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dossier DEBITI FUORI BILANCIO
anno 2018

APPALTISenza impegno di spesa paga personalmente il funzionario pubblico. I debiti fuori bilancio e l'azione di arricchimento senza causa nei principi espressi dalla Cassazione.
La Corte di Cassazione, Sez. I civile, con ordinanza 20.11.2018 n. 29911 ha ribadito l’indirizzo giurisprudenziale a tenore del quale il funzionario pubblico che abbia attivato un impegno di spesa per l'ente locale senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione risponde degli effetti di tale attività di spesa verso il terzo contraente, il quale è, pertanto, tenuto ad agire direttamente e personalmente nei suoi confronti e non già in danno dell'ente, essendo preclusa anche l'azione di ingiustificato arricchimento per carenza del necessario requisito della sussidiarietà, che è esclusa quando esista altra azione esperibile non solo contro l'arricchito, ma anche verso persona diversa.
Per quanto attiene al procedimento di riconoscimento di un debito fuori bilancio (previsto all’art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. n. 267 del 2000, n. 267), secondo la Corte non può valere ad introdurre una sanatoria per i contratti nulli o, comunque, invalidi -come quelli conclusi senza il rispetto della forma scritta ad substantiam- ovvero a derogare al regime di inammissibilità dell'azione di indebito arricchimento di cui all’art. 23 del decreto-legge n. 66 del 1989.
Sul punto, peraltro, la Suprema Corte -nell'altra ordinanza 21.11.2018 n. 30109 della I Sez. civile- ha precisato quando può avvenire il riconoscimento dei debiti fuori bilancio affermando “che resta esclusa l'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente, il quale può soltanto riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 (cd. T.u.e.l.), nei limiti dell'utilità e dell'arricchimento per l'ente stesso puntualmente dedotti e dimostrati”.
Tale riconoscimento può avvenire solo espressamente, con apposita deliberazione dell'organo competente, e non può essere desunto anche dal mero comportamento tenuto dagli organi rappresentativi, essendo esso insufficiente a esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative compiute.
Se ne ricava -conclude la Corte- che il funzionario pubblico non può attivare un impegno di spesa per l'ente locale senza un previo contratto e senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, ossia al di fuori dello schema procedimentale previsto dalle norme cosiddette di evidenza pubblica (commento tratto da www.ilquotidianodellapa.it).

APPALTI: E' inammissibile la domanda di indebito arricchimento formulata contro il comune in difetto di un'obbligazione derivante da un atto contrattualmente vincolante per l'amministrazione.
Il contratto si rende necessario in quanto il funzionario responsabile del servizio non può altrimenti impegnare il comune sul piano delle obbligazioni contrattuali.
---------------

In tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni contratte non rientrino nello schema procedimentale di spesa, insorge un rapporto obbligatorio direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione, per difetto del requisito della sussidiarietà, sicché resta esclusa l'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente, il quale può soltanto riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 (cd. T.u.e.l.), nei limiti dell'utilità e dell'arricchimento per l'ente stesso puntualmente dedotti e dimostrati.
Peraltro,
tale riconoscimento può avvenire solo espressamente, con apposita deliberazione dell'organo competente, e non può essere desunto anche dal mero comportamento tenuto dagli organi rappresentativi, essendo esso insufficiente a esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative compiute.
Se ne ricava che
il funzionario pubblico non può attivare un impegno di spesa per l'ente locale senza un previo contratto e senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, ossia al di fuori dello schema procedimentale previsto dalle norme cosiddette di evidenza pubblica.
In simile eventualità, degli effetti di tale attività di spesa verso il terzo risponde proprio e soltanto il funzionario inadempiente, nei confronti del quale, pertanto, è tenuto ad agire il terzo interessato.
L'azione di ingiustificato arricchimento dell'ente locale è preclusa dalla carenza del necessario requisito della sussidiarietà, notoriamente inesistente quando vi sia un'altra azione esperibile non solo contro l'arricchito ma anche verso un distinto soggetto.
---------------
Rilevato che:
   - l'arch. Ge.Ma. ricorre per cassazione, con unico motivo, avverso la sentenza della corte d'appello di Roma depositata il 30.04.2013, non notificata, che ha rigettato il gravame del medesimo nei confronti della decisione con la quale il tribunale di Tivoli, per quanto ancora rileva, aveva dichiarato inammissibile la domanda di indebito arricchimento formulata contro il comune di Mentana, relativamente alle prestazioni eseguite per il collaudo di alcuni lavori di ristrutturazione della locale piazza C.A. Dalla Chiesa;
   - il comune ha replicato con controricorso;
   - il ricorrente ha depositato una memoria.
Considerato che:
   - con l'unico motivo il ricorrente denunzia la violazione o falsa applicazione dell'art. 191, primo e quarto comma, del T.u.e.l. e degli artt. 2041 e 2042 cod. civ., per avere la corte d'appello affermato che la sussistenza dell'impegno contabile assunto con la determinazione dirigenziale di affidamento dell'incarico, recante l'indicazione del capitolo di bilancio cui imputare la spesa con visto di regolarità contabile, non integrava i presupposti per l'applicazione della norma;
   - nello specifico addebita alla Corte d'appello di essersi avviluppata in una contraddizione, avendo dapprima stabilito che il responsabile del servizio, conseguita l'esecutività del provvedimento di spesa, doveva comunicare al terzo l'impegno di copertura finanziaria e poi, invece, affermato che, in mancanza di un atto contrattuale giuridicamente vincolante per l'amministrazione, il funzionario operante non poteva ordinare la prestazione;
   - in termini concreti sostiene che l'avvenuta comunicazione dell'impegno di spesa era ricavabile dalla fattura n. 2 del 2005, emessa dal ricorrente medesimo e recante i riferimenti previamente comunicati;
   - il motivo è in parte inammissibile, poiché non coglie la ratio dell'impugnata sentenza, e in parte comunque infondato;
   - occorre premettere che la corte d'appello ha accertato che la prestazione era stata ordinata dal funzionario responsabile del comune di Mentana in difetto di un'obbligazione derivante da un atto contrattualmente vincolante per l'amministrazione, mediante convocazione (risultante da apposito verbale) della visita periodica di collaudo del 28.12.2004;
   - la circostanza non è smentita dal ricorso e rende irrilevante la questione dell'impegno contabile di spesa, visto che l'impegno di spesa deve pur sempre conseguire a un atto contrattuale giuridicamente vincolante per il comune;
   - da questo punto di vista deve essere puntualizzato che
il contratto si rende necessario in quanto il funzionario responsabile del servizio non può altrimenti impegnare il comune sul piano delle obbligazioni contrattuali;
   - ora la ratio dell'impugnata sentenza si rinviene nella negazione in tal guisa della possibilità di proporre l'azione di indebito arricchimento contro l'ente locale, e tanto è conforme alla giurisprudenza di questa Corte;
   - infatti, i
n tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni contratte non rientrino nello schema procedimentale di spesa, insorge un rapporto obbligatorio direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione, per difetto del requisito della sussidiarietà, sicché resta esclusa l'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente, il quale può soltanto riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 (cd. T.u.e.l.), nei limiti dell'utilità e dell'arricchimento per l'ente stesso puntualmente dedotti e dimostrati (cfr. per tutte Cass. n. 24860/2015, Cass. n. 12608/2017);
   - peraltro,
tale riconoscimento può avvenire solo espressamente, con apposita deliberazione dell'organo competente, e non può essere desunto anche dal mero comportamento tenuto dagli organi rappresentativi (oltre tutto nella specie neppure dedotto), essendo esso insufficiente a esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative compiute;
   - se ne ricava che
il funzionario pubblico non può attivare un impegno di spesa per l'ente locale senza un previo contratto e senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, ossia al di fuori dello schema procedimentale previsto dalle norme cosiddette di evidenza pubblica; e proprio questo nella specie è stato accertato dal giudice del merito;
   -
in simile eventualità, degli effetti di tale attività di spesa verso il terzo risponde proprio e soltanto il funzionario inadempiente, nei confronti del quale, pertanto, è tenuto ad agire il terzo interessato;
   -
l'azione di ingiustificato arricchimento dell'ente locale è preclusa dalla carenza del necessario requisito della sussidiarietà, notoriamente inesistente quando vi sia un'altra azione esperibile non solo contro l'arricchito ma anche verso un distinto soggetto (cfr. Cass. n. 80/2017); (Corte di Cassazione, Sez. I civile, ordinanza 21.11.2018 n. 30109).

APPALTI: Chi ordina la prestazione, senza il preventivo impegno di spesa, paga di tasca propria.
Il funzionario pubblico che abbia attivato un impegno di spesa per l'ente locale senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso (ossia al di fuori dello schema procedimentale previsto dalle norme ccdd. di evidenza pubblica), risponde, ai sensi dell'art. 23, comma 4, del d.l. n. 66 del 1989, conv., con modif., dalla l. n. 144 del 1989, degli effetti di tale attività di spesa verso il terzo contraente, il quale è, pertanto, tenuto ad agire direttamente e personalmente nei suoi confronti e non già in danno dell'ente, essendo preclusa anche l'azione di ingiustificato arricchimento per carenza del necessario requisito della sussidiarietà, che è esclusa quando esista altra azione esperibile non solo contro l'arricchito, ma anche verso persona diversa.
Né può ipotizzarsi una responsabilità dell'ente ex art. 28 Cost., in quanto tale norma presuppone che l'attività del funzionario sia riferibile all'ente medesimo, mentre la violazione delle regole contabili determina una frattura del rapporto di immedesimazione organica con la pubblica amministrazione
.
Le ragioni fondanti l'indirizzo summenzionato e, ancor prima, le disposizioni di legge oggetto della censura in esame sono di tutta evidenza: l'assunzione di impegni di spesa da parte degli enti locali postula l'inderogabilità delle modalità procedimentali imposte dall'art. 23 del decreto-legge n. 66 del 1989 (norma del resto inserita nel titolo IV dedicato al risanamento finanziario delle gestioni locali),
desumibile sia dalla ratio (intesa alla consapevole assunzione da parte degli enti locali degli impegni di spesa), sia dalla rilevanza di ordine pubblico della norma (diretta a garantire la correttezza nella gestione amministrativa, il contenimento della spesa pubblica e l'equilibrio economico-finanziario degli enti locali), con la logica conseguenza che, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all'ente, ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l'amministratore o funzionario che abbia assunto l'impegno; tale inderogabilità non conosce eccezioni, né il procedimento di riconoscimento di un debito fuori bilancio, ex art. 5 del d.lgs. 15.09.1997, n. 342, poi trasfuso nell'art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. n. 267 del 2000, n. 267, può valere ad introdurre una sanatoria per i contratti nulli o, comunque, invalidi -come quelli conclusi senza il rispetto della forma scritta ad substantiam- ovvero a derogare al regime di inammissibilità dell'azione di indebito arricchimento di cui al citato art. 23 del decreto-legge n. 66 del 1989.
---------------
Il terzo contraente, nell'accettare di eseguire lavori di somma urgenza, non può ignorare che, ove successivamente non intervenga l'autorizzazione da parte dell'ente, il rapporto contrattuale deve intendersi intercorso direttamente con il funzionario (o l'amministratore) ed assume, quindi, volontariamente il rischio conseguente alla definitiva individuazione della parte contraente (e patrimonialmente responsabile).
---------------
Ritenuto che:
   4. con l'unico motivo di ricorso si deduce, in relazione agli artt. 3, 24, 41, 42 e 97 Cost., l'illegittimità costituzionale dell'art. 23, commi 3 e 4, del d.l. n. 66 del 1989, conv. con modif. dalla legge n. 144 del 1989, come riprodotto nell'art. 191, commi 3 e 4, del d.lgs. 18.08.2000, n. 267, con riferimento alle spese disposte in situazioni di somma urgenza: con varie argomentazioni parte ricorrente sostiene, tra l'altro, che svincolare per legge l'amministrazione dal rapporto obbligatorio «significa rendere responsabile della spesa unicamente la persona fisica di chi l'ha ordinata. Questo equivale sottrarre alla garanzia patrimoniale del creditore il soggetto maggiormente solvente -per l'oggettiva maggior consistenza della risorse che, secondo l'id quod plerumque accidit, sono di titolarità dell'ente, rispetto a quelle di uno stipendiato- e dunque ridurre le possibilità di realizzo che normalmente l'ordinamento assegna al creditore (art. 2740 c.c.). Ciò è tanto più grave, in quanto la prestazione, se ricorrono le condizioni dell'art. 2041 cod. civ., è resa oggettivamente nell'interesse dell'Amministrazione, che però se ne avvantaggerebbe a danno del fornitore, perché questi non potrebbe agire più nei suoi confronti bensì unicamente nei confronti del dipendente, con probabilistica incapienza e comunque con un ingiustificato, rilevante aggravamento nel realizzo» (p. 6 del ricorso); secondo il ricorrente, le disposizioni in questione parificherebbero irragionevolmente situazioni diverse sul piano della meritevolezza quali, da un lato, quella del «fornitore che, senza alcuna giustificazione, offre la propria prestazione in violazione delle norme che disciplinano il procedimento di spesa» e, dall'altro, quella del «fornitore che -in ragione dello stato di necessità, fonte di legittimazione prevista e tipizzata dalla legge- si rende disponibile a prestazioni, peraltro da realizzarsi normalmente in condizioni non particolarmente favorevoli», laddove invece, in ragione della disponibilità manifestata alla P.A., il comportamento del fornitore "solidale" (tale l'espressione usata in ricorso) «andrebbe non solo riconosciuto ma addirittura incentivato», sicché tanto l'appaltatore che ha operato secondo la normativa ordinario quanto quello che ha operato secondo la normativa emergenziale avrebbero «pari legittimità» (pp. 6-7); sempre secondo il ricorrente, la disciplina censurata avrebbe inoltre un effetto disincentivante degli interventi di somma urgenza (ciò che inciderebbe anche sui principi di buona amministrazione) introducendo, in sostanza, un'esenzione di responsabilità per le obbligazioni assunte dall'ente, laddove più opportuna soluzione normativa sarebbe quella di prevedere la responsabilità del funzionario direttamente nei confronti dell'amministrazione (pp. 8-9);
   5. la doglianza, veicolata con la proposizione di una questione di legittimità costituzionale manifestamente infondata, non ha pregio;
   5.1. è consolidato l'indirizzo di legittimità -che in questa sede non può non essere senz'altro confermato- secondo il quale «Il funzionario pubblico che abbia attivato un impegno di spesa per l'ente locale senza l'osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso (ossia al di fuori dello schema procedimentale previsto dalle norme ccdd. di evidenza pubblica), risponde, ai sensi dell'art. 23, comma 4, del d.l. n. 66 del 1989, conv., con modif., dalla l. n. 144 del 1989, degli effetti di tale attività di spesa verso il terzo contraente, il quale è, pertanto, tenuto ad agire direttamente e personalmente nei suoi confronti e non già in danno dell'ente, essendo preclusa anche l'azione di ingiustificato arricchimento per carenza del necessario requisito della sussidiarietà, che è esclusa quando esista altra azione esperibile non solo contro l'arricchito, ma anche verso persona diversa. Né può ipotizzarsi una responsabilità dell'ente ex art. 28 Cost., in quanto tale norma presuppone che l'attività del funzionario sia riferibile all'ente medesimo, mentre la violazione delle regole contabili determina una frattura del rapporto di immedesimazione organica con la pubblica amministrazione» (per tutte, Sez. 1, 04.01.2017, n. 80);
   5.2. le ragioni fondanti l'indirizzo summenzionato e, ancor prima, le disposizioni di legge oggetto della censura in esame sono di tutta evidenza: l'assunzione di impegni di spesa da parte degli enti locali postula l'inderogabilità delle modalità procedimentali imposte dall'art. 23 del decreto-legge n. 66 del 1989 (norma del resto inserita nel titolo IV dedicato al risanamento finanziario delle gestioni locali), desumibile sia dalla ratio (intesa alla consapevole assunzione da parte degli enti locali degli impegni di spesa), sia dalla rilevanza di ordine pubblico della norma (diretta a garantire la correttezza nella gestione amministrativa, il contenimento della spesa pubblica e l'equilibrio economico-finanziario degli enti locali), con la logica conseguenza che, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all'ente, ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l'amministratore o funzionario che abbia assunto l'impegno; tale inderogabilità non conosce eccezioni (come chiarito da Sez. U, 18.12.2014, n. 26657 in fattispecie di spesa interamente finanziata da altro ente pubblico), né il procedimento di riconoscimento di un debito fuori bilancio, ex art. 5 del d.lgs. 15.09.1997, n. 342, poi trasfuso nell'art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. n. 267 del 2000, n. 267, può valere ad introdurre una sanatoria per i contratti nulli o, comunque, invalidi -come quelli conclusi senza il rispetto della forma scritta ad substantiam- ovvero a derogare al regime di inammissibilità dell'azione di indebito arricchimento di cui al citato art. 23 del decreto-legge n. 66 del 1989 (in tal senso Sez. 1, 27.01.2015, n. 1510);
   5.3. a fronte di ciò, le argomentazioni, sopra riassunte, svolte da parte ricorrente a supporto della pretesa illegittimità costituzionale della norma obliterano del tutto sia la dimensione pubblicistica degli interessi dalla stessa presidiati, sia i principi in tema di corretta riferibilità dell'attività degli agenti amministrativi all'ente pubblico secondo lo schema dell'immedesimazione organica; per altro verso, parte ricorrente offre una ricostruzione affatto monca della fattispecie normativa trascurando tanto la prevista regolarizzazione dell'ordine dei lavori di somma urgenza a posteriori entro il termine stabilito (che costituisce per la P.A. un preciso obbligo, la cui eventuale violazione può essere fatta valere anche dal terzo contraente in via di responsabilità precontrattuale: Corte cost., ord. 06.02.2001, n. 26) quanto il dato dell'effettività della tutela comunque riconosciuta -nella cornice del bilanciamento degli interessi in gioco- al privato contraente, pervenendo infine ad attingere inammissibilmente il merito delle scelte legislative;
   5.4. non può poi mancarsi di rilevare, da ultimo, che la Corte costituzionale ha in più occasioni (sent. 24.10.1995, n. 446; sent. 30.07.1997, n. 295; ord. n. 26/2001 cit.) dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 23 cit. proposta dal ricorrente proprio con riferimento al profilo della disparità di trattamento nell'esecuzione dei lavori di somma urgenza, significativamente osservando, tra l'altro, che «il terzo contraente, nell'accettare di eseguire lavori di somma urgenza, non può ignorare che, ove successivamente non intervenga l'autorizzazione da parte dell'ente, il rapporto contrattuale deve intendersi intercorso direttamente con il funzionario (o l'amministratore) ed assume, quindi, volontariamente il rischio conseguente alla definitiva individuazione della parte contraente (e patrimonialmente responsabile)» (cfr. Corte cost., nn. 295/1997 e 446/1995) (Corte di Cassazione, Sez. I civile, ordinanza 20.11.2018 n. 29911).

ATTI AMMINISTRATIVITransazione impossibile sulle sanzioni. Solo i rapporti patrimoniali disponibili possono essere oggetto di transazione da parte dell'ente locale.
Con il parere 12.04.2018 n. 108 la Sez. regionale di controllo della Corte dei Conti per la Lombardia riassume i requisiti essenziali dell'accordo transattivo disciplinato agli articoli 1965 e seguenti del Codice civile.
La scelta discrezionale
Ai magistrati viene chiesto se sia ammissibile una transazione con la curatela di un fallimento, nell'ambito di un contenzioso giudiziario, per il pagamento di fatture relative a prestazioni mai impegnate nel bilancio dell'ente. La Sezione ritiene oggettivamente inammissibile la richiesta di parere, non ravvisando le necessarie caratteristiche di astrattezza e generalità, ma in ottica collaborativa giudica utile richiamare i limiti al ricorso alla transazione da parte degli enti pubblici.
La scelta se proseguire un giudizio o arrivare ad un accordo transattivo spetta all'amministrazione nell'ambito dello svolgimento dell’ordinaria attività amministrativa, e come tutte le scelte discrezionali non è soggetta a sindacato giurisdizionale. Uno degli elementi che l'ente deve considerare è sicuramente la convenienza economica della transazione in relazione all'incertezza del giudizio, intesa quest'ultima in senso relativo, da valutare in relazione alla natura delle pretese, alla chiarezza della situazione normativa e ad eventuali orientamenti giurisprudenziali.
L’esame sulla convenienza
I limiti alla stipula della transazione da parte di enti pubblici attengono alla legittimazione soggettiva e alla disponibilità dell'oggetto, oltre che al rispetto della disciplina pubblicistica. La transazione richiede poi l'esistenza di una controversia giuridica (e non di un semplice conflitto economico), che sussiste o può sorgere quando si contrappongono pretese confliggenti di cui non sia possibile a priori stabilire quale sia giuridicamente fondata.
Di conseguenza, il contrasto tra l'affermazione di due posizioni giuridiche è la base della transazione, in quanto serve per individuare le reciproche concessioni, elemento collegato alla contrapposizione delle pretese che ciascuna parte ha in relazione all'oggetto della controversia.
I diritti disponibili
Infine la transazione è valida solo se ha ad oggetto diritti disponibili e cioè, secondo la prevalente dottrina e giurisprudenza, quando le parti hanno il potere di estinguere il diritto in forma negoziale. È nulla, infatti, la transazione nel caso in cui i diritti che formano oggetto della lite siano sottratti alla disponibilità delle parti per loro natura o per espressa disposizione di legge.
In particolare, il potere sanzionatorio dell'amministrazione e le misure afflittive che ne sono l'espressione possono farsi rientrare nel novero delle potestà e dei diritti indisponibili, in merito ai quali è escluso che possano concludersi accordi transattivi con la parte privata destinataria degli interventi sanzionatori (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 26.04.2018).
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MASSIMA
Il Sindaco del Comune di Mozzate (Co) ha formulato
a questa Sezione il seguente quesito: se sia ammissibile una transazione in un contenzioso giudiziario con la curatele di un fallimento per il quale si chiede il riconoscimento di fatture, e conseguente pagamento, per pranzi (n. 1784 coperti) erogati nell'anno 2007 presso un ristorante) per la motivazione presunta di presentazione Piano del Governo del Territorio (approvato l'anno successivo).
La ricorrente Fa. S.r.l. afferma di essere creditore della somma di € 35.057,60 comprovata da n. 17 fatture emesse tra il 2006 e il 2007, rimaste impagate, nonostante l'asserita prestazione di servizi di ristorazione avvenuta in diverse occasioni, a favore del Comune.
A riguardo il segretario comunale evidenzia l'impossibilità a transare, perché, ex art. 194 TU 267/2000, trattasi di debito fuori bilancio non riconoscibile. In questo caso -sempre secondo il segretario- ricorre l'ipotesi di cui all'art. 191, co. 4 del predetto T.U. per cui "il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate e continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibile le singole prestazioni. Secondo il suggerimento del legale del Comune, si può ritenere civilisticamente conveniente la transazione caldeggiata anche dal Giudice della causa, al fine di scongiurare una conclusione con esito sfavorevole per il Comune, con il rischio di condanna alle spese legali anche di controparte."
Il Sindaco poi allega una sintesi della vicenda dove gli elementi più significativi secondo la prospettazione dell'istante, sono rappresentati dal fatto che non esiste da parte dell'Ente alcun impegno di spesa per le prestazioni rese in favore dei partecipanti all'incontro per la presentazione del nuovo P.G.T. (incontro durato alcuni giorni) e che si dubita che tali prestazioni possano essere imputate all'amministrazione.
...
1.3. Alla luce dei principi ora richiamati,
la richiesta di parere in esame deve ritenersi oggettivamente inammissibile, in quanto il relativo quesito sottende valutazioni attinenti alla concreta attività gestionale ed amministrativa di esclusiva competenza dell'Ente istante (cfr., ex multis, le deliberazioni della Sezione nn. 161/2013/PAR e 128/2013/PAR), risultando, dunque, finalizzato ad ottenere -più che un parere avente rilievo interpretativo generale- un vaglio di legittimità e di merito.
Nel caso in esame, infatti, non si deve interpretare una norma di contabilità pubblica, che presenti incertezze o problemi esegetici particolari, ma si deve legittimare una scelta che l'Amministrazione dovrà adottare in ordine ad una transazione caldeggiata addirittura dal Giudice del contenzioso in atto.
Non vi è chi non veda che il caso è caratterizzato da una concretezza estrema.
La Sezione, tuttavia, in un'ottica collaborativa e sempre in linea generale, ritiene di richiamare i seguenti limiti al ricorso alla transazione da parte degli enti pubblici già espressi con orientamenti costanti dalla Corte che possono essere utili al Comune:
   • "
i limiti alla stipulazione della transazione da parte di enti pubblici sono quelli propri di ogni soggetto dell'ordinamento giuridico, e cioè la legittimazione soggettiva e la disponibilità dell'oggetto, e quelli specifici di diritto pubblico, e cioè la natura del rapporto tra privati e pubblica amministrazione. Sotto quest'ultimo profilo va ricordato che, nell'esercizio dei propri poteri pubblicistici, l'attività degli enti territoriali è finalizzata alla cura concreta di interessi pubblici e quindi alla migliore cura dell'interesse intestato all'ente. Pertanto, i negozi giuridici conclusi con i privati non possono condizionare l'esercizio del potere dell'Amministrazione pubblica sia rispetto alla miglior cura dell'interesse concreto della comunità amministrata, sia rispetto alla tutela delle posizioni soggettive di terzi, secondo il principio di imparzialità dell'azione amministrativa;
   •
la scelta se proseguire un giudizio o addivenire ad una transazione e la concreta delimitazione dell'oggetto della stessa spetta all'Amministrazione nell'ambito dello svolgimento della ordinaria attività amministrativa e come tutte le scelte discrezionali non è soggetta a sindacato giurisdizionale, se non nei limiti della rispondenza delle stesse a criteri di razionalità, congruità e prudente apprezzamento, ai quali deve ispirarsi l'azione amministrativa. Uno degli elementi che l'ente deve considerare è sicuramente la convenienza economica della transazione in relazione all'incertezza del giudizio, intesa quest'ultima in senso relativo, da valutarsi in relazione alla natura delle pretese, alla chiarezza della situazione normativa e ad eventuali orientamenti giurisprudenziali;
   •
ai fini dell'ammissibilità della transazione è necessaria l'esistenza di una controversia giuridica (e non di un semplice conflitto economico), che sussiste o può sorgere quando si contrappongono pretese confliggenti di cui non sia possibile a priori stabilire quale sia giuridicamente fondata. Di conseguenza, il contrasto tra l'affermazione di due posizioni giuridiche è la base della transazione in quanto serve per individuare le reciproche concessioni, elemento collegato alla contrapposizione delle pretese che ciascuna parte ha in relazione all'oggetto della controversia. Si tratta di un elemento che caratterizza la transazione rispetto ad altri modi di definizione della lite;
   •
la transazione è valida solo se ha ad oggetto diritti disponibili (art 1966, co. 2 cod. civ.) e cioè, secondo la prevalente dottrina e giurisprudenza, quando le parti hanno il potere di estinguere il diritto in forma negoziale. E' nulla, infatti, la transazione nel caso in cui i diritti che formano oggetto della lite siano sottratti alla disponibilità delle parti per loro natura o per espressa disposizione di legge. In particolare, il potere sanzionatorio dell'amministrazione e le misure afflittive che ne sono l'espressione possono farsi rientrare nel novero delle potestà e dei diritti indisponibili, in merito ai quali è escluso che possano concludersi accordi transattivi con la parte privata destinataria degli interventi sanzionatori (cfr. Sez. Lombardia n. 1116/2009 cit.);
   • requisito essenziale dell'accordo transattivo disciplinato dal codice civile (artt. 1965 e ss.) è, in forza dell'art. 1321 dello stesso codice, la patrimonialità del rapporto giuridico".

Per quanto attiene alla legittimità della transazione, questa Sezione (deliberazione n. 161/2013/PAR) ha già chiarito che "
non può pronunciarsi in ordine alla ragionevolezza, intesa in termini di opportunità e di convenienza per l'Ente, di una potenziale transazione. Circa gli eventuali spazi per un eventuale accordo [transattivo] si rimanda ai principi elaborati da dottrina e giurisprudenza in merito a presupposti e limiti entro i quali le amministrazioni pubbliche possono stipulare contratti di transazione (senza pretesa di esaustività, deliberazioni della scrivente Sezione n. 26 del 16/04/2008 e n. 1161 del 18/12/2009)".
Appare utile evidenziare, inoltre, che
il comune che sarà tenuto ad una prestazione (il pagamento di una somma di denaro) in esecuzione di un accordo transattivo, debba comunque accertarsi, prima di aderire all’accordo, che la prestazione sia stata effettivamente ricevuta dall’Ente e perciò che l’Ente sia il soggetto legittimato a concludere il contratto di transazione e che non siano, invece, altri i soggetti tenuti all’adempimento.

ATTI AMMINISTRATIVI - APPALTILa Sezione Autonomie chiude al pagamento del debito fuori bilancio prima del consiglio.
Diversamente dall’ultime indicazioni dei giudici contabili (si veda il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 31 gennaio) sulla possibilità del pagamento dei debiti fuori bilancio originati da sentenze esecutive prima del loro formale riconoscimento in consiglio comunale, la Sezione delle Autonomie, con la deliberazione 28.03.2018 n. 4, chiude la porta a questa ipotesi stabilendo che il riconoscimento e la copertura finanziaria del debito fuori bilancio spetti, in via esclusiva e non delegabile, alla sola massima assise comunale (si veda il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 20 aprile).
La posizione delle Sezioni regionali
Un primo parere, sulla possibilità di procedere al pagamento del debito fuori bilancio, limitatamente alle sentenze esecutive, prima del suo formale riconoscimento in Consiglio comunale, è della Sezione Campania (
parere 10.01.2018 n. 2) essendo i pagamenti certi sia nell'an che nel quantum. Tale possibilità è stata successivamente confermata dalla Sezione Liguria (parere 22.03.2018 n. 73) che ha indicato, inoltre, il seguente iter:
   a) mediante pagamento disposto dal dirigente della spesa su capitoli esistenti;
   b) mediante variazioni di competenza della giunta comunale;
   c) e, in ultima istanza, mediante variazioni di urgenza da parte dell'organo esecutivo, secondo gli articoli 42, comma 4, e 175, comma 4, del Tuel. Le motivazioni di entrambi gli orientamenti discendono dall'evitare ulteriori spese a carico dell'ente locale in caso di inerzia del consiglio.
Le indicazioni della Sezione delle Autonomie
Tra i contenuti dell'analisi della situazione finanziaria degli enti locali, nel primo anno di applicazione della contabilità armonizzata sui dati del consuntivo 2016, la Sezione delle Autonomie si sofferma in modo particolare sul fenomeno dei debiti fuori bilancio e delle evidenti criticità che da questi debiti discendono.
Prima di analizzare le conseguenze di un ritardo del loro riconoscimento da parte del consiglio comunale, i giudici contabili precisano che «la procedura da seguire per ricondurre nella contabilità dell'Ente i debiti fuori bilancio consiste nel riconoscimento, in via esclusiva e non delegabile, da parte dell'organo consiliare di quest'ultimo che, con apposita delibera, accerta o autorizza la riconducibilità del debito ad una delle fattispecie previste dal legislatore, le cause della sua formazione e le eventuali responsabilità, individuando, quindi, le risorse necessarie per provvedere al relativo pagamento».
Precisando, inoltre che «la copertura del debito avvenga con il riconoscimento di legittimità, in qualsiasi momento questo si determini». È evidente, quindi, come anche per le sentenze esecutive l'unico organo competente, prima della disposizione del pagamento, resti solo il consiglio non potendo essere accettate altre modalità di liquidazione indicate dalle Sezioni regionali.
Il ritardo nel riconoscimento del debito
Una volta chiarita in via definitiva la competenza, la Corte indica anche le conseguenze di un possibile ritardo del riconoscimento del debito e, in particolare:
   • con l'introduzione del Dlgs 118/2011 il relativo principio applicato n. 4/2 ha statuito i criteri per una corretta contabilizzazione dei debiti fuori bilancio riconosciuti, stabilendo che essi vanno sempre imputati all'esercizio di scadenza, anche se riconosciuti successivamente alla chiusura dell'esercizio e rilevati in sede di rendiconto, mediante correlata riduzione del risultato di amministrazione;
   • si sarebbe in presenza di una violazione del principio di veridicità dei documenti e delle risultanze contabili e, nel contempo, verrebbero alterate le risultanze rilevanti ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica (si veda il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 10 aprile) e degli equilibri di bilancio.
La Corte, infine, fa presente che agli enti locali che presentino, nell'ultimo rendiconto deliberato, un disavanzo di amministrazione, ovvero debiti fuori bilancio, ancorché da riconoscere, nelle more della variazione di bilancio che dispone la copertura del disavanzo e del riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge (articolo 188, comma 1-quater, del Tuel) (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 23.04.2018).
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7 DEBITI FUORI BILANCIO
7.1 I criteri armonizzati d’imputazione
La riforma dei sistemi contabili si fonda su importanti principi generali dal cui rispetto dipende la sana gestione degli Enti. Il filo conduttore che rende omogeneo un intero ciclo di bilancio è quello che lega gli obblighi della programmazione, osservando un’attendibile previsione di entrate e spese, sia in termini di competenza sia in termini di cassa, a quelli della corretta contabilizzazione ed imputazione delle stesse e ad una loro attenta rendicontazione, il tutto funzionale ad una gestione rispettosa della regola costituzionale dell’obbligo del pareggio di bilancio. Le patologie delle gestioni, sia che attengano a puntuali irregolarità amministrativo-contabili, sia che raggiungano i livelli strutturali della costruzione del bilancio deliberato in pareggio finanziario, producono effetto sugli equilibri.
L’alterazione degli equilibri di bilancio può essere, infatti, imputabile, tra le varie cause, alla presenza dei debiti fuori bilancio
214, cioè ad obbligazioni che, non essendo registrate da subito nelle scritture contabili dell’Ente, restano fuori dalla programmazione finanziaria. La disciplina legislativa che declina i principi di gestione di cui al capo IV del Titolo III della parte II del Tuel, in quanto finalizzata alla migliore applicazione dei principi di veridicità, trasparenza ed equilibrio di bilancio, obbliga i singoli Enti, al ricorrere dei presupposti, ad adottare con tempestività i provvedimenti di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, onde evitare la formazione di oneri aggiuntivi a carico dell’Ente, come eventuali interessi o spese di giustizia.
Rafforza tale obbligo anche la previsione contenuta nell’art. 188-quater, Tuel, secondo il quale nelle more del finanziamento e riconoscimento dei predetti debiti, non è possibile assumere impegni e pagare spese non previsti dalla legge.

Peraltro
il corretto sviluppo della programmazione finanziaria è presidiato da rilevanti momenti di verifica come quello di cui all’art. 193, co. 2, lett. b), Tuel, che obbliga il Consiglio a deliberare, almeno una volta l’anno, il permanere degli equilibri, assumendo, ove necessario, i relativi provvedimenti di ripiano così come previsti dal legislatore all’art. 194, Tuel.
Naturalmente
anche la riconduzione in bilancio di spese non programmate ne impone la copertura e, per lo più inevitabilmente, l’adozione di misure di ripiano che siano coerenti con gli equilibri di bilancio, misure che il consiglio comunale assume, contestualmente, alla rilevazione dei debiti, così come, più in generale, degli squilibri per il ripristino del pareggio, e ciò con facoltà di utilizzare anche l’avanzo libero come mezzo di copertura nel caso di insufficienza delle altre risorse, che in via principale devono essere utilizzate secondo le previsioni dell’art. 193, co. 3.
Il rigore dei provvedimenti di riequilibrio è dimostrato dal fatto che il mancato ripiano è equiparato alla mancata approvazione del bilancio di previsione (art. 193, co. 4) con la conseguente applicazione della procedura di scioglimento del consiglio comunale di cui al co. 2, art. 141, Tuel.

Occorre considerare che le misure di risanamento ex art. 193 Tuel segnano il confine con le eventuali diverse misure che si rendono necessarie in caso di squilibrio strutturale che integra una condizione di precarietà finanziaria più estesa. In tale prospettiva si pone il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall'art. 243-bis, Tuel, che richiede la preliminare ricognizione complessiva di tutta la massa debitoria, compresa quella cosiddetta sommersa, che si riconosce grazie all’applicazione dell’art. 194, Tuel. In caso contrario, oltre a violare lo specifico disposto di cui all’art. 243-bis, Tuel, si altererebbe l’attendibilità complessiva del Piano di riequilibrio, la cui disciplina è stata di recente modificata dall’art. 1, co. 888, della legge di bilancio per il 2018. Esso è anche indispensabile per accedere ad un Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli Enti locali, presso il Ministero dell’Interno.
Sempre in un’ottica di sana gestione, risulta opportuno che l’Ente, in sede di programmazione, per garantire il mantenimento dell’equilibrio del bilancio nel tempo, preveda appositi accantonamenti, per affrontare gli eventuali oneri connessi ai rischi di possibili situazioni debitorie.
Tra gli accantonamenti di maggior rilievo si colloca l’obbligo di accantonare al Fondo rischio spese legali le risorse atte a coprire le maggiori spese derivanti da contenzioso. Con l’introduzione del d.lgs. n. 118/2011, sull’armonizzazione dei sistemi contabili, il relativo principio applicato n. 4/2 ha statuito i criteri per una corretta contabilizzazione dei DFB riconosciuti, stabilendo che essi vanno sempre imputati all’esercizio di scadenza, anche se riconosciuti successivamente alla chiusura dell’esercizio e rilevati in sede di rendiconto. Se, viceversa, i debiti riconosciuti non sono ancora scaduti devono essere registrati nell’esercizio di riconoscimento ed imputati secondo esigibilità.

Il legislatore ha cercato di porre limiti a questa disfunzione gestionale con la disciplina sanzionatoria contenuta nelle norme del Tuel, con le limitazioni al ricorso all’indebitamento e con l’obbligo dell’invio alle Procure regionali della Corte dei conti delle relative delibere. I debiti fuori bilancio, infatti, non solo alterano la stabilità degli equilibri, ma possono anche preludere a situazioni più gravi, come il dissesto. In tale contesto, assume rilievo la previsione normativa del parere del revisore nel caso di riconoscimento del debito fuori bilancio e della eventuale transazione che lo riguarda.
L’indagine svolta dalla Sezione sull’esercizio 2016 si è proposta di verificare l’andamento del fenomeno nelle Amministrazioni provinciali e comunali, comprensive delle Città metropolitane, estesa, talora, anche agli anni 2014-2015, analizzando i riconoscimenti deliberati sotto i vari profili di interesse ed in particolare rilevando:
   a) il dato dei ripiani con impegno sul bilancio di esercizio e sui due successivi;
   b) le tipologie delle risorse utilizzate per la copertura dei debiti;
   c) l’importo dei debiti fuori bilancio non ancora riconosciuti al 31.12.2015;
   d) il numero degli stessi Enti che hanno riconosciuto debiti fuori bilancio nell’ultimo biennio;
   e) gli Enti con debiti fuori bilancio che hanno usufruito degli strumenti finanziari previsti dal d.l. n. 35/2013 e, infine
   f) gli Enti che hanno deliberato il ripiano dei debiti riconosciuti nell’ambito della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale.
Tra gli Enti che hanno un debito riconosciuto si è dato particolare risalto alla categoria peculiare di quelli per i quali pur avendo provveduto al riconoscimento antecedentemente all’esercizio di riferimento, non risultavano ancora finanziati per il relativo importo: tale categoria, che si colloca tra debiti riconosciuti e non riconosciuti, non interessa, in realtà, molti casi (61 Comuni, una Città metropolitana e una Provincia), anche se, sotto il profilo della gravità del fenomeno, è talora accomunata a quella dei debiti non riconosciuti.
Si è dato ancora particolare rilievo ai DFB ancora da riconoscere al 31.12.2016 che inficiano l’attendibilità delle scritture contabili. L’indagine è stata condotta utilizzando i dati riferiti dagli Enti interessati, attraverso la compilazione di un questionario.
Per entrambi gli esercizi considerati (2015-2016) sono risultati adempienti alla rilevazione, tramite il citato questionario, la quasi totalità degli Enti di area vasta; mentre per i Comuni si è registrata nel 2016, rispetto al precedente esercizio, una rilevazione più ridotta avendo inviato i questionari 7.299 Enti su 8.047.
...
7.4 Conclusioni
Tra le varie cause dell’alterazione degli equilibri di bilancio c’è l’impatto che possono avere con essi i debiti fuori bilancio, ovvero le obbligazioni che, non essendo registrate all’origine nelle scritture contabili dell’Ente, restano al di fuori della programmazione finanziaria. Sono questi fenomeni gestori in grado di porre a rischio l’attendibilità del risultato di amministrazione conseguito in sede di rendiconto, e che occorre considerare, se si vuole rappresentare correttamente la situazione finanziaria.
Va, infatti, tenuto presente che
non sempre i DFB riconosciuti sono contestualmente finanziati, là dove, invece, le norme contabili impongono che la copertura del debito avvenga con il riconoscimento di legittimità, in qualsiasi momento questo si determini. La procedura per ricondurre i DFB nella contabilità dell’Ente consiste nella sua identificazione, in via esclusiva e non delegabile, da parte di una delibera dell’organo consiliare, che autorizzi o accerti la riconducibilità del debito ad una delle fattispecie previste dal legislatore, le cause della sua formazione e le eventuali responsabilità, individuando, infine, le risorse necessarie per provvedere al relativo pagamento.
Il principio applicato n. 4/2 par. 9.1, sull’armonizzazione dei sistemi contabili, di cui al d.lgs. n. 118/2011, ha disposto i criteri per una corretta contabilizzazione dei DFB riconosciuti (e scaduti), stabilendo che essi vanno sempre imputati all’esercizio di scadenza, anche se rilevati, come spesso accade, in sede di rendiconto. Se, viceversa, i debiti riconosciuti non sono ancora scaduti, vanno registrati nell’esercizio di riconoscimento ed imputati nel momento in cui diventano esigibili.
In seno ai 105 Enti censiti di area vasta, il riscontro si è avuto da 63 Province e 9 Città metropolitane con debiti fuori bilancio riconosciuti nell’esercizio 2016, per un totale di poco più di 64 milioni di euro, di cui circa 45 milioni imputati alle Province e circa 19 milioni alle Città metropolitane, con un insignificante incremento complessivo rispetto all’esercizio 2015.
Non si è, dunque, confermata la tendenza ad una flessione di tutti i debiti fuori bilancio riconosciuti, comprensivi delle Province e delle Città metropolitane, il cui incremento non solo è, come si è visto, trascurabile, ma anche in sostanza riconducibile alle Città metropolitane. In effetti, dai dati del raffronto con l’esercizio 2015 risulta che, nelle Province, il numero dei debiti riconosciuti si è ridotto assai poco, dai 45.572.444 euro del 2015 ai menzionati 45.025.528 euro del 2016, a fronte di un marginale incremento del 2% nelle Città metropolitane (da 18.090.637 a 18.476.170 euro).
Presso i Comuni, nell’esercizio 2016 il fenomeno della contrazione di debiti fuori bilancio rimane tendenzialmente stabile per numero di Enti coinvolti, pari a 1.669 (nel 2015 erano stati 1.676), mentre diminuisce in valore assoluto e percentuale l’ammontare dei debiti riconosciuti, che scende complessivamente a circa 559 milioni di euro, rispetto ai circa 623 milioni dell’anno 2015 (-10%).
Nelle 63 Province che, nel 2016, registrano DFB riconosciuti per circa 45 milioni, le coperture con avanzo libero si sono ridotte, passando dal 50% circa del 2015 (in cui vi era una Provincia in più) a circa il 44% del 2016. Nel 2016 nelle 9 Città metropolitane, che hanno riconosciuto circa 19 milioni di debiti, l’avanzo libero è stato lo strumento di copertura in circa il 60% dei casi (11.395.044 euro).
I DFB non riconosciuti sono quelli che non compaiono affatto nelle scritture contabili, inficiandole, perché alla data di riferimento non era stata ancora emanata alcuna relativa delibera. Sfuggono, infatti, a ogni corretta rilevazione contabile, violando in modo palese il principio del rispetto della veridicità e attendibilità dei documenti contabili.
I debiti non riconosciuti al 31.12.2016, e da riconoscere nello stesso anno, riguardano 3 Città metropolitane e 22 Province, per un totale di 27.809.758 euro. Nel raffronto con l’esercizio 2015 si rileva che allora le Città metropolitane con questo tipo di debiti erano 5 e i loro debiti ammontavano a circa 3.271.942 euro, mentre le 23 Province avevano debiti pari a 31.957.588 euro, per un totale di DFB da riconoscere di 35.229.530 euro. Si registra, pertanto, una considerevole diminuzione di questi pari a 7.419.772 euro (circa il 21%). Presso i Comuni, invece, i DFB che al 31.12.2016 erano ancora da riconoscere ammontavano a circa 752 milioni di euro, con una crescita netta rispetto al 2015 in cui si erano registrati debiti per circa 684 milioni di euro (+10% circa).
Infine, i debiti fuori bilancio riconosciuti ma non ripianati nell’esercizio stesso, sono di importo limitato e poco significativo. Per le Province e Città metropolitane trattasi di un fenomeno quasi in via di estinzione. Per i Comuni, la stessa tipologia di debiti, riconosciuti ma da finanziare riguarda, nel 2016, 61 Comuni (erano 76 nel 2015) e un importo di circa 176 milioni di euro, ripianati tra l’anno stesso e i due successivi. Il ripiano riferito al biennio 2017/2018 investe una quota di debito pari a 5.104.887 euro (3% circa).
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214 Il quadro normativo dell’istituto è stato ampiamente trattato dalla Relazione di questa Sezione sulla gestione finanziaria degli Enti locali del 2015. Cfr. deliberazione n. 4/SEZAUT/2017/FRG (pagg. 354-358).

ATTI AMMINISTRATIVI - APPALTI: In coerenza con i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa e con l’interesse pubblico volto ad evitare inutili sprechi di danaro pubblico, è possibile per i competenti organi dell’ente locale, nelle ipotesi e con le modalità precisate nel presente pronunciamento, procedere al pagamento dell’obbligazione derivante da un provvedimento giurisdizionale esecutivo anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento.
Resta comunque salvo l’obbligo della pronta attivazione e celere definizione del procedimento di cui all’art. 194 TUEL, nonché l’obbligo di includere la determinazione relativa al pagamento anticipato nella documentazione da trasmettere alla competente Procura della Corte dei conti ai sensi dell’art. 23 della legge n. 289 del 2002.
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In tema di debiti fuori bilancio, ovvero delle obbligazioni pecuniarie maturate senza la previa adozione dei dovuti adempimenti per la necessaria regolare assunzione dell’impegno contabile, la disciplina normativa si rinviene negli articoli 191, 193 e 194 del TUEL.
In particolare, è quest’ultima disposizione che prevede la possibilità per gli enti locali di riconoscere la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da determinate fattispecie tassativamente elencate nel primo comma, tra cui è compreso alla lett. a) il caso delle “sentenze esecutive”.
Dell’estesa elaborazione giurisprudenziale (oltre che dottrinaria) della materia, interessa qui ricordare in particolare due approdi interpretativi che risultano ormai assolutamente consolidati.
Un primo punto considerato certo attiene alla competenza del Consiglio comunale in ordine al riconoscimento dei debiti fuori bilancio, che è ritenuta esclusiva, non derogabile e non assumibile da altri organi, essenzialmente in ragione delle funzioni generali di indirizzo e controllo politico-amministrativo e di garante dell’equilibrio e della regolarità del sistema di bilancio, proprie dell’organo elettivo.
L’altro dato pacificamente acquisito è quello per cui, al di là del rilievo letterale, la riconoscibilità dei debiti derivanti da sentenze esecutive ammessa dall’art. 194, comma 1, lett. a), TUEL, è da intendersi riferita a tutti i provvedimenti giudiziari idonei a costituire un titolo esecutivo e ad instaurare un processo di esecuzione, ivi compreso, pertanto, il decreto ingiuntivo dichiarato esecutivo.

Per gli amministratori e i funzionari che vengono a conoscenza dell’avvenuta notificazione di un decreto ingiuntivo, rimane obbligo prioritario quello di attivare e svolgere prontamente, ciascuno per la propria competenza, il procedimento che conduce alla tempestiva convocazione del Consiglio comunale deputato all’assunzione delle determinazioni inerenti il riconoscimento del debito fuori bilancio, in modo che l’adozione della deliberazione consiliare possa giungere in tempo utile per effettuare il pagamento nei termini stabiliti ed impedire la formazione di oneri aggiuntivi a carico dell’ente, come quelli connessi alla maturazione di interessi e rivalutazione monetaria o alle ulteriori spese legali conseguenti ad eventuali azioni esecutive.
La procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ha la finalità generale di ricondurre entro il sistema di bilancio dell’ente determinate tipologie di spese generate al di fuori delle autorizzazioni già concesse.
Coerente allo scopo è la complessità della funzione assolta della delibera consiliare di riconoscimento.
In tale fase il Consiglio comunale ha, in primo luogo, il compito di riscontrare e dimostrare che la spesa rientri in una delle casistiche tipizzate dall’art. 194 TUEL. Tale accertamento si svolge secondo canoni e livelli di analisi alquanto diversi a seconda della tipologia di riferimento del debito, talora risultando sostanzialmente doveroso (come di seguito si vedrà, è questo il caso proprio dei provvedimenti giudiziari esecutivi), talaltra lasciando all’organo un certo margine di discrezionalità, come in particolare avviene con riguardo all’ipotesi di cui alla lett. e) della disposizione in parola, relativa alle obbligazioni sorte da acquisizioni di beni e servizi in violazione delle procedure di spesa.
Una volta valutata positivamente la riconoscibilità del debito, la delibera consiliare è diretta a garantire la salvaguardia degli equilibri generali di bilancio, in quanto deve contestualmente indicare le risorse per far fronte alla conseguente assunzione del nuovo impegno contabile e al relativo pagamento, individuandole tra le fonti di finanziamento consentite dall’ordinamento (cfr. in particolare, art. 193, comma 3 e art. 194, commi 2 e 3, TUEL).
La pronuncia del Consiglio comunale è altresì chiamata ad indagare su modalità e cause della irregolare formazione della posizione debitoria e ad accertare le eventuali responsabilità.
Dovrebbe cioè procedersi ad esaminare le procedure e operazioni amministrative eseguite, sia al fine di rilevare le anomalie da correggere per il futuro, sia per verificare se vi siano state mancanze ascrivili ad amministratori o funzionari dell’Ente, in grado di dar luogo in particolare a danni erariali.
Tale funzione di accertamento risulta rafforzata dalla previsione legislativa dell’obbligo di invio delle delibere di riconoscimento di debiti agli organi di controllo ed alla Procura regionale della Corte dei conti (articolo 23, comma 5, legge 27.12.2002, n. 289).

Come sopra accennato, sotto tale profilo la giurisprudenza della Corte dei conti ha ripetutamente osservato come, la fattispecie del riconoscimento di debiti derivanti da provvedimenti giudiziari esecutivi, presenti elementi di specificità che la distinguono dalle altre tipologie considerate dall’art. 194 TUEL.
Ciò per il fatto che, in questo caso, l’obbligazione debitoria si impone all’ente “ex se”, in virtù della forza imperativa dell’atto proveniente dal giudice che vincola chiunque, e quindi tanto un soggetto privato quanto un’Amministrazione pubblica, ad osservarlo ed eseguirlo (articolo 2909 del codice civile).
L’ente, cioè, è tenuto a saldare detti debiti effettuandone il pagamento, indipendentemente da qualsivoglia manifestazione di giudizio in ordine alla loro legittimità, che è già implicita nella fonte da cui promanano, tenuto conto che, in caso contrario, il creditore può ricorrere a misure esecutive per soddisfare la propria pretesa, con un pregiudizio ancora maggiore per l’ente.
Si afferma anche che cambia la natura dei poteri esercitabili dall’organo consiliare, posto che ad esso non residua alcun margine di discrezionalità in ordine all’an e al quantum del debito da riconoscere, che sono esplicitati nella statuizione del giudice.
Sotto questo specifico aspetto la deliberazione di riconoscimento assume una valenza meramente ricognitiva, di presa d’atto, mentre restano salve le altre funzioni di riconduzione della spesa nel sistema di bilancio nel rispetto degli equilibri finanziari e di analisi delle cause e delle eventuali responsabilità.
In ogni caso, il tempestivo svolgimento dell’iter ordinario stabilito per il riconoscimento del debito deve risultare idoneo, tanto più nel caso di provvedimenti giudiziari esecutivi, a condurre al pagamento in termini utili e a scongiurare il rischio di maggiori pregiudizi economici per l’ente.
Ciò specialmente quando, come nel caso del Comune istante, l’ente trovi un’intesa con il creditore sulle modalità di adempimento dell’obbligazione derivante dal provvedimento, ad esempio per una dilazione di pagamento (ipotizzata anche dall’art. 194, comma 2, TUEL) o per la rinuncia o riduzione degli interessi.
E ciò anche ove si ritenga applicabile agli enti locali (come incidentalmente adombrato in diversi pareri di sezioni regionali di controllo tra cui quello già citato della sezione pugliese) il lasso temporale di centoventi giorni tra notificazione del titolo esecutivo e possibilità di attivare il procedimento di esecuzione forzata, previsto dall’articolo 14 del decreto-legge 31.12.1996, n. 669, convertito nella legge 28.02.1997, n. 30.
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Il Sindaco del Comune di Imperia formula una richiesta di parere in tema di debiti fuori bilancio derivanti da provvedimenti giudiziari esecutivi.
A tale scopo, il Sindaco ricostruisce in maniera alquanto circostanziata e con allegazione di documenti, una vicenda amministrativa riguardante l’intervenuta revisione dei prezzi del servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani, la quale, tuttavia, ai fini del presente esame merita di essere esposta con riferimento soltanto ad alcuni aspetti essenziali e alle fasi più recenti.
Risulta quindi che, su richiesta della società affidataria del predetto servizio, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria ha emesso un decreto ingiuntivo, notificato in data 28.12.2017, con cui si ordina al Comune di Imperia il pagamento di una somma di danaro corrispondente ad un credito certo, liquido ed esigibile vantato dalla parte ricorrente, oltre all’IVA, agli interessi dalla domanda al saldo e alle spese del relativo procedimento.
In presenza di atti dirigenziali, comunicati alla società creditrice, che già in precedenza riconoscevano la debenza della somma richiesta in pagamento, e non ravvisando ora la sussistenza di elementi per proporre opposizione al decreto ingiuntivo, la Giunta Municipale, in base all’articolo 194, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267 (TUEL), con deliberazione del 30.01.2018 ha quindi formulato al Consiglio comunale una proposta di riconoscimento del debito fuori bilancio scaturente dal summenzionato decreto ingiuntivo, con l’indicazione delle relative modalità di ripiano.
Pressoché in parallelo, la società creditrice ha aderito, con note formali del 24.01.2018 e del 05.02.2018, alla richiesta dell’Ente di rinunciare agli interessi riconosciuti dal decreto ingiuntivo, a condizione che il pagamento avvenga entro la data del 31.03.2018.
Sennonché, allo stato il Consiglio comunale non è ancora giunto ad approvare la prevista deliberazione di riconoscimento del debito, in quanto nella seduta convocata nel giorno del 12.02.2018 è venuto a mancare il numero legale prima della votazione finale.
Ciò posto, il Sindaco intende sapere se, dinanzi alla possibilità di evitare al Comune il maggior esborso degli interessi dovuti in base al decreto ingiuntivo, e ritenuta sussistente la copertura finanziaria nel bilancio dell’Ente, sia legittimo procedere al pagamento di cui al decreto ingiuntivo in questione con apposita determinazione del dirigente competente, prima dell’adozione da parte del Consiglio comunale della deliberazione di riconoscimento del debito fuori bilancio prevista dalla disposizione sopra citata.
Nel rivolgere la richiesta, il Sindaco assume altresì un duplice impegno, volto ad assicurare sia il nuovo inserimento della proposta di riconoscimento del debito tra gli argomenti dell’ordine del giorno della prossima seduta del Consiglio comunale, sia la trasmissione della suddetta eventuale determinazione dirigenziale autorizzativa del pagamento alla competente Procura regionale della Corte dei conti, in attuazione dell’articolo 23, comma 5, della legge 27.12.2002, n. 289.
...
3. Sulla scorta delle suesposte osservazioni, dunque, la questione di merito sulla quale questo Collegio è chiamato a pronunciarsi può essere individuata nei seguenti precisi termini: “
può un Comune, in quanto destinatario di un decreto ingiuntivo divenuto definitivamente esecutivo per la mancata proposizione di opposizione, procedere mediante determinazione dirigenziale al pagamento della somma ordinata dal giudice, prima che intervenga la deliberazione del Consiglio comunale di riconoscimento del debito fuori bilancio, nell’ipotesi in cui questa sia comunque necessaria per l’assenza di un corrispondente previo impegno di spesa, quando ciò consentirebbe di evitare l’aggravio di oneri conseguente alla maturazione di interessi legali da corrispondere al creditore o alle spese giudiziarie connesse all’eventuale attivazione delle procedure esecutive?”.
Il tema generale chiamato in causa, dunque, è quello dei debiti fuori bilancio, ovvero delle obbligazioni pecuniarie maturate senza la previa adozione dei dovuti adempimenti per la necessaria regolare assunzione dell’impegno contabile, la cui essenziale disciplina normativa si rinviene negli articoli 191, 193 e 194 del TUEL. In particolare, è quest’ultima disposizione che prevede la possibilità per gli enti locali di riconoscere la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da determinate fattispecie tassativamente elencate nel primo comma, tra cui è compreso alla lett. a) il caso delle “sentenze esecutive”.
Dell’estesa elaborazione giurisprudenziale (oltre che dottrinaria) della materia, interessa qui ricordare in particolare due approdi interpretativi che risultano ormai assolutamente consolidati.
Un primo punto considerato certo attiene alla competenza del Consiglio comunale in ordine al riconoscimento dei debiti fuori bilancio, che è ritenuta esclusiva, non derogabile e non assumibile da altri organi, essenzialmente in ragione delle funzioni generali di indirizzo e controllo politico-amministrativo e di garante dell’equilibrio e della regolarità del sistema di bilancio, proprie dell’organo elettivo.
L’altro dato pacificamente acquisito è quello per cui, al di là del rilievo letterale, la riconoscibilità dei debiti derivanti da sentenze esecutive ammessa dall’art. 194, comma 1, lett. a), TUEL, è da intendersi riferita a tutti i provvedimenti giudiziari idonei a costituire un titolo esecutivo e ad instaurare un processo di esecuzione, ivi compreso, pertanto, il decreto ingiuntivo dichiarato esecutivo.
Ciò detto, la sopra operata puntuale delimitazione dell’oggetto della questione da risolvere consente di escludere dal presente campo di osservazione altri profili problematici che sorgerebbero in relazione a situazioni che presentino varianti rispetto a quella prospettata.
Così vale, ad esempio, per i casi, rispettivamente, di decreto ingiuntivo non ancora esecutivo (non essendo trascorso il periodo indicato dal codice di procedura civile), o di decreto ingiuntivo la cui esecutività è stata sospesa nell’ambito del giudizio di opposizione. Rispetto al rapporto tra tali ipotesi e la materia dei debiti fuori bilancio, infatti, sorgono una serie di ulteriori questioni il cui esame, però, non assume rilievo in relazione alla situazione qui considerata in cui, appunto, il decreto ingiuntivo ha acquistato esecutività in via definitiva.
Allo stesso modo, in quanto non direttamente rilevanti ai presenti fini, si omettono le varie e complesse considerazioni che andrebbero svolte con riguardo all’ipotesi in cui l’obbligazione sottesa al decreto ingiuntivo fosse inquadrabile in origine nella tipologia di debiti fuori bilancio di cui art. 194, comma 1, lett. e), del TUEL, relativa all’acquisizione di beni e servizi in violazione delle procedure di spesa.
Per ragioni analoghe, non si considera l’ipotesi in cui, per la somma richiesta in pagamento col decreto ingiuntivo, sia stato in precedenza già assunto regolare impegno di spesa, visto che in tal caso si verserebbe al di fuori della disciplina dei debiti fuori bilancio e residuerebbe soltanto il problema del trattamento contabile da riservare ai maggiori oneri derivanti dalle spese giudiziarie, se non preventivati nel bilancio dell’Ente.
A tale situazione è assimilabile e, pertanto, esula anch’essa dall’esame della Sezione, quella in cui il precedente impegno di spesa sussista ma per importo inferiore a quello determinato nel decreto ingiuntivo, nel qual caso le problematiche si intrecciano con il tema del possibile inquadramento della fattispecie nell’area delle cd. “passività pregresse”, le quali non richiederebbero l’attivazione del procedimento di riconoscimento di debito, quanto invece la mera integrazione dell’impegno originario nonché, al verificarsi dei relativi presupposti, l’applicazione dei punti n. 5.2, lett. h) e n. 9.1 del principio contabile applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2 del decreto legislativo 23.06.2011, n. 118.
Con riferimento alla fattispecie concreta portata a conoscenza della Sezione dall’Ente istante, è bene sottolineare, incidentalmente, che la valutazione circa la sussistenza degli elementi di questa diversa ipotesi avrebbe dovuto essere svolta dagli organi competenti, non appena avuto cognizione della passività insorta e, quindi, prima ancora che questa diventasse oggetto del decreto ingiuntivo.
4. Muovendo da tali premesse, occorre anzitutto chiarire che, per gli amministratori e i funzionari che vengono a conoscenza dell’avvenuta notificazione di un decreto ingiuntivo, rimane obbligo prioritario quello di attivare e svolgere prontamente, ciascuno per la propria competenza, il procedimento che conduce alla tempestiva convocazione del Consiglio comunale deputato all’assunzione delle determinazioni inerenti il riconoscimento del debito fuori bilancio, in modo che l’adozione della deliberazione consiliare possa giungere in tempo utile per effettuare il pagamento nei termini stabiliti ed impedire la formazione di oneri aggiuntivi a carico dell’ente, come quelli connessi alla maturazione di interessi e rivalutazione monetaria o alle ulteriori spese legali conseguenti ad eventuali azioni esecutive.
In tal senso già si esprimeva, nella vigenza dell’ordinamento contabile precedente al d.lgs. n. 118 del 2011, il principio contabile n. 2 dell’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti locali nel testo approvato il 12.03.2008, sia con generale riferimento all’insorgenza di passività idonee a determinare debiti fuori bilancio di qualsiasi tipologia (punti 93, 94, 95), sia con specifico riguardo al caso dell’obbligazione derivante da sentenza esecutiva (punto 103). Non sembra potersi dubitare, infatti, che in assenza di contenuti simili nei nuovi principi contabili armonizzati, quelle indicazioni costituiscano tuttora validi criteri di azione per gli enti locali.
5. La procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ha la finalità generale di ricondurre entro il sistema di bilancio dell’ente determinate tipologie di spese generate al di fuori delle autorizzazioni già concesse.
Coerente allo scopo è la complessità della funzione assolta della delibera consiliare di riconoscimento.
In tale fase il Consiglio comunale ha, in primo luogo, il compito di riscontrare e dimostrare che la spesa rientri in una delle casistiche tipizzate dall’art. 194 TUEL. Tale accertamento si svolge secondo canoni e livelli di analisi alquanto diversi a seconda della tipologia di riferimento del debito, talora risultando sostanzialmente doveroso (come di seguito si vedrà, è questo il caso proprio dei provvedimenti giudiziari esecutivi), talaltra lasciando all’organo un certo margine di discrezionalità, come in particolare avviene con riguardo all’ipotesi di cui alla lett. e) della disposizione in parola, relativa alle obbligazioni sorte da acquisizioni di beni e servizi in violazione delle procedure di spesa.
Una volta valutata positivamente la riconoscibilità del debito, la delibera consiliare è diretta a garantire la salvaguardia degli equilibri generali di bilancio, in quanto deve contestualmente indicare le risorse per far fronte alla conseguente assunzione del nuovo impegno contabile e al relativo pagamento, individuandole tra le fonti di finanziamento consentite dall’ordinamento (cfr. in particolare, art. 193, comma 3 e art. 194, commi 2 e 3, TUEL).
La pronuncia del Consiglio comunale è altresì chiamata ad indagare su modalità e cause della irregolare formazione della posizione debitoria e ad accertare le eventuali responsabilità. Dovrebbe cioè procedersi ad esaminare le procedure e operazioni amministrative eseguite, sia al fine di rilevare le anomalie da correggere per il futuro, sia per verificare se vi siano state mancanze ascrivili ad amministratori o funzionari dell’Ente, in grado di dar luogo in particolare a danni erariali. Tale funzione di accertamento risulta rafforzata dalla previsione legislativa dell’obbligo di invio delle delibere di riconoscimento di debiti agli organi di controllo ed alla Procura regionale della Corte dei conti (articolo 23, comma 5, legge 27.12.2002, n. 289).
Come sopra accennato, sotto tale profilo la giurisprudenza della Corte dei conti ha ripetutamente osservato come, la fattispecie del riconoscimento di debiti derivanti da provvedimenti giudiziari esecutivi, presenti elementi di specificità che la distinguono dalle altre tipologie considerate dall’art. 194 TUEL.
Ciò per il fatto che, in questo caso, l’obbligazione debitoria si impone all’ente “ex se”, in virtù della forza imperativa dell’atto proveniente dal giudice che vincola chiunque, e quindi tanto un soggetto privato quanto un’Amministrazione pubblica, ad osservarlo ed eseguirlo (articolo 2909 del codice civile). L’ente, cioè, è tenuto a saldare detti debiti effettuandone il pagamento, indipendentemente da qualsivoglia manifestazione di giudizio in ordine alla loro legittimità, che è già implicita nella fonte da cui promanano, tenuto conto che, in caso contrario, il creditore può ricorrere a misure esecutive per soddisfare la propria pretesa, con un pregiudizio ancora maggiore per l’ente.
Si afferma anche che cambia la natura dei poteri esercitabili dall’organo consiliare, posto che ad esso non residua alcun margine di discrezionalità in ordine all’an e al quantum del debito da riconoscere, che sono esplicitati nella statuizione del giudice. Sotto questo specifico aspetto la deliberazione di riconoscimento assume una valenza meramente ricognitiva, di presa d’atto, mentre restano salve le altre funzioni di riconduzione della spesa nel sistema di bilancio nel rispetto degli equilibri finanziari e di analisi delle cause e delle eventuali responsabilità (l’orientamento è da tempo consolidato: cfr. da ultimo, parere 22.02.2018 n. 29 della Sezione regionale di controllo per la Puglia e
parere 10.01.2018 n. 2 della Sezione regionale di controllo per la Campania).
6. In ogni caso, il tempestivo svolgimento dell’iter ordinario stabilito per il riconoscimento del debito deve risultare idoneo, tanto più nel caso di provvedimenti giudiziari esecutivi, a condurre al pagamento in termini utili e a scongiurare il rischio di maggiori pregiudizi economici per l’ente. Ciò specialmente quando, come nel caso del Comune istante, l’ente trovi un’intesa con il creditore sulle modalità di adempimento dell’obbligazione derivante dal provvedimento, ad esempio per una dilazione di pagamento (ipotizzata anche dall’art. 194, comma 2, TUEL) o per la rinuncia o riduzione degli interessi. E ciò anche ove si ritenga applicabile agli enti locali (come incidentalmente adombrato in diversi pareri di sezioni regionali di controllo tra cui quello già citato della sezione pugliese) il lasso temporale di centoventi giorni tra notificazione del titolo esecutivo e possibilità di attivare il procedimento di esecuzione forzata, previsto dall’articolo 14 del decreto-legge 31.12.1996, n. 669, convertito nella legge 28.02.1997, n. 30.
Il problema si pone per i casi in cui, per qualsivoglia ragione, il corso del procedimento relativo al riconoscimento del debito incontri ostacoli che impediscono l’adozione di una deliberazione consiliare che sia utile allo scopo. Ciò è quello che è avvenuto nel Comune istante per le riferite circostanze eccezionali, ma lo stesso potrebbe verificarsi anche in relazione a fattori più probabili, come ad esempio la tempistica non immediata per la convocazione e l’istruttoria delle deliberazioni del Consiglio comunale, oppure i limiti normativi alla gestione del bilancio e alle relative variazioni in caso di esercizio provvisorio o gestione provvisoria.
Occorre allora porsi la domanda, che è insita nel quesito posto dal Comune, se quelle stesse esigenze di evitare all’ente i danni patrimoniali rinvenibili dal mancato o tardivo adempimento dell’obbligo di pagamento derivante dal provvedimento giurisdizionale esecutivo, le quali hanno ispirato e ispirano i sopra evidenziati canoni di azione amministrativa, anche di origine giurisprudenziale, volti alla rapida adozione della deliberazione consiliare di riconoscimento e al suo tempestivo pagamento, possano condurre, sempre e comunque attraverso l’interpretazione delle norme esistenti, all’individuazione della possibilità per amministratori e funzionari dell’ente stesso di effettuare detto pagamento prima dell’intervento del Consiglio comunale.
7. A tale questione, la Sezione ritiene di fornire soluzione affermativa, nei termini di seguito precisati.
7.1 Si rappresenta anzitutto l’ipotesi in cui, in considerazione dell’oggetto della spesa cui si riferisce l’obbligazione perfezionata con il provvedimento del giudice, sussista un pertinente e capiente stanziamento nel bilancio in corso di gestione.
In tale evenienza non si ravvedono ragioni per precludere all’organo competente alla gestione della spesa la possibilità di procedere all’assunzione del nuovo impegno contabile, propedeutico alle successive fasi della spesa e quindi anche al pagamento.
Ed invero, premesso che le obbligazioni giuridiche derivanti da provvedimenti giudiziari esecutivi si presentano come obbligazioni che si perfezionano senza il concorso della volontà dell’amministrazione, occorre notare che in fattispecie di questo genere non si è in presenza di alcuna situazione patologica né nel sistema di bilancio esistente, visto che già di per sé reca la copertura finanziaria per la nuova spesa, né nell’impegno contabile.
Sotto questo secondo profilo si osserva, infatti, che, come è stato tradotto in diritto positivo nel nuovo ordinamento contabile, la registrazione di un impegno di spesa può avvenire soltanto dal momento in cui l’obbligazione a carico dell’ente è giuridicamente perfezionata (cfr. punto 5.1 del già menzionato principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2). Perciò non può rilevarsi un’anomalia nell’assunzione dell’impegno a seguito dell’obbligazione giuridica che sorge e si perfeziona per effetto del provvedimento del giudice. Prima di tale momento ciò non sarebbe neppure stato possibile, come è confermato dal punto 5.2, lett. h), del medesimo principio contabile proprio con riferimento alle obbligazioni passive, solo potenziali, in attesa degli esiti di un giudizio.
L’esposta conclusione non significa che la situazione qui considerata fuoriesca dal campo di applicazione dell’art. 194 del TUEL. Anzi, anche in tali circostanze, il procedimento che culmina con la deliberazione consiliare di riconoscimento del debito continua a rappresentare la via ordinaria da seguire, che il legislatore ha evidentemente scelto di prescrivere con il richiamo anche alle sentenze esecutive, in considerazione della possibile, anche se non necessaria, presenza di elementi di irregolarità o di anomalie negli atti o fatti sottesi alla controversia giudiziale.
Ove, però, tale strada si riveli non tempestivamente e utilmente praticabile, gli amministratori o funzionari competenti potranno comunque, al verificarsi delle condizioni descritte, ugualmente attivarsi per il pagamento del debito, salvo l’obbligo per i medesimi di adoperarsi contemporaneamente per la definizione della deliberazione consiliare di riconoscimento.
Negare tale possibilità, nei casi in cui costituisce l’unico rimedio per evitare maggiori aggravi di spesa per l’ente, condurrebbe questa Sezione a privilegiare un formalismo giuridico che si appalesa all’evidenza non giustificato. Come sarà evidenziato meglio in seguito, infatti, la sottoposizione della fattispecie di spesa da provvedimento giurisdizionale esecutivo all’esame del Consiglio comunale in un momento successivo al pagamento del debito, lascia inalterati i poteri e i margini di valutazione che competono all’organo nell’ambito della deliberazione di riconoscimento e che potrà esercitare con uguali modalità e, soprattutto, con pari efficacia e rilevanza.
7.2 Può accadere, invece, che nel bilancio in corso di gestione non sussista uno stanziamento con oggetto corrispondente al tipo di spesa derivante dal provvedimento del giudice, oppure che tale stanziamento non offra più la necessaria capienza. In tale evenienza, si ha di fronte effettivamente una situazione patologica del bilancio, che non è in grado di recepire il nuovo fenomeno di rilevanza finanziaria. Ed è in relazione a questa situazione, e ad altre simili, che si svolge una delle ricordate funzioni proprie della deliberazione di riconoscimento del debito, ovvero quella della sua riconduzione al sistema di bilancio attraverso l’individuazione delle modalità di copertura.
Ciò nonostante, si ritiene che, sempre sul presupposto della non avvenuta tempestiva convocazione dell’organo consiliare, le apposite disponibilità di bilancio, necessarie per procedere al pagamento del debito ed evitare aggravi di spesa, possano essere ugualmente individuate attraverso l’esercizio dei poteri di variazione del bilancio spettanti in via ordinaria agli altri organi dell’ente.
Tale soluzione, d’altronde, si rivela pienamente in linea con l’attuale conformazione degli schemi contabili armonizzati degli enti locali, in cui si può distinguere, anche concettualmente, un bilancio cd. “decisionale”, corrispondente al bilancio di previsione per missioni e programmi sottoposto all’approvazione del Consiglio comunale (l’unità di voto è il programma), e un bilancio cd. “gestionale”, ovvero il Piano esecutivo di gestione (PEG) elaborato dalla Giunta, nel quale le previsioni del primo documento vengono ulteriormente articolate.
Il nuovo sistema di classificazione del bilancio si riverbera anche sulla distribuzione delle competenze nella materia delle variazioni di bilancio, le quali, come noto, rappresentano un importante strumento con cui viene garantita la necessaria flessibilità della gestione finanziaria.
Rinviando all’analitica disciplina contenuta principalmente nell’articolo 175 del TUEL, peraltro da coordinarsi con le norme e i limiti relativi all’esercizio provvisorio e alla gestione provvisoria (in specie l’art. 163 TUEL e il punto 8 del principio applicato di cui all’allegato 4/2), si osserva che, anche nel mutato quadro, la regola generale individua nel Consiglio l’organo deputato ad adottare le variazioni del bilancio di previsione, salve specifiche eccezioni. Alla Giunta, di contro, è invece formalmente riconosciuta, oltre alla competenza per alcune variazioni del bilancio di previsioni non aventi natura discrezionale, la pressoché esclusiva titolarità delle variazioni del Piano esecutivo di gestione, fatte solo salve alcune competenze rimesse ad organi dell’apparato amministrativo. Nella nuova disciplina, infatti, degli spazi per variazioni sia al bilancio di previsione che al Piano esecutivo di gestione sono attribuiti anche al responsabile finanziario dell’ente o ai singoli responsabili della spesa.
A fronte di questa precisa definizione dei diversi livelli di competenza e di responsabilità, appare dunque indubitabile che l’esercizio dei poteri di variazione spettanti alla Giunta e ai responsabili finanziari o della spesa non sia impedito dinanzi all’obbligo di adeguarsi al provvedimento del giudice, ove non si sia riusciti a provvedere in tempo con la deliberazione consiliare. Ciò, ovviamente, non determina un’esautorazione di poteri del Consiglio comunale, posto che, anche in tale circostanza, occorre ugualmente portare a compimento il procedimento di riconoscimento del debito previsto dall’art. 194 TUEL. In tale sede, l’organo consiliare potrà verificare e ratificare l’operato degli organi precedentemente intervenuti, ma potrà anche scegliere di adottare, attraverso variazioni di bilancio di propria pertinenza, una diversa soluzione in ordine alle modalità di finanziamento del nuovo debito.
7.3 Quest’ultima osservazione permette altresì di considerare praticabile, al fine di adeguare il sistema di bilancio alla necessità di adempiere all’obbligo di pagamento discendente dal provvedimento esecutivo del giudice, anche l’adozione in via d'urgenza da parte della Giunta di una variazione di bilancio di competenza del Consiglio, ai sensi degli articoli 42, comma 4 e 175, comma 4, del TUEL. Si ritiene infatti che l’esigenza di evitare maggiori oneri a carico dell’ente possa essere sufficiente ai fini della richiesta motivazione da sottoporre all’esame dell’organo consiliare.
Si osserva, anzi, che tale opportunità consente di poter accedere fin da subito, per il ripiano del nuovo debito, allo strumento finanziario più idoneo allo scopo, ovvero alle risorse eventualmente accantonate nel bilancio di previsione a titolo di fondo rischi derivanti da contenzioso, il cui utilizzo in via ordinaria richiede, appunto, in base all’attuale sistema di classificazione delle spese e alle regole fissate dall’art. 175 TUEL, una variazione di bilancio di competenza del Consiglio.
Anche in questo caso, la successiva verifica da parte dell’organo consiliare resta senz’altro garantita, non solo con la previsione della ratifica a pena di decadenza delle variazioni d’urgenza entro i sessanta giorni seguenti, ma anche perché non viene meno la necessità di pervenire comunque alla deliberazione di riconoscimento del debito, in occasione della quale il Consiglio potrà disporre dei suoi poteri con immutata efficacia.
8. Risulta dunque chiaramente assodato che, in tutte le esposte ipotesi in cui si ritiene ammissibile il pagamento del debito derivante da decreto ingiuntivo prima della delibera consiliare di riconoscimento, la necessità di pervenire comunque all’adozione di tale provvedimento rimane confermata, perché in tal senso è espressa la volontà del legislatore nell’art. 194 TUEL.
Si è anche fatto cenno all’osservazione per cui il Consiglio, sebbene giunto a deliberare soltanto dopo il pagamento, può nondimeno svolgere in tale successivo momento le funzioni tipiche del procedimento, con gli stessi margini di valutazione e la stessa efficacia di cui avrebbe disposto ove il procedimento medesimo avesse avuto corso regolare.
Si tratta ora di precisare meglio tale asserzione.
In effetti, il punto che, prima facie, può generare qualche problematicità è soltanto quello che si ricollega al rilievo per cui, con l’anticipato pagamento del debito, viene a determinarsi l’ingresso nella gestione finanziaria dell’ente di un fenomeno di spesa manifestatosi in modo anomalo e prima non rilevato, quando invece tale prerogativa viene tradizionalmente riservata al Consiglio comunale in sede di deliberazione di riconoscimento.
A questo riguardo, occorre tuttavia rifarsi a quanto innanzi già riferito in ordine alla peculiarità del riconoscimento di debito da provvedimenti giudiziari esecutivi. Si è visto, infatti, che nel caso all’attenzione l’organo consiliare non dispone di uno spazio valutativo in ordine alla legittimità del debito e alla necessità di riportarlo all’interno del bilancio, trattandosi di adempimento assolutamente doveroso e vincolato in virtù della forza imperativa della statuizione del giudice.
Ne consegue che, sotto siffatto specifico profilo, il diverso organo che, ordinando il pagamento del debito, anticipa gli effetti del riconoscimento, non provoca una compressione, e con essa un vulnus, dei poteri consiliari. Si può anzi affermare che esso soggiaccia, come il Consiglio, all’obbligo derivante dal provvedimento esecutivo e abbia quindi agito, nell’ambito delle proprie competenze, per assicurarne l’esecuzione.
Per quanto concerne, invece, l’integra conservazione dei poteri del Consiglio sulle modalità di copertura del debito fuori bilancio già pagato, sono sufficienti le notazioni in precedenza già svolte con riferimento a tutte le ipotesi considerate.
Infine, anche con riferimento alla funzione di accertamento delle cause e delle responsabilità delle fattispecie di debito, non vi è dubbio che in sede di deliberazione di riconoscimento successiva al pagamento, essa possa svolgersi con le stesse modalità ed efficacia e potrà ovviamente riguardare anche l’operato degli organi che hanno disposto il previo pagamento.
9. In conclusione,
questa Sezione ritiene che, in coerenza con i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa e con l’interesse pubblico volto ad evitare inutili sprechi di danaro pubblico, sia possibile per i competenti organi dell’ente locale, nelle ipotesi e con le modalità precisate nel presente pronunciamento, procedere al pagamento dell’obbligazione derivante da un provvedimento giurisdizionale esecutivo anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento.
Restano comunque salvi l’obbligo della pronta attivazione e celere definizione del procedimento di cui all’art. 194 TUEL, nonché quello di includere la determinazione relativa al pagamento anticipato nella documentazione da trasmettere alla competente Procura della Corte dei conti ai sensi dell’art. 23 della legge n. 289 del 2002.
Nei precisati termini la Sezione si esprime in ordine alla questione giuridica astratta individuata sulla base della richiesta di parere pervenuta, senza che le considerazioni ed indicazioni riportate nella presente pronuncia possano precludere o limitare in alcun modo altre possibili future valutazioni, nella pertinente sede del controllo, sui vari profili della fattispecie concreta descritta dall’Ente istante qui non presi direttamente in esame (cfr. Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 22.03.2018 n. 73).

ATTI AMMINISTRATIVIDebiti fuori bilancio, niente deroghe all'obbligo di passare in consiglio.
Il parere 22.02.2018 n. 29 della Corte dei Conti, Sez. di controllo della Puglia, fa luce sull'iter amministrativo che gli enti locali devono seguire per la corretta gestione (riconoscimento, finanziamento e pagamento) dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive.
Il caso
In particolare, la decisione interviene in risposta alla richiesta di parere avanzata da un Comune in merito alla possibilità, nelle more dell'adozione della delibera consiliare di riconoscimento e nel caso in cui nel bilancio di previsione siano state prudenzialmente allocate risorse finanziarie per farvi fronte, di provvedere anticipatamente alla liquidazione e al pagamento del debito fuori bilancio, al fine di prevenire l'eventuale esecuzione coattiva, comportante un incremento degli oneri a carico dell'ente a titolo di interessi legali, eventuale rivalutazione monetaria e spese giudiziali.
Le disposizioni che assumono rilievo in materia sono gli articoli 193, comma 2, e 194, comma 1, lettera a), del Testo unico degli enti locali. Dal loro combinato disposto discende che Comuni e Province riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive con deliberazione consiliare, da approvare entro il 30 settembre di ogni anno, o con diversa periodicità stabilita dal regolamento di contabilità.
L'orientamento precedente
Al riguardo, il Comune ha richiamato il recente orientamento della giurisprudenza contabile, espresso nella deliberazione n. 2/2018 della sezione di controllo della Campania (si veda il Quotidiano degli enti locali e della Pa del 31 gennaio), che consentirebbe all'ente debitore di procedere al pagamento prima dell'approvazione della delibera di riconoscimento del debito da sentenza esecutiva.
Dalla lettura della deliberazione n. 29/2018, si rileva che proprio la pronuncia n. 2 della sezione Campania è stata oggetto di errata (favorevole) interpretazione da parte del Comune istante. Questa pronuncia dei giudici campani, dopo aver richiamato –per confermare l'opzione di pagamento anticipato del debito– la decisione n. 2/2005 delle sezioni riunite della Sicilia, riporta ampiamente i principi della delibera n. 152/2016 emanata dalla stessa sezione Puglia ora interpellata, concludendo che «è ai suindicati principi che l'ente richiedente il parere deve attenersi».
La lettura «autentica»
Con una sorta di interpretazione autentica, i magistrati pugliesi ribadiscono le indicazioni fornite in precedenza. Più in dettaglio, come già chiarito nella deliberazione n. 152/2016, viene affermato che, in mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le sentenze esecutive, non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell'articolo 193, comma 2, lettera b), del Tuel in base al quale i provvedimenti per il ripiano di eventuali debiti di cui all'articolo 194 del Tuel sono assunti dall'organo consiliare contestualmente all'accertamento negativo del permanere degli equilibri di bilancio.
La valenza della delibera consiliare
Infatti, a fronte dell'imperatività del provvedimento giudiziale esecutivo, il valore della delibera del consiglio non è quello di riconoscere la legittimità del debito, che di per sé già esiste in virtù della decisione del giudice, che non lascia alcun margine di valutazione all'organo consiliare dell'ente. Nell'ipotesi in esame, invero, deve ragionevolmente ritenersi che l'atto deliberativo consiliare costituisca lo strumento attraverso cui viene ricondotto al «sistema di bilancio» un fenomeno di rilevanza finanziaria (debito da sentenza) che è maturato all'esterno di esso.
Al riguardo, conformemente anche il parere 03.02.2015 n. 80 della sezione di controllo della Sicilia ha chiarito che il preventivo riconoscimento del debito da parte dell'organo consiliare risulta comunque necessario anche nell'ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte. Ciò nella considerazione che le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del consiglio comunale o provinciale non sono circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività o procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria.
L'articolo 194, comma 1, del Tuel rappresenterebbe un'eccezione alla preventività dell'impegno formale e della copertura finanziaria; è con la delibera consiliare che viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa e i debiti in esame vengono ricondotti a sistema attraverso l'adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio finanziario. In questo senso, allora, l'attivazione della procedura consiliare assume la funzione di salvaguardia degli equilibri bilancistici.
Su questi ultimi, poi, il debito da riconoscere avrà un diverso peso a seconda che esso trovi o meno copertura finanziaria in un impegno di spesa assunto precedentemente nelle previsioni della sua insorgenza. In altri termini, spetta alla diligente, tempestiva e puntuale valutazione dell'ente l'opportunità di effettuare un preventivo accantonamento per evitare un forte e destabilizzante impatto della passività sugli equilibri del bilancio.
Ma la delibera di consiglio svolge una ulteriore funzione: l'accertamento delle cause che hanno originato l'obbligo del pagamento, con le consequenziali ed eventuali responsabilità. Questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell'invio alla Procura regionale della Corte dei conti (articolo 23, comma 5, della legge 289/2002) delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio.
Dunque, la delibera consiliare svolge una duplice funzione: per un verso, tipicamente giuscontabilistica, finalizzata ad assicurare la tutela degli equilibri di bilancio; per altro, garantista, ai fini dell'accertamento dell'eventuale responsabilità amministrativo-contabile.
A parere della sezione Puglia, inoltre, la necessità del (preventivo) riconoscimento consiliare della legittimità del debito fuori bilancio parrebbe rafforzata dall'intervento del legislatore dell'armonizzazione, il quale si è premurato di estendere alle Regioni la stessa procedura disciplinata per gli enti locali, con la differenza che il riconoscimento avvenga mediante apposita legge regionale.
Il collegio pugliese ricorda, inoltre, che la previsione legislativa del riconoscimento consiliare trova ulteriore specificazione nel dettato di natura “sanzionatoria” dell'articolo 188, comma 1-quater, del Tuel, in virtù del quale agli enti locali che presentino, nell'ultimo rendiconto deliberato, debiti fuori bilancio, ancorché da riconoscere, nelle more della variazione di bilancio che dispone il riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge.
Necessità del preventivo riconoscimento del debito
Alla luce di questo quadro normativo e giurisprudenziale, la corte pugliese conclude affermando che, nel caso di sentenze esecutive, non è consentito all'ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli articoli 193 e 194 del Tuel, che impongono (prima del pagamento) la preventiva e tempestiva adozione della delibera consiliare di riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio e che garantiscono una maggiore efficacia ed efficienza dell'azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell'ente locale (articolo Quotidiano Enti Locali & Pa del 14.03.2018).

ATTI AMMINISTRATIVI: Sulla possibilità, nelle more dell’adozione della delibera consiliare di riconoscimento del debito fuori bilancio ex art. 194, lett. a) Tuel, di provvedere -al fine di prevenire l’eventuale esecuzione coattiva- a liquidazione e pagamento del debito per il quale siano state prudenzialmente allocate risorse finanziarie per farvi fronte.
In mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le sentenze esecutive, non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 193, comma 2, lett. b), del TUEL ai sensi del quale “i provvedimenti per il ripiano di eventuali debiti di cui all’art. 194” sono assunti dall’organo consiliare contestualmente all’accertamento negativo del permanere degli equilibri di bilancio.
Infatti, a fronte dell’imperatività del provvedimento giudiziale esecutivo,
il valore della deliberazione consiliare non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, bensì di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso. Ulteriore funzione svolta dalla delibera consiliare è l’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità; infatti, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. n. 289/2002) delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio
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Ritiene, quindi, la Sezione che,
nel caso di sentenze esecutive e di pignoramenti, sussiste, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio comunale per il riconoscimento del debito, in modo da impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali.
Pertanto, alla luce dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli artt. 193 e 194 del Tuel che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale.
Inoltre,
il tempestivo riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, nonché il conseguente pagamento, non esporrebbero l’ente al rischio di azioni esecutive, considerato che il decorso di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo (previsto dall’art. 14, del D.L. 31/12/1996, n. 669 convertito in legge 28/02/1997, n. 30 come modificato dall’art. 147 della Legge 23/12/2000, n. 288), comporterebbe l’avvio delle procedure esecutive nei confronti della pubblica amministrazione.
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Il Sindaco del Comune di Bari, dopo aver richiamato la normativa prevista in materia di riconoscimento di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive e la disciplina prevista dall’art. 14 del D.L. n. 669/1996 che impone ad amministrazioni statali, enti pubblici economici ed Agenzia delle Entrate di completare le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo, rileva che, nelle ipotesi in cui pervenga la notifica di un debito ricompreso nella previsione dell’art. 194, lett. a) del Tuel, le amministrazioni sono solite far precedere il relativo pagamento dal preventivo riconoscimento di legittimità da parte del competente Consiglio.
Tuttavia, ad avviso del Sindaco, in considerazione della tempistica di convocazione del Consiglio, tale prassi potrebbe determinare un incremento degli oneri a carico dell’Ente a titolo di interessi legali ed eventuale rivalutazione monetaria cui vanno aggiunte le eventuali spese giudiziali conseguenti all’attivazione di procedure esecutive nell’eventualità che la delibera di riconoscimento del debito fosse approvata tardivamente.
Conseguentemente, il Sindaco, preso atto di recenti orientamenti della giurisprudenza contabile che consentono all’Ente debitore di procedere al pagamento preliminarmente all’approvazione della deliberazione di riconoscimento del debito derivante da sentenza esecutiva, chiede alla Sezione se, nel caso in cui nel bilancio di previsione siano state prudenzialmente allocate risorse finanziarie per farvi fronte, i competenti uffici possano, nelle more dell’adozione della delibera consiliare di riconoscimento, provvedere alla liquidazione ed al pagamento del debito, al fine di prevenire l’eventuale esecuzione coattiva.
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Ritiene il Collegio che il quesito, da ricondurre in ogni caso a generalità ed astrattezza, possa reputarsi riconducibile nell’ambito della materia della contabilità pubblica poiché inerente l’interpretazione della disciplina normativa in materia di riconoscimento di debiti fuori bilancio che, come noto, assume carattere eccezionale ed è finalizzata a ricondurre, nei casi tassativamente indicati dal legislatore, particolari tipologie di spesa nel sistema di bilancio.
L’articolo 194, comma 1, lett. a), del Tuel prevede che, con deliberazione consiliare, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive.
Osserva la Sezione che dal combinato disposto della predetta norma e dell’art. 193, comma 2, del Tuel si rileva che,
con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell'ente locale e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, l'Organo consiliare deve provvedere, con delibera, a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare, contestualmente i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti.
Conseguentemente, come già chiarito da questa Sezione nel parere 15.09.2016 n. 152 richiamato nel quesito proposto dall’Ente,
in mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le sentenze esecutive, non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 193, comma 2, lett. b), del TUEL ai sensi del quale “i provvedimenti per il ripiano di eventuali debiti di cui all’art. 194” sono assunti dall’organo consiliare contestualmente all’accertamento negativo del permanere degli equilibri di bilancio.
Infatti, a fronte dell’imperatività del provvedimento giudiziale esecutivo,
il valore della deliberazione consiliare non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, bensì di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso. Ulteriore funzione svolta dalla delibera consiliare è l’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità; infatti, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. n. 289/2002) delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio (Sezione regionale di controllo per la Puglia, parere 15.09.2016 n. 152).
La necessità del riconoscimento consiliare della legittimità del debito fuori bilancio da parte dell’Organo consiliare appare, peraltro, rafforzata dall’intervento del legislatore dell’armonizzazione che, all’art. 73 del D.Lgs. n. 118/2011, ha esteso alle Regioni la medesima procedura disciplinata per gli enti locali con la differenza della necessità del riconoscimento mediante apposita legge.
Il Collegio rammenta, inoltre, che la previsione legislativa del riconoscimento ad opera dell’Organo consiliare trova ulteriore specificazione nel dettato di natura “sanzionatoria” dell’art. 188, comma 1-quater, del Tuel, come modificato dal citato D.Lgs. n. 118/2011, ai sensi del quale agli enti locali che presentino, nell'ultimo rendiconto deliberato, debiti fuori bilancio, ancorché da riconoscere, nelle more della variazione di bilancio che dispone il riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge.
Ritiene, quindi, la Sezione che,
nel caso di sentenze esecutive e di pignoramenti, sussiste, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio comunale per il riconoscimento del debito, in modo da impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali (Sezione Regionale per la Puglia, deliberazioni n. 122/PRSP/2016, parere 15.09.2016 n. 152).
A tali conclusioni è pervenuta anche la Sezione regionale di controllo per la Campania, con deliberazione 10.01.2018 n. 1 anch’essa richiamata dal Comune di Bari ove, dopo aver riportato ampiamente il già citato parere 15.09.2016 n. 152 di questa Sezione, specifica che: “è ai suindicati principi che l'Ente richiedente il parere deve attenersi”.
La Sezione regionale di controllo per la Regione Siciliana, con parere 03.02.2015 n. 80, ha ulteriormente chiarito che
il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’Organo consiliare risulta comunque necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte, posto che le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale o provinciale non sono circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività o procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria.
Pertanto, alla luce dell’attuale normativa,
non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli artt. 193 e 194 del Tuel che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale.
Inoltre,
il tempestivo riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, nonché il conseguente pagamento, non esporrebbero l’ente al rischio di azioni esecutive, considerato che il decorso di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo (previsto dall’art. 14, del D.L. 31/12/1996, n. 669 convertito in legge 28/02/1997, n. 30 come modificato dall’art. 147 della Legge 23/12/2000, n. 288), comporterebbe l’avvio delle procedure esecutive nei confronti della pubblica amministrazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 22.02.2018 n. 29).

ATTI AMMINISTRATIVI: Nel caso di debiti a carico dell'Ente locale derivanti da sentenza esecutiva, l'Ente può procedere al pagamento ancor prima della deliberazione consiliare di riconoscimento, atteso che, in ogni caso, "non potrebbe in alcun modo impedire l'avvio della procedura esecutiva per l'adempimento coattivo del debito"; anzi, la prassi seguita dagli enti locali di attendere per il pagamento di quanto dovuto il preventivo riconoscimento della legittimità del debito da parte del consiglio comunale comporta il lievitare degli oneri patrimoniali per interessi legali ed eventuale rivalutazione monetaria, cui vanno aggiunte le spese giudiziali derivanti dalle procedure esecutive, nel caso in cui la predetta delibera non intervenga in tempi ragionevoli.
La giurisprudenza della Corte dei conti ha ripetutamente evidenziato la sostanziale diversità esistente tra la fattispecie di debito derivante da sentenze esecutive e le altre previste dall’art. 194 TUEL, osservando come, mentre nel caso di sentenza esecutive di condanna il Consiglio comunale non ha alcun margine di discrezionalità nel valutare l’an e il quantum del debito, poiché l’entità del pagamento rimane stabilita nella misura indicata dal provvedimento dell’autorità giudiziaria, negli altri casi descritti dall’art. 194 TUEL l’organo consiliare esercita un ampio apprezzamento discrezionale.
A fronte dell’imperatività del provvedimento giudiziale esecutivo, il valore della delibera consiliare non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, bensì di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso.
Sicché, l'Ente richiedente deve attenersi ai suindicati principi in relazione alle statuizioni di condanna all'erogazione dei contributi ex legge 219/1981 contenute nelle pronunce dell'A.G.O. indicate nella citata richiesta, a nulla rilevando, al fine di elidere l'obbligo di pagamento così sancito, la disposizione contenuta nell'art. 19, co. 7, d.lgs. n. 76/1990 1990 e dovendosi fare in ogni caso ricorso, nel caso di mancanza di disponibilità finanziaria sul fondo in cui confluiscono i predetti contributi, ai rimedi suggeriti dallo stesso art. 194 TUEL.
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Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco del Comune di Paternopoli (AV) ha rivolto alla Sezione, ai sensi dell'art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, una richiesta di parere sui seguenti quesiti:
   1) Se il Comune, Ente autonomo distinto dallo Stato, sia obbligato a riconoscere un debito, ai sensi dell'art. 194, comma 1°, lett. A) del vigente TUEL, per sentenze di accertamento del diritto al contributo e di condanna all'erogazione del contributo di cui alle L. n. 219/1981 e L. 32/1991, in assenza delle relative disponibilità finanziarie di cui alla stessa L. n. 219/1981;
   2) Se il Comune debba procedere comunque al riconoscimento del debito, ai sensi dell'art. 194, comma 1°, lett. A), del TUEL, per sentenze di condanna all'erogazione del contributo ex legge n. 219/1981, in assenza delle disponibilità a valere sui fondi della L. n. 219/1981, e quindi con risorse proprie del bilancio dell'Ente;
   3) Se, nell'ipotesi in cui non si debba procedere al riconoscimento del debito in assenza di disponibilità finanziarie in bilancia ex L. n. 219/1981, le 'spese di lite', derivanti dalla soccombenza dell'Ente nel giudizio, seguano la stessa disciplina oppure esse vadano comunque riconosciute con copertura finanziaria a valere sul bilancio dell'Ente.
Ai fini dell'inquadramento storico-giuridico della problematica proposta, il Comune richiedente ha rappresentato di avere un numero di abitanti inferiore a 3.000, di appartenere alla fascia IV e di essere beneficiario dei contributi di cui alle L. n. 219/1981 e L. n. 32/1991 per la ricostruzione post-terremoto del 1980, come disciplinati con D.Lgs. n. 76/1990.
L'Ente ha altresì esposto di aver ricevuto condanna -con sentenza n. 200/2016 del Tribunale di Avellino (ex Sezione Distaccata di Ariano Irpino) notificata il 29.09.2016 e con sentenza n. 124/2017 del Tribunale di Benevento (ex Sezione Distaccata di Ariano Irpino) notificata il 21.09.2017- a provvedere all'erogazione in favore dei richiedenti del contributo, ex L. 219/1981, ponendo a carico dell'ente (con la seconda delle indicate decisioni) le spese di lite.
Il Comune di Paternopoli, quindi, rappresentando l'indisponibilità di fondi sulla contabilità attinente alla L. n. 219/1981 e richiamando la disposizione contenuta nell'art. 19, comma 7°, del D.lgs. n. 76/1990, ha formulato l'ipotesi che l'Ente non debba procedere all'uopo al riconoscimento di debito fuori bilancio, "trattandosi di obbligazione a cui il Comune, quale Ente territoriale, è del tutto estraneo, derivante da 'contabilità speciale', ex T.U. n. 76/1990, i cui debiti devono essere soddisfatti unicamente con i 'fondi statali' accreditati sul richiamato Fondo Speciale. Ciò in quanto, per espressa previsione normativa, il Comune agisce nella veste di 'mandatario' dello Stato Centrale, unico ed esclusivo debitore per detti crediti"; ha rilevato, altresì -ritenendo di esser confortato da quanto osservato dalla Corte d'Appello di Napoli nella sentenza che n. 2599 del 06.06.2012- che "una diversa soluzione, volta a ipotizzare di porre a carico del Comune l'obbligo di provvedere comunque al pagamento con 'propri fondi' (in caso di incapienza di fondi messi a disposizione della Regione), si pone in palese contrasto con l'art. 119 Cost., laddove riconosce l'autonomia finanziaria del Comune ed, inoltre, sconvolge gli equilibri finanziari dell'Ente nella realizzazione del programma economico-politico dell'Amministrazione comunale".
...
C. In primo luogo, riguardo le disposizioni legislative sulla cui applicabilità alla fattispecie descritta nel parere il Comune si interroga -e chiede lumi a questa Sezione regionale di controllo- vanno, in primo luogo, riportate quelle contenute nell'art. 194 TUEL ("Riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio"):
   1. Con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:
      a) sentenze esecutive;
      b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui all' articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
      c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;
      d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità;
      e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
   2. Per il pagamento l'ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata di tre anni finanziari compreso quello in corso, convenuto con i creditori.
   3. Per il finanziamento delle spese suddette, ove non possa documentalmente provvedersi a norma dell'articolo 193, comma 3, l'ente locale può far ricorso a mutui ai sensi degli articoli 202 e seguenti. Nella relativa deliberazione consiliare viene dettagliatamente motivata l'impossibilità di utilizzare altre risorse.

Ai fini di un brevissimo inquadramento storico, il Collegio ricorda che
la dicitura 'debito fuori bilancio' è comparsa, per la prima volta, nell'art. 1-bis, comma 3, del d.l. n. 318/1986, convertito con legge 488/1986; in tale contesto il legislatore -in una logica di 'sanatoria'- ha voluto rendere visibili i debiti fuori bilancio, intesi dalla Corte dei Conti (Sezione Enti Locali - deliberazione n. 30 del 24.11.1986) quali residui occulti o 'di fatto' la cui diffusione risultava essere idonea a celare la veridicità delle risultanze contabili della gestione, articolandone la disciplina in un'ottica di riequilibrio di gestione.
Il quadro normativo è stato rivisitato dal d.lgs. n. 77/1995, che ha introdotto una serie di regole e di vincoli finalizzati al mantenimento degli equilibri gestionali, i cui artt. 35 e 37 sono stati riprodotti fedelmente, in attuazione dell'art. 31 della legge n. 285/1999, nell'art. 194, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000; norma quest'ultima, che traccia un'eccezione ai principi sanciti dall'art. 191, stesso T.U. degli Enti Locali, in tema di impegno di spesa, per cinque categorie espressamente delineate dal comma 1 dell'art. 194 qui in rilievo, da finanziare con la procedura di cui all'art. 193.

Al di là della diversa natura delle fattispecie debitorie ivi tassativamente contemplate, l'elemento che le unifica è rinvenibile nel fatto che il debito viene ad esistenza al di fuori e indipendentemente dalle ordinarie procedure che regolamentano la formazione della volontà dell'ente. Riguardo le caratteristiche proprie delle singole ipotesi di debito, invece, quelli di cui alla lett. a) -che vengono in rilievo nella fattispecie proposta nell'epigrafata richiesta di parere- si distinguono dagli altri per il fatto che il debito si impone all'ente in virtù del provvedimento dell'autorità giudiziaria.
La fattispecie del riconoscimento del debito fuori bilancio per sentenza è presa in considerazione, come detto, dall'art. 194, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 267/2000, ove si fa riferimento alle sole sentenze esecutive, ritenendo dunque, perfezionato l'obbligo di pagare in conseguenza dell'esecutività delle stesse, a differenza di quanto previsto in precedenza dal d.lgs. n. 77/1995, che comprendeva tanto le sentenze passate in giudicato quanto quelle immediatamente esecutive.
Certamente, la necessità di pagare immediatamente somme cospicue, a seguito di sentenza non ancora passata in giudicato, pone almeno due ordini di difficoltà: reperire il finanziamento senza pregiudicare gli equilibri di bilancio; ripetere le somme in caso di vittoria in un successivo grado di giudizio.

Si presentano, così, apparentemente confliggenti l'obbligo di ottemperare all'ordine del giudice e quello, non meno rilevante, di tutelare, nell'interesse pubblico, gli equilibri di bilancio; conflitto che va risolto auspicabilmente ricercando soluzioni -posto che occorre pagare i debiti con la massima sollecitudine al fine di evitare ulteriori oneri a carico dell'ente- intese ad accordi con le controparti per attuare ipotesi transattive tendenti alla falcidia, se non altro, dell'ammontare della rivalutazione monetaria e degli interessi moratori dovuti.
Valga, altresì osservare, in argomento, che nel caso di debiti derivanti da sentenza esecutiva, la valenza della delibera consiliare richiesta dall'art. 193, comma 2, TUEL ai fini del riconoscimento dei debiti fuori bilancio -da approvare entro il 30 settembre di ogni anno, o con diversa periodicità stabilita dal regolamento di contabilità- non può essere quella di riconoscere la legittimità del debito, che di per sé già esiste in virtù della statuizione del giudice, che non lascia alcun margine di valutazione all'organo consiliare dell'Ente.

Nell'ipotesi de qua, invero,
è ragionevole ritenere che l'atto deliberativo consiliare costituisce lo strumento attraverso cui il debito da sentenza viene ricondotto al 'sistema bilancio', nel senso che l'attivazione della procedura consiliare permane, ma con la sola funzione di salvaguardare gli equilibri di bilancio; sul quale il debito avrà un diverso peso a seconda che esso trovi o meno copertura finanziaria in un impegno di spesa assunto precedentemente nelle previsioni della sua insorgenza. Spetta, cioè, alla diligente, tempestiva e puntuale valutazione dell'Ente l'opportunità di effettuare un preventivo accantonamento al fine di evitare un forte impatto della passività sugli equilibri del bilancio.
E' per le ragioni suesposte, che
è stato correttamente affermato (cfr. Corte dei conti - SS.RR. per la Regione Sicilia, parere 11.03.2005 n. 2) che nel caso di debiti derivanti a carico dell'Ente locale da sentenza esecutiva, l'Ente medesimo può procedere al pagamento ancor prima della deliberazione consiliare di riconoscimento, atteso che, in ogni caso, "non potrebbe in alcun modo impedire l'avvio della procedura esecutiva per l'adempimento coattivo del debito" e che, anzi, la prassi seguita dagli enti locali di attendere per il pagamento di quanto dovuto il preventivo riconoscimento della legittimità del debito da parte del consiglio comunale comporta il lievitare degli oneri patrimoniali per interessi legali ed eventuale rivalutazione monetaria, cui vanno aggiunte le spese giudiziali derivanti dalle procedure esecutive, nel caso in cui la predetta detta deliberazione non intervenga in tempi ragionevoli.
I principi sin qui illustrati sono correttamente e condivisibilmente compendiati nel parere 15.09.2016 n. 152 della Sezione regionale di controllo della Puglia, al cui vaglio consultivo veniva ivi sottoposta una questione coinvolgente l’istituto giuridico del riconoscimento dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenza esecutiva previsto dall’art. 194, comma 1, lett. a), del TUEL:
  
"La giurisprudenza della Corte dei conti (cfr. ex multis, SSRR sentenza 27.12.2007 n. 12/2007/QM) ha ripetutamente evidenziato la sostanziale diversità esistente tra la fattispecie di debito derivante da sentenze esecutive e le altre previste dall’art. 194 TUEL, osservando come, mentre nel caso di sentenza esecutive di condanna il Consiglio comunale non ha alcun margine di discrezionalità nel valutare l’an e il quantum del debito, poiché l’entità del pagamento rimane stabilita nella misura indicata dal provvedimento dell’autorità giudiziaria, negli altri casi descritti dall’art. 194 TUEL l’organo consiliare esercita un ampio apprezzamento discrezionale.
In mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le 'sentenze esecutive', tuttavia, non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 193, comma 2, lett. b), del TUEL (nella formulazione vigente), ai sensi del quale: “... i provvedimenti per il ripiano di eventuali debiti di cui all’art. 194 ...' sono assunti dall’organo consiliare contestualmente all’accertamento negativo del permanere degli equilibri di bilancio (cfr. art. 193, comma 2 cit.).
Infatti, a fronte dell’imperatività del provvedimento giudiziale esecutivo, il valore della delibera del Consiglio non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, bensì di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso.
In tale prospettiva l’art. 194, primo comma, TUEL rappresenta un’eccezione ai principi riguardanti la necessità del preventivo impegno formale e della copertura finanziaria; onde per riportare le ipotesi previste nell’ambito del principio di copertura finanziaria è, dunque, richiesta la delibera consiliare con la quale viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa e i debiti de quibus vengono ricondotti a sistema (cfr. ex multis Corte dei Conti, sez. contr. Friuli Venezia Giulia, 6/1c/2005,) mediante l’adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio finanziario.
Ulteriore funzione svolta dalla delibera consiliare è l’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità; infatti, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. 289/2002) delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio.
Nella delineata prospettiva interpretativa, la delibera consiliare svolge una duplice funzione, per un verso, tipicamente giuscontabilistica, finalizzata ad assicurare la salvaguardia degli equilibri di bilancio; per l’altro, garantista, ai fini dell’accertamento dell’eventuale responsabilità amministrativo-contabile (cfr. ex multis: Corte dei conti, Sezione Regionale per la Puglia deliberazione 23.10.2014 n. 180).
Sulla base delle esposte considerazioni, nel caso di sentenze esecutive e di pignoramenti, sussiste, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio comunale per il riconoscimento del debito, in modo da impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali (cfr. ex multis Corte dei conti, Sezione Regionale per la Puglia n. deliberazione 03.06.2016 n. 122).
Pertanto, alla luce dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli artt. 193 e 194 TUEL che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale.
Inoltre, il tempestivo riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, nonché il conseguente pagamento, non esporrebbero l’ente al rischio di azioni esecutive, considerato che il decorso di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo (previsti dall’art. 14, del Decreto Legge 31.12.1996, n. 669 convertito in legge 28.02.1997, n. 30 come modificato dall’art. 147 della Legge 23.12.2000, n. 288), comporterebbe l’avvio delle procedure esecutive nei confronti della P.A.
".
Ebbene,
è ai suindicati principi che l'Ente richiedente il parere deve attenersi in relazione alle statuizioni di condanna all'erogazione dei contributi ex legge 219/1981 contenute nelle pronunce dell'A.G.O. indicate nella medesima richiesta di parere, a nulla rilevando, al fine di elidere l'obbligo di pagamento così sancito, la disposizione contenuta nell'art. 19, comma 7, d.lgs. n. 76/1990 richiamata dal Comune di Paternopoli.
Tale disposizione, invero, prevede, nell'ambito della "Disciplina delle commissioni comunali e del procedimento di assegnazione del contributo" cui è dedicato il predetto art. 19, che "In mancanza di disponibilità finanziarie, il sindaco indica il contributo, riservandosi, ad avvenuta integrazione dei fondi, la formale determinazione e assegnazione aggiornata del contributo stesso in attuazione degli articoli 10, 11 e 12"; attenendo, di conseguenza, all'ipotesi in cui, esitata positivamente l'istanza di assegnazione del contributo ex legge 219/1981 ricorrendone tutti i necessari presupposti, vada tuttavia attivata la procedura d'integrazione del fondo all'uopo costituito mancando in esso la necessaria disponibilità finanziaria.
In altri termini: in tema di contributi per la ricostruzione o riparazione di immobili colpiti dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981, il decreto sindacale di "indicazione" del contributo "in mancanza di disponibilità finanziarie", di cui all'art. 19, comma 7, del T.U. approvato con il d.lgs. 30.03.1990, n. 76, integra, in presenza del parere positivo dell'apposita commissione, una fattispecie di "riconoscimento" del contributo medesimo, con riserva di successiva e concreta erogazione-liquidazione dello stesso (Cass. SS.UU. Civ., sent. n. 3849/2012).
La mancanza di disponibilità finanziaria non potrà, per contro, essere invocata al fine di rinviare ad un momento successivo alla reintegrazione del predetto fondo speciale, il pagamento dei debiti scaturenti dalle sentenze esecutive indicate nell'epigrafata richiesta di parere, di cui si è detto in precedenza.
E ciò, non soltanto in relazione alla necessità prevista ex lege, di onorare con la massima tempestività le situazioni debitorie indicate alla lettera a) del primo comma dell'art. 194 TUEL, ma anche perché i fondi per la ricostruzione assegnati ai Comuni ai sensi della legge n. 219/1981 e successive modificazioni sono direttamente gestiti dai predetti enti locali attraverso i propri organi individuali e collegiali, competendo ad essi l'istruzione delle pratiche di ricostruzione, lo svolgimento dei controlli stabiliti dalla legge, la determinazione e l'assegnazione, tramite il sindaco, dei contributi previsti dalla normativa citata; ne consegue che unico legittimato passivo nei giudizi instaurati per ottenere il riconoscimento e la corresponsione dei contributi in questione è il Comune (C. Cass., Sez. I Civ., sent. n. 10806/2006).
Infatti, com’è noto, l’accertamento di fondi rivenienti dalla ridetta contabilità speciale, non genera, per gli enti territoriali interessati, una gestione ”in conto terzi”, ma una gestione vincolata con impatto sul risultato di amministrazione (art. 187 TUEL) e sulla cassa (artt. 195 e 222 TUEL).
Riguardo la prospettata mancanza di disponibilità finanziaria necessaria per far fronte ai debiti derivati dalle pronunce di condanna indicate nella richiesta di parere oggetto della presente delibera, va ricordato che è la legge stessa che disciplina le modalità di pagamento ed il reperimento dei mezzi finanziari a copertura dei debiti fuori bilancio, completando, in questo modo, il procedimento che ha per fine quello di far rientrare nella corretta gestione di bilancio quelle spese che ne erano del tutto fuori.
In particolare,
l'art. 194 TUEL stabilisce, al 2° e al 3° comma, che per il pagamento dei debiti fuori bilancio -quindi, ovviamente, anche di quelli derivanti da sentenze esecutive- "l'ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata di tre anni finanziari compreso quello in corso, convenuto con i creditori" e che comunque, per il finanziamento delle spese de quibus, "ove non possa documentalmente provvedersi a norma dell'articolo 193, comma 3, l'ente locale può far ricorso a mutui ai sensi degli articoli 202 e seguenti", provvedendo altresì a motivare dettagliatamente nella relativa deliberazione consiliare l'impossibilità di utilizzare altre risorse.
E' di tutta evidenza, comunque, come il ricorso all'indebitamento non possa avvenire se non entro i limiti legislativamente imposti a tal fine.

Il Collegio non ritiene, tuttavia, di addentrarsi ulteriormente in considerazioni analitiche su tali ultimi aspetti, in quanto ciò determinerebbe un coinvolgimento in termini di cogestione o coamministrazione in scelte che spettano esclusivamente agli amministratori ed ai dirigenti degli enti locali.
Inoltre, ulteriori valutazioni in questa sede delle prospettive interpretative proposte dal Comune di Paternopoli, implicherebbero soluzioni suscettibili di interferire con eventuali profili giudiziari di responsabilità, ovvero di condizionare il regolare svolgimento dell’attività di controllo di questa Sezione regionale.
Ritiene, quindi, il Collegio che l’analisi debba essere circoscritta agli aspetti generali ed astratti della questione, dianzi illustrati, essendo preclusa nella presente sede -come già in precedenza rappresentato, in punto di esame dell'ammissibilità oggettiva dei quesiti proposti dal Comune richiedente parere- qualunque valutazione inerente ai risvolti applicativi della fattispecie esaminata (Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 10.01.2018 n. 2).

anno 2017

ATTI AMMINISTRATIVILa Sezione rileva la necessità di porre in essere la procedura di “riconoscimento” del debito fuori bilancio (art. 194 TUEL) anche in presenza di un accantonamento a Fondo rischi, in ragione della duplice sottostante ratio legislativa della disposizione citata: da un lato, recuperare gli equilibri rintracciando in bilancio e destinando eventuali risorse disponibili per la copertura del debito emerso; dall’altro evidenziare eventuali profili di responsabilità correlati alla dinamica della trasformazione della passività potenziale in “debito” attuale e certo.
Da un punto di vista strettamente probatorio, la Sezione ritiene che la conoscenza assuma certezza legale con la notifica o si presume comunque maturata scaduti i termini per la proposizione di impugnativa o gravame avverso il provvedimento, tenuto conto, altresì, che è lo stesso legislatore (art. 194, lett. a TUEL) a specificare che per il riconoscimento è sufficiente l’esecutività del provvedimento giurisdizionale (che rende pienamente esigibile il debito).

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Il Sindaco del Comune di Frattamaggiore (NA) ha posto alla Sezione un parere sullo stesso tema per cui la Sezione si è già espressa con SRC Campania n. 238/2017/PAR, con alcuni quesiti di appendice.
Il thema opinandi concerne sempre le modalità di gestione e utilizzazione del Fondo rischi rispetto alla manifestazione di rischi per cui è stato effettuato accantonamento, segnatamente, sentenze esecutive connesse a pregressi e monitorati contenziosi.
Più specificamente chiede:
   «1- se si sia o meno fuori dalla fattispecie dei debiti fuori bilancio qualora, accantonato il fondo spese relativo al contenzioso in relazione alla probabile futura soccombenza dell'Ente, pervenuta la sentenza esecutiva, che segna il sorgere dell'obbligazione giuridica passiva, si formalizzi, entro il termine previsto per il pagamento (art. 14, 1° comma, d.l. n. 669/1996, conv. dalla l. 30/1997, come modificato dall'art. 147 della l. n. 388/2000), l'impegno della spesa nelle scritture contabili attingendo dalle risorse accantonate;
   2.- se, in ipotesi affermativa, debba ritenersi il sorgere dell'obbligazione passiva in concomitanza con la notifica della sentenza esecutiva, per cui l'impegno della spesa va registrato nelle scritture contabili dell'ente entro i successivi 120 giorni previsti per il pagamento, ovvero coincidente con la pubblicazione della sentenza, ancorché non ancora conosciuta, prescindendosi così dall'evento della relativa notifica, tenuto conto che il principio contabile della competenza finanziaria potenziata prevede che le spese sono impegnate quando l'obbligazione giuridica nasce ed imputate all'esercizio in cui l'obbligazione è esigibile;
   3.- se, infine, ai predetti effetti in cui si articola il posto quesito, alla sentenza passata in giudicato cui fa riferimento la Commissione [ARCONET] di seguito richiamata sia equiparabile la sentenza esecutiva di soccombenza dell'ente
».
...
1. Il presente parere viene espresso ad integrazione ed in continuità di quanto già precisato dalla Sezione con la pronuncia n. 238/2017/PAR, in materia di Fondo Rischi (FR).
Con il primo quesito, l’Ente chiede se una sentenza esecutiva, per cui peraltro è già stato effettuato un accantonamento a fondo rischi, costituisca o meno debito fuori bilancio.
Lo stesso quesito esclude, quindi, che l’ente abbia già registrato la spesa contestata e oggetto del contenzioso; in tal caso, la sussistenza di un pertinente residuo passivo non rende necessario procedere ad accantonamento a FR, in virtù del principio applicato 4/2, punto 5.2, n. 3, lett. h, del D.lgs. n. 118/2011 (salvo, ovviamente, il rischio di maggiori spese da contenzioso e spese legali, per cui è necessario procedere ad accantonamento, sulla base di un coefficiente di rischio individuato dall’ente, in base alla sua discrezionalità tecnica).
La necessità di porre in essere la procedura di “riconoscimento” del debito fuori bilancio (art. 194 TUEL), anche in presenza di un accantonamento a Fondo rischi, si impone in ragione della duplice sottostante ratio legislativa della disposizione citata: da un lato, recuperare gli equilibri rintracciando in bilancio e destinando eventuali risorse disponibili per la copertura del debito emerso; dall’altro evidenziare eventuali profili di responsabilità correlati alla dinamica della trasformazione della passività potenziale in “debito” attuale e certo (cfr. SRC Campania n. 3/2017/PRSP, § 3.1.1).
1.1. Con riguardo alla prima finalità, si deve infatti ricordare che un “accantonamento” non costituisce in sé una copertura di bilancio. Pertanto, su di esso non è possibile impegnare e pagare spesa (art. 167, comma 3, TUEL), essendo previamente necessario –verificatosi il rischio cui l’accantonamento è funzionale– effettuare una variazione di bilancio per fornire la capienza finanziaria necessaria ai programmi interessati dalla spesa sopravvenuta, previo riconoscimento della stessa (art. 176, 175 e 194 TUEL).
Il riconoscimento determina la competenza finanziaria, in quanto sancisce la sopravvenuta “certezza” dell’obbligazione, che costituisce un presupposto, insieme alla esigibilità (che nel caso dei provvedimenti giurisdizionali è insita nell’esecutività della sentenza) per la registrazione in bilancio della passività; detto in altri termini, solo con la sentenza esecutiva maturano i presupposti per l’imputazione a bilancio della spesa, laddove in assenza di contenzioso, la competenza finanziaria e/o economica, sarebbe stata più risalente.
1.2. Con riguardo alla seconda finalità legislativa, si deve rammentare che la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio non può non comportare l’analisi della vicenda sottostante di nascita della passività potenziale e della sua trasformazione in debito certo, tanto a livello amministrativo, valorizzando la funzione di indirizzo del Consiglio in materia di bilancio, tanto sotto il profilo contabile, con il correlato obbligo di trasmissione della delibera di riconoscimento alla competente Procura della Corte dei conti (art. 23, comma 5, della Legge n. 289/2002).
2. Con il secondo quesito, l’Ente chiede, in sostanza, se tale “certezza” si determina con il deposito del provvedimento giurisdizionale o con la sua notifica. L’incertezza che ha causato lo slittamento della competenza finanziaria che astrattamente l’obbligazione avrebbe dovuto avere in assenza di contenzioso è un’incertezza soggettiva, che il provvedimento del giudice rimuove quando viene “aliunde” a conoscenza dell’ente stesso.
In ogni caso,
da un punto di vista strettamente probatorio, la conoscenza ha certezza legale con la notifica o si presume comunque maturata scaduti i termini per la proposizione di impugnativa o gravame avverso il provvedimento.
3. In ultimo, con riguardo al terzo quesito, occorre tenere presente che
è lo stesso legislatore (art. 194, lett. a TUEL) a specificare che per il riconoscimento è sufficiente l’esecutività del provvedimento giurisdizionale (che rende pienamente esigibile il debito).
In tale caso,
atteso che l’obbligo di pagamento oltre che certo è divenuto anche esecutivo, l’ente sarà tenuto ad individuare le coperture e iscrivere la posta passiva in bilancio (art. 194).
Ove l’ente tuttavia non sia in grado di trovare copertura e quindi completare la procedura di riconoscimento, innescando l’evidenza di uno squilibrio strutturale ai sensi dell’art. 244 TUEL (“esistenza di crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all'articolo 193, nonché con le modalità di cui all'articolo 194”), occorrerà comunque dare evidenza a tale latente passività nel risultato di amministrazione, per evitare una falsa rappresentazione del saldo di bilancio e tutelare i principi di prudenza e di verità.
All’uopo,
per dare evidenza contabile dei ridetti debiti, in via surrogatoria ed analogica, potrà avvalorarsi il Fondo rischi, come componente negativa del risultato di amministrazione: in questo modo sarà possibile comprimere la spesa nell’esercizio successivo nella misura dei debiti per cui l’ente non ha potuto completare la procedura ai sensi dell’art. 194, precostituendo, indirettamente, le condizioni per il riequilibrio e per il rinvenimento, negli esercizi successivi, delle coperture per il riconoscimento (cfr. SRC Campania n. 240/2017/PRSP) (Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 08.11.2017 n. 249).

ATTI AMMINISTRATIVISecondo i principi formulati dalla giurisprudenza contabile, è stata rimarcata l’impossibilità di procedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio nel corso dell’esercizio provvisorio di bilancio.
E ciò per un duplice ordine di ragioni.
In primo luogo, la delibera di riconoscimento può essere adottata solo in occasione di precise scansioni temporali, in particolare in sede di approvazione del bilancio di previsione ovvero in occasione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art 193, comma 2, del TUEL. Si tratta, non a caso, dei momenti in cui gli equilibri di bilancio vengono valutati in maniera approfondita e complessiva. Di conseguenza, ipotizzare che si possa provvedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio proprio durante la “vacanza” di bilancio, costituirebbe un’evidente aporia logica.
In secondo luogo, il principio di tipicità e tassatività delle spese consentite nel corso dell’esercizio provvisorio esclude che si possa procedere all’adempimento di obbligazioni che non rientrano nei casi contemplati e, ancor di più, di carattere eccezionale (come quelle aventi a oggetto debiti fuori bilancio).

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Alla luce di siffatto quadro interpretativo nessuna valenza dirimente può annettersi alle deduzioni svolte dall’Amministrazione circa l’urgenza di provvedere al pagamento dei debiti in parola in ragione degli accordi transattivi intercorsi con i legali interessati trattandosi di mere circostanze di fatto che non valgono a superare il rilevato profilo di irregolarità.
Parimenti inconferente si appalesa il richiamo delle peculiari vicende dell’esercizio 2013 caratterizzato da un inedito ed anomalo differimento al 30 novembre del termine di approvazione del bilancio di previsione.
Sul punto preme, peraltro, rilevare come
la Sezione delle Autonomie abbia segnalato i rischi insiti nel reiterato differimento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione richiamando gli enti all’adozione di ogni cautela per il rispetto della normativa giuscontabile .
Né appaiono persuasive le deduzioni dell’Amministrazione circa l’insussistenza di rischi per la tenuta degli equilibri di bilancio trattandosi di valutazioni postume e, comunque, inconferenti vertendosi in tema di procedura posta in essere in una situazione di vacanza del bilancio ed in assenza dello strumento di programmazione finanziaria.
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Ben più significative le irregolarità rilevate con riguardo alle modalità osservate per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio (cfr. supra § 7).
A tal riguardo, pur dandosi doverosamente atto della significativa rivisitazione della materia dell’esercizio provvisorio operata dal d.lgs. n. 126/2014 –che ha, tra l’altro, novellato l’art. 163 Tuel–
rileva il Collegio come, alla stregua della normativa applicabile ratione temporis, non potesse darsi corso al riconoscimento dei debiti di cui trattasi in difetto della previa approvazione del bilancio di previsione.
Depongono, in tal senso, i principi formulati dalla giurisprudenza contabile laddove
è stata rimarcata l’impossibilità di “procedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio nel corso dell’esercizio provvisorio di bilancio. E ciò per un duplice ordine di ragioni. In primo luogo, la delibera di riconoscimento può essere adottata solo in occasione di precise scansioni temporali, in particolare in sede di approvazione del bilancio di previsione ovvero in occasione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art 193, comma 2, del TUEL. Si tratta, non a caso, dei momenti in cui gli equilibri di bilancio vengono valutati in maniera approfondita e complessiva. Di conseguenza, ipotizzare che si possa provvedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio proprio durante la “vacanza” di bilancio, costituirebbe un’evidente aporia logica. In secondo luogo, il principio di tipicità e tassatività delle spese consentite nel corso dell’esercizio provvisorio esclude che si possa procedere all’adempimento di obbligazioni che non rientrano nei casi contemplati e, ancor di più, di carattere eccezionale (come quelle aventi a oggetto debiti fuori bilancio) (cfr. deliberazione Sezione di controllo per la Regione Siciliana n. 189/2014/PAR nonché
parere 05.06.2014 n. 78).
Alla luce di siffatto quadro interpretativo
nessuna valenza dirimente può annettersi alle deduzioni svolte dall’Amministrazione circa l’urgenza di provvedere al pagamento dei debiti in parola in ragione degli accordi transattivi intercorsi con i legali interessati trattandosi di mere circostanze di fatto che non valgono a superare il rilevato profilo di irregolarità.
Parimenti inconferente si appalesa il richiamo delle peculiari vicende dell’esercizio 2013 caratterizzato da un inedito ed anomalo differimento al 30 novembre del termine di approvazione del bilancio di previsione.
Sul punto preme, peraltro, rilevare come
la Sezione delle Autonomie abbia segnalato i rischi insiti nel reiterato differimento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione richiamando gli enti all’adozione di ogni cautela per il rispetto della normativa giuscontabile (cfr. deliberazioni n. 23/2013/INPR, n. 18/2014/INPR).
Né appaiono persuasive le deduzioni dell’Amministrazione circa l’insussistenza di rischi per la tenuta degli equilibri di bilancio trattandosi di valutazioni postume e, comunque, inconferenti vertendosi in tema di procedura posta in essere in una situazione di vacanza del bilancio ed in assenza dello strumento di programmazione finanziaria.
Da ultimo, sotto altro profilo, deve, inoltre, rimarcarsi come la tempistica osservata dall’Amministrazione si ponga in contrasto con i contenuti del regolamento di contabilità approvato con deliberazione di Consiglio comunale n. 95/2003 e, segnatamente, con la previsione dell’art. 21 che sotto la rubrica “Riconoscimento di debiti fuori bilancio” al comma 2 testualmente recita “al riconoscimento di legittimità di detti debiti il Consiglio può provvedere tutte le volte che se ne manifesta la necessità e, comunque, entro e non oltre il 31 dicembre di ciascun anno relativamente ai debiti che si sono manifestati entro il 30 novembre dell’anno stesso
(Corte dei Conti, Sez. controllo Marche, deliberazione 13.10.2017 n. 82).

INCARICHI PROFESSIONALI: Il debito derivante dalla sentenza (condanna che ha per oggetto le sole spese legali per il giudizio) determina, dunque, un debito fuori bilancio se non è stato disposto un accantonamento di somme nel fondo rischi.
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Il Sindaco del Comune di Noviglio (MI) ha formulato un quesito con cui ha chiesto se la sentenza di condanna pronunciata dalla Corte di Cassazione alle sole spese legali ed al contributo unificato, atteso che l’ente aveva già provveduto a pagare quanto stabilito in primo grado con sentenza del Tribunale, confermata in appello, configuri o meno un debito fuori bilancio, in assenza di un accantonamento nel fondo rischi nel momento in cui è stato proposto il ricorso per Cassazione.
...
La fattispecie evocata dal comune si riferisce al punto 5.2, lettera h), dell’allegato A2 del decreto legislativo n. 118/2011 per comodità di esposizione di seguito si riporta:
nel caso in cui l’ente, a seguito di contenzioso in cui ha significative probabilità di soccombere, o di sentenza non definitiva e non esecutiva, sia condannato al pagamento di spese, in attesa degli esiti del giudizio, si è in presenza di una obbligazione passiva condizionata al verificarsi di un evento (l’esito del giudizio o del ricorso), con riferimento al quale non è possibile impegnare alcuna spesa. In occasione della prima applicazione dei principi applicati della contabilità finanziaria, si provvede alla determinazione dell’accantonamento del fondo rischi spese legali sulla base di una ricognizione del contenzioso esistente a carico dell’ente formatosi negli esercizi precedenti, il cui onere può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell’ente, fermo restando l’obbligo di accantonare nel primo esercizio considerato nel bilancio di previsione, il fondo riguardante il nuovo contenzioso formatosi nel corso dell’esercizio precedente (compreso l’esercizio in corso, in caso di esercizio provvisorio).
In presenza di contenzioso di importo particolarmente rilevante, l’accantonamento annuale può essere ripartito, in quote uguali, tra gli esercizi considerati nel bilancio di previsione o a prudente valutazione dell’ente. Gli stanziamenti riguardanti il fondo rischi spese legali accantonato nella spesa degli esercizi successivi al primo, sono destinati ad essere incrementati in occasione dell’approvazione del bilancio di previsione successivo, per tenere conto del nuovo contenzioso formatosi alla data dell’approvazione del bilancio.
In occasione dell’approvazione del rendiconto è possibile vincolare una quota del risultato di amministrazione pari alla quota degli accantonamenti riguardanti il fondo rischi spese legali rinviati agli esercizi successivi, liberando in tal modo gli stanziamenti di bilancio riguardanti il fondo rischi spese legali (in quote costanti tra gli accantonamenti stanziati nel bilancio di previsione).
L’organo di revisione dell’ente provvede a verificare la congruità degli accantonamenti
”.
In ossequio alla disposizione di cui al punto 5.2 dell’allegato A2 del decreto legislativo 118/2011, è evidente che
in occasione di un contenzioso occorre accantonare nel fondo rischi contenzioso una somma adeguata per l’eventuale soccombenza nel giudizio.
Se poi l’ente è risultato soccombente sia in primo che in secondo grado (Tribunale e Corte di Appello) appare ancora più doveroso l’accantonamento delle somme nel suddetto fondo in quanto il rischio di soccombenza appare molto alto.
Il debito derivante dalla sentenza (condanna che ha per oggetto le sole spese legali per il giudizio) determina dunque un debito fuori bilancio se non è stato disposto un accantonamento di somme nel fondo rischi (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 06.10.2017 n. 265).

INCARICHI PROGETTUALI: Va esclusa l'esperibilità dell'azione d'ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente in considerazione della mancanza di una delibera comunale di riconoscimento del debito fuori bilancio.
A norma del D.L. n. 66 del 1989, art. 23 (convertito in L. n. 144 del 1989, riprodotto senza sostanziali modifiche dal D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 35, ed ora rifluito nel D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 191), qualora la richiesta di prestazioni e servizi proveniente da un amministratore o un funzionario dell'ente locale non rientri nello schema procedimentale di spesa tipizzato dal terzo comma di tale disposizione, non sorgono obbligazioni a carico dell'ente, bensì dell'amministratore o del funzionario, i quali ne rispondono con il proprio patrimonio, con la conseguente esclusione della proponibilità dell'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente.
E' stato peraltro precisato che,
ai sensi del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 194, comma 1, lett. e), il predetto principio non esclude la facoltà dell'ente di riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio, con apposita deliberazione consiliare, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente stesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, fermo restando che, in caso di mancato riconoscimento, il rapporto contrattuale intercorre unicamente tra il terzo contraente e il funzionario o l'amministratore che ha autorizzato la prestazione, i quali restano comunque soggetti all'azione diretta e rispondono delle obbligazioni irregolarmente assunte nei limiti della parte non riconosciuta mediante la procedura relativa alla contabilizzazione dei debiti fuori bilancio.
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In tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, agli effetti di quanto disposto dall'art. 23, comma 4, del d.l. n. 66 del 1989 (convertito, con modificazioni nella 1. n. 144 del 1989), qualora le obbligazioni contratte non rientrino nello schema procedimentale di spesa, insorge un rapporto obbligatorio direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione, per difetto del requisito della sussidiarietà, sicché resta esclusa l'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente, il quale può, comunque, riconoscere "a posteriori" il debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente stesso.

Peraltro,
tale riconoscimento può avvenire solo espressamente, con apposita deliberazione dell'organo competente, e non può essere desunto anche dal mero comportamento tenuto dagli organi rappresentativi, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative compiute.
Invero,
il riconoscimento del debito fuori bilancio richiede, ai sensi dell'art. 194, D.Lgs. n. 267 del 2000 "un'apposita deliberazione dell'organo competente a formare la volontà dell'ente, da allegarsi al bilancio di esercizio, con cui quest'ultimo non deve limitarsi a dare atto del vantaggio arrecato dalla prestazione, in relazione all'espletamento di funzioni e servizi di competenza dell'ente, ma deve procedere alla verifica dell'incidenza del corrispettivo sugli equilibri generali di bilancio, e adottare, in caso di alterazione degli stessi, le misure necessarie a ripristinare il pareggio ed a ripianare il debito, in tal modo compiendo una valutazione globale che investe la compatibilità della prestazione ricevuta con la situazione economico-finanziaria dell'ente e con gli impegni già assunti sulla base delle risorse disponibili, nonché la reperibilità dei fondi necessari per far fronte ad ulteriori obblighi. A differenza di quella riguardante l'utilità della prestazione, che può emergere anche dall'appropriazione del relativo risultato da parte dell'Amministrazione, tale valutazione non può evidentemente essere desunta dal mero comportamento degli organi rappresentativi, che, in quanto riferibile al singolo rapporto, risulta di per sé insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gl'indirizzi di fondo della gestione economico- inanziaria dell'ente e con le scelte amministrative già compiute".
Pertanto,
la mancanza di una formale deliberazione, adottata nelle forme prescritte del cit. D.Lgs. n. 267, art. 193, comma 2, e art. 191, comma 4, esclude "la stessa imputabilità dell'obbligazione all'Amministrazione, prevedendo che il rapporto s'instauri direttamente tra il privato fornitore e l'amministratore, il funzionario o il dipendente che hanno consentito la fornitura, i quali rispondono con il loro patrimonio, con la conseguente esclusione dell'esperibilità dell'azione d'ingiustificato arricchimento, per difetto del requisito della sussidiarietà prescritto dall'art. 2042 c.c., il quale presuppone che nessun'altra azione sia proponibile non solo nei confronti dell'arricchito, ma anche nei confronti di terzi"
.
Quindi, "
la questione riguardante l'accertamento dell'utilità della prestazione è destinata a porsi soltanto nel caso in cui l'Amministrazione abbia espressamente provveduto al riconoscimento del debito fuori bilancio, assumendo a suo carico l'obbligazione nei limiti consentiti dalle preminenti esigenze di salvaguardia degli equilibri di bilancio, ovvero nel caso in cui il funzionario, l'amministratore o il dipendente, responsabili nei confronti dell'autore della prestazione, propongano a loro volta l'azione di cui all'art. 2041 c.c., nei confronti dell'Amministrazione".
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1. Nel 2004, Ma.Si. convenne in giudizio il Comune di Vische e Il.Ac., sindaco del predetto Comune nel periodo 1999- 2003, al fine di sentirli condannare, ai sensi dell'art. 2041 c.c., al pagamento dell'indennizzo a lui dovuto per i servizi professionali svolti in favore del Comune di Vische, per un importo di € 14.798,40.
Si costituì il Comune di Vische, il quale contestò la domanda, assumendo che i lavori erano stati svolti dall'attore quale responsabile dell'ufficio tecnico e che comunque non vi era stato alcun conferimento di incarico, con la conseguenza che la domanda era improponibile nei confronti del Comune.
Si costituì anche Il.Ac., eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva e chiedendo, nel merito, il rigetto della domanda.
Il Tribunale di Ivrea, con la sentenza n. 429/2010, condannò il Comune di Vische al pagamento dell'importo richiesto, rilevando che era stato dimostrato che lavori erano stati svolti a titolo di incarico professionale, che l'esecuzione dei lavori era stata approvata e comunque non era contestata, che il quantum richiesto non era stato contestato e che il Comune aveva tratto utilità dell'attività professionale dell'attore.
Il Tribunale respinse invece la domanda proposta dall'attore nei confronti di Il.Ac., non essendovi prova che quest'ultimo avesse tratto vantaggio dall'opera professionale dell'attore.
2. La decisione è stata riformata dalla Corte d'Appello di Torino, con la sentenza n. 408 del 27.02.2014.
La Corte di Appello ha evidenziato che l'azione di arricchimento senza causa nei confronti della pubblica amministrazione presuppone non solo il fatto materiale dell'esecuzione dell'opera o della prestazione vantaggiosa per l'ente pubblico, ma anche il riconoscimento da parte di questo dell'utilità dell'opera realizzata o del servizio prestato, riconoscimento che, benché possa essere implicitamente desumibile dall'utilizzazione dell'opera o della prestazione consapevolmente attuata dai suoi organi rappresentativi, non può essere compiuto, in sostituzione dell'amministrazione, dal giudice.
Nel caso di specie, non essendovi mai stata, da parte del Comune di Vischi, una formale delibera avente ad oggetto il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio, il rapporto contrattuale sarebbe intercorso unicamente tra il terzo contraente e il funzionario che ha autorizzato la prestazione.
...
4.1. Con l'unico motivo di ricorso, il ricorrente lamenta la "violazione e falsa applicazione dell'art. 2041 c.c. anche in relazione agli artt. 191, comma 4, e 194, comma 1, lett. e), del D.Lgs. 267/2000".
La decisione della Corte di appello contrasterebbe con la consolidata giurisprudenza di legittimità secondo cui, ai fini dell'ammissibilità dell'azione di arricchimento senza causa nei confronti della P.A., il riconoscimento dell'utilità conseguita a mezzo della prestazione di un privato si realizzerebbe con la mera utilizzazione della prestazione stessa.
Quando è pacifica l'utilizzazione da parte dell'ente pubblico della prestazione del privato, l'utilità e conseguentemente il vantaggio e l'arricchimento della P.A. sarebbe provato ed evidente e non vi sarebbe necessità del riconoscimento del debito fuori bilancio, richiesto solo nel caso in cui l'utilità e il vantaggio non siano palesi.
Nel caso di specie sarebbe stata pacificamente provata l'utilità che il Comune di Vische ha tratto dalle prestazioni del geom. Si., grazie alle quali sarebbero stati eseguiti interventi di interesse pubblico.
Tali ultime circostanze non sarebbero state smentite dal Comune di Vische il quale, pertanto, avrebbe ammesso i fatti.
Il motivo è infondato.
In tema di assunzione d'impegni ed effettuazione di spese da parte degli enti locali, la giurisprudenza di legittimità ha da tempo affinato che, a norma del D.L. n. 66 del 1989, art. 23 (convertito in L. n. 144 del 1989, riprodotto senza sostanziali modifiche dal D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 35, ed ora rifluito nel D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 191), qualora la richiesta di prestazioni e servizi proveniente da un amministratore o un funzionario dell'ente locale non rientri nello schema procedimentale di spesa tipizzato dal terzo comma di tale disposizione, non sorgono obbligazioni a carico dell'ente, bensì dell'amministratore o del funzionario, i quali ne rispondono con il proprio patrimonio, con la conseguente esclusione della proponibilità dell'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente (cfr. tra le più recenti, Cass., Sez. 1, 30.10.2013, n. 24478; 26.05.2010, n. 12880; 22.05.2007, n. 11854).
E' stato peraltro precisato che, ai sensi del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 194, comma 1, lett. e), il predetto principio non esclude la facoltà dell'ente di riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio, con apposita deliberazione consiliare, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente stesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, fermo restando che, in caso di mancato riconoscimento, il rapporto contrattuale intercorre unicamente tra il terzo contraente e il funzionario o l'amministratore che ha autorizzato la prestazione, i quali restano comunque soggetti all'azione diretta e rispondono delle obbligazioni irregolarmente assunte nei limiti della parte non riconosciuta mediante la procedura relativa alla contabilizzazione dei debiti fuori bilancio (cfr. Cass., Sez. 3, 18.04.2006, n. 8950; 31.05.2005, n. 11597).
Circa la possibilità che il riconoscimento del debito possa essere anche desunto dalla condotta tenuta dall'Amministrazione, si segnala un primo orientamento della giurisprudenza di legittimità secondo cui il riconoscimento dell'utilità della prestazione non richiede necessariamente un'espressa deliberazione dell'organo competente a formare la volontà dell'ente, ma può essere desunto anche per implicito da fatti concludenti, e segnatamente dalla consapevole utilizzazione della prestazione, purché la stessa risulti ascrivibile agli organi rappresentativi dell'ente, e quindi tale da rivelare un positivo apprezzamento in ordine alla rispondenza dell'opera all'interesse pubblico, nella cui valutazione, avente carattere discrezionale, il giudice non può sostituirsi alla Pubblica Amministrazione (cfr. ex plurimis, Cass., Sez. 1, 07.03.2014, n. 5397; 18.04.2013, n. 9486; Cass., Sez. 3, 06.09.2012, n. 14939).
Recentemente, una pronuncia di questa Corte (Cass. civ. Sez. I, 09/12/2015, n. 24860) ha disatteso il suddetto ragionamento, affermando che in tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, agli effetti di quanto disposto dall'art. 23, comma 4, del d.l. n. 66 del 1989 (convertito, con modificazioni nella 1. n. 144 del 1989), qualora le obbligazioni contratte non rientrino nello schema procedimentale di spesa, insorge un rapporto obbligatorio direttamente con l'amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione, per difetto del requisito della sussidiarietà, sicché resta esclusa l'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente, il quale può, comunque, riconoscere "a posteriori" il debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente stesso.
Peraltro, tale riconoscimento può avvenire solo espressamente, con apposita deliberazione dell'organo competente, e non può essere desunto anche dal mero comportamento tenuto dagli organi rappresentativi, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative compiute.
Secondo tale pronuncia, il riconoscimento del debito fuori bilancio richiede, ai sensi dell'art. 194, D.Lgs. n. 267 del 2000 "un'apposita deliberazione dell'organo competente a formare la volontà dell'ente, da allegarsi al bilancio di esercizio, con cui quest'ultimo non deve limitarsi a dare atto del vantaggio arrecato dalla prestazione, in relazione all'espletamento di funzioni e servizi di competenza dell'ente, ma deve procedere alla verifica dell'incidenza del corrispettivo sugli equilibri generali di bilancio, e adottare, in caso di alterazione degli stessi, le misure necessarie a ripristinare il pareggio ed a ripianare il debito, in tal modo compiendo una valutazione globale che investe la compatibilità della prestazione ricevuta con la situazione economico-finanziaria dell'ente e con gli impegni già assunti sulla base delle risorse disponibili, nonché la reperibilità dei fondi necessari per far fronte ad ulteriori obblighi. A differenza di quella riguardante l'utilità della prestazione, che può emergere anche dall'appropriazione del relativo risultato da parte dell'Amministrazione, tale valutazione non può evidentemente essere desunta dal mero comportamento degli organi rappresentativi, che, in quanto riferibile al singolo rapporto, risulta di per sé insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gl'indirizzi di fondo della gestione economico- inanziaria dell'ente e con le scelte amministrative già compiute".
Pertanto la Corte ha affermato che la mancanza di una formale deliberazione, adottata nelle forme prescritte del cit. D.Lgs. n. 267, art. 193, comma 2, e art. 191, comma 4, esclude "
la stessa imputabilità dell'obbligazione all'Amministrazione, prevedendo che il rapporto s'instauri direttamente tra il privato fornitore e l'amministratore, il funzionario o il dipendente che hanno consentito la fornitura, i quali rispondono con il loro patrimonio, con la conseguente esclusione dell'esperibilità dell'azione d'ingiustificato arricchimento, per difetto del requisito della sussidiarietà prescritto dall'art. 2042 c.c., il quale presuppone che nessun'altra azione sia proponibile non solo nei confronti dell'arricchito, ma anche nei confronti di terzi (cfr. Cass., Sez. 1, 30.10.2013, n. 24478; Cass. 14.10.2010, Cass. n. 21242; 22.05.2007, n. 11854)".
Secondo quest'ultimo orientamento cui si intende dare seguito, quindi, "l
a questione riguardante l'accertamento dell'utilità della prestazione è destinata a porsi soltanto nel caso in cui l'Amministrazione abbia espressamente provveduto al riconoscimento del debito fuori bilancio, assumendo a suo carico l'obbligazione nei limiti consentiti dalle preminenti esigenze di salvaguardia degli equilibri di bilancio, ovvero nel caso in cui il funzionario, l'amministratore o il dipendente, responsabili nei confronti dell'autore della prestazione, propongano a loro volta l'azione di cui all'art. 2041 c.c., nei confronti dell'Amministrazione (cfr. Cass., Sez. 6, 23.01.2014, n. 1391)".
In quest'ottica, non assumerebbe rilievo la pronuncia delle Sezioni Unite di questa Corte n. 10798 del 26.05.2015, nella quale si osserva, in via generale, che il riconoscimento dell'utilità della prestazione da parte dell'arricchito non costituisce requisito dell'azione di cui all'art. 2041, e si afferma pertanto che l'esercizio di tale azione nei confronti di un ente pubblico pone a carico dell'attore l'onere di provare soltanto il fatto oggettivo dell'arricchimento, senza che il convenuto possa opporre il mancato riconoscimento dello stesso.
In tale occasione, infatti, le Sezioni Unite hanno precisato che nel caso sottoposto al loro esame non era in discussione la sussistenza del requisito della sussidiarietà dell'azione, non essendo applicabile ratione temporis la disciplina dettata dal D.L. n. 66 del 1989, art. 23, che, in quanto non avente efficacia retroattiva, non è riferibile a prestazioni e servizi resi in epoca anteriore alla sua entrata in vigore.
Nel caso di specie, è invece pacifico che l'incarico professionale posto a fondamento della domanda è assoggettabile alla disciplina dettata dagli artt. 191 e segg. del D.Lgs. n. 267 del 2000, che, riproducendo quella introdotta dal D.L. n. 66 del 1989, impone di accertare, ancor prima del vantaggio arrecato dalla prestazione al Comune, l'eventuale adozione di una delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio da parte del Consiglio comunale.
Pertanto, la sentenza della Corte di Appello di Torino, che ha escluso l'esperibilità dell'azione d'ingiustificato arricchimento nei confronti dell'ente, in considerazione della mancanza di una delibera comunale di riconoscimento del debito di bilancio, è scevra da  qualsiasi vizio logico-giuridico (Corte di Cassazione, Sez. I civile, ordinanza 19.05.2017 n. 12608).

APPALTI FORNITURE E SERVIZISenza contratto è il dipendente che paga la fornitura.
La Cassazione individua nel singolo funzionario che ha permesso la consegna dei beni il responsabile tenuto a pagare il prezzo in favore del privato.

Una società inviava ad un Comune veneto del software, in forza di una deliberazione adottata dalla Giunta che poi non veniva più ratificata dal Consiglio, che l’Amministrazione utilizzava nell’ambito della informatizzazione del servizio cimiteriale. Non ottenuto il pagamento reclamato, la società adiva il Tribunale civile che nel 2002 rigettava la domanda di ingiustificato arricchimento motivando con il difetto del requisito della sussidiarietà, in quanto la ditta avrebbe potuto esercitare l'azione di rivendicazione dei materiali consegnati.
In sede di gravame la Corte di appello ribaltava in parte la decisione di primo grado rilevando che, pur in assenza di un valido contratto, l'Amministrazione comunale aveva tratto un vantaggio dall'utilizzazione dei materiali e programmi ricevuti, traendo un arricchimento, da farsi valere con una domanda che non trovava corrispondenza in alcuna altra azione esperibile.
Ciò costringeva il Comune a proporre ricorso per Cassazione, che è stato accolto, la quale ha osservato che il tema della sussidiarietà dell'azione di indebito arricchimento, proposto dell'ente ricorrente sotto il profilo della possibilità di rivendicare i beni a suo tempo consegnati dev’essere esaminato alla stregua della normativa, applicabile ratione temporis, di cui all'art. 23 del D.L. n. 66 del 1989, convertito nella L. n. 144 del 1989 ed oggi rifluito nell'art. 191 del D.L.vo. n. 267 del 2000 (c.d. TUEL), che così recita: "Nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni o servizi in violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura. Detto effetto si estende per le esecuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso possibili le singole prestazioni".
La Corte, con la sentenza in commento ha, quindi, ribadito il contenuto e la finalità della normativa in questione, la quale ha previsto un innovativo sistema di imputazione alla sfera giuridica diretta e personale dell'amministratore o funzionario degli effetti dell'attività contrattuale dallo stesso condotta in violazione delle regole contabili in merito alla gestione degli enti locali, comportante relativamente ai beni ed ai servizi acquisiti, una vera e propria frattura o scissione ope legis del rapporto di immedesimazione organica tra i suddetti agenti e la Pubblica Amministrazione, con conseguente esclusione della riferibilità a quest'ultima delle iniziative adottate al di fuori dello schema procedimentale previsto dalle norme ad evidenza pubblica.
La normativa in esame ha poi comportato la sostituzione del pregresso regime di nullità del contratto per effetto delle norme regolataci della sua formazione con quello della sua piena validità ed efficacia tra agente in proprio e fornitore (del quale sotto questo profilo viene incrementata la tutela) per via di una sorta di novazione soggettiva (di fonte normativa) dell'originario rapporto obbligatorio che avrebbe dovuto intercorrere con l'ente pubblico di cui l'agente è organo, con l'introduzione di una nuova disciplina del rapporto tra gli enti medesimi e i soggetti agenti, nonché tra questi ultimi e i privati contraenti improntata a schemi privatistici.
E' stato quindi valorizzato, sia ai fini della controprestazione, che per ogni altro effetto di legge, il reale incontro di volontà tra il privato contraente (che nell'accettare di eseguire l'incarico conferitogli contra legem non possa ignorare che il rapporto contrattuale deve intendersi intercorso con il funzionario o l'amministratore ed assumere, quindi, volontariamente il rischio conseguente alla definitiva individuazione della parte contraente e patrimonialmente responsabile) e quest'ultimo, che, nell'attribuirlo o nel consentirlo, accetta, per converso, la propria responsabilità personale diretta verso il terzo contraente per gli impegni assunti al di fuori od in violazione del procedimento contabile previsto dalla legge.
L'interpretazione della disposizione sopra menzionata, in relazione al senso fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse (art. 12 preleggi) e alla finalità della normativa, indiscutibilmente volta a prevenire il formarsi di debiti fuori bilancio a carico delle Amministrazioni, secondo i giudici di legittimità esclude la necessità di un ruolo attivo in capo al funzionario. Infatti, l'uso del verbo "consentire" descrive il comportamento di chi, trovandosi privo del potere decisionale sul conferimento dell'incarico o l'acquisizione del bene, nell'esercizio delle sue funzioni permetta che avvenga l'acquisizione della prestazione o della fornitura, senza opporvisi per quanto dovuto nei limiti delle sue attribuzioni. Il disposto normativo è volto a far sì che un contratto non perfezionatosi secondo legge non pervenga alla fase esecutiva.
A questo fine viene responsabilizzato l'amministratore o il funzionario che, chiamato ad operare, a cagione del suo ufficio, per la conclusione e l'attuazione del contratto, cooperi, lasciando che la prestazione venga eseguita.
In definitiva, secondo la sentenza n. 80, l'assenza di qualsiasi vincolo contrattuale e di una previsione di spesa rende la prestazione comunque espletata dalla ditta privata assolutamente avulsa dal paradigma sopra evidenziato, e non può in alcun modo -essendo prevista la responsabilità del funzionario o dell'amministratore che la consentì- rendere predicabile l'esperimento dell'azione di indebito arricchimento nei confronti del Comune. Da qui l’accoglimento del ricorso (commento tratto da www.ilquotidianodellapa.it).
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MASSIMA
3.2. Il tema della sussidiarietà dell'azione di indebito arricchimento, proposto dell'ente ricorrente sotto il profilo della possibilità di rivendicare i beni mobili a suo tempo consegnati -non priva di aspetti problematici, in relazione, a tacer d'altro, alla già avvenuta assegnazione degli stessi da parte del Comune all'Amav- deve essere esaminato alla stregua della normativa, applicabile ratione temporis, di cui all'art. 23 del D.L. n. 66 del 1989, convertito nella l. n. 144 del 1989 ed oggi rifluito nell'art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000.
3.3. Come risulta pacificamente, i beni posti a fondamento della pretesa della Ri. vennero consegnati in assenza di un valido rapporto contratto e al di fuori della previsione della delibera della Giunta in data 30.04.1990, con la quale venne stanziata la spesa di lire 71.400.000 e che, benché inidonea, di per sé, alla costituzione di un rapporto obbligatorio, comportò, previa ratifica da parte del Consiglio comunale, il successivo pagamento di tale somma da parte dell'ente territoriale nell'anno 2000.
Come si dà atto nell'impugnata decisione, il materiale in questione "tra cui mobili di ufficio e stampanti, mai ordinato e inviato solo a titolo di visione e prova", venne consegnato tra il 26.11.1990 ed il 26.06.1991.
4.
Deve quindi ribadirsi il contenuto e la finalità della normativa sopra richiamata, la quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte (Cass., 21.09.2015, n. 18567, Cass., 30.01.2013, n. 24478; Cass., 27.03.2008, n. 7966), ha previsto un innovativo sistema di imputazione alla sfera giuridica diretta e personale dell'amministratore o funzionario degli effetti dell'attività contrattuale dallo stesso condotta in violazione delle regole contabili in merito alla gestione degli enti locali, comportante relativamente ai beni ed ai servizi acquisiti, una vera e propria frattura o scissione ope legis del rapporto di immedesimazione organica tra i suddetti agenti e la Pubblica Amministrazione, con conseguente esclusione della riferibilità a quest'ultima delle iniziative adottate al di fuori dello schema procedimentale previsto dalla norme c.d. ad evidenza pubblica.
4.1. La normativa in esame ha poi comportato la sostituzione del pregresso regime di nullità del contratto per effetto delle norme regolataci della sua formazione con quello della sua piena validità ed efficacia tra agente in proprio e fornitore (del quale sotto questo profilo viene incrementata la tutela) per via di una sorta di novazione soggettiva (di fonte normativa) dell'originario rapporto obbligatorio che avrebbe dovuto intercorrere con l'ente pubblico di cui l'agente è organo, con l'introduzione di una nuova disciplina del rapporto tra gli enti medesimi e i soggetti agenti, nonché tra questi ultimi e i privati contraenti improntata a schemi privatistici.
E' stato quindi valorizzato, sia ai fini della controprestazione, che per ogni altro effetto di legge, il reale incontro di volontà tra il privato contraente (che nell'accettare di eseguire l'incarico conferitogli contra legem non possa ignorare che il rapporto contrattuale deve intendersi intercorso con il funzionario o l'amministratore ed assumere, quindi, volontariamente il rischio conseguente alla definitiva individuazione della parte contraente e patrimonialmente responsabile) e quest'ultimo, che, nell'attribuirlo o nel consentirlo, accetta, per converso, la propria responsabilità personale diretta verso il terzo contraente per gli impegni assunti al di fuori od in violazione del procedimento contabile previsto dalla legge.
4.2. A entrambi i contraenti, infine, non è consentito invocare la disposizione contenuta nell'art. 28 Cost., che, nel contemplare la responsabilità dell'amministrazione accanto a quella degli agenti pubblici presuppone, in via di principio, che si tratti di attività riferibile all'ente stesso (Cass., 31.05.2005, n. 11597).
4.3. Il comma 4 dell'art. 23 del citato D.L. n. 66 del 1989, poi riprodotto nell'art. 35 del d.lgs. n. 77 del 1995, così dispone: "
Nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni o servizi in violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e l'amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura. Detto effetto si estende per le esecuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso possibili le singole prestazioni".
L'interpretazione di tale disposizione, in relazione al senso fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse (art. 12 preleggi) e alla finalità della normativa, indiscutibilmente volta a prevenire il formarsi di debiti fuori bilancio a carico delle amministrazioni, esclude la necessità di un ruolo attivo in capo al funzionario. Infatti, l'uso del verbo "consentire" descrive il comportamento di chi, trovandosi privo del potere decisionale sul conferimento dell'incarico o l'acquisizione del bene, nell'esercizio delle sue funzioni permetta che avvenga l'acquisizione della prestazione o della fornitura, senza opporvisi per quanto dovuto nei limiti delle sue attribuzioni. Il disposto normativo è volto a far sì che un contratto non perfezionatosi secondo legge non pervenga alla fase esecutiva.
A questo fine viene responsabilizzato l'amministratore o il funzionario che, chiamato ad operare, a cagione del suo ufficio, per la conclusione e l'attuazione del contratto, cooperi, lasci che la prestazione venga eseguita (così Cass., 09.10.2014, n. 21340).
5.
L'assenza di qualsiasi vincolo contrattuale e di una previsione di spesa rende la prestazione comunque resa dalla FEP assolutamente avulsa dal paradigma sopra evidenziato, e non può in alcun modo, essendo prevista la responsabilità del funzionario o dell'amministratore che la consentì, rendere predicabile l'esperimento dell'azione di indebito arricchimento nei confronti del Comune (Corte di Cassazione, Sez. I civile, sentenza 04.01.2017 n. 80).

anno 2016

ATTI AMMINISTRATIVILa giurisprudenza della Corte dei conti ha ripetutamente evidenziato la sostanziale diversità esistente tra la fattispecie di debito derivante da sentenze esecutive e le altre previste dall’art. 194 TUEL, osservando come, mentre nel caso di sentenza esecutive di condanna il Consiglio comunale non ha alcun margine di discrezionalità nel valutare l’an e il quantum del debito, poiché l’entità del pagamento rimane stabilita nella misura indicata dal provvedimento dell’autorità giudiziaria, negli altri casi descritti dall’art. 194 TUEL l’organo consiliare esercita un ampio apprezzamento discrezionale.
In mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le “sentenze esecutive”, tuttavia, non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 193, comma 2, lett. b), del TUEL (nella formulazione vigente), ai sensi del quale: “…i provvedimenti per il ripiano di eventuali debiti di cui all’art. 194…” sono assunti dall’organo consiliare contestualmente all’accertamento negativo del permanere degli equilibri di bilancio (cfr. art. 193, comma 2 cit.).
Infatti,
a fronte dell’imperatività del provvedimento giudiziale esecutivo, il valore della delibera del Consiglio non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, bensì di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso.
In tale prospettiva
l’art. 194, primo comma, TUEL rappresenta un’eccezione ai principi riguardanti la necessità del preventivo impegno formale e della copertura finanziaria; onde per riportare le ipotesi previste nell’ambito del principio di copertura finanziaria è, dunque, richiesta la delibera consiliare con la quale viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa e i debiti de quibus vengono ricondotti a sistema mediante l’adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio finanziario.
Ulteriore funzione svolta dalla delibera consiliare è l’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità; infatti, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. 289/2002) delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio.
Nella delineata prospettiva interpretativa,
la delibera consiliare svolge una duplice funzione, per un verso, tipicamente giuscontabilistica, finalizzata ad assicurare la salvaguardia degli equilibri di bilancio; per l’altro, garantista, ai fini dell’accertamento dell’eventuale responsabilità amministrativo-contabile.
Sulla base delle esposte considerazioni,
nel caso di sentenze esecutive e di pignoramenti, sussiste, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio comunale per il riconoscimento del debito, in modo da impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali.
Pertanto,
alla luce dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli artt. 193 e 194 TUEL che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale.
Inoltre,
il tempestivo riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, nonché il conseguente pagamento, non esporrebbero l’ente al rischio di azioni esecutive, considerato che il decorso di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo, comporterebbe l’avvio delle procedure esecutive nei confronti della P.A..
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Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco del Comune di Salve (LE) ha presentato una richiesta di parere prospettando più soluzioni alternative, sulle quali chiede a questa Sezione di pronunciarsi, rispetto alla problematica attinente all’esistenza di un debito fuori bilancio derivante da sentenza di condanna di 1° grado esecutiva per legge.
Preliminarmente il Sindaco ha rappresentato che:
   - il Comune di Salve, a seguito di sentenza emessa da Tribunale di Lecce, è stato condannato al risarcimento del danno per un importo di circa 600.000,00 euro per il quale non dispone delle risorse necessarie di bilancio;
   - l’avanzo di amministrazione di cui dispone consentirebbe di coprire il debito solo in parte, ma non verrebbero rispettati i vincoli di finanza pubblica;
   - non è stato raggiunto alcun accordo transattivo.
Nello specifico, chiede un parere in merito alla possibilità di approvare in Consiglio comunale una delibera di riconoscimento del debito che non provveda al ripiano del debito, bensì all’accantonamento delle somme che si rendano disponibili nei bilancio dei tre esercizi successivi, al fine di disporre di un tempo maggiore per raggiungere un accordo col creditore e, in considerazione della mancanza di disponibilità finanziaria, per attivare le procedure ex artt. 153 e 193 del TUEL.
Altra soluzione alternativa sulla quale l’ente ha chiesto a questa Sezione di pronunciarsi è la seguente: …è possibile non procedere al riconoscimento entro il 31 luglio e dare atto del permanere degli equilibri a condizione che si proceda in termini brevi alla transazione e nel caso non si raggiunga alcunché si procedere ex artt. 153 e 193 Tuel?...”.
...
Preliminarmente, si rende necessario precisare che la giurisprudenza della Corte dei conti ha avuto già occasione di pronunciarsi in merito all’individuazione della normativa di riferimento per analoghe fattispecie, sia in sede consultiva, che in occasione dei controlli sulla gestione finanziaria degli enti locali, prevista dall’art. 1, comma 166 e ss., della legge n. 266/2005 (Finanziaria per il 2006) e dall’art. 148-bis del Tuel.
La questione sottoposta al vaglio consultivo della Sezione, investe l’istituto giuridico del riconoscimento dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenza esecutiva previsto dall’art. 194, comma 1, lett. a), del TUEL.
La giurisprudenza della Corte dei conti (cfr. ex multis, SSRR n. 12/2007/QM) ha ripetutamente evidenziato la sostanziale diversità esistente tra la fattispecie di debito derivante da sentenze esecutive e le altre previste dall’art. 194 TUEL, osservando come, mentre nel caso di sentenza esecutive di condanna il Consiglio comunale non ha alcun margine di discrezionalità nel valutare l’an e il quantum del debito, poiché l’entità del pagamento rimane stabilita nella misura indicata dal provvedimento dell’autorità giudiziaria, negli altri casi descritti dall’art. 194 TUEL l’organo consiliare esercita un ampio apprezzamento discrezionale.
In mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le “sentenze esecutive”, tuttavia, non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 193, comma 2, lett. b), del TUEL (nella formulazione vigente), ai sensi del quale: “…i provvedimenti per il ripiano di eventuali debiti di cui all’art. 194…” sono assunti dall’organo consiliare contestualmente all’accertamento negativo del permanere degli equilibri di bilancio (cfr. art. 193, comma 2 cit.).
Infatti,
a fronte dell’imperatività del provvedimento giudiziale esecutivo, il valore della delibera del Consiglio non è quello di riconoscere la legittimità del debito che già è stata verificata in sede giudiziale, bensì di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso.
In tale prospettiva
l’art. 194, primo comma, TUEL rappresenta un’eccezione ai principi riguardanti la necessità del preventivo impegno formale e della copertura finanziaria; onde per riportare le ipotesi previste nell’ambito del principio di copertura finanziaria è, dunque, richiesta la delibera consiliare con la quale viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa e i debiti de quibus vengono ricondotti a sistema (cfr. ex multis Corte dei Conti, sez. contr. Friuli Venezia Giulia, 6/1c/2005,) mediante l’adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio finanziario.
Ulteriore funzione svolta dalla delibera consiliare è l’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità; infatti, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. 289/2002) delle delibere di riconoscimento di debito fuori bilancio.
Nella delineata prospettiva interpretativa,
la delibera consiliare svolge una duplice funzione, per un verso, tipicamente giuscontabilistica, finalizzata ad assicurare la salvaguardia degli equilibri di bilancio; per l’altro, garantista, ai fini dell’accertamento dell’eventuale responsabilità amministrativo-contabile (cfr. ex multis: Corte dei conti, Sezione Regionale per la Puglia n. 180/PRSP/2014).
Sulla base delle esposte considerazioni,
nel caso di sentenze esecutive e di pignoramenti, sussiste, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio comunale per il riconoscimento del debito, in modo da impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali (cfr. ex multis Corte dei conti, Sezione Regionale per la Puglia n. 122/PRSP/2016).
Pertanto,
alla luce dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli artt. 193 e 194 TUEL che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale.
Inoltre,
il tempestivo riconoscimento e finanziamento del debito fuori bilancio, nonché il conseguente pagamento, non esporrebbero l’ente al rischio di azioni esecutive, considerato che il decorso di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo (previsti dall’art. 14, del Decreto Legge 31.12.1996, n. 669 convertito in legge 28.02.1997, n. 30 come modificato dall’art. 147 della Legge 23.12.2000, n. 288), comporterebbe l’avvio delle procedure esecutive nei confronti della P.A. (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 15.09.2016 n. 152).

APPALTI: La transazione non permette il debito fuori bilancio. Corte dei conti.
Il Comune chiamato al pagamento di un debito dopo aver chiuso una controversia con un accordo di «negoziazione assistita», evitando cioè di definire la questione nelle aule dei tribunali, non può far ricorso al debito fuori bilancio, ma deve ricorrere alla procedura ordinaria di spesa poiché la somma dovuta non rientra nelle tipologie di debito disciplinate dal Tuel (articolo 194) e perché l’evento è stato previsto dall’ente sia nei modi sia nei tempi.
A precisarlo è la Corte dei conti nel parere 05.09.2016 n. 164 della Sezione di controllo per la Sicilia, rispondendo a un Comune che chiedeva di considerare nella nozione più ampia di debito fuori bilancio anche il titolo esecutivo derivato dalla cosiddetta «convenzione di negoziazione» prevista in determinate materie dalla riforma del processo civile (articolo 3 del Dl 132/2014, convertito in legge 162/2014) –obbligatoria per il risarcimento del danno da circolazione di veicoli e natanti e per il pagamento a qualsiasi titolo di somme purché fine a 50mila euro e per liti per cui non è prevista la «mediazione obbligatoria»-, così come riconosciuto in diversi casi di transazione dalla stessa giurisprudenza contabile, da quella della stessa sezione isolana (delibera 38/2014), a quelle del Piemonte (delibera 20/2015) e della Lombardia (delibera 396/2015).
La Corte ha spiegato che proprio questi stessi pareri, in particolare la delibera 396/2015 dei magistrati contabili lombardi, hanno affermato che in questi casi le uniche tipologie di debito ammissibili sono quelle definite dal legislatore nell’ordinamento sugli enti locali.
Come noto, nel caso in cui derivino da sentenze esecutive; dalla necessità di coprire il disavanzo di consorzi aziende speciali e istituzioni; dalla quella di ricapitalizzare società di capitali create dallo stesso ente locale per l’esercizio dei servizi pubblici locali; da procedure d’esproprio o di occupazione d’urgenza per opere di pubbliche utilità; per acquisire beni e servizi necessari ma non programmati nel bilancio di previsione né riconducibili a emergenze.
Nella delibera si è ribadito che proprio per la tassatività dei casi che legittimano il riconoscimento del debito fuori bilancio, che di fatto violano la regola di previsione di spesa e impegno contabile, si è ritenuto di non equiparare «gli accordi diretti a comporre una controversia» alle sentenze esecutive e in generale al concetto di «sopravvenienza passiva» richiamata dal Tuel perché «presuppongono la decisione dell’ente di pervenire a un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte del Comune, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per l’adempimento».
Secondo la Corte, questo principio non vale soltanto per gli accordi transattivi ma anche per quello che deriva dalla negoziazione assistita come nel caso in esame poiché questa procedura prevede che le parti, supportate dai rispettivi avvocati, si impegnino a cooperare in buona fede e con lealtà per chiudere la lite in via amichevole.
La tesi, secondo i magistrati contabili, è valida anche se per il legislatore questo patto «costituisce titolo esecutivo per l’iscrizione di ipoteca giudiziale» (articolo 5, comma 1): questo infatti resta pur sempre «rimesso alla disponibilità delle parti che consensualmente decidono di comporre e regolare i rispettivi interessi senza rimettersi alla decisione di un terzo» e ha le stesse funzioni di un contratto di transazione che consente al debitore di valutarne la convenienza economica rispetto all’incertezza del giudizio e al contenzioso in ballo concordando i tempi e i modi per liquidare il debito, quindi di fatto di programmarne la spesa al contrario di quanto dettato dalla procedura per i debiti fuori bilancio
(articolo Il Sole 24 Ore del 12.09.2016).
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MASSIMA
Con la nota in epigrafe, il Sindaco del comune di Licata ha chiesto un parere relativo alla legittimità del riconoscimento di un debito fuori bilancio, ai sensi dell’art. 194 del D.lgs. 18.08.2000, n. 267, a fronte di un titolo esecutivo costituito dall’accordo che compone la controversia a seguito dell’espletamento della procedura di negoziazione assistita prevista dall’ art. 2 e seguenti del decreto legge 12.09.2014, n.132, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 10.11.2014, n. 162.
Il Sindaco ha premesso che la suddetta procedura di negoziazione assistita si inserisce nel più ampio quadro dei mezzi di risoluzione alternativa delle controversie, ossia degli strumenti atti a consentire una composizione stragiudiziale delle liti con finalità deflattive del contenzioso giudiziario: l’accordo raggiunto dalle parti, da ricondursi funzionalmente al contratto di transazione, determinando l’insorgere di un titolo esecutivo nei confronti dell’ente, ha posto il problema della possibilità o meno di considerare il debito dell’Ente quale sopravvenienza passiva rientrante nella più ampia nozione di “debito fuori bilancio”, il cui riconoscimento è disciplinato dall’art. 194 del Tuel, nei casi previsti dal comma 1, lett. a-b-c-d-e.
In tal senso il Sindaco del Comune di Licata ha citato la giurisprudenza della Corte dei conti formatasi sulla questione e, segnatamente, i pareri espressi dalla Sezione di controllo per la Regione siciliana (delibera n. 38/2014/PAR), della Sezione regionale di controllo del Piemonte (delibera n. 20/2015/PAR), dalla Sezione regionale di controllo della Lombardia (n. 396/2015/PAR).
...
Nel merito, la Sezione rileva che la tematica oggetto della richiesta di parere è stata già diffusamente affrontata da altre Sezioni di controllo della Corte dei conti, né vi sono ragioni per discostarsi dall’indirizzo interpretativo delineato dalle deliberazioni sopracitate.
In particolare, la Sezione di controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 396 del 28 ottobre 2015, dopo aver precisato che i debiti fuori bilancio costituiscono obbligazioni pecuniarie assunte in violazione dei principi contabili e delle disposizioni di legge che regolano i procedimenti di spesa negli enti locali, sorte in assenza di specifica previsione di spesa e del conseguente impegno contabile, le quali si manifestano come sopravvenienze passive che l’ente -al ricorrere di determinati presupposti- è tenuto a “riconoscere” nel proprio bilancio, ha ribadito la tassatività delle tipologie di debiti fuori bilancio previste dall’art. 194 del TUEL, imputabili all’ente mediante apposita deliberazione consiliare, articolate delle seguenti fattispecie:
a) sentenze esecutive;
b) coperture di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni;
c) ricapitalizzazione di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;
d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità;
e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente.
La giurisprudenza contabile ha più volte affermato il carattere tassativo della predetta elencazione, escludendo, in particolare, che gli accordi diretti a comporre una controversia potessero essere assimilati alle sentenze esecutive, ai fini del riconoscimento di un debito fuori bilancio.
Si è evidenziato, al riguardo, che “l’accordo transattivo non può essere ricondotto al concetto di sopravvenienza passiva e dunque alla nozione di debito fuori bilancio sottesa alla disciplina in questione. Gli accordi transattivi, infatti, presuppongono la decisione dell’Ente di pervenire ad un accordo con la controparte, per cui è possibile prevedere, da parte del Comune, tanto il sorgere dell’obbligazione quanto i tempi per l’adempimento. Pertanto con riferimento agli accordi transattivi l’Ente può attivare le ordinarie procedure contabili di spesa, rapportando ad esse l’assunzione delle obbligazioni derivanti dagli accordi stessi” (Cfr. Corte Conti, Sezione Piemonte, delibere n. 383 del 2013 e n. 20 del 2015, Sezione Calabria, delibera n. 406 del 03.08.2011).
Le medesime argomentazioni possono essere sostenute anche riguardo all’accordo concluso a seguito di una procedura di negoziazione assistita, introdotta dal decreto legge 12 settembre 2014, n. 132, convertito dalla legge 10 novembre 2014, n. 162.
L’art. 3, del decreto legge sopra citato, subordina la procedibilità della domanda giudiziale in determinate materie al previo esperimento della predetta procedura, consistente nell’invito rivolto all’altra parte di stipulare una convenzione di negoziazione assistita.
Quest’ultima, come espressamente affermato dal precedente art. 2, comma 1, del medesimo decreto legge, consiste in un accordo con il quale le parti si impegnano a cooperare in buona fede e con lealtà per risolvere in via amichevole la controversia tramite l'assistenza di avvocati.
La cooperazione concordata per effetto della predetta convenzione può, pertanto, portare alla conclusione di un accordo che compone la controversia fra le parti e a cui l’art. 5, comma 1, del decreto legge citato attribuisce l’efficacia di titolo esecutivo per l’iscrizione dell’ipoteca giudiziale.
Tale accordo, in quanto rimesso alla disponibilità delle parti che consensualmente decidono di comporre e regolare i rispettivi interessi senza rimettersi alla decisione di un terzo, può essere ricondotto funzionalmente al contratto di transazione che, qualora abbia buon esito, consente al debitore di concordare (e quindi di prevedere) i tempi e i modi della prestazione dovuta allo stesso modo della transazione, rimanendo pertanto escluso il carattere di sopravvenienza passiva che legittima il riconoscimento del debito fuori bilancio.
Questa Sezione ritiene di poter affermare -in linea con la giurisprudenza della Corte formatasi in proposito- che l’accordo concluso a seguito di negoziazione assistita, al pari di ogni altro accordo transattivo, non essendo riconducibile alle ipotesi tassative di cui all’art. 194 del TUEL non può costituire il titolo per il riconoscimento di un debito fuori bilancio, con la conseguenza che gli oneri scaturenti dallo stesso, nella misura in cui siano prevedibili e determinabili dal debitore, devono essere contabilizzati secondo le ordinarie procedure di spesa.

APPALTI: Procedimento per il pagamento dei debiti fuori bilancio di Roma Capitale di competenza della Gestione Commissariale (parere 04.08.2016-369240, AL 25906/16 - Rassegna Avvocatura dello Stato n. 3/2016).

ATTI AMMINISTRATIVINon si rinvengono, nell’ordinamento, disposizioni che precludano all’Ente Locale, creditore di somma di danaro, di convenire con il debitore un piano di rateizzazione dei pagamenti.
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Con la nota in epigrafe il Sindaco del Comune di Nova Siri (MT) chiede:
   a) se sia possibile applicare la rateizzazione prevista dall’art. 194, comma 2, del Tuel, per il caso di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze, anche ai crediti vantati dal Comune oggetto di accordo transattivo con il debitore e con tutte le garanzia dei legge a tutela del pagamento;
   b) nel caso di risposta affermativa, ove sia stato approvato un piano di riequilibro pluriennale in corso di attuazione, se sia possibile la rateizzazione per tutta la durata del piano.
...
4. Il principale interrogativo che pone il Comune è se l’Ente Locale, che sia creditore di somma di danaro derivante da sentenza, possa concordare con il debitore, con atto successivo alla decisione che ha accertato il credito, la rateizzazione dei pagamenti, ferme tutte le garanzie di legge per la tutela del credito. In via subordinata e nel caso di risposta affermativa, chiede se sia possibile che la durata della rateizzazione possa estendersi alla durata del piano di riequilibrio già approvato e in corso di esecuzione.
Propone, al riguardo, una analogia con la situazione inversa, nella quale cioè è l’ente comunale a essere debitore di somma a seguito di sentenza da riconoscere ai sensi dell’art. 194, comma 2, del TUEL, che espressamente prevede la rateizzazione del debito nel termine di tre anni.
5.1 Sulla prima questione rileva la Sezione che
non si rinvengono, nell’ordinamento, disposizioni che precludano all’Ente Locale, creditore di somma di danaro, di convenire con il debitore un piano di rateizzazione dei pagamenti.
La convenzione in questione, ovviamente, non potrà ridurre l’importo del credito, non essendo consentito all’Ente rimettere, neppure in parte, un debito, se non per motivate utilità dell’Ente medesimo, né fondare la “causa debendi” in un titolo diverso da quello portato in sentenza, ma, nella parte dispositiva, si limiterà a modulare nel tempo i pagamenti, definendo data, modalità di riscossione e importo di ciascuno.
La concessione del beneficio del termine per adempiere dovrà, necessariamente, essere assistita da idonee garanzie a tutela della realizzazione del credito.

Particolare attenzione dovrà essere riposta nelle garanzie di adempimento che dovranno necessariamente essere presenti nella convenzione. Ritiene il Collegio che
garanzia adeguata sia la fideiussione bancaria, rilasciata da istituto di credito sottoposto alla vigilanza della Banca d’Italia. Ammesse nei confronti degli Enti pubblici sono anche le garanzie emesse da compagnie di assicurazione.
Tuttavia, in questo caso,
si raccomanda particolare cautela nella scelta, eventualmente, della compagnia garante, non essendo sufficiente la iscrizione in determinati registri, dovendosi, invece, per ragioni di pronta realizzazione del credito, operare opportuna selezione, orientata anche alla accessibilità alla tutela giudiziaria apprestata dall’ordinamento italiano.
5.2
Nel caso l’ente si trovasse a gestire un piano di riequilibrio pluriennale, non si intravedono particolari problemi di natura contabile che possano interferire nella modulabilità del termine di riscossione del credito.
Qualora il credito fosse già stato inserito nel piano, e dunque già accertata l’entrata, si tratterà di verificare se i termini previsti per la sua realizzazione (riscossione) coincidono con quelli della rateizzazione concordata. Qualora così non fosse, ritiene la Sezione che, senza dover apportare modifiche al piano, sia possibile imputare le riscossioni agli esercizi convenuti in sede di elaborazione dei bilanci pluriennali. Nel caso in cui il credito non fosse stato considerato nel piano, se ne dovrà accertare l’importo e imputare le riscossioni agli esercizi di scadenza delle singole rate, secondo i criteri di contabilità vigenti.

In ogni caso,
l’arco temporale di rateizzazione del credito, soprattutto laddove è in esecuzione un piano di riequilibrio pluriennale, dovrà tener conto del bilanciamento delle esigenze del debitore con le ragioni del più celere raggiungimento dell’obiettivo di risanamento, che è l’interesse primario della collettività amministrata (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, parere 02.03.2016 n. 6).

anno 2015

INCARICHI PROGETTUALI: Sul pagamento, o meno, dell'indennizzo dovuto per l'ingiustificato arricchimento (da parte del comune) derivante da prestazioni professionali rese, diverse ed ulteriori rispetto a quelle precedentemente e legittimamente affidate, non costituenti oggetto di un valido contratto essendo state conferite con lettera firmata da un assessore e non recante la determinazione dell'attività commissionata e del relativo compenso.
In tema di assunzione d'impegni ed effettuazione di spese da parte degli enti locali, la giurisprudenza di legittimità ha da tempo affermato che, a norma dell'art. 23 del decreto-legge n. 66 del 1989 (convertito in legge n. 144 del 1989, riprodotto senza sostanziali modifiche dall'art. 35 del d.lgs. n. 77 del 1995 ed ora rifluito nell'art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000), qualora la richiesta di prestazioni e servizi proveniente da un amministratore o un funzionario dell'ente locale non rientri nello schema procedimentale di spesa tipizzato dal terzo comma di tale disposizione, non sorgono obbligazioni a carico dell'ente, bensì dell'amministratore o del funzionario, i quali ne rispondono con il proprio patrimonio, con la conseguente esclusione della proponibilità dell'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente.
E' stato peraltro precisato che,
ai sensi dell'art. 194, primo comma, lett. e), del d.lgs. n. 267 del 2000, il predetto principio non esclude la facoltà dell'ente di riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio, con apposita deliberazione consiliare, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente stesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, fermo restando che, in caso di mancato riconoscimento, il rapporto contrattuale intercorre unicamente tra il terzo contraente e il funzionario o l'amministratore che ha autorizzato la prestazione, i quali restano comunque soggetti all'azione diretta e rispondono delle obbligazioni irregolarmente assunte nei limiti della parte non riconosciuta mediante la procedura relativa alla contabilizzazione dei debiti fuori bilancio.
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La sentenza impugnata ha richiamato il principio, fino ad oggi costantemente ribadito dalla giurisprudenza di legittimità in tema di indebito arricchimento, secondo cui l'esercizio della relativa azione nei confronti di una Pubblica Amministrazione postula l'avvenuto riconoscimento dell'utilità della prestazione da parte di quest'ultima, il quale non richiede necessariamente un'espressa deliberazione dell'organo competente a formare la volontà dell'ente, ma può essere desunto anche per implicito da fatti concludenti, e segnatamente dalla consapevole utilizzazione della prestazione, purché la stessa risulti ascrivibile agli organi rappresentativi dell'ente, e quindi tale da rivelare un positivo apprezzamento in ordine alla rispondenza dell'opera all'interesse pubblico, nella cui valutazione, avente carattere discrezionale, il giudice non può sostituirsi alla Pubblica Amministrazione.
Il predetto ragionamento non può essere tuttavia condiviso, presupponendo un'evidente sovrapposizione tra l'accertamento del beneficio tratto dalla prestazione ricevuta, quale presupposto necessario per il riconoscimento del diritto dell'attore all'indennizzo per il sacrificio indebitamente sopportato dall'attore a vantaggio dell'ente pubblico, ed il riconoscimento del debito fuori bilancio, cui la legge subordina l'instaurazione del rapporto obbligatorio con l'ente pubblico.
Ai sensi dell'art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000,
tale riconoscimento richiede un'apposita deliberazione dell'organo competente a formare la volontà dell'ente, da allegarsi al bilancio di esercizio, con cui quest'ultimo non deve limitarsi a dare atto del vantaggio arrecato dalla prestazione, in relazione all'espletamento di funzioni e servizi di competenza dell'ente, ma deve procedere alla verifica dell'incidenza del corrispettivo sugli equilibri generali di bilancio, e adottare, in caso di alterazione degli stessi, le misure necessarie a ripristinare il pareggio ed a ripianare il debito, in tal modo compiendo una valutazione globale che investe la compatibilità della prestazione ricevuta con la situazione economico-finanziaria dell'ente e con gl'impegni già assunti sulla base delle risorse disponibili, nonché la reperibilità dei fondi necessari per far fronte ad ulteriori obblighi.
A differenza di quella riguardante l'utilità della prestazione, che può emergere anche dall'appropriazione del relativo risultato da parte dell'Amministrazione, tale valutazione non può evidentemente essere desunta dal mero comportamento degli organi rappresentativi, che, in quanto riferibile al singolo rapporto, risulta di per sé insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gl'indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative già compiute.
In mancanza di una formale deliberazione, adottata nelle forme prescritte dall'art. 193, secondo comma, del d.lgs. n. 267 cit., l'art. 191, quarto comma, esclude d'altronde la stessa imputabilità dell'obbligazione all'Amministrazione, prevedendo che il rapporto s'instaura direttamente tra il privato fornitore e l'amministratore, il funzionario o il dipendente che hanno consentito la fornitura, i quali rispondono con il loro patrimonio, con la conseguente esclusione dell'esperibilità dell'azione d'ingiustificato arricchimento, per difetto del requisito della sussidiarietà prescritto dall'art. 2042 cod. civ., il quale presuppone che nessun'altra azione sia proponibile non solo nei confronti dell'arricchito, ma anche nei confronti di terzi.
Per effetto di tale disciplina,
la questione riguardante l'accertamento dell'utilità della prestazione è destinata a porsi soltanto nel caso in cui l'Amministrazione abbia espressamente provveduto al riconoscimento del debito fuori bilancio, assumendo a suo carico l'obbligazione nei limiti consentiti dalle preminenti esigenze di salvaguardia degli equilibri di bilancio, ovvero nel caso in cui il funzionario, l'amministratore o il dipendente, responsabili nei confronti dell'autore della prestazione, propongano a loro volta l'azione di cui all'art. 2041 cod. civ. nei confronti dell'Amministrazione.
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1. — Gli arch. Vi.No. ed An.Ma.Ra. convennero in giudizio il Comune di Grugliasco, per sentirlo condannare al pagamento dell'indennizzo dovuto per l'ingiustificato arricchimento derivante dalle prestazioni professionali da loro rese ai fini della predisposizione del progetto di massima da allegarsi alla richiesta di un finanziamento CEE per la riqualificazione di un'area di proprietà del Comune di Torino concessa in comodato all'Amministrazione convenuta.
Premesso che la riqualificazione dell'area aveva costituito precedentemente oggetto di uno studio di fattibilità a loro stesse commissionato dalla Giunta Municipale con delibera del 27.05.1993 e regolarmente pagato, esposero che con sentenza n. 495/1992, passata in giudicato, il Tribunale di Torino aveva accertato che la redazione del progetto di massima aveva formato oggetto di un distinto incarico, conferito dall'Assessore ai lavori pubblici con lettera del 20.02.1995, ma aveva dichiarato nullo il contratto per difetto di forma scritta, rigettando la domanda di pagamento del compenso professionale.
1.1. — Con sentenza del 02.07.2004, il Tribunale di Torino accolse la domanda, condannando il Comune al pagamento della somma di Euro 36.798,01, oltre rivalutazione monetaria, interessi al tasso annuo del 2% sull'importo via via rivalutato ed interessi legali dalla data della sentenza.
2. — L'impugnazione proposta dal Comune di Grugliasco è stata rigettata dalla Corte d'Appello di Torino con sentenza del 21.03.2008.
Ha premesso la Corte che, come accertato dalla precedente sentenza, l'incarico professionale posto a fondamento della domanda, riguardante attività diverse ed ulteriori rispetto a quelle affidate con la precedente delibera della Giunta municipale, non aveva costituito oggetto di un valido contratto, essendo stato conferito con lettera firmata da un assessore e non recante la determinazione dell'attività commissionata e del relativo compenso, ma era stato regolarmente eseguito, essendo risultato che gli elaborati progettuali consegnati dalle attrici non erano affetti dai vizi lamentati dal Comune.
Ciò posto, ha osservato che l'art. 191 del d.lgs. 18.08.2000, n. 267, così come il precedente art. 35 del d.lgs. 25.02.1995, n. 77 e l'art. 23 del decreto-legge 02.03.1989, convertito in legge 24.04.1989, n. 144, pur subordinando l'effettuazione di spese da parte degli enti territoriali alla deliberazione dell'impegno contabile da parte dell'organo competente con attestazione della copertura finanziaria, e prevedendo che in mancanza di tali presupposti il rapporto obbligatorio intercorra esclusivamente con la persona fisica che ha consentito la fornitura, non esclude in ogni caso la responsabilità dell'ente: l'art. 194, primo comma, lett. e), consente infatti a quest'ultimo di sanare la frattura del rapporto organico derivante dall'inosservanza della procedura prescritta attraverso la formale acquisizione del rapporto obbligatorio al proprio patrimonio, previa valutazione dell'interesse pubblico e nei limiti dell'utilità conseguita, con la conseguente legittimazione del privato all'esercizio dell'azione d'ingiustificato arricchimento, restando limitata l'azione contrattuale nei confronti del pubblico funzionario alla sola ipotesi in cui non vi sia stato il predetto riconoscimento.
Precisato inoltre che quest'ultimo può risultare anche da fatti concludenti, purché imputabili agli organi rappresentativi dell'ente, la Corte, per quanto ancora interessa in questa sede, ha rilevato che nella specie l'attività svolta dalle attrici era stata compiuta con l'assistenza del personale tecnico del Comune, il quale, oltre ad essersene avvalso per ottenere un finanziamento comunitario, si era mostrato consapevole di aver recepito il relativo risultato, essendosi limitato a contestare l'autonomia dell'incarico rispetto a quello precedentemente conferito, ed avendo comunque provveduto all'acquisizione dell'elaborato con delibera dell'08.06.1995, con cui la Giunta aveva approvato il progetto di riqualificazione dell'area.
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1. — Con l'unico motivo d'impugnazione, il Comune denuncia la violazione e la falsa applicazione dell'art. 35 del d.lgs. n. 77 del 1995, degli artt. 191, comma quarto, lett. e), e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 e dell'art. 2042 cod. civ., censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto configurabile la responsabilità dell'Amministrazione pur in assenza di una specifica deliberazione di riconoscimento del debito fuori bilancio adottata dal Consiglio comunale.
Premesso infatti che le norme invocate, volte ad assicurare che l'attività negoziale degli enti territoriali costituisca espressione della volontà degli organi istituzionalmente competenti, anche in funzione del contenimento della spesa pubblica e della prevenzione della formazione di disavanzi, hanno inciso profondamente sul rapporto tra l'ente, il funzionario o l'amministratore ed il privato fornitore, escludendo la riferibilità al primo delle obbligazioni contratte al di fuori dello schema procedimentale previsto, afferma che ai fini dell'ammissibilità dell'azione d'ingiustificato arricchimento nei confronti dell'Amministrazione non è sufficiente una generica dichiarazione di utilità della prestazione, ma è necessaria una delibera specificamente adottata ai sensi dell'art. 194 cit. Tale disposizione, individuando nel Consiglio comunale l'unico organo competente a riconoscere il debito e ad impegnare l'ente al pagamento, escludeva nella specie la possibilità di ravvisare un implicito riconoscimento nella delibera di approvazione del progetto adottata dalla Giunta municipale, sprovvista di competenza al riguardo.
1.1. — Il motivo è fondato.
In tema di assunzione d'impegni ed effettuazione di spese da parte degli enti locali, la giurisprudenza di legittimità ha da tempo affermato che, a norma dell'art. 23 del decreto-legge n. 66 del 1989 (convertito in legge n. 144 del 1989, riprodotto senza sostanziali modifiche dall'art. 35 del d.lgs. n. 77 del 1995 ed ora rifluito nell'art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000), qualora la richiesta di prestazioni e servizi proveniente da un amministratore o un funzionario dell'ente locale non rientri nello schema procedimentale di spesa tipizzato dal terzo comma di tale disposizione, non sorgono obbligazioni a carico dell'ente, bensì dell'amministratore o del funzionario, i quali ne rispondono con il proprio patrimonio, con la conseguente esclusione della proponibilità dell'azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente (cfr. tra le più recenti, Cass., Sez. I, 30.10.2013, n. 24478; 26.05.2010, n. 12880; 22.05.2007, n. 11854).
E' stato peraltro precisato che, ai sensi dell'art. 194, primo comma, lett. e), del d.lgs. n. 267 del 2000, il predetto principio non esclude la facoltà dell'ente di riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio, con apposita deliberazione consiliare, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente stesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, fermo restando che, in caso di mancato riconoscimento, il rapporto contrattuale intercorre unicamente tra il terzo contraente e il funzionario o l'amministratore che ha autorizzato la prestazione, i quali restano comunque soggetti all'azione diretta e rispondono delle obbligazioni irregolarmente assunte nei limiti della parte non riconosciuta mediante la procedura relativa alla contabilizzazione dei debiti fuori bilancio (cfr. Cass., Sez. III, 18.04.2006, n. 8950; 31.05.2005, n. 11597).
Nel porre a fondamento della decisione il citato orientamento, la Corte di merito ha ritenuto che il riconoscimento del debito potesse essere desunto anche dalla condotta tenuta dall'Amministrazione comunale: ha infatti rilevato che quest'ultima aveva consapevolmente recepito i risultati dell'incarico professionale conferito alle attrici, sia attraverso l'ausilio e l'assistenza prestata alle attrici dal suo personale tecnico, sia mediante l'utilizzazione del progetto di massima per il conseguimento di un finanziamento comunitario, ritenendo a tal fine decisiva la delibera adottata l'08.06.1995, con cui la Giunta municipale aveva espressamente approvato l'elaborato, disponendone la trasmissione alla Regione Piemonte a corredo della richiesta del contributo.
A sostegno di tali conclusioni, la sentenza impugnata ha richiamato il principio, fino ad oggi costantemente ribadito dalla giurisprudenza di legittimità in tema di indebito arricchimento, secondo cui l'esercizio della relativa azione nei confronti di una Pubblica Amministrazione postula l'avvenuto riconoscimento dell'utilità della prestazione da parte di quest'ultima, il quale non richiede necessariamente un'espressa deliberazione dell'organo competente a formare la volontà dell'ente, ma può essere desunto anche per implicito da fatti concludenti, e segnatamente dalla consapevole utilizzazione della prestazione, purché la stessa risulti ascrivibile agli organi rappresentativi dell'ente, e quindi tale da rivelare un positivo apprezzamento in ordine alla rispondenza dell'opera all'interesse pubblico, nella cui valutazione, avente carattere discrezionale, il giudice non può sostituirsi alla Pubblica Amministrazione (cfr. ex plurimis, Cass., Sez. I, 07.03.2014, n. 5397; 18.04.2013, n. 9486; Cass., Sez. III, 06.09.2012, n. 14939).
Il predetto ragionamento non può essere tuttavia condiviso, presupponendo un'evidente sovrapposizione tra l'accertamento del beneficio tratto dalla prestazione ricevuta, quale presupposto necessario per il riconoscimento del diritto dell'attore all'indennizzo per il sacrificio indebitamente sopportato dall'attore a vantaggio dell'ente pubblico, ed il riconoscimento del debito fuori bilancio, cui la legge subordina l'instaurazione del rapporto obbligatorio con l'ente pubblico.
Ai sensi dell'art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000, tale riconoscimento richiede un'apposita deliberazione dell'organo competente a formare la volontà dell'ente, da allegarsi al bilancio di esercizio, con cui quest'ultimo non deve limitarsi a dare atto del vantaggio arrecato dalla prestazione, in relazione all'espletamento di funzioni e servizi di competenza dell'ente, ma deve procedere alla verifica dell'incidenza del corrispettivo sugli equilibri generali di bilancio, e adottare, in caso di alterazione degli stessi, le misure necessarie a ripristinare il pareggio ed a ripianare il debito, in tal modo compiendo una valutazione globale che investe la compatibilità della prestazione ricevuta con la situazione economico-finanziaria dell'ente e con gl'impegni già assunti sulla base delle risorse disponibili, nonché la reperibilità dei fondi necessari per far fronte ad ulteriori obblighi.
A differenza di quella riguardante l'utilità della prestazione, che può emergere anche dall'appropriazione del relativo risultato da parte dell'Amministrazione, tale valutazione non può evidentemente essere desunta dal mero comportamento degli organi rappresentativi, che, in quanto riferibile al singolo rapporto, risulta di per sé insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gl'indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell'ente e con le scelte amministrative già compiute.
In mancanza di una formale deliberazione, adottata nelle forme prescritte dall'art. 193, secondo comma, del d.lgs. n. 267 cit., l'art. 191, quarto comma, esclude d'altronde la stessa imputabilità dell'obbligazione all'Amministrazione, prevedendo che il rapporto s'instaura direttamente tra il privato fornitore e l'amministratore, il funzionario o il dipendente che hanno consentito la fornitura, i quali rispondono con il loro patrimonio, con la conseguente esclusione dell'esperibilità dell'azione d'ingiustificato arricchimento, per difetto del requisito della sussidiarietà prescritto dall'art. 2042 cod. civ., il quale presuppone che nessun'altra azione sia proponibile non solo nei confronti dell'arricchito, ma anche nei confronti di terzi (cfr. Cass., Sez. I, 30.10.2013, n. 24478; 14.10.2010, n. 21242; 22.05.2007, n. 11854).
Per effetto di tale disciplina, la questione riguardante l'accertamento dell'utilità della prestazione è destinata a porsi soltanto nel caso in cui l'Amministrazione abbia espressamente provveduto al riconoscimento del debito fuori bilancio, assumendo a suo carico l'obbligazione nei limiti consentiti dalle preminenti esigenze di salvaguardia degli equilibri di bilancio, ovvero nel caso in cui il funzionario, l'amministratore o il dipendente, responsabili nei confronti dell'autore della prestazione, propongano a loro volta l'azione di cui all'art. 2041 cod. civ. nei confronti dell'Amministrazione (cfr. Cass., Sez. VI, 23.01.2014, n. 1391).
In quest'ottica, nessun rilievo può assumere neppure la recente pronuncia con cui le Sezioni Unite di questa Corte, componendo un contrasto di giurisprudenza insorto tra le Sezioni semplici in tema d'ingiustificato arricchimento della Pubblica Amministrazione, hanno sottoposto a revisione l'orientamento in precedenza richiamato, osservando in via generale che il riconoscimento dell'utilità della prestazione da parte dell'arricchito non costituisce requisito dell'azione di cui all'art. 2041, ed affermando pertanto che l'esercizio di tale azione nei confronti di un ente pubblico pone a carico dell'attore l'onere di provare soltanto il fatto oggettivo dell'arricchimento, senza che il convenuto possa opporre il mancato riconoscimento dello stesso, ferma restando la possibilità di eccepire e provare che, in quanto non voluto o non consapevole, la fattispecie è configurabile come arricchimento imposto (cfr. Cass., Sez. Un., 26.05.2015, n. 10798).
Nell'affermare tale principio, le Sezioni Unite hanno d'altronde avvertito l'esigenza di precisare che nel caso sottoposto al loro esame non era in discussione la sussistenza del requisito della sussidiarietà dell'azione, non essendo applicabile ratione temporis la disciplina dettata dall'art. 23 del decreto-legge n. 66 del 1989, che, in quanto non avente efficacia retroattiva, non è riferibile a prestazioni e servizi resi in epoca anteriore alla sua entrata in vigore.
Nella specie, è invece pacifico che l'incarico professionale posto a fondamento della domanda fu conferito ed eseguito dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 267 del 2000, con la conseguente assoggettabilità alla disciplina dettata dagli artt. 191 e ss. di tale decreto, che, riproducendo quella introdotta dal decreto-legge n. 66 del 1989, avrebbe imposto alla Corte di merito di accertare, ancor prima del vantaggio arrecato dalla prestazione al Comune, l'eventuale adozione di una delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio da parte del Consiglio comunale (Corte di Cassazione, Sez. I civile, sentenza 09.12.2015 n. 24860).

APPALTI: Sulla possibilità, o meno, di riconoscere quali debiti fuori bilancio alcune poste relative ad interessi moratori maturati a seguito del ritardato pagamento di fatture per contratti stipulati dall’ente con ditte esterne.
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L’obbligazione di pagamento degli interessi moratori non può configurare un’ipotesi di debito fuori bilancio.
Invero,
l’Amministrazione richiedente ha correttamente inquadrato la peculiarità della tipologia di spesa de qua; infatti, la non riconoscibilità del debito è riconducibile al difetto del requisito dell’utilità e dell’arricchimento nei confronti dell’ente stesso.
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In generale, l’assenza di un regolare impegno di spesa, comporta che il pagamento della medesima sia preceduta dal riconoscimento del debito fuori bilancio nei termini indicati dall’art. 194, comma 1, lett. e), del TUEL., sempre che ne ricorrano tutti i presupposti.
Occorre mettere in luce, infatti, che
può procedersi al riconoscimento del debito solamente nei limiti nei quali il bene o il servizio acquisito rientrino “nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza” e venga accertata, con delibera motivata, sia l'utilità del bene o del servizio che l'arricchimento che l'attività ha comportato per l'ente (art. 194, co. 1, lett. e).
Il riconoscimento del debito fuori bilancio che derivi dall'acquisizione di un bene o servizio in assenza di impegno di spesa risulta essere, quindi, possibile, sempreché sussistano le condizioni previste dalla norma suindicata; con la conseguenza che ogni volta che l'ente abbia seguito una procedura irregolare può attuare una sorta di regolarizzazione a posteriori.
Tale regolarizzazione, però, non opera automaticamente in quanto viene demandata al Consiglio dell'ente la valutazione discrezionale in ordine alla sussistenza, in concreto, dei presupposti della norma e solo in caso positivo potrà procedersi all'effettivo riconoscimento.
Osserva il Collegio che
il legislatore ha richiesto che venga accertata e dimostrata il requisito dell’“utilità” della prestazione, senza che nella legislazione vigente si possa rinvenire una precisa nozione della fattispecie, demandando alla delibera consiliare di riconoscimento l’individuazione dei requisiti delle spese in questione, in un ottica di efficienza, efficacia e buona amministrazione.
In mancanza del requisito dell’utilità [art. 194, comma 1, lettera e), del TUEL] il comune non può riconoscere spontaneamente alcun debito né, tantomeno, quello per interessi che per sua stessa natura non produce affatto utilità all’ente.
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Peraltro,
non è pensabile che il comune, in presenza di un’obbligazione di interessi di mora per ritardato pagamento debba sostenere un contenzioso giudiziale, al fine di poter fare rientrare il debito nella fattispecie di cui alla lettera a) del citato comma 1 dell’art. 194 TUEL e subire le ulteriori conseguenze negative della condanna alle spese del giudizio.
Questa Sezione di controllo, pertanto, ritiene che se l’obbligazione degli interessi scaturisca dal mancato pagamento di un credito certo, liquido ed esigibile del creditore, l’ente debitore debba verificare la fondatezza e la correttezza delle richieste della parte privata, valutando eventualmente l’opportunità di giungere ad un accordo transattivo in cui dovranno, ovviamente, essere ben chiare le reciproche concessioni (cod. civ., art. 1965).
L’Amministrazione dovrà assumere tempestivamente l’impegno di spesa e provvedere, quanto prima, al relativo pagamento per evitare il proliferare di ulteriori interessi ed il rischio di subire azioni esecutive in sede giudiziaria.

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Il Sindaco del Comune di Taranto ha formulato una richiesta di parere alla Sezione volta a conoscere la corretta procedura di contabilizzazione degli interessi maturati, nel caso in cui l’ente non abbia provveduto ad assumere regolare impegno di spesa.
In particolare, il Rappresentante legale del comune istante, premettendo che gli interessi derivano dal ritardato pagamento di fatture relative a contratti stipulati dall’ente, per i quali è risultato insufficiente il relativo stanziamento di bilancio, ha posto il seguente quesito:
- “…si chiede se occorra seguire la procedura del riconoscimento dei debiti fuori bilancio di cui alla lettera e) art. 194 TUEL, anche se non si tratta di fattispecie rispetto alla quale in senso stretto è possibile apprezzare un’utilitas, oppure si debba procedere all’impegno di spesa sull’esercizio corrente, fatte salve le responsabilità a causa del ritardo di pagamento della fattura ed agire nei confronti di chi di ragione”.
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La questione in esame concerne la possibilità o meno, per il comune di Taranto, di riconoscere quali debiti fuori bilancio alcune poste relative ad interessi moratori maturati a seguito del ritardato pagamento di fatture per contratti stipulati dall’ente con ditte esterne.
Il comune, quindi, si interroga se debba procedere con l’ordinaria procedura di spesa, stanziando e impegnando la somma necessaria nell’esercizio di competenza in cui la pretesa è sorta e rivolta all’ente, oppure se debba attivare la procedura del riconoscimento del debito fuori bilancio, trattandosi, per l’appunto di debiti non precedentemente impegnati.
Le Sezioni regionali di controllo hanno in molteplici occasioni (cfr. ex multis, Sezione regionale di controllo per la Sardegna, deliberazione n. 118/PAR/2011, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, deliberazione n. 354/PAR/2013, Sezione regionale di controllo per Sezione regionale di controllo per la Regione siciliana n. 55/2014) espresso l’avviso che debito fuori bilancio sia ogni debito che non risulti preventivamente previsto nel bilancio dell’ente e, quindi, impegnato, su quel bilancio, nelle forme di legge, in coincidenza con l’assunzione di un’obbligazione giuridicamente perfezionata.
Ritiene il Collegio che l’obbligazione di pagamento degli interessi moratori non può configurare un’ipotesi di debito fuori bilancio.
Invero,
l’Amministrazione richiedente ha correttamente inquadrato la peculiarità della tipologia di spesa de qua; infatti, la non riconoscibilità del debito è riconducibile al difetto del requisito dell’utilità e dell’arricchimento nei confronti dell’ente stesso.
In generale,
l’assenza di un regolare impegno di spesa, comporta che il pagamento della medesima sia preceduta dal riconoscimento del debito fuori bilancio nei termini indicati dall’art. 194, comma 1, lett. e), del TUEL., sempre che ne ricorrano tutti i presupposti.
Occorre mettere in luce, infatti, che
può procedersi al riconoscimento del debito solamente nei limiti nei quali il bene o il servizio acquisito rientrino “nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza” e venga accertata, con delibera motivata, sia l'utilità del bene o del servizio che l'arricchimento che l'attività ha comportato per l'ente (art. 194, co. 1, lett. e).
Il riconoscimento del debito fuori bilancio che derivi dall'acquisizione di un bene o servizio in assenza di impegno di spesa risulta essere, quindi, possibile, sempreché sussistano le condizioni previste dalla norma suindicata; con la conseguenza che ogni volta che l'ente abbia seguito una procedura irregolare può attuare una sorta di regolarizzazione a posteriori.
Tale regolarizzazione, però, non opera automaticamente in quanto viene demandata al Consiglio dell'ente la valutazione discrezionale in ordine alla sussistenza, in concreto, dei presupposti della norma e solo in caso positivo potrà procedersi all'effettivo riconoscimento.
Osserva il Collegio che
il legislatore ha richiesto che venga accertata e dimostrata il requisito dell’“utilità” della prestazione, senza che nella legislazione vigente si possa rinvenire una precisa nozione della fattispecie, demandando alla delibera consiliare di riconoscimento l’individuazione dei requisiti delle spese in questione, in un ottica di efficienza, efficacia e buona amministrazione.
In mancanza del requisito dell’utilità [art. 194, comma 1, lettera e), del TUEL] il comune non può riconoscere spontaneamente alcun debito né, tantomeno, quello per interessi che per sua stessa natura non produce affatto utilità all’ente.
Peraltro,
non è pensabile che il comune, in presenza di un’obbligazione di interessi di mora per ritardato pagamento debba sostenere un contenzioso giudiziale, al fine di poter fare rientrare il debito nella fattispecie di cui alla lettera a) del citato comma 1 dell’art. 194 TUEL e subire le ulteriori conseguenze negative della condanna alle spese del giudizio.
Questa Sezione di controllo, pertanto, ritiene che se, come nel caso sottoposto all’esame, l’obbligazione degli interessi scaturisca dal mancato pagamento di un credito certo, liquido ed esigibile del creditore, l’ente debitore debba verificare la fondatezza e la correttezza delle richieste della parte privata, valutando eventualmente l’opportunità di giungere ad un accordo transattivo in cui dovranno, ovviamente, essere ben chiare le reciproche concessioni (cod. civ., art. 1965).
L’Amministrazione dovrà assumere tempestivamente l’impegno di spesa e provvedere, quanto prima, al relativo pagamento per evitare il proliferare di ulteriori interessi ed il rischio di subire azioni esecutive in sede giudiziaria.
Tali considerazioni sono avallate da quanto prescrive il nuovo principio contabile applicato (Allegato n. 4/2 al D.Lgs. 118/2011 - Aggiornato al D.M. del 20.05.2015), concernente la contabilità finanziaria, il quale al punto 6.3, capoverso. 7^ stabilisce che: “…Le attività gestionali e contabili sono improntate al principio dell’efficienza e della celerità del procedimento di spesa, tenuto conto anche della normativa in tema di interessi moratori per ritardati pagamenti...”.
In disparte, la questione inerente all’eventuale responsabilità erariale che si potrebbe configurare nel caso in cui fosse accertato, nelle sedi opportune, il ricorrere dei requisiti previsti dalla legge.
Ne deriva l’obbligatoria comunicazione alla competente Procura regionale della Corte dei conti (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 23.07.2015 n. 149).

APPALTI: Debiti fuori bilancio Serve la copertura. Non sono riconosciuti con il piano di riequilibrio.
I debiti fuori bilancio non sono riconosciuti con il piano di riequilibrio finanziario.

Questo è il principio affermato dalla sezione di controllo della Corte dei Conti per la Regione siciliana che, con il parere 13.05.2015 n. 177, ha esaustivamente chiarito la rilevanza del piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-bis del Tuel in merito alla ricognizione dei debiti fuori bilancio anche in considerazione delle linee guida dettate dalla deliberazione 16/Sezaut/2012/Inpr.
Come richiamato dalla deliberazione, l'approvazione o la rimodulazione del piano di riequilibrio al consiglio comunale non equivale al riconoscimento ex art. 194 del Tuel con il quale l'approvazione consiliare autorizza il pagamento dei debiti fuori bilancio, ancorché contenuti nel piano stesso. Ove occorra, è lo stesso comma 7 dell'art. 243 del Tuel che distingue chiaramente tra la ricognizione dei debiti, contenuta nel piano di riequilibrio, e l'effettivo riconoscimento al quale se ne dà rinvio anche temporale. La ricognizione non comporta di per sé la copertura della spesa connessa al debito fuori bilancio.
Per quanto riguarda la necessità di tale copertura, il Collegio deliberante ha condiviso le argomentazioni del parere 23.05.2013 n. 213 della sezione regionale di controllo per la Campania, che ha affermato che: «In base a quanto esposto non è possibile aderire all'interpretazione proposta dall'ente ammettendo un riconoscimento solo formale del debito da parte del consiglio con rinvio del pagamento dello stesso a successiva approvazione del bilancio e ciò al solo fine di impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria e ulteriori spese legali.
È indubbio che la delibera di riconoscimento dei debiti fuori bilancio deve necessariamente provvedere a indicare i mezzi finanziari destinati alla loro copertura, completandosi in questo modo il procedimento che ha per fine quello di far rientrare nella corretta gestione di bilancio quelle spese che ne erano del tutto fuori. Tra l'altro è consentito farvi fronte con ogni mezzo finanziario a disposizione dell'ente, secondo quanto espressamente indicato dall'art. 193, comma 3, del Tuel
».
Si rammenta che «la mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dal presente articolo è equiparata a ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione. Da quanto esposto consegue che il riconoscimento di un debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva necessita di regolare copertura finanziaria negli stanziamenti di bilancio, presupposto ineliminabile dell'attivazione del procedimento di spesa nel sistema di bilancio».
Pertanto, conclude il collegio deliberante, in assenza di riconoscimento ai sensi del Tuel, non si è autorizzati al pagamento dei debiti fuori bilancio solo perché l'ente ha approvato il piano di riequilibrio finanziario (articolo ItaliaOggi del 17.07.2015).

APPALTIIn materia di debiti fuori bilancio:
1) non è corretto sotto il profilo contabile il pagamento del debito nascente da sentenza esecutiva prima del suo riconoscimento come debito fuori bilancio da parte del Consiglio Comunale;
2)
 in assenza di deliberazione di riconoscimento ex art. 194 TUEL, gli uffici non sono autorizzati al pagamento dei debiti fuori bilancio sol perché l'ente ha approvato e rimodulato il piano di riequilibrio finanziario nell'anno 2014;
3) durante l'esercizio provvisorio di un ente, che ha dichiarato e approvato di ricorrere allo strumento del Piano di riequilibrio pluriennale finanziario, non si possono riconoscere debiti fuori bilancio.

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Con la nota indicata in epigrafe il Sindaco del Comune di Modica, premesso che l’ente ha deliberato il ricorso al piano di riequilibrio (tuttora all’esame della Commissione ministeriale), chiede:
1)- se sia corretto sotto il profilo contabile il pagamento del debito nascente da sentenza divenuta esecutiva prima che il Consiglio comunale ne deliberi il riconoscimento come debito fuori bilancio;
2)- se gli uffici possano ritenersi autorizzati al pagamento dei debiti fuori bilancio, visto che l'ente ha approvato e rimodulato il piano di riequilibrio finanziario nell'anno 2014; ciò, infatti, presuppone che il consiglio comunale abbia avuto conoscenza dei debiti fuori bilancio;
3)- se si possano riconoscere debiti fuori bilancio durante l'esercizio provvisorio da parte di un ente che ha deliberato di ricorrere allo strumento del Piano di riequilibrio pluriennale finanziario, considerando che comunque il Consiglio comunale, adottando lo schema del piano, ha già avuto contezza della situazione debitoria dell'ente.
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1)- Con il primo quesito viene chiesto se sia corretto sotto il profilo contabile il pagamento del debito nascente da sentenza esecutiva prima che il Consiglio comunale ne deliberi il riconoscimento come debito fuori bilancio.
In via preliminare, il Collegio osserva che i debiti fuori bilancio costituiscono posizioni debitorie maturate al di fuori del sistema del bilancio, poiché si riferiscono ad uscite per le quali manca un’originaria previsione di spesa ovvero a spese effettuate in violazione delle procedure stabilite dalle norme di contabilità.
La corretta programmazione e gestione finanziaria dell’Ente locale, per contro, impone che tutte le spese siano anticipatamente previste nel documento di bilancio approvato dal Consiglio comunale e che le decisioni di spesa siano assunte nel rispetto delle norme giuscontabili che ne disciplinano la procedura (artt. 151 e 191 TUEL).
Tutto ciò costituisce la diretta conseguenza della funzione autorizzatoria a cui assolve il bilancio di previsione degli Enti Locali che possono effettuare le sole spese autorizzate dal Consiglio comunale che, attraverso l’approvazione del bilancio annuale e pluriennale, esercita le sue prerogative di organo di indirizzo dell’attività politico-amministrativa dell’Ente. Per effetto della deliberazione consiliare il debito fuori bilancio viene ricondotto all’interno del sistema del bilancio dell’Ente e, conseguentemente, si rende possibile provvedere al relativo pagamento.
L’art. 194 del TUEL contiene l’elencazione delle fattispecie debitorie che possono essere riconosciute. Ai sensi della citata disposizione sono riconoscibili i debiti relativi a: sentenze esecutive (lettera a); copertura di disavanzi di consorzi, aziende speciali ed istituzioni (lettera b); ricapitalizzazione di società di capitali (lettera c); procedure espropriative o di occupazione di urgenza per opere di pubblica utilità (lettera d); acquisizione di beni e servizi in violazione degli obblighi dei primi tre commi dell’art. 191 del TUEL, nei limiti dell’utilità e dell’arricchimento dell’Ente (lettera e).
La giurisprudenza della Corte dei conti ha già messo in risalto la sostanziale diversità tra la fattispecie concernente le sentenze esecutive e le altre ipotesi previste dall’art. 194 TUEL (SSRR n. 12/2007/QM).
Infatti,
mentre nel caso di sentenza di condanna il Consiglio comunale non ha alcun margine di discrezionalità per valutare l’an e il quantum del debito, poiché l’entità del pagamento rimane stabilita nella misura indicata dal provvedimento dell’autorità giudiziaria, negli altri casi descritti dall’art. 194 TUEL l’organo consiliare esercita un ampio apprezzamento discrezionale che, ad esempio, riguardo alla lett. e), concerne l’accertamento dell’utilità e dell’arricchimento derivanti dalla fornitura effettuata in violazione delle procedure di spesa.
In mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le “sentenze esecutive”, tuttavia, non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 194 TUEL ai sensi del quale il “riconoscimento” del debito avviene, prima del pagamento, con atto del Consiglio comunale. Bisogna infatti constatare che in tutte le ipotesi previste dall’art. 194 TUEL la delibera del Consiglio serve per riportare all’interno del sistema del bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato al di fuori delle normali procedure di programmazione e di gestione delle spese.
E’ vero che il mancato tempestivo pagamento espone l’ente locale al rischio di azioni esecutive; nondimeno, i 120 giorni di tempo dalla notifica del titolo esecutivo previsti dall’art. 14, del Decreto Legge 31.12.1996, n. 669 (convertito in legge 28.02.1997, n. 30 come modificato dall’art. 147 della Legge 23.12.2000, n. 288) -ai fini dell’avvio di procedure esecutive nei confronti della P.A.- costituiscono un periodo sufficientemente ampio per provvedere agli adempimenti di cui all’art. 194 TUEL.
La competenza esclusiva del Consiglio comunale nel riconoscimento del debito fuori bilancio è stata ribadita dalla deliberazione di questa Sezione n. 55/2014/PAR, ove si è chiarito che: “
Superando il precedente orientamento (Sezioni Riunite per la Regione siciliana in sede consultiva, delibera n. 2/2005), la più recente giurisprudenza (da ultimo, cfr. delibera n. 21/2013/VSGF, n. 74/2013/PRSP, n. 270/2011/GEST) formatasi in materia ha posto particolare attenzione sull’imprescindibile attività valutativa da parte dell’organo consiliare, ascrivibile alla funzione di indirizzo e controllo politico amministrativo, che non ammette alcuna possibilità di interposizione, sia pur in via d’urgenza, da parte di altri organi. Nel quadro appena delineato, i responsabili dei servizi hanno l’obbligo di effettuare periodiche ricognizioni (art. 193 del TUEL) ai fini di un controllo concomitante e costante della situazione gestionale, teso alla tempestiva segnalazione delle passività all’organo consiliare”.
Nello stesso senso la Sezione si è espressa con deliberazione n. 80/2015/PAR, ove si è sostenuto che: “
Il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’Organo consiliare risulta dunque necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte che, accertando il diritto di credito del terzo, rende agevole la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all’esterno di esso (pr. cont. 2.101). Anche in questi casi, infatti, l’avvio del procedimento di spesa ex art. 183 e ss. del Tuel postula comunque, già sul piano logico, una positiva valutazione dell’Organo consiliare sulla sussistenza dei presupposti di riconoscibilità, sulle cause ed eventuali responsabilità connesse, nonché sulle misure correttive tese ad evitare il reiterarsi delle anomalie oggetto di soccombenza giudiziale.
Le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale o provinciale non sono infatti circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività e procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria, atti che, come noto, transitano necessariamente anch’essi attraverso l’atto programmatorio generale e di natura autorizzatoria, che è appunto il bilancio di previsione.
Rispetto a tale complesso di autorizzazioni di spesa, l’attività gestionale, affidata dalla legge ai dirigenti, rappresenta espressione di un momento necessariamente successivo e, quindi, inevitabilmente conseguenziale rispetto alla decisione dell’Organo cui è intestata la responsabilità politica dell’azione amministrativa.
La fase gestionale, di natura prevalentemente esecutiva, non potrebbe dunque validamente allocarsi in un segmento temporale anteriore rispetto all’attività decisionale del Consiglio, senza che ne risulti sovvertita la fondamentale distinzione tra attività di indirizzo politico ed attività gestionale.

L’eventuale previsione in bilancio di uno specifico stanziamento per liti, arbitraggi, transazioni e quant’altro non elimina perciò la necessità che il Consiglio deliberi anche sulla riconoscibilità dei singoli debiti formatisi al di fuori delle norme giuscontabili (pr. cont. 1-105; Sezione controllo per la Basilicata, delibera n. 6/2007/PAR)
”.
Ciò premesso, il Collegio ritiene che, allo stato, non sussistano motivi per discostarsi dall’orientamento maggioritario sopra illustrato, che viene integralmente condiviso.
Di conseguenza, al primo quesito può rispondersi nel senso che
non è corretto sotto il profilo contabile il pagamento del debito nascente da sentenza esecutiva prima del suo riconoscimento come debito fuori bilancio da parte del Consiglio Comunale.
2)- Con il secondo quesito viene chiesto se gli uffici comunali possano ritenersi autorizzati al pagamento dei debiti fuori bilancio, poiché l'ente ha approvato e rimodulato il piano di riequilibrio finanziario nell'anno 2014; quest’ultima circostanza, infatti, presuppone che il consiglio comunale abbia avuto comunque conoscenza dei debiti fuori bilancio.
La giurisprudenza non si è ancora espressa in merito alla specifica questione, anche se è palese il nesso tra debiti fuori bilancio e piani di riequilibrio, come emerge da alcune considerazioni presenti nella deliberazione 114/2014/PAR della Sezione regionale di controllo per la Basilicata: “La delibera di riconoscimento del debito costituisce il presupposto giuridico per l’individuazione delle misure volte alla sua copertura finanziaria, e ciò in conformità alle misure individuate dal combinato disposto degli artt. 193 e 194 Tuel. La copertura finanziaria di tale tipologia di debiti è, infatti, funzionale a salvaguardare ovvero a ripristinare gli equilibri di bilancio incisi dall’emersione di tali posizioni debitorie (cfr. art. 193 Tuel, comma 2).
Qualora tali strumenti non fossero sufficienti allo scopo, l’Ente corre il rischio di versare, di fatto, in uno stato di dissesto ai sensi dell’art. 244 Tuel.
Al fine di ovviare a tale situazione, l'Ente può ricorrere, sussistendone i relativi presupposti, alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall'art. 243-bis del Tuel. Ai sensi del comma 7 di tale articolato normativo “(..) per il finanziamento dei debiti fuori bilancio l'ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata massima pari agli anni del piano di riequilibrio, compreso quello in corso, convenuto con i creditori”.
Inoltre, ai sensi dell’art. 43 del Dl 133/2014, convertito nella legge 164/2014 «Gli enti locali che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, ai sensi dell'articolo 243-bis del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267, possono prevedere, tra le misure di cui alla lettera c) del comma 6 del medesimo articolo 243-bis necessarie per il ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio, l'utilizzo delle risorse agli stessi enti attribuibili a valere sul "Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali” di cui all'articolo 243-ter del decreto legislativo n. 267 del 2000».
Sul punto si è peraltro di recente espressa la Sezione Autonomie di questa Corte, nell’ambito dell’audizione sul “DDL- Disposizioni urgenti in materia di finanza locale, nonché misure volte a garantire la funzionalità dei servizi svolti nelle istituzioni scolastiche. A.C 2162” del 21.03.2014, confermando che “La chiara individuazione e la conseguente correzione dei fattori di squilibrio strutturale, da un lato, e l’alleggerimento delle gestioni dal peso dei debiti fuori bilancio, dall’altro, possono contribuire, attraverso il piano di rientro decennale, ad un effettivo risanamento dei bilanci”.
A tale scopo, però, è necessario che l’Ente effettui in via preliminare una “(…) ricognizione di tutti i debiti fuori bilancio riconoscibili ai sensi dell'articolo 194” (cfr. comma 7, art. 243-bis Tuel), e ciò al fine di consentire l’emersione della complessiva situazione debitoria dell’Ente, funzionale all’adozione di un piano di risanamento del bilancio dell’Ente, effettivo ed efficace. In caso contrario, oltre a violare lo specifico disposto di cui all’art. 243-bis Tuel, si altererebbe l’attendibilità complessiva del piano, con tutte le conseguenze a questo connesse anche in termini di sussistenza dei presupposti per la sua approvazione da parte degli organi competenti
”.
In merito alla tematica in esame, va sottolineato che l’art. 243-bis TUEL attribuisce notevole rilievo proprio alla ricognizione dei debiti fuori bilancio, su cui peraltro la Sezione delle Autonomie si è soffermata nelle Linee guida contenute nella deliberazione 16/SEZAUT/2012/INPR.
Nello schema allegato, in particolare, sono indicate alcune valutazioni necessarie che la Corte deve compiere relativamente ai debiti fuori bilancio nel piano di riequilibrio: “9.4 Verificare se l’Ente abbia acquisito, da tutti i responsabili dei servizi, ciascuno per le spese di sua competenza, un’attestazione sull’esistenza o meno di debiti fuori bilancio non riconosciuti, per i quali devono essere ancora assunti provvedimenti di riconoscimento sussistendone i presupposti di legge.
9.4.a Laddove venga attestata l’esistenza di debiti fuori bilancio non riconosciuti è necessario che l’Ente indichi: motivazioni per le quali il debito è sorto, con la specificazione del capitolo di spesa di competenza al quale si riferisce; l’utilità e l’arricchimento per l’Ente; se sono stati individuati i mezzi di finanziamento precisando quali; la sussistenza di tutti i requisiti per il riconoscimento ai sensi di legge.
9.5 Verificare se nel corso di eventuali verifiche a campione, fino alla data della delibera per l’accesso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, sia stata riscontrata la presenza di spese che, pur avendo la natura di debiti fuori bilancio, sono state imputate agli stanziamenti correnti senza aver operato il riconoscimento, da parte del Consiglio, previsto dall’art. 194 del TUEL.
9.6 Passività potenziali - Indicare se siano state identificate e valutate eventuali sopravvenienze o insussistenze passive probabili, specificandone la natura, l’entità e la provenienza
”.
Ciò premesso, occorre osservare che la deliberazione del piano di riequilibrio non equivale al riconoscimento dei debiti fuori bilancio ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 194 TUEL; a tal proposito, va rimarcato che il comma 7 dell’art. 243-bis TUEL distingue chiaramente tra la ricognizione dei debiti, contenuta nel piano di riequilibrio, e l’effettivo riconoscimento ai sensi dell’art. 194 TUEL; il citato comma 7 dell’art. 243-bis TUEL, infatti, prevede che: “Ai fini della predisposizione del piano, l'ente è tenuto ad effettuare una ricognizione di tutti i debiti fuori bilancio riconoscibili ai sensi dell'articolo 194. Per il finanziamento dei debiti fuori bilancio l'ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata massima pari agli anni del piano di riequilibrio, compreso quello in corso, convenuto con i creditori”.
La formulazione letterale implica che la ricognizione, per quanto indispensabile ai fini del piano di riequilibrio, non equivale alla deliberazione ex art. 194 TUEL, tant’è che il testo normativo si riferisce a “debiti riconoscibili”, lasciando intendere che il riconoscimento è atto successivo alla ricognizione. Se il legislatore avesse inteso equiparare ricognizione ex art. 243-bis TUEL e riconoscimento ex art. 194 TUEL, la disposizione avrebbe avuto un tenore letterale diverso.
Va poi aggiunto che la ricognizione non comporta di per sé la copertura finanziaria della spesa connessa al debito fuori bilancio da riconoscere ex art. 194 TUEL. Per quanto riguarda la necessità di tale copertura, si condividono le argomentazioni della deliberazione n. 213/2013/PAR della Sezione regionale di controllo per la Campania, che ha affermato che: “In base a quanto esposto non è possibile aderire all’interpretazione proposta dall’ente interpellante ammettendo un riconoscimento solo “formale” del debito da parte del Consiglio comunale con rinvio del pagamento dello stesso a successiva approvazione del bilancio e ciò al solo fine di impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria e ulteriori spese legali. In base a quanto esposto è indubbio, in quanto connaturata alla sua funzione, che la delibera di riconoscimento dei debiti fuori bilancio deve necessariamente provvedere ad indicare i mezzi finanziari destinati alla loro copertura, completandosi in questo modo il procedimento che ha per fine quello di far rientrare nella corretta gestione di bilancio quelle spese che ne erano del tutto fuori.
Tra l’altro è consentito farvi fronte con ogni mezzo finanziario a disposizione dell'ente, secondo quanto espressamente indicato dall’art. 193, comma 3, del Tuel, richiamato dall’art. 194 citato: ... Si rammenta altresì che “la mancata adozione, da parte dell'ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti dal presente articolo è equiparata ad ogni effetto alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all'articolo 141, con applicazione della procedura prevista dal comma 2 del medesimo articolo ad eccezione delle entrate provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché con i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili”.
Da quanto esposto consegue che il riconoscimento di un debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva necessita di regolare copertura finanziaria negli stanziamenti di bilancio, presupposto ineliminabile dell’attivazione del procedimento di spesa nel sistema di bilancio (cfr. Principio contabile n. 2 per gli enti locali- Gestione nel sistema del bilancio, n. 65-73)
”.
Sulla stessa linea si pone pure la deliberazione n. 78/2014/PAR di questa Sezione: “La deliberazione consiliare non ha solo la funzione di riconoscere la legittimità di un’obbligazione e, nei casi di cui alla lett. e) dell’art. 194 del TUEL, di valutare l’utilità e l’arricchimento dell’ente, ma anche una funzione giuscontabilistica e una garantista; la prima consiste nella salvaguardia degli equilibri di bilancio e si esplica attraverso il reperimento delle risorse necessarie a finanziare il debito, la seconda si sostanzia nell’individuazione del responsabile… La deliberazione consiliare, proprio perché finalizzata a preservare l’equilibrio economico–finanziario dell’ente, deve individuare una “regolare copertura finanziaria negli stanziamenti di bilancio, presupposto ineliminabile dell’attivazione del procedimento di spesa nel sistema”.
Da quanto sopra illustrato si evince che la deliberazione ex art. 194 TUEL deve avere specifici contenuti, che non possono rinvenirsi nella ricognizione effettuata con il piano di riequilibrio.
In definitiva, il tenore letterale dell’art. 243-bis, comma 7, TUEL e la ratio sopra esposta della deliberazione ex art. 194 TUEL inducono ad esprimersi in maniera negativa rispetto all’opzione interpretativa prospettata dal Comune.
Al secondo quesito può quindi rispondersi nel senso che,
in assenza di deliberazione di riconoscimento ex art. 194 TUEL, gli uffici non sono autorizzati al pagamento dei debiti fuori bilancio sol perché l'ente ha approvato e rimodulato il piano di riequilibrio finanziario nell'anno 2014.
3)- Con il terzo quesito viene chiesto se si possano riconoscere debiti fuori bilancio durante l'esercizio provvisorio da parte di un ente che ha dichiarato e approvato di ricorrere allo strumento del Piano di riequilibrio pluriennale finanziario.
La domanda viene formulata sul presupposto che il Consiglio comunale, approvando lo schema del piano, in cui i due pilastri sono il ripianamento di disavanzo e il pagamento debiti fuori bilancio, avrebbe già avuto contezza della situazione debitoria dell'ente.
Per quanto attiene alla disciplina dell’esercizio provvisorio nell’anno 2015, la Sezione si è già espressa con la deliberazione 167/2015/PAR, ove si è rilevato che l’art. 163 del TUEL, concernente l’esercizio provvisorio, è stato novellato dall’art. 74, comma 1, n. 12), del D.Lgs. 23.06.2011, n. 118 , aggiunto –a sua volta- dall’art. 1, comma 1, lett. aa), D.Lgs. 10.08.2014, n. 126 , entrato in vigore il 12.09.2014.
L’art. 74 sopra citato è inserito nel titolo IV “Adeguamento delle disposizioni riguardanti la finanza regionale e locale” del d.lgs. n. 118 del 2011. Tale dato sulla collocazione della disposizione è rilevante alla luce dell’art. 80, comma 1, del medesimo D.Lgs. n. 118 del 2011, che prevede che: “1. Le disposizioni del Titolo I, III, IV e V si applicano, ove non diversamente previsto nel presente decreto, a decorrere dall'esercizio finanziario 2015, con la predisposizione dei bilanci relativi all'esercizio 2015 e successivi, e le disposizioni del Titolo II si applicano a decorrere dall'anno successivo a quello di entrata in vigore del presente decreto legislativo”.
Ciò premesso, si evidenzia che l’art. 74 del d.lgs. n. 118 del 2011, essendo collocato nel titolo IV del d.lgs. n. 118 del 2011, si applica a partire dall’esercizio 2015 con la predisposizione dei bilanci per tale anno.
Pertanto, l’esercizio provvisorio del 2015, in quanto precede il bilancio del 2015, resta soggetto alla previgente disciplina dell’art. 163 del TUEL (cioè a quella antecedente alle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 126 del 2014). Non vi sono poi indici testuali nel medesimo decreto, che portino a una soluzione interpretativa diversa; e infatti, trattandosi di deroga, sarebbe necessaria una disposizione espressa, che, per il profilo analizzato, riguarda solo gli enti sperimentatori.
In breve, durante l’esercizio provvisorio dell’anno 2015 non va applicata la nuova disciplina sostanziale dell’art. 163 TUEL, come modificato dall’art. 74, comma 1, n. 12), del D.Lgs. 23.06.2011, n. 118, aggiunto dall’art. 1, comma 1, lett. aa), del D.Lgs. 10.08.2014, n. 126. Tutto ciò implica che esulano dal presente parere le questioni derivanti dall’interpretazione della nuova formulazione dell’art. 163 TUEL e dei principi contabili contenuti nel d.lgs. n. 118 del 2011.
Ciò premesso, in relazione ai rapporti tra l’art. 163 TUEL, che deve quindi applicarsi nel testo previgente, e l’art. 194 TUEL, concernente i debiti fuori bilancio, la Sezione si è pronunciata in senso contrario al riconoscimento dei debiti durante l’esercizio provvisorio. Con la deliberazione n. 78/2014/PAR, infatti, è stato rilevato che: “Non è possibile procedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio nel corso dell’esercizio provvisorio, per un duplice ordine di ragioni.
In primo luogo, la delibera di riconoscimento può essere adottata solo in occasione di precise scansioni temporali, in particolare in sede di approvazione del bilancio di previsione, ovvero in occasione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art. 193, comma 2, del TUEL, ferma restando la possibilità di disporre a livello regolamentare che si possa provvedere in ogni fase dell'esercizio, secondo il dettato del comma 1° dell’art. 194 del TUEL. Si tratta, non a caso, dei momenti in cui gli equilibri di bilancio vengono valutati in maniera approfondita e complessiva. In quest’ottica, ipotizzare che si possa provvedere proprio durante la “vacanza” del bilancio, costituirebbe un’inammissibile aporia logica.
In secondo luogo, il principio di tipicità e tassatività delle spese consentite nel corso dell’esercizio provvisorio esclude che si possa procedere all’adempimento di obbligazioni che non rientrano nei casi contemplati e, ancor più, di quelli di carattere eccezionale come i debiti fuori bilancio; a fortiori, non è ammissibile che si possano prendere in considerazione spese di ammontare superiore ai dodicesimi a disposizione, calcolati sullo stanziamento dell’ultimo bilancio approvato
”.
Si può anche rammentare la deliberazione n. 55/2014/PAR di questa Sezione: “Condivisibili, a riguardo, appaiono le conclusioni ermeneutiche cui approda la Sezione regionale di controllo per la Campania (cfr. parere 23.05.2013 n. 213), circa l’impossibilità, durante il periodo di esercizio provvisorio, di provvedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio per via dell’eccezionalità della fattispecie di cui all’art. 194 del Tuel rispetto alle ipotesi previste dall’art. 163, comma 3, del Tuel, ma soprattutto per la mancanza del bilancio d’esercizio, cui ricondurre le passività emerse. L’esigenza di urgente ripristino degli equilibri di bilancio -recentemente assurti a rango costituzionale– impone la necessità di abbreviare al massimo, nella fattispecie, la durata dell’esercizio provvisorio, che di per sé costituisce una fase eccezionale e transitoria (cfr., sul punto, Sezione delle Autonomie, delibera n. 23/SEZAUT/2013/INPR).
Giova ricordare, peraltro, che l’art. 191, comma 5, del Tuel introduce forti limitazioni per gli enti locali che presentino, nell’ultimo rendiconto deliberato, disavanzo di amministrazione o che indichino debiti fuori bilancio per i quali non sono stati validamente adottati i provvedimenti di cui all’art. 193 del Tuel, vietando agli stessi di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge, salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti in esercizi precedenti
”.
In sintesi, tenuto conto della risposta già fornita al quesito n. 2, va ribadito che la ricognizione dei debiti fuori bilancio presente nel piano di riequilibrio non equivale al riconoscimento ex art. 194 TUEL, che, quindi, resta soggetto alla disciplina desumibile dalle norme citate (artt. 163 e 194 TUEL) come interpretate dalla richiamata giurisprudenza, che –con orientamento unanime- ha comunque escluso il riconoscimento dei debiti fuori bilancio durante l’esercizio provvisorio.
Inoltre, le motivazioni di natura sistematica poste a fondamento dell’orientamento qui condiviso tanto più devono sostenersi per gli enti che si avvalgono del piano di riequilibrio, poiché quest’ultimo è sottoposto a una rigorosa scansione temporale e procedurale.
Al terzo quesito può quindi rispondersi nel senso che
durante l'esercizio provvisorio di un ente, che ha dichiarato e approvato di ricorrere allo strumento del Piano di riequilibrio pluriennale finanziario, non si possono riconoscere debiti fuori bilancio (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 13.05.2015 n. 177).

INCARICHI PROFESSIONALI: La regola secondo cui i debiti per incarichi a legali esterni, ove maggiori rispetto a quelli contabilizzati senza una causa di oggettiva imprevedibilità, con una non ingiustificata “irrisorietà” o “non congruità” dell’importo contabilizzato, devono essere riconosciuti attraverso la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio deve essere confermata anche nel mutato quadro normativo, per effetto dell’entrata in vigore, dal 01.01.2015, della nuova contabilità pubblica (Dlgs. n. 118/2011).
Nel caso di impegni per incarichi a legali esterni risalenti ad annualità anteriori al 2015, per cui la prestazione per il corrispettivo non sia ancora esigibile, il residuo va riaccertato ai sensi dell’articolo 3, comma 4, del D.lgs. n. 118/2011 per addivenire alla ricollocazione temporale dello stesso secondo il principio della competenza finanziaria rafforzata: infatti, «se l’obbligazione non è esigibile, si provvede alla cancellazione dell’impegno ed alla sua immediata re-imputazione all’esercizio in cui si prevede che sarà esigibile, anche sulla base delle indicazioni presenti nel contratto di incarico al legale».
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In pratica,
a partire dal 2015, ove l’impegno sia stato in origine sottostimato, per cause oggettive, in sede di bilancio preventivo, annualmente, deve essere adeguato l’’importo stanziato, di modo che vi siano risorse sufficienti per l’impegno ed il pagamento del corrispettivo, consentendo al Consiglio di controllare costantemente l’evolversi della spesa a fronte di fatti nuovi e imprevedibili.
Ove peraltro emergesse una non congruità dell’impegno originario imputabile a circostanze soggettive, imputabili al professionista o al funzionario che ha consentito alla spesa, la maggior somma dovrà invece essere oggetto della procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e), nei limiti del valutato “arricchimento” per l’ente.
Altrimenti opinando, infatti, il funzionario che ha operato in modo incauto o non diligente potrebbe facilmente sottrarsi alla responsabilità diretta (art. 191, comma 4, TUEL) e al filtro valutativo che la legge prevede che il Consiglio eserciti in sede di riconoscimento del debito per prestazioni per beni e servizi, a garanzia della propria competenza autorizzativa delle spesa.

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Con la nota richiamata in epigrafe il Sindaco di Santa Maria La Carità (NA) ha chiesto alla Sezione un parere in ordine alla corretta procedura per l’imputazione in bilancio dei maggiori oneri per parcelle professionali presentate a conclusione di un giudizio da parte degli avvocati incaricati della difesa tecnica del Comune.
L’Ente fa l’ipotesi di un impegno a suo tempo assunto in bilancio all’atto del conferimento dell’incarico in una misura “irrisoria”, «senza pattuire condizioni e modalità di espletamento dell'incarico e senza indicare i criteri di determinazione della parcella da presentare a saldo, a conclusione del giudizio».
Chiede pertanto di sapere, nel caso in cui «la parcella presentata dal professionista incaricato, a conclusione del giudizio, si [discostasse] significativamente dall'impegno iniziale assunto» quale sia la procedura corretta da seguire tra:
«a) attivazione del procedimento per il riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell'art. 194, comma 1, lett. e), del T.U.E.L 18.08.2000, n. 267, per provvedere al pagamento della quota della spesa eccedente l'impegno assunto al momento del conferimento dell'incarico, "nei limiti degli accertati e dimostrali utilità e arricchimento per l'ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza";
b) la semplice integrazione dell'impegno assunto per la quota di spesa eccedente
».
Il Comune soggiunge un ulteriore quesito, subordinato al primo sopra esposto. Segnatamente, nel caso in cui si ritenesse corretto procedere nel senso del riconoscimento del debito fuori bilancio (ipotesi sub. a), «chiede di conoscere come debba essere determinato il requisito dell'arricchimento. In particolare, si chiede di conoscere se l'arricchimento deve essere stabilito secondo i valori minimi dei nuovi parametri professionali approvati con D.M. n. 55/2014 e se, dunque, qualora la parcella presentata dal professionista (tenuto conto dell'esito positivo del giudizio, del numero delle udienze, del valore della causa prossimo al limite massimo dello scaglione) superi tali valori minimi, il Comune sia legittimato a rideterminarla d'ufficio secondo i minimi tariffari senza correre il rischio di essere citato in giudizio dal professionista ed essere condannato al pagamento della parcella così come dallo stesso redatta con l'ulteriore aggravio della rifusione delle spese legali».
...
1. Il thema quaestionandi riguarda la corretta procedura contabile da seguire nel caso in cui emerga un debito per parcelle professionali emesse da legali a conclusione di un giudizio, in misura superiore al quantum a suo tempo impegnato al momento del conferimento dell’incarico, impegno poi confluito tra i residui del bilancio dell’ente locale.
In particolare si chiede di sapere se, in tal caso, la maggiore prestazione, debba ritenersi un debito contabilmente nuovo, da impegnarsi, per competenza, nell’esercizio finanziario di presentazione della parcella sul pertinente capitolo di bilancio, nei limiti dello stanziamento (con la procedura ordinaria di cui all’art. 191 TUEL), ovvero debba ritenersi lo stesso un debito per competenza riferibile all’esercizio in cui è stato conferito l’incarico che, pertanto, non può che essere riconosciuto con l’eccezionale procedura dei debiti fuori bilancio (ex art. 194 TUEL, sub specie di debito per prestazioni e servizi ai sensi della lett. e).
Il tema è stato abbondantemente esaminato dalla giurisprudenza contabile (cfr., ex plurimis, SCRC Emilia Romagna parere 25.07.2013 n. 256 e 311/2012/PAR nonché SRC Campania nn. 261/2014/PAR, 241/2014/PRSP e 35/2014/PRSP) nel precedente sistema di contabilità basato sul principio della competenza finanziaria “semplice”, prima dell’entrata in vigore, per tutti gli enti locali, del D.lgs. n. 118/2011, a partire dal 01.01.2015. Tale giurisprudenza, peraltro, per i principi che esprime rimane per gran parte attuale, salvo le precisazioni che seguono.
2. Secondo tale pregressa giurisprudenza,
i debiti per prestazioni professionali devono essere imputati nell’esercizio in cui è stato conferito l’incarico legale, nel rispetto del principio di prudenza e di sana gestione finanziaria, in una misura pari ad una stima, la più precisa possibile, del costo finale della prestazione. Ciò in aderenza al principio contabile n. 2, cpv. 108, del Testo approvato dall’Osservatorio del Ministero dell’Interno il 12.03.2008, ai sensi del quale «l’ente deve determinare compiutamente, anche in fasi successive temporalmente, l’ammontare del compenso (esempio gli incarichi per assistenza legale) al fine di evitare la maturazione di oneri a carico del bilancio non coperti dall’impegno di spesa inizialmente assunto. Il regolamento di contabilità dell’ente potrà disciplinare l’assunzione di ulteriore impegno, per spese eccedenti l’impegno originario, dovute a cause sopravvenute ed imprevedibili».
L’obbligo di procurarsi un congruo preventivo del corrispettivo, oltre a gravare sulla pubblica amministrazione e discendere da principi di sana gestione contabile, è oggi un espresso obbligo gravante sullo stesso professionista per effetto delle innovative disposizioni di cui all’art. 9 del D.L. n. 1/2012 conv. L. n. 27/2012. Tale norma ha abrogato le tariffe professionali e ha stabilito che «Il compenso per le prestazioni professionali è pattuito al momento del conferimento dell'incarico professionale. Il professionista deve rendere noto al cliente il grado di complessità dell'incarico, fornendo tutte le informazioni utili circa gli oneri ipotizzabili dal momento del conferimento alla conclusione dell'incarico […]».
Detto in altri termini,
l’ente, da un lato, è tenuto in sede di incarico a concordare nel titolo il corrispettivo affinché il suo ammontare risulti definito o, quantomeno, sufficientemente determinabile, di modo che, a scadenza, la liquidazione dell’onorario e della spesa trovi preventiva e sufficiente provvista nella contabilità dell’ente, evitando la formazione di debiti fuori bilancio.
Nel vecchio sistema contabile, in base al principio della competenza finanziaria “semplice”, tale stima preventiva si traduceva, di norma, nell’impegno nell’anno d’incarico e nella traslazione di tale impegno in conto residui negli anni successivi.
Diversamente
la sottostima del compenso, la mancanza assoluta di stima o la sua contabilizzazione per importi irrisori non poteva che comportare e comporta la formazione di un debito extra-bilancio.
Infatti,
in caso di stima mancante in assoluto o oggettivamente inadeguata in relazione alle caratteristiche della causa (mediante l’impegno di una somma “irrisoria” o comunque ingiustificatamente incongrua), l’unica via perseguibile per la riconduzione del debito al bilancio dell’ente è quella del ricorso alla procedura del riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e) (sussistendo il debito, in alternativa, direttamente in capo al funzionario che ha consentito la prestazione, ex art. 191, comma 4, TUEL).
In tale ipotesi, infatti, sarebbero state violate le norme contabili che presidiano la corretta imputazione in bilancio della spesa; il titolo e la fattispecie generativa dell’obbligazione, inoltre, riguarderebbero integralmente un esercizio precedente nel quale l’ammontare della spesa non è stato correttamente rilevato.
In definitiva,
l'adozione di una formale deliberazione di riconoscimento consente la verifica sull'utilità del patrocinio, nonché di attivare il controllo in relazione a possibili profili di responsabilità erariale, stante l'obbligo di trasmissione delle deliberazioni di riconoscimento dei debiti fuori bilancio alla competente Procura presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti (art. 23 della Legge n. 289/2002).
Infatti, come è noto,
il procedimento di riconoscimento dei debiti fuori bilancio è lo strumento giuridico per riportare un’obbligazione giuridicamente perfezionata all’interno della sfera patrimoniale dell’ente, ricongiungendo il debito insorto con la volontà amministrativa (SRC Lombardia parere 22.07.2013 n. 339 e n. 482/2013/PAR). Il procedimento mira, da un lato, a consentire al Consiglio di vagliare la legittimità del titolo (verificando, in primo luogo, la sussunzione in una delle fattispecie tipizzate dall’art. 194 TUEL) e, dall’altro, a reperire modalità di copertura finanziaria (indicate sempre nell’art. 194 TUEL).
Si ricorda poi come la giurisprudenza contabile (SRC Lombardia n. 65/2013 e n. 436/2013, SCR Liguria n. 122/2010 e n. 56/2011) abbia costantemente ritenuto eccezionale la disciplina dell’art. 194 TUEL, salva l’interpretazione estensiva delle ipotesi ivi considerate quando funzionale al non aggravamento della situazione debitoria dell’ente (ad esempio in tema di provvedimenti giurisdizionali legittimanti il riconoscimento, cfr. SRC Campania n. 42/2014/PRSP).
Per altro verso, eccezionalmente, la giurisprudenza ha talvolta ammesso che eventuali maggiori oneri successivamente liquidati, esclusivamente per fatti sopravvenuti ed imprevedibili, quali lo sviluppo del processo in termini di maggiore tempo e complessità procedimentale causata dalla peculiarità della causa, avrebbero potuto essere impegnati per competenza nell’esercizio di manifestazione degli stessi, secondo l’ordinaria procedura di spesa (art. 191 TUEL), integrando l’originario impegno a residuo, con un nuovo impegno nel pertinente capitolo di spesa (cfr. Sez. Lombardia, deliberazioni nn. 19/2009/PAR e 441/2012/PAR; SRC Campania n. 9/2007/PAR; SRC Sardegna deliberazione n. 2/2007/PAR).
La ratio di tale orientamento, da un lato, è che l’ente, ricorrendo tali eccezionali presupposti (fatti sopravvenuti ed imprevedibili) non avrebbe violato le norme che presidiano la procedura di spesa e, per altro verso, il titolo giuridico alla base del residuo originario rimarrebbe immutato e non coinciderebbe con la “causa” del nuovo debito; detto in altri termini, si sarebbe in presenza di una nuova obbligazione giuridica, sorta in un esercizio successivo a fronte di fatti nuovi, imputabili secondo il principio della competenza finanziaria in un esercizio finanziario diverso da quello in cui l’incarico è stato assunto.
In relazione a queste tipologie di debiti sopravvenuti, scaturenti da un titolo a suo tempo regolarmente registrato e imputato ma che, per fatti oggettivamente non preventivabili, si fossero manifestati in sede di liquidazione in un importo superiore a quello a suo tempo impegnato, la giurisprudenza contabile ha parlato di “passività pregresse
(cfr. SRC Lombardia parere 22.07.2013 n. 339 e n. 482/2013/PAR).
3.
La regola secondo cui i debiti per incarichi a legali esterni, ove maggiori rispetto a quelli contabilizzati senza una causa di oggettiva imprevedibilità, con una non ingiustificata “irrisorietà” o “non congruità” dell’importo contabilizzato, devono essere riconosciuti attraverso la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio deve essere confermata anche nel mutato quadro normativo, per effetto dell’entrata in vigore, dal 01.01.2015, della nuova contabilità pubblica (Dlgs. n. 118/2011).
Peraltro, i sopra richiamati principi elaborati in sede ermeneutica vanno arricchiti dal sistema di regole oggi espressamente previsto per gli incarichi a legali eterni, in adattamento al nuovo principio della competenza finanziaria “potenziata” o “rafforzata”, articolatamente disciplinato negli allegati di cui al richiamato decreto, sia in sede di principi generali (Allegato 1, punto 16) che in sede di principi “applicati” (Allegato 4.2, §2).
Secondo tali principi, come è noto, le obbligazioni devono essere registrate in bilancio tenendo conto non solo del perfezionamento del titolo, ma anche della scadenza (esigibilità) della prestazione che, nel caso di spesa per l’acquisto di beni e servizi, di norma, coincide con l’adempimento della prestazione da parte del fornitore (Allegato 4.2, al § 5.2., lett. b).
Nel caso di impegni per incarichi a legali esterni risalenti ad annualità anteriori al 2015, per cui la prestazione per il corrispettivo non sia ancora esigibile, il residuo va riaccertato ai sensi dell’articolo 3, comma 4, del D.lgs. n. 118/2011 per addivenire alla ricollocazione temporale dello stesso secondo il principio della competenza finanziaria rafforzata: infatti, «se l’obbligazione non è esigibile, si provvede alla cancellazione dell’impegno ed alla sua immediata re-imputazione all’esercizio in cui si prevede che sarà esigibile, anche sulla base delle indicazioni presenti nel contratto di incarico al legale».
Inoltre, in deroga al principio secondo cui nel fondo pluriennale vincolato confluiscono solo entrate correnti vincolate ed entrate destinate al finanziamento di investimenti (Allegato 4.2., § 5.4) «Nell’esercizio in cui l’impegno è cancellato si iscrive, tra le spese, il fondo pluriennale vincolato al fine di consentire la copertura dell’impegno nell’esercizio in cui l’obbligazione è imputata».
Cionondimeno, il richiamato principio subisce una deroga (in sostanza continuando ad applicare il pregresso criterio della competenza finanziaria “semplice”) nel caso di incarichi a legali esterni dal cui contesto non sia possibile desumere la scadenza: ai sensi del principio contabile applicato di cui all’Allegato 4.2, al § 5.2., lett. g), infatti, «gli impegni derivanti dal conferimento di incarico a legali esterni, la cui esigibilità non è determinabile, sono imputati all’esercizio in cui il contratto è firmato, in deroga al principio della competenza potenziata, al fine di garantire la copertura della spesa».
Tale imputazione, peraltro, presuppone la necessità che la spesa sia stata congruamente stimata «al fine di evitare la formazione di debiti fuori bilancio». Tale necessità viene resa costante, imponendo un obbligo di verifica annuale; il § 5.2, lett. c), infatti, prevede che l’ente chieda «ogni anno al legale di confermare o meno il preventivo di spesa sulla base della quale è stato assunto l’impegno e, di conseguenza, provvede ad assumere gli eventuali ulteriori impegni».
In pratica,
a partire dal 2015, ove l’impegno sia stato in origine sottostimato, per cause oggettive, in sede di bilancio preventivo, annualmente, deve essere adeguato l’’importo stanziato, di modo che vi siano risorse sufficienti per l’impegno ed il pagamento del corrispettivo, consentendo al Consiglio di controllare costantemente l’evolversi della spesa a fronte di fatti nuovi e imprevedibili.
Ove peraltro emergesse una non congruità dell’impegno originario imputabile a circostanze soggettive, imputabili al professionista o al funzionario che ha consentito alla spesa, la maggior somma dovrà invece essere oggetto della procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e), nei limiti del valutato “arricchimento” per l’ente.
Altrimenti opinando, infatti, il funzionario che ha operato in modo incauto o non diligente potrebbe facilmente sottrarsi alla responsabilità diretta (art. 191, comma 4, TUEL) e al filtro valutativo che la legge prevede che il Consiglio eserciti in sede di riconoscimento del debito per prestazioni per beni e servizi, a garanzia della propria competenza autorizzativa delle spesa
(Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 01.04.2015 n. 110).

APPALTI: Sulla fattispecie dei "debiti fuori bilancio".
Il debito fuori bilancio è un'obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano il procedimento finanziario della spesa degli enti locali.
L'istituto, che ha carattere eccezionale, è disciplinato dall'art. 194 del D.Lgs. n. 267/2000, che prevede, tra l'altro, che tale adempimento vada posto in essere in occasione della ricognizione dello stato di attuazione dei programmi e dell'accertamento degli equilibri generali di bilancio (art. 193, comma 2, del TUEL), nonché nelle altre cadenze periodiche previste dal regolamento di contabilità.
L'elencazione prevista dalla norma contempla una serie di ipotesi, tassative in quanto derogatorie rispetto all'ordinario procedimento di spesa, in cui è possibile procedere al riconoscimento, e tra queste (art. 194, comma 1, lett. e) rientra anche l'acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
L'operatività di quest'ultima norma è dunque subordinata all'accertamento sia dell'utilità pubblica del bene acquisito in relazione alle funzioni ed ai servizi di competenza dell'ente, sia dell'arricchimento dell'ente (che corrisponde al depauperamento patrimoniale sofferto senza giusta causa dal privato contraente ai sensi dell'art. 2041 cc.).
L'accertamento della sussistenza di entrambi questi presupposti
è obbligatorio e non può essere automaticamente ed implicitamente ricondotto alla semplice adozione della deliberazione di riconoscimento, in quanto vi può essere una parte del debito non riconoscibile ai sensi dell'art. 191, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000.
In questo contesto,
la delibera consiliare ha dunque il compito di:
- riscontrare e dimostrare che il debito rientra in una delle fattispecie tipizzate dall'art. 194 del TUEL;
- accertare e documentare puntualmente se ed in che misura sussistano i presupposti dell'utilità e dell'arricchimento;
- accertare, conseguentemente, se vi sia una parte del debito non sorretta da entrambi questi presupposti, e dunque non riconoscibile (per la quale, ai sensi dell'art. 191, comma 4, del TUEL, il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la prestazione in favore dell'ente);
- ricondurre l'obbligazione all'interno della contabilità e del sistema di bilancio dell'ente;
- individuare le risorse per il finanziamento;
- accertare le cause che hanno originato l'obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
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La situazione debitoria fuori bilancio e l’incidenza delle passività potenziali possono richiedere scelte di programmazione e, conseguentemente, di gestione volte a reperire le risorse necessarie per fare fronte ai debiti insorti.
A tal fine può essere utile prevedere un apposito fondo rischi per passività potenziali vincolando l’avanzo libero, se disponibile, o reperendo risorse a carico del bilancio annuale.
La presenza di tale tipologia di debiti può assumere una particolare rilevanza nel contesto degli equilibri della gestione anno corrente e degli anni futuri e ciò deve essere valutato in sede di controllo a salvaguardia degli stessi, tutte le volte in cui emergono sopravvenienze passive per le quali non si sia fatto validamente fronte con le modalità previste dall'art. 193 del TUEL
.
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La tempestività della segnalazione dell'insorgenza di tali debiti e del loro riconoscimento consente di evitare l'insorgere di ulteriori passività a carico dell'ente, quali, ad esempio, eventuali interessi o spese di giustizia.
La Sezione ricorda, infine,
l'obbligo di trasmissione della delibera anzidetta alla Procura della Corte dei conti, in virtù di quanto stabilito dall’art. 23 L. 289/2002.

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7. Riconoscimento di debiti fuori bilancio
Dall’esame della relazione emerge una cospicua consistenza dei debiti fuori bilancio formatisi nel corso dell’esercizio, pari allo 0,81% dei valori di accertamento delle entrate correnti.
In un'ottica collaborativa, il Collegio ricorda, innanzitutto, che
il debito fuori bilancio è un'obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano il procedimento finanziario della spesa degli enti locali.
L'istituto, che ha carattere eccezionale, è disciplinato dall'art. 194 del D.Lgs. n. 267/2000, che prevede, tra l'altro, che tale adempimento vada posto in essere in occasione della ricognizione dello stato di attuazione dei programmi e dell'accertamento degli equilibri generali di bilancio (art. 193, comma 2, del TUEL), nonché nelle altre cadenze periodiche previste dal regolamento di contabilità.
L'elencazione prevista dalla norma contempla una serie di ipotesi, tassative in quanto derogatorie rispetto all'ordinario procedimento di spesa, in cui è possibile procedere al riconoscimento, e tra queste (art. 194, comma 1, lett. e) rientra anche l'acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
L'operatività di quest'ultima norma è dunque subordinata all'accertamento sia dell'utilità pubblica del bene acquisito in relazione alle funzioni ed ai servizi di competenza dell'ente, sia dell'arricchimento dell'ente (che corrisponde al depauperamento patrimoniale sofferto senza giusta causa dal privato contraente ai sensi dell'art. 2041 cc.). L'accertamento della sussistenza di entrambi questi presupposti
, come già più volte ricordato da questa Sezione (cfr. delibere 156/2009/PRSP e 107/2009/PRSP), è obbligatorio e non può essere automaticamente ed implicitamente ricondotto alla semplice adozione della deliberazione di riconoscimento, in quanto vi può essere una parte del debito non riconoscibile ai sensi dell'art. 191, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000.
In questo contesto,
la delibera consiliare ha dunque il compito di:
- riscontrare e dimostrare che il debito rientra in una delle fattispecie tipizzate dall'art. 194 del TUEL;
- accertare e documentare puntualmente se ed in che misura sussistano i presupposti dell'utilità e dell'arricchimento;
- accertare, conseguentemente, se vi sia una parte del debito non sorretta da entrambi questi presupposti, e dunque non riconoscibile (per la quale, ai sensi dell'art. 191, comma 4, del TUEL, il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la prestazione in favore dell'ente);
- ricondurre l'obbligazione all'interno della contabilità e del sistema di bilancio dell'ente;
- individuare le risorse per il finanziamento;
- accertare le cause che hanno originato l'obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.

Va ricordato, inoltre, che il riferimento ad opera dell'art. 194, comma 1, del TUEL ad adempimenti periodici e temporalmente cadenzati testimonia come l'adempimento in questione, in presenza dei presupposti di legge, costituisca un atto dovuto e vincolato per l'ente, in quanto consente di far emergere eventuali passività insorte nel corso dell'esercizio, in applicazione dei principi di veridicità, trasparenza e pareggio di bilancio, nonché di adottare le misure necessarie al ripristino dell'equilibrio della gestione finanziaria.
Si rammenta che la Sezione delle Autonomie nella propria deliberazione di indirizzo 23/SEZAUT/2013/INPR recante “Indicazioni per la sana gestione delle risorse nel caso del protrarsi dell’esercizio provvisorio e primi indirizzi, ex art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23.12.2005, n. 266, relativi al Bilancio di Previsione 2013”, al punto H) ha sottolineato come “
….la situazione debitoria fuori bilancio e l’incidenza delle passività potenziali possono richiedere scelte di programmazione e, conseguentemente, di gestione volte a reperire le risorse necessarie per fare fronte ai debiti insorti. A tal fine può essere utile prevedere un apposito fondo rischi per passività potenziali vincolando l’avanzo libero, se disponibile, o reperendo risorse a carico del bilancio annuale. La presenza di tale tipologia di debiti può assumere una particolare rilevanza nel contesto degli equilibri della gestione 2013 e degli anni futuri e ciò deve essere valutato in sede di controllo a salvaguardia degli stessi, tutte le volte in cui emergono sopravvenienze passive per le quali non si sia fatto validamente fronte con le modalità previste dall'art. 193 del TUEL”.
Rammenta il Collegio che
la tempestività della segnalazione dell'insorgenza di tali debiti e del loro riconoscimento consente di evitare l'insorgere di ulteriori passività a carico dell'ente, quali, ad esempio, eventuali interessi o spese di giustizia.
La Sezione ricorda, infine,
l'obbligo di trasmissione della delibera anzidetta alla Procura della Corte dei conti, in virtù di quanto stabilito dall’art. 23 L. 289/2002 (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, deliberazione 19.03.2015 n. 182).

INCARICHI PROFESSIONALI: Se, in presenza di apposito stanziamento nel bilancio, nelle more del perfezionamento del riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. a), sia possibile procedere al pagamento delle spese legali di soccombenza e delle spese di parte capitale con apposite determinazioni da sottoporre all’Organo collegiale in un momento successivo al pagamento.
Sussiste la necessità, per tutte le ipotesi contemplate dall’art. 194 del Tuel, della preventiva e tempestiva deliberazione consiliare finalizzata a ricondurre l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente, ad individuare le risorse per farvi fronte, ad accertare la sussumibilità del debito all’interno di una delle fattispecie tipizzate dalla norma, ed, infine, ad individuare le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
Si rinvia pertanto alle motivazioni già ampiamente esposte in altri pareri a sostegno della
linea interpretativa tesa ad escludere qualsiasi attività gestionale (impegno di spesa e/o pagamento) dell’Ente prima della deliberazione di riconoscimento del debito, al fine di evitare un’inversione procedimentale lesiva delle attribuzioni dell’Organo consiliare.
Il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’Organo consiliare risulta dunque necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte che, accertando il diritto di credito del terzo, rende agevole la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all’esterno di esso.
Anche in questi casi, infatti,
l’avvio del procedimento di spesa ex art. 183 e ss. del Tuel postula comunque, già sul piano logico, una positiva valutazione dell’Organo consiliare sulla sussistenza dei presupposti di riconoscibilità, sulle cause ed eventuali responsabilità connesse, nonché sulle misure correttive tese ad evitare il reiterarsi delle anomalie oggetto di soccombenza giudiziale.
Le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale o provinciale non sono infatti circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività e procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria, atti che, come noto, transitano necessariamente anch’essi attraverso l’atto programmatorio generale e di natura autorizzatoria, che è appunto il bilancio di previsione.

Rispetto a tale complesso di autorizzazioni di spesa,
l’attività gestionale, affidata dalla legge ai dirigenti, rappresenta espressione di un momento necessariamente successivo e, quindi, inevitabilmente conseguenziale rispetto alla decisione dell’Organo cui è intestata la responsabilità politica dell’azione amministrativa.
La fase gestionale, di natura prevalentemente esecutiva, non potrebbe dunque validamente allocarsi in un segmento temporale anteriore rispetto all’attività decisionale del Consiglio, senza che ne risulti sovvertita la fondamentale distinzione tra attività di indirizzo politico ed attività gestionale.
L’eventuale previsione in bilancio di uno specifico stanziamento per liti, arbitraggi, transazioni e quant’altro non elimina perciò la necessità che il Consiglio deliberi anche sulla riconoscibilità dei singoli debiti formatisi al di fuori delle norme giuscontabili.
In conclusione, anche in tale fattispecie,
l’eventuale pretermissione o postergazione della procedura consiliare vanificherebbe la disciplina di garanzia prevista dall’ordinamento e la correlata fase di controllo politico amministrativo, nonché la correlata verifica da parte della Procura regionale della Corte dei conti ex art. 23, comma 5, della legge n. 289/2002.

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Con la nota in epigrafe, il Commissario straordinario della Provincia regionale di Catania formula una richiesta di parere in materia di debiti fuori bilancio.
L’Ente chiede di conoscere se, in presenza di apposito stanziamento nel bilancio, nelle more del perfezionamento del riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. a), sia possibile procedere al pagamento delle spese legali di soccombenza e delle spese di parte capitale con apposite determinazioni da sottoporre all’Organo collegiale in un momento successivo al pagamento, fase in cui, secondo la prospettazione dell’Ente richiedente, potrebbe utilmente collocarsi l’esercizio delle funzioni di controllo e di indagine di specifica competenza del Consiglio.
Quanto sopra sia in considerazione della peculiarità dell’ipotesi contemplata dalla lettera a) dell’art. 194 del TUEL che, a differenza delle altre fattispecie, escluderebbe qualsiasi valutazione, da parte del Consiglio, dei fatti o rapporti giuridici produttivi dell’obbligazione di pagamento, sia in ragione dell’opportunità di evitare un aumento delle spese per l’Ente -con effetti pregiudizievoli sulle finanze dello stesso- ove il creditore procedesse all’esecuzione forzata del titolo in proprio possesso prima dell’intervento della delibera consiliare di riconoscimento.
A tale ipotesi viene assimilata quella contemplata nella lettera e) dell’art. 194 del Tuel, con specifico riferimento alle sentenze di condanna nei giudizi di opposizione alla stima o di risarcimento danni per occupazioni illegittime.
La rilevata disomogeneità delle varie ipotesi contemplate dal richiamato art. 194 del Tuel, sotto il profilo della sussistenza o meno di un’attività valutativa del Consiglio circa la validità e riconducibilità all’Ente della fonte giuridica dell’obbligazione -da escludersi nelle ipotesi di ottemperanza alle sentenze ed ai provvedimenti esecutivi di condanna– potrebbe, sempre secondo la prospettazione dell’Ente richiedente, sorreggere l’opzione ermeneutica della legittimità dei pagamenti effettuati prima della delibera consiliare di riconoscimento del debito.
Tale approdo interpretativo, riferito alle peculiari ipotesi sopra citate, consentirebbe peraltro il superamento dell’orientamento già espresso dalla Sezione nei più recenti pareri sul tema (55/2014/PAR e 189/2014/PAR), ove, per tutte le ipotesi contemplate dall’art. 194 del Tuel, si è esclusa qualsiasi possibilità di interposizione, sia pure in via d’urgenza, da parte di altri Organi, rispetto all’imprescindibile attività valutativa dell’Organo consiliare.
...
Nel merito, la Sezione ritiene di dover richiamare integralmente le argomentazioni già esposte nei succitati pareri n. 55/2014/PAR e n. 189/2014/PAR, ove si è affermata
la necessità, per tutte le ipotesi contemplate dall’art. 194 del Tuel, della preventiva e tempestiva deliberazione consiliare finalizzata a ricondurre l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente, ad individuare le risorse per farvi fronte, ad accertare la sussumibilità del debito all’interno di una delle fattispecie tipizzate dalla norma, ed, infine, ad individuare le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.
Si rinvia pertanto alle motivazioni già ampiamente esposte nei succitati pareri a sostegno della
linea interpretativa tesa ad escludere qualsiasi attività gestionale (impegno di spesa e/o pagamento) dell’Ente prima della deliberazione di riconoscimento del debito, al fine di evitare un’inversione procedimentale lesiva delle attribuzioni dell’Organo consiliare.
Il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’Organo consiliare risulta dunque necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte che, accertando il diritto di credito del terzo, rende agevole la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all’esterno di esso (pr. cont. 2.101).
Anche in questi casi, infatti,
l’avvio del procedimento di spesa ex art. 183 e ss. del Tuel postula comunque, già sul piano logico, una positiva valutazione dell’Organo consiliare sulla sussistenza dei presupposti di riconoscibilità, sulle cause ed eventuali responsabilità connesse, nonché sulle misure correttive tese ad evitare il reiterarsi delle anomalie oggetto di soccombenza giudiziale.
Le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale o provinciale non sono infatti circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività e procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria, atti che, come noto, transitano necessariamente anch’essi attraverso l’atto programmatorio generale e di natura autorizzatoria, che è appunto il bilancio di previsione.

Rispetto a tale complesso di autorizzazioni di spesa,
l’attività gestionale, affidata dalla legge ai dirigenti, rappresenta espressione di un momento necessariamente successivo e, quindi, inevitabilmente conseguenziale rispetto alla decisione dell’Organo cui è intestata la responsabilità politica dell’azione amministrativa.
La fase gestionale, di natura prevalentemente esecutiva, non potrebbe dunque validamente allocarsi in un segmento temporale anteriore rispetto all’attività decisionale del Consiglio, senza che ne risulti sovvertita la fondamentale distinzione tra attività di indirizzo politico ed attività gestionale.
L’eventuale previsione in bilancio di uno specifico stanziamento per liti, arbitraggi, transazioni e quant’altro non elimina perciò la necessità che il Consiglio deliberi anche sulla riconoscibilità dei singoli debiti formatisi al di fuori delle norme giuscontabili (pr. cont. 1-105; Sezione controllo per la Basilicata, delibera n. 6/2007/PAR).
In conclusione, anche in tale fattispecie,
l’eventuale pretermissione o postergazione della procedura consiliare vanificherebbe la disciplina di garanzia prevista dall’ordinamento e la correlata fase di controllo politico amministrativo, nonché la correlata verifica da parte della Procura regionale della Corte dei conti ex art. 23, comma 5, della legge n. 289/2002.
La soluzione prospettata risulta infine coerente anche con i nuovi parametri di deficitarietà strutturale (DM Interno 18.02.2013), che, non prendendo più a riferimento la consistenza dei debiti “formatisi” nel corso dell’esercizio di riferimento, bensì quella dei debiti “riconosciuti” (cfr. parametro n. 8), valorizzano al massimo livello l’importanza del momento formale di riconduzione della passività al sistema di bilancio, nonché del rispetto della scansione procedimentale delineata dal legislatore.
In merito al rischio di azioni esecutive, la Sezione rileva, come già nel ricordato parere n. 189/2014/PAR, come il termine di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo previsto (art. 14, del D.L. 31.12.1996, n. 669 convertito in L. n. 30/1997 e s.m.i.) per l’avvio di procedure esecutive nei confronti della P.A. sia “sufficientemente ampio per provvedere agli adempimenti di cui all'art. 194 del TUEL”, alla luce del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost. (cfr. Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, par. 9/2012, Sezione regionale di controllo per la Campania, delibera n. 213/2013/PAR) (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 03.02.2015 n. 80).

anno 2014

APPALTI: Debito fuori bilancio.
La corresponsione di interessi di mora per ritardato pagamento da parte di un ente locale dà luogo a un debito fuori bilancio, in quanto l’obbligazione è sprovvista del requisito dell’utilità per l’ente ed è da considerarsi fuori bilancio ogni debito che non risulti preventivamente previsto nel bilancio dell’ente e quindi impegnato su quel bilancio a fronte di obbligazione giuridicamente perfezionata.
A nulla rileva la circostanza che l’ente abbia previsto in apposito capitolo di bilancio uno stanziamento per far fronte a interessi di mora per ritardati pagamenti.
Inoltre, nel caso in questione, l’obbligo alla corresponsione degli interessi di mora è stabilito da sentenza esecutiva del tribunale, ciò che dà luogo a debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lettera a) TUEL. Lo stesso art. 194, comma 1, stabilisce che il riconoscimento del debito fuori bilancio necessita di delibera consiliare.
La stessa delibera, a norma dell’art. 23, comma 5 della legge 289/2002 (legge finanziaria per il 2003) dovrà essere trasmessa alla Procura della Corte dei conti per la valutazione di eventuali responsabilità.

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Il Sindaco del Comune di Parma ha formulato alla Sezione una richiesta di parere in ordine alla necessità o meno di adottare un atto consiliare di riconoscimento di debito fuori bilancio, a seguito di richiesta di interessi per ritardato pagamento, avanzata da alcune imprese.
Nella richiesta di parere si precisa che l’Ente ha comunque predisposto, nel PEG allegato al bilancio di previsione per il 2014, un capitolo “per interessi per ritardato pagamento” con gli stanziamenti finalizzati a far fronte alle richieste di corresponsione di interessi di mora che alcune imprese hanno avanzato in riferimento ai ritardati pagamenti avvenuti negli anni dal 2010 al 2012.
...
Il quesito sul quale la Sezione è chiamata a pronunciarsi riguarda la necessità di assoggettare alla procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, di cui all’art. 194 TUEL, la corresponsione delle somme assegnate ai creditori a titolo di interessi per ritardato pagamento a seguito di sentenza del tribunale, ovvero se sia possibile procedere con atti gestionali delegati sulla base delle disponibilità di bilancio e degli indirizzi contenuti nella RPP e nel PEG.
La risposta è univocamente determinata dall’art. 194, comma 1, lettera a), del D.lgs. 267/2000 (TUEL). Precisa infatti la norma che
gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive, (e da altre fattispecie, eventi o incombenze) con delibera consiliare.
Il caso prospettato nella richiesta di parere è dunque tipicamente contemplato dalla lettera della norma. Né può dubitarsi circa la natura di debito fuori bilancio della spesa per corresponsione di interessi di mora, in quanto essa è evidentemente sprovvista del requisito dell’utilità per l’ente (art. 194, comma 1, lettera e TUEL).
Come precisato inoltre in alcune deliberazioni di Sezioni regionali di controllo della Corte (cfr., per tutte, Sezione di controllo per la Regione Sardegna, deliberazione n. 118/2011/PAR),
deve ritenersi debito fuori bilancio “ogni debito che non risulti preventivamente previsto nel bilancio dell’ente e, quindi, impegnato, su quel bilancio, nelle forme di legge, in coincidenza con l’assunzione di un’obbligazione giuridicamente perfezionata”.
A nulla rileva in proposito che in apposito capitolo del PEG l’Ente in questione abbia inserito uno stanziamento volto a fronteggiare la spesa per interessi per ritardato pagamento di somme dovute in esercizi precedenti.
La delibera consiliare si rende pertanto necessaria per il riconoscimento motivato del debito fuori bilancio, cioè per accertare che l’obbligazione si riferisce a funzioni e servizi di propria competenza e, nel caso in questione, che essa deriva da sentenza esecutiva del tribunale. Esso dovrà contenere inoltre le indicazioni sul quantum riconosciuto della spesa che dovrà essere posta a carico del bilancio dell’Ente.

Infine,
la deliberazione dovrà essere trasmessa alla Procura della Corte dei conti. L’art. 23 della legge 27.12.2002 (legge finanziaria per il 2003), che dispone in materia di razionalizzazione delle spese e flessibilità di bilancio, pone infatti quest’obbligo in capo all’Ente (comma 5) per la valutazione di eventuali responsabilità per danno erariale connesse all’emersione del debito fuori bilancio (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 20.11.2014 n. 205).

ENTI LOCALI - PATRIMONIO: Chiarimenti sulla disciplina del riconoscimento dei debiti fuori bilancio.
Il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio è lo strumento giuridico per riportare un’obbligazione giuridicamente perfezionata ed esistente, all’interno della sfera patrimoniale dell’ente, ricongiungendo debito e volontà amministrativa sul piano dell’adempimento.
Il procedimento mira, da un lato, a consentire al Consiglio di vagliare la legittimità del titolo medesimo (in termini di “pertinenza”, cioè inerenza alle competenze di legge attribuite all’ente, e di “continenza”, vale a dire, di esercizio delle stesse in modo conforme all’ordinamento) e di sussistenza/reperimento dei mezzi di copertura
(procedura ex art. 194 TUEL).
La funzione di tale procedura è quella di consentire a debiti sorti al di fuori della legittima procedura di spesa e di stanziamento di rientrare nella contabilità dell’ente.
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Accanto a quelli definibili tecnicamente “debiti fuori bilancio”, si collocano le c.d. “passività pregresse” o arretrate, spese che, a differenze dei primi, riguardano debiti per cui si è proceduto a regolare impegno
(amministrativo, ai sensi dell’art. 183 TUEL) ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo ad un debito in assenza di copertura (mancanza o insufficienza dell’impegno contabile ai sensi dell’art. 191 TUEL).
Proprio perché le passività pregresse si pongono all’interno di una regolare procedura di spesa, esulano dalla fenomenologia del debito fuori bilancio e costituiscono, invero, debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione.
In tali casi, lo strumento procedimentale di spesa è costituito dalla procedura ordinaria di spesa (art. 191 TUEL), accompagnata dalla eventuale variazione di bilancio necessaria a reperire le risorse ove queste siano insufficienti (art. 193 TUEL).
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Quando nell’anno di competenza finanziaria non è stata attivata la procedura di spesa ordinaria, l’unico modo di riportare il debito nella contabilità dell’ente (con effetto vincolante per l’ente) è la procedura ex art. 194 T.U.E.L, peraltro, ammessa nei casi eccezionali ivi tipicamente indicati.
Nel caso di specie, invece, risulta evidente che il debito in questione, è, per competenza finanziaria, riferibile solo all’anno delle liquidazione degli importi.
Anche in considerazione del dato che detta posta non rientra tra i casi tassativamente elencati di riconoscimento fuori bilancio, quindi, nel caso di specie, non paiono sussistere i requisiti per il ricorso a tale procedura, atteso che il comune ben poteva, e potrà, procedere a stanziare le somme necessarie nella programmazione finanziaria di propria competenza per il periodo interessato.

Resta invece salva la facoltà di un riconoscimento del debito fuori bilancio nei più ristretti limiti dell’arricchimento conseguito (e riconosciuto) dal comune a danno dei privati, facoltà che comunque dovrà essere discrezionalmente esercitata in modo assolutamente prudenziale, attesa la potenziale interferenza di profili di responsabilità connessi a esborsi illegittimi.
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Il sindaco del comune in epigrafe richiede chiarimenti sulla disciplina del riconoscimento dei debiti fuori bilancio.
In particolare, espone che il comune, con atto consiliare, ha approvato una convenzione per la cessione in proprietà di un suolo da sistemare ad area verde e parcheggi; successivamente la suddetta convenzione è stata sottoscritta dalle parti.
Nella succitata convenzione era previsto l’impegno del comune a versare ai proprietari la somma dell’area la somma di euro 40.000, a seguito del collaudo finale delle opere.
Successivamente, i proprietari hanno eseguito le opere, come da convenzione, e hanno comunicato l’intendimento di cederle al comune previo pagamento del corrispettivo; tuttavia è stato accertato che all’epoca nessuno stanziamento era stato predisposto.
Il comune chiede quindi se possa procedere legittimamente al riconoscimento del debito fuori bilancio, ai sensi dell'art. 194 del T.U. n. 267/2000 e procedere al pagamento di quanto convenuto.
...
La Sezione ha già avuto modo in diverse occasioni di occuparsi della tematica dei debiti fuori bilancio (da ultimo
parere 22.07.2013 n. 339; e parere 05.02.2014 n. 41) con considerazioni da cui non sussiste motivo per discostarsi.
Si deve ricordare che,
il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio è lo strumento giuridico per riportare un’obbligazione giuridicamente perfezionata ed esistente, all’interno della sfera patrimoniale dell’ente, ricongiungendo debito e volontà amministrativa sul piano dell’adempimento. Il procedimento mira, da un lato, a consentire al Consiglio di vagliare la legittimità del titolo medesimo (in termini di “pertinenza”, cioè inerenza alle competenze di legge attribuite all’ente, e di “continenza”, vale a dire, di esercizio delle stesse in modo conforme all’ordinamento) e di sussistenza/reperimento dei mezzi di copertura (procedura ex art. 194 TUEL). La funzione di tale procedura è quella di consentire a debiti sorti al di fuori della legittima procedura di spesa e di stanziamento di rientrare nella contabilità dell’ente.
Al fine di evitare l’insorgere di situazioni debitorie non assistite dai relativi impegni, il legislatore ha previsto che solo in alcuni casi tassativi tali debiti possano essere riconosciuti, attraverso il procedimento di riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio; ciò è infatti possibile solo qualora tali debiti derivino da: “a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza” (art. 194, comma 1, lett. a)-e), Tuel)”.
Accanto a quelli definibili tecnicamente “debiti fuori bilancio”, si collocano le c.d. “passività pregresse” o arretrate, spese che, a differenze dei primi, riguardano debiti per cui si è proceduto a regolare impegno (amministrativo, ai sensi dell’art. 183 TUEL) ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo ad un debito in assenza di copertura (mancanza o insufficienza dell’impegno contabile ai sensi dell’art. 191 TUEL). Proprio perché le passività pregresse si pongono all’interno di una regolare procedura di spesa, esulano dalla fenomenologia del debito fuori bilancio (cfr., in proposito, la recente deliberazione di questa Sezione in merito al caso delle prestazioni professionali, n. 441/2012/PAR) e costituiscono, invero, debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione.
In tali casi, lo strumento procedimentale di spesa è costituito dalla procedura ordinaria di spesa (art. 191 TUEL), accompagnata dalla eventuale variazione di bilancio necessaria a reperire le risorse ove queste siano insufficienti (art. 193 TUEL).
Tanto premesso circa la funzione e l’effetto della procedura di riconoscimento e alla distinzione della fenomenologia delle passività pregresse e dei debiti fuori bilancio, per rispondere al quesito qui posto è opportuno rammentare i criteri attraverso cui, in contabilità finanziaria, i debiti assumono rilevanza e vanno imputati ai bilanci degli enti pubblici.
In base al principio dell’annualità, i documenti di bilancio devono rappresentare, a cadenza annuale, fatti che finanziariamente si riferiscano ad un periodo di gestione coincidente con l’esercizio finanziario, in modo che siano rese evidenti tutte le poste di entrata e di spesa che afferiscono in termini sostanziali al corso dell’anno di riferimento. Solo così il bilancio potrà servire correttamente alla sua funzionalità di controllo, sia in chiave autorizzatoria (bilancio di previsione) che ispettiva (rendiconto).
Si deve rammentare, infatti, che in contabilità finanziaria, un debito rileva nella misura in cui esso è certo, liquido e esigibile. Detto in altri termini, è assai frequente che vi sia un disallineamento tra esistenza giuridica e rilevanza contabile di un debito. Un debito, infatti, assume rilevanza contabile solo se sono venute a maturazione tutte le condizioni per il suo adempimento pecuniario, in particolare se il debito è “certo” (non contestato nell’an e/o nel quantum), liquidato o di pronta liquidazione (cioè è stato determinato nel suo ammontare) ed è esigibile (scadenza del termine). Solo la concorrenza di queste condizioni radica la “competenza finanziaria”.
In presenza di tali condizioni è possibile attivare dell’ordinaria procedura di spesa (adozione del provvedimento amministrativo; assunzione dell’impegno di spesa; presenza e attestazione della copertura finanziaria; cfr. l’art. 191 T.U.E.L.), nei limiti degli stanziamenti autorizzati. Tale procedura di spesa consente non solo di dare rilevanza nel bilancio al debito, ma costituisce il titolo per l’imputazione istituzionale del debito.
Ciò comporta, altresì, che il tempo dell’esistenza giuridica di una posta passiva, della manifestazione finanziaria (competenza finanziaria) e quello della competenza economica tendono a disallinearsi, vale a dire l’imputazione temporale di un costo è di norma diversa da quella che caratterizza l’esigibilità del credito da parte del creditore.
La competenza finanziaria, infatti, va tenuta radicalmente distinta dalla competenza economica, secondo cui un debito non è rilevante in base alla sua dimensione di “spesa” (cioè l’essersi un debito manifestato finanziariamente, in quanto liquidabile ed esigibile) ma di “costo” (debito, anche di valore e non solo di valuta, sostenuto per l’acquisto dei fattori produttivi che hanno sostenuto il ciclo annuale di produzione). Detto in altri termini, a livello contabile, un debito può avere una competenza annuale (economica) disallineata rispetto alla sua manifestazione finanziaria (competenza finanziaria), che può essere anteriore o successiva.
Tanto premesso,
quando nell’anno di competenza finanziaria non è stata attivata la procedura di spesa ordinaria, l’unico modo di riportare il debito nella contabilità dell’ente (con effetto vincolante per l’ente) è la procedura ex art. 194 T.U.E.L, peraltro, ammessa nei casi eccezionali ivi tipicamente indicati.
Nel caso di specie, invece, risulta evidente che il debito in questione, è, per competenza finanziaria, riferibile solo all’anno delle liquidazione degli importi.
Anche in considerazione del dato che detta posta non rientra tra i casi tassativamente elencati di riconoscimento fuori bilancio, quindi, nel caso di specie, non paiono sussistere i requisiti per il ricorso a tale procedura, atteso che il comune ben poteva, e potrà, procedere a stanziare le somme necessarie nella programmazione finanziaria di propria competenza per il periodo interessato.

Resta invece salva la facoltà di un riconoscimento del debito fuori bilancio nei più ristretti limiti dell’arricchimento conseguito (e riconosciuto) dal comune a danno dei privati, facoltà che comunque dovrà essere discrezionalmente esercitata in modo assolutamente prudenziale, attesa la potenziale interferenza di profili di responsabilità connessi a esborsi illegittimi (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 15.07.2014 n. 212).

APPALTII debiti fuori bilancio rappresentano obbligazioni pecuniarie imputabili all’ente e maturate al di fuori del sistema del bilancio, in quanto si riferiscono ad uscite per le quali manca un’originaria previsione di spesa, ovvero a spese effettuate in violazione delle procedure stabilite dalle norme di contabilità. In virtù della deliberazione consiliare, il debito fuori bilancio viene ricondotto all’interno del sistema e, conseguentemente, si rende possibile procedere al pagamento.
La deliberazione consiliare non ha solo la funzione di riconoscere la legittimità di un’obbligazione e, nei casi di cui alla lett. e) dell’art. 194 del TUEL, di valutare l’utilità e l’arricchimento dell’ente, ma anche una funzione giuscontabilistica e una garantista; la prima consiste nella salvaguardia degli equilibri di bilancio e si esplica attraverso il reperimento delle risorse necessarie a finanziare il debito, la seconda si sostanzia nell’individuazione del responsabile.
La funzione giuscontabilistica è strettamente connessa alla “funzione autorizzatoria cui assolve il bilancio di previsione” degli enti locali, che “possono effettuare le sole spese autorizzate dal Consiglio Comunale”; questo perché l’organo consiliare, “attraverso l’approvazione del bilancio annuale e pluriennale, esercita le sue prerogative di organo di indirizzo dell’attività politico-amministrativa dell’Ente”
.
La deliberazione consiliare, proprio perché finalizzata a preservare l’equilibrio economico–finanziario dell’ente, deve individuare una “regolare copertura finanziaria negli stanziamenti di bilancio, presupposto ineliminabile dell’attivazione del procedimento di spesa nel sistema".
Ne consegue che
non è possibile ammettere “un riconoscimento solo “formale” del debito da parte del Consiglio comunale, con rinvio del pagamento” alla “successiva approvazione del bilancio”, nemmeno se “al solo fine di impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria e ulteriori spese legali”.
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Sotto il profilo temporale, non è possibile procedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio nel corso dell’esercizio provvisorio, per un duplice ordine di ragioni.

In primo luogo,
la delibera di riconoscimento può essere adottata solo in occasione di precise scansioni temporali, in particolare in sede di approvazione del bilancio di previsione, ovvero in occasione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art. 193, comma 2, del TUEL, ferma restando la possibilità di disporre a livello regolamentare che si possa provvedere in ogni fase dell'esercizio, secondo il dettato del comma 1° dell’art. 194 del TUEL.
Si tratta, non a caso, dei momenti in cui gli equilibri di bilancio vengono valutati in maniera approfondita e complessiva. In quest’ottica, ipotizzare che si possa provvedere proprio durante la “vacanza” del bilancio, costituirebbe un’inammissibile aporia logica.

In secondo luogo,
il principio di tipicità e tassatività delle spese consentite nel corso dell’esercizio provvisorio esclude che si possa procedere all’adempimento di obbligazioni che non rientrano nei casi contemplati e, ancor più, di quelli di carattere eccezionale come i debiti fuori bilancio
; a fortiori, non è ammissibile che si possano prendere in considerazione spese di ammontare superiore ai dodicesimi a disposizione, calcolati sullo stanziamento dell’ultimo bilancio approvato.
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Il Sindaco del Comune di Delia ha chiesto a questa Sezione se i debiti fuori bilancio, di cui al comma 1, lett. e), dell’art. 194 del D.Lgs. n. 267 del 2000, emersi nel corso dell’esercizio provvisorio e di ammontare superiore alle somme disponibili, possano essere oggetto di un riconoscimento meramente formale al fine di evitare atti esecutivi da parte dei creditori; in tal caso, la liquidazione e l’individuazione della copertura finanziaria avverrebbero dopo l’approvazione del bilancio di previsione per l’esercizio in corso, unitamente ad un eventuale piano di rateizzo triennale da concordare con i creditori.
...
Nel merito, il Comune di Delia ha chiesto di sapere se i debiti fuori bilancio, derivanti da acquisizioni di beni e servizi effettuate in violazione degli obblighi di cui ai commi 1°, 2° e 3° dell'art. 191, possano essere riconosciuti:
1) solo formalmente e senza impegno di spesa;
2) durante l’esercizio provvisorio di bilancio ex art. 163 del TUEL, pur essendo di ammontare superiore ai dodicesimi a disposizione calcolati sullo stanziamento dell’ultimo bilancio approvato.
Com’è noto,
i debiti fuori bilancio rappresentano obbligazioni pecuniarie imputabili all’ente e maturate al di fuori del sistema del bilancio, in quanto si riferiscono ad uscite per le quali manca un’originaria previsione di spesa, ovvero a spese effettuate in violazione delle procedure stabilite dalle norme di contabilità. In virtù della deliberazione consiliare, il debito fuori bilancio viene ricondotto all’interno del sistema e, conseguentemente, si rende possibile procedere al pagamento.
La deliberazione consiliare non ha solo la funzione di riconoscere la legittimità di un’obbligazione e, nei casi di cui alla lett. e) dell’art. 194 del TUEL, di valutare l’utilità e l’arricchimento dell’ente, ma anche una funzione giuscontabilistica e una garantista; la prima consiste nella salvaguardia degli equilibri di bilancio e si esplica attraverso il reperimento delle risorse necessarie a finanziare il debito, la seconda si sostanzia nell’individuazione del responsabile.
La funzione giuscontabilistica è strettamente connessa alla “funzione autorizzatoria cui assolve il bilancio di previsione” degli enti locali, che “possono effettuare le sole spese autorizzate dal Consiglio Comunale”; questo perché l’organo consiliare, “attraverso l’approvazione del bilancio annuale e pluriennale, esercita le sue prerogative di organo di indirizzo dell’attività politico-amministrativa dell’Ente
(così Sezione Campania, delib. n. 213/2013/PAR.).
La deliberazione consiliare, proprio perché finalizzata a preservare l’equilibrio economico–finanziario dell’ente, deve individuare una “regolare copertura finanziaria negli stanziamenti di bilancio, presupposto ineliminabile dell’attivazione del procedimento di spesa nel sistema (Sezione Campania, delib. cit.).
Ne consegue che
non è possibile ammettere “un riconoscimento solo “formale” del debito da parte del Consiglio comunale, con rinvio del pagamento” alla “successiva approvazione del bilancio”, nemmeno se “al solo fine di impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria e ulteriori spese legali (ibidem).
Sotto il profilo temporale, non è possibile procedere al riconoscimento dei debiti fuori bilancio nel corso dell’esercizio provvisorio, per un duplice ordine di ragioni.
In primo luogo,
la delibera di riconoscimento può essere adottata solo in occasione di precise scansioni temporali, in particolare in sede di approvazione del bilancio di previsione, ovvero in occasione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio ex art. 193, comma 2, del TUEL, ferma restando la possibilità di disporre a livello regolamentare che si possa provvedere in ogni fase dell'esercizio, secondo il dettato del comma 1° dell’art. 194 del TUEL.
Si tratta, non a caso, dei momenti in cui gli equilibri di bilancio vengono valutati in maniera approfondita e complessiva. In quest’ottica, ipotizzare che si possa provvedere proprio durante la “vacanza” del bilancio, costituirebbe un’inammissibile aporia logica.

In secondo luogo,
il principio di tipicità e tassatività delle spese consentite nel corso dell’esercizio provvisorio esclude che si possa procedere all’adempimento di obbligazioni che non rientrano nei casi contemplati e, ancor più, di quelli di carattere eccezionale come i debiti fuori bilancio; a fortiori, non è ammissibile che si possano prendere in considerazione spese di ammontare superiore ai dodicesimi a disposizione, calcolati sullo stanziamento dell’ultimo bilancio approvato (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 05.06.2014 n. 78).

APPALTISulla distinzione tra l’istituto delle passività pregresse e quello del riconoscimento di debiti fuori bilancio.
Le passività pregresse si collocano all’interno di un ordinario procedimento di spesa (art. 183 Tuel): si tratta, infatti, di spese per le quali l’ente locale ha proceduto a un regolare impegno, ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo a un debito non assistito da idonea copertura (art. 191 Tuel), che può rilevare come mancanza o come insufficienza dell’impegno contabile. In tal caso, l’ente locale dovrà adottare i provvedimenti necessari al fine di soddisfare la copertura delle passività (art. 193 Tuel).
I debiti fuori bilancio identificano, invece, obbligazioni assunte in assenza della necessaria preventiva assunzione dell’impegno di spesa: in sostanza, a fronte di un’obbligazione giuridicamente valida dal punto di vista civilistico, difetta il relativo provvedimento di impegno.

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Al fine di evitare l’insorgere di situazioni debitorie non assistite dai relativi impegni, il legislatore ha previsto che solo in alcuni casi tassativi tali debiti possano essere riconosciuti, attraverso il procedimento di riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio; ciò è infatti possibile solo qualora tali debiti derivino da:
a) sentenze esecutive;
b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali;
d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;
e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza (art. 194, comma 1, lett. a)-e), Tuel).

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Il sindaco del Comune di Mozzo, mediante nota n. 13176 del 19.12.2013, chiede se, a fronte di uno stanziamento di bilancio pari ad euro 1.000,00 e ad un onere effettivo pari ad euro 13.736,00, i maggiori esborsi connessi all’adesione, da parte del Comune, alla società Uniacque S.p.A., possano essere considerati quali passività pregresse o se trovi applicazione la disciplina dei debiti fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000 (Tuel).
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Con la richiesta di parere in premessa, il Comune di Mozzo chiede di conoscere quale sia la corretta modalità di contabilizzazione degli oneri da sostenere per l’adesione del Comune alla società Uniacque S.p.A.; in particolare, se tali oneri essi possano essere considerati quali passività pregresse o se, invece, debba applicarsi la disciplina dei debiti fuori bilancio di cui all'art. 194 del d.lgs. n. 267/2000 (Tuel).
Il Consiglio comunale aveva deliberato l’adesione del Comune alla società Uniacque S.p.A. (società individuata a livello provinciale quale unico gestore del servizio idrico integrato) con delibera n. 43 del 19.12.2006. La quota di partecipazione del Comune corrispondeva a 808 azioni del valore nominale di 1 euro ciascuna, per un totale -quindi- di 808,00 euro. In bilancio veniva allocata una somma pari a 1.000,00 euro.
Tuttavia, alla delibera consiliare non faceva seguito il versamento del corrispettivo previsto al fine di perfezionare l’adesione del Comune alla società, sicché la somma di 1.000,00 euro veniva riportata a residuo.
Passati alcuni anni -ben sette-, ed essendosi verificato un aumento del capitale sociale, ad oggi l’adesione del Comune alla società Uniacque S.p.A. è condizionata all’acquisizione, da parte del Comune di 13.736 azioni del valore nominale di 1 euro ciascuna, per corrispettivo pari a 13.736,00 euro.
Al fine di valutare quale sia la disciplina applicabile e se tali oneri possano essere considerati quali passività pregresse o se, invece, debba applicarsi la disciplina dei debiti fuori bilancio di cui all’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000 (Tuel), occorre ricordare la distinzione tra l’istituto delle passività pregresse e quello del riconoscimento di debiti fuori bilancio.
Le passività pregresse si collocano all’interno di un ordinario procedimento di spesa (art. 183 Tuel): si tratta, infatti, di spese per le quali l’ente locale ha proceduto a un regolare impegno, ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo a un debito non assistito da idonea copertura (art. 191 Tuel), che può rilevare come mancanza o come insufficienza dell’impegno contabile. In tal caso, l’ente locale dovrà adottare i provvedimenti necessari al fine di soddisfare la copertura delle passività (art. 193 Tuel).
I debiti fuori bilancio identificano, invece, obbligazioni assunte in assenza della necessaria preventiva assunzione dell’impegno di spesa: in sostanza, a fronte di un’obbligazione giuridicamente valida dal punto di vista civilistico, difetta il relativo provvedimento di impegno.

Al fine di evitare l’insorgere di situazioni debitorie non assistite dai relativi impegni, il legislatore ha previsto che solo in alcuni casi tassativi tali debiti possano essere riconosciuti, attraverso il procedimento di riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio; ciò è infatti possibile solo qualora tali debiti derivino da: “a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza” (art. 194, comma 1, lett. a)-e), Tuel).
Quanto alla tassatività delle fattispecie di cui all’art. 194, comma 1, Tuel), occorre ricordare la parte del principio contabile n. 2 per gli enti locali (“Gestione nel sistema del bilancio”) in base alla quale: “Il debito riconoscibile di cui alla lettera c) dell’art. 194 comma del TUEL è quello derivante da ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, delle sole società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali. Il termine ricapitalizzazione identifica un’azione specifica, di ricostituzione del capitale deliberato dai soci per la costituzione della società, normativamente disciplinata e non è suscettibile di interpretazione estensiva ad altre fattispecie di ripianamento di perdile d’esercizio. La posizione debitoria non è riconoscibile nel caso di società di capitali non costituite per l’esercizio di servizi pubblici” (princ. cont. n. 2, cpv. 106).
Inoltre, “La formulazione della lettera c) dell’art. 194 del TUEL comporta che può essere riconosciuta la tipologia di debito fuori bilancio ivi prevista soltanto laddove la reintegrazione del capitale sociale della società di cui l’Ente possiede una quota avvenga nelle forme e nei limiti della disciplina di cui al codice civile o di altre norme speciali cui il legislatore fa espresso rinvio. Il riconoscimento del debito deve prevedere anche una valutazione sulla progettazione e organizzazione dei controlli interni che devono ricomprendere il controllo sugli organismi partecipati e l’organizzazione del monitoraggio sull’andamento gestionale dei medesimi” (princ. cont. n. 2, cpv. 107).
Il Consiglio comunale, verificata la “pertinenza” del titolo (rispetto alle competenze attribuite dalla legge all’ente), la sua “continenza” (relativa all’esercizio delle competenze stesse in modo conforme all’ordinamento), nonché la sussistenza di adeguati mezzi di copertura, adotta un’apposita delibera, con cui riconosce la legittimità dei debiti fuori bilancio (che vengono, così, ricondotti nella contabilità dell’ente).
Occorre, altresì, ricordare che l’art. 23, comma 5, della legge 27.12.2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003) ha previsto che “I provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti”.
Premesso quanto sopra, e alla luce degli elementi forniti con la richiesta di parere, si ritiene che
i nuovi e maggiori oneri connessi alla sottoscrizione dell’aumento del capitale sociale non possano essere considerati quali passività pregresse e che non possa neanche applicarsi la disciplina dei debiti fuori bilancio di cui all’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000 (Tuel).
In ogni caso, inoltre, v’è da sottolineare che
l’obbligazione pecuniaria nasce nel momento in cui l’ente locale delibera la sottoscrizione di aumento del capitale (e ciò vale anche nel caso in cui grava sull’ente l’obbligo di aderire alla società); alla delibera deve poi seguire l’adozione di un impegno di spesa, relativo all’esercizio cui si riferisce (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 05.02.2014 n. 41).

anno 2013

INCARICHI PROFESSIONALI - APPALTI: Sul riconoscimento, o meno, dei debiti fuori bilancio.
Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio afferisce ad un istituto pubblicistico previsto dagli artt. 191 e 194 TUEL, che impone al Comune di valutare e apprezzare eventuali prestazioni rese in suo favore, ancorché in violazione formale delle norme di contabilità.
Trattasi di una novità rispetto al precedente assetto normativo della finanza locale (art. 35, comma 4, d.lgs. 25.02.1995, n.77 che prevedeva unicamente, in caso di acquisizione di beni e servizi in violazione degli obblighi di contabilità, che “il rapporto obbligatorio intercorre(sse), ai fini della controprestazione, e per ogni effetto di legge, tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che (aveva) consentito la fornitura”).
L’art. 4 del d.lgs. 15.09.1997, n. 342, confluito nell’art. 191 del TUEL, ha introdotto il principio della validità del rapporto obbligatorio direttamente con l’Amministrazione, a condizione che la prestazione o il bene fornito siano riconoscibili come dei debiti fuori bilancio (art. 194) e, quindi, che siano passibili di dichiarazione di utilità da parte dell’ente, con conseguente previsione di spesa, anche fuori bilancio, nel caso in cui il relativo impegno non sia stato ancora previsto.
La ratio della disciplina contenuta nel TUEL è, quindi, quella di garantire il riconoscimento di debiti per prestazioni e servizi resi in favore dell’ente locale che, benché privi di titolo, siano considerati utili per l’amministrazione.
Si è recepita in definitiva quella che è stata l'elaborazione giurisprudenziale, in particolare della Corte dei conti, ma anche del giudice ordinario, stabilendo che sono permanentemente sanabili i debiti derivanti da acquisizioni di beni e servizi, relativi a spese assunte in violazione delle norme giuscontabili, per la parte di cui sia accertata e dimostrata l'utilità e l'arricchimento che ne ha tratto l'ente locale, sempre che rientrino nelle funzioni di competenza dell'ente.
Il riconoscimento del debito fuori bilancio costituisce, pertanto, atto dovuto come si desume dall’art. 194 del TUEL e l’amministrazione non può sottrarsi attraverso una semplice e immotivata comunicazione di un qualunque ufficio, essendo invece necessario un procedimento ad hoc.
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Quanto al procedimento per il riconoscimento del debito fuori bilancio, l’art. 194 del TUEL stabilisce che “con deliberazione consiliare di cui all’art. 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:… e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2, 3 dell’art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente, nell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza”.
La proposta della deliberazione per il riconoscimento dei debiti spetta al responsabile del servizio competente per materia che dovrà accertare l’eventuale effettiva utilità che l'ente ha tratto dalla prestazione altrui, che è un concetto di carattere funzionale, costituendo l'arricchimento un concetto derivato, teso alla misurazione dell'utilità ricavata.
E’ quindi necessaria un’attività istruttoria da parte del responsabile del settore formalizzata in una relazione che contenga i riferimenti della situazione debitoria dell’ente da riconoscere eventualmente ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e), del D.Lgs. n. 267/2000, la sussistenza dei requisiti oggettivi richiesti per il legittimo riconoscimento di ciascun debito, ovvero l’utilità e l’arricchimento per l’Ente di servizi acquisiti nell’ambito dell’espletamento di servizi di competenza.

E’ utile rammentare che il riconoscimento dei debiti fuori bilancio afferisce ad un istituto pubblicistico previsto dagli artt. 191 e 194 TUEL, che impone al Comune di valutare e apprezzare eventuali prestazioni rese in suo favore, ancorché in violazione formale delle norme di contabilità.
Trattasi di una novità rispetto al precedente assetto normativo della finanza locale (art. 35, comma 4, d.lgs. 25.02.1995, n. 77 che prevedeva unicamente, in caso di acquisizione di beni e servizi in violazione degli obblighi di contabilità, che “il rapporto obbligatorio intercorre(sse), ai fini della controprestazione, e per ogni effetto di legge, tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che (aveva) consentito la fornitura”).
L’art. 4 del d.lgs. 15.09.1997, n. 342, confluito nell’art. 191 del TUEL, ha introdotto il principio della validità del rapporto obbligatorio direttamente con l’Amministrazione, a condizione che la prestazione o il bene fornito siano riconoscibili come dei debiti fuori bilancio (art. 194) e, quindi, che siano passibili di dichiarazione di utilità da parte dell’ente, con conseguente previsione di spesa, anche fuori bilancio, nel caso in cui il relativo impegno non sia stato ancora previsto.
La ratio della disciplina contenuta nel TUEL è, quindi, quella di garantire il riconoscimento di debiti per prestazioni e servizi resi in favore dell’ente locale che, benché privi di titolo, siano considerati utili per l’amministrazione.
Si è recepita in definitiva quella che è stata l'elaborazione giurisprudenziale, in particolare della Corte dei conti, ma anche del giudice ordinario, stabilendo che sono permanentemente sanabili i debiti derivanti da acquisizioni di beni e servizi, relativi a spese assunte in violazione delle norme giuscontabili, per la parte di cui sia accertata e dimostrata l'utilità e l'arricchimento che ne ha tratto l'ente locale, sempre che rientrino nelle funzioni di competenza dell'ente.
Il riconoscimento del debito fuori bilancio costituisce, pertanto, atto dovuto come si desume dall’art. 194 del TUEL e l’amministrazione non può sottrarsi attraverso una semplice e immotivata comunicazione di un qualunque ufficio, essendo invece necessario un procedimento ad hoc.
Quanto al procedimento per il riconoscimento del debito fuori bilancio, l’art. 194 del TUEL stabilisce che “con deliberazione consiliare di cui all’art. 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:… e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2, 3 dell’art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente, nell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza”.
La proposta della deliberazione per il riconoscimento dei debiti spetta al responsabile del servizio competente per materia che dovrà accertare l’eventuale effettiva utilità che l'ente ha tratto dalla prestazione altrui, che è un concetto di carattere funzionale, costituendo l'arricchimento un concetto derivato, teso alla misurazione dell'utilità ricavata (Cassazione Civile, Sezione I, 12.07.1996, n. 6332).
E’ quindi necessaria un’attività istruttoria da parte del responsabile del settore formalizzata in una relazione che contenga i riferimenti della situazione debitoria dell’ente da riconoscere eventualmente ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e), del D.Lgs. n. 267/2000, la sussistenza dei requisiti oggettivi richiesti per il legittimo riconoscimento di ciascun debito, ovvero l’utilità e l’arricchimento per l’Ente di servizi acquisiti nell’ambito dell’espletamento di servizi di competenza (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 27.12.2013 n. 6269 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI - ATTI AMMINISTRATIVI: Se occorre, o meno, il parere preventivo del Revisore dei Conti sull'atto di transazione.
L'art. 239 del d.Lgs. 267/2000 individua sette materie nelle quali è obbligatoria la resa del parere dell’Organo di revisione. Si tratta di materie che, in base all’art. 42 ed all’art. 194 del TUEL, appartengono alla competenza funzionale del Consiglio. Fra esse, al n. 6, risulta obbligatorio il parere in relazione alle “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni”.
Con specifico riferimento al parere in merito alle proposte di transazione,
l’elemento da considerare al fine di individuare i casi nei quali l’Organo di revisione deve esprimere il proprio avviso è la competenza consiliare a deliberare in merito alla conclusione della transazione, e non la natura di quest’ultima.
In altri termini,
non è rilevante se l’Ente intenda procedere alla definizione di un contenzioso giudiziale o stragiudiziale, quanto se, in ordine all’atto conclusivo del procedimento, debba pronunciarsi o meno il Consiglio, considerato che, come si è visto sopra, il parere deve essere reso all’Organo consiliare, il quale è tenuto “ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione”.
La natura del parere, funzionale allo svolgimento delle competenze consiliari, evidenzia che l’obbligo riguarda principalmente le proposte di transazione riferite a:
   - passività in relazione alle quali non è stato assunto uno specifico impegno di spesa, vale a dire quelle che possono generare un debito fuori bilancio nei casi previsti dalle lettere a, d ed e dell’art. 194, comma 1, del TUEL;
   - accordi che comportano variazioni di bilancio;
   - accordi che comportano l’assunzione di impegni per gli esercizi successivi (art. 42, comma 2, lett. i, del TUEL); accordi che incidono su acquisti, alienazioni immobiliari e relative permute (art. 42, comma 2, lett. l, del TUEL).

Da ultimo occorre osservare che
il TUEL all’art. 239, comma 6, prevede la possibilità che lo Statuto dell’Ente possa prevedere “ampliamenti delle funzioni affidate ai Revisori”. Ferma restando la specifica funzione di ausilio al Consiglio che si estrinseca con la resa dei pareri nelle materie indicate sopra, l’Ente può ampliare le competenze dell’Organo di revisione, anche prevedendo attività ulteriori, ivi compresa la resa di pareri in altre materie.
In conclusione,
i pareri dell’Organo di revisione sono funzionali allo svolgimento dei compiti del Consiglio e devono essere resi a quest’ultimo nelle materie indicate nell’art. 239, comma 1, lett. b, del TUEL, fra le quali è compresa quella riferita alle “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni” (n. 6).
Al fine di individuare, in concreto, se l’atto debba essere preceduto dal parere dell’Organo di revisione, non è rilevante la natura della transazione (giudiziale o stragiudiziale) ma se si tratti di atto di procedimento che deve concludersi con delibera del Consiglio, rientrando fra le sue attribuzioni funzionali.

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Il Sindaco del Comune di Rutigliano (BA) chiede a questa Sezione “se il parere di competenza del Collegio dei Revisori, ai sensi dell’art. 239, comma 1, lett. b, punto 6, del D.lgs. n. 267/2000 debba essere richiesto in ogni ipotesi di transazione <letteralmente intesa> o piuttosto lo stesso debba essere limitatamente reso in riferimento alle transazioni per la definizione di un contenzioso giudiziario già formalmente instaurato”.
Espone, infatti, il Sindaco che l’Amministrazione sottopone periodicamente al Collegio dei Revisori le proposte di transazione che intende perfezionare ai sensi dell’art. 239, comma 1, lett. b, del TUEL. In alcuni casi si tratta di proposte di definizione di contenzioso giudiziario ed in altri casi di transazioni di questioni non ancora sfociate in un giudizio, riferite, principalmente, a piccoli danni richiesti da terzi.
Il Sindaco evidenzia poi che, da un confronto con l’Organo di revisione è emerso che, nei casi di transazione extragiudiziale, il parere non dovrebbe essere reso, non essendosi instaurato formalmente un contenzioso e non costituendo l’accordo transattivo un debito fuori bilancio.
...
Prima di ogni considerazione, anche di carattere preliminare, preme al Collegio rilevare che il parere inviato dal Sindaco ricalca letteralmente ed in ogni singola parte quello già proposto dal Sindaco del Comune di Chieri alla Sezione regionale di controllo per il Piemonte, questione sulla quale detta Sezione si è di recente pronunciata con parere 26.09.2013 n. 345.
L’interrogativo riguardava “
se il parere di competenza del Collegio dei Revisori, ai sensi dell’art. 239, comma 1, lett. b), punto 6, del DLgs. 267/2000 debba essere richiesto in ogni ipotesi di transazione <<letteralmente intesa>> o piuttosto lo stesso debba essere limitatamente reso in riferimento alle transazioni per la definizione di un contenzioso giudiziario già formalmente instaurato”.
In tale ipotesi, come evidenziato dai giudici torinesi, “al fine di meglio illustrare il quesito, il richiedente ha evidenziato che l’Amministrazione sottopone periodicamente al Collegio dei revisori le proposte di transazione che intende perfezionare ai fini dell’acquisizione del parere richiesto dall’art. 239, co. 1, lett. b, del TUEL. Ha specificato che in alcuni casi si tratta di proposte di definizione di un contenzioso giudiziario ed in altri di transazione di questioni non ancora sfociate in un giudizio, riferite, principalmente, a piccoli danni richiesti da terzi. Richiamata la prassi illustrata sopra, il Sindaco del Comune di Chieri ha precisato che è sorta una divergenza con il Collegio dei revisori che in relazione ai casi di transazione extragiudiziale non dovrebbe essere espresso alcun parere da parte dell’Organo di revisione poiché “non essendosi instaurato formalmente un contenzioso, il parere non debba essere reso a garanzia dell’autonoma valutazione dirigenziale di cui all’art. 107 del Dlgs 267/2000 ritenendo che la ratio della riforma della norma abbia come obiettivo di sottoporre al controllo gli accordi transattivi intervenuti in corso di causa che per loro natura non soggiacciono alla comunicazione successiva alla Corte dei conti non costituendo debito fuori bilancio”.
...
Passando dunque ad analizzare il merito della richiesta, come evidenziato nella citata delibera della Sezione controllo Piemonte, il parere riguarda l’interpretazione dell’art. 239, co. 1, lett. b), punto 6 del TUEL, e verte sul quesito concernente l’individuazione dei casi in cui l’Organo di revisione debba rendere il parere previsto dalla disposizione sulle proposte di transazione che l’Ente intende concludere.
La disciplina relativa alla composizione ed alle competenze dell’Organo di revisione è contenuta nel Titolo VII, parte seconda del TUEL (artt. 234-241). Nell’individuare le funzioni dell’Organo di revisione, l’art. 239 del TUEL rileva che è suo compito specifico la collaborazione con il Consiglio dell’Ente nei limiti precisati dallo Statuto e dal Regolamento dell’Ente stesso (comma 1, lett. a). In concreto, l’attività di collaborazione si esplica attraverso pareri, rilievi, osservazioni e proposte finalizzate a conseguire una migliore efficienza, produttività ed economicità della gestione. La lett. b del comma 1 dell’art. 239 specifica che, fra le funzioni obbligatorie dell’Organo di revisione, è compresa quella della resa di pareri nelle materie analiticamente indicate nella stessa disposizione, da svolgersi secondo le modalità indicate nel Regolamento.
L’esame di casi nei quali è richiesto il parere del Collegio conferma che si tratta di un’attività di collaborazione che riguarda le attribuzioni consiliari nelle materie economico–finanziarie, propedeutica all’assunzione delle delibere di competenza del Consiglio e strumentale alla funzione di vigilanza sull’andamento economico–finanziario, propria dell’Organo di revisione. Il successivo comma 1-bis dell’art. 239 precisa che i pareri sono espressi su proposte di deliberazioni che dovranno essere sottoposte all’esame del Con-siglio dell’Ente, il quale è tenuto “ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione”.
La formulazione originaria dell’art. 239, comma 1, lett. b, è stata integrata nel 2012 ad opera del D.L. 10.10.2012, n. 174, conv. dalla legge 07.12.2012, n. 213. Il comma 1-bis è stato introdotto nel TUEL dall’art. 3, co. 1, lett. o, del medesimo D.L., ed ora la disposizione individua sette materie nelle quali è obbligatoria la resa del parere dell’Organo di revisione. Si tratta di materie che, in base all’art. 42 ed all’art. 194 del TUEL, appartengono alla competenza funzionale del Consiglio. Fra esse, al n. 6,
risulta obbligatorio il parere in relazione alle “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni”.
Con specifico riferimento al parere in merito alle proposte di transazione,
l’elemento da considerare al fine di individuare i casi nei quali l’Organo di revisione deve esprimere il proprio avviso è la competenza consiliare a deliberare in merito alla conclusione della transazione, e non la natura di quest’ultima.
In altri termini,
non è rilevante se l’Ente intenda procedere alla definizione di un contenzioso giudiziale o stragiudiziale, quanto se, in ordine all’atto conclusivo del procedimento, debba pronunciarsi o meno il Consiglio, considerato che, come si è visto sopra, il parere deve essere reso all’Organo consiliare, il quale è tenuto “ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione”.
La natura del parere, funzionale allo svolgimento delle competenze consiliari, evidenzia che l’obbligo riguarda principalmente le proposte di transazione riferite a:
   - passività in relazione alle quali non è stato assunto uno specifico impegno di spesa, vale a dire quelle che possono generare un debito fuori bilancio nei casi previsti dalle lettere a, d ed e dell’art. 194, comma 1, del TUEL;
   - accordi che comportano variazioni di bilancio;
   - accordi che comportano l’assunzione di impegni per gli esercizi successivi (art. 42, comma 2, lett. i, del TUEL); accordi che incidono su acquisti, alienazioni immobiliari e relative permute (art. 42, comma 2, lett. l, del TUEL).

Da ultimo occorre osservare che
il TUEL all’art. 239, comma 6, prevede la possibilità che lo Statuto dell’Ente possa prevedere “ampliamenti delle funzioni affidate ai Revisori”. Ferma restando la specifica funzione di ausilio al Consiglio che si estrinseca con la resa dei pareri nelle materie indicate sopra, l’Ente può ampliare le competenze dell’Organo di revisione, anche prevedendo attività ulteriori, ivi compresa la resa di pareri in altre materie.
In conclusione,
i pareri dell’Organo di revisione sono funzionali allo svolgimento dei compiti del Consiglio e devono essere resi a quest’ultimo nelle materie indicate nell’art. 239, comma 1, lett. b, del TUEL, fra le quali è compresa quella riferita alle “proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni” (n. 6). Al fine di individuare, in concreto, se l’atto debba essere preceduto dal parere dell’Organo di revisione, non è rilevante la natura della transazione (giudiziale o stragiudiziale) ma se si tratti di atto di procedimento che deve concludersi con delibera del Consiglio, rientrando fra le sue attribuzioni funzionali.
Con le esposte conclusioni, già espresse dalla Sezione controllo Piemonte nel citato parere 26.09.2013 n. 345, il Collegio ritiene di concordare (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 28.11.2013 n. 181).

ATTI AMMINISTRATIVIIn tema di riconoscimento di debiti fuori bilancio deve ritenersi che la dizione “sentenze esecutive” di cui alla lett. a) del primo comma dell’art. 194 del TUEL possa ricomprendere i provvedimenti giudiziari esecutivi da cui derivino debiti pecuniari e, conseguentemente, i decreti ingiuntivi esecutivi.
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Con nota prot. n. 4057 del 21.11.2013 il Sindaco del comune di Campomaggiore, dopo aver premesso che l’Ente, «… con deliberazione di Giunta Comunale del 2001, al fine di dotare l'Amministrazione Comunale di una specifica ed alta professionalità in campo legale, sia per fornire un supporto consulenziale legale e sia per la redazione di pareri su casi legali e amministrativi, deliberava di affidare a professionista esterno l'espletamento delle suddette attività per un periodo di dodici mesi, con tacito rinnovo, e approvava relativa bozza di convenzione, sottoscritta dall'allora Sindaco pro tempore e dal professionista esterno», ha rappresentato che «…è stato notificato al Comune di Campomaggiore decreto ingiuntivo da parte del professionista per il credito, a suo dire, vantato in forza della convenzione suddetta».
Con la stessa nota, dopo essere stato tra l’altro specificato che «… il Comune nei termini di legge ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo», che «… nel corso del giudizio di opposizione, sebbene richiesta, non è stata sospesa la esecuzione provvisoria del decreto ingiuntivo» e che «… il professionista ha avviato l’espropriazione presso terzi, oggi in corso», è stato chiesto di conoscere l’avviso di questa Sezione regionale di controllo «… in ordine:
1. all'obbligo di procedere al riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell'art. 193, comma 2, del D.lgs. 267/2000 nel caso di obbligazioni pecuniarie nascenti da decreto ingiuntivo del quale nel corso del giudizio di opposizione, sebbene richiesta, non sia stata sospesa la provvisoria esecuzione, atteso che lo stesso non rientra nella categoria di cui all'art. 194, comma 1, lett. a), del D.lgs. 267/2000;
2. all'obbligo di riconoscere il debito fuori bilancio in presenza di eventuale ordinanza di assegnazione emessa ai sensi dell'art. 553 c.p.p.,» (recte: 553 c.p.c.) «in favore del creditore che procede al pignoramento presso terzi, sebbene l'ordinanza de qua, ancorché presupponga la necessaria verifica da parte del Giudice dell'esecuzione dell'esistenza del titolo esecutivo e della correttezza della quantificazione del credito operata dal creditore in precetto, non abbia alcuna attitudine ad acquisire valore di cosa giudicata, in quanto il Giudice dell'esecuzione non risolve una controversia nei modi della cognizione con una decisione che fa stato tra le parti, ma esaurisce il suo accertamento nell'ambito della procedura esecutiva».
Si è chiesto, infine, «… di conoscere se l'attuale assetto legislativo consente di non riconoscere il debito secondo la procedura di cui all'art. 193 D.lgs. 267/2000, in pendenza di giudizio di opposizione ex art. 645 c.p.p.,» (recte: 645 c.p.c.) «nel quale l'Ente potrebbe vedere riconosciute le sue ragioni, senza arrecare danni patrimoniali all'Ente locale».
...  
L’art. 194 del D.lgs. n. 267/2000 (TUEL) detta la disciplina regolante il riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio, stabilendo che, in occasione della deliberazione con cui l’Organo consiliare effettua la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi e verifica se permangono gli equilibri generali di bilancio (art. 193, secondo comma, del TUEL), o con la diversa periodicità prevista dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti, tra l’altro, dalle sentenze esecutive, contemplate dalla lett. a) del primo comma del predetto art. 194.
Si osserva, preliminarmente, come il legislatore non richieda che l’accertamento recato dalla sentenza sia connotato dalla definitività del giudicato, visto che, in conseguenza dell’ultima formulazione dell’art. 282 del codice di procedura civile, le sentenze di primo grado sono provvisoriamente esecutive.
Le disposizioni recate dal predetto art. 194 sono ritenute di carattere eccezionale e, quindi, se non ammettono il ricorso all’analogia, per ius receptum sono suscettibili di intepretazione estensiva.
Alcuni recenti pareri resi dalle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai sensi dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003 hanno espresso un orientamento, da cui questo Collegio non ritiene doversi discostare, secondo il quale la dizione “sentenze esecutive” possa ricomprendere i provvedimenti giudiziari esecutivi da cui derivino debiti pecuniari e, conseguentemente, i decreti ingiuntivi esecutivi.
È stato evidenziato che ciò che pare «
… escludere decisamente l’ipotesi che il Legislatore abbia voluto limitare l'applicazione della disposizione eccezionale, di cui alla lett. a) dell’art. 194, alle sole sentenze esecutive è il carattere garantistico del procedimento solutorio previsto dalla norma de qua, in quanto imperniato sulla presa di conoscenza, da parte dell’Organo Consiliare dell’Ente locale, dell’esistenza dell’obbligazione in questione e sulla rimodulazione, da parte di detto Organo, delle previsioni di bilancio, quale unica e tipica procedura per la riconduzione della spesa de qua nell’alveo della contabilità dell’Ente.
In considerazione delle particolari caratteristiche di trasparenza contabile cui … è informato il procedimento di cui all’art. 194, non si ha, dunque, motivo di ipotizzare -nell’assenza di specifiche disposizioni di legge- che il Legislatore abbia inteso ancorare il pagamento di debiti pecuniari derivanti da altri (rispetto alle sentenze esecutive) provvedimenti giudiziari esecutivi -quali, appunto, i decreti ingiuntivi- all’adozione di diversi procedimenti giuscontabili, meno garantistici o comunque più complessi e tortuosi; così come sarebbe decisamente paradossale sospettare che il medesimo Legislatore abbia voluto propiziare il rinvio della “solutio” ad altro esercizio, viste le immancabili conseguenze che ne deriverebbero in termini di inutili lungaggini e di lievitazione della spesa, per effetto dell’instaurazione di procedimenti esecutivi e, comunque, per la maturazione, nel tempo, degli accessori di legge
» (parere n. 384/2011 del 26.07.2011 della Sez. reg. contr. per la Campania; nello stesso senso cfr. la deliberazione n. 242/2013/PAR del 25.06.2013 della Sez. reg. contr. per l’Emilia Romagna).
Ulteriori utili indicazioni possono trarsi dal Principio contabile n. 2 per gli Enti locali, approvato dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti locali il 28.11.2008, nel quale, al punto 94, trovasi sottolineata la obbligatorietà, ove sussistano i presupposti, dell’adozione tempestiva della procedura di riconoscimento «… onde evitare, la formazione di ulteriori oneri aggiuntivi a carico dell’ente come eventuali interessi o spese di giustizia». Allo stesso punto è stato, peraltro, evidenziato che «La mancata tempestiva adozione degli atti amministrativi necessari è astrattamente idonea a generare responsabilità per funzionari e/o amministratori».
Con riferimento all’ipotesi di cui alla lettera a) del primo comma del predetto art. 194, poi, non sussistono, in capo al Consiglio dell’ente, margini di discrezionalità nella delimitazione della debitoria oggetto del riconoscimento. Nel caso di debiti derivanti da sentenza esecutiva, infatti, il significato del provvedimento del Consiglio non è quello di riconoscere la legittimità del debito, il cui accertamento è effettuato aliunde in quanto riservato alla sede giurisdizionale, ma quello di
«ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso» (punto 101).
Altra funzione della delibera consiliare deve, in ogni caso, essere individuata nel «… ruolo di accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità. Del resto, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio agli organi di controllo e alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. 289/02) delle delibere in esame (in tal senso, cfr. Corte dei conti, sez. contr. Lombardia, 1/2007)» (parere n. 15/2013 del 31.01.2013 della Sez. reg. contr. per la Campania).
Si consideri, d’altro canto, che il Comune non potrebbe, a tutela delle proprie finanze, ritardare oltre i termini di legge il pagamento di quanto ingiunto con formula esecutiva, essendo allo stesso pagamento astretto dalla necessità di rispettare l’ordine del giudice.
Infatti, «
Nel caso di sentenza esecutiva al fine di evitare il verificarsi di conseguenze dannose per l’ente per il mancato pagamento nei termini previsti decorrenti dalla notifica del titolo esecutivo, la convocazione del Consiglio per l’adozione delle misure di riequilibrio deve essere disposta immediatamente e in ogni caso in tempo utile per effettuare il pagamento nei termini di legge ed evitare la maturazione di oneri ulteriori a carico del bilancio dell’ente» (punto 103).
La necessità di regolarizzazione contabile, poi, diventa ancor più stringente nell’ipotesi concernente pagamenti effettuati direttamente dal Tesoriere a seguito di procedure esecutive. In tal caso, infatti, «…l’ente deve immediatamente provvedere al riconoscimento e finanziamento del debito e alla regolarizzazione del pagamento avvenuto». Ad ogni modo, «Tale procedura non costituisce … impedimento all’attivazione delle azioni a tutela dell’ente» (punto 95).
A tale ultimo scopo, comunque, sono rivolti anche i principi derivanti dal punto 102, che ha stabilito quanto segue: «
Il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva non costituisce acquiescenza alla stessa e pertanto non esclude l’ammissibilità dell’impugnazione. Il medesimo riconoscimento, pertanto, deve essere accompagnato dalla riserva di ulteriori impugnazioni ove possibili e opportune».
Al fine di assicurare la maggior tutela possibile alle casse dell’Ente appare necessaria, in ogni caso, l’adozione da parte dell’amministrazione comunale di tutte le possibili misure idonee a garantire il recupero di quanto risultasse non dovuto all’esito della definizione dei procedimenti giurisdizionali pendenti.
Ovviamente, nel caso in cui l’esecutività della sentenza di primo grado o la provvisoria esecutività del decreto ingiuntivo opposto fossero sospese nel giudizio di appello o di opposizione non sussisterebbe l’obbligo al riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi della lett. a sopra citata. In ogni caso, però, «… l’ente potrebbe accantonare in via prudenziale e nel rispetto dei principi di una sana e corretta gestione finanziaria, idonee risorse atte a garantire la copertura del debito in caso di eventuale soccombenza» (parere n. 15/2013 della Sez. reg. controllo per la Campania).
Anche in tal caso, però, il Consiglio comunale dovrebbe comunque verificare se, per il rapporto sostanziale sotteso all’azione giudiziale, sussista la riconoscibilità sulla base di altre ipotesi previste dal primo comma dell’art. 194 citato (ad esempio alla lett. e -che contempla l’acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191 del TUEL, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza- sempre ovviamente che non ricorra la fattispecie di cui al quarto comma dell’art. 191 del TUEL, e quindi l’ingresso del debito nella sfera patrimoniale dell’ente non possa verificarsi perché il rapporto debba ritenersi instaurato tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura o che, per le esecuzioni reiterate o continuative, abbiano reso possibili le singole prestazioni) (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, deliberazione 27.11.2013 n. 121).

LAVORI PUBBLICI: Parere - debiti fuori bilancio.
Il verificarsi di una mancata entrata, che era stata precedentemente accertata, con conseguente impegno della relativa spesa in conto capitale ed aggiudicazione dei lavori, non costituisce un debito fuori bilancio, ma determina la necessità di ripristinare l’equilibrio finanziario del bilancio, adottando i provvedimenti previsti dall’art. 193 Tuel.
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Con nota n. 8416 in data 26.09.2013, trasmessa per il tramite del Consiglio delle Autonomie (nota n. 30261/2013) e pervenuta in data 03.10.2013, il sindaco del comune di Nole pone un quesito in materia di debiti fuori bilancio.
Premesso che in data 18/12/2009 è stata stipulata una convenzione con l’ASL T04 di Chivasso (TO) per la locazione di un fabbricato di proprietà comunale con obbligo da parte del comune di eseguire i lavori di ristrutturazione, il cui costo, pari a complessivi € 1.400.000,00, sarebbe stato parzialmente anticipato dall’ASL per € 933.000,00, scomputandolo dal canone, e che dopo l’aggiudicazione dei lavori l’ASL ha chiesto, a modifica della convenzione, la riduzione degli spazi locati e la conseguente riduzione proporzionale della quota del costo dei lavori di propria competenza, riducendola a complessivi € 513.000,00, l’amministrazione comunale chiede se il rifinanziamento dei lavori, applicando l'avanzo di amministrazione per € 336.000,00, sia da considerarsi debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 del TUEL.
...
Com’è noto con il termine di “debito fuori bilancio” si intende un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali (Principio contabile n. 2, paragrafo 91). Si tratta di un fenomeno riconducibile al concetto di “sopravvenienza passiva”, trattandosi di debiti sorti al di fuori dell’impegno di spesa costituito secondo le prescrizioni dell’art. 191 Tuel e in assenza di una specifica previsione nel bilancio di esercizio in cui i debiti si manifestano.
L’art. 194 del individua le tipologie di debiti fuori bilancio che è possibile riconoscere, imputando l’obbligo insorto in capo all’ente, con l’adozione di apposita deliberazione del Consiglio.
Il primo comma della suddetta norma così testualmente dispone: "1. Con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:
a) sentenze esecutive;
b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui all'articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;
d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità;
e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'àmbito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza
.".
Secondo la costante giurisprudenza l’elencazione contenuta nella predetta norma ha carattere tassativo, sicché non è possibile riconoscere debiti fuori bilancio che non rientrano nelle tipologie individuate (ex multis delibera 314/2012 di questa sezione e precedenti ivi richiamati).
Con riferimento al caso di specie, fermo restando che questa Sezione non può che limitarsi all’esame degli aspetti contabili e ad indicazioni di carattere generale, rimanendo riservate alla esclusiva competenza dell’Amministrazione le valutazioni e le decisioni del caso concreto, si osserva che, secondo quanto riferito, al momento dell’aggiudicazione i lavori erano stati regolarmente finanziati ed era stato previsto in bilancio il relativo stanziamento.
Pertanto, la Sezione ritiene che non si tratti di un debito fuori bilancio, ma del verificarsi di una mancata entrata, che era stata precedentemente accertata, con la conseguente necessità di ripristinare l’equilibrio finanziario del bilancio, adottando i provvedimenti previsti dall’art. 193 Tuel (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 12.11.2013 n. 383).

LAVORI PUBBLICI: Enti locali - Debiti fuori bilancio - Spese di “somma urgenza” - Competenze della Giunta - Attivazione della procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194 - Rinvio alla sola forma dell’atto - Limiti degli “accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente” - Insussistenza.
Per i lavori di “somma urgenza” ex art. 191, co. 3, del Tuel il rinvio all’art. 194 va riferito alla mera forma dell’atto e alla competenza del consiglio.
La Corte dei conti, sez. reg. controllo per il Piemonte, in risposta a un quesito posto dal Presidente della provincia, ha espresso un parere in merito alle spese “di somma urgenza” di cui all’art. 191 del Tuel, con particolare riferimento alle competenze in tal senso in seno alla Giunta.
L’art. 191 del Tuel dispone le regole che gli enti locali devono rispettare per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese.
Al primo comma della norma richiamata è stata prevista la procedura ordinaria, in base alla quale gli enti locali possono effettuare spese solo qualora sussista l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo di bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5. Solo dopo aver conseguito l’esecutività del provvedimento di spesa il responsabile del servizio comunica al terzo interessato l’impegno e la copertura finanziaria, ovvero contestualmente all’ordinazione della prestazione. Il successivo terzo comma predispone invece una procedura speciale da adottare qualora sussistano delle circostanze che richiedano un intervento immediato a tutela di interessi primari.
In quanto derogatoria alla disciplina ordinaria, la diversa procedura di cui al terzo comma dell’art. 191 del Tuel va applicata restrittivamente e deve, in ogni caso, essere seguita da una rigorosa regolarizzazione che riconduca tale spesa “anomala” nell’ambito della contabilità ordinaria dell’ente.
La ratio della norma va individuata nella volontà del legislatore di “consentire una deroga alla procedura ordinaria non ogni qualvolta vi siano lavori di somma urgenza ma solo allorquando non vi siano difatti, sufficienti fondi a tal fine stanziati” (cfr. sez. contr. Liguria, deliberazioni n. 12/2013 e n. 22/2013).
Di conseguenza, il dirigente responsabile del centro di costo su cui deve gravare la specifica spesa deve preliminarmente verificare la presenza in bilancio di risorse disponibili da utilizzare per i lavori di somma urgenza. In caso di esito positivo, lo stesso deve quindi predisporre la determinazione dirigenziale per l’assunzione dell’impegno dei fondi.
Qualora invece venga appurata, in tutto o anche parzialmente, l’indisponibilità di tali fondi nelle risorse in bilancio, il dirigente deve predisporre una proposta di deliberazione di riconoscimento della legittimità del debito  fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. e), del Tuel, nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio all’incolumità pubblica, sottoponendo tale delibera alla Giunta. L’organo esecutivo a sua volta, in base alla nuova formulazione dell’art. 191 del Tuel (così come modificato dall’art. 3, comma 1, lett. i), del Dl n. 174 del 10.10.2012, conv. con modificazioni, nella legge n. 213 del 07.12.2012) deve attivare la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194 di competenza dell’Organo consiliare entro il termine breve indicato dalla norma.
Che poi tali fondi vadano reperiti ex novo o possano trovarsi all’interno del bilancio dell’ente non interessa al fine della corretta applicazione della norma. Altro non farà l’ente, in sede di riconoscimento del debito, se non quello che è già previsto dagli artt. 175 (Variazioni al bilancio di previsione e al piano esecutivo di gestione) e 193 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio) del Tuel” (cfr. sez. contr. Liguria, sopra cit.). La regolarizzazione delle spese di “somma urgenza” senza attivare la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio può pertanto essere disposta in tutti i casi in cui esistono stanziamenti in bilancio (anche ordinari) sufficientemente  capienti all’effettuazione della spesa di somma urgenza.
Qualora tali fondi non sussistano invece, la Giunta su proposta del responsabile del procedimento attiva la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di competenza consiliare.
A parere della Corte, il rinvio all’art. 194 del Tuel deve ritenersi riferito alle mera forma dell’atto e alla  competenza del Consiglio e pertanto, in tali circostanze, in nessun caso deve operare per il riconoscimento della spesa il limite “degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente” (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 24.10.2013 n. 360 - commento tratto da Diritto e Pratica Amministrativa n. 1/2014).

APPALTI: In materia di regolarizzazione delle spese di "somma urgenza" e di debiti fuori bilancio.
La regolarizzazione delle spese “di somma urgenza” senza attivare la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio può essere disposta in tutti i casi in cui esistono stanziamenti in bilancio (anche ordinari) sufficientemente capienti all’effettuazione della spesa di somma urgenza.
Nel caso in cui non vi siano idonei stanziamenti in bilancio, la Giunta, su proposta del responsabile del procedimento, attiva la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di competenza consiliare.
Il rinvio all’art. 194 TUEL è da intendersi unicamente riferito alla forma dell’atto e alla competenza dell’Organo (Consiglio) e quindi si ritiene che in nessun caso debba operare, per il riconoscimento della spesa, il limite “degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’Ente”.
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Con la nota indicata in epigrafe il Presidente della Provincia di Torino chiede:
1) se, ai sensi dell’art. 191 TUEL la regolarizzazione delle spese “di somma urgenza” possa essere disposta dalla Giunta solo ed esclusivamente nelle ipotesi di stanziamenti appositamente intestati a tale finalità;
2) se, invece, la competenza dell’esecutivo si possa ritenere radicata anche nell’ipotesi di ricorso agli ordinari stanziamenti di bilancio per la manutenzione ordinaria o straordinaria purché preesistenti, anche in ordine alla capienza, all’effettuazione della spesa regolarizzata;
3) se le regolarizzazioni di che trattasi costituiscono, sempre, debito fuori bilancio anche quando allocate sugli ordinari stanziamenti di bilancio o solo nell’ipotesi di competenza consiliare;
4) se, pertanto, le regolarizzazioni attuate con provvedimento dell’esecutivo siano indenni dall’onere del riconoscimento solo nei limiti dell’utilità conseguita;
5) se, in sede di prima applicazione della norma, le regolarizzazioni effettuate con deliberazione consiliare, anche quando potevano esserlo con provvedimento di giunta, possano essere ugualmente escluse dall’assimilazione ai debiti fuori bilancio facendo prevalere considerazioni di ordine sostanziale rispetto a quelle di ordine formale.
...
L’art. 191, comma 3, del TUEL, nel testo modificato dal D.L. n. 174/2012, convertito nella L. n. 213/2012 così dispone: “Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, qualora i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti, entro venti giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare”.
Nella relazione illustrativa della nuova norma, come innovata dall’art. 3, comma 1, lett. i) del D.L. n. 174/2012, come convertito nella L. n. 213/2012, si evidenzia che “si prevede una maggiore responsabilizzazione degli organi di governo per l’effettuazione di lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile. La norma mira, infatti, a ricondurre al sistema di bilancio le spese effettuate con procedure non tipiche in considerazione dell’urgenza di realizzare gli interventi eccezionali ed imprevedibili”.
In effetti, l’art. 191, comma 3, del TUEL nel testo antecedente alla novella del 2012 prevedeva unicamente che “per i lavori di somma urgenza cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale od imprevedibile, l’ordinazione fatta a terzi è regolarizzata, a pena di decadenza entro trenta giorni e comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente alla regolarizzazione.”
Immutato invece è rimasto il tenore del comma 4 dell’art. 191 TUEL che prevede: “Comma 4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni”.
Come noto, l'art. 191 TUEL fissa le "Regole per l'assunzione di impegni e per l'effettuazione di spese".
Il primo comma dell’articolo individua l'ordinaria procedura di spesa per cui l'Ente può attivarsi solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. Solo dopo il responsabile del servizio, conseguita l'esecutività del provvedimento di spesa, comunica al terzo interessato l'impegno e la copertura finanziaria, contestualmente all'ordinazione della prestazione.
Se questa, come detto, è la procedura ordinaria, il comma 3 dell’art. 191 risulta essere una deroga alla disciplina ordinaria, una sorta di "autorizzazione" da parte del legislatore a diversamente procedere in presenza di situazioni che richiedono un intervento immediato (somma urgenza) a tutela di interessi primari.
Tuttavia, proprio perché si tratta di una procedura derogatoria a quella ordinaria di spesa, deve essere applicata in maniera restrittiva e deve, in ogni caso, essere seguita da una rigorosa “regolarizzazione” a posteriori, che riconduca tale spesa anomala nell’ambito della contabilità ordinaria dell’Ente.
Nell’ambito della disciplina antecedente al D.L. n. 174/2012, la norma contenuta nel comma 3 dell’art. 191 TUEL, nello stabilire che, per i lavori di somma urgenza, l'ordinazione fatta a terzi andava regolarizzata dall'Ente locale improrogabilmente entro 30 giorni -e, comunque, entro la fine dell'esercizio, a pena di decadenza-, serviva ad evitare che, alla fine di ciascun esercizio s'accumulassero ordinativi di pagamento per lavori di somma urgenza che, non trovando debita copertura finanziaria, si trasformavano in debiti fuori bilancio (cfr. in tal senso Cass. n. 20763/2009; Cons. Stato, Sez. 5, 23/04/2001, n. 2419).
Nell’ambito di questa logica normativa ancora attuale, la finalità della novella legislativa del 2012 sembra essere quella di responsabilizzare maggiormente gli organi di governo dell’Ente.
Come già evidenziato da questa Corte, “appare chiara la volontà del legislatore di consentire una deroga alla procedura ordinaria non ogni qualvolta vi siano lavori di somma urgenza ma solo allorquando non vi siano difatti, sufficienti fondi a tal fine stanziati. In tale circostanza, non è possibile per l'Ente procedere all'impegno di somme sul competente capitolo o intervento di bilancio in quanto, appunto perché fondi non ve ne sono o non sono sufficienti" (Sez. controllo Liguria, deliberaz. n. 12/2013 e n. 22/2013).
Pertanto,
il dirigente responsabile del centro di costo su cui deve essere fatta gravare la spesa deve procedere a verificare la presenza in bilancio di risorse disponibili da utilizzare per i lavori di somma urgenza e, nel caso di esito positivo, deve predisporre la determinazione dirigenziale per l’assunzione dell’impegno dei fondi.
Nell’ipotesi, invece, in cui venga appurata l’indisponibilità, in toto o in quota parte, delle risorse in bilancio, il dirigente responsabile del centro di costo deve predisporre una proposta di deliberazione di riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio ex art. 194, comma 1, lett. e), del TUEL, nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità, sottoponendo tale delibera alla Giunta, la quale, in base al nuovo dettato dell’art. 191 TUEL, deve attivare la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194 di competenza dell’Organo consiliare entro il termine breve indicato dalla norma.
Che poi tali fondi vadano reperiti ex novo o possano trovarsi all'interno del bilancio dell'Ente non interessa al fine della corretta applicazione della norma. Altro non farà l'Ente, in sede di riconoscimento del debito, se non quello che è già previsto dagli artt. 175 (Variazioni al bilancio di previsione ed al piano esecutivo di gestione) e 193 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio) del TUEL
(Sez. controllo Liguria, deliberaz. n. 12/2013 e n. 22/2013).
Si ritiene, pertanto, che ai quesiti posti dall’Amministrazione provinciale possano essere date le seguenti risposte:
- la regolarizzazione delle spese “di somma urgenza” senza attivare la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio può essere disposta in tutti i casi in cui esistono stanziamenti in bilancio (anche ordinari) sufficientemente capienti all’effettuazione della spesa di somma urgenza;
- nel caso in cui non vi siano idonei stanziamenti in bilancio, la Giunta, su proposta del responsabile del procedimento, attiva la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio di competenza consiliare;
- il rinvio all’art. 194 TUEL è da intendersi unicamente riferito alla forma dell’atto e alla competenza dell’Organo (Consiglio) e quindi si ritiene che in nessun caso debba operare, per il riconoscimento della spesa, il limite “degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’Ente
(Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 24.10.2013 n. 360).

INCARICHI PROFESSIONALI: Il maggior onere finanziario che l’ente locale deve sostenere per il pagamento, a saldo, di parcelle di avvocati esterni che hanno assunto il patrocinio dell’ente in un giudizio non costituisce una fattispecie di debito fuori bilancio, ex art. 191, lett. e), TUEL, tutte le volte in cui, essendoci la capienza del capitolo di bilancio relativo al pagamento delle spese legali, possa essere disposta una integrazione dell’originario atto di impegno registrato nel momento di conferimento dell’incarico professionale.
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Il Sindaco del Comune di Parma ha formulato alla Sezione una richiesta di parere con la quale intende conoscere quale sia il corretto procedimento di natura contabile da seguire per poter assumere il maggior onere finanziario relativo al pagamento, a saldo, delle parcelle di avvocati esterni incaricati della difesa giudiziale dell’Ente originato, rispetto alle previsioni iniziali, da imprevedibili complessità e peculiarità del giudizio penale.
In particolare, vengono posti i seguenti quesiti:
1) se, in ipotesi di inadeguata previsione di spesa da parte di un professionista incaricato della difesa dell’Ente –motivata dalla difficoltà di apprezzamento “a priori” delle prestazioni richieste, in ragione della peculiarità, complessità ed imprevedibilità del giudizio penale– la richiesta di pagamento della somma residua “non impegnata” costituisca -una volta intervenuta la sentenza che definisce il giudizio– un debito fuori bilancio;
2) "se, diversamente, in caso di capienza del capitolo destinato al pagamento delle spese legali, sia possibile procedere all’impegno della somma residua richiesta dal professionista a titolo di saldo parcella -quest’ultima regolarmente opinata dall’ordine forense-, facendola gravare, con determinazione dirigenziale di liquidazione, su esercizio finanziario successivo rispetto a quello in cui l’incarico si sia concluso.
...
Ai fini della soluzione del quesito posto occorre preliminarmente richiamare la deliberazione n. 311/2012/PAR nella quale questa Sezione si è ampiamente occupata del rapporto tra la procedura contabile “ordinaria” per l’assunzione di spese che gravano sui bilanci degli enti locali e la procedura per il riconoscimento dei cd. debiti fuori bilancio.
In tale pronuncia la Sezione ha rilevato, che gli enti locali, al pari di tutte le altre pubbliche amministrazioni, per poter legittimamente assumere a carico del proprio bilancio obbligazione giuridiche nei confronti dei terzi, devono seguire una procedura, articolata in più fasi, prevista e disciplinata negli articoli 182-185 e 191 TUEL. Tale ultima disposizione, al comma 1, stabilisce che gli enti locali possono effettuare spese solo a seguito dell’assunzione, da parte del responsabile del servizio finanziario, dell’atto di impegno da registrarsi sul pertinente intervento o capitolo di bilancio, munito dell’attestazione della relativa copertura finanziaria.
Il rispetto di tale procedura, oltre a garantire l’obbligo della copertura finanziaria degli atti da cui derivano impegni di spesa e la salvaguardia degli equilibri di bilancio, consente di evitare la formazione di debiti originati in via extracontabile.
Pur tuttavia, qualora vengano in essere obbligazioni giuridiche al di fuori della descritta procedura ordinaria, l’ordinamento giuscontabile prevede, comunque, la possibilità di ricondurle nella contabilità ordinaria dell’ente, purché si tratti di obbligazioni rientranti nelle fattispecie tassativamente elencate nell’articolo 191 TUEL e purché venga adottato un atto di riconoscimento del debito da parte dell’organo consiliare.
Ciò premesso, la Sezione rileva che,
in ossequio ai principi di prudenza e di sana gestione finanziaria, nel momento in cui l’ente locale assume obbligazioni giuridiche nei confronti dei terzi deve, contestualmente, procedere a determinare, secondo la stima più precisa possibile, le somme da corrispondere al fine di poter adottare i relativi atti della procedura contabile, evitando la formazione di debiti che si originano con una procedura extracontabile.
Per le ipotesi di assunzione di atti di impegno derivanti da contratti di prestazione d’opera intellettuale si richiama il principio contabile n. 2, cpv. 108, del Testo approvato dall’Osservatorio del Ministero dell’Interno il 12.03.2008, ai sensi del quale <l’ente deve determinare compiutamente, anche in fasi successive temporalmente, l’ammontare del compenso (esempio gli incarichi per assistenza legale) al fine di evitare la maturazione di oneri a carico del bilancio non coperti dall’impegno di spesa inizialmente assunto. Il regolamento di contabilità dell’ente potrà disciplinare l’assunzione di ulteriore impegno, per spese eccedenti l’impegno originario, dovute a cause sopravvenute ed imprevedibili>.
Ne deriva, pertanto, che
è onere dell’ente trovare, nel momento del conferimento dell’incarico professionale, la copertura finanziaria della spesa per gli onorari da pagare quale compenso per la prestazione resa che tenga conto non solo degli acconti, ma anche del saldo in modo da coprire la spesa complessiva e nella sua interezza.
Ciò nonostante
nell’ipotesi in cui vi sia uno scostamento tra la previsione di spesa iniziale (ricompresa nel formale atto di impegno) e quella finale, il cui superiore ammontare sia derivato, nella specie, da fatti sopravvenuti ed imprevedibili, quali la peculiarità, complessità e imprevedibilità del giudizio penale, questa Sezione, in conformità all’orientamento già formatosi presso altre Sezioni regionali di controllo (cfr. Sez. Lombardia, deliberazioni nn. 19/2009/PAR e 441/2012/PAR; Sez. Campania, deliberazione n. 9/2007; Sez. Sardegna deliberazione n. 2/2007), ritiene che il maggior onere di imprevedibile quantificazione debba essere coperto integrando l’originario atto di impegno di spesa, poiché è necessario solo aumentare l’importo delle somme da corrispondere al professionista, restando invariati il titolo giuridico e gli altri elementi dell’obbligazione assunta dall’Ente (atto di conferimento dell’incarico professionale, soggetto creditore).
Si rileva, infine, che,
pur potendo il conferimento di incarichi di natura professionale astrattamente rientrare nell’ipotesi di cui alla lettera e) all’articolo 191 TUEL, in quanto trattasi di acquisizione di un servizio, ritiene la Sezione che non sia necessario utilizzare la procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio nell’ipotesi, quale quella in esame, nei limiti dell’ipotesi di maggiori oneri di imprevedibile quantificazione, poiché l’incarico era stato regolarmente conferito ed il relativo impegno era stato assunto secondo la ordinaria procedura di spesa di cui all’art. 183 TUEL, seppur con un importo inferiore rispetto a quello necessario a soddisfare interamente la pretesa creditoria del professionista esterno.
Il presente parere ed i principi in esso espressi vengono resi dalla Sezione prescindendo dalla verifica, rimessa all’amministrazione istante, del rispetto della procedura di conferimento dell’incarico professionale, della valutazione circa la convenienza e congruità del compenso pattuito, nonché delle ragioni che non hanno consentito l’utilizzazione di risorse interne all’amministrazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 25.07.2013 n. 256).

APPALTI FORNITURE: La distinzione tra passività pregresse e debiti fuori bilancio. La corretta imputazione contabile.
La corretta modalità di contabilizzazione di debiti per fornitura di energia elettrica relativo a conguagli per il consumo di energia elettrica in esercizi finanziari differenti, è per competenza finanziaria riferibile solo all’anno delle liquidazione degli importi.
Pertanto l’imputazione al bilancio non può che avvenire nell’anno della comunicazione della fattura con la procedura ordinaria di spesa (art. 191 T.U.E.L.) e, in caso di incapienza dei capitoli, l’ente avrebbe dovuto effettuare necessarie variazioni di bilancio, sotto il controllo e il giudizio dell’organo deputato ad autorizzare e controllare la spesa, vale a dire il Consiglio comunale.
Nel caso in cui, invece, al pervenimento della fattura non sia seguito nello stesso anno regolare impegno e correlativa formazione di residui per gli anni successivi, esso costituirà debito fuori bilancio, riconoscibile nei termini e alle condizioni di cui all’art. 194 TUEL.
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Il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio è lo strumento giuridico per riportare un’obbligazione giuridicamente perfezionata ed esistente, all’interno della sfera patrimoniale dell’ente, ricongiungendo debito e volontà amministrativa sul piano dell’adempimento.
Il procedimento mira, da un lato, a consentire al Consiglio di vagliare la legittimità del titolo medesimo (in termini di “pertinenza”, cioè inerenza alle competenze di legge attribuite all’ente, e di “continenza”, vale a dire, di esercizio delle stesse in modo conforme all’ordinamento) e di sussistenza/reperimento dei mezzi di copertura (procedura ex art. 194 TUEL).
La funzione di tale procedura è quella di consentire a debiti sorti al di fuori della legittima procedura di spesa e di stanziamento di rientrare nella contabilità dell’ente.
Accanto a quelli definibili tecnicamente “debiti fuori bilancio”, si collocano le c.d. “passività pregresse” o arretrate, spese che, a differenze dei primi, riguardano debiti per cui si è proceduto a regolare impegno (amministrativo, ai sensi dell’art. 183 TUEL) ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo ad un debito in assenza di copertura (mancanza o insufficienza dell’impegno contabile ai sensi dell’art. 191 TUEL).
Proprio perché la passività pregressa si pone all’interno di una regolare procedura di spesa, esula dalla fenomenologia del debito fuori bilancio e costituiscono, invero, debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione. In tali casi, lo strumento procedimentale di spesa è costituito dalla procedura ordinaria di spesa (art. 191 TUEL), accompagnata dalla eventuale variazione di bilancio necessaria a reperire le risorse ove queste siano insufficienti (art. 193 TUEL).
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In contabilità finanziaria, un debito rileva nella misura in cui esso è certo, liquido e esigibile. Detto in altri termini, è assai frequente che vi sia un disallineamento tra esistenza giuridica e rilevanza contabile di un debito. Un debito, infatti, assume rilevanza contabile solo se sono venute a maturazione tutte le condizioni per il suo adempimento pecuniario, in particolare se il debito è “certo” (non contestato nell’an e/o nel quantum), liquidato o di pronta liquidazione (cioè è stato determinato nel suo ammontare) ed è esigibile (scadenza del termine). Solo la concorrenza di queste condizioni radica la “competenza finanziaria”.
In presenza di tali condizioni è possibile attivare l’ordinaria procedura di spesa (adozione del provvedimento amministrativo; assunzione dell’impegno di spesa; presenza e attestazione della copertura finanziaria; cfr. l’art. 191 T.U.E.L.), nei limiti degli stanziamenti autorizzati. Tale procedura di spesa consente non solo di dare rilevanza nel bilancio al debito, ma costituisce il titolo per l’imputazione istituzionale del debito.
Ciò comporta, altresì, che il tempo dell’esistenza giuridica di una posta passiva, della manifestazione finanziaria (competenza finanziaria) e quello della competenza economica tendono a disallinearsi, vale a dire l’imputazione temporale di un costo è di norma diversa da quella che caratterizza l’esigibilità del credito da parte del creditore.
La competenza finanziaria, infatti, va tenuta radicalmente distinta dalla competenza economica, secondo cui un debito non è rilevante in base alla sua dimensione di “spesa” (cioè l’essersi un debito manifestato finanziariamente, in quanto liquidabile ed esigibile) ma di “costo” (debito, anche di valore e non solo di valuta, sostenuto per l’acquisto dei fattori produttivi che hanno sostenuto il ciclo annuale di produzione). Detto in altri termini, a livello contabile, un debito può avere una competenza annuale (economica) disallineata rispetto alla sua manifestazione finanziaria (competenza finanziaria), che può essere anteriore o successiva.

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Il comune in epigrafe ha avanzato una richiesta di parere concernente la disciplina del riconoscimento di debiti fuori bilancio ai sensi del D.lgs. 267/2000, testo unico degli enti locali (TUEL), con riferimento alla qualificazione di debiti per la fornitura di energia elettrica, liquidati a conguaglio dal fornitore nell’anno corrente ma riferiti ad anni precedenti.
Segnatamente, l’ente chiede quale sia la corretta procedura d’imputazione a bilancio di fatture che riguardano conguagli relativi a consumi di anni precedenti (per un importo complessivo di € 34.502,73) dal 2008 al 2012, con le seguenti date e importi:
- fattura del 16.03.2012 per € 10.896,06;
- fattura del 16.01.2013 per € 18.622,73;
- fattura del 28.09.2012 per € 4.983,94.
Il Sindaco pone questione circa il trattamento contabile di debiti sorti e quindi sulla corretta procedura di imputazione a bilancio, in particolare chiede di sapere se le stesse fatture integrino passività pregresse ovvero debiti fuori bilancio da riconoscere ai sensi dell’art. 194 TUEL.
...
1. Il Comune intende conoscere quale sia la corretta modalità di contabilizzazione di debiti per fornitura di energia elettrica che, in termini di competenza economica, è riferibile ad esercizi precedenti, ma che, in termini di competenza finanziaria, si sono manifestati solo nell’esercizio in corso e in quello precedente, mediante la liquidazione, in fattura di conguaglio, degli importi dovuti.
Si deve ricordare che,
il procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio è lo strumento giuridico per riportare un’obbligazione giuridicamente perfezionata ed esistente, all’interno della sfera patrimoniale dell’ente, ricongiungendo debito e volontà amministrativa sul piano dell’adempimento. Il procedimento mira, da un lato, a consentire al Consiglio di vagliare la legittimità del titolo medesimo (in termini di “pertinenza”, cioè inerenza alle competenze di legge attribuite all’ente, e di “continenza”, vale a dire, di esercizio delle stesse in modo conforme all’ordinamento) e di sussistenza/reperimento dei mezzi di copertura (procedura ex art. 194 TUEL). La funzione di tale procedura è quella di consentire a debiti sorti al di fuori della legittima procedura di spesa e di stanziamento di rientrare nella contabilità dell’ente.
Accanto a quelli definibili tecnicamente “debiti fuori bilancio”, si collocano le c.d. “passività pregresse” o arretrate, spese che, a differenze dei primi, riguardano debiti per cui si è proceduto a regolare impegno (amministrativo, ai sensi dell’art. 183 TUEL) ma che, per fatti non prevedibili, di norma collegati alla natura della prestazione, hanno dato luogo ad un debito in assenza di copertura (mancanza o insufficienza dell’impegno contabile ai sensi dell’art. 191 TUEL).
Proprio perché la passività pregressa si pone all’interno di una regolare procedura di spesa, esula dalla fenomenologia del debito fuori bilancio (cfr., in proposito, la recente deliberazione di questa Sezione in merito al caso delle prestazioni professionali, n. 441/2012/PAR) e costituiscono, invero, debiti la cui competenza finanziaria è riferibile all’esercizio di loro manifestazione. In tali casi, lo strumento procedimentale di spesa è costituito dalla procedura ordinaria di spesa (art. 191 TUEL), accompagnata dalla eventuale variazione di bilancio necessaria a reperire le risorse ove queste siano insufficienti (art. 193 TUEL).

2. Tanto premesso circa la funzione e l’effetto della procedura di riconoscimento e alla distinzione della fenomenologia delle passività pregresse e dei debiti fuori bilancio, per rispondere al quesito qui posto è opportuno rammentare i criteri attraverso cui, in contabilità finanziaria, i debiti assumono rilevanza e vanno imputati ai bilanci degli enti pubblici.
In base al principio dell’annualità, i documenti di bilancio devono rappresentare, a cadenza annuale, fatti che finanziariamente si riferiscano ad un periodo di gestione coincidente con l’esercizio finanziario, in modo che siano rese evidenti tutte le poste di entrata e di spesa che afferiscono in termini sostanziali al corso dell’anno di riferimento. Solo così il bilancio potrà servire correttamente alla sua funzionalità di controllo, sia in chiave autorizzatoria (bilancio di previsione) che ispettiva (rendiconto).
Si deve rammentare, infatti, che
in contabilità finanziaria, un debito rileva nella misura in cui esso è certo, liquido e esigibile. Detto in altri termini, è assai frequente che vi sia un disallineamento tra esistenza giuridica e rilevanza contabile di un debito. Un debito, infatti, assume rilevanza contabile solo se sono venute a maturazione tutte le condizioni per il suo adempimento pecuniario, in particolare se il debito è “certo” (non contestato nell’an e/o nel quantum), liquidato o di pronta liquidazione (cioè è stato determinato nel suo ammontare) ed è esigibile (scadenza del termine). Solo la concorrenza di queste condizioni radica la “competenza finanziaria”.
In presenza di tali condizioni è possibile attivare l’ordinaria procedura di spesa (adozione del provvedimento amministrativo; assunzione dell’impegno di spesa; presenza e attestazione della copertura finanziaria; cfr. l’art. 191 T.U.E.L.), nei limiti degli stanziamenti autorizzati. Tale procedura di spesa consente non solo di dare rilevanza nel bilancio al debito, ma costituisce il titolo per l’imputazione istituzionale del debito.
Ciò comporta, altresì, che il tempo dell’esistenza giuridica di una posta passiva, della manifestazione finanziaria (competenza finanziaria) e quello della competenza economica tendono a disallinearsi, vale a dire l’imputazione temporale di un costo è di norma diversa da quella che caratterizza l’esigibilità del credito da parte del creditore.
La competenza finanziaria, infatti, va tenuta radicalmente distinta dalla competenza economica, secondo cui un debito non è rilevante in base alla sua dimensione di “spesa” (cioè l’essersi un debito manifestato finanziariamente, in quanto liquidabile ed esigibile) ma di “costo” (debito, anche di valore e non solo di valuta, sostenuto per l’acquisto dei fattori produttivi che hanno sostenuto il ciclo annuale di produzione). Detto in altri termini, a livello contabile, un debito può avere una competenza annuale (economica) disallineata rispetto alla sua manifestazione finanziaria (competenza finanziaria), che può essere anteriore o successiva.

3. Tanto premesso,
quando nell’anno di competenza finanziaria non è stata attivata la procedura di spesa ordinaria, l’unico modo di riportare il debito nella contabilità dell’ente (con effetto vincolante per l’ente) è la procedura ex art. 194 T.U.E.L, peraltro, ammessa nei casi eccezionali ivi tipicamente indicati.
Orbene, appare evidente che
il debito in questione, relativo a conguagli per il consumo di energia elettrica in esercizi finanziari differenti, è per competenza finanziaria riferibile solo all’anno delle liquidazione degli importi; pertanto l’imputazione al bilancio non poteva che avvenire nell’anno della comunicazione della fattura con la procedura ordinaria di spesa (art. 191 T.U.E.L.) e, in caso di incapienza dei capitoli, l’ente avrebbe dovuto effettuare necessarie variazioni di bilancio, sotto il controllo e il giudizio dell’organo deputato ad autorizzare e controllare la spesa, vale a dire il Consiglio comunale.
Nel caso in cui, invece, al pervenimento della fattura non sia seguito nello stesso anno regolare impegno e correlativa formazione di residui per gli anni successivi, esso costituirà debito fuori bilancio, riconoscibile nei termini e alle condizioni di cui all’art. 194 TUEL
(Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 22.07.2013 n. 339).

CONSIGLIERI COMUNALI - APPALTI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: Anche il Segretario comunale è responsabile per l'approvazione illegittima di debiti fuori bilancio.
Osserva il Collegio che i lavori oggetto della presente controversia –determinativi del pagamento– non rientravano tra quelli oggetto di appalto e la loro realizzazione era stata decisa in piena autonomia dall’impresa, senza alcun coinvolgimento istituzionale della stazione appaltante o della direzione dei lavori.
Né sussisteva la presenza di apposite riserve negli atti adottati nelle varie fasi di esecuzione dell’appalto.
In altri termini l’impresa aveva deciso autonomamente e contra legem –vista la normativa di settore-, in assenza di richiesta o autorizzazione dell’Amministrazione comunale committente di effettuare lavori che esulavano dall’opus appaltato.
La normativa in tema di opere pubbliche preclude –in via generale– all’appaltatore la possibilità di operare con tali modalità pur, se in ipotesi, al fine di realizzare interventi caratterizzati da intrinseca utilità.
In siffatto modo l’art. 342, comma primo, della legge sui lavori pubblici (all. F) 20.03.1865 n. 2248, applicabile nella specie, impedisce in via generale all’appaltatore di apportare “variazioni o addizioni di sorta al lavoro assunto senza averne ricevuto l’ordine per iscritto dall’ingegnere direttore”, ed in seguito si aggiunge che “mancando una tale approvazione gli appaltatori non possono pretendere alcun aumento di prezzo od indennità per le variazioni od addizioni avvenute, e sono tenuti ad eseguire senza compenso quelle riforme che in conseguenza l’Amministrazione credesse opportuno di ordinare, oltre il risarcimento dei danni recati”.
Nella stessa direzione l’art. 134 del d.P.R. 21.12.1999 n. 554 dispone che “nessuna variazione o addizione al progetto approvato può essere introdotta dall’appaltatore se non è disposta dal direttore dei lavori e preventivamente approvata dalla stazione appaltante nel rispetto delle condizioni e dei limiti indicati dal’art. 25 della legge. Il mancato rispetto di tale disposizione non dà titolo al pagamento dei lavori non autorizzati e comporta la rimessione in pristino, a carico dell’appaltatore, dei lavori e delle opere nella situazione originaria secondo le disposizioni del direttore dei lavori”.
I regimi derogatori che si sono succeduti nel tempo non hanno mai permesso la possibilità di variazioni unilaterali dell’appaltatore, senza che questi ne avesse fatto riserva (sulla necessità di una tempestiva iscrizione di riserva, pena la decadenza del diritto al pagamento per i maggiori costi delle opere eseguite e preclusione anche dell’azione ai sensi dell’art. 2041 c.c.. cfr. Corte Cassazione 12.09.2003 n. 13440) o prescindendo dal coinvolgimento della direzione dei lavori.
Il Giudice di Legittimità ha, pertanto, più volte ribadito che “in materia di appalti l’onere dell’iscrizione nel registro di contabilità (di cui al RD n. 350 del 1895) condiziona la tutelabilità delle pretese dell’appaltatore non accolte dalla committente PA in ordine alle partite di lavoro eseguite".
Vieppiù il Giudice di Legittimità ha statuito che “non è poi esatto che l’appaltatore abbia l’onere di iscrivere la riserva per maggiori compensi pretesi soltanto al momento della scadenza contrattuale prevista …. In quanto dal combinato disposto degli artt. 53 e 54 r.d. n. 350 del 1895… si ricava la regola assoluta ed inderogabile che l’appaltatore che richieda maggiori compensi, rimborsi o indennizzi, per qualsiasi titolo e in relazione a qualsiasi situazione nel corso dell’esecuzione dell’opera, è tenuto a iscrivere nel registro di contabilità la riserva “immediatamente” e quindi contestualmente all’insorgenza e percezione del fatto dannoso. Solo dal registro di contabilità è rilevabile l’incidenza che le varie vicende potranno avere sui costi dell’appalto e per il committente e per l’appaltatore”.
Ove anche, come prospettato dalle parti convenute in ipotesi fossero da considerare opere extracontrattuali, ai sensi dell’art. 344 della l. 20.03.1865 n. 2248 all. F, era necessario un nuovo impegno di spesa ed un autonomo contratto, ad oggetto tipologie di opere e compensi spettanti all’appaltatore, dovendo ricorrere, a pena di nullità ed improduttività di effetti, un atto adottato dall’organo rappresentativo esterno dell’ente, il solo legittimato a stipulare in nome e per conto di esso.
Sicché vi è improponibilità della domanda ex art. 2041 c.c. rivolta all’ente locale per opere e lavori commissionati senza alcun previo impegno di spesa né copertura finanziaria, come disposto dal previgente art. 23, comma 4, del D.L. 66 del 1989 convertito nella legge n. 144 del 1989 (norme più volte modificate ed infine cristallizzate negli artt. 191 e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000, sempre in armonia con il dettato dell’art. 23 D.L. 66/1989). La improponibilità deriva dal fatto che le norme, impositive di sole azioni dirette nei confronti del funzionario deliberante, hanno fatto venir meno la necessaria residualità dell’azione ex art. 2041 c.c. nei riguardi dell’ente locale.
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L’art. 1, comma 1–ter della l. n. 20/1994 dispone che “nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione”.
Pertanto, ribadisce il Collegio, che l’atto dannoso, ossia il riconoscimento del debito fuori bilancio, rientra tra le competenze dell’organo politico (art. 194 d.lgs. 267/2000) e non in quella propria dell’organo tecnico (che in ogni caso è responsabile in quanto proponente).
Nella fattispecie, non si è trattato di ratificare o approvare un atto proprio di altro organo (tecnico), ma di adottare un atto di riconoscimento di debito fuori bilancio, rientrante appieno nella propria sfera di competenza e responsabilità.
L’aver autorizzato l’accollo della spesa risulta, pertanto, decisione poco avveduta e assolutamente antigiuridica e, in ordine al profilo psicologico, va sicuramente affermata la colpa grave sia degli amministratori (rectius dell’apparato politico), sia dei funzionari amministrativi che hanno espresso parere favorevole all’adozione del provvedimento, in quanto la normativa di riferimento era assolutamente intellegibile, non sussistendo i presupposti per riconoscere quanto richiesto (non essendo state avanzate riserve o richieste di alcun genere sui lavori extracontratto per i quali non era stata coinvolta la direzione dei lavori o l’Amministrazione comunale).
Pertanto va affermata la colpa grave degli odierni convenuti in forza dei differenti ruoli rivestiti nell’ambito del Comune e della palese erroneità dell’atto nell’ambito delle rispettive competenze.
Il pagamento di lavori esulanti dal contratto, decisi in piena autonomia dall’impresa senza coinvolgimento dell’Amministrazione in mancanza della richiesta di pagamento durante la loro effettuazione o l’apposizione di riserve, determina una anomala richiesta di pagamento (a distanza di cinque anni dall’ultimo pagamento afferenti al lavori), e tale anomalia non poteva trovare “copertura” attraverso il riconoscimento di un debito fuori bilancio.
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Nel novero dei soggetti che hanno avuto un apporto causale più rilevante nella causazione del danno (pari al 70% dello stesso) va anche ritenuto responsabile il segretario comunale che aveva, ai sensi dell’art. 97 d.Lgs. n. 267/2000, il dovere di esercitare compiti di “assistenza giuridico amministrativa” ed era tenuto a segnalare l’illegittimità di un atto palesemente in contrasto con i principi in tema di contrattualistica pubblica, tanto più che non vi era in atti alcuna controversia, giudiziaria o stragiudiziale, che potesse indurre ad indirizzare verso una decisione (il riconoscimento del debito fuori bilancio) costituente un minor danno a fronte di ipotetici esborsi a seguito della soccombenza in giudizio.

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La Procura contesta agli odierni convenuti di aver espresso voto favorevole –o di aver consentito– alla legittimità del pagamento senza rilevare, nonostante le specifiche competenze istituzionali, l’intervenuta decadenza.
Osserva il Collegio che i lavori oggetto della presente controversia –determinativi del pagamento– non rientravano tra quelli oggetto di appalto e la loro realizzazione era stata decisa in piena autonomia dall’impresa, senza alcun coinvolgimento istituzionale della stazione appaltante o della direzione dei lavori.
Né sussisteva la presenza di apposite riserve negli atti adottati nelle varie fasi di esecuzione dell’appalto.
In altri termini l’impresa aveva deciso autonomamente e contra legem –vista la normativa di settore-, in assenza di richiesta o autorizzazione dell’Amministrazione comunale committente di effettuare lavori che esulavano dall’opus appaltato.
La normativa in tema di opere pubbliche preclude –in via generale– all’appaltatore la possibilità di operare con tali modalità pur, se in ipotesi, al fine di realizzare interventi caratterizzati da intrinseca utilità.
In siffatto modo l’art. 342, comma primo, della legge sui lavori pubblici (all. F) 20.03.1865 n. 2248, applicabile nella specie, impedisce in via generale all’appaltatore di apportare “variazioni o addizioni di sorta al lavoro assunto senza averne ricevuto l’ordine per iscritto dall’ingegnere direttore”, ed in seguito si aggiunge che “mancando una tale approvazione gli appaltatori non possono pretendere alcun aumento di prezzo od indennità per le variazioni od addizioni avvenute, e sono tenuti ad eseguire senza compenso quelle riforme che in conseguenza l’Amministrazione credesse opportuno di ordinare, oltre il risarcimento dei danni recati”.
Nella stessa direzione l’art. 134 del d.P.R. 21.12.1999 n. 554 dispone che “nessuna variazione o addizione al progetto approvato può essere introdotta dall’appaltatore se non è disposta dal direttore dei lavori e preventivamente approvata dalla stazione appaltante nel rispetto delle condizioni e dei limiti indicati dal’art. 25 della legge. Il mancato rispetto di tale disposizione non dà titolo al pagamento dei lavori non autorizzati e comporta la rimessione in pristino, a carico dell’appaltatore, dei lavori e delle opere nella situazione originaria secondo le disposizioni del direttore dei lavori”.
I regimi derogatori che si sono succeduti nel tempo non hanno mai permesso la possibilità di variazioni unilaterali dell’appaltatore, senza che questi ne avesse fatto riserva (sulla necessità di una tempestiva iscrizione di riserva, pena la decadenza del diritto al pagamento per i maggiori costi delle opere eseguite e preclusione anche dell’azione ai sensi dell’art. 2041 c.c.. cfr. Corte Cassazione 12.09.2003 n. 13440) o prescindendo dal coinvolgimento della direzione dei lavori.
Il Giudice di Legittimità ha, pertanto, più volte ribadito che “in materia di appalti l’onere dell’iscrizione nel registro di contabilità (di cui al RD n. 350 del 1895) condiziona la tutelabilità delle pretese dell’appaltatore non accolte dalla committente PA in ordine alle partite di lavoro eseguite": in termini C. Cass. Sez. I 4851/1997.
Vieppiù il Giudice di Legittimità ha statuito che “non è poi esatto che l’appaltatore abbia l’onere di iscrivere la riserva per maggiori compensi pretesi soltanto al momento della scadenza contrattuale prevista …. In quanto dal combinato disposto degli artt. 53 e 54 r.d. n. 350 del 1895… si ricava la regola assoluta ed inderogabile che l’appaltatore che richieda maggiori compensi, rimborsi o indennizzi, per qualsiasi titolo e in relazione a qualsiasi situazione nel corso dell’esecuzione dell’opera, è tenuto a iscrivere nel registro di contabilità la riserva “immediatamente” e quindi contestualmente all’insorgenza e percezione del fatto dannoso. Solo dal registro di contabilità è rilevabile l’incidenza che le varie vicende potranno avere sui costi dell’appalto e per il committente e per l’appaltatore”: cfr. Corte Cass., I Sez. Civ. 07.10.2010 n. 20828.
Ove anche, come prospettato dalle parti convenute in ipotesi fossero da considerare opere extracontrattuali, ai sensi dell’art. 344 della l. 20.03.1865 n. 2248 all. F, era necessario un nuovo impegno di spesa ed un autonomo contratto, ad oggetto tipologie di opere e compensi spettanti all’appaltatore, dovendo ricorrere, a pena di nullità ed improduttività di effetti, un atto adottato dall’organo rappresentativo esterno dell’ente, il solo legittimato a stipulare in nome e per conto di esso: in termini Cass. I Sez. 28.02.2013 n. 5020.
Sicché vi è improponibilità della domanda ex art. 2041 c.c. rivolta all’ente locale per opere e lavori commissionati senza alcun previo impegno di spesa né copertura finanziaria, come disposto dal previgente art. 23, comma 4, del D.L. 66 del 1989 convertito nella legge n. 144 del 1989 (norme più volte modificate ed infine cristallizzate negli artt. 191 e 194 del d.lgs. n. 267 del 2000, sempre in armonia con il dettato dell’art. 23 D.L. 66/1989). La improponibilità deriva dal fatto che le norme, impositive di sole azioni dirette nei confronti del funzionario deliberante, hanno fatto venir meno la necessaria residualità dell’azione ex art. 2041 c.c. nei riguardi dell’ente locale: cfr. Cass. 5020/2013 e 4216 del 2012).
Tanto ribadito in ordine al fatto causativo del danno erariale e ritenuta la sussistenza del rapporto di servizio, le parti convenute –apparato politico (i consiglieri comunali, il sindaco e l’assessore comunale)- invocano la cd. esimente politica, ai sensi dell’art. 1, comma 1–ter della l. n. 20/1994, avendo gli stessi fatto affidamento sull’istruttoria svolta dagli uffici tecnici comunali competenti preposti al momento gestorio amministrativo.
Osserva il Collegio che la norma invocata dispone che “nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione”.
Pertanto, ribadisce il Collegio, che l’atto dannoso, ossia il riconoscimento del debito fuori bilancio, rientra tra le competenze dell’organo politico (art. 194 d.lgs. 267/2000) e non in quella propria dell’organo tecnico (che in ogni caso è responsabile in quanto proponente).
Non si è trattato, quindi, di ratificare o approvare un atto proprio di altro organo (tecnico), ma di adottare un atto di riconoscimento di debito fuori bilancio, rientrante appieno nella propria sfera di competenza e responsabilità.
L’aver autorizzato l’accollo della spesa risulta, pertanto, decisione poco avveduta e assolutamente antigiuridica e, in ordine al profilo psicologico, va sicuramente affermata la colpa grave sia degli amministratori (rectius dell’apparato politico), sia dei funzionari amministrativi che hanno espresso parere favorevole all’adozione del provvedimento, in quanto la normativa di riferimento era assolutamente intellegibile, non sussistendo i presupposti per riconoscere quanto richiesto (non essendo state avanzate riserve o richieste di alcun genere sui lavori extracontratto per i quali non era stata coinvolta la direzione dei lavori o l’Amministrazione comunale): cfr. Corte conti Sez. III Centr. 12.05.2008 n. 161 e 27.12.2011 n. 888.
Pertanto va affermata la colpa grave degli odierni convenuti in forza dei differenti ruoli rivestiti nell’ambito del Comune e della palese erroneità dell’atto nell’ambito delle rispettive competenze.
Il pagamento di lavori esulanti dal contratto, decisi in piena autonomia dall’impresa senza coinvolgimento dell’Amministrazione in mancanza della richiesta di pagamento durante la loro effettuazione o l’apposizione di riserve, determina una anomala richiesta di pagamento (a distanza di cinque anni dall’ultimo pagamento afferenti al lavori), e tale anomalia non poteva trovare “copertura” attraverso il riconoscimento di un debito fuori bilancio.
L’adozione di un atto avente particolare rilievo finanziario e contabile determina pertanto una più rilevante responsabilità per il maggior rigore che avrebbero dovuto avere i convenuti cui si imputa il 70% del danno finanziario, ed in specie i sigg.ri Michele Bello, Enzo Bianchi, Franco Dringoli, Giuseppe Fanfani e Valter Tirannanzi.
Il sig. Giuseppe Fanfani, sindaco –e come tale organo di sovrintendenza al funzionamento dei servizi e degli uffici-, ha espresso voto favorevole sulla delibera C.C. n. 147 del 26.07.2007 nonostante la palese violazione della stessa per la normativa in tema di contrattualistica pubblica, ed essendo o dovendo essere a conoscenza della non debenza del pagamento dei lavori dell’impresa a fronte dell’assenza di apposizioni di riserve: cfr. questa Sezione 617/2009.
Parimenti responsabile è il sig. Franco Dringoli, assessore competente, per le medesime considerazioni mosse nei confronti del sindaco, cioè per la violazione palese della normativa in tema di contrattualistica pubblica, ma anche per le sue attribuzioni specifiche in materia di lavori pubblici.
Responsabile è anche il sig. Valter Tirinnanzi, direttore dei lavori, che con comportamento gravemente omissivo non ha vigilato adeguatamente sulla legittima esecuzione dei lavori oggetto dell’appalto con specifica responsabilità nell’aver consentito variazioni ed integrazioni al contratto approvato dall’Amministrazione, ma anche per non aver rilevato la tardività delle richieste.
Fondata appare anche la richiesta di condanna del sig. Enzo Bianchi, responsabile dell’Area Servizi Infrastrutture che ha avuto un ruolo rilevante nella formazione del provvedimento contestato, poi sottoposto all’approvazione del Consiglio Comunale.
Infine nel novero dei soggetti che hanno avuto un apporto causale più rilevante nella causazione del danno (pari al 70% dello stesso) va anche ritenuto responsabile il segretario comunale che aveva, ai sensi dell’art. 97 d.Lgs. n. 267/2000, il dovere di esercitare compiti di “assistenza giuridico amministrativa” ed era tenuto a segnalare l’illegittimità di un atto palesemente in contrasto con i principi in tema di contrattualistica pubblica, tanto più che non vi era in atti alcuna controversia, giudiziaria o stragiudiziale, che potesse indurre ad indirizzare verso una decisione (il riconoscimento del debito fuori bilancio) costituente un minor danno a fronte di ipotetici esborsi a seguito della soccombenza in giudizio: in termini Sezione giurisdizionale Regione Calabria n. 208/2006.
Tutti i soggetti con il loro comportamento hanno contribuito, a parere del Collegio in pari misura, all’assunzione di un onere finanziario da parte del Comune in assenza di un obbligazione giuridicamente rilevante, non rilevando (o non facendo rilevare) la incontestabile esistenza della decadenza realizzata dall’impresa, ritenuta l’assenza di riserve da parte dell’appaltatore.
Né rileva, ai fini della individuazione delle responsabilità, l’argomentazione difensiva secondo cui l’inosservanza della prescritte procedure sarebbe dovuta alla “extracontrattualità” dei lavori eseguiti, atteso che non viene contestato che questi non fossero compresi nel contratto, ma che essi, benché connessi e strumentali a quelli appaltati, siano stati pagati con procedura irregolare: cfr. questa Sezione 16.11.2009 n. 617
(Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Toscana, sentenza 17.06.2013 n. 206).

INCARICHI PROFESSIONALI: Debiti fuori bilancio - Fattispecie - L’integrazione dell’impegno originario in alcuni casi è possibile.
Relativamente ad incarichi legali di difesa in giudizio dell’ente, qualora fatti successivi all’originario impegno di spesa determinino un aumento della spesa prevista inizialmente in termini non rilevanti ma ‘‘fisiologici’’, l’ente locale può non ricorrere alla procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio ma potrà procedere ad adeguare lo stanziamento iniziale integrando l’originario impegno di spesa per garantire la copertura finanziaria della parcella professionale qualora, verificata la congruità dell’impegno originario, siano già disponibili le risorse finanziarie a tal fine necessarie, e l’acquisizione del servizio sia stata effettuata nel rispetto delle procedure contabili. (1)
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(1) Si tratta di questione controversa che ha trovato soluzioni opposte nella giurisprudenza contabile.
Hanno stabilito che è sempre necessaria la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio: sez. reg. contr. Veneto, n. 7 del 2008; sez. reg. contr. Sardegna, n. 2 del 2007.
Hanno ritenuto, invece, che sia possibile integrare l’originario impegno, qualora circostanze sopravvenute, quali ad es. la durata del contenzioso rendano insufficiente l’impegno originario: Sez. reg. contr. Campania, n. 9 del 2007; Sez. reg. contr. Lombardia 05.02.2009, n. 19; 12.10.2011, n. 511; 11.07.2012, n. 322; 23.10.2012, n. 441).
Per una ricostruzione della questione in relazione alla complessiva disciplina dei debiti fuori bilancio: G. Astegiano, I debiti fuori bilancio, in G. Astegiano (a cura di), Ordinamento e gestione contabile-finanziaria degli Enti locali, Ipsoa, 2012, 810 e segg.
 (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 17.06.2013 n. 55 - commento tratto da Azienditalia, Enti Locali, n. 8-9/2013).
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Il Sindaco del Comune di Ronco Scrivia chiede alla Sezione di controllo un parere in merito alla corretta liquidazione di compensi a favore di professionisti in conseguenza del conferimento di incarichi legali, formulando due distinti quesiti.
In riferimento al primo il Sindaco chiede di sapere se le parcelle di liquidazione dell’attività professionale del legale incaricato dall’Ente (attività stragiudiziale e giudiziale) commissionata negli anni 2002, 2003 e 2005 possano essere liquidate secondo le previgenti tariffe professionali anche se le relative parcelle di liquidazione sono state emesse nell’anno 2012 a seguito della conclusione dei contenziosi.
Con il secondo quesito il Sindaco chiede di sapere se per la liquidazione di compensi relativi a prestazioni professionali legali, connesse alla difesa in giudizio dell’Ente eccedenti gli impegni contabili assunti, si debba ricorrere alla procedura di cui all’art.194 del TUEL ossia al previo riconoscimento di legittimità del debito fuori bilancio ai sensi del comma 1, lettera e) o se invece sia sufficiente, disponendo dell’intera somma richiesta, adottare una determina dirigenziale di integrazione della spesa e successivamente di liquidazione anche considerando l’imprevedibile lunga durata dei contenziosi in oggetto. Ciò anche alla luce dei diversi orientamenti osservati dalle Sezioni regionali della Corte dei conti.
...
La fattispecie all’esame di questo Collegio concerne la liquidazione di compensi relativi a prestazioni professionali di natura legale eccedenti gli impegni contabili assunti e più precisamente quale sia la corretta procedura di liquidazione della spesa in esame. Sul punto si sono creati due contrapposti indirizzi giurisprudenziali.
Secondo il primo orientamento, sostenuto principalmente dalla Sezione di controllo lombarda, in situazioni come quella all’esame di questo Collegio non necessariamente occorre ricorrere alla procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio di cui all’art. 194, comma 1, lett. e) del TUEL, in quanto “
si ritiene che l’impegno di spesa per prestazioni professionali a tutela dell’ente può dirsi assunto correttamente quando in presenza di un eventuale maggior onere (emergente dall’imprevedibile lunga durata della causa), l’ente al fine di garantire la copertura finanziaria procede ad adeguare lo stanziamento iniziale integrando l’originario impegno di spesa. In altri termini, fatti successivi, non prevedibili al momento dell’originario impegno di spesa quali il protrarsi della durata del processo, costituiscono una legittima causa giuridica per la spesa da sostenere e consentono, quindi, di assumere il relativo impegno in bilancio. In questa ipotesi, anzi, il ricorso all’istituto del riconoscimento del debito fuori bilancio contrasterebbe con i principi di contabilità pubblica. Ne consegue che qualora l’importo legittimamente impegnato si riveli insufficiente, la differenza non realizza automaticamente una fattispecie di debito fuori bilancio, da legittimare ai sensi dell’art. 194, co. 1, lett. e TUEL" (Sez. reg. contr. Lombardia delibere n. 19/2009, n. 322/2012, n. 441/2012).
Secondo un diverso orientamento, sostenuto, tra le altre, dalle Sezioni Veneto, Puglia, Sardegna,
anche in situazioni come quella in esame è necessario ricorrere alla procedura di cui all’art. 194 del TUEL. La liquidazione di una spesa può, infatti, avvenire ai sensi dell’art. 184, primo comma del T.U.E.L. nei limiti dell’impegno definitivo assunto: “ogni qualvolta si verifichi questo scostamento tra impegno contabile assunto a tempo debito e somma definitiva da pagare ad operazione conclusa, si incorre in un’ipotesi di debito fuori bilancio che introduce un elemento di imprevedibilità potenzialmente idoneo a creare uno squilibrio nelle previsioni di spesa del bilancio (Sez. reg. contr. Veneto, delibera n. 7/2008).
Pertanto “
nel caso che l’importo impegnato si riveli insufficiente, la differenza tra quanto impegnato e quanto richiesto dalla controparte contrattuale –a parte ogni considerazione sulla valutazione della congruità della parcella, sulla effettiva realizzazione delle attività fatturate e sulla corretta applicazione degli scaglioni tariffari– costituisce debito fuori bilancio e come tale deve essere riconosciuto dal Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 194 TUEL. Precisamente si tratta di riconoscimento ai sensi della lettera e) del comma 1: acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza” (Sez. reg. contr. Sardegna delibera n. 2/2007).
Entrambi gli orientamenti evidenziati hanno però una base comune: ferma restando la necessità del rispetto delle regole per il conferimento dell’incarico (determina a contrarre, stipula del contratto, ecc.), in osservanza del principi di prudenza, buona amministrazione, sana gestione finanziaria
l’Ente, nel caso di conferimento di incarico legale, ha il dovere di acquisire dall’avvocato un preventivo di massima che si avvicini il più possibile alla spesa che sarà definitivamente sostenuta, ciò al fine di quantificare correttamente l’impegno di spesa necessario e predisporre adeguata copertura finanziaria. Ciò pur in presenza di variabili, connaturali al tipo di incarico in esame, che possono determinare incertezza sulla quantificazione dell’impegno finanziario al momento dell’ordinazione della prestazione ai sensi dell’art. 191 TUEL (lunghezza del giudizio, esito dello stesso, ecc.). In tal modo si realizza una corretta imputazione di bilancio, se pur non precisa nel suo ammontare definitivo, e si salvaguarda la sana e prudente gestione finanziaria. Inoltre si consente all’Ente, ad all’organo Consiliare, di valutare correttamente l’utilità ed il vantaggio della prestazione professionale.
Diversamente qualora la previsione iniziale ed il relativo impegno siano non veritieri in quanto la spesa preventivata si discosta in modo sensibile dalla spesa effettivamente sostenuta (senza che ricorrano magari situazioni eccezionali ed imprevedibili), si crea un vulnus alla sana e prudente gestione finanziaria in quanto, di fatto, la spesa per l’incarico legale si sottrae alle ordinarie procedure di spesa determinando (o potendo determinare) squilibri finanziari. In tale circostanza è doveroso, rectius, obbligatorio ricorrere alla procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio al fine di ricondurre la spesa in esame all’interno della gestione di bilancio individuando le risorse necessarie alla copertura finanziaria, valutando l’utilità della prestazione (lo scostamento significativo tra impegno iniziale e spesa definitiva può anche essere sintomatico di un non corretto ricorso all’incarico legale).
In tal senso sembrano concordare, implicitamente, entrambi gli orientamenti giurisprudenziali sopra ricordati.
Diverso appare il caso in cui l’impegno iniziale non si discosti significativamente dalla spesa definitiva. Come detto la tipologia di incarico si presta ad una determinazione della spesa non puntuale. Ciò non toglie che una quantificazione dell’esborso finanziario impegnato il più vicino possibile al compenso realmente fatturato dal professionista consenta di rispettare la sana e prudente gestione finanziaria, ricorrendo ad adeguata copertura finanziaria della spesa senza che la fattispecie in esame si sottragga, di fatto, alla gestione di bilancio.
Nel caso di specie viene meno l’utilità della procedura di cui all’art. 194 del TUEL in quanto non si è in presenza di un’acquisizione di servizio in assenza di impegno contabile (cosa di cui si potrebbe dubitare, come già detto, qualora vi fosse uno scostamento significativo tra impegno iniziale e compenso definitivo), l’utilità della prestazione è stata già valutata al momento del conferimento dell’incarico se affidato nel rispetto delle procedure di legge (determina a contrarre, stipula del contratto, ecc.) ed, infine, ricorre la copertura finanziaria in quanto sono già disponibili le risorse destinate al pagamento del compenso professionale.
Pertanto ritiene questo Collegio che,
relativamente ad incarichi legali di difesa in giudizio dell’Ente, qualora fatti successivi all’originario impegno di spesa determinino un aumento della spesa prevista inizialmente in termini non rilevanti ma “fisiologici”, l’Ente potrà procedere ad adeguare lo stanziamento iniziale integrando l’originario impegno di spesa per garantire la copertura finanziaria della parcella professionale qualora, verificata la congruità dell’impegno originario, siano già disponibili le risorse finanziarie a tal fine necessarie, e l’acquisizione del servizio sia stata effettuata nel rispetto delle procedure contabili.

ENTI LOCALI: Conti locali a rischio. La sanatoria dei debiti fuori bilancio non paga. L'emendamento al dl 35 penalizza le amministrazioni più virtuose.
Dagli emendamenti al dl 35/2013 sullo sbocco dei pagamenti della p.a. spunta una sanatoria generalizzata per i debiti fuori bilancio maturati al 31/12/2012 e riconoscibili dal consiglio degli enti locali, ai sensi dell'art. 194 del dlgs 267/2000.
In pratica, con la nuova formulazione dell'art. 1, comma 1, sarà possibile conteggiare anche i debiti fuori bilancio relativi a spese in conto capitale, ai fini della distribuzione degli «spazi finanziari» esclusi dai vincoli del patto di stabilità interno e, quindi, consentirne il pagamento in deroga agli obiettivi stabiliti dagli artt. 30 e seguenti della legge 183/2011, circ. 5 del 07/02/2013 e dm 14/05/2013.
Però, il lodevole intento di procedere all'immediato pagamento di tutti i debiti scaduti della p.a., rischia di fare d'ogni erba un fascio; infatti, così facendo si considerano irrazionalmente allo stesso modo sia i debiti regolarmente contabilizzati da parte di enti virtuosi che hanno comunque adeguato i loro investimenti alle restrizioni del patto di stabilità ed ai vincoli dell'indebitamento, sia i debiti generati da comportamenti non conformi alla legge, definiti per l'appunto «debiti fuori bilancio» dall'art. 194 del Tuel e dal principio contabile n. 2 dell'Osservatorio per la finanza locale.
Si tratta, ad esempio, di palesi violazioni delle procedure di trasparenza nella scelta del contraente, delle norme sulla programmazione di bilancio, progettazione ed esecuzione dei lavori pubblici, indebitamento e così via, senza contare la pratica (purtroppo) diffusa di realizzare opere pubbliche fuori da qualsiasi regola nella consapevolezza di avviare in un secondo momento il riconoscimento della spesa quale debito fuori bilancio.
La nuova formulazione dell'art. 1, fa saltare anche il pesante sistema sanzionatorio previsto per gli enti che non rispettano i vincoli di finanza pubblica: taglio trasferimenti pari allo sforamento dell'obiettivo, blocco assoluto delle assunzioni di personale e dell'indebitamento, contenimento delle spese correnti, riduzione del 30% indennità e gettoni degli amministratori (art. 1, comma 439, legge 228/2012).
Di fatto, vengono premiati gli enti meno virtuosi e, contemporaneamente, penalizzati quelli che hanno rispettato le regole, perché non avendo questi ultimi debiti da pagare né debiti fuori bilancio, non possono richiedere «spazi ulteriori» ai fini del patto di stabilità.
D'altro canto, un simile ragionamento vale anche per i fornitori degli enti locali che vantano crediti inevasi: sono posti tutti sullo stesso piano, sia quelli risultanti i migliori offerenti a seguito di regolari gare pubbliche sia quelli assegnatari di lavori/forniture in assenza di un analogo percorso di trasparenza amministrativa.
Inoltre, non si dispone al momento attuale di nessuna stima sull'entità del fenomeno dei debiti fuori bilancio che potrebbero rientrare nella fattispecie considerata dalla nuova riformulazione dell'art. 1 anche in relazione alla possibilità di riformulare la richiesta di spazi finanziari entro il 05/07/2013.
In ultima analisi, si pone un grande problema di disparità di trattamento tra enti e tra fornitori della p.a., che comunque potrebbe essere ancora corretto prima della conversione in legge del dl 35/2013 (articolo ItaliaOggi del 31.05.2013 - tratto da www.ecostampa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO: Responsabilità da parte degli amministratori per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio.
Il riconoscimento del debito non può inglobare l’utile di impresa.
E’ fondata la pretesa di parte attrice, che ha fondatamente rilevato la sussistenza di un danno erariale da ricollegare all’illegittimo riconoscimento di un importo da qualificare come “utile di impresa”, privo di qualsiasi utilità per l’Ente locale.
Invero in fattispecie relativa a “acquisizione di beni o servizi a favore di un ente locale -illegittima sotto il profilo sostanziale (nella fattispecie, perché promanante da soggetto non legittimato) e sotto il profilo contabile (nella fattispecie, perché mancante di atto di impegno contabile)– può essere ipotizzato un “ingiusto” danno erariale nel caso di riconoscimento del debito oltre i limiti del consentito (nel caso di specie oltre l’effettivo arricchimento dell’ente) o in mancanza dei presupposti di riconoscibilità del debito stesso, atteso che la ricognizione di debito della pubblica amministrazione non ha valore di autonoma fonte di obbligazione per l’ente verso il terzo, e non sana vizi originari del rapporto obbligatorio (ad esempio: la mancanza di delibera di conferimento dell’incarico, stipulazione di contratto senza forma scritta) ma solo la mancanza di atto di impegno, per cui, in mancanza di regolare contratto, il terzo non ha azione contrattuale verso l’ente.
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Costituisce senz’altro danno ingiusto il pagamento -a titolo di debito fuori bilancio-:
a) delle somme richieste per prestazioni…non collegate all’esercizio di funzioni o servizi di competenza dell’ente;
b) delle somme cui non corrisponda un “arricchimento” dell’ente, nel senso precisato dall’art. 2041 cod. civ., ovvero di somme rispetto alle quali non vi sia diritto all’indennizzo del privato, in particolare:
   aa) somme cui non corrisponda un beneficio per l’ente stesso, ad esempio le spese eccedenti il valore della prestazione resa (ovvero la differenza tra quanto effettivamente pagato e la somma congrua rispetto al prezzo di mercato, o al prezzo imposto da atti normativi, della prestazione) o le spese legali sostenute dal privato per il pagamento delle prestazioni rese;
   bb) somme cui non corrisponde una diminuzione patrimoniale del privato (danno emergente), ma un mancato utile del privato stesso (lucro cessante) ad esempio interessi e rivalutazione, utile di impresa.

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Nel merito, deve essere innanzitutto valutata la pretesa attorea con riferimento al danno derivante dal riconoscimento di danno in violazione di legge (per la quota eccedente gli importi riconoscibili).
In relazione a tale pretesa, il Giudicante si riporta integralmente alla propria giurisprudenza (cfr. sent. n. 30/2009): “Nell’ordinamento degli enti locali, le obbligazioni contratte per acquisto di beni o servizi senza atto di impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio ovvero senza attestazione di copertura finanziaria non vincolano l’amministrazione, bensì intercorrono tra il terzo e l’amministratore o funzionario che le ha stipulate e/o ne ha consentito la esecuzione (art. 23 D.L. n. 66/1989, riprodotto nell’art. 37 D.Lgs. n. 77/95 e nell’art. 191 D.Lgs. n. 267/2000; nell’ordinamento del Trentino Alto Adige cfr. il combinato disposto dell’art. 2, comma 1, e dell’art. 19, comma 3, D.P.G.R. - T.A.A. 28.5.1999, n. 4/L come modificato dal D.P.Reg. -T.A.A. n. 4/L 1.2.2005, testo unico che recepisce l’art. 17, commi 27 segg. L.R. T.A.A. n. 10 del 23.10.1998). Nelle ipotesi di “somma urgenza” (art. 191, cit.) o di “urgenza” “per evento eccezionale e imprevedibile” (art. 191 e 19, comma 3, citati), la mancanza dell’atto di impegno può essere ratificata entro 30 giorni o comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso qualora non sia scaduto il predetto termine; ma “in caso di mancata regolarizzazione dell’ordinazione entro i termini stabiliti, il rapporto obbligatorio intercorre (…) tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura o la prestazione” (cfr. articoli 191 e 19 sopra citati, da cui si desume chiaramente la perentorietà del termine).”
Soggiunge questa medesima Sezione (cfr. sent. cit.) che “con l’art. 5 D.Lgs. n. 342/1997 (modificativo dell’art. 37 D.Lgs. n. 77/1995) poi recepito nell’art. 193, comma 4, e nell’art. 194, lett. e) del D.Lgs. n. 267/2000 (cui corrispondono esattamente, nell’ordinamento locale, gli artt. 19, comma 3, e 21, lett. f), D.P.G.R. n. 4/L del 28.05.1999 citato e l’art. 17, commi 29 e 35, L.R. T.A.A. n. 10 del 23.10.1998), si è prevista la possibilità per il Consiglio dell’ente di riconoscere con propria delibera i debiti fuori bilancio nei confronti dei terzi, dovuti all’acquisto di beni e servizi senza previo atto di impegno (o senza ratifica nei casi di somma urgenza), “nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza” [artt. 194, lett. e) e 21, lett. f) citati], stabilendosi altresì che il rapporto obbligatorio intercorre tra terzo ed amministratore, funzionario o dipendente solo “per la parte non riconoscibile” dall’ente con la delibera predetta (art. 193 comma 4 e 19 citati); donde si desume che, per la parte “riconoscibile” (anche se non ancora “riconosciuta” espressamente dall’ente), il terzo non ha azione nei confronti del funzionario e, perciò, può esperire azione di arricchimento nei confronti della pubblica amministrazione.
In merito a tali disposizioni, la Corte di cassazione -in sede civile- ha precisato quanto segue:
   a) Ai sensi dell’art. 1988 c.c., la ricognizione di debito della pubblica amministrazione non ha valore di autonoma fonte di obbligazione per l’ente verso il terzo, e non sana vizi originari del rapporto obbligatorio (ad esempio: la mancanza di delibera di conferimento dell’incarico, stipulazione di contratto senza forma scritta) ma solo la mancanza di atto di impegno, per cui, in mancanza di regolare contratto, il terzo non ha azione contrattuale verso l’ente (in tal senso cfr. Sez. I, sent. n. 7966 del 27.03.2008, Sez. 3, sent. n. 27406 del 18.11.2008).
   b) Tale ricognizione di debito, tuttavia, consente al privato di esperire “un’azione di indebito arricchimento, in precedenza non consentita, nei limiti del riconoscimento dell’utilità della prestazione e dell’arricchimento per l’ente che, quindi, non resta obbligato per la parte di compenso non riconoscibile, dovendo di questa rispondere direttamente chi ha consentito la fornitura” (Sez. I, sent. n. 7966 del 27.03.2008).
   c) Infatti, premesso che ai sensi dell’art. 4 della legge n. 2248, all. E del 1865 il giudizio circa l’“arricchimento” della pubblica amministrazione “è riservato esclusivamente alla pubblica amministrazione e non può essere effettuato dal giudice ordinario, che può solo accertare se e in quale misura l’opera o la prestazione del terzo siano state effettivamente utilizzate”, ne consegue che “l’azione di indebito arricchimento nei confronti della pubblica amministrazione differisce da quella ordinaria, in quanto presuppone non solo il fatto materiale dell’esecuzione di un’opera o di una prestazione vantaggiosa per l’Amministrazione stessa, ma anche il riconoscimento, da parte di questa, dell’utilità dell’opera o della prestazione”.
“Tale riconoscimento, che sostituisce il requisito dell’arricchimento previsto dall’art. 2041 cod. civ. nei rapporti tra privati, può avvenire in maniera esplicita, cioè con un atto formale, oppure può risultare in modo implicito da atti o comportamenti della pubblica amministrazione” (in specie, l’utilizzo di fatto della prestazione: Sez. 1, sent. n. 16596 del 18.06.2008) “dai quali si desuma inequivocabilmente un effettuato giudizio positivo circa il vantaggio o l’utilità della prestazione, promanante da organi rappresentativi dell’amministrazione interessata, mentre non può essere desunta dalla mera acquisizione e successiva utilizzazione della prestazione stessa” (in tal senso, Sez. 3, n. 25156 del 14.10.2008, che conferma Sez. 1, sent. n. 16595 del 18.06.2008, Sez. 2, sent. n. 2312 del 31.01.2008 Sez. 2, sent. n. 2312 del 31.01.2008; in senso contrario si registra solo Sez. 3, sent. n. 11597 del 31.05.2005, che afferma la necessità di un riconoscimento espresso con apposita delibera dell’ente della utilità della prestazione ex art. 35 D.Lgs. n. 77 del 1995 e succ. modd.).
   d) In ogni caso, ai sensi dell’art. 2041 cod. civ., l’indebito arricchimento va indennizzato nei limiti, da un lato, dell’effettivo arricchimento del beneficiato, dall’altro alla “diminuzione patrimoniale” subita dal soggetto impoverito, e quindi non può comprendere il lucro cessante che sarebbe spettato a quest’ultimo se fosse stata contratta una valida obbligazione, ma solo la diminuzione patrimoniale da lui subita (Sez. Un., sent. n. 1875 del 27.01.2009); onde in tal caso l’indennizzo può essere liquidato con riferimento a parametri diversi dal prezzo di mercato della prestazione (ad esempio, l’arricchimento della p.a., per la partecipazione di un professionista ad una commissione comunale per gare, può essere liquidato con riferimento non alla tariffa professionale ma al gettone di presenza degli altri componenti: Cass. Civ. Sez. Un. ult. cit.) e non spettano altre voci di lucro cessante come la revisione prezzi (Sez. Un, sent. n. 23385 dell’01.09.2008)
.”
Ritiene di conseguenza il Giudicante, in aderenza ai propri orientamenti interpretativi, che in fattispecie relativa a “acquisizione di beni o servizi a favore di un ente locale -illegittima sotto il profilo sostanziale (nella fattispecie, perché promanante da soggetto non legittimato) e sotto il profilo contabile (nella fattispecie, perché mancante di atto di impegno contabile)- un “ingiusto” danno erariale può essere ipotizzato….in mancanza dei suddetti presupposti di riconoscibilità del debito (strumentalità della prestazione fuori bilancio all’esercizio di funzioni o di servizi di competenza dell’ente, riconoscimento dell’utilità della prestazione, nel senso di rispondenza agli obiettivi dell’amministrazione, arricchimento dell’ente, nel senso di locupletazione dell’altrui danno ex art. 2041 cod. civ.)”.
Pertanto, costituisce senz’altro danno ingiusto il pagamento -a titolo di debito fuori bilancio-:
a) delle somme richieste per prestazioni…non collegate all’esercizio di funzioni o servizi di competenza dell’ente;
b) delle somme cui non corrisponda un “arricchimento” dell’ente, nel senso precisato dall’art. 2041 cod. civ., ovvero di somme rispetto alle quali non vi sia diritto all’indennizzo del privato, in particolare:
   aa) somme cui non corrisponda un beneficio per l’ente stesso, ad esempio le spese eccedenti il valore della prestazione resa (ovvero la differenza tra quanto effettivamente pagato e la somma congrua rispetto al prezzo di mercato, o al prezzo imposto da atti normativi, della prestazione: Corte dei conti, Sez. II, n. 44 del 12.02.2003; Sez. T.A.A., sede di Trento, n. 12 del 07.02.2006 e n. 24 del 05.04.2006) o le spese legali sostenute dal privato per il pagamento delle prestazioni rese;
   bb) somme cui non corrisponde una diminuzione patrimoniale del privato (danno emergente), ma un mancato utile del privato stesso (lucro cessante) ad esempio interessi e rivalutazione, utile di impresa
”.
Si manifesta quindi munita di giuridico pregio la pretesa di parte attrice, che ha fondatamente rilevato la sussistenza di un danno erariale da ricollegare all’illegittimo riconoscimento di un importo da qualificare come “utile di impresa”, privo di qualsiasi utilità per l’Ente locale (tratto da www.respamm.it - Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 27.05.2013 n. 27).

ENTI LOCALISlitta l'emersione dei debiti imprevisti. Il calendario. Riconoscimento al 30 novembre.
CHE COSA CAMBIA/ Il finanziamento non può più essere coperto da alienazioni se non per le amministrazioni che fanno ricorso all'anticipazione anti-default.

Anche il riconoscimento dei debiti fuori bilancio da effettuare entro il 30 settembre con la salvaguardia degli equilibri quest'anno risente degli effetti delle fitte nebbie che ancora circondano i conti locali.
I Comuni che non hanno ancora approvato il preventivo e si avvalgono delle proroga al 30 novembre, durante l'esercizio provvisorio, in assenza di stanziamenti di spesa dell'ultimo bilancio approvato, non possono riconoscere debiti fuori bilancio (Corte dei conti della Campania, parere 23.05.2013 n. 213).
Questa regola –sottolineano i magistrati contabili– discende dalla considerazione del carattere autorizzatorio del bilancio di previsione e dei relativi stanziamenti.
Per gli enti locali che hanno approvato il bilancio di previsione, il riconoscimento di questi debiti quest'anno deve fare i conti con le novità arrivate a restringere i vincoli di finanza pubblica.
Innanzitutto per il finanziamento dei debiti di parte corrente, dal 01.01.2013 non possono essere più utilizzate le alienazioni, a differenza di quanto consentito fino all'anno scorso; l'unica via disponibile per il ripiano di spese correnti è ora l'utilizzo della leva tributaria, per cui l'ente può modificare le tariffe e le aliquote relative ai tributi entro il 30 settembre.
Qualora la rateizzazione triennale non fosse sufficiente a superare le condizioni di squilibrio, il consiglio può deliberare il ricorso al piano di riequilibrio finanziario pluriennale della durata massima di dieci anni, disciplinato dall'articolo 243-bis del Testo unico degli enti locali (Dlgs 267/2000).
Il ricorso alla procedura anti-dissesto consente agli enti locali di continuare a destinare anche le entrate da alienazioni al finanziamento dello squilibrio corrente, derogando così al nuovo principio imposto dalla legge di stabilità 2013, a condizione che l'ente acceda al fondo di rotazione per il finanziamento del piano di riequilibrio pluriennale e si attenga quindi alle conseguenti condizioni restrittive (deliberazione sezione Autonomie della Corte dei conti n. 14/2013).
Ai fini del Patto di stabilità interno, si ricorda che sono stati concessi spazi finanziari anche per i debiti in conto capitale riconosciuti alla data del 31.12.2012 oppure che presentavano i requisiti per il riconoscimento ai sensi dell'articolo 194 del Tuel (Dl 35/2013).
La proposta consiliare di deliberazione del debito fuori bilancio è soggetta –dopo le novità introdotte dal Dl 174/2012– al parere preventivo dell'organo di revisione. Una volta approvato, l'atto di riconoscimento del debito va inviato alla procura regionale della Corte dei conti.
I Comuni soggetti al Patto di stabilità devono porre particolare attenzione al riconoscimento di debiti fuori bilancio per l'acquisizione di beni e servizi in violazione degli obblighi di preventivo impegno di spesa nei limiti dell'utilità e dell'arricchimento dell'ente (la tipologia indicata alla lettera e) dell'articolo 194 del Testo unico degli enti locali).
Questa fattispecie è infatti particolarmente delicata ai fini delle elusioni ai vincoli di finanza pubblica; al riguardo si deve dimostrare che i debiti non rappresentano il rinvio a esercizi successivi di spese prevedibili e non impegnate a carico dei bilanci precedenti proprio per poter rientrare nei vincoli del patto. Il valore medio nazionale dell'incidenza di questi debiti per beni e servizi sul totale ripianato (29%) nel 2012 si divarica in una forbice molto ampia su base regionale.
Negli enti umbri l'incidenza è pari all'81%, in Toscana, Marche e Liguria supera il 60%. Mentre il fenomeno scende sotto il 20% in Puglia, Veneto, Sicilia e Campania (articolo Il Sole 24 Ore del 09.09.2013).

LAVORI PUBBLICI - PATRIMONIO: In merito ai cosiddetti "lavori di somma urgenza".
Il comma 3 dell’art. 191 dlgs n. 267/2000 risulta essere una deroga alla disciplina ordinaria, una sorta di “autorizzazione” da parte del legislatore a derogare in presenza di situazioni che richiedono un intervento immediato (somma urgenza) a tutela di interessi primari.
Tale deroga è ammessa quindi solo in presenza dei presupposti indicati dal legislatore: necessità di lavori di somma urgenza e mancanza (o insufficienza) di fondi destinati a coprire la spesa relativa ai predetti lavori. Solo in presenza di tali presupposti l’Ente può procedere all’ordinazione dei lavori a terzi ed attivare la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio nei modi indicati dal terzo comma.
Allora, appare chiara la volontà del legislatore di consentire una deroga alla procedura ordinaria non ogni qualvolta vi siano lavori di somma urgenza ma solo allorquando non vi siano fondi a tal fine stanziati. In tale circostanza, difatti, non è possibile per l’Ente procedere all’impegno di somme sul competente capitolo o intervento di bilancio in quanto fondi non ve ne sono o non sono sufficienti.

Diversamente, la presenza di fondi a tal fine destinati o, in altre parole, quando l’Ente può attivare l’ordinaria procedura d’impegno, non risulta necessario ricorrere alla disciplina derogatoria ed attivare la procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio.

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... il Sindaco del Comune di Riva Ligure chiede alla Sezione di controllo un parere in merito alla corretta interpretazione ed applicazione dell’art. 191, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000, (come modificato dall'art. 3, comma 1, lettera i), legge n. 213 del 2012), in base a cui “Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, qualora i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti, entro dieci giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare.”
Il Sindaco chiede di conoscere se nel caso in cui per i lavori di somma urgenza i fondi previsti a bilancio siano sufficienti occorra seguire la procedura di cui all’art. 194 (riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio).
...
Quesito analogo era stato posto dalla provincia di La Spezia cui questa Sezione di controllo ha rilasciato parere con delibera n. 12 del 2013, dalle cui conclusioni questa Sezione non intende discostarsi.
Brevemente il Collegio, nel ripercorrere quanto già osservato nelle delibera suddetta, ritiene che non sia indifferente, al fine di un corretto percorso argomentativo, evidenziare l’allocazione della norma all’interno del TUEL. L’art. 191, difatti, fissa le “Regole per l'assunzione di impegni e per l'effettuazione di spese” nel rispetto dei “Principi di gestione e controllo di gestione” (CAPO IV).
Il primo comma della norma citata individua l’ordinaria procedura di spesa per cui l’Ente può attivarsi solo se sussistono l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. Solo dopo, il responsabile del servizio, conseguita l'esecutività del provvedimento di spesa, comunica al terzo interessato l'impegno e la copertura finanziaria, contestualmente all'ordinazione della prestazione.
Se questa, come detto, è la procedura ordinaria prevista dalla legge,
il comma 3 dell’articolato normativo risulta essere una deroga alla disciplina ordinaria, una sorta di “autorizzazione” da parte del legislatore a derogare in presenza di situazioni che richiedono un intervento immediato (somma urgenza) a tutela di interessi primari.
Tale deroga è ammessa quindi solo in presenza dei presupposti indicati dal legislatore: necessità di lavori di somma urgenza e mancanza (o insufficienza) di fondi destinati a coprire la spesa relativa ai predetti lavori. Solo in presenza di tali presupposti l’Ente può procedere all’ordinazione dei lavori a terzi ed attivare la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio nei modi indicati dal terzo comma.
Accendendo un faro sui due requisiti appena evidenziati
appare chiara la volontà del legislatore di consentire una deroga alla procedura ordinaria non ogni qualvolta vi siano lavori di somma urgenza ma solo allorquando non vi siano fondi a tal fine stanziati. In tale circostanza, difatti, non è possibile per l’Ente procedere all’impegno di somme sul competente capitolo o intervento di bilancio in quanto fondi non ve ne sono o non sono sufficienti.
Diversamente, la presenza di fondi a tal fine destinati o, in altre parole, quando l’Ente può attivare l’ordinaria procedura d’impegno, non risulta necessario ricorrere alla disciplina derogatoria ed attivare la procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio.
Come detto,
la deroga è una sorta di autorizzazione del legislatore con cui l’Ente può procedere a costituire un debito fuori bilancio al fine di tutelare interessi primari e consentire, successivamente, attivare un percorso che consenta l’individuazione delle risorse da destinare alla copertura finanziaria dei lavori ordinati in via d’urgenza.
Che poi tali fondi vadano reperiti ex novo o possano trovarsi all’interno del bilancio dell’Ente non interessa al fine della corretta applicazione della norma.

Altro non farà l’Ente, in sede di riconoscimento del debito, se non quello che è già previsto dagli artt. 175 (Variazioni al bilancio di previsione ed al piano esecutivo di gestione) e 193 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio) del TUEL (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 10.05.2013 n. 22).

LAVORI PUBBLICI: Il Collegio ritiene che la corretta interpretazione e, conseguentemente, la corretta applicazione della norma in esame (art. 191, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000) sia la seguente.
Non è indifferente, al fine di un corretto percorso argomentativo, evidenziare l'allocazione della norma all'interno del TUEL. L'art. 191, difatti, fissa le "Regole per l'assunzione di impegni e per l'effettuazione di spese" nell'ambito dei "Principi di gestione e controllo di gestione".
Il primo comma della norma citata individua l'ordinaria procedura di spesa per cui l'Ente può attivarsi solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. Solo dopo il responsabile del servizio, conseguita l'esecutività del provvedimento di spesa, comunica al terzo interessato l'impegno e la copertura finanziaria, contestualmente all'ordinazione della prestazione.
Se questa, come detto, è la procedura ordinaria prevista dalla legge,
il comma 3 dell'articolato normativo risulta essere una deroga alla disciplina ordinaria, una sorta di "autorizzazione" da parte del legislatore a diversamente procedere in presenza di situazioni che richiedono un intervento immediato (somma urgenza) a tutela di interessi primari.
Tale deroga è ammessa quindi solo in presenza dei presupposti indicati dal legislatore: necessità di lavori di somma urgenza e mancanza di fondi destinati a coprire la spesa relativa ai predetti lavori. Solo in presenza di tali presupposti l'Ente può procedere all'ordinazione dei lavori a terzi ed attivare la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio nei modi indicati dal terzo comma.
Accendendo un faro sui due requisiti appena evidenziati appare chiara la volontà del legislatore di consentire una deroga alla procedura ordinaria non ogni qualvolta vi siano lavori di somma urgenza ma solo allorquando non vi siano, difatti, sufficienti fondi a tal fine stanziati. In tale circostanza, 9 non è possibile per l'Ente procedere all'impegno di somme sul competente capitolo o intervento di bilancio in quanto, appunto, perché fondi non ve ne sono o non sono sufficienti.
Diversamente, in presenza di fondi a tal fine destinati o, in altre parole, quando l'Ente può attivare l'ordinaria procedura d'impegno, non risulta necessario ricorrere alla disciplina derogatoria ed attivare la procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio.
Come detto, la deroga è una sorta di autorizzazione del legislatore con cui l'Ente può procedere a costituire un debito fuori bilancio al fine di tutelare interessi primari e consentire, successivamente, all'Ente di attivare un percorso che consenta l'individuazione delle risorse da destinare alla copertura finanziaria dei lavori ordinati in via d'urgenza.
Che poi tali fondi vadano reperiti ex novo o possano trovarsi all'interno del bilancio dell'Ente non interessa al fine della corretta applicazione della norma. Altro non farà l'Ente, in sede di riconoscimento del debito, se non quello che è già previsto dagli artt. 175 (Variazioni al bilancio di previsione ed al piano esecutivo di gestione) e 193 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio) del TUEL.
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... il Commissario straordinario presso la provincia di La Spezia chiede alla Sezione di controllo un parere in merito alla corretta interpretazione ed applicazione dell'art. 191, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000, (come modificato dall'art. 3, comma 1, lettera i), legge n. 213 del 2012), in base a cui "Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, la Giunta, qualora i fondi specificamente previsti in bilancio si dimostrino insufficienti, entro dieci giorni dall'ordinazione fatta a terzi, su proposta del responsabile del procedimento, sottopone al Consiglio il provvedimento di riconoscimento della spesa con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), prevedendo la relativa copertura finanziaria nei limiti delle accertate necessità per la rimozione dello stato di pregiudizio alla pubblica incolumità. Il provvedimento di riconoscimento è adottato entro 30 giorni dalla data di deliberazione della proposta da parte della Giunta, e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data contestualmente all'adozione della deliberazione consiliare.″
A parere del Commissario straordinario sembrerebbe che il legislatore, utilizzando l'espressione "fondi specificatamente previsti" abbia voluto intendere che se in bilancio vi è iscritto un capitolo per somme urgenze generiche, capiente per la somma urgenza specifica, non si deve attivare la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio, ancorché l'ordinativo all'impresa sia avvenuto prima dell'impegno della relativa somma.
Più frequentemente accade però che in bilancio non vi sia un capitolo ad hoc per le somme urgenze ma nell'ambito del PEG del servizio che attiva la somma urgenza vi possano essere stanziamenti adeguati sia in merito alla funzione che all'intervento.
Pertanto il Commissario chiede se anche in questo caso, mancando fondi specifici ma sussistendo fondi adeguati sia in merito al servizio che alla funzione che all'intervento (pur se non specificatamente previsti) l'Ente debba procedere al riconoscimento del debito fuori bilancio.
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Come narrato in fatto, il Commissario straordinario presso la provincia di La Spezia chiede di sapere, a seguito di corretta interpretazione dell'art. 191, comma 3, del D.lgs. 267/2000, quale sia l'ambito di applicazione della suddetta norma ossia quando è necessario procedere al riconoscimento della spesa relativa ai lavori di somma urgenza con le modalità previste dall'articolo 194, comma 1, lettera e), (riconoscimento dei debiti fuori bilancio).
Premesso che non appare corretta la ricostruzione effettuata dalla Provincia di La Spezia circa le presunte intenzioni del legislatore mediante l'utilizzo dell'inciso "fondi specificatamente previsti", il Collegio ritiene che la corretta interpretazione e, conseguentemente, la corretta applicazione della norma in esame sia la seguente.
Non è indifferente, al fine di un corretto percorso argomentativo, evidenziare l'allocazione della norma all'interno del TUEL. L'art. 191, difatti, fissa le "Regole per l'assunzione di impegni e per l'effettuazione di spese" nell'ambito dei "Principi di gestione e controllo di gestione".
Il primo comma della norma citata individua l'ordinaria procedura di spesa per cui l'Ente può attivarsi solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 153, comma 5. Solo dopo il responsabile del servizio, conseguita l'esecutività del provvedimento di spesa, comunica al terzo interessato l'impegno e la copertura finanziaria, contestualmente all'ordinazione della prestazione.
Se questa, come detto, è la procedura ordinaria prevista dalla legge,
il comma 3 dell'articolato normativo risulta essere una deroga alla disciplina ordinaria, una sorta di "autorizzazione" da parte del legislatore a diversamente procedere in presenza di situazioni che richiedono un intervento immediato (somma urgenza) a tutela di interessi primari.
Tale deroga è ammessa quindi solo in presenza dei presupposti indicati dal legislatore: necessità di lavori di somma urgenza e mancanza di fondi destinati a coprire la spesa relativa ai predetti lavori. Solo in presenza di tali presupposti l'Ente può procedere all'ordinazione dei lavori a terzi ed attivare la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio nei modi indicati dal terzo comma.
Accendendo un faro sui due requisiti appena evidenziati
appare chiara la volontà del legislatore di consentire una deroga alla procedura ordinaria non ogni qualvolta vi siano lavori di somma urgenza ma solo allorquando non vi siano, difatti, sufficienti fondi a tal fine stanziati. In tale circostanza, 9 non è possibile per l'Ente procedere all'impegno di somme sul competente capitolo o intervento di bilancio in quanto, appunto, perché fondi non ve ne sono o non sono sufficienti.
Diversamente, in presenza di fondi a tal fine destinati o, in altre parole, quando l'Ente può attivare l'ordinaria procedura d'impegno, non risulta necessario ricorrere alla disciplina derogatoria ed attivare la procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio.
Come detto,
la deroga è una sorta di autorizzazione del legislatore con cui l'Ente può procedere a costituire un debito fuori bilancio al fine di tutelare interessi primari e consentire, successivamente, all'Ente di attivare un percorso che consenta l'individuazione delle risorse da destinare alla copertura finanziaria dei lavori ordinati in via d'urgenza.
Che poi tali fondi vadano reperiti ex novo o possano trovarsi all'interno del bilancio dell'Ente non interessa al fine della corretta applicazione della norma. Altro non farà l'Ente, in sede di riconoscimento del debito, se non quello che è già previsto dagli artt. 175 (Variazioni al bilancio di previsione ed al piano esecutivo di gestione) e 193 (Salvaguardia degli equilibri di bilancio) del TUEL (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 18.03.2013 n. 12).

ENTI LOCALI: Il riconoscimento del debito fuori bilancio derivante da sentenza, a differenza delle altre ipotesi elencate dal legislatore alle lettere da b) ad e) dell'art. 194 dlgs 267/2000, non lascia alcun margine di apprezzamento discrezionale all’organo consiliare.
In altri termini, nel caso in esame, il Consiglio dell’ente locale non deve e non può compiere alcuna valutazione, in quanto il pagamento del relativo debito è dovuto in base a un titolo esecutivo prodottosi in sede giurisdizionale.
Diversamente nelle altre ipotesi l’organo assembleare gode della discrezionalità necessaria per valutare e riconoscere la legittimità del debito, al fine poi di procedere al relativo pagamento.
Pertanto, nel caso di debiti derivanti da sentenze il riconoscimento consiliare svolge una mera funzione ricognitiva; si tratta di una presa d’atto finalizzata al mantenimento degli equilibri di bilancio.
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In mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le sentenze esecutive, analogamente a quanto dettato per le amministrazioni statali, ai fini di una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, se del caso con ulteriori accorgimenti predisposti dal legislatore per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale, la Sezione ritiene di non poter accogliere, allo stato attuale, un’interpretazione estensiva dell’art. 14, comma 2, del D.L. 31.12.1996, n. 669, conv. in L. 28.02.1997, n. 30, che consenta anche agli enti locali di procedere al pagamento prima della delibera consiliare.

...
In particolare, il Sindaco chiede se “sia possibile o no procedere al pagamento delle somme scaturenti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi ai sensi dell’art. 194, lett. a), del D.lgs. 267/2000 con provvedimento del Dirigente anche prima dell’adozione della deliberazione consiliare di presa d’atto.
Ad avviso del Sindaco, essendo tale procedura sottratta alla discrezionalità dell’ente locale, si potrebbe effettuare il pagamento con un provvedimento dirigenziale prima dell’adozione della delibera consiliare, anche al fine di evitare ulteriori aggravi di spese. Il procedimento, di conseguenza, sarebbe così scandito: “a.1 adozione di Determinazione dirigenziale da parte del Dirigente competente di riconoscimento del debito, previa verifica della sussistenza del titolo esecutivo;
a.2 emissione dell'ordinativo di pagamento al Tesoriere comunale da parte del Dirigente dell'Ufficio Economo—Finanziario;
a.3 proposta di Deliberazione del Consiglio Comunale per la presa d'atto della sentenza liquidata al creditore che preveda, ai sensi dell'art. 23, comma 5, della legge 27.12.2002 n. 289, la trasmissione alla Corte dei Conti
”.
Con specifico riferimento all’oggetto della presente pronuncia, il Collegio ritiene di poter fornire all’amministrazione richiedente indicazioni di principio volte a coadiuvare quest’ultima nell’esercizio delle proprie funzioni.
Al riguardo rilevano le norme concernenti i debiti fuori bilancio e, in primo luogo, la lettera a) dell’art. 194 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (d’ora in poi TUEL). La disposizione stabilisce che gli enti locali, con periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità degli enti medesimi ovvero almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun anno (in tal senso, infatti, opera il richiamo all’art. 193, comma 2, TUEL, ndr), riconoscono con deliberazione consiliare la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive.
In secondo luogo, occorre ricordare l’art. 14 del D.L. 31.12.1996, n. 669, conv. in L. 28.02.1997, n. 30 rubricato “esecuzione forzata nei confronti di pubbliche amministrazioni” che, al primo comma, dispone: “Le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non economici completano le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di denaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto”.
Infine, non è possibile tralasciare il secondo comma della disposizione appena citata che afferma che “Nell'ambito delle amministrazioni dello Stato, nei casi previsti dal comma 1, il dirigente responsabile della spesa, in assenza di disponibilità finanziarie nel pertinente capitolo, dispone il pagamento mediante emissione di uno speciale ordine di pagamento rivolto all'istituto tesoriere, da regolare in conto sospeso. La reintegrazione dei capitoli avviene a carico del fondo previsto dall'articolo 7 della legge 05.08.1978, n. 468, in deroga alle prescrizioni dell'ultimo comma. Con decreto del Ministro del tesoro sono determinate le modalità di emissione nonché le caratteristiche dello speciale ordine di pagamento previsto dal presente comma”.
La norma, dunque, si riferisce specificamente alle amministrazioni statali, non disponendo alcunché in relazione agli enti diversi dallo Stato.
In base ad un’interpretazione letterale risulterebbero esclusi da tale procedura gli enti locali. In tal senso, pur in presenza delle risorse finanziarie necessarie, l’amministrazione locale non potrebbe procedere al pagamento del debito derivante da sentenza esecutiva se non prima del riconoscimento consiliare.
Tuttavia, prima di rispondere al quesito proposto occorre effettuare una premessa in ordine alla natura giuridica da attribuire alla deliberazione consiliare di riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio nella specifica ipotesi delle sentenze esecutive. In particolare, bisogna accertare se il provvedimento abbia natura autorizzatoria ovvero meramente ricognitiva in relazione alla salvaguardia degli equilibri generali di bilancio.
Invero, in base alle norme citate e con riferimento ai poteri dell’organo assembleare nell’ipotesi de qua,
il riconoscimento del debito fuori bilancio derivante da sentenza, a differenza delle altre ipotesi elencate dal legislatore alle lettere da b) ad e), non lascia alcun margine di apprezzamento discrezionale all’organo consiliare.
In altri termini, nel caso in esame, il Consiglio dell’ente locale non deve e non può compiere alcuna valutazione, in quanto il pagamento del relativo debito è dovuto in base a un titolo esecutivo prodottosi in sede giurisdizionale.

Diversamente nelle altre ipotesi l’organo assembleare gode della discrezionalità necessaria per valutare e riconoscere la legittimità del debito, al fine poi di procedere al relativo pagamento.
Pertanto,
nel caso di debiti derivanti da sentenze il riconoscimento consiliare svolge una mera funzione ricognitiva; si tratta di una presa d’atto finalizzata al mantenimento degli equilibri di bilancio. In tal senso depone anche l’interpretazione letterale dell’art. 194 TUEL che disponendo che gli enti locali “riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio”, usa un’espressione che non indica un provvedimento “preventivo” a contenuto autorizzatorio, necessario al fine di rimuovere un limite legale allo svolgimento di una attività. Viceversa, si tratta di un provvedimento di puro riconoscimento di debito accostabile all’art. 1988 c.c. secondo cui la ricognizione di debito non costituisce autonoma fonte di obbligazione, ma ha solo l'effetto confermativo di un preesistente rapporto fondamentale, “venendo ad operarsi, un'astrazione meramente processuale della "causa debendi", comportante una semplice "relevatio ab onere probandi" per la quale il destinatario della promessa è dispensato dall'onere di provare l'esistenza del rapporto fondamentale, che si presume fino a prova contraria, ma dalla cui esistenza o validità non può prescindersi sotto il profilo sostanziale, con il conseguente venir meno di ogni effetto vincolante della ricognizione di debito, ove rimanga giudizialmente provato che il rapporto fondamentale non è mai sorto o è invalido o si è estinto” (cfr. in tal senso, ex multis, Cass. civ. sez. II, sent. n. 18259 del 22.08.2006; nonché Cass. civ. sez. lav., sent. n. 17423 dell’08.08.2007). In tale ottica, la Suprema Corte ha, anche, ritenuto che “il riconoscimento del debito fuori bilancio non costituisce fattispecie idonea a produrre i medesimi effetti negoziali riconducibili alla (sottostante, ndr) fattispecie legale" (cfr. Cass. civ., sez. I, sent. n. 7966 del 27.03.2008).
In virtù di tale natura giuridica, secondo una certa prospettiva,
si ritiene che in tal caso anche in ambito locale gli organi amministrativi, accertata la sussistenza del provvedimento giurisdizionale, possano procedere al relativo pagamento anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento. Ciò pure perché ex art. 14, comma 2, cit., neanche l’eventuale delibera potrebbe impedire l’avvio delle procedure esecutive per l’adempimento coattivo del debito (cfr. Corte dei conti, S.R. Regione Sicilia, 2/2005; Corte dei Conti, sez. contr. Sardegna, 6/2005, cit.; Corte dei conti, sez. contr. Sardegna, 12/2006). Come, infatti, afferma il Comune di Torre Annunziata “a differenza delle ipotesi di riconoscimento di legittimità di debito fuori bilancio elencate dalla lett. b) alla lett. e) del richiamato art. 194 del D.lgs. n. 267/2000, quella prevista alla lett. a) non lascia alcuna discrezionalità valutativa all'Organo Consiliare tanto che, sempre secondo la normativa dello Stato (art. 14 del d.l. 31/12/1996 n. 669, convertito con modificazioni nella legge 28/02/1997 n. 30) trascorsi 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo, il creditore può azionare la procedura esecutiva forzata (pignoramento presso terzi) previa notifica dell'atto di precetto”.
Indubbiamente tale interpretazione ha il vantaggio di essere coerente con i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa e con l’interesse della collettività alla eliminazione di ogni superfluo esborso di denaro pubblico. Infatti, attendere la delibera consiliare potrebbe comportare dei costi inutili rappresentati, in primo luogo, dagli interessi legali e dall’eventuale rivalutazione monetaria. Inoltre, nell’ipotesi in cui il provvedimento consiliare non intervenga entro il termine di centoventi giorni previsto dall’art. 14 del D.L. 669/96, a tali oneri andrebbero ad aggiungersi le spese giudiziali derivanti dalle procedure esecutive, con ulteriori pesi economici ricadenti sulla collettività.
Come evidenziato dal Comune richiedente “il procedimento amministrativo fino ad ora attuato comporta maggiori oneri di spesa a carico dell'Amministrazione comunale costituiti oltre che dagli interessi e dalla eventuale rivalutazione monetaria, anche delle spese giudiziali derivanti dalle procedure esecutive di pignoramento presso terzi eventualmente azionate dai creditori qualora il riconoscimento del debito venga effettuato oltre i 120 giorni previsti dal più volte richiamato art. 14 del d. I. 31/12/1996 n. 669, convertito con modificazioni nella legge 28/02/1997 n. 30 e ss.mm.ii.
In virtù di tali considerazioni risulta evidente come il legislatore avrebbe dovuto disciplinare a parte il caso in esame, anche ai fini di una parità di trattamento, ex art. 3 Cost., tra i creditori delle amministrazioni statali, tutelati dal comma 2 dell’art. 14 cit., che, come detto, dispone la possibilità del pagamento del debito fuori bilancio mediante emissione di uno speciale ordine di pagamento rivolto al tesoriere, ed i creditori degli enti locali, ove tale procedura non è prevista. Ciò, in quanto, se, da un lato, può riscontrarsi un elemento unificante fra tutte le ipotesi previste dall’art. 194 TUEL, consistente nella circostanza che il debito nasce al di fuori e indipendentemente dalle ordinarie procedure riguardanti la formazione della volontà dell’ente, dall’altro e per contro, la natura dei diversi casi di debito non è assolutamente unitaria. Nell’ipotesi in esame, come visto, a differenza delle altre, il debito si impone all’ente ex se, in base alla forza imperativa della sentenza (in tal senso cfr. Corte dei Conti, sez. contr. Friuli Venezia Giulia, n. 6/1c/2005), non residuando in capo all’ente alcun margine di discrezionalità circa l’an e il quantum del debito, stabiliti già dal provvedimento giurisdizionale (cfr. Corte dei Conti, sez. contr. Puglia, n. 9/2012).
Tuttavia,
la Sezione ritiene di dover condividere una diversa interpretazione secondo cui nel caso in esame alla luce dell’imperatività del provvedimento giudiziale il significato della delibera del Consiglio non è quello di riconoscere una legittimità del debito che già è stata verificata, ma di ricondurre “al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso, così come previsto al punto 101 dal principio contabile n. 2 nella versione redatta dall’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli Enti locali in data 12/03/2008 (cfr. in tal senso Corte dei Conti, sez. contr. Puglia, 93/2010). La delibera consiliare è necessaria, quindi, al fine di individuare la fonte di finanziamento in ottemperanza all’obbligo di copertura finanziaria gravante sui provvedimenti di spesa ex art. 191 TUEL. La norma da ultimo citata, infatti, disciplina le “regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese”, imponendo dei “meccanismi di natura tecnico-contabile per evitare il formarsi di debiti fuori bilancio e per garantire l’equilibrio tra le entrate e le spese.
Sinteticamente: le spese possono essere effettuate solo se vi è stata l’assunzione dell’impegno contabile e l’attestazione della copertura finanziaria
” (in tali termini si esprime Corte dei Conti, sez. contr. Campania, 22/2009). Ogni spesa può essere effettuata solo in presenza di una regolare assunzione di atto di impegno registrato, e purché vi sia la relativa copertura finanziaria negli stanziamenti di bilancio, in modo da contenere appunto il fenomeno dei debiti fuori bilancio (Corte dei Conti, sez. contr. Emilia Romagna, 311/2012). In tale prospettiva, l’art. 194, primo comma, TUEL rappresenta un’eccezione ai principi riguardanti la necessità del preventivo impegno formale e della copertura finanziaria; onde per riportare le ipotesi previste nei principi di copertura finanziaria è, dunque, richiesta la delibera consiliare.
In tal senso,
con il provvedimento consiliare viene ripristinata la fisiologia della fase della spesa e i debiti de quibus vengono ricondotti al sistema (in tal senso vd. Corte dei Conti, sez. contr. Friuli Venezia Giulia, 6/1c/2005, cit.) con l’adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio finanziario. Inoltre, la delibera consiliare svolge anche il ruolo di accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità. Del resto, questa funzione di accertamento è rafforzata dalla previsione dell’invio agli organi di controllo e alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. 289/2002) delle delibere in esame (in tal senso, cfr. Corte dei conti, sez. contr. Lombardia, 1/2007).
Nell’ottica delineata,
la delibera consiliare svolge una duplice funzione: da un lato, giuscontabilistica, per la salvaguardia degli equilibri di bilancio; dall’altro garantista, per l’accertamento delle responsabilità nella fattispecie in esame (cfr. Corte dei conti, sez. contr. Lombardia, 1/2007, cit.; Corte dei conti, sez. contr. Emilia Romagna, 20/2007; Corte dei conti, sez. contr. Lombardia, 401/2012).
In base alle considerazioni esposte,
ad avviso del Collegio, sussiste, nel caso di sentenza esecutiva, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio per il riconoscimento del debito, in modo da impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali. Come infatti previsto anche dal punto 103 del principio contabile n. 2 cit. “Nel caso di sentenza esecutiva al fine di evitare il verificarsi di conseguenze dannose per l’ente per il mancato pagamento nei termini previsti decorrenti dalla notifica del titolo esecutivo, la convocazione del Consiglio per l’adozione delle misure di riequilibrio deve essere disposta immediatamente e in ogni caso in tempo utile per effettuare il pagamento nei termini di legge ed evitare la maturazione di oneri ulteriori a carico del bilancio dell’ente”.
Diversamente, si potrebbero prospettare evidenti e consequenziali profili di responsabilità, nel caso di tempi di attesa troppo lunghi, in particolare se in prossimità dello scadere ovvero oltre il periodo di salvaguardia previsto per le Pubbliche Amministrazioni (120 giorni) ex art. 14 comma 1, cit.. Pertanto, alla luce dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali dell’art. 194 TUEL.
In mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le sentenze esecutive, analogamente a quanto dettato per le amministrazioni statali, ai fini di una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, se del caso con ulteriori accorgimenti predisposti dal legislatore per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale, la Sezione ritiene di non poter accogliere, allo stato attuale, un’interpretazione estensiva dell’art. 14, comma 2, cit. che consenta anche agli enti locali di procedere al pagamento prima della delibera consiliare.
Ora, posto questo ragionamento in via di principio, occorre notare che per la Regione Campania sussiste una particolare disciplina. Il legislatore regionale, nella sua riconosciuta autonomia legislativa ex artt. 117, 121 e 127 Cost., ha infatti imposto un termine perentorio alla convocazione del Consiglio regionale nel caso in esame.
In tal senso, l’art. 47, comma 5, della legge regionale 30.04.2002, n. 7 (Ordinamento contabile della regione Campania, pubblicata nel B.U. Campania 06.05.2002, n. 23), stabilisce che “al riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio di cui al comma a), il Consiglio regionale provvede entro sessanta giorni dalla ricezione della relativa proposta”.
Proprio al fine di evitare ulteriori danni a carico dell’Ente, in caso di difficoltà o di ritardi nella convocazione del Consiglio regionale, la Regione si è autovincolata, in relazione ai termini di convocazione.
La natura perentoria di tale termine si deduce nel prosieguo della norma secondo cui “Decorso inutilmente tale termine, la legittimità di detto debito si intende riconosciuta”. In caso di inadempimento all’obbligo di convocazione tempestiva, pertanto, è prevista un’ipotesi di silenzio significativo. Naturalmente, in tal caso, non solo sarà necessaria una successiva delibera con cui indicare la copertura finanziaria, ma dall’eventuale formazione del provvedimento in via significativa potrebbero derivare eventuali profili di responsabilità.
Nella prospettiva delineata, la possibilità di agire in virtù di una delibera formatasi “silenziosamente”, prevista quale eccezione e sanzione all’inottemperanza del Consiglio, rappresenta la conferma della correttezza dell’impostazione proposta e cioè della necessità della previa delibera consiliare.
Tale impostazione non muta neanche qualora vi sia già una disponibilità finanziaria sui pertinenti capitoli di competenza del bilancio. Secondo la Sezione anche nel caso di una preesistente copertura finanziaria non viene meno la necessità dell’attivazione della procedura consiliare di riconoscimento. Indubbiamente, sarebbe opportuno che l’ente valuti previamente in base alle circostanze ed alle diverse fattispecie, se effettuare un accantonamento in vista di una probabile soccombenza giudiziale al fine di evitare o neutralizzare gli effetti sfavorevoli della sentenza sugli equilibri di bilancio; ma la presenza di uno specifico fondo non consentirebbe comunque all’ente di omettere la delibera di riconoscimento, in quanto in tal modo si vanificherebbe la disciplina di garanzia prevista dall’ordinamento (cfr. in tal senso Corte dei conti, sez. contr. Lombardia, 1/2007, cit.).
A tal proposito, risulta utile evidenziare che l’impatto sul bilancio può essere minore se nel bilancio viene previsto uno specifico fondo per la copertura di spese giudiziali in caso di soccombenza, perché si potrà fronteggiare il pagamento del debito utilizzando quanto già destinato a tale scopo. Diversamente, con la delibera consiliare dovranno essere indicate quali risorse utilizzare; il che potrebbe comportare evidenti ricadute sulla collettività, in quanto presumibilmente l’ente potrebbe trovarsi costretto ad aumentare le entrate ovvero a diminuire spese già previste (cfr. in tal senso Corte dei Conti, sez. contr. Lombardia, 483/2011).
Un problema particolare potrebbe porsi nel caso di appello della sentenza da parte del Comune. Anzi, come precisato dal punto 102 del citato principio contabile n. 2: “Il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva non costituisce acquiescenza alla stessa e pertanto non esclude l’ammissibilità dell’impugnazione. Il medesimo riconoscimento, pertanto, deve essere accompagnato dalla riserva di ulteriori impugnazioni ove possibili e opportune”.
La questione si pone, in particolare, in quanto a seguito della modifica apportata all’art. 282 c.p.c. dalla L. 353/1990, le sentenze di primo grado sono provvisoriamente esecutive tra le parti (tant’è che l’art. 194, lett. a), TUEL non ha riproposto l’analoga disposizione contenuta nell’art. 37, lett. a), d.lgs. 25.02.1995, n. 77 che faceva riferimento a “sentenze passate in giudicato o sentenze immediatamente esecutive”).
La Sezione ritiene, in tal caso, opportuno precisare che se il Giudice di Appello sospendesse in via cautelare l’esecutività della sentenza, con il conseguente venire meno dell’obbligo di provvedere al riconoscimento del debito da parte del Consiglio, l’ente potrebbe accantonare in via prudenziale e nel rispetto dei principi di una sana e corretta gestione finanziaria, idonee risorse atte a garantire la copertura del debito in caso di eventuale soccombenza (Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 31.01.2013 n. 15).

anno 2012

ENTI LOCALI: E. Materia, IL FENOMENO DEI DEBITI FUORI BILANCIO QUALE COMPONENTE FONDAMENTALE NELLA REGOLAMENTAZIONE DEL CONTROLLO DI REGOLARITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE PREVISTA DAL D.L. N. 174/2012 (Gazzetta Amministrativa n. 4/2012).

ATTI AMMINISTRATIVI - COMPETENZE GESTIONALI La firma sulle transazioni.
DOMANDA:
Il Comune deve firmare con urgenza una transazione che all'uopo viene approvata con deliberazione giuntale; nella deliberazione de qua la giunta autorizza testé il sindaco -in qualità di legale rappresentante dell'ente- alla firma dell'atto.
Il segretario generale sostiene che è necessario il parere del revisore contabile e che, la firma sulla transazione non deve essere apposta dal sindaco ma dal dirigente del settore contenzioso: è corretto?
RISPOSTA:
Facendo riferimento alla questione posta, si fa presente quanto segue:
In linea generale si sottolinea che, sulla base di quanto stabilito dall’articolo 239 del Tuel, è previsto che l’Organo di revisione svolga una attività di collaborazione nei confronti dell’organo consiliare. Le modifiche introdotte dalla legge 283/2012, hanno allargato l’elenco delle materie sulle quali l’organo di revisione deve esprimere il proprio parere; in particolare, è stato previsto che l’organo di revisione esprima un parere anche sulle “proposte di riconoscimento dei debiti fuori bilancio e transazioni”.
La materia della autorizzazione alle “transazioni” rientra tra le competenze della Giunta. Pertanto si potrebbe ritenere che il parere dell’Organo di revisione su questi provvedimenti non sia dovuto. Però, in considerazione del fatto che la nuova versione dell’articolo 239 prevede espressamente questa tipologia di provvedimenti, si ritiene opportuno e prudenziale sottoporre anche questi provvedimenti al preventivo parere dell’Organo di revisione.
Si condivide quanto affermato nel quesito a proposito di chi deve sottoscrivere l’atto. Infatti, sulla base di quanto stabilito dall’articolo 107 del Tuel, la firma sulla transazione deve essere apposta dal dirigente del settore di competenza (20.12.2012 - tratto da www.ancirisponde.ancitel.it).

ENTI LOCALI - LAVORI PUBBLICI - PUBBLICO IMPIEGO: Il debito derivante da lodo arbitrale rituale in materia di lavori pubblici è riconoscibile quale debito fuori bilancio attesa l’equiparabilità, quanto all’efficacia, alla sentenza.
Per la copertura dello stesso è possibile applicare dell’avanzo di amministrazione disponibile, ovviamente nel pieno rispetto dei presupposti di legge (cfr. art. 187 TUEL) e tenendo in considerazione l’obbligo giuridico del Comune di rispettare gli obblighi derivanti dal patto di stabilità interno.
Nella delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio occorre individuare il soggetto responsabile della formazione della fattispecie debitoria in questione.
A tale individuazione deve fare seguito l’adozione delle necessarie misure a tutela del patrimonio dell’ente (ed, in particolare, la messa in mora del debitore), provvedendo a trasmettere alla Procura regionale della Corte dei Conti competente per territorio la delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio in ossequio ai vigenti obblighi di legge.
Il Sindaco del Comune di Cisano Bergamasco (BG) ha posto alla Sezione una richiesta di parere avente ad oggetto le modalità e gli effetti del riconoscimento quale debito fuori bilancio dell’obbligazione in capo all’ente di pagare una somma di denaro a seguito di condanna contenuta in un lodo arbitrale.
Più nel dettaglio, l’organo rappresentativo dell’ente precisa quanto segue.
E’ pervenuto al Comune da parte del Collegio arbitrale un lodo relativo a maggiori somme dovute per la costruzione di una scuola materna.
Dall’esame del lodo si evince che l’Amministrazione Comunale deve corrispondere all’impresa aggiudicataria dei lavori la somma di euro 411.978,17 oltre ad euro 76.000 circa per compensi al Collegio arbitrale, CTU, spese per marche da bollo, trasferte, etc.. per un totale complessivo di euro 487.978,17.
Il Sindaco precisa che, a tre mesi dalla nomina, deve fronteggiare una situazione che porterà al sicuro sforamento del patto di stabilità con gravi conseguenze sia a livello di erogazione di servizi alla cittadinanza, sia a livello di futura gestione amministrativa che subirà sanzioni pesanti quali la decurtazione del Fondo di riequilibrio, la mancata assunzione di personale, l’impossibilità di contrarre mutui, la decurtazione delle indennità, etc..
Tutto ciò premesso, al fine di avere un quadro preciso su quale comportamento attuare al fine di non incorrere in responsabilità contabili, tenuto conto che l’Amministrazione intende ricorrere in appello per nullità del lodo, chiedendo la sospensiva dello stesso, il Sindaco pone alla Sezione i seguenti quattro quesiti.
1) Indipendentemente dal ricorso in appello, il Consiglio Comunale deve riconoscere subito il debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 TUEL?
2) Per la copertura finanziaria dello stesso è possibile ricorrere all’avanzo di amministrazione, provvedendo al pagamento mediante un piano di rateizzazione della durata di tre anni finanziari da convenire con la controparte?
3) Tenuto conto che l’impiego dell’avanzo di amministrazione porterebbe al sicuro sforamento del patto di stabilità, è forse più utile provvedere ad aumentare le imposte e le tasse o prevedere un aumento di entrate relative ad eventuali alienazioni di immobili, tenuto conto che la riduzione della spesa fissa è praticamente impossibile?
4) L’azione di responsabilità nei confronti di chi ha provocato tale debito è da intraprendere nella stessa delibera di riconoscimento del debito?

Per quanto concerne il primo quesito, il Sindaco chiede se il Consiglio Comunale debba riconoscere subito il debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 TUEL.
Orbene, la Sezione osserva che nel caso di debiti derivanti da sentenza esecutiva il significato del provvedimento del Consiglio Comunale non è quello di riconoscere una legittimità del debito che già esiste, ma di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso.
In altri termini, la valenza della delibera consiliare ex art. 194, comma 1, lett. a), T.U.E.L. non è quella di riconoscere la legittimità di una obbligazione, la cui validità è stata oggetto di delibazione in sede giudiziaria, quanto una funzione giuscontabilistica individuabile nella salvaguardia degli equilibri di bilancio (mediante l’individuazione delle risorse necessarie a finanziare il debito), ed anche garantista consistente nell’accertamento di chi sia responsabile della formazione della fattispecie debitoria che si è formata al di fuori della ordinaria contabilità dell’ente (cfr. la delibera della Sezione n. 1/2007). Deve, altresì, aggiungersi che, in ogni caso, dal riconoscimento di legittimità discende l’obbligo, per l’ente pubblico, di contabilizzazione e di quantificazione finanziaria del debito riconosciuto, in virtù dei principi di universalità, veridicità ed attendibilità del bilancio.
Peraltro, il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva non costituisce acquiescenza alla stessa, e pertanto non esclude l’ammissibilità dell’impugnazione. Il medesimo riconoscimento deve essere accompagnato dalla riserva di ulteriori impugnazioni ove possibili e opportune.
Ne deriva che nel caso di sentenza esecutiva, al fine di evitare il verificarsi di conseguenze dannose per l’ente per il mancato pagamento nei termini previsti, la convocazione del Consiglio Comunale per l’adozione delle misure di riequilibrio deve essere disposta immediatamente e in ogni caso in tempo utile per effettuare il pagamento nei termini di legge ed evitare la maturazione di oneri ulteriori a carico del bilancio dell’ente.
Tali principi possono essere estesi alla riconoscibilità quale debito fuori bilancio di un debito derivante da lodo arbitrale rituale in materia di lavori pubblici, attesa l’equiparabilità, quanto all’efficacia, alla sentenza (Corte Conti, Sez. Lombardia, delib. n. 910/2009).
In relazione al secondo quesito, il Sindaco si interroga se per la copertura finanziaria del debito fuori bilancio in esame sia possibile ricorrere all’avanzo di amministrazione, provvedendo al pagamento mediante un piano di rateizzazione della durata di tre anni finanziari da convenire con la controparte.
Ai sensi dell’art. 194, comma 2, TUEL per il pagamento del debito fuori bilancio l’ente può provvedere anche mediante un piano di rateizzazione, della durata di tre anni finanziari, compreso quello in corso, convenuto con i creditori. Per il finanziamento delle spese suddette, in ossequio all’art. 193, comma 3, TUEL, possono essere utilizzate per l’anno in corso e per i due successivi tutte le entrate e le disponibilità, ad eccezione di quelle provenienti dall’assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché i proventi derivanti dall’alienazione di beni patrimoniali disponibili. E’ possibile provvedere alla copertura della spesa in argomento mediante l’applicazione dell’avanzo di amministrazione disponibile, ovviamente nel pieno rispetto dei presupposti di legge (cfr. art. 187 TUEL).
Passando al terzo quesito, il Sindaco -tenuto conto che l’impiego dell’avanzo di amministrazione porterebbe al sicuro sforamento del patto di stabilità– chiede se sia più utile provvedere ad aumentare le imposte e le tasse o prevedere un aumento di entrate relative ad eventuali alienazioni di immobili, tenuto conto che la riduzione della spesa fissa è praticamente impossibile.
Ribadita la declaratoria di inammissibilità di siffatto quesito nella parte in cui involge profili di discrezionalità politica rientranti nell’esclusiva sfera dell’ente, il Collegio rammenta il cogente obbligo giuridico in capo alla Civica Amministrazione –anche in sede di reperimento delle risorse a copertura del debito in esame- di rispettare il patto di stabilità interno sin dalla predisposizione del bilancio di previsione (oltre che, ovviamente, all’esito della gestione), adottando gli opportuni provvedimenti.
Infine, con il quarto quesito l’organo rappresentativo dell’ente chiede se l’azione di responsabilità nei confronti di chi ha provocato tale debito debba essere intrapresa nella stessa delibera di riconoscimento del debito.
A questo proposito, il Collegio ribadisce innanzitutto quanto già segnalato sub quesito n. 1, in merito alla necessità di individuare, all’interno della delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio, il soggetto responsabile della formazione della suddetta fattispecie debitoria che si è formata al di fuori della ordinaria contabilità dell’ente. A tale individuazione deve fare seguito l’adozione delle necessarie misure a tutela del patrimonio dell’ente (ed, in particolare, la messa in mora del debitore), provvedendo a trasmettere alla Procura regionale della Corte dei Conti della Lombardia la delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio in ossequio ai vigenti obblighi di legge (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 18.09.2012 n. 401).

APPALTIContratti. Danno erariale per appalti «scoperti». Pagamento a carico del funzionario che ha autorizzato l'impegno.
LE AUTORIZZAZIONI/ Imputabili all'ente solo le obbligazioni assunte con delibera autorizzativa e copertura prevista nei documenti contabili.

Il contratto sottoscritto dal Comune senza un valido impegno di spesa non può essere inquadrato nella categoria dei cosiddetti contratti attivi dell'ente e, pertanto, ne risponde per danno erariale direttamente il funzionario responsabile.
L'atto negoziale posto in essere con un impegno di spesa assunto senza la necessaria copertura finanziaria non è imputabile al Comune e l'azione di responsabilità è esperibile dai privati contro gli amministratori e i funzionari degli enti locali per prestazioni e servizi resi senza il rispetto delle prescritte formalità.

Questi i principi sanciti dalla Corte di Cassazione nella sentenza 04.09.2012 n. 14785, con cui è stato respinto il ricorso presentato da una società contro il Comune che non aveva pagato il corrispettivo di un contratto d'appalto, sottoscritto anni prima, relativo al servizio di rilevazione dei tributi comunali evasi.
La Corte ha chiarito che, nel rispetto dei principi di legalità e correttezza, gli atti di acquisizione di beni e servizi possono essere imputati all'ente solo in presenza di una delibera autorizzativa e della relativa copertura finanziaria. In mancanza di questa documentazione, il contratto d'appalto è solo apparentemente riconducibile al l'ente pubblico, mentre è sempre imputabile al funzionario che ha autorizzato l'effettuazione dei lavori.
In assenza dei necessari atti di imputazione della spesa, si realizza una frattura del nesso organico con l'apparato pubblico e la conseguente responsabilità non può essere attribuita all'amministrazione.
Secondo i magistrati, il mancato pagamento del dovuto non è in contrasto con i principi di correttezza e buona fede, in quanto la violazione dei principi sopra richiamati determina l'inesistenza di un rapporto diretto tra terzo contraente e Pa.
Come la nullità di una delibera conferente ad un professionista l'incarico per la progettazione di un'opera pubblica esclude la sua idoneità a costituire titolo per il compenso, la Cassazione ha chiarito che anche l'assenza di un valido impegno di spesa determina l'impossibilità di imputare all'ente l'obbligazione derivante dal contratto.
Inoltre, non avendo l'ente proceduto al formale riconoscimento di legittimità del debito fuori bilancio (che costituisce valutazione di competenza dell'amministrazione), il vizio di legittimità del contratto, conseguente alla mancata copertura finanziaria, non è stato nemmeno sanato dal Comune interessato.
Pertanto, il rapporto obbligatorio intercorreva unicamente tra il terzo contraente e il funzionario che aveva autorizzato la prestazione.
Il quadro normativo di riferimento stabilisce che il giudice non può sostituirsi al l'amministrazione, affermando l'esistenza di un diritto al riconoscimento del debito assunto fuori bilancio.
Infatti, se si ritenesse sussistente un diritto al riconoscimento giustiziabile davanti al giudice ordinario, in presenza e nei limiti degli accertati e dimostrati parametri di utilità e arricchimento per l'ente, nell'ambito del l'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, non si comprenderebbe poi il mantenimento del principio della sussistenza del rapporto obbligatorio unicamente tra il terzo e l'amministratore o il funzionario che ha irritualmente autorizzato i lavori o i servizi, ai sensi dell'articolo 191, comma 4, del Testo unico enti locali (articolo Il Sole 24 Ore del 17.09.2012 - tratto da www.corteconti.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - ATTI AMMINISTRATIVI - CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO: Sanzione amministrativa al sindaco pro tempore, azione di regresso del comune.
Qualora il sindaco pro tempore rifiuti di pagare la sanzione comminata per un illecito amministrativo del quale è stato dichiarato responsabile, il comune presso cui svolgeva il proprio mandato, obbligato in solido, può accollarsi l'onere del pagamento solamente facendo valere, contestualmente, il proprio diritto di regresso nei confronti dell'autore della violazione.
Il Comune riferisce di avere ricevuto, quale soggetto obbligato in solido, la notifica di un'ordinanza-ingiunzione dell'Amministrazione provinciale diretta al sindaco pro tempore per un'infrazione dell'art. 54, comma 2, del D.Lgs. 11.05.1999, n. 152.
Dopo avere presentato ricorso in opposizione senza ottenerne l'accoglimento, il Comune intende chiudere la vertenza con l'Amministrazione provinciale riconoscendole la somma dovuta tra i propri debiti fuori bilancio.
L'Ente chiede di sapere se esso sia tenuto o meno a richiedere al sindaco pro tempore il pagamento dell'importo prima di procedere a tale operazione e come si debba comportare, con riferimento ai termini di prescrizione del diritto di regresso, nel caso in cui lo stesso non intenda provvedervi ovvero dalla sentenza emergano responsabilità di altri soggetti.
Sentito il Servizio finanza locale di questa Direzione centrale, si formulano le seguenti considerazioni.
L'art. 54, comma 2, del D.Lgs. 152/1999 puniva con la sanzione amministrativa pecuniaria da lire 10 milioni a lire cento milioni chiunque aprisse o effettuasse scarichi di acque reflue domestiche o di reti fognarie senza l'autorizzazione di cui all'art. 45[1].
L'Amministrazione provinciale, contestando tale infrazione al Comune istante, ha ingiunto con ordinanza motivata, ai sensi degli artt. 6 e 18 della legge 24.11.1981, n. 689, il pagamento sanzionatorio al sindaco pro tempore e, in solido, all'Ente stesso.
Come è noto, le violazioni che danno origine alle sanzioni amministrative di cui alla L. 689/1981 sono riconosciute come fattispecie depenalizzate, aventi cioè una struttura simile a quella dei reati, ma che il legislatore ha deciso di punire solamente con una sanzione pecuniaria.
Analogamente ai reati, la legge prevede che la condotta di chi ha commesso la violazione debba essere realizzata con dolo (cioè con coscienza e volontà) ovvero colpa (cioè per negligenza, imprudenza o imperizia) (art. 3). Per tale ragione, in virtù del necessario requisito dell'elemento soggettivo, il soggetto destinatario di tali provvedimenti non può che essere una persona fisica, in quanto, secondo il noto brocardo, societas delinquere non potest[2].
La responsabilità della persona giuridica è, infatti, puramente sussidiaria e deve ritenersi sussistente quando sia stato commesso un illecito amministrativo da un soggetto ricollegabile all'ente, che ha agito nell'esercizio delle sue funzioni ed incombenze, a prescindere dall'identificazione dell'autore materiale dell'illecito.[3].
A favore della persona giuridica obbligata in solido, che ha pagato, la legge ha previsto il diritto di regresso per l'intero[4] nei confronti dell'autore della violazione (art. 6).
Applicando tali regole al caso in esame, spetta al sindaco pro tempore, individuato quale responsabile dell'illecito, per la sua qualità di rappresentante legale dell'ente pubblico, pagare la sanzione amministrativa comminata dalla Provincia[5]. Pertanto, il Comune dovrebbe rivolgersi allo stesso per chiedergli di provvedere a suo carico alla liquidazione della sanzione[6].
Qualora il sindaco pro tempore rifiuti di pagare quanto dovuto alla Provincia e sia invece il Comune, tenuto in via solidale, ad adempiervi, l'Ente ha il diritto-obbligo di agire in regresso per richiedere l'intera somma versata.
Secondo la giurisprudenza contabile, infatti, il comune può accollarsi l'onere del pagamento della sanzione amministrativa solamente facendo valere, contestualmente, il proprio diritto di regresso nei confronti dell'autore della violazione. In mancanza di un tanto, sarebbe configurabile nel bilancio dell'ente un depauperamento illegittimo e, conseguentemente, sorgerebbe una responsabilità amministrativa indiretta nei confronti di chi ha disposto il pagamento a carico dell'ente di una sanzione che sarebbe dovuta rimanere a carico di altri soggetti[7]. Qualora poi il responsabile dell'illecito non risarcisca per intero l'ente, si ritiene che questo sia tenuto a formulare tempestivamente una denuncia circostanziata alla Procura regionale della Corte dei conti, affinché, nell'ambito dell'azione di regresso, proceda all'accertamento dei presupposti della responsabilità per danno, ed, in particolare, del grado di colpa ascrivibile al soggetto individuato[8].
Il più recente orientamento della Corte di cassazione, infatti, ritiene esclusiva la giurisdizione della Corte dei conti, riconosciuta quale giudice naturale, per tutti i giudizi aventi ad oggetto la tutela dei crediti erariali[9].
In conclusione, l'Ente che, non avendovi il sindaco pro tempore provveduto, abbia pagato la sanzione all'Amministrazione provinciale -dopo l'eventuale tentativo di escutere, anche in via bonaria, l'ex amministratore- dovrebbe avviare l'azione di regresso, dando tempestiva comunicazione alla Procura della Corte dei conti, ai fini dell'attivazione dell'azione di responsabilità amministrativa.
Al riguardo, si precisa che il termine di prescrizione di detta azione è di cinque anni[10], prendendo come dies a quo da cui computare il decorso il giorno in cui si è verificato il fatto dannoso[11], ossia, nel caso in esame, quello dell'esborso per il pagamento della sanzione alla Provincia[12].
Infine, con particolare riferimento alla richiesta dell'Ente circa la necessità, nel caso in cui intenda procedere al pagamento, di riconoscere il debito maturato nei confronti della Provincia per fatto dell'amministratore come debito fuori bilancio, si osserva che la fattispecie non rientra tra le ipotesi tassativamente previste come tali dall'art. 194 del D.Lgs. 267/2000. Di conseguenza, il Comune dovrebbe prevedere, qualora non lo avesse già fatto, con variazione di bilancio, un apposito capitolo, provvedendo al relativo finanziamento.
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[1] Il decreto è stato abrogato dall'art. 175 del D.Lgs. 03.04.2006, n. 152.
[2] V. Cassazione civile, sentenza 30.05.2001, n. 7351: 'le sanzioni amministrative rientrano tra quelle sanzioni repressive per le quali è richiesta, oltre alla capacità di intendere e di volere, la colpa o il dolo [...] conseguentemente, una persona giuridica non può considerarsi autore della violazione alla quale la legge riconnetta dette sanzioni, ma, ai sensi dell'art. 6 della legge n. 689 del 1981, è solo obbligata in solido per le violazioni commesse, nell'esercizio delle proprie funzioni ed incombenze, dal suo rappresentante o dai suoi dipendenti, con diritto di regresso nei confronti degli stessi'.
[3] Cfr. Cassazione civile,sentenza 20.11.2006, n. 24573.
[4] Nelle obbligazioni solidali disciplinate dal Codice civile, invece, il diritto di regresso di chi ha pagato riguarda solamente la parte spettante a ciascuno degli altri condebitori (art. 1299 c.c.).
[5] Corte dei conti, sez. Abruzzo, sentenza 23.05.2005, n. 472. La Cassazione civile (sentenza 03.04.1996, n. 3116) ha sostenuto che 'la responsabilità dell'illecito amministrativo compiuto da un soggetto che abbia la qualità di legale rappresentante della persona giuridica grava sull'autore medesimo e non sull'ente rappresentato, il quale è solo solidalmente obbligato al pagamento delle somme corrispondenti alle sanzioni irrogate [...]. Ne consegue che, una volta individuato nella persona del sindaco il soggetto responsabile delle infrazioni riconducibili alla sfera delle attività del comune, incombe allo stesso soggetto la dimostrazione del venir meno della propria responsabilità personale per essere affidato il compimento delle attività medesime ad altra o ad altre persone fisiche, nei confronti dei quali egli, in ragione della particolare struttura ed organizzazione dell'ente, non debba esercitare diretta vigilanza'.
[6] Cfr. Corte dei conti, I sez. centrale, 13.02.2012, n. 57, secondo la quale non risulta possibile procedere al pagamento 'con somme provenienti dal bilancio aziendale, senza in alcun modo (tentare di ) escutere gli autori delle violazioni sanzionate'.
[7] Cfr. Corte dei conti, sez. Abruzzo, cit.; Corte dei conti, sez. giurisd. Calabria, 31.10.2007, n. 970; Corte dei conti, sez. giurisd. Lombardia, 07.09.2009, n. 593; Corte dei conti, I sez. centrale, cit.
[8] A differenza di quanto previsto dall'art. 3 della L. 689/1981, secondo cui l'autore della violazione risponde per dolo o per colpa, anche lieve, ai sensi dell'art. 1 della legge 14.01.1994, n. 20, nel giudizio avanti alla Corte dei conti, la responsabilità di amministratori e dipendenti pubblici è, infatti, limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave.
[9] V. Corte di cassazione, S.U., ordinanza 25.09.2007, n. 22059; si veda anche Corte dei conti, sez. giurisd. d'appello per la Sicilia, 18.04.2011, n. 145.
[10] Cfr. art. 1, comma 2, L. 20/1994.
[11] V. Corte dei conti, S.R., 25.10.1996, n. 62/A e Corte dei conti, sez. Friuli Venezia Giulia 21.10.2010. Quest'ultima ha sostenuto che: 'il dies a quo, per un condivisibile orientamento giurisprudenziale delle Sezioni Riunite di questa Corte, coincide con l'effettiva verificazione del fatto dannoso che consiste non solo nell'azione che si reputa illecita, ma, soprattutto, nell'effetto lesivo della stessa. Pertanto se questi due momenti non sono temporalmente coincidenti, assume rilievo il momento produttivo del danno in quanto solo da quel momento la Procura Contabile ha interesse ad agire'.
[12] V. Corte dei conti, sez. riun., 05.09.2011, n. 14; Corte dei conti, Sicilia, 04.03.2008, n. 734
(18.05.2012 - link a www.regione.fvg.it).

INCARICHI PROFESSIONALI: I rimborsi spese legali a seguito di archiviazione e/o sentenze di assoluzione non debbono essere considerati debiti fuori bilancio, ancorché non vi sia alcun impegno di spesa formale.
Sul punto, il Collegio ritiene che il procedimento di rimborso sia composto da una serie di valutazioni logicamente connesse tra loro, che vanno dalla richiesta dei diretti interessati corredata dalla documentazione giustificativa, alla verifica da parte dell’ente della sussistenza di tutti i presupposti richiesti ex lege per il rimborso.
L’eventuale decisione del rimborso può essere adottata solo all’esito di tali valutazioni, da formalizzare in un provvedimento gestionale che dia contezza –attraverso adeguata motivazione- della sussistenza delle condizioni sopra citate.
Solo in tale ipotesi può nascere l’eventuale obbligazione per l’ente che, divenutone soggetto passivo, può procedere con riferimento alle somme ritenute congrue ad adottare impegno contabile sul bilancio dell’esercizio in corso, coerentemente con il principio di competenza finanziaria, ex artt. 183 e 191 del TUEL.
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... il Sindaco del Comune di Castellammare del Golfo chiede di sapere:
1. se i rimborsi spese legali a seguito di archiviazione e/o sentenze di assoluzione debbano essere considerati debiti fuori bilancio –atteso che non vi è alcun impegno di spesa formale-;
2. se rientrano nell’ipotesi di cui all’art. 194, c. 1, lett. a), del D.Lgs. n. 267/2000;
3. se l’eventuale delibera di riconoscimento di debito fuori bilancio debba essere considerata dal Consiglio comunale come mero atto ricognitorio (delibera SSRR per la Regione siciliana in sede consultiva n. 2/2005) che presuppone a priori il pagamento con apposita determinazione dirigenziale o se invece debba soggiacere all’esclusiva competenza consiliare.
...
Venendo al merito, con il primo quesito, il comune chiede se il rimborso delle spese legali, ove ammissibile ex lege, costituisca debito fuori bilancio, vista l’assenza di formale impegno di spesa.
Sul punto, il Collegio ritiene che
il procedimento di rimborso sia composto da una serie di valutazioni logicamente connesse tra loro, che vanno dalla richiesta dei diretti interessati corredata dalla documentazione giustificativa, alla verifica da parte dell’ente della sussistenza di tutti i presupposti richiesti ex lege per il rimborso (che, con riferimento ai casi prospettati, esula dal presente quesito e compete esclusivamente all’ente, in possesso dei necessari elementi documentali e conoscitivi).
L’eventuale decisione del rimborso può essere adottata solo all’esito di tali valutazioni, da formalizzare in un provvedimento gestionale che dia contezza –attraverso adeguata motivazione- della sussistenza delle condizioni sopra citate.
Solo in tale ipotesi può nascere l’eventuale obbligazione per l’ente che, divenutone soggetto passivo, può procedere con riferimento alle somme ritenute congrue ad adottare impegno contabile sul bilancio dell’esercizio in corso, coerentemente con il principio di competenza finanziaria, ex artt. 183 e 191 del TUEL (in termini, Cfr. Sezione di controllo per la Lombardia, delibera n. 514/2010/PAR).
Non rientrando la fattispecie astrattamente prospettata nella fattispecie del debito fuori bilancio (peraltro oggetto di ampia revisione interpretativa da parte delle Sezioni Riunite per la Regione siciliana in sede di controllo nella relazione sullo stato della finanza locale 2011), restano assorbiti i quesiti n. 2 e 3 (Corte dei Conti, Sezz. riunite controllo Sicilia, parere 12.01.2012 n. 2).

anno 2011

ATTI AMMINISTRATIVI: L’elaborazione dottrinale e le pronunce giurisprudenziali considerano il debito fuori bilancio obbligazione pecuniaria riferibile all’ente, assunta in violazione delle norme di contabilità pubblica che riguardano le fasi di erogazione delle spese ed in particolare di quelle che disciplinano l’assunzione di impegni di spese.
Sono dunque da ricondursi al concetto di “sopravvenienza passiva”, trattandosi di debiti sorti al di fuori dell’impegno di spesa costituito secondo le prescrizioni dell’art. 191 del TUEL ed in assenza di una specifica previsione nel bilancio di esercizio in cui si manifestano.

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Il quesito proposto è indirizzato a conoscere se il debito scaturente da una fideiussione debba o meno rientrare nelle ipotesi di riconoscimento del debito fuori bilancio di cui alla lettera e) sopra riportata.
La fideiussione costituisce una garanzia personale fornita allo scopo di soddisfare un'obbligazione assunta da un terzo nel caso che questi risulti inadempiente.
L'obbligazione del fideiussore ha carattere accessorio. Ciò vuol dire che essa esiste nei limiti in cui esiste l'obbligazione garantita (debito altrui); il vincolo di accessorietà perdura nel corso di tutto il rapporto fideiussorio e quindi le vicende che attengono al rapporto principale si ripercuotono necessariamente sulla garanzia fideiussoria.
Da tutto ciò discende che il mantenimento dell’iscrizione in bilancio della posta inerente l’obbligazione di garanzia, fin tanto che sussista l’obbligazione principale, rappresenta un preciso obbligo da parte del Comune, dettato non a presidio di vincoli di prudenza o di opportunità, bensì di imprescindibili doveri di veridicità e chiarezza del bilancio, affermati dal principio contabile n. 1 (Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali), punto c. sezione II, approvato il 12.03.2008 dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali costituito presso il Ministero degli Interni, nonché, da ultimo, dall'Allegato 1 (punto 5) dell'art. 3, comma 1, del D.Lgs. n. 118 del 23/06/2011.
Il rispetto di questa condizione fa sì che in ciascun esercizio finanziario (per la durata dell’obbligazione principale del terzo debitore) il Comune debba iscrivere in bilancio lo stanziamento per far fronte al debito scaturente dall’eventuale escussione; inoltre, rispondendo al principio di prudenza, sarà opportuno che lo stesso provveda ad impegnare la somma di cui trattasi ponendo, quindi, un vincolo sullo stanziamento di bilancio a presidio dell'obbligazione eventualmente dovuta, impegno che diverrà economia di bilancio al termine dell'esercizio in caso di adempimento del soggetto debitore; in presenza di tale corretto comportamento non sarà necessario per il comune procedere al riconoscimento di un debito fuori bilancio, ma al momento in cui sorge il suo obbligo a pagare sarà sufficiente provvedere a valere sull’impegno già previsto.
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... richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Castiglion Fibocchi, in cui chiede di conoscere se, in caso di insolvenza del debitore principale e di escussione della fideiussione a carico del Comune, occorre procedere al riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lettera e), del TUEL pur in presenza dello stanziamento in bilancio delle necessarie risorse finanziarie.
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Nel merito,
l’elaborazione dottrinale e le pronunce giurisprudenziali considerano il debito fuori bilancio obbligazione pecuniaria riferibile all’ente, assunta in violazione delle norme di contabilità pubblica che riguardano le fasi di erogazione delle spese ed in particolare di quelle che disciplinano l’assunzione di impegni di spese. Sono dunque da ricondursi al concetto di “sopravvenienza passiva”, trattandosi di debiti sorti al di fuori dell’impegno di spesa costituito secondo le prescrizioni dell’art. 191 del TUEL ed in assenza di una specifica previsione nel bilancio di esercizio in cui si manifestano.
L’art. 194 del TUEL disciplina l’ambito e le procedure per riconoscere la legittimità dei debiti fuori bilancio individuando tassativamente le tipologie per le quali è resa possibile l’imputazione dell’insorto obbligo in capo all’ente, con l’adozione di apposita deliberazione di riconoscimento di legittimità da parte del Consiglio. Precisamente, “gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:
a) sentenze esecutive;
b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui all'articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;
d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità;
e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza
.”
Il quesito proposto è indirizzato a conoscere se il debito scaturente da una fideiussione debba o meno rientrare nelle ipotesi di riconoscimento del debito fuori bilancio di cui alla lettera e) sopra riportata.
La fideiussione costituisce una garanzia personale fornita allo scopo di soddisfare un'obbligazione assunta da un terzo nel caso che questi risulti inadempiente.
L'obbligazione del fideiussore ha carattere accessorio. Ciò vuol dire che essa esiste nei limiti in cui esiste l'obbligazione garantita (debito altrui); il vincolo di accessorietà perdura nel corso di tutto il rapporto fideiussorio e quindi le vicende che attengono al rapporto principale si ripercuotono necessariamente sulla garanzia fideiussoria (Cassazione, sezione I civile, 14.12.2007, n. 26262).
Da tutto ciò discende che
il mantenimento dell’iscrizione in bilancio della posta inerente l’obbligazione di garanzia, fin tanto che sussista l’obbligazione principale, rappresenta un preciso obbligo da parte del Comune, dettato non a presidio di vincoli di prudenza o di opportunità, bensì di imprescindibili doveri di veridicità e chiarezza del bilancio, affermati dal principio contabile n. 1 (Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali), punto c. sezione II, approvato il 12.03.2008 dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali costituito presso il Ministero degli Interni, nonché, da ultimo, dall'Allegato 1 (punto 5) dell'art. 3, comma 1, del D.Lgs. n. 118 del 23/06/2011 (in tal senso si esprime anche altra sezione della Corte dei conti: deliberazione Veneto n. 268 del 28.10.2011).
Il rispetto di questa condizione fa sì che in ciascun esercizio finanziario (per la durata dell’obbligazione principale del terzo debitore) il Comune debba iscrivere in bilancio lo stanziamento per far fronte al debito scaturente dall’eventuale escussione; inoltre, rispondendo al principio di prudenza, sarà opportuno che lo stesso provveda ad impegnare la somma di cui trattasi ponendo, quindi, un vincolo sullo stanziamento di bilancio a presidio dell'obbligazione eventualmente dovuta, impegno che diverrà economia di bilancio al termine dell'esercizio in caso di adempimento del soggetto debitore; in presenza di tale corretto comportamento non sarà necessario per il comune procedere al riconoscimento di un debito fuori bilancio, ma al momento in cui sorge il suo obbligo a pagare sarà sufficiente provvedere a valere sull’impegno già previsto.
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Corte dei conti –Sezione regionale di controllo per la Toscana- in relazione alla richiesta formulata dal Consiglio delle autonomie con nota Prot. n. 18987/1.13.9 (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 20.12.2011 n. 518).

APPALTI: Al momento del riconoscimento di un debito fuori bilancio, il Consiglio deve prendere atto, anzitutto, che l'obbligazione si riferisce a funzioni e servizi di propria competenza, per poi dichiarare l’effettiva utilità ricevuta dalla prestazione in termini di arricchimento per l'ente. L’accertamento della sussistenza dei predetti elementi attiene alla dimostrazione dell'effettiva utilità che l'ente ha tratto dalla prestazione altrui, in termini di misurazione dell'utilità ricavata dalla prestazione di beni o servizi eseguita dal terzo creditore.
Il legislatore ha correttamente indicato il requisito dell’“utilità” della prestazione, che deve essere accertata e dimostrata, “senza che si possa rinvenire nella legislazione una precisa nozione della fattispecie”, demandando alla delibera consiliare di riconoscimento l’individuazione delle singole fattispecie e dei requisiti delle spese in questione, in un ottica di efficienza, efficacia e buona amministrazione.
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Con riferimento, poi, alla possibilità che il riconoscimento di debito possa comprendere anche ulteriori elementi come l’“utile d’impresa” deve richiamarsi l’orientamento secondo cui
l’utile d’impresa, in quanto rappresentativo della componente economica della controprestazione integrante il guadagno del privato, non può in alcun modo costituire, come tale, un arricchimento per l’Ente.
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Il Sindaco del comune di Bellaria Igea-Marina (RN), per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge 05.06.2003 n. 131, richiesta di parere riguardante l’interpretazione dell’articolo 194, comma 1, lett. e), del TUEL con riferimento ai requisiti dell’“utilità e arricchimento dell’Ente”, che devono essere accertati e dimostrati, con riferimento alla possibilità di attivare la procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio per passività pregresse, emerse nel corso dell’anno 2010, ma riferibili ad annualità precedenti.
In particolare l’Ente chiede se il concetto di utilità debba essere connotato dal carattere dell’indispensabilità, necessità e urgenza e se nella determinazione del quantum dell’arricchimento debba essere decurtato il 15% costituito dall’utile d’impresa.
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Nel merito, si osserva che l'art. 194 del T.U.E.L. (d.lgs. 167/2000) consente, infatti, la riconoscibilità della legittimità di un debito fuori bilancio per acquisizione di beni e servizi "nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza".
Al momento del riconoscimento, il Consiglio deve prendere atto, anzitutto, che l'obbligazione si riferisce a funzioni e servizi di propria competenza, per poi dichiarare l’effettiva utilità ricevuta dalla prestazione in termini di arricchimento per l'ente. L’accertamento della sussistenza dei predetti elementi attiene alla dimostrazione dell'effettiva utilità che l'ente ha tratto dalla prestazione altrui, in termini di misurazione dell'utilità ricavata dalla prestazione di beni o servizi eseguita dal terzo creditore.
Sull’argomento deve, altresì, richiamarsi il principio contabile n. 2, punto 98, Ministero dell’Interno - Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti locali .
Tanto premesso, occorre precisare che
il legislatore ha correttamente indicato il requisito dell’“utilità” della prestazione, che deve essere accertata e dimostrata, “senza che si possa rinvenire nella legislazione una precisa nozione della fattispecie”, demandando alla delibera consiliare di riconoscimento l’individuazione delle singole fattispecie e dei requisiti delle spese in questione, in un ottica di efficienza, efficacia e buona amministrazione.
Da tale orientamento, condiviso anche da altre Sezioni regionali di questa Corte (cfr. deliberazione 67/2007/Par. e 173/2009/Par. della Sezione di Controllo per la Calabria; deliberazione 10/2008/Par. della Sezione di Controllo per la Campania) il Collegio ritiene non sussistano sopravvenute argomentazioni giuridiche per discostarsene.
Con riferimento, poi, alla possibilità che il riconoscimento di debito possa comprendere anche ulteriori elementi come l’“utile d’impresa” deve richiamarsi l’orientamento di questa Corte (Corte dei conti, Trentino Alto Adige, sezione giurisdizionale, 02.07.2008 n. 34) secondo cui
l’utile d’impresa, in quanto rappresentativo della componente economica della controprestazione integrante il guadagno del privato, non può in alcun modo costituire, come tale, un arricchimento per l’Ente (Corte dei Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 28.07.2011 n. 32).
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[1]L'arricchimento non deve essere inteso necessariamente come accrescimento patrimoniale, potendo questo consistere anche in un risparmio di spesa (Cassazione Civile, Sezione I, 12.07.1996, n. 6332). Esso va stabilito con riferimento a criteri oggettivi (ad es. la congruità dei prezzi andrà valutata sulla base delle indicazioni e delle rilevazioni del mercato o dei prezzari e tariffe approvati da enti pubblici a ciò deputati, o dagli ordini professionali).
[2] Principio contabile n. 2, punto 98: Il riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio ascrivibili alla lettera (e) dell’art. 194 del TUEL comporta l’accertamento della sussistenza non solo dell’elemento dell’utilità pubblica, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, ma anche quello dell’arricchimento senza giusta causa.
Ai fini del riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio ascrivibili alla lettera e) dell’art. 194 del TUEL la sussistenza dell’utilità conseguita va valutata in relazione alla realizzazione dei vantaggi economici corrispondenti agli interessi istituzionali dell’ente. Sono, comunque, da qualificarsi utili e vantaggiose le spese specificatamente previste per legge.
L'arricchimento corrisponde alla diminuzione patrimoniale sofferta senza giusta causa dal soggetto privato e terzo che va indennizzato nei limiti dell'arricchimento ottenuto dall'ente.
[3] Principio contabile n. 2, punto 90: L’elaborazione dottrinale e le pronunce giurisprudenziali conducono a considerare il debito fuori bilancio quale obbligazione pecuniaria riferibile all’ente, assunta in violazione delle norme di contabilità pubblica che riguardano la fase della spesa ed in particolare di quelle che disciplinano l’assunzione di impegni di spesa.

ENTI LOCALI: Non c'è obbligo per il Comune di accollarsi i debiti di una partecipata.
Nel caso di società partecipate, anche laddove il Comune eserciti sulla stessa un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, non sussiste un obbligo per l’Ente di assumere a carico del proprio bilancio i debiti societari rimasti insoddisfatti all’esito della procedura di liquidazione della società. Qualora l’Ente, con una scelta del tutto discrezionale, che va adeguatamente motivata, decide di rinunziare al limite legale della responsabilità patrimoniale per debiti, occorre che si individui lo schema causale di contratto al quale ricondurre l’operazione di assunzione del debito, che si dia conto delle ragioni di vantaggio e di utilità evidente per l’Ente che la giustificano e che si verifichi se le condizioni finanziare dell’Ente la permettono. Escluso il ricorso al riconoscimento del debito fuori bilancio, al Comune non resta altra possibilità, per assumere impegni o effettuare spese a soddisfazione dei creditori rimasti insoddisfatti all’esito della procedura liquidatoria di società partecipate, che agire contabilmente secondo le procedure ordinarie disciplinate dall’art. 191 TUEL. La possibilità di avvalersi dei proventi derivanti dalla vendita del patrimonio immobiliare disponibile per spese diverse dagli investimenti, sussiste, eccezionalmente, solo nel caso in cui occorra provvedere al mantenimento degli equilibri di bilancio ex art. 193, 2° e 3° c., TUEL. Se trattasi di proventi rivenienti da alienazione di beni patrimoniali aventi specifica destinazione per legge, il Comune ha facoltà di utilizzarli, oltre i vincoli di legge, ex comma 28 dell’art. 3 della legge n. 350/2003, nei limiti del plusvalore realizzato, quando occorre sostenere spese connesse alle finalità di cui all'articolo 187, comma 2, del TUEL.

Con il parere 17.05.2011 n. 28 la Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo per la Regione Basilicata, ha fornito un interessante parere che merita una analisi, in una situazione economica come quella attuale, dove la crisi, potrebbe colpire anche un ente locale che possiede società partecipate.
I giudici contabili affermano sostanzialmente che non c’è nessun obbligo per un ente locale di assumersi nel proprio bilancio i debiti non “saldati” dalla procedura di liquidazione della società partecipata costituita “in house” dall’ente locale stesso.
In particolare la vicenda posta all’attenzione dei giudici contabili nasce a seguito di una istanza di un Sindaco; la situazione rappresentata è quella che nel 2009 è stata posta in liquidazione una SRL a capitale interamente pubblico, costituita nel 2005 ai sensi del comma 5, lett. c), dell’art. 113, del D.Lgs. 276/2000 (nel testo allora vigente), al fine di conferirle direttamente (in house providing) la titolarità di servizi pubblici locali a rilevanza economica. La SRL è tuttora in liquidazione e il Commissario liquidatore ha quantificato la perdita della società e l’ammontare complessivo dei debiti presunti accumulati.
Il sindaco si chiede nell’ipotesi in cui, al termine delle operazioni di liquidazione, la massa attiva (i “fondi disponibili” ex art. 2491 C.C.) dovesse risultare incapiente rispetto ai debiti sociali e, dunque, insufficiente a soddisfare i creditori della società, tra i quali anche lo stesso socio pubblico per la quota sottoscritta e versata, quale sia il comportamento corretto da tenere. Le possibili soluzione avanzate dal Sindaco ai giudici contabili sono le seguenti:
a) riconoscere, quale debito fuori bilancio a carico del Comune, ai sensi dell’art. 194 TUEL, il disavanzo di liquidazione;
b) in alternativa, se sia possibile l’assunzione del debito con procedura ordinaria di iscrizione in bilancio attraverso il reperimento di risorse ordinarie, vuoi in sede di approvazione del bilancio di previsione, vuoi in sede di riequilibrio, ovvero in fase di assestamento;
c) nel caso di risposta positiva (sub. b), non trattandosi di spesa di investimento, se possa essere finanziata con i proventi derivanti dall’alienazione di beni patrimoniali disponibili e nell’ipotesi affermativa se le risorse utilizzabili siano quelle pari al valore complessivo della cessione dell’immobile, ovvero la sola plusvalenza.
La risposta della Corte dei conti.
Per la Corte dei Conti è ferma volontà del legislatore di applicare alle società pubbliche gli stessi istituti previsti dal diritto comune in materia; tali criteri possono essere riscontrati sia dall’art. 6, comma 19, del D.L. n. 78/2010, per quanto riguarda le operazioni sul capitale e i finanziamenti a dette società, sia dall’art. 14, comma 32 dello stesso decreto legge, per quanto riguarda le società partecipate dagli enti locali, la loro liquidazione e la stessa capacità di costituirle.
E’, quindi, da escludersi che si possano ipotizzare diversi e ulteriori casi di responsabilità dell’ente locale per i debiti delle società da esso partecipate, al di fuori di quelli espressamente previsti dal codice civile o dalle leggi speciali in materia. Una particolare riflessione si impone per quei casi in cui proprio la mancanza di (sostanziale) autonomia tra Comune e società giustifica la deroga alle disposizioni comunitarie in materia di conferimento della gestione di servizi pubblici. È questo il caso delle società di capitali, interamente partecipate da enti pubblici locali, come appunto il Comune, costituite per la gestione c.d. “in house” di servizi pubblici locali, secondo le modalità di cui all’art. 113 del D.Lgs. 267/2000 (nel testo tempo per tempo vigente), ovvero secondo l’art. 23-bis, 3°comma , del D.L. n. 112/2008 (conv. L. n. 133/2008).
Per i giudici contabili non sussiste un obbligo per il Comune di assumere a carico del proprio bilancio i debiti societari rimasti insoddisfatti all’esito della procedura di liquidazione. Sussistendone le condizioni, infatti, spetta di regola al creditore agire affinché il Comune sia chiamato a rispondere dei debiti della società partecipata.
Si tratta, tuttavia, di una scelta del tutto discrezionale che va adeguatamente motivata, poiché, con essa, il Comune decide di rinunziare al limite legale della responsabilità patrimoniale per debiti. Si tratta, in ogni caso, di scelte gestionali sulle quali i giudici contabili non possono, né potrebbero, esprimere parere alcuno per non interferire sia con l’attività degli organi di gestione sia con eventuali iniziative giudiziarie di altri Uffici della Corte dei conti o di altre magistrature. L’ente locale chiede, in primo luogo, se sia corretto riconoscere il “disavanzo di liquidazione” quale debito fuori bilancio con la procedura dell’art. 194 del TUEL. Per la Corte dei Conti la risposta non può che essere negativa.
La disposizione citata prevede che, con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, si provveda al riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:
a) sentenze esecutive;
b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l'obbligo di pareggio del bilancio di cui all'articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;
d) procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere di pubblica utilità;
e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
Escluso il ricorso al riconoscimento del debito fuori bilancio, al Comune non resta altra possibilità, per assumere impegni o effettuare spese a soddisfazione dei creditori rimasti insoddisfatti all’esito della procedura liquidatoria di società partecipate, che agire contabilmente secondo le procedure ordinarie disciplinate dall’art. 191 del D.Lgs. 276/2000.
Ciò comporta che si provveda al previo stanziamento in bilancio, che assume valenza autorizzatoria. I giudici contabili evidenziano che il Comune pone un quesito anche in ordine alla natura delle risorse dalle quali attingere la provvista finanziaria per assumere l’impegno e effettuare il pagamento, secondo l’ordinaria procedura ex art. 191 del D.Lgs. 267/2000. In particolare, nell’istanza è chiesto se possano essere utilizzati i proventi derivanti dalla vendita del patrimonio immobiliare disponibile.
La questione non rileva sul piano della legittimità della procedura contabile, quanto, piuttosto, sul piano della sana gestione e del mantenimento degli equilibri finanziari.
Come correttamente osserva lo stesso Ente istante, la spesa in argomento non è di investimento e, dunque, non dovrebbe essere finanziata con risorse destinate a investimenti, ovvero che discendano dal realizzo del patrimonio comunale.
Particolare attenzione merita, a questo proposito, il ricavato dalla vendita di beni immobili, dovendosi tenere conto della diversa natura che il bene oggetto di cessione può avere, soprattutto con riguardo agli eventuali vincoli di destinazione che l’ordinamento pone al loro realizzo. In generale, i “proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili” possono essere utilizzati, eccezionalmente, per spese diverse dagli investimenti solo nel caso in cui occorra provvedere al mantenimento degli equilibri di bilancio ex art. 193, 2° e 3° comma del D.Lgs. 267/2000.
Tuttavia l’assunzione dei debiti della società a carico del bilancio comunale presuppone che se ne sia già riscontrata la sostenibilità.
D’altra parte, si deve osservare che il legislatore, con la disposizione contenuta nel comma 28 dell’art. 3 della legge n. 350/2003, ha stabilito che gli enti locali “hanno facoltà di utilizzare le entrate derivanti dal plusvalore realizzato con l'alienazione di beni patrimoniali, inclusi i beni immobili, per spese, aventi carattere non permanente”, connesse alle finalità di cui all'articolo 187, comma 2, del D. Lgs. 267/2000.
Quelle in discussione sono, quindi, risorse che il Comune ha facoltà di utilizzare, oltre i vincoli di legge, che non risultano essere stati abrogati, nei limiti del plusvalore realizzato, quando occorre sostenere spese connesse alle finalità di cui all'articolo 187, comma 2, del D.Lgs. 267/2000 .
Tuttavia, anche in questo caso per i giudici contabili , vale ribadire che l’operazione di accollo del debito non può prescindere dalla previa valutazione di sostenibilità finanziaria per l’Ente (commento tratto da www.ipsoa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

anno 2010

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOVisite fiscali, rimborsi retroattivi. Gli enti locali devono pagare anche i costi dei controlli passati. Una sentenza delle sezioni unite della Corte conti rischia di aprire una voragine nei bilanci comunali.
Gli enti locali (ma il principio può valere per tutte le pubbliche amministrazioni) debbono rimborsare alle Usl i costi per le visite fiscali di controllo ai dipendenti in malattia, anche retroattivamente.
Lo chiarisce la Corte dei conti, sezioni riunite, con la deliberazione 14.12.2010 n. 62, secondo la quale l'effetto della sentenza della Corte costituzionale 207/2010, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 71, commi 5-bis e 5-ter, del dl 112/2008, convertito in legge 133/2008 non può che avere efficacia ex tunc, come avviene per tutte le sentenze della Consulta, le quali privano di effetti le norme sin dal momento della loro vigenza.
E adesso, per gli enti locali si apre un quadro di forte incertezza ed un rischio di un vero e proprio buco finanziario, come le stesse sezioni riunite ammettono.
Il quadro normativo.
Con i due commi dichiarati incostituzionali dalla Consulta erano stati il tentativo del legislatore di porre a carico del sistema sanitario nazionale i costi per le visite fiscali di controllo effettuati dalle aziende sanitarie nei confronti dei dipendenti pubblici in malattia. Ma, la legislazione statale ha invaso una potestà legislativa esclusiva delle regioni, non rientrando le visite fiscali in prestazioni sanitarie da rendere per la cura della salute, bensì finalizzate all'interesse datoriale a verificare il corretto comportamento dei propri dipendenti. Come tali, potenzialmente onerose.
Incertezze risolte. Le sezioni riunite risolvono ogni possibile incertezza, rispetto agli effetti della sentenza. Per quanto la sentenza della Consulta indirettamente indichi che le regioni possono con propria normativa disporre diversamente in tema di rimborsi per le visite fiscali, la declaratoria di incostituzionalità delle norme viste prima non consente ai comuni di tergiversare, laddove le aziende sanitarie richiedano il rimborso.
La magistratura contabile è chiara: non è consentito «attendere un nuovo intervento del legislatore (o più precisamente un intervento del legislatore regionale, ovvero dell'organo amministrativo di vertice della regione, ovvero del dirigente competente)». I comuni debbono pagare tutto e subito, al momento della richiesta delle Usl.
Effetto boomerang della lotta ai «fannulloni». L'incremento delle visite fiscali, imposto dalla prima riforma-Brunetta, rischia di creare un buco finanziario estremamente rilevante.
Sin dalla sentenza della Consulta, gli enti del sistema sanitario nazionale non se lo sono fatti dire due volte: hanno immediatamente chiesto alle amministrazioni pubbliche il pagamento per le attività di controllo sulle malattie. Dopo la pronuncia della Corte dei conti arriveranno anche le richieste retroattive, decorrenti dal maggio 2008.
Per gli enti locali si rischia un salasso. Infatti, il costo del rimborso chiesto dalle Asl, sia pure in ordine sparso, si aggira mediamente intorno ai 45 euro a visita. Il «conto del personale» nel 2008 ha registrato circa 470 mila eventi di malattia, coincidenti col primo giorno di assenza, da cui deve derivare la richiesta della visita di controllo. Moltiplicando questa cifra per il costo medio del rimborso l'onere per gli enti locali in teoria ammonterebbe a oltre 21 milioni di euro, con buona pace del federalismo. Solo la circostanza che le asl non sono in grado di effettuare tutte le visite richieste attenua nei fatti l'immane onere.
Gli arretrati non sono debiti fuori bilancio. Le sezioni riunite, nel parere escludono che per gli enti locali il rimborso delle visite, anche se riferito a quelle risalenti al 2008, sia da considerare debito fuori bilancio. Al contrario, si tratta di oneri straordinari della gestione cui far fronte con le ordinarie risorse di bilancio, «in quanto l'esercizio sul quale detti oneri potranno gravare non può essere anteriore al 2010, poiché solo a decorrere da tale esercizio, tuttora in corso, le aziende sanitarie potranno avere titolo a presentare richieste di rimborso dei costi connessi alle prestazioni per visite fiscali effettuate in base alla normativa caducata dalla sentenza n. 207 del 2010».
Il parere apre, senza risolvere, il dubbio sulla possibilità di escludere i costi dai saldi relativi al patto di stabilità, considerando che sul 2010 possono scaricarsi all'improvviso oneri ovviamente non previsti gli anni precedenti.
Esigenza di correre ai ripari. Il parere in maniera pacata e prudente evidenzia gli effetti potenzialmente molto negativi per la finanza locale. E, dando atto che il governo, in base all'articolo 17, comma 13, della legge 196/2009, ha la facoltà di intervenire, in sostanza esorta l'esecutivo a valutare l'opportunità (necessità?) di adottare apposite iniziative legislative specie per quanto riguarda i profili di copertura di detti oneri (articolo ItaliaOggi del 24.12.2010 - tratto da www.corteconti.it).

APPALTI: I debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive, per i quali è consentito il riconoscimento da parte del Consiglio Comunale ai sensi dell’art. 194, lett. a), del D.Lgs. 18/08/2000 n. 267, conseguono all’imperatività del provvedimento giudiziale e pertanto come rilevato, al punto 101 dal principio contabile n. 2 redatto dall’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli Enti locali in data 18/11/2008, il significato del provvedimento del Consiglio Comunale non è quello di riconoscere una legittimità del debito che già esiste, ma di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso.
Sussiste, pertanto, in presenza di una sentenza munita della formula esecutiva, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio Comunale per provvedere al riconoscimento del debito al fine di impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali generate da eventuali azioni esecutive.

D’altronde, come precisato dal successivo punto 102 del su richiamato principio contabile n. 2: “il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva non costituisce acquiescenza alla stessa e pertanto non esclude l’ammissibilità dell’impugnazione. Il medesimo riconoscimento, pertanto, deve essere accompagnato dalla riserva di ulteriori impugnazioni ove possibili e opportune”.
Con il provvedimento consiliare di riconoscimento del debito fuori bilancio devono necessariamente individuarsi le fonti di finanziamento rilevata la sussistenza dell’obbligo di copertura finanziaria gravante sui provvedimenti di spesa sancita dall’art. 191 del D.Lgs. n. 267/2000.
Infatti, come noto, la fattispecie del debito fuori bilancio costituisce un’obbligazione pecuniaria dell’Ente locale perfezionatasi giuridicamente ma assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano l’assunzione di impegni di spesa ed il provvedimento del Consiglio Comunale di riconoscimento del debito consente di ricondurre l’obbligazione nell’osservanza delle norme di contabilità mediante la individuazione delle risorse per farvi fronte.
Invero,
deve dedursi dalla ratio del sistema normativo nel suo insieme che il debito, una volta riconosciuto dall’Ente, deve essere finanziato ed adempiuto con necessaria celerità nel rispetto degli equilibri di bilancio anche al fine di evitare ulteriore aggravio per le finanze pubbliche.
Deve, inoltre, aggiungersi che le linee guida per la predisposizione delle relazioni ai bilanci di previsione 2010 a cui devono attenersi gli Organi di Revisione Contabile degli Enti locali, approvate con la deliberazione della Sezione Autonomie n. 9/AUT/2010 depositata il 16/04/2010, richiedono, alla domanda preliminare n. 13), se sono previsti stanziamenti per il finanziamento di debiti fuori bilancio ancora non riconosciuti dal Consiglio Comunale manifestando particolare attenzione anche alle potenziali passività affinché gli Enti predispongano adeguati accantonamenti che permettano la copertura dei futuri debiti.
La Sezione ritiene, quindi, opportuno precisare che qualora il Giudice di Appello disponesse la sospensione dell’esecutività della sentenza con il conseguente venire meno dell’obbligo di provvedere al riconoscimento del debito da parte del Consiglio Comunale, l’Ente potrebbe accantonare in via prudenziale e nel rispetto dei principi di una sana e corretta gestione finanziaria, idonee risorse atte a garantire la copertura del debito in caso di eventuale soccombenza.

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Il Sindaco del Comune di Castrignano del Capo (LE), con la nota riportata in epigrafe, illustra che l’Ente, risultato soccombente in un giudizio civile, è stato condannato al pagamento della somma di €. 2.700.000,00 circa con sentenza provvisoriamente esecutiva ai sensi dell’art. 282 del codice di procedura civile.
Il Sindaco evidenzia che il Comune ha tempestivamente affidato al proprio difensore l’incarico di proporre il giudizio di appello con contestuale istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza considerando “le gravissime ripercussioni” sul bilancio dell’Ente.
Pertanto, il Sindaco espone alla Sezione i seguenti quesiti al fine di conoscere:
- se sussista l’obbligo per la Giunta Comunale di sottoporre immediatamente all’esame del Consiglio il riconoscimento del debito fuori bilancio derivante dalla sentenza provvisoriamente esecutiva o se tale obbligo scaturisca soltanto con la notifica all’Ente della sentenza munita della formula esecutiva;
- e se il Consiglio Comunale possa limitarsi a prendere atto del debito e dell’istanza di sospensione dell’esecutività riservandosi all’esito dell’udienza o in seguito all’attivazione della procedura di esecuzione forzata di individuare le fonti di finanziamento del debito in sede di salvaguardia degli equilibri di bilancio.
...
Il Collegio evidenzia che
i debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive, per i quali è consentito il riconoscimento da parte del Consiglio Comunale ai sensi dell’art. 194, lett. a), del D.Lgs. 18/08/2000 n. 267, conseguono all’imperatività del provvedimento giudiziale e pertanto come rilevato, al punto 101 dal principio contabile n. 2 redatto dall’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli Enti locali in data 18/11/2008, il significato del provvedimento del Consiglio Comunale non è quello di riconoscere una legittimità del debito che già esiste, ma di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso.
Sussiste, pertanto, ad avviso della Sezione, in presenza di una sentenza munita della formula esecutiva, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio Comunale per provvedere al riconoscimento del debito al fine di impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali generate da eventuali azioni esecutive.
D’altronde, come precisato dal successivo punto 102 del su richiamato principio contabile n. 2: “il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva non costituisce acquiescenza alla stessa e pertanto non esclude l’ammissibilità dell’impugnazione. Il medesimo riconoscimento, pertanto, deve essere accompagnato dalla riserva di ulteriori impugnazioni ove possibili e opportune”.
Con il provvedimento consiliare di riconoscimento del debito fuori bilancio devono necessariamente individuarsi, ad avviso del Collegio, le fonti di finanziamento rilevata la sussistenza dell’obbligo di copertura finanziaria gravante sui provvedimenti di spesa sancita dall’art. 191 del D.Lgs. n. 267/2000.
Infatti, come noto,
la fattispecie del debito fuori bilancio costituisce un’obbligazione pecuniaria dell’Ente locale perfezionatasi giuridicamente ma assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano l’assunzione di impegni di spesa ed il provvedimento del Consiglio Comunale di riconoscimento del debito consente di ricondurre l’obbligazione nell’osservanza delle norme di contabilità mediante la individuazione delle risorse per farvi fronte.
Come precisato dalla Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia Romagna con la deliberazione n. 20/2007 depositata in data 03/04/2007,
deve dedursi dalla ratio del sistema normativo nel suo insieme che il debito, una volta riconosciuto dall’Ente, deve essere finanziato ed adempiuto con necessaria celerità nel rispetto degli equilibri di bilancio anche al fine di evitare ulteriore aggravio per le finanze pubbliche.
Deve, inoltre, aggiungersi che le linee guida per la predisposizione delle relazioni ai bilanci di previsione 2010 a cui devono attenersi gli Organi di Revisione Contabile degli Enti locali, approvate con la deliberazione della Sezione Autonomie n. 9/AUT/2010 depositata il 16/04/2010, richiedono, alla domanda preliminare n. 13), se sono previsti stanziamenti per il finanziamento di debiti fuori bilancio ancora non riconosciuti dal Consiglio Comunale manifestando particolare attenzione anche alle potenziali passività affinché gli Enti predispongano adeguati accantonamenti che permettano la copertura dei futuri debiti.
La Sezione ritiene, quindi, opportuno precisare che
qualora il Giudice di Appello disponesse la sospensione dell’esecutività della sentenza con il conseguente venire meno dell’obbligo di provvedere al riconoscimento del debito da parte del Consiglio Comunale, l’Ente potrebbe accantonare in via prudenziale e nel rispetto dei principi di una sana e corretta gestione finanziaria, idonee risorse atte a garantire la copertura del debito in caso di eventuale soccombenza (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 29.09.2010 n. 93).

INCARICHI PROFESSIONALIIn tema di acquisizione da parte di un ente pubblico di prestazioni professionali in assenza di copertura finanziaria, il riconoscimento del debito fuori bilancio non costituisce fattispecie idonea a produrre i medesimi effetti negoziali riconducibili alla fattispecie legale (costituita dalla delibera di conferimento dell’incarico, dalla stipulazione del contratto e dal relativo impegno contabile), ma può solo fondare un’azione di indebito arricchimento nei limiti del riconoscimento dell’utilità della prestazione e dell’arricchimento per l’Amministrazione.
Come è stato osservato dalla Corte di Cassazione (sez. I, n. 7966 del 27.03.2008), in tema di acquisizione da parte di un ente pubblico di prestazioni professionali in assenza di copertura finanziaria, il riconoscimento del debito fuori bilancio non costituisce fattispecie idonea a produrre i medesimi effetti negoziali riconducibili alla fattispecie legale (costituita dalla delibera di conferimento dell’incarico, dalla stipulazione del contratto e dal relativo impegno contabile), ma può solo fondare un’azione di indebito arricchimento nei limiti del riconoscimento dell’utilità della prestazione e dell’arricchimento per l’Amministrazione (C.G.A.R.S., sentenza 12.08.2010 n. 1106 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ENTI LOCALI: Il creditore dell'ente locale non ha interesse qualificato in merito alla procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio.
Il caso affrontato dai Giudici siciliani, offre un interessante spunto di riflessione sui rapporti tra i cittadini e la pubblica amministrazione. Avendo ottenuto il riconoscimento di un proprio credito verso l'amministrazione con sentenza esecutiva, la ricorrente chiedeva al comune di reperire le relative somme mediante l'attivazione della procedura di riconoscimento di debito fuori bilancio di cui all'art. 194 D.Lgs. 267/2000.
Il Comune non forniva risposta alla richiesta né si attivava nel senso indicato dalla ricorrente. In ragione di tale comportamento, la signora attivava la procedura giurisdizionale sul silenzio. La scelta del rimedio giurisdizionale attivato si è però rivelata inadeguata: innanzitutto -sostengono i Giudici- la pretesa creditoria ha natura civilistica e quindi in quell'ambito doveva essere individuato il rimedio.
Il ricorso avverso il silenzio della pubblica amministrazione ha senso solo in riferimento a questioni sostanziali sui quali sussiste giurisdizione amministrativa. Con specifico riguardo all’obbligo di provvedere, va precisato che a incardinare il dovere di rispondere alle istanze dei privati non è sufficiente il solo disposto dell'art. 2 della L. n. 241/1990, il quale pone il generale obbligo per le amministrazioni di concludere il procedimento amministrativo, ma è, altresì, necessaria la compresenza di un interesse specifico al procedimento attivato, normativamente qualificato come tale.
Ed infine, la procedura di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, da parte degli enti locali, di cui agli artt. 193 e 194 del D.Lgs. 18.08.2000, n. 267 risponde, esclusivamente all'interesse pubblico alla regolarità della gestione finanziaria dell'ente e non è posta alla tutela diretta di situazioni giuridiche dei privati.
Di conseguenza, in riferimento a tale procedura non si può rinvenire il carattere della differenziazione dell'interesse in modo da identificare un dovere qualificato ex lege dell'Amministrazione comunale di pronunciarsi sulla domanda della ricorrente così come formulata (commento tratto da www.documentazione.ancitel.it - TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, sentenza 22.06.2010 n. 7859 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ENTI LOCALI: Al sindaco niente indennità retroattiva. Parere della corte conti Campania.
All'ex sindaco non può essere erogata l'indennità di funzione mai deliberata in consiglio comunale, né prevista nei rispettivi bilanci di previsione. Tale fattispecie manca, altresì, di qualsiasi presupposto giuscontabilistico che permetta un suo riconoscimento quale debito fuori bilancio.
Così si è espressa la Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo per la Campania, con il parere 15.01.2010 n. 3.
Il sindaco del comune di S. Arcangelo Trimonte ha richiesto parere riguardo la possibilità di erogare all'ex sindaco, in carica dal 2004 al 2008, l'indennità di funzione, mai deliberata, né prevista nei bilanci di previsione in considerazione delle difficoltà economiche dell'ente, e se, in caso positivo, la somma poteva essere inserita a competenza o necessitava di riconoscimento di debito fuori bilancio.
L'articolo 82 del Tuel, in attuazione del principio costituzionale per il quale chi ricopre cariche pubbliche ha il diritto di disporre dei servizi e delle risorse necessarie, riconosce al sindaco un'indennità mensile, determinata con apposito decreto del Ministero dell'interno, adottato di concerto con il Ministero dell'economia: il d.m. oggi in vigore è il n. 119 del 04.04.2000, che ha fissato, all'articolo 1, le indennità di funzione e le misure percentuali di incremento delle stesse.
Pertanto, in sede di programmazione, l'ente locale prevede le indennità che spettano agli amministratori e stanzia le necessarie somme in bilancio, con erogazione mensile, previa assunzione dell'impegno di spesa. La mancanza dell'atto d'impegno delle somme stanziate determina che, a fine esercizio, confluiscono nelle economie di bilancio e quindi non è possibile l'imputazione al bilancio corrente del pagamento delle indennità di funzione.
Per la Corte dei conti, nel caso in esame, la mancanza di stanziamenti nei bilanci di previsione degli esercizi 2004/2008 è un elemento ostativo all'assunzione, comunque postuma, dell'impegno contabile e alla successiva erogazione degli emolumenti, in quanto la caratteristica principale del bilancio di previsione è il suo contenuto autorizzatorio degli stanziamenti di spesa, per il quale non è possibile assumere impegni che eccedano gli importi stanziati. Tale principio è una garanzia del rispetto dell'equilibrio finanziario del bilancio e uno strumento per il perfetto governo della gestione, così come chiarito anche dal principio contabile n. 2.
Non può essere erogata, di conseguenza, l'indennità di funzione per gli esercizi passati, senza la preventiva deliberazione consiliare e in mancanza di stanziamento in bilancio. Circa la possibilità di riconoscere la fattispecie come debito fuori bilancio, per la Corte manca qualsiasi presupposto giuscontabile che permetta tale riconoscimento, in mancanza di un titolo giuridico che sorregga la richiesta dell'ex sindaco, considerando anche la partecipazione dello stesso alle sedute consiliari di approvazione dei bilanci, che non contenevano gli stanziamenti per le indennità ex articolo 82 (articolo ItaliaOggi del 26.02.2010, pag. 35).

ENTI LOCALI: P. Russo e M. I. Bruno, Debiti fuori bilancio: nuovi profili di responsabilità per danno erariale (15.01.2010 - link a www.altalex.com).

anno 2009

ENTI LOCALI: P. Russo e M. I. Bruno, Nuovi profili di responsabilità per danno erariale nel riconoscimento dei debiti fuori bilancio per acquisto di beni e servizi alla luce del c.d. "decreto anticrisi" (d.l. 78/2009) (26.11.2009 - link a www.diritto.it).

LAVORI PUBBLICI: Nell’importo complessivo del debito fuori bilancio sono comprese sia le somme relative ai lavori pubblici sia altri oneri non strettamente connessi alle opere realizzate, ma conseguenti al comportamento del comune, quali interessi legali, gli oneri di fideiussione e gli onorari agli arbitri.
Ai fini dell’imputazione in bilancio vanno distinte le somme relative alle opere pubbliche da annoverare tra le spese in conto capitale dagli altri oneri che vanno invece allocati tra le spese di parte corrente.
Pertanto, a parere di questa Sezione, le somme corrisposte dall’ente, derivanti da un debito fuori bilancio per effetto di sentenza esecutiva (nel caso di specie lodo arbitrale), limitatamente alle spese per lavori pubblici, possono essere imputate come spese di capitale e, a tale titolo, possono concorrere a determinare, in termini di cassa, i risultati del saldo utile ai fini del rispetto dell’obiettivo del Patto di stabilità interno.

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Il Sindaco del Comune di Muggiò (MB) ha posto alla Sezione un quesito concernente l’imputazione della spesa derivante da un debito fuori bilancio per effetto di sentenza esecutiva (lodo arbitrale).
In particolare viene richiesto se sia possibile considerare il debito riconoscibile ai sensi dell’art. 194, comma 1, lettera a, del D.Lgs n. 267/2000, come spesa in conto capitale, poiché l’oggetto del contratto, da cui è derivato il contenzioso e dunque la sentenza di condanna, attiene a lavori di realizzazione di una strada provinciale.
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Dalla documentazione acquisita, a seguito di formale richiesta istruttoria, si evince che nell’importo complessivo del debito fuori bilancio sono comprese sia le somme relative ai lavori pubblici sia altri oneri non strettamente connessi alle opere realizzate, ma conseguenti al comportamento del comune, quali interessi legali, gli oneri di fideiussione e gli onorari agli arbitri.
Ai fini dell’imputazione in bilancio vanno distinte le somme relative alle opere pubbliche da annoverare tra le spese in conto capitale dagli altri oneri che vanno invece allocati tra le spese di parte corrente.
Pertanto, a parere di questa Sezione,
le somme corrisposte dall’ente, derivanti da un debito fuori bilancio per effetto di sentenza esecutiva (nel caso di specie lodo arbitrale), limitatamente alle spese per lavori pubblici, possono essere imputate come spese di capitale e, a tale titolo, possono concorrere a determinare, in termini di cassa, i risultati del saldo utile ai fini del rispetto dell’obiettivo del Patto di stabilità interno (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 12.11.2009 n. 1002).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Acque. Responsabilità per mancanza di autorizzazione.
In tema di responsabilità di dirigente del servizio tecnico e segretario comunale per danno alle casse dell'Ente derivante dal riconoscimento di un debito fuori bilancio pagato, a titolo di sanzione amministrativa, alla Provincia e conseguente la mancata autorizzazione definitiva dei lavori per l'adeguamento alla normativa in materia di scarico dei reflui (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Lombardia, sentenza 07.09.2009 n. 593 - link a www.lexambiente.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA:  Seppur in misura diversa, Segretario e Responsabile dell’Ufficio tecnico rispondono della mancata acquisizione di autorizzazione definitiva allo scarico di reflui fognari.
E’ questo il decisum del giudice contabile lombardo.
Il comune, presso il quale operavano il segretario comunale e il responsabile dell’ufficio tecnico condannati, veniva sanzionato per la realizzazione di scarichi in assenza del titolo abilitativo richiesto da una legge regionale del 1985 che già richiedeva l’autorizzazione poi disciplinata dall’art. 45 del D.Lgs 152/2006.
L’articolo in questione prescrive che per l’effettuazione dello scarico di reflui è necessario acquisire l’autorizzazione apposita per lo scarico recapitato negli strati superficiali del sottosuolo. Il comune in effetti era dotato solo di una autorizzazione provvisoria necessaria alla realizzazione dei lavori di adeguamento, la durata dell’autorizzazione era limitata al tempo necessario all’esecuzione dei lavori, nello specifico la durata era fissata in 24 mesi.
Scaduta l’autorizzazione il comune non procedeva a richiedere il titolo abilitativo definitivo, pertanto continuava l’attività di scarico di reflui provenienti dalla scuola materna, di conseguenza la Asl adottava il verbale della trasgressione amministrativa e la provincia deputata alla sanzione procedeva con l’ingiunzione della medesima nei confronti del comune. A tale sanzione il comune si opponeva invano ottenendo la conferma della condanna della sanzione.
A valle di questo quadro, i giudici contabili sono stati chiamati a valutare la responsabilità per danno erariale procurato al comune dagli autori della trasgressione. Il comune infatti per pagare la sanzione ha dovuto riconoscere il debito fuori bilancio e ritenendo che non rientrasse nella sua competenza l’accertamento della responsabilità dei singoli nei confronti dell’ente, ha rimesso al collegio contabile tale verifica, non procedendo quindi al recupero delle somme nei confronti di tali soggetti.
Secondo i giudici contabili lombardi è indubitabile che il danno si sia prodotto e che potesse essere evitato mediante l’attivazione della semplice procedura di richiesta dell’autorizzazione definitiva. Per la semplicità degli adempimenti da attivare per l’acquisizione dell’autorizzazione risulta ancor più grave il comportamento omissivo posto in essere dai soggetti che i giudici hanno avuto il compito di individuare. Quello che si richiedeva a questi soggetti era il normale svolgersi dei doveri di ufficio.
Ad avviso della corte, la responsabilità è ripartita tra il responsabile dell’ufficio tecnico e il segretario comunale.
Il responsabile dell’ufficio tecnico è tenuto secondo il disciplinare per il servizio di tecnico comunale vigente in comune al disbrigo delle pratiche concernenti gli edifici comunali, le fognature e, più in generale tutte le opere pubbliche, nonché le funzioni relative ai servizi tecnici. E’ di tutta evidenza che la richiesta di autorizzazione definitiva (anche considerando che dalla precedente autorizzazione era chiara la scadenza e quindi la provvisorietà dell’atto) rappresentava uno degli adempimenti rientranti nei compiti suddetti.
Per quanto riguarda la responsabilità del segretario comunale, il ragionamento del collegio contabile è del seguente tenore: l’adempimento richiesto è di tipo gestionale, il segretario comunale ha il compito di curare l’attuazione dei provvedimenti, di provvedere agli atti esecutivi delle deliberazioni adottate, nonché di sovrintendere e coordinare l’attività dei dirigenti e dei preposti o incaricati attivando le forme di controllo e di vigilanza necessarie a tale scopo.
Per questo motivo visto che il segretario ha infine il compito di segnalare al Sindaco i ritardi e le omissioni nell’espletamento dell’azione amministrativa e di segnalare gli interventi conseguenti, i giudici lombardi non hanno potuto che riconoscere anche nei confronti di tale figura la sussistenza della responsabilità seppur in misura ridotta rispetto a quanto deciso per il responsabile dell’ufficio tecnico (commento tratto da
www.documentazione.ancitel.it - Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. Lombardia, sentenza 07.09.2009 n. 593 - link a www.corteconti.it).

ENTI LOCALI: L'assessore ordina i lavori. E se li paga.
Per i lavori ordinati direttamente dall'assessore, senza preventivo impegno di spesa, paga direttamente l'assessore e non il comune. Non è, infatti, ammissibile l'azione di arricchimento senza causa, nei confronti delle amministrazioni locali, per effetto della normativa speciale che disciplina il procedimento di spesa.
La Corte di cassazione, Sezione I civile, con la sentenza 29.07.2009 n. 17550 chiarisce pregevolmente la normativa particolare posta a regolare le obbligazioni degli enti locali, respingendo per inammissibilità il ricorso presentato da un appaltatore avverso la sentenza di appello, che aveva ritenuto infondata la doglianza nel giudizio di merito, basata sull'azione di indebito arricchimento.
In particolare, l'impresa aveva chiesto alla Cassazione di considerare erronea la sentenza del giudice di merito, in quanto non aveva preso in considerazione il riconoscimento dell'utilità della prestazione ordinata dall'assessore per il comune e la sua rispondenza all'interesse pubblico. Il riconoscimento dell'utilità della prestazione ricevuta, anche se non regolarmente ordinata, da parte del comune debitori, ai sensi dell'articolo 2041 del codice civile potrebbe, in apparenza, fondare la pretesa degli appaltatori di agire in giudizio contro l'ente locale, per pretendere l'indennizzo scaturente dall'arricchimento derivante dall'esecuzione della loro prestazione.
Crea, però, ostacolo a questa ricostruzione basata esclusivamente sul codice civile lo specifico ordinamento degli enti locali e, in particolare, l'articolo 191, comma 3, del dlgs 267/2000, ai sensi del quale, qualora l'ordine di esecuzione di appalti sia stato emesso senza l'adozione dell'impegno di spesa preventivo, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile come debito fuori bilancio direttamente tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura.
La presenza di questa disposizione speciale fa sì, osserva la Cassazione, che il rapporto obbligatorio, ai fini del pagamento del corrispettivo insorga tra appaltatore e, in via esclusiva, amministratore o funzionario che abbia consentito la prestazione. Ciò, allora, determina l'impossibilità di esperire nei confronti del comune l'azione di arricchimento senza causa, perché la norma speciale elimina in radice il necessario requisito della sussidiarietà dell'azione di indebito arricchimento, consistente nella possibilità di farvi ricorso solo qualora manchino altri mezzi di tutela diretta. Ai sensi dell'articolo 2042 del codice civile, infatti, «l'azione di arricchimento non è proponibile quando il danneggiato può esercitare un'altra azione per farsi indennizzare del pregiudizio subito».
L'articolo 191, del dlgs 267/2000 consente agli appaltatori di rivalersi nei confronti delle persone fisiche degli amministratori o funzionari che abbiano dato causa a ordinazioni di prestazioni in violazione delle regole sull'impegno preventivo della spesa: ciò significa, da un lato, che la norma esime del tutto da responsabilità l'ente locale per le attività di illegittima gestione delle obbligazioni contrattuali poste in essere da amministratori e funzionari; dall'altro, l'appaltatore può agire in via diretta contro questi ultimi, per ottenere il pagamento dei corrispettivi (articolo 28.08.2009 tratto da ItaliaOggi, pag. 11).

ENTI LOCALI: Parere richiesto dal Sindaco del Comune di Marigliano (Na) in ordine alla possibilità di conoscere se, avendo disponibilità finanziaria sui capitoli di bilancio, è possibile procedere alla liquidazione di un debito fuori bilancio scaturente da una sentenza esecutiva [ex art. 194 del d.lgs n. 267/2000 lett. a)] prima che la legittimità dello stesso sia riconosciuta dal Consiglio comunale, nonché se l'ulteriore somma necessaria per la liquidazione delle competenze professionali dei legali incaricati dall'Ente, il cui importo previsto è regolarmente impegnato all'atto di conferimento dell'incarico risulta insufficiente al termine del giudizio, è da considerarsi debito fuori bilancio ai sensi dell'art. 194 del d.lgs n. 267/2000 lett. e) (Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Campania, parere 29.04.2009 n. 22).

APPALTI SERVIZI: Parere richiesto dal Sindaco del comune di Agerola (Na) sulla possibilità di conoscere se qualora all'atto dell'instaurazione di un contratto di servizi non sia stato possibile determinare preventivamente l'ammontare della spesa e l'Ente abbia provveduto ad assumere un impegno rivelatosi insufficiente a coprire il costo finale dell'intera prestazione l'Amministrazione possa assumere un impegno suppletivo per il pagamento della differenza dovuta, oppure si renda necessaria la procedura di riconoscimento del debito fuori bilancio.
La regola generale fissata dall’art. 191 del TUEL n. 267/2000 è che gli enti locali possono effettuare spese solo quando sussista la regolare assunzione dell’impegno contabile, registrato sul competente intervento di bilancio e sia stata emessa la prescritta attestazione di copertura della spesa da parte del Dirigente del Servizio finanziario. L’inosservanza di questo fondamentale precetto determina, come conseguenza, l’insorgenza dei debiti fuori bilancio, dei quali, com’è noto, soltanto alcuni, contemplati dall’art. 194 del TUEL, sono riconoscibili.
Occorre distinguere, in astratto, tre possibili fattispecie.
La prima concerne l’ipotesi in cui l’impegno suppletivo debba essere assunto nel medesimo esercizio cui l’impegno contrattuale si riferisce. In tal caso nulla osterebbe all’assunzione di un impegno suppletivo sullo stanziamento di bilancio del medesimo esercizio.
La seconda ipotesi è che si tratti di spese previste nel bilancio pluriennale. Anche in tal caso possono essere assunti impegni suppletivi, sempre che gli stessi siano compresi nel bilancio pluriennale e nel limite delle previsioni in esso contenute (altrimenti il debito residuo costituirebbe un debito fuori bilancio).
L’ultima ipotesi -nella quale rientra la fattispecie ipotizzata nella richiesta di parere- riguarda il caso in cui la somma necessaria al pagamento del saldo riguardi importi non impegnati entro l’esercizio in cui si è perfezionato il contratto. Diversamente da quanto accade per le due ipotesi precedenti, in questa ipotesi non è possibile far luogo ad impegni suppletivi in quanto detti provvedimenti devono essere adottati entro il termine dell’esercizio finanziario cui l’impegno si riferisce ed oltre tale termine anche le eventuali prenotazioni perdono qualsiasi efficacia, con la conseguenza che le relative somme vanno in economia. In tal caso, avendo il Comune impegnato e coperto finanziariamente solo una parte della spesa e non tutta quella dell’importo contrattuale, risulterebbe violato il procedimento prescritto dagli articoli 183 e 191, primo comma, del TUEL n. 267/2000; conseguentemente, la spesa eccedente l’impegno assunto verrebbe a configurare un debito fuori bilancio, per il cui riconoscimento va adottata la procedura prevista dall’art. 194, lett. e) del TUEL citato (cfr. ex plurimis, Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva Del.ni n. 9/2005 e n. 2/2007)
(Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Campania, parere 26.02.2009 n. 9).

APPALTI - INCENTIVO PROGETTAZIONE: Sin dal momento della designazione del responsabile unico del procedimento (RUP), l’Ente deve procedere all’assunzione di un regolare impegno di spesa (per la liquidazione dell'incentivo alla progettazione interna) rilevato che risultano già noti l’importo massimo della spesa e le somme a disposizione dell’Amministrazione per la realizzazione del progetto.
La mancata assunzione dell’impegno di spesa determina, inevitabilmente, un debito fuori bilancio che deve essere tempestivamente evidenziato e sottoposto alla valutazione discrezionale dell’Organo Consiliare per l’eventuale riconoscimento.
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Nel caso di riconoscimento di debiti fuori bilancio per l’acquisizione di beni e servizi senza impegno di spesa, ai sensi del’art. 194, lett. e), del TUEL, l’Organo Consiliare deve valutare, mediante specifica e motivata deliberazione che accerti anche l’eventuale prescrizione, che la spesa rientri tra quelle disposte per l’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza dell’Ente nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento.
Il Collegio ritiene, quindi, che per gli Enti locali corrisponde a principi di prudenza e di sana gestione finanziaria procedere ad un’attenta pianificazione di bilancio che consenta la determinazione, almeno presunta, delle somme da corrispondere a terzi al fine di adottare i dovuti adempimenti contabili di impegno di spesa e di evitare l’insorgenza di debiti fuori bilancio.
Le eventuali passività insorte durante la gestione assumono, quindi, carattere eccezionale e devono essere tempestivamente segnalate per garantirne la copertura mediante i provvedimenti di riconoscimento di debito fuori bilancio in presenza dei presupposti sanciti dall’art. 194 del TUEL.

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Il Sindaco del Comune di Castellaneta (TA), con la nota indicata in epigrafe, richiede il parere della Sezione sull’esatta procedura contabile da applicare nel caso di debito gravante sull’Ente per il pagamento degli incentivi sulla progettazione interna previsti dall’art. 92 del D.Lgs. 12/04/2006 n. 163 e spettanti al responsabile del procedimento ed ai dipendenti incaricati del progetto di un’opera pubblica.
Il Sindaco, dopo aver illustrato che il Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica ed il Comune di Castellaneta avevano sottoscritto, in data 26/03/1998, apposita convenzione per la realizzazione di opere infrastrutturali di adeguamento del sistema idrico, precisa che, come richiesto dal Ministero, con deliberazione della Giunta Municipale n. 205 del 06/04/1998 era stata effettuata la designazione del responsabile unico del procedimento ma non era stato previsto alcun formale impegno di spesa.
Tuttavia, l’allora vigente art. 18 della L. n. 109/1994 poi trasfuso nell’art. 92 del D.Lgs. n. 163/2006 prevedeva, in favore del responsabile del procedimento e degli incaricati del progetto, la corresponsione di una somma non superiore all’1,5% dell’importo posto a base di gara da ripartire secondo i criteri assunti in un regolamento effettivamente adottato dall’Ente con deliberazione della Giunta Municipale n. 62 del 25/03/2003.
Il Sindaco ritiene che il responsabile del procedimento, coadiuvato dai funzionari amministrativi, designati con ordine di servizio del 29/10/1998, abbia svolto le proprie funzioni sino al collaudo delle opere avvenuto in data 30/01/2003 e pertanto richiede il parere della Sezione sull’esatta natura del debito per accertare se le somme spettanti debbano essere ascritte tra i debiti fuori bilancio del Comune o se ne sia consentita direttamente la liquidazione da parte del dirigente del Settore.
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Il debito fuori bilancio costituisce, come noto, un’obbligazione pecuniaria dell’Ente locale assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano l’assunzione di impegni di spesa.
L’art. 194 del D.Lgs. 18/08/2000 n. 267, recante il Testo Unico degli Enti Locali, consente il riconoscimento di debiti fuori bilancio soltanto in ipotesi espressamente e tassativamente determinate rilevato che costituisce regola generale, sancita dall’art. 191 del TUEL, che gli Enti locali effettuino spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo di bilancio ed in presenza di formale attestazione della copertura finanziaria.
La Sezione evidenzia che l’ordinamento contabile degli Enti locali è improntato a principi di universalità e di veridicità che impongono la completa rappresentazione in bilancio di tutte le entrate e di tutte le spese in modo veritiero ed attendibile.
Pertanto,
sin dal momento della designazione del responsabile unico del procedimento, l’Ente avrebbe dovuto procedere all’assunzione di un regolare impegno di spesa rilevato che risultavano già noti l’importo massimo della spesa e le somme a disposizione dell’Amministrazione per la realizzazione del progetto.
La mancata assunzione dell’impegno di spesa ha, quindi, inevitabilmente determinato un debito fuori bilancio che doveva essere tempestivamente evidenziato e sottoposto alla valutazione discrezionale dell’Organo Consiliare per l’eventuale riconoscimento atteso che il completamento ed il collaudo delle opere è avvenuto sin dall’esercizio 2003.
La disciplina per la salvaguardia degli equilibri di bilancio, prevista dall’art. 193, comma 2, del TUEL impone, infatti, che almeno annualmente entro il 30 settembre, l’Organo Consiliare adotti i provvedimenti necessari per il ripiano di eventuali debiti fuori bilancio.
Trattasi di normativa di peculiare rilevanza poiché la mancata adozione di tali provvedimenti comporta, ai sensi dell’art. 191, comma 5, del TUEL, il divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti dalla legge.
La Sezione precisa, inoltre, che
nel caso di riconoscimento di debiti fuori bilancio per l’acquisizione di beni e servizi senza impegno di spesa, ai sensi del’art. 194, lett. e), del TUEL, l’Organo Consiliare deve valutare, mediante specifica e motivata deliberazione che accerti anche l’eventuale prescrizione, che la spesa rientri tra quelle disposte per l’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza dell’Ente nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento.
Il Collegio ritiene, quindi, che
per gli Enti locali corrisponde a principi di prudenza e di sana gestione finanziaria procedere ad un’attenta pianificazione di bilancio che consenta la determinazione, almeno presunta, delle somme da corrispondere a terzi al fine di adottare i dovuti adempimenti contabili di impegno di spesa e di evitare l’insorgenza di debiti fuori bilancio.
Le eventuali passività insorte durante la gestione assumono, quindi, carattere eccezionale e devono essere tempestivamente segnalate per garantirne la copertura mediante i provvedimenti di riconoscimento di debito fuori bilancio in presenza dei presupposti sanciti dall’art. 194 del TUEL
(Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 12.02.2009 n. 6).

INCARICHI PROFESSIONALI: La spettanza del legale non è riconducibile ad una sentenza esecutiva quale obbligo cogente nei confronti dell’amministrazione, bensì al rapporto professionale intercorso e alla successiva circostanza dell’insolvenza che ha determinato l’insorgenza a carico dell’Ente locale di adempiere il debito.
Essendo tale obbligo insorto al momento della nuova richiesta può essere adempiuto mediante semplice integrazione dello stanziamento di bilancio.
Tuttavia, qualora intervenga nell’esercizio finanziario successivo ed il relativo capitolo non sia stato impegnato, non sussistendo residui si dovrà procedere con il riconoscimento di debito fuori bilancio.

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Il Comune di Frontone ha formulato richiesta di parere concernente la necessità o meno di procedere al riconoscimento di debito fuori bilancio derivante da una parcella professionale posta dall’Autorità Giudiziaria a carico della controparte insolvente ed irreperibile.
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La spettanza del legale non è riconducibile ad una sentenza esecutiva quale obbligo cogente nei confronti dell’amministrazione, bensì al rapporto professionale intercorso e alla successiva circostanza dell’insolvenza che ha determinato l’insorgenza a carico dell’Ente locale di adempiere il debito.
Essendo tale obbligo insorto al momento della nuova richiesta può essere adempiuto mediante semplice integrazione dello stanziamento di bilancio.
Tuttavia,
qualora intervenga nell’esercizio finanziario successivo ed il relativo capitolo non sia stato impegnato, non sussistendo residui si dovrà procedere con il riconoscimento di debito fuori bilancio (Corte dei Conti, Sez. controllo Marche, parere 02.02.2009 n. 4).

INCARICHI PROFESSIONALI: Parere richiesto dal Sindaco del comune di Calitri (Av) sulla possibilità di conoscere se -per la liquidazione delle parcelle professionali relative agli incarichi conferiti- occorra attivare il procedimento del debito, ai sensi dell'art. 194, co. 1, del TUEL n. 267/2000 o se sia sufficiente procedere ad un impegno integrativo su apposito capitolo di bilancio corrente con capienza finanziaria, provvedendo, quindi, alla relativa liquidazione.
Pur in presenza di difficoltà nella individuazione della somma esatta relativa alla parcelle del professionista, l’Ente è tenuto al rispetto dei canoni di buona amministrazione (fra gli altri a quello del prudente apprezzamento), delle regole giuscontabili in materia di spesa e dei principi che caratterizzano la corretta gestione dei pubblici bilanci.
Prima della determinazione dell’impegno di spesa va acquisita dall’avvocato, al quale è stata affidata la rappresentanza in giudizio del Comune, un preventivo di massima relativo agli onorari, alle competenze ed alle spese che presuntivamente deriveranno dall’espletamento dell’incarico stesso ai fini di predisporre un adeguata copertura finanziaria.
Nel caso in cui non venga seguita la descritta procedura, si verifica una fattispecie tipica di debito fuori bilancio, in quanto l’Ente ha impegnato e coperto finanziariamente solo la spesa necessaria per corrispondere l’acconto al professionista. Si determina, di conseguenza, la violazione delle prescrizioni di cui all’art. 191 del d. lgs. 267/2000 che disciplinano le modalità attraverso le quali le spese degli enti locali devono essere assunte prevedendo dei procedimenti di natura tecnico-contabile per evitare il formarsi dei debiti fuori bilancio e per garantire l’equilibrio tra entrate e spese.
Nella fattispecie si da luogo a spese al di fuori dell’impegno costituito ed in assenza di una specifica previsione nel bilancio dell’esercizio in cui si manifestano.
In conclusione per la differenza tra la somma destinata al pagamento degli acconti e quella scaturente dalla liquidazione della parcella definitiva si dovrà procedere al loro riconoscimento ai sensi dell’art. 194 del T.U.E.L. n. 267/2000 e secondo le procedure ivi previste (cfr. in termini l’indirizzo delle Sezioni Riunite per la Regione Sicilia in sede consultiva, da ultimo deliberazione n. 2/2007)
(Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Campania, parere 04.02.2009 n. 8).

PUBBLICO IMPIEGO: La responsabilità dei dirigenti per riconoscimento di debito fuori bilancio. Che rilevanza ha il parere di legittimità dato alla delibera consiliare?
I responsabili dell’area tecnica e dell’area economico finanziaria esprimono il proprio parere sulla delibera di riconoscimento di debito fuori bilancio secondo la delimitazione che a detti pareri sono conferiti dalla legge; tali limitazioni vanno individuate da un lato, nella verifica di legittimità, in linea tecnica, che la materia in deliberazione rientri nella effettiva competenza dell’organo deliberante e che sul piano della regolarità tecnico-amministrativa sussistono i presupposti di fatto che legittimano il ricorso ad una tale deliberazione a prescindere da ogni valutazione e sindacato nel merito degli atti prodromici che hanno resa necessaria l’assunzione della deliberazione.
I pareri espressi dai responsabili dell’aerea tecnica e del servizio finanziario dei comuni costituiscono atti preparatori che legittimano l’adozione delle deliberazioni per le quali i pareri sono richiesti. Detti pareri, perciò, rispetto alla validità formale della medesime deliberazioni operano quale presupposto di diritto, ma non possono interferire sull’autonomo e corretto esercizio dei poteri spettanti all’organo deliberante; a questi spetta la ponderazione concreta e corretta dei pubblici interessi, al di là della mera relazione funzionale dei pareri stessi che sono resi "ex ante" sulla proposta di deliberazione e costituiscono il presupposto al corretto esercizio dei poteri amministrativi dell’organo deliberante, senza intervenire sulla volontà di questo nei casi in cui, come nella specie, la competenza a provvedere spetta allo stesso Consiglio comunale e non già ad altri uffici tecnici o amministrativi dell’amministrazione comunale (Corte dei Conti, Sez. giurisdiz. d'appello Sicilia, sentenza 01.01.2009 n. 1 - link a www.giuedanella.it).

anno 2008

ENTI LOCALI: Parere richiesto dal Sindaco del Comune di Melfi (Pz), in materia di debiti fuori bilancio per spese di giustizia (Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Basilicata, deliberazione 06.06.2008 n. 18).

ENTI LOCALI: Richiesta di parere in ordine all’obbligatorietà o meno del parere preventivo da parte dell’Organo di revisione economico-finanziaria sulle proposte di riconoscimento dei debiti fuori bilancio ex art. 194, co. 1, lett. a) (Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Campania, parere 27.03.2008 n. 5).

ENTI LOCALI: Parere richiesto dal Sindaco del Comune di San Michele al Tagliamento (VE) in merito al quesito circa la possibilità che le parcelle conseguenti alla difesa giudiziale dell'ente comportanti supero della spesa originariamente impegnata rientri nella casisitica dei debiti fuori bilancio o se non sia possibile procedere con provvedimento dirigenziale (Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Veneto, parere 26.03.2008 n. 7).

anno 2007

ENTI LOCALI: Parere in materia di riconoscimento di debiti fuori bilancio (art. 194, comma 1, lett. c) del D.Lvo n. 267/2000) (Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Lombardia, parere 20.07.2007 n. 29).

INCARICHI PROFESSIONALI: Parere in ordine all’ammissibilità di sottoposizione al Consiglio comunale di proposte di deliberazioni di riconoscimento debiti fuori bilancio per la liquidazione di parcelle di professionisti legali, risultando insufficiente l’impegno di spesa assunto contestualmente al conferimento dell’incarico (Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Campania, parere 18.07.2007 n. 9).

ENTI LOCALI: Parere in materia di riconoscimento dei debiti fuori bilancio (art. 194 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) (Corte dei Conti, Sez. regionale di controllo Piemonte, parere 11.05.2007 n. 4).