico raccordo
con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e,
quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree
già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una
necessaria pianificazione della maglia e perciò anche in
caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona
già edificata e urbanizzata (Consiglio d Stato, Sez. IV,
sentenza 25.02.2020 n. 1398 - link a
www.giustizia-amministrartiva.it). |
EDILIZIA PRIVATA: Gli
atti amministrativi, anche se di carattere generale come il
piano urbanistico, vanno interpretati secondo le
disposizioni ex art. 1362 e ss. c.c., applicabili
analogicamente.
Con più particolare riguardo alle norme contenute nel piano
urbanistico, costituisce ius receptum che:
“a) in linea di principio, sono eccezionali e di stretta
interpretazione i casi in cui il P.R.G. (o lo strumento
urbanistico equivalente) consenta il rilascio del permesso
di costruire diretto, senza previa approvazione dello
strumento attuativo;
b) pure in presenza di una zona (in tesi) già
urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è
esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in
presenza di una pressoché completa edificazione della zona,
sia addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es.
il lotto residuale ed intercluso in area completamente
urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in cui per effetto
di una edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una
situazione che esige un intervento idoneo a restituire
efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex
novo un disegno urbanistico di completamento della zona (…);
c) l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale
presupposto per il rilascio della concessione edilizia, si
impone anche al fine di un armonico raccordo con il
preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche
alla più limitata funzione di armonizzare aree già
compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria
pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata”.
---------------
L'esigenza di un piano urbanistico attuativo, quale
presupposto per il rilascio del permesso di costruire, si
impone anche per garantire un armonico raccordo con il
preesistente aggregato abitativo allo scopo di potenziare le
opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, pure al più
limitato fine di armonizzare aree già compromesse ed
urbanizzate per le quali la relativa strumentazione
urbanistica postuli la necessità di una pianificazione di
dettaglio, anche laddove ricorra l'ipotesi di lotto
intercluso o di altre situazioni analoghe di pregressa
completa urbanizzazione.
In altri termini, il principio secondo cui può prescindersi
nelle zone di espansione dalla previa presentazione di un
piano particolareggiato o di lottizzazione qualora la zona
sia completamente urbanizzata, recede nel caso in cui
sussista una specifica previsione della strumentazione
urbanistica che imponga l'assolvimento di tale onere prima
di avviare l'attività edilizia.
---------------
7. La questione dirimente nella fattispecie in esame
concerne piuttosto la qualificazione giuridica
dell’intervento progettato alla stregua del piano
urbanistico vigente nel Comune resistente, avendo il
ricorrente invocato l’applicazione dell’art. 5 delle NTA
sopra richiamato che, escludendo la necessaria adozione del
piano attuativo, supererebbe uno dei due motivi ostativi
contenuti nel diniego (sintetizzato supra al punto 2,
lett. b).
Anche sotto questo profilo, l’opzione interpretativa
suggerita dall’interessato non è condivisibile.
7.1. In merito, è opportuno rilevare che gli atti
amministrativi, anche se di carattere generale come il piano
urbanistico, vanno interpretati secondo le disposizioni ex
art. 1362 e ss. c.c., applicabili analogicamente (cfr. ex
multis Cons. Stato, sez. III, 10.06.2016, n. 2497).
Con più particolare riguardo alle norme contenute nel piano
urbanistico, costituisce ius receptum (cfr., ex
plurimis Cons. Stato, sez. IV, 08.02.2018, n. 825; sez.
IV, 13.04. 2016, n. 1434; sez. IV, 04.07.2017, n. 3256; sez.
IV, 17.07.2013, n. 3880; sez. IV, 21.08.2013, n. 4200; sez.
V, 29.02.2012, n. 1177) che:
“a) in linea di principio, sono eccezionali e di
stretta interpretazione i casi in cui il P.R.G. (o lo
strumento urbanistico equivalente) consenta il rilascio del
permesso di costruire diretto, senza previa approvazione
dello strumento attuativo;
b) pure in presenza di una zona (in tesi) già
urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è
esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in
presenza di una pressoché completa edificazione della zona,
sia addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es.
il lotto residuale ed intercluso in area completamente
urbanizzata), ma non anche nell'ipotesi in cui per effetto
di una edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una
situazione che esige un intervento idoneo a restituire
efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex
novo un disegno urbanistico di completamento della zona (…);
c) l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale
presupposto per il rilascio della concessione edilizia, si
impone anche al fine di un armonico raccordo con il
preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche
alla più limitata funzione di armonizzare aree già
compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria
pianificazione della maglia e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata” (Cons. Stato, Sez. IV, 20.04.2018, n.
2397).
7.2. I principi interpretativi sopra riportati trovano piena
applicazione nel caso di specie.
L’art. 5 citato da parte ricorrente prevede che in tutte le
zone del territorio possono essere realizzate senza
l’adozione del piano attuativo, tra l’altro, “le opere di
interesse pubblico relative alla viabilità indicata nel PRG
e le opere complementari relative ai trasporti e ai servizi
connessi” (lett. b): già l’esegesi restrittiva di tale
norma esclude che un’attività di autolavaggio possa
rientrare tra le “opere complementari” a supporto del
trasporto e dei servizi connessi, non essendo strettamente
funzionale alla viabilità o complementare al trasporto (es.
interventi volti al miglioramento della sicurezza stradale),
né avendo una funzione pubblica, che invece accomuna tutte
le opere espressamente elencate nell’art. 5.
Tale conclusione interpretativa è avvalorata anche dalla
lettura sistematica delle norme urbanistiche contenute nel
PRG del Comune resistente, poiché a fronte dell’art. 5 che
esclude per le categorie di “opere” ivi elencate il
piano attuativo, il successivo art. 13 prevede che nella
zona G è consentita, tra l’altro, la realizzazione di “officine
automobilistiche, stazioni di servizio o impianti
commerciali in genere a servizio della rete stradale”
(lett. b) nonché “depositi, autorimesse, parcheggi
coperti e scoperti, scambiatori per traffici veicolari, ed
in genere tutte le attività di supporto della rete stradale”
(lett. c), precisando che l’attuazione del PRG è, in tal
caso, affidata a piani particolareggiati di esecuzione o
alle lottizzazioni convenzionate, nel rispetto di quanto
previsto agli artt. 3 e 5 della presente normativa e che “nella
redazione dei progetti urbanistici particolare cura sarà
volta alla previsione delle sistemazioni e verde e alla
realizzazione della zona turistica che conferisca dignità e
decoro, al nodo di confluenza di tutta la rete cinematica
del territorio. Al tale fine anche i rapporti tra le varie
attività indicate ai commi a, b, e c, saranno determinati in
sede di studio del piano particolareggiato che dovrà essere
integrato da uno studio socio economico per le installazioni
da prevedere”.
L’autolavaggio –per il cui esercizio, secondo la tabella a)
allegata al D.Lgs. 25.11.2016, n. 222è ora prevista la SCIA
condizionata (essendo necessaria anche la SCIA per
prevenzione incendi e l’AUA per lo scarico delle acque)– è
certamente assimilabile alle opere edilizie di cui all’art.
13, tra cui vengono espressamente citate le officine e le
autorimesse, nelle quali comunque vengono svolti servizi
accessori destinati agli utilizzatori di veicoli stradali e
per le quali la norma, facendo riemergere il principio
generale derogato dall’art. 5, prevede espressamente il
piano attuativo.
7.3. Quanto al superamento dell’obbligo di attuazione del
P.R.G. con un piano particolareggiato, dedotto, in via
subordinata, da parte ricorrente, va ribadito, come più
volte sottolineato anche da questa Sezione, che “l'esigenza
di un piano urbanistico attuativo, quale presupposto per il
rilascio del permesso di costruire, si impone anche per
garantire un armonico raccordo con il preesistente aggregato
abitativo allo scopo di potenziare le opere di
urbanizzazione già esistenti e, quindi, pure al più limitato
fine di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate per
le quali la relativa strumentazione urbanistica postuli la
necessità di una pianificazione di dettaglio, anche laddove
ricorra l'ipotesi di lotto intercluso o di altre situazioni
analoghe di pregressa completa urbanizzazione; in altri
termini, il principio secondo cui può prescindersi nelle
zone di espansione dalla previa presentazione di un piano
particolareggiato o di lottizzazione qualora la zona sia
completamente urbanizzata, recede nel caso in cui sussista
una specifica previsione della strumentazione urbanistica
che imponga l'assolvimento di tale onere prima di avviare
l'attività edilizia" (TAR, Napoli, Sez. II, 27.05.2019,
n. 2833) (TAR Campania-Napoli, Sez. II,
sentenza 28.01.2020 n. 408 - link a
www.giustizia-amministrartiva.it). |
anno 2019 |
|
EDILIZIA PRIVATA: In
via generale, ai fini del rilascio di una concessione
edilizia, uno stato di sufficiente urbanizzazione della
zona, che rende superflua la pianificazione di dettaglio,
deve ritenersi equivalente all’operatività di un piano
attuativo ancorché previsto dal piano regolatore generale.
Spetta ovviamente al Comune verificare la concreta
urbanizzazione dell'area in cui si dovrebbe inserire
l'intervento costruttivo del privato e accertare la
compatibilità effettiva del nuovo insediamento edilizio
rispetto allo stato di urbanizzazione della zona.
La valutazione della situazione di fatto e, quindi, la
ritenuta sussistenza o meno dello stato di sufficiente
urbanizzazione, rientra nella potestà discrezionale tecnico
amministrativa del Comune e, come tale, non è sindacabile
davanti al giudice amministrativo, salvi i casi di abuso
macroscopico.
Infatti, il giudizio sulla sufficienza delle infrastrutture
esistenti costituisce una sintesi delle ragioni di
opportunità urbanistica a favore o contro il rilascio della
concessione edilizia in mancanza di disciplina
pianificatoria di dettaglio.
All’esito della predetta valutazione potranno presentarsi
diverse ipotesi:
●
in caso di zone
assolutamente inedificate, in cui si tratti di asservire
per la prima volta all'edificazione, mediante costruzione di
uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate che
richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente
aggregato abitativo, la realizzazione di opere di
urbanizzazione primaria e secondaria, l’esistenza del piano
esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato)
è senza dubbio presupposto indispensabile per il rilascio
del titolo edilizio.
In tali situazioni, l'integrità d'origine del territorio non
è sostanzialmente vulnerata, perciò deve essere
rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo,
dell'approvazione del piano regolatore generale e della
realizzazione dello strumento urbanistico d'attuazione, che
garantisce una pianificazione razionale e ordinata del
futuro sviluppo del territorio dal punto di vista
urbanistico.
Pertanto, in tali casi, è da ritenersi legittimo il rigetto
della istanza edificatoria fondato sulla mancanza di
strumento urbanistico di attuazione;
●
all’estremo
opposto, rispetto all’ipotesi delle aree totalmente
inedificate, si pone il caso in cui l’istanza
edilizia riguardi un “lotto intercluso” o “lotto residuo”,
ossia un’area compresa in zona totalmente dotata di opere di
urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard
urbanistici minimi prescritti, cioè da opere e servizi
realizzati per soddisfare i necessari bisogni della
collettività quali strade, spazi di sosta, fognature, reti
di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia
elettrica, scuole, etc..
Per la precisione, la giurisprudenza amministrativa ritiene
realizzata la fattispecie del lotto intercluso solo se
l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione
(primarie e secondarie), previste dagli strumenti
urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto
conforme al Piano Regolatore Generale.
In termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare l’area
in termini di lotto intercluso non è necessaria l'interclusione
del terreno da tutti i lati, bensì l’esistenza di un’area
c.d. "relitto", autonomamente edificabile perché già
urbanisticamente definita, ossia compiutamente e
definitivamente collegata e integrata con già esistenti
opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini)
e/o con altri immobili adiacenti.
In presenza del lotto intercluso, poiché la completa e
razionale edificazione e urbanizzazione del comprensorio
interessato ha già creato una situazione di fatto
corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione del
piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di
lottizzazione, etc.), lo strumento urbanistico esecutivo si
ritiene superfluo.
In casi del genere è illegittima la pretesa del Comune di
subordinare il rilascio del titolo edilizio alla
predisposizione di un piano di lottizzazione, pur
astrattamente previsto dallo strumento generale.
La fattispecie del lotto intercluso rappresenta,
evidentemente, una deroga eccezionale al principio generale
di cui all’art. 9, comma 2, D.P.R. n. 380/2001 per cui il
rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente
disposto solo dopo che si sia concluso il procedimento per
la adozione dello strumento urbanistico attuativo e che lo
stesso sia divenuto perfetto ed efficace.
Peraltro, anche l’accertamento della sussistenza del lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata non esclude in assoluto l'esigenza di
pianificazione dell'urbanizzazione ai fini del rilascio
della concessione edilizia quando permane l’esigenza di
realizzare un armonico raccordo con il preesistente
aggregato abitativo e di potenziare le opere di
urbanizzazione già esistenti;
●
nelle situazioni
intermedie, nelle quali il territorio risulti già, più o
meno intensamente, urbanizzato, atteso che, come detto, la
perizia giurata in atti non è inequivoca a dimostrare l’interclusione
del lotto, la giurisprudenza amministrativa ha adottato
soluzioni più rigorose, ritenendo che il piano attuativo sia
strumento indispensabile per l'ordinato assetto del
territorio, stante il chiaro tenore dell’art. 9, comma 2,
d.P.R. n. 380/2001, che costituisce regola generale ed
imperativa in materia di governo del territorio, quando lo
strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione
debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il
rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente
disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto
perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo
procedimento.
Poiché il piano attuativo non ha equivalenti non è
consentito superarne l’assenza facendo leva sulla situazione
di sufficiente urbanizzazione della zona. Ciò impedisce che
in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere
effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente
possibile edificare vanificando la funzione del piano
attuativo.
In caso di ritardo, l’adozione e l’approvazione del piano
attuativo potrà essere sollecitata dal cittadino con gli
strumenti consentiti.
Tuttavia, nei casi di cui trattasi, la giurisprudenza
ritiene che quando sia ravvisabile una sostanziale, anche se
non completa, urbanizzazione dell’intero comprensorio a cui
appartiene l'area oggetto della richiesta edilizia, la
mancanza dello strumento attuativo, in se e per sé, non può
essere invocata ad esclusivo fondamento del diniego di
concessione edilizia.
In tal caso, l'Amministrazione dovrà condurre adeguata
istruttoria al fine di valutare lo stato di urbanizzazione
già presente nella zona ed evidenziare le concrete ed
ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova
costruzione.
Infatti solo il Comune, essendo in possesso delle
informazioni concernenti l'effettiva consistenza del suo
territorio, delle opere di urbanizzazione primaria e
secondaria, dei servizi pubblici, e delle edificazioni
pubbliche e private già esistenti, sarà sicuramente in grado
di stabilire se e in quale misura un ulteriore eventuale
carico edilizio possa armonicamente inserirsi nell'assetto
del territorio già presente.
Il Comune, quindi, dovrà preventivamente esaminare, in
relazione alla dimensione dell'intervento richiesto, allo
stato dei luoghi, alla documentazione prodotta
dall'interessato ed alle prescrizioni di zona del piano di
fabbricazione, se il Piano regolatore fornisca indicazioni
esaustive sulle modalità edificatorie nonché lo stato di
urbanizzazione e di edificazione dell'area interessata in
relazione all'adeguatezza e fruibilità delle opere di
urbanizzazione primaria e secondaria e di conseguenza
valutare se persiste o meno la necessità di adottare il
piano attuativo prima del rilascio del permesso di
costruire, dando atto delle dette verifiche nelle
motivazioni della propria decisione.
---------------
3. Rileva il Collegio che la verifica della condizione di
perdurante insufficienza dell'urbanizzazione primaria e
secondaria, al quale è funzionalmente collegata l'esigenza
di approvare degli strumenti attuativi, sia già stata
affrontata dalla giurisprudenza amministrativa in epoca
risalente (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 13.10.1988, n.
561; Sez. V 05.05.1990, n. 425), affermando, in via
generale, che ai fini del rilascio di una concessione
edilizia, uno stato di sufficiente urbanizzazione della
zona, che rende superflua la pianificazione di dettaglio,
deve ritenersi equivalente all’operatività di un piano
attuativo ancorché previsto dal piano regolatore generale.
Spetta ovviamente al Comune verificare la concreta
urbanizzazione dell'area in cui si dovrebbe inserire
l'intervento costruttivo del privato e accertare la
compatibilità effettiva del nuovo insediamento edilizio
rispetto allo stato di urbanizzazione della zona (cfr.
Consiglio di Stato, sez. V, 04.05.1995, n. 699).
La valutazione della situazione di fatto e, quindi, la
ritenuta sussistenza o meno dello stato di sufficiente
urbanizzazione, rientra nella potestà discrezionale tecnico
amministrativa del Comune e, come tale, non è sindacabile
davanti al giudice amministrativo, salvi i casi di abuso
macroscopico (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 11.06.2002,
n. 3253).
Infatti, il giudizio sulla sufficienza delle infrastrutture
esistenti costituisce una sintesi delle ragioni di
opportunità urbanistica a favore o contro il rilascio della
concessione edilizia in mancanza di disciplina
pianificatoria di dettaglio.
All’esito della predetta valutazione potranno presentarsi
diverse ipotesi.
In caso di zone assolutamente inedificate, in cui si
tratti di asservire per la prima volta all'edificazione,
mediante costruzione di uno o più fabbricati, aree non
ancora urbanizzate che richiedano, per il loro armonico
raccordo col preesistente aggregato abitativo, la
realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e
secondaria, l’esistenza del piano esecutivo (piano di
lottizzazione o piano particolareggiato) è senza dubbio
presupposto indispensabile per il rilascio del titolo
edilizio (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez.
IV, 27.04.2012, n. 2740 e Sez. V, 24.09.2001, n. 4993).
In tali situazioni, l'integrità d'origine del territorio non
è sostanzialmente vulnerata, perciò deve essere
rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo,
dell'approvazione del piano regolatore generale e della
realizzazione dello strumento urbanistico d'attuazione, che
garantisce una pianificazione razionale e ordinata del
futuro sviluppo del territorio dal punto di vista
urbanistico.
Pertanto, in tali casi, è da ritenersi legittimo il rigetto
della istanza edificatoria fondato sulla mancanza di
strumento urbanistico di attuazione.
La situazione di lotto totalmente inedificato, tuttavia, non
è quella oggetto della presente controversia.
4. All’estremo opposto, rispetto all’ipotesi delle aree
totalmente inedificate, si pone il caso in cui l’istanza
edilizia riguardi un “lotto intercluso” o “lotto
residuo”, ossia un’area compresa in zona totalmente
dotata di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari
agli standard urbanistici minimi prescritti, cioè da opere e
servizi realizzati per soddisfare i necessari bisogni della
collettività quali strade, spazi di sosta, fognature, reti
di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia
elettrica, scuole, etc..
Per la precisione, la giurisprudenza amministrativa ritiene
realizzata la fattispecie del lotto intercluso solo se
l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione
(primarie e secondarie), previste dagli strumenti
urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto
conforme al Piano Regolatore Generale.
In termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare l’area
in termini di lotto intercluso non è necessaria l'interclusione
del terreno da tutti i lati, bensì l’esistenza di un’area
c.d. "relitto", autonomamente edificabile perché già
urbanisticamente definita, ossia compiutamente e
definitivamente collegata e integrata con già esistenti
opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini)
e/o con altri immobili adiacenti.
In presenza del lotto intercluso, poiché la completa e
razionale edificazione e urbanizzazione del comprensorio
interessato ha già creato una situazione di fatto
corrispondente a quella che deriverebbe dall'attuazione del
piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di
lottizzazione, etc.), lo strumento urbanistico esecutivo si
ritiene superfluo (cfr., ex multis, Consiglio di
Stato sez. IV, 10.01.2012, n. 26).
In casi del genere è illegittima la pretesa del Comune di
subordinare il rilascio del titolo edilizio alla
predisposizione di un piano di lottizzazione, pur
astrattamente previsto dallo strumento generale.
La fattispecie del lotto intercluso rappresenta,
evidentemente, una deroga eccezionale al principio generale
di cui all’art. 9, comma 2, D.P.R. n. 380/2001 per cui il
rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente
disposto solo dopo che si sia concluso il procedimento per
la adozione dello strumento urbanistico attuativo e che lo
stesso sia divenuto perfetto ed efficace.
Nel caso di specie, tuttavia, neanche la perizia giurata in
atti, depositata da parte ricorrente già in primo grado è
idonea a dimostrare inequivocabilmente la sussistenza di
tutte le condizioni sopra indicate per concretizzare la
situazione del lotto intercluso.
Peraltro, anche l’accertamento della sussistenza del lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e
urbanizzata non esclude in assoluto l'esigenza di
pianificazione dell'urbanizzazione ai fini del rilascio
della concessione edilizia quando permane l’esigenza di
realizzare un armonico raccordo con il preesistente
aggregato abitativo e di potenziare le opere di
urbanizzazione già esistenti (cfr., ex multis,
Consiglio di Stato, Sez. V, 29.02.2012, n. 1177 e Sez. IV,
01.10.2007, n. 5043).
5. Nelle situazioni intermedie, nelle quali il
territorio risulti già, più o meno intensamente,
urbanizzato, come risulta agli atti nella specie, atteso
che, come detto, la perizia giurata in atti non è inequivoca
a dimostrare l’interclusione del lotto, la giurisprudenza
amministrativa ha adottato soluzioni più rigorose, ritenendo
che il piano attuativo sia strumento indispensabile per
l'ordinato assetto del territorio, stante il chiaro tenore
dell’art. 9, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, che costituisce
regola generale ed imperativa in materia di governo del
territorio, quando lo strumento urbanistico generale prevede
che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di
livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può
essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento
esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è
concluso il relativo procedimento.
Poiché il piano attuativo non ha equivalenti non è
consentito superarne l’assenza facendo leva sulla situazione
di sufficiente urbanizzazione della zona. Ciò impedisce che
in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere
effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente
possibile edificare vanificando la funzione del piano
attuativo.
In caso di ritardo, l’adozione e l’approvazione del piano
attuativo potrà essere sollecitata dal cittadino con gli
strumenti consentiti.
Tuttavia, nei casi di cui trattasi, la giurisprudenza
ritiene che quando sia ravvisabile una sostanziale, anche se
non completa, urbanizzazione dell’intero comprensorio a cui
appartiene l'area oggetto della richiesta edilizia, la
mancanza dello strumento attuativo, in se e per sé, non può
essere invocata ad esclusivo fondamento del diniego di
concessione edilizia.
In tal caso, l'Amministrazione dovrà condurre adeguata
istruttoria al fine di valutare lo stato di urbanizzazione
già presente nella zona ed evidenziare le concrete ed
ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova
costruzione.
Infatti solo il Comune, essendo in possesso delle
informazioni concernenti l'effettiva consistenza del suo
territorio, delle opere di urbanizzazione primaria e
secondaria, dei servizi pubblici, e delle edificazioni
pubbliche e private già esistenti, sarà sicuramente in grado
di stabilire se e in quale misura un ulteriore eventuale
carico edilizio possa armonicamente inserirsi nell'assetto
del territorio già presente.
Il Comune, quindi, dovrà preventivamente esaminare, in
relazione alla dimensione dell'intervento richiesto, allo
stato dei luoghi, alla documentazione prodotta
dall'interessato ed alle prescrizioni di zona del piano di
fabbricazione, se il Piano regolatore fornisca indicazioni
esaustive sulle modalità edificatorie nonché lo stato di
urbanizzazione e di edificazione dell'area interessata in
relazione all'adeguatezza e fruibilità delle opere di
urbanizzazione primaria e secondaria e di conseguenza
valutare se persiste o meno la necessità di adottare il
piano attuativo prima del rilascio del permesso di
costruire, dando atto delle dette verifiche nelle
motivazioni della propria decisione (Consiglio di Stato,
Sez. II,
sentenza 03.12.2019 n. 8270 - link a
www.giustizia-amministrartiva.it). |
EDILIZIA PRIVATA: Un
titolo edilizio può essere rilasciato, anche in assenza del piano attuativo
richiesto dalle norme di piano regolatore, solo se è stato accertato che il
lotto del richiedente
è l'unico a non essere stato ancora edificato e si trova in una zona che,
oltre ad
essere integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata delle opere
di urbanizzazione
primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti.
E, comunque, anche in presenza di una zona già urbanizzata, la necessità
dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di
fatto, in presenza
di una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura
incompatibile
con un piano attuativo, ma non anche nell'ipotesi in cui, per effetto di una
edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige
un intervento
idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo
ex
novo un disegno urbanistico della zona, ad esempio, completando il sistema
della
viabilità secondaria o integrando l'urbanizzazione esistente per garantire
il rispetto
degli standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per
l'armonico
collegamento con le zone contigue, già asservite all'edificazione.
Ciò, in quanto l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto
per il rilascio della concessione edilizia, s'impone anche al fine di un
armonico raccordo con il preesistente
aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già
esistenti
e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già
compromesse
ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e
perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona
già edificata e urbanizzata.
---------------
11. Come, infatti, la più recente giurisprudenza amministrativa ha chiarito,
un
titolo edilizio può essere rilasciato, anche in assenza del piano attuativo
richiesto dalle norme di piano regolatore, solo se è stato accertato che il
lotto del richiedente
è l'unico a non essere stato ancora edificato e si trova in una zona che,
oltre ad
essere integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata delle opere
di urbanizzazione
primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti.
E, comunque, anche in presenza di una zona già urbanizzata, la necessità
dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di
fatto, in presenza
di una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura
incompatibile
con un piano attuativo, ma non anche nell'ipotesi in cui, per effetto di una
edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad una situazione che esige
un intervento
idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo
ex
novo un disegno urbanistico della zona, ad esempio, completando il sistema
della
viabilità secondaria o integrando l'urbanizzazione esistente per garantire
il rispetto
degli standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per
l'armonico
collegamento con le zone contigue, già asservite all'edificazione.
Ciò, in quanto l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale presupposto
per il rilascio della concessione edilizia, s'impone anche al fine di un
armonico raccordo con il preesistente
aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già
esistenti
e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già
compromesse
ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia e
perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona
già edificata
e urbanizzata (TAR Lecce, (Puglia) sez. I, 02/10/2018, n. 1394; conformi,
Cons. St., sez. IV, 27.03.2018, n. 1906; Cons. St., 13.04.2016, n. 1434) (Corte
di cassazione, Sez. III penale,
sentenza 21.11.2019 n.
47280). |
EDILIZIA PRIVATA: Ai
sensi del combinato disposto degli artt. 9 e 3 d.P.R. n. 380/2001 in assenza
di strumenti urbanistici attuativi sono consentite attività di manutenzione
ordinaria, attività di manutenzione straordinaria, attività di restauro
conservativo ed in forza del secondo comma dell’art. 9 attività di ristrutturazione edilizia. In assenza di
strumenti urbanistici attuativi non sono consentiti interventi di nuova
costruzione.
Alla luce della giurisprudenza di questo Consiglio, formatasi sull’art.
9 d.P.R. n. 380/2001:
- il piano attuativo prescritto dallo strumento generale è
indefettibile (e ciò era già desumibile dalla legge urbanistica n. 1150 del
1942);
- il piano attuativo è strumento indispensabile per l’affermazione
dell’ordinato assetto del territorio;
- è irrilevante ogni indagine di fatto sulla sussistenza o meno
‘nei pressi’ o ‘nella zona’ delle opere di urbanizzazione, anche se, in precedenza, l’amministrazione abbia
violato le previsioni dello strumento generale, rilasciando permessi di
costruire in assenza del prescritto piano attuativo, tranne il caso del
“piccolo” lotto intercluso, da intendere quale area di limitata estensione,
circondata da edifici all’interno di un tessuto completamente edificato.
---------------
2. Con nota prot. n. 12902 dell’11.04.2008 il Dirigente dell‘Ufficio
Tecnico del Comune di Pompei, comunicava il rigetto dell‘istanza di permesso
di costruire presentata dal sig. Gi.An. sulla base delle
seguenti considerazioni:
a) il lotto è classificato nel vigente p.r.g. “zona di
ristrutturazione Bl”, e ai sensi dell’art. 15 del regolamento edilizio,
approvato con D.P.G.R. n. 4160 del 29.01.1976, è soggetto a intervento
urbanistico preventivo;
b) il piano attuativo non è mai stato approvato;
c) l’art. 9, comma 2, del d.P.R. 06.06.2001, n. 380 e ss.mm. e ii.
vieta nuove edificazioni nelle zone per le qual era previsto ma non è stato
emanato un piano attuativo.
3. Lamenta il ricorrente violazione e falsa applicazione dell’art. 9 d.P.R.
n. 380/2001, violazione e falsa applicazione del P.R.G. di Pompei,
violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 9, 13,15 delle N.T.A.,
violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. 241/1990; eccesso di potere
per carenza di istruttoria, eccesso di potere per difetto di motivazione.
4. Sostiene il ricorrente che il Comune avrebbe dovuto rilasciare il
permesso di costruire nonostante l’assenza di un piano attuativo del piano
regolatore generale.
Ai sensi del combinato disposto dell’articolo 9 e dell’art. 3 d.P.R. n.
380/2001 in assenza di strumenti urbanistici attuativi sono consentite
attività di manutenzione ordinaria, attività di manutenzione straordinaria,
attività di restauro conservativo ed in forza del secondo comma
dell’articolo 9 attività di ristrutturazione edilizia. In assenza di
strumenti urbanistici attuativi non sono consentiti interventi di nuova
costruzione.
Alla luce della giurisprudenza di questo Consiglio, formatasi sull’articolo
9 d.P.R. n. 380/2001:
- il piano attuativo prescritto dallo strumento generale è
indefettibile (e ciò era già desumibile dalla legge urbanistica n. 1150 del
1942: decisioni sez. V, 23.03.2000, n. 1594; sez. V, 08.07.1997, n.
772; sez. V, 16.06.1997, n. 640; sez. V, 30.04.1997, n. 412; sez. V,
22.03.1995, n. 451);
- il piano attuativo è strumento indispensabile per l’affermazione
dell’ordinato assetto del territorio (sez. IV, 10.05.2012, n. 2707; sez. IV,
05.03.2008, n. 940; sez. V, 03.03.2004, n. 1013; sez. IV, 25.08.2003, n. 4812);
- è irrilevante ogni indagine di fatto sulla sussistenza o meno
‘nei pressi’ o ‘nella zona’ delle opere di urbanizzazione (sez. IV, 21.12.2009, n. 8531), anche se, in precedenza, l’amministrazione abbia
violato le previsioni dello strumento generale, rilasciando permessi di
costruire in assenza del prescritto piano attuativo, tranne il caso del
“piccolo” lotto intercluso (sez. IV, nn. 6625 e 2674 del 2008; sez. IV,
05.03.2008, n. 940), da intendere quale area di limitata estensione,
circondata da edifici all’interno di un tessuto completamente edificato (Cons.
Stato, sez. IV, 2026/2019).
Alla luce della giurisprudenza appena richiamata deve ritenersi infondata la
censura di violazione e falsa applicazione dell’articolo 9 d.P.R. n.
380/2001.
In assenza di piano attuativo l’amministrazione non ha l’obbligo
di fondare la propria valutazione circa l’ammissibilità della istanza di
permesso di costruzione sulla circostanza che l’area sia già stata edificata
e che una parte delle opere di urbanizzazione siano state realizzate: né
certamente è fondante la circostanza che in casi analoghi l’amministrazione
abbia rilasciato permessi di costruire illegittimi, perché il giudice non
può estendere illegittimità commesse (Consiglio di Stato, Sez.
I,
parere 14.06.2019 n. 1718 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Costituisce
regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il
rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una determinata
zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni -di solito contenute
nelle n.t.a.- sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto
costruttivo.
Corollari immediati di tale principio fondamentale sono:
a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua
attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il
rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo
che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando
è concluso il relativo procedimento;
b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che
preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona
l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale
prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione
della zona stessa;
c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con
l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo
edilizio; invero, l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le
opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e
materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello
strumento esecutivo;
d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o
giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia
tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo,
la cui indefettibile approvazione, se ritardata, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema;
e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone
parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di
compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di
dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto.
La giurisprudenza ha individuato, tuttavia, un’eccezione a tale stringente
necessaria presenza di strumenti urbanistici per la disciplina del
territorio: il cd “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo la detta impostazione, allorquando
l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al
p.r.g.
In sintesi, si consente l’intervento costruttivo diretto purché si accerti
la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a
quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività
procedimentale per l'ente pubblico, essendo stato raggiunto lo scopo e i
risultati perseguiti dai piani esecutivi/attuativi.
---------------
Nemmeno “i lotti interclusi”, in carenza delle opere di
urbanizzazione primaria, quale la rete fognante, possono essere realizzati
“con la mera previsione di un ulteriore ennesimo impianto individuale di
discarica a dispersione”.
---------------
La
giurisprudenza si è spinta a puntualizzare il bisogno di un piano di
lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia,
anche "allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e,
quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse
e urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia,
onde essa potrebbe essere rinvenuta finanche in caso di lotto intercluso o
di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata”.
Comunque, più in generale, con riferimento al grado di urbanizzazione, la
relativa valutazione, a fronte della ratio e della natura eccezionale della
regola sottesa al c.d. “lotto intercluso”, in assenza
di strumento attuativo, deve ritenersi rimessa all’esclusivo apprezzamento
discrezionale del comune che, semmai, ove intenda rilasciare il titolo
edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che la
pianificazione esecutiva non conservi una qualche utile funzione, anche in
relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di
efficienza abitativa, riordino e completamento razionale e non sia in grado
di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel
p.r.g..
---------------
Il contenzioso si incardina, quindi, sulla possibilità di procedere, nello
specifico e particolare caso in questione, all’edificazione attraverso un
intervento diretto.
Parte ricorrente ritiene che, di fatto, l’area in questione sia assimilabile
alla zona B, possibilità in concreto esclusa dall’amministrazione
resistente, che afferma, invece, nel provvedimento impugnato che l’area
ricada in zona territoriale omogenea C e che il lotto d’interesse non possa
ritenersi “intercluso urbanisticamente”; su tale presupposto, il
Comune ha proceduto all’impugnato diniego.
A tal riguardo, giova ricordare che costituisce regola generale ed
imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle
previsioni del p.r.g. che impongano, per una determinata zona, la
pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni -di solito contenute nelle
n.t.a.- sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo
(cfr. Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n. 6625).
Corollari immediati di tale principio fondamentale, come ricordato da
recente giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. IV, 07.11.2014, n. 5488; TAR
Calabria, Catanzaro, sez. II, 02.03.2017, n. 352), sono:
a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua
attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il
rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo
che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando
è concluso il relativo procedimento (cfr. Cons. St., sez. V, 01.04.1997, n.
300);
b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che
preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona
l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale
prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione
della zona stessa (cfr. Cons. St., sez. IV, 03.11.2008, n. 5471);
c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con
l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo
edilizio; invero, l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le
opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e
materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello
strumento esecutivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 26.01.1998, n. 67; Cass. pen.,
sez. III, 26.01.1998, n. 302; Cons. St., sez. V, 15.01.1997, n. 39);
d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o
giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia
tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo,
la cui indefettibile approvazione, se ritardata, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (cfr. Cons. St.,
sez. IV, 30.12.2008, n. 6625);
e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone
parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di
compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di
dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto (cfr. Cass. pen., sez. III, 19.09.2008, n. 35880).
La giurisprudenza ha individuato, tuttavia, un’eccezione a tale stringente
necessaria presenza di strumenti urbanistici per la disciplina del
territorio: il cd “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo la detta impostazione, allorquando
l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al
p.r.g.
In sintesi, si consente l’intervento costruttivo diretto purché si accerti
la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a
quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività
procedimentale per l'ente pubblico (cfr. Cons. St., sez. IV, 29.01.2008, n.
268; sez. V, 03.03.2004, n. 1013; sez. IV, Sent., 10.06.2010, n. 3699),
essendo stato raggiunto lo scopo e i risultati perseguiti dai piani
esecutivi/attuativi.
...
Sul punto, pur prendendo atto della
effettivamente “incomprensibile” situazione rilevata dal consulente
(ossia dell’assenza dell’impianto fognario su area PEEP), va tuttavia
specificato, per quel che qui interessa, che la giurisprudenza ha affermato
che nemmeno “i lotti interclusi”, in carenza delle opere di
urbanizzazione primaria, quale la rete fognante, possono essere realizzati “con
la mera previsione di un ulteriore ennesimo impianto individuale di
discarica a dispersione” (TAR Sardegna, Cagliari, n. 664/2013; Cons. St.,
sez. V, n. 3880/2013; cfr. anche TAR Catania, sez. I, 19.02.2018, n. 391 che
ha affermato che “non appare superfluo rilevare, inoltre, che non può
dirsi con certezza che, come sostenuto dalla ricorrente, l’intera zona sia
già interamente urbanizzata vista l’assenza di rete idrica e fognaria di
competenza del Comune …”).
...
Il Collegio osserva che, pure a fronte delle opere descritte dal consulente
che danno contezza dello stato attuale di urbanizzazione dell’area, non è
dimostrato che risulti esclusa l’esigenza, avvertita nel provvedimento
impugnato, di “un armonico raccordo con il preesistente aggregato
abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione incomplete …”.
D’altra parte la giurisprudenza si è spinta a puntualizzare il bisogno di un
piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della concessione
edilizia, anche al fine ricordato dal Comune ossia “allo scopo di
potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla
più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse e urbanizzate, che
richiedano una necessaria pianificazione della maglia, onde essa potrebbe
essere rinvenuta finanche in caso di lotto intercluso o di altri casi
analoghi di zona già edificata e urbanizzata” (C.S., sez. V, n. 5450 del
2011 e giurisprudenza ivi richiamata; C.S. sez. IV, n. 1906/2018).
Comunque, più in generale, con riferimento al grado di urbanizzazione, la
relativa valutazione, a fronte della ratio e della natura eccezionale
della regola sottesa al c.d. “lotto intercluso”, in assenza di
strumento attuativo, deve ritenersi rimessa all’esclusivo apprezzamento
discrezionale del comune (cfr. Cons. St., sez. IV, 01.08.2007, n. 4276;
Cons. St. sez. IV, 10.06.2010, n. 3699), che, semmai, ove intenda rilasciare
il titolo edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare
che la pianificazione esecutiva non conservi una qualche utile funzione,
anche in relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di
efficienza abitativa, riordino e completamento razionale e non sia in grado
di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel
p.r.g. (cfr. Cons. St. sez. V, 27.10.2000, n. 5756; sez. V, 08.07.1997, n.
772, sez. IV, 10.06.2010, n. 3699).
Per quanto sopra esposto, il Collegio ritiene che non sussistono i
requisiti, come dalla giurisprudenza descritti, necessari per poter
configurare il lotto intercluso, con la conseguenza che il provvedimento di
diniego impugnato è esente dai vizi denunciati in merito a tale profilo
(TAR
Sicilia-Catania, Sez. I,
sentenza 29.05.2019 n. 1313 - link a www.giustizia-amministrartiva.it). |
anno 2018 |
|
EDILIZIA PRIVATA: L'esigenza
di un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della
concessione edilizia, s'impone anche al fine di un armonico raccordo con il
preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di
urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di
armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una
necessaria pianificazione della «maglia», e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata.
---------------
Anche il secondo motivo di ricorso va disatteso.
La Sezione ricorda la
giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia secondo cui “l'esigenza di
un piano di lottizzazione, quale presupposto per il rilascio della
concessione edilizia, s'impone anche al fine di un armonico raccordo con il
preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di
urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di
armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una
necessaria pianificazione della «maglia», e perciò anche in caso di lotto
intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata (C.
di S., IV, 01.10.2007, n. 5043 e 15.05.2002 , n. 2592; V, 01.12.2003, n. 7799 e
06.10.2000, n. 5326)” (Consiglio di Stato, Sez. V,
1177/2012) (Consiglio di Stato, Sez. I,
parere 12.01.2018 n. 142 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2017 |
|
EDILIZIA PRIVATA: La fattispecie
del cd. "lotto intercluso" si realizza allorquando l'area edificabile di proprietà
del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al
piano regolatore generale.
---------------
La Sezione considera preliminarmente che il Consiglio di Stato è più volto
intervenuto sulla tematica del c.d. “lotto intercluso” e sui riflessi di
tale situazione sulla disciplina urbanistica (tra le più recenti, Cons. St.,
Sez. IV, 07.11.2014, n. 5488).
Tale fattispecie si realizza allorquando l'area edificabile di proprietà
del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al
piano regolatore generale.
Nel caso in esame, è palese dalla documentazione fotografica e grafica che
la proprietà del ricorrente non risponde agli stringenti requisiti
individuati dalla giurisprudenza affinché l’area possa ritenersi lotto
intercluso, in quanto, pur essendo ubicata in un contesto urbanizzato ed
edificato, confina a nord-est con un lotto non edificato, come correttamente
osservato dal Comune.
Mancando il presupposto del “lotto intercluso”, che avrebbe potuto
consentire di derogare alle prescrizioni del piano regolatore generale, il
quale prevede per il rilascio del titolo edilizio nella zona in questione
l’esistenza di un piano attuativo, non è consentito neppure superare tale
prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione
della zona stessa (cfr. Cons. St., sez. IV, 03.11.2008, n. 5471) (Consiglio
di Stato, Sez. I,
parere 13.06.2017 n. 1398 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: Sul
cd. “lotto intercluso”.
A mente dell'art. 9, t.u.ed.,
costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del
territorio, il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una
determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni -di
solito contenute nelle n.t.a.- sono vincolanti e idonee ad inibire
l'intervento diretto costruttivo.
Corollari immediati di tale principio fondamentale, come ricordato da
recente giurisprudenza,
sono:
a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua
attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il
rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo
che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando
è concluso il relativo procedimento;
b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che
preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona
l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale
prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione
della zona stessa;
c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con
l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo
edilizio; invero, l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le
opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e
materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello
strumento esecutivo;
d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o
giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia
tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo,
la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema;
e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone
parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di
compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di
dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto.
Alla luce di tale normativa la giurisprudenza ha individuato, tuttavia,
un’eccezione a tale stringente necessaria presenza di strumenti urbanistici
per la disciplina del territorio: il cd “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo tale impostazione, allorquando l'area
edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al
p.r.g.
In sintesi, si consente l’intervento costruttivo diretto purché si accerti
la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a
quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività
procedimentale per l'ente pubblico essendo stato raggiunto lo scopo e i risultati perseguiti dai piani
esecutivi/attuativi.
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1. - Al fine di un corretto inquadramento delle problematiche afferenti la
presente controversia, occorre premettere che l’area oggetto di contenzioso,
dal punto di vista urbanistico, ricade in ZTO C1 ex B4 (zona Residenziale di
espansione con obbligo della lottizzazione convenzionata) del PRG vigente.
Il contenzioso si incardina sulla possibilità di procedere, nello specifico
caso in questione, all’edificazione attraverso un intervento diretto in
deroga alla previsione di operare attraverso una pianificazione attuativa
per come prescritto dal PRG, possibilità in concreto esclusa
dall’amministrazione resistente, che, su tale presupposto, ha proceduto
all’impugnato annullamento in autotutela del titolo edilizio tacitamente
assentito.
A tal riguardo, giova ricordare che, a mente dell'art. 9, t.u.ed.,
costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del
territorio, il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una
determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni -di
solito contenute nelle n.t.a.- sono vincolanti e idonee ad inibire
l'intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 30.12.2008,
n. 6625).
Corollari immediati di tale principio fondamentale, come ricordato da
recente giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. IV, 07.11. 2014, n. 5488),
sono:
a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua
attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il
rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo
che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando
è concluso il relativo procedimento (cfr. Cons. St., sez. V, 01.04.1997,
n. 300);
b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che
preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona
l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale
prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione
della zona stessa (cfr. Cons. St., sez. IV, 03.11.2008, n. 5471);
c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con
l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo
edilizio; invero, l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le
opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e
materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello
strumento esecutivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 26.01.1998, n. 67; Cass. pen., sez. III, 26.01.1998, n. 302; Cons. St., sez. V, 15.01.1997,
n. 39);
d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o
giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia
tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo,
la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (cfr. Cons. St.,
sez. IV, 30.12.2008, n. 6625);
e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone
parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di
compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di
dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto (cfr. Cass. pen., sez. III, 19.09.2008, n.
35880).
Alla luce di tale normativa la giurisprudenza ha individuato, tuttavia,
un’eccezione a tale stringente necessaria presenza di strumenti urbanistici
per la disciplina del territorio: il cd. “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo tale impostazione, allorquando l'area
edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al
p.r.g.
In sintesi, si consente l’intervento costruttivo diretto purché si accerti
la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a
quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività
procedimentale per l'ente pubblico (cfr. Cons. St., sez. IV, 29.01.2008, n. 268; sez. V,
03.03.2004, n. 1013; sez. IV, Sent., 10.06.2010, n. 3699) essendo stato
raggiunto lo scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi/attuativi (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II,
sentenza 02.03.2017 n. 352 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA:
Sulla questione se, in caso di
mancata stipulazione della convenzione di lottizzazione, a fronte di un
piano di lottizzazione approvato dal Comune da oltre un decennio, le aree in
questione possano considerarsi “di fatto edificate”, ai fini della sussistenza del lotto
intercluso.
In merito al rapporto tra approvazione del piano di
lottizzazione e successiva stipula e trascrizione della convenzione di
lottizzazione, è opinione diffusa nella giurisprudenza che la convenzione
sia atto autonomo e indipendente rispetto al provvedimento di approvazione
del piano di lottizzazione, il quale ultimo diventa un presupposto giuridico
(e non necessariamente logico) della stipula; la convenzione rappresenta
soltanto una delle eventuali attività che possono concretizzarsi dopo
l'approvazione del piano, ma non l’unica, potendo venire meno in tutto o in
parte i presupposti che avevano portato all’approvazione del piano di
lottizzazione, secondo valutazioni di competenza dell’ente.
In sostanza, fra piano di lottizzazione e convenzione di lottizzazione non
v'è un reciproco nesso di logica consequenzialità (la quale, semmai, resiste
soltanto nel caso in cui permangano volontà e presupposti della
pianificazione approvata per la lottizzazione): esiste solo un principio di
pregiudizialità giuridica del primo rispetto alla seconda, che, ovviamente, come
ricordato dallo stesso verificatore, “resta … un presupposto per la
successiva attuazione dell’intervento edilizio”.
Dalla suddetta autonomia discende, altresì, che ovviamente, qualora tra
approvazione del piano attuativo / schema di convenzione e momento di
stipulazione della stessa sia decorso un notevole lasso di tempo e siano
venuti meno i presupposti sui quali la stessa approvazione è stata fondata,
l’amministrazione ben potrebbe verificare la persistenza di detti
presupposti fino al momento della stipula, non potendo
ritenersi obbligata alla stipulazione della convenzione.
Ciò la giurisprudenza ha ritenuto possibile allorquando, ad esempio, come
nel caso, la volontà privata venga meno in parte, essendo sicuramente
l’Amministrazione titolare del potere di valutare se tale ridotta
composizione (per il ritiro di alcuni lottizzanti) possa in qualche modo
soddisfare gli interessi pubblici di natura urbanistica che l’originaria
lottizzazione era in grado di portare a compimento.
Insomma, a fronte di un piano approvato da oltre un decennio e non seguito
dalla stipula della convenzione di lottizzazione e dalla sua trascrizione,
con riferimento al quale il Comune riferisce che “alcuni proprietari dei
terreni contemplati in detta “proposta” di lottizzazione, hanno revocato la
propria disponibilità (a lottizzare) e la relativa domanda”, non può
ritenersi che l’area dallo stesso interessata sia di fatto edificata, ai
fini della configurazione del lotto intercluso, dovendosi avere riguardo al
dato di fatto esistente all’attualità e non allo stato ipotetico e futuro
che potrebbe derivare dalla stipula della convenzione di lottizzazione.
---------------
Con riferimento al grado di urbanizzazione, la
relativa valutazione, a fronte della ratio e della natura eccezionale della
regola sottesa al c.d. “lotto intercluso”, in assenza di strumento attuativo,
deve ritenersi rimessa all’esclusivo apprezzamento discrezionale del comune,
che, semmai, ove intenda rilasciare il titolo edilizio, deve compiere una
penetrante istruttoria per accertare che la pianificazione esecutiva non
conservi una qualche utile funzione, anche in relazione a situazioni di
degrado che possano recuperare margini di efficienza abitativa, riordino e
completamento razionale e non sia in grado di esprimere scelte
programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel p.r.g.
---------------
1.1. - Nel caso di specie, il Collegio ha ritenuto, nel contrasto delle
posizioni tra le parti, anche in fatto, di avvalersi dell’ausilio delle
verificazione, ponendo specifici quesiti ai quali il verificatore ha dato
riscontro, concludendo per la sussistenza del “lotto intercluso”.
Il Collegio, avendo a riferimento i dati fattuali come riferiti dal
verificatore, ritiene tuttavia di giungere a diversa conclusione sotto il
profilo giuridico, per come di seguito esposto.
1.2. - In particolare, con riferimento al lato ovest, nella relazione il
verificatore riferisce che l’area in questione in buona parte confina con
aree edificate e per un tratto di circa 25 m con la lottizzazione denominata
“San Francesco”.
Il verificatore relaziona in merito alla rilevata assenza della convenzione,
a tutt’oggi non stipulata, e all’esistenza in tale zona di due strade, alla
loro ubicazione ed al loro stato di attuazione, per poi concludere che “Per
quanto detto le aree ad ovest a confine con la lottizzazione “San Francesco”
devono considerarsi di fatto edificate”, allegando le relative fotografie.
Ricordando ancora una volta la necessità, ai fini della configurazione del
lotto intercluso, della presenza delle tassative condizioni richieste dalla
giurisprudenza su ricordate, prima tra tutte la residualità, deve ritenersi
che, proprio alla luce di quanto riferito, non si ritiene sussistere tale
requisito.
1.2.1. - La questione è se, in caso di mancata stipulazione della
convenzione di lottizzazione, a fronte di un piano di lottizzazione
approvato dal Comune da oltre un decennio, le aree in questione possano
considerarsi “di fatto edificate”, ai fini della sussistenza del lotto
intercluso.
Orbene, in merito al rapporto tra approvazione del piano di lottizzazione e
successiva stipula e trascrizione della convenzione di lottizzazione, è
opinione diffusa nella giurisprudenza che la convenzione sia atto autonomo e
indipendente rispetto al provvedimento di approvazione del piano di
lottizzazione, il quale ultimo diventa un presupposto giuridico (e non
necessariamente logico) della stipula; la convenzione rappresenta soltanto
una delle eventuali attività che possono concretizzarsi dopo l'approvazione
del piano, ma non l’unica, potendo venire meno in tutto o in parte i
presupposti che avevano portato all’approvazione del piano di lottizzazione,
secondo valutazioni di competenza dell’ente.
In sostanza, fra piano di lottizzazione e convenzione di lottizzazione non
v'è un reciproco nesso di logica consequenzialità (la quale, semmai, resiste
soltanto nel caso in cui permangano volontà e presupposti della
pianificazione approvata per la lottizzazione): esiste solo un principio di
pregiudizialità giuridica del primo rispetto alla seconda (cfr. di recente
Cass. Civ., sez. II, 05.02.2015, n. 2119), che, ovviamente, come
ricordato dallo stesso verificatore, “resta … un presupposto per la
successiva attuazione dell’intervento edilizio”.
Dalla suddetta autonomia discende, altresì, che ovviamente, qualora tra
approvazione del piano attuativo / schema di convenzione e momento di
stipulazione della stessa sia decorso un notevole lasso di tempo e siano
venuti meno i presupposti sui quali la stessa approvazione è stata fondata,
l’amministrazione ben potrebbe verificare la persistenza di detti
presupposti fino al momento della stipula (Cons. Stato, sez. IV, 26.07.2016 n. 3334; Cons. St. sez. IV, 29.09.2016, n. 4027), non potendo
ritenersi obbligata alla stipulazione della convenzione.
Ciò la giurisprudenza ha ritenuto possibile allorquando, ad esempio, come
nel caso, la volontà privata venga meno in parte, essendo sicuramente
l’Amministrazione titolare del potere di valutare se tale ridotta
composizione (per il ritiro di alcuni lottizzanti) possa in qualche modo
soddisfare gli interessi pubblici di natura urbanistica che l’originaria
lottizzazione era in grado di portare a compimento (Cons. St., sez. V, 21.05.2010, n. 3217).
Insomma, a fronte di un piano approvato da oltre un decennio e non seguito
dalla stipula della convenzione di lottizzazione e dalla sua trascrizione,
con riferimento al quale il Comune riferisce che “alcuni proprietari dei
terreni contemplati in detta “proposta” di lottizzazione, hanno revocato la
propria disponibilità (a lottizzare) e la relativa domanda”, non può
ritenersi che l’area dallo stesso interessata sia di fatto edificata, ai
fini della configurazione del lotto intercluso, dovendosi avere riguardo al
dato di fatto esistente all’attualità e non allo stato ipotetico e futuro
che potrebbe derivare dalla stipula della convenzione di lottizzazione.
1.2.2. – Va, inoltre, rilevato che l’esigenza di un disegno organico di
viabilità di progetto, di una viabilità integrata con lo strumento
urbanistico complessivo, la necessità di una “sistemazione e distribuzione
delle aree destinate a attrezzature generali e a standard urbanistici (verde
e parcheggi) funzionale anche per gli edifici scolastici posti nelle
immediate vicinanze dell’area di intervento per i quali a seguito
dell’aumento di utenza si registra una carenza di dotazione di aree
destinate a parcheggi”, sono tra gli argomenti posti dall’amministrazione a
fondamento dell’atto di autotutela adottato.
Tali argomenti non vengono smentiti dalla relazione del verificatore.
Quest’ultimo, pur pervenendo alla conclusione dell’esistenza, a suo parere,
del lotto intercluso, dà atto che “…per l’area oggetto di contenzioso
nessuna delle tre lottizzazioni adiacenti è stata concepita con opere di
urbanizzazione primarie tali da integrarla in un disegno organico
dell’intero comparto, infatti, tutte le lottizzazioni prevedono lungo il
confine lotti edificabili non permettendo alcuna interazione con le opere di
urbanizzazione primarie …”.
Tale osservazione non contrasta con l’esigenza di una lottizzazione con
riferimento all’area in questione, ma anzi evidenzia la correttezza della
valutazione dell’amministrazione.
1.2.3. - Ed ancora in merito alla carente dotazione di sotto-servizi (rete
fognaria) nell’area in cui ricade il lotto in parola, il Comune ha
depositato recente relazione che evidenzia l’utilità di un piano di
lottizzazione.
1.2.4. - Più in generale, con riferimento al grado di urbanizzazione, la
relativa valutazione, a fronte della ratio e della natura eccezionale
della regola sottesa al c.d. “lotto intercluso”, in assenza di
strumento attuativo, deve ritenersi rimessa all’esclusivo apprezzamento
discrezionale del comune (cfr. Cons. St., sez. IV, 01.08.2007, n. 4276;
Cons. St. sez. IV, 10.06.2010, n. 3699), che, semmai, ove intenda rilasciare
il titolo edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare
che la pianificazione esecutiva non conservi una qualche utile funzione,
anche in relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di
efficienza abitativa, riordino e completamento razionale e non sia in grado
di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel
p.r.g. (cfr. sez. V, 27.10.2000, n. 5756; sez. V, 08.07.1997, n.
772, sez. IV, 10.06.2010, n. 3699).
1.2.5. - L’amministrazione resistente, specificamente con l’ultima memoria e
documentazione depositata in data 30.12.2016, riferisce che sulla
questione si era già espresso anche il CTU della Procura della Repubblica
incaricato nell’ambito del p.p. (50)2673/2011 RGNR, facente riferimento a
pratiche edilizie di cd. “lotti interclusi”, fra cui anche la pratica
edilizia n. 50758 del 24.12.2008 in questione, intestata alla
Costruzioni Calabre, subentrata alla ditta Vi.Ro..
In senso contrario, parte ricorrente argomenta che tale perizia sia stata
redatta prima della deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune
di Corigliano Calabro adottata con i poteri della G.C. n. 97 del 19.06.2012 e che non tenga conto del parere della Regione Calabria di cui al prot.
101769 del 20.03.2012, con cui si sarebbe ripresa l’istruttoria delle
pratiche relative ai lotti interclusi, tra cui quello oggetto
dell’intervento edilizio in questione.
Tuttavia, tale argomentazione di parte ricorrente non supera la superiore
valutazione relativa alla mancata stipula della convenzione di lottizzazione
San Francesco, con conseguente mancata edificazione di una parte confinante
con l’area de qua.
1.3. - Per quanto sopra esposto, il Collegio ritiene che non sussistono i
requisiti, come dalla giurisprudenza descritti, necessari per poter
configurare il lotto intercluso, con la conseguenza che il provvedimento di
annullamento impugnato appare esente dai vizi denunciati in merito a tale
profilo (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II,
sentenza 02.03.2017 n. 352 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2016 |
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EDILIZIA PRIVATA: Palazzo
Spada scioglie i dubbi sul concetto di 'lotto intercluso'. Non si può
qualificare come 'lotto intercluso' il lotto che confina con un’altra
area più vasta anch’essa inedificata.
Il lotto che confina con un’altra area più vasta
anch’essa inedificata non si può qualificare, dal punto di vista
urbanistico, come 'lotto intercluso'.
Lo ha ribadito il Consiglio di Stato (IV Sez.) con la
sentenza 20.07.2016 n. 3293.
La nozione di lotto intercluso in tema di pianificazione urbanistica “ha
una sua valenza quando non si rinviene spazio giuridico per un’ulteriore
pianificazione (Cons. Stato Sez. IV 17/07/2013 n. 3880; idem 21712/2012 n.
6656), stante la presenza di sufficienti opere di urbanizzazione primaria e
secondaria”.
Anche se la zona è parzialmente urbanizzata, non si può prescindere “dalla
previa approvazione di uno strumento attuativo proprio perché l’ulteriore
edificazione espone la zona in cui è inserita l’area de qua al rischio di
compromissione definitiva dei valori urbanistici, mentre la pianificazione
attuativa può ancora conseguire l’effetto di correggere e compensare il
disordine edificativo in atto nonché di assicurare un armonico raccordo con
il preesistente aggregato abitativo”.
---------------
7. Passando agli aspetti sostanziali della controversia, appare utile qui
richiamare in maniera riassuntiva le ragioni poste a fondamento del diniego
di cui al provvedimento dirigenziale n. 211586 del 23/09/2013, così
identificabili:
a) - contrasto del progettato intervento con le previsioni di cui
all’art. 39 delle NTA del PRG che impongono nella zona in cui insiste l’area
de qua la preventiva presentazione e approvazione di piani particolareggiati
o di lottizzazioni;
b) - mancanza in capo al lotto in questione delle caratteristiche
della interclusione ( che potrebbe eventualmente consentire l’intervento
diretto);
c) - assenza della dotazione per la maglia urbanistica in questione
di adeguati standard di urbanizzazione ex D.M. n. 1444/1968 imposte
anch’esse dall’art. 39 delle NTA citato, condizione quest’ultima
riconducibile alla predetta norma per connessione logica.
Il sig. Ca., allo scopo di demolire le circostanze ostative opposte
dall’Amministrazione comunale sia in primo grado che in questa sede deduce,
con due motivi formulati in termini pressoché eguali, tre argomentazioni che
infra si va ad indicare.
Con il primo mezzo d’impugnazione l’interessato fa valere la questione c.d.
dei “tessuti edificati”: sostiene, in particolare, che l’area di sua
proprietà è inclusa in tale tipologia urbanistica e per ciò stesso
usufruirebbe della possibilità di intervento diretto senza l’intermediazione
di un piano esecutivo, ai sensi delle disposizioni recate dall’art. 6 della
l.r. n. 6/1985.
Così non è.
Invero, la normativa di favore invocata (erroneamente) dal ricorrente
comporta unicamente l’esclusione dall’obbligo per tali aree di essere
incluse in un piano pluriennale di attuazione, laddove la presenza di opere
di urbanizzazione esonera appunto l’area così caratterizzata
dall’inserimento in detto strumento di attuazione delle previsioni della
pianificazione urbanistica generale.
Ora in base alla normativa regionale nel frattempo intervenuta è venuto meno
l’obbligo di formazione del p.p.a , tenuto conto che per il Comune di Bari
il piano pluriennale di attuazione è decaduto dal 2005, sicché al momento
della richiesta di rilascio di permesso di costruire per l’area de qua
(dicembre 2012) il suindicato regime normativo di esonero non era più
operativo, dovendosi applicare a questo punto le regole stabilite dalla
giurisprudenza in tema di deroga dall’obbligo di approvazione (interclusione
del lotto e/o presenza di adeguata dotazione di standard ex d.m. n.
1444/1968).
Ed è proprio sulla base della circostanza relativa all’assenza delle
suindicate condizioni (ovvero l’interclusione del lotto e la sufficiente
presenza in loco di opere di urbanizzazione primaria e secondaria) che viene
rilevata (correttamente) dal Comune a mezzo dell’assunto provvedimento di
diniego l’impossibilità di assentire in via diretta il progettato intervento
edilizio.
Al riguardo il ricorrente con il secondo motivo di gravame, variamente
articolato, contesta la fondatezza dei rilievi operati dall’Amministrazione,
ma i profili di doglianza non valgono ad inficiare la sussistenza e validità
delle suindicate condizioni ostative.
Invero, il lotto in questione non reca, dal punto di vista urbanistico, le
caratteristiche del lotto intercluso per la semplice ragione che è
confinante con un’altra area più vasta anch’essa inedificata per cui non può
dirsi che il terreno edificabile del sig. Ca. sia l’unico a non essere stato
ancora edificato e se così è non può qualificarsi come “lotto intercluso”
(Cons. Stato Sez. IV 07/11/2014 n. 5488).
Peraltro la nozione di lotto intercluso in tema di pianificazione
urbanistica ha una sua valenza quando non si rinviene spazio giuridico per
un’ulteriore pianificazione (Cons. Stato Sez. IV 17/07/2013 n. 3880; idem
21712/2012 n. 6656), stante la presenza di sufficienti opere di
urbanizzazione primaria e secondaria, ma non è questo il caso che ci occupa,
posto che in loco non è possibile ravvisare la sussistenza di un’adeguata
dotazione degli standard urbanistici prescritti dal d.m. n. 1444/1968.
Invero, anche a voler ammettere, come in sostanza rivendica il ricorrente,
che la zona sia parzialmente urbanizzata, questo non equivale a consentire
di prescindere dalla previa approvazione di uno strumento attuativo proprio
perché l’ulteriore edificazione espone la zona in cui è inserita l’area
de qua al rischio di compromissione definitiva dei valori urbanistici,
mentre la pianificazione attuativa può ancora conseguire l’effetto di
correggere e compensare il disordine edificativo in atto nonché di
assicurare un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo (Consiglio
di Stato, Sez. IV,
sentenza 20.07.2016 n. 3293 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA: La
giurisprudenza amministrativa ha accolto una nozione di interclusione più
ampia di quella civilistica (c.d. fondo intercluso), ritenendo che ove una
norma di P.R.G. prenda in considerazione il lotto intercluso per
disciplinarne l’edificabilità, questo non può intendersi quello compreso tra
altri edifici e senza affaccio sulla pubblica via, essendo un’area così
situata non utilizzabile a fini edilizi.
Intercluso è invece il lotto, pure affacciante sulla pubblica via, compreso
tra edifici che sorgono su almeno due lati.
---------------
Con riguardo al primo motivo di gravame si osserva, preliminarmente,
che nella relazione tecnica allegata al progetto si dichiara che
l’ampliamento che si vuole realizzare ricade all’interno di un esiguo lotto
con superficie complessiva inferiore ai mq. 200,00 e sarebbe, quindi, da
considerarsi “lotto intercluso” con superficie inferiore ai 200 mq. e
con una volumetria massima realizzabile di mc. 1.000 in conformità al
disposto dell’art. 28 della l.r. n. 21/1973.
La censura non è meritevole di accoglimento.
Infatti, una delle ragioni del diniego di concessione consiste nella
circostanza rilevata nel provvedimento impugnato che il lotto indicato per
la progettazione, ricadente in zona “B1.3” dello strumento
urbanistico è contiguo ad altra area libera avente la medesima destinazione
urbanistica “…e quindi complessivamente il lotto edificabile risulta
superiore al minimo previsto dall’art. 28 l.r. n. 21/1973 (200 mq.) …”.
Si osserva in proposito che la giurisprudenza amministrativa ha accolto una
nozione di interclusione più ampia di quella civilistica (c.d. fondo
intercluso), ritenendo che ove una norma di P.R.G. prenda in considerazione
il lotto intercluso per disciplinarne l’edificabilità, questo non può
intendersi quello compreso tra altri edifici e senza affaccio sulla pubblica
via, essendo un’area così situata non utilizzabile a fini edilizi.
“Intercluso è invece il lotto, pure affacciante sulla pubblica via,
compreso tra edifici che sorgono su almeno due lati” (cfr. Cons. St.,
sez. V, 21.10.1985 n. 339; TAR Catania, sez. I, 04.01.2008, n. 56) (CGARS,
parere 09.05.2016 n. 557 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2015 |
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URBANISTICA:
Si può prescindere dalla lottizzazione convenzionata
prescritta dalle norme di piano solo nei casi eccezionali in
cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di
fatto corrispondente a quella che deriverebbe
dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in
presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria
pari agli standard urbanistici minimi prescritti.
Va ribadito il principio di piena
vincolatività delle previsioni degli strumenti urbanistici
che prevedono piani attuativi e che a quest’ultimo è
possibile derogare solo in presenza della fattispecie di
origine giurisprudenziale comunemente indicata come “lotto
intercluso”.
In materia di governo del territorio, costituisce regola
generale e imperativa il rispetto delle previsioni del
p.r.g. che impongono, per una determinata zona, la
pianificazione di dettaglio. Tali prescrizioni, di solito
contenute nelle n.t.a., sono vincolanti e idonee ad inibire
l'intervento diretto costruttivo.
Da questo principio derivano i seguenti corollari:
- quando lo strumento urbanistico generale prevede che la
sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello
inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere
legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo
sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso
il relativo procedimento;
- in presenza di una normativa urbanistica generale che
preveda per il rilascio del titolo edilizio in una
determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è
consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla
situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa;
- l'assenza del piano attuativo non è surrogabile con
l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del
rilascio del titolo edilizio; l'obbligo dell'interessato di
realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo,
infatti, a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale
di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello
strumento esecutivo;
- non sono configurabili equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa
o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a
verificare se sia tecnicamente possibile edificare
vanificando la funzione del piano attuativo, la cui
indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema;
- lo strumento attuativo è necessario anche in presenza di
zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al
rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle
quali la pianificazione di dettaglio può conseguire
l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto.
A fronte di tale rigoroso quadro interpretativo, è stata
individuata in sede giurisprudenziale un’eccezione alla
regola della necessaria presenza di strumenti urbanistici
per la disciplina del territorio, comunemente indicata come
“lotto intercluso”.
Quest’ultima ipotesi si realizza quando l'area edificabile:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie
e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto
conforme al p.r.g..
Si consente, in sostanza, l’intervento costruttivo diretto
purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto
perfettamente corrispondente a quella derivante
dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di
attività procedimentale per l'ente pubblico.
Solo in questi casi, quindi, lo strumento urbanistico può
considerarsi superfluo, in quanto è stata ormai raggiunta la
piena edificazione e urbanizzazione della zona interessata,
raggiungendo in tal modo la scopo e i risultati perseguiti
dai piani esecutivi (i.e. piano attuativo).
Una concessione edilizia può essere, quindi, rilasciata
anche in assenza del piano attuativo richiesto dalle norme
di piano regolatore, solo quando venga accertato che il
lotto del richiedente è l'unico a non essere stato ancora
edificato; vi è già stata, cioè, una pressoché completa
edificazione dell'area (come nell'ipotesi del lotto
residuale ed intercluso), e si trova in una zona che, oltre
che integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata
delle opere di urbanizzazione.
Si può quindi prescindere dalla lottizzazione convenzionata
prescritta dalle norme di piano solo nei casi eccezionali in
cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di
fatto corrispondente a quella che deriverebbe
dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in
presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria
pari agli standard urbanistici minimi prescritti.
La mera esistenza di infrastrutture (strade, spazi di sosta,
fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e
dell'energia elettrica, scuole, ecc.) all'interno, e,
vieppiù, all'esterno, del comparto attinto dall'attività
edificatoria assentita senza previa approvazione dello
strumento attuativo non implica anche quell'adeguatezza e
quella proporzionalità delle opere in parola rispetto
all'aggregato urbano formatosi, la quale soltanto sarebbe
idonea a soddisfare le esigenze della collettività, pari
agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esimerebbe,
quindi, da ulteriori interventi per far fronte all'ulteriore
aggravio derivante da nuove costruzioni.
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di
urbanizzazione di fatto per eludere il principio
fondamentale della pianificazione e per eventualmente
aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la
pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando
essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già
compromesse o edificate.
---------------
4) Con il secondo
motivo di ricorso parte ricorrente ha lamentato che il
Comune non avrebbe dato conto dell’effettivo stato dei
luoghi e, in particolare, dell’effettiva necessità di opere
di urbanizzazione riguardo l’area dove insiste il lotto del
ricorrente.
Il motivo è infondato.
Si deve in questa sede ribadire il principio di piena
vincolatività delle previsioni degli strumenti urbanistici
che prevedono piani attuativi e che a quest’ultimo è
possibile derogare solo in presenza della fattispecie di
origine giurisprudenziale comunemente indicata come “lotto
intercluso”.
In materia di governo del territorio, costituisce regola
generale e imperativa il rispetto delle previsioni del
p.r.g. che impongono, per una determinata zona, la
pianificazione di dettaglio. Tali prescrizioni, di solito
contenute nelle n.t.a., sono vincolanti e idonee ad inibire
l'intervento diretto costruttivo (Cons. St., sez. IV,
30.12.2008, n. 6625).
Da questo principio derivano i seguenti corollari:
- quando lo strumento urbanistico generale prevede che la
sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello
inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere
legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo
sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso
il relativo procedimento (Cons. St., sez. V, 01.04.1997, n.
300);
- in presenza di una normativa urbanistica generale che
preveda per il rilascio del titolo edilizio in una
determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è
consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla
situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa
(Cons. St., sez. IV, 03.11.2008, n. 5471);
- l'assenza del piano attuativo non è surrogabile con
l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del
rilascio del titolo edilizio; l'obbligo dell'interessato di
realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo,
infatti, a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale
di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello
strumento esecutivo (TAR Campania Napoli, sez. VIII,
02.07.2015, n. 3483; Cons. Sr., sez. IV, 26.01.1998, n. 67;
Cass. pen., sez. III, 26.01.1998, n. 302; Cons. St., sez. V,
15.01.1997, n. 39);
- non sono configurabili equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa
o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a
verificare se sia tecnicamente possibile edificare
vanificando la funzione del piano attuativo, la cui
indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema
(Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n. 6625);
- lo strumento attuativo è necessario anche in presenza di
zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al
rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle
quali la pianificazione di dettaglio può conseguire
l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto (Cass. pen., sez. III, 19.09.2008, n.
35880).
A fronte di tale rigoroso quadro interpretativo, è stata
individuata in sede giurisprudenziale un’eccezione alla
regola della necessaria presenza di strumenti urbanistici
per la disciplina del territorio, comunemente indicata come
“lotto intercluso”.
Quest’ultima ipotesi si realizza quando l'area edificabile:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie
e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto
conforme al p.r.g..
Si consente, in sostanza, l’intervento costruttivo diretto
purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto
perfettamente corrispondente a quella derivante
dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di
attività procedimentale per l'ente pubblico (Cons. St., sez.
IV, 29.01.2008, n. 268; sez. V, 03.03.2004, n. 1013; sez. IV,
Sent., 10.06.2010, n. 3699).
Solo in questi casi, quindi, lo strumento urbanistico può
considerarsi superfluo, in quanto è stata ormai raggiunta la
piena edificazione e urbanizzazione della zona interessata,
raggiungendo in tal modo la scopo e i risultati perseguiti
dai piani esecutivi (i.e. piano attuativo) (Consiglio di
Stato, Sez. IV, 07.12.2014 n. 5488).
Una concessione edilizia può essere, quindi, rilasciata
anche in assenza del piano attuativo richiesto dalle norme
di piano regolatore, solo quando venga accertato che il
lotto del richiedente è l'unico a non essere stato ancora
edificato; vi è già stata, cioè, una pressoché completa
edificazione dell'area (come nell'ipotesi del lotto
residuale ed intercluso), e si trova in una zona che, oltre
che integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata
delle opere di urbanizzazione.
Si può quindi prescindere dalla lottizzazione convenzionata
prescritta dalle norme di piano solo nei casi eccezionali in
cui nel comprensorio interessato sussista una situazione di
fatto corrispondente a quella che deriverebbe
dall'attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in
presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria
pari agli standard urbanistici minimi prescritti (Consiglio
di Stato, Sez. V, 31/10/2013, n. 5251; C.d.S., V,
05.12.2012, n. 6229; 05.10.2011, n. 5450; IV, 01.08.2007, n.
4276; 21.12.2006, n. 7769).
La mera esistenza di infrastrutture (strade, spazi di sosta,
fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e
dell'energia elettrica, scuole, ecc.) all'interno, e,
vieppiù, all'esterno, del comparto attinto dall'attività
edificatoria assentita senza previa approvazione dello
strumento attuativo non implica anche quell'adeguatezza e
quella proporzionalità delle opere in parola rispetto
all'aggregato urbano formatosi, la quale soltanto sarebbe
idonea a soddisfare le esigenze della collettività, pari
agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esimerebbe,
quindi, da ulteriori interventi per far fronte all'ulteriore
aggravio derivante da nuove costruzioni.
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di
urbanizzazione di fatto per eludere il principio
fondamentale della pianificazione e per eventualmente
aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la
pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando
essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già
compromesse o edificate (TAR Puglia, Lecce, sez. III,
18.01.2005, n. 164).
Nel caso di specie parte ricorrente non ha dimostrato
ricorra tale situazione e, anzi, a fronte della rilevazione
da parte del Comune dell’assenza di opere di urbanizzazione
primaria e secondaria nell’area, si è limitato a depositare
una generica dichiarazione derivante dallo stesso Comune
secondo cui il terreno in questione confina con una la
strada comunale di Circumvallazione e che detta strada è già
servita con opere di urbanizzazione primaria, “quali rete
elettrica, rete idrica, rete fognante etc.”, nonché una
serie di foto della predetta strada.
Tale dichiarazione è assolutamente insufficiente
innanzitutto per la sua genericità, non dando indicazioni
sul grado di urbanizzazione dell’intera area, né sulle
specifiche opere di urbanizzazione esistenti in questione,
né tantomeno dà conto dell’adeguatezza di tali opere;
inoltre, la dichiarazione in esame fa riferimento solamente
alle opere a servizio della strada Comunale e non specifica
le aree servite da tali impianti, oltre quella
immediatamente adiacenti la medesima strada.
Ancora, la strada in questione si trova a confine del
comparto e la dichiarazione non specifica se le opere
indicate servano quello in cui si trova il fondo o quello
vicino.
Infine, in ogni caso, l’esistenza delle sole opere di
urbanizzazione primaria e non di quelle di urbanizzazione
secondaria non è sufficiente perché possa affermarsi
l’esistenza di un “lotto intercluso”.
Il motivo è, quindi, da rigettare (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII,
sentenza 18.12.2015 n. 5801 - link a www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2014 |
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EDILIZIA PRIVATA: A
mente dell'art. 9, t.u. ed. costituisce regola generale ed
imperativa, in materia di governo del territorio, il
rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una
determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali
prescrizioni -di solito contenute nelle n.t.a.- sono
vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto
costruttivo.
Corollari immediati di tale principio fondamentale sono:
a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che
la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di
livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può
essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento
esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è
concluso il relativo procedimento;
b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che
preveda per il rilascio del titolo edilizio in una
determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è
consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla
situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa;
c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con
l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del
rilascio del titolo edilizio; invero, l'obbligo
dell'interessato di realizzare direttamente le opere di
urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza
fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di
colmare l'assenza dello strumento esecutivo;
d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa
o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a
verificare se sia tecnicamente possibile edificare
vanificando la funzione del piano attuativo, la cui
indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema;
e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza
di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte
al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle
quali la pianificazione di dettaglio può conseguire
l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto.
---------------
Alla luce di tale normativa la giurisprudenza ha
individuato, tuttavia, un’eccezione a tale stringente
necessaria presenza di strumenti urbanistici per la
disciplina del territorio: il cd “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo tale impostazione,
allorquando l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie
e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto
conforme al p.r.g.
In sintesi, si consente l’intervento costruttivo diretto
purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto
perfettamente corrispondente a quella derivante
dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di
attività procedimentale per l'ente pubblico.
Quindi, lo strumento urbanistico deve considerarsi superfluo
posto che è stata ormai raggiunta la piena edificazione e
urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo in tal
modo la scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi
(i.e. piano attuativo).
L’appello è fondato e merita accoglimento.
Dirimente è la circostanza che il lotto di proprietà del
sig. Bilancio risulta situato nella zona B del PRG, la quale
si trova in una stato di completa urbanizzazione primaria e
secondaria: ci si trova di fronte al cd. lotto intercluso,
essendo assicurata nella zona la sufficiente presenza di
opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
A mente dell'art. 9, t.u. ed. costituisce regola generale ed
imperativa, in materia di governo del territorio, il
rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una
determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali
prescrizioni -di solito contenute nelle n.t.a.- sono
vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto
costruttivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n.
6625).
Corollari immediati di tale principio fondamentale sono:
a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che
la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di
livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può
essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento
esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è
concluso il relativo procedimento (cfr. Cons. St., sez. V, 01.04.1997, n. 300);
b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che
preveda per il rilascio del titolo edilizio in una
determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è
consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla
situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa
(cfr. Cons. St., sez. IV, 03.11.2008, n. 5471);
c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con
l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del
rilascio del titolo edilizio; invero, l'obbligo
dell'interessato di realizzare direttamente le opere di
urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza
fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di
colmare l'assenza dello strumento esecutivo (cfr. Cons. Sr.,
sez. IV, 26.01.1998, n. 67; Cass. pen., sez. III, 26.01.1998, n. 302; Cons. St., sez. V, 15.01.1997, n.
39);
d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa
o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a
verificare se sia tecnicamente possibile edificare
vanificando la funzione del piano attuativo, la cui
indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema
(cfr. Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n. 6625);
e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza
di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte
al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle
quali la pianificazione di dettaglio può conseguire
l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto (cfr. Cass. pen., sez. III, 19.09.2008, n. 35880).
Alla luce di tale normativa la giurisprudenza ha
individuato, tuttavia, un’eccezione a tale stringente
necessaria presenza di strumenti urbanistici per la
disciplina del territorio: il cd “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo tale impostazione,
allorquando l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie
e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto
conforme al p.r.g.
In sintesi, si consente l’intervento costruttivo diretto
purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto
perfettamente corrispondente a quella derivante
dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di
attività procedimentale per l'ente pubblico (cfr. Cons. St.,
sez. IV, 29.01.2008, n. 268; sez. V, 03.03.2004, n.
1013; sez. IV, Sent., 10.06.2010, n. 3699).
Quindi, lo strumento urbanistico deve considerarsi superfluo
posto che è stata ormai raggiunta la piena edificazione e
urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo in tal
modo la scopo e i risultati perseguiti dai piani esecutivi
(i.e. piano attuativo)
(Consiglio di Stato, Sez. IV,
sentenza 07.11.2014 n. 5488 - link a www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2013 |
|
EDILIZIA PRIVATA:
S. Deliperi,
Non è possibile costruire in assenza di fognature e impianti
di depurazione anche in lotti interclusi (03.11.2013
- link a www.lexambiente.it). |
EDILIZIA PRIVATA:
La nozione di “lotto intercluso” ha una sua
valenza quando non si rinvenga spazio giuridico per
un'ulteriore pianificazione, mentre non è applicabile nei
casi di zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al
rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali
la pianificazione può ancora conseguire l'effetto di
correggere e compensare il disordine edificativo in atto.
Né appare
condivisibile la lettura della propria area come lotto
intercluso fornita dalla società, attesa la funzione
eccezionale di tale concetto (su cui cfr., da ultimo,
Consiglio di Stato, sez. IV, 10.06.2010 n. 3699) e la
tipologia dell’area de qua (che, essendo contermine a fondi inedificati, come meglio risultante dai documenti allegati
sub lett. A e ss. all’osservazione di parte ricorrente
depositata sub n. 3, nonché dal doc. n. 9 non pare affatto
riconducibile a tale ambito).
In ogni caso, va ricordato come la nozione di “lotto
intercluso” abbia una sua valenza quando non si rinvenga
spazio giuridico per un'ulteriore pianificazione, mentre non
è applicabile nei casi di zone solo parzialmente
urbanizzate, esposte al rischio di compromissione di valori
urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora
conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo
in atto (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 01.12.2003, n.
7799)
(TAR Lombardia-Milano, Sez. II,
sentenza 18.09.2013 n. 2173 - link a www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA:
In tema di pianificazione
urbanistica, la nozione di lotto intercluso ha una sua
valenza quando non si rinviene spazio giuridico per
un’ulteriore pianificazione, mentre non è applicabile nei
casi di zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al
rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali
la pianificazione può ancora conseguire l’effetto di
correggere e compensare il disordine edificativo in atto,
con la conseguenza che il titolo edilizio può essere
rilasciato in assenza del piano attuativo richiesto dalle
norme di piano regolatore solo quando in sede istruttoria
l’Amministrazione Comunale abbia accertato che il lotto del
richiedente è l’unico a non essere stato ancora edificato,
come nell’ipotesi –per l’appunto- del lotto residuale ed
intercluso, e si trova in una zona che, oltre che
integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata
delle opere di urbanizzazione.
Pertanto, si può prescindere dalla lottizzazione
convenzionata prescritta dalle norme di piano solo nei casi
eccezionali in cui nel comprensorio interessato sussista una
situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe
dall’attuazione della lottizzazione stessa, ovvero in
presenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria
pari agli standards urbanistici minimi prescritti.
Né risultava
possibile configurare l’area in questione –interessata,
oltre a tutto, da un progetto di rilevante carico
urbanistico, ancorché limitato ai soli mesi estivi, stante
il non indifferente rilievo costituito dall’insediamento di
15 appartamenti e della conseguente presenza dei loro
occupanti e dei mezzi di trasporto a loro disposizione– come
“lotto intercluso”, posto che in tema di
pianificazione urbanistica la nozione di lotto intercluso ha
una sua valenza quando non si rinviene spazio giuridico per
un’ulteriore pianificazione, mentre non è applicabile nei
casi di zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al
rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali
la pianificazione può ancora conseguire l’effetto di
correggere e compensare il disordine edificativo in atto
(così Cons. Stato, Sez. IV, 21.12.2012 n. 6656), con la
conseguenza che il titolo edilizio può essere rilasciato in
assenza del piano attuativo richiesto dalle norme di piano
regolatore solo quando in sede istruttoria l’Amministrazione
Comunale abbia accertato che il lotto del richiedente è
l’unico a non essere stato ancora edificato, come
nell’ipotesi –per l’appunto- del lotto residuale ed
intercluso, e si trova in una zona che, oltre che
integralmente interessata da costruzioni, è anche dotata
delle opere di urbanizzazione; pertanto, si può prescindere
dalla lottizzazione convenzionata prescritta dalle norme di
piano solo nei casi eccezionali in cui nel comprensorio
interessato sussista una situazione di fatto corrispondente
a quella che deriverebbe dall’attuazione della lottizzazione
stessa, ovvero in presenza di opere di urbanizzazione
primaria e secondaria pari agli standards urbanistici minimi
prescritti (così, ad es., Cons. Stato, Sez. V, 05.12.2012 n.
6229) (Consiglio
di Stato, Sez. IV,
sentenza 17.07.2013 n. 3880 - link a www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA:
Attività edilizia in assenza di pianificazione urbanistica –
Nuovi insediamenti e strumenti attuativi – Urbanizzazione
primaria – Necessità – DPR n. 380/2001 – L. n. 1150/1942.
L’approvazione di interventi destinati a
creare nuovi insediamenti in una zona per la quale P.R.G.,
subordina l’attività edificatoria all’adozione di Piani
Particolareggiati ovvero di Piani di Lottizzazione
Convenzionati, in assenza dei prescritti strumenti
attuativi, rende necessaria, ai fini della legittimità
dell’intervento, la prova rigorosa della preesistenza e
sufficienza delle opere di urbanizzazione primaria, tali da
rendere del tutto superfluo lo strumento attuativo
(Cass. Sez. 3 n. 35880 del 25.06.2008).
...
Lotto intercluso – Esonero dal piano di lottizzazione –
Presupposti e limiti – Approvazione del piano di
lottizzazione – Rientra tra i poteri discrezionale
dell’autorità.
L’esonero dal piano di lottizzazione
previsto in un piano regolatore generale può avvenire
riguardo ai casi assimilabili a quello del “lotto
intercluso”, nel quale nessuno spazio si rinviene per
un’ulteriore pianificazione, mentre detto esonero è precluso
in caso di zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al
rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali
la pianificazione può ancora conseguire l’effetto di
correggere e compensare il disordine edificativo in atto
(Cons. Stato, Sez. 5, 01/12/2003, n. 7799, Soc. P. C. Comune
di Roma; conf. sez. 6, 03.11.2003 n. 6833, Min. Beni
Culturali c. Maniviro s.r.l.).
Peraltro, la approvazione del piano di
lottizzazione, a differenza del permesso di costruire, non è
atto dovuto, pur se conforme al piano regolatore generale,
ma costituisce sempre espressione di potere discrezionale
dell’autorità chiamata a valutare l’opportunità di dare
attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico
generale (cfr.
Cons. Stato, Sez. 4, 02/03/2004, n. 957; Cons. Stato, Sez.
4, 02/03/2001, n. 1181) (Corte
di Cassazione, Sez. III penale,
sentenza 06.02.2013 n. 5870 - link a www.ambientediritto.it). |
EDILIZIA PRIVATA:
MANCANZA DEL PIANO PARTICOLAREGGIATO ED ESISTENZA
DI OPERE DI URBANIZZAZIONE.
L’approvazione di interventi destinati a creare nuovi
insediamenti
in una zona per la quale il PRG subordina
l’attività edificatoria all’adozione di Piani
Particolareggiati
ovvero di Piani di Lottizzazione Convenzionati, in
assenza dei prescritti strumenti attuativi, rende
necessaria,
ai fini della legittimità dell’intervento, la prova
rigorosa
della preesistenza e sufficienza delle opere di
urbanizzazione
primaria, tali da rendere del tutto superfluo
lo strumento attuativo.
Tema ricorrente nella giurisprudenza di legittimità della
Corte
di Cassazione quello afferente la configurabilità di
un’ipotesi
di lottizzazione abusiva ove gli interventi edilizi siano
eseguiti
in zone parzialmente urbanizzate.
La vicenda processuale
vedeva
indagato il legale rappresentante di una s.p.a., nei cui
confronti era stato emesso un decreto di sequestro
preventivo
avente ad oggetto un complesso immobiliare in corso di
realizzazione, ritenuto frutto di attività lottizzatoria
illecita. In
sede di riesame, il decreto veniva annullato dal Tribunale,
ritenendo
che il decreto di sequestro si fondasse sugli accertamenti
espletati dalla polizia giudiziaria in relazione ad
interventi
di ristrutturazione edilizia e cambio di destinazione d’uso
di
un ex complesso industriale, assentiti con un permesso di
costruire ed una DIA; l’area ricadeva in zona D1 del PRG e
l’art. 32 NTA prevedeva la possibilità di realizzare
edifici destinati
a uffici pubblici e privati, locali commerciali, alberghi
autorimesse, previa redazione di un piano particolareggiato
o
di lottizzazione convenzionata.
Secondo i giudici di merito,
la
formale mancanza del piano particolareggiato non era
sufficiente
a configurare il fumus del reato di cui al D.P.R. n. 380
del 2001 (art. 44), in quanto secondo la giurisprudenza
amministrativa
e della Corte di Cassazione, la necessità dello strumento
attuativo si verifica soltanto per le aree assolutamente
inedificate o parzialmente edificate, e la valutazione del
grado
di urbanizzazione compete alla p.a.: la situazione di fatto
dell’area
e la natura dell’intervento, invece giustificava pienamente
l’attestazione di conformità dell’intervento all’art. 32
delle NTA del PRG, sicché era da escludersi che vi fosse
stata
una violazione sostanziale delle norme che impongono
l’adozione
del piano attuativo, per cui i titoli rilasciati non
potevano
ritenersi illegittimi, né vi era stato alcun accertamento
tecnico idoneo a confutare il giudizio di conformità
espresso
dall’Autorità amministrativa.
Contro l’ordinanza del
tribunale
del riesame proponeva ricorso per cassazione il P.M.,
sostenendo
che l’intervento in questione, volto a trasformare un
preesistente tessuto urbano (zona industriale imperniata su
un ex pastificio) in una zona destinata a centri direzionali
e attività
commerciali (con negozi, uffici, depositi), non si inseriva
in un quadro già urbanizzato, tanto che erano previsti nel
progetto
nuovi standards urbanistici per integrare quelli
preesistenti
(parcheggi, aree di verde); in definitiva, la mancanza
del piano attuativo aveva consentito di fatto al privato di
sostituirsi
alla p.a. nelle scelte pianificatorie, con conseguente
configurabilità dell’illecito lottizzatorio.
La Corte ha ritenuto fondato il ricorso della pubblica
accusa,
disponendo pertanto l’annullamento con rinvio dell’ordinanza
davanti al Tribunale del riesame. In particolare, la Corte,
rilevava
che l’intervento eseguito, di carattere palesemente
lottizzatorio,
richiedeva un piano particolareggiato e/o di lottizzazione
convenzionata, come, del resto, previsto dall’art. 32
delle NTA del PRG. Premesso ciò in fatto, ha ritenuto la
Cassazione
che, nel caso di specie, era necessario un piano di
attuazione o di edilizia convenzionata in quanto richiesto
espressamente dal PRG, di talché -seguendo quanto
rigorosamente
affermato anche dalla giurisprudenza amministrativa- non può che ribadirsi come l’esonero dal piano di
lottizzazione
previsto in un piano regolatore generale può avvenire
riguardo ai casi assimilabili a quello del ‘‘lotto
intercluso’’,
nel quale nessuno spazio si rinviene per un’ulteriore
pianificazione,
mentre detto esonero è precluso in caso di zone
solo parzialmente urbanizzate, esposte al rischio di
compromissione
di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può
ancora conseguire l’effetto di correggere e compensare il
disordine
edificativo in atto (Cons. Stato, sez. V, 18.12.2003, n. 7799, in Foro Amm. CdS, 2003, 3742; sostanzialmente
conf., sez. VI, 03.11.2003, n. 6833).
Inoltre, è
stato altresì reiteratamente affermato dalla giurisprudenza
amministrativa che l’approvazione del piano di
lottizzazione,
a differenza del permesso di costruire, non è atto dovuto,
pur se conforme al piano regolatore generale, ma costituisce
sempre espressione di potere discrezionale dell’autorità
chiamata a valutare l’opportunità di dare attuazione alle
previsioni
dello strumento urbanistico generale (cfr. Cons. Stato,
sez. IV, 02.03.2004, n. 957; Cons. Stato, sez. IV, 02.03.2001, n. 1181).
Ed allora, conclude la Corte, appare
indubbio
che l’approvazione di interventi destinati a creare
nuovi insediamenti in una zona per la quale il PRG,
subordina
l’attività edificatoria all’adozione di Piani
Particolareggiati
ovvero di Piani di Lottizzazione Convenzionati, in assenza
dei
prescritti strumenti attuativi, rende necessaria, ai fini
della legittimità
dell’intervento, la prova rigorosa della preesistenza
e sufficienza delle opere di urbanizzazione primaria, tali
da
rendere del tutto superfluo lo strumento attuativo (v., in
termini:
Cass. pen., sez. III, 19.09.2008, n. 35880, in
Ced Cass., n. 241031) (Corte
di
Cassazione, Sez. III penale,
sentenza 06.02.2013 n. 5870
- tratto da
Urbanistica e appalti n. 4/2013). |
anno 2012 |
|
EDILIZIA
PRIVATA: Non
può condividersi l’indirizzo giurisprudenziale –formatosi
con riferimento alla fattispecie del cd. lotto intercluso o
di altri analoghi casi nei quali la zona risulti totalmente
urbanizzata– per cui si ritiene comunemente che lo strumento
urbanistico esecutivo non può considerarsi più necessario e
non può, pertanto, essere invocato ad esclusivo fondamento
del diniego di rilascio del titolo.
Come già evidenziato dalla Sezione, affinché tale
fattispecie derogatoria ed eccezionale possa configurarsi,
occorre dimostrare in concreto che, in relazione al lungo
tempo decorso dall’approvazione dello strumento urbanistico
di primo livello e per effetto della completa realizzazione
delle opere e dei servizi atti a soddisfare i necessari
bisogni della collettività, la previsione concernente la
necessità della previa redazione dello strumento attuativo
non possa più considerarsi attuale, essendo superata dalla
situazione fattuale di completa urbanizzazione del comparto
di riferimento.
Non possono condividersi neanche le
restanti doglianze formulate dalla parte ricorrente, laddove
richiama l’indirizzo giurisprudenziale –formatosi con
riferimento alla fattispecie del cd. lotto intercluso o di
altri analoghi casi nei quali la zona risulti totalmente
urbanizzata– nei quali si ritiene comunemente che lo
strumento urbanistico esecutivo non può considerarsi più
necessario e non può, pertanto, essere invocato ad esclusivo
fondamento del diniego di rilascio del titolo (cfr., per
tutte, TAR Campania, IV Sezione, 06.06.2000 n. 1819; II
Sezione, 01.03.2006, n. 2498).
Come già evidenziato dalla
Sezione, affinché tale fattispecie derogatoria ed
eccezionale possa configurarsi, occorre dimostrare in
concreto che, in relazione al lungo tempo decorso
dall’approvazione dello strumento urbanistico di primo
livello e per effetto della completa realizzazione delle
opere e dei servizi atti a soddisfare i necessari bisogni
della collettività, la previsione concernente la necessità
della previa redazione dello strumento attuativo non possa
più considerarsi attuale, essendo superata dalla situazione
fattuale di completa urbanizzazione del comparto di
riferimento (cfr. TAR Campania, Sezione II, 06.02.2012 n.
581 e 26.10.2011 n. 4931)
(TAR Campania-Napoli, Sez. II,
sentenza 29.12.2012 n.
5377 - link a www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA
PRIVATA:
Va ricordato come la
nozione di “lotto intercluso” abbia una sua valenza quando
non si rinvenga spazio giuridico per un'ulteriore
pianificazione, mentre non è applicabile nei casi, come
quello in esame, di zone solo parzialmente urbanizzate,
esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici,
nelle quali la pianificazione può ancora conseguire
l'effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto.
Come sopra evidenziato,
la situazione del fondo escludeva la necessità di una
motivazione di particolare puntualità. Né peraltro pare
condivisibile la lettura della detta area come lotto
intercluso, attesa la funzione eccezionale di tale concetto
(da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 10.06.2010 n.
3699 e tale quindi da escludere l’estensione analogica della
sua applicazione) e la tipologia dell’area (che, affacciando
su due diverse strade, non pare riconducibile a tale
ambito).
In ogni caso, va ricordato come la nozione di
“lotto intercluso” abbia una sua valenza quando non si
rinvenga spazio giuridico per un'ulteriore pianificazione,
mentre non è applicabile nei casi, come quello in esame, di
zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al rischio di
compromissione di valori urbanistici, nelle quali la
pianificazione può ancora conseguire l'effetto di correggere
e compensare il disordine edificativo in atto (Consiglio di
Stato, sez. V, 01.12.2003, n. 7799)
(Consiglio di Stato, Sez. IV,
sentenza 21.12.2012 n. 6656 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA
PRIVATA:
V. Pavone,
L’ATTIVITÀ EDILIZIA IN ASSENZA DI PIANIFICAZIONE ATTUATIVA:
LA RECENTE GIURISPRUDENZA SUL C.D. LOTTO INTERCLUSO
(Gazzetta Amministrativa n. 3/2012).
---------------
Evidenziato il ruolo fondamentale della pianificazione
attuativa come condizione indispensabile per la
realizzazione di legittimi interventi costruttivi
all’interno del tessuto urbano, l’A. analizza le soluzioni
offerte dalla giurisprudenza e dalla legge per affrontare il
problema della mancata adozione da parte degli organi
competenti dei piani attuativi con conseguente paralisi
dell’attività di trasformazione del territorio. In
particolare si analizzano gli sviluppi della giurisprudenza
amministrativa di fronte alla fattispecie del c.d. lotto
intercluso ... |
EDILIZIA PRIVATA:
A. Mafrica e M. Petrutti,
Alcune recenti precisazioni
giurisprudenziali in materia di lotto
intercluso (link a
www.ufficiopatrimonio.it). |
EDILIZIA
PRIVATA: Si
realizza la fattispecie che prende il nome di <<lotto
intercluso>> “allorquando l'area edificabile di proprietà
del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie
e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto
conforme al p.r.g.
In sintesi, si consente l'intervento costruttivo diretto
purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto
perfettamente corrispondente a quella derivante
dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di
attività procedimentale per l'ente pubblico.
Tali essendo la ratio e la natura eccezionale della regola
sottesa al c.d. <<lotto intercluso>>, deve ritenersi che, in
assenza di strumento attuativo:
a) la valutazione circa la congruità del grado di
urbanizzazione sia rimessa all'esclusivo apprezzamento
discrezionale del comune;
b) il comune, ove intenda rilasciare il titolo edilizio,
deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che
la pianificazione esecutiva:
I) non conservi una qualche utile funzione, anche in
relazione a situazioni di degrado che possano recuperare
margini di efficienza abitativa, riordino e completamento
razionale;
II) non sia in grado di esprimere scelte programmatorie
distinte rispetto a quelle contenute nel p.r.g.;
c) incombe sul comune l'obbligo di puntuale motivazione solo
nell'ipotesi in cui venga rilasciato il permesso di
costruire, essendo in caso contrario sufficiente il richiamo
alla mancanza del piano attuativo (come verificatosi nel
caso di specie);
d) l'equivalenza fra pianificazione esecutiva e stato di
sufficiente urbanizzazione della zona ai fini del rilascio
del titolo edilizio non opera nel procedimento di formazione
del silenzio assenso sulla domanda di costruzione”.
---------------
L'esigenza di un
piano esecutivo, quale presupposto per il rilascio della
concessione edilizia, s'impone anche “al fine di un armonico
raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo
di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e,
quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree
già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una
necessaria pianificazione della «maglia», e perciò anche in
caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona
già edificata e urbanizzata".
L'assenza del piano attuativo non è surrogabile con
l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del
rilascio del titolo edilizio; invero, l'obbligo
dell'interessato di realizzare direttamente le opere di
urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza
fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di
colmare l'assenza dello strumento esecutivo.
Né sono configurabili equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa
o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a
verificare se sia tecnicamente possibile edificare
vanificando la funzione del piano attuativo, la cui
indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema.
Come chiarito dalla giurisprudenza (cfr. per tutte Consiglio
Stato, IV, 10.06.2010 n. 3699) si realizza la fattispecie
che prende il nome di <<lotto intercluso>> “allorquando
l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie
e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto
conforme al p.r.g.
In sintesi, si consente l'intervento costruttivo diretto
purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto
perfettamente corrispondente a quella derivante
dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di
attività procedimentale per l'ente pubblico (cfr. Cons. St.,
sez. IV, 29.01.2008, n. 268; sez. V, 03.03.2004, n. 1013).
Tali essendo la ratio e la natura eccezionale della regola
sottesa al c.d. <<lotto intercluso>>, deve ritenersi che, in
assenza di strumento attuativo:
a) la valutazione circa la congruità del grado di
urbanizzazione sia rimessa all'esclusivo apprezzamento
discrezionale del comune (cfr. Cons. St., sez. IV,
01.08.2007, n. 4276);
b) il comune, ove intenda rilasciare il titolo edilizio,
deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che
la pianificazione esecutiva:
I) non conservi una qualche utile funzione, anche in
relazione a situazioni di degrado che possano recuperare
margini di efficienza abitativa, riordino e completamento
razionale;
II) non sia in grado di esprimere scelte programmatorie
distinte rispetto a quelle contenute nel p.r.g. (cfr. sez.
V, 27.10.2000, n. 5756; sez. V, 08.07.1997, n. 772);
c) incombe sul comune l'obbligo di puntuale motivazione solo
nell'ipotesi in cui venga rilasciato il permesso di
costruire, essendo in caso contrario sufficiente il richiamo
alla mancanza del piano attuativo (come verificatosi nel
caso di specie);
d) l'equivalenza fra pianificazione esecutiva e stato di
sufficiente urbanizzazione della zona ai fini del rilascio
del titolo edilizio non opera nel procedimento di formazione
del silenzio assenso sulla domanda di costruzione (cfr.
Cons. St., sez. V, 14.04.2008, n. 1642)”.
---------------
Invero, l'esigenza di un piano
esecutivo, quale presupposto per il rilascio della
concessione edilizia, s'impone anche “al fine di un
armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo,
allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già
esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di
armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che
richiedano una necessaria pianificazione della «maglia», e
perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi
analoghi di zona già edificata e urbanizzata" (cfr. fra
le ultime Consiglio Stato, 13.10.2010 n. 7486; idem, V,
05.10.2011 n. 5450).
A completamento di quanto fin qui esposto va infine
precisato che l'assenza del piano attuativo non è
surrogabile con l'imposizione di opere di urbanizzazione
all'atto del rilascio del titolo edilizio; invero, l'obbligo
dell'interessato di realizzare direttamente le opere di
urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza
fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di
colmare l'assenza dello strumento esecutivo (cfr. Cons. Sr.,
sez. IV, 26.01.1998, n. 67; Cass. pen., sez. III,
26.01.1998, n. 302; Cons. St., sez. V, 15.01.1997, n. 39).
Né sono configurabili equipollenti al piano attuativo,
circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa
o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a
verificare se sia tecnicamente possibile edificare
vanificando la funzione del piano attuativo, la cui
indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema
(cfr. Cons. St., sez. IV, 30.12.2008, n. 6625)
(TAR Puglia-Lecce, Sez. III,
sentenza 10.01.2012 n. 15 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA PRIVATA -
URBANISTICA:
Costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del
territorio, il rispetto delle previsioni del
P.R.G. che impongano, per una determinata
zona, la pianificazione di dettaglio: tali
prescrizioni sono vincolanti e idonee ad
inibire l’intervento diretto costruttivo.
Corollari immediati di tale principio
fondamentale sono:
a) quando lo strumento urbanistico generale
prevede che la sua attuazione debba aver
luogo mediante un piano di livello
inferiore, il rilascio del titolo edilizio
può essere legittimamente disposto solo dopo
che lo strumento esecutivo sia divenuto
perfetto ed efficace, ovvero quando è
concluso il relativo procedimento;
b) in presenza di una normativa urbanistica
generale che preveda per il rilascio del
titolo edilizio in una determinata zona
l’esistenza di un piano attuativo, non è
consentito superare tale prescrizione
facendo leva sulla situazione di sufficiente
urbanizzazione della zona stessa;
c) l’insurrogabilità dell’assenza del piano
attuativo con l’imposizione di opere di
urbanizzazione all’atto del rilascio del
titolo edilizio; invero, l’obbligo
dell’interessato di realizzare direttamente
le opere di urbanizzazione è idoneo a
sopperire solo alla mancanza fisica e
materiale di tali opere ma non è in grado di
colmare l’assenza dello strumento esecutivo;
d) l’inconfigurabilità di equipollenti al
piano attuativo, circostanza questa che
impedisce che in sede amministrativa o
giurisdizionale possano essere effettuate
indagini volte a verificare se sia
tecnicamente possibile edificare vanificando
la funzione del piano attuativo, la cui
indefettibile approvazione, se ritarda, può
essere stimolata dall’interessato con gli
strumenti consentiti dal sistema;
e) la necessità dello strumento attuativo
anche in presenza di zone parzialmente
urbanizzate che sono comunque esposte al
rischio di compromissione dei valori
urbanistici e nelle quali la pianificazione
di dettaglio può conseguire l’effetto di
correggere e compensare il disordine
edificativo in atto.
-------------
A fronte di tale
principio fondamentale e dei suoi corollari,
la prassi giurisprudenziale ha coniato una
deroga eccezionale in presenza di una
peculiare situazione di fatto che ha preso
il nome di “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo una
preferibile rigorosa impostazione,
allorquando l’area edificabile di proprietà
del richiedente:
a) sia l’unica a non essere stata ancora
edificata;
b) si trovi in una zona integralmente
interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di
urbanizzazione (primarie e secondarie),
previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio
del tutto conforme al P.R.G..
In sintesi, si consente l’intervento
costruttivo diretto purché si accerti la
sussistenza di una situazione di fatto
“perfettamente corrispondente” a quella
derivante dall’attuazione del piano
esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti
attese per il privato e inutili dispendi di
attività procedimentale per l’ente pubblico.
Tali essendo la ratio e la natura
eccezionale della regola sottesa al c.d.
<<lotto intercluso>>, deve ritenersi che, in
assenza di strumento attuativo:
a) la valutazione circa la congruità del
grado di urbanizzazione sia rimessa
all’esclusivo apprezzamento discrezionale
del Comune;
b) il Comune, ove intenda rilasciare il
titolo edilizio, deve compiere una
penetrante istruttoria per accertare che la
pianificazione esecutiva non conservi una
qualche utile funzione, anche in relazione a
situazioni di degrado che possano recuperare
margini di efficienza abitativa, riordino e
completamento razionale e che non sia in
grado di esprimere scelte programmatorie
distinte rispetto a quelle contenute nel
P.R.G.;
c) incombe sul Comune l’obbligo di puntuale
motivazione solo nell’ipotesi in cui venga
rilasciato il permesso di costruire, essendo
in caso contrario sufficiente il richiamo
alla mancanza del piano attuativo (come
verificatosi nel caso di specie).
Si è in sostanza chiarito che si può
prescindere dalla pianificazione attuativa
richiesta dallo strumento urbanistico, solo
ove nella zona interessata sussista una
situazione di fatto esattamente
corrispondente a quella derivante dalla
pianificazione di secondo grado, ovvero
siano presenti opere di urbanizzazione
primaria e secondaria pari agli standards
urbanistici minimi prescritti.
Costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del
territorio, il rispetto delle previsioni del
P.R.G. che impongano, per una determinata
zona, la pianificazione di dettaglio: tali
prescrizioni sono vincolanti e idonee ad
inibire l’intervento diretto costruttivo.
Corollari immediati di tale principio
fondamentale sono:
a) quando lo strumento urbanistico generale
prevede che la sua attuazione debba aver
luogo mediante un piano di livello
inferiore, il rilascio del titolo edilizio
può essere legittimamente disposto solo dopo
che lo strumento esecutivo sia divenuto
perfetto ed efficace, ovvero quando è
concluso il relativo procedimento (cfr.
Cons. Stato, sez. V, 01.04.1997, n. 300);
b) in presenza di una normativa urbanistica
generale che preveda per il rilascio del
titolo edilizio in una determinata zona
l’esistenza di un piano attuativo, non è
consentito superare tale prescrizione
facendo leva sulla situazione di sufficiente
urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons.
Stato, sez. IV, 03.11.2008, n. 5471);
c) l’insurrogabilità dell’assenza del piano
attuativo con l’imposizione di opere di
urbanizzazione all’atto del rilascio del
titolo edilizio; invero, l’obbligo
dell’interessato di realizzare direttamente
le opere di urbanizzazione è idoneo a
sopperire solo alla mancanza fisica e
materiale di tali opere ma non è in grado di
colmare l’assenza dello strumento esecutivo
(cfr. Cons. Stato., sez. IV, 26.01.1998, n. 67; Cass. pen., sez. III, 26.01.1998, n. 302; Cons. Stato, sez. V,
15.01.1997, n. 39);
d) l’inconfigurabilità di equipollenti al
piano attuativo, circostanza questa che
impedisce che in sede amministrativa o
giurisdizionale possano essere effettuate
indagini volte a verificare se sia
tecnicamente possibile edificare vanificando
la funzione del piano attuativo, la cui
indefettibile approvazione, se ritarda, può
essere stimolata dall’interessato con gli
strumenti consentiti dal sistema (cfr. Cons.
Stato, sez. IV, 30.12.2008, n. 6625);
e) la necessità dello strumento attuativo
anche in presenza di zone parzialmente
urbanizzate che sono comunque esposte al
rischio di compromissione dei valori
urbanistici e nelle quali la pianificazione
di dettaglio può conseguire l’effetto di
correggere e compensare il disordine
edificativo in atto (cfr. Cass. pen., sez.
III, 19.09.2008, n. 35880).
A fronte di tale principio fondamentale e
dei suoi corollari, la prassi
giurisprudenziale ha coniato una deroga
eccezionale in presenza di una peculiare
situazione di fatto che ha preso il nome di
“lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo una
preferibile rigorosa impostazione,
allorquando l’area edificabile di proprietà
del richiedente:
a) sia l’unica a non essere stata ancora
edificata;
b) si trovi in una zona integralmente
interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di
urbanizzazione (primarie e secondarie),
previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio
del tutto conforme al P.R.G..
In sintesi, si consente l’intervento
costruttivo diretto purché si accerti la
sussistenza di una situazione di fatto
“perfettamente corrispondente” a quella
derivante dall’attuazione del piano
esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti
attese per il privato e inutili dispendi di
attività procedimentale per l’ente pubblico
(cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29.01.2008,
n. 268; sez. V, 03.03.2004, n. 1013).
Tali essendo la ratio e la natura
eccezionale della regola sottesa al c.d.
<<lotto intercluso>>, deve ritenersi che, in
assenza di strumento attuativo:
a) la valutazione circa la congruità del
grado di urbanizzazione sia rimessa
all’esclusivo apprezzamento discrezionale
del Comune (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 01.08.2007, n. 4276);
b) il Comune, ove intenda rilasciare il
titolo edilizio, deve compiere una
penetrante istruttoria per accertare che la
pianificazione esecutiva non conservi una
qualche utile funzione, anche in relazione a
situazioni di degrado che possano recuperare
margini di efficienza abitativa, riordino e
completamento razionale e che non sia in
grado di esprimere scelte programmatorie
distinte rispetto a quelle contenute nel
P.R.G. (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27.10.2000, n. 5756; sez. V,
08.07.1997, n.
772);
c) incombe sul Comune l’obbligo di puntuale
motivazione solo nell’ipotesi in cui venga
rilasciato il permesso di costruire, essendo
in caso contrario sufficiente il richiamo
alla mancanza del piano attuativo (come
verificatosi nel caso di specie) (in
termini, Cons. Stato, IV, 10.06.2010, n.
3699).
Si è in sostanza chiarito che si può
prescindere dalla pianificazione attuativa
richiesta dallo strumento urbanistico, solo
ove nella zona interessata sussista una
situazione di fatto esattamente
corrispondente a quella derivante dalla
pianificazione di secondo grado, ovvero
siano presenti opere di urbanizzazione
primaria e secondaria pari agli standards
urbanistici minimi prescritti (cfr. Cons.
Stato, IV, 21.12.2006, n. 7769; Tar
Campania, Salerno, II, 18.03.2008, n. 308) (TAR Sicilia-Palermo, Sez. III,
sentenza 04.01.2012 n. 5 - link a
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anno 2011 |
|
EDILIZIA
PRIVATA: Al
di là della individuazione delle aree golenali, la
particolarità del lotto, che non è inserito nell’ambito di
un’area totalmente edificata, esclude la qualità della
stessa di lotto intercluso, essendo evidente che una tale
qualità, in tanto sussiste in quanto lo stesso si trovi
circondato da altri lotti edificati in un’area totalmente
urbanizzata, mentre è fuori discussione che qualsiasi
intervento edificatorio nella zona, per le norme di
salvaguardia, andava preceduto da uno specifico piano
attuativo, che non c’è stato.
In linea di principio, l’esonero dalla previa formazione
dello strumento di pianificazione attuativa pur contemplato
dal piano regolatore generale comunale può avvenire riguardo
nell’ipotesi del c.d. “lotto intercluso”, nel quale –per
l’appunto- nessuno spazio si rinviene per un’ulteriore
pianificazione e che va conseguentemente identificato quale
lotto residuale ubicato in area completamente urbanizzata,
fermo restando che può essere al caso considerato intercluso
anche il lotto affacciante sulla pubblica via e compreso tra
edifici che sorgono su almeno due lati.
A’ sensi dell’art. 9 del T.U. approvato con D.P.R.
08.06.2001 n. 380, nella aree per le quali non sono stati
approvati gli strumenti urbanistici attuativi di quello
generale è inibita qualsiasi attività edilizia, a meno che
questa non debba essere svolta all’interno di un lotto
intercluso; con la precisazione che la relativa fattispecie
costituisce una deroga eccezionale al divieto per le
amministrazioni comunali di rilasciare un permesso di
costruire in assenza della preventiva approvazione dei piani
attuativi previsti dallo strumento urbanistico generale.
In conseguenza di ciò, non è comunque sufficiente un
qualunque stadio d’urbanizzazione di fatto per eludere
l’obbligatorietà della pianificazione attuativa, essendo
-semmai– doveroso il ricorso a quest’ultima fino a quando
essa conservi una qualche utile funzione anche in aree
compromesse o urbanizzate, e fermo altresì restando che
l’Amministrazione Comunale, prima di assentire
l’edificazione diretta nel presupposto della sussistenza del
lotto intercluso, deve accertare, motivando adeguatamente
sul punto, che la pianificazione esecutiva non conservi
un’utile funzione e non sia in grado di esprimere scelte
programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel
piano regolatore generale.
La Sezione, a tale riguardo, si è esplicitamente pronunciata
confermando sul punto quanto già affermato dal TAR, ossia
rilevando che “al di là della individuazione delle aree
golenali, la particolarità del lotto, che non è inserito
nell’ambito di un’area totalmente edificata, esclude la
qualità della stessa di lotto intercluso, essendo evidente
che una tale qualità, in tanto sussiste in quanto lo stesso
si trovi circondato da altri lotti edificati in un’area
totalmente urbanizzata, mentre è fuori discussione che
qualsiasi intervento edificatorio nella zona, per le norme
di salvaguardia, andava preceduto da uno specifico piano
attuativo, che non c’è stato” (cfr. pag. 7 della
decisione qui impugnata); e, come è ben noto, al fine della
stessa ammissibilità dell’istanza revocatoria, la stessa non
deve riguardare un punto controverso sul quale il giudice si
sia espressamente pronunciato (cfr. al riguardo, ex
plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 23.02.2011 n. 1145,
secondo cui l’errore di fatto idoneo a costituire il vizio
revocatorio previsto dall'art. 395 n. 4, c.p.c. deve
consistere in un travisamento di fatto costitutivo di
quell’“abbaglio dei sensi” che cade –per l’appunto-
su un punto decisivo ma non espressamente controverso della
causa.: la ratio di tale condivisibile orientamento
si fonda sulla necessità di evitare che tale mezzo
straordinario di impugnazione si trasformi in un gravame,
teoricamente reiterabile più volte e idoneo a condizionare
sine die il passaggio in giudicato di una pronuncia
giurisdizionale).
Comunque sia, è ben noto che –in linea di principio–
l’esonero dalla previa formazione dello strumento di
pianificazione attuativa pur contemplato dal piano
regolatore generale comunale può avvenire riguardo
nell’ipotesi del c.d. “lotto intercluso”, nel quale
–per l’appunto- nessuno spazio si rinviene per un’ulteriore
pianificazione (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons.
Stato, Sez. V, 01.12.2003 n. 7799) e che va conseguentemente
identificato quale lotto residuale ubicato in area
completamente urbanizzata (così, ex multis, Cons.
Stato, Sez. IV, 25.05.2002 n. 2592), fermo restando che può
essere al caso considerato intercluso anche il lotto
affacciante sulla pubblica via e compreso tra edifici che
sorgono su almeno due lati (cfr., ad es., Cons. Stato , Sez.
V, 21.10.1985 n. 339).
La giurisprudenza, pertanto, con riguardo alla disciplina
legislativa edilizia attualmente in vigore, correntemente
afferma che a’ sensi dell’art. 9 del T.U. approvato con
D.P.R. 08.06.2001 n. 380, nella aree per le quali non sono
stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi di
quello generale è inibita qualsiasi attività edilizia, a
meno che questa non debba essere svolta all’interno di un
lotto intercluso (così, ex plurimis, Cons. Stato,
Sez. IV, 21.12.2009 n. 8531), precisando peraltro, allo
stesso tempo, che la relativa fattispecie costituisce una
deroga eccezionale al divieto per le amministrazioni
comunali di rilasciare un permesso di costruire in assenza
della preventiva approvazione dei piani attuativi previsti
dallo strumento urbanistico generale (così, ad es., Cons.
Stato, Sez. IV, 10.06.2010 n. 3699).
In conseguenza di ciò, non è comunque sufficiente un
qualunque stadio d’urbanizzazione di fatto per eludere
l’obbligatorietà della pianificazione attuativa, essendo
-semmai– doveroso il ricorso a quest’ultima fino a quando
essa conservi una qualche utile funzione anche in aree
compromesse o urbanizzate (cfr. al riguardo Cons. Stato,
Sez. V, 06.10.2000 n. 5326), e fermo altresì restando che
l’Amministrazione Comunale, prima di assentire
l’edificazione diretta nel presupposto della sussistenza del
lotto intercluso, deve accertare, motivando adeguatamente
sul punto, che la pianificazione esecutiva non conservi
un’utile funzione e non sia in grado di esprimere scelte
programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel
piano regolatore generale (Cons. Stato, Sez. IV, 10.06.2010
n. 3699) (Consiglio di Stato, Sez. IV,
sentenza 27.10.2011 n. 5764 - link a
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EDILIZIA
PRIVATA:
L'apprezzamento discrezionale circa
l’utilità o meno della pianificazione esecutiva spetta
unicamente al Comune.
La fattispecie del c.d. "lotto intercluso"
costituisce una deroga eccezionale al divieto per i comuni
di rilasciare un permesso di costruire in assenza della
preventiva approvazione dei piani attuativi previsti dallo
strumento urbanistico generale (cfr. Consiglio Stato, sez.
IV, 10.06.2010, n. 3699) per cui, in presenza di una
disciplina analitica del centro storico, è del tutto
recessivo il principio secondo cui può escludersi la
necessità di strumenti attuativi per il rilascio di
concessioni in zone già urbanizzate.
Lo strumento pianificatorio è infatti indispensabile per
garantire il rispetto degli standards minimi per spazi e
servizi pubblici e la sussistenza delle condizioni per
l'armonico collegamento con le zone contigue, già asservite
all'edificazione. In ogni caso, l'apprezzamento
discrezionale circa l’utilità o meno della pianificazione
esecutiva spetta unicamente al Comune (arg. ex Consiglio
Stato, sez. IV, 10.06.2010, n. 3699) (Consiglio di Stato,
Sez. IV,
sentenza 23.09.2011 n. 5347 - link a
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EDILIZIA
PRIVATA: Nel
caso in cui si tratti di asservire per la prima volta
all'edificazione, mediante la costruzione di uno o più
fabbricati, aree non ancora urbanizzate -che obiettivamente
richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente
aggregato abitativo, la realizzazione delle opere di
urbanizzazione primaria e secondaria- si è costantemente
richiesta la necessità del piano esecutivo (piano di
lottizzazione o piano particolareggiato) quale presupposto
per il rilascio della concessione edilizia.
Per contro, nel caso inverso di lotto intercluso o in altri
analoghi casi nei quali la zona risulti totalmente
urbanizzata, attraverso la realizzazione delle opere e dei
servizi atti a soddisfare i necessari bisogni della
collettività -quali strade, spazi di sosta, fognature, reti
di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia
elettrica, scuole, etc.- lo strumento urbanistico esecutivo
non può più ritenersi necessario e non può, pertanto, essere
consentito all'Ente locale di trincerarsi dietro
l'opposizione di un rifiuto, basato sul solo argomento
formale della mancata attuazione della strumentazione
urbanistica di dettaglio.
Nel caso in cui si tratti di asservire per la prima volta
all'edificazione, mediante la costruzione di uno o più
fabbricati, aree non ancora urbanizzate -che obiettivamente
richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente
aggregato abitativo, la realizzazione delle opere di
urbanizzazione primaria e secondaria- si è costantemente
richiesta la necessità del piano esecutivo (piano di
lottizzazione o piano particolareggiato) quale presupposto
per il rilascio della concessione edilizia (cfr., C.d.S.,
Ad. Plen., 20.05.1980 n. 18 e 06.12.1992 n. 12; V Sezione,
13.11.1990 n. 776; 06.04.1991 n. 446 e 07.01.1999 n. 1; TAR
Campania, IV Sezione, 02.03.2000 n. 596).
È evidente che in tale prima fattispecie, nella quale
l'integrità d'origine del territorio non è sostanzialmente
vulnerata, deve essere rigorosamente rispettata la cadenza,
in ordine successivo, dell'approvazione del piano regolatore
generale e della realizzazione dello strumento urbanistico
d'attuazione, che garantisce una pianificazione razionale e
ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di
vista urbanistico.
Per contro, nel caso inverso di lotto intercluso o in altri
analoghi casi nei quali la zona risulti totalmente
urbanizzata, attraverso la realizzazione delle opere e dei
servizi atti a soddisfare i necessari bisogni della
collettività -quali strade, spazi di sosta, fognature, reti
di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia
elettrica, scuole, etc.- lo strumento urbanistico esecutivo
non può più ritenersi necessario e non può, pertanto, essere
consentito all'Ente locale di trincerarsi dietro
l'opposizione di un rifiuto, basato sul solo argomento
formale della mancata attuazione della strumentazione
urbanistica di dettaglio (cfr., per tutte, TAR Campania, IV
Sezione, 06.06.2000 n. 1819).
Oscillazioni possono cogliersi nella giurisprudenza nelle
situazioni intermedie, nelle quali il territorio risulti
già, più o meno intensamente, urbanizzato.
In tali casi si è infatti ritenuto che la reiezione possa
giustificarsi soltanto nel caso in cui l'Amministrazione
abbia adeguatamente valutato lo stato di urbanizzazione già
presente nella zona e abbia congruamente evidenziato le
concrete e ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte
dalla nuova costruzione (cfr., C.d.S., Ad. Plen., 06.10.1992
n. 12; V Sezione, 03.10.1997 n. 1097, 25.10.1997 n. 1189 e
18.08.1998 n. 1273; TAR Lazio, II Sezione, 29.09.2000 n.
7649; TAR Campania, IV Sezione, 18.05.2000 n. 1413).
In tale prospettiva infatti l'Ente locale, essendo in
possesso delle informazioni concernenti l'effettiva
consistenza del reticolo connettivo del suo territorio,
comprendente le opere di urbanizzazione primaria e
secondaria, i servizi pubblici nonché le edificazioni
pubbliche e private già esistenti, è sicuramente in grado di
stabilire se e in che misura un ulteriore, eventuale carico
edilizio possa armonicamente inserirsi nell'assetto del
territorio già realizzato o in via di realizzazione.
Naturalmente, in questo caso, al Comune è consentito, pur
sempre, di rifiutare ulteriori assensi edilizi, a
condizione, tuttavia, che motivi adeguatamente le ragioni
del diniego, in rapporto alla situazione generale del
comprensorio a quel momento esistente.
Peraltro il Collegio non ignora che detto orientamento
giurisprudenziale è in parte superato, alla luce della più
recente giurisprudenza, in riferimento alle nuove
edificazioni, alla stregua del dettato dell’art. 9 comma 2,
D.P.R. 380/2001, che prevede espressamente gli interventi
eseguibili nelle more di approvazione del piano attuativo
(in tal senso Consiglio di stato, sez. IV, 05.03.2008, n.
940 secondo cui “nell'attuale quadro normativo, qualora
lo strumento urbanistico generale preveda che il permesso di
costruire possa essere rilasciato solo dopo l'approvazione
di un piano attuativo, va senz'altro respinta -con un
diniego avente natura vincolata- l'istanza volta a costruire
nuovi manufatti, ove non sia stato approvato il medesimo
piano attuativo.
Infatti, l'art. 9, comma 2, del testo unico in materia
edilizia (approvato col D.P.R. n. 380 del 2001) ha previsto
che -"nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli
strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti
urbanistici generali come presupposto dell'edificazione"-
sono tassativamente ammessi alcuni interventi, tra cui non
rientra la realizzazione di nuovi edifici.
Con tale disposizione, il legislatore delegato:
- ha enunciato il principio della indefettibilità del piano
attuativo prescritto dallo strumento generale (già
desumibile dalla legge urbanistica n. 1150 del 1942, come
affermato dal Consiglio di Stato con le decisioni Sez. V,
23.03.2000, n. 1594; Sez. V, 08.07.1997, n. 772; Sez. V,
16.06.1997, n. 640; Sez. V, 30.04.1997, n. 412; Sez. V,
22.03.1995, n. 451);
- ha rimarcato la rilevanza nel sistema del piano attuativo,
in quanto strumento indispensabile per l'affermazione
dell'ordinato assetto del territorio (Sez. V, 03.03.2004, n.
1013; Sez. IV, 25.08.2003, n. 4812);
- ha reso irrilevante ogni indagine di fatto sulla
sussistenza o meno 'nei pressi' o 'nella zona' delle opere
di urbanizzazione (anche se, in precedenza,
l'amministrazione abbia violato le previsioni dello
strumento generale, rilasciando permessi di costruire in
assenza del prescritto piano attuativo).
Alla stregua di tale disposizione, tranne il caso del
piccolo lotto intercluso, il prescritto piano attuativo non
ammette equipollenti (Sez. IV, 08.06.2007, n. 3007), nel
senso che in sede amministrativa -per l'esame di una istanza
di permesso- o in quella giurisdizionale non possono essere
effettuate le indagini spettanti all'autorità competente ad
approvare il medesimo piano (sulla base del relativo
procedimento), in assenza delle quali il legislatore
considera lesa l'assoluta esigenza che vi sia un razionale
assetto del territorio”
(TAR Valle d'Aosta,
sentenza 16.06.2011 n. 43 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA
PRIVATA: Il
rilascio del permesso di costruire avviene nell'ambito del
rapporto pubblicistico, e non si estende ai rapporti tra
privati, in quanto la lesione di diritti dei terzi non
discende direttamente dal rilascio del titolo, ma solo dalla
fisica realizzazione dell’opera contro la quale può
chiedersi tutela davanti al giudice civile.
---------------
Deve escludersi un obbligo del Comune di effettuare
complessi accertamenti diretti a ricostruire tutte le
vicende riguardanti la titolarità dell'immobile, ovvero a
ricercare le limitazioni negoziali al diritto di costruire.
Tuttavia, secondo le regole generali, l'Amministrazione
comunale, nel corso dell'istruttoria sul rilascio del
permesso di costruire deve verificare “…le condizioni di
ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i
presupposti rilevanti …” per l’adozione del provvedimento
finale.
---------------
Nel
caso di lotto intercluso, il difetto del possesso dei titoli
reali relativi ai diritti di passaggio veicolare attraverso
il cortile altrui costituisce un elemento procedimentalmente
ostativo, per il quale legittimamente si nega il rilascio
del permesso di costruire.
In linea teorica è esatto il richiamo della sentenza
appellata all’orientamento giurisprudenziale per cui il
rilascio del permesso di costruire avviene nell'ambito del
rapporto pubblicistico, e non si estende ai rapporti tra
privati, in quanto la lesione di diritti dei terzi non
discende direttamente dal rilascio del titolo, ma solo dalla
fisica realizzazione dell’opera contro la quale può
chiedersi tutela davanti al giudice civile (cfr. Consiglio
Stato, sez. IV, 10.12.2007, n. 6332).
In quanto atto amministrativo che legittima l'attività
edilizia nell'ordinamento pubblicistico, il permesso non
attribuisce però alcun diritto soggettivo alla stregua del
diritto comune a favore di tale soggetto. La rilevanza
giuridica della licenza edilizia va circoscritta, infatti,
ai rapporti tra p.a. e costruttore ed ai possibili riflessi
sulle correlate posizioni di interesse legittimo dei terzi,
ma comunque presuppone pur sempre il necessario ed
ineludibile possesso dei titoli proprietari da parte del
richiedente .
Il primo comma dell’art. 11, d.P.R. 06.06.2001 n. 380,
infatti, prevede espressamente che il permesso di costruire
è “rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia
titolo per richiederlo”. La legge specificamente impone,
tra i requisiti di legittimazione, il possesso dei titoli
reali per poter intervenire sull'immobile per il quale è
chiesta la concessione edilizia (cfr. Consiglio Stato, sez.
V, 07.09.2009, n. 5223; Consiglio Stato, sez. IV, 07.09.2007
n.4703; idem 07.07.2005 n. 3730).
Certamente deve escludersi un obbligo del Comune di
effettuare complessi accertamenti diretti a ricostruire
tutte le vicende riguardanti la titolarità dell'immobile,
ovvero a ricercare le limitazioni negoziali al diritto di
costruire (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 10.12.2007, n.
6332).
Tuttavia, secondo le regole generali, l'Amministrazione
comunale, nel corso dell'istruttoria sul rilascio del
permesso di costruire, ai sensi dell’art. 6, I° co. lett. a)
della L. n. 241/1990 e s.m.i. deve verificare “…le
condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione
ed i presupposti rilevanti …” per l’adozione del
provvedimento finale.
La proprietà, o comunque il possesso dei titoli
civilisticamente idonei a legittimare la situazione
giuridica del richiedente, per tutte le aree direttamente
interessate dall’intervento, costituisce dunque un requisito
di legittimazione dell’istanza che deve essere
procedimentalmente dimostrato ai fini dell’ammissibilità
stessa della domanda.
I titoli per l'esercizio dello "ius aedificandi"
costituiscono un presupposto legale la cui mancanza
impedisce infatti all'amministrazione di procedere oltre
nell'esame del progetto (cfr. Consiglio Stato, sez. V,
12.05.2003, n. 2506).
Nel caso, quindi, l’interclusione del fondo oggetto della
richiesta di intervento non attiene ai generici rapporti
civilistici del richiedente con i terzi alle quali
l’amministrazione è del tutto estranea -come erroneamente
affermato dal TAR- ma invece concerne propriamente un
presupposto necessario di legittimazione della società
richiedente, ai sensi del cit. art. 11, primo co., del
d.lgs. n. 380, la quale avrebbe quindi dovuto allegare
all’istanza tutti i titoli di servitù di transito veicolare
sulla proprietà altrui.
Il difetto del possesso dei titoli reali relativi ai diritti
di passaggio veicolare attraverso il cortile altrui
costituisce un elemento procedimentalmente ostativo, per il
quale legittimamente si nega il rilascio del permesso di
costruire
(Consiglio di Stato, Sez.
IV,
sentenza 08.06.2011 n. 3508 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA
PRIVATA:
Piano attuativo - Necessità - Deroga -
Lotto intercluso - Condizioni - Necessità di integrazione
dell’urbanizzazione esistente - Conseguenze.
A sostegno dell’edificabilità dell’area, per escludersi la
necessità del piano attuativo, qualora si accerti
l’esistenza di un cd. “lotto intercluso”, occorre
aver dimostrato, oltre alla presenza delle opere di
urbanizzazione primarie e secondarie, che l’immobile si
trova in una zona integralmente interessata da costruzioni e
che la zona di insediamento sia l'unica a non essere stata
ancora edificata (cfr. Cons. Stato 3699/2010).
La residua necessità di uno strumento attuativo sussiste
invece quando debba essere completato il sistema della
viabilità secondaria nella zona e quando debba essere
integrata l'urbanizzazione esistente garantendo il rispetto
dei prescritti standards minimi per spazi e servizi pubblici
e le condizioni per l'armonico collegamento con le zone
contigue già asservite all'edificazione (TAR Puglia-Lecce,
Sez. III,
sentenza 10.02.2011 n. 296 - link a
www.ambientediritto.it). |
EDILIZIA
PRIVATA:
Non va esclusa la necessità di strumenti
attuativi per il rilascio di concessioni in zone già
urbanizzate quando la situazione esiga un nuovo intervento.
Con specifico riferimento alle problematiche
sull’adeguatezza delle opere di urbanizzazione, la
giurisprudenza pacificamente ritiene che la concessione
diretta può essere rilasciata solo ove esistano tutte le
opere di urbanizzazione previste dalla legge e non
sussistano esigenze di completamento o integrazione delle
urbanizzazioni esistenti.
In particolare “il principio secondo cui va esclusa la
necessità di strumenti attuativi per il rilascio di
concessioni in zone già urbanizzate è applicabile solo nei
casi nei quali la situazione di fatto, in presenza di una
pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura
incompatibile con un piano attuativo (ad es. il lotto
residuale ed intercluso in area completamente urbanizzata),
ma non anche all'ipotesi in cui per effetto di una
edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una
situazione che esige un intervento idoneo a restituire
efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo "ex
novo" un disegno urbanistico di completamento della zona, ad
esempio debba essere completato il sistema della viabilità
secondaria nella zona o quando debba essere integrata
l'urbanizzazione esistente garantendo il rispetto degli
standards minimi per spazi e servizi pubblici e le
condizioni per l'armonico collegamento con le zone contigue,
già asservite all'edificazione” (cfr. Consiglio Stato,
sez. IV, 15/05/2002, n. 2592).
E ancora, “l'esigenza di un piano di lottizzazione, quale
presupposto per il rilascio della concessione edilizia,
s'impone anche al fine di un armonico raccordo con il
preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare
le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche
alla più limitata funzione di armonizzare aree già
compromesse ed urbanizzate, che richiedono una necessaria
pianificazione della «maglia», e perciò anche in caso di
lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già
edificata e urbanizzata” ( cfr. Consiglio Stato, sez. IV,
01/10/2007, n. 5043) (TAR Sardegna, Sez. II ,
sentenza 10.02.2011 n. 117 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
URBANISTICA:
1. Piano attuativo prescritto dallo
strumento urbanistico generale - Principio di
indefettibilità del piano attuativo - Possibilità di
equipollenti del piano ai fini del rilascio della
concessione edilizia - Non sussiste.
2. Piano attuativo prescritto dallo strumento urbanistico
generale - Principio di indefettibilità del piano attuativo
- Eccezione - Lotto intercluso.
3. Piano attuativo prescritto dallo strumento urbanistico
generale - Principio di indefettibilità del piano attuativo
- Portata.
1.
Ai sensi dell'art. 9, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, il
principio dell'indefettibilità del piano attuativo, quando
esso sia prescritto dallo strumento urbanistico generale,
non ammette equipollenti ai fini del rilascio della
concessione edilizia, nel senso che né in sede
amministrativa né in sede giurisdizionale possono essere
effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente
possibile realizzare costruzioni vanificando la funzione del
piano attuativo, la cui approvazione può essere stimolata
dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema
(cfr. Cons. di Stato, sent. n. 6625/2008).
2.
Al principio di indefettibilità del piano attuativo, che
vale sia per le zone non urbanizzate sia per quelle
parzialmente urbanizzate, fa eccezione il solo caso limite
del c.d. lotto intercluso, per il quale il piano attuativo
non occorre laddove la zona sia già compiutamente
urbanizzata, fattispecie che si verifica qualora siano
presenti sia le urbanizzazioni primarie, sia le secondarie e
non nelle sole aree di contorno dell'edificio in progetto,
ma in tutto l'ambito territoriale di riferimento, che
coincide col perimetro del comprensorio che deve essere
pianificato dagli strumenti attuativi (cfr. Cons. Stato
sent. n. 6625/2008, sent. n. 7799/2003).
3.
Al di fuori dell'ipotesi di lotto intercluso -in cui, più
che superfluo, sarebbe addirittura privo di oggetto- il
piano attuativo conserva integra la propria utilità
funzionale, sia in casi di edificazione disomogenea in zone
già compromesse da fenomeni di urbanizzazione spontanea e
incontrollata che richiedano un riordino generale, sia, a
maggior ragione, in zona ancora "vergine", che
richieda un disegno urbanistico efficiente e razionale (cfr.
Cons. di Stato, sent. n. 5721/2001; sent. n. 2874/2000)
(massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez.
II,
sentenza 26.01.2011 n. 228 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2010 |
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EDILIZIA
PRIVATA:
Zone urbanizzate - Strumenti attuativi -
Necessità - Circostanze - Possibilità di deroga - Lotto
residuale intercluso.
Va esclusa la necessità di strumenti attuativi per il
rilascio di concessioni in zone già urbanizzate nei casi nei
quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché
completa edificazione della zona, sia addirittura
incompatibile con un piano attuativo come nella circostanza
del lotto residuale ed intercluso in area compiutamente
urbanizzata (Cons. Stato, Sez. V, 26.09.1995, n. 1351): non
anche però nelle ipotesi in cui, per effetto di una
edificazione disomogenea, ci si trovi di fronte ad una
situazione che assai più di altre esige un piano attuativo
idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e
talora addirittura definendo ex novo un disegno
urbanistico di completamento della zona.
La necessità di uno strumento attuativo può riconoscersi, ad
esempio, quando tenuto conto “della situazione esistente
e non delle opere solo programmate” (sez. V, 01.02.1995,
n. 162), debba essere completato il sistema della viabilità
secondaria nella zona o quando debba essere integrata
l’urbanizzazione esistente garantendo il rispetto dei
prescritti standards minimi per spazi e servizi pubblici e
le condizioni per l’armonico collegamento con le zone
contigue già asservite all’edificazione (TAR Puglia-Lecce,
Sez. III,
sentenza 09.11.2010 n. 2630 - link a
www.ambientediritto.it). |
URBANISTICA:
Lottizzazione dei terreni a scopo
edilizio - Comune - Compiti - Regolamentazione dei rapporti
obbligatori relativi al’uso delle opere di urbanizzazione o
determinazione sulle eventuali controversie - Estraneità.
Il Comune deve provvedere sulla lottizzazione dei terreni a
scopo edilizio in uno dei modi previsti dall’art. 28 della
legge urbanistica 17.08.1942 n. 1150, modificato dall’art. 8
della legge 06.08.1967 n. 765, vale a dire o acquisendo
gratuitamente le aree necessarie por poter realizzare le
opere di urbanizzazione primaria nonché, entro certi limiti,
quelle di urbanizzazione secondaria, oppure ponendo a carico
del proprietario lottizzante gli oneri relativi alle opere
di urbanizzazione ovvero monetizzando i rispettivi costi.
Non è compito del Comune, invece, regolare i rapporti
obbligatori relativi all’uso delle opere di urbanizzazione
già esistenti, né decidere in chiave preventiva,
sostituendosi al Giudice civile, sulle eventuali relative
controversie tra i privati e, nello specifico, sulle servitù
che gravano la lottizzazione servente in favore del lotto
intercluso (TAR Puglia-Lecce, Sez. III,
sentenza 09.11.2010 n. 2630 - link a
www.ambientediritto.it). |
EDILIZIA
PRIVATA:
Comune di Ardea - Parere in merito alla possibilità di
rilasciare permesso di costruire in area di lotto intercluso
con vincolo di P.R.G. decaduto (Regione Lazio,
parere
26.10.2010 n.
116125 di prot.). |
EDILIZIA
PRIVATA:
Attuazione del PRG - Necessità dello
strumento esecutivo - Lotto intercluso - Deroga.
La necessaria attuazione del PRG, se prevista dallo stesso,
mediante un Piano di livello inferiore determina quali
corollari immediati che:
- il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente
disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto
perfetto ed efficace e si sia concluso il procedimento (cfr.
Cons. Stato, sez. V, 01.04.1997, n. 300);
- la inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo,
sulla base di indagini tecniche di possibili edificazioni,
le quali vanificherebbero la funzione del Piano, che se
ritardata può essere stimolata dall’interessato con gli
strumenti consentiti dal sistema (Cfr. Cons. Stato, sez. IV,
30.12.2008, n. 6625).
Tuttavia, a fronte di tali principi e corollari, la prassi
giurisprudenziale ha previsto una deroga eccezionale in
presenza della situazione di fatto costituita dal “lotto
intercluso” (cfr. da ultimo, Cons. Stato, sez. IV,
10.06.2010, n. 3699).
Lotto intercluso - Nozione.
La fattispecie del “lotto intercluso” si realizza
quando l’area edificabile di proprietà del richiedente si
trovi in una zona interessata da costruzioni, sia dotata di
opere di urbanizzazione primaria e secondaria e sia
valorizzata da un progetto conforme agli strumenti
urbanistici: elementi questi che consentono l’intervento
costruttivo diretto, attesa la sussistenza di tale
situazione di fatto del fondo non potendo la inedificabilità
dell’area essere considerata sine die per l’assenza
di un piano di dettaglio, la cui attuazione risulta
necessaria in presenza di zone parzialmente urbanizzate
nelle quali detto strumento urbanistico può conseguire
l’effetto di correggere e compensare il disordine
edificativo in atto (cfr. Cass. pen, sez. III, 19.09.2008,
n. 35880) (TAR Lazio-Roma, Sez. II-bis,
sentenza 18.10.2010 n. 32861 - link a
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EDILIZIA
PRIVATA:
Sulla questione della possibile
edificazione in assenza di uno strumento attuativo in aree
già urbanizzate in tutto o in parte ed in relazione a
distinte soluzioni interpretative in rapporto alle diverse
situazioni concrete di volta in volta emergenti.
Con riguardo alla questione della possibile edificazione in
assenza di uno strumento attuativo in aree già urbanizzate
in tutto o in parte, questo Tribunale amministrativo
regionale ha indicato distinte soluzioni interpretative in
rapporto alle diverse situazioni concrete di volta in volta
emergenti (cfr., ex multis, TAR Campania, Napoli,
sez. IV, 25.01.2005 n. 359).
Così, nel caso in cui debbano asservirsi per la prima volta
all’edificazione, mediante la costruzione di uno o più
fabbricati, aree non ancora urbanizzate (che obiettivamente
richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente
aggregato abitativo, la realizzazione delle opere di
urbanizzazione primaria e secondaria), si è affermata la
necessità dello strumento attuativo (piano di lottizzazione
o piano particolareggiato), quale presupposto per il
rilascio del permesso di costruire.
E’ evidente che, in tale prima fattispecie, nella quale
l’integrità d’origine del territorio non è sostanzialmente
vulnerata, deve essere rigorosamente rispettata la cadenza,
in ordine successivo, dell’approvazione del piano regolatore
generale e della realizzazione dello strumento urbanistico
d’attuazione, che garantisce una pianificazione razionale e
ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di
vista urbanistico.
Viceversa, nel caso inverso di lotto intercluso o in altri
analoghi casi nei quali la zona risulti totalmente
urbanizzata, attraverso la realizzazione delle opere e dei
servizi atti a soddisfare i necessari bisogni della
collettività –quali strade, spazi di sosta, fognature, reti
di distribuzione del gas, dell’acqua e dell’energia
elettrica, scuole–, la pianificazione esecutiva non può
ritenersi più necessaria e non può, pertanto, essere
consentito all’ente locale un rifiuto al rilascio del titolo
abilitativo basato sul solo argomento formale della mancata
emanazione della strumentazione urbanistica di dettaglio
(Cons. Stato, sez. IV, 04.12.2007, n. 6171).
Del resto, oscillazioni possono cogliersi nella
giurisprudenza nelle situazioni intermedie, nelle quali il
territorio risulti già più o meno intensamente urbanizzato.
In tali casi, caratterizzati da una sostanziale, anche se
non completa urbanizzazione, è stata reputata convincente,
in quanto operante un equilibrato contemperamento dei
diversi interessi in gioco, la soluzione interpretativa per
la quale la mancanza dello strumento attuativo può essere
invocata a fondamento del diniego del titolo abilitativo
edilizio soltanto nel caso in cui l’amministrazione abbia
adeguatamente valutato lo stato di urbanizzazione già
presente nella zona ed abbia congruamente evidenziato le
concrete e ulteriori esigenze indotte dalla nuova
costruzione (cfr., ex multis, TAR Campania, Napoli,
sez. IV, 02.03.2000, n. 596; 18.05.2000, n. 1413)
(TAR Campania-Napoli, Sez.
VIII,
sentenza 03.09.2010
n. 17298 -
link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA
PRIVATA:
Cubatura - Alienazione o cessione -
Autonoma patrimonialità rispetto al terreno - Lotto di
terreno ricevente - Superamento del volume ordinariamente
consentito - Sistema edificatorio di zona - Volume
complessivo - Integrità.
La cubatura che un terreno esprime o possiede può essere
alienata o ceduta indipendentemente dalla alienazione o
dalla cessione del terreno medesimo: ciò perché la cubatura,
pur se intrinsecamente collegata al terreno che la esprime,
costituisce una utilità separata da questo, autonomamente
valutabile e con una propria commerciabilità e patrimonalità.
La cubatura espressa dal terreno può, dunque, essere oggetto
di un contratto di trasferimento con il quale il
proprietario di un’area trasferisce a titolo oneroso parte
delle sue possibilità edificatorie ad altro soggetto allo
scopo di consentire a quest’ultimo di realizzare nell’area
di sua proprietà, una costruzione di maggior volume, nel
rispetto dell’indice di densità fondiaria.
Il lotto di terreno “ricevente” è sempre destinato a
superare il volume ordinariamente in esso consentito (anche
se in deroga rispetto agli indici ordinari), proprio per
effetto dell’acquisto di cubatura da altro lotto, che, poi,
non potrà più essere oggetto di edificazione. Sicché il
sistema edificatorio di zona, sotto il profilo del volume
complessivo, rimane integro.
Cessione di cubatura - Lotto acquirente
- Limite di espansione - Indici di copertura e di altezza.
In tema di cessione di cubatura, il lotto acquirente,
destinato a superare il volume ordinariamente in esso
consentito, incontra il limite di espansione determinato
dall’incremento di cubatura possibile in relazione agli
altri indici limitativi, quali quelli di copertura e di
altezza, che, relazionati tra loro, conferiscono il massimo
assentibile.
Detta soluzione consente di stabilizzare, concentrandolo in
un unico lotto, quanto costruibile nei lotti vicini, sempre,
però, con il rispetto della cubatura limitata non più dagli
indici di zona riferiti al lotto (superabili proprio per
effetto della cessione di volumetria), ma dagli altri indici
(di copertura ed altezza), invece, non modificabili quale
effetto dell’acquisto di cubatura.
Cessione di cubatura - Lotto intercluso
- Limiti.
Non è configurabile la cessione dell’area derivante da un
lotto intercluso rispetto ad un’area ordinaria, perché
verrebbe ad essere trasferita in una zona caratterizzata dai
normali indici stabiliti dal P.R.G. una volumetria maggiore
“caratteristica” di una specifica tipologia di lotto
(quello intercluso).
In altri termini, verrebbe immotivatamente consentito il
trasferimento in un lotto ordinario di un migliore parametro
“straordinario” caratteristico di zona, in violazione
del criterio di omogeneità che giustifica la cessione di
cubatura e consentendo, di fatto, la “trasformazione”
di una zona ordinaria in speciale, in assenza dei necessari
requisiti urbanistici.
In questo caso, non si impedisce la cessione di cubatura in
quanto tale, ma il trasferimento relazionato alla tipologia
(ed agli indici più favorevoli) del lotto intercluso verso
l’ordinaria (e con indici più bassi) tipologia fondiaria
(TAR Sicilia-Catania, Sez. I,
sentenza 14.07.2010 n. 3034 - link a www.ambientediritto.it). |
EDILIZIA
PRIVATA: Sulla
natura di "fondo intercluso".
La natura di “fondo
intercluso” di un’area, con riferimento alla necessità
di congrua e specifica motivazione delle previsioni
urbanistiche, non è stata ritenuta rilevante “ex se” ma solo
nel caso immotivato passaggio di un’area interclusa da altri
edifici non edificati abusivamente da edificabile ad
agricola, tenendo conto che mantenere la destinazione a
verde di un’area interclusa può comunque realizzare
apprezzabili ragioni di interesse pubblico (sul tema,
diffusamente Tar Campania Napoli 26.08.2009 n. 3296).
Nel caso in esame, non solo non sussiste l’interclusione, ma
la destinazione agricola è rimasta invariata
(TAR Marche,
sentenza 30.06.2010 n. 2817 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA
PRIVATA:
Permesso di costruire in lotto
intercluso. Spetta in ogni caso al Comune una valutazione
discrezionale per accertare la necessità della
pianificazione urbanistica di dettaglio.
Il Consiglio di Stato ha fornito il proprio orientamento sui
requisiti per il rilascio del permesso di costruire per un «lotto
intercluso», senza l’approvazione dello strumento
urbanistico attuativo previsto dalle NTA del PRG.
Ai sensi dell’art. 9 del D.P.R. 380/2001 costituisce regola
generale ed imperativa, in materia di governo del
territorio, il rispetto delle previsioni del PRG che
impongano, per una determinata zona, la pianificazione di
dettaglio. Tali prescrizioni, di solito contenute nelle NTA,
sono vincolanti e idonee ad inibire l’intervento diretto
costruttivo.
A fronte di tale principio fondamentale e dei suoi
corollari, la prassi giurisprudenziale ha coniato una deroga
eccezionale, dagli incerti confini, in presenza di una
peculiare situazione di fatto che ha preso il nome di «lotto
intercluso». Tale fattispecie si realizza, secondo una
preferibile rigorosa impostazione, allorquando l’area
edificabile di proprietà del richiedente:
• sia l’unica a non essere stata ancora edificata;
• si trovi in una zona integralmente interessata da
costruzioni;
• sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e
secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
• sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme
al PRG.
In sintesi si consente l’intervento costruttivo diretto
purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto
perfettamente corrispondente a quella derivante
dall’attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare
defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di
attività procedimentale per l’ente pubblico.
Stante la natura eccezionale della regola sopra illustrata
la Corte ha chiarito che ai fini del rilascio di un permesso
di costruire per un «lotto intercluso», senza
l’approvazione dello strumento urbanistico attuativo
previsto dalle NTA del PRG, occorre in ogni caso:
• una valutazione circa la congruità del grado di
urbanizzazione della zona, rimessa alla valutazione
discrezionale ed esclusiva del Comune;
• una completa istruttoria volta ad accertare che la
pianificazione esecutiva non conservi una qualche utile
funzione, anche in relazione a situazioni di degrado che
possano recuperare margini di efficienza abitativa, riordino
e completamento razionale, ovvero non sia in grado di
esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle
contenute nel PRG. (commento tratto da
www.legislazionetecnica.it - Consiglio di Stato, Sez. IV,
sentenza 10.06.2010 n. 3699 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2009 |
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URBANISTICA: Sulla
finalità e sulla necessità del Piano di Lottizzazione.
Per quanto attiene alle finalità perseguite con la
lottizzazione edilizia, è stato da tempo segnalato che essa
ha per oggetto l’ordinata suddivisione del suolo per
consentire di ivi pianificare l’attività costruttiva con le
connesse opere di urbanizzazione, conferendo un nuovo
assetto ad una parte del territorio tramite la combinazione
di strutture di interesse pubblico e privato. “Nel
sistema pianificatorio, infatti, la lottizzazione assume la
valenza di piano urbanistico di attuazione, ossia di
strumento esecutivo di urbanizzazione e di preconcessione
edilizia e, pertanto, avendo un contenuto simile a quello
dello strumento urbanistico generale, in relazione alla
specifica destinazione della zona interessata, deve
delineare in modo schematico sia il tracciato delle aree
destinate a strade e alle altre opere di urbanizzazione sia
il tracciato dei lotti edificabili” (cfr. T.R.G.A.,
Trento, 02.11.2000, n. 429).
Il Consiglio di Stato ha a sua volta affermato che lo
strumento della lottizzazione è utile soprattutto quando si
tratta di asservire per la prima volta un’area ad un nuovo
insediamento, mediante la costruzione di uno o più
fabbricati “che obiettivamente esigano per il loro
armonico raccordo col preesistente aggregato abitativo la
realizzazione o il potenziamento delle opere e dei servizi
necessari a soddisfare taluni bisogni della collettività,
vale a dire la realizzazione o il potenziamento delle opere
di urbanizzazione primaria o secondaria” (cfr. C.d.S.,
sez. IV, 04.12.2007, n. 6171).
Sempre il Consiglio di Stato ha avuto occasione di precisare
che la fattispecie lottizzatoria se, da un lato, esula sia
dalle situazioni di zone completamente urbanizzate sia dai
casi di “lotto intercluso, … nel qual caso nessuno spazio
potrebbe rinvenirsi per una ulteriore pianificazione”,
da altro lato si configura non soltanto nelle ipotesi
estreme di zone assolutamente inedificate, ma anche in
quelle, intermedie, di zone parzialmente edificate e
urbanizzate, nelle quali si profili “un'esigenza di
raccordo col preesistente aggregato abitativo e di
potenziamento delle opere di urbanizzazione” (cfr.,
C.d.S., sez. V, 15.02.2001, n. 790 e la giurisprudenza ivi
richiamata), in quanto trattasi di aree ancora “esposte
al rischio di compromissione di valori urbanistici”
(cfr., C.d.S., sez. V, 01.12.2003, n. 7799).
In tal senso, la lottizzazione può essere ritenuta
necessaria anche con riguardo ad edifici singoli, quando si
tratti di “interventi costruttivi di consistente rilievo”,
tanto che per escluderne la necessità “deve essere
verificata una situazione di pressoché completa e razionale
edificazione della zona tale da rendere del tutto superfluo
un piano attuativo” (cfr., C.d.S. n. 790 del 2001, cit.)
(T.R.G.A. Trento,
sentenza 06.11.2009 n. 277 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
URBANISTICA:
1. Piano di lottizzazione previsto nel
piano regolatore generale - Possibilità di esonero - Casi
assimilabili all'interclusione del lotto - Sussiste - Zone
parzialmente urbanizzate ed esposte al rischio di
compromissione di valori urbanistici - Non sussiste.
2. Variante al P.R.G. - Controdeduzioni alle osservazioni -
Pareri obbligatori alla formazione del piano - Possibilità
di modificazioni ex officio allo strumento urbanistico -
Sussiste solo per mutamenti essenziali.
1.
L'esonero dal piano di lottizzazione previsto nel piano
regolatore generale può avvenire riguardo ai casi
assimilabili a quello del "lotto intercluso", nel
quale nessuno spazio si rinviene per un'ulteriore
pianificazione, mentre detto esonero è precluso in caso di
zone solo parzialmente urbanizzate, esposte al rischio di
compromissione di valori urbanistici, nelle quali la
pianificazione può ancora conseguire l'effetto di correggere
e compensare il disordine edificatorio in atto.
2.
In sede di controdeduzioni alle osservazioni, il Comune può
apportare (ex officio) modificazioni allo strumento
urbanistico, salvo l'obbligo di ripubblicazione del piano,
nel solo caso in cui le medesime risultino di portata e
rilievo tale da determinare una rielaborazione complessiva
del piano, ovvero un mutamento delle sue caratteristiche
essenziali, e dei criteri che presiedono alla sua stessa
impostazione.
Tale orientamento deve essere esteso anche ai pareri
obbligatori alla formazione del piano che vengano acquisiti
durante il corso del procedimento fino all'approvazione
finale (massima tratta da www.solom.it - TAR
Lombardia-Milano, Sez. II,
sentenza 29.07.2009 n. 4494 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA
PRIVATA:
Lotti interclusi.
Solo nel caso
di lotto intercluso o negli analoghi casi in cui la zona
risulti totalmente urbanizzata l’ente locale non può negare
il rilascio di una concessione edilizia basandosi sul solo
argomento formale della mancanza della strumentazione
urbanistica di dettaglio.
Peraltro, sebbene nei casi suddetti non sia necessario lo
strumento urbanistico attuativo, non è comunque sufficiente
un qualsiasi stadio d’urbanizzazione di fatto, per eludere
il principio fondamentale della pianificazione e per
eventualmente aumentare i guasti urbanistici già
verificatisi, essendo invece doverosa la pianificazione
dell’urbanizzazione fino a quando essa conservi una qualche
utile funzione anche in aree già compromesse o urbanizzate
(TAR Campania-Napoli, Sez. VIII,
sentenza 11.06.2009 n. 3218 - link a
www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2008 |
|
EDILIZIA PRIVATA: Di
regola, l'astratta nozione di "lotto
intercluso" rileva in termini civilistici e
si sostanzia nel fatto che un bene immobile
(di solito un fondo rustico) non sia
accessibile, da nessun lato, da pubbliche
strade o da passaggi privati; viceversa, in
termini urbanistico-edilizi, la nozione in
parola, siccome strettamente correlata alla
possibilità di edificare un fondo in assenza
di un piano urbanistico attuativo o di un
piano di lottizzazione, non richiede affatto
l'interclusione del terreno da tutti i lati,
ma l'esistenza di un’area c.d. “relitta” ed
autonomamente edificabile perché già
urbanisticamente definita: ossia,
compiutamente e definitivamente collegata ed
integrata con già esistenti opere di
urbanizzazione (strade, servizi, piazze,
giardini) e/o con altri immobili adiacenti.
La nozione di "lotto" in senso urbanistico
deve essere tratta dalla disciplina di piano
regolatore circa l'ampiezza minima delle
aree edificabili, di guisa che la condizione
di "lotto intercluso e residuale" di un
terreno rende giuridicamente irrilevanti le
previsioni del P.R.G. che subordinano il
rilascio della concessione edilizia alla
preventiva approvazione del piano
particolareggiato o del piano di
lottizzazione, stante la materiale
impossibilità di imprimere alla zona un
diverso assetto urbanistico secondo gli
ordinari criteri (ed i contenuti) di cui
agli artt. 13 e 28 L. 17.08.1942 n. 1150.
Osserva il Collegio che -di regola-
l'astratta nozione di "lotto intercluso"
rileva in termini civilistici e si sostanzia
nel fatto che un bene immobile (di solito un
fondo rustico) non sia accessibile, da
nessun lato, da pubbliche strade o da
passaggi privati; viceversa, in termini
urbanistico-edilizi, la nozione in parola,
siccome strettamente correlata alla
possibilità di edificare un fondo in assenza
di un piano urbanistico attuativo o di un
piano di lottizzazione, non richiede affatto
l'interclusione del terreno da tutti i lati,
ma l'esistenza di un’area c.d. “relitta”
ed autonomamente edificabile perché già
urbanisticamente definita: ossia,
compiutamente e definitivamente collegata ed
integrata con già esistenti opere di
urbanizzazione (strade, servizi, piazze,
giardini) e/o con altri immobili adiacenti.
In sostanza, la "regula iuris", cui
si ispira l'art. 7 delle N.A. del P.R.G. del
Comune di Trabia, è che il lotto è
edificabile senza la previa approvazione di
un piano attuativo a condizione che non
superi i 1.000 mq. e che sia uno mero "relitto"
allocato in zona già edificata ed
urbanisticamente definita.
Sul punto, infatti, la giurisprudenza ha
avuto modo di precisare che la nozione di "lotto"
in senso urbanistico deve essere tratta
dalla disciplina di piano regolatore circa
l'ampiezza minima delle aree edificabili, di
guisa che la condizione di "lotto
intercluso e residuale" di un terreno
rende giuridicamente irrilevanti le
previsioni del P.R.G. che subordinano il
rilascio della concessione edilizia alla
preventiva approvazione del piano
particolareggiato o del piano di
lottizzazione, stante la materiale
impossibilità di imprimere alla zona un
diverso assetto urbanistico secondo gli
ordinari criteri (ed i contenuti) di cui
agli artt. 13 e 28 L. 17.08.1942 n. 1150
(cfr. TAR Lazio 10.10.2001, n. 8424; Cons.
Stato, Sez. V, 26.09.1995 n. 1351 e Sez. IV,
10.09.1996 n. 1028; Sez. V, 05.06.1997 n.
612).
Ma proprio su tali aspetti concreti, la
motivazione del provvedimento impugnato
appare obiettivamente carente.
Né può rilevare, in contrario, il contenuto
del verbale n. 2 dell'11.05.2005 versato in
atti dal Comune (unitamente alla memoria di
costituzione), che risulta redatto dal già
citato e c.d. "Gruppo di lavoro" e
che ha ad oggetto asserite "linee di
orientamento dell'attività edificatoria in
ambito di lotto intercluso". Ed invero:
- in tale verbale si identifica la nozione
di "lotto intercluso" attraverso una
serie di parametri, decisamente innovativi e
rilevanti, che non trovano alcun riscontro
nella norma di attuazione di cui all'art. 7
cit. (come, ad esempio, laddove si
prescrive, tra l'altro, la "cessione
gratuita" da parte dei privati "… di
una striscia di terreno di lunghezza
coincidente con la lunghezza del lotto
prospiciente sulla strada e la cui
larghezza, rispetto all'asse stradale, sia
di ml. 2,00");
- con tale verbale, il Gruppo di lavoro
(composto da tecnici, verosimilmente,
comunali) ha finito con l'integrare la
prescrizione urbanistica in argomento, in
evidente carenza -assoluta- di potere,
dovendo, semmai, provvedere in materia gli
Organi comunali, attraverso una revisione "in
parte qua" dello strumento urbanistico.
Sta di fatto che in nessuno degli atti di
causa risulta, in qualche modo, specificata
la ragione -logica e concreta- per la quale
il lotto per cui è causa non possa dirsi
intercluso, tanto in relazione alla generica
formulazione dell'art. 7 delle N.A., quanto
in relazione agli stessi parametri indicati
nel detto verbale 11.05.2005.
4. Per completezza va detto, anche, che il
Comune di Trabia fa osservare, nelle proprie
difese, come il ricorrente si sarebbe
limitato a dare "… atto della situazione
relativa a tre lati, tacendo su cosa
insisterebbe sul quarto" lato del
terreno in questione. Ma a parte quanto
sopra precisato, circa la distinzione
esistente tra la nozione civilistica di
interclusione e quella urbanistico-ediliza,
si può agevolmente obiettare che nemmeno il
Comune stigmatizza la situazione di tale
quarto lato e ciò a fronte dell'onere dello
stesso Comune di esaminare la questione in
termini puntuali e concreti, evidenziando il
reale rapporto del terreno del ricorrente
con il restante tessuto urbanistico e quindi
la sua edificabilità o meno con singola ed
autonoma concessione (anziché previa
approvazione di un piano attuativo).
In definitiva, poiché nella specie è
pacifico che il lotto di terreno del
ricorrente sia inferiore a quello massimo di
1.000 mq. prescritto dall’art. 7 delle
N.diA. del P.R.G. e poiché dalla perizia
prodotta dal ricorrente, con le annesse
fotografie e stralcio aerofotogrammetrico
scala 1:2.000, la interclusione del lotto,
in termini urbanistico-edilizi, non sembra
possa dirsi esclusa (per la presenza di due
strade adiacenti al lotto), la censura di
difetto di motivazione non può non essere
condivisa, salvi gli ulteriori provvedimenti
del Comune, ivi compresa la facoltà di
imporre ogni eventuale cautela o
prescrizione ritenuta necessaria ad
assicurare l'edificazione nel rispetto di
tutti gli indici urbanistici ed edilizi
della zona (anche eventualmente prescrivendo
la inutilizzabilità edificatoria della
porzione del lotto non interessato dal
progetto)
(TAR Sicilia-Palermo, Sez. II,
sentenza 08.05.2008 n. 593 - link a www.giustizia-amministrativa.it). |
EDILIZIA
PRIVATA:
1. Diniego di permesso di costruire - Opere di
urbanizzazione (viabilità) su superfici di proprietà di
terzi - Necessità del consenso dei terzi - Non sussiste -
Illegittimità.
2. Diniego di permesso di costruire - Inadeguatezza della
viabilità d'accesso - Verificazione in contraddittorio con
istanza istruttoria - Non sussiste - Illegittimità.
3. Diniego di permesso di costruire e dell'autorizzazione
paesaggistica - Nuovo progetto - Successivo diniego di
permesso di costruire - Risarcimento del danno - Requisito
della colpevolezza - Non sussiste.
1. Il diniego del permesso di costruire motivato
dall'asserita incidenza delle opere di urbanizzazione
relative alla viabilità su superfici di proprietà dei terzi
dei quali sarebbe necessario il consenso, nel caso in cui il
lotto edificando è intercluso ma servito da una servitù
perpetua di passo pedonale e carraio e per la posa di
condutture e servizi tecnologici sulla superficie
interessata dalle opere di urbanizzazione progettate, è
illegittimo in quanto ai fini del permesso di costruire -che
viene sempre rilasciato con salvezza dei diritti dei terzi-
non è necessario l'espresso consenso dei superficiari
(titolari del fondo servente), fermo restando che eventuali
ragioni di contrasto tra le proprietà finitime dovrebbero
sfociare e trovare composizione in sede civilistica.
2. L'inadeguatezza della viabilità d'accesso, in
relazione alla quale, all'esito della verificazione in
contraddittorio disposta con ordinanza istruttoria, risulta
escluso che il traffico veicolare indotto dal nuovo carico
urbanistico dell'insediamento possa compromettere la
sicurezza del traffico, non rappresenta un fondato motivo
per denegare il permesso di costruire.
3. La richiesta di risarcimento dei danni conseguenti
ad un diniego di permesso di costruire e di autorizzazione
paesaggistica il cui progetto è stato abbandonato dal
ricorrente, con la presentazione di altro progetto (con
conseguente improcedibilità delle relative impugnazioni),
non è deducibile in quanto è preclusa una decisione di
merito volta a verificare la legittimità di quel progetto.
Quanto alla richiesta di risarcimento allegata in relazione
la diniego opposto dal Comune al secondo progetto, posto che
l'illegittimità del diniego non è di per sé solo, elemento
sufficiente a radicare una colpa dell'Amministrazione, non
sussistendo nella fattispecie una condotta colposa in quanto
il caso in esame è connotato, per un verso da profili di
discrezionalità (circa l'adeguatezza della viabilità
d'accesso) e, per altro verso, dalla convinzione, sia pure
erronea, della necessità dell'assenso del titolare del fondo
servente per la realizzazione di opere di urbanizzazione,
deve essere respinta (massima tratta da www.solom.it - TAR
Lombardia-Milano, Sez. II,
sentenza 31.03.2008 n. 630
- link a www.giustizia-amministrativa.it). |
anno 2007 |
|
EDILIZIA PRIVATA: Nel
caso di lotto intercluso o in altri analoghi
casi nei quali la zona risulti totalmente
urbanizzata, attraverso la realizzazione
delle opere e dei servizi atti a soddisfare
i necessari bisogni della collettività
-quali strade, spazi di sosta, fognature,
reti di distribuzione del gas, dell'acqua e
dell'energia elettrica, scuole, etc.- lo
strumento urbanistico esecutivo non può
ritenersi più necessario e non può,
pertanto, essere consentito all'Ente locale
di trincerarsi dietro l'opposizione di un
rifiuto, basato sul solo argomento formale
della mancata attuazione della
strumentazione urbanistica di dettaglio.
Nel caso di zone parzialmente urbanizzate il
diniego può essere opposto soltanto nel caso
in cui l'Amministrazione abbia adeguatamente
valutato lo stato di urbanizzazione già
presente nella zona e abbia congruamente
evidenziato le concrete e ulteriori esigenze
di urbanizzazione indotte dalla nuova
costruzione.
Tuttavia, il richiamato indirizzo
giurisprudenziale può trovare applicazione
solo nell’ipotesi, del tutto eccezionale,
che si sia già realizzata una situazione di
fatto che da quegli strumenti consenta con
sicurezza di prescindere, in quanto
risultano oggettivamente non più necessari,
essendo stato pienamente raggiunto il
risultato (id est: l’adeguata dotazione di
infrastrutture, primarie e secondarie
previste dal piano regolatore) cui sono
finalizzati.
Per l’applicazione del principio, insomma, è
necessario che lo stato delle urbanizzazioni
sia tale da rendere assolutamente superflui
gli strumenti attuativi.
Tale situazione, del tutto peculiare, deve
riguardare l’intero contenuto previsto dal
piano regolatore generale e deve concernere
le urbanizzazioni primarie e quelle
secondarie in riferimento all’assetto
definitivo dell’intero ambito territoriale
di riferimento.
La verifica, pertanto, non può essere
limitata alle sole aree di contorno
dell’edificio progettato, ma deve riguardare
l’intero comprensorio che dagli strumenti
attuativi dovrebbe essere pianificato.
Ogni altra soluzione avrebbe evidentemente
il torto di trasformare lo strumento
attuativo in un atto sostanzialmente
facoltativo, non più necessario
ogniqualvolta, a causa di precedenti abusi
edilizi sanati, di preesistenti edificazioni
ovvero del rilascio di singole concessioni
edilizie illegittime, il comprensorio abbia
già subito una qualche urbanizzazione, anche
se la stessa non soddisfa pienamente le
indicazioni del piano regolatore.
Com’è noto, secondo un consolidato indirizzo
giurisprudenziale, nel caso di lotto
intercluso o in altri analoghi casi nei
quali la zona risulti totalmente
urbanizzata, attraverso la realizzazione
delle opere e dei servizi atti a soddisfare
i necessari bisogni della collettività
-quali strade, spazi di sosta, fognature,
reti di distribuzione del gas, dell'acqua e
dell'energia elettrica, scuole, etc.- lo
strumento urbanistico esecutivo non può
ritenersi più necessario e non può,
pertanto, essere consentito all'Ente locale
di trincerarsi dietro l'opposizione di un
rifiuto, basato sul solo argomento formale
della mancata attuazione della
strumentazione urbanistica di dettaglio
(cfr., per tutte, TAR Campania, IV Sezione,
06.06.2000 n. 1819).
Nel caso di zone parzialmente urbanizzate il
diniego può essere opposto soltanto nel caso
in cui l'Amministrazione abbia adeguatamente
valutato lo stato di urbanizzazione già
presente nella zona e abbia congruamente
evidenziato le concrete e ulteriori esigenze
di urbanizzazione indotte dalla nuova
costruzione (cfr., C.d.S., Ad. Plen.,
06.10.1992 n. 12; V Sezione, 03.10.1997 n.
1097, 25.10.1997 n. 1189 e 18.08.1998 n.
1273; TAR Lazio, II Sezione, 29.09.2000 n.
7649; TAR Campania, IV Sezione, 02.03.2000
n. 596 e 18.05.2000 n. 1413).
Ritiene però questa Sezione, secondo un
orientamento già più volte espresso, che il
richiamato indirizzo giurisprudenziale può
trovare applicazione solo nell’ipotesi, del
tutto eccezionale, che si sia già realizzata
una situazione di fatto che da quegli
strumenti consenta con sicurezza di
prescindere, in quanto risultano
oggettivamente non più necessari, essendo
stato pienamente raggiunto il risultato (id
est: l’adeguata dotazione di
infrastrutture, primarie e secondarie
previste dal piano regolatore) cui sono
finalizzati.
Per l’applicazione del principio, insomma, è
necessario che lo stato delle urbanizzazioni
sia tale da rendere assolutamente superflui
gli strumenti attuativi.
Tale situazione, del tutto peculiare, deve
riguardare l’intero contenuto previsto dal
piano regolatore generale e deve concernere
le urbanizzazioni primarie e quelle
secondarie in riferimento all’assetto
definitivo dell’intero ambito territoriale
di riferimento.
La verifica, pertanto, non può essere
limitata alle sole aree di contorno
dell’edificio progettato, ma deve riguardare
l’intero comprensorio che dagli strumenti
attuativi dovrebbe essere pianificato.
Ogni altra soluzione avrebbe evidentemente
il torto di trasformare lo strumento
attuativo in un atto sostanzialmente
facoltativo, non più necessario
ogniqualvolta, a causa di precedenti abusi
edilizi sanati, di preesistenti edificazioni
ovvero del rilascio di singole concessioni
edilizie illegittime, il comprensorio abbia
già subito una qualche urbanizzazione, anche
se la stessa non soddisfa pienamente le
indicazioni del piano regolatore (cfr. TAR
Campania, Napoli, II, n. 1001/2007,
6538/2005, 2925/2004; 11664/2004)
(TAR Campania-Napoli, Sez. II,
sentenza 11.07.2007 n. 6669 - link a www.giustizia-amministrativa.it). |
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