per approfondimenti vedi anche:
F.O.I.A. - Freedom Of Information Act (a cura del Dipartimento Funzione Pubblica)
Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi (presso la Presidenza Consiglio dei Ministri)
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Legge 07.08.1990 n. 241 <---> D.P.R. 12.04.2006 n. 184 <--->  D.Lgs. 14.03.2013 n. 33

EDILIZIA PRIVATA: L’Adunanza plenaria pronuncia su legittimazione e interesse a ricorrere contro i titoli edilizi.
L’Adunanza plenaria ha stabilito che in materia di impugnazione di titoli edilizi va riaffermata la distinzione e l’autonomia tra legittimazione e interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, con la conseguenza che, in via di principio, è necessario verificare che siano presenti entrambe per scendere all’esame del merito della controversia.
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Giustizia amministrativa – Legittimazione e interesse a ricorrere – Impugnazione titoli edilizi – Necessità – Vicinitas – Insufficienza ex se
L’Adunanza plenaria ha enunciato i seguenti principi di diritto:
   a) nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;
   b) l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;
   c) l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;
   d) nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo (1).
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   (1) I. – Con la sentenza in rassegna, l’Adunanza plenaria, analizzando i quesiti sollevati da Cons. giust. amm., 27.07.2021, n. 759 (oggetto della News US n. 72 del 09.09.2021 alla quale si rinvia per approfondimenti) ha formulato i principi di diritto di cui in massima.
   II. – La vicenda oggetto di causa può essere sintetizzata come segue:
      a) il Comune di Palermo ha rilasciato nel 2011 una concessione edilizia per la realizzazione di una villetta residenziale bifamiliare su un terreno contraddistinto in catasto da due particelle derivanti dal (duplice) frazionamento di una particella originale. Tale concessione è stata poi volturata in favore di un acquirente e nuovo proprietario delle suddette particelle. Gli originari proprietari, tuttavia, erano rimasti proprietari dell’immobile, già edificato, iscritto su una quota residuale della particella originale oggetto della concessione;
      b) avverso la concessione, e prima ancora avverso il frazionamento che l’aveva preceduta, i proprietari di un altro edificio sito nella medesima strada ma in una distinta particella, hanno impugnato la concessione deducendo una serie di vizi concernenti il mancato rispetto delle distanze, sia nei confronti delle costruzioni vicine, sia rispetto al confine con le altre proprietà, lamentando nell’insieme la violazione dell’art. 30 del d.p.r. 380 del 2001, degli artt. 2, 3 e 56 del regolamento edilizio del Comune di Palermo, degli artt. 873 e 878 del codice civile e dell’art. 9 del d.m. 1444/1968;
      c) con sentenza 06.03.2012, n. 663 il Tar per la Sicilia sede di Palermo ha dichiarato il ricorso in parte inammissibile e in altra parte infondato. Il Tar ha ritenuto che la violazione delle distanze tra le proprietà non arrecasse alcun pregiudizio alla parte ricorrente, rilevando, inoltre, come tra i primi fosse intervenuto un accordo negoziale in forza del quale i vicini avevano rinunciato al rispetto della distanza nei confronti dell’acquirente della concessione;
      d) in sede di appello, il Consiglio di giustizia ha disposto una verificazione volta ad accertare la corretta rappresentazione dei luoghi per cui era causa e il reale posizionamento degli edifici di proprietà, rispettivamente, degli originari proprietari, dell’acquirente della concessione e dei proprietari vicini. L’esito della complessa verificazione ha condotto il giudice dell’appello a respingere tutti i motivi del ricorso, oltre alla domanda di risarcimento del danno, ad eccezione del settimo, per il quale la causa è stata rimessa all’Adunanza plenaria;
      e) il settimo motivo dell’appello concerne la censura riferita alla violazione della distanza tra la costruzione di proprietà dell’acquirente e quella di proprietà dei danti causa, in ordine alla quale il verificatore ha accertato che sebbene fosse stata rispettata la distanza minima di cinque metri dal confine, non era stata rispettata invece la distanza minima di dieci metri tra i fronti dei due fabbricati, entrambi provvisti di finestra;
      f) alla luce di tale esito istruttorio il C.g.a. ha rilevato la violazione dell’art. 9 del d.m. 1444/1968, che prescrive tale distanza in termini inderogabili ed assoluti, il che comporterebbe l’annullamento della concessione, ma che prima si dovesse esaminare l’eccezione in rito sollevata sia dalla parte appellata, sia dall’amministrazione comunale in ordine alla carenza di interesse delle parti appellanti a far valere una violazione riguardante la distanza tra la costruzione del proprio vicino e (anziché la propria) quella di un altro proprietario non direttamente confinante;
      g) il C.g.a. si è interrogato, quindi, se, per impugnare i titoli edilizi altrui, il requisito della vicinitas, inteso quale stabile collegamento tra il ricorrente e l’area dove si trova il bene oggetto del titolo in contestazione, sia sufficiente a fondare insieme la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso, quali condizioni dell’azione di annullamento;
      h) ha dunque sollevato i seguenti articolati quesiti:
 se la vicinitas, sulla base dell’orientamento maggioritario sopra illustrato, è di per sé idonea non solo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione;
 se, viceversa, la vicinitas è idonea a dimostrare la sola condizione della legittimazione a ricorrere, e per l’effetto è necessario che il ricorrente dimostri lo specifico pregiudizio che l’iniziativa edilizia (posta in essere in violazione delle regole di settore) gli provoca;
 in questo secondo caso (ai fini di un completo discernimento della questione), se tale dimostrazione deve essere sempre resa o solo nell’evenienza che la vicinitas non renda evidente lo specifico vulnus patito dal ricorrente;
 nel caso in cui l’Adunanza plenaria aderisca all’impostazione di cui ai punti b) o c) come si debba apprezzare l’interesse ad agire nelle cause in cui si lamenta una violazione delle distanze (fra costruzioni) imposte dalla legge urbanistica:
 se il solo interesse deducibile sia la lesione della distanza tra l’immobile del ricorrente e quello confinante, o anche la lesione della distanza tra l’immobile confinante e una terza costruzione, non confinate con quella del ricorrente, o, in termini più generali, se rilevino anche le distanze fra due immobili di cui nessuno confinante, ma comunque nel raggio visivo del ricorrente legittimato ad agire sulla base del requisito della vicinitas;
 se, a tal fine, rilevi la conseguenza evincibile di detta violazione, in termini di demolizione dell’intera opera del vicino, indipendentemente dal luogo interessato dalla violazione dedotta.
   III. – Il collegio, dopo aver analizzato la vicenda processuale sottesa, le argomentazioni delle parti e quelli della sezione rimettente, nel decidere nel merito la controversia, ha osservato quanto segue:
      i) nella casistica giurisprudenziale i criteri della qualificazione e della differenziazione, utilizzati per distinguere gli interessi legittimi dagli interessi di fatto e da quelli cd. semplici, sono strettamente collegati, sebbene nell’impostazione più formale la qualificazione discenderebbe dalla norma attributiva del potere, mentre la differenziazione si coglierebbe sulla base di criteri materiali o caratteri fattuali;
      j) nei casi in cui procedimento e provvedimento non siano di particolare ausilio, in quanto il soggetto terzo non vi ha partecipato e l’atto finale di lui non fa menzione, può essere rilevante l’elemento fisico-spaziale della vicinitas, intesa quale stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l’area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell’atto contestato;
      k) nel quadro storico caratterizzato dal dilagare del fenomeno dell’abusivismo edilizio, che nel secondo dopoguerra aveva deturpato le principali città italiane, come risposta all’Adunanza plenaria 08.01.1966, n. l (infra § z3) si colloca l’art. 10, comma 9, della legge 06.08.1967, n. 765 (cd. legge Ponte), che ha novellato l’art. 31 della legge urbanistica n. 1150 del 1942, prevedendo che: “Chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione”;
         k1) la giurisprudenza seguita a tale disposizione ha escluso, però, che potesse rinvenirsi nella norma citata un’azione popolare, richiedendo che i soggetti ricorrenti dovessero considerarsi incisi in un proprio interesse all’insediamento abitativo, ossia alla “radicazione in loco” dei propri “interessi di vita”, familiari, economici o relativi ad altri “qualificati e consolidati rapporti sociali” (infra § bb4). Sicché, dal ripudio della tesi dell’azione popolare, è emerso sin da allora un criterio o concetto, quello della vicinitas, piuttosto elastico, la cui concreta individuazione era (e sarebbe stata in seguito) rimessa al prudente apprezzamento del giudice;
         k2) alla luce del suddetto contesto storico, la decisione in commento esamina la ricostruzione del quadro giurisprudenziale offerta nella sentenza del C.g.a., dove si dà atto (al punto 39 della motivazione) di un orientamento maggioritario, per cui la vicinitas quale criterio idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi assorbe in sé anche il profilo dell’interesse al ricorso; e di un secondo indirizzo per cui la vicinitas da sola non basta a fondare anche l’interesse, dovendo il ricorrente fornire la prova concreta di un pregiudizio sofferto (infra § z);
         k3) tale contrasto è probabilmente meno acuto, e quindi meno problematico, di quanto si potrebbe a prima vista ritenere, nella misura in cui, da un lato, in molti casi l’adesione al primo indirizzo fa velo della (riconosciuta o riconoscibile) presenza, nei fatti, anche del pregiudizio; e, dall’altro, anche i precedenti più qualificanti ascrivibili al secondo indirizzo “scontano” situazioni nelle quali a mancare potrebbe essere già la stessa legittimazione. Quanto alle pronunce della Corte di cassazione rese sul punto, è necessario considerare che esse hanno ad oggetto giudizi di impugnazione nei confronti di sentenze in unico grado del Tribunale superiore delle acque pubbliche e, quindi, vertono su cause che non sono di edilizia in senso stretto e in cui i temi della protezione ambientale ricevono preminente attenzione;
      l) questa prevalenza delle situazioni di fatto sugli schemi concettuali può spiegare quel “singolare regime di liquidità” che, a giudizio di una dottrina più recente, caratterizzerebbe la materia delle condizioni dell’azione nel processo amministrativo, caratterizzata negli ultimi anni dal fiorire di nuovi studi dottrinali, soprattutto in tema di legittimazione a ricorrere;
         l1) di questa categoria gli studiosi sono tornati ad indagare le differenze con il suo omologo nel processo civile, interrogandosi se sia ancora giustificato, da parte della giurisprudenza amministrativa, impostare il problema nei termini tradizionali di una effettiva titolarità di tale posizione anziché di semplice affermazione della stessa, come avviene nel giudizio civile;
         l2) sono state poi evidenziate le tendenze in atto nella legislazione degli ultimi dieci anni a costruire legittimazioni speciali, in capo a talune Amministrazioni indipendenti (quali AGCM, ART e ANAC), a presidio di determinati beni pubblici (in particolare la tutela della concorrenza); tendenze che si legano e seguono i casi, divenuti più frequenti nello Stato policentrico delle autonomie, in cui a proporre ricorso davanti al giudice amministrativo siano soggetti pubblici (i Comuni in particolare) nella loro veste di enti esponenziali che si contrappongono ad altri livelli di governo;
         l3) su un piano opposto, altri mettono in relazione la legittimazione a ricorrere con il principio di sussidiarietà in senso orizzontale di cui all’art. 118, comma 4, Cost., trovandovi il fondamento per nuovi “diritti civici” sui quali costruire una cittadinanza attiva, che nella tutela dinanzi al giudice amministrativo troverebbe una delle sue possibili forme di espressione e manifestazione. Nella stessa direzione la legittimazione al ricorso “rivisitata” è collegata alla teoria dei cd. beni comuni e diventerebbe uno strumento per controllare, anche in forme giurisdizionali, i governanti e i poteri pubblici, come in parte sembrerebbe confermare la recente disciplina sull’accesso civico di cui al d.lgs. 33 del 2013 dove all’art. 5, comma 2 riappare, a distanza di molti decenni, la parola “chiunque” (dopo il citato art. 10, comma 9, della legge Ponte);
         l4) sempre nel quadro della tutela degli interessi meta-individuali, si invoca una sorta di “liberazione” della vicinitas dal suo perimetro originario, sino a ritenerla esistente anche quando la relazione di prossimità tra il soggetto ed il bene protetto non sia fisica, ma assiologica;
      m) l’insieme di queste tendenze per così dire espansive, sul terreno della legittimazione al ricorso, denunciano la “crisi” dei controlli amministrativi e i limiti sempre maggiori, di tempo e di spazio, che incontra l’autotutela amministrativa, nella convinzione che molto spesso, complice anche l’oblio dei ricorsi amministrativi e l’assenza di validi rimedi alternativi, la sola via per rimediare agli errori, anche gravi, delle amministrazioni pubbliche sia quella giurisdizionale;
         m1) si osserva in proposito che non a caso, dove l’amministrazione pubblica è considerata più efficace ed efficiente, come ad esempio in Germania, si registra da sempre un approccio assai più cauto al tema della legittimazione ad agire nel processo. Mentre nell’esperienza francese, del pari contrassegnata da un’amministrazione pubblica tradizionalmente di buona qualità, la legittimazione ad agire è stata invece riconosciuta con maggiore larghezza, per quanto nel quadro di una concezione in origine fortemente oggettiva del sindacato giurisdizionale e che poi si è progressivamente modificata;
         m2) l’analisi comparata dei principali sistemi nazionali di giustizia amministrativa registra piuttosto da qualche tempo, sotto l’influenza del diritto europeo, una convergenza su talune linee di fondo; si possono fare gli esempi dell’estensione della legittimazione ad agire in materia ambientale, realizzatasi un po’ ovunque, del riconoscimento, nel contenzioso sui contratti pubblici e sotto l’influenza della Corte di giustizia UE, di interessi meritevoli di tutela diversi ed ulteriori rispetto a quello, cd. finale, più direttamente preordinato all’aggiudicazione della procedura;
         m3) sempre nella riflessione dottrinale sulle condizioni dell’azione, l’autonomia della nozione dell’interesse al ricorso, rispetto a quella della legittimazione, è un dato oramai acquisito, nonostante i dubbi di carattere teorico sollevati in passato (quando l’interesse ad agire era stato definito persino come “la quinta ruota del carro” o considerato, nel processo amministrativo, “ridondante”). Il suo fondamento è rinvenuto, come noto, nell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., ed è caratterizzato dalla “prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato”;
      n) il codice del processo amministrativo fa più volte riferimento, direttamente o indirettamente, all’interesse a ricorrere: all’art. 35, primo comma, lett. b) e c), all’art. 34, comma 3, all’art. 13, comma 4-bis e, in modo più sfumato, all’art. 31, primo comma, sembrando confermare, con l’accentuazione della dimensione sostanziale dell’interesse legittimo e l’arricchimento delle tecniche di tutela, la necessità di una verifica delle condizioni dell’azione (più) rigorosa, in chiave di filtro delle domande di annullamento tenuto conto che il processo è una risorsa scarsa. Verifica da condurre sulla base degli elementi desumibili dal ricorso, e al lume delle eventuali eccezioni di controparte o dei rilievi ex officio, prescindendo dall’accertamento effettivo della (sussistenza della situazione giuridica e della) lesione che il ricorrente afferma di aver subito. Nel senso che, come è stato osservato, va verificato che “la situazione giuridica soggettiva affermata possa aver subito una lesione”, ma non anche che “abbia subito” una lesione, poiché questo secondo accertamento attiene al merito della lite;
      o) con specifico riferimento alla vicinitas, in ambito edilizio-urbanistico, dove la “qualificazione” dell’interesse del terzo può farsi discendere in ultimo dall’art. 872 c.c., dopo l’abrogazione dell’art. 31 della legge urbanistica ad opera dell’art. 136, comma 1, lett. a) del d.p.r. 380/2001, il discorso va ora ricondotto entro gli schemi generali ricavabili dal c.p.a.;
      p) il ragionamento intorno all’interesse al ricorso, inteso come uno stato di fatto, si lega all’utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio, che a sua volta è in funzione e specchio del pregiudizio sofferto. Tale pregiudizio, a fronte di un intervento edilizio contra legem, è rinvenuto in giurisprudenza nel possibile deprezzamento dell’immobile, confinante o comunque contiguo, ovvero nella compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata. Situazioni quali possono essere la diminuzione di aria, luce, visuale o panorama, ma anche le menomazioni di valori urbanistici, le degradazioni dell’ambiente in conseguenza dell’aumentato carico urbanistico in termini di riduzione dei servizi pubblici, sovraffollamento, aumento del traffico;
      q) nella vicenda in esame la vicinitas si pone in termini di stretto collegamento tra la (proprietà di) parte ricorrente e l’area oggetto dell’intervento edilizio, trattandosi di immobili direttamente e immediatamente confinanti, sebbene il mancato rispetto delle distanze non riguardi l’edificio del ricorrente, ma quello di chi a sua
volta confina dall’altro lato con quello confinante (la costruzione dell’acquirente la licenza edilizia si è incastonata tra quella di parte ricorrente e quella dei danti causa, dove in precedenza non c’era nulla, inserendosi per così dire “tra di loro”, diminuendone aria e luce, visuale e panorama);
      r) passando dal pregiudizio all’utilità, si deve considerare ancora che l’accoglimento del ricorso condurrebbe all’annullamento, almeno in parte, della concessione edilizia del 2011, producendo, oltre all’effetto giuridico legato al venir meno del titolo in termini retroattivi, conseguenze conformative non prevedibili poiché legate all’applicazione, a valle dell’annullamento giurisdizionale, dell’art. 38 del t.u. 380 del 2021 (quali la possibile rimozione dei vizi amministrativi, la riduzione in pristino, l’applicazione di una sanzione pecuniaria alternativa);
      s) su un piano più generale, l’interesse ad agire dovrebbe essere escluso nei casi in cui il titolo edilizio impugnato fosse affetto da vizi solamente formali o procedurali, sicuramente emendabili, quand’anche ne fosse possibile l’annullamento, quindi senza che a tale annullamento possa seguire l’applicazione di una qualunque sanzione; o, ancora più in radice, laddove al rilascio illegittimo del titolo edilizio non fosse poi seguita alcuna attività e nel frattempo fosse maturato il termine di decadenza del permesso;
      t) in conclusione, ricostruite le linee generali della materia, l’Adunanza ritiene che al primo dei quesiti (di cui alla lettera a) debba rispondersi nel senso che, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra legittimazione e interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario in via di principio che ricorrano entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di differenziazione, valga da solo ed in automatico a soddisfare anche l’interesse al ricorso;
      u) in relazione ai quesiti di cui alle lettere b) e c), si deve rispondere nel senso che lo specifico pregiudizio derivante dall’intervento edilizio che si assume illegittimo, e che è necessario sussista, può comunque ricavarsi, in termini di prospettazione, dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso, suscettibili di essere precisate e comprovate laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o dai rilievi del giudicante, essendo questione rilevabile d’ufficio nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a. e quindi nel contraddittorio tra le parti;
      v) quanto al (sotto)tema della violazione delle distanze, posto con il quesito di cui alla lettera d), si ritiene che, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione possa essere rilevante, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.
   IV. – Si segnala per completezza quanto segue:
      w) la questione, come già evidenziato, è stata rimessa all’Adunanza plenaria dalla citata Cons. giust. amm., 27.07.2021, n. 759; alla relativa News si rinvia, oltre che per l’esame dei quesiti e delle argomentazioni sviluppate dal collegio: ai §§ f) e g) per la ricostruzione degli orientamenti giurisprudenziali sul criterio della vicinitas; ai §§ da h) d m) per i temi della legittimazione al ricorso e dell’interesse ad agire; ai §§ o), p) e q) sulla compresenza necessaria delle tre condizioni dell’azione nel processo amministrativo (interesse ad agire, legittimazione al ricorso, legitimatio ad causam attiva/passiva); al § v) per quanto riguarda la tutela giurisdizionale degli interessi legittimi e dei diritti soggettivi lesi dall’azione amministrativa come giurisdizione di tipo soggettivo e non oggettivo, ad iniziativa di parte, che presuppone l’accertamento puntuale della situazione soggettiva lesa;
      x) sul tema della vicinitas si segnala:
         x1) Cons. Stato, sez. VI, 27.09. 2021, n. 6500; sez. IV, 08.06.2021 n. 4387; sez. II, 10.03.2021, n. 2056 (in www.ildirittoammnistrativo.it con nota di M. DE BIASE “Il valore ambientale e i suoi ambiti problematici”); Cass. civ., sez. un., 30.06.2021, n. 18493 (in Foro,it.Rep, 2021, Acque pubbliche e private, e in Ced Cass. civ. rv. 661654-01), citate nella decisione in commento, secondo le quali la vicinitas quale criterio idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi assorbe in sé anche il profilo dell’interesse al ricorso;
         x2) Cons. St., sez. V, 16.06.2021, n. 4650; idem, sez. IV, 07.02.2020, n. 962; idem, sez. VI, 18.10.2017, n. 4830; C.g.a., 30.06.2020, n. 488; 17.01.2012, n. 6262, citate nella decisione in commento, secondo le quali la vicinitas da sola non basta a fondare anche l’interesse, dovendo il ricorrente fornire la prova concreta di un pregiudizio sofferto. In particolare secondo l’ultima delle rassegnate decisioni “l'interesse al ricorso del vicino contro provvedimenti ampliativi della posizione giuridica dei terzi in materia urbanistico/edilizia presuppone l'allegazione e la dimostrazione di un concreto pregiudizio che quel provvedimento reca alle facoltà dominicali del ricorrente”;
         x3) l’Adunanza plenaria 08.01.1966, n. l (in Foro it., vol. 89, n. 2 - febbraio 1966 - pag. 75/76-81/82), citata nella decisione in commento, aveva affermato il principio della inammissibilità del ricorso contro una licenza edilizia (altrui), per violazione delle prescrizioni del piano regolatore che vincola la zona a verde pubblico, ove l’attuazione della prescrizione fosse in linea di fatto divenuta impossibile;
      y) sul tema della legittimazione delle associazioni e dei gruppi si veda Cons. Stato, Ad. plen, 20.02.2020, n. 6 (in Foro it., 2020, III, 289 con nota di TRAVI, nonché oggetto della News US n. 27 del 13.03.2020), citata nella decisione in commento, secondo cui “gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l'azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un'espressa previsione di legge in tal senso”.
L'adunanza plenaria afferma che le associazioni esponenziali sarebbero «titolari» in senso tecnico degli interessi diffusi negli ambiti corrispondenti: tali interessi non sarebbero più semplicemente «adespoti», secondo una terminologia spesso utilizzata per gli interessi ambientali, ma diventerebbero «personali» dell'associazione, una volta che essa abbia acquisito i tre requisiti citati (cfr. § 10 della sentenza).
Tale decisione affianca la legittimazione delle associazioni e dei gruppi a quella molecolare dei singoli, ed evidenzia il ruolo “suppletivo” che le associazioni portatrici di interessi super-individuali –in questo agevolate anche dalle norme di derivazione europea- sono venute svolgendo, prima nella giurisprudenza e in seguito nella legislazione nazionali;
      z) sul tema dell’interesse ad agire si segnala:
         z1) Cons. Stato, Ad. plen, 26.04.2018, n. 4 (in Foro. It, 2019, III, 67 con nota di TRAVI; in Dir. proc. amm. 2018, 1393, con nota di BERTONAZZI, TERRACCIANO; in Urbanistica e appalti 2018, 785, con nota di MEALE; in Riv. giur. servizi pubbl. 2018, 745 (m), con nota di IMBEMBO; in Riv. amm. 2018, 188 (m); in Nuovo notiziario giur. 2018, 570, con nota di BARBIERI; in Dir. proc. amm. 2019, 959 (m), con nota di BERTONAZZI, nonché oggetto della News US del 10.05.2018), citata nella decisione in commento, secondo cui il fondamento dell’interesse al ricorso è rivenuto, come noto, nell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., ed è caratterizzato dalla “prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato”;
         z2) negli stessi termini: Cons. Stato, sez. V, 23.02.2015, n. 855; Cass. civ., sez. un., 02.11.2007, n. 23031 (in Foro.It.Rep., 2007, voce Tributi in genere, n. 1059), Cons. Stato, sez. IV, 20.10.1997, n. 1210 (in Foro.It.Rep., 1997, voce Giustizia amministrativa, n. 509); secondo cui l'interesse a ricorrere deve essere non soltanto personale e diretto, ma anche attuale e concreto -e non ipotetico o virtuale- per fornire una prospettiva di vantaggio;
         z3) tali approdi, coerenti con la funzione svolta dalle condizioni dell'azione nei processi di parte, innervati dal principio della domanda e dal suo corollario rappresentato dal principio dispositivo sono stati esplicitati da Cass. civ., sez. III, 03.03.2015, n. 4228 (in Foro it. Rep., 2015, voce Procedimento civile, n. 125) nonché Cass. civ., sez. un., 22.04.2013, n. 9685 (in Foro it., 2013, I, 2512);
         z4) circa gli effetti conseguenti all’art. 10, comma 9, della legge n. 765 del 1967 (cd. legge Ponte), si vedano: Cons. Stato., sez. V, 09.06.1970, n. 523 (in Foro. It, vol. 93, n. 10, ottobre 1970 e in Giur. It., vol. CXXII, 1970, parte III, Sez. I, 193 con nota di E. GUICCIARDI, la decisione del “chiunque”), che ha espresso una posizione poi consolidatasi con Cons. Stato, Ad. plen., 14.07.1977, n. 23 (in Foro.it, vol. 101, parte terza: giurisprudenza amministrativa, 1978, pag. 449/450-453/454/1977), decisioni entrambe richiamate nella decisione in commento, le quali hanno escluso che possa rinvenirsi nella disposizione citata un’azione popolare;
      aa) sul tema della concezione soggettiva della tutela nel processo amministrativo, si vedano le seguenti decisioni richiamate nella sentenza in commento:
         aa1) Cons. Stato, Ad. plen., 07.04.2011, n. 4 (in Foro it., 2011, III, 306, con nota di G. SIGISMONDI), la quale osserva che all’interesse a ricorrere è attribuita una funzione di filtro processuale, sino a farne uno strumento di selezione degli interessi che chiedono tutela secondo la loro “meritevolezza” (cfr. punto 8.3.4), in una logica non lontana da quella che fonda il divieto degli atti emulativi nel codice civile (art. 833);
         aa2) Corte cost., 13.12.2019, n. 271 (in Foro. it., 2020, I, 1121, con nota di TRAVI);
      bb) sul tema dell’utilità concreta che può trarsi dalla impugnazione di una licenza edilizia, si veda infine Cons. Stato, Ad. plen., 07.09.2020, n. 17 (in Foro it., 2021, III, 33), citata nella decisione in commento, secondo cui “l’accoglimento del ricorso dei signori n caso di annullamento del permesso di costruire, i vizi delle procedure amministrative cui fa riferimento l'art. 38 d.p.r. 380/2001 sono esclusivamente quelli che riguardano forma e procedura che, alla luce di una valutazione in concreto operata dall'amministrazione, risultino di impossibile rimozione” (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 09.12.2021 n. 22 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’Adunanza plenaria pronuncia sul criterio della vicinitas ai fini della legittimazione ad impugnare i singoli titoli edilizi.
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   ● Processo amministrativo - Legittimazione attiva – Edilizia – Titoli edilizi – Impugnazione – Legittimazione attiva ed interesse a ricorrere – Necessità - Vicinitas – Insufficienza ex se.
   ● Processo amministrativo – Interesse a ricorrere – Edilizia – Accertamento – Criterio.
   ● Processo amministrativo – Interesse a ricorrere – Edilizia – Violazione delle distanze – Violazione con edificio diverso da edificio del ricorrente – Rilevanza ai fini dell’interesse a ricorrere - Condizione.
   ● Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato (1).
   ● L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso; l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a. (2).
   ● Nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo (3).
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   La questione è stata rimessa dal C.g.a. 27.07.2021, n. 759.
   (1) Ha ricordato l’Alto consesso che con specifico riferimento alla vicinitas, in ambito edilizio-urbanistico -dove la “qualificazione” dell’interesse del terzo può farsi discendere in ultimo dall’art. 872 c.c., dopo l’abrogazione dell’art. 31 della legge urbanistica ad opera dell’art. 136, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380 del 2001- il discorso va ora ricondotto entro gli schemi generali ricavabili dal c.p.a..
Il ragionamento intorno all’interesse al ricorso, inteso come uno stato di fatto, si lega quindi necessariamente all’utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio; utilità che a sua volta è in funzione e specchio del pregiudizio sofferto. Tale pregiudizio, riprendendo quanto in precedenza accennato al punto 2, a fronte di un intervento edilizio contra legem è rinvenuto in giurisprudenza, non senza una serie di varianti, nel possibile deprezzamento dell’immobile, confinante o comunque contiguo, ovvero nella compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata. Si può discutere se tali beni siano il risultato della scomposizione di un unico interesse per così dire riassuntivo, quello alla qualità dell’insediamento abitativo (espressione presente già nella ricordata sentenza 523/1970), o se debbano essere considerati per forza atomisticamente, sull’assunto che non sarebbe dato un interesse inerente all’insediamento abitativo come tale.
Il riferimento al godimento dell’immobile in uno con il richiamo a salute e ambiente è peraltro un piano di indagine già sufficientemente ampio ed è su di esso che la giurisprudenza ha fatto leva per ravvisare il pregiudizio sofferto dal terzo non solo ad esempio nella diminuzione di aria, luce, visuale o panorama, ma anche nelle menomazioni di valori urbanistici e nelle degradazioni dell’ambiente in conseguenza dell’aumentato carico urbanistico in termini di riduzione dei servizi pubblici, sovraffollamento, aumento del traffico (v., ancora da ultimo, Cons. St., sez. IV, n. 6130 del 2021).
Ha aggiunto l’Alto consesso che l’interesse ad agire dovrebbe ad esempio escludersi nei casi in cui il titolo edilizio impugnato fosse affetto da vizi solamente formali o procedurali, sicuramente emendabili, quand’anche ne fosse possibile l’annullamento, quindi senza che a tale annullamento possa seguire l’applicazione di una qualunque sanzione; o, ancora più in radice, laddove al rilascio illegittimo del titolo edilizio non fosse poi seguita alcuna attività e nel frattempo fosse maturato il termine di decadenza del permesso.
Tutto ciò chiarito l’Adunanza ha ritenuto che, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra legittimazione e interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario in via di principio che ricorrano entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di differenziazione, valga da solo ed in automatico a soddisfare anche l’interesse al ricorso.
   (2) Sulla base dei principi espressi in tema di rapporto tra legittimazione ad agire ed interesse a ricorrere l’Adunanza plenaria ha affermato che lo specifico pregiudizio derivante dall’intervento edilizio che si assume illegittimo, e che è necessario sussista, può comunque ricavarsi, in termini di prospettazione, dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso, suscettibili di essere precisate e comprovate laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o dai rilievi del giudicante, essendo questione rilevabile d’ufficio nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a. e quindi nel contraddittorio tra le parti.
   (3) L’Adunanza plenaria ha affermato, con riferimento al (sotto)tema della violazione delle distanze, che non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione possa essere rilevante, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo (Consiglio di Stato, A.P., sentenza 09.12.2021 n. 22 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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SENTENZA
1. Le numerose questioni sollevate dal Consiglio di giustizia sottopongono all’esame dell’Adunanza plenaria il tema della tutela del terzo a fronte di atti ampliativi della sfera di altri soggetti, nel caso di specie al cospetto di un titolo edilizio espresso che, nella legislazione della Regione Siciliana, ancora recava alla data del 2011, vigente la l.r. 71/1978, la “vecchia” denominazione di concessione edilizia mutuata dalla “storica” legge (statale) 10/1977.
Quello dell’interesse, oppositivo, ad impedire o comunque a contrastare un atto ampliativo della sfera di altri soggetti costituisce una delle tre principali figure più comunemente discusse nello studio della legittimazione al ricorso nel processo amministrativo, per differenziare la posizione dei soggetti legittimati da quella della generalità dei consociati.
Limitando il discorso alla tutela dell’interesse legittimo e data in premessa la distinzione tra interessi oppositivi e interessi pretensivi, le altre due figure corrispondono, come noto, all’interesse, oppositivo, ad impedire un atto restrittivo nella propria sfera giuridica (esempio paradigmatico quello dei provvedimenti ablatori) e all’interesse, in questo caso pretensivo, a contestare il diniego ovvero il rifiuto di un atto ampliativo della propria sfera vanamente richiesto dallo stesso interessato (ad esempio il rifiuto di un’autorizzazione o di una concessione).
Nella seconda e nella terza figura l’individuazione di un interesse differenziato, e con essa il riconoscimento della legittimazione a ricorrere, è certamente agevolata dall’essere il soggetto “legittimato” destinatario di un provvedimento che –privandolo di un bene che prima aveva o negandogli un bene che non aveva e che aveva richiesto- lo lede direttamente e, prima ancora, parte necessaria del procedimento amministrativo che l’ha preceduto. Nel primo caso invece, laddove procedimento e provvedimento non contemplino il soggetto terzo, il problema che da sempre si pone è quello di stabilire se l’interesse di costui a contrastare un atto ampliativo della sfera altrui sia effettivamente qualificato e differenziato, rispetto all’interesse della generalità, e in base a quali criteri.
Nella casistica giurisprudenziale i criteri della qualificazione e della differenziazione, utilizzati per distinguere gli interessi legittimi dagli interessi di fatto e da quelli cd. semplici (nozioni invero non coincidenti, ricevendo i secondi protezione in via amministrativa come evidenziato da CGA, n. 851/2007), sono peraltro strettamente collegati, sebbene nell’impostazione più teorica la qualificazione discenderebbe dalla norma attributiva del potere mentre la differenziazione si coglierebbe sulla base di criteri materiali o caratteri fattuali.
Nella realtà delle cose è raro che la norma attributiva del potere, occupata a definire presupposti, forme e modi dell’esercizio del potere amministrativo, menzioni (tutti) gli interessi privati qualificabili come legittimi; sicché il criterio materiale, incentrato sulla dinamica procedimentale e sull’evidenza provvedimentale, svolge un ruolo determinante ed è quello più comunemente praticato.
2. Dove procedimento e provvedimento non siano di particolare ausilio, in quanto il terzo non vi ha partecipato e l’atto finale di lui non fa menzione, può essere rilevante l’elemento fisico-spaziale della vicinitas, intesa quale stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l’area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell’atto contestato.
Tale criterio di differenziazione -che la giurisprudenza applica, anche, in materia urbanistica, ambientale, nelle attività economiche (con particolare riguardo alle autorizzazioni di commercio), con una serie di specificità– si è andato affermando in primo luogo in ambito edilizio, all’indomani della legge 765 del 1967, cd. legge ponte, che come noto rappresentò –naufragati progetti più ambizioni di riforma complessiva del sistema, che avevano suscitato fortissime resistenze- il primo tentativo legislativo di porre rimedio al dilagare del fenomeno dell’abusivismo edilizio che nel secondo dopoguerra aveva deturpato le principali città italiane (su tutte Roma, Napoli e Palermo) e che proprio l’anno prima, con la spaventosa frana di Agrigento, aveva reso non più eludibile, agli occhi della comunità nazionale e di quella internazionale, il problema della speculazione edilizia nel nostro Paese.
E’ in questo quadro storico –al quale non dovette evidentemente giovare la Plenaria n. 1 del 1966 con cui si era affermato il principio per cui fosse inammissibile il ricorso contro una licenza edilizia (altrui), per violazione delle prescrizioni del piano regolatore che vincola la zona a verde pubblico, ove l’attuazione della prescrizione fosse in linea di fatto divenuta impossibile– che si colloca (e si deve leggere) l’art. 10, comma 9, della legge ponte, che novellava l’art. 31 della legge urbanistica 1150/1942, prevedendo che: “Chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione”.
Leggendo tale disposizione si era autorizzati a ritenere che in luogo del nessuno, di prima del 1967, la legge avesse ora previsto che davvero chiunque potesse ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia altrui, quando in contrasto con leggi, regolamenti e prescrizioni urbanistiche; e che il legislatore avesse inteso introdurre un’azione popolare a tutela, rafforzata, di una legalità (e di una “giustizia nell’amministrazione”) che molti comuni sino a quel momento non avevano voluto o saputo garantire.
L’azione popolare, che ha origini antichissime risalenti al diritto romano, per quanto scarsamente impiegata dal legislatore (praticamente solo nel giudizio elettorale e nella legislazione comunale), ha sempre suscitato attenzione e curiosità in dottrina, sia quando ad essa si era riconosciuta negli anni 30 del secolo scorso una forte impronta pubblicistica, giungendo ad identificare l’attore popolare addirittura in un organo dello Stato; sia quando in epoca repubblicana, in chiave diversa, è stata posta in relazione con la sovranità popolare recuperando la visione più liberale di chi già nei primi anni del Novecento aveva osservato che può essere esercitata “solo quando coincide con interessi individuali o quando sia mossa da particolari passioni”.
Neppure va dimenticato come, sempre all’alba del Novecento, la distanza tra l’azione popolare e il ricorso al giudice amministrativo potesse sembrare meno netta e profonda di oggi, se è vero che nel sistema di giustizia amministrativa francese il ricorrente pour excès de pouvoir era visto allora come una sorta di “ministère public poursuivant la répression d’une infraction”, ovvero un “collaborateur de la légalité”.
Fosse o meno questo il vero disegno del legislatore del 1967 –l’introduzione di una nuova ipotesi di azione popolare- è noto come la giurisprudenza della disposizione diede ben presto una lettura diversa, escludendo che potesse rinvenirsi nella disposizione citata un’azione popolare e richiedendo che i soggetti ricorrenti potessero considerarsi toccati in un proprio interesse all’insediamento abitativo, ossia alla “radicazione in loco” dei propri “interessi di vita”, familiari, economici o relativi ad altri “qualificati e consolidati rapporti sociali” (Cons. St., V, n. 523/1970, posizione poi consolidatasi con Cons. St., Ad. plen. n. 23/1977). Sicché dall’esclusione dell’azione popolare emergeva sin da allora un criterio o concetto, quello della vicinitas, piuttosto elastico, la cui concreta individuazione era (e sarebbe stata in seguito) rimessa al prudente apprezzamento giurisprudenziale.
Un criterio, certamente meno totalizzante di un ricorso popolare, ma pur sempre potenzialmente molto espansivo e che si sarebbe rivelato come una sorta di cerniera tra il piano sostanziale degli interessi, più o meno differenziati, e quello processuale della loro tutela, peraltro in questi ambiti essenzialmente di tipo demolitorio–ripristinatorio, in ragione della loro natura oppositiva.
Un criterio flessibile, da misurare ogni volta sulla base della situazione di fatto, del tipo di provvedimento contestato e dei suoi concreti contenuti, dell’ampiezza e della rilevanza delle aree coinvolte, e che dunque poco si presta a teorizzazioni astratte e generali, quali quelle che riguardano il tema delle condizioni dell’azione e la distinzione o il confine tra la legittimazione al ricorso e l’interesse al ricorso, sul quale a breve si tornerà.
3. E’ al lume di queste premesse che la Plenaria reputa che debba esaminarsi la completa ricostruzione del quadro giurisprudenziale offerta nella sentenza del CGA, dove si dà atto (al punto 39 della motivazione) di un orientamento maggioritario, per cui la vicinitas quale criterio idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi assorbe in sé anche il profilo dell’interesse al ricorso; e di un secondo indirizzo per cui la vicinitas da sola non basta a fondare anche l’interesse, dovendo il ricorrente fornire la prova concreta di un pregiudizio sofferto.
Del primo orientamento, in un panorama giurisprudenziale vastissimo, si rinvengono precedenti pressoché in tutte le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato che si occupano della materia (v. ad esempio, II, n. 2056/2021; IV, 4387/2021; VI, 6500/2021) e conferme anche nella giurisprudenza delle sezioni unite della Corte di Cassazione (18493 e 21740/2021). Ma anche l’altro orientamento trova seguito, per quanto forse meno frequentemente, nelle varie sezioni del Consiglio di Stato (v., per un esempio particolarmente efficace, Cons. St., IV, n. 962/2020, oltre a V, 4650/2021, VI, 4830/2017, CGA, 488/2020 e 62/2012, in quest’ultimo si legge che “l'interesse al ricorso del vicino contro provvedimenti ampliativi della posizione giuridica dei terzi in materia urbanistico/edilizia presuppone l'allegazione e la dimostrazione di un concreto pregiudizio che quel provvedimento reca alle facoltà dominicali del ricorrente”), sicché il contrasto sembrerebbe attraversare, per così dire, internamente le diverse sezioni.
Un contrasto probabilmente meno acuto, e quindi meno problematico, di quanto si potrebbe a prima vista ritenere, nella misura in cui, da un lato, in molti casi l’adesione al primo indirizzo fa velo della (riconosciuta o riconoscibile) presenza, nei fatti, anche del pregiudizio (come si ricava, ad esempio, dalla lettura della sentenza sopra ricordata 2056/2021); e, dall’altro, anche i precedenti più qualificanti ascrivibili al secondo indirizzo “scontano” situazioni nelle quali a mancare potrebbe essere già la stessa legittimazione (è il caso della richiamata sentenza 962/2020 in cui i ricorrenti non erano proprietari di edifici immediatamente contigui all’area oggetto dell’intervento).
Quanto ai richiami alle pronunce della Suprema Corte bisogna considerare come abbiano ad oggetto giudizi di impugnazione nei confronti delle sentenze in unico grado del Tribunale superiore delle acque pubbliche e, dunque per definizione, vertano su cause che non sono di edilizia in senso stretto e in cui i temi della protezione ambientale ricevono preminente attenzione.
Si vuole quindi sottolineare come nella realtà dei fatti e nella dinamica dei giudizi la riflessione sulla legittimazione proceda non disgiunta da quella sull’interesse, e siano entrambe fortemente condizionate dalla situazione concreta allegata dalle parti e ricavabile dagli atti di causa.
4. Questa prevalenza (questa “ipoteca”) delle situazioni di fatto sugli schemi concettuali può forse spiegare quel “singolare regime di liquidità” che, a giudizio di una dottrina più recente, caratterizzerebbe la materia delle condizioni dell’azione nel processo amministrativo. Una materia che ha registrato negli ultimi anni il fiorire di nuovi studi dottrinali, soprattutto in tema di legittimazione a ricorrere.
Di questa categoria gli studiosi sono tornati ad indagare le differenze con il suo omologo nel processo civile, interrogandosi se sia ancora giustificato da parte della giurisprudenza amministrativa impostare il problema nei termini tradizionali di una effettiva titolarità di tale posizione anziché di semplice affermazione della stessa, come avviene nel giudizio civile. Sono state poi evidenziate le tendenze in atto nella legislazione degli ultimi dieci anni a costruire legittimazioni speciali, in capo a talune Amministrazioni indipendenti (quali AGCM, ART e ANAC), a presidio di determinati beni pubblici (in particolare la tutela della concorrenza), tendenze che si legano e seguono i casi, divenuti più frequenti nello Stato policentrico delle autonomie, in cui a proporre ricorso davanti al giudice amministrativo siano soggetti pubblici (i comuni in particolare) nella loro veste di enti esponenziali che si contrappongono ad altri livelli di governo.
Su un piano diverso, e si direbbe anzi opposto, la legittimazione a ricorrere è da altri messa in relazione con il principio di sussidiarietà in senso orizzontale di cui all’art. 118, comma 4, Cost., trovandovi il fondamento per nuovi “diritti civici” sui quali costruire una cittadinanza attiva che nella tutela dinanzi al giudice amministrativo troverebbe una delle sue possibili forme di espressione e manifestazione. Nella stessa direzione la legittimazione al ricorso “rivisitata” è collegata alla teoria dei cd. beni comuni e diventerebbe uno strumento per controllare, anche in forme giurisdizionali, i governanti e i poteri pubblici, come in parte sembrerebbe confermare la recente disciplina sull’accesso civico di cui al d.lgs. 33/2013 dove all’art. 5, comma 2, riappare, a distanza di molti decenni, la parola “chiunque”.
Ancora, sempre nel quadro della tutela degli interessi meta-individuali, si invoca una sorta di “liberazione” della vicinitas dal suo perimetro originario, sino a ritenerla esistente anche quando la relazione di prossimità tra il soggetto ed il bene protetto non sia fisica ma assiologica.
Molte di queste riflessioni hanno riguardo naturalmente alla legittimazione delle associazioni e dei gruppi, oltre che a quella molecolare dei singoli, e al ruolo “suppletivo” che associazioni portatrici di interessi super-individuali, in questo agevolate anche dalle norme di derivazione europea, sono venute svolgendo, prima nella giurisprudenza e in seguito nella legislazione nazionali (nei termini, di complementarietà e non di alternatività, già posti in luce da questa Plenaria nella recente sentenza n. 6/2020).
L’insieme di queste tendenze per così dire espansive, sul terreno della legittimazione al ricorso, denunciano la (o muovono dalla denuncia della) “crisi” dei controlli amministrativi e i limiti sempre maggiori, di tempo e di spazio, che incontra l’autotutela amministrativa, nella convinzione che molto spesso, complice anche l’oblio dei ricorsi amministrativi e l’assenza di validi rimedi alternativi, la sola via per rimediare agli errori, anche gravi, delle amministrazioni pubbliche sia quella giurisdizionale.
Si potrebbe allora osservare che non a caso, dove l’amministrazione pubblica è considerata più efficace ed efficiente, come ad esempio in Germania, si registra da sempre un approccio assai più cauto al tema della legittimazione ad agire nel processo. Se non fosse che nell’esperienza francese, del pari contrassegnata da un’amministrazione pubblica tradizionalmente di buona qualità, la legittimazione ad agire è stata invece riconosciuta con maggiore larghezza, per quanto nel quadro di una concezione in origine fortemente oggettiva del sindacato giurisdizionale e che progressivamente è poi venuta modificandosi, come dimostra, a proposito dell’interesse ad impugnare un permesso di costruire, la pronuncia del Conseil d'État, 17.03.2017, n. 396362.
L’analisi comparata dei principali sistemi nazionali di giustizia amministrativa registra piuttosto da qualche tempo, sotto l’influenza del diritto europeo, una convergenza su talune linee di fondo; si possono fare gli esempi dell’estensione della legittimazione ad agire in materia ambientale, realizzatasi un po’ ovunque, come anche del riconoscimento, nel contenzioso sui contratti pubblici e sotto l’influenza della Corte di giustizia UE, di interessi meritevoli di tutela diversi ed ulteriori rispetto a quello, cd. finale, più direttamente preordinato all’aggiudicazione della procedura.
5. Sempre nella riflessione dottrinale sulle condizioni dell’azione l’autonomia della nozione dell’interesse al ricorso, rispetto a quella della legittimazione, è un dato oramai acquisito, nonostante i dubbi di carattere teorico sollevati in passato (quando l’interesse ad agire era stato definito persino come “la quinta ruota del carro” o considerato, nel processo amministrativo, “ridondante”). Il suo fondamento è rinvenuto, come noto, nell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., ed è caratterizzato dalla “prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato” (v. Cons. St., Ad. plen. n. 4/2018, al punto 16.8).
Su tale nozione riposa, anche (se non soprattutto), la concezione soggettiva della tutela propria anche del processo amministrativo (sulla quale v. soprattutto Cons. St. Ad. plen. n. 4/2011 e più di recente Corte cost., n. 271/2019), e ad esso è attribuita una funzione di filtro processuale, sino a farne (ma il tema è tra i più sensibili) uno strumento di selezione degli interessi che chiedono tutela secondo la loro “meritevolezza” (per uno spunto, in questo senso, v. Cons. St. Ad. plen. 9/2014, al punto 8.3.4), in una logica non lontana da quella che fonda il divieto degli atti emulativi nel codice civile (art. 833).
Il codice del processo amministrativo fa più volte riferimento, direttamente o indirettamente, all’interesse a ricorrere: all’art. 35, primo comma, lett. b) e c), all’art. 34, comma 3, all’art. 13, comma 4-bis e, in modo più sfumato, all’art. 31, primo comma, sembrando confermare, con l’accentuazione della dimensione sostanziale dell’interesse legittimo e l’arricchimento delle tecniche di tutela, la necessità di una verifica delle condizioni dell’azione (più) rigorosa. Verifica tuttavia da condurre pur sempre sulla base degli elementi desumibili dal ricorso, e al lume delle eventuali eccezioni di controparte o dei rilievi ex officio, prescindendo dall’accertamento effettivo della (sussistenza della situazione giuridica e della) lesione che il ricorrente afferma di aver subito. Nel senso che, come è stato osservato, va verificato che “la situazione giuridica soggettiva affermata possa aver subito una lesione” ma non anche che “abbia subito” una lesione, poiché questo secondo accertamento attiene al merito della lite.
6. Con specifico riferimento alla vicinitas, in ambito edilizio-urbanistico, dove la “qualificazione” dell’interesse del terzo può farsi discendere in ultimo dall’art. 872 c.c., dopo l’abrogazione dell’art. 31 della legge urbanistica ad opera dell’art. 136, comma 1, lett. a) del d.p.r. 380/2001, il discorso va ora ricondotto entro gli schemi generali ricavabili dal c.p.a..
Il ragionamento intorno all’interesse al ricorso, inteso come uno stato di fatto, si lega quindi necessariamente all’utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio; utilità che a sua volta è in funzione e specchio del pregiudizio sofferto. Tale pregiudizio, riprendendo quanto in precedenza accennato al punto 2, a fronte di un intervento edilizio contra legem è rinvenuto in giurisprudenza, non senza una serie di varianti, nel possibile deprezzamento dell’immobile, confinante o comunque contiguo, ovvero nella compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata. Si può discutere se tali beni siano il risultato della scomposizione di un unico interesse per così dire riassuntivo, quello alla qualità dell’insediamento abitativo (espressione presente già nella ricordata sentenza 523/1970), o se debbano essere considerati per forza atomisticamente, sull’assunto che non sarebbe dato un interesse inerente all’insediamento abitativo come tale.
Il riferimento al godimento dell’immobile in uno con il richiamo a salute e ambiente è peraltro un piano di indagine già sufficientemente ampio ed è su di esso che la giurisprudenza ha fatto leva per ravvisare il pregiudizio sofferto dal terzo non solo ad esempio nella diminuzione di aria, luce, visuale o panorama, ma anche nelle menomazioni di valori urbanistici e nelle degradazioni dell’ambiente in conseguenza dell’aumentato carico urbanistico in termini di riduzione dei servizi pubblici, sovraffollamento, aumento del traffico (v., ancora da ultimo, Cons. St., IV, n. 6130/2021).
Un’indagine naturalmente strettamente legata –va detto una volta di più– al tipo di provvedimento contestato e all’entità e alla destinazione dell’immobile edificando o edificato, come dimostra il peculiare caso dal quale ha tratto origine l’odierna remissione.
E’ questo un caso nel quale la vicinitas è in termini di stretto collegamento tra la (proprietà di) parte ricorrente e l’area oggetto dell’intervento edilizio, trattandosi di immobili direttamente e immediatamente confinanti, sebbene la violazione, ossia il mancato rispetto delle distanze, come ricordato in premessa, si abbia non nei confronti dell’edificio di parte ricorrente ma di quello di chi a sua volta confina dall’altro lato con quello confinante. Non di meno si deve anche considerare come la costruzione del signor O si è andata incastonando tra quella di parte ricorrente e quella dei signori G e C, dove in precedenza non c’era nulla, inserendosi per così dire “tra di loro”, diminuendone aria e luce, visuale e panorama.
Se poi dal pregiudizio passiamo all’utilità, si deve considerare ancora come l’accoglimento del ricorso dei signori B condurrebbe all’annullamento, almeno in parte, della concessione edilizia del 2011, il che produrrebbe oltre all’effetto giuridico legato al venir meno retroattivamente del titolo, conseguenze conformative al momento non prevedibili poiché legate all’applicazione, a valle dell’annullamento giurisdizionale, dell’art. 38 del t.u. 380/2021 che come noto contempla diversi scenari possibili quali la rimozione dei vizi amministrativi, la riduzione in pristino, l’applicazione di una sanzione pecuniaria alternativa (ma alle condizioni ribadite da ultimo da Cons. St., Ad. plen. n. 17/2020); e dove quanto meno la riduzione in pristino, anche solo parziale, sarebbe misura certamente utile e vantaggiosa nella prospettiva demolitoria-ripristinatoria di parte ricorrente.
7. Tornando a ragionare sul piano generale, l’interesse ad agire dovrebbe ad esempio escludersi nei casi in cui il titolo edilizio impugnato fosse affetto da vizi solamente formali o procedurali, sicuramente emendabili, quand’anche ne fosse possibile l’annullamento, quindi senza che a tale annullamento possa seguire l’applicazione di una qualunque sanzione; o, ancora più in radice, laddove al rilascio illegittimo del titolo edilizio non fosse poi seguita alcuna attività e nel frattempo fosse maturato il termine di decadenza del permesso.
Ulteriori esempi sono prospettabili, magari più legati al tipo di violazione denunciato e alla sua concreta incidenza, in una materia nella quale l’estrema varietà dei casi rende pressoché impossibile fornirne una classificazione o anche solo una ricognizione appena soddisfacente. Con riferimento all’impugnazione di titoli edilizi correlati ad autorizzazioni commerciali, assume rilevanza anche la nozione di bacino d’utenza, che deve essere ricostruita tenendo conto della natura e delle dimensioni dell’opera.
8. Tirando le fila di tutto questo ragionamento, ricostruite le linee generali della materia, questa Adunanza ritiene che al primo dei quesiti (di cui alla lettera a) debba rispondersi nel senso che, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra legittimazione e interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario in via di principio che ricorrano entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di differenziazione, valga da solo ed in automatico a soddisfare anche l’interesse al ricorso.
Dopodiché, ai quesiti di cui alle lettere b) e c), si deve rispondere nel senso che lo specifico pregiudizio derivante dall’intervento edilizio che si assume illegittimo, e che è necessario sussista, può comunque ricavarsi, in termini di prospettazione, dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso, suscettibili di essere precisate e comprovate laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o dai rilievi del giudicante, essendo questione rilevabile d’ufficio nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a. e quindi nel contraddittorio tra le parti.
Venendo poi al (sotto)tema della violazione delle distanze, posto con il quesito di cui alla lettera d), si ritiene che, traendo anche spunto dalla vicenda che ha originato la rimessione, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione possa essere rilevante, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.
9. Sulla base di tutto quanto finora considerato possono quindi essere formulati i principi di diritto sulle questioni deferite ai sensi dell'art. 99, comma 1, cod. proc. amm. all'Adunanza plenaria dal Consiglio di giustizia, al quale la causa va restituita ai sensi del comma 4 della medesima disposizione:
   a) Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;
   b) L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;
   c) L’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;
   d) Nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo (Consiglio di Stato, A.P., sentenza 09.12.2021 n. 22 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sulla legittimazione ad impugnare il titolo edilizio abilitativo.
Il Collegio ricorda preliminarmente che:
   a) nel processo amministrativo impugnatorio mentre la legittimazione ad agire spetta di regola al soggetto che è titolare della situazione giuridica soggettiva sostanziale, in termini di interesse legittimo o di diritto soggettivo, l’interesse al ricorso consiste nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall’accoglimento dell’impugnativa;
   b) l’interesse al ricorso deve essere personale, concreto e attuale e tali connotati devono caratterizzarlo sia in relazione al profilo della lesione che a quello dell’utilità che può derivare dall’esercizio dell’azione al fine di porre rimedio alla lesione subita;
   c) peraltro, la compresenza necessaria delle tre (interesse ad agire, legittimazione al ricorso, legitimatio ad causam attiva/passiva) condizioni dell’azione nel processo amministrativo (quale processo innervato dal principio dispositivo) ha visto molteplici affermazioni, sotto diversi profili, nella recente giurisprudenza dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio.
Del resto, non fa eccezione ai principi generali del processo amministrativo -che come è noto è un processo di parti, e quindi richiede che rispetto al ricorrente sussistano i normali presupposti di trattabilità della causa nel merito, ovvero la legittimazione e l’interesse ad agire- l’impugnazione dei titoli edilizi ovvero, più in generale, degli atti di assenso alla realizzazione di qualsiasi costruzione che incida sul territorio.
Per ritenere sussistenti le condizioni dell’azione, il ricorrente deve quindi dimostrare sia la titolarità di una situazione di interesse differenziato e qualificato, diverso da quello della generalità dei consociati, ad impugnare un dato provvedimento (legittimazione) che il rapporto di utilità fra l’esito favorevole dell’impugnazione, l’annullamento dell’atto, e il proprio interesse (interesse ad agire).
Ciò nonostante, la giurisprudenza, nella materia edilizia, ha affermato che la legittimazione e l’interesse ad agire dei singoli ruotano intorno al concetto di “vicinitas”, che si definisce in generale come lo “stabile collegamento” del soggetto con il terreno interessato dall’intervento cui ci si oppone, seppur in concreto lo stesso assuma connotati di volta in volta diversi.
Al riguardo il Collegio deve tuttavia osservare che -laddove il ricorso non abbia ad oggetto la violazione delle distanze tra gli edifici e sia proposto da categorie di soggetti differenti dalle persone fisiche proprietarie di immobili vicini alla sede dell’intervento, come nel caso in cui ad agire siano i titolari di attività commerciali insediate nelle vicinanze ovvero nell’ipotesi (come nella specie) che ad essere proprietario dell’immobile confinante sia una persona giuridica avente finalità di lucro- non può ritenersi sufficiente a radicare l’interesse ad agire la mera vicinitas, perché occorrerebbe dimostrare un interesse fondato su un pregiudizio almeno potenziale ai propri fatturati che dall’intervento in questione potrebbe derivare.
In questi casi la vicinitas, sebbene sia idonea a radicare la legittimazione ad agire, non può ritenersi di per sé elemento sufficiente a fondare l’interesse a impugnare, dovendosi ulteriormente dimostrare che quanto contestato abbia la capacità di propagarsi sino a incidere negativamente sulla proprietà del ricorrente.
A tal fine, pertanto, il ricorrente, anche in presenza della vicinitas, sarà sempre tenuto a fornire la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene di proprietà.
Pertanto, è onere del ricorrente rappresentare la sussistenza di detta condizione e subire le conseguenze del mancato assolvimento dell’onere di allegazione e sono gli istituti processuali delle eccezioni di parte e del rilievo d’ufficio ad attualizzare l’onere del ricorrente di indicare la sussistenza degli specifici presupposti dell’interesse a ricorrere, pena l’inammissibilità della domanda di tutela.
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1. L’oggetto del giudizio è rappresentato dalla determinazione del comune di Treviso del 14.08.2019, recante il diniego opposto all’istanza del 06.06.2019 presentata dalla società M.Im. S.r.l. per ottenere, in sede di esercizio dell’autotutela ex artt. 19, comma 4, e 21-nonies della legge n. 241 del 1990, l’annullamento della s.c.i.a. presentata dalla società Ca.Co. s.r.l. per la realizzazione di un compendio immobiliare a destinazione residenziale, sito in viale ... n. 54, previa demolizione di un opificio dismesso.
2. In particolare, il progetto di cui alla s.c.i.a. presentata, ex art. 23 d.P.R. n. 380 del 2001, in data 04.06.2018 dalla società Ca.Co. s.r.l. al comune di Treviso (n. 1311/18/AE), noto con il nome di “Cà delle Alzaie” a firma dell’arch. St.Bo., consisteva nella “riqualificazione e rigenerazione degli edifici dismessi nell’area (ambito degradato – lettera “g”, art. 2, L.R. 14/2017) mediante ristrutturazione, con demolizione e ricostruzione con diversa sagoma ed ampliamento e cambio d’uso (da artigianale/produttivo a residenziale)”, in applicazione dell’art. 3 della l.r. Veneto 08.07.2009, n. 14 e successive modificazioni ed integrazioni sul cd. “Piano casa”.
...
15. Il Collegio ricorda preliminarmente che:
   a) nel processo amministrativo impugnatorio mentre la legittimazione ad agire spetta di regola al soggetto che è titolare della situazione giuridica soggettiva sostanziale, in termini di interesse legittimo o di diritto soggettivo, l’interesse al ricorso consiste nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall’accoglimento dell’impugnativa;
   b) l’interesse al ricorso deve essere personale, concreto e attuale e tali connotati devono caratterizzarlo sia in relazione al profilo della lesione che a quello dell’utilità che può derivare dall’esercizio dell’azione al fine di porre rimedio alla lesione subita;
   c) peraltro, la compresenza necessaria delle tre (interesse ad agire, legittimazione al ricorso, legitimatio ad causam attiva/passiva) condizioni dell’azione nel processo amministrativo (quale processo innervato dal principio dispositivo) ha visto molteplici affermazioni, sotto diversi profili, nella recente giurisprudenza dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio (Cons. Stato, Ad. plen., 20.02.2020, n. 6; 27.04.2015, n. 5; 13.04.2015, n. 4; 25.02.2014, n. 9).
15.1. Del resto, non fa eccezione ai principi generali del processo amministrativo -che come è noto è un processo di parti, e quindi richiede che rispetto al ricorrente sussistano i normali presupposti di trattabilità della causa nel merito, ovvero la legittimazione e l’interesse ad agire- l’impugnazione dei titoli edilizi ovvero, più in generale, degli atti di assenso alla realizzazione di qualsiasi costruzione che incida sul territorio.
Per ritenere sussistenti le condizioni dell’azione, il ricorrente deve quindi dimostrare sia la titolarità di una situazione di interesse differenziato e qualificato, diverso da quello della generalità dei consociati, ad impugnare un dato provvedimento (legittimazione) che il rapporto di utilità fra l’esito favorevole dell’impugnazione, l’annullamento dell’atto, e il proprio interesse (interesse ad agire) (per tutte, sul punto, cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 25.02.2014, n. 9).
15.2. Ciò nonostante, la giurisprudenza, nella materia edilizia, ha affermato che la legittimazione e l’interesse ad agire dei singoli ruotano intorno al concetto di “vicinitas”, che si definisce in generale come lo “stabile collegamento” del soggetto con il terreno interessato dall’intervento cui ci si oppone, seppur in concreto lo stesso assuma connotati di volta in volta diversi.
15.3. Al riguardo il Collegio deve tuttavia osservare che -laddove il ricorso non abbia ad oggetto la violazione delle distanze tra gli edifici e sia proposto da categorie di soggetti differenti dalle persone fisiche proprietarie di immobili vicini alla sede dell’intervento, come nel caso in cui ad agire siano i titolari di attività commerciali insediate nelle vicinanze ovvero nell’ipotesi (come nella specie) che ad essere proprietario dell’immobile confinante sia una persona giuridica avente finalità di lucro- non può ritenersi sufficiente a radicare l’interesse ad agire la mera vicinitas, perché occorrerebbe dimostrare un interesse fondato su un pregiudizio almeno potenziale ai propri fatturati che dall’intervento in questione potrebbe derivare (cfr., Cons. Stato, sez. V, 21.04.2021, n. 3247; sez. IV, 27.03.2019 n. 2025; sez. IV, 19.11.2015 n. 5278).
In questi casi la vicinitas, sebbene sia idonea a radicare la legittimazione ad agire, non può ritenersi di per sé elemento sufficiente a fondare l’interesse a impugnare, dovendosi ulteriormente dimostrare che quanto contestato abbia la capacità di propagarsi sino a incidere negativamente sulla proprietà del ricorrente. A tal fine, pertanto, il ricorrente, anche in presenza della vicinitas, sarà sempre tenuto a fornire la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene di proprietà.
Pertanto, è onere del ricorrente rappresentare la sussistenza di detta condizione e subire le conseguenze del mancato assolvimento dell’onere di allegazione e sono gli istituti processuali delle eccezioni di parte e del rilievo d’ufficio ad attualizzare l’onere del ricorrente di indicare la sussistenza degli specifici presupposti dell’interesse a ricorrere, pena l’inammissibilità della domanda di tutela (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 25.10.2021 n. 7136 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sebbene la mera allegazione della vicinitas (intesa come stabile collegamento materiale tra l’immobile del ricorrente e quello interessato dai lavori) risulta di per sé insufficiente a comprovare la legittimazione a ricorrere e l’interesse al ricorso, “necessitando per contro la positiva dimostrazione di un pregiudizio che attinga colui che insorge in sede giudiziale”, il pregiudizio della situazione soggettiva di soggetti terzi “è ritenuto sussistente in re ipsa per gli abusi edilizi, in quanto ogni edificazione abusiva incide se non sulla visuale, quantomeno sull’equilibrio urbanistico del contesto e l’armonico e ordinato sviluppo del territorio, a cui fanno necessario riferimento i titolari di diritti su immobili adiacenti, o situati comunque in prossimità a quelli interessati dagli abusi”.
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10. Il motivo è parzialmente fondato.
10.1. Va premesso che, sebbene la mera allegazione della vicinitas (intesa come stabile collegamento materiale tra l’immobile del ricorrente e quello interessato dai lavori) risulta di per sé insufficiente a comprovare la legittimazione a ricorrere e l’interesse al ricorso, “necessitando per contro la positiva dimostrazione di un pregiudizio che attinga colui che insorge in sede giudiziale” (Cons. St., sez. II, n. 3440/2020), il pregiudizio della situazione soggettiva di soggetti terzi “è ritenuto sussistente in re ipsa per gli abusi edilizi, in quanto ogni edificazione abusiva incide se non sulla visuale, quantomeno sull’equilibrio urbanistico del contesto e l’armonico e ordinato sviluppo del territorio, a cui fanno necessario riferimento i titolari di diritti su immobili adiacenti, o situati comunque in prossimità a quelli interessati dagli abusi” (Cons. St., sez. II, n. 6519 del 2019) (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 24.09.2021 n. 6458 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Legittimazione ad impugnare il provvedimento autorizzativo unico regionale - Enti strumentali regionali preposti al rilascio di autorizzazioni ambientali.
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   ● Processo amministrativo – Legittimazione attiva - Provvedimento autorizzativo unico regionale – Abitanti limitrofi – Legittimazione.
   ● Ambiente - Enti strumentali regionali preposti al rilascio di autorizzazioni ambientali – Sentenza n. 132 del 2017 della Corte costituzionale – Ambito di applicazione.
   ● I cittadini che abitano in prossimità di un sito prescelto per allevamento avicolo sono legittimati ad impugnare il provvedimento autorizzativo unico regionale (comprensivo di VIA, AIA e permesso di costruire), ai sensi dell’art 27-bis, d.lgs. n. 152 del 2006, relativo al “Progetto di demolizione e ricostruzione di fabbricati destinati all’allevamento avicolo”, non potendosi negare quantomeno a livello potenziale effetti dannosi per la salute dei residenti e la stessa salubrità delle coltivazioni, estendendo lo stesso progetto approvato la verifica degli impatti delle emissioni fino a 500 metri dall’impianto e sino a 670 mt. per le case esistenti (1).
   ● Le statuizioni della Consulta recate dalla sentenza n. 132 del 2017 circa la necessità di separazione delle funzioni tecnico-scientifiche, di consulenza e di controllo con quelle di amministrazione attiva in tema di attribuzione delle funzioni agli enti strumentali regionali preposti al rilascio di autorizzazioni ambientali non sono applicabili alla normativa di cui alle leggi regionali intervenute in subjecta materia, trattandosi di competenze connotate da discrezionalità di tipo tecnico senza che vengono in rilievo funzioni tipicamente discrezionali spettanti agli organi politici (2).
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   (1) Ha ricordato la Sezione che con specifico riferimento alla materia ambientale, viene in rilievo, oltre ai beni fondamentali del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, garantiti dall'art. 9, comma 2, Cost., il bene primario della salute umana, garantito dall'art. 32 Cost. come «fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività», la cui soglia di tutela giurisdizionale, nella relativa declinazione di salvaguardia dei valori ambientali, deve intendersi anticipata al livello di oggettiva presunzione di lesione. Conseguentemente, ai fini della sussistenza della legittimazione e dell'interesse ad agire risulta sufficiente la vicinitas, intesa come vicinanza dei soggetti che si ritengono lesi al sito prescelto per l'ubicazione di una struttura avente potenzialità inquinanti e/o degradanti, non potendo loro addossarsi il gravoso onere dell'effettiva prova del danno subito o subendo.
Peraltro, la vicinitas in parola non può intendersi a guisa di stretta contiguità geografica col sito assunto come potenzialmente dannoso, giacché la portata delle possibili esternalità negative di una installazione avente impatto sull'ambiente non si limita, di certo, a investire i soli terreni confinanti, che, al più, sono destinati a sopportarne le conseguenze più gravi (Tar Salerno, sez. II, 24.02.2020, n. 259).
Pretendere la dimostrazione di un sicuro pregiudizio all'ambiente o alla salute, ai fini della legittimazione e dell'interesse a ricorrere, costituirebbe in effetti -come condivisibilmente evidenziato dai ricorrenti- una “probatio” diabolica, tale da incidere sul diritto costituzionale di tutela in giudizio delle posizioni giuridiche soggettive, essendo sufficiente la “vicinitas” (Cons. Stato, sez. II, 10.03.2021, n. 2056; id., sez. V, 09.11.2020, n. 6862; id. 31.05.2012, n. 3254).
Può aggiungersi, quantomeno in riferimento alle doglianze più strettamente ambientali, che la stessa procedura di VIA di cui alla parte II del Codice Ambiente -di cui i ricorrenti contestano l’esito positivo- è diretta ad individuare e misurare gli impatti “potenziali” negativi che una determinata opera potrebbe avere sull’ambiente circostante, nell’ottica di una tutela di norma doverosamente preventiva (ex multis C.G.U.E., sez. I, 26.07.2017, C-97).
   (2) Ha ricordato il Tar che l’Arpae svolga anzitutto funzioni di supporto tecnico ed istruttorio a favore della Regione, pienamente in linea con le previsioni dell’art. 1, d.l. n. 496 del 1993, ripreso testualmente dalla l.reg. Emilia Romagna n. 44 del 1995, che ricomprende tra le funzioni dell’Agenzia, all’art. 5, comma 1, lett. p), quella di “fornire il supporto tecnico alle attività istruttorie connesse alla approvazione di progetti e al rilascio di autorizzazioni in materia ambientale”.
Se in materia di VIA la competenza decisoria appare saldamente ancorata in capo all’organo politico regionale, non appare decisiva nemmeno la competenza attribuita all’Arpae al rilascio dell’AIA e della concessione di derivazione idrica sotteranea, trattandosi di provvedimenti al più connotati da discrezionalità di tipo tecnico (Tar Catanzaro, sez. I, 31.05.2018, n. 1147) e fermo restando la sottoposizione al potere regionale di indirizzo, pianificazione e programmazione (art. 15, comma 1, l.reg. Emilia Romagna n. 13 del 2015).
La su indicata normativa regionale, per quanto effettivamente attributiva di svariate funzioni in senso ampio di amministrazione attiva, appare dunque sensibilmente diversa da quella molisana oggetto della sentenza n. 132 del 2017 dichiarativa della incostituzionalità, quest’ultima caratterizzata dall’attribuzione all’Arpa di funzioni tipicamente discrezionali amministrative quali la pianificazione ambientale e l’attribuzione tout court delle funzioni regionali in materia di ambiente ed energia (TAR Emilia Romagna-Bologna, Sez. I, sentenza 18.08.2021 n. 756 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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SENTENZA
1.- E’ materia del contendere la legittimità della deliberazione G.R. n. 1760/2020 con cui è stata disposta l’autorizzazione unica (comprensiva di VIA, AIA e permesso di costruire) ai sensi dell’art 27-bis d.lgs. 152/2006 relativa al “Progetto di demolizione e ricostruzione di fabbricati destinati all’allevamento avicolo” ubicato in San Mauro Pascoli e presentato dalla società Ci.Ve. s.r.l.
Lamentano i ricorrenti in qualità di proprietari di immobili o di titolari di imprese agricole posti nelle vicinanze dell’intervento, articolati vizi sostanziali sotto plurimi profili (edilizio, urbanistico ed ambientale) nonché sul piano formale-procedimentale quanto all’omessa riapertura della fase di consultazione pubblica.
Contestano in primis la stessa qualificazione edilizia di ristrutturazione previa demolizione e ricostruzione operata dall’Amministrazione essendosi al cospetto di intervento del tutto nuovo risultando il precedente impianto completamente dismesso dal 1983. Confutano infine i compiti attribuiti ad Arpae dalla legislazione regionale, asseritamente di vera e propria amministrazione attiva, nei cui confronti sollevano questione di costituzionalità per contrasto con l’art. 117, comma 2, lett. s), Cost. e con le norme interposte (D.L. n. 496/1993, conv. in l. n. 61/1994 e D.lgs. n. 132/2016).
2.- Preliminarmente va esaminata la questione di ammissibilità per difetto di legittimazione e/o interesse sollevata in giudizio.
2.1. - Ad avviso delle amministrazioni resistenti e dalla società controinteressata i ricorrenti, alcuni persone fisiche altri persone giuridiche, avrebbero lamentato esclusivamente la lesione dell’interesse all’integrità ambientale il quale è come noto tutelabile soltanto dagli enti esponenziali (ex plurimis Consiglio di Stato sez. V, 02.10.2014, n. 4928) mentre non sarebbero stati allegati specifici pregiudizi in termini di danno o di pericolo che i ricorrenti subirebbero “uti singuli” dalla realizzazione dell’allevamento autorizzato, non essendo sufficiente il mero criterio della “vicinitas” ovvero dello stabile collegamento con l’area in cui è ubicato l’intervento.
2.2. - Va rilevato in punto di fatto come la difesa dei ricorrenti abbia depositato in giudizio planimetria “google maps” indicativa della localizzazione delle singole proprietà o residenze rispetto all’allevamento con indicazione delle distanze (varianti da soli 9 metri per alcuni ricorrenti sino ad 1 Km. per altri) unitamente a documentazione con cui i clienti di alcune delle imprese agricole esigono l’assenza di allevamenti di animali in prossimità dei terreni orticoli. Va rilevato come la maggior parte degli odierni istanti risieda o eserciti l’attività agricola in un raggio di distanza comunque inferiore ai 500 mt.
2.3. - E’ noto come in riferimento alla materia edilizia sussista un annoso contrasto di giurisprudenza nello stabilire le condizioni di legittimazione ed interesse che abilitano all’impugnazione di un titolo edilizio asseritamente illegittimo, non essendo previste forme di azione popolare (TAR Campania Napoli sez. VII, 05.01.2017, n. 107).
Secondo una prima tesi ai fini della legittimazione è sufficiente il criterio dello stabile collegamento con l’area interessata, di per sé sufficiente ad integrare la condizione dell’azione, senza che occorra dimostrazione della sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale, “senza cioè che occorra procedere in concreto ad alcuna ulteriore indagine al fine di accertare se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione” (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 08.06.2021, n. 4387; id. sez. IV, 23.05.2019, n. 3386; id. sez IV, 16.03.2010, n. 1535, id. sez IV, 12.05.2009, n. 2908, id. sez IV, 15.01.2009, n. 177, id. sez. V, 15.09.2003, n. 5172, id sez. V, 13.07.2000, n. 3904; Cassazione sez. unite ord. 30.06.2021, n. 18493).
Secondo invece altro orientamento -pur invalso sia presso la giurisprudenza di prime cure che d’appello- la sola “vicinitas” non può reputarsi sufficiente a supportare il requisito dell’interesse a ricorrere della domanda di annullamento di un titolo edilizio, dal momento che tale condizione deve apprezzarsi non già in senso assoluto bensì relativo, ossia con riferimento alle peculiari caratteristiche dell’opera e quindi anche alla sua natura e dimensioni, destinazione, implicazioni urbanistiche ed agli effetti ragionevolmente dispiegabili in ordine alla qualità della vita di relazione esplicantesi nel contesto spaziale (ex multis Consiglio di Stato sez. V, 21.04.2021, n. 3247; sez IV, 29.12.2010, n. 9537; id. sez IV, 31.05.2007, n. 2849; id. sez V, 28.06.2004, n. 4790; id. sez. II, 23.12.2020, n. 8289; TAR Friuli-Venezia Giulia 15.10.2020, n. 360; TAR Puglia-Bari sez III, 25.02.2008, n. 325; id sez. III, 16.12.2010, n. 4217; TAR Lombardia-Milano sez. II, 09.07.2009, n. 4345; TAR Calabria-Catanzaro sez. II, 10.05.2007, n. 404).
Secondo tale ricostruzione giurisprudenziale -a cui invero ha recentemente aderito questa Sezione (TAR Emilia Romagna-Bologna sez. I, 02.04.2021, n. 342)- deve essere tenuta distinta la condizione della legittimazione al ricorso -coincidente con la titolarità della situazione soggettiva sulla quale si innesta l’interesse legittimo che si vuol far valere in giudizio (ex multis Consiglio Stato, sez. IV, 10.04.2009, n. 2235)- con quella ben distinta dell’interesse ad agire ex art 100 c.p.c. quale generale condizione dell’azione di annullamento innanzi al g.a., che deve essere personale, attuale e concreto e che onera il ricorrente della relativa prova, quale specifico pregiudizio arrecato dal provvedimento gravato ad un proprio bene della vita.
2.4.- Tanto premesso, con specifico riferimento alla materia ambientale, viene in rilievo, oltre ai beni fondamentali del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, garantiti dall'art. 9, comma 2, Cost., il bene primario della salute umana, garantito dall'art. 32 Cost. come «fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività», la cui soglia di tutela giurisdizionale, nella relativa declinazione di salvaguardia dei valori ambientali, deve intendersi anticipata al livello di oggettiva presunzione di lesione.
Conseguentemente, ai fini della sussistenza della legittimazione e dell'interesse ad agire risulta sufficiente la “vicinitas”, intesa come vicinanza dei soggetti che si ritengono lesi al sito prescelto per l'ubicazione di una struttura avente potenzialità inquinanti e/o degradanti, non potendo loro addossarsi il gravoso onere dell'effettiva prova del danno subito o subendo.
Peraltro, la vicinitas in parola non può intendersi a guisa di stretta contiguità geografica col sito assunto come potenzialmente dannoso, giacché la portata delle possibili esternalità negative di una installazione avente impatto sull'ambiente non si limita, di certo, a investire i soli terreni confinanti, che, al più, sono destinati a sopportarne le conseguenze più gravi (così TAR Campania Salerno, sez. II, 24.02.2020, n. 259).
Pretendere la dimostrazione di un sicuro pregiudizio all'ambiente o alla salute, ai fini della legittimazione e dell'interesse a ricorrere, costituirebbe in effetti -come condivisibilmente evidenziato dai ricorrenti- una “probatio” diabolica, tale da incidere sul diritto costituzionale di tutela in giudizio delle posizioni giuridiche soggettive, essendo sufficiente la “vicinitas” (Consiglio di Stato sez. II, 10.03.2021, n. 2056; id. sez. V, 09.11.2020, n. 6862; id. 31.05.2012, n. 3254).
Può aggiungersi, quantomeno in riferimento alle doglianze più strettamente ambientali, che la stessa procedura di VIA di cui alla parte II del Codice Ambiente -di cui i ricorrenti contestano l’esito positivo- è diretta ad individuare e misurare gli impatti “potenziali” negativi che una determinata opera potrebbe avere sull’ambiente circostante, nell’ottica di una tutela di norma doverosamente preventiva (ex multis C.G.U.E. sez. I, 26.07.2017, C-97).
2.5. - Ne consegue, ad avviso del Collegio, l’infondatezza dell’eccezione, avendo fornito i ricorrenti dimostrazione di vivere abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell'intervento e/o di ivi intraprendere l’attività agricola, non potendosi poi negare quantomeno a livello potenziale effetti dannosi per la salute dei residenti e la stessa salubrità delle coltivazioni, estendendo lo stesso progetto approvato la verifica degli impatti delle emissioni fino a 500 metri dall’impianto e sino a 670 mt. per le case esistenti.
2.6. - Il ricorso è pertanto ammissibile per tutti i ricorrenti, poiché non è possibile escludere pregiudizi di carattere potenziale nemmeno per coloro che si collocano oltre tale fascia distanziale, comunque ricompresa nel raggio di un chilometro.
3.- Venendo al merito il primo motivo non merita positiva considerazione.
3.1. - Giova premettere una breve ricostruzione -per quel che qui interessa- del quadro normativo regionale di riferimento in merito alle competenze attribuite all’Arpae, definito dall’art. 4 L.R. n. 44/1995 ente strumentale della Regione.
Ai sensi dell’art. 14, comma 2, della L.R. n. 13/2015, Arpae costituisce centro di competenza inter-istituzionale, ovvero uno strumento utile a “superare le sovrapposizioni di competenza, assicurare il rispetto dei tempi di conclusione dei procedimenti pluri-livello, nonché ridurre gli oneri a carico dei destinatari dei conseguenti provvedimenti”, cui sono attribuite “funzioni di supporto tecnico e amministrativo nella gestione dei procedimenti che richiedono un coordinamento unitario tra le amministrazioni coinvolte e con il compito di definire interventi di semplificazione nell'ambito dei processi di riordino legislativo previsti dalla presente legge” (art. 11, comma 2, della L.R. n. 13/2015).
L’art. 16, comma 2, della L.R. n. 13/2015, prevede che “Mediante l'Agenzia regionale per la prevenzione, l'ambiente e l'energia, la Regione esercita, in materia ambientale, le funzioni di concessione, autorizzazione, analisi, vigilanza e controllo nelle materie previste all'articolo 14, comma 1, lett. a), b), c), d) ed e) ... Nelle stesse materie sono esercitate attraverso l'Agenzia regionale per la prevenzione, l'ambiente e l'energia tutte le funzioni già esercitate dalle Province in base alla legge regionale”.
L’art. 15, comma 4, della L.R. n. 13/2015, in materia di VIA prevede che “La Regione, inoltre, esercita le funzioni ... previa istruttoria dell'Agenzia regionale ...”.
A livello provvedimentale poi la D.G.R. n. 1795/2016, ha previsto che “per i procedimenti in materia di VAS, VIA, AIA ed AUA questo rinnovato riparto di competenze si concretizza come segue [..]
   a) la Regione, previa istruttoria dell’ARPAE, in materia di VIA, svolge le funzioni finora esercitate dalle Province per i progetti di cui agli allegati A.2 e B.2 di cui all’art. 5, comma 2, della L.R. n. 9 del 1999;
   b) la Regione, tramite l’ARPAE, in materia di AIA, svolge le funzioni finora esercitate dalle Province in materia di istruttoria e di emanazione delle autorizzazioni”.
3.2. - Quanto al procedimento di VIA se è vero che ad Arpae è demandata l’attività istruttoria comprensiva della verifica di conformità e della redazione del rapporto ambientale conclusivo della conferenza (par. 3, c. 2, Direttiva regionale n. 1795/2016) nonché la funzione di rappresentante unico della Regione nella conferenza di servizi decisoria, va evidenziato come ai sensi dell’art. 15 c. 4, L.R. 13/2015 la valutazione di impatto ambientale di un progetto quale espressione di discrezionalità al contempo sia tecnica che amministrativa (ex multis Consiglio di Stato sez. II, 07.09.2020, n. 5379) pertiene esclusivamente alla Regione, secondo la struttura rigorosamente dicotomica della VIA prevista dalla legge regionale n. 4/2018.
Va altresì evidenziato che in virtù delle norme sopra richiamate è sempre Arpae a rilasciare l’AIA nonché la concessione di derivazione idrica sotterranea.
3.3. - Come rilevato dalle parti, con la sentenza n. 132 del 07.06.2017 la Consulta ha censurato l’art. 16 della legge della Regione Molise n. 4 del 2016 per contrasto con l’art. 117 c. 2 lett. s) Cost., affermando la necessità di separazione delle funzioni tecnico-scientifiche di consulenza e controllo, attribuite alle suddette agenzie, dalle funzioni della c.d. “amministrazione attiva”, che vanno esercitate dai distinti livelli “politici” territoriali: statale, regionale o provinciale.
Tuttavia, la Corte, nell’esplicitare che cosa debba intendersi per funzioni di “amministrazione attiva” nella ratio del principio come sopra affermato, ha chiarito doversi trattarsi di “attività" che, essendo espressione di discrezionalità amministrativa in senso proprio, comportano una ponderazione degli interessi coinvolti e quindi sono soggette alle direttive degli organi rappresentativi titolari della “politica” ambientale.
3.4. - Sulla base di tal presupposto deve indagarsi, al fine del giudizio incidentale di non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità da parte dell’adito Tribunale, se la suesposta normativa regionale assegni o meno ad Arpae funzioni di amministrazione attiva nel senso ristretto sopra precisato.
Ritiene il Collegio che Arpae svolga anzitutto funzioni di supporto tecnico ed istruttorio a favore della Regione, pienamente in linea con le previsioni dell’art. 1, del D.L. n. 496/1993, ripreso testualmente dalla L.R. n. 44/1995, che ricomprende tra le funzioni dell’Agenzia, all’art. 5, comma 1, lett. p, quella di “fornire il supporto tecnico alle attività istruttorie connesse alla approvazione di progetti e al rilascio di autorizzazioni in materia ambientale”.
Se in materia di VIA la competenza decisoria appare saldamente ancorata in capo all’organo politico regionale, non appare decisiva nemmeno la competenza attribuita all’Arpae al rilascio dell’AIA e della concessione di derivazione idrica sotteranea, trattandosi di provvedimenti al più connotati da discrezionalità di tipo tecnico (TAR Calabria-Catanzaro, sez. I, 31.05.2018, n. 1147) e fermo restando la sottoposizione al potere regionale di indirizzo, pianificazione e programmazione (art. 15, c. 1, L.R. 13/2015).
La su indicata normativa regionale, per quanto effettivamente attributiva di svariate funzioni in senso ampio di amministrazione attiva, appare dunque sensibilmente diversa da quella molisana oggetto della sentenza n. 132/2017 dichiarativa della incostituzionalità, quest’ultima caratterizzata dall’attribuzione all’Arpa di funzioni tipicamente discrezionali amministrative quali la pianificazione ambientale e l’attribuzione tout court delle funzioni regionali in materia di ambiente ed energia.
3.5. - Va dunque dichiarata la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt. 15-16 L.R. n. 13/2015 e dell’art. 7 L.R. n. 4/2018 per violazione dell’art. 117, lett. s), Cost. e relative norme interposte (D.L. n. 496/1993, conv. in l. n. 61/1994 e D.lgs. n. 132/2016) in tema di competenze attribuite all’Arpae.
3.6. - Conclusivamente il primo motivo è infondato.
4.- Anche il secondo motivo è privo di pregio.
Come noto in attuazione della direttiva 2011/92/UE la quale impone “tempestive ed effettive opportunità di partecipazione alle procedure decisionali in materia ambientale” l’art. 27-bis d.lgs. 152/2006 prevede l’obbligo di consultazione pubblica dei progetti soggetti a VIA di competenza regionale. Il comma quinto del richiamato art. 27 stabilisce che l’autorità competente ove motivatamente ritenga che le modifiche o le integrazioni siano sostanziali e rilevanti per il pubblico dispone la ripubblicazione del progetto.
E’ evidente, anzitutto, che la decisione di riavviare la consultazione pubblica è prevista solamente in presenza dei su indicati presupposti, avendo solo in tal caso l’Amministrazione un obbligo di puntuale motivazione, non invece richiesta in ipotesi negativa.
Nel caso di specie le pur innegabili integrazioni apportate al progetto sottoposto a VIA in seguito ai rilievi formulati da Arpae in sede di conferenza di servizi non hanno modificato nella sua interezza il progetto di demolizione e ricostruzione del dismesso allevamento, si da aver consentito il raggiungimento dello scopo partecipativo voluto dal citato art. 27, il quale ha espresso valore di comunicazione di avvio del procedimento (art. 27, c. 4, d.lgs. 15272006) dovendosi dunque escludere l’invocato effetto invalidante (ex plurimis Consiglio di Stato sez. IV, 12.07.2018, n. 4263; TAR Sicilia-Catania, sez. II, 13.01.2016, n. 31) nell’ottica sostanzialistica che permea in generale tutti gli istituti partecipativi (TAR Emilia Romagna-Bologna, Sez. I, sentenza 18.08.2021 n. 756 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Posto che per i titoli edilizi ordinari il “dies a quo” per proporre l’impugnativa va in genere individuato nell’ultimazione dei lavori, nel caso di specie il condono edilizio è stato rilasciato nel lontano 14.02.2014 sì da essersi definitivamente consolidato, non potendo nemmeno i titoli a sanatoria essere soggetti “sine die” ad impugnativa giurisdizionale.
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7.- Inammissibile per tardività è invece il settimo motivo.
Posto che per i titoli edilizi ordinari il “dies a quo” per proporre l’impugnativa va in genere individuato nell’ultimazione dei lavori (Consiglio di Stato., sez. II, 09.04.2020, n. 2328; id., sez. IV, 23.05.2018, n. 3075; id., 07.12.2017, n. 5754; id., sez. VI, 18.10.2017, n. 4830; id., 18.04.2012, n. 2209; id., sez. V, 16.04.2013, n. 2107) nel caso di specie il condono edilizio è stato rilasciato nel lontano 14.02.2014 sì da essersi definitivamente consolidato, non potendo nemmeno i titoli a sanatoria essere soggetti “sine die” ad impugnativa giurisdizionale (ex multis TAR Calabria Reggio Calabria sez. I, 12.10.2015, n. 1024) (TAR Emilia Romagna-Bologna, Sez. I, sentenza 18.08.2021 n. 756 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: All’Adunanza plenaria il criterio della vicinitas ai fini della legittimazione ad impugnare i singoli titoli edilizi.
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Processo amministrativo - Legittimazione attiva – Edilizia – Titoli edilizi – Impugnazione – Vicinitas – Rimessione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.
Sono rimesse all’Adunanza plenaria le questioni:
   a) se la vicinitas è di per sé idonea non solo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione;
   b) se, viceversa, la vicinitas è idonea a dimostrare la sola condizione della legittimazione a ricorrere, e per l’effetto è necessario che il ricorrente dimostri lo specifico pregiudizio che l’iniziativa edilizia (posta in essere in violazione delle regole di settore) gli provoca;
   c) in questo secondo caso (ai fini di un completo discernimento della questione), se tale dimostrazione deve essere sempre resa o solo nell’evenienza che la vicinitas non renda evidente lo specifico vulnus patito dal ricorrente;
   d) nel caso in cui l’Adunanza plenaria aderisca all’impostazione di cui ai punti b) o c) come si debba apprezzare l’interesse ad agire nelle cause in cui si lamenta una violazione delle distanze (fra costruzioni) imposte dalla legge urbanistica:
      d1) se il solo interesse deducibile sia la lesione della distanza tra l’immobile del ricorrente e quello confinante, o anche la lesione della distanza tra l’immobile confinante e una terza costruzione, non confinate con quella del ricorrente, o, in termini più generali, se rilevino anche le distanze fra due immobili di cui nessuno confinante ma comunque nel raggio visivo del ricorrente legittimato ad agire sulla base del requisito della vicinitas;
      d2) se, a tal fine, rilevi la conseguenza evincibile di detta violazione, in termini di demolizione dell’intera opera del vicino, indipendentemente dal luogo interessato dalla violazione dedotta (1).
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   (1) Ha chiarito il C.g.a. che l’orientamento maggioritario (ma non univoco) il criterio della vicinitas, ovvero il fatto che i ricorrenti vivano abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell'intervento o abbiano uno stabile e significativo collegamento con esso, è di per sé idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, assorbendo in sé anche il profilo dell’interesse all’impugnazione.
L’orientamento si è formato nel vigore dell’art. 10, l. n. 765 del 1967 (che consentiva a ‘chiunque’ la legittimazione a ‘ricorrere contro il rilascio della concessione edilizia’), norma non riprodotta nel d.P.R. n. 380 del 2001.
Da tempo risalente l’Adunanza plenaria (07.11.1977, n. 23) ha attribuito decisivo rilievo, ai fini dell’inquadramento del “sistema della legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo fondato sull’esistenza di un interesse attuale, personale e diretto sia pure inteso in una considerazione adeguata alle esigenze dei tempi e della materia”, al criterio della vicinitas. E ciò al precipuo scopo di evitare che l’utilizzo del lemma “chiunque” potesse consentire di ammettere un’actio popularis, posto l’“indirizzo assolutamente fermo nel negare che la disposizione in questione abbia inteso introdurre un’azione popolare”.
Successivamente detto orientamento è stato confermato dalla giurisprudenza, pur non essendo stata riprodotta nel d.P.R. n. 380 del 2001 la disposizione contenuta nell’art. 10, l. n. 765 del 1967, sulla base della quale il medesimo si è formato.
In base ad esso, in materia edilizia, la vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è “circostanza sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo” (Cons. St., sez. IV, 08.06.2021, n. 4387; id., sez. VI, 28.04.2021, n. 3430; id., sez. II, 10.03.2021, n. 2056; id., sez. VI, 06.03.2018, n. 1448; id. 23.05.2019, n. 3386; id., sez. IV, 17.06.2014, n. 3094; id., sez. V, 10.07.1981, n. 360; id. 17.04.1973, n. 399).
In tale prospettiva al criterio della vicinitas è riconosciuta non solo l’idoneità a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma anche l’attitudine a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione, qualora ad impugnare sia il proprietario confinante. E detta considerazione assume un rilievo generale nel settore, valevole non solo quando si impugna un titolo edilizio, allorquando sussiste “indubbiamente una lesione della propria sfera giuridica –e non occorrendo la prova di uno specifico pregiudizio- quando si deduca che la violazione edilizia sia idonea a procurare un pregiudizio e ad incidere negativamente sulla qualità della vita o sulla salute”, ma anche quando si impugna un atto che pianifica diversamente un terreno vicino, o che localizza un’opera pubblica o una discarica di rifiuti o una stazione radio base o un atto che consente l’apertura di una struttura di vendita o l’ampliamento di quella esistente e comunque “qualsiasi atto che consenta la trasformazione del territorio” (Cons. St., sez. IV, 24.12.2020, n. 8313).
Con specifico riferimento agli abusi la giurisprudenza ritiene che “il pregiudizio del confinante [sia] in re ipsa, dato che ogni edificazione abusiva incide sull'equilibrio urbanistico e sull'ordinato sviluppo del territorio” (Cons. St., sez. VI, 29.03.2019, n. 2100).
Ne deriva che il criterio della vicinitas, ovvero il fatto che i ricorrenti vivano abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell'intervento o abbiano uno stabile e significativo collegamento con esso, tenuto conto della portata delle possibili esternalità negative, rappresenta quindi un elemento di per sé qualificante dell’interesse a ricorrere, “mentre pretendere la dimostrazione di uno specifico pregiudizio costituirebbe una probatio diabolica, tale da incidere sul diritto costituzionale di tutela in giudizio delle posizioni giuridiche soggettive” (Cons. St., sez. II, 10.03.2021, n. 2056).
A detto orientamento ha aderito la Corte di cassazione, secondo la quale il requisito della vicinitas è sufficiente al fine di radicare la legittimazione attiva e l’interesse a ricorrere avverso la realizzazione di un’opera, senza che occorra la prova puntuale della concreta pericolosità della stessa, né ricercare un soggetto collettivo che assuma la titolarità della corrispondente situazione giuridica, non potendosi pretendere altresì la dimostrazione di un sicuro pregiudizio all’ambiente o alla salute ai fini della legittimazione e dell’interesse a ricorrere (ss. uu., ordinanze 30.06.2021, n. 18493; id. 27.08.2019, n. 21740).
Nel corso del tempo si è andato però affermando anche un diverso approdo giurisprudenziale, che ha poi dato vita ad un’ulteriore evoluzione del medesimo (su cui infra), che si è affermata di recente.
In base a detto orientamento la vicinitas è idonea a radicare la legittimazione ad agire ma non è di per sé elemento sufficiente a fondare l’interesse a impugnare, dovendosi ulteriormente dimostrare che quanto contestato abbia la capacità di propagarsi sino a incidere negativamente sulla proprietà del ricorrente (Cons. St., sez. V, 16.06.2021, n. 4650, sez. II, 01.06.2020, n. 3440, sez. IV, 13.03.2019, n. 1656, sez. IV, 22.06.2018, n. 3843).
Ciò in quanto la vicinitas, nell’identificare una posizione qualificata idonea a rappresentare “la legittimazione a impugnare” il titolo edilizio, non assorbe ogni ulteriore valutazione relativa all’interesse a ricorrere, come in precedenza ritenuto (Cons. St., sez. II, 08.06.2021, n. 4375), dovendo sempre il ricorrente fornire la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta compromissione del diritto alla salute e all'ambiente, o alla proprietà. Deve infatti essere sempre fornita “la prova del concreto pregiudizio patito e patiendo (sia esso di carattere patrimoniale o di deterioramento delle condizioni di vita o di peggioramento dei caratteri urbanistici che connotano l'area) a cagione dell'intervento edificatorio”.
Piuttosto il ricorrente sarebbe tenuto a fornire la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta compromissione del diritto alla salute ed all'ambiente. “Ciò in quanto il criterio della vicinitas, se è idoneo a definire la sussistenza di una posizione giuridica qualificata e differenziata in astratto configurabile come interesse legittimo, tuttavia non esaurisce le condizioni necessarie cui è subordinata la legittimazione al ricorso, dovendosi da parte di chi ricorre fornire invece la prova del concreto pregiudizio patito e patiendo (sia esso di carattere patrimoniale o di deterioramento delle condizioni di vita o di peggioramento dei caratteri urbanistici che connotano l'area) a cagione dell'intervento edificatorio” (Cons. St., sez. II, 08.06.2021, n. 4375). Sarebbe quindi necessario che il ricorrente fornisca la “prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta compromissione del diritto alla salute ed all'ambiente” (Cons. St., sez. II, 01.06.2020, n. 3440 e sez. IV, 13.03.2019, n. 1656; id. 22.06.2018, n. 3843).
A ciò consegue che la rilevanza del pregiudizio allegato sarà oggetto di valutazione sulla sussistenza della condizione dell’interesse a ricorrere.
In tale prospettiva, ad esempio, si è ritenuto che la riduzione del panorama non integri il requisito, a meno che, come ritenuto da Cons. St., sez. IV 27.01.2015, n. 362, la visuale relativa non assuma un valore economico, che però va dimostrato (Cons. St., sez. IV, 14.06.2021, n. 4557; id., sez. VI, 18.10.2017, n. 4830; id., sez. IV, 02.02.2016, n. 383).
Tale secondo orientamento è stato ulteriormente declinato, in alcune pronunce (specie recenti), nel senso che il concetto di vicinitas, anche in termini logici, è una sintesi verbale, una formula riassuntiva che sta a indicare una situazione nella quale, nella normalità dei casi, il pregiudizio proveniente dal titolo impugnato secondo il comune apprezzamento sussiste, senza bisogno di speciali dimostrazioni. Costituisce una situazione che può comportare, nel concreto rispetto al tipo di impianto di cui si parla, “un pregiudizio almeno presumibile al vicino”. Si tratta di “una sorta di presunzione, che però non è assoluta, nel senso che ove vi sia una specifica contestazione della controparte, l’allegazione non basta, bisogna verificare che il pregiudizio esista davvero”. L’onere della relativa dimostrazione, secondo i principi, spetta poi alla parte interessata, ovvero al soggetto che agisce, e in mancanza il ricorso dovrà essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse (Cons. St., sez. V, 21.04.2021, n. 3247; id., sez. IV, 14.06.2021, n. 4557).
Stante l’esposto contrasto giurisprudenziale sulle tematiche in oggetto, il C.g.a. ritiene opportuno, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., deferire l’affare all’Adunanza plenaria.
In coerenza con i principi della giurisdizione soggettiva e dell’impulso di parte, il controllo della legittimazione al ricorso e dell’interesse a ricorrere assume carattere pregiudiziale rispetto all’esame del merito della domanda, così come disposto dall’art. 76, comma 4, c.p.a. e dell’art. 276, comma 2, c.p.c. (Ad. plen., 07.04.2011, n. 4).
Nel processo amministrativo impugnatorio la legittimazione ad agire spetta di regola al soggetto che è titolare della situazione giuridica sostanziale, in termini di interesse legittimo o di diritto soggettivo (così anche la recente Adunanza plenaria con sentenza 20.02.2020, n. 6, in merito alla legittimazione delle associazioni).
L’interesse al ricorso consiste invece nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall’accoglimento dell’impugnativa (Cons. St., sez. IV, 01.06.2018, n. 3321; id. 19.07.2017, n. 3563), cioè nell’utilità o nel vantaggio, materiale o morale, ottenibile dal processo amministrativo al fine di porre rimedio alla lesione subita.
Nel processo amministrativo è infatti applicabile, in virtù della clausola di rinvio esterno recata dall’art. 39, comma 1, c.p.a., l’art. 100 c.p.c. secondo cui “per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse” (nel codice del processo amministrativo l’art. 34, comma 3, fa espressamente riferimento al concetto di utilità).
Secondo la costante elaborazione giurisprudenziale, l’interesse al ricorso deve essere personale, concreto e attuale. “Nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato”, cui segue il richiamo di Cassazione civile, sez. un., 02.11.2007, n. 23031, “secondo cui l’interesse a ricorrere deve essere, non soltanto personale e diretto, ma anche attuale e concreto -e non ipotetico o virtuale- per fornire una prospettiva di vantaggio” (Ad. plen., 26.04.2018, n. 4).
I connotati della personalità, attualità e concretezza debbono caratterizzare l’interesse a ricorrere in entrambi i profili nei quali si articola, quello della lesione e quello dell’utilità che può derivare dall’esercizio dell’azione al fine di porre rimedio alla lesione subita.
Così descritte le due condizioni dell’azione, si rileva che la legittimazione collega la posizione di chi presenta ricorso all’ordinamento giuridico mentre l’interesse a ricorrere sposta l’attenzione sul rapporto fra l’azione giudiziaria esercitata e lo scopo perseguito in concreto dal soggetto agente, laddove per vantaggio concreto deve intendersi un risultato che, per quanto possa realizzarsi anche solo sul piano degli effetti giuridici, sia percepibile in modo tangibile dal ricorrente.
Nel suddetto quadro sistematico si è inserita la giurisprudenza della Corte di giustizia, che, seppur in relazione al solo (ma rilevante) settore degli appalti pubblici, ha introdotto, per quanto di interesse in questa sede e con specifico riferimento ai rapporti fra ricorso principale e ricorso incidentale reciprocamente escludenti, due prospettive interpretative che hanno inciso sulla nozione di legittimazione a ricorrere e (soprattutto) di interesse a ricorrere.
In una prima prospettiva la Corte di giustizia ritiene sufficiente, quale interesse al ricorso, un interesse ipoteticamente strumentale, dato che nell’evenienza fattuale del caso Lombardi (C. giust., sez. X, 05.09.2019 C-333/18).
In una seconda prospettiva, l’impostazione della Corte di giustizia ha sovrapposto l’istituto dell’interesse al ricorso rispetto a quello della legittimazione ad agire allorquando e, affermato il primato del diritto eurounitario in ordine al diritto a un ricorso effettivo rispetto alle regole nazionali relative all’ordine di esame delle questioni (di cui alla richiamata Ad. plen., n. 4 del 2011), ha fatto prevalere la condizione dell’interesse al ricorso su quella della legittimazione ad agire, che è rimasta quindi assorbita dalla prima.
Il C.g.a. ha quindi esaminato dapprima gli aspetti positivi e negativi degli orientamenti giurisprudenziali sopra esaminati, per poi prendere posizione.
Con riferimento all’orientamento in base al quale la vicinitas è circostanza sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, si rileva che:
rappresenta l’orientamento maggioritario (e garantisce quindi stabilità al sistema);
   - àncora la sussistenza di entrambe le condizioni dell’azione a un unico presupposto, la vicinitas, così semplificando il canone di accesso alla giustizia, anche in ragione del fatto che il criterio riceve oggi un’applicazione uniforme, che garantisce certezza in ordine alla fruibilità del servizio giustizia nel settore;
   - la circostanza che entrambe le condizioni dell’azione siano attestate da un unico presupposto riflette il fatto che la situazione giuridica soggettiva è collegata (in punto di legittimazione) a un bene immobile che è per natura localizzato in modo stabile in una certa zona e che l’utilità pratica anelata con il ricorso, collegandosi a detto bene, è circostanziata dal punto di vista spaziale in ragione proprio di quella localizzazione (in punto di interesse);
   - nella maggioranza dei casi il criterio della vicinitas è idoneo a rendere evidente il pregiudizio proveniente dal titolo impugnato senza bisogno di speciali dimostrazioni, rendendo così giustiziabili tali casi senza richiedere un sforzo aggravato ai fruitori del servizio giustizia;
   - può essere apprezzato in termini di coerenza con le sollecitazioni provenienti dalla sopra illustrata impostazione eurounitaria sia in punto di sovrapponibilità delle due condizioni dell’azione, la legittimazione a ricorrere e l’interesse a ricorrere, sia in punto di interesse a ricorrere.
In senso negativo si osserva che:
   - non sembra avere un sicuro fondamento normativo dopo l’abrogazione dell’art. 10 della legge n. 765 del 1967 senza riproduzione nel d.P.R. n. 380/2001;
   - riconduce ad unità due istituti processuali aventi contenuto e ratio differenti, come sopra esposto;
   - assume in sé il rischio di rendere recessiva la condizione dell’interesse a ricorrere, delineata nei caratteri tipici della concretezza, personalità e attualità, rispetto alla legittimazione, atteso che il concetto di vicinitas proviene da quest’ultima prospettiva (quella della legittimazione), rispetto alla quale è autosufficiente (dal momento che il relativo interesse legittimo è di norma connesso a un diritto autoindividuato), laddove il collegamento stabile con il luogo non rende invece evidente sempre (ma solo nella maggioranza dei casi) il ricorrere di un interesse concreto e personale;
   - in particolare, la circostanza che ogni edificazione “illegittima” sia potenzialmente idonea a incidere sull'equilibrio urbanistico e sull'ordinato sviluppo del territorio (Cons. St., sez. VI, 29.03.2019, n. 2100) evidenzia aspetti di possibile contiguità rispetto alle prerogative proprie di una giurisdizione di diritto oggettivo, tesa ad assicurare il legittimo dispiegarsi del rapporto di diritto pubblico nell’interesse generale, laddove la prospettiva soggettiva richiede la prova dello specifico pregiudizio derivante dall’iniziativa edilizia nella sfera del ricorrente;
   - né le “possibili esternalità negative” scaturenti da un intervento edilizio (di cui alla richiamata pronuncia Cons. St., sez. II, 10.03.2021, n. 2056) rappresentano un elemento di per sé qualificante dell’interesse a ricorrere, che deriva solo dall’allegazione della specifica esternalità capace di pregiudicare il ricorrente.
In relazione all’orientamento in base al quale la vicinitas non è sufficiente a radicare l’interesse a ricorrere, dovendo sempre il ricorrente fornire la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, si osserva che esso consente di riconoscere la diversità di presupposti e di ratio delle due condizioni dell’azione, ancorando la legittimazione allo stabile collegamento e l’interesse all’utilità concreta cui aspira il ricorrente, nel rispetto dei connotati di concretezza e personalità che caratterizzano l’interesse a ricorrere.
Inoltre tale orientamento si fonda sulle condizioni dell’azione nel c.p.a. e prescinde dall’art. 10, l. n. 765 del 1967, che è stato abrogato senza riproduzione nel d.P.R. n. 380 del 2001, sicché sembra avere un più solido fondamento normativo rispetto all’altra tesi.
Nondimeno detto orientamento:
   - rende l’interesse a ricorrere, che sconterebbe una declinazione ogni volta diversa a seconda del caso concreto, maggiormente aleatorio, così riverberandosi negativamente anche sulla certezza dei presupposti di accesso alla tutela;
   - potrebbe inutilmente aggravare l’accesso alla giustizia in tutti i casi in cui la vicinitas rende di per sé evidente la sussistenza dell’interesse a ricorrere.
Con riferimento alla seconda declinazione del secondo orientamento (solo alcuni casi richiedono l’allegazione di un pregiudizio specifico, che si aggiunga al requisito della vicinitas) si rileva che:
   - pare cogliere con maggiore precisione le varie casistiche di accesso alla tutela giurisdizionale nel settore di riferimento distinguendo la maggior parte delle cause, nelle quali la vicinitas è indice di un interesse concreto, dalle rimanenti domande di tutela, rispetto alle quali l’anelata utilità non pare ancorata in modo evidente allo stabile collegamento con il luogo dell’iniziativa edilizia;
   - lascia l’accertamento di una condizione dell’azione (rilevabile d’ufficio) alla dinamica fra le parti che caratterizza le presunzioni semplici.
Il C.g.a. ha ritenuto di aderire seppur con una precisazione di chiusura, al primo orientamento, in quanto si pone in linea di continuità con la condizione dell’azione costituita dall’interesse a ricorrere, così come si è evoluta nell’ambito del processo amministrativo, oltre a costituire, per i motivi già detti, un viatico sicuro per l’accesso alla tutela giurisdizionale (CGARS, sentenza non definitiva 27.07.2021 n. 759 - commento tratto da e link a www.giustizia-amministrativa.it).
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SENTENZA
38. Tuttavia l’appellato e l’Amministrazione resistente hanno dedotto, con memoria 27.04.2020 e 09.11.2018, la carenza di interesse degli appellanti rispetto a una violazione riguardante sì la costruzione del proprio vicino, il signor -OMISSIS-, ma nei confronti di una costruzione terza, quella dei signori -OMISSIS-, non rispetto all’immobile dei fratelli -OMISSIS- (qui appellanti) e la non configurabilità di una giurisdizione di diritto oggettivo.
Sul punto si è già anticipato come il Tar si sia pronunciato circa la carenza di interesse personale e concreto dei ricorrenti a sollevare il vizio di mancato rispetto della prescritta distanza fra costruzioni, nel capo in cui ha erroneamente ritenuto che detta censura fosse stata dedotta con il primo motivo del ricorso introduttivo (laddove invece è stata dedotta con motivi aggiunti che il Tar ha dichiarato inammissibili per tardività, con pronuncia riformata sopra da questo CGARS).
38.1. Nel presente grado di giudizio l’appellato e l’Amministrazione resistente hanno dedotto, con memoria 27.04.2020 e 09.11.2018, la carenza di interesse degli appellanti rispetto a una violazione riguardante sì la costruzione del proprio vicino, il signor -OMISSIS-, ma nei confronti di una costruzione terza, quella dei signori -OMISSIS-, non rispetto all’immobile dei fratelli -OMISSIS- (qui appellanti).
Questi ultimi si sono difesi richiamando la giurisprudenza (su cui infra) che ritiene sufficiente la vicinitas al fine di riscontrare legittimazione ad agire e interesse a ricorrere avverso i titoli edilizi, senza addurre specifici pregiudizi allo stesso derivanti dalla violazione in esame.
39. Posto quindi che è rimasta da valutare la censura della violazione della distanza fra la costruzione di proprietà del signor -OMISSIS- e la costruzione di proprietà dei signor -OMISSIS- e che gli esiti della verificazione depongono nel senso dell’accertamento della medesima violazione, risulta dirimente stabilire se il requisito della vicinitas è di per sé idoneo a supportare, oltre alla condizione della legittimazione ad agire, la condizione dell’interesse a ricorrere di parte appellante, atteso che detta parte non ha supportato la propria domanda di tutela di un’ulteriore e più specifico interesse.
In punto di legittimazione a ricorrere infatti il criterio della vicinitas, quale stabile collegamento tra il ricorrente e il contesto territoriale nel quale si trova l’area presa in considerazione dal provvedimento impugnato, è generalmente ritenuto idoneo a definire la sussistenza di una posizione giuridica qualificata e differenziata in astratto configurabile come interesse legittimo (Cons. St., sez. V, 16.06.2021 n. 4650 e sez. IV, 15.12.2017 -OMISSIS-908).
La questione che si pone riguarda quindi essenzialmente l’interesse a ricorrere.
39.1. Viene in rilievo il tema del criterio giuridicamente rilevante per verificare la sussistenza di detta ultima condizione dell’azione.
39.2. Secondo l’orientamento maggioritario (ma non univoco) il criterio della vicinitas, ovvero il fatto che i ricorrenti vivano abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell'intervento o abbiano uno stabile e significativo collegamento con esso, è di per sé idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, assorbendo in sé anche il profilo dell’interesse all’impugnazione.
L’orientamento si è formato nel vigore dell’art. 10 della legge n. 765 del 1967 (che consentiva a ‘chiunque’ la legittimazione a ‘ricorrere contro il rilascio della concessione edilizia’), norma non riprodotta nel d.P.R. n. 380 del 2001.
Da tempo risalente l’Adunanza plenaria ha attribuito decisivo rilievo, ai fini dell’inquadramento del “sistema della legittimazione a ricorrere nel processo amministrativo fondato sull’esistenza di un interesse attuale, personale e diretto sia pure inteso in una considerazione adeguata alle esigenze dei tempi e della materia”, al criterio della vicinitas. E ciò al precipuo scopo di evitare che l’utilizzo del lemma “chiunque” potesse consentire di ammettere un’actio popularis, posto l’“indirizzo assolutamente fermo nel negare che la disposizione in questione abbia inteso introdurre un’azione popolare” (Ad. plen. 07.11.1977 n. 23).
Successivamente detto orientamento è stato confermato dalla giurisprudenza, pur non essendo stata riprodotta nel d.P.R. n. 380 del 2001 la disposizione contenuta nell’art. 10 della legge n. 765 del 1967, sulla base della quale il medesimo si è formato.
In base ad esso, in materia edilizia, la vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è “circostanza sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo” (fra le molte Cons. St., sez. IV, 08.06.2021 n. 4387, sez. VI, 28.04.2021 n. 3430, sez. II, 10.03.2021, n. 2056, sez. VI, 06.03.2018 n. 1448, 23.05.2019 n. 3386 e sez. IV 17.06.2014 n. 3094 V sez., n. 6082/2013 Sez. V, 10.07.1981, n. 360; Sez. V, 17.04.1973, n. 399).
In tale prospettiva al criterio della vicinitas è riconosciuta non solo l’idoneità a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma anche l’attitudine a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione, qualora ad impugnare sia il proprietario confinante. E detta considerazione assume un rilievo generale nel settore, valevole non solo quando si impugna un titolo edilizio, allorquando sussiste “indubbiamente una lesione della propria sfera giuridica –e non occorrendo la prova di uno specifico pregiudizio- quando si deduca che la violazione edilizia sia idonea a procurare un pregiudizio e ad incidere negativamente sulla qualità della vita o sulla salute”, ma anche quando si impugna un atto che pianifica diversamente un terreno vicino, o che localizza un’opera pubblica o una discarica di rifiuti o una stazione radio base o un atto che consente l’apertura di una struttura di vendita o l’ampliamento di quella esistente e comunque “qualsiasi atto che consenta la trasformazione del territorio” (Cons. St. sez. IV, 24.12.2020 n. 8313).
Con specifico riferimento agli abusi la giurisprudenza ritiene che “il pregiudizio del confinante [sia] in re ipsa, dato che ogni edificazione abusiva incide sull'equilibrio urbanistico e sull'ordinato sviluppo del territorio” (Cons. St., sez. VI, 29.03.2019 n. 2100).
Ne deriva che il criterio della vicinitas, ovvero il fatto che i ricorrenti vivano abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell'intervento o abbiano uno stabile e significativo collegamento con esso, tenuto conto della portata delle possibili esternalità negative, rappresenta quindi un elemento di per sé qualificante dell’interesse a ricorrere, “mentre pretendere la dimostrazione di uno specifico pregiudizio costituirebbe una probatio diabolica, tale da incidere sul diritto costituzionale di tutela in giudizio delle posizioni giuridiche soggettive” (Cons. St., sez. II, 10.03.2021 n. 2056).
A detto orientamento ha aderito la Corte di cassazione, secondo la quale il requisito della vicinitas è sufficiente al fine di radicare la legittimazione attiva e l’interesse a ricorrere avverso la realizzazione di un’opera, senza che occorra la prova puntuale della concreta pericolosità della stessa, né ricercare un soggetto collettivo che assuma la titolarità della corrispondente situazione giuridica, non potendosi pretendere altresì la dimostrazione di un sicuro pregiudizio all’ambiente o alla salute ai fini della legittimazione e dell’interesse a ricorrere (ss. uu., ordinanze 30.06.2021 n. 18493 e 27.08.2019 n. 21740).
39.3. Nel corso del tempo si è andato però affermando anche un diverso approdo giurisprudenziale, che ha poi dato vita ad un’ulteriore evoluzione del medesimo (su cui infra), che si è affermata di recente.
In base a detto orientamento la vicinitas è idonea a radicare la legittimazione ad agire ma non è di per sé elemento sufficiente a fondare l’interesse a impugnare, dovendosi ulteriormente dimostrare che quanto contestato abbia la capacità di propagarsi sino a incidere negativamente sulla proprietà del ricorrente (Cons. Stato, sez. V, 16.06.2021 n. 4650, sez. II, 01.06.2020 n. 3440, sez. IV, 13.03.2019 n. 1656, sez. IV, 22.06.2018 n. 3843, sez. IV, 15.12.2017 -OMISSIS-908, sez. VI, 18.10.2017 n. 4830 e sez. IV 19.11.2015, -OMISSIS-278). Ciò in quanto la vicinitas, nell’identificare una posizione qualificata idonea a rappresentare “la legittimazione a impugnare” il titolo edilizio, non assorbe ogni ulteriore valutazione relativa all’interesse a ricorrere, come in precedenza ritenuto (Cons. St., sez. II, 08.06.2021 n. 4375), dovendo sempre il ricorrente fornire la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta compromissione del diritto alla salute e all'ambiente, o alla proprietà. Deve infatti essere sempre fornita “la prova del concreto pregiudizio patito e patiendo (sia esso di carattere patrimoniale o di deterioramento delle condizioni di vita o di peggioramento dei caratteri urbanistici che connotano l'area) a cagione dell'intervento edificatorio” (Cons. St., sez. IV, 15.12.2017 -OMISSIS-908).
Piuttosto il ricorrente sarebbe tenuto a fornire la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta compromissione del diritto alla salute ed all'ambiente. “Ciò in quanto il criterio della vicinitas, se è idoneo a definire la sussistenza di una posizione giuridica qualificata e differenziata in astratto configurabile come interesse legittimo, tuttavia non esaurisce le condizioni necessarie cui è subordinata la legittimazione al ricorso, dovendosi da parte di chi ricorre fornire invece la prova del concreto pregiudizio patito e patiendo (sia esso di carattere patrimoniale o di deterioramento delle condizioni di vita o di peggioramento dei caratteri urbanistici che connotano l'area) a cagione dell'intervento edificatorio” (Cons. St., sez. II, 08.06.2021 n. 4375 e sez. IV, 15.12.2017 -OMISSIS-908). Sarebbe quindi necessario che il ricorrente fornisca la “prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta compromissione del diritto alla salute ed all'ambiente” (Cons. St., sez. II, 01.06.2020 n. 3440 e sez. IV, 13.03.2019 n. 1656, nonché 22.06.2018 n. 3843, 15.12.2017 -OMISSIS-908 e sez. VI, 18.10.2017 n. 4830).
A ciò consegue che la rilevanza del pregiudizio allegato sarà oggetto di valutazione sulla sussistenza della condizione dell’interesse a ricorrere.
In tale prospettiva, ad esempio, si è ritenuto che la riduzione del panorama non integri il requisito, a meno che, come ritenuto da Cons. St., sez. IV 27.01.2015 n. 362, la visuale relativa non assuma un valore economico, che però va dimostrato (Cons. St., sez. IV, 14.06.2021 n. 4557, sez. VI 18.10.2017 n. 4830 e IV 02.02.2016 n. 383).
39.4. Come anticipato, tale secondo orientamento è stato ulteriormente declinato, in alcune pronunce (specie recenti), nel senso che il concetto di vicinitas, anche in termini logici, è una sintesi verbale, una formula riassuntiva che sta a indicare una situazione nella quale, nella normalità dei casi, il pregiudizio proveniente dal titolo impugnato secondo il comune apprezzamento sussiste, senza bisogno di speciali dimostrazioni. Costituisce una situazione che può comportare, nel concreto rispetto al tipo di impianto di cui si parla, “un pregiudizio almeno presumibile al vicino”. Si tratta di “una sorta di presunzione, che però non è assoluta, nel senso che ove vi sia una specifica contestazione della controparte, l’allegazione non basta, bisogna verificare che il pregiudizio esista davvero”. L’onere della relativa dimostrazione, secondo i principi, spetta poi alla parte interessata, ovvero al soggetto che agisce, e in mancanza il ricorso dovrà essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse (Cons. St., sez. V, 21.04.2021 n. 3247 e sez. IV 14.06.2021 n. 4557).
40. Stante l’esposto contrasto giurisprudenziale sulle tematiche in oggetto, il Collegio ritiene opportuno, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., deferire l’affare all’Adunanza plenaria.
Ciò in quanto, essendo rimasta da valutare, in punto di domanda demolitoria (essendo stata anche formulata domanda risarcitoria), la censura della violazione della distanza fra la costruzione di proprietà del signor -OMISSIS- e la costruzione di proprietà dei signor -OMISSIS- ed essendo che, sulla base della verificazione da ultimo disposta, si configurano i presupposti per ritenere sussistente la violazione, risulta dirimente sapere se il requisito della vicinitas è di per sé idoneo a supportare l’interesse a ricorrere di parte appellante (oltre che la sua indiscussa, legittimazione ad agire), atteso che detta parte non ha allegato alla propria domanda di tutela un ulteriore e più specifico interesse.
40.1. Prima di riferire in ordine agli argomenti a favore delle varie tesi, si premette che il combinato disposto degli artt. 24, 103, 111 e 113 Cost. configura la tutela giurisdizionale degli interessi legittimi e dei diritti soggettivi lesi dall’azione amministrativa come una giurisdizione di tipo soggettivo e non oggettivo, ad iniziativa di parte, sulla base di una puntuale situazione soggettiva lesa, cui consegue un interesse ad agire concreto e attuale, di modo che l’azione giudiziale possa far conseguire alla parte privata un risultato utile in termini di effettivo vantaggio conseguente dalla vittoria in giudizio (Corte cost. n. 271 del 2019).
In coerenza con i principi della giurisdizione soggettiva e dell’impulso di parte, il controllo della legittimazione al ricorso e dell’interesse a ricorrere assume carattere pregiudiziale rispetto all’esame del merito della domanda, così come disposto dall’art. 76, comma 4, c.p.a. e dell’art. 276, comma 2, c.p.c. (Ad. plen. 07.04.2011 n. 4 e 27.04.2015 -OMISSIS-).
Nel processo amministrativo impugnatorio la legittimazione ad agire spetta di regola al soggetto che è titolare della situazione giuridica sostanziale, in termini di interesse legittimo o di diritto soggettivo (così anche la recente Adunanza plenaria con sentenza 20.02.2020 n. 6, in merito alla legittimazione delle associazioni).
L’interesse al ricorso consiste invece nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall’accoglimento dell’impugnativa (Cons. Stato, sez. IV, 01.06.2018, n. 3321; 19.07.2017, n. 3563), cioè nell’utilità o nel vantaggio, materiale o morale, ottenibile dal processo amministrativo al fine di porre rimedio alla lesione subita.
Nel processo amministrativo è infatti applicabile, in virtù della clausola di rinvio esterno recata dall’art. 39, comma 1, c.p.a., l’art. 100 c.p.c. secondo cui “per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse” (nel codice del processo amministrativo l’art. 34, comma 3, fa espressamente riferimento al concetto di utilità).
Secondo la costante elaborazione giurisprudenziale, l’interesse al ricorso deve essere personale, concreto e attuale. “Nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato”, cui segue il richiamo di Cassazione civile, sez. un., 02.11.2007, n. 23031, “secondo cui l’interesse a ricorrere deve essere, non soltanto personale e diretto, ma anche attuale e concreto -e non ipotetico o virtuale- per fornire una prospettiva di vantaggio” (Ad. plen. 26.04.2018 n. 4).
I connotati della personalità, attualità e concretezza debbono caratterizzare l’interesse a ricorrere in entrambi i profili nei quali si articola, quello della lesione e quello dell’utilità che può derivare dall’esercizio dell’azione al fine di porre rimedio alla lesione subita.
Così descritte le due condizioni dell’azione, si rileva che la legittimazione collega la posizione di chi presenta ricorso all’ordinamento giuridico mentre l’interesse a ricorrere sposta l’attenzione sul rapporto fra l’azione giudiziaria esercitata e lo scopo perseguito in concreto dal soggetto agente, laddove per vantaggio concreto deve intendersi un risultato che, per quanto possa realizzarsi anche solo sul piano degli effetti giuridici, sia percepibile in modo tangibile dal ricorrente.
Nel suddetto quadro sistematico si è inserita la giurisprudenza della Corte di giustizia, che, seppur in relazione al solo (ma rilevante) settore degli appalti pubblici, ha introdotto, per quanto di interesse in questa sede e con specifico riferimento ai rapporti fra ricorso principale e ricorso incidentale reciprocamente escludenti, due prospettive interpretative che hanno inciso sulla nozione di legittimazione a ricorrere e (soprattutto) di interesse a ricorrere.
In una prima prospettiva la Corte di giustizia ritiene sufficiente, quale interesse al ricorso, un interesse ipoteticamente strumentale, dato che nell’evenienza fattuale del caso Lombardi (C. giust., sez. X, 05.09.2019 C-333/18).
In una seconda prospettiva, l’impostazione della Corte di giustizia ha sovrapposto l’istituto dell’interesse al ricorso rispetto a quello della legittimazione ad agire allorquando e, affermato il primato del diritto eurounitario in ordine al diritto a un ricorso effettivo rispetto alle regole nazionali relative all’ordine di esame delle questioni (di cui alla richiamata Ad. plen. n. 4 del 2011), ha fatto prevalere la condizione dell’interesse al ricorso su quella della legittimazione ad agire, che è rimasta quindi assorbita dalla prima.
40.2. Detto ciò, si esaminano dapprima gli aspetti positivi e negativi degli orientamenti giurisprudenziali sopra esaminati, per poi prendere posizione.
Con riferimento all’orientamento in base al quale la vicinitas è circostanza sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, si rileva che:
   - rappresenta l’orientamento maggioritario (e garantisce quindi stabilità al sistema);
   - àncora la sussistenza di entrambe le condizioni dell’azione a un unico presupposto, la vicinitas, così semplificando il canone di accesso alla giustizia, anche in ragione del fatto che il criterio riceve oggi un’applicazione uniforme, che garantisce certezza in ordine alla fruibilità del servizio giustizia nel settore;
   - la circostanza che entrambe le condizioni dell’azione siano attestate da un unico presupposto riflette il fatto che la situazione giuridica soggettiva è collegata (in punto di legittimazione) a un bene immobile che è per natura localizzato in modo stabile in una certa zona e che l’utilità pratica anelata con il ricorso, collegandosi a detto bene, è circostanziata dal punto di vista spaziale in ragione proprio di quella localizzazione (in punto di interesse);
   - nella maggioranza dei casi il criterio della vicinitas è idoneo a rendere evidente il pregiudizio proveniente dal titolo impugnato senza bisogno di speciali dimostrazioni, rendendo così giustiziabili tali casi senza richiedere un sforzo aggravato ai fruitori del servizio giustizia;
   - può essere apprezzato in termini di coerenza con le sollecitazioni provenienti dalla sopra illustrata impostazione eurounitaria sia in punto di sovrapponibilità delle due condizioni dell’azione, la legittimazione a ricorrere e l’interesse a ricorrere, sia in punto di interesse a ricorrere.
In senso negativo si osserva che:
   - non sembra avere un sicuro fondamento normativo dopo l’abrogazione dell’art. art. 10 della legge n. 765 del 1967 senza riproduzione nel d.P.R. n. 380/2001;
   - riconduce ad unità due istituti processuali aventi contenuto e ratio differenti, come sopra esposto;
   - assume in sé il rischio di rendere recessiva la condizione dell’interesse a ricorrere, delineata nei caratteri tipici della concretezza, personalità e attualità, rispetto alla legittimazione, atteso che il concetto di vicinitas proviene da quest’ultima prospettiva (quella della legittimazione), rispetto alla quale è autosufficiente (dal momento che il relativo interesse legittimo è di norma connesso a un diritto autoindividuato), laddove il collegamento stabile con il luogo non rende invece evidente sempre (ma solo nella maggioranza dei casi) il ricorrere di un interesse concreto e personale;
   - in particolare, la circostanza che ogni edificazione “illegittima” sia potenzialmente idonea a incidere sull'equilibrio urbanistico e sull'ordinato sviluppo del territorio (Cons. St., sez. VI, 29.03.2019 n. 2100) evidenzia aspetti di possibile contiguità rispetto alle prerogative proprie di una giurisdizione di diritto oggettivo, tesa ad assicurare il legittimo dispiegarsi del rapporto di diritto pubblico nell’interesse generale, laddove la prospettiva soggettiva richiede la prova dello specifico pregiudizio derivante dall’iniziativa edilizia nella sfera del ricorrente;
   - né le “possibili esternalità negative” scaturenti da un intervento edilizio (di cui alla richiamata pronuncia Cons. St., sez. II, 10.03.2021 n. 2056) rappresentano un elemento di per sé qualificante dell’interesse a ricorrere, che deriva solo dall’allegazione della specifica esternalità capace di pregiudicare il ricorrente.
In relazione all’orientamento in base al quale la vicinitas non è sufficiente a radicare l’interesse a ricorrere, dovendo sempre il ricorrente fornire la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, si osserva che esso consente di riconoscere la diversità di presupposti e di ratio delle due condizioni dell’azione, ancorando la legittimazione allo stabile collegamento e l’interesse all’utilità concreta cui aspira il ricorrente, nel rispetto dei connotati di concretezza e personalità che caratterizzano l’interesse a ricorrere.
Inoltre tale orientamento si fonda sulle condizioni dell’azione nel c.p.a. e prescinde dall’art. 10 della legge n. 765 del 1967, che è stato abrogato senza riproduzione nel d.P.R. n. 380/2001, sicché sembra avere un più solido fondamento normativo rispetto all’altra tesi.
Nondimeno detto orientamento:
   - rende l’interesse a ricorrere, che sconterebbe una declinazione ogni volta diversa a seconda del caso concreto, maggiormente aleatorio, così riverberandosi negativamente anche sulla certezza dei presupposti di accesso alla tutela;
   - potrebbe inutilmente aggravare l’accesso alla giustizia in tutti i casi in cui la vicinitas rende di per sé evidente la sussistenza dell’interesse a ricorrere.
Con riferimento alla seconda declinazione del secondo orientamento (solo alcuni casi richiedono l’allegazione di un pregiudizio specifico, che si aggiunga al requisito della vicinitas) si rileva che:
   - pare cogliere con maggiore precisione le varie casistiche di accesso alla tutela giurisdizionale nel settore di riferimento distinguendo la maggior parte delle cause, nelle quali la vicinitas è indice di un interesse concreto, dalle rimanenti domande di tutela, rispetto alle quali l’anelata utilità non pare ancorata in modo evidente allo stabile collegamento con il luogo dell’iniziativa edilizia;
   - lascia l’accertamento di una condizione dell’azione (rilevabile d’ufficio) alla dinamica fra le parti che caratterizza le presunzioni semplici.
41. Così illustrati per sommi capi gli orientamenti che si confrontano sulla questione in esame, questo CGARS ritiene di aderire seppur con una precisazione di chiusura, al primo orientamento, in quanto si pone in linea di continuità con la condizione dell’azione costituita dall’interesse a ricorrere, così come si è evoluta nell’ambito del processo amministrativo, oltre a costituire, per i motivi già detti, un viatico sicuro per l’accesso alla tutela giurisdizionale.
E’ utile, per giustificare detta posizione, riferirsi alla sopra illustrata nozione di interesse a ricorrere quale interesse concreto, attuale e personale a conseguire un’utilità dall’iniziativa giurisdizionale.
Detta utilità non può che misurarsi sulla situazione giuridica soggettiva lesa.
Nel caso di specie detta situazione, da qualificare in termini di interesse legittimo (dal momento che l’annullamento della concessione edilizia chiama in causa un potere pubblico), si innesta su quello stabile collegamento con il luogo dell’intervento edilizio che generalmente è assicurato dalla titolarità di un diritto reale, specie di proprietà, su un immobile sito nelle vicinanze.
Se l’interesse legittimo si impernia sulla situazione giuridica di base, esso riflette nel contempo il rapporto di diritto pubblico che si stabilisce con l’Amministrazione.
Il diritto di proprietà ne costituisce il presupposto ma l’interesse legittimo, chiamando in causa il rapporto con il potere pubblico, contiene in sé ulteriori pretese, che non si esauriscono nelle prerogative del diritto domenicale.
Il proprietario di un immobile vanta infatti una posizione qualificata in quanto titolare del diritto di proprietà (che quindi è legittimato a tutelare) ma anche in quanto titolare di un interesse legittimo che da quel diritto consegue (a determinate condizioni, nel caso di specie enucleate sulla base della nozione di vicinitas) e che lo legittima a far valere ulteriori prerogative, collegate all’uso (legittimo) del potere pubblico di governo del territorio. Che, altrimenti, verrebbe meno la stessa nozione di interesse legittimo, così “schiacciando” la posizione del privato nella sola titolarità del diritto reale.
Quanto sopra si apprezza rispetto alla regola sulle distanze fra costruzioni, che viene in evidenza nella presente controversia, distinguendo le distanze legali previste dal regolamento edilizio a fini pubblicistici da quelle previste dal codice civile a fini privatistici.
La ratio sottesa alla vigente normativa codicistica sull'apertura e la tutela delle vedute è mutuata dal codice civile del 1865, che ha predeterminato un contemperamento legale tra gli interessi confliggenti dei proprietari di fondi contigui, nel quadro di un armonico assetto dei rapporti di vicinato.
Il legislatore ha tenuto presente che il conflitto si pone essenzialmente tra due situazione giuridiche soggettive determinate, facenti capo ad altrettanti soggetti di diritto, l'interesse del proprietario del muro di ricevere luce, aria e amenità all'interno della sua costruzione, anche mediante la possibilità di spaziare con lo sguardo al di fuori di questa, e l'interesse del vicino di impedire che l'esercizio delle facoltà altrui incida sull’esclusività del suo dominio cagionando la lesione o la messa in pericolo della sua sfera di sicurezza e riservatezza.
La normativa compone proprio il contrasto immanente alle reciproche interferenze che derivano dall'uso normale di beni immobili contigui appartenenti a soggetti determinati, conformando il diritto di proprietà in modo da tutelare gli specifici interessi contrapposti.
Le distanze fissate dall’art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968 sono invece coerenti con il perseguimento dell’interesse pubblico e non già con la tutela del diritto dominicale dei proprietari degli immobili finitimi alla nuova costruzione, tutela che è invece assicurata dalla disciplina predisposta, anche in tema di distanze, dal codice civile.
La funzione della norma è infatti quella di assicurare che fra edifici frontistanti non si creino intercapedini dannose per la salubrità, tali da non permettere un adeguato afflusso di aria e di luce, vale a dire che la distanza minima fissata dall'art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968 di dieci metri dalle pareti finestrate è volta alla salvaguardia delle imprescindibili esigenze igienico sanitarie, al fine di evitare malsane intercapedini tra edifici tali da compromettere i profili di salubrità degli stessi, quanto ad aerazione luminosità ed altro, e trattasi di una norma che in ragione delle prevalenti esigenze di interesse pubblico ad essa sottese ha carattere cogente e tassativo, prevalendo sulle disposizioni regolamentari degli enti locali che dispongano in maniera riduttiva (Cons. St., sez. IV, 04.03.2021, n. 1841).
Il titolare del diritto reale, quindi, può far valere le prerogative che il codice civile riconosce al titolare ma è nel contempo titolare dell’interesse legittimo a che il potere pubblico del governo del territorio si esplichi nel rispetto della disciplina di settore.
L’interesse a ricorrere, e l’utilità che ne costituisce il portato, risente della diversa posizione del privato nell’ambito del rapporto di diritto pubblico, rispetto alla posizione del medesimo nel confronto con il vicino, nella relazione che tipicamente si instaura fra due proprietari di fondi finitimi.
Quell’utilità si apprezza rispetto alla specificità degli interessi chiamati in causa dalla domanda giudiziale e quindi, nel caso di specie, rispetto alla nozione di governo del territorio, che possiede una dimensione non parcellizzata. La prospettiva verso cui si dispiega non è infatti quella del rapporto fra due soggetti determinati ma quella più generale dell’assetto di una determinata area, che, per natura, non ha riguardo a specifici rapporti fra interessi particolari e soggetti che ne sono portatore ma all’assetto complessivo di una porzione di territorio. Che, anzi, tale connotato, cioè la localizzazione del medesimo in un’area che non può riguardare in modo parcellizzato due soggetti, costituisce l’aspetto peculiare di detto interesse pubblico.
L’utilità perseguita con la domanda di annullamento di un titolo edilizio quindi non si riduce a quanto ottenibile dal vicino a vantaggio del diritto domenicale in quanto tale ma chiama in causa il vantaggio personale ottenibile da un corretto governo del territorio.
In tale prospettiva la circostanza che la regola in tesi violata (che costituisce la ragione della domanda di tutela) riguardi una parte di immobile del vicino che non si interfaccia con la costruzione del ricorrente, non appare dirimente, se è apprezzabile l’interesse a conseguire l’utilità (personale) derivante da un corretto governo del territorio, nei limiti in cui si espande la vicinitas.
Il requisito della vicinitas infatti circoscrive e differenzia gli interessi qualificati in quanto facenti parte di una comunità identificata in base ad un prevalente criterio territoriale, rispetto ai quali si misura l’attività conformativa dell’Amministrazione, delimitando al contempo lo specifico ambito geografico in cui quelle posizioni si realizzano e possono aspirare a essere tutelate.
Nella zona rispetto alla quale sussiste uno stabile collegamento nel senso sopra delineato, pertanto, ogni edificazione “illegittima” è potenzialmente idonea a incidere sull'equilibrio urbanistico e sull'ordinato sviluppo del territorio (Cons. St., sez. VI, 29.03.2019 n. 2100) e ciò non in quanto la materia sia sottoposta a una giurisdizione di diritto oggettivo, ma in quanto l’utilità perseguita non è quella derivante dal diritto di proprietà ma quella che scaturisce dall’interesse legittimo ad un corretto governo del territorio.
Ne deriva che nella maggior parte dei casi alla vicinitas consegue l’evidenza non solo della legittimazione a ricorrere ma anche dell’interesse.
41.1. Questo CGARS non può peraltro negare in via generale (e preventiva) che non possano ricorrere casi controversi rispetto ai quali la nozione di vicinitas non sia idonea a evidenziare di per sé la sussistenza dell’interesse a ricorrere. Sono i casi in cui le eccezioni di parte e il rilievo d’ufficio ex art. 73 c.p.a. possono far risaltare la mancata evidenza dell’interesse a ricorrere sulla base della sola vicinitas, così attualizzando l’onere del ricorrente di indicare la sussistenza dei presupposti dell’interesse a ricorrere, pena l’inammissibilità della domanda di tutela.
In riferimento a questi casi si ritiene di richiamare l’evoluzione di recente formatosi quale diramazione del secondo orientamento sopra richiamato, che richiede che (solo in tali casi) il ricorrente sia onerato di dimostrare uno specifico pregiudizio, che non risulta evidente sulla base della sola vicinitas.
Rispetto a tale evenienza si formulano due considerazioni, l’una tesa a restringerne l’ambito di rilevanza e l’altra volta a individuarne le modalità processuali di gestione.
Quanto al prima aspetto, si ritiene che detta evenienza, cioè il verificarsi di casi nei quali la sussistenza della vicinitas non evidenzia la sussistenza dell’interesse a ricorrere, con conseguente attualizzazione dell’onere del ricorrente di fornirne la dimostrazione, non si configuri tutte le volte in cui, indipendentemente dalla violazione commessa, è apprezzabile il risultato ottenibile a seguito dell’accertamento della violazione.
In tale prospettiva il criterio della vicinitas non si apprezza solo al fine di individuare la prossimità della posizione del ricorrente rispetto al luogo in cui si è verificata la (asserita) violazione, quindi nella prospettiva della lesione subita, così andando a rinvenire, come illustrato con riferimento al secondo orientamento richiamato, il vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla sfera giuridica del ricorrente, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta compromissione del diritto alla salute e all'ambiente.
Piuttosto merita di essere valorizzato il profilo dell’interesse a ricorrere riguardante l’utilità conseguibile con l’esercizio dell’azione, così apprezzando anche il luogo sul quale si riverberano gli effetti dell’accertamento di quella violazione.
In tale prospettiva, nei casi in cui la regola violata non attiene specificamente ai rapporti fra il ricorrente e il vicino confinante, non si pone un problema di carenza di interesse a ricorrere tutte le volta in cui il risultato concreto cui aspira l’iniziativa giudiziaria è comunque vantaggioso per il ricorrente.
E’ il caso, ad esempio, in cui la regola violata, indipendentemente dal luogo nel quale si è concretizzata, comporti la demolizione dell’intera opera costruita dal vicino.
Nondimeno, nelle (rare e residuali) occasioni in cui la vicinitas non evidenzia l’interesse a ricorrere, onerando l’interessato dell’allegazione di un (ulteriore) pregiudizio specifico, si ritiene che la dinamica processuale che ne deriva non possa essere risolta sulla base dell’istituto della presunzione.
Le presunzioni costituiscono prove indiziarie o critiche del fatto, agendo, in particolare per quanto attiene alle presunzioni semplici, sulla regola di cui all’art. 2697 c.c. attraverso l’inversione dell’onere della prova. Esse costituiscono uno dei meccanismi con cui il legislatore ripartisce il rischio della mancata prova. In tal senso esse scontano, per quanto di rilievo in questa sede, il particolare atteggiarsi dell’interesse a ricorrere.
Questo, appartenendo alla categoria delle condizioni dell’azione, oltre a dover sussistere a far tempo dalla proposizione della domanda e fino alla decisione, ricorre, nella normalità dei casi, se viene esibito il pregiudizio subito e l’utilità anelata, non ponendosi un problema di prova (nel cui ambito agiscono le presunzioni) ma di mera allegazione.
Inoltre è onere del ricorrente rappresentare la sussistenza di detta condizione e subire le conseguenze del mancato assolvimento dell’onere, non potendosi ammettere una diversa ripartizione del rischio della mancata prova.
Piuttosto, sono i già richiamati istituti processuali delle eccezioni di parte e del rilievo d’ufficio ex art. 73 c.p.a. ad attualizzare l’onere del ricorrente di indicare la sussistenza degli specifici presupposti dell’interesse a ricorrere, pena l’inammissibilità della domanda di tutela.
42. Detto ciò sull’inquadramento della tematica giuridica, nel caso di specie la risoluzione della questione della sufficienza o meno della vicinitas (intesa come criterio presuntivo della sussistenza sia della legittimazione che dell’interesse a ricorrere), al fine attestare l’interesse a ricorrere è dirimente, atteso che gli appellanti, in seguito alla sollevazione da parte di controparte del tema della mancanza di interesse di questi rispetto a una violazione che non vede coinvolto l’immobile di loro proprietà, non hanno evidenziato uno specifico interesse, in termini di pregiudizio o di utilità, limitandosi a richiamare l’orientamento giurisprudenziale che ritiene a tal fine sufficiente la vicinitas.
43. Si sottopongono, pertanto, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., le seguenti questioni:
   a) se la vicinitas, sulla base dell’orientamento maggioritario sopra illustrato, è di per sé idonea non solo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione;
   b) se, viceversa, la vicinitas è idonea a dimostrare la sola condizione della legittimazione a ricorrere, e per l’effetto è necessario che il ricorrente dimostri lo specifico pregiudizio che l’iniziativa edilizia (posta in essere in violazione delle regole di settore) gli provoca;
   c) in questo secondo caso (ai fini di un completo discernimento della questione), se tale dimostrazione deve essere sempre resa o solo nell’evenienza che la vicinitas non renda evidente lo specifico vulnus patito dal ricorrente;
   d) nel caso in cui l’Adunanza plenaria aderisca all’impostazione di cui ai punti b) o c) come si debba apprezzare l’interesse ad agire nelle cause in cui si lamenta una violazione delle distanze (fra costruzioni) imposte dalla legge urbanistica:
      - se il solo interesse deducibile sia la lesione della distanza tra l’immobile del ricorrente e quello confinante, o anche la lesione della distanza tra l’immobile confinante e una terza costruzione, non confinate con quella del ricorrente, o, in termini più generali, se rilevino anche le distanze fra due immobili di cui nessuno confinante ma comunque nel raggio visivo del ricorrente legittimato ad agire sulla base del requisito della vicinitas;
      - se, a tal fine, rilevi la conseguenza evincibile di detta violazione, in termini di demolizione dell’intera opera del vicino, indipendentemente dal luogo interessato dalla violazione dedotta.
44. In conclusione, l’appello deve essere accolto in parte quanto alle questioni di rito, mentre nel merito deve essere in parte respinto, con conseguente conferma della sentenza di primo grado, e per la restante parte va rimesso all’Adunanza plenaria, come sopra indicato.
Atteso che sarà l’Adunanza plenaria a valutare se limitarsi a enunciare il principio di diritto e restituire gli atti a questo CGARS o se decidere l’intera controversia, ogni ulteriore determinazione, anche relativa alla domanda risarcitoria, così come ogni statuizione sulle spese, viene rinviata al definitivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale,
parzialmente e non definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte in rito mentre nel merito in parte lo respinge e in parte ne dispone il deferimento all'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 99 c.p.a., in relazione alle seguenti questioni di diritto:
   a) se la vicinitas, sulla base dell’orientamento maggioritario sopra illustrato, è di per sé idonea non solo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione;
   b) se, viceversa, la vicinitas è idonea a dimostrare la sola condizione della legittimazione a ricorrere, e per l’effetto è necessario che il ricorrente dimostri lo specifico pregiudizio che l’iniziativa edilizia (posta in essere in violazione delle regole di settore) gli provoca;
   c) in questo secondo caso (ai fini di un completo discernimento della questione), se tale dimostrazione deve essere sempre resa o solo nell’evenienza che la vicinitas non renda evidente lo specifico vulnus patito dal ricorrente;
   d) nel caso in cui l’Adunanza plenaria aderisca all’impostazione di cui ai punti b) o c) come si debba apprezzare l’interesse ad agire nelle cause in cui si lamenta una violazione delle distanze (fra costruzioni) imposte dalla legge urbanistica:
      - se il solo interesse deducibile sia la lesione della distanza tra l’immobile del ricorrente e quello confinante, o anche la lesione della distanza tra l’immobile confinante e una terza costruzione, non confinate con quella del ricorrente, o, in termini più generali, se rilevino anche le distanze fra due immobili di cui nessuno confinante ma comunque nel raggio visivo del ricorrente legittimato ad agire sulla base del requisito della vicinitas;
      - se, a tal fine, rilevi la conseguenza evincibile di detta violazione, in termini di demolizione dell’intera opera del vicino, indipendentemente dal luogo interessato dalla violazione dedotta.
Ogni ulteriore determinazione, compresa quella sulle spese, è rinviata al definitivo (CGARS, sentenza non definitiva 27.07.2021 n. 759 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sul criterio giuridicamente rilevante per verificare la sussistenza non solo della legittimazione ma anche dell’interesse a ricorrere.
Il criterio giuridicamente rilevante per verificare la sussistenza non solo della legittimazione, ma anche dell’interesse a ricorrere, è dato dallo ‘stabile collegamento’ tra il ricorrente e il contesto territoriale nel quale si trova l’area presa in considerazione dal provvedimento impugnato;
   - tale principio ha un rilievo generale, non solo quando si impugna un titolo edilizio, sussistendo indubbiamente una lesione della propria sfera giuridica –e non occorrendo la prova di uno specifico pregiudizio- quando si deduca che la violazione edilizia sia idonea a procurare un pregiudizio e ad incidere negativamente sulla qualità della vita o sulla salute, ma anche quando si impugna un atto che pianifica diversamente un terreno vicino, o che localizza un’opera pubblica o una discarica di rifiuti o una stazione radio base o un atto che consente l’apertura di una struttura di vendita o l’ampliamento di quella esistente e comunque qualsiasi atto che consenta la trasformazione del territorio;
   - va ribadita la perdurante attualità del consolidato orientamento di questo Consiglio, formatosi nel vigore dell’art. 10 della legge n. 765 del 1967 (che consentiva a ‘chiunque’ la legittimazione a ‘ricorrere contro il rilascio della concessione edilizia’), che –dapprima con la sentenza leading case della Sez. V, 09.06.1970, n. 523, e poi con sentenze conformi- ha attribuito decisivo rilievo proprio al criterio della vicinitas, per evitare che si giunga ad ammettere un’actio popularis, che il legislatore non ha introdotto in materia di tutela del territorio.
...
Il Collegio non ignora che in altro e più recente precedente, questo Consiglio, dopo una ricostruzione altrettanto ampia, ha rilevato come “Il concetto di vicinitas, anche in termini logici, è infatti una sintesi verbale, una formula riassuntiva che sta a indicare una situazione nella quale, nella normalità dei casi, il pregiudizio proveniente dal titolo impugnato secondo il comune apprezzamento sussiste, senza bisogno di speciali dimostrazioni”.
Si tratterebbe, insomma, di “una situazione che di regola –ma non per assoluta necessità- può comportare, nel concreto rispetto al tipo di impianto di cui si parla, un pregiudizio almeno presumibile al vicino.
Si tratta di una sorta di presunzione, che però non è assoluta, nel senso che ove vi sia una specifica contestazione della controparte, l’allegazione non basta, bisogna verificare che il pregiudizio esista davvero. L’onere della relativa dimostrazione, secondo i principi, spetta poi alla parte interessata, ovvero al soggetto che agisce, e in mancanza il ricorso dovrà essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse”.
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22.1. Le censure in esame sono infondate.
22.2. Il Collegio condivide quell’orientamento recentemente espresso dalla Sezione (sez. IV, 24.12.2020, n. 8313), pertinente al caso in esame, secondo cui “il criterio giuridicamente rilevante per verificare la sussistenza non solo della legittimazione, ma anche dell’interesse a ricorrere, è dato dallo ‘stabile collegamento’ tra il ricorrente e il contesto territoriale nel quale si trova l’area presa in considerazione dal provvedimento impugnato;
   - tale principio ha un rilievo generale, non solo quando si impugna un titolo edilizio (Cons. Stato, Sez. IV, 18.11.2014, n. 5662; Sez. IV, 18.04.2014, n. 1995; Sez. V, 21.05.2013, n. 2757), sussistendo indubbiamente una lesione della propria sfera giuridica –e non occorrendo la prova di uno specifico pregiudizio- quando si deduca che la violazione edilizia sia idonea a procurare un pregiudizio e ad incidere negativamente sulla qualità della vita o sulla salute (Cons. Stato, Sez. IV, 16.03.2020, n. 1882; Sez. VI, 10.12.2019, n. 8402; Sez. VI, 23.05.2019, n. 3386; Sez. IV, 24.04.2019, n. 2654; Sez. IV, 26.07.2018, n. 4583; Sez. VI, 21.03.2016, n. 1156; Sez. III, 17.11.2015, n. 5257; Sez. IV, 13.03.2014, n. 1217), ma anche quando si impugna un atto che pianifica diversamente un terreno vicino (Cons. Stato, Sez. IV, 13.12.2019, n. 8492), o che localizza un’opera pubblica (Cons. Stato, Sez. IV, 09.11.2020, n. 6895) o una discarica di rifiuti (Cons. Stato, Sez. IV, 29.11.2018, n. 6777; Sez. V, 22.01.2015, n. 263) o una stazione radio base (Sez. IV, 05.11.2019, n. 7552) o un atto che consente l’apertura di una struttura di vendita o l’ampliamento di quella esistente (Cons, Stato, Sez. IV, 09.11.2020, n. 6895; Sez. IV, 19.11.2015, n. 5278) e comunque qualsiasi atto che consenta la trasformazione del territorio (Sez. V, 14.02.2011, n. 946);
   - va ribadita la perdurante attualità del consolidato orientamento di questo Consiglio, formatosi nel vigore dell’art. 10 della legge n. 765 del 1967 (che consentiva a ‘chiunque’ la legittimazione a ‘ricorrere contro il rilascio della concessione edilizia’), che –dapprima con la sentenza leading case della Sez. V, 09.06.1970, n. 523, e poi con sentenze conformi (Ad. Plen., 07.11.1977, n. 23; Sez. V, 10.07.1981, n. 360; Sez. V, 17.04.1973, n. 399)- ha attribuito decisivo rilievo proprio al criterio della vicinitas, per evitare che si giunga ad ammettere un’actio popularis, che il legislatore non ha introdotto in materia di tutela del territorio”.
22.3. Il Collegio non ignora che in altro e più recente precedente, questo Consiglio, sez. V, 21.04.2021, n. 3247 del 2021, dopo una ricostruzione altrettanto ampia, ha rilevato come “Il concetto di vicinitas, anche in termini logici, è infatti una sintesi verbale, una formula riassuntiva che sta a indicare una situazione nella quale, nella normalità dei casi, il pregiudizio proveniente dal titolo impugnato secondo il comune apprezzamento sussiste, senza bisogno di speciali dimostrazioni”.
Si tratterebbe, insomma, di “una situazione che di regola –ma non per assoluta necessità- può comportare, nel concreto rispetto al tipo di impianto di cui si parla, un pregiudizio almeno presumibile al vicino. Si tratta di una sorta di presunzione, che però non è assoluta, nel senso che ove vi sia una specifica contestazione della controparte, l’allegazione non basta, bisogna verificare che il pregiudizio esista davvero. L’onere della relativa dimostrazione, secondo i principi, spetta poi alla parte interessata, ovvero al soggetto che agisce, e in mancanza il ricorso dovrà essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse”.
22.3.1. Nel caso in esame, nondimeno, le deduzioni articolate dall’appellata società sono sufficienti a dimostrare, a fronte delle contestazioni articolate dalle controparti, il pregiudizio adeguato a fondare l’interesse a ricorrere, perché essa ha sostenuto che, in ragione della nuova fabbrica che andrebbe a sorgere in esecuzione della s.c.i.a., verrebbe a realizzarsi un edificio che sovrasterebbe il palazzo storico di cui è proprietaria, privandolo di luce e della visibilità nel contesto territoriale del centro storico, così da diminuirne il pregio e, in definitiva, il valore economico.
22.3.2. Dunque, anche a voler applicare i principi posti da questo ulteriore precedente, il Collegio ritiene comunque sussistente l’interesse (e la legittimazione) ad agire della società proprietaria dell’immobile ubicato nelle immediate vicinanze dell’edificio denominato “ex cinema Edison” e, pertanto, ritiene infondate le relative censure d’appello.
22.4. La seconda censura del primo motivo del primo appello e il terzo motivo del terzo appello vanno pertanto respinti (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 15.07.2021 n. 5339 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sull'impugnazione di un titolo edilizio: i due orientamenti giurisprudenziali contrapposti sulla sufficienza, o meno, della cd. "vicinitas".
La legittimazione ad agire costituisce una condizione dell’azione diretta all’ottenimento di una “qualsiasi” decisione di merito.
L’esistenza della condizione deve riscontrarsi “esclusivamente alla stregua della fattispecie giuridica prospettata dall’azione, prescindendo, quindi, dalla effettiva titolarità del rapporto dedotto in causa che si riferisce al merito della causa, investendo i concreti requisiti di accoglibilità della domanda e, perciò, la sua fondatezza”.
Con riguardo specifico alle controversie relative all’impugnazione di un titolo edilizio, deve darsi atto di due orientamenti contrapposti.
Il primo e tradizionale orientamento, tutt’ora seguito, è quello che ritiene la vicinitas, intesa quale stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell’intervento costruttivo autorizzato, elemento sufficiente a radicare la legittimazione e l’interesse ad agire in giudizio, senza che sia necessario, da parte del ricorrente, fornire la prova di un pregiudizio concreto ed effettivo arrecato alla sua sfera giuridica dal provvedimento impugnato.
Una recente sentenza di questo Consiglio ha puntualizzato come “la giurisprudenza ha riconosciuto il criterio della vicinitas di per sé idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, assorbendo in sé anche il profilo dell’interesse all’impugnazione, qualora ad impugnare sia il proprietario confinante. … deve aggiungersi che, nell’ambito degli abusi edilizi, la giurisprudenza ritiene il pregiudizio del confinante in re ipsa, dato che ogni edificazione abusiva incide sull'equilibrio urbanistico e sull’ordinato sviluppo del territorio”, così ribadendo e confermando l’orientamento tradizionale.
Il secondo e più recente orientamento, invece, ritiene necessario che il ricorrente fornisca la “prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta compromissione del diritto alla salute ed all’ambiente”.
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22. Prima di esaminare nel merito i menzionati motivi, occorre, tuttavia, scrutinare le eccezioni di inammissibilità e irricevibilità formulate dal Comune di Terni.
22.1. Nell’ordine di trattazione, il Collegio ritiene di procedere dall’esame della eccezione di inammissibilità.
22.2. L’Amministrazione civica sostiene che gli appellanti non avrebbero comprovato la propria legittimazione ad agire, per avere gli stessi omesso di allegare un concreto pregiudizio derivante alla personale sfera patrimoniale, distinta dalla mera vicinitas, essa s’appalesa infondata. Il rilievo è stato formulato in primo grado e riproposto in appello.
23. Il Collegio osserva che la legittimazione ad agire costituisce una condizione dell’azione diretta all’ottenimento di una “qualsiasi” decisione di merito.
23.1. L’esistenza della condizione deve riscontrarsi “esclusivamente alla stregua della fattispecie giuridica prospettata dall’azione, prescindendo, quindi, dalla effettiva titolarità del rapporto dedotto in causa che si riferisce al merito della causa, investendo i concreti requisiti di accoglibilità della domanda e, perciò, la sua fondatezza” (Cons. Stato, Sez. VI, 27.07.2015, n. 3657).
23.2. Con riguardo specifico alle controversie relative all’impugnazione di un titolo edilizio, deve darsi atto di due orientamenti contrapposti (v. Cons. Stato, Sez. IV, 27.03.2019, n. 2025).
23.4. Il primo e tradizionale orientamento, tutt’ora seguito, è quello che ritiene la vicinitas, intesa quale stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell’intervento costruttivo autorizzato (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 30.09.2019, n. 6521), elemento sufficiente a radicare la legittimazione e l’interesse ad agire in giudizio, senza che sia necessario, da parte del ricorrente, fornire la prova di un pregiudizio concreto ed effettivo arrecato alla sua sfera giuridica dal provvedimento impugnato (Cons. Stato, Sez. II, 14.10.2019, n. 6938; Sez. IV, 24.04.2019, n. 2645; sez. VI, 10.09.2018, n. 5307; Cons. Stato, Sez. IV, 20.08.2018, n. 4969; id., sez. IV, 26.07.2018, n. 4583).
Una recente sentenza di questo Consiglio (Sez. VI, 29.03.2019, n. 2100) ha puntualizzato come “la giurisprudenza ha riconosciuto il criterio della vicinitas di per sé idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 04.05.2010 n. 2565), assorbendo in sé anche il profilo dell’interesse all’impugnazione, qualora ad impugnare sia il proprietario confinante (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29.12.2010 n. 9537). … deve aggiungersi che, nell’ambito degli abusi edilizi, la giurisprudenza ritiene il pregiudizio del confinante in re ipsa, dato che ogni edificazione abusiva incide sull'equilibrio urbanistico e sull’ordinato sviluppo del territorio (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 11.06.2015, n. 2861; Cons. di Stato, Sez. IV, 23.06.2015, n. 3180)”, così ribadendo e confermando l’orientamento tradizionale.
23.5. Il secondo e più recente orientamento, invece, ritiene necessario che il ricorrente fornisca la “prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, quali il deprezzamento del valore del bene o la concreta compromissione del diritto alla salute ed all’ambiente” (Cons. Stato, Sez. II, 01.06.2020, n. 3440; Sez. IV, 13.03.2019 n. 1656; Sez. IV, 22.06.2018, n. 3843; Sez. IV, 15.12.2017 n. 5908; Sez. VI, 18.10.2017, n. 4830).
23.6. Sotto quest’ultimo profilo, va dato atto che gli appellanti hanno lamentato in primo grado il pregiudizio ad essi derivante dalle superfetazioni condonate (tra cui, la sopraelevazione dell’Albergo Li. di un piano e di un ulteriore torrino scale e vano di accesso al piano di copertura; un locale uso ristorante) che “incombono sull'edificio del quale sono parte le unità residenziali dei ricorrenti”. In particolare, essi hanno prospettato che “la sopraelevazione da un lato confina con lo stabile al civico n. 44/a, di ...”, e che le superfetazioni condonate “si interpongono tra gli affacci e terrazzi da/di detti appartamenti e le sponde del lago, restringendo il cono visuale goduto dalle dette unità abitative”.
23.7. Tale circostanza non è stata contestata dalle controparti.
23.8. La fattispecie concreta all’esame del Collegio permette di prescindere dal prendere posizione per uno o per l’altro orientamento, in quanto è incontestato che l’abitazione degli appellanti è posta nelle vicinanze dell’area dove dovrebbe realizzarsi la assentita ristrutturazione (i cui lavori non sono ancora iniziati in attesa che venga definita l’intera controversia: vedi istanza di prelievo datata 20.07.2020, versata agli atti del fascicolo di appello n. 4825/2017) ed è parimenti comprovato che da essa scaturirà una compromissione della veduta panoramica.
23.9. La circostanza che la compromissione della fruizione del panorama –quale elemento di pregio del bene di cui gli appellati sono proprietari– potrebbe avvenire anche solo in misura minima, parziale o marginale non assume, invero, alcun rilievo per disconoscere la titolarità di un interesse da difendere in giudizio e, dunque, la stessa legittimazione ad agire, rilevando come unico valore la tutela del proprio bene, cui si correlano gli interessi giuridici di protezione che l’ordinamento riconosce a prescindere dalla consistenza materiale o economica dei medesimi.
23.10. Le considerazioni che precedono, in punto di fatto, fanno ragione anche sulla sussistenza, in capo agli appellanti, dell’interesse ad agire, compiutamente rappresentato dai ricorrenti in primo grado laddove è stato evidenziato come, dal rilascio dei titoli edilizi reputati illegittimi, sarebbe scaturita, in mancanza della proposizione dell’azione di annullamento, la preclusione della vista panoramica.
23.11. Va soggiunto, infine, che l’interesse ad agire neppure potrebbe essere revocato in dubbio dalla circostanza che le opere abusive, ritenute pregiudizievoli, fossero preesistenti al condono edilizio, così che la condizione dell’azione si sarebbe inverata in epoca precedente al rilascio dei titoli edilizi oggi avverati.
Lo stato di abusività delle opere, se permette, infatti, al confinante di sollecitare i poteri di controllo e repressivi contemplati dalla legislazione di settore, non altrettanto consente di legittimarlo all’azione di annullamento in difetto di un titolo da impugnare. Ragion per cui, soltanto nel momento in cui l’amministrazione competente avrà adottato i provvedimenti del caso (demolitori, di sanatoria, di condono, ecc…) insorgerà l’interesse ad agire in capo ai rispettivi soggetti lesi (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 02.07.2021 n. 5078 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Giova rammentare che la vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con l’immobile interessato dall'intervento edilizio posto in contestazione, può costituire circostanza, in re ipsa, sufficiente a comprovare la sussistenza di un interesse qualificato ad agire, senza che sia necessario per il ricorrente allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo.
Nella specie, tale rapporto di vicinitas o di stabile collegamento non è da reputarsi escluso dall’assenza di una stretta contiguità materiale tra il cespite in proprietà della S. e quello in comproprietà dei coniugi S. – D.G., essendo stata sufficientemente dedotta e documentata la veduta prospettante da quest’ultimo nella direzione del primo.
In questo senso, la giurisprudenza ha pacificamente riconosciuto che è legittimato a tutelarsi giurisdizionalmente avverso l’abilitazione edilizia di opere altrui chi, anche lamentando la lesione dell'interesse a godere della veduta, dimostri la titolarità di immobile in area limitrofa a quella di esecuzione dei lavori, sebbene non abbia fornito la prova che questi ultimi abbiano cagionato un danno, costituendo questa una questione di merito irrilevante sulla condizione dell'azione.
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Premesso che:
   - col ricorso in epigrafe, Sa.It. (in appresso, S.I.) impugnava, chiedendone l’annullamento, la nota del 28.06.2017, prot. n. 113652, con la quale il Dirigente del Settore Trasformazioni Edilizie del Comune di Salerno aveva rigettato l’istanza-diffida del 18.06.2017, prot. n. 105402, volta all’esercizio di misure inibitorie in relazione alla SCIA del 03.03.2017, prot. n. 51576;
   - i lavori contemplati dalla menzionata SCIA del 03.03.2017, prot. n. 51576, afferivano al lastrico solare sovrastante l’appartamento condominiale in comproprietà dei coniugi Sa.Vi. (in appresso, S.V.) e Di Gi.Ro. (in appresso, D.G.R.), ubicato in Salerno, via ..., n. 29/L, censita in catasto al foglio 67, particella 76, sub 17, e assoggettata a vincolo paesaggistico giusta d.m. 27.02.1957;
   - essi consistevano, segnatamente:
a) nel mutamento della destinazione d’uso del predetto lastrico solare in terrazza con installazione di una ringhiera perimetrale di protezione, pavimentazione della superficie di copertura e frazionamento della stessa in due terrazze, ciascuna delle quali avente estensione pari a mq 250,43;
b) realizzazione di un muretto divisorio tra le due terrazze;
c) apertura di una porta in corrispondenza del torrino delle scale;
d) installazione di un gazebo avente superficie pari a mq 29,16;
   - in relazione a tali opere, il Comune di Salerno, con la gravata nota del 28.06.2017, prot. n. 113652, aveva escluso l’abusività denunciata dalla S., avendo ritenuto le stesse correttamente legittimate ai sensi dell’art. 22 del d.p.r. n. 380/2001, in base alla SCIA del 03.03.2017, prot. n. 51576, nonché assistite da autorizzazione paesaggistica n. 106 del 26.09.2016 ed autorizzazione sismica del 14.06.2017, prot. n. GC.SA.2017.002125.AUT.PRD;
    - nell’avversare il pronunciato diniego di inibitoria, la S., in qualità di proprietaria di una unità immobiliare (ubicata in Salerno, via C. Sorgente, n. 98, e censita in catasto al foglio 59, particella 371, sub 18) prospiciente sull’edificio condominiale sormontato dal lastrico solare in contestazione, lamentava, in estrema sintesi, che:
a) il provvedimento impugnato sarebbe inficiato da deficit motivazionale;
b) l’intervento posto in essere dai coniugi S. – D.G. non sarebbe stato ritualmente autorizzato dall’assemblea condominiale;
c) l’attuata trasformazione materiale e funzionale del preesistente lastrico solare in terrazza, siccome comportante un considerevole incremento della superficie utile residenziale, avrebbe dovuto essere assentita mediante permesso di costruire, non essendo per essa sufficiente la presentazione di una mera SCIA;
d) ingiustificato sarebbe stato il frazionamento del preesistente lastrico solare in due distinte terrazze, nonostante l’unità immobiliare sottostante, di relativa pertinenza, fosse rimasta indivisa;
e) l’installazione del gazebo su una delle due terrazze anzidette avrebbe costituito il presupposto per l’installazione di un secondo gazebo sull’altra terrazza, con conseguente inosservanza del limite planimetrico (mq 30) previsto dall’art. 191.02 del RUEC di Salerno per simili manufatti;
...
Considerato, in rito, che:
   - a dispetto di quanto eccepito dai coniugi S.–D.G., è ravvisabile, in capo alla S., un interesse qualificato a impugnare il diniego di inibitoria di cui alla nota del 28.06.2017, prot. n. 113652;
   - in argomento, giova rammentare che la vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con l’immobile interessato dall'intervento edilizio posto in contestazione, può costituire circostanza, in re ipsa, sufficiente a comprovare la sussistenza di un interesse qualificato ad agire, senza che sia necessario per il ricorrente allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5662/2014; n. 5278/2015; n. 4583/2018; n. 4969/2018; sez. VI, n. 5307/2018; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1580/2017);
   - nella specie, tale rapporto di vicinitas o di stabile collegamento non è da reputarsi escluso dall’assenza di una stretta contiguità materiale tra il cespite in proprietà della S. e quello in comproprietà dei coniugi S.–D.G., essendo stata sufficientemente dedotta e documentata la veduta prospettante da quest’ultimo nella direzione del primo;
   - in questo senso, la giurisprudenza ha pacificamente riconosciuto che è legittimato a tutelarsi giurisdizionalmente avverso l’abilitazione edilizia di opere altrui chi, anche lamentando la lesione dell'interesse a godere della veduta, dimostri la titolarità di immobile in area limitrofa a quella di esecuzione dei lavori, sebbene non abbia fornito la prova che questi ultimi abbiano cagionato un danno, costituendo questa una questione di merito irrilevante sulla condizione dell'azione (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, n. 3744/2010; n. 1861/2016; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 212/2014) (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 28.06.2021 n. 1578 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Concetto di vicinitas ai fini della legittimazione al ricorso in materia ambientale.
Il TAR Milano aderisce alla giurisprudenza amministrativa più recente che ha chiarito che in materia ambientale, il parametro della vicinitas –inteso come vicinanza al sito prescelto per l'ubicazione di una discarica avente potenzialità inquinanti e fondante l’accesso alla tutela giurisdizionale– non deve essere accompagnato, a pena di inammissibilità dell’azione, dalla prova del pregiudizio patito (TAR Lombardia-Milano, Sez. III, sentenza 23.06.2021 n. 1533 - commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.com).
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1.1.1. - Con una prima eccezione, formulata nella memoria del 15.12.2017, la controinteressata sostiene il difetto di legittimazione attiva e la carenza di interesse dei ricorrenti, in ragione dell’insufficienza del criterio della vicinitas, se non sorretto (come, a suo dire, nel caso di specie) dalla prova del danno subito dalla localizzazione/realizzazione dell’impianto.
L’eccezione è infondata.
Con orientamento cui il Collegio ritiene, in questo caso, di aderire, la giurisprudenza amministrativa più recente ha infatti chiarito che in materia ambientale, il parametro della vicinitas -inteso come “vicinanza […] al sito prescelto per l'ubicazione di una discarica avente potenzialità inquinanti” e fondante l’accesso alla tutela giurisdizionale– non deve essere accompagnato, a pena di inammissibilità dell’azione, dalla prova del pregiudizio patito (“in materia ambientale, e specialmente di gestione dei rifiuti, ai fini della sussistenza della legittimazione ad agire è sufficiente la vicinitas, intesa come vicinanza dei soggetti che si ritengono lesi al sito prescelto per l’ubicazione di una discarica avente potenzialità inquinanti, non potendo loro addossarsi il gravoso onere dell’effettiva prova del danno subito”; “Inoltre, va rilevato che il riconoscimento della legittimazione attiva non può essere subordinato alla produzione di una prova puntuale della concreta pericolosità dell’impianto di discarica, dovendosi ritenere sufficiente una prospettazione delle temute ripercussioni su un territorio comunale collocato nelle immediate vicinanze dell'impianto da realizzare”, cfr. TAR Lazio Roma Sez. I-quater, 31/03/2020, n. 3728, in termini, idem (ud. 16/10/2018) 27.06.2020, n. 7252 in senso conforme anche TAR Abruzzo-Pescara Sez. I Sent., 31/07/2014, n. 368).

ATTI AMMINISTRATIVI: E' nulla la notifica dell’avviso di perenzione di un giudizio amministrativo effettuata ad un indirizzo PEC non validamente censito nei pubblici elenchi all’uopo previsti dalla legge.
Ai fini della notifica telematica di un atto processuale ad una amministrazione pubblica (e anche all’Avvocatura Generale dello Stato) non rileva ogni indirizzo PEC, ma solamente quello inserito negli appositi registri dai quali l’indirizzo vada estratto.
Nel caso in cui l’indirizzo PEC riferito all’amministrazione non sia presente nei predetti registri, la notificazione è da ritenersi nulla.
Nella specie, l’avviso di perenzione è stato inviato ad un indirizzo PEC non presente in nessuno dei suddetti registri, sicché la sua notifica risulta nulla.
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6.2. Con riferimento alla notificazione degli atti processuali nei confronti delle Amministrazioni difese dall’Avvocatura dello Stato (e in genere delle pubbliche Amministrazioni), è stato da tempo chiarito che l’uso di un indirizzo PEC diverso da quello presente nei pubblici elenchi è causa di nullità della notifica.
I pubblici registri degli indirizzi PEC rilevanti per effettuare valide notificazioni al domicilio digitale delle Pubbliche Amministrazioni sono:
   1) il Registro PP.AA;
   2) il Registro Generale degli Indirizzi Elettronici (REGINDE), gestito dal Ministero della Giustizia, che contiene gli indirizzi PEC delle amministrazioni pubbliche, nonché l’indirizzo di posta elettronica certificata dei soggetti abilitati esterni, ovverosia:
a) appartenenti ad un ente pubblico;
b) professionisti iscritti in albi ed elenchi istituiti con legge;
c) ausiliari del giudice non appartenenti ad un ordine di categoria o che appartengono ad ente/ordine professionale che non abbia ancora inviato l’albo al Ministero della Giustizia;
   3) il Registro IPA–Indice delle Pubbliche Amministrazioni e dei gestori dei pubblici servizi), il quale –ai sensi dell’art. 28 del decreto legge n. 76 del 2020, che ha inciso nel quadro normativo introdotto con l’art. 16, comma 8, del d.l. n. 185 del 2008, con la legge n. 228 del 2012 e l’art. 6-ter del d.lgs. n. 179 del 2016– rileva quale pubblico elenco, in via sussidiaria, per le amministrazioni che non abbiano provveduto a comunicare il proprio indirizzo PEC ai fini dell’inserimento nel registro REGINDE, utilizzabile per le comunicazioni e per lo scambio di informazioni e per l'invio di documenti validi a tutti gli effetti di legge tra le pubbliche amministrazioni, i gestori di pubblici servizi e i privati.
6.3. Per quanto riguarda il processo amministrativo, il D.P.C.M. del 16.02.2016, n. 40, ha disciplinato reca le regole tecnico-operative per l’attuazione del PAT e secondo quanto previsto, le notificazioni alle pubbliche amministrazioni non costituite in giudizio vengono eseguite agli indirizzi PEC presenti nel predetto registro.
Il REGINDE è, anche per la Giustizia amministrativa, un registro da cui estrarre gli indirizzi PEC ai fini delle comunicazioni di segreteria: “in conformità con quanto previsto dal comma 1-bis dell’art. 16-ter del medesimo D.L. n. 179 (2012 (aggiunto dal D.L. 24.06.2014, n. 90, conv. in L. 11.08.2014, n. 114) che ha reso applicabile alla giustizia amministrativa il comma 1 dello stesso art. 16-ter”.
Tale comma 1 prevede che "a decorrere dal 15.12.2013, ai fini della notificazione e comunicazione degli atti in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale si intendono per pubblici elenchi quelli previsti dagli articoli 6-bis, 6-quater e 62 del decreto legislativo 07.03.2005, n. 82, dall'articolo 16, comma 12, del presente decreto, dall'articolo 16, comma 6, del decreto-legge 29.11.2008, n. 185, convertito con modificazioni dalla legge 28.01.2009, n. 2, nonché il registro generale degli indirizzi elettronici, gestito dal Ministero della giustizia”.
8. Da tali disposizioni, emerge che ai fini della notifica telematica di un atto processuale ad una amministrazione pubblica (e anche all’Avvocatura Generale dello Stato) non rileva ogni indirizzo PEC, ma solamente quello inserito negli appositi registri dai quali l’indirizzo vada estratto.
Nel caso in cui l’indirizzo PEC riferito all’amministrazione non sia presente nei predetti registri, la notificazione è da ritenersi nulla.
Nella specie, l’avviso di perenzione in data 24.02.2020 è stato inviato ad un indirizzo PEC non presente in nessuno dei suddetti registri, sicché la sua notifica risulta nulla (sulla nullità della notifica effettuata ad una PEC non inserita negli elenchi, cfr. Cons. Stato, Sez. III, 22.10.2919, n. 7170; Sez. VI, 06.04.2020, n. 2256).
Pertanto, l’opposizione va accolta (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 11.06.2021 n. 4489 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Nozione di parete finestrata ai fini del rispetto della distanza tra edifici.
Avendo la controinteressata progettato una costruzione in aderenza, va applicato il disposto di cui all’art. 904 cod. civ., che ammette la possibilità per il confinante di chiudere le luci in un muro se si costruisce in aderenza allo stesso o se ne acquista la comunione.
A conferma di tale conclusione, può essere richiamata la consolidata giurisprudenza della Cassazione, secondo la quale la tutela (possessoria) delle aperture lucifere è consentita salvo il caso in cui «il vicino voglia costruire in aderenza, oppure acquistare la comunione del muro e quindi costruire in aderenza. In questo caso la tutela della luce, intesa come estrinsecazione di una facoltà compresa nel diritto di proprietà, viene meno sia in sede petitoria, sia, posto che dette luci non possono fruire in sede possessoria di una tutela maggiore di quella che loro compete in sede petitoria, nella predetta sede possessoria. Né può, quindi, essere concessa la tutela possessoria nel caso in cui il vicino le chiuda nei modi consentiti dall'art. 904 c.c.».
In coerenza con il riferito indirizzo, anche la giurisprudenza amministrativa ha sottolineato come, «a norma dell’art. 904 del codice civile, “la presenza di luci in un muro non impedisce al vicino di acquistare la comunione del muro medesimo né di costruire in aderenza”, ed introduce la possibilità, una volta acquistata la detta comunione, chiudere le luci solo nel caso di costruzione in aderenza. Dal punto di vista delle possibilità edificatorie, quindi, la realizzazione in aderenza è ammessa, alle condizioni sopra viste, sia se il muro sia del tutto privo di aperture sia anche se esso contenga delle luci, mentre non è possibile nel caso dell’esistenza di vedute. Da questo peculiare angolo di osservazioni, la presenza di luci non è ostativa alla costruzione e quindi il muro, sia esso del tutto omogeneo sia anche se presenti delle aperture non costituenti vedute, è trattato in maniera normativamente identica».
Pertanto, la chiusura (di due) delle finestre-luci poste al piano terra risulta del tutto regolare e non contestabile.
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La giurisprudenza ha rilevato che la realizzazione di balconi al confine della proprietà, in violazione dell’art. 905 cod. civ. (“Distanza per l’apertura di vedute dirette e balconi”), può essere neutralizzata, senza il necessario ricorso alla sanzione demolitoria, «anche attraverso la predisposizione di idonei accorgimenti che impediscano di esercitare la veduta sul fondo altrui, come l’arretramento del parapetto o l’apposizione di idonei pannelli che rendano impossibile il “prospicere” e l’“inspicere in alienum”».
Ne deriva che l’impossibilità di un affaccio diretto sul fondo del vicino qualifica come luce e non come veduta l’apertura ottenuta tramite l’abbassamento del muro posto sul terrazzo dell’immobile di proprietà delle parti ricorrenti.
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La presenza di una luce sull’immobile delle parti ricorrenti non consente di applicare alla fattispecie de qua le prescrizioni di cui all’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, che impongono una distanza minima inderogabile di dieci metri tra pareti finestrate.
Difatti, secondo l’orientamento della Sezione «“l’art. 9 del D. M. n. 1444 del 1968, in materia di distanze tra edifici, fa espresso ed esclusivo riferimento alle pareti finestrate, per tali dovendosi intendere unicamente le pareti munite di finestre qualificabili come vedute, senza ricomprendere quelle sulle quali si aprono semplici luci”. L’operatività della previsione è, quindi, condizionata dalla natura delle aperture …».
L’assenza di una parete finestrata nell’immobile di proprietà delle odierne ricorrenti rende inapplicabile, in via diretta, la prescrizione di cui al predetto art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968.
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A questo punto diviene irrilevante stabilire se le pareti dell’erigendo edificio di proprietà della controinteressata siano finestrate e quindi siano assoggettate al richiamato divieto; nessun interesse ad agire sussiste in capo alle ricorrenti nel far valere una prescrizione posta a garanzia della controparte, quale unico soggetto leso, in ipotesi, dal mancato rispetto della distanza di dieci metri dalle pareti finestrate (poste sul proprio edificio), in correlazione alle finalità di tutela della salubrità dei luoghi.
In tal senso, il Collegio condivide l’orientamento secondo cui il concetto di “stabile collegamento” non è sufficiente a radicare la legittimazione a ricorrere, quando –per il tipo di violazione edilizia denunciata e per le condizioni di contesto territoriale in cui si trovano gli immobili– la vicinitas non rappresenti un indice inequivocabile del pregiudizio subito dal soggetto che propone l’azione di annullamento del titolo edilizio, con la conseguenza che, se si tratta della distanza sussistente tra edifici, non è sufficiente il mero rapporto di prossimità tra chi agisce in giudizio e l’opera oggetto del provvedimento amministrativo contestato, occorrendo piuttosto dare plausibile riscontro dei danni, o delle potenziali lesioni, ricollegabili all’avversata struttura, ovvero dell’incidenza negativa sulla propria sfera giuridica, per non elevare un astratto interesse alla legalità a criterio di legittimazione, alla stregua di un’azione popolare.
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Con ricorso notificato in data 13.09.2020 e depositato il 30 settembre successivo, i sigg.ri Eg. ed El.Ma.Gr.To. hanno impugnato il permesso di costruire n. 10/2020 rilasciato il 25.05.2020 dalla Città di Cesano Maderno in favore della società Sa.Ma. S.r.l., con sede in Lissone (MB), Via ... n. 5, e richiesto per la “demolizione di esposizione e deposito commerciale e realizzazione di edificio residenziale plurifamiliare”.
I ricorrenti, in qualità di comproprietari per una parte e di proprietari esclusivi dei restanti vani di un compendio immobiliare residenziale (in cui è collocato anche un laboratorio dismesso), situato in Cesano Maderno (MB), Via ... n. 4 (foglio 23, mappale 110, subalterni nn. 1, 2 e 701), hanno appreso che il proprietario del terreno confinante a sud, successivamente ceduto alla società controinteressata (foglio 23, mappali nn. 111, 114, 334 e 662), ha inoltrato al Comune di Cesano Maderno una richiesta di permesso di costruire al fine di realizzare un fabbricato residenziale in sostituzione del preesistente capannone destinato a deposito e ad attività commerciale.
Una prima richiesta di permesso di costruire, avanzata dal proprietario confinante nel mese di aprile 2019, è stata respinta sulla base di alcuni aspetti ostativi, e in particolare in ragione del mancato rispetto delle distanze tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti; tuttavia, in seguito alla parziale modifica del progetto originario, il Comune ha, infine, rilasciato a Sa.Ma. S.r.l. il permesso di costruire in data 25.05.2020.
Nel predetto procedimento, culminato con il rilascio del titolo edilizio in favore della controinteressata, è intervenuta anche la ricorrente, Avv. Ma.Gr.To., che, sul presupposto di una inesatta e incompleta descrizione dello stato dei luoghi, ha segnalato
   (i) la violazione della distanza minima di 10 metri tra gli edifici dei ricorrenti, dotati di pareti finestrate, e quello nuovo, anch’esso dotato di finestre e
   (ii) la violazione delle disposizioni (artt. 21 e 25) delle N.T.A. del Piano delle Regole che impongono la necessità di garantire una fascia di salvaguardia ambientale di almeno 10 metri, caratterizzata dalla piantumazione di alberi ed arbusti, allorquando vi sia contiguità tra un lotto a destinazione produttiva (come quello del ricorrente, sig. To.) e un lotto a destinazione residenziale; la realizzazione dell’intervento costruttivo, a giudizio dei ricorrenti, avrebbe determinato un peggioramento delle condizioni generali dei luoghi, nonché un sicuro e consistente deprezzamento della loro proprietà immobiliare.
...
2. Con la prima doglianza si assume la violazione delle distanze tra costruzioni stabilita dall’art. 907 cod. civ. e dal D.M. n. 1444 del 1968, in quanto gli edifici delle parti ricorrenti, dotati di pareti finestrate e vedute, e quello in fase di costruzione, provvisto anch’esso di vedute, sarebbero posti ad una distanza inferiore ai 10 m: difatti il piano terra ed il primo piano dell’erigendo edificio sarebbero posti proprio sul confine ed in aderenza all’immobile dei ricorrenti, con il primo piano che dovrebbe presentare anche una veduta diretta per tutta la larghezza, pari ad oltre 13 m, prospiciente alle suddette proprietà ed in aderenza, mentre il secondo piano dovrebbe disporre di una veduta diretta per l’intera lunghezza, pari ad oltre 15 m, posta a soli 5 m dal confine.
2.1. La doglianza è in parte infondata e in parte inammissibile.
In primo luogo, deve essere chiarita la natura delle aperture poste sull’edificio delle parti ricorrenti, ovvero se si tratta di vedute o semplici luci.
Nello specifico, su tale edificio insistono, al primo piano, una apertura ricavata con l’abbassamento di un muro posto sul terrazzo confinante, che in teoria consentirebbe una veduta diretta ed obliqua larga circa 4 m sull’immobile in fase di realizzazione da parte della controinteressata (all. 20 al ricorso), e, al piano terra, quattro finestre-luci aperte sul muro comune che conferiscono aria e luce, poste a 2,75 m da terra e alte 1,20 m e larghe 1,70 m (all. 1 di Santa Margherita e Tavole all. 10 al ricorso).
2.2. Quanto alle quattro finestre-luci che si trovano al piano terra dell’edificio delle parti ricorrenti –si ripete, poste a 2,75 m da terra e alte 1,20 m e larghe 1,70 m (cfr. all. 1 di Sa.Ma.; all. 38, 39 e 57 al ricorso)– le stesse sono da qualificare come luci irregolari, in quanto sono poste su un muro realizzato al confine con la proprietà della controinteressata e risultano idonee a garantire soltanto il passaggio della luce (e forse dell’aria), ma non di consentire la veduta nel fondo del vicino, avuto riguardo alle loro caratteristiche costruttive (altezza da terra di 2,75 m: cfr. artt. 900 e 901 cod. civ.).
Avendo la controinteressata progettato una costruzione in aderenza, va applicato il disposto di cui all’art. 904 cod. civ., che ammette la possibilità per il confinante di chiudere le luci in un muro se si costruisce in aderenza allo stesso o se ne acquista la comunione.
A conferma di tale conclusione, può essere richiamata la consolidata giurisprudenza della Cassazione, secondo la quale la tutela (possessoria) delle aperture lucifere è consentita salvo il caso in cui «il vicino voglia costruire in aderenza, oppure acquistare la comunione del muro e quindi costruire in aderenza. In questo caso la tutela della luce, intesa come estrinsecazione di una facoltà compresa nel diritto di proprietà, viene meno sia in sede petitoria, sia, posto che dette luci non possono fruire in sede possessoria di una tutela maggiore di quella che loro compete in sede petitoria, nella predetta sede possessoria. Né può, quindi, essere concessa la tutela possessoria nel caso in cui il vicino le chiuda nei modi consentiti dall'art. 904 c.c.» (Cass. civ., II, 30.05.2013, n. 13618; anche, ord. 09.11.2018, n. 28804; 30.12.2015, n. 26124; 04.12.2014, n. 25635).
In coerenza con il riferito indirizzo, anche la giurisprudenza amministrativa ha sottolineato come, «a norma dell’art. 904 del codice civile, “la presenza di luci in un muro non impedisce al vicino di acquistare la comunione del muro medesimo né di costruire in aderenza”, ed introduce la possibilità, una volta acquistata la detta comunione, chiudere le luci solo nel caso di costruzione in aderenza. Dal punto di vista delle possibilità edificatorie, quindi, la realizzazione in aderenza è ammessa, alle condizioni sopra viste, sia se il muro sia del tutto privo di aperture sia anche se esso contenga delle luci, mentre non è possibile nel caso dell’esistenza di vedute. Da questo peculiare angolo di osservazioni, la presenza di luci non è ostativa alla costruzione e quindi il muro, sia esso del tutto omogeneo sia anche se presenti delle aperture non costituenti vedute, è trattato in maniera normativamente identica» (Consiglio di Stato, IV, 13.01.2010, n. 69).
Pertanto, la chiusura (di due) delle finestre-luci poste al piano terra risulta del tutto regolare e non contestabile.
2.3. Con riferimento all’apertura, posta al primo piano dell’immobile delle parti ricorrenti e ricavata con l’abbassamento di un muro posto sul terrazzo confinante con la proprietà della controinteressata, che in teoria consentirebbe una veduta diretta ed obliqua larga circa 4 m sull’immobile in fase di realizzazione (all. 20 al ricorso e all. 21 di Sa.Ma.), va segnalato che la stessa è stata realizzata tramite s.c.i.a. nel mese di marzo 2019, ossia quasi contestualmente alla presentazione della richiesta del titolo edilizio da parte del dante causa della controinteressata (di cui gli originari ricorrenti erano a conoscenza già dal mese di febbraio 2019: all. 6 di Sa.Ma.), avvenuto formalmente in data 17.04.2019 (cfr. all. 6 al ricorso); nella Relazione di accompagnamento alla s.c.i.a. del 27.03.2019 presentata dai ricorrenti (all. 7 di Sa.Ma.), si specifica che «l’intervento di manutenzione consiste nella parziale demolizione del muro che delimita il terrazzo a sud creando un’apertura (h muro 1100 mm da soletta) della larghezza di 4 metri per consentire il passaggio di aria e luce. In corrispondenza di detta veduta verrà realizzato un parapetto (posto a 1,5 metri dal confine) con una rete metallica sostenuta da pali. La porzione del parapetto che si innesta sul muro di confine avrà un’altezza di 2 m e sarà dotata di opportuno materiale schermante per una larghezza di circa 0,5 m (in modo da mantenere una fascia di rispetto della di 0,75 m complessivi dai confine come previsto dal C.C.)».
Risulta evidente che l’apertura –a prescindere dalla sua legittimità, contestata dalla difesa di Sa.Ma. (all. 17-19 di Sa.Ma.)– non costituisce, per espressa ammissione degli stessi autori, una veduta, ma è finalizzata soltanto a garantire il “passaggio di aria e luce”: a riprova della insussistenza di una veduta è stato previsto –e poi realizzato– un parapetto posto a 1,50 m dal confine, al fine di impedire la vista sul fondo e/o immobile contiguo (cfr. all. 20 e 48 al ricorso).
Sul punto la giurisprudenza ha rilevato che la realizzazione di balconi al confine della proprietà, in violazione dell’art. 905 cod. civ. (“Distanza per l’apertura di vedute dirette e balconi”), può essere neutralizzata, senza il necessario ricorso alla sanzione demolitoria, «anche attraverso la predisposizione di idonei accorgimenti che impediscano di esercitare la veduta sul fondo altrui, come l’arretramento del parapetto o l’apposizione di idonei pannelli che rendano impossibile il “prospicere” e l’“inspicere in alienum”»: Cass. civ., II, ord. 19.02.2019, n. 4834).
Ne deriva che l’impossibilità di un affaccio diretto sul fondo del vicino qualifica come luce e non come veduta l’apertura ottenuta tramite l’abbassamento del muro posto sul terrazzo dell’immobile di proprietà delle parti ricorrenti (cfr. Consiglio di Stato, IV, 04.02.2020, n. 907).
2.4. La presenza di una luce sull’immobile delle parti ricorrenti non consente di applicare alla fattispecie de qua le prescrizioni di cui all’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, che impongono una distanza minima inderogabile di dieci metri tra pareti finestrate.
Difatti, secondo l’orientamento della Sezione «“l’art. 9 del D. M. n. 1444 del 1968, in materia di distanze tra edifici, fa espresso ed esclusivo riferimento alle pareti finestrate, per tali dovendosi intendere unicamente le pareti munite di finestre qualificabili come vedute, senza ricomprendere quelle sulle quali si aprono semplici luci” (Consiglio di Stato, sez. IV, 05.10.2015, n. 4628; cfr., nella giurisprudenza civile, Cassazione civile, sez. II, 20.12.2016, n. 26383). L’operatività della previsione è, quindi, condizionata dalla natura delle aperture …» (TAR Lombardia, Milano, II, 26.06.2019, n. 1484; 23.05.2019, n. 1168; 30.11.2018, n. 2706; anche Consiglio di Stato, IV, 04.02.2020, n. 907; II, 14.01.2020, n. 347; TAR Liguria, I, 01.02.2021, n. 76; in senso contrario, Consiglio di Stato, V, 11.09.2019, n. 6136).
L’assenza di una parete finestrata nell’immobile di proprietà delle odierne ricorrenti rende inapplicabile, in via diretta, la prescrizione di cui al predetto art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968.
Difatti, a questo punto diviene irrilevante stabilire se le pareti dell’erigendo edificio di proprietà della controinteressata Sa.Ma. siano finestrate e quindi siano assoggettate al richiamato divieto; nessun interesse ad agire sussiste in capo alle ricorrenti nel far valere una prescrizione posta a garanzia della controparte, quale unico soggetto leso, in ipotesi, dal mancato rispetto della distanza di dieci metri dalle pareti finestrate (poste sul proprio edificio), in correlazione alle finalità di tutela della salubrità dei luoghi (cfr. Consiglio di Stato, IV, 16.09.2020, n. 5466).
In tal senso, il Collegio condivide l’orientamento secondo cui il concetto di “stabile collegamento” non è sufficiente a radicare la legittimazione a ricorrere, quando –per il tipo di violazione edilizia denunciata e per le condizioni di contesto territoriale in cui si trovano gli immobili– la vicinitas non rappresenti un indice inequivocabile del pregiudizio subito dal soggetto che propone l’azione di annullamento del titolo edilizio, con la conseguenza che, se si tratta della distanza sussistente tra edifici, non è sufficiente il mero rapporto di prossimità tra chi agisce in giudizio e l’opera oggetto del provvedimento amministrativo contestato, occorrendo piuttosto dare plausibile riscontro dei danni, o delle potenziali lesioni, ricollegabili all’avversata struttura, ovvero dell’incidenza negativa sulla propria sfera giuridica, per non elevare un astratto interesse alla legalità a criterio di legittimazione, alla stregua di un’azione popolare (cfr. TAR Lombardia, Milano, II, 04.05.2015, n. 1081).
In ragione di ciò, sarebbe stato necessario provare, o almeno allegare, la sussistenza di effettivi pregiudizi in grado di ledere le posizioni soggettive delle parti ricorrenti, al fine della positiva verifica della sussistenza dell’interesse ad agire; nella specie ciò non è avvenuto.
Quindi, la censura, nella parte relativa al mancato rispetto della distanza di dieci metri delle pareti finestrate dell’edificio erigendo, è inammissibile per difetto di interesse ad agire (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 09.06.2021 n. 1406 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il tardivo esercizio del diritto di accesso è inidoneo a procrastinare il dies a quo di decorrenza del termine d'impugnativa del titolo edilizio, in quanto lesivo del principio di stabilità dei rapporti giuridici e dell'affidamento dei soggetti titolari dell'autorizzazione.
Per condiviso indirizzo anche di questa Sezione, infatti, «il principio di trasparenza sostanzia e rende effettiva la tutela del terzo attraverso il diritto alla piena conoscenza della documentazione amministrativa, ma tale diritto rimane uno strumento che il terzo ha l'onere di attivare non appena abbia contezza od anche il ragionevole sospetto che l'attività materiale pregiudizievole, che si compie sotto i suoi occhi, sia sorretta da un titolo amministrativo abilitante, non conosciuto o non conosciuto sufficientemente».
Come pure si è affermato, «la tutela dell'amministrato non può ritenersi operante ogni oltre limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori e formali o atti d'iniziativa di parte (quali richieste d'accesso, istanze, segnalazioni) di modo che l'attività dell'amministrazione e le iniziative dei controinteressati siano soggette indefinitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l'interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge».
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4. Infine, con il sesto motivo del ricorso introduttivo e con il terzo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti si censura l’autorizzazione paesaggistica rilasciata in relazione all’intervento edilizio in commento.
Rileva il Collegio che, come eccepito dalle controparti processuali, le censure proposte con il ricorso introduttivo del giudizio avverso tale atto sono inammissibili in quanto generiche (del resto, era stata fatta riserva di motivi aggiunti una volta presa visione della motivazione dell’autorizzazione), mentre quelle sollevate in sede di primi motivi aggiunti sono irricevibili poiché tardivamente proposte.
Infatti, la società La., pur conoscendo l’esistenza dell’autorizzazione paesaggistica impugnata quantomeno a far data dall’epoca di introduzione del giudizio, non si è diligentemente e tempestivamente attivata al fine di prendere cognizione dei relativi contenuti, ma si è limitata a sviluppare puntuali censure in sede di proposizione dei primi motivi aggiunti (depositati in data 09.06.2020), pretendendo di far decorrere il termine per impugnare dalla conoscenza dell’atto conseguita a seguito del relativo deposito in giudizio da parte dell’Amministrazione.
Ciò contrasta con l’onere di diligenza sussistente a carico di chi intende contestare in giudizio la legittimità dei titoli rilasciati in favore del vicino, e non consente di procrastinare la decorrenza del termine per impugnare nel senso voluto dalla ricorrente.
E’ stato affermato in proposito: “Il tardivo esercizio del diritto di accesso è inidoneo a procrastinare il dies a quo di decorrenza del termine d'impugnativa, in quanto lesivo del principio di stabilità dei rapporti giuridici e dell'affidamento dei soggetti titolari dell'autorizzazione (C.d.S., sez. VI, 13.08.2020, n. 5034).
Per condiviso indirizzo anche di questa Sezione, infatti, «il principio di trasparenza sostanzia e rende effettiva la tutela del terzo attraverso il diritto alla piena conoscenza della documentazione amministrativa, ma tale diritto rimane uno strumento che il terzo ha l'onere di attivare non appena abbia contezza od anche il ragionevole sospetto che l'attività materiale pregiudizievole, che si compie sotto i suoi occhi, sia sorretta da un titolo amministrativo abilitante, non conosciuto o non conosciuto sufficientemente» (tra altre, C.d.S., sez. II, 23.03.2020, n. 2011; id., 18.11.2019, n. 7857; id., 11.11.2019, n. 7692; come pure si è affermato, «la tutela dell'amministrato non può ritenersi operante ogni oltre limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori e formali o atti d'iniziativa di parte (quali richieste d'accesso, istanze, segnalazioni) di modo che l'attività dell'amministrazione e le iniziative dei controinteressati siano soggette indefinitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione, anche quando l'interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge»: tra molte, C.G.A.R.S. in s.g., 15.04.2016, n. 109; C.d.S., sez. V, 16.02.2016, n. 777; sez. IV, 12.06.2009, n. 3730)” (cfr. Cons. St., Sez. II, nr. 5864, 05.10.2020).
5. Conclusivamente, il ricorso introduttivo del giudizio e il primo ricorso per motivi aggiunti possono trovare accoglimento limitatamente alle censure di illegittimità prospettate in relazione al calcolo dell’altezza dell’edificio autorizzato, con conseguente annullamento del permesso di costruire impugnato in parte de qua, nonché della delibera comunale gravata nella parte di interesse: entro gli stessi limiti deve trovare accoglimento il secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui sono stati impugnati i titoli in variante e le correlate autorizzazioni paesaggistiche per invalidità derivata di tali atti, mentre detto ricorso deve essere rigettato nel resto (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 10.02.2021 n. 187 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In materia edilizia la mera vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio è sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo.
In pratica è sufficiente che il ricorrente lamenti l'illegittimità del provvedimento che comporta una modifica contra ius dello stato dei luoghi, non rilevando l'eventuale conseguenza secondo cui la regula iuris affermata dal giudice amministrativo potrebbe far dedurre l'illegittimità della realizzazione di una costruzione già realizzata dal ricorrente, ovvero l'impossibilità per questi di considerare edificabile un proprio fondo.
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Passando, quindi, ad analizzare l’eccezione d’inammissibilità dell’impugnativa, per carenza d’interesse ad agire, agitata dalla difesa del Comune, nella propria memoria in atti, rileva il Collegio come la stessa sia ugualmente priva di pregio.
La stessa, integralmente riportata in narrativa, concerne a ben vedere non l’ammissibilità in toto del ricorso, bensì potrebbe –eventualmente– venire in considerazione, esclusivamente ai fini della verifica, da parte del Tribunale, circa l’ammissibilità della terza doglianza dell’atto introduttivo del giudizio.
Per il resto, la condizione del ricorrente, di proprietario confinante rispetto al terreno, sul quale doveva realizzarsi la divisata attività costruttiva, e quindi il criterio della vicinitas, costituiscono, ad avviso del Tribunale, situazioni, pienamente legittimanti il medesimo alla proposizione del presente gravame.
In giurisprudenza, cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 17/06/2014, n. 3094: “In materia edilizia la mera vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio è sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo; in pratica è sufficiente che il ricorrente lamenti l'illegittimità del provvedimento che comporta una modifica contra ius dello stato dei luoghi, non rilevando l'eventuale conseguenza secondo cui la regula iuris affermata dal giudice amministrativo potrebbe far dedurre l'illegittimità della realizzazione di una costruzione già realizzata dal ricorrente, ovvero l'impossibilità per questi di considerare edificabile un proprio fondo” (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 24.08.2020 n. 1047 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Per consolidati principi giurisprudenziali, il dies a quo ai fini della decorrenza del termine di impugnazione dei titoli edilizi va individuato nel momento in cui il soggetto, che assume di esser leso dai menzionati titoli, ha acquisito con certezza piena conoscenza degli stessi.
E, proprio da ultimo, la quarta Sezione del Consiglio di Stato, nel richiamare tali principi sulla verifica della piena conoscenza dei titoli edilizi, ha in particolare chiarito quanto segue:
   a) ove si contesti l’an dell’edificazione, l’inizio dei lavori segna il dies a quo per la tempestiva proposizione del ricorso;
   b) ove si contesti invece il quomodo dell’edificazione, la piena conoscenza del provvedimento si intende ordinariamente acquisita al completamento dei lavori, salvo che non sia data prova di una conoscenza anticipata da parte di chi eccepisce la tardività del ricorso.
In estrema sintesi il giudice di appello ha sancito -ai fini della decorrenza del termine di impugnazione di un permesso di costruire da parte di terzi- che la percezione dell’effetto lesivo si atteggi diversamente a seconda che si contesti l’illegittimità del titolo per il solo fatto che esso sia stato rilasciato ovvero che se ne contesti il contenuto specifico.
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2.1.- Con una prima eccezione, il sig. -OMISSIS- ha sostenuto l’irricevibilità del ricorso per esser stato il gravame proposto soltanto il -OMISSIS- 2012, trascorsi ben oltre sessanta giorni dall’apposizione del cartello di cantiere esposto in data -OMISSIS-; cartello da cui sarebbe derivata la percezione dell’asserita portata lesiva dell’intervento.
L’eccezione non può trovare accoglimento.
Per consolidati principi giurisprudenziali, il dies a quo ai fini della decorrenza del termine di impugnazione dei titoli edilizi va individuato nel momento in cui il soggetto, che assume di esser leso dai menzionati titoli, ha acquisito con certezza piena conoscenza degli stessi (ex multis: C.d.S., IV, n. 3075 del 2018; Sez. IV, n. 5675 del 2017; Sez. IV, n. 4701 del 2016; Sez. IV, n. 1135 del 2016).
E, proprio da ultimo, la quarta Sezione del Consiglio di Stato, nel richiamare tali principi sulla verifica della piena conoscenza dei titoli edilizi, ha in particolare chiarito quanto segue:
   a) ove si contesti l’an dell’edificazione, l’inizio dei lavori segna il dies a quo per la tempestiva proposizione del ricorso;
   b) ove si contesti invece il quomodo dell’edificazione, la piena conoscenza del provvedimento si intende ordinariamente acquisita al completamento dei lavori, salvo che non sia data prova di una conoscenza anticipata da parte di chi eccepisce la tardività del ricorso.
In estrema sintesi il giudice di appello ha sancito -ai fini della decorrenza del termine di impugnazione di un permesso di costruire da parte di terzi- che la percezione dell’effetto lesivo si atteggi diversamente a seconda che si contesti l’illegittimità del titolo per il solo fatto che esso sia stato rilasciato ovvero che se ne contesti il contenuto specifico (TAR Puglia-Bari, Sez. III, sentenza 08.01.2020 n. 18 - link a www.giustizia-amministrartiva.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Questa amministrazione regionale è regolarmente iscritta all'IPA ma non ha ancora registrato l'indirizzo PEC nel "Reginde".
E' possibile eccepire la nullità della notifica effettuata tramite PEC di atti, provvedimenti e soprattutto ricorsi amministrativi avverso i propri atti?
Non è possibile o quantomeno è estremamente improbabile l'accoglimento di tale eccezione e non corrisponderebbe ai criteri di buona fede nei rapporti con il cittadino.
L'indice dei domicili digitali delle Pubbliche Amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi (IPA), gestito dall'Agenzia per l'Italia Digitale, è l'elenco pubblico (attualmente disponibile liberamente su indicepa.gov.it) di fiducia contenente i domicili digitali da utilizzare per le comunicazioni e per lo scambio di informazioni e per l'invio di documenti validi a tutti gli effetti di legge tra le pubbliche amministrazioni, i gestori di pubblici servizi e i privati.
Esso è istituito dall'art. 6-quater, D.Lgs. 07.03.2005, n. 82 (CAD) "al fine di assicurare la pubblicità dei riferimenti telematici delle pubbliche amministrazioni e dei gestori dei pubblici servizi".
Lo stesso CAD rafforza l'obbligo di fornire i dati per implementare il registro attraverso il comma 3 del citato articolo che dispone "3. Le amministrazioni di cui al comma 1 e i gestori di pubblici servizi aggiornano gli indirizzi e i contenuti dell'Indice tempestivamente e comunque con cadenza almeno semestrale, secondo le indicazioni dell'AgID. La mancata comunicazione degli elementi necessari al completamento dell'Indice e del loro aggiornamento è valutata ai fini della responsabilità dirigenziale e dell'attribuzione della retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili".
Ciò premesso sono intervenute sul punto varie pronunce della giurisprudenza (consolidata anche a livello di Consiglio di Stato) nelle quali si legge:
   - "In materia di notificazioni al difensore, l'introduzione del domicilio digitale che corrisponde all'indirizzo di posta elettronica certificata che ciascun avvocato ha indicato al Consiglio dell'Ordine di appartenenza, preclude la possibilità che le comunicazioni o le notificazioni possano essere fatte presso la cancelleria dell'ufficio giudiziario innanzi al quale pende la lite".
   - "La notifica di un ricorso effettuata all'amministrazione pubblica a mezzo di posta elettronica certificata all'indirizzo tratto dall'elenco presso l'Indice PA è pienamente valida ed efficace essendo quest'ultimo un pubblico elenco ancora utilizzabile per le notificazioni alla pubblica amministrazione soprattutto nel caso in cui la stessa sia rimasta inadempiente all'obbligo di comunicare altro e diverso indirizzo di posta elettronica certificata da inserire nell'elenco pubblico tenuto dal Ministero della Giustizia".
   - "Dopo l'entrata in vigore del Pat, la notificazione del ricorso, a mezzo posta elettronica certificata, effettuata all'amministrazione all'indirizzo tratto dall'elenco presso l'Indice PA è pienamente valida ed efficace in quanto comunque effettuata presso un domicilio telematico PEC contenuto in un elenco pubblico a tutti gli effetti. D'altra parte, l'amministrazione, secondo i canoni di autoresponsabilità e legittimo affidamento cui deve ispirarsi il suo leale comportamento, non può trincerarsi -a fronte di un suo inadempimento- dietro il disposto normativo che prevede uno specifico elenco da cui trarre gli indirizzi PEC ai fini della notifica degli atti giudiziari, per trarne benefici in termini processuali, così impedendo di fatto alla controparte di effettuare la notifica nei suoi confronti con modalità telematiche".
Alla luce di tali orientamenti ne deriva l'obbligo per l'amministrazione di tenere aggiornato l'indice e di considerare validamente notificati ogni tipo di atti, compresi quelli di natura processuale, ricevuti da parte degli interessati.
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Riferimenti normativi e contrattuali
D.Lgs. 07.03.2005, n. 82, art. 6-quater - D.Lgs. 02.07.2010, n. 104, art. 52 - D.P.C.M. 16.02.2016, n. 40 - L. 12.08.2016, n. 161, art. 1
Riferimenti di giurisprudenza
Cons. Stato Sez. IV, 04.09.2019, n. 6089 - Cons. Stato Sez. II, 05.06.2019, n. 3805 - Cons. Stato Sez. V, 14.03.2019, n. 1687 - Cons. Stato Sez. III, 27.02.2019, n. 1379 - Cons. Stato Sez. V, 12.12.2018, n. 7026 - Cons. Stato (Ad. Plen.), 19.09.2017, n. 6 (08.01.2020 - tratto da http://www.risponde.leggiditalia.it/#doc_week=true).

EDILIZIA PRIVATA: In materia edilizia, ai fini della legittimazione e dell’interesse a ricorrere o a intervenire in giudizio, è sufficiente la mera vicinitas, ossia la dimostrazione di uno stabile collegamento materiale tra l’immobile del soggetto istante e quello interessato dalle opere abusive (nella specie, come visto, palesemente sussistente), escludendosi in linea di principio la necessità di comprovare l’esistenza di un pregiudizio specifico ed ulteriore, atteso che tale pregiudizio deve ragionevolmente ritenersi integrato in re ipsa, in quanto conseguenza ineludibile della minore qualità urbanistica, panoramica, ambientale e paesaggistica dell’area compromessa dall’illecita edificazione.
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2. In via preliminare, occorre soffermarsi sull’eccezione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum formulata dal ricorrente, fondata sul rilievo della carenza di interesse all’attivazione di tale mezzo processuale, atteso che il terzo “non subirebbe alcun pregiudizio all’interno della propria sfera giuridica dall’annullamento dei provvedimenti gravati”.
L’eccezione va disattesa in virtù del dato pacifico che il Sig. Sa. è proprietario di un’unità immobiliare situata nello stesso fabbricato interessato dall’attività edilizia sanzionata, più precisamente di una porzione immobiliare posta nelle immediate vicinanze del manufatto abusivo.
Invero in materia edilizia, ai fini della legittimazione e dell’interesse a ricorrere o a intervenire in giudizio, è sufficiente la mera vicinitas, ossia la dimostrazione di uno stabile collegamento materiale tra l’immobile del soggetto istante e quello interessato dalle opere abusive (nella specie, come visto, palesemente sussistente), escludendosi in linea di principio la necessità di comprovare l’esistenza di un pregiudizio specifico ed ulteriore, atteso che tale pregiudizio deve ragionevolmente ritenersi integrato in re ipsa, in quanto conseguenza ineludibile della minore qualità urbanistica, panoramica, ambientale e paesaggistica dell’area compromessa dall’illecita edificazione (orientamento consolidato: cfr. per tutte Consiglio di Stato, Sez. II, 30.09.2019 n. 6519; Consiglio di Stato, Sez. VI, 23.05.2019 n. 3386; TAR Campania Napoli, Sez. VIII, 17.09.2019 n. 4515) (TAR Campania-Napoli, Sez. II, sentenza 07.01.2020 n. 46 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Impugnazione di una variante ad un permesso di costruire già oggetto di gravame.
L'omessa impugnazione di una variante non essenziale di un permesso di costruire, che si innesta su un precedente titolo edilizio, non determina l’improcedibilità del ricorso avverso il permesso edilizio originario, restando infatti caducata dall'annullamento del permesso originario, in considerazione del rapporto di presupposizione e continuità intercorrente fra i titoli edilizi succedutisi nel tempo (TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 07.01.2020 n. 13 - commento tratto da https://camerainsubria.blogspot.com).
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I.2) Sotto altro profilo, la difesa comunale deduce l’improcedibilità del ricorso in relazione alla mancata impugnazione del permesso di costruire in variante n. 4025/2009, rilasciato nelle more del giudizio.
Anche tale eccezione va respinta.
Successivamente alla presentazione del ricorso, il controinteressato si è infatti limitato a chiedere ed ottenere una variante per la realizzazione di talune opere marginali, quali la riduzione di un intercapedine mediante la realizzazione di c.d. “bocche di lupo”, ed altre interne, finalizzate al mero consolidamento della struttura, che non hanno alterato in modo significativo il progetto originario.
Per giurisprudenza costante, l’omessa impugnazione di una variante non essenziale, che si innesta su un precedente titolo edilizio, non determina l’improcedibilità del ricorso, restando infatti caducata dall'annullamento del permesso originario, in considerazione del rapporto di presupposizione e continuità intercorrente fra i titoli edilizi succedutisi nel tempo (C.S., Sez. VI, 12.11.2014, n. 5552, che ha confermato TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1956/2012).

EDILIZIA PRIVATA: Nelle controversie che hanno ad oggetto i titoli edilizi, la vicinitas, intesa come situazione di stabile collegamento con l'immobile interessato dalle opere, costituisce infatti elemento di per sé sufficiente a fondare l'interesse ad agire.
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I.3) Infine, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa comunale, va pacificamente riconosciuta la legittimazione ad agire dei ricorrenti, in quanto proprietari di immobili contigui a quello oggetto del provvedimento impugnato.
Nelle controversie che hanno ad oggetto i titoli edilizi, la vicinitas, intesa come situazione di stabile collegamento con l'immobile interessato dalle opere, costituisce infatti elemento di per sé sufficiente a fondare l'interesse ad agire (TAR Campania, Salerno, Sez. II, 06.11.2017, n. 1580) (TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 07.01.2020 n. 13 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI SERVIZI: Associazioni di categoria in giudizio, ma con giudizio. Sono legittimate a stare in giudizio solo in caso di lesione di un interesse omogeneo comune all’intera categoria. Lo ha precisato il Tar per la Lombardia.
Le associazioni di categoria sono legittimate a stare in giudizio solo in caso di lesione di un interesse omogeneo comune all'intera categoria.
Lo ha precisato il TAR Lombardia-Milano, Sez. II, con la sentenza 02.01.2020 n. 2.
La controversia verte sulla delibera della Regione Lombardia con la quale era stata riorganizzata la rete di offerta e modalità di presa in carico dei pazienti cronici e fragili. A seguito di tale delibera i medici di medicina generale non avrebbero più potuto assumere il ruolo di clinical manager del proprio assistito e redigere il Piano di assistenza individuale in modo autonomo, ma lo avrebbero fatto solo in forma associata, previa iscrizione in un apposito elenco di idonei, con altri medici generici o assumendo il ruolo di co-gestore.
Il sindacato Italiano medici del territorio aveva, quindi, impugnato la delibera lamentando la lesione e la dequotazione del ruolo del medico di medicina generale nella presa in carico del paziente cronico.
Il Tribunale amministrativo regionale dichiara il difetto di legittimazione ad agire del sindacato.
Il collegio premette, infatti, che il sistema di tutela giurisdizionale amministrativa ha «il carattere di giurisdizione soggettiva e non di difesa dell'oggettiva legittimità dell'azione amministrativa, alla stregua di un'azione popolare». Non è concesso, pertanto, un ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge.
Detto ciò, le associazioni di categoria sono legittimate a stare in giudizio solo in caso di lesione di un interesse omogeneo comune all'intera categoria e non anche quando si verta su questioni capaci di dividere la categoria in posizioni contrastanti.
L'interesse collettivo dell'associazione, infatti, deve identificarsi con l'interesse di tutti gli appartenenti alla categoria unitariamente considerata non potendo l'associazione agire dove vi sia disomogeneità delle posizioni al suo interno.
Ora, nel caso di specie va osservato che diversi medici iscritti al sindacato ricorrente hanno aderito, fin dall'esordio, al nuovo modello gestionale, manifestando dunque un interesse contrario a quello tutelato con il presente ricorso dal sindacato di appartenenza.
In altri termini i giudici rilevano l'eterogeneità delle posizioni assunte dal sindacato e da alcuni medici appartenenti allo stesso e il conflitto di interessi tra l'associazione e alcuni dei suoi iscritti.
Tale circostanza porta inevitabilmente all'inammissibilità del ricorso (articolo ItaliaOggi dell'11.01.2020).

EDILIZIA PRIVATA: Il Collegio ritiene, in continuità al consolidato indirizzo giurisprudenziale sussistente nella materia che occupa, che il termine di decadenza per l’impugnativa dell’ordinario permesso di costruire decorra, in mancanza di altri inequivoci elementi probatori, dal completamento dei lavori, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell'intervento in precedenza assentito.
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1.- I sig.ri Do.Ca. e Te.Lo. sono comproprietari dell’area edificabile sita nel Comune di Gravina in Puglia di cui al foglio di mappa 104, p.lla 1833, confinante con la porzione di terreno contraddistinto al Foglio di mappa 104, p.lla 1782 di proprietà della Ir.Eu. srl.
2.- Con il ricorso in esame, spedito per la notifica il 16.11.2018 e depositato il 14.12.2018, i predetti ricorrenti hanno impugnato il permesso di costruire n. 75/2014 del 20.04.2018 rilasciato alla Ir.Eu. srl (odierna controinteressata) dal Comune di Gravina di Puglia per la realizzazione di un edificio di tipo residenziale alla via Ga. s.n.c., contestando la violazione delle distanze dal confine con il terreno di loro proprietà e, comunque, la realizzazione dei balconi con una larghezza superiore rispetto a quella prevista dal regolamento comunale.
3.- Nel premettere la tempestività dell’impugnativa, parte ricorrente affida, in particolare, il ricorso ai seguenti motivi:
   I. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e/o erronea presupposizione e travisamento dei fatti. Illegittimità per violazione dell’articolo 9 delle N.T.A. del piano particolareggiato del Comune di Gravina in Puglia. Violazione del diritto dei ricorrenti in materia di distanze dal confine.
   II. Illegittimità per violazione di legge in particolare dell’art. 8.3, 5) del regolamento edilizio del Comune di Gravina in Puglia.
4.- Si è costituito in giudizio il Comune intimato rappresentando di aver più volte segnalato alla società controinteressata la necessità del consenso dei confinanti in merito all’intervento edilizio in contestazione e di aver comunque avviato, una volta constatata l’opposizione espressa dei ricorrenti, un procedimento in autotutela, allo stato, non ancora concluso.
5.- La controinteressata, invece, pur avendo provveduto all’eliminazione fisica degli aggetti, a cui è stato imputato il mancato rispetto delle distanze minime dal confine previste dall’art. 9 NTA del Piano Particolareggiato vigente per le zone B4, si è costituita per resistere al ricorso ritenendo, melius re perpensa, non sussistere la dedotta violazione delle distanze dal confine, ribadendo, con ciò, la legittimità dell’atto assentivo rilasciatole e confermando, con ciò, la permanenza dell’interesse all’odierna impugnativa.
...
7.- In via preliminare, va rilevato che l’odierno ricorso, concernente l’impugnazione di un permesso di costruire da parte del vicino che assume la violazione delle distanze legali, costituisce una disputa tra privato e p.a., nella quale la posizione del primo, che assume di essere leso dall’atto abilitativo, ha natura di interesse legittimo, con conseguente spettanza della giurisdizione al giudice amministrativo.
8.- Deve rilevarsi, altresì, contrariamente a quanto eccepito dalla società controinteressata, la tempestività del ricorso.
9.- Il Collegio, infatti, ritiene, in continuità al consolidato indirizzo giurisprudenziale sussistente nella materia che occupa, che il termine di decadenza per l’impugnativa dell’ordinario permesso di costruire decorra, in mancanza di altri inequivoci elementi probatori, dal completamento dei lavori, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell'intervento in precedenza assentito (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 06/12/2016, n. 5125).
Nel caso in esame, premesso che i lavori sono ancora in corso, l’effettiva percezione della potenzialità lesiva dell’atto impugnato è stata possibile solo a seguito dell’effettiva ostensione (del 20.9.2018) a favore degli odierni ricorrenti, degli elaborati tecnici (cfr. documentazione depositata dal Comune di Gravina di Puglia) (TAR Puglia-Bari, Sez. II, sentenza 02.04.2019 n. 485 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il consolidato orientamento giurisprudenziale in ordine all'impugnativa dei titoli edilizi è nel senso che il termine per impugnare decorre dal momento in cui divenga percepibile la piena portata dell'intervento medesimo, onde poterne apprezzare l’eventuale lesività dei propri interessi.
Come sostenuto in modo esaustivo da questo TAR <<… per quanto attiene titoli edificatori, lo stesso Giudice d’appello ha rilevato che “il principio secondo cui, ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione di una concessione edilizia da parte di un proprietario di immobile limitrofo occorre la piena conoscenza della stessa, che si verifica con la consapevolezza del contenuto specifico della concessione o del progetto edilizio ovvero quando la costruzione realizzata rivela in modo certo e univoco le essenziali caratteristiche dell’opera, va applicato tenendo conto della singola fattispecie e alla luce dei motivi di impugnazione fatti valere dal ricorrente.
Laddove … un soggetto, diverso da quelli cui l’atto è stato rilasciato, impugni un titolo edilizio sulla base dell’asserita divergenza dell’intervento realizzato (o in corso di realizzazione) con quello astrattamente autorizzabile in base alla disciplina urbanistica vigente, deve essere ribadita la regola di giudizio, secondo cui la decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell’edificazione deve essere collegata alla data in cui risulti certa la percepibilità –da parte di chi propone il ricorso– della concreta entità dell’intervento o della sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica.
Di conseguenza, nel caso d’impugnazione del titolo edilizio ordinario, il termine di decadenza −salvo che non venga fornita la prova certa di una conoscenza anticipata o successiva del provvedimento abilitativo− decorre, secondo una consolidata giurisprudenza, da quando vi sia il completamento dei lavori e questi siano visibili, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell’intervento in precedenza assentito e sia dunque giuridicamente configurabile l’inerzia rispetto alla possibilità di ricorrere>>.
Altresì, vanno richiamati i principi elaborati dalla giurisprudenza circa la decorrenza del termine di impugnazione di titoli edilizi in forza dei quali:
   “a) il termine per impugnare il permesso di costruzione edilizia decorre dalla piena conoscenza del provvedimento, che ordinariamente s'intende avvenuta al completamento dei lavori, a meno che (come nel caso di specie) è data prova di una conoscenza anticipata da parte di chi eccepisce la tardività del ricorso;
   b) l’inizio dei lavori segna il dies a quo sella tempestiva proposizione del ricorso laddove si contesti l’an dell’edificazione;
   c) al momento della constatazione della presenza dello scavo è possibile ricorrere enucleando le censure (ivi comprese quelle in ordine all'asserito divieto di nuova edificazione) senza differire il termine di proposizione del ricorso all'avvenuto positivo disbrigo della pratica di accesso agli atti avviata né, a monte, che si possa differire quest'ultima;
   d) la richiesta di accesso, invero, non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso, perché se da un lato, infatti, deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall'altro lato deve parimenti essere salvaguardato l'interesse del titolare del permesso di costruire a che l'esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contraria ai principi ordinamentali".
Se il termine per ricorrere in sede giurisdizionale contro il rilascio del titolo abilitativo decorre dalla data in cui è palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto, ciò si verifica quando è percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto, la sua effettiva incidenza sulla propria posizione giuridica e l’eventuale non conformità alla disciplina urbanistico edilizia.
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0.1 I controinteressati eccepiscono la tardività dell’impugnazione degli 8 titoli abilitativi (concessioni edilizie, permesso di costruire, certificato di agibilità, DIA, puntualmente enunciati al paragrafo D dell’esposizione in fatto), in quanto gli interventi edilizi assentiti sono stati ultimati negli anni 2003/2004, e il confinante non poteva non esserne a conoscenza; allo stesso modo, le due autorizzazioni per l’esercizio dell’attività sono state emesse nel 2000 e nel 2006, e già a quell’epoca l’esponente ha preso cognizione dell’avvio (e dello svolgimento) dell’attività ricettiva.
L’eccezione è fondata.
0.1a Il TAR Campania-Napoli (con sentenza della sez. III – 21/09/2018 n. 5571, che risulta appellata) ha sostenuto che il consolidato orientamento giurisprudenziale in ordine all'impugnativa dei titoli edilizi, è nel senso che il termine per impugnare decorre dal momento in cui divenga percepibile la piena portata dell'intervento medesimo, onde poterne apprezzare l’eventuale lesività dei propri interessi.
Come sostenuto in modo esaustivo da questo TAR (cfr. sez. I – 18/12/2017 n. 1453) <<… per quanto attiene titoli edificatori, lo stesso Giudice d’appello (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 25.10.2017 n. 4931) ha rilevato che “il principio secondo cui, ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione di una concessione edilizia da parte di un proprietario di immobile limitrofo occorre la piena conoscenza della stessa, che si verifica con la consapevolezza del contenuto specifico della concessione o del progetto edilizio ovvero quando la costruzione realizzata rivela in modo certo e univoco le essenziali caratteristiche dell’opera (ex plurimis: C.G.A.R.S. Sez. I, 28.05.2007 n. 421; Consiglio Stato Sez. V, 23.09.2005 n. 5033), va applicato tenendo conto della singola fattispecie e alla luce dei motivi di impugnazione fatti valere dal ricorrente.
Laddove … un soggetto, diverso da quelli cui l’atto è stato rilasciato, impugni un titolo edilizio sulla base dell’asserita divergenza dell’intervento realizzato (o in corso di realizzazione) con quello astrattamente autorizzabile in base alla disciplina urbanistica vigente, deve essere ribadita la regola di giudizio, secondo cui la decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell’edificazione deve essere collegata alla data in cui risulti certa la percepibilità –da parte di chi propone il ricorso– della concreta entità dell’intervento o della sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica.
Di conseguenza, nel caso d’impugnazione del titolo edilizio ordinario, il termine di decadenza −salvo che non venga fornita la prova certa di una conoscenza anticipata o successiva del provvedimento abilitativo− decorre, secondo una consolidata giurisprudenza, da quando vi sia il completamento dei lavori e questi siano visibili, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell’intervento in precedenza assentito e sia dunque giuridicamente configurabile l’inerzia rispetto alla possibilità di ricorrere (cfr. Consiglio di Stato, IV, 23.07.2009, n. 4616; Consiglio di Stato, IV, 10.12.2007, n. 6342)>>.
Nello stesso senso, Cons. Stato, sez. IV, 23.06.2017 n. 3067, che ha richiamato i principi elaborati dalla giurisprudenza circa la decorrenza del termine di impugnazione di titoli edilizi (Cons. Stato, sez. IV, n. 1135 del 2016 e 4701 del 2016), in forza dei quali:
   “a) il termine per impugnare il permesso di costruzione edilizia decorre dalla piena conoscenza del provvedimento, che ordinariamente s'intende avvenuta al completamento dei lavori, a meno che (come nel caso di specie) è data prova di una conoscenza anticipata da parte di chi eccepisce la tardività del ricorso;
   b) l’inizio dei lavori segna il dies a quo sella tempestiva proposizione del ricorso laddove si contesti l’an dell’edificazione;
   c) al momento della constatazione della presenza dello scavo è possibile ricorrere enucleando le censure (ivi comprese quelle in ordine all'asserito divieto di nuova edificazione) senza differire il termine di proposizione del ricorso all'avvenuto positivo disbrigo della pratica di accesso agli atti avviata né, a monte, che si possa differire quest'ultima;
   d) la richiesta di accesso, invero, non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso, perché se da un lato, infatti, deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall'altro lato deve parimenti essere salvaguardato l'interesse del titolare del permesso di costruire a che l'esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contraria ai principi ordinamentali".
0.1b Se il termine per ricorrere in sede giurisdizionale contro il rilascio del titolo abilitativo decorre dalla data in cui è palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto, ciò si verifica quando è percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto, la sua effettiva incidenza sulla propria posizione giuridica e l’eventuale non conformità alla disciplina urbanistico edilizia (TAR Campania-Napoli, sez. VIII – 15/05/2018 n. 3185; Consiglio di Stato, sez. IV – 17/01/2018 n. 245).
0.1c Nella propria memoria di replica del 27/11/2018, parte ricorrente obietta che la percezione della lesione patita non può essere dimostrata in via ipotetica (per cui il Sig. Ma. “non poteva non sapere”) occorrendo la prova rigorosa della “piena conoscenza” da parte di colui che eccepisce la tardività, che nella fattispecie non sarebbe stata fornita dai controinteressati.
Detto ordine di idee non è persuasivo.
0.1d Come sopra sottolineato, la “piena conoscenza” si realizza in coincidenza con il completamento dei lavori, mentre la necessità della “prova” si pone qualora venga dedotta una conoscenza anticipata rispetto alla conclusione delle opere.
Nel caso all’esame, i controinteressati sostengono che i lavori di ristrutturazione contestati sono stati ultimati tra il 2003 e il 2004. La circostanza è comprovata dalle date delle autorizzazioni all’esercizio dell’attività (n. 3 del 23/10/2000 e n. 1 del 03/04/2005) e dei certificati di agibilità (n. 7/2004 e n. 29 del 25/11/2003, pur se il Comune non dispone di copia di quest’ultimo), che giuridicamente e logicamente presuppongono l’intervenuta conclusione degli interventi.
Rispetto alla scansione temporale indicata il ricorrente (il quale è pacificamente proprietario della porzione immobiliare limitrofa, comprendente il mappale 93) non poteva non avvedersi con immediatezza dell’avvenuta realizzazione di un manufatto con caratteristiche diverse da quelle originarie, e con una destinazione d’uso peculiare (ricettiva).
Ciononostante, egli ha atteso diversi anni per proporre impugnazione, mentre era suo onere gravare gli atti abilitativi nel termine decadenziale dall’acquisita conoscenza. Pertanto, il ricorso proposto contro i titoli edilizi (n. 8) e le autorizzazioni all’esercizio dell’attività (n. 2), a circa 7 anni dal rilascio dell’ultimo certificato di agibilità, è irricevibile per tardività (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 21.01.2019 n. 70 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La controversia, derivante dall’impugnazione di un permesso di costruire da parte del vicino che lamenti la violazione delle distanze legali, costituisce una disputa non già tra privati, ma tra privato e p.a., nella quale la posizione del primo –in correlazione all’atto autoritativo abilitativo lesivo- si atteggia a interesse legittimo, con conseguente spettanza della giurisdizione al giudice amministrativo.
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In materia edilizia, la vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è circostanza sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo.
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6. Con il primo motivo d’appello, si deduce l’errore di giudizio in cui sarebbero incorsi i giudici di prime cure nel respingere l’eccezione d’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del TAR.
L’appellante deduce che nella specie si verserebbe in ipotesi di una mera controversia fra proprietari confinanti, avente a oggetto la violazione degli obblighi civilistici in tema di distanze e di costruzioni in aderenza.
7. Il motivo è infondato.
7.1 Va data continuità all’indirizzo giurisprudenziale consolidato per il quale la controversia, derivante dall’impugnazione di un permesso di costruire da parte del vicino che lamenti la violazione delle distanze legali, costituisce una disputa non già tra privati, ma tra privato e p.a., nella quale la posizione del primo –in correlazione all’atto autoritativo abilitativo lesivo- si atteggia a interesse legittimo, con conseguente spettanza della giurisdizione al giudice amministrativo (cfr. Cass. civ., sez. un., 10.06.2004, nr. 11023; Cons. Stato, sez. IV, 06.07.2009, nr. 4300; Id., sez. V, 28.06.2004, nr. 4759; Id., sez. V, 13.01.2004, nr. 46).
8. Ad analoga conclusione deve giungersi sul secondo motivo d’appello, che ripropone l’eccezione d’inammissibilità per difetto di legittimazione attiva al ricorso del ricorrente di primo grado, parte appellata.
8.1 In materia edilizia, la vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è circostanza sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, 06.03.2018, n. 1448).
8.2 Nel caso di specie la documentazione cartografica, fotografica e progettuale –in particolare la relazione tecnica del geom. Pa.– versata in atti attesta la vicinanza e l'identità del contesto territoriale ed urbanistico fra l’immobile del sig. Ma. e quello oggetto delle opere contestate (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 10.09.2018 n. 5307 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In caso d'impugnazione del titolo edilizio in sanatoria, il termine decorre dalla data in cui si abbia conoscenza che, per una determinata opera abusiva già esistente, è stata rilasciata la concessione edilizia in sanatoria.
In conformità alla natura e alla modalità d’esecuzione delle opere, in materia occorre tenere separato il regime d’impugnazione del titolo edilizio “ordinario” da quello applicabile al titolo edilizio “in sanatoria”.
Nel primo caso, il termine di decadenza decorre dal completamento dei lavori, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell'intervento in precedenza assentito; nel secondo caso, il termine decorre dalla data in cui si abbia conoscenza che, per una determinata opera abusiva già esistente, è stata rilasciata la concessione edilizia in sanatoria.
Pertanto, il termine d'impugnazione di un titolo in sanatoria decorre dal momento in cui si conosca la circostanza del rilascio del medesimo atto per una determinata opera già esistente; la cui conoscenza deve essere dimostrata in giudizio al fine di far valere la tardività dell'impugnazione.
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9. Con il terzo motivo d’appello, si deduce l’errore di diritto in cui sarebbe incorso il TAR nel respingere l’eccezione di tardività del ricorso di primo grado.
Limitatamente all’impugnazione dell’autorizzazione in sanatoria n. 68 del 17.07.1998 ed agli annessi pareri favorevoli della Soprintendenza, l’appellante ribadisce la tardività dell’impugnazione.
10. Il motivo è infondato.
10.1 In caso d'impugnazione del titolo edilizio in sanatoria, il termine decorre dalla data in cui si abbia conoscenza che, per una determinata opera abusiva già esistente, è stata rilasciata la concessione edilizia in sanatoria.
10.2 In conformità alla natura e alla modalità d’esecuzione delle opere, in materia occorre tenere separato il regime d’impugnazione del titolo edilizio “ordinario” da quello applicabile al titolo edilizio “in sanatoria”.
Nel primo caso, il termine di decadenza decorre dal completamento dei lavori, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell'intervento in precedenza assentito (cfr. fra le tante, Cons. St., Ad. Plen., 29.07.2011, n. 15; Cons. St., sez. VI, 10.12.2010, n. 8705); nel secondo caso, il termine decorre dalla data in cui si abbia conoscenza che, per una determinata opera abusiva già esistente, è stata rilasciata la concessione edilizia in sanatoria (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 27.12.2007, n. 6674).
10.3 Pertanto, in continuità all’indirizzo giurisprudenziale consolidato, qui condiviso, il termine d'impugnazione di un titolo in sanatoria decorre dal momento in cui si conosca la circostanza del rilascio del medesimo atto per una determinata opera già esistente; la cui conoscenza deve essere dimostrata in giudizio al fine di far valere la tardività dell'impugnazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 21.12.2004, n. 8147; sez. IV, 26.03.2013, n. 1699).
10.4 Nel caso di specie, la parte appellante non ha fornito specifici elementi da cui si possa desumere la piena conoscenza in una data rispetto alla quale il ricorso originario risulterebbe tardivo (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 12.11.2003, n. 7258).
Viceversa, risulta che l’originario ricorrente si è attivato nei termini richiesti dalla giurisprudenza (cfr. ad es. Cons. di Stato, sez. IV, 21.01.2013, n. 322), impugnando l’autorizzazione entro il termine di 60 giorni decorrente dall’ostensione degli atti (avvenuta in data 18.03.2016), in risposta all’istanza d’accesso formulata al Comune (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 10.09.2018 n. 5307 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il solo criterio dello stabile collegamento territoriale con il contesto nel quale è destinato a sorgere l’intervento edilizio contestato non può essere considerato, di per sé, dato sufficiente a dimostrare l’esistenza di un concreto pregiudizio a carico di chi invoca l’annullamento del titolo abilitativo, quanto meno in tutti i casi in cui la modifica del preesistente assetto edilizio non si dimostri ictu oculi, ovvero sulla scorta di sicure basi statistiche tratte dall'esperienza, pregiudizievole per la qualità (urbanistica, paesaggistica, ambientale) dell'area in cui insiste la proprietà del ricorrente, ovvero sia suscettibile di comportarne un deprezzamento commerciale.
Ed infatti, se tali condizioni non si verificano, spetterà a chi agisce in giudizio fornire la dimostrazione dei danni (o delle potenziali lesioni) ricollegabili all'avversata struttura, in quanto, se si volesse aderire a una diversa impostazione e ritenere che i proprietari di immobili in zone confinanti o limitrofe con quelle interessate da un permesso di costruzione siano sempre legittimati ad impugnare i titoli edilizi si giungerebbe ad “elevare un astratto interesse alla legalità a criterio di legittimazione, senza che sia necessario far valere un interesse giuridicamente protetto, per tale via coniando (senza autorizzazione legislativa) una sorta di azione popolare”.
Ancor più di recente, è stato osservato: “Il Collegio ritiene di condividere l'affermata insufficienza del solo requisito della vicinitas a radicare un concreto ed attuale interesse all'impugnazione, pur senza pervenire alla posizione diametralmente opposta che richiedendo la prova di una lesione eccessivamente caratterizzata, si risolverebbe nei fatti in una irragionevole limitazione degli ambiti di tutela in materia edilizia. Ai fini della legittimazione ad agire in presenza di abusi incombe, pertanto, sul ricorrente/interventore la dimostrazione del duplice requisito dello stabile collegamento con il luogo dell'intervento che si afferma abusivo e la allegazione di una lesione che non potrà essere riconosciuta come sussistente solo in ragione del carattere abusivo dell'opera realizzata ma che dovrà essere allegata (e comprovata) anche se come solo eventuale o potenziale ma sulla base di puntuali allegazioni”.
Del resto, si tratta di un orientamento avallato altresì in occasione di molteplici arresti del Consiglio di Stato: “…la sussistenza del requisito della mera vicinitas -in caso di impugnazione di titoli edilizi- non costituisce elemento sufficiente a comprovare la legittimazione a ricorrere e l'interesse al ricorso, occorrendo invece la positiva dimostrazione di un danno che attingerebbe la posizione di colui il quale insorge giudizialmente…il sistema così disegnato è armonico rispetto alla disciplina disegnata anche dal codice civile e dalle leggi speciali succedutesi: a ben guardare, il vicino vede protetta la propria sfera giuridica attraverso la inderogabile disciplina dettata in materia di distanze; ma laddove ipotizzi in suo danno un pregiudizio discendente da altre violazioni ha il dovere di dedurlo e provarlo” con la conseguenza che “la legittimazione al ricorso non può di certo configurarsi allorquando l'instaurazione del giudizio appaia finalizzata a tutelare interessi emulativi, di mero fatto o contra ius, siccome volti nella sostanza a contrastare la libera concorrenza e la libertà di stabilimento”.
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2. Occorre, in primo luogo, esaminare le eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso sollevate dal Comune resistente e dalla società controinteressata, prendendo le mosse da quella relativa alla carenza di interesse che appare logicamente prioritaria.
Il Collegio ritiene che tale eccezione sia fondata, in quanto l’impugnazione non risulta sostenuta da un interesse concreto al ricorso, nel senso chiarito dalla più aggiornata e condivisibile giurisprudenza.
Appare opportuno ripercorrere, seppur sinteticamente, le coordinate ermeneutiche tracciate in proposito dai più recenti arresti, per poi farne applicazione al caso concreto.
Come noto, diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, il solo criterio dello stabile collegamento territoriale con il contesto nel quale è destinato a sorgere l’intervento edilizio contestato non può essere considerato, di per sé, dato sufficiente a dimostrare l’esistenza di un concreto pregiudizio a carico di chi invoca l’annullamento del titolo abilitativo, quanto meno in tutti i casi in cui la modifica del preesistente assetto edilizio non si dimostri ictu oculi, ovvero sulla scorta di sicure basi statistiche tratte dall'esperienza, pregiudizievole per la qualità (urbanistica, paesaggistica, ambientale) dell'area in cui insiste la proprietà del ricorrente, ovvero sia suscettibile di comportarne un deprezzamento commerciale.
Ed infatti, se tali condizioni non si verificano, spetterà a chi agisce in giudizio fornire la dimostrazione dei danni (o delle potenziali lesioni) ricollegabili all'avversata struttura, in quanto, se si volesse aderire a una diversa impostazione e ritenere che i proprietari di immobili in zone confinanti o limitrofe con quelle interessate da un permesso di costruzione siano sempre legittimati ad impugnare i titoli edilizi si giungerebbe ad “elevare un astratto interesse alla legalità a criterio di legittimazione, senza che sia necessario far valere un interesse giuridicamente protetto, per tale via coniando (senza autorizzazione legislativa) una sorta di azione popolare” (in termini: Tar Lombardia, Milano, Sez. II, 04.05.2015, n. 1081; Tar Veneto, Sez. II, 15.02.2018, n. 324).
Ancor più di recente, è stato osservato: “Il Collegio ritiene di condividere l'affermata insufficienza del solo requisito della vicinitas a radicare un concreto ed attuale interesse all'impugnazione, pur senza pervenire alla posizione diametralmente opposta che richiedendo la prova di una lesione eccessivamente caratterizzata, si risolverebbe nei fatti in una irragionevole limitazione degli ambiti di tutela in materia edilizia. Ai fini della legittimazione ad agire in presenza di abusi incombe, pertanto, sul ricorrente/interventore la dimostrazione del duplice requisito dello stabile collegamento con il luogo dell'intervento che si afferma abusivo e la allegazione di una lesione che non potrà essere riconosciuta come sussistente solo in ragione del carattere abusivo dell'opera realizzata ma che dovrà essere allegata (e comprovata) anche se come solo eventuale o potenziale ma sulla base di puntuali allegazioni” (Tar Campania, Salerno, Sez. I, 18.04.2018, nr. 755).
Del resto, si tratta di un orientamento avallato altresì in occasione di molteplici arresti del Consiglio di Stato: “…la sussistenza del requisito della mera vicinitas -in caso di impugnazione di titoli edilizi- non costituisce elemento sufficiente a comprovare la legittimazione a ricorrere e l'interesse al ricorso, occorrendo invece la positiva dimostrazione di un danno che attingerebbe la posizione di colui il quale insorge giudizialmente…il sistema così disegnato è armonico rispetto alla disciplina disegnata anche dal codice civile e dalle leggi speciali succedutesi: a ben guardare, il vicino vede protetta la propria sfera giuridica attraverso la inderogabile disciplina dettata in materia di distanze; ma laddove ipotizzi in suo danno un pregiudizio discendente da altre violazioni ha il dovere di dedurlo e provarlo” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 15.12.2017, n. 5908) con la conseguenza che “la legittimazione al ricorso non può di certo configurarsi allorquando l'instaurazione del giudizio appaia finalizzata a tutelare interessi emulativi, di mero fatto o contra ius, siccome volti nella sostanza a contrastare la libera concorrenza e la libertà di stabilimento” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 22.11.2017, n. 5442) (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 04.09.2018 n. 873 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In quanto proprietari confinanti con l’erigendo fabbricato e soggetti direttamente interessati dall’approvazione del progetto, il termie di impugnazione decorre dalla data di comunicazione o di effettiva piena conoscenza del provvedimento ritenuto lesivo, e non dalla data di pubblicazione del provvedimento medesimo nelle forme di legge.
Va, al riguardo, data continuità all’indirizzo giurisprudenziale qui condiviso a mente del quale “il termine per l’impugnazione di un atto amministrativo per il quale non vi è stata la notificazione o comunicazione decorre dalla piena conoscenza dello stesso da parte dell’interessato".
La “piena conoscenza” coincide con la percezione dell’esistenza del provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidenti la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso.
La consapevolezza dell’esistenza del provvedimento unitamente alla sua lesività integra infatti la sussistenza di una condizione dell’azione, rimuovendo in tal modo ogni ostacolo all’impugnazione dell’atto, determinandosi in tal modo la piena conoscenza indicata dalla norma.
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Le eccezioni sono infondate.
In quanto proprietari confinanti con l’erigendo fabbricato e soggetti direttamente interessati dall’approvazione del progetto, il termie di impugnazione decorre dalla data di comunicazione o di effettiva piena conoscenza del provvedimento ritenuto lesivo, e non –come suppone il Comune– dalla data di pubblicazione del provvedimento medesimo nelle forme di legge.
Va, al riguardo, data continuità all’indirizzo giurisprudenziale qui condiviso a mente del quale “il termine per l’impugnazione di un atto amministrativo per il quale non vi è stata la notificazione o comunicazione decorre dalla piena conoscenza dello stesso da parte dell’interessato".
La “piena conoscenza” coincide con la percezione dell’esistenza del provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidenti la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso.
La consapevolezza dell’esistenza del provvedimento unitamente alla sua lesività integra infatti la sussistenza di una condizione dell’azione, rimuovendo in tal modo ogni ostacolo all’impugnazione dell’atto, determinandosi in tal modo la piena conoscenza indicata dalla norma (cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 08.09.2016 n 3825).
Alla medesima conclusione deve giungersi sull’eccezione di inammissibilità per omessa notificazione all’Agenzia del Demanio.
L’acquisizione dell’opera al patrimonio del demanio è evento successivo alla realizzazione e, ovviamente, all’approvazione del progetto: sicché l’Agenzia al momento della notificazione del ricorso avverso la delibera d’approvazione del progetto non era legittimata passiva del gravame.
Aggiungasi che i ricorrenti, una volta venuti a conoscenza per il deposito degli atti della successiva acquisizione al patrimonio del Demanio, hanno tempestivamente impugnato gli atti ad essa riferibili con motivi aggiunti ritualmente notificati a tutte le Amministrazioni interessate (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 29.08.2018 n. 5071 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In linea generale non sussiste, ai sensi dell’art. 7 della L. 241/1990, l’obbligo di notiziare dell’attivazione del procedimento per il rilascio del titolo edilizio i soggetti viciniori dell’istante i quali, pur essendo legittimati all’impugnazione, non rivestono nemmeno la qualifica di controinteressati in senso tecnico.
Invero, è stato precisato che "ove sia stata proposta una domanda di concessione edilizia, il vicino del richiedente o il soggetto legittimato possono intervenire nel procedimento ed impugnare il provvedimento che accoglie l'istanza, ma non hanno titolo a ricevere l'avviso di avvio del procedimento".
E’ stato altresì puntualizzato che i vicini non sono annoverabili tra i soggetti destinatari della comunicazione ex art. 7 della L. 241/1990, pur quando si tratti di soggetti che si siano in precedenza opposti all’attività edilizia del proprietario confinante, giacché l’estensione ad essi della predetta informativa comporterebbe un aggravio procedimentale in contrasto con i principi di economicità e di efficienza dell’attività amministrativa.
Certamente, il principio generale appena illustrato può subire eccezioni per la specificità e peculiarità della vicenda dalla quale trae giustificazione l’affermazione dell’obbligo comunicativo, come ad esempio nel caso della natura abusiva di un manufatto oggetto di condono –accertata da un giudicato amministrativo– che il Comune avrebbe dovuto demolire.
Ai sensi dell’art. 7 della L. 241/1990, la notizia dell’impulso dato al procedimento deve pervenire ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi, nonché ai soggetti individuati o facilmente individuabili –diversi dai primi– ai quali possa derivare un pregiudizio dallo stesso provvedimento.
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La Società ricorrente censura il provvedimento comunale 18/03/2015, di rilascio del permesso di costruire in sanatoria per la realizzazione del sopralzo di un sottotetto e di un balcone.
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1. Il primo motivo non è suscettibile di positivo apprezzamento.
1.1 In linea generale non sussiste, ai sensi dell’art. 7 della L. 241/1990, l’obbligo di notiziare dell’attivazione del procedimento per il rilascio del titolo edilizio i soggetti viciniori dell’istante i quali, pur essendo legittimati all’impugnazione, non rivestono nemmeno la qualifica di controinteressati in senso tecnico (Consiglio di Stato, sez. IV – 20/07/2017 n. 3573, che richiama sez. VI – 10/04/2014 n. 1718, con la quale aveva precisato che, ove sia stata proposta una domanda di concessione edilizia, il vicino del richiedente o il soggetto legittimato possono intervenire nel procedimento ed impugnare il provvedimento che accoglie l'istanza, ma non hanno titolo a ricevere l'avviso di avvio del procedimento; si veda nello stesso senso TAR Piemonte – sez. II – 26/02/2016 n. 230).
E’ stato altresì puntualizzato che i vicini non sono annoverabili tra i soggetti destinatari della comunicazione ex art. 7 della L. 241/1990, pur quando si tratti di soggetti che si siano in precedenza opposti all’attività edilizia del proprietario confinante, giacché l’estensione ad essi della predetta informativa comporterebbe un aggravio procedimentale in contrasto con i principi di economicità e di efficienza dell’attività amministrativa (cfr. TAR Calabria Catanzaro, sez. II – 21/03/2017 n. 497; TAR Emilia Romagna-Parma – 04/04/2017 n. 127; TAR Lombardia Milano, sez. II – 14/06/2017 n. 1348; TAR Emilia Romagna-Bologna, sez. I – 02/11/2017 n. 722).
1.2 Certamente, il principio generale appena illustrato può subire eccezioni per la specificità e peculiarità della vicenda dalla quale trae giustificazione l’affermazione dell’obbligo comunicativo, come ad esempio nel caso della natura abusiva di un manufatto oggetto di condono –accertata da un giudicato amministrativo– che il Comune avrebbe dovuto demolire (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI – 07/08/2015 n. 3891).
1.3 Ai sensi dell’art. 7 della L. 241/1990, la notizia dell’impulso dato al procedimento deve pervenire ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti e a quelli che per legge debbono intervenirvi, nonché ai soggetti individuati o facilmente individuabili –diversi dai primi– ai quali possa derivare un pregiudizio dallo stesso provvedimento.
Questo Collegio non ritiene che, nel caso di specie, dalle note depositate dalla ricorrente il 29/08/2014 e il 13/02/2015 potessero evincersi chiaramente e univocamente gli effetti dannosi provocati dalle opere nei suoi confronti: in occasione delle due segnalazioni/istanze di accesso, -OMISSIS- non ha fornito sufficienti indicazioni sul punto, avendo fatto riferimento ai lavori in corso (sui quali non aveva dato la necessaria autorizzazione in quanto comproprietaria della copertura), al pericolo di caduta di materiale e alla necessità di verificare il rispetto delle NTA su distanze, altezze e sicurezza.
 Appare insufficiente la generica deduzione di una violazione afferente a interessi pur rilevanti, che non dà conto della rilevante incisione su beni giuridici di appartenenza (e l’effettività e la concretezza dei pregiudizi sono state adeguatamente rappresentate soltanto con la proposizione del ricorso) (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 26.03.2018 n. 341 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Sul termine di impugnazione della sentenza di I grado non notificata.
Secondo la pacifica giurisprudenza del Consiglio di Stato, “Nel caso in cui la sentenza di primo grado non sia stata notificata, l'appello può essere proposto entro e non oltre il termine lungo divisato dall'art. 327 c.p.c., non potendo trovare applicazione l'art. 36, comma 1, t.u. Cons. St., che fa decorrere il termine per la notificazione dell'impugnazione, alternativamente dalla notificazione della decisione amministrativa ovvero dalla data in cui risulti che l'interessato ne ha avuto piena conoscenza; tale disposizione, che in origine disciplinava le modalità di proposizione del ricorso al Consiglio di Stato quale giudice di unico grado, è superata da quella sancita dall'art. 28, comma 2, l. 06.12.1971 n. 1034, che fa riferimento espresso alla sola notificazione della sentenza di primo grado ed implicito, secondo l'unanime giurisprudenza, al decorso del termine lungo in base al richiamato art. 327 c.p.c.”.
In senso conforme, in epoca anche più risalente: “In mancanza della notificazione della sentenza di primo grado è applicabile al ricorso in appello al Consiglio di Stato il termine di un anno dalla pubblicazione della sentenza medesima di cui all'art. 327 c.p.c.”.
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1. La presente controversia riguarda l’impugnazione, da parte del signor Gr.Sa., del provvedimento n. 263 del 26.10.1993 con cui il Sindaco del comune di Bollate (ora comune di Baranzate) gli ha ingiunto la demolizione delle seguenti opere: due scale in metallo, la pavimentazione in piastrelle di un terrazzo e la pavimentazione in calcestruzzo di un piazzale in ghiaia.
2. Il Tar per la Lombardia, sede di Milano, Sezione II, con la sentenza n. 3226 del 05.07.2005 ha:
   a) dichiarato improcedibile il ricorso limitatamente all’impugnazione dell’ordinanza di demolizione nella parte relativa alle scale per intervenuta concessione in sanatoria;
   b) respinto per il resto, nel merito, il ricorso;
   c) compensato tra le parti le spese di lite.
3. Il signor Gr.Sa. ha impugnato la sentenza limitatamente al capo d’interesse, ovvero nella parte in cui ha respinto il ricorso di primo grado avverso l’ingiunzione di demolizione delle opere di pavimentazione di cui in epigrafe.
4. Il Comune di Bollate, dapprincipio, non si è costituito.
5. All’udienza pubblica del 19.01.2017 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.
6. Il Collegio, tuttavia, rilevata d’ufficio ai sensi dell’art. 73, comma 3, ultimo alinea, c.p.a. l’esistenza di una questione da porre a fondamento della decisione, ha riservato la stessa assegnando alle parti termine per il deposito di memorie (ordinanza n. 252/2017).
7. Il signor Gr.Sa. ha depositato la memoria difensiva in data 12.04.2017; il comune di Bollate (ora comune di Baranzate) nella medesima data del 16.02.2017 ha provveduto a depositare l’atto di costituzione in giudizio (chiedendo pronunciarsi l’irricevibilità o l’infondatezza, nel merito, dell’avverso appello, vinte le spese di lite), la memoria difensiva autorizzata ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. e alcuni documenti. Soltanto il comune di Bollate ha replicato con memoria del 20.04.2017.
8. Alla nuova udienza pubblica del 18.05.2017 la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione.
9. Si impone al Collegio la declaratoria di irricevibilità dell’appello per la tardività della notificazione ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a..
9.1. Il Tar per la Lombardia, sede di Milano, Sezione II, ha pronunciato la sentenza n. 3226 in data 05.07.2005.
9.2. La sentenza non risulta essere stata notificata, sicché l’impugnazione avrebbe dovuto essere proposta entro il termine di un anno dalla pubblicazione della medesima, oltre all’eventuale periodo di sospensione feriale dei termini di cui all’art. 1 della legge n. 742 del 1969 (all’epoca -prima della modifica intervenuta a far data dal 01.01.2015 ad opera dell’art. 16 della legge n. 162 del 2014- dal 01 agosto al 15 settembre, per un numero complessivo pari a giorni 46).
9.3. Nel caso di specie, l’atto di appello è stato portato alla notificazione soltanto in data 18.10.2006, oltre quindi il termine consentito, il quale veniva a scadere il giorno 05.10.2006.
9.4. La Difesa dell’appellante chiede la concessione dell’errore scusabile ai sensi dell’art. 37 c.p.a., con conseguente rimessione in termini, adducendo difficoltà di calcolo involgenti modalità di computo complesse e dubbi interpretativi circa il contenuto delle norme di riferimento, soprattutto quelle relative alla sospensione dei termini durante il periodo feriale.
9.5. L’assunto non può essere condiviso.
9.5.1. Secondo la pacifica giurisprudenza del Consiglio di Stato, “Nel caso in cui la sentenza di primo grado non sia stata notificata, l'appello può essere proposto entro e non oltre il termine lungo divisato dall'art. 327 c.p.c., non potendo trovare applicazione l'art. 36, comma 1, t.u. Cons. St., che fa decorrere il termine per la notificazione dell'impugnazione, alternativamente dalla notificazione della decisione amministrativa ovvero dalla data in cui risulti che l'interessato ne ha avuto piena conoscenza; tale disposizione, che in origine disciplinava le modalità di proposizione del ricorso al Consiglio di Stato quale giudice di unico grado, è superata da quella sancita dall'art. 28, comma 2, l. 06.12.1971 n. 1034, che fa riferimento espresso alla sola notificazione della sentenza di primo grado ed implicito, secondo l'unanime giurisprudenza, al decorso del termine lungo in base al richiamato art. 327 c.p.c.” (Consiglio di Stato, sez. IV, 11.12.2001, n. 6192).
In senso conforme, in epoca anche più risalente, Consiglio di Stato, sez. IV, 02.06.1981, n. 430, secondo cui “In mancanza della notificazione della sentenza di primo grado è applicabile al ricorso in appello al Consiglio di Stato il termine di un anno dalla pubblicazione della sentenza medesima di cui all'art. 327 c.p.c.”.
9.5.2. Alla luce dei suddetti arresti giurisprudenziali, pertanto, non possono ravvisarsi le invocate oggettive ragioni di incertezza interpretativa: la questione di diritto è stata affrontata funditus da questo Consiglio di Stato, già in epoca risalente, e mantenuta costante, nella formulazione del principio di diritto, senza contrasti o revirement giurisprudenziali.
Né, del resto, risulta essere stata altrimenti addotta (e documentata), dalla parte istante, l’esistenza dell’altra (alternativa) ragione di concessione della rimessione in termini per errore scusabile, ovvero il grave impedimento di fatto.
10. L’appello, pertanto, va dichiarato irricevibile (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 13.09.2017 n. 4325 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In tema di risarcimento del danno, "il soggetto legittimato all'azione civile è il danneggiato che non necessariamente si identifica con il soggetto passivo del reato in senso stretto, ma è chiunque abbia riportato un danno eziologicamente riferibile all'azione o all'omissione del soggetto attivo del reato (fattispecie relativa a vicino di casa parte civile in processo per abuso edilizio".
In particolare, il proprietario confinante è legittimato a costituirsi parte civile nei procedimenti penali aventi ad oggetto abusi edilizi non soltanto quando siano violate le norme civilistiche che stabiliscono le distanze nelle costruzioni (art. 873 cod. civ.), ma anche nel caso di inosservanza delle regole da osservarsi nelle costruzioni (art. 872 cod. civ.); vale a dire quando la realizzazione dell'abuso edilizio violi non solo le norme, poste a tutela del regolare assetto del territorio, ma anche le norme civilistiche, quali i limiti al diritto di proprietà in tema di distanze, volumetria ed altezza delle costruzioni, essendo in tal caso ipotizzabile un danno patrimoniale che dà luogo all'azione di risarcimento del danno.
E' stato sottolineato che colui che edifica nei modi consentiti è immune da responsabilità nei confronti dei vicini; "le conseguenze sono diverse, invece, se la edificazione sia avvenuta in contrasto con la disciplina concernente l'assetto del territorio: vale a dire se le norme relative all'edilizia, in funzione della tutela degli interessi generali ad un ordinato regime urbanistico e territoriale, quali le limitazioni del volume, dell'altezza, della densità degli edifici, le esigenze dell'igiene e della viabilità, la conservazione dell'ambiente o la tutela delle bellezze naturali garantiscono (sia pure indirettamente) il vantaggio del panorama e, implicitamente, vietano che il panorama sia diminuito od escluso dalle nuove costruzioni. Da siffatte norme dettate nell'interesse pubblico, anche gli interessi privati vengono a beneficiare. La concezione tradizionale, secondo cui le norme urbanistiche, in favore dei privati avvantaggiati, danno luogo ad una situazione di interesse legittimo e dalla lesione di un interesse legittimo non ha origine il diritto al risarcimento del danno, risulta superata dal disposto testuale dell'art. 872, comma 2, cod. civ., da cui scaturisce un diritto soggettivo perfetto, indipendentemente dal fatto che le norme urbanistiche richiamate siano o non integrative del codice civile....".
Sicché "La violazione delle norme di edilizia e di tutela ambientale contenute negli strumenti urbanistici ... è fonte di responsabilità risarcitoria nei confronti dei privati confinanti, dovendosi ravvisare nei loro confronti un danno oggettivo o "in re ipsa": tale danno non consiste solo nel deprezzamento commerciale del bene o nella totale perdita di godimento di esso (aspetti che vengono superati dalla tutela ripristinatoria) ma anche dalla indebita limitazione del pieno godimento del fondo in termini di diminuzione di amenità, comodità e tranquillità, trattandosi di effetti pregiudizievoli egualmente suscettibili di valutazione patrimoniale.
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4. In ordine alla dedotta mancata indicazione nell'atto di costituzione di parte civile della causa petendi e del petitum (terzo motivo di ricorso), l'eccezione era stata già proposta in primo grado.
Il Tribunale, con ordinanza del 05/11/2009, aveva ammesso la parte civile, respingendo le eccezioni difensive, dal momento che l'atto di costituzione conteneva "gli elementi essenziali e sufficienti per individuare, non solo l'entità della pretesa risarcitoria, ma anche i presupposti della stessa: la persona offesa asserisce di essere comproprietaria di un fondo confinante -la circostanza non è contestata-; l'imputazione riguarda un asserito ampliamento di volume con sopraelevazione".
La Corte territoriale, richiamando le statuizioni sul punto del Tribunale, ha ribadito che la costituzione della parte civile era perfettamente ammissibile.
I Giudici di merito hanno fatto corretta applicazione dei principi più volte affermati, in proposito, da questa Corte, secondo cui, in tema di costituzione di parte civile, l'indicazione delle ragioni che giustificano la domanda risarcitoria è funzionale esclusivamente all'individuazione della pretesa fatta valere in giudizio non essendo necessaria un'esposizione analitica della "causa petendi", sicché per soddisfare i requisiti di cui all'art. 78 lett. d), cod. proc. pen., è sufficiente il mero richiamo al capo di imputazione descrittivo del fatto, allorquando il nesso tra il reato contestato e la pretesa risarcitoria azionata risulti con immediatezza (tra le altre: Sez. 6, n. 32705 del 17/04/2014, Coccia, Rv. 260325; sez. 5 n. 22034 del 07/03/2013, Boscolo, Rv. 256500).
Nell'atto di costituzione di parte civile (venendo eccepita una nullità è consentito l'accesso agli atti) erano riportate integralmente le imputazioni dalle quali emergeva chiaramente, come si è visto in precedenza, una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi, al fine, di consentire un incremento volumetrico (sopraelevazione) del fabbricato preesistente; inoltre il Cu. si dichiarava comproprietario, unitamente al figlio Giacomo, di una casa per abitazione, con terreno, posta al confine del fabbricato di proprietà dei geom. Ma. e Si., per il quale era stata presentata la DIA con una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi, realizzando così "un'opera edilizia abusiva che lede i diritti del comparente quale comproprietario del fondo limitrofo".
Il Cu. chiedeva, quindi, avendone titolo per i motivi prima indicati, di costituirsi in giudizio per ottenere il risarcimento del danno-patrimoniale ed extrapatrimoniale- subito a seguito dell'attività illecita posta in essere dagli imputati.
Risultava, pertanto, sufficientemente chiaro dall'atto di costituzione, emergendo dalla esposizione e dal contenuto stesso delle imputazioni, che il Cu. assumeva di essere stato danneggiato dalla sopraelevazione dl fabbricato, confinante con la sua proprietà, eseguita attraverso la presentazione di una DIA in cui era stato rappresentato falsamente lo stato originario del fabbricato medesimo (in modo cioè da farlo apparire come avente la stessa altezza sui lati nord e sud e comunque una altezza maggiore rispetto al fabbricato confinante).
Lamentava, cioè, il Cu., quale proprietario del fondo confinante di essere stato danneggiato dalla condotta illecita (sopraelevazione con incremento volumetrico del fabbricato preesistente) posta in essere dagli imputati (causa petendi) e chiedeva, pertanto di essere risarcito dai danni subiti per effetto di siffatta condotta (petitum).
5. Altrettanto correttamente i Giudici di merito hanno condannato gli imputati al risarcimento dei danni in favore della costituita parte civile, da liquidarsi in separata sede.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, in tema di risarcimento del danno, "il soggetto legittimato all'azione civile è il danneggiato che non necessariamente si identifica con il soggetto passivo del reato in senso stretto, ma è chiunque abbia riportato un danno eziologicamente riferibile all'azione o all'omissione del soggetto attivo del reato (fattispecie relativa a vicino di casa parte civile in processo per abuso edilizio" -cfr. Cass. sez. V n. 5613 dell'11.04.2000-Toscano).
In particolare, il proprietario confinante è legittimato a costituirsi parte civile nei procedimenti penali aventi ad oggetto abusi edilizi non soltanto quando siano violate le norme civilistiche che stabiliscono le distanze nelle costruzioni (art. 873 cod. civ.), ma anche nel caso di inosservanza delle regole da osservarsi nelle costruzioni (art. 872 cod. civ.) - (sez. 3 n. 45285 del 21/10/2009), Vespa, Rv. 245270); vale a dire quando la realizzazione dell'abuso edilizio violi non solo le norme, poste a tutela del regolare assetto del territorio, ma anche le norme civilistiche, quali i limiti al diritto di proprietà in tema di distanze, volumetria ed altezza delle costruzioni, essendo in tal caso ipotizzabile un danno patrimoniale che dà luogo all'azione di risarcimento del danno (sez. 3 n. 10106 del 21/01/2016, Torzini, Rv. 266290; sez. 3 n. 21222 del 04/04/2008, Chianese, Rv. 240044).
E' stato sottolineato (sez. F. del 31/07/2008, Valente, non massimata) che colui che edifica nei modi consentiti è immune da responsabilità nei confronti dei vicini; "le conseguenze sono diverse, invece, se la edificazione sia avvenuta in contrasto con la disciplina concernente l'assetto del territorio: vale a dire se le norme relative all'edilizia, in funzione della tutela degli interessi generali ad un ordinato regime urbanistico e territoriale, quali le limitazioni del volume, dell'altezza, della densità degli edifici, le esigenze dell'igiene e della viabilità, la conservazione dell'ambiente o la tutela delle bellezze naturali garantiscono (sia pure indirettamente) il vantaggio del panorama e, implicitamente, vietano che il panorama sia diminuito od escluso dalle nuove costruzioni. Da siffatte norme dettate nell'interesse pubblico, anche gli interessi privati vengono a beneficiare. La concezione tradizionale, secondo cui le norme urbanistiche, in favore dei privati avvantaggiati, danno luogo ad una situazione di interesse legittimo e dalla lesione di un interesse legittimo non ha origine il diritto al risarcimento del danno, risulta superata dal disposto testuale dell'art. 872, comma 2, cod. civ., da cui scaturisce un diritto soggettivo perfetto, indipendentemente dal fatto che le norme urbanistiche richiamate siano o non integrative del codice civile....".
Sicché "La violazione delle norme di edilizia e di tutela ambientale contenute negli strumenti urbanistici ... è fonte di responsabilità risarcitoria nei confronti dei privati confinanti, dovendosi ravvisare nei loro confronti un danno oggettivo o "in re ipsa": tale danno non consiste solo nel deprezzamento commerciale del bene o nella totale perdita di godimento di esso (aspetti che vengono superati dalla tutela ripristinatoria) ma anche dalla indebita limitazione del pieno godimento del fondo in termini di diminuzione di amenità, comodità e tranquillità, trattandosi di effetti pregiudizievoli egualmente suscettibili di valutazione patrimoniale (Sez. 2, 17.05.2000, n. 6414)".
Per la costituzione di parte civile del proprietario confinante nei procedimenti penali aventi ad oggetto abusi edilizi si è positivamente espressa anche la Corte europea dei diritti dell'uomo (17.07.2007, c. 6970/03, Vitello).
Tanto premesso è indubitabile che dall'abuso edilizio, posto in essere dagli imputati, possa essere derivato, attraverso la sopraelevazione dell'immobile preesistente, un danno alla proprietà confinante sotto il profilo della compressione del diritto al pieno godimento della stessa in termini di visuale ed areazione.
Infine, ineccepibilmente, ha ricordato la Corte di merito che la condanna generica al risarcimento del danno postula per il suo accoglimento l'accertamento di un fatto da ritenersi, alla stregua di un giudizio di probabilità, anche solo potenzialmente produttivo di conseguenze dannose.
E' onere della parte civile dare, poi, la prova, nel separato e susseguente giudizio civile, della sussistenza in concreto del danno e del suo ammontare.
6. La manifesta infondatezza del ricorso non consentendo l'instaurazione di un valido rapporto processuale, preclude la possibilità di rilevare la prescrizione, maturata dopo la sentenza impugnata. Gli stessi ricorrenti rilevano che, risultando il reato commesso in data 25/05/2007 (data di presentazione della DIA), il termine massimo di prescrizione sarebbe maturato il 25/11/2014 (la sentenza della Corte di Appello è stata emessa in data 25/09/2014 e quindi prima del maturare di detto termine).
In ogni caso, non avrebbero potuto venir meno le statuizioni civili: l'art. 578 cod. proc. pen. prevede infatti che, ove nei confronti dell'imputato sia stata pronunciata condanna anche generica, alle restituzioni o al risarcimento dei danni, il giudice di appello e la Corte di cassazione, nel dichiarare la prescrizione, debbano decidere sugli effetti civili.
7. Va, infine, rilevato che l'omessa espressa revoca dell'ordine di demolizione da parte della Corte di Appello, che ha dichiarato estinto per prescrizione il reato di cui all'art. 44, lett. b), d.P.R. 380 del 2001, al quale detto ordine era "collegato", non comporta alcun vizio della sentenza.
Invero, l'estinzione del reato di costruzione abusiva per prescrizione travolge l'ordine di demolizione dell'opera , indipendentemente da una espressa statuizione di revoca, atteso che tale ordine è una sanzione amministrativa di tipo ablatorìo che trova la propria giustificazione nella accessorietà alla sentenza di condanna. La revoca dell'ordine si produce, cioè, ex lege, a prescindere da una esplicita statuizione di revoca (Sez. 3 n. 756 del 02/12/2010, Sicignano, Rv. 249154; sez. 3 n. 10209 del 02/02/2006, Cirillo, Rv. 233673; sez. 3 n. 3099 del 06/10/2000, Bifulco, Rv. 217853) (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 08.03.2017 n. 11051).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Il Collegio, al fine di verificare la sussistenza dell’interesse ad agire, ritiene necessario focalizzare le due condizioni dell’azioni (legittimazione ad agire ed interesse ad agire) alla luce degli arresti della giurisprudenza amministrativa in materia di impugnazione di piani di governo del territorio.
Secondo un preciso orientamento la legittimazione ad impugnare va riconosciuta ai proprietari di fondi confinanti con l'area interessata ad un intervento edilizio in ragione della semplice "vicinitas", trovandosi, il terzo in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dall'edificazione, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale, giacché tale situazione vale a differenziare una posizione di interesse qualificato rispetto al "quisque de populo".
La citata giurisprudenza è stata integrata da pronunce che contemperano il criterio della “vicinitas” con quello dell'interesse ad agire, affermandosi che la legittimazione attiva sussiste ogni qual volta le previsioni del piano territoriale, pur concernenti un'area non di appartenenza del ricorrente, incidano negativamente sul bene di proprietà o in godimento del vicino sì da comprometterne la fruizione o il valore.
Così, si è detto, occorre che dall'approvazione e dall'esecuzione delle scelte urbanistiche derivi al ricorrente un pregiudizio certo e concreto in relazione ai molteplici aspetti e ai vari interessi costitutivi della sua sfera giuridica.
Ai fini del radicamento delle condizioni dell’azione è necessario che per i vicini si verifichi una specifica lesione alla loro sfera giuridica, che si concretizza e si attualizza immediatamente -e quindi a prescindere dalla richiesta e dal rilascio del titolo edilizio- nella sussistenza di un pregiudizio di natura economico patrimoniale comunque derivante per il bene.
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1.- Oggetto principale del presente giudizio sono i provvedimenti con i quali il Comune di Castel di Sangro, in accoglimento delle istanza delle cooperative controinteressate, ha approvato una variante al P.E.E.P. approvato nel 1995.
I ricorrenti, quali assegnatari di una porzione del lotto U6 del P.E.E.P. lamentano che l’invocata variante arrecherebbe un pregiudizio alle potenzialità edificatorie del lotto loro assegnato e ancora da edificare, in termini di riduzione di dimensioni, volumetria e superficie coperta realizzabile.
2.- In via preliminare, il ricorso va dichiarato in parte improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse nei confronti del ricorrente Sa.Pe., il quale ha dichiarato di non avere più interesse alla decisione del ricorso nel merito, per aver effettuato la cessione volontaria al Comune della quota di proprietà delle particelle 1077, 1078 e 1079 e per aver raggiunto con l’ente locale un accordo transattivo.
In simili casi, non avendo né il potere di procedere d’ufficio né quello di sostituirsi al ricorrente nella valutazione dell’interesse ad agire, il giudice è tenuto alla declaratoria dell’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse (v., ex multis, Cons. giust. amm. Reg. Sic. 05.09.2008 n. 708).
3.- Con riferimento agli altri ricorrenti, il Collegio, al fine di verificare la sussistenza dell’interesse ad agire, ritiene necessario focalizzare le due condizioni dell’azioni (legittimazione ad agire ed interesse ad agire) alla luce degli arresti della giurisprudenza amministrativa in materia di impugnazione di piani di governo del territorio.
Secondo un preciso orientamento la legittimazione ad impugnare va riconosciuta ai proprietari di fondi confinanti con l'area interessata ad un intervento edilizio in ragione della semplice "vicinitas", trovandosi, il terzo in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dall'edificazione, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale, giacché tale situazione vale a differenziare una posizione di interesse qualificato rispetto al "quisque de populo" (Cons. Stato Sez. VI 26.07.2001 n. 4123; idem 15.06.2010 n. 3744; Cons. Stato Sez. V 07.05.2008 n. 2086; Cons. Stato Sez. IV 17.09.2012 n. 4926; idem 30.11.2009 n. 7491; 16.03.2010 n. 1535; 20.05.2004 n. 3263).
La citata giurisprudenza è stata integrata da pronunce che contemperano il criterio della “vicinitas” con quello dell'interesse ad agire, affermandosi che la legittimazione attiva sussiste ogni qual volta le previsioni del piano territoriale, pur concernenti un'area non di appartenenza del ricorrente, incidano negativamente sul bene di proprietà o in godimento del vicino sì da comprometterne la fruizione o il valore.
Così, si è detto, occorre che dall'approvazione e dall'esecuzione delle scelte urbanistiche derivi al ricorrente un pregiudizio certo e concreto in relazione ai molteplici aspetti e ai vari interessi costitutivi della sua sfera giuridica (Cons. Stato Sez. IV 24.12.2007 n. 6619; 22.06.2006 n. 3947; idem 10.06.2004 n. 3755; 05.09.2003 n. 4980; 09.11.2010 n. 8364).
Ai fini del radicamento delle condizioni dell’azione è necessario che per i vicini si verifichi una specifica lesione alla loro sfera giuridica, che si concretizza e si attualizza immediatamente -e quindi a prescindere dalla richiesta e dal rilascio del titolo edilizio- nella sussistenza di un pregiudizio di natura economico patrimoniale comunque derivante per il bene (TAR Abruzzo-L'Aquila, sentenza 23.03.2016 n. 178 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Chi può impugnare il permesso di costruire?
Impugnare il permesso di costruire: il Consiglio di Stato chiarisce che oltre al proprietario confinante può farlo anche un operatore economico che risulti realmente danneggiato.
Il Consiglio di Stato con la sentenza 19.11.2015 n. 5278 fornisce ulteriori indicazioni su chi è legittimato a impugnare il permesso di costruire e sul concetto di “vicinitas” .
Nel caso in esame, il titolare di una struttura alberghiera impugna il permesso di costruire con cui una società aveva ottenuto l’autorizzazione a riqualificare un vicino complesso industriale dismesso, attraverso la demolizione e realizzazione di 3 nuovi edifici, uno dei quali destinato ad uso turistico-alberghiero.
Ritenendo detto permesso illegittimo e soprattutto lesivo dei propri interessi (la costruzione di un nuovo albergo nelle vicinanze lo avrebbe danneggiato), il titolare dell’attività avanza ricorso al Tar Abruzzo chiedendo l’annullamento del titolo edilizio.
Sia il Comune che parte resistente sostengono, tra le altre cose, l’illegittimità a procedere da parte del ricorrente.
Il Tar, respingendo le eccezioni sollevate dal Comune e dalla società titolare del permesso di costruire, accoglie il ricorso e annulla il permesso di costruire.
La società resistente e il Comune ricorrono a loro volta al Consiglio di Stato che accoglie il ricorso.
Il Consiglio di Stato si sofferma sulla nozione di “vicinitas”: ad impugnare il permesso di costruire può essere il proprietario di un immobile confinante, adiacente o prospiciente su quell’oggetto dell’intervento assentito oppure da altri soggetti che si trovano in una situazione di “stabile collegamento” con la zona.
Nel corso degli anni il concetto di “vicinitas” si è via via affinato, fino a riconoscere una più ampia platea di soggetti abilitati al ricorso: anche agli operatori economici è consentito far ricorso contro un permesso di costruire cui è correlata un’autorizzazione commerciale, a condizione che siano in grado di dimostrare che l’intervento autorizzato comporterebbe una lesione dei loro diritti.
L’impugnazione del permesso di costruire non deve essere un modo per ostacolare la concorrenza e la libertà di stabilimento e deve essere supportata da valide motivazioni da valutare caso per caso.
Se il nuovo insediamento commerciale serve in tutto o in parte lo stesso bacino di clientela circoscrivibile in un determinato ambito spaziale, può rappresentare un danno per l’operatore alberghiero già presente; se, invece, il bacino di clientela non è facilmente determinabile, il ricorso deve essere considerato come un tentativo di porre limiti alla libera concorrenza.
Nel caso in esame, quindi, in base a una serie di considerazioni, il Consiglio di Stato accoglie il ricorso e conferma la validità del permesso di costruire (commento tratto da www.acca.it).
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MASSIMA
3. Osserva in via preliminare il collegio, in coerenza con la costante giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. da ultimo e per tutte Ad. Plen. 25.02.2014 n. 9), come l'azione di annullamento davanti al giudice amministrativo sia soggetta a tre condizioni fondamentali: il c.d. titolo o possibilità giuridica dell'azione (cioè la posizione giuridica configurabile in astratto da una norma come di interesse legittimo, ovvero come altri dice la legittimazione a ricorrere discendente dalla speciale posizione qualificata del soggetto che lo distingue dal quisque de populo rispetto all'esercizio del potere amministrativo) ; l'interesse ad agire (ex art. 100 c.p.c.) ; la legitimatio ad causam (o legittimazione attiva, discendente dall'affermazione di colui che agisce in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo) .
Tutte le condizioni dell'azione giudiziale anzidette, quindi, devono necessariamente sussistere anche nel caso di impugnativa di titoli edilizi.
Infatti, è ormai ius receptum come l'art. 10 della legge n. 765 del 1967 (che ha novellato in parte qua l'art. 31, comma 9, della legge n. 1150 del 1942) non abbia introdotto un'azione popolare (che consentirebbe a qualsiasi cittadino di impugnare il provvedimento che prevede la realizzazione di un'opera per far valere comunque l'osservanza delle prescrizioni che regolano l'edificazione), ma abbia più semplicemente voluto riconoscere una posizione qualificata e differenziata in favore di chi si trovi in una specifica situazione giuridico-fattuale rispetto all'intervento edilizio assentito, per cui il provvedimento impugnato venga oggettivamente ad incidere la sua posizione sostanziale, determinandone una lesione concreta, immediata e attuale.
E tale assunto, giova evidenziarlo, risulta in oggi ancora più corroborato a seguito dell'intervenuta abrogazione del richiamato art. 31 della legge n. 1150/1942, ad opera dell'art. 136, comma 1, lettera a), del Testo Unico dell'Edilizia.
3.1. Così la giurisprudenza amministrativa ha elaborato al riguardo la nozione di vicinitas riconoscendo, in linea di principio, la legittimazione a contestare in sede giurisdizionale i titoli edilizi, solo a chi sia titolare di immobili nella zona in cui è stata assentita l'edificazione e a coloro che si trovino in una situazione di “stabile collegamento” con la stessa.
La richiamata nozione di vicinitas, peraltro, è stata nel tempo affinata e più adeguatamente specificata nella sua concreta portata attraverso significativi e sostanziali correttivi .
Da un lato, infatti, dopo le prime pronunce tendenti a circoscrivere la legittimazione ad agire ai soli proprietari frontisti, si è progressivamente estesa la platea dei soggetti abilitati al ricorso, riconoscendo un più ampio interesse di zona con riguardo, altresì, alla posizione degli operatori economici che intendano contrastare un titolo edilizio a cui si accompagni una contestuale autorizzazione di natura commerciale.
Dall'altro lato, però, si è sempre più avuto modo di precisare come il semplice dato materiale della vicinitas, non sempre costituisca oggettivo ed incontrovertibile elemento di individuazione della legittimazione e dell'interesse ad agire, dovendosi comprovare il reale pregiudizio che venga a derivare dalla realizzazione dell'intervento assentito, specificando con riferimento alla situazione concreta e fattuale come, perché, ed in quale misura il provvedimento impugnato incida la posizione sostanziale dedotta in causa, determinandone una lesione concreta, immediata e di carattere attuale.
Infatti, una diversa posizione che non tenga conto di una più attenta e oculata disamina della situazione dedotta in causa, al di là della rappresentazione formulata dal ricorrente, finirebbe per avallare una inammissibile sorta di azione popolare nei confronti dell'operato dell'amministrazione, per conseguire l'annullamento di ogni provvedimento che consenta interventi non graditi da parte dei vicini.
3.2. Allo stato attuale, quindi, va osservato come la nozione di vicinitas vada diversamente apprezzata, quanto meno con riguardo alla circostanza per cui :
a) ad impugnare il permesso di costruire sia o meno il titolare di un immobile confinante, adiacente o prospiciente su quello oggetto dell'intervento assentito;
b) ad impugnare il permesso di costruire cui è correlata un'autorizzazione commerciale, sia un operatore economico.
3.3. Invero, nel caso di cui alla lettera a) che precede, la giurisprudenza di questo Consiglio ha più volte precisato con un indirizzo assolutamente prevalente che, ai fini della legittimazione a impugnare un titolo edilizio da parte del proprietario confinante (o di chi si trovi in una posizione analoga), è sufficiente la semplice vicinitas, ossia la dimostrazione di uno stabile collegamento materiale fra l'immobile del ricorrente e quello interessato dai lavori, escludendosi in linea di principio la necessità di dare dimostrazione di un pregiudizio specifico e ulteriore.
Tale pregiudizio, infatti, deve ragionevolmente ritenersi sussistente “in re ipsa in quanto consegue necessariamente dalla maggiore tropizzazzione (traffico, rumore), dalla minore qualità panoramica, ambientale, paesaggistica e dalla possibile diminuzione di valore dell'immobile” ( cfr. da ultimo e per tutte Cons. Stat. Sez IV, 22.09.2014 n. 4764 ed i richiami giurisprudenziali ivi operati) .
Diversamente, nel caso in cui ad impugnare il titolo edilizio non sia il proprietario confinante (o un soggetto che si trovi in posizione analoga) la medesima giurisprudenza, ed in particolare quella di questa Sezione che il collegio pienamente condivide, ha precisato con indirizzo pressoché univoco che il mero criterio della vicinitas riguardato in senso solo materiale non può di per sé radicare la legittimazione al ricorso giurisdizionale “prescindendo dal generale principio dell'interesse ad agire in relazione alla lesione concreta, attuale e immediata della posizione sostanziale dell'interessato…….., presupponendo altresì la detta legittimazione la specificazione, con riferimento alla situazione concreta e fattuale del come, del perché ed in quale misura il provvedimento impugnato si rifletta sulla propria posizione sostanziale, determinandone una lesione concreta, immediata e di carattere attuale” (Sez. IV 5.11.2004 n. 7245; 17.09.2012 n. 4924; 27.01.2012 n. 420; 30.11.2010 n. 8364; 04.12.2007 n. 6157) .
Ed al riguardo è stato aggiunto “che la sussistenza dell'interesse ad agire deve essere valutata in astratto, con riferimento al contenuto della domanda, e non secundum eventum litis, e che requisiti imprescindibili per la configurazione di questa condizione dell'azione sono il suo carattere personale, la sua attualità e la sua concretezza…… per cui la lesione arrecata dal provvedimento impugnato deve essere effettiva, nel senso che dall'esecuzione di esso discenda in via immediata e diretta un danno certo alla sfera giuridica della ricorrente,ovvero potenziale, intendendosi come tale, però, quello che sicuramente (o molto probabilmente) si verificherà in futuro” (Sez. IV 30.11.2010 n. 8364) .
Infatti, ”al fine di evitare il proliferare di ricorsi non effettivamente rispondenti al principio della tutela di un interesse qualificato……… in concreto devono ritenersi titolati alla impugnativa solo i soggetti che possono lamentare una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio per effetto della realizzazione dell'intervento controverso……. in termini, ad esempio, di deprezzamento del valore del bene o di concreta compromissione del diritto alla salute ed all'ambiente” (Sez. IV 17.09.2012 n. 4924) .
Ed in questo senso, la giurisprudenza della Sezione ha avuto modo di precisare ulteriormente che mentre la comprovata vicinitas è elemento sufficiente a legittimare l’impugnativa di un titolo edilizio da parte del proprietario confinante, non può viceversa “ambire alla stessa tutela il proprietario confinante con l'edificio a sua volta confinante con quello oggetto di intervento edilizio, in quanto ciò determinerebbe una vera e propria sostituzione processuale, in violazione dell'articolo 181 c.p.c., secondo il quale nessuno può far valere in giudizio in nome proprio un editto altrui se non nei casi espressamente previsti dalla legge” (Sez. IV 01.07.2013 n. 3543) .
3.4. Nel caso in cui ad impugnare il permesso di costruire correlato ad una autorizzazione commerciale sia un operatore economico, il requisito della vicinitas ha poi subito una peculiare elaborazione da parte della giurisprudenza di questo Consiglio .
In particolare il criterio dello stabile “collegamento territoriale” che deve legare il ricorrente all'area di operatività del controinteressato per poterne qualificare la posizione processuale e conseguentemente il diritto di azione, deve essere riguardato in un'ottica più ampia rispetto a quella usuale.
Così il concetto di vicinitas nella contestazione di una struttura commerciale, “si specifica identificandosi nella nozione di stesso bacino d'utenza della concorrente, tale potendo essere ritenuto anche con un raggio di decine di chilometri” (cfr. tra le tante Cons. St. Sez. IV 12.09.2007 n. 4821; 20.11.2007 n. 6613) .
Pertanto, nell'ipotesi in cui ad impugnare il permesso di costruire sia il titolare di una struttura di vendita, affinché il suo interesse processuale possa qualificarsi personale, attuale e diretto, deve potersi ravvisare la coincidenza, totale o quanto meno parziale, del bacino di clientela, tale da poter oggettivamente determinare un'apprezzabile calo del volume d'affari del ricorrente.
In sostanza, l'insediamento commerciale realizzato ex novo nella zona può considerarsi pregiudizievole e radicare un interesse tutelabile, quando venga a servire oggettivamente in tutto o in parte uno stesso bacino di clientela, oggettivamente circoscrivibile in un determinato ambito spaziale.
Così, la legittimazione al ricorso non può di certo configurarsi allorquando l'instaurazione del giudizio appaia finalizzata a tutelare interessi emulativi, di mero fatto o contra ius, siccome volti nella sostanza a contrastare la libera concorrenza e la libertà di stabilimento.
E ciò in coerenza con la funzione svolta dalle condizioni dell'azione nei processi di parte, innervati come sono dal principio della domanda e dal suo corollario rappresentato dal principio dispositivo; sul punto va richiamata la tesi (corroborata dalla più recente giurisprudenza nelle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, cfr. 22.04.2013 n. 9685), secondo cui tali condizioni (ed in particolare il titolo e l'interesse ad agire), assolvono una funzione di filtro in chiave deflattiva delle domande proposte al giudice, fino ad assumere l'aspetto di un controllo di meritevolezza dell'interesse sostanziale in gioco, alla luce dei valori costituzionali ed internazionali rilevanti, desumibili dagli articoli 24 e 111 della Costituzione.
Ne consegue che il riconoscimento della legittimazione ad agire non è genericamente ammesso nei confronti di tutti gli esercenti commerciali, ma è subordinato al riconoscimento di determinati presupposti, e ciò al fine di poter ritenere giuridicamente rilevante, nonché qualificato e differenziato, l'interesse all'impugnazione.
Pertanto, è necessario che l’operatore economico che intende impugnare un titolo edilizio a cui accede una valida e formale autorizzazione commerciale eserciti nelle immediate adiacenze, che l’attività commerciale esercitata sia dello stesso tipo in tutto o in parte di quella relativa ai provvedimenti in contestazione, e che le due attività vengano a servire uno stesso bacino di clientela oggettivamente circoscritto o comunque circoscrivibile con sufficiente certezza (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 19.11.2015 n. 5278 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Per l'impugnazione da parte del terzo occorre la conoscenza cartolare del titolo edilizio e dei suoi allegati progettuali o, in alternativa, il completamento dei lavori, che disveli in modo certo e univoco le caratteristiche essenziali dell'opera, l'eventuale non conformità della stessa rispetto alla disciplina urbanistica, l'incidenza effettiva sulla posizione giuridica del terzo.
In ogni caso, nel dubbio, deve comunque farsi applicazione degli artt. 24 e 113 Cost., per i quali la tutela in giudizio dei diritti e interessi legittimi è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.
E’ stato però ritenuto in giurisprudenza che, nel caso in cui si contesti l'edificabilità stessa del terreno non si possa attendere il completamento dell'opera, né possa riconoscersi al terzo la libertà di decidere, se e quando accedere agli atti, e ciò a tutela del principio di certezza dei rapporti giuridici, non potendo lasciarsi il soggetto titolare di un permesso edilizio nella perpetua incertezza circa la sorte del proprio titolo, perché, nelle more, il ritardo nell'impugnazione si risolverebbe in un danno aggiuntivo connesso all'ulteriore avanzamento dei lavori che ex post potrebbero essere dichiarati illegittimi. Il principio della certezza delle situazioni giuridiche è infatti posto a tutela di tutte le parti direttamente o indirettamente interessate al provvedimento, compreso il soggetto titolare del permesso di costruire.
Il diritto del terzo alla piena conoscenza della documentazione amministrativa, è uno strumento che il terzo ha l'onere di attivare non appena abbia contezza od anche il ragionevole sospetto che l'attività materiale pregiudizievole, che si compie sotto i suoi occhi, sia sorretta da un titolo amministrativo abilitante, non conosciuto o non conosciuto sufficientemente.
E’ stato quindi ritenuto in giurisprudenza che nel sistema delle tutele, il diritto di accesso e le modalità del suo esercizio, in mancanza di una completa ed esaustiva conoscenza del provvedimento, costituiscono fattori che, così come il completamento dei lavori ed il tipo dei vizi deducibili in relazione a tale completamento, concorrono ad individuare, con riferimento al caso concreto, il punto di equilibrio tra i principi di effettività e satisfattività da una parte, e quelli di certezza delle situazioni giuridiche e legittimo affidamento dall'altra.
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Nell'ordinamento vigente la c.d. "vicinitas", cioè la situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento edilizio assentito, è sufficiente a radicare la legittimazione a ricorrere dei confinanti, non essendo necessario che la parte ricorrente alleghi e provi anche di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo, atteso che la realizzazione di interventi edificatori, che comportino contra legem l'alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, deve ritenersi pregiudizievole in re ipsa: non è pertanto necessaria la prova di un danno specifico, in quanto il danno a tutti i membri di quella collettività è insito nella violazione edilizia.
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Come è noto, la giurisprudenza ritiene che per l'impugnazione da parte del terzo occorre la conoscenza cartolare del titolo edilizio e dei suoi allegati progettuali o, in alternativa, il completamento dei lavori, che disveli in modo certo e univoco le caratteristiche essenziali dell'opera, l'eventuale non conformità della stessa rispetto alla disciplina urbanistica, l'incidenza effettiva sulla posizione giuridica del terzo (cfr. TAR Lazio Sez. II 07/07/2015 n. 9046; Consiglio di Stato, Ad. Pen. 29.07.2011, n. 15; sez. VI, 16.09.2011, n. 5170; V n. 3777 del 27.06.2012).
In ogni caso, nel dubbio, deve comunque farsi applicazione degli artt. 24 e 113 Cost., per i quali la tutela in giudizio dei diritti e interessi legittimi è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento (Consiglio di Stato n. 2781 del 2014).
E’ stato però ritenuto in giurisprudenza che, nel caso in cui si contesti l'edificabilità stessa del terreno non si possa attendere il completamento dell'opera, né possa riconoscersi al terzo la libertà di decidere, se e quando accedere agli atti, e ciò a tutela del principio di certezza dei rapporti giuridici, non potendo lasciarsi il soggetto titolare di un permesso edilizio nella perpetua incertezza circa la sorte del proprio titolo, perché, nelle more, il ritardo nell'impugnazione si risolverebbe in un danno aggiuntivo connesso all'ulteriore avanzamento dei lavori che ex post potrebbero essere dichiarati illegittimi. Il principio della certezza delle situazioni giuridiche è infatti posto a tutela di tutte le parti direttamente o indirettamente interessate al provvedimento, compreso il soggetto titolare del permesso di costruire (Consiglio di Stato n. 2959 del 2014).
Il diritto del terzo alla piena conoscenza della documentazione amministrativa, è uno strumento che il terzo ha l'onere di attivare non appena abbia contezza od anche il ragionevole sospetto che l'attività materiale pregiudizievole, che si compie sotto i suoi occhi, sia sorretta da un titolo amministrativo abilitante, non conosciuto o non conosciuto sufficientemente.
E’ stato quindi ritenuto in giurisprudenza che nel sistema delle tutele, il diritto di accesso e le modalità del suo esercizio, in mancanza di una completa ed esaustiva conoscenza del provvedimento, costituiscono fattori che, così come il completamento dei lavori ed il tipo dei vizi deducibili in relazione a tale completamento, concorrono ad individuare, con riferimento al caso concreto, il punto di equilibrio tra i principi di effettività e satisfattività da una parte, e quelli di certezza delle situazioni giuridiche e legittimo affidamento dall'altra (Consiglio di Stato IV n. 322 del 21.01.2013).
Nel caso di specie, i lavori sono iniziati il 04.10.2006 e sono terminati il 20.11.2006; nel cantiere non è stato apposto il cartello dal quale desumere gli estremi dell’autorizzazione e della data di inizio/fine lavori; l’istanza di accesso è stata inoltrata al Comune di Costa Volpino il 24.11.2006, a distanza di soli 4 giorni dalla data del completamento dei lavori ed il Comune ha rilasciato la copia degli atti a distanza di mesi, dopo reiterate richieste da parte dell’interessato; la mancata indicazione dell’esistenza di un titolo autorizzatorio sul cantiere non consentivano al ricorrente neppure di valutare se l’intervento fosse stato previamente autorizzato o se fosse abusivo, né di conoscere se pur realizzato in prossimità delle mura perimetrali del cimitero, ricadesse nella fascia di rispetto del cimitero, e se fosse stato autorizzato dal Consiglio Comunale ai sensi dell’art. 388 c. 5 del T.U. delle sanitarie, né se fosse compatibile con la destinazione urbanistica dell’area.
In sostanza, prima dell’esercizio del diritto di accesso il ricorrente non disponeva di alcun elemento certo sul quale fondare la propria pretesa in sede giurisdizionale, con la conseguenza che imporgli la proposizione di un ricorso “veramente al buio” tenuto conto dei connessi oneri che comporta, appare oggettivamente sproporzionato e lesivo dei suoi diritti ed interessi legittimi.
Appare quindi corretta la decisione del primo giudice che ha respinto l’eccezione di tardività del ricorso di primo grado, tenuto anche conto del principio espresso in precedenza secondo cui, in ogni caso, nel dubbio, deve farsi applicazione degli artt. 24 e 113 Cost., per i quali la tutela in giudizio dei diritti e interessi legittimi è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.
L’eccezione deve essere pertanto respinta.
Anche l’eccezione di difetto di legittimazione attiva è destituita di fondamento.
Nell'ordinamento vigente la c.d. "vicinitas", cioè la situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento edilizio assentito, è sufficiente a radicare la legittimazione a ricorrere dei confinanti, non essendo necessario che la parte ricorrente alleghi e provi anche di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo, atteso che la realizzazione di interventi edificatori, che comportino contra legem l'alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, deve ritenersi pregiudizievole in re ipsa (cfr., tra le tante, Cons. Stato sez. IV 12.03.2015 n. 1315; Cons. Stato sez. IV 09.09.2014 n. 4547): non è pertanto necessaria la prova di un danno specifico, in quanto il danno a tutti i membri di quella collettività è insito nella violazione edilizia (cfr. Cons. Stato sez. VI 11/09/2013 n. 4493; Cons. Stato Sez. IV 04/06/2013 n. 3055).
Nel caso di specie, l’appellato, ricorrente in primo grado, ha dimostrato di risiedere a pochissima distanza dalla stazione radio base, circostanza che consente di riconoscergli la legittimazione attiva all’impugnativa.
L’eccezione deve essere pertanto respinta (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 17.11.2015 n. 5257 - link a www.giustizia-amministratva.it).

EDILIZIA PRIVATA: I ricorrenti non possono coltivare alcun interesse nell'impugnare gli atti di assenso relativi all’apertura del nuovo accesso carraio servente la proprietà limitrofa.
Essi non hanno indicato, nei propri atti difensivi, quale specifico loro interesse e/o posizione giuridica viene pregiudicata dall’apertura dell’accesso carraio nell’ambito della proprietà del loro vicino confinante.
E’ del resto evidente, in proposito, che nessuna posizione legittimante, per questa parte del gravame, può discendere dalla loro posizione di vicinitas (quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati) rispetto al fondo confinante: se tale posizione può, invero, radicare l’interesse all’impugnazione nei confronti degli atti di assenso di un’opera edilizia realizzata nel fondo confinante, senza necessità di offrire neanche un principio di prova in ordine al pregiudizio paventato (ciò, in linea con l’orientamento della giurisprudenza amministrativa, secondo cui “la mera vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario dare dimostrazione di uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo”), analogamente non può dirsi allorché si contesti non la realizzazione di un’opera edilizia ma, più largamente, l’ampliamento della sfera giuridica soggettiva del confinante quale derivante da altri e diversi atti di assenso dell’amministrazione.
Se infatti può ben dirsi che la realizzazione di interventi che comportano un’alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio possa risultare pregiudizievole per il vicino anche “in re ipsa” (in quanto consegue necessariamente dalla maggiore tropizzazione, dalla minore qualità panoramica, ambientale, paesaggistica e/o dalla possibile diminuzione di valore dell’immobile), altrettanto non può con certezza dirsi –in assenza di un’apposita dimostrazione dell’effettivo pregiudizio che ne deriva– quando si tratta di provvedimenti amministrativi che, di per sé, non determinano un diverso assetto edilizio della zona, come nell’ipotesi (che viene qui in considerazione) dell’autorizzazione all’apertura di un nuovo accesso carraio presso il fondo del vicino.
In tali circostanze, quindi, la semplice prossimità non può, di per sé, essere considerata elemento sufficiente a fondare l'interesse al ricorso, ma ad essa dovrà aggiungersi un elemento ulteriore, costituito dal fatto che dal provvedimento ampliativo in favore del vicino possa derivare un peggioramento della situazione patrimoniale o personale del ricorrente; ciò, anche per evitare che lo strumento del ricorso giurisdizionale possa impropriamente assumere risvolti unicamente emulativi.
Occorrerà, pertanto, l'allegazione e la prova di uno specifico e concreto pregiudizio riveniente ai suoli in proprietà degli istanti per effetto degli atti impugnati dai quali, per definizione, quei suoli non sono incisi direttamente. Ma nel caso di specie, come detto, i ricorrenti non hanno fornito alcuna prova del pregiudizio che loro deriverebbe dall’apertura del passo carrabile presso la proprietà del loro vicino, così lasciando nell’ombra, in parte qua, il pregiudiziale aspetto della loro legittimazione ad agire.
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4. Il ricorso introduttivo, nonché i motivi aggiunti, devono invece essere dichiarati inammissibili nella parte in cui hanno impugnato gli atti di assenso relativi all’apertura del nuovo accesso carraio servente la proprietà Ga..
Come segnalato dal Collegio nel corso della pubblica udienza di discussione del 29.09.2015, infatti, i ricorrenti non possono coltivare alcun interesse per simile contestazione. Essi non hanno indicato, nei propri atti difensivi, quale specifico loro interesse e/o posizione giuridica viene pregiudicata dall’apertura dell’accesso carraio nell’ambito della proprietà del loro vicino confinante.
E’ del resto evidente, in proposito, che nessuna posizione legittimante, per questa parte del gravame, può discendere dalla loro posizione di vicinitas (quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati) rispetto al fondo confinante: se tale posizione può, invero, radicare l’interesse all’impugnazione nei confronti degli atti di assenso di un’opera edilizia realizzata nel fondo confinante, senza necessità di offrire neanche un principio di prova in ordine al pregiudizio paventato (ciò, in linea con l’orientamento della giurisprudenza amministrativa, secondo cui “la mera vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario dare dimostrazione di uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo”: così, tra le tante, di recente, TAR Emilia Romagna-Bologna, sez. I, sent. n. 699 del 2015; Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 4764 del 2014), analogamente non può dirsi allorché si contesti non la realizzazione di un’opera edilizia ma, più largamente, l’ampliamento della sfera giuridica soggettiva del confinante quale derivante da altri e diversi atti di assenso dell’amministrazione.
Se infatti può ben dirsi che la realizzazione di interventi che comportano un’alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio possa risultare pregiudizievole per il vicino anche “in re ipsa” (in quanto consegue necessariamente dalla maggiore tropizzazione, dalla minore qualità panoramica, ambientale, paesaggistica e/o dalla possibile diminuzione di valore dell’immobile), altrettanto non può con certezza dirsi –in assenza di un’apposita dimostrazione dell’effettivo pregiudizio che ne deriva– quando si tratta di provvedimenti amministrativi che, di per sé, non determinano un diverso assetto edilizio della zona, come nell’ipotesi (che viene qui in considerazione) dell’autorizzazione all’apertura di un nuovo accesso carraio presso il fondo del vicino.
In tali circostanze, quindi, la semplice prossimità non può, di per sé, essere considerata elemento sufficiente a fondare l'interesse al ricorso, ma ad essa dovrà aggiungersi un elemento ulteriore, costituito dal fatto che dal provvedimento ampliativo in favore del vicino possa derivare un peggioramento della situazione patrimoniale o personale del ricorrente; ciò, anche per evitare che lo strumento del ricorso giurisdizionale possa impropriamente assumere risvolti unicamente emulativi.
Occorrerà, pertanto, l'allegazione e la prova di uno specifico e concreto pregiudizio riveniente ai suoli in proprietà degli istanti per effetto degli atti impugnati dai quali, per definizione, quei suoli non sono incisi direttamente. Ma nel caso di specie, come detto, i ricorrenti non hanno fornito alcuna prova del pregiudizio che loro deriverebbe dall’apertura del passo carrabile presso la proprietà del loro vicino, così lasciando nell’ombra, in parte qua, il pregiudiziale aspetto della loro legittimazione ad agire (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 12.11.2015 n. 1557 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Titoli edilizi. Impugnazione Vicinitas sufficiente.
Ai fini del riconoscimento della sussistenza delle condizioni che legittimano all'impugnazione di singoli titoli edilizi, vale il principio della sufficienza della sola vicinitas, con esclusione di qualunque indagine volta ad accertare, in concreto, l'esistenza di un obiettivo pregiudizio per il soggetto che agisce in giudizio.
È quanto hanno ribadito i giudici della I Sez. del TAR Liguria con la sentenza 17.09.2015 n. 746.
Circa, poi, l'eccezione di inammissibilità della domanda di annullamento della Dia i giudici amministrativi genovesi hanno richiamato il comma 6-ter dell'art.19 della legge n. 241/1990, aggiunto dall'art. 6, comma 1, lett. c), del dl n. 138/2001, che espressamente prevede che la Dia non costituisce un provvedimento tacito direttamente impugnabile.
È inoltre previsto, al secondo periodo del comma citato, che «gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all' art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 02.07.2010, n. 104». Pertanto la tutela del terzo che si ritiene leso dalla Dia, atto dichiaratamente non provvedimentale, potrebbe essere affidata esclusivamente a meccanismi sollecitatori della pubblica amministrazione e, in sede giurisdizionale, all'attivazione dello speciale rito del silenzio.
Se si prende, inoltre, in considerazione l'esclusività del rimedio giurisdizionale approntato dal legislatore, va altresì esclusa, secondo i giudici liguri, «l'ammissibilità dell'azione intesa a sindacare il mancato esercizio dei poteri inibitori che competono all'amministrazione».
Non è, infine, possibile ipotizzare nel caso sottoposto all'attenzione del tribunale amministrativo ligure, neppure, d'altronde, la sua convertibilità in azione avverso il silenzio, poiché non risulta che fosse stata presentata alcuna istanza diretta a sollecitare l'esercizio dei poteri inibitori suddetti e conseguentemente non è possibile ipotizzare nella fattispecie un'ipotesi di silenzio inadempimento censurabile con il ricorso ex art. 31 cod. proc. amm. (articolo ItaliaOggi Sette del 12.10.2015).
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MASSIMA
1) La ricorrente, proprietaria di una porzione di un fabbricato in Pieve Ligure e residente in altro immobile sito nello stesso Comune, agisce per conseguire l’annullamento della denuncia di inizio attività (d.i.a.) e degli atti presupposti aventi ad oggetto un intervento di demolizione e ricostruzione, con ampliamento volumetrico, della porzione dello stesso fabbricato di proprietà del controinteressato.
Come già precisato in premessa, l’intervento in questione comporta la sopraelevazione di un piano della parte di immobile del controinteressato che, in conseguenza, si eleverà per due piani fuori terra, sovrastando la porzione di cui è proprietaria la ricorrente.
In alternativa all’azione di annullamento, l’esponente chiede che sia accertata l’illegittimità del comportamento del Comune che non ha esercitato i poteri inibitori nei confronti della d.i.a. asseritamente illegittima.
2) In via preliminare, la difesa del controinteressato eccepisce l’inammissibilità del ricorso per mancanza di interesse ad agire.
Infatti, la proprietà immobiliare della ricorrente, destinata a box auto, non sarebbe in alcun modo pregiudicata, né in termini di funzionalità né di valore commerciale, dal contestato intervento edificatorio.
L’interesse all’impugnazione, peraltro, non potrebbe fondarsi sulla circostanza di essere residente nello stesso Comune, stante la notevole distanza che separa l’abitazione della ricorrente dall’immobile del controinteressato.
L’eccezione contrasta con l’orientamento giurisprudenziale secondo cui, nel caso di impugnazione di singoli titoli edilizi, vale il principio della sufficienza, ai fini del riconoscimento della sussistenza delle condizioni che legittimano all’impugnazione, della sola vicinitas, con esclusione di qualunque indagine volta ad accertare, in concreto, l’esistenza di un obiettivo pregiudizio per il soggetto che agisce in giudizio (cfr., fra le ultime, Cons. Stato, sez. IV, 13.03.2014, n. 1217; TAR Lazio, Latina, sez. I, 30.09.2014, n. 752).
Non ravvisando ragioni per discostarsi da tale consolidato orientamento, il Collegio ritiene che l’eccezione in parola debba essere disattesa, poiché l’interesse all’impugnazione della ricorrente deriva dall’evidente vicinitas tra l’immobile di proprietà e quello che forma oggetto del contestato intervento edificatorio (si tratta, anzi, di due porzioni di un fabbricato unico).
3) E’ fondata, invece, l’eccezione di inammissibilità della domanda di annullamento della d.i.a.
Il comma 6-ter dell’art. 19 della legge n. 241/1990, aggiunto dall’art. 6, comma 1, lett. c), del d.l. n. 138/2001, prevede espressamente, infatti, che la d.i.a. non costituisce un provvedimento tacito direttamente impugnabile.
E’ inoltre previsto, al secondo periodo del comma citato, che “gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 02.07.2010, n. 104”.
In forza di tali previsioni, pacificamente applicabili ratione temporis nella vicenda che forma oggetto della controversia, la tutela del terzo che si ritiene leso dalla d.i.a., atto dichiaratamente non provvedimentale, è affidata esclusivamente a meccanismi sollecitatori della pubblica amministrazione e, in sede giurisdizionale, all’attivazione dello speciale rito del silenzio.
Nel caso in esame, pertanto, la possibilità di esperire l’azione di annullamento della d.i.a. deve essere esclusa direttamente in forza della previsione legislativa.
Considerando l’esclusività del rimedio giurisdizionale approntato dal legislatore, va altresì esclusa l’ammissibilità dell’azione intesa a sindacare il mancato esercizio dei poteri inibitori che competono all’amministrazione.
Non si può neppure ipotizzare, d’altronde, la sua convertibilità in azione avverso il silenzio, poiché non risulta che fosse stata presentata alcuna istanza diretta a sollecitare l’esercizio dei poteri inibitori suddetti e non può, in conseguenza, configurarsi nella fattispecie un’ipotesi di silenzio inadempimento censurabile con il ricorso ex art. 31 cod. proc. amm.
Per tali ragioni, deve essere dichiarata inammissibile l’azione proposta avverso la d.i.a..

EDILIZIA PRIVATA: Sulla acquiescenza del titolo edilizio ritirato.
La circostanza che la ricorrente abbia inizialmente interloquito con gli uffici comunali sull’importo del contributo di costruzione, e poi abbia pagato gran parte della somma richiesta dal Comune, non determina alcuna acquiescenza.
Perché vi possa essere acquiescenza occorre che il privato sia perfettamente libero da timori o aspettative. Quando invece l’esecuzione di un obbligo imposto dall’amministrazione sia anche la condizione per ottenere un vantaggio immediato (ad esempio, il rilascio del titolo edilizio) o per non perdere vantaggi futuri (ad esempio, la proroga del titolo edilizio, o l’approvazione di varianti) è evidente che non vi è affatto una piena accettazione della volontà dell’amministrazione, ma solo una scelta dettata dall’opportunità di rinviare a un momento successivo l’inizio della controversia.
In questo caso, opera semplicemente il termine di prescrizione, che per i diritti di natura economica collegati a titoli edilizi è quello ordinario decennale. Una conseguenza secondaria dell’attesa del privato riguarda la data di decorrenza degli interessi legali sulle somme di cui è chiesta la restituzione: poiché il rinvio della controversia corrisponde anche a un’utilità per il privato stesso, gli interessi potranno decorrere solo dalla notifica del ricorso.
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1. Il Comune di Arcene ha rilasciato alla società ricorrente E.A.srl il permesso di costruire n. 4 del 14.04.2011, autorizzando la realizzazione di 3 edifici per un totale di 42 appartamenti nel PL “La Fornace”. Il contributo di costruzione (€ 197.535,97) è stato calcolato tenendo conto anche della superficie destinata ad autorimesse e aree di manovra (1.870,63 mq).
2. La ricorrente ha versato € 49.384 al momento del rilascio del titolo edilizio, e ha ottenuto la rateizzazione del resto (v. provvedimento del responsabile dell’Ufficio Tecnico del 22.03.2011), con applicazione degli interessi legali, come previsto dalla deliberazione giuntale n. 20 del 09.03.2011.
La restituzione doveva avvenire in dieci rate, ciascuna di importo pari a € 15.324, da corrispondere a intervalli trimestrali tra il 22.07.2011 e il 22.10.2013.
A garanzia della restituzione la ricorrente ha presentato una polizza fideiussoria emessa da Atradius Credit Insurance NV per un valore pari a € 192.598.
3. La ricorrente ha versato per intero le prime quattro rate, ma senza rispettare, per la quarta, la scadenza prevista. Dopo il 13.06.2012 (data di pagamento della quarta rata) la ricorrente ha effettuato altri versamenti parziali, e ha quindi interrotto ogni pagamento.
Secondo la ricorrente, il contributo di costruzione, ricalcolato escludendo la superficie destinata ad autorimesse e non computando la suddetta superficie ai fini dell’individuazione della classe degli edifici, sarebbe pari a € 97.949,90. Una volta computati gli interessi per la rateizzazione, l’importo definitivo risulterebbe pari a € 98.394,35.
Questa somma era già stata interamente corrisposta alla data del 13.06.2012. Rispetto all’importo dovuto, la ricorrente avrebbe versato un esubero pari a € 48.257,65.
4. A questo si aggiunge l’escussione parziale della fideiussione, per un importo pari a € 34.568,10, effettuata il 17.12.2013.
5. Più recentemente, il Comune con provvedimento del responsabile dell’Ufficio Tecnico del 19.05.2014 ha comunicato una nuova escussione parziale della fideiussione per un importo pari a € 22.475,20.
6. Contro il suddetto provvedimento e contro gli atti presupposti (tra cui la deliberazione giuntale n. 20/2011) la ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato il 23.06.2014 e depositato il 30.06.2014. Le censure possono essere sintetizzate come segue:
(i) violazione dell’art. 69 della LR 11.03.2005 n. 12, che prevede il regime di gratuità integrale per i parcheggi pertinenziali e non pertinenziali, ed esclude le relative superfici dalla definizione della classe dell'edificio;
(ii) violazione dell’art. 16, comma 3, del DPR 06.06.2001 n. 380, nonché irragionevolezza, con riferimento alle disposizioni della deliberazione giuntale n. 20/2011, che ammettono la rateizzazione solo per importi superiori a € 100.000 e prevedono che il contributo di costruzione residuo venga rideterminato qualora il costo di costruzione subisca degli incrementi;
(iii) mancanza dei presupposti per applicare le sanzioni da ritardo, in quanto l’intero importo del contributo di costruzione sarebbe stato versato ancora in data 13.06.2012. Viene inoltre chiesta una pronuncia che accerti il contributo di costruzione nell’importo di € 97.949,90, con la conseguente condanna alla restituzione della somma versata o escussa in eccedenza (€ 82.825,75), aumentata di interessi, rivalutazione e maggior danno.
7. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.
8. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.
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Sull’acquiescenza
12. La circostanza che la ricorrente abbia inizialmente interloquito con gli uffici comunali sull’importo del contributo di costruzione, e poi abbia pagato gran parte della somma richiesta dal Comune, non determina alcuna acquiescenza.
13. Perché vi possa essere acquiescenza occorre che il privato sia perfettamente libero da timori o aspettative. Quando invece l’esecuzione di un obbligo imposto dall’amministrazione sia anche la condizione per ottenere un vantaggio immediato (ad esempio, il rilascio del titolo edilizio) o per non perdere vantaggi futuri (ad esempio, la proroga del titolo edilizio, o l’approvazione di varianti) è evidente che non vi è affatto una piena accettazione della volontà dell’amministrazione, ma solo una scelta dettata dall’opportunità di rinviare a un momento successivo l’inizio della controversia.
In questo caso, opera semplicemente il termine di prescrizione, che per i diritti di natura economica collegati a titoli edilizi è quello ordinario decennale. Una conseguenza secondaria dell’attesa del privato riguarda la data di decorrenza degli interessi legali sulle somme di cui è chiesta la restituzione: poiché il rinvio della controversia corrisponde anche a un’utilità per il privato stesso, gli interessi potranno decorrere solo dalla notifica del ricorso (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 31.08.2015 n. 1133 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Non è sufficiente invocare il concetto di “stabile collegamento” per radicare la propria legittimazione a ricorrente quando, per il tipo di violazione edilizia denunciata e per le condizioni di contesto territoriale in cui si trovano gli immobili, la “vicinitas” non rappresenti un indice inequivocabile del pregiudizio subito dal soggetto che propone l’azione di annullamento del titolo edilizio.
Il criterio in esame è stato coniato dalla giurisprudenza, pur sempre al fine di selezionare una posizione giuridica soggettiva protetta, cosicché può ritenersi sufficiente a radicare la legittimazione del confinante, solo quando la modifica del preesistente assetto edilizio debba ritenersi “ictu oculi”, ovvero sulla scorta di sicure base statistiche tratte dall’esperienza, pregiudizievole per la qualità (urbanistica, paesaggistica, ambientale) dell’area in cui insiste al proprietà del ricorrente, ovvero sia suscettibile di comportarne un deprezzamento commerciale. Quando, invece, il pregiudizio non sia di per sé insito nella violazione edilizia (ad esempio per la distanza sussistente tra gli edifici), il mero rapporto di prossimità tra chi agisce in giudizio e l’opera oggetto del provvedimento amministrativo contestato non è sufficiente.
Occorre, per contro, dare plausibile riscontro dei danni (o delle potenziali lesioni) ricollegabili all’avversata struttura.
Ragionare diversamente, ritenendo che i proprietari di immobili in zone confinanti o limitrofe con quelle interessate da un permesso di costruzione siano “sempre” legittimati ad impugnare i titoli edilizi, anche quando non sia offerto alcun plausibile riscontro dell’incidenza negativa sulla propria sfera giuridica, significa elevare un astratto interesse alla legalità a criterio di legittimazione, senza che sia necessario far valere un interesse giuridicamente protetto, per tale via coniando (senza autorizzazione legislativa) una sorta di azione popolare.
III.1. Pur in presenza di un quadro giurisprudenziale ancora non sufficientemente organico, ritiene il Collegio che non sia sufficiente invocare il concetto di “stabile collegamento” per radicare la propria legittimazione a ricorrente quando, per il tipo di violazione edilizia denunciata e per le condizioni di contesto territoriale in cui si trovano gli immobili, la “vicinitas” non rappresenti un indice inequivocabile del pregiudizio subito dal soggetto che propone l’azione di annullamento del titolo edilizio.
Il criterio in esame è stato coniato dalla giurisprudenza, pur sempre al fine di selezionare una posizione giuridica soggettiva protetta, cosicché può ritenersi sufficiente a radicare la legittimazione del confinante, solo quando la modifica del preesistente assetto edilizio debba ritenersi “ictu oculi”, ovvero sulla scorta di sicure base statistiche tratte dall’esperienza, pregiudizievole per la qualità (urbanistica, paesaggistica, ambientale) dell’area in cui insiste al proprietà del ricorrente, ovvero sia suscettibile di comportarne un deprezzamento commerciale. Quando, invece, il pregiudizio non sia di per sé insito nella violazione edilizia (ad esempio per la distanza sussistente tra gli edifici), il mero rapporto di prossimità tra chi agisce in giudizio e l’opera oggetto del provvedimento amministrativo contestato non è sufficiente.
Occorre, per contro, dare plausibile riscontro dei danni (o delle potenziali lesioni) ricollegabili all’avversata struttura. Ragionare diversamente, ritenendo che i proprietari di immobili in zone confinanti o limitrofe con quelle interessate da un permesso di costruzione siano “sempre” legittimati ad impugnare i titoli edilizi, anche quando non sia offerto alcun plausibile riscontro dell’incidenza negativa sulla propria sfera giuridica, significa elevare un astratto interesse alla legalità a criterio di legittimazione, senza che sia necessario far valere un interesse giuridicamente protetto, per tale via coniando (senza autorizzazione legislativa) una sorta di azione popolare (la prospettazione offerta dal Collegio, non è priva di riscontri in giurisprudenza; cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, sez. V 13/03/2014 n. 1263; sez. V 27/04/2012 n. 2460) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 04.05.2015 n. 1081 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Urbanistica, abusivo il titolo edilizio contro i concorrenti.
L'azienda può bloccare l'insediamento di un concorrente nella sua zona se ritiene che il competitor abbia ottenuto un permesso di costruire irregolare: il tutto per il soppalco che intendere realizzare in sede. Chi teme la riduzione delle vendite risulta infatti autorizzato a ricorrere al Tar come portatore di un interesse legittimo, che la legge indica come vicinanza all'abuso edilizio, ma che in base a un'interpretazione estensiva ben può essere ritenuto anche di carattere commerciale.
È quanto emerge dalla sentenza 11.05.2015 n. 1495, pubblicata dalla III Sez. del TAR Puglia-Lecce.
Parcheggio sufficiente. La legittimazione del concorrente a impugnare il titolo edilizio dell'azienda rivale davanti deve ritenersi frutto di una lettura «ampliata ed eccezionale», ma pur sempre sussistente, della nozione di interesse ad agire.
La normativa indica come requisito per adire il giudice solo il collegamento con l'area del presunto abuso senza specificare altro: l'interesse, dunque, ben può essere patrimoniale invece che alla tutela del paesaggio, laddove risulta in grado di distinguere la posizione della società che vuole l'off limits della concorrenza da tutti gli altri che vivono o operano nell'area.
Nella specie, però, l'operazione non riesce perché il parcheggio pertinenziale predisposto dall'agenzia immobiliare concorrente risulta sufficiente anche se a circa un chilometro di distanza dalla sede. Bisognerà però vedere se la nuova società utilizzerà davvero il soppalco come archivio e non come bagno, secondo i sospetti del rivale: in tal caso potrebbe scattare una nuova causa (articolo ItaliaOggi del 19.05.2015).
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MASSIMA
Appartiene infatti ad una giurisprudenza pressoché consolidata il principio secondo cui l’impugnazione dei titoli edilizi è consentita in capo a chiunque si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione assentita, a prescindere da ogni indagine sulla sussistenza di uno specifico interesse, essendo sufficiente la “vicinitas” quale elemento che distingue la posizione giuridica di un soggetto da quella della generalità dei consociati (Cons. St. IV sez. 18/04/2014 n. 1995; Cons. St. V sez. 21/05/2013 n. 2757; TAR Molise 26/05/2014 n. 346; TAR Campania–Salerno I sez. 01/10/2012 n. 1750).
Peraltro, un interesse commerciale declinato in termini di vicinitas determina “un’ipotesi allargata ed eccezionale di legittimazione che supera i tradizionali confini della vicinitas per ampliarla a tutela dell’interesse commerciale” (TAR Liguria I sez. 26/11/2012 n. 1507).

ATTI AMMINISTRATIVI: Il termine di decadenza per procedere all’impugnazione di atti amministrativi, di sessanta giorni (art. 29 c.p.a.), decorre dal momento in cui la parte legittimata all’impugnativa riceva la notifica dell’atto impugnato, dalla scadenza del periodo di pubblicazione se previsto (art. 41 co. 2 c.p.a.); in mancanza, il termine decorre dalla piena conoscenza dell’atto.
Per piena conoscenza dell’atto si intende, con orientamento tradizionale e consolidato, la conoscenza degli elementi essenziali dell’atto ed essi vanno individuati nell'autorità emanante, nell'oggetto, nel contenuto dispositivo e nel suo effetto lesivo.
L’orientamento che ritiene conseguita la piena conoscenza dell’atto solo qualora si conoscano anche le sue motivazioni, così da poterne anche apprezzare gli eventuali vizi, pur rappresentato in talune pronunce, resta largamente minoritario.
Il descritto orientamento maggioritario, cui la Sezione aderisce, è declinato, quanto all’impugnativa dei titoli edilizi, nel senso che il termine per impugnare decorra dal momento in cui divenga percepibile la piena portata dell'intervento medesimo onde poterne apprezzare l’eventuale lesività dei propri interessi; di regola, tale conoscenza è conseguita con l’ultimazione dei lavori, salvo che non sia provato, a cura di chi ha sollevato l’eccezione, che già in un momento precedente la costruzione realizzata rivelasse in modo inequivoco le caratteristiche essenziali dell'opera agli effetti della sua eventuale difformità rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente.
Com’è noto, il termine di decadenza per procedere all’impugnazione di atti amministrativi, di sessanta giorni (art. 29 c.p.a.), decorre dal momento in cui la parte legittimata all’impugnativa riceva la notifica dell’atto impugnato, dalla scadenza del periodo di pubblicazione se previsto (art. 41 co. 2 c.p.a.); in mancanza, ed è il caso che ci occupa, il termine decorre dalla piena conoscenza dell’atto.
Per piena conoscenza dell’atto si intende, con orientamento tradizionale e consolidato, la conoscenza degli elementi essenziali dell’atto ed essi vanno individuati nell'autorità emanante, nell'oggetto, nel contenuto dispositivo e nel suo effetto lesivo (ex multis, v. Cons. St., IV, 02.09.2011, n. 4973 e Cons. St. VI, n. 5116/2007). L’orientamento che ritiene conseguita la piena conoscenza dell’atto solo qualora si conoscano anche le sue motivazioni, così da poterne anche apprezzare gli eventuali vizi, pur rappresentato in talune pronunce, resta largamente minoritario (per una attenta ricostruzione degli orientamenti sul punto si veda Consiglio di Stato, sez. III 23/05/2012, n. 2993 che, comunque, aderisce al menzionato orientamento maggioritario).
Il descritto orientamento maggioritario, cui la Sezione aderisce (v., ad es., Sent. n. 1603/2014; v. anche TAR Napoli, sez. VIII, n. 03240/2013), è declinato, quanto all’impugnativa dei titoli edilizi, nel senso che il termine per impugnare decorra dal momento in cui divenga percepibile la piena portata dell'intervento medesimo onde poterne apprezzare l’eventuale lesività dei propri interessi (v., ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 12/02/2013, n. 844); di regola, tale conoscenza è conseguita con l’ultimazione dei lavori, salvo che non sia provato, a cura di chi ha sollevato l’eccezione, che già in un momento precedente la costruzione realizzata rivelasse in modo inequivoco le caratteristiche essenziali dell'opera agli effetti della sua eventuale difformità rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente (oltre ai precedenti già richiamati, si vedano: TAR Napoli, sez. II 18/03/2013,n. 1502; Consiglio di Stato, sez. IV 07/11/2012, n. 5657; Consiglio di Stato, sez. IV 26/11/2013, n. 5633; Consiglio di Stato, sez. IV 16/04/2014, n. 1890; Consiglio di Stato, sez. IV 19/12/2012, n. 6557) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 14.11.2014 n. 5902 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Nel caso di impugnazioni riguardanti titoli edilizi, la mera vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento giuridico con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo.
Va invero evidenziato che secondo la tesi prevalente in giurisprudenza, nel caso di impugnazioni riguardanti titoli edilizi, la mera vicinitas, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento giuridico con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo (cfr. fra le tante, Consiglio di Stato, Consiglio di Stato sez. IV 18.12.2013 n. 6082) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 29.07.2014 n. 2147 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In materia edilizia la mera “vicinitas”, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo: è sufficiente che il ricorrente lamenti l’illegittimità del provvedimento che comporta una modifica contra ius dello stato dei luoghi, non rilevando l’eventuale conseguenza secondo cui la regula iuris affermata dal giudice amministrativo potrebbe far dedurre l’illegittimità della realizzazione di una costruzione già realizzata dal ricorrente, ovvero l’impossibilità per questi di considerare edificabile un proprio fondo.
Osserva in proposito la Sezione che, secondo una consolidata giurisprudenza che va condivisa, in materia edilizia la mera “vicinitas”, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo (Consiglio di Stato, sez. IV, 18.12.2013, n. 6082): è sufficiente che il ricorrente lamenti l’illegittimità del provvedimento che comporta una modifica contra ius dello stato dei luoghi, non rilevando l’eventuale conseguenza secondo cui la regula iuris affermata dal giudice amministrativo potrebbe far dedurre l’illegittimità della realizzazione di una costruzione già realizzata dal ricorrente, ovvero l’impossibilità per questi di considerare edificabile un proprio fondo (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 17.06.2014 n. 3094 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’impugnazione della concessione edilizia rilasciata a terzi decorre dalla piena conoscenza del provvedimento, coincidente con la effettiva conoscenza degli elementi essenziali del titolo ad aedificandum, del suo contenuto specifico o della esistenza ed entità delle violazioni urbanistiche, tali da far desumere la consapevolezza della portata lesiva dell’intervento assentito, senza che possa assumere decisiva rilevanza la conoscenza di solo alcuni elementi esteriori del provvedimento stesso.
Questo Consesso sempre sul punto, ha avuto modo altresì di affermare come in assenza di elementi probatori idonei a far constare una conoscenza anticipata, il termine d’impugnazione decorre, di solito, dal completamento dei lavori ed inoltre la prova della tardività facente carico in capo a chi la eccepisce deve rivestire carattere rigoroso, non essendo sufficiente fornire degli elementi indiziari.
Avuto riguardo al termine decadenziale di cui all’art. 21 u.c. della legge n. 1034/1971, la giurisprudenza si è consolidata nel ritenere che l’impugnazione della concessione edilizia rilasciata a terzi decorre dalla piena conoscenza del provvedimento, coincidente con la effettiva conoscenza degli elementi essenziali del titolo ad aedificandum, del suo contenuto specifico o della esistenza ed entità delle violazioni urbanistiche, tali da far desumere la consapevolezza della portata lesiva dell’intervento assentito, senza che possa assumere decisiva rilevanza la conoscenza di solo alcuni elementi esteriori del provvedimento stesso (Cons. Stato Sez. IV 20.07.2011 n. 4374; idem 23/07/2009 n. 4616).
Questo Consesso sempre sul punto, ha avuto modo altresì di affermare come in assenza di elementi probatori idonei a far constare una conoscenza anticipata, il termine d’impugnazione decorre, di solito, dal completamento dei lavori (Cons. Stato Sez. IV 10.12.2007 n. 6342) ed inoltre la prova della tardività facente carico in capo a chi la eccepisce deve rivestire carattere rigoroso, non essendo sufficiente fornire degli elementi indiziari (Cons. Stato sez. IV 18.06.2009 n. 4015) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 04.03.2014 n. 999 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Ai sensi degli artt. 13 e 18 della L. 08.07.1986, n. 349, che attribuiscono alle associazioni ambientalistiche riconosciute, in via generale, la legittimazione processuale per la tutela degli interessi di cui le stesse risultano portatrici, sussiste sempre la legittimazione ad agire in capo a un organismo associativo con finalità ambientalistiche avverso provvedimento lesivi degli interessi diffusi o collettivi, perseguiti e protetti, tra i quali rientra quello a un corretto rapporto con gli animali in genere e con gli addomesticati in particolare.
... per l'annullamento dell’ordinanza n. 19 datata 09.07.2012 emessa dal Sindaco del Comune di Cerro al Volturno (Is) e pubblicata all’albo pretorio dal 09.07.2012 all’08.08.2012, nella parte in cui vieta <<l’ingresso dei cani, anche condotti al guinzaglio e con museruola, nei parchi e nei giardini pubblici comunali>>;
...
Il ricorso è ammissibile e fondato.
La ricorrente è la presidente di un’associazione ambientalista nazionale per la difesa della biosfera, con sede in Roma.
Ai sensi degli artt. 13 e 18 della L. 08.07.1986, n. 349, che attribuiscono alle associazioni ambientalistiche riconosciute, in via generale, la legittimazione processuale per la tutela degli interessi di cui le stesse risultano portatrici, sussiste sempre la legittimazione ad agire in capo a un organismo associativo con finalità ambientalistiche avverso provvedimento lesivi degli interessi diffusi o collettivi, perseguiti e protetti, tra i quali rientra quello a un corretto rapporto con gli animali in genere e con gli addomesticati in particolare (cfr.: Tar Calabria Catanzaro I, 24.05.2011 n. 778). Sotto tale profilo il ricorso è senz’altro ammissibile (TAR Molise, sentenza 17.02.2014 n. 104 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In materia di legittimazione all'impugnazione di permesso di costruire si ritiene necessaria e sufficiente, come posizione legittimante, la vicinitas, ossia la dimostrazione di uno stabile collegamento materiale con la zona coinvolta da un intervento edilizio in capo al proprietario confinante.
Preliminarmente, va respinta l’eccezione –opposta dalla contro interessata– di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse: i ricorrenti sono soggetti che risiedono nelle immediate vicinanze del parcheggio da costruire, e pertanto sono senz’altro legittimati ad impugnare il permesso di costruire medesimo.
Come ritenuto da costante giurisprudenza, “In materia di legittimazione all'impugnazione di permesso di costruire si ritiene necessaria e sufficiente, come posizione legittimante, la vicinitas, ossia la dimostrazione di uno stabile collegamento materiale con la zona coinvolta da un intervento edilizio in capo al proprietario confinante” (CdS, sez. IV, n. 3543/2013, tra le tante) (TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 24.01.2014 n. 628 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Parte della giurisprudenza sostiene che ogni cittadino residente in un dato Comune potrebbe per ciò solo impugnare gli atti di adozione e approvazione del relativo strumento urbanistico generale, indipendentemente da un diretto e immediato pregiudizio da essi derivante per un bene a lui riconducibile, poiché sarebbe titolare di un interesse alla riedizione dell’attività amministrativa, nel senso che ove il suo ricorso fosse accolto l’amministrazione sarebbe tenuta a riapprovare il piano annullato, con possibilità di un risultato più favorevole.
Il Collegio peraltro condivide l’orientamento maggioritario, ove citata anche la giurisprudenza minoritaria, osservando che poter trarre dall’accoglimento del ricorso una qualche utilità non significa automaticamente essere titolari di una posizione legittimante che consenta di proporlo: se i due concetti si identificassero, si finirebbe per consentire il ricorso stesso anche ai portatori di interessi di mero fatto e lo si configurerebbe, in ultima analisi, come un’azione popolare.
Nel caso del piano urbanistico poi, come evidenziato sempre da TAR Sardegna 1815/2008, dalla cui motivazione si cita, l’impugnazione generalizzata contraddice la natura stessa dello strumento urbanistico generale, costituito “essenzialmente da un insieme di prescrizioni valevoli per le singole zone omogenee del territorio comunale o per singole aree o fabbricati… scindibili ai fini del loro eventuale annullamento in sede giurisdizionale”, annullamento che va “circoscritto alle aree o ai lotti interessati dalle prescrizioni giudicate illegittime” senza che si possa annullare l’intero piano per far conseguire al privato un’utilità solo strumentale.
In ordine al secondo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti, sussiste il difetto di interesse evidenziato nei termini di cui in narrativa, poiché la ricorrente non ha evidenziato alcun concreto pregiudizio che le deriverebbe dalla presunta mancata predisposizione del PUGSS.
Come è noto, parte della giurisprudenza sostiene che ogni cittadino residente in un dato Comune potrebbe per ciò solo impugnare gli atti di adozione e approvazione del relativo strumento urbanistico generale, indipendentemente da un diretto e immediato pregiudizio da essi derivante per un bene a lui riconducibile, poiché sarebbe titolare di un interesse alla riedizione dell’attività amministrativa, nel senso che ove il suo ricorso fosse accolto l’amministrazione sarebbe tenuta a riapprovare il piano annullato, con possibilità di un risultato più favorevole.
Il Collegio peraltro condivide l’orientamento maggioritario, enunciato per tutte da C.d.S. sez. IV 13.07.2010 n. 4542 e da TAR Sardegna sez. II 06.10.2008 n. 1815, ove citata anche la giurisprudenza minoritaria, osservando che poter trarre dall’accoglimento del ricorso una qualche utilità non significa automaticamente essere titolari di una posizione legittimante che consenta di proporlo: se i due concetti si identificassero, si finirebbe per consentire il ricorso stesso anche ai portatori di interessi di mero fatto e lo si configurerebbe, in ultima analisi, come un’azione popolare.
Nel caso del piano urbanistico poi, come evidenziato sempre da TAR Sardegna 1815/2008, dalla cui motivazione si cita, l’impugnazione generalizzata contraddice la natura stessa dello strumento urbanistico generale, costituito “essenzialmente da un insieme di prescrizioni valevoli per le singole zone omogenee del territorio comunale o per singole aree o fabbricati… scindibili ai fini del loro eventuale annullamento in sede giurisdizionale”, annullamento che va “circoscritto alle aree o ai lotti interessati dalle prescrizioni giudicate illegittime” senza che si possa annullare l’intero piano per far conseguire al privato un’utilità solo strumentale (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 14.12.2013 n. 1131 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: I proprietari di immobili posti in zone confinanti o limitrofe con quelle interessate da un permesso di costruzione sono sempre legittimati ad impugnare i titoli edilizi che, incidendo sulle condizioni dell'area, possono pregiudicare la loro proprietà e, più in generale, possono modificare l'assetto edilizio, urbanistico ed ambientale della zona, né è necessaria la prova di un danno specifico, in quanto il danno a tutti i membri di quella collettività è insito nella violazione edilizia.
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Il vicino controinteressato non è un soggetto contemplato tra quelli a cui va inviata la comunicazione di avvio del procedimento avviato per il rilascio di un titolo edilizio, ai sensi dell'art. 7 della l. 07.08.1990, n. 241, pur se lo stesso già risulti essersi opposto in precedenti occasioni all'attività edilizia dell'altro soggetto confinante.
Per ciò che concerne la contestata vicinitas e l’assenza di pregiudizio per i ricorrenti, l’eccezione appare all’evidenza pretestuosa: se in linea di fatto è incontestato come gli immobili siano distanti solo 15 metri e collocati nel medesimo contesto urbanistico territoriale, in linea di diritto costituisce jus receptum, ribadito dalla sezione e dalla prevalente giurisprudenza, che i proprietari di immobili posti in zone confinanti o limitrofe con quelle interessate da un permesso di costruzione sono sempre legittimati ad impugnare i titoli edilizi che, incidendo sulle condizioni dell'area, possono pregiudicare la loro proprietà e, più in generale, possono modificare l'assetto edilizio, urbanistico ed ambientale della zona, né è necessaria la prova di un danno specifico, in quanto il danno a tutti i membri di quella collettività è insito nella violazione edilizia (cfr. ad es. Consiglio di Stato n. 3055/2013 e 2488/2013, Tar Liguria n. 34/2013).
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La sezione in materia si è già espressa ribadendo il principio a mente del quale il vicino controinteressato non è un soggetto contemplato tra quelli a cui va inviata la comunicazione di avvio del procedimento avviato per il rilascio di un titolo edilizio, ai sensi dell'art. 7 della l. 07.08.1990, n. 241, pur se lo stesso già risulti essersi opposto in precedenti occasioni all'attività edilizia dell'altro soggetto confinante (cfr. Tar Liguria n. 1736/2009) (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 30.10.2013 n. 1257 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: La giurisprudenza amministrativa accorda la legittimazione all’immediata impugnativa di un regolamento –per definizione atto generale ad astratto- solo a particolari categorie di soggetti, segnatamente a coloro i quali siano autorizzati a svolgere una certa attività, in concreto avente alcune caratteristiche, e la vedano dal regolamento in parola diversamente disciplinata.
In termini non dissimili, accorda poi la legittimazione anche a coloro i quali facciano parte di una data categoria di giuridico rilievo, nella specie i partecipanti ad un concorso, sulla cui situazione il regolamento incide.
In proposito, va anche ricordato l’altro principio generale proprio con riguardo ad un regolamento, per cui l’interesse a impugnare sussiste solo a fronte di una diretta ed attuale lesione della propria sfera giuridica.
... che il ricorso principale, rivolto avverso un atto regolamentare, va dichiarato inammissibile.
Come è noto, il nostro ordinamento accorda la tutela giurisdizionale amministrativa solo a quei soggetti i quali, in relazione all’atto impugnato, siano titolari di un interesse differenziato e qualificato, diverso quindi da quello di cui è titolare il comune cittadino.
Pertanto, la giurisprudenza amministrativa accorda la legittimazione all’immediata impugnativa di un regolamento –per definizione atto generale ad astratto- solo a particolari categorie di soggetti, segnatamente a coloro i quali siano autorizzati a svolgere una certa attività, in concreto avente alcune caratteristiche, e la vedano dal regolamento in parola diversamente disciplinata: così C.d.S. sez. VI 16.02.2002 n. 961, nella giurisprudenza della Sezione Sez. II 04.10.2010 n. 3730 e di recente sez. I 17.06.2013 n. 584; in termini non dissimili, accorda poi la legittimazione anche a coloro i quali facciano parte di una data categoria di giuridico rilievo, nella specie i partecipanti ad un concorso, sulla cui situazione il regolamento incide: così C.d.S. sez. VI 18.12.2007 n. 6535.
Nessuna di tali fattispecie qui ricorre, dato che i ricorrenti sono privati cittadini i quali non risultano svolgere alcuna attività autorizzata o comunque differenziata dall’ordinamento che rilevi in rapporto alle norme regolamentari denunziate, tale non essendo l’attività di cultori dell’ornitologia, che rientra nell’ampio novero delle lecite e commendevoli attività di interesse scientifico e culturale cui ciascuno può dedicare il proprio tempo, senza ovviamente necessità di assensi o autorizzazioni di sorta da parte dei pubblici poteri.
In proposito, va anche ricordato l’altro principio generale, espresso per tutte da C.d.S. sez. VI 08.04.2011 n. 2184 proprio con riguardo ad un regolamento, per cui l’interesse a impugnare sussiste solo a fronte di una diretta ed attuale lesione della propria sfera giuridica. Solo apparentemente contrari sono i precedenti citati dai ricorrenti nell’articolata loro memoria 31.07.2013. Essi riguardano o casi in cui il ricorso era stato in realtà dichiarato inammissibile proprio per carenza di interesse (TAR Toscana sez. II 07.11.2003 n. 5706, confermata in appello da C.d.S. sez. IV 22.06.2006 n. 3947), o casi in cui, secondo la motivazione, non sarebbe stato in realtà spazio alcuno per provvedimenti applicativi (C.d.S. sez. IV 17.04.2002 n. 2032), o casi in cui la questione viene solo delibata (ord. di rimessione alla Corte costituzionale TAR Lazio Roma sez. I 12.04.2011 n. 3202), ovvero infine casi in cui il ricorrente agiva a difesa di una propria attività in senso ampio previamente assentita dall’amministrazione, quella di concessionario di pubblico servizio, nella specie di distribuzione dell’elettricità, per ciò tenuto a collocare condutture nel suolo pubblico (TAR Lombardia Brescia sez. I 15.01.2010 n. 29, Milano sez. I 24.04.2012 n. 1203 e sez. II 17.06.2009 n. 4064), ovvero quella di concessionario di area pubblica, su cui si voleva imporre un tributo con effetto anche sui rapporti in essere (TAR Puglia Bari sez. I 21.10.2010 n. 3736), ovvero ancora di soggetto autorizzato a far atterrare un elicottero in area protetta (C.d.S. sez. VI 18.03.2003 n. 1414).
E’ solo per completezza che si ricorda come i principi appena esposti non comportino alcun vuoto di tutela, atteso che le norme regolamentari qui impugnate potranno essere oggetto di pieno sindacato giurisdizionale là dove rilevino quale presupposto di un atto applicativo di carattere sanzionatorio, impugnabile nella sede competente, di norma avanti il G.O. cui spetta in tal caso il potere di disapplicazione, atto che peraltro nel periodo di pendenza del processo non risulta nemmeno adombrato (v. lettera Segretario comunale Offanengo 18.03.2013 dep. il giorno successivo) (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 25.10.2013 n. 906 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Decorrenza del termine per impugnare il permesso di costruire.
Ai fini della decorrenza iniziale del termine di decadenza per impugnare il permesso di costruire rilasciato a terzi, le iniziative giudiziali e stragiudiziali poste in essere da uno dei coniugi, comportanti la necessaria conoscenza dell’esistenza e del contenuto del permesso di costruire contestato, costituiscono indizi seri, precisi e concordanti che anche l’altro coniuge (che ha presentato da solo ricorso al TAR) avesse piena consapevolezza delle caratteristiche dell’intervento edilizio autorizzato e della sua lesività.
E’ quindi tardivo il ricorso presentato da uno dei coniugi oltre il termine di decadenza di 60 giorni dalle iniziative poste in essere dall’altro coniuge.
Secondo giurisprudenza amministrativa consolidata, il termine per l'impugnazione del permesso di costruire da parte dei terzi, che assumano di aver subito pregiudizio dalla costruzione assentita, decorre dalla effettiva conoscenza del provvedimento, intendendosi tale conoscenza come un fatto la cui prova rigorosa incombe alla parte che eccepisce la tardività (ex multis TAR Marche, sez. I, 26.09.2007, n. 1574; TAR Campania Salerno, sez. II, 19.07.2007, n. 860).
Al fine della decorrenza del termine per l'impugnazione, l'effettiva conoscenza dell'atto si verifica quando la costruzione realizzata rivela in modo certo e univoco le essenziali caratteristiche dell'opera e l'eventuale non conformità della stessa al titolo o alla disciplina urbanistica, con la conseguenza che in mancanza di altri e inequivoci elementi probatori il termine decorre non con il mero inizio dei lavori, ma con il loro completamento a meno che non venga provata una conoscenza anticipata o si deducano censure di assoluta inedificabilità dell'area o di analoga natura, nel qual caso risulta sufficiente la conoscenza dell'iniziativa in corso (Consiglio Stato, sez. IV, 10.12.2007, n. 6342).
La pronuncia in esame ribadisce, innanzitutto, che la conoscenza rilevante ai fini della decorrenza del termine per impugnare un permesso di costruire, deve consistere nella consapevolezza del contenuto della concessione o del progetto edilizio o del manufatto completo dei suoi elementi essenziali (Cons. St. Sez. V, 12.07.2010, n. 4482; Sez. IV, 10.12.2007, n. 6342; 12.02.2007, n. 599). La prova di tale conoscenza può essere desunta anche da elementi presuntivi, quando, per la loro concordanza e precisione, non lascino dubbi circa la conoscenza dell’entità dell’intervento edilizio.
Afferma poi, e qui risiede la peculiarità della decisione, che le iniziative giudiziali e stragiudiziali poste in essere da uno dei coniugi, comportanti la necessaria conoscenza dell’esistenza e del contenuto del permesso di costruire contestato, costituiscono indizi seri, precisi e concordanti che anche l’altro coniuge (che ha presentato da solo ricorso al TAR) avesse piena consapevolezza delle caratteristiche dell’intervento edilizio autorizzato e della sua lesività, essendo le relative azioni, pur se improntate sulla legittimazione attiva disgiunta del coniuge in regime di comunione ex art. 180 cod. civ., tese a difendere l’integrità del patrimonio comune in ordine ad un rapporto sostanziale unico dedotto in causa, secondo la prospettazione del ricorrente, e ad ottenere il bene della vita da parte di entrambi i coniugi (Cons. Stato Sez. V, 24.02.1990, n. 202).
Le azioni rivolte alla tutela dell’integrità del patrimonio immobiliare, in cui la rappresentanza in giudizio deve considerarsi spettante, a norma dell’art. 180 cod. civ., ad entrambi i coniugi disgiuntamente, rientrano tra quelle a carattere reale o con effetti reali, dirette alla tutela della proprietà e del godimento comune, con la conseguenza che gli effetti si estendono anche nei riguardi nel coniuge assente, escludendosi il litisconsorzio necessario, sulla base della natura unica ed inscindibile del rapporto dedotto in giudizio e l’incidenza sul rapporto medesimo dell’iniziativa dell’unico coniuge, con effetti sulla comunione in quanto tale (Cons. St. Sez. IV, 30.11.2006, n. 7014).
Dovendosi ammettere che tutte le iniziative intraprese da uno dei coniugi a tutela del bene comune producano effetti anche nei confronti dell’altro coniuge, non è possibile negare la conoscenza in capo a quest’ultimo dell’atto produttivo degli effetti lesivi avversati con iniziative anche in sede giudiziaria. Di conseguenza è tardivo di un ricorso al TAR presentato da uno dei due coniugi (a vantaggio sostanziale anche dell’altro) oltre il termine di decadenza di 60 giorni da quelle iniziative.
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Esito
Riforma TAR Puglia Bari: Sezione II n. 2242/2010
Precedenti giurisprudenziali generali sul termine per impugnare il permesso di costruire rilasciato a terzi:
Cons. Stato Sez. IV, 12.02.2013, n. 844; Cons. Stato Sez. IV, 07.11.2012, n. 5657; Cons. Stato Sez. V, 27.06.2012, n. 3777; Cons. Stato Sez. IV, 17.09.2012, n. 4923; Cons. Stato Sez. IV, 16.07.2012, n. 4132, Cons. Stato Sez. IV, 23.09.2011, n. 5346, Cons. Stato Sez. IV, 16.07.2012, n. 4132, Cons. Stato Sez. IV, 30.07.2012, n. 4287; Cons. St., Sez. V, 12.07.2010, n. 4482; Cons. St., Sez. IV, 10.12.2007, n. 6342; Cons. St., Sez. IV, 12.02.2007, n. 599; TAR Marche, sez. I, 26.09.2007, n. 1574; TAR Campania Salerno, sez. II, 19.07.2007, n. 860; Cons. St., sez. IV, 10.12.2007, n. 6342
Precedenti giurisprudenziali sugli effetti ai fini della presunzione di conoscenza di uno dei coniugi delle azioni poste in essere dall’altro coniuge:
Cons. Stato Sez. V, 24.02.1990, n. 202
Riferimenti normativi
Art. 180 cod. civ. (commento tratto da www.ispoa.it - Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 21.10.2013 n. 5103 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Domanda
In quali casi un Giudice può legittimare un'Associazione locale all'impugnazione degli atti amministrativi a tutela dell'ambiente?
Risposta
Ad esempio quando non si denunci la diretta lesione di un bene ambientale in senso stretto, ma ci si limiti a contestare alcune scelte gestionali degli enti coinvolti, la giurisprudenza (TAR Piemonte Torino Sez. I, 04.09.2009, n. 2258) ha ritenuto che l'incidenza sull'ambiente sia del tutto ipotetica e indiretta e non ha attenga con le ragioni di tutela per cui è riconosciuta ex lege la legittimazione delle associazioni di protezione ambientale.
Altra giurisprudenza (TAR Veneto Venezia Sez. II Sent., 11.07.2008, n. 1993) ha chiarito che la legittimazione attribuita alle associazioni ambientaliste non può, dunque, giustificare l'impugnazione di atti aventi valenza meramente urbanistica, senza che ne sia dimostrata, in concreto, la contestuale incidenza negativa su valori ambientali, cosa che nella specie è avvenuta, in quanto si agisce contro una supposta minaccia al bene ambientale nella sua integralità.
Le associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale e quelle presenti in almeno cinque regioni sono individuate con decreto del Ministro dell'ambiente sulla base delle finalità programmatiche e dell'ordinamento interno democratico previsti dallo statuto, nonché della continuità dell'azione e della sua rilevanza esterna, previo parere del Consiglio nazionale per l'ambiente (L. 08.07.1986, n. 349, art. 13).
L'elenco è pubblicato sul sito istituzionale del Ministero (http://www.minambiente.it) (08.10.2013 - tratto da www.ispoa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - COMPETENZE PROGETTUALI: Gli ordini professionali hanno la legittimazione ad agire davanti al giudice amministrativo per difendere gli interessi dei soggetti di cui hanno la rappresentanza istituzionale, sia ai fini della tutela della professione stessa o di attribuzioni proprie, sia ai fini del perseguimento di vantaggi strumentali giuridicamente riferibili alla sfera categoriale.
Gli ordini professionali hanno la legittimazione ad agire davanti al giudice amministrativo per difendere gli interessi dei soggetti di cui hanno la rappresentanza istituzionale, sia ai fini della tutela della professione stessa o di attribuzioni proprie, sia ai fini del perseguimento di vantaggi strumentali giuridicamente riferibili alla sfera categoriale (ex plurimis: TAR Lazio, Sez. III-quater, 18.11.2005 n. 11607; TAR Lazio-Roma Sez. I, 02.11.1995 n. 1896; Cons. Stato, Sez. V 30.01.2002 n. 505; TAR Emilia Romagna-Bologna, Sez. I 18.12.2001 n. 1282) (TAR Calabria-Catanzaro, Sez. II, sentenza 01.10.2013 n. 936 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull'ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purché perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un'area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso.
Pertanto la legittimazione processuale delle associazioni ambientaliste deve essere apprezzata, almeno in astratto, in presenza di tre requisiti tradizionalmente utilizzati al riguardo in giurisprudenza, rispettivamente relativi alle finalità statutarie dell'ente, alla stabilità del suo assetto organizzativo, nonché alla c.d. vicinitas dello stesso stesso ente rispetto all'interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell'azione amministrativa e a tutela del quale, pertanto, l'ente esponenziale intende agire in giudizio.
A tali considerazioni deve aggiungersi, in relazione ad un profilo più concreto e vicino alla questione in esame, che, nonostante la concezione giuridicamente rilevante del concetto di ambiente, occorre che il provvedimento che si intenda impugnare leda in modo diretto ed immediato l'interesse alla preservazione del bene ambiente.
... chiarito il contesto decisionale, si può ben riprendere la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, che in più occasioni ha evidenziato i limiti alla legittimazione delle associazioni ambientaliste avverso le varianti urbanistiche.
Si è perciò detto, in via generale, che il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull'ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purché perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un'area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso (Consiglio di Stato, sez. VI, 23.05.2011, n. 3107). Pertanto la legittimazione processuale delle associazioni ambientaliste deve essere apprezzata, almeno in astratto, in presenza di tre requisiti tradizionalmente utilizzati al riguardo in giurisprudenza, rispettivamente relativi alle finalità statutarie dell'ente, alla stabilità del suo assetto organizzativo, nonché alla c.d. vicinitas dello stesso stesso ente rispetto all'interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell'azione amministrativa e a tutela del quale, pertanto, l'ente esponenziale intende agire in giudizio.
A tali considerazioni deve aggiungersi, in relazione ad un profilo più concreto e vicino alla questione in esame, che, nonostante la concezione giuridicamente rilevante del concetto di ambiente, occorre che il provvedimento che si intenda impugnare leda in modo diretto ed immediato l'interesse alla preservazione del bene ambiente (Consiglio di Stato, sez. IV, 09.11.2004 n. 7246).
Nel caso di specie, devono quindi condividersi le considerazioni del primo giudice, sulla carente indicazione del rapporto tra i provvedimenti urbanistici adottati e la lesione lamentata, per cui va ribadito come manchi del tutto un meccanismo di collegamento tra l’associazione appellante e la tutela di cui questa si afferma portatrice (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 21.08.2013 n. 4233 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Impugnazione del permesso più facile per il confinante. Consiglio di Stato. Autorizzazioni alla costruzione.
Nella valutazione della legittimità del permesso a costruire, devono venire in considerazione le proprietà contermini. Solo il diretto confinante della proprietà interessata dall'intervento edilizio può contestare il rilascio del permesso a costruire. Non anche il "confinante del confinante".
Con questo principio, il Consiglio di Stato -IV Sez., sentenza 01.07.2013 n. 3543- ha affrontato la delicata questione della cosiddetta vicinitas. A questo proposito, va detto che anche recentemente –Consiglio di Stato, quarta sezione, sentenza n. 2974/2013– l'eventuale contestazione della concessione edilizia o permesso a costruire può essere fatta valere da chi ha una stabile situazione di collegamento con il terreno oggetto dell'intervento. Il che supera ogni esigenza di indagine diretta a stabilire se i lavori oggetto del permesso comportino un effettivo pregiudizio alla proprietà vicina.
Il Consiglio di Stato ha ora affermato che il "confinante del confinante" in quanto tale non è di per sé soggetto titolare di una posizione sufficiente a giustificare l'impugnazione. Se così fosse, il proprietario confinante con edificio a sua volta confinante con quello oggetto di un intervento edilizio, si verrebbe a trovare nella posizione di "sostituto" processuale. Ma ciò comporterebbe la violazione dell'articolo 181 del Codice di procedura civile, secondo il quale nessuno può far valere in giudizio in nome proprio un diritto altrui se non nei casi espressamente previsti dalla legge.
I principi in materia di legittimazione all'impugnazione di permesso di costruire (sul punto Consiglio di Stato, quinta sezione, n. 2757/2013; sesta sezione, n. 3750/2012), portano ad affermare che è necessaria e sufficiente, come posizione legittimante, la vicinitas. Anche se la cosiddetta vicinitas, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato (quinta sezione, sent. n. 2234/2012), deve essere intesa in senso ampio. Ciò che rileva è, infatti, non solo e non tanto la vicinanza geografica del ricorrente, ma più specificamente la possibilità di risentire degli effetti sfavorevoli di un certa situazione.
Deve ritenersi, dunque, sufficiente una plausibile prospettazione da parte dell'interessato non potendosi esigere una prova effettiva di un danno attuale. Tali principi sono poi trasferibili anche nei rapporti di vicinanza tra gli stessi enti territoriali. Se un Comune è confinante a quello direttamente interessato dalle possibili ripercussioni derivanti dalla realizzazione di un impianto quella situazione rientra nel concetto di vicinitas.
In conclusione, si può dire che, alla luce della giurisprudenza, le conseguenze della vicinitas, quale rapporto di vicinanza territoriale, possono essere queste:
- condizione di legittimità per il rilascio del permesso a costruire;
- idoneità a dare legittimazione alle richieste, mediante ricorso, di tutela giurisdizionale, per esempio al Tar;
- il rapporto di vicinanza di "secondo grado" ("vicino del vicino") non legittima in quanto tale il ricorso, contro il rilasciato permesso a costruire, ma impone l'esigenza di spiegare quali siano le specifiche situazioni compromesse dalla realizzanda iniziativa non direttamente confinante (articolo Il Sole 24 Ore del 25.07.2013).

ATTI AMMINISTRATIVI: Associazioni ambientaliste non individuate.
Domanda
Le associazioni ambientaliste non individuate ai sensi dell'articolo 13 della legge numero 349, del 1986, possono impugnare provvedimenti, ritenuti lesivi, di interessi ambientali in ambito territoriale circoscritto?
Risposta
Il Consiglio di stato, sezione V, con la sentenza del 22.03.2012, numero 1640, ha affermato che, in tema di legittimazione attiva di associazioni ambientaliste non individuate ai sensi dell'articolo 13 della legge numero 349, del 1986, a ricorrere avverso provvedimenti potenzialmente lesivi di interessi ambientali in ambito territoriale circoscritto, non sussiste detta legittimazione attiva delle suddette associazioni ambientaliste se le stesse non posseggono criteri legittimandi, quali quelli: «Di perseguire la tutela ambientale in modo non occasionale e per espressa previsione statutaria nonché di godere di un adeguato grado di rappresentatività e stabilità nell'area ricollegabile alla zona in cui si trova il bene ambientale che si presume leso».
In altre parole, le summenzionate associazioni ambientaliste devono essere in possesso dei requisiti atti a svolgere, in modo non occasionale e per espressa previsione contenuta nello statuto, attività connesse alla tutela ambientale. Le stesse, poi, devono essere collegate, in modo stabile, con il territorio e devono godere di un adeguato grado di rappresentatività delle popolazioni locali.
I succitati Supremi giudici, nel decidere, hanno tenuto bene in evidenza, e ne hanno fatto tesoro, la precedente sentenza della stesso Consiglio di stato, Adunanza plenaria (sentenza numero 4, del 07.04.2011), che, a proposito di legittimazione attiva di associazioni ambientaliste non individuate ai sensi dell'articolo 13 della legge numero 349, del 1986, aveva chiaramente ed esplicitamente affermato: «Il collegio premette che la legittimazione al ricorso, in quanto condizione dell'azione, deve essere accertata con rigore».
Parte della dottrina ha criticato pesantemente il principio affermato da succitata sezione V, del Consiglio di stato, sostenendo, che, nella fattispecie, avrebbe dovuto trovare applicazione il principio della sussidiarietà orizzontale prevista dall'articolo 118, ultimo comma, della Carta costituzionale «in alternativa al complesso accertamento ex iudice dell'esistenza di criteri quali la vicinanza, lo stabile collegamento e l'adeguata rappresentatività».
Per questa dottrina, l'articolo 118, summenzionato, è da solo rappresentativo di un efficace rimedio in difesa di quelle posizioni giuridiche meritevoli di tutela «che altrimenti non avrebbero modo di emergere» (articolo ItaliaOggi Sette dell'01.07.2013).

EDILIZIA PRIVATA: In materia di provvedimenti relativi ad interventi edilizi, va esclusa in capo al progettista dell’opera la titolarità di un interesse autonomo e differenziato che possa validamente fondare la legittimazione ad impugnare (il diniego all'istanza presentata).
Quest’ultima va riconosciuta, infatti, esclusivamente in capo al committente della attività di progettazione in quanto titolare di un diritto reale o di godimento ovvero di altra situazione giuridica qualificata e differenziata da cui deriva la legittimazione a ricorrere.
Al progettista può essere riconosciuta una mera legittimazione ad intervenire, accessoria e subordinata, per la tutela di un interesse di fatto alla realizzazione dell’opera da lui ideata ma non certo una legittimazione a ricorrere in via principale spettante ad altro soggetto, il committente, che non ha inteso avvalersi del rimedio giurisdizionale.
Con il ricorso in epigrafe specificato, l’ing. Antonio Positano impugna il prefato provvedimento di diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica, eccependone numerosi vizi, tutti, a suo dire, derivanti da una discrepanza tra il contenuto della istanza da lui presentata ed il provvedimento adottato dal Comune ed oggetto di impugnazione.
Ritiene il collegio di potere decidere il ricorso con sentenza semplificata ai sensi degli articoli 74 e 35, c. 1, lett. b), del c.p.a, dichiarandolo inammissibile per carenza di legittimazione ad agire in capo al ricorrente, ing. Positano.
Costituisce, infatti, orientamento consolidato quello secondo cui, in materia di provvedimenti relativi ad interventi edilizi, va esclusa in capo al progettista dell’opera la titolarità di un interesse autonomo e differenziato che possa validamente fondare la legittimazione ad impugnare (ex multis, TAR Lombardia, Milano, II; sentenza 28.01.2011, n. 265 e copiosa giurisprudenza ivi richiamata).
Quest’ultima va riconosciuta, infatti, esclusivamente in capo al committente della attività di progettazione in quanto titolare di un diritto reale o di godimento ovvero di altra situazione giuridica qualificata e differenziata da cui deriva la legittimazione a ricorrere (TAR Lombardia Milano, II, sentenza 02.09.2011, n. 2148).
Al progettista può essere riconosciuta una mera legittimazione ad intervenire, accessoria e subordinata, per la tutela di un interesse di fatto alla realizzazione dell’opera da lui ideata ma non certo una legittimazione a ricorrere in via principale spettante ad altro soggetto, il committente, che non ha inteso avvalersi del rimedio giurisdizionale (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 21.06.2013 n. 1391 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Contenzioso. Con la crisi si punta a costruire in base alle richieste dell'acquirente.
Sugli edifici «su misura» pesa il rischio di ricorsi. Il termine per impugnare decorre dalla fine dei lavori.
Quanto incide l'incertezza generata dai ricorsi giurisdizionali in materia edilizia sull'attuale crisi del mercato immobiliare? Probabilmente poco, la crisi è generata da fattori diversi. Ma forse quel poco è comunque troppo.
Quando l'economia era favorevole, il mercato immobiliare era pronto ad accogliere pressoché tutte le tipologie edilizie e le diverse destinazioni funzionali realizzabili. Il mercato era push, la domanda era pronta a sostenere la spinta dell'offerta. La crisi ci ha ora condotto in un mercato pull, nel quale l'offerta è tirata dalla domanda: si vende solo quello che è stato costruito "su misura" (il cosiddetto "chiavi in mano"), assecondando le esigenze specifiche dell'acquirente.
In questo quadro, chi compra non è assolutamente disposto a correre il rischio del contenzioso amministrativo, che potrebbe portare alla demolizione dell'edificio taylor made. Peccato però che quando si negozia la vendita di un bene che ancora non c'è (e che normalmente viene pagato "a Sal", in base allo stato di avanzamento lavori, vale a dire in corso d'opera), il pericolo del contenzioso sia un'eventualità lontana nel tempo. Il ricorso al Tar può infatti giungere anche a cantiere aperto da tempo e fino al momento dell'ultimazione dei lavori (si veda l'articolo a fianco), vale a dire anche a distanza di tre o quattro anni dalla stipula del contratto. Infatti, la giurisprudenza amministrativa è stabile nel ritenere che la «piena conoscenza» del titolo edilizio non si forma al momento dell'apposizione del cartello di cantiere e neppure con l'inizio dei lavori. Per contro, è necessario che le lavorazioni abbiano raggiunto un avanzamento tale da svelare gli eventuali profili di contrasto con la disciplina urbanistica dell'area.
Di regola, dunque, il termine per impugnare il permesso di costruire da parte del proprietario confinante o dell'interessato decorre dalla data di ultimazione dei lavori, o comunque dal momento in cui i lavori manifestino le caratteristiche essenziali dell'opera (si veda la pronuncia 1904 del 05.04.2013 del Consiglio di Stato). Il principio subisce un'eccezione nei casi in cui il ricorrente non contesti il profilo quantitativo o qualitativo dell'opera, ma la sua stessa fattibilità in relazione alla supposta inedificabilità dell'area interessata. In questi casi, gli elementi cognitivi necessari all'impugnazione sono già contenuti nel cartello di cantiere, con l'effetto che il termine per impugnare il titolo decorre dalla data di apposizione dello stesso (Consiglio di Stato, pronuncia 365 del 22.01.2013).
In relazione alle modalità per l'impugnativa dei titoli, occorre invece distinguere tra l'azione esperibile contro i permessi di costruire e quella prevista per contestare le lavorazioni oggetto di Dia o Scia.
Nei confronti del permesso di costruire, si può esperire l'ordinaria azione di annullamento davanti al Tar competente.
Per le lavorazioni oggetto di Dia e Scia, il rimedio è invece meno diretto. L'articolo 19, comma 6-ter, della legge 241/1990, introdotto dal decreto legge 138/2011, prevede infatti che gli interessati abbiano l'onere di sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e che, in caso di inerzia, possano solo esperire l'azione contro il silenzio. La norma è stata introdotta con buona pace dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato che, qualche giorno prima dell'entrata in vigore del decreto, aveva stabilito che l'interessato, anche in caso di Dia e Scia, avrebbe direttamente potuto esperire l'azione di annullamento, agendo contro il provvedimento tacito formatosi con l'inerzia protratta dell'amministrazione oltre al termine previsto dalla legge per inibire le lavorazioni (Consiglio di Stato, adunanza plenaria 15 del 29.07.2011).
Non solo. L'adunanza plenaria aveva anche apertamente contestato il sistema di tutela che, dopo qualche giorno, è stato introdotto nell'ordinamento, affermando, in particolare, che «la ricostruzione che (...) reputa praticabile il rimedio avverso il silenzio non significativo mantenuto dall'amministrazione a fronte dell'istanza proposta dal terzo al fine di eccitare l'esercizio del potere di autotutela (...) non è idonea a tutelare in modo efficace la sfera giuridica del terzo».
Secondo i giudici, il terzo «avrebbe l'onere, prima di agire in giudizio, di presentare apposita istanza sollecitatoria alla Pa, così subendo una procrastinazione del momento dell'accesso alla tutela giurisdizionale, e, quindi, specie con riguardo alla Dia a efficacia immediata, un'incisiva limitazione dell'effettività della tutela giurisdizionale in spregio ai principi di cui agli articoli 24, 103 e 113 della Costituzione».
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I rimedi. La conoscenza legale. Regole da rivedere con i progetti nell'albo pretorio.
È difficile distribuire tra le parti il "rischio ricorso". Chi compra, infatti, non intende certo correrlo, tanto che potrebbe voler inserire nel contratto una clausola che prevede che in caso di notifica del ricorso i lavori e i pagamenti si fermino e che, decorso qualche mese, se il contenzioso non si chiude, il rapporto si risolva con l'obbligo per il costruttore-venditore di restituire gli acconti ricevuti. Ma anche chi vende non accetta facilmente di mettere a rischio il proprio investimento, perdendo il cliente a cui si era legato quasi indissolubilmente costruendo un bene su misura, a causa di un ricorso che potrebbe poi essere rigettato fuori tempo massimo. Perché, in aggiunta al fatto che i ricorsi possono giungere a distanza di anni, i giudizi al Tar e al Consiglio di Stato difficilmente durano meno di 18 mesi.
Per garantire la certezza dei diritti connessi alle edificazione, è necessario rivedere le regole sulle impugnazioni in materia edilizia, che permettono ai terzi di contestare il manufatto in via di edificazione sul terreno confinante sino al momento in cui l'edificio raggiunge la sua conformazione pressoché definitiva, perché solo in quel momento l'interessato è in grado di apprezzarne compiutamente la lesività. Si tratta però di un impianto oggi superato: l'obiettivo potrebbe essere conseguito in modo semplice e conforme allo sviluppo tecnologico, dando valore di conoscenza legale alla pubblicazione sull'albo pretorio informatizzato comunale del titolo edilizio e degli elaborati progettuali.
Gli estremi della pubblicazione online potrebbero essere richiamati sul cartello con gli estremi del titolo edilizio che già oggi deve essere esposto in cantiere. E le parti potrebbero introdurre nei loro contratti una clausola di "stand still" che prevede che il contratto venga ridiscusso oppure che abbia piena efficacia (e che quindi i lavori possano partire) solo dopo aver verificato se il rischio ricorso si avvera o no.
Un intervento normativo sarebbe auspicabile non solo per le operazioni immobiliari più rilevanti, ma anche per gli interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente. È anzi con riferimento alle opere minori che l'esperienza evidenzia come il ricorso al Tar sia sovente promosso a ridosso della fine dei lavori di ristrutturazione o di ampliamento non tanto per inibirli, quanto per negoziare il ritiro dell'azione sfruttando la debolezza del vicino, dato che non può più esercitare l'opzione di non dar corso ai lavori ormai finiti e pagati (articolo Il Sole 24 Ore del 17.06.2013).

EDILIZIA PRIVATA: Il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato –confinante che contesta la violazione di distanze e altezze- può addirittura esimere da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione.
Con il terzo motivo gli appelli deducono l’erroneità della sentenza appellata per inammissibilità del ricorso originario, per l’errato rigetto delle eccezioni di difetto di prova circa legittimazione e interesse ad agire in giudizio dei ricorrenti originari (punto 4 della sentenza) e per genericità dei motivi.
Alla luce del consolidato orientamento in tema di condizioni dell’azione dei vicini, non si vede come possano essere degne di positiva valutazione le sopra riportate motivazioni di appello: i ricorrenti originari sono comproprietari di fabbricato con annesso giardino che confina per un lato con via Matese e per un altro con una traversa interna di via Matese, mentre il fabbricato oggetto della concessione in variante sorge proprio al confine con la suddetta traversa interna di via Matese.
E’ evidente l’interesse dei ricorrenti originari a contrastare la costruzione di un fabbricato di tre piani fuori terra, sostenendo essi che gli strumenti urbanistici consentano soltanto la costruzione di un fabbricato di due piani.
Al di là della considerazione che è evidente nella specie il danno temuto dai ricorrenti rispetto al fabbricato di loro proprietà, la giurisprudenza di questo Consesso, in ordine alla impugnativa di titoli edilizi, ha da tempo affermato che il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato –confinante che contesta la violazione di distanze e altezze- può addirittura esimere da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione (da ultimo, Consiglio di Stato sez. IV, 29.08.2012, n. 4643) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 10.06.2013 n. 3184 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - COMPETENZE PROGETTUALI: La giurisprudenza amministrativa <<ha da tempo riconosciuto ampia legittimazione al ricorso giurisdizionale in capo agli Ordini e Collegi professionali a tutela sia di interessi propri dell’ente che di interessi propri ed esponenziali del gruppo professionale nel suo complesso. Gli Ordini degli ingegneri, degli architetti, dei geologi, devono ritenersi, infatti, legittimati ad impugnare avvisi o bandi di gara o, più in generale, atti di procedure selettive poste in essere da pubbliche amministrazioni per la scelta dei professionisti cui affidare incarichi di progettazione, ogni qual volta le regole di scelta del contraente e gli atti della procedura siano idonei a determinare la lesione di profili della professionalità dei professionisti partecipanti. Detta legittimazione sussiste […] qualora le regole della procedura siano direttamente incidenti sulle regole professionali (ad es. ammissione di altre professionalità allo svolgimento di attività riservate alla categoria ricorrente>>.
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Non vi è dubbio che nella nozione di “edilizia civile” siano da comprendere tutte le opere anche connesse ed accessorie, purché ovviamente si tratti di pertinenze al servizio di singoli fabbricati o complessi edilizi.
Sennonché, nella specie, la delibera impugnata riguarda incarichi relativi all’ammodernamento ed all’ampliamento della rete idrica comunale.
In proposito, tali lavori, concernenti gli impianti della rete urbana di condotta e distribuzione dell’acqua, non sono riconducibili all’ambito dell’“edilizia civile”, ma piuttosto rientrano nell’ingegneria idraulica che, ai sensi dell’art. 51 del citato regolamento, forma bensì oggetto riservato alla professione di ingegnere.
Ciò risulta confermato dal successivo art. 54 che, pur estendendo, in via eccezionale, la competenza ordinaria degli architetti diplomati entro una certa data, fa esplicita eccezione per una serie di applicazioni, di carattere più marcatamente tecnico-scientifico, tra le quali appunto le “opere idrauliche”.
In definitiva è, quindi, da escludere che gli incarichi in questione possano essere conferiti ad architetti.
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Quanto all’applicabilità dei principi appena richiamati al caso in esame, gli stessi non possono non rilevare anche con riferimento all’attività di direzione lavori.
Invero, gli articoli 51 e 52 del r.d. n. 2537/1925, confermato nella sua piena vigenza e nel suo contenuto dall’art. 1, comma 2, del d.lgs. 129/1992 (di attuazione, tra l’altro, della direttiva Cee n. 384/85), riservano alla comune competenza di architetti e ingegneri le sole opere di edilizia civile, mentre rimane riservata alla competenza generale degli ingegneri la progettazione di costruzioni stradali, opere igienico-sanitarie, impianti elettrici, opere idrauliche, operazioni di estimo, estrazione di materiali, opere industriali.
Né può valere l’obiezione per cui, per la direzione dei lavori […], varrebbe una diversa regola rispetto a quella valevole per la progettazione, in quanto ormai la sede della disciplina della direzione dei lavori si trova nel “Codice dei contratti pubblici” (art. 130), atteso che l’art. 130 del d.lgs. 163/2011 manifesta solo una opzione per quanto concerne la direzione dei lavori, da svolgersi preferibilmente all’interno della stazione appaltante, ma non è norma che riguarda il riparto di competenze tra diverse figure professionali, che rimane invece, regolato dal r.d. n. 2537/1925.
Inoltre, l’art. 148 del d.p.r. 207/2010 (regolamento di esecuzione del d.lgs. 163/2011), sancisce che il direttore dei lavori cura che i lavori cui è preposto siano eseguiti a regola d’arte e in conformità del progetto; sembra pertanto logico che se la progettazione dei lavori è rimessa, secondo l’ordine delle competenze professionali di cui si è detto, alla categoria degli ingegneri anche la direzione dei lavori deve essere affidata per quelle opere alla stessa categoria.
Né può essere accolta la tesi comunale, in base alla quale la distinzione delle competenze tra architetti e ingegneri, in quanto disciplinata da una norma regolamentare (r.d. n. 2357/1925), sarebbe modificabile da regolamenti successivi dei singoli enti locali, e ciò per due ordini di motivi: in primo luogo, in ragione della circostanza per cui il citato r.d., pur non essendo una norma di rango legislativo primario, è fonte sovraordinata rispetto ai regolamenti degli enti locali e, in secondo luogo, in quanto il riparto delle competenze tra le due figure professionali ivi fissato è stato cristallizzato, come detto, dal d.lgs. 129/1992, che agli articoli 1 e 2 ha attribuito una specifica riserva a favore degli ingegneri per quanto concerne la progettazione di opere viarie non connesse con opere di edilizia civile, qual è all’evidenza l’opera pubblica in parola.
1.- Premesso che gli Ordini professionali ricorrenti censurano il provvedimento con il quale l’Amministrazione Comunale intimata aggiudicava, relativamente ai disposti <<lavori di adeguamento dei recapiti finali di reti di fognatura pluviale che scaricano nel sottosuolo attraverso pozzi assorbenti>>, i servizi di <<direzione lavori, misura e contabilità, nonché coordinamento in materia di sicurezza nella fase esecutiva>>.
2.- Rilevato che, in particolare, essi contestano la riconducibilità dei servizi in parola alle competenze degli iscritti all’Albo degli Architetti (tale è l’aggiudicataria) piuttosto che a quelle degli iscritti all’Albo degli Ingegneri.
3.- Osservato in via preliminare, quanto al tema della legittimazione al gravame, che la giurisprudenza amministrativa <<ha da tempo riconosciuto ampia legittimazione al ricorso giurisdizionale in capo agli Ordini e Collegi professionali a tutela sia di interessi propri dell’ente che di interessi propri ed esponenziali del gruppo professionale nel suo complesso. Gli Ordini degli ingegneri, degli architetti, dei geologi, devono ritenersi, infatti, legittimati ad impugnare avvisi o bandi di gara o, più in generale, atti di procedure selettive poste in essere da pubbliche amministrazioni per la scelta dei professionisti cui affidare incarichi di progettazione, ogni qual volta le regole di scelta del contraente e gli atti della procedura siano idonei a determinare la lesione di profili della professionalità dei professionisti partecipanti. Detta legittimazione sussiste […] qualora le regole della procedura siano direttamente incidenti sulle regole professionali (ad es. ammissione di altre professionalità allo svolgimento di attività riservate alla categoria ricorrente […])>> (Tar Basilicata, I, 08.06.2011, n. 352; v. anche Tar Veneto, I, 25.11.2003, n. 5909; Tar Campania Napoli, I, 22.02.2000, n. 500).
3.1 Osservato ancora, quanto alla pure dedotta inammissibilità del gravame per mancata censura degli atti inditivi della selezione, che gli atti stessi non esplicitavano, a ben vedere, l’apertura della medesima -anche- a categorie professionali diverse da quella degli ingegneri (<<Soggetti che possono presentare manifestazioni d’interesse per il conferimento dell’incarico: Liberi professionisti in forma singola o associata […]>>), sicché di per sé non risultavano concretamente lesivi dell’interesse oggi azionato.
4.- Ritenuto, quanto al ‘merito’ delle questioni in esame, che secondo l’indirizzo della giurisprudenza amministrativa <<il capo IV del regolamento per le professioni d’ingegnere e di architetto, approvato con regio decreto n. 2537 del 1925, disciplina l’oggetto ed i limiti delle competenze spettanti alle due figure professionali.
Al riguardo, non è invero riscontrabile una completa equiparazione tra tali categorie di professionisti. L’art. 51, concernente la professione di ingegnere, prevede una competenza di carattere generale comprendente interventi di vario tipo, relativi alla progettazione, conduzione e stima relativi alle “costruzioni di ogni specie” ed all’impiantistica civile ed industriale, alle infrastrutture ed ai mezzi di trasporto, di deflusso e di comunicazione, riconoscendo in senso lato una abilitazione comprendente ogni forma di applicazione delle tecniche relative alla fisica, alla rilevazione geometrica ed alle operazioni di estimo.
L’art. 52 delimita, invece, la competenza professionale degli architetti alle sole “opere di edilizia civile”, che rientrano pure nelle competenze degli ingegneri, eccetto per quanto riguarda la parte non “tecnica” degli interventi su edifici di rilevante interesse artistico.
Orbene non vi è dubbio che nella nozione di “edilizia civile” siano da comprendere tutte le opere anche connesse ed accessorie, purché ovviamente si tratti di pertinenze al servizio di singoli fabbricati o complessi edilizi.
Sennonché, nella specie, la delibera impugnata riguarda incarichi relativi all’ammodernamento ed all’ampliamento della rete idrica comunale.
In proposito, tali lavori, concernenti gli impianti della rete urbana di condotta e distribuzione dell’acqua, non sono riconducibili all’ambito dell’“edilizia civile”, ma piuttosto rientrano nell’ingegneria idraulica che, ai sensi dell’art. 51 del citato regolamento, forma bensì oggetto riservato alla professione di ingegnere.
Ciò risulta confermato dal successivo art. 54 che, pur estendendo, in via eccezionale, la competenza ordinaria degli architetti diplomati entro una certa data, fa esplicita eccezione per una serie di applicazioni, di carattere più marcatamente tecnico-scientifico, tra le quali appunto le “opere idrauliche” (cfr. Cons. St., IV, 19.02.1990, n. 92).
In definitiva è, quindi, da escludere che gli incarichi in questione possano essere conferiti ad architetti>> (Tar Campania Napoli, I, 14.08.1998, n. 2751; più di recente, v. Tar Calabria Catanzaro, II, 09.04.2008, n. 354; Consiglio di Stato, IV, 09.05.2001, n. 2600).
4.1 Ritenuto inoltre, quanto all’applicabilità dei principi appena richiamati al caso in esame, che gli stessi non possono non rilevare anche con riferimento all’attività di direzione lavori, secondo quanto correttamente precisato dal Tar Emilia Romagna Parma nella sentenza n. 389 del 09.11.2011: <<gli articoli 51 e 52 del r.d. n. 2537/1925, confermato nella sua piena vigenza e nel suo contenuto dall’art. 1, comma 2, del d.lgs. 129/1992 (di attuazione, tra l’altro, della direttiva Cee n. 384/85), riservano alla comune competenza di architetti e ingegneri le sole opere di edilizia civile, mentre rimane riservata alla competenza generale degli ingegneri la progettazione di costruzioni stradali, opere igienico-sanitarie, impianti elettrici, opere idrauliche, operazioni di estimo, estrazione di materiali, opere industriali.
Né può valere l’obiezione per cui, per la direzione dei lavori […], varrebbe una diversa regola rispetto a quella valevole per la progettazione, in quanto ormai la sede della disciplina della direzione dei lavori si trova nel “Codice dei contratti pubblici” (art. 130), atteso che l’art. 130 del d.lgs. 163/2011 manifesta solo una opzione per quanto concerne la direzione dei lavori, da svolgersi preferibilmente all’interno della stazione appaltante, ma non è norma che riguarda il riparto di competenze tra diverse figure professionali, che rimane invece, regolato dal r.d. n. 2537/1925.
Inoltre, l’art. 148 del d.p.r. 207/2010 (regolamento di esecuzione del d.lgs. 163/2011), sancisce che il direttore dei lavori cura che i lavori cui è preposto siano eseguiti a regola d’arte e in conformità del progetto; sembra pertanto logico che se la progettazione dei lavori è rimessa, secondo l’ordine delle competenze professionali di cui si è detto, alla categoria degli ingegneri anche la direzione dei lavori deve essere affidata per quelle opere alla stessa categoria.
Né può essere accolta la tesi comunale, in base alla quale la distinzione delle competenze tra architetti e ingegneri, in quanto disciplinata da una norma regolamentare (r.d. n. 2357/1925), sarebbe modificabile da regolamenti successivi dei singoli enti locali, e ciò per due ordini di motivi: in primo luogo, in ragione della circostanza per cui il citato r.d., pur non essendo una norma di rango legislativo primario, è fonte sovraordinata rispetto ai regolamenti degli enti locali e, in secondo luogo, in quanto il riparto delle competenze tra le due figure professionali ivi fissato è stato cristallizzato, come detto, dal d.lgs. 129/1992, che agli articoli 1 e 2 ha attribuito una specifica riserva a favore degli ingegneri per quanto concerne la progettazione di opere viarie non connesse con opere di edilizia civile, qual è all’evidenza l’opera pubblica in parola>>).
4.2 Ritenuto, infine, che la presenza di un ingegnere all’interno dell’ufficio di direzione dei lavori (l’ing. Martina, ispettore di cantiere) non incide, giuridicamente, sulla questione della legittimazione -in questo caso insussistente- degli architetti a ricoprire l’incarico di cui oggi si discute (TAR Puglia-Lecce, Sez. II,  sentenza 31.05.2013 n. 1270 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In materia di tempestività dell’impugnazione di titoli edilizi da parte di terzi, la giurisprudenza è ferma nel ritenere che la piena conoscenza dalla quale decorre il termine decadenziale per la proposizione dell'impugnazione va riferita al momento dell'ultimazione dei lavori, ovvero al momento nel quale la costruzione realizzata riveli in modo inequivoco le caratteristiche essenziali dell'opera agli effetti della sua eventuale difformità rispetto alla disciplina urbanistico edilizia vigente, fermo (altresì) restando che la prova della tardività dell'impugnazione deve essere fornita rigorosamente e incombe, secondo le regole generali, alla parte che la deduce.
In materia di tempestività dell’impugnazione di titoli edilizi da parte di terzi, la giurisprudenza –anche della Sezione– è ferma nel ritenere che la piena conoscenza dalla quale decorre il termine decadenziale per la proposizione dell'impugnazione va riferita al momento dell'ultimazione dei lavori, ovvero al momento nel quale la costruzione realizzata riveli in modo inequivoco le caratteristiche essenziali dell'opera agli effetti della sua eventuale difformità rispetto alla disciplina urbanistico edilizia vigente, fermo (altresì) restando che la prova della tardività dell'impugnazione deve essere fornita rigorosamente e incombe, secondo le regole generali, alla parte che la deduce (Cons. di St., IV, 07.11.2012, n. 5657; TAR Liguria, I, 24.04.2013, n. 719) (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 29.05.2013 n. 851 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Con riguardo alle associazioni ambientalistiche per le quali non opera la legittimazione ex lege n. 349 del 1986, la legittimazione ad agire può essere riconosciuta anche a comitati spontanei che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio.
Conseguentemente il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull’ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purché perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso.
Tali elementi sembrano ravvisabili nel comitato ricorrente, avuto riguardo ai tre parametri tradizionalmente utilizzati in giurisprudenza, e cioè le finalità statutarie dell’ente, la stabilità del suo assetto organizzativo, nonché la vicinitas dello stesso rispetto all’interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell’azione amministrativa, ed a tutela del quale, pertanto, l’ente intende agire in giudizio.
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Nel regime della partecipazione al procedimento descritta dal combinato disposto degli artt. 7 e 9 della legge n. 241 del 1990 non viene riconosciuto l’obbligo, in capo all’Amministrazione, di dare comunicazione dell’avvio del procedimento nei confronti delle associazioni e dei comitati esponenziali di interessi diffusi; gli stessi possono intervenire nel procedimento, ma né la normativa nazionale, né quella sopranazionale impongono che nei loro confronti sia effettuata l’adempimento della comunicazione individuale.
Ed invero, secondo la prevalente giurisprudenza, con riguardo alle associazioni ambientalistiche per le quali non opera la legittimazione ex lege n. 349 del 1986, la legittimazione ad agire può essere riconosciuta anche a comitati spontanei che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio; conseguentemente il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull’ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purché perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso (in termini Cons. Stato, Sez. VI, 26.07.2001, n. 4123; Sez. VI, 23.05.2011, n. 3107).
Tali elementi sembrano ravvisabili nel comitato ricorrente, avuto riguardo ai tre parametri tradizionalmente utilizzati in giurisprudenza, e cioè le finalità statutarie dell’ente, la stabilità del suo assetto organizzativo, nonché la vicinitas dello stesso rispetto all’interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell’azione amministrativa, ed a tutela del quale, pertanto, l’ente intende agire in giudizio.
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Con il primo motivo si deduce che non è stata consentita al Comitato ricorrente la partecipazione al procedimento amministrativo, benché lo stesso fosse agevolmente identificabile ai fini della comunicazione di avvio, per avere in precedenza pubblicamente raccolto firme contro il progetto e provveduto poi, in data 23.02.2011, a diffidare l’Amministrazione.
Il motivo non appare meritevole di positiva valutazione, in quanto nel regime della partecipazione al procedimento descritta dal combinato disposto degli artt. 7 e 9 della legge n. 241 del 1990 non viene riconosciuto l’obbligo, in capo all’Amministrazione, di dare comunicazione dell’avvio del procedimento nei confronti delle associazioni e dei comitati esponenziali di interessi diffusi; gli stessi possono intervenire nel procedimento, ma né la normativa nazionale, né quella sopranazionale impongono che nei loro confronti sia effettuata l’adempimento della comunicazione individuale.
Tale soluzione vale anche nel caso in cui il comitato (che peraltro, in tale caso, aveva la differente veste di Comitato NO-Maxistalla), precedentemente, abbia presentato esposti, diffide od anche ricorsi avverso altri provvedimenti (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 04.12.2009, n. 7651).
Può dunque ritenersi adeguata la forma di pubblicità notiziale adottata per la convocazione della prima riunione della conferenza di servizi, consistita nell’affissione all’albo pretorio del Comune, come si evince dalla determinazione gravata, e dal verbale della riunione del 28.10.2011 (TAR Umbria, sentenza 23.05.2013 n. 303 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il proprietario di un immobile confinante con quello per il quale è stato rilasciato il permesso di costruire ha sia la possibilità di intervenire nel procedimento amministrativo volto al rilascio del titolo medesimo ex art. 9 della legge n. 241/1990, sia la legittimazione a ricorrere avverso gli atti adottati in tale sede che possano arrecargli pregiudizio.
Ciò non vuol dire, tuttavia, che vi sia l’obbligo dell’Amministrazione di comunicare al medesimo l’inizio dell’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge citata, atteso che ciò comporterebbe un aggravio dello stesso procedimento, contrariamente ai principi di economicità e di efficienza dell’azione amministrativa.
Il cointeressato non è un soggetto contemplato tra quelli a cui va inviata la comunicazione di avvio del procedimento per il rilascio di un titolo edilizio, ai sensi dell'art. 7 della l. 07.08.1990, n. 241 poiché l'invocata estensione ad essi -rectius “ad esso”- della predetta comunicazione comporterebbe un aggravio procedimentale in contrasto con i principi di economicità e di efficienza dell'attività amministrativa. Ciò anche quando si tratti di soggetti in precedenza oppostisi all'attività edilizia del proprietario confinante.
Non vi è dubbio, infatti, che il proprietario di un immobile confinante con quello per il quale è stato rilasciato il permesso di costruire ha sia la possibilità di intervenire nel procedimento amministrativo volto al rilascio del titolo medesimo ex art. 9 della legge n. 241/1990, sia la legittimazione a ricorrere avverso gli atti adottati in tale sede che possano arrecargli pregiudizio; ciò non vuol dire, tuttavia, che vi sia l’obbligo dell’Amministrazione di comunicare al medesimo l’inizio dell’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge citata (cfr. Consiglio Stato, IV, 06.07.2009, n. 4300), atteso che ciò comporterebbe un aggravio dello stesso procedimento, contrariamente ai principi di economicità e di efficienza dell’azione amministrativa (cfr. per tutte Tar Lecce, II, 26.01.2011 n. 117 -confermata dal Consiglio di Stato, sezione V con sentenza 06.06.2012 n. 3343- che ha inoltre precisato: “In proposito la giurisprudenza ha più volte ribadito che “il vicino controinteressato non è un soggetto contemplato tra quelli a cui va inviata la comunicazione di avvio del procedimento per il rilascio di un titolo edilizio, ai sensi dell'art. 7 della l. 07.08.1990, n. 241” (TAR Campania Napoli, sez. VIII, 12.04.2010, n. 1918), “poiché l'invocata estensione ad essi -rectius “ad esso”- della predetta comunicazione comporterebbe un aggravio procedimentale in contrasto con i principi di economicità e di efficienza dell'attività amministrativa. Ciò anche quando si tratti di soggetti in precedenza oppostisi all'attività edilizia del proprietario confinante” (TAR Liguria Genova, sez. I, 10.07.2009, n. 1736; conforme: Consiglio Stato, sez. IV, 31.07.2009, n. 4847) (TAR Puglia-Lecce, Sez. III, sentenza 20.05.2013 n. 1162 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Va preliminarmente affermata la legittimazione dell’odierno appellante a proporre censura avverso la rilasciata concessione edilizia, essendo egli, in quanto confinante con il manufatto oggetto della sua impugnativa, portatore dell’interesse a che l’attività edificatoria svolta dai proprietari confinanti avvenga nel rispetto delle norme poste a presidio dell’interesse pubblico all’ordinato sviluppo urbanistico-edilizio, tra le quali sono indiscutibilmente comprese quelle regolatrici della corretta progettazione e realizzazione degli edifici.
Detto interesse pubblico altro non è, infatti, che la sintesi di una pluralità di interessi, tra i quali anche quello meramente privato inerente la conservazione delle costruzioni realizzate nelle immediate vicinanze, di cui Longo è nel caso di specie portatore.
Ciò precisato, è innanzitutto fondato l’ultimo motivo, incentrato sull’incompetenza professionale del geometra incaricato dai controinteressati per la progettazione della loro costruzione.
A confutazione dell’eccezione di inammissibilità sollevata da questi ultimi, va preliminarmente affermata la legittimazione dell’odierno appellante a proporre tale censura, essendo egli, in quanto confinante con il manufatto oggetto della sua impugnativa, portatore dell’interesse a che l’attività edificatoria svolta dai proprietari confinanti avvenga nel rispetto delle norme poste a presidio dell’interesse pubblico all’ordinato sviluppo urbanistico-edilizio, tra le quali sono indiscutibilmente comprese quelle regolatrici della corretta progettazione e realizzazione degli edifici. Detto interesse pubblico altro non è, infatti, che la sintesi di una pluralità di interessi, tra i quali anche quello meramente privato inerente la conservazione delle costruzioni realizzate nelle immediate vicinanze, di cui Longo è nel caso di specie portatore (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 14.05.2013 n. 2617 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell'edificazione, per i soggetti diversi da quelli cui l'atto è rilasciato, deve essere collegata alla data in cui sia percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica.
In caso d’impugnazione del titolo edilizio ordinario -salvo che non venga fornita la prova certa di una conoscenza anticipata del provvedimento abilitativo- il termine di decadenza decorre dunque dal completamento dei lavori, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell'intervento in precedenza assentito.
Per giunta, sempre nel caso di costruzione da parte del vicino, la conoscenza di una situazione potenzialmente lesiva non obbliga affatto il titolare dell'interesse legittimo oppositivo ad attivarsi immediatamente in sede giurisdizionale, dato che, ad esempio, potrebbe trattarsi di un’edificazione abusiva; pertanto il termine decadenziale per l'impugnazione decorre solo dalla piena conoscenza dell'esistenza e dell'entità delle violazioni urbanistiche o dal contenuto specifico della concessione o del progetto edilizio.
Quanto alla tardività dell’impugnata concessione, si deve ricordare che la decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell'edificazione, per i soggetti diversi da quelli cui l'atto è rilasciato, deve essere collegata alla data in cui sia percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica.
In caso d’impugnazione del titolo edilizio ordinario -salvo che non venga fornita la prova certa di una conoscenza anticipata del provvedimento abilitativo- il termine di decadenza decorre dunque dal completamento dei lavori, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell'intervento in precedenza assentito (cfr. Cons. St., Ad. Plen., 29.07.2011 n. 15; Cons. St., sez. IV, 29.05.2009 n. 3358).
Per giunta, sempre nel caso di costruzione da parte del vicino, la conoscenza di una situazione potenzialmente lesiva non obbliga affatto il titolare dell'interesse legittimo oppositivo ad attivarsi immediatamente in sede giurisdizionale, dato che, ad esempio, potrebbe trattarsi di un’edificazione abusiva; pertanto il termine decadenziale per l'impugnazione decorre solo dalla piena conoscenza dell'esistenza e dell'entità delle violazioni urbanistiche o dal contenuto specifico della concessione o del progetto edilizio (cfr., fra le molte, Consiglio Stato, sez. VI, 10.12.2010, n. 8705; Consiglio Stato, sez. V, 24.08.2007, n. 4485).
In conseguenza, contrariamente a quanto vorrebbe l’appellante, la fattura che proverebbe la realizzazione ad una certa data dei rustici da parte dell’appellata è inconferente, in quanto non vi è comunque sicurezza che fossero materialmente apprezzabili le caratteristiche essenziali, la legittimità, la destinazione specifica delle opere e la reale portata dell'intervento qui in contestazione.
Nel dubbio deve infatti farsi applicazione dei principi generali di cui all’art. 24 ed all’art. 113 Cost., per cui la tutela dei diritti e interessi legittimi in giudizio è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento e non può essere pregiudicato da formalismi non strettamente ed assolutamente necessari all’economia processuale (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 08.05.2013 n. 2489 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: I proprietari di immobili in zone confinanti o limitrofe con quelle interessate da una costruzione sono sempre legittimati ad impugnare i titoli edilizi che possono pregiudicare la loro posizione per l’incisione delle condizioni dell'area e, più in generale, per le modifiche all'assetto edilizio, urbanistico ed ambientale della zona ove sono ricompresi gli immobili di cui hanno la disponibilità, senza che sia necessaria la prova di un danno specifico, essendo insito nella violazione edilizia il danno a tutti i membri di quella collettività.
Infatti, se l'art. 31, comma 9, L. 17.08.1942 n. 1150 (come modificato dall'art. 10 L. 06.08.1967 n. 765) non ha introdotto un'azione popolare, nondimeno ha riconosciuto una posizione qualificata e differenziata in favore dei proprietari di immobili siti nella zona in cui la costruzione è permessa e a coloro che si trovano in una situazione di “stabile collegamento” con la zona stessa.
Il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione, atteso che l'esistenza della suddetta posizione legittimante abilita il soggetto ad agire per il rispetto delle norme urbanistiche, che assuma violate, a prescindere da qualsiasi esame sul tipo di lesione, che i lavori in concreto gli potrebbero arrecare.
I proprietari di immobili in zone confinanti o limitrofe con quelle interessate da una costruzione sono sempre legittimati ad impugnare i titoli edilizi che possono pregiudicare la loro posizione per l’incisione delle condizioni dell'area e, più in generale, per le modifiche all'assetto edilizio, urbanistico ed ambientale della zona ove sono ricompresi gli immobili di cui hanno la disponibilità, senza che sia necessaria la prova di un danno specifico, essendo insito nella violazione edilizia il danno a tutti i membri di quella collettività (cfr. Consiglio Stato sez. IV n. 284 del 23/01/2012; Consiglio Stato sez. IV 13.01.2010 n. 72).
Infatti, se l'art. 31, comma 9, L. 17.08.1942 n. 1150 (come modificato dall'art. 10 L. 06.08.1967 n. 765) non ha introdotto un'azione popolare, nondimeno ha riconosciuto una posizione qualificata e differenziata in favore dei proprietari di immobili siti nella zona in cui la costruzione è permessa e a coloro che si trovano in una situazione di “stabile collegamento” con la zona stessa.
Il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione, atteso che l'esistenza della suddetta posizione legittimante abilita il soggetto ad agire per il rispetto delle norme urbanistiche, che assuma violate, a prescindere da qualsiasi esame sul tipo di lesione, che i lavori in concreto gli potrebbero arrecare (cfr. Consiglio Stato, Sez. VI 15.06.2010 n. 3744) (Consiglio di Stato. Sez. IV, sentenza 08.05.2013 n. 2488 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Ai fini della tempestività dell'impugnazione del titolo edilizio da parte del terzo a ciò legittimato, la piena conoscenza dalla quale decorre il termine decadenziale per la proposizione dell'impugnazione medesima va riferita al momento dell'ultimazione dei lavori, ovvero al momento nel quale la costruzione realizzata riveli in modo inequivoco le caratteristiche essenziali dell'opera agli effetti della sua eventuale difformità rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente, sì da non esservi dubbi in ordine alla reale portata dell'intervento edilizio assentito, fermo restando che la prova della tardività dell'impugnazione deve essere fornita rigorosamente e incombe, secondo le regole generali, alla parte che la deduce.
In generale, occorre ribadire i consolidati principi a mente dei quali, ai fini della tempestività dell'impugnazione del titolo edilizio da parte del terzo a ciò legittimato, la piena conoscenza dalla quale decorre il termine decadenziale per la proposizione dell'impugnazione medesima va riferita al momento dell'ultimazione dei lavori, ovvero al momento nel quale la costruzione realizzata riveli in modo inequivoco le caratteristiche essenziali dell'opera agli effetti della sua eventuale difformità rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente, sì da non esservi dubbi in ordine alla reale portata dell'intervento edilizio assentito, fermo restando che la prova della tardività dell'impugnazione deve essere fornita rigorosamente e incombe, secondo le regole generali, alla parte che la deduce (cfr. ex multis CdS 5657/2012 2 5612/2012) (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 30.04.2013 n. 719 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Anche in materia urbanistico-edilizia, il giudice amministrativo ha da sempre richiesto, in capo ai ricorrenti, la dimostrazione di requisiti soggettivi differenziati rispetto al “quivis de populo”, nonostante il dettato di cui all’art. 31, comma 9, L. 17.08.1942, n. 1150.
Tale differenziazione è stata generalmente riconosciuta sulla base della c.d. “vicinitas”, intesa come prossimità fisica, nel senso di adiacenza tra le aree, da cui la legittimazione a ricorrere del proprietario confinante del terreno oggetto del provvedimento amministrativo, ovvero dello “stabile collegamento” riconoscibile nell’insediamento stabile non necessariamente collegato alla titolarità di diritti reali.
La giurisprudenza ha così evidenziato la varietà degli interessi sottesi ad un determinato assetto territoriale, che conduce ad intendere il titolo legittimante di “vicinitas” non limitato al significato rigidamente geografico, ma piuttosto identificabile nell’interesse a preservare il valore del proprio investimento, la propria posizione imprenditoriale e la preesistente amenità della propria situazione proprietaria, ove in concreto lesi.
Resta tuttavia confermato che il criterio della “vicinitas” non importa l’introduzione di un’azione popolare e che lo stesso riferimento geografico non esclude la necessaria verifica della sussistenza di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato del ricorrente, considerando il durevole rapporto esistente tra la sua proprietà e l’area interessata dall’intervento.
In termini, “nel ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato al vicino la vicinitas è condizione necessaria, ma non sufficiente a radicare, ferma la legittimazione, l’interesse al ricorso, il quale richiede anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del ricorrente“.
Tale interesse va per necessità indagato caso per caso, avuto riguardo agli effetti diretti ed indiretti dell’intervento sui diversi fattori caratterizzanti il contesto ambientale e territoriale di riferimento, considerando la natura e le dimensioni dell’opera realizzata, la sua destinazione, le sue implicazioni urbanistiche ed anche le conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa o simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera.
Va ancora considerato che il principio della necessaria verifica dell’interesse a ricorrere quale condizione di ammissibilità dell’azione in giudizio è stato recentemente confermato e corroborato dall’art. 35, comma 1, lett. b), del codice del processo amministrativo.
Ne resta confermata la necessità di individuare con esattezza il grado di differenziazione della posizione giuridica da ricercare in capo al ricorrente e di cui lo stesso deve dar conto al fine di dimostrare la diretta riconducibilità alla propria persona dell’utilità derivante da un eventuale giudicato di accoglimento, così da scongiurare l’ingresso nel processo amministrativo di possibili ed eventuali ricorsi popolari.
In termini, l’interesse a ricorrere nei confronti del proprietario confinante sussiste nelle sole ipotesi in cui si verifichi una lesione attuale di uno specifico interesse di natura urbanistico-edilizia nella sfera dell’istante, suscettibile di determinare “una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto edilizio ed urbanistico che il ricorrente intende conservare”.
A sostegno dell’eccezione deducono che la ricorrente non avrebbe in alcun modo giustificato tale interesse, del tutto insussistente in ragione della circostanza che la medesima ricorrente non sarebbe neppure “confinante” con la controinteressata, giacché le due proprietà sono divise da una pubblica strada, e comunque nessuna lesione ha allegato (né dimostrato) derivante dalla pretesa illegittimità dell’attività edilizia autorizzata; dal che la dedotta carenza di interesse “personale, attuale e contrario” spendibile in sede giurisdizionale.
Com’è noto, anche in materia urbanistico-edilizia, il giudice amministrativo ha da sempre richiesto, in capo ai ricorrenti, la dimostrazione di requisiti soggettivi differenziati rispetto al “quivis de populo”, nonostante il dettato di cui all’art. 31, comma 9, L. 17.08.1942, n. 1150.
Tale differenziazione è stata generalmente riconosciuta sulla base della c.d. “vicinitas”, intesa come prossimità fisica, nel senso di adiacenza tra le aree, da cui la legittimazione a ricorrere del proprietario confinante del terreno oggetto del provvedimento amministrativo, ovvero dello “stabile collegamento” riconoscibile nell’insediamento stabile non necessariamente collegato alla titolarità di diritti reali.
La giurisprudenza ha così evidenziato la varietà degli interessi sottesi ad un determinato assetto territoriale, che conduce ad intendere il titolo legittimante di “vicinitas” non limitato al significato rigidamente geografico, ma piuttosto identificabile nell’interesse a preservare il valore del proprio investimento, la propria posizione imprenditoriale e la preesistente amenità della propria situazione proprietaria, ove in concreto lesi.
Resta tuttavia confermato che il criterio della “vicinitas” non importa l’introduzione di un’azione popolare e che lo stesso riferimento geografico non esclude la necessaria verifica della sussistenza di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato del ricorrente, considerando il durevole rapporto esistente tra la sua proprietà e l’area interessata dall’intervento.
In termini, “nel ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato al vicino la vicinitas è condizione necessaria, ma non sufficiente a radicare, ferma la legittimazione, l’interesse al ricorso, il quale richiede anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del ricorrente“ (Cfr. Cons. di Stato, sez. IV, n. 485/2011).
Tale interesse va per necessità indagato caso per caso, avuto riguardo agli effetti diretti ed indiretti dell’intervento sui diversi fattori caratterizzanti il contesto ambientale e territoriale di riferimento, considerando la natura e le dimensioni dell’opera realizzata, la sua destinazione, le sue implicazioni urbanistiche ed anche le conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa o simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera (cfr. Cons. di Stato, sez. IV, 30.11.2009, n. 7490).
Va ancora considerato che il principio della necessaria verifica dell’interesse a ricorrere quale condizione di ammissibilità dell’azione in giudizio è stato recentemente confermato e corroborato dall’art. 35, comma 1, lett. b), del codice del processo amministrativo (cfr. TAR Veneto, n. 959/2012).
Ne resta confermata la necessità di individuare con esattezza il grado di differenziazione della posizione giuridica da ricercare in capo al ricorrente e di cui lo stesso deve dar conto al fine di dimostrare la diretta riconducibilità alla propria persona dell’utilità derivante da un eventuale giudicato di accoglimento, così da scongiurare l’ingresso nel processo amministrativo di possibili ed eventuali ricorsi popolari.
In termini, l’interesse a ricorrere nei confronti del proprietario confinante sussiste nelle sole ipotesi in cui si verifichi una lesione attuale di uno specifico interesse di natura urbanistico-edilizia nella sfera dell’istante, suscettibile di determinare “una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto edilizio ed urbanistico che il ricorrente intende conservare” (cfr. Cons. di Stato, Sez.IV. n. 6157/2007) (TAR Abruzzo-L’Aquila, sentenza 26.04.2013 n. 404 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: La giurisprudenza ha riconosciuto il criterio della vicinitas come idoneo a legittimare l'impugnazione di singoli titoli edilizi, ma tale arresto deve ritenersi recessivo allorché oggetto di contestazione giudiziale sia la disciplina urbanistica -contenuta in uno strumento attuativo- di aree estranee a quelle di proprietà del ricorrente.
In questo caso il criterio della vicinitas non è sufficiente a fornire le condizioni dell'azione, dal momento che non esaurisce gli ulteriori profili di interesse all'impugnazione. Soccorre, in tali evenienze, il principio per cui per proporre impugnativa è necessario che la nuova destinazione urbanistica che concerne un'area non appartenente al ricorrente incida direttamente sul godimento o sul valore di mercato dell'area viciniore o comunque su interessi propri e specifici del medesimo esponente, dovendo di tanto l'interessato fornire se non una rigorosa dimostrazione, almeno idonei principi di prova.
A tal proposito, nel richiamare i condivisibili principi (già fatti propri dal Tar, per il vero) contenuti in ultimo nella sentenza della Sezione 28.05.2012 n. 3137 in punto di requisiti legittimanti la impugnazione degli strumenti urbanistici attuativi (si veda anche, in proposito: “la giurisprudenza ha riconosciuto il criterio della vicinitas come idoneo a legittimare l'impugnazione di singoli titoli edilizi, ma tale arresto deve ritenersi recessivo allorché oggetto di contestazione giudiziale sia la disciplina urbanistica -contenuta in uno strumento attuativo- di aree estranee a quelle di proprietà del ricorrente. In questo caso il criterio della vicinitas non è sufficiente a fornire le condizioni dell'azione, dal momento che non esaurisce gli ulteriori profili di interesse all'impugnazione. Soccorre, in tali evenienze, il principio per cui per proporre impugnativa è necessario che la nuova destinazione urbanistica che concerne un'area non appartenente al ricorrente incida direttamente sul godimento o sul valore di mercato dell'area viciniore o comunque su interessi propri e specifici del medesimo esponente, dovendo di tanto l'interessato fornire se non una rigorosa dimostrazione, almeno idonei principi di prova” Cons. Stato Sez. IV, 15.11.2011, n. 6016) evidenzia il Collegio che nel ricorso di primo grado non era stata punto approfondita -e neppure accennata, per il vero- la problematica concernente il pregiudizio arrecato all’appellante dalla avversata variante (e men che meno con riguardo alle aree di propria pertinenza ulteriori rispetto a quelle oggetto della domanda di retrocessione) .
Costituisce jus receptum quello per cui la allegazione dell’interesse tutelato (o del bene della vita che si intende perseguire ovvero difendere) è connotato essenziale del ricorso di primo grado, in carenza del quale esso va dichiarato inammissibile (ex multis: “colui che invoca l'inadempimento di una norma di azione da parte della pubblica amministrazione deve dedurre innanzi al Giudice elementi idonei a rappresentare, quale conseguenza della regola che si assume violata, la lesione di un bene della vita ovvero di un interesse anche solo strumentale alla sua realizzazione, in mancanza della cui allegazione deve ritenersi azionata non una posizione soggettiva di interesse legittimo, quanto una mera pretesa alla legalità della azione amministrativa” -TAR Lombardia Milano Sez. III Sent., 24.07.2008, n. 2979-) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 18.04.2013 n. 2173 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La vicinitas tra fabbricati è sufficiente a integrare la legittimazione e l’interesse ad impugnare in giudizio un provvedimento che consente la realizzazione di un’opera edilizia in tesi illegittima, e il conseguente incremento del carico urbanistico della zona interessata.
Vanno innanzitutto respinte le eccezioni preliminari concernenti il ricorso di primo grado: come ha rilevato il primo giudice, la vicinitas tra fabbricati è sufficiente a integrare la legittimazione e l’interesse ad impugnare in giudizio un provvedimento che consente la realizzazione di un’opera edilizia in tesi illegittima, e il conseguente incremento del carico urbanistico della zona interessata.
Tale considerazione vale tanto più nel caso di specie, nel quale legittimazione e interesse sono riferiti alla asserita violazione delle distanze e al maggior carico urbanistico derivante dal cambio di destinazione d’uso consentito dal Comune (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 18.04.2013 n. 2153 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - AMBIENTE-ECOLOGIA: Rifiuti. Realizzazione di un’isola ecologica adiacente ad un edificio scolastico, configurabilità dell’interesse ad agire.
Non è di per se sufficiente, ai fini della configurabilità dell’interesse ad agire, il mero rapporto di prossimità tra chi agisce in giudizio e l’opera oggetto del provvedimento amministrativo che intende contestare.
È, infatti, necessario dedurre un danno sia pure potenziale che può derivare dall’opera in questione. Danno che se può ritenersi in re ipsa in caso di realizzazione di impianti potenzialmente inquinanti per la tecnologia utilizzata (realizzazione di un impianto di termovalorizzazione dei rifiuti), va, invece, specificamente dedotto in caso di impianti in sé inidonei a determinare una chiara lesione degli interessi dei ricorrenti.
Dunque, il mero criterio della vicinitas di un fondo o di una abitazione all’area oggetto dell’intervento urbanistico-edilizio non può ex se radicare la legittimazione al ricorso, dovendo sempre fornire il ricorrente, la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, in termini, ad esempio, di deprezzamento del valore del bene o di concreta compromissione del diritto alla salute ed all’ambiente.
Sarebbe stato necessario, in definitiva, prospettare delle esternalità negative sulla salute e l’ambiente, derivanti dalla realizzazione dell’opera che, invece, gli odierni appellanti non risultano aver dimostrato alla luce delle concrete modalità di conferimento e della tipologia dei rifiuti che dovranno essere depositati presso l’isola ecologica.
Occorre rammentare come la giurisprudenza di questo Consiglio ha più volte ribadito come non sia di per se sufficiente, ai fini della configurabilità dell’interesse ad agire, il mero rapporto di prossimità tra chi agisce in giudizio e l’opera oggetto del provvedimento amministrativo che intende contestare.
È, infatti, necessario dedurre una danno sia pure potenziale che può derivare dall’opera in questione (cfr. da ultimo, sulla necessità che per configurare la condizione dell’azione dell’interesse ad agire sia indispensabile assodare la concretezza, la personalità e l’attualità della lesione alla sfera giuridica di chi agisce in giudizio, Cons. St., sez. V, n. 6261 del 2012, relativamente alla portata generale del principio; sez. IV, n. 4926 del 2012, in relazione alla materia della tutela dell’ambiente).
Danno che se può ritenersi in re ipsa in caso di realizzazione di impianti potenzialmente inquinanti per la tecnologia utilizzata (così Cons. St., Sez. V, 01.10.2010, n. 7275, nel caso di realizzazione di un impianto di termovalorizzazione dei rifiuti), va, invece, specificamente dedotto in caso di impianti in sé inidonei a determinare una chiara lesione degli interessi dei ricorrenti.
In questo senso conclude, ex plurimis, Cons. St., Sez. IV, n. 8364/2010, secondo la quale: “…il mero criterio della vicinitas di un fondo o di una abitazione all’area oggetto dell’intervento urbanistico-edilizio non può ex se radicare la legittimazione al ricorso, dovendo sempre fornire il ricorrente, in casi come quello in esame, la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, in termini, ad esempio, di deprezzamento del valore del bene o di concreta compromissione del diritto alla salute ed all’ambiente (cfr. sul principio, anche se espresso in relazione ad impianto di smaltimento rifiuti, Consiglio di Stato, sez. V, 14.06.2007, n. 3191 e 16.04.2003, n. 1948)”; più di recente Cons. St., Sez. V, n. 2460/2012 ha ribadito che “…la mera vicinanza di un fondo ad una discarica non legittima per ciò solo ed automaticamente il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento autorizzativo dell'opera, essendo necessaria, al riguardo, anche la prova del danno che egli da questa possa ricevere”.
Sarebbe stato necessario, in definitiva, prospettare delle esternalità negative sulla salute e l’ambiente, derivanti dalla realizzazione dell’opera che, invece, gli odierni appellanti non risultano aver dimostrato alla luce delle concrete modalità di conferimento e della tipologia dei rifiuti che dovranno essere depositati presso l’isola ecologica (massima tratta da www.lexambiente.it - Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 16.04.2013 n. 2108 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell’edificazione si ha, per i soggetti diversi da quelli cui l’atto è rilasciato (ovvero che in esso sono comunque indicati) dalla data in cui si renda palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto, la qual cosa si verifica quando sia percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica.
In materia di impugnazione del permesso di costruire, è sufficiente la cd. “vicinitas”, quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati, di talché è corretto riconoscere a chi si trovi in tale situazione un interesse tutelato a ché il provvedimento dell’Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia.
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Il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l’annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell’intervento costruttivo autorizzato, esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione atteso che l’esistenza della suddetta posizione legittimante abilita il soggetto ad agire per il rispetto delle norme urbanistiche, che assuma violate, a prescindere da qualsiasi esame sul tipo di lesione, che i lavori in concreto gli potrebbero arrecare.
Vige allora il principio, espresso nella seguente massima (la quale del resto, nella sua seconda parte, vale anche a respingere l’eccezione di difetto d’interesse ad agire, del pari sollevata dalle parti resistenti): “La decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell’edificazione si ha, per i soggetti diversi da quelli cui l’atto è rilasciato (ovvero che in esso sono comunque indicati) dalla data in cui si renda palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto, la qual cosa si verifica quando sia percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica. In materia di impugnazione del permesso di costruire, è sufficiente la cd. “vicinitas”, quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati, di talché è corretto riconoscere a chi si trovi in tale situazione un interesse tutelato a ché il provvedimento dell’Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia” (Consiglio di Stato – Sez. IV – 05.01.2011, n. 18).
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Neppure potrebbe ritenersi, stavolta con la difesa della controinteessata, che il ricorrente, ai fini della propria legittimazione ad agire, dovesse provare di aver subito un concreto pregiudizio alla sua sfera giuridica, posto che il Collegio ritiene preferibile l’orientamento giurisprudenziale, ripetutamente affermato, che al contrario sostiene: “Il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l’annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell’intervento costruttivo autorizzato, esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione atteso che l’esistenza della suddetta posizione legittimante abilita il soggetto ad agire per il rispetto delle norme urbanistiche, che assuma violate, a prescindere da qualsiasi esame sul tipo di lesione, che i lavori in concreto gli potrebbero arrecare” (TAR Campania–Napoli, Sez. II, 16.01.2013, n. 326; conforme: Consiglio di Stato – Sez. IV – 22.01.2013, n. 361) (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 16.04.2013 n. 890 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Secondo la più recente giurisprudenza, cui il Collegio aderisce, il bilanciamento degli interessi coinvolti dalla pianificazione generale impone una più rigida interpretazione delle condizioni dell’azione, ponendo forti limiti alla configurabilità dell’interesse cd. strumentale all’impugnazione dello strumento urbanistico.
Ciò, sul presupposto che, in subiecta materia, l’interesse al ricorso non può sostanziarsi in un generico interesse a una migliore pianificazione dei suoli di propria spettanza che, in quanto tale, non si differenzia dall’eguale interesse che quisque de populo potrebbe nutrire.
I ricorrenti contestano la procedura svolta, ai fini dell’approvazione del P.G.T..
In particolare, gli stessi eccepiscono che sono stati modificati i perimetri degli ambiti di trasformazione; così, per quanto attiene a quello che interessa la proprietà dei ricorrenti, è stata inserita, all’interno del precedente ambito 2.8, una nuova area non contigua che prima faceva parte di un autonomo ambito di trasformazione indicato come 2.9; per l’ambito di trasformazione non viene più previsto un p.i.i., ma più genericamente un piano attuativo; è stata modificata la tabella che prevede i dati urbanistici-edilizi dei vari ambiti di trasformazione; è stata inserita la nuova categoria della residenza convenzionata.
Ebbene, con particolare riguardo a tale motivo, che fa leva sulla violazione delle norme procedimentali in materia di formazione del P.G.T., il Collegio deve ribadirne l’inammissibilità per difetto di interesse, posto che, secondo la più recente giurisprudenza, cui il Collegio aderisce, il bilanciamento degli interessi coinvolti dalla pianificazione generale impone una più rigida interpretazione delle condizioni dell’azione, ponendo forti limiti alla configurabilità dell’interesse cd. strumentale all’impugnazione dello strumento urbanistico. Ciò, sul presupposto che, in subiecta materia, l’interesse al ricorso non può sostanziarsi in un generico interesse a una migliore pianificazione dei suoli di propria spettanza che, in quanto tale, non si differenzia dall’eguale interesse che quisque de populo potrebbe nutrire (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 12.01.2011 n. 133; id. 29.12.2010, n. 9537; id. 12.10.2010 n. 7439; 13.07.2010 n. 4542; 06.05.2010 n. 2629; sez. V, 07.09.2009, n. 5244; sez. IV, 22.12.2007, n. 6613; TAR Lombardia, Milano, II, 27.01.2012 n. 297; id., 24.11.2011, n. 2901).
Nel caso di specie, innanzitutto non è dimostrato che, nel passaggio dal piano adottato a quello approvato, siano state apportate modifiche sostanziali al piano nel suo complesso: in particolare, l’esame delle tavole allegate non dimostra un effettivo stravolgimento dell’impianto originario del piano, né l’introduzione della possibilità di ricorso all’edilizia convenzionata, la previsione di un generico piano attuativo in luogo di un p.i.i., ovvero la specificazione di criteri urbanistico-edilizi configurano modifiche dotate di peculiare carattere di innovatività.
Inoltre non è contestato il dato secondo cui la zonizzazione che ha interessato l’area di proprietà dei ricorrenti sia stata modificata in senso migliorativo per questi ultimi, in quanto dall’originaria destinazione a standards, si è passati (in melius) alla prevista edificabilità dell’area, pur se previa adozione di un piano attuativo, il che esclude la sussistenza dell’interesse degli istanti a ricorrere (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 27.03.2013 n. 779 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Ai fini della tempestività del ricorso in materia di titoli edilizi rilasciati a terzi, occorre distinguere:
- nel caso di impugnazione del titolo edilizio "ordinario" -salvo che non venga fornita la prova certa di una conoscenza anticipata del provvedimento abilitativo- il termine di decadenza decorre dal completamento dei lavori, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell'intervento in precedenza assentito;
- nel caso di impugnazione del titolo edilizio "in sanatoria": il termine decorre invece solamente dalla data in cui sia portato a conoscenza che, per una determinata opera abusiva già esistente, è stata rilasciata la concessione edilizia in sanatoria.
Ai fini della tempestività del ricorso in materia di titoli edilizi rilasciati a terzi, occorre distinguere:
- nel caso di impugnazione del titolo edilizio "ordinario" -salvo che non venga fornita la prova certa di una conoscenza anticipata del provvedimento abilitativo- il termine di decadenza decorre dal completamento dei lavori, cioè dal momento in cui sia materialmente apprezzabile la reale portata dell'intervento in precedenza assentito (cfr. Cons. St., Ad. Plen., 29.07.2011 n. 15; Cons. St., sez. VI, 10.12.2010 n. 8705; Cons. St., sez. IV, 29.05.2009 n. 3358);
- nel caso di impugnazione del titolo edilizio "in sanatoria": il termine decorre invece solamente dalla data in cui sia portato a conoscenza che, per una determinata opera abusiva già esistente, è stata rilasciata la concessione edilizia in sanatoria (cfr. Consiglio Stato, sez. IV 11.11.2010 n. 8017; Cons. St., sez. VI, 27.12.2007 n. 6674; Cons. St., sez. V, 21.12.2004 n. 8147) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 26.03.2013 n. 1699 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In linea generale, la possibilità di ricorrere avverso il rilascio di una concessione edilizia da parte di 'chiunque' è stata riconosciuta fin dall'art. 31, comma 9, l. n. 1150 del 42 (come modificato dall'art. 10 L. n. 765 del 1967). Tale norma, se non configurava un nuovo tipo di azione popolare, riconosceva la posizione di interesse a chi comunque si trovi in una situazione di rapporto stabile con la zona.
La legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, discende direttamente dalla c.d. “vicinitas”, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con l’area oggetto dell'intervento costruttivo. Tale situazione di norma esime sia dall’accertamento concreto dell’effettivo pregiudizio, e sia dalla stretta dimostrazione dell’esistenza dei titoli di legittimazione del soggetto che propone l'impugnazione.
Salvo il caso di una prova contraria, sempre concessa alla controparte, della totale inesistenza di un interesse o di una situazione di vicinitas, si è infatti sempre ritenuto corretto riconoscere, a chi si affermi danneggiato, un interesse tutelato a ché il provvedimento dell'Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia.
Ciò premesso, del tutto esattamente il TAR ha qui disatteso l’eccezione di carenza di legittimazione, essendo a tale riguardo sufficiente a radicare il suo preciso interesse all’impugnazione il titolo giuridico di comodataria (anziché di locataria) del capannone posto sul confine.
Nel caso in esame non vi sono dubbi in punto di fatto che la ricorrente era realmente la “conduttrice” dell’immobile.
Tale nozione è stata manifestamente utilizzata dal TAR, nel suo senso più ampio, di soggetto che aveva la legittima disponibilità di una cosa, in base ad un titolo giuridico negoziale (ma sul punto vedi anche amplius infra).
Il comodato, di cui all’art. 1803 c.c., è infatti il contratto con cui una parte consegna all'altra un bene ”... affinché se ne serva per un tempo o un uso determinato, con l'obbligo di restituire la stessa cosa ricevuta”, che peraltro anche condizionatamente all’adempimento di un modus; o di un onere, come ad es. la relativa manutenzione.
In ogni caso il comodato di un bene immobile in forza di un titolo contrattuale attribuisce al destinatario la qualifica di "detentore qualificato autonomo" nel suo esclusivo interesse.
La sua natura come contratto tipico e la previsione di una durata normalmente prestabilita, fa sì che il contratto di comodato, non meno che la locazione, ben dunque possa costituire un titolo sufficiente ad integrare una posizione soggettiva giuridicamente diversificata come tale meritevole di tutela.
In linea generale la possibilità di ricorrere avverso il rilascio di una concessione edilizia da parte di 'chiunque', era infatti stata riconosciuta fin dall'art. 31, comma 9, l. n. 1150 del 42 (come modificato dall'art. 10 L. n. 765 del 1967). Tale norma, se non configurava un nuovo tipo di azione popolare, riconosceva la posizione di interesse a chi comunque si trovi in una situazione di rapporto stabile con la zona.
Come la giurisprudenza della Sezione ha sottolineato più volte (cfr. da ultimo n. 361 del 22/01/2013) la legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, discende direttamente dalla c.d. “vicinitas”, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con l’area oggetto dell'intervento costruttivo. Tale situazione di norma esime sia dall’accertamento concreto dell’effettivo pregiudizio, e sia dalla stretta dimostrazione dell’esistenza dei titoli di legittimazione del soggetto che propone l'impugnazione.
Salvo il caso di una prova contraria, sempre concessa alla controparte, della totale inesistenza di un interesse o di una situazione di vicinitas, si è infatti sempre ritenuto corretto riconoscere, a chi si affermi danneggiato, un interesse tutelato a ché il provvedimento dell'Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 05.01.2011, n. 18).
Ciò premesso, del tutto esattamente il TAR ha qui disatteso l’eccezione di carenza di legittimazione, essendo a tale riguardo sufficiente a radicare il suo preciso interesse all’impugnazione il titolo giuridico di comodataria (anziché di locataria) del capannone posto sul confine.
Nel caso in esame non vi sono dubbi in punto di fatto che, all’introduzione del ricorso di primo grado ed all’attualità, la ricorrente Fadaf sas, –come esattamente affermato dal TAR– era realmente la “conduttrice” dell’immobile.
Tale nozione è stata manifestamente utilizzata dal TAR, nel suo senso più ampio, di soggetto che aveva la legittima disponibilità di una cosa, in base ad un titolo giuridico negoziale (ma sul punto vedi anche amplius infra).
Il comodato, di cui all’art. 1803 c.c., è infatti il contratto con cui una parte consegna all'altra un bene ”... affinché se ne serva per un tempo o un uso determinato, con l'obbligo di restituire la stessa cosa ricevuta”, che peraltro anche condizionatamente all’adempimento di un modus; o di un onere, come ad es. la relativa manutenzione (cfr. Cass. Civ. Sent. n. 485/2003); ovvero al pagamento di una somma a titolo di mero rimborso delle spese (cfr. Cass. Civ. Sent. n. 4976 del 1997; Cass. Civ. Sent. n. 3021 del 2001; Cass. Civ. Sent. n. 2091 del 1985).
In ogni caso il comodato di un bene immobile in forza di un titolo contrattuale attribuisce al destinatario la qualifica di "detentore qualificato autonomo" nel suo esclusivo interesse.
La sua natura come contratto tipico e la previsione di una durata normalmente prestabilita, fa sì che il contratto di comodato, non meno che la locazione, ben dunque possa costituire un titolo sufficiente ad integrare una posizione soggettiva giuridicamente diversificata come tale meritevole di tutela. Di qui la piena legittimazione della ricorrente in primo grado Fadaf.
Tutti i motivi vanno dunque respinti (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 26.03.2013 n. 1693 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il fattore “tempo” non può comportare alcuna aspettativa giuridicamente qualificata in capo all’abusivista in quanto il comportamento illecito dei privati è sempre sanzionabile, qualunque sia il tempo trascorso e qualunque sia l'entità dell'infrazione.
Nel caso di un abuso edilizio la circostanza che un manufatto sia risalente nel tempo è infatti giuridicamente irrilevante dato che l'abuso edilizio costituisce un illecito permanente. Per questo, in linea di principio, non può mai parlarsi di né “usucapione” (e tantomeno) del “diritto all’abuso”.
In conseguenza i terzi mantengono intatto il loro interesse alla declaratoria dell’illiceità della costruzione senza che abbia alcun rilievo il decorso del tempo dalla ultimazione delle opere edilizie contestate.
Al pari di quanto previsto per l'impugnazione delle concessioni edilizie, chiunque si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione oggetto di sanatoria, è infatti legittimato ad impugnare le concessioni in sanatoria di cui all'art. 31, l. n. 47 del 1985, ritenute illegittime a decorrere dal momento della piena conoscenza del contenuto del condono. Il sopravvenire della sanatoria del Comune che legittimava l’abuso a seguito dell’istanza dell’interessato che ha giuridico rilievo per i terzi.
In tal caso infatti l’interesse del terzo è sempre attuale in quanto, contrariamente a quanto afferma l’appellante, l’annullamento della concessione edilizia in sanatoria, comporta automaticamente il conseguenziale ordine demolizione delle opere abusive o in difetto l’acquisizione che è, a sua volta, automatica conseguenza del mancato rispetto dell’ordine di demolizione.
In primo luogo si deve ricordare che il fattore “tempo” non può comportare alcuna aspettativa giuridicamente qualificata in capo all’abusivista in quanto il comportamento illecito dei privati è sempre sanzionabile, qualunque sia il tempo trascorso e qualunque sia l'entità dell'infrazione (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 04.05.2012 n. 2592).
Gli artt. 33 e 40, primo comma, della legge 28.02.1985 n. 47 dispongono che le sanzioni previste dal capo I erano applicabili indistintamente a tutte le opere realizzate anteriormente e non sanate, e realizzate senza il prescritto titolo, anche prima dell'entrata in vigore della legge n. 10 del 1977.
Nel caso di un abuso edilizio la circostanza che un manufatto sia risalente nel tempo è infatti giuridicamente irrilevante dato che l'abuso edilizio costituisce un illecito permanente (cfr. Consiglio di Stato sez. IV 27.12. 2011 n. 6873). Per questo, in linea di principio, non può mai parlarsi di né “usucapione” (e tantomeno) del “diritto all’abuso”.
In conseguenza i terzi mantengono intatto il loro interesse alla declaratoria dell’illiceità della costruzione senza che abbia alcun rilievo il decorso del tempo dalla ultimazione delle opere edilizie contestate. Al pari di quanto previsto per l'impugnazione delle concessioni edilizie, chiunque si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione oggetto di sanatoria, è infatti legittimato ad impugnare le concessioni in sanatoria di cui all'art. 31, l. n. 47 del 1985, ritenute illegittime a decorrere dal momento della piena conoscenza del contenuto del condono (cfr. Consiglio Stato sez. V 07.05.2008 n. 2086; Consiglio Stato sez. V 05.02.2007 n. 452). Il sopravvenire della sanatoria del Comune che legittimava l’abuso a seguito dell’istanza dell’interessato che ha giuridico rilievo per i terzi.
In tal caso infatti l’interesse del terzo è sempre attuale in quanto, contrariamente a quanto afferma l’appellante, l’annullamento della concessione edilizia in sanatoria, comporta automaticamente il conseguenziale ordine demolizione delle opere abusive o in difetto l’acquisizione che è, a sua volta, automatica conseguenza del mancato rispetto dell’ordine di demolizione (cfr. Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd. 19.03.2002 n. 155; Consiglio Stato, sez. V 12.12.2008 n. 6174 ed in precedenza Consiglio Stato, sez. V 26.01.2000 n. 341) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 26.03.2013 n. 1693 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: L'interesse ad agire è dato dal rapporto tra la situazione antigiuridica che viene denunciata e il provvedimento che si domanda per porvi rimedio mediante l'applicazione del diritto, e questo rapporto deve consistere nella utilità del provvedimento, come mezzo per acquisire all'interesse leso la protezione accordata dal diritto. Prima ancora, colui che intende proporre un ricorso deve essere titolare di una posizione differenziata, protetta dall'ordinamento e riferita ad un bene della vita oggetto della funzione svolta dall'Amministrazione (cd. legittimazione al ricorso).
Si è ulteriormente precisato che nel processo amministrativo, la legittimazione ad impugnare un atto amministrativo deve essere di norma direttamente correlata ad una situazione giuridica sostanziale che sia lesa dal provvedimento e postula l'esistenza di un interesse diretto, attuale e concreto del ricorrente all'annullamento dell'atto vantaggio pratico e concreto anche soltanto eventuale o morale che può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa.
Come è noto l'interesse ad agire è dato dal rapporto tra la situazione antigiuridica che viene denunciata e il provvedimento che si domanda per porvi rimedio mediante l'applicazione del diritto, e questo rapporto deve consistere nella utilità del provvedimento, come mezzo per acquisire all'interesse leso la protezione accordata dal diritto. Prima ancora, colui che intende proporre un ricorso deve essere titolare di una posizione differenziata, protetta dall'ordinamento e riferita ad un bene della vita oggetto della funzione svolta dall'Amministrazione (cd. legittimazione al ricorso).
Si è ulteriormente precisato che nel processo amministrativo, la legittimazione ad impugnare un atto amministrativo deve essere di norma direttamente correlata ad una situazione giuridica sostanziale che sia lesa dal provvedimento e postula l'esistenza di un interesse diretto, attuale e concreto del ricorrente all'annullamento dell'atto vantaggio pratico e concreto anche soltanto eventuale o morale che può derivare al ricorrente dall'accoglimento dell'impugnativa (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 29.05.2008, n. 2546 TAR Campania, Salerno, sez. II, 20.10.2011, n. 1695) (TAR Toscana, Sez. II, sentenza 25.03.2013 n. 467 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: La legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste spetta non solo con riferimento alla tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche con riferimento alla tutela ambientale in senso lato.
Con riferimento ad Italia Nostra, va ricordato che il Consiglio di Stato ha più volte affermato che, in base alle proprie disposizioni statutarie, l'Associazione è certamente legittimata ad agire in giudizio non solo per la tutela di interessi ambientali in senso stretto, bensì anche per quelli ambientali in senso lato, comprendenti proprio la conservazione e valorizzazione dei beni culturali, dell'ambiente in senso ampio, del paesaggio urbano, rurale e naturale, dei monumenti e dei centri storici e della qualità della vita, intesi tutti come beni e valori ideali idonei a caratterizzare in modo originale, peculiare ed irripetibile un certo ambito geografico e territoriale rispetto ad ogni altro ambito geografico e territoriale e pertanto capaci di assicurare ad ogni individuo che entra in contatto con tale ambito una propria specifica utilità che non può essere assicurata da un altro ambiente.
Sotto un profilo d’ordine generale, va rilevato (cfr. TAR Brescia, Sez. 1, 27.02.2012 n. 274) che la legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste spetta non solo con riferimento alla tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche con riferimento alla tutela ambientale in senso lato.
Con riferimento ad Italia Nostra, va ricordato che il Consiglio di Stato ha più volte affermato (cfr. Sez. IV 09.10.2002 n. 5365) che, in base alle proprie disposizioni statutarie, l'Associazione è certamente legittimata ad agire in giudizio non solo per la tutela di interessi ambientali in senso stretto, bensì anche per quelli ambientali in senso lato, comprendenti proprio la conservazione e valorizzazione dei beni culturali, dell'ambiente in senso ampio, del paesaggio urbano, rurale e naturale, dei monumenti e dei centri storici e della qualità della vita, intesi tutti come beni e valori ideali idonei a caratterizzare in modo originale, peculiare ed irripetibile un certo ambito geografico e territoriale rispetto ad ogni altro ambito geografico e territoriale e pertanto capaci di assicurare ad ogni individuo che entra in contatto con tale ambito una propria specifica utilità che non può essere assicurata da un altro ambiente (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 18.03.2013 n. 259 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Quando è proposta una domanda volta ad ottenere il rilascio di un titolo edilizio, il vicino del richiedente può intervenire nel corso del relativo procedimento e può impugnare il provvedimento che accolga l'istanza, ma non ha titolo a ricevere l'avviso dell'avvio del procedimento in quanto ciò comporterebbe un aggravio del procedimento, in palese violazione dei principi di economicità ed efficacia dell'attività amministrativa.
Per giurisprudenza costante, invero, quando è proposta una domanda volta ad ottenere il rilascio di un titolo edilizio, il vicino del richiedente può intervenire nel corso del relativo procedimento e può impugnare il provvedimento che accolga l'istanza, ma non ha titolo a ricevere l'avviso dell'avvio del procedimento in quanto ciò comporterebbe un aggravio del procedimento, in palese violazione dei principi di economicità ed efficacia dell'attività amministrativa (Cons. Stato, sez. VI, 15.09.1999, n. 1197; 14.03.2002, n. 1533; 18.04.2005, n. 1773; Tar Liguria, 10.07.2009, n. 1736) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 12.03.2013 n. 645 -  link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Ai fini della decorrenza del termine di impugnazione di un permesso di costruire, il requisito della piena conoscenza non postula necessariamente la conoscenza di tutti i suoi elementi, essendo sufficiente quella degli elementi essenziali quali l'autorità emanante, la data, il contenuto dispositivo e il suo effetto lesivo, salva la possibilità di proporre motivi aggiunti ove dalla conoscenza integrale del provvedimento e degli atti presupposti emergano ulteriori profili di illegittimità.
Ciò, anche atteso che, in ossequio al vecchio brocardo "diligentibus jura succurrunt", una volta che l'interessato viene informato dall'amministrazione degli estremi del provvedimento, ha il preciso onere di tutelare senza indugio i propri interessi legittimi.
Sicché, il ricorso presentato risulta tardivo atteso che, in relazione alle censure svolte nel ricorso ed alla descrizione dei lavori indicata nel cartello di cantiere (che poteva essere agevolmente percepita nella sua potenziale lesività ed illegittimità), i termini per la proposizione del presente ricorso hanno iniziato a decorrere per la parte ricorrente dall'apposizione stessa del cartello, salva poi la possibilità di integrazione delle censure mediante la proposizione di motivi aggiunti di ricorso, secondo gli ordinari schemi del giudizio amministrativo.
- considerato che la parte ricorrente ha impugnato i permessi di costruire n. 006/09 del 21.01.2009 e n. 192/2010 del 29.07.2010 rilasciati dal Comune di Pescara alla società controinteressata per eseguire lavori di ristrutturazione edile su un edificio residenziale; censurando sostanzialmente la circostanza che si sarebbero illegittimamente autorizzate opere di ristrutturazione e sopraelevazione;
- rilevato che, tra i documenti depositati in giudizio, v’è una foto del cartello di cui all’articolo 20, comma 6, d.p.r. n. 380 del 2001, recante, oltre agli estremi del permesso di costruire n. 6 del 2006, anche l’indicazione che i lavori in questione avevano ad oggetto opere di ristrutturazione e sopraelevazione; ed è stata prodotta analoga documentazione fotografica del cartello riguardante il successivo permesso di costruire n. 192 del 29.07.2010;
- considerato che non è contestato che il primo cartello sia stato apposto sin dall’inizio dei lavori, che si devono presumere iniziati, secondo la previsione di legge, entro un anno dal rilascio del titolo;
- che, a fronte di tale circostanza, il ricorso appare notificato solo il 21.06.2012, quindi a distanza di circa 5 anni dall’inizio dei lavori, durante i quali, peraltro, era ben evidente, in quanto dichiarato, il tipo di opere in cantiere, e quindi nessun ulteriore elemento di valutazione può essere scaturito dall’aver atteso l’ultimazione dei lavori stessi, in relazione alle censure proposte (se, come dice la parte ricorrente, non erano percepibili le operazioni dietro la facciata, non si comprende come mai sia stato necessario attendere la fine dei lavori per accedere agli atti ed ai progetti e quindi per verificare documentalmente l’illegittimità poi qui censurata);
- rilevato che, secondo la giurisprudenza, pur decorrendo il termine decadenziale per l'impugnazione dalla piena conoscenza dell'esistenza e dell'entità delle violazioni urbanistiche o dal contenuto specifico del progetto edilizio (cfr. Consiglio Stato sentenza 10.12.2010, n. 8705; Consiglio Stato sentenza 10.12.2010, n. 8705); tuttavia il principio della certezza delle situazioni giuridiche e di tutela di tutti gli interessati deve far ritenere che il soggetto concessionario non si possa lasciare nella perpetua incertezza sulla sorte del proprio titolo edilizio; e pertanto, ai fini della decorrenza del termine di impugnazione di un permesso di costruire, il requisito della piena conoscenza non postula necessariamente la conoscenza di tutti i suoi elementi, essendo sufficiente quella degli elementi essenziali quali l'autorità emanante, la data, il contenuto dispositivo e il suo effetto lesivo, salva la possibilità di proporre motivi aggiunti ove dalla conoscenza integrale del provvedimento e degli atti presupposti emergano ulteriori profili di illegittimità (cfr. Consiglio Stato sentenza 12.07.2010, n. 4482); ciò, anche atteso che, in ossequio al vecchio brocardo "diligentibus jura succurrunt", una volta che l'interessato viene informato dall'amministrazione degli estremi del provvedimento, ha il preciso onere di tutelare senza indugio i propri interessi legittimi (Consiglio di Stato sentenza 13.06.2011 n. 3583);
- rilevato conclusivamente che il ricorso è tardivo, atteso che, ad avviso del Collegio, per le considerazioni appena esposte, in relazione alle censure svolte nel ricorso ed alla descrizione dei lavori indicata nel cartello di cantiere (che poteva essere agevolmente percepita nella sua potenziale lesività ed illegittimità), i termini per la proposizione del presente ricorso hanno iniziato a decorrere per la parte ricorrente dall'apposizione stessa del cartello, salva poi la possibilità di integrazione delle censure mediante la proposizione di motivi aggiunti di ricorso, secondo gli ordinari schemi del giudizio amministrativo (cfr. Tar Firenze, n. 594 del 2012) (TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 07.03.2013 n. 156 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Il proprietario che impugna gli atti di pianificazione urbanistica generale ha un interesse qualificato a censurare la violazione delle norme sulla VAS, laddove le determinazioni di quest’ultima abbiano inciso sulle scelte di piano relative al proprio compendio in senso sfavorevole.
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Occorre rimarcare, con riguardo all’individuazione dell’autorità competente per la VAS nella persona del sindaco, Che l’Amministrazione locale resistente ha in ogni modo dato applicazione alle prescrizioni regionali in materia, vale a dire il decreto regionale 14.12.2010, n. 13071, il quale consente nei Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti che l’autorità competente possa essere individuata anche nell’organo esecutivo titolare della responsabilità degli uffici e dei servizi di tutela e valorizzazione ambientale.
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Va ricordata l’ampia discrezionalità di cui godono i Comuni nell’esercizio della potestà di pianificazione urbanistica, nei confronti della quale i privati possono godere di aspettative qualificate soltanto in un numero limitato di casi, peraltro insussistenti nella presente fattispecie.
La censura appare priva di pregio, sotto vari profili.
In primo luogo, essa si pone in contrasto con l’indirizzo interpretativo del Consiglio di Stato (cfr. la sentenza della Sezione IV di quest’ultimo, 12.01.2011, n. 133), per il quale il proprietario che impugna gli atti di pianificazione urbanistica generale ha un interesse qualificato a censurare la violazione delle norme sulla VAS, laddove le determinazioni di quest’ultima abbiano inciso sulle scelte di piano relative al proprio compendio in senso sfavorevole (nella citata sentenza n. 133/2011 si legge a tale proposito che: <<….occorre che le "determinazioni lesive" fondanti l'interesse a ricorrere siano effettivamente "condizionate", ossia causalmente riconducibili in modo decisivo, alle preliminari conclusioni raggiunte in sede di V.A.S., e pertanto l'istante avrebbe dovuto precisare come e perché tali conclusioni nella specie abbiano svolto un tale ruolo decisivo sulle opzioni relative ai suoli in sua proprietà…>>).
Nel caso di specie, le censure specificamente riguardanti la destinazione urbanistica dell’area degli esponenti non paiono attenere alle scelte effettuate in sede di VAS.
Fermo restando quanto sopra esposto, avente carattere assorbente, occorre altresì rimarcare, con riguardo all’individuazione dell’autorità competente nella persona del sindaco –che nel Comune di Lambrugo ricopre anche il ruolo di responsabile di servizio, ai sensi della legge 388/2000– che l’Amministrazione locale resistente ha in ogni modo dato applicazione alle prescrizioni regionali in materia, vale a dire il decreto regionale 14.12.2010, n. 13071, il quale (vedesi punto 5 dell’allegato A), consente nei Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti che l’autorità competente possa essere individuata anche nell’organo esecutivo titolare della responsabilità degli uffici e dei servizi di tutela e valorizzazione ambientale (cfr. il documento depositato dalla difesa regionale il 28.12.2012; si rimarca altresì che tale decreto non è neppure stato oggetto di rituale impugnazione).
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Preliminarmente occorre ricordare il pacifico indirizzo giurisprudenziale, ribadito di recente in importanti arresti del Giudice Amministrativo d’appello, sull’ampia discrezionalità di cui godono i Comuni nell’esercizio della potestà di pianificazione urbanistica, nei confronti della quale i privati possono godere di aspettative qualificate soltanto in un numero limitato di casi, peraltro insussistenti nella presente fattispecie (cfr., fra le tante, la fondamentale sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 10.05.2012, n. 2710, richiamata e confermata dalla successiva sentenza della stessa Sezione IV, 28.11.2012, n. 6040; Consiglio di Stato, sez. IV, 28.12.2012, n. 6703, oltre che, fra le decisioni di primo grado, TAR Lombardia, Milano, sez. II, 08.02.2012, n. 437 e TAR Basilicata, 16.12.2011, n. 602) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 26.02.2013 n. 532 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Nel ricorso proposto per l’annullamento di un piano attuativo in variante di piano regolatore, approvato dal Comune ma predisposto ad iniziativa di parte, i soggetti promotori dell’intervento edificatorio assumono la veste di controinteressati agevolmente identificabili dagli atti del procedimento in quanto presentatori del progetto, con la conseguenza che il ricorso è inammissibile ove non sia stato ad essi tempestivamente notificato.
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Questo Consesso ha sottolineato la distinzione tra la fattispecie dei piani ad esclusiva iniziativa e formazione della p.a. –aventi natura di atti amministrativi autoritativi– e quella in cui l’iniziativa è assunta invece dai privati, per affermare che in tale ultima ipotesi si è in presenza di atti avente natura negoziale con assunzione di obbligazioni reciproche ed espressione di scelte concordate: in questi casi, la posizione del privato promotore è anche quella del soggetto che ha dato avvio al procedimento, il quale assume quindi la qualità di parte necessaria del procedimento stesso cui deve essere notificata l’iniziativa giurisdizionale.
Ed invero, sul punto giova richiamare il più recente orientamento secondo cui, nel ricorso proposto per l’annullamento di un piano attuativo in variante di piano regolatore, approvato dal Comune ma predisposto ad iniziativa di parte, i soggetti promotori dell’intervento edificatorio assumono la veste di controinteressati agevolmente identificabili dagli atti del procedimento in quanto presentatori del progetto, con la conseguenza che il ricorso è inammissibile ove non sia stato ad essi tempestivamente notificato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 17.05.2012, nr. 2839; id., 17.07.2009, nr. 4473).
Ciò premesso, appare evidente che gli arresti richiamati nella sentenza impugnata sono certamente validi nell’ipotesi di approvazione di piani regolatori generali, in cui l’agire pubblico è esclusivamente inteso a predisporre un ordinato assetto del territorio comunale prescindendo dalle posizioni dei titolari di diritti reali e dai vantaggi o svantaggi che ad essi possano derivare dalla pianificazione; a questa ipotesi non è però sovrapponibile quella di un piano esecutivo predisposto a iniziativa di parte, nella quale si configurano dei titolari di posizioni specifiche direttamente incise dall’operato dell’Amministrazione, individuabili nei soggetti promotori del progetto confluito nello strumento approvato, che dalla eventuale caducazione di quest’ultimo riceverebbero una diretta e immediata lesione degli interessi qualificati di cui sono portatori.
Questo Consesso in sede consultiva ha poi sottolineato la distinzione tra la fattispecie dei piani ad esclusiva iniziativa e formazione della p.a. –aventi natura di atti amministrativi autoritativi– e quella in cui l’iniziativa è assunta invece dai privati, per affermare che in tale ultima ipotesi si è in presenza di atti avente natura negoziale con assunzione di obbligazioni reciproche ed espressione di scelte concordate: in questi casi, la posizione del privato promotore è anche quella del soggetto che ha dato avvio al procedimento, il quale assume quindi la qualità di parte necessaria del procedimento stesso cui deve essere notificata l’iniziativa giurisdizionale (cfr. Cons. Stato, Ad. Gen., 21.11.1991, nr. 141) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 22.02.2013 n. 1097 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: In via generale, per gli strumenti urbanistici il termine di impugnazione è ancorato alla data di loro pubblicazione, e non alla data in cui il ricorrente ne abbia avuto piena conoscenza.
Più specificamente, per i piani particolareggiati si applica l’art. 16 della legge 17.08.1942, nr. 1150, alla cui stregua la notificazione individuale è dovuta solo per i proprietari delle aree vincolate allo scopo di realizzare opere pubbliche, in relazione alle quali il comma 9 della citata norma prevede che l’approvazione del piano equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in esso previste (costituendo quindi avvio della procedura espropriativa), mentre per gli altri casi, nei quali non trova applicazione il detto obbligo di notifica, il termine per impugnare decorre dall’ultimo giorno di pubblicazione del provvedimento presso l’Albo pretorio del Comune, secondo i comuni principi.
Su quest’ultimo punto, per completezza espositiva va segnalata l’esistenza di altro orientamento che estende l’obbligo di notifica individuale a tutti i proprietari di suoli ricompresi nel perimetro del piano attuativo.
La Sezione non può condividere tale conclusione, la quale si pone in frontale contrasto col consolidato indirizzo giurisprudenziale, alla cui stregua:
- in via generale, per gli strumenti urbanistici il termine di impugnazione è ancorato alla data di loro pubblicazione, e non alla data in cui il ricorrente ne abbia avuto piena conoscenza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28.03.2011, nr. 1868; id., 12.06.2009, nr. 3730);
- più specificamente, per i piani particolareggiati si applica l’art. 16 della legge 17.08.1942, nr. 1150, alla cui stregua la notificazione individuale è dovuta solo per i proprietari delle aree vincolate allo scopo di realizzare opere pubbliche, in relazione alle quali il comma 9 della citata norma prevede che l’approvazione del piano equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle opere in esso previste (costituendo quindi avvio della procedura espropriativa), mentre per gli altri casi, nei quali non trova applicazione il detto obbligo di notifica, il termine per impugnare decorre dall’ultimo giorno di pubblicazione del provvedimento presso l’Albo pretorio del Comune, secondo i comuni principi (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. VI, 06.07.2010, nr. 4289).
Su quest’ultimo punto, per completezza espositiva va segnalata l’esistenza di altro orientamento che estende l’obbligo di notifica individuale a tutti i proprietari di suoli ricompresi nel perimetro del piano attuativo (cfr. Cons. Stato, sez. V, 13.12.2005, nr. 7054) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 22.02.2013 n. 1097 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato, esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione.
Va premesso che il Collegio ritiene che –contrariamente a quanto sostenuto dal Comune nel proprio appello incidentale- non possa assolutamente dubitarsi della legittimazione a ricorrere in capo alla odierna parte appellante principale in adesione al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato, esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione“ (Cons. Stato Sez. IV, 29-08-2012, n. 4643).
Il Comune appellante incidentale con doglianza genericamente formulata e per di più articolata soltanto in grado di appello dubita della legittimazione degli appellanti principali in quanto non avrebbero provato il proprio titolo di proprietà: sennonché trattasi di eccezione proposta in grado di appello, contrastante con le allegazioni di parte rese già in primo grado, e pertanto prima che inammissibile infondata per difetto di prova (l’appellante avrebbe dovuto fornire un principio di prova, anche fondato su risultanze catastali, etc. dal quale risultasse la non titolarità da parte degli appellanti principali dell’immobile sito nel comune) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 15.02.2013 n. 922 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell'edificazione si ha, per i soggetti diversi da quelli cui l'atto è rilasciato (ovvero che in esso sono comunque indicati) dalla data in cui si renda palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto, la qual cosa si verifica quando sia percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica.
In materia di impugnazione del permesso di costruire, è sufficiente la cd. "vicinitas", quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati, di talché è corretto riconoscere a chi si trovi in tale situazione un interesse tutelato a ché il provvedimento dell'Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia
Consolidata e condivisibile giurisprudenza ha con continuità affermato che “La decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell'edificazione si ha, per i soggetti diversi da quelli cui l'atto è rilasciato (ovvero che in esso sono comunque indicati) dalla data in cui si renda palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto, la qual cosa si verifica quando sia percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica. In materia di impugnazione del permesso di costruire, è sufficiente la cd. "vicinitas", quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati, di talché è corretto riconoscere a chi si trovi in tale situazione un interesse tutelato a ché il provvedimento dell'Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia" (Consiglio Stato, sez. IV, 05.01.2011, n. 18) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 15.02.2013 n. 922 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: Il vicino controinteressato non è un soggetto contemplato tra quelli a cui va inviata la comunicazione di avvio del procedimento per il rilascio di un titolo edilizio, ai sensi dell'art. 7, l. n. 241 del 1990, pur se lo stesso già risulti essersi opposto in precedenti occasioni all'attività edilizia dell'altro soggetto confinante.
Non vi è, infatti, identità tra le posizioni di coloro che siano legittimati ad impugnare il provvedimento finale di concessione e coloro che possono intervenire o hanno titolo a ricevere l'avviso di avvio del procedimento.
Infatti, ove sia stata proposta una domanda di concessione edilizia o di altro titolo abilitativo, che tra l’altro viene rilasciato con espressa salvezza dei diritti dei terzi, il vicino del richiedente o il soggetto legittimato possono intervenire nel procedimento ed impugnare il provvedimento che accoglie l'istanza, ma non hanno titolo a ricevere l'avviso di avvio del procedimento.
E’ infondato altresì il vizio dedotto in appello con cui si lamenta il difetto di comunicazione dell’avvio del procedimento e quindi la mancanza di partecipazione dell’appellante al procedimento concessorio, al di là dei profili di interesse a ricorrere.
In generale, il vicino controinteressato non è un soggetto contemplato tra quelli a cui va inviata la comunicazione di avvio del procedimento per il rilascio di un titolo edilizio, ai sensi dell'art. 7, l. n. 241 del 1990, pur se lo stesso già risulti essersi opposto in precedenti occasioni all'attività edilizia dell'altro soggetto confinante.
Non vi è, infatti, identità tra le posizioni di coloro che siano legittimati ad impugnare il provvedimento finale di concessione e coloro che possono intervenire o hanno titolo a ricevere l'avviso di avvio del procedimento.
Infatti, ove sia stata proposta una domanda di concessione edilizia o di altro titolo abilitativo, che tra l’altro viene rilasciato con espressa salvezza dei diritti dei terzi, il vicino del richiedente o il soggetto legittimato possono intervenire nel procedimento ed impugnare il provvedimento che accoglie l'istanza, ma non hanno titolo a ricevere l'avviso di avvio del procedimento (Cons. St., sez. VI, 14.03.2002 n. 1533) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 15.02.2013 n. 916 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La lesività del titolo ad aedificandum può essere apprezzata dal vicino, che se ne dolga, esclusivamente alla data di ultimazione dei lavori, se solo in tale momento è consentito avere piena cognizione dell'esistenza e dell'entità delle violazioni edilizie, per cui a tale fine è insufficiente fare riferimento all'atto abilitativo o soltanto all' inizio dei lavori, incombendo, tra l'altro, la prova della eventuale tardività alla parte che la eccepisce.
Tale principio non vale, invece, nelle ipotesi in cui, per la natura delle censure dedotte, la percezione della lesività dell’intervento edilizio si abbia già con l’inizio dei lavori, nel qual caso il termine per impugnare decorre a prescindere dalla loro ultimazione. Si è cioè ulteriormente precisato che sebbene in linea di principio il termine per l'impugnazione in sede giurisdizionale di una concessione edilizia decorra dalla piena ed effettiva conoscenza di quest'ultima -che si verifica, in assenza di altri e più rigorosi elementi probatori, non con il mero inizio dei lavori, bensì con l'ultimazione di essi, perché solo in quel momento si possono apprezzare le dimensioni e le caratteristiche dell'opera e, quindi, l'entità delle violazioni urbanistiche derivanti dal provvedimento impugnando-, anche l'inizio dei lavori stessi, purché ne sia chiara la natura edificatoria, può determinare tale piena conoscenza della lesività, in relazione allo stato di fatto o di diritto dell'area d'intervento o alla natura e qualità di quest'ultimo (nella specie del precedente, la piena conoscenza dell'atto impugnato è stata valutata con riguardo all'apposizione del cartello di cantiere, contenente tutti gli estremi della concessione , nonché al contenuto dei motivi di ricorso, incentrati sull'inedificabilità dell'area, sulla violazione di norme paesaggistiche, sull'assenza del piano particolareggiato, sulla destinazione dell'area stessa a scopi non edificatori, ecc., ossia a dati che consentivano di ritenere sufficiente la conoscenza dell'iniziativa in corso senza bisogno d'attendere l'ultimazione dei lavori).
Nella specie, non può ritenersi che la mera apposizione del cartello abbia comportato, per il vicino confinante, la possibilità di conoscere non già l’intervento, ma tutte le caratteristiche che poi lo avrebbero indotto a ritenerlo lesivo, come la violazione delle distanze.
Il principio generale è quindi che la lesività del titolo ad aedificandum può essere apprezzata dal vicino, che se ne dolga, esclusivamente alla data di ultimazione dei lavori, se solo in tale momento è consentito avere piena cognizione dell'esistenza e dell'entità delle violazioni edilizie, per cui a tale fine è insufficiente fare riferimento all'atto abilitativo o soltanto all' inizio dei lavori, incombendo, tra l'altro, la prova della eventuale tardività alla parte che la eccepisce (di recente, tra tante, Consiglio di Stato sez. IV, 16.03.2012, n. 1488).
Tale principio non vale, invece, nelle ipotesi in cui, per la natura delle censure dedotte, la percezione della lesività dell’intervento edilizio si abbia già con l’inizio dei lavori, nel qual caso il termine per impugnare decorre a prescindere dalla loro ultimazione. Si è cioè ulteriormente precisato (tra tante, Consiglio Stato, sez. V, 29.01.1999, n. 91) che sebbene in linea di principio il termine per l'impugnazione in sede giurisdizionale di una concessione edilizia decorra dalla piena ed effettiva conoscenza di quest'ultima -che si verifica, in assenza di altri e più rigorosi elementi probatori, non con il mero inizio dei lavori, bensì con l'ultimazione di essi, perché solo in quel momento si possono apprezzare le dimensioni e le caratteristiche dell'opera e, quindi, l'entità delle violazioni urbanistiche derivanti dal provvedimento impugnando-, anche l'inizio dei lavori stessi, purché ne sia chiara la natura edificatoria, può determinare tale piena conoscenza della lesività, in relazione allo stato di fatto o di diritto dell'area d'intervento o alla natura e qualità di quest'ultimo (nella specie del precedente, la piena conoscenza dell'atto impugnato è stata valutata con riguardo all'apposizione del cartello di cantiere, contenente tutti gli estremi della concessione , nonché al contenuto dei motivi di ricorso, incentrati sull'inedificabilità dell'area, sulla violazione di norme paesaggistiche, sull'assenza del piano particolareggiato, sulla destinazione dell'area stessa a scopi non edificatori, ecc., ossia a dati che consentivano di ritenere sufficiente la conoscenza dell'iniziativa in corso senza bisogno d'attendere l'ultimazione dei lavori) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 12.02.2013 n. 844 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: L’interesse ad agire, in relazione a provvedimenti che consentono l’edificazione, non si fonda solo sul rapporto di vicinanza dell’immobile del ricorrente (e della persona del ricorrente medesimo) con il luogo in cui deve essere effettuata l’edificazione.
Tale aspetto, come è stato già condivisibilmente osservato, inerisce alla legittimazione ad agire che si fonda, oltre che sul titolo del soggetto, anche sulla relazione intercorrente tra la cosa oggetto del diritto (o, più in generale, della posizione giuridica) e il provvedimento che produce effetti pregiudizievoli per il patrimonio giuridico del ricorrente.
La sussistenza dell’interesse ad agire, richiede una lesione effettiva della posizione giuridica del ricorrente, della quale occorre che vi sia prova in giudizio.
L’interesse ad agire, in relazione a provvedimenti che consentono l’edificazione, non si fonda solo sul rapporto di vicinanza dell’immobile del ricorrente (e della persona del ricorrente medesimo) con il luogo in cui deve essere effettuata l’edificazione.
Tale aspetto, come è stato già condivisibilmente osservato (Cons. Stato, sez. IV, 29.12.2010 n. 9537), inerisce alla legittimazione ad agire che si fonda, oltre che sul titolo del soggetto, anche sulla relazione intercorrente tra la cosa oggetto del diritto (o, più in generale, della posizione giuridica) e il provvedimento che produce effetti pregiudizievoli per il patrimonio giuridico del ricorrente.
La sussistenza dell’interesse ad agire, richiede una lesione effettiva della posizione giuridica del ricorrente, della quale occorre che vi sia prova in giudizio (massima tratta da www.lexambiente.it - Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 12.02.2013 n. 830 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Per l’impugnazione di un’autorizzazione commerciale non è sufficiente la mera vicinitas, occorrendo l’allegazione di uno specifico e concreto pregiudizio: detto pregiudizio non deve necessariamente concretarsi in una lesione alla concorrenza connessa al fatto che il ricorrente sia a sua volta un operatore commerciale, ma ben può consistere in una lesione a beni della vita diversi e ulteriori (e, in definitiva, ben può corrispondere alle “tradizionali” lesioni che il vicino può derivare da qualsiasi opera o intervento che riguardi la proprietà confinante).
Sul punto, la Sezione condivide l’avviso, conforme alla maggioritaria giurisprudenza richiamata dalle parti appellanti, secondo cui per l’impugnazione di un’autorizzazione commerciale non è sufficiente la mera vicinitas, occorrendo l’allegazione di uno specifico e concreto pregiudizio: con l’importante precisazione che detto pregiudizio non deve necessariamente concretarsi in una lesione alla concorrenza connessa al fatto che il ricorrente sia a sua volta un operatore commerciale, ma ben può consistere in una lesione a beni della vita diversi e ulteriori (e, in definitiva, ben può corrispondere alle “tradizionali” lesioni che il vicino può derivare da qualsiasi opera o intervento che riguardi la proprietà confinante) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 25.01.2013 n. 489 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La pubblicazione dei titoli edilizi non fa decorrere i termini per l’impugnazione da parte del terzo occorrendo piuttosto la conoscenza cartolare del titolo e dei suoi allegati progettuali o, in alternativa, il completamento dei lavori, che disveli in modo certo e univoco le caratteristiche essenziali dell’opera, l’eventuale non conformità della stessa rispetto alla disciplina urbanistica, l’incidenza effettiva sulla posizione giuridica del terzo.
Ciò ovviamente non significa che il terzo sia libero di decidere, secondo propri calcoli e strategie, se e quanto accedere agli atti, o addirittura libero di attendere il completamento dell’opera per poi ottenerne la demolizione quale effetto dell’azione annullatoria: piuttosto la giurisprudenza, nel ricostruire la tutela del terzo alla luce dei principi di effettività e satisfattività, ha cercato un punto di equilibrio tra i menzionati principi e quello, antagonista ma ineludibile, della certezza degli atti amministrativi -sul quale basa, trovandovi al contempo i suoi limiti, il sistema di tutela degli interessi legittimi– ritenendo equo fissare il dies a quo del termine decadenziale, al momento in cui, in relazione allo stato dei lavori, sia oggettivamente apprezzabile lo scostamento dal paradigma legale.
Così, se ha un senso l’attesa, da parte del terzo, del completamento dell’opera quanto questi non sia in condizione, in un precedente stadio d’avanzamento, di apprezzare l’illegittimità del titolo abilitante, è per converso priva di giustificazione ove, ad es., l’azione annullatoria sia basata sull’inedificabilità dell’area o sull’esistenza di vincoli, ossia su vizi che emergono già al primo concreto cenno di attività edificatoria.
Ma vi è un ulteriore aspetto che struttura e conforma la tutela del terzo, ed è il principio di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa concretantesi nel diritto di accesso agli atti amministrativi che in qualche modo possano incidere sulla sua sfera: trattasi di una posizione giuridica di vantaggio, strumentale alla tutela della situazione sostanziale finale protetta dall’ordinamento, in grado di consentire, grazie anche alla previsione di un procedimento e di un processo estremamente celere, la piena conoscenza del provvedimento e della documentazione istruttoria.
Il principio di trasparenza, cioè, sostanzia e rende effettiva la tutela del terzo attraverso il diritto alla “piena conoscenza” della documentazione amministrativa, ma tale diritto rimane uno strumento che il terzo ha l’onere di attivare non appena ha contezza od anche il ragionevole sospetto che l’attività materiale pregiudizievole, che si compie sotto i suoi occhi, sia sorretta da un titolo amministrativo abilitante, non conosciuto o non conosciuto sufficientemente.
Ovviamente qui, i risvolti sfavorevoli dell’onere, che l’istante tende ad evitare con la propria richiesta di ostensione, non riguardano la piena conoscenza della situazione amministrativa cristallizzata nel provvedimento abilitativo –essendo notorio che il diritto di accesso non è condizionato a termini decadenziali (lo è piuttosto l’azione tesa a contrastare il rifiuto)– quanto l’efficace tutela della situazione sostanziale di fondo che il richiedente intende tutelare a seguito ed in forza della piena conoscenza, questa sì soggetta a decadenza: in tal senso il diritto d’accesso è un onere.
Per restare in ambito edilizio, se lo stato di avanzamento dei lavori è già tale da indurre il sospetto di una possibile violazione della normativa urbanistica (non coincidente con l’an dell’edificazione ma con il quomodo), il ricorrente ha oltre che il diritto anche l’onere di documentarsi in ordine alle previsioni progettuali, in guisa da verificare la sussistenza di un vizio del titolo ed inibire l’ulteriore attività realizzativa che la ditta compie confidando nella presunzione di legittimità del titolo. Non può limitarsi ad attendere il completamento dell’opera omettendo di esercitare il diritto di accesso, ossia scegliendo di utilizzare lo strumento quale mero espediente per non far decorrere il termine di decadenza, poiché in tal modo agendo finisce per abusare di un diritto coniato per la sua tutela trasformandolo in uno per calibrare la futura azione giudiziaria in danno del beneficiario in buona fede, oltre che –deve aggiungersi- in danno dell’interesse pubblico ancora oggi presente nelle trame dell’intesse legittimo.
In sostanza, nel sistema delle tutele, il diritto di accesso e le modalità del suo esercizio, in mancanza di una completa ed esaustiva conoscenza del provvedimento, costituiscono fattori che, così come il completamento dei lavori ed il tipo dei vizi deducibili in relazione a tale completamento, concorrono ad individuare, con riferimento al caso concreto, il punto di equilibrio tra i principi di effettività e satisfattività da una parte, e quelli di certezza delle situazioni giuridiche e legittimo affidamento dall’altra.
In proposito la posizione della giurisprudenza è ferma nel ritenere che la pubblicazione dei titoli edilizi non fa decorrere i termini per l’impugnazione da parte del terzo (da ultimo CdS n. 3777/2012) occorrendo piuttosto la conoscenza cartolare del titolo e dei suoi allegati progettuali o, in alternativa, il completamento dei lavori, che disveli in modo certo e univoco le caratteristiche essenziali dell’opera, l’eventuale non conformità della stessa rispetto alla disciplina urbanistica, l’incidenza effettiva sulla posizione giuridica del terzo (Cfr. Consiglio di Stato, Ad. Pen. 29.07.2011, n. 15; sez. VI, 16.09.2011, n. 5170).
Ciò ovviamente non significa che il terzo sia libero di decidere, secondo propri calcoli e strategie, se e quanto accedere agli atti, o addirittura libero di attendere il completamento dell’opera per poi ottenerne la demolizione quale effetto dell’azione annullatoria: piuttosto la giurisprudenza, nel ricostruire la tutela del terzo alla luce dei principi di effettività e satisfattività, ha cercato un punto di equilibrio tra i menzionati principi e quello, antagonista ma ineludibile, della certezza degli atti amministrativi -sul quale basa, trovandovi al contempo i suoi limiti, il sistema di tutela degli interessi legittimi– ritenendo equo fissare il dies a quo del termine decadenziale, al momento in cui, in relazione allo stato dei lavori, sia oggettivamente apprezzabile lo scostamento dal paradigma legale. Così, se ha un senso l’attesa, da parte del terzo, del completamento dell’opera quanto questi non sia in condizione, in un precedente stadio d’avanzamento, di apprezzare l’illegittimità del titolo abilitante, è per converso priva di giustificazione ove, ad es., l’azione annullatoria sia basata sull’inedificabilità dell’area o sull’esistenza di vincoli, ossia su vizi che emergono già al primo concreto cenno di attività edificatoria.
Ma vi è un ulteriore aspetto che struttura e conforma la tutela del terzo, ed è il principio di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa concretantesi nel diritto di accesso agli atti amministrativi che in qualche modo possano incidere sulla sua sfera: trattasi di una posizione giuridica di vantaggio, strumentale alla tutela della situazione sostanziale finale protetta dall’ordinamento, in grado di consentire, grazie anche alla previsione di un procedimento e di un processo estremamente celere, la piena conoscenza del provvedimento e della documentazione istruttoria.
Il principio di trasparenza, cioè, sostanzia e rende effettiva la tutela del terzo attraverso il diritto alla “piena conoscenza” della documentazione amministrativa, ma tale diritto rimane uno strumento che il terzo ha l’onere di attivare non appena ha contezza od anche il ragionevole sospetto che l’attività materiale pregiudizievole, che si compie sotto i suoi occhi, sia sorretta da un titolo amministrativo abilitante, non conosciuto o non conosciuto sufficientemente.
Ovviamente qui, i risvolti sfavorevoli dell’onere, che l’istante tende ad evitare con la propria richiesta di ostensione, non riguardano la piena conoscenza della situazione amministrativa cristallizzata nel provvedimento abilitativo –essendo notorio che il diritto di accesso non è condizionato a termini decadenziali (lo è piuttosto l’azione tesa a contrastare il rifiuto)– quanto l’efficace tutela della situazione sostanziale di fondo che il richiedente intende tutelare a seguito ed in forza della piena conoscenza, questa sì soggetta a decadenza: in tal senso il diritto d’accesso è un onere.
Per restare in ambito edilizio, se lo stato di avanzamento dei lavori è già tale da indurre il sospetto di una possibile violazione della normativa urbanistica (non coincidente con l’an dell’edificazione ma con il quomodo), il ricorrente ha oltre che il diritto anche l’onere di documentarsi in ordine alle previsioni progettuali, in guisa da verificare la sussistenza di un vizio del titolo ed inibire l’ulteriore attività realizzativa che la ditta compie confidando nella presunzione di legittimità del titolo. Non può limitarsi ad attendere il completamento dell’opera omettendo di esercitare il diritto di accesso, ossia scegliendo di utilizzare lo strumento quale mero espediente per non far decorrere il termine di decadenza, poiché in tal modo agendo finisce per abusare di un diritto coniato per la sua tutela trasformandolo in uno per calibrare la futura azione giudiziaria in danno del beneficiario in buona fede, oltre che –deve aggiungersi- in danno dell’interesse pubblico ancora oggi presente nelle trame dell’intesse legittimo.
In sostanza, nel sistema delle tutele, il diritto di accesso e le modalità del suo esercizio, in mancanza di una completa ed esaustiva conoscenza del provvedimento, costituiscono fattori che, così come il completamento dei lavori ed il tipo dei vizi deducibili in relazione a tale completamento, concorrono ad individuare, con riferimento al caso concreto, il punto di equilibrio tra i principi di effettività e satisfattività da una parte, e quelli di certezza delle situazioni giuridiche e legittimo affidamento dall’altra (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 21.01.2013 n. 322 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: Per riconoscere la legittimazione all’impugnativa di un provvedimento concernente opere edilizie da parte dei proprietari vicini, la giurisprudenza richiede, in generale, che questi ultimi dimostrino anche la sussistenza di un pregiudizio concreto per le loro facoltà dominicali.
Nel caso di specie –che non riguarda la materia edilizia, ma deve ritenersi analogo trattandosi di autorizzazione allo svolgimento di attività arrecante disturbo, in area contigua all’edificio dove sono ubicati gli appartamenti dei ricorrenti– la vicinitas non è in contestazione, mentre il pregiudizio concreto per le facoltà dominicali dei ricorrenti consiste nell’immissione di rumori molesti, che essi hanno comunque interesse a contenere nei limiti prescritti dalla legge, con conseguente possibilità di contestare innanzi al giudice amministrativo i relativi provvedimenti autorizzativi dell’attività medesima.
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Nel controllo sull'esercizio della discrezionalità tecnica, al giudice amministrativo è sicuramente consentito di censurare le valutazioni che si pongono al di fuori dell'ambito di opinabilità, con connessa possibilità di sindacare con pienezza di cognizione i fatti oggetto dell'indagine e il processo valutativo mediante il quale l'autorità applica al caso concreto la regola individuata.
Per riconoscere la legittimazione all’impugnativa di un provvedimento concernente opere edilizie da parte dei proprietari vicini, la giurisprudenza richiede, in generale, che questi ultimi dimostrino anche la sussistenza di un pregiudizio concreto per le loro facoltà dominicali (v., ad esempio, C.S., IV, 24.01.2011, n. 485).
Nel caso di specie –che non riguarda la materia edilizia, ma deve ritenersi analogo trattandosi di autorizzazione allo svolgimento di attività arrecante disturbo, in area contigua all’edificio dove sono ubicati gli appartamenti dei ricorrenti– la vicinitas non è in contestazione, mentre il pregiudizio concreto per le facoltà dominicali dei ricorrenti consiste nell’immissione di rumori molesti, che essi hanno comunque interesse a contenere nei limiti prescritti dalla legge, con conseguente possibilità di contestare innanzi al giudice amministrativo i relativi provvedimenti autorizzativi dell’attività medesima (cfr. TAR Liguria, I, 09.12.2009, n. 3559).
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Infatti, secondo la giurisprudenza, nel controllo sull'esercizio della discrezionalità tecnica, al giudice amministrativo è sicuramente consentito di censurare le valutazioni che si pongono al di fuori dell'ambito di opinabilità, con connessa possibilità di sindacare con pienezza di cognizione i fatti oggetto dell'indagine e il processo valutativo mediante il quale l'autorità applica al caso concreto la regola individuata (C.S., VI, 13.09.2012, n. 4873) (TAR Liguria, Sez. II, sentenza 08.01.2013 n. 15 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il termine decadenziale per l'impugnazione di un permesso di costruire decorre dalla piena conoscenza dell'esistenza e dell'entità delle violazioni urbanistiche o del contenuto specifico del progetto edilizio in modo che si renda palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto.
Nel giudizio amministrativo la prova della piena conoscenza deve essere offerta in modo rigoroso, non essendo adeguati a tal fine la mera verosimiglianza dell'avvenuta conoscenza stessa o presunzioni semplici di alcun genere.
Costituisce principio giurisprudenziale consolidato, dal quale questo Collegio non ravvisa ragione per discostarsi, che il termine decadenziale per l'impugnazione di un permesso di costruire decorre dalla piena conoscenza dell'esistenza e dell'entità delle violazioni urbanistiche o del contenuto specifico del progetto edilizio in modo che si renda palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto (così, da ult., Cons. St., IV, 17.09.2012, n. 4923; Tar Campania, Salerno, II, 17.10.2012 n. 1868)
Le parti resistenti, cui spetta fornire la prova della piena conoscenza, non hanno dimostrato che essa sia avvenuta antecedentemente ai sessanta giorni (cui occorre aggiungere il periodo di sospensione feriale) dalla notifica del ricorso, non essendo sufficiente a tal fine né il riferimento alla data di adozione dell’atto né il generico rilievo che l’iter di rilascio del titolo ha registrato il costante interessamento e la continua presenza di parte ricorrente. Nel giudizio amministrativo, infatti, la prova della piena conoscenza deve essere offerta in modo rigoroso, non essendo adeguati a tal fine la mera verosimiglianza dell'avvenuta conoscenza stessa o presunzioni semplici di alcun genere (in termini Cons. St., IV, 07.11.2012 n. 5657) (TAR Calabria-Reggio Calabria, sentenza 08.01.2013 n. 9 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Ai fini della esistenza delle condizioni dell’azione avverso provvedimenti lesivi dal punto di vista ambientale, il concetto di vicinitas dei singoli che insorgono deve essere visto in relazione allo scopo precipuo di proteggere l'ambiente, la salute e/o la qualità della vita dei residenti su un circoscritto territorio, anche laddove si tratti di singole persone fisiche, in posizione differenziata sulla base del criterio della vicinitas quale elemento qualificante dell'interesse a ricorrere.
Vanno respinti i motivi di appello con i quali si deducono difetto di interesse ad agire e legittimazione per mancanza di vicinitas e perché già apposto nel 2005 il vincolo di esproprio.
Infatti, ai fini della esistenza delle condizioni dell’azione avverso provvedimenti lesivi dal punto di vista ambientale, il concetto di vicinitas dei singoli che insorgono deve essere visto in relazione allo scopo precipuo di proteggere l'ambiente, la salute e/o la qualità della vita dei residenti su un circoscritto territorio, anche laddove si tratti di singole persone fisiche, in posizione differenziata sulla base del criterio della vicinitas quale elemento qualificante dell'interesse a ricorrere (così, tra tante, Consiglio di Stato sez. IV 11.11.2011 n. 5986) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 21.12.2012 n. 6667 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: La legittimazione ad impugnare un provvedimento amministrativo deve essere direttamente correlata alla situazione giuridica sostanziale che si assume lesa dal provvedimento e postula l'esistenza di un interesse attuale e concreto all'annullamento dell'atto; altrimenti l'impugnativa verrebbe degradata al rango di azione popolare a tutela dell'oggettiva legittimità dell'azione amministrativa, con conseguente ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, in insanabile contrasto con il carattere di giurisdizione soggettiva che la normativa legislativa e quella costituzionale hanno attribuito al vigente sistema di giustizia amministrativa (nella specie la legittimazione al ricorso è stata negata al proprietario del fondo limitrofo a quello espropriato, che aveva fondato l'impugnativa sulla supposta natura pertinenziale del bene oggetto dell'intervento ablativo rispetto al bene di sua proprietà e sulla sua qualità di cittadino, come tale portatore di un interesse ad agire indipendentemente da un interesse protetto).
Con riguardo a tale profilo, tuttavia, rimarca il Collegio che l’appello è comunque assolutamente infondato nel merito non essendo sufficiente la qualità di cittadino di un comune a gravare atti specifici e di portata generale dell’amministrazione comunale quali l’affidamento del servizio di riscossione (ex multis: “la legittimazione ad impugnare un provvedimento amministrativo deve essere direttamente correlata alla situazione giuridica sostanziale che si assume lesa dal provvedimento e postula l'esistenza di un interesse attuale e concreto all'annullamento dell'atto; altrimenti l'impugnativa verrebbe degradata al rango di azione popolare a tutela dell'oggettiva legittimità dell'azione amministrativa, con conseguente ampliamento della legittimazione attiva al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, in insanabile contrasto con il carattere di giurisdizione soggettiva che la normativa legislativa e quella costituzionale hanno attribuito al vigente sistema di giustizia amministrativa” -nella specie la legittimazione al ricorso è stata negata al proprietario del fondo limitrofo a quello espropriato, che aveva fondato l'impugnativa sulla supposta natura pertinenziale del bene oggetto dell'intervento ablativo rispetto al bene di sua proprietà e sulla sua qualità di cittadino, come tale portatore di un interesse ad agire indipendentemente da un interesse protetto-“.- Cons. Stato Sez. IV, 28-08-2001, n. 4544-).
Né l’incremento dei costi della procedura di riscossione asseritamente ascrivibile ad Equitalia (e laddove non è neppure dimostrato in cosa consisterebbe detto incremento e perché, ove il servizio fosse stato affidato ad altro soggetto vi sarebbe stato un decremento dei costi) può fondare detto interesse tenuto conto che il vigente sistema giuridico non configura fattispecie generali di azioni popolari (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 13.12.2012 n. 6411 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: La legittimazione ad agire delle associazioni e/o comitati ambientalisti spetta non solo con riferimento alla tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche con riferimento alla tutela ambientale in senso lato, che implica in quanto tale la possibilità di impugnare atti aventi finalità urbanistica-edilizia.
Invero, “la materia ambientale per le peculiari caratteristiche del bene protetto, si atteggia in modo particolare: la tutela dell’ambiente, infatti, lungi dal costituire un autonomo settore d’intervento dei pubblici poteri, assume il ruolo unificante e finalizzante di distinte tutele giuridiche predisposte a favore dei diversi beni della vita che nell’ambiente si collocano, assumendo un carattere per così dire trasversale rispetto alle ordinarie materie e competenze amministrative, che connotano anche le distinzioni fra ministeri”.
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La stretta relazione che sempre più spesso corre tra l’urbanistica e l’ambiente è ben rappresentata dalla stretta interconnessione sviluppatasi in questi anni fra i contenuti della pianificazione urbanistica e quelli della tutela ambientale, derivante dalla circostanza che il territorio, inteso in tutte le sue accezioni, è un bene fondamentale avente carattere costitutivo dello stesso bene “ambiente”.
Nell’attuale sviluppo dell’ordinamento giuridico l’ambito di applicazione della tutela paesaggistica non riguarda ormai soltanto le aree oggetto di vincolo di tutela, in quanto detto vincolo ex artt. 146 e ss. d.lgs. 42/2004 è soltanto uno degli strumenti attraverso cui l’ordinamento persegue l’obiettivo della tutela del paesaggio.
Si segnala altresì come il Consiglio di Stato –nell’esaminare un ricorso di Italia Nostra contro uno strumento urbanistico che avrebbe dato vita al raddoppio del bacino di cava con un impatto particolarmente negativo sull'ambiente e sul paesaggio– ha ravvisato che “nel presente giudizio tale legittimazione debba essere comunque riconosciuta, perché il provvedimento impugnato ha una diretta e immediata rilevanza ambientale”.
L’eccezione va disattesa, ed in proposito il Collegio si richiama alle argomentazioni racchiuse nella sentenza della sez. I di questo Tribunale in data 27/2/2012 n. 274.
In via generale, è stato rilevato che la più recente ed avanzata posizione giurisprudenziale (cfr. TAR Sardegna, sez. II – 06/10/2008 n. 1816; Consiglio di Stato, sez. IV – 11/11/2011 n. 5986) ha posto in luce che la legittimazione ad agire delle associazioni e/o comitati ambientalisti spetta non solo con riferimento alla tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche con riferimento alla tutela ambientale in senso lato, che implica in quanto tale la possibilità di impugnare atti aventi finalità urbanistica-edilizia, specificando che “la materia ambientale per le peculiari caratteristiche del bene protetto, si atteggia in modo particolare: la tutela dell’ambiente, infatti, lungi dal costituire un autonomo settore d’intervento dei pubblici poteri, assume il ruolo unificante e finalizzante di distinte tutele giuridiche predisposte a favore dei diversi beni della vita che nell’ambiente si collocano, assumendo un carattere per così dire trasversale rispetto alle ordinarie materie e competenze amministrative, che connotano anche le distinzioni fra ministeri” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 11/11/2011 n. 5986).
La stretta relazione che sempre più spesso corre tra l’urbanistica e l’ambiente è ben rappresentata dalla stretta interconnessione sviluppatasi in questi anni fra i contenuti della pianificazione urbanistica e quelli della tutela ambientale, derivante dalla circostanza che il territorio, inteso in tutte le sue accezioni, è un bene fondamentale avente carattere costitutivo dello stesso bene “ambiente” (cfr. Corte costituzionale 21/11/2011 n. 309).
L’attività di programmazione intrapresa con il procedimento contestato incide su un ampio territorio coincidente con l’intera Provincia di Bergamo, e interferisce o comunque lambisce aree di pregio ambientale e naturalistico (sono 16 i siti di importanza comunitaria contemplati nella valutazione d’incidenza della Direzione generale qualità dell’ambiente del 02/02/2005).
Va ricordato, al riguardo, quanto affermato dalla Sezione con la recente sentenza 01/07/2010 n. 2411, per cui nell’attuale sviluppo dell’ordinamento giuridico l’ambito di applicazione della tutela paesaggistica non riguarda ormai soltanto le aree oggetto di vincolo di tutela, in quanto detto vincolo ex artt. 146 e ss. d.lgs. 42/2004 è soltanto uno degli strumenti attraverso cui l’ordinamento persegue l’obiettivo della tutela del paesaggio. Ebbene nel procedimento in questione sono espressamente previsti pareri di autorità preposte alla salvaguardia degli interessi pubblici ad un misurato impatto sull’habitat naturale, alla conservazione dei terreni agricoli (doc. 4), alla protezione del paesaggio (doc. 5).
Si segnala altresì come il Consiglio di Stato (sez. VI – 25/03/2011 n. 1843) –nell’esaminare un ricorso di Italia Nostra contro uno strumento urbanistico che avrebbe dato vita al raddoppio del bacino di cava con un impatto particolarmente negativo sull'ambiente e sul paesaggio– ha ravvisato che “nel presente giudizio tale legittimazione debba essere comunque riconosciuta, perché il provvedimento impugnato ha una diretta e immediata rilevanza ambientale” (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 10.12.2012 n. 1927 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’art. 31 della legge 17.08.1942, n. 1150 (nel testo modificato dalla legge dall’art. 10 della legge 06.08.1967, n. 765), non ha introdotto un'azione popolare, che consentirebbe a qualsiasi cittadino di impugnare il provvedimento che prevede la realizzazione di un'opera per far valere comunque l'osservanza delle prescrizioni che regolano l'edificazione. Piuttosto, la norma ha riconosciuto una posizione qualificata e differenziata solo in favore dei proprietari di immobili siti nella zona in cui la costruzione è permessa e a coloro che si trovano in una situazione di "stabile collegamento" con la zona medesima.
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Il Collegio è consapevole dell’esistenza di orientamenti giurisprudenziali difformi.
Secondo una tesi più liberale, la legittimazione a impugnare una concessione edilizia non postulerebbe necessariamente l'adiacenza fra gli immobili, essendo sufficiente la semplice prossimità, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale.
Per una concezione più restrittiva (cui aderisce il collegio), invece, ai fini dell'impugnazione di una concessione edilizia la condizione della “vicinitas” andrebbe valutata alla stregua di un giudizio che tenga conto della natura e delle dimensioni dell'opera realizzata, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche ed anche delle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera.
La sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado per non avere il ricorrente fornito la prova della propria legittimazione attiva.
La decisione si fonda sul presupposto -del tutto condivisibile, in quanto conforme a una costante giurisprudenza- che l’art. 31 della legge 17.08.1942, n. 1150 (nel testo modificato dalla legge dall’art. 10 della legge 06.08.1967, n. 765), non abbia introdotto un'azione popolare, che consentirebbe a qualsiasi cittadino di impugnare il provvedimento che prevede la realizzazione di un'opera per far valere comunque l'osservanza delle prescrizioni che regolano l'edificazione. Piuttosto, la norma ha riconosciuto una posizione qualificata e differenziata solo in favore dei proprietari di immobili siti nella zona in cui la costruzione è permessa e a coloro che si trovano in una situazione di "stabile collegamento" con la zona medesima.
In via preliminare, l’appello insiste molto –come è naturale– sulla legittimazione ad agire, che emergerebbe da un complesso di documenti depositati nel giudizio di primo grado (una planimetria di piano; una visura catastale; l’autorizzazione al commercio rilasciata al legale rappresentante della Società appellante; il contratto di affitto d’azienda), dei quali il Tribunale regionale avrebbe potuto comunque chiedere l’integrazione. Sostiene poi la tesi della sufficienza, ai fini della legittimazione, del solo elemento della “vicinitas”.
In relazione a tale requisito, il Collegio è consapevole dell’esistenza di orientamenti giurisprudenziali difformi (per un esame dettagliato della questione si veda Cons. Stato, Sez. VI, 20.10.2010, n. 7591).
Secondo una tesi più liberale, la legittimazione a impugnare una concessione edilizia non postulerebbe necessariamente l'adiacenza fra gli immobili, essendo sufficiente la semplice prossimità, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale (cfr., ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 16.03.2010 , n. 1535).
Per una concezione più restrittiva, invece, ai fini dell'impugnazione di una concessione edilizia la condizione della “vicinitas” andrebbe valutata alla stregua di un giudizio che tenga conto della natura e delle dimensioni dell'opera realizzata, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche ed anche delle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili, sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera (cfr., ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 31.05.2007, n. 2849).
Nel caso di specie, peraltro, la Sezione ritiene di non avere motivo di discostarsi da una propria precedente decisione (23.09.2011, n. 5353), resa su una controversia avente sostanzialmente il medesimo oggetto di quella attuale (rilascio dell’autorizzazione per la realizzazione di un edificio commerciale in Vasto) e intercorrente tra parti delle quali, come emerge dalla documentazione in atti:
- la Società appellante (Modulo Quattro s.r.l.) aveva la stessa sede sociale, analogo oggetto sociale, proprietà e amministrazione largamente sovrapponibili a quella della Società odierna appellante; in particolare il signor Giovanni Cirotti, titolare dell’autorizzazione al commercio depositata in primo grado, appare comproprietario e amministratore (insieme con altri soggetti) di entrambe le società.
- la Società appellata (Immobiliare “C” di Cerella Natalia Gabriella) era l’originaria proprietaria dell’area in discussione, dante causa dell’odierna Società appellata.
Aderendo per implicito alla tesi più restrittiva fra quelle prima ricordate, la sentenza citata ha ritenuto mancante la legittimazione dell’appellante, che non sarebbe riuscita a offrire prova o indizio di prova dello sviamento della clientela e della conseguente futura diminuzione di profitto, in ragione dell’identità, quanto meno parziale, dei generi merceologici trattati nelle due strutture commerciali in argomento (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 29.11.2012 n. 6081 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: RAPPORTI DI VICINATO E LEGITTIMAZIONE AL RISARCIMENTO DANNI.
Il privato confinante è legittimato a costituirsi parte civile, quando la realizzazione dell’abuso edilizio da parte del vicino non violi solo le norme poste a tutela del regolare assetto del territorio, ma anche le norme che impongono limiti al diritto di proprietà, che stabiliscono distanze, volumetria ed altezza delle costruzioni, previste dal codice civile e dai piani regolatori, violazioni produttive di un danno patrimoniale.
Il tema affrontato dalla Cassazione nella sentenza in esame verte sulla questione della legittimazione attiva del vicino, che asserisca di aver subito una lesione patrimoniale per il ‘‘comportamento’’ edilizio illegittimo del proprietario confinante, di agire giudizialmente nei suoi confronti per ottenere il risarcimento del danno sofferto.
La vicenda processuale segue alla condanna, inflitta in sede di appello in riforma della sentenza assolutoria in primo grado, per violazioni edilizie e per reati di falso, ascritti al committente ed al progettista e direttore dei lavori, per aver eseguito interventi di ristrutturazione edilizia di un edificio preesistente sulla base di un permesso di costruire ritenuto illegittimo, riguardando gli interventi parti del fabbricato già costruite abusivamente negli anni settanta e mai condonate, nonché per avere, in concorso tra loro, redatto una relazione tecnica allegata alla domanda di permesso di costruire, attestante falsamente la preesistenza degli interventi di ampliamento dell’edificio all’epoca di effettiva realizzazione.
Contro la sentenza di condanna proponevano ricorso per cassazione gli interessati. Tra i diversi motivi di censura rileva, per quanto qui d’interesse, quello -comune ad entrambi i ricorrenti- con cui si contesta la violazione di legge con riferimento alla condanna al risarcimento dei danni in favore del proprietario confinante che, secondo la difesa, può fare seguito solo alla violazione di norme urbanistiche e non anche alla declaratoria di illegittimità del titolo edilizio per ragioni diverse.
La tesi è stata favorevolmente accolta dai giudici della Suprema Corte che, sul punto, hanno richiamato il principio di diritto secondo il quale, nei procedimenti per violazioni urbanistico-edilizie, il privato confinante e` legittimato a costituirsi parte civile, quando la realizzazione dell’abuso edilizio da parte del vicino non violi solo le norme poste a tutela del regolare assetto del territorio, ma anche le norme che impongono limiti al diritto di proprietà, che stabiliscono distanze, volumetria ed altezza delle costruzioni, previste dal codice civile e dai piani regolatori, violazioni produttive di un danno patrimoniale (v., tra le tante: Cass. pen., sez. III, 25.11.2009, n. 45295, in Ced Cass. n. 245270).
Ed infatti, hanno aggiunto i giudici di legittimità, ai fini dell’accoglimento della domanda di risarcimento danni proposta dalla parte civile costituitasi in un processo per reato urbanistico, è necessario che il giudice accerti la lesione di un diritto soggettivo della parte, a seguito della violazione di norme poste a tutela dello statuto proprietario di questa, non essendo idonea a tale effetto la violazione di norme che disciplinano la sfera della potestà amministrativa, e quindi rilevanti esclusivamente nei rapporti tra comune e privato (in termini: Cass. pen., sez. III, 18.12.1991, n. 12766, in Ced Cass. n. 188735). Orbene, nel caso in esame, osservano gli Ermellini, è stata esclusa l’illegittimità dei permessi di costruire quale conseguenza della violazione di norme edilizie di carattere generale ovvero stabilite dagli strumenti urbanistici locali, ma esclusivamente per essere afferente quello ‘‘incriminato’’ a interventi di ristrutturazione di parti di un immobile preesistente realizzate abusivamente negli anni settanta.
Tale profilo d’illegittimità del provvedimento e dei lavori consequenziali non si palesa, però, ad avviso della Corte, lesivo dei diritti della costituita parte civile, né dalla motivazione della sentenza emergono elementi indicativi dell’esistenza di un danno subito dalla stessa quale conseguenza dell’intervento edilizio ritenuto abusivo. Da qui, dunque, l’accoglimento del ricorso (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 26.11.2012 n. 45942 - commento tratto da Urbanistica e appalti n. 2/2013).

EDILIZIA PRIVATA: La c.d. “vicinitas” è l’elemento sufficiente che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei privati, sicché a chi si trovi in tale situazione va riconosciuto la tutela dell’interesse al rispetto delle norme procedimentali e sostanziali di regolamentazione urbanistico-edilizia; e nel caso in esame la ricorrente, come è pacifico in giudizio, è proprietaria d’immobili confinanti con quelli oggetto dei titoli edilizi da essa contestati, conseguendone la sussistenza della sua legittimazione ad agire.
In materia d’impugnazione dei titoli edilizi rilasciati a terzi, dopo l’abrogazione ad opera dell’art. 136 del D.P.R. n. 380/2001 dell’art. 31, comma 9, della legge n. 1150/1942 prevedente l’impugnabilità dei detti titoli da parte di “chiunque” inteso come coloro che abbiano uno stabile collegamento con la zona, la giurisprudenza (condivisa da questo Tribunale) ha avuto modo di affermare che la c.d. “vicinitas” è l’elemento sufficiente che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei privati, sicché a chi si trovi in tale situazione va riconosciuto la tutela dell’interesse al rispetto delle norme procedimentali e sostanziali di regolamentazione urbanistico-edilizia (Cfr. Cons. di Stato – Sez. IV – 23/01/2012 n. 184; id. Sez. 05/01/2011 n. 18); e nel caso in esame la ricorrente, come è pacifico in giudizio, è proprietaria d’immobili confinanti con quelli oggetto dei titoli edilizi da essa contestati, conseguendone la sussistenza della sua legittimazione ad agire (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 21.11.2012 n. 2112 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il proprietario di un terreno confinante con un'area oggetto di interventi edilizi ha il diritto di accedere ai relativi provvedimenti abilitativi, sia ai sensi dell'art. 25 l. 07.08.1990 n. 241, sia ai sensi dell'art. 31 l. 17.08.1942 n. 1150, come modificato dall'art. 10 l. 06.08.1967 n. 765, che, proprio tutelando l'interesse del terzo, prevede la possibilità per “chiunque” di prendere visione presso gli uffici comunali della concessione edilizia (all’epoca costituente il titolo edilizio abilitativo) e dei relativi atti di progetto e di ricorrere contro il rilascio della stessa ove in contrasto con le disposizioni di legge o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione.
Venendo al merito, come sostenuto in ricorso, costituisce giurisprudenza pacifica quella secondo cui il proprietario di un terreno confinante con un'area oggetto di interventi edilizi ha il diritto di accedere ai relativi provvedimenti abilitativi, sia ai sensi dell'art. 25 l. 07.08.1990 n. 241, sia ai sensi dell'art. 31 l. 17.08.1942 n. 1150, come modificato dall'art. 10 l. 06.08.1967 n. 765, che, proprio tutelando l'interesse del terzo, prevede la possibilità per “chiunque” di prendere visione presso gli uffici comunali della concessione edilizia (all’epoca costituente il titolo edilizio abilitativo) e dei relativi atti di progetto e di ricorrere contro il rilascio della stessa ove in contrasto con le disposizioni di legge o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione (cfr., ex multis, in tali sensi sostanziali, Cons. Stato, sezione quinta, sentenze 27.04.2012, n. 2460, 26.02.2010, n. 1134, 14.05.2010, n. 2966 e 07.09.2004, n. 5873; sezione quarta, 21.11.2006, n. 6790; Tar Campania, Napoli, questa sesta sezione, sentenze n. 2290 del 18.05.2012, 02.02.2012, n. 526, n. 16722 del 14.07.2010, n. 16700 del 27.07.2010; sezione quinta, 05.09.2008, n. 10048; Tar Puglia, Lecce, sezione terza, 25.03.2004, n. 2161; Tar Lazio, Latina, 11.12.2007, n. 1567) (TAR Campania-Napoli, Sez. VI, sentenza 20.11.2012 n. 4666 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Secondo un preciso orientamento la legittimazione ad impugnare va riconosciuta ai proprietari di fondi confinanti con l’area interessata ad un intervento edilizio in ragione della semplice “vicinitas”, trovandosi, il terzo in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dall’edificazione, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale, giacchè tale situazione vale a differenziare una posizione di interesse qualificato rispetto al “quisque de populo”.
Questo arresto giurisprudenziale è stato per il vero più volte integrato e temperato da statuizioni che mettono la vicinitas in più stretta correlazione con la legitimatio ad causam intesa come l’interesse ad agire affermandosi che la legittimazione attiva sussiste ogni qual volta in il progettato intervento urbansitico-edilizio pur concernente un’area non di appartenenza del ricorrente, incida negativamente sul bene di proprietà o in godimento del vicino sì da comprometterne la fruizione o il valore.
Così, si è detto, occorre che dall’approvazione e dall’esecuzione delle scelte urbanistiche derivi al ricorrente un pregiudizio certo e concreto in relazione ai molteplici aspetti e ai vari interessi costitutivi della sua sfera giuridica.
In tali sensi, questa Sezione pur non obliterando il principio della “vicinitas” tout court, ha avuto cura di sottolineare, ai fini del radicamento delle condizioni legittimanti l’azione, la necessità che per i vicini si verifichi uno specifico vulnus alla loro sfera giuridica sub specie della sussistenza di un detrimento economico-patrimoniale comunque derivante per il bene.
La problematica relativa alla legittimazione dei vicini ad impugnare atti riguardanti il regime urbanistico-edilizio di aree confinanti è stata ed è tuttora oggetto di ampio dibattito giurisprudenziale, sulla quale si è più volte soffermata significativamente anche la giurisprudenza di questa Sezione.
Secondo un preciso orientamento la legittimazione ad impugnare va riconosciuta ai proprietari di fondi confinanti con l’area interessata ad un intervento edilizio in ragione della semplice “vicinitas”, trovandosi, il terzo in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dall’edificazione, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale, giacchè tale situazione vale a differenziare una posizione di interesse qualificato rispetto al “quisque de populo” (Cons. Stato Sez. VI 26.07.2001 n. 4123; idem 15.06.2010 n. 3744; Cons. Stato Sez. V 07.05.2008 n. 2086; Cons. Stato Sez. IV 17.09.2012 n. 4926; idem 30.11.2009 n. 7491; 16.03.2010 n. 1535; 20.05.2004 n. 3263).
Questo arresto giurisprudenziale è stato per il vero più volte integrato e temperato da statuizioni che mettono la vicinitas in più stretta correlazione con la legitimatio ad causam intesa come l’interesse ad agire affermandosi che la legittimazione attiva sussiste ogni qual volta in il progettato intervento urbansitico-edilizio pur concernente un’area non di appartenenza del ricorrente, incida negativamente sul bene di proprietà o in godimento del vicino sì da comprometterne la fruizione o il valore.
Così, si è detto, occorre che dall’approvazione e dall’esecuzione delle scelte urbanistiche derivi al ricorrente un pregiudizio certo e concreto in relazione ai molteplici aspetti e ai vari interessi costitutivi della sua sfera giuridica (Cons. Stato Sez. IV 24.12.2007 n. 6619; 22.06.2006 n. 3947; idem 10.06.2004 n. 3755; 05.09.2003 n. 4980; 09.11.2010 n. 8364).
In tali sensi, questa Sezione pur non obliterando il principio della “vicinitas” tout court, ha avuto cura di sottolineare, ai fini del radicamento delle condizioni legittimanti l’azione, la necessità che per i vicini si verifichi uno specifico vulnus alla loro sfera giuridica sub specie della sussistenza di un detrimento economico-patrimoniale comunque derivante per il bene (in tal senso decisione n. 8364/2010 già citata).
A fronte dei suindicati “paletti” interpretativi che hanno meritevolmente delimitato la portata della nozione di “vicinitas” quale fattore legittimante l’azione, ritiene pur sempre il Collegio che il caso de quo possa farsi ragionevolmente rientrare nell’ambito della opzione esegetica posta a fondamento del riconoscimento della legitimatio ad agendum.
Se è vero infatti che ai fini dell’impugnativa la verifica del vulnus alla propria posizione va effettuata alla stregua di un giudizio che tenga conto della natura e delle dimensioni dell’opera in progettazione, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche, e delle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza sono in durevole rapporto con l’area interessata (Cons. Stato sez. IV 31.05.2007 n. 2849; idem 12.05.2009 n. 2908), nella specie non può negarsi l’esistenza di un interesse differenziato e qualificato anche sulla scorta della considerazione per cui in relazione alla prevista ubicazione in situ di un compendio edilizio di un certa consistenza (14 villette a due piani, quattro ville a due piani e due condomini a tre piani) una cosa è avere di fronte la propria residenza un parco a verde e altra cosa ancora essere fronteggiati da un insediamento residenziale con tutti i consequenziali riflessi i tema di spazi occupati da opere infrastrutturali strumentali all’edificazione, di aumento del carico urbanistico e connesso aumento del traffico veicolare e pedonale, etc..
Invero al di là della possibile incidenza della nuova destinazione urbanistica sul valore dei beni immobili di cui sono titolari i Branzoli, non si può in primo luogo escludere per costoro un pregiudizio in tema di sottrazione di visuale, luce ed aria; in ogni caso, appare configurabile nella fattispecie una lesione a godere della veduta (nella specie un parco a verde ) che è stata considerata dalla giurisprudenza amministrativa posizione giuridica suscettibile di pregiudizio e restaurabile patrimonialmente (Cons. Stato Sez. V 27.03.1081 n. 113; Sez. VI 15.06.2010 n. 3744 già citata).
Rebus sic stantibus, avuto riguardo alle circostanze di fatto che connotano la vicenda e alla luce dei parametri giurisprudenziali fissati in subjecta materia, nel caso di che trattasi appaiono riscontrabili le condizioni legittimanti la proposizione della domanda giudiziale sia sotto il profilo di posizione qualificata (vicinitas) sia sotto l’aspetto del requisito dell’interesse a ricorrere ex art. 100 c.p.c. (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 13.11.2012 n. 5715 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Nel ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato al vicino, la vicinitas è condizione necessaria ma non sufficiente a radicare, ferma la legittimazione, l'interesse al ricorso, il quale richiede anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del ricorrente.
Costituisce, oramai, orientamento costante in materia quello per cui: “nel ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato al vicino, la vicinitas è condizione necessaria ma non sufficiente a radicare, ferma la legittimazione, l'interesse al ricorso, il quale richiede anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del ricorrente” (cfr., ex multis, Consiglio Stato, sez. IV, 24.01.2011, n. 485) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 08.11.2012 n. 2687 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Nell'ambito di un ricorso giurisdizionale, la parte può rinunciare al ricorso in qualunque stato e grado della controversia, mediante dichiarazione sottoscritta da essa stessa o dall'avvocato munito di mandato speciale e depositata nella segreteria, o mediante dichiarazione resa in udienza e documentata nel relativo verbale.
Il rinunziante deve pagare le spese degli atti di procedura compiuti, salvo che il collegio, avuto riguardo ad ogni circostanza, ritenga di compensarle.
La rinunzia deve essere notificata alle altre parti almeno dieci giorni prima dell’udienza. Se le parti che hanno interesse non si oppongono, il processo si estingue.
L’abbandono del ricorso è quindi rimesso integralmente a colui che agisce, ed è sottoposto alle sole condizioni della provenienza dalla parte, o dal suo procuratore all’uopo espressamente autorizzato, e dell’intervenuta conoscenza della controparte dell’atto di rinuncia, conoscenza da conseguirsi in modo formale (e quindi con notifica o dichiarazione agli atti, come indica la norma, ma anche mediante altre forme equipollenti, quali il deposito in udienza dell'atto di rinuncia sottoscritto dalla parte personalmente; o anche con dichiarazione sottoscritta dalla ricorrente e, per adesione, anche dalle difese della altre parti costituite).
Intervenute le dette formalità, spetta infine al giudice pronunciare, espressamente ed a seguito di un accertamento che coinvolga la presenza dei detti requisiti, l'estinzione del giudizio, permanendo, fino a quel momento, il potere del rinunciante di revocare il proprio atto.
Effetto della rinuncia è pertanto, dal lato sostanziale, quello di determinare la cristallizzazione della situazione dedotta al momento anteriore della proposizione del ricorso, dall’altro lato, di carattere schiettamente processuale, quello di comportare l’obbligo di provvedere al rimborso delle spese sostenute dalla controparte (che tuttavia costituisce una posizione disponibile delle parti costituite, potendovi queste rinunciare).
Come prevede espressamente l’art. 84 del codice del processo amministrativo (e già prima l’art. 46 del Regio Decreto 17.08.1907, n. 642, di approvazione del regolamento di procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato), “la parte può rinunciare al ricorso in qualunque stato e grado della controversia, mediante dichiarazione sottoscritta da essa stessa o dall'avvocato munito di mandato speciale e depositata nella segreteria, o mediante dichiarazione resa in udienza e documentata nel relativo verbale.
Il rinunziante deve pagare le spese degli atti di procedura compiuti, salvo che il collegio, avuto riguardo ad ogni circostanza, ritenga di compensarle.
La rinunzia deve essere notificata alle altre parti almeno dieci giorni prima dell’udienza. Se le parti che hanno interesse non si oppongono, il processo si estingue”.
L’abbandono del ricorso è quindi rimesso integralmente a colui che agisce, ed è sottoposto alle sole condizioni della provenienza dalla parte, o dal suo procuratore all’uopo espressamente autorizzato, e dell’intervenuta conoscenza della controparte dell’atto di rinuncia, conoscenza da conseguirsi in modo formale (e quindi con notifica o dichiarazione agli atti, come indica la norma, ma anche mediante altre forme equipollenti, quali il deposito in udienza dell'atto di rinuncia sottoscritto dalla parte personalmente, ex multis Consiglio Stato, sez. IV, 17.01.2002, n. 244; o anche con dichiarazione sottoscritta dalla ricorrente e, per adesione, anche dalle difese della altre parti costituite).
Intervenute le dette formalità, spetta infine al giudice pronunciare, espressamente ed a seguito di un accertamento che coinvolga la presenza dei detti requisiti, l'estinzione del giudizio, permanendo, fino a quel momento, il potere del rinunciante di revocare il proprio atto.
Effetto della rinuncia è pertanto, dal lato sostanziale, quello di determinare la cristallizzazione della situazione dedotta al momento anteriore della proposizione del ricorso, dall’altro lato, di carattere schiettamente processuale, quello di comportare l’obbligo di provvedere al rimborso delle spese sostenute dalla controparte (che tuttavia costituisce una posizione disponibile delle parti costituite, potendovi queste rinunciare) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 07.11.2012 n. 5658 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Ai fini della tempestività dell’impugnazione del titolo edilizio da parte del terzo a ciò legittimato la piena conoscenza dalla quale decorre il termine decadenziale per la proposizione dell’impugnazione medesima va riferita al momento dell’ultimazione dei lavori, ovvero al momento nel quale la costruzione realizzata riveli in modo in equivoco le caratteristiche essenziali dell’opera agli effetti della sua eventuale difformità rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente, fermo –altresì– restando che la prova della tardività dell’impugnazione deve essere fornita rigorosamente e incombe, secondo le regole generali, alla parte che la deduce.
Il Collegio, per parte propria, richiama innanzitutto la ben nota giurisprudenza secondo la quale, da un lato, ai fini della tempestività dell’impugnazione del titolo edilizio da parte del terzo a ciò legittimato la piena conoscenza dalla quale decorre il termine decadenziale per la proposizione dell’impugnazione medesima va riferita al momento dell’ultimazione dei lavori, ovvero al momento nel quale la costruzione realizzata riveli in modo in equivoco le caratteristiche essenziali dell’opera agli effetti della sua eventuale difformità rispetto alla disciplina urbanistico-edilizia vigente (cfr. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 18.10.2011 n. 5612), fermo –altresì– restando che la prova della tardività dell’impugnazione deve essere fornita rigorosamente e incombe, secondo le regole generali, alla parte che la deduce (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 28.01.2011 n. 678) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 07.11.2012 n. 5657 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: L’impugnazione di un bando di gara è consentito, dalla giurisprudenza amministrativa, alle imprese che non abbiano presentato domanda di partecipazione alla gara medesima, soltanto quando il bando stesso preveda delle norme che non consentono la partecipazione alla gara indetta, nel senso che se le imprese suddette avessero partecipato alla gara, sarebbero state sicuramente escluse, mentre nel caso di specie ciò non è, in quanto le censure si appuntano non sulla impossibilità di partecipare alla gara, alla quale sarebbero state sicuramente ammesse, se in possesso dei requisiti richiesti, ma sulla ritenuta difficoltà di poter formulare un’offerta remunerativa a cagione della esiguità del termine concesso dal bando, il che è assolutamente diverso dalla presenza di norme che non consentono neppure la partecipazione.
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Gli orientamenti interpretativi più consolidati affermano la regola secondo cui la legittimazione al ricorso deve essere correlata ad una situazione differenziata, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione.
La regola, ormai consolidata, subisce, ora, alcune notevoli deroghe, concernenti, rispettivamente:
- la legittimazione del soggetto che contrasta, in radice, la scelta della stazione appaltante di indire la procedura;
- la legittimazione dell’operatore economico “di settore”, che intende contestare un “affidamento diretto” o senza gara;
- la legittimazione dell’operatore che manifesta l’intenzione di impugnare una clausola del bando “escludente”, in relazione alla illegittima previsione di determinati requisiti di qualificazione.
Le diverse deroghe, ampiamente studiate dagli interpreti, si connettono ad esigenze e a ragioni peculiari, inidonee a determinare l’affermazione di una nuova regola generale di indifferenziata titolarità della legittimazione al ricorso, basata sulla mera qualificazione soggettiva di imprenditore potenzialmente aspirante all’indizione di una nuova gara. (…) La legittimazione del soggetto che contrasta immediatamente il bando di gara (in relazione alle sue clausole “escludenti”), senza partecipare al procedimento, ha una giustificazione logica evidente, direttamente collegata alla affermazione giurisprudenziale dell’onere di sollecita impugnazione di tale atto lesivo, senza attendere l’esito della selezione.
In tali circostanze, la certezza del pregiudizio determinato dal bando rende superflua la domanda di partecipazione e l’adozione di un atto esplicito di esclusione. D’altro canto, la legittimazione spetta, in questo caso, non già a tutti gli imprenditori del settore, genericamente intesi, ma ai soli soggetti cui è impedita la partecipazione, in virtù di una specifica clausola escludente del bando.
Al di fuori delle ipotesi tassativamente enucleate dalla giurisprudenza, pertanto, deve restare fermo il principio secondo il quale la legittimazione al ricorso, nelle controversie riguardanti l’affidamento dei contratti pubblici, spetti esclusivamente ai soggetti partecipanti alla gara, poiché solo tale qualità si connette all’attribuzione di una posizione sostanziale differenziata e meritevole di tutela.
In questa veste, il ricorrente che ha partecipato legittimamente alla gara può far valere tanto un interesse “finale” al conseguimento dell’appalto affidato al controinteressato, quanto, in via alternativa (e normalmente subordinata) l’interesse “strumentale” alla caducazione dell’intera gara e alla sua riedizione (sempre che sussistano, in concreto, ragionevoli possibilità di ottenere l’utilità richiesta). Ma l’interesse strumentale allegato, in questo modo, potrebbe assumere rilievo, eventualmente, solo dopo il positivo riscontro della legittimazione al ricorso.
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Dall’analisi della giurisprudenza citata, emerge, a parere del Collegio, un concetto di bando “escludente” che può allargarsi fino a ricomprendere al suo interno anche l’ipotesi di un importo a base d’asta del tutto irragionevole secondo una corretta logica di mercato.
Se è vero, infatti, che l’amministrazione conserva intatta la sua sfera di ampia discrezionalità (sia amministrativa che tecnica) nello stabilire regole e modalità, oltre che potenziale rimuneratività, della procedura che va ad indire, è altresì corretta l’affermazione per cui un bando di gara si presenta di per sé già manifestamente preclusivo della partecipazione qualora costringa l’impresa ad accettare una logica di assunzione dell’appalto in perdita.
Ovviamente, ciò non significa né che l’amministrazione debba contrattare l’importo a base d’asta con le eventuali potenziali partecipanti né che le imprese possano sulla base di una diversa valutazione tecnica contestare in giudizio qualsiasi bando di gara considerato non remunerativo senza adempiere all’onere formale della presentazione di un’offerta.
Occorre al contrario riscontrare, prima di esperire un’istruttoria che riesamini gli aspetti tecnici che hanno condotto l’amministrazione a scegliere un determinato importo a base d’asta, alcuni indici sintomatici di una scelta irrazionale.
Occorre insomma che l’esame dell’ammissibilità del ricorso sia preceduto da una valutazione in termini oggettivi della potenziale insostenibilità dell’importo a base d’asta e non da una prospettazione meramente soggettiva avanzata dalla parte avente interesse alla riedizione della gara; ciò, anche in considerazione del fatto che l’impugnazione del bando è necessariamente legata alla presenza in gara di almeno una concorrente, il che appare già di per sé potenzialmente sconfessare l’assunto di chi agisce.
In relazione alla posizione espressa da amministrazione e controinteressata, favorevoli a una pronuncia di inammissibilità dei ricorsi proposti direttamente contro i bandi di gara, in assenza di una clausola escludente, viene certamente in luce, tra le altre, per la sua autorevolezza e la sua compatibilità con il caso in esame, la sentenza n. 2033 dell’01.04.2011 del Consiglio di Stato, V Sezione.
In tale circostanza, il Giudice di secondo grado ha confermato la sentenza con la quale il Tribunale amministrativo aveva dichiarato inammissibile l’azione proposta direttamente contro il bando di gara da parte di alcune società che non avevano partecipato ad essa, ritenendo come non preclusivo in astratto alla loro partecipazione un termine troppo breve per potere presentare un’offerta remunerativa.
Ha sostenuto il Consiglio di Stato, a tale riguardo, che “l’impugnazione di un bando di gara è consentito, dalla giurisprudenza amministrativa, alle imprese che non abbiano presentato domanda di partecipazione alla gara medesima, soltanto quando il bando stesso preveda delle norme che non consentono la partecipazione alla gara indetta, nel senso che se le imprese suddette avessero partecipato alla gara, sarebbero state sicuramente escluse, mentre nel caso di specie ciò non è, in quanto le censure si appuntano non sulla impossibilità di partecipare alla gara, alla quale sarebbero state sicuramente ammesse, se in possesso dei requisiti richiesti, ma sulla ritenuta difficoltà di poter formulare un’offerta remunerativa a cagione della esiguità del termine concesso dal bando, il che è assolutamente diverso dalla presenza di norme che non consentono neppure la partecipazione (si vedano, sul punto, conformemente a quanto in questa sede argomentato, Cons. St., Ad. plen., n. 1 del 2003 e Sez. V, n. 4338 del 2009).”
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La posizione espressa dalle ricorrenti, che tendono a fare rientrare all’interno di clausole discriminatorie e direttamente lesive anche un importo a base di gara manifestamente incongruo, appare compiutamente affrontata dalla sentenza n. 177 del 14.01.2011 del Consiglio di Stato, VI Sezione, e dalla decisione n. 980 del 2003, cui la prima rimanda, dello stesso Consiglio di Stato.
Nella prima delle due decisioni appena citate gli appellati (ricorrenti in primo grado) non avevano impugnato direttamente un bando di concorso (per la copertura di alcuni posti di capo-squadra dei Vigili del fuoco) che, in violazione di un preciso disposto di legge, aveva omesso di indicare le materie dell’esame scritto, determinando così in capo ai candidati rilevanti difficoltà nella preparazione delle prove stesse.
“Ora –ha sostenuto in suddetta occasione il Giudice di secondo grado-, è pur vero che, per consolidato orientamento, l’illegittimità delle clausole di bando può essere ordinariamente fatta valere soltanto all’esito delle prove concorsuali, salvo che si tratti di clausole a valenza c.d. ‘escludente’, cioè che per il loro contenuto ostativo impediscono ex ante la partecipazione al concorso (es., Cons. Stato, V, 15.10.2010, n. 7515; V, 10.08.2010, n. 5555; VI, 08.07.2010, n. 4437: tutte seguendo Cons. Stato, ad. plen., 27.01.2003, n. 1 in tema di pubblici appalti).
Tuttavia, analogamente a quanto è stato ritenuto in tema di gare per contratti pubblici, anche in tema di concorsi pubblici, attesa l’eadem ratio, appare ravvisabile l’onere di immediata impugnazione da parte dell’interessato delle clausole illegittime della lex specialis che comportano, a carico del partecipante medio, una oggettiva, straordinaria e rilevante difficoltà operativa, tale per sua natura da non rimanere sul piano dell’astrattezza e potenzialità lesiva, ma da realizzare già, in ragione dell’immediato vulnus alla normale capacità organizzativa del candidato e dunque al suo interesse alla partecipazione in condizioni di alea ordinarie, l’effetto negativo di un’immediata e diretta lesione della sua sostanziale partecipazione.
Infatti gli straordinari aggravi (bene dimostrati nella specie dagli accadimenti riportati) generano anch’essi -in termini di utilità pratica della partecipazione del candidato- la sostanziale impossibilità di partecipare adeguatamente e razionalmente, il che riconduce questa ipotesi a quella generale relativa alle clausole impeditive (...). Con tali considerazioni converge, ad imporre oneri di impugnativa più stringenti, un’esigenza di sollecita certezza e di contrasto del rischio di inutili dilatazioni dei tempi del procedimento, che sarebbero provocati dalla necessità di attendere, per impugnare, l’esito dell’intera procedura.
Così appare essere nella specie, dove la difformità del bando dalla previsione normativa generava già di suo, senza necessità che si procedesse ulteriormente nelle operazioni, una tale condizione di aggravio organizzativo e perciò lesiva in capo ai candidati, e dunque un interesse a reagirvi in giudizio mediante immediata impugnazione”.
Nella decisione n. 980 del 2003 il Consiglio di Stato affrontava invece più specificamente il tema delle gare per contratti pubblici, enucleando tutta una serie di ipotesi in cui sarebbe stato necessario impugnare direttamente il bando di concorso, senza dunque attendere l’esito della procedura selettiva.
“È il caso di clausole che impediscono o rendono più difficoltosa la partecipazione alla gara stessa, fissando modalità operative o particolari requisiti soggettivi dei concorrenti, e di clausole irragionevoli che non consentono una corretta partecipazione alla procedura ovvero una ponderata formulazione dell'offerta. Nonché il caso di prescrizioni del bando che impongono determinati oneri formali alle imprese partecipanti o relative ad un "modus operandi" fissato per il funzionamento della commissione aggiudicatrice. In tutte queste evenienze, pertanto, viene ad emergere un pregiudizio attuale e concreto che determina in capo a chi intenda partecipare alla gara l'onere di immediata impugnazione del bando, senza attendere l'ulteriore corso della procedura con il rischio di una inutile dilazione di tempi del procedimento”.
Occorre, ad ogni modo, e per completezza di esposizione, ricordare come l’Adunanza plenaria n. 4/2011, nel rimarcare la distinzione tra legittimazione ad agire ed interesse al ricorso, abbia limitato a poche tassative ipotesi la possibilità di impugnazione diretta del bando.
Approfondendo il tema della legittimazione al ricorso nel settore specifico delle controversie in materia di affidamento dei contratti pubblici, il Consiglio di Stato ha statuito che “in linea di principio, gli orientamenti interpretativi più consolidati affermano la regola secondo cui la legittimazione al ricorso deve essere correlata ad una situazione differenziata, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione.
La regola, ormai consolidata, subisce, ora, alcune notevoli deroghe, concernenti, rispettivamente:
- la legittimazione del soggetto che contrasta, in radice, la scelta della stazione appaltante di indire la procedura;
- la legittimazione dell’operatore economico “di settore”, che intende contestare un “affidamento diretto” o senza gara;
- la legittimazione dell’operatore che manifesta l’intenzione di impugnare una clausola del bando “escludente”, in relazione alla illegittima previsione di determinati requisiti di qualificazione.
Le diverse deroghe, ampiamente studiate dagli interpreti, si connettono ad esigenze e a ragioni peculiari, inidonee a determinare l’affermazione di una nuova regola generale di indifferenziata titolarità della legittimazione al ricorso, basata sulla mera qualificazione soggettiva di imprenditore potenzialmente aspirante all’indizione di una nuova gara. (…) La legittimazione del soggetto che contrasta immediatamente il bando di gara (in relazione alle sue clausole “escludenti”), senza partecipare al procedimento, ha una giustificazione logica evidente, direttamente collegata alla affermazione giurisprudenziale dell’onere di sollecita impugnazione di tale atto lesivo, senza attendere l’esito della selezione.
In tali circostanze, la certezza del pregiudizio determinato dal bando rende superflua la domanda di partecipazione e l’adozione di un atto esplicito di esclusione. D’altro canto, la legittimazione spetta, in questo caso, non già a tutti gli imprenditori del settore, genericamente intesi, ma ai soli soggetti cui è impedita la partecipazione, in virtù di una specifica clausola escludente del bando.
Al di fuori delle ipotesi tassativamente enucleate dalla giurisprudenza, pertanto, deve restare fermo il principio secondo il quale la legittimazione al ricorso, nelle controversie riguardanti l’affidamento dei contratti pubblici, spetti esclusivamente ai soggetti partecipanti alla gara, poiché solo tale qualità si connette all’attribuzione di una posizione sostanziale differenziata e meritevole di tutela.
In questa veste, il ricorrente che ha partecipato legittimamente alla gara può far valere tanto un interesse “finale” al conseguimento dell’appalto affidato al controinteressato, quanto, in via alternativa (e normalmente subordinata) l’interesse “strumentale” alla caducazione dell’intera gara e alla sua riedizione (sempre che sussistano, in concreto, ragionevoli possibilità di ottenere l’utilità richiesta). Ma l’interesse strumentale allegato, in questo modo, potrebbe assumere rilievo, eventualmente, solo dopo il positivo riscontro della legittimazione al ricorso.”
Dall’analisi della giurisprudenza citata, e dal raffronto tra le due posizioni espresse dalle parti in lite nell’odierno ricorso, emerge, a parere del Collegio, un concetto di bando “escludente” che può allargarsi fino a ricomprendere al suo interno anche l’ipotesi di un importo a base d’asta del tutto irragionevole secondo una corretta logica di mercato.
Se è vero, infatti, che l’amministrazione conserva intatta la sua sfera di ampia discrezionalità (sia amministrativa che tecnica) nello stabilire regole e modalità, oltre che potenziale rimuneratività, della procedura che va ad indire, è altresì corretta l’affermazione per cui un bando di gara si presenta di per sé già manifestamente preclusivo della partecipazione qualora costringa l’impresa ad accettare una logica di assunzione dell’appalto in perdita.
Ovviamente, ciò non significa né che l’amministrazione debba contrattare l’importo a base d’asta con le eventuali potenziali partecipanti né che le imprese possano sulla base di una diversa valutazione tecnica contestare in giudizio qualsiasi bando di gara considerato non remunerativo senza adempiere all’onere formale della presentazione di un’offerta.
Occorre al contrario riscontrare, prima di esperire un’istruttoria che riesamini gli aspetti tecnici che hanno condotto l’amministrazione a scegliere un determinato importo a base d’asta, alcuni indici sintomatici di una scelta irrazionale.
Occorre insomma che l’esame dell’ammissibilità del ricorso sia preceduto da una valutazione in termini oggettivi della potenziale insostenibilità dell’importo a base d’asta e non da una prospettazione meramente soggettiva avanzata dalla parte avente interesse alla riedizione della gara; ciò, anche in considerazione del fatto che l’impugnazione del bando è necessariamente legata alla presenza in gara di almeno una concorrente, il che appare già di per sé potenzialmente sconfessare l’assunto di chi agisce (TAR Lombardia-Milano, Sez. I, sentenza 07.11.2012 n. 2686 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Va ricordato il dominante indirizzo della giurisprudenza amministrativa in materia di impugnazione di piani urbanistici, anche attuativi, per il quale, ai fini del fondamento della legittimazione e dell’interesse ad agire, non é sufficiente il requisito della “vicinitas” dell’area oggetto dell’intervento urbanistico, esigendosi invece dal ricorrente la prova concreta della specifica lesione inferta dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica.
Questo per evitare che un’eccessiva dilatazione del concetto di “interesse ad agire” (ex art. 100 del codice di procedura civile), applicato ai piani urbanistici, consenta l’impugnativa anche a soggetti titolari di un interesse di mero fatto.
La giurisprudenza della scrivente Sezione, dal canto suo, ha anch’essa richiesto, ai fini della legittimazione all’impugnazione di piani urbanistici, anche attuativi, che l’esponente fornisca la prova non solo della vicinanza del proprio fondo a quello oggetto del piano, ma anche dell’effettività del danno derivante dall’intervento urbanistico.
Ritiene il Tribunale, per doverosa completezza espositiva, di esaminare anche l’ulteriore eccezione pregiudiziale sollevata dalle parti intimante, vale a dire quella di inammissibilità dell’impugnativa per difetto di legittimazione e/o di interesse degli esponenti.
Anche tale eccezione risulta fondata, alla luce del dominante indirizzo della giurisprudenza amministrativa in materia di impugnazione di piani urbanistici, anche attuativi, per la quale, ai fini del fondamento della legittimazione e dell’interesse ad agire, non é sufficiente il requisito della “vicinitas” dell’area oggetto dell’intervento urbanistico, esigendosi invece dal ricorrente la prova concreta della specifica lesione inferta dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica.
Questo per evitare che un’eccessiva dilatazione del concetto di “interesse ad agire” (ex art. 100 del codice di procedura civile), applicato ai piani urbanistici, consenta l’impugnativa anche a soggetti titolari di un interesse di mero fatto (cfr., fra le tante, Consiglio di Stato, sez. IV, 13.07.2010, n. 4545 e sez. IV, 30.11.2010, n. 8365, la quale ultima ha confermato la sentenza di questa Sezione II, n. 5170/2009).
La giurisprudenza della scrivente Sezione, dal canto suo, ha anch’essa richiesto, ai fini della legittimazione all’impugnazione di piani urbanistici, anche attuativi, che l’esponente fornisca la prova non solo della vicinanza del proprio fondo a quello oggetto del piano, ma anche dell’effettività del danno derivante dall’intervento urbanistico (si vedano: TAR Lombardia, Milano, sez. II, 22.11.2011, n. 2824, 08.02.2011, n. 383; 17.01.2011, n. 90; 09.05.2008, n. 1551, con la giurisprudenza ivi richiamata, fra cui di importanza rilevante è la decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 10.04.2008, n. 1548) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.10.2012 n. 2594 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La conoscenza effettiva e completa della concessione edilizia rilasciata a terzi, che deve essere provata da chi eccepisce la tardività dell’impugnazione, si verifica di regola, in mancanza di diversi mezzi di inoppugnabile prova, con l’ultimazione dei lavori di costruzione dell’immobile e non solo con il loro inizio, con la conseguente necessità che le parti evidenzino elementi di prova di una conoscenza anteriore dell’opera assentita e della sua consistenza o una ultimazione dei lavori in epoca anteriore oltre sessanta giorni rispetto alla proposizione del ricorso”.
Se è quindi vero che “la conoscenza effettiva e completa della concessione edilizia rilasciata a terzi (…) si verifica di regola, in mancanza di diversi mezzi di inoppugnabile prova, con l’ultimazione dei lavori di costruzione dell’immobile e non solo con il loro inizio”, è altrettanto vero che è fatta espressamente salva la possibilità, per i controinteressati (intestatari del titolo ad aedificandum), di addurre elementi di prova (non solo di una ultimazione dei lavori, in epoca anteriore oltre sessanta giorni rispetto alla proposizione del ricorso) ma anche –com’è fatto palese dalla disgiuntiva “o”– “di una conoscenza anteriore dell’opera assentita e della sua consistenza”.
In pratica: fermo restando che, di regola, è l’ultimazione dei lavori a costituire il discrimine temporale, dal quale far decorrere il termine per impugnare, a tale regola deve derogarsi, ove coloro che hanno sollevato l’eccezione d’intempestività del gravame abbiano dimostrato, in maniera incontrovertibile, che i ricorrenti, malgrado il mancato completamento delle opere assentite, erano comunque al corrente della consistenza delle medesime.
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Il termine per l’impugnazione della concessione edilizia da parte dei terzi, che assumano di aver subito pregiudizio dalla costruzione assentita, decorre dalla piena ed effettiva conoscenza del provvedimento, intendendosi tale conoscenza come un fatto, la cui prova rigorosa incombe alla parte che eccepisce la tardività; in mancanza di inequivoci elementi probatori, occorre far riferimento alla data di ultimazione dei lavori, salvo che non emerga la prova di una conoscenza anticipata che può essere riferita anche alla data di inizio dei lavori, allorquando già da tale momento sia possibile verificare l’entità della modifica dei luoghi.
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La decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell’edificazione si ha, per i soggetti diversi da quelli cui l’atto è rilasciato (ovvero che in esso sono comunque indicati) dalla data in cui si renda palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto, la qual cosa si verifica quando sia percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica.
In materia di impugnazione del permesso di costruire, è sufficiente la cd. “vicinitas”, quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati, di talché è corretto riconoscere a chi si trovi in tale situazione un interesse tutelato a che il provvedimento dell’Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia.
Secondo il Tribunale, onde decidere sulla suddetta eccezione, occorre partire dai più recenti approdi della giurisprudenza, secondo cui: “La conoscenza effettiva e completa della concessione edilizia rilasciata a terzi, che deve essere provata da chi eccepisce la tardività dell’impugnazione, si verifica di regola, in mancanza di diversi mezzi di inoppugnabile prova, con l’ultimazione dei lavori di costruzione dell’immobile e non solo con il loro inizio, con la conseguente necessità che le parti evidenzino elementi di prova di una conoscenza anteriore dell’opera assentita e della sua consistenza o una ultimazione dei lavori in epoca anteriore oltre sessanta giorni rispetto alla proposizione del ricorso” (Consiglio di Stato – Sez. IV – 30.07.2012, n. 4287, che in motivazione richiama TAR Liguria Genova – Sez. I – 19.12.2006 , n. 1711).
Se è quindi vero che “la conoscenza effettiva e completa della concessione edilizia rilasciata a terzi (…) si verifica di regola, in mancanza di diversi mezzi di inoppugnabile prova, con l’ultimazione dei lavori di costruzione dell’immobile e non solo con il loro inizio”, è altrettanto vero che è fatta espressamente salva la possibilità, per i controinteressati (intestatari del titolo ad aedificandum), di addurre elementi di prova (non solo di una ultimazione dei lavori, in epoca anteriore oltre sessanta giorni rispetto alla proposizione del ricorso) ma anche –com’è fatto palese dalla disgiuntiva “o”– “di una conoscenza anteriore dell’opera assentita e della sua consistenza”.
In pratica: fermo restando che, di regola, è l’ultimazione dei lavori a costituire il discrimine temporale, dal quale far decorrere il termine per impugnare, a tale regola deve derogarsi, ove coloro che hanno sollevato l’eccezione d’intempestività del gravame abbiano dimostrato, in maniera incontrovertibile, che i ricorrenti, malgrado il mancato completamento delle opere assentite, erano comunque al corrente della consistenza delle medesime.
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A conforto dell’interpretazione, adottata dal Collegio, si legga anche l’ulteriore massima che segue: “Il termine per l’impugnazione della concessione edilizia da parte dei terzi, che assumano di aver subito pregiudizio dalla costruzione assentita, decorre dalla piena ed effettiva conoscenza del provvedimento, intendendosi tale conoscenza come un fatto, la cui prova rigorosa incombe alla parte che eccepisce la tardività; in mancanza di inequivoci elementi probatori, occorre far riferimento alla data di ultimazione dei lavori, salvo che non emerga la prova di una conoscenza anticipata che può essere riferita anche alla data di inizio dei lavori, allorquando già da tale momento sia possibile verificare l’entità della modifica dei luoghi” (TAR Marche – Sez. I – 26.09.2007, n. 1574); mentre sulla rilevanza, “in subiecta materia”, delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, si legga, invece, Consiglio Stato – Sez. IV – 27.05.2010, n. 3378: nella specie, le risultanze della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, rilasciata da Marciano Francesco, risultano confermate da una serie di indici documentali, tutti convergenti nel senso della conoscenza delle opere assentite, anche tenuto conto della conformazione dei luoghi (strada privata ad uso pubblico, posta a servizio esclusivo di alcune residenze), quale emerge dalla documentazione fotografica in atti, la quale rende difficile sostenere che ai ricorrenti non fosse chiara, sin dall’inizio dei lavori, “l’entità della modifica dei luoghi”.
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L’eccezione è pertanto infondata: secondo il principio, autorevolmente fissato nella seconda parte della massima che segue (rilevante anche, nella sua prima parte, per quanto concerne l’ormai accertata tardività del ricorso, proposto da Bignami Margherita ed altri): “La decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell’edificazione si ha, per i soggetti diversi da quelli cui l’atto è rilasciato (ovvero che in esso sono comunque indicati) dalla data in cui si renda palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto, la qual cosa si verifica quando sia percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica. In materia di impugnazione del permesso di costruire, è sufficiente la cd. “vicinitas”, quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati, di talché è corretto riconoscere a chi si trovi in tale situazione un interesse tutelato a che il provvedimento dell’Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia” (Consiglio di Stato – Sez. IV – 05.01.2011, n. 18) (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 17.10.2012 n. 1868 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: C. Volpe, Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: I titoli abilitativi sono impugnabili dai controinteressati dal momento in cui si possa ritenere integrata la conoscenza da parte dei terzi dell'intervento programmato. In particolare, tale orientamento postula che le opere abbiano raggiunto uno stadio e una consistenza tali da renderne chiara la lesività per le posizioni soggettive del confinante.
Detto orientamento giurisprudenziale deve, tuttavia, considerarsi “recessivo” rispetto a quella Giurisprudenza del Consiglio di Stato che, sempre ai fini di individuare il termine di impugnativa, ritiene comunque indispensabile verificare, nel concreto, in quale preciso momento il ricorrente abbia acquisito l’effettiva consapevolezza della lesione eventualmente manifestatasi.
Il termine dei lavori deve allora essere considerato una “presunzione” (peraltro “relativa”) dell’avvenuta conoscibilità della lesione ed, in quanto tale, non deve essere considerato applicabile tutte le volte che venga in rilievo sulla base di ulteriori elementi.
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L’orientamento prevalente del Consiglio di Stato ritiene che la nozione di “piena conoscenza…non postula necessariamente la conoscenza di tutti gli elementi, essendo sufficiente quella degli elementi essenziali quindi, l’autorità emanante, la data, il contenuto dispositivo e il suo effetto lesivo”.
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La piena conoscenza del provvedimento causativo…non può ritenersi operante oltre ogni limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori, formali o estemporanei, quali ad esempio, atti d’iniziativa di parte (richieste d’accesso, istanze segnalazioni, ecc) con la conseguenza inaccettabile che l’attività dell’Amministrazione e le iniziative dei contro interessati restano soggette in definitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione anche quando l’interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge.
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Nel contenzioso in materia edilizia la vicinitas non è elemento che possa ex se radicare la legittimazione al ricorso avverso il permesso di costruire in assenza di prove in ordine ai pregiudizi derivanti dal rilascio a terzi del suddetto titolo abilitativo.
Sul punto va rilevato come non possa condividersi la ricostruzione giuridica posta in essere dalla ricorrente per quanto riguarda il rispetto dei termini previsti per l’impugnativa e di cui al connaturato disposto di cui agli artt. 29 e 41 del codice del processo.
Parte ricorrente sostiene che il decorso di detti termini sia il risultato della piena conoscenza della lesività dell’atto, lesività che sarebbe stata pienamente “percepita” solo a seguito dell’esperimento del diritto di accesso. Tesi quest’ultima sostenuta sia nel proponimento del ricorso principale sia, ancora, per quanto concerne i successivi motivi aggiunti.
A tal fine il ricorrente riporta l’orientamento giurisprudenziale in base al quale, in materia edilizia, i titoli abilitativi sono impugnabili dai controinteressati dal momento in cui si possa ritenere integrata la conoscenza da parte dei terzi dell'intervento programmato. In particolare, tale orientamento postula che le opere abbiano raggiunto uno stadio e una consistenza tali da renderne chiara la lesività per le posizioni soggettive del confinante.
Detto orientamento giurisprudenziale deve, tuttavia, considerarsi “recessivo” rispetto a quella Giurisprudenza del Consiglio di Stato che, sempre ai fini di individuare il termine di impugnativa, ritiene comunque indispensabile verificare, nel concreto, in quale preciso momento il ricorrente abbia acquisito l’effettiva consapevolezza della lesione eventualmente manifestatasi (Consiglio di Stato sez. IV, 20.07.2011, n. 4374).
Il termine dei lavori deve allora essere considerato una “presunzione” (peraltro “relativa”) dell’avvenuta conoscibilità della lesione ed, in quanto tale, non deve essere considerato applicabile tutte le volte che venga in rilievo sulla base di ulteriori elementi, ipotesi quest’ultima verificatasi nel caso di specie.
Dall’esame della documentazione dedotta in giudizio si desume come i Sig.ri Virginio e Gaspare Mazzocco avevano presentato un’istanza (inviata per conoscenza agli attuali controinteressati) e, in data 04/11/2011, diretta ad ottenere, da parte del Comune, la verifica delle distanze tra le costruzioni confinanti.
Il successivo 19.03.2012, sempre i Sig.ri Virginio e Gaspare Mazzocco, avevano provveduto ad inviare al Comune un’analoga nota con la quale avevano reiterato la richiesta di verifica di legittimità dell’atto impugnato e, ciò, in considerazione dell’assunta violazione delle norme sulle distanze tra la stalla e l’edificio (presumibilmente in costruzione) di proprietà dei controinteressati.
L’invio di dette note dimostra come la lesività dell’opera fosse, in entrambe le date sopra ricordate, già del tutto manifesta.
Sul punto va inoltre ricordato come l’orientamento prevalente del Consiglio di Stato (Sez. IV, 13.06.2011, n. 3583) ritiene che la nozione di “piena conoscenza…non postula necessariamente la conoscenza di tutti gli elementi, essendo sufficiente quella degli elementi essenziali quindi, l’autorità emanante, la data, il contenuto dispositivo e il suo effetto lesivo”.
Il tenore delle note inviate dalla parte ricorrente evidenzia inoltre come detta lesività costituisse oramai un dato di fatto oggettivo, in quanto strettamente correlato ad un dato ictu oculi verificabile e, in quanto tale, riconducibile alla presunta violazione delle regole sulle distanze.
Altresì censurabile è la tesi di parte ricorrente che vorrebbe far decorrere la piena conoscenza della “lesività” o dall’ultimazione dei lavori o, ancora, dall’acquisizione della documentazione successiva alla presentazione di un istanza di accesso agli atti. Sul punto è necessario ricordare quanto affermato da un’altrettanto recente Giurisprudenza nella parte ha sancito che... ”la piena conoscenza del provvedimento causativo…non può ritenersi operante oltre ogni limite temporale ed in base ad elementi puramente esteriori, formali o estemporanei, quali ad esempio, atti d’iniziativa di parte (richieste d’accesso, istanze segnalazioni, ecc) con la conseguenza inaccettabile che l’attività dell’Amministrazione e le iniziative dei contro interessati restano soggette in definitivamente o per tempi dilatati alla possibilità di impugnazione anche quando l’interessato non si renda parte diligente nel far valere la pretesa entro i limiti temporali assicuratigli dalla legge (Consiglio di Stato 05.03.2010 n. 1298)”.
Deve pertanto concludersi nel dichiarare l’irricevibilità del ricorso per tardività della sua proposizione e ai sensi di cui all’art. 35, comma 1, lett. A) e, ciò, per quanto attiene i Sig. Virginio e Gaspare Mazzocco.
Va al contrario rilevata la mancanza di interesse a ricorrere per quanto riguarda gli altri soggetti ricorrenti, questi ultimi riferiti alle Sig. re Scalco Caterina, Rozzanigo Antonella e Mazzocco Marianna. Detti ricorrenti non hanno fornito alcun elemento a supporto atto a differenziare e qualificare il loro interesse a ricorrere.
Sul punto va ricordato come la Giurisprudenza prevalente (Cons. di Stato Sez. VI 27.01.2012 n. 420) ha affermato che “nel contenzioso in materia edilizia la vicinitas non è elemento che possa ex se radicare la legittimazione al ricorso avverso il permesso di costruire in assenza di prove in ordine ai pregiudizi derivanti dal rilascio a terzi del suddetto titolo abilitativo" (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 14.09.2012 n. 1179 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - ATTI AMMINISTRATIVI: Legittimazione a intervenire in giudizio.
Domanda
In materia ambientale, la legittimazione a ricorrere in giudizio può essere individuata con un'interpretazione estensiva delle norme?
Risposta
In tema di legittimazione a intervenire o a ricorrere in un giudizio in materia ambientale, la giurisprudenza è abbastanza nutrita e, alle volte, di opinione diversa.
Il Tribunale regionale amministrativo del Piemonte (Tar), con la sentenza del 25.09.2009, numero 2292, emessa dalla sezione prima, ha rivisitato i principi affermati dalla giurisprudenza in tema di legittimazione a ricorrere in materia ambientale. Per i giudici amministrativi piemontesi:
- la legittimazione a ricorrere delle associazioni ambientaliste non riconosciute sussiste a condizione che venga accertato in capo all'associazione stessa il requisito del carattere non occasionale o strumentale della proposizione dell'impugnativa; lo stabile collegamento con il territorio, consolidatosi nel tempo; la rappresentatività della collettività locale di riferimento. In materia, infatti, la giurisprudenza ha superato il precedente orientamento secondo il quale l'articolo 128, comma 5, della legge 08.07.1986, numero 349, nell'attribuire la legittimazione a ricorrere in sede giurisdizionale per l'annullamento di atti illegittimi in materia ambientale alle associazioni individuate con decreto del Ministero dell'ambiente, esclude la legittimazione ad agire delle associazioni non riconosciute;
- la legittimazione del singolo a ricorrere in materia ambientale non trova conforto nel fatto che il fondo sia frontista di un altro, per il quale esiste un provvedimento autorizzativo di un'opera, ritenuta nociva. Devono esistere elementi fondati che da detta opera derivi un danno per il fondo del ricorrente. Per il Tar deve essere provata la sussistenza di una propria posizione giuridica differenziata, limitatamente all'impianto collegata al verosimile danno che al lui potrebbe derivare a seguito dell'esercizio dell'impianto medesimo;
- per le associazioni riconosciute, per il Tar, la legittimazione a ricorrere sussiste in capo alla struttura nazionale e non già in capo anche all'articolazione territoriale (articolo ItaliaOggi Sette del 10.09.2012).

EDILIZIA PRIVATA: Il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato, esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione.
Tutte le questioni preliminari, esaminate anche alla luce delle censure svolte a mezzo del gravame, risultano correttamente decise dal Giudice di prime cure.
In particolare quanto all’idoneità e sufficienza del criterio della vicinitas a fondare, in materia edilizia, una posizione giuridica legittimante, è sufficiente richiamare la costante giurisprudenza della Sezione, secondo la quale “il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas , cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato, esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione” (tra le tante, Sez. IV, 12.05.2009, n. 2908) (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza IV, sentenza 29.08.2012 n. 4643 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - ATTI AMMINISTRATIVI: La giurisprudenza prevalente, formatasi in tema di localizzazione di discariche o comunque di localizzazione di impianti per il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti, è infatti orientata nel senso di ritenere che l’associazione ambientale locale sia priva di legittimazione attiva, in quanto carente del riconoscimento ministeriale previsto dall’art. 13 della legge 08.07.1986, n. 349.
Più precisamente, si afferma che la speciale legittimazione delle associazioni a protezione ambientale a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi ai sensi dell’art. 18, comma 5, della legge n. 349 del 1986 riguardi l’associazione ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta e non le sue strutture territoriali, le quali non possono ritenersi munite di autonoma legittimazione processuale neppure per l’impugnazione di un provvedimento ad efficacia territorialmente limitata.
In altri termini, o l’articolazione costituisce un soggetto a sé stante, ed in tale caso rientra nella sfera di previsione dell’art. 18 già citato, oppure rappresenta un’articolazione territoriale dell’associazione, ed in quanto tale il presidente del club o comitato locale non ha la rappresentanza dell’associazione nazionale, la sola legittimata ex lege, né il potere di promuovere la lite per suo conto ed in suo nome. Secondo un siffatto orientamento, dunque, il carattere nazionale od ultra regionale dell’associazione costituisce al tempo stesso presupposto del riconoscimento e limite della legittimazione speciale, la quale ha dunque carattere ontologicamente unitario.
Si è anche evidenziato che ove la legittimazione ad agire discenda direttamente dalla legge, con carattere dunque eccezionale, neppure la previsione statutaria può assegnare ad articolazioni interne dell’ente associativo la contitolarità della predetta legittimazione, che resta in capo all’ente di carattere nazionale accreditato in sede ministeriale; ciò in quanto lo statuto non può conferire una legittimazione che la legge non ha previsto.
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La giurisprudenza prevalente ritiene che la mera vicinanza di un fondo ad una discarica o ad un impianto di trattamento di rifiuti non legittimi di per sé il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento od il contegno autorizzativo dell’opera, essendo necessaria anche la prova del danno che egli da questa possa ricevere, che, esemplificativamente, può essere connesso al fatto che la localizzazione dell’impianto riduce il valore economico del fondo situato nelle sue vicinanze, od al fatto che le prescrizioni dettate dall’Autorità competente in ordine alle modalità di gestione dell’impianto sono inidonee a salvaguardare la salute di chi vive nelle vicinanze, od anche all’incremento del traffico veicolare.
La vicinitas, intesa quale stabile e significativo collegamento del ricorrente con la zona il cui ambiente si intende proteggere, può fondare la legittimazione al ricorso (in quanto enuclea la titolarità di una posizione giuridica differenziata rispetto alla collettività indifferenziata), ma non anche l’interesse al ricorso, inteso come utilità concreta ritraibile dall’eventuale accoglimento del ricorso.
La giurisprudenza prevalente, formatasi in tema di localizzazione di discariche o comunque di localizzazione di impianti per il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti, è infatti orientata nel senso di ritenere che l’associazione ambientale locale sia priva di legittimazione attiva, in quanto carente del riconoscimento ministeriale previsto dall’art. 13 della legge 08.07.1986, n. 349.
Più precisamente, si afferma che la speciale legittimazione delle associazioni a protezione ambientale a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi ai sensi dell’art. 18, comma 5, della legge n. 349 del 1986 riguardi l’associazione ambientalistica nazionale formalmente riconosciuta e non le sue strutture territoriali, le quali non possono ritenersi munite di autonoma legittimazione processuale neppure per l’impugnazione di un provvedimento ad efficacia territorialmente limitata.
In altri termini, o l’articolazione costituisce un soggetto a sé stante, ed in tale caso rientra nella sfera di previsione dell’art. 18 già citato, oppure rappresenta un’articolazione territoriale dell’associazione, ed in quanto tale il presidente del club o comitato locale non ha la rappresentanza dell’associazione nazionale, la sola legittimata ex lege, né il potere di promuovere la lite per suo conto ed in suo nome. Secondo un siffatto orientamento, dunque, il carattere nazionale od ultra regionale dell’associazione costituisce al tempo stesso presupposto del riconoscimento e limite della legittimazione speciale, la quale ha dunque carattere ontologicamente unitario (in termini, tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 14.04.2006, n. 2151; Sez. VI, 09.03.2010, n. 1403; Sez. VI, 07.04.2010, n. 1960).
Si è anche evidenziato, richiamando il precedente di Cons. Stato, Ad. Plen., 11.01.2007, n. 2 (in tema di associazioni di consumatori, tematica distinta, ma contenutisticamente simmetrica), che ove la legittimazione ad agire discenda direttamente dalla legge, con carattere dunque eccezionale, neppure la previsione statutaria può assegnare ad articolazioni interne dell’ente associativo la contitolarità della predetta legittimazione, che resta in capo all’ente di carattere nazionale accreditato in sede ministeriale; ciò in quanto lo statuto non può conferire una legittimazione che la legge non ha previsto (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 19.10.2011, n. 1481).
Obietta parte ricorrente, nei propri scritti difensivi, che, al di là della legittimazione legale ex artt. 13 e 18 della legge n. 349 del 1986, vi sia spazio per riconoscere anche una legittimazione ordinaria alle associazioni ambientalistiche che godano di un adeguato grado di stabilità e rappresentatività in un ambito territorialmente limitato.
Su tale questione si registra in giurisprudenza qualche oscillazione, nel senso che talune pronunce affermano che il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull’ambiente anche ad associazioni a carattere locale, che perseguano, conformemente al loro statuto, in modo non occasionale, obiettivi di tutela ambientale, avendo altresì un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza riconducibile alla zona ove si colloca il bene a fruizione collettiva che si asserisce leso (Cons. Stato, Sez. IV, 08.11.2010, n. 7907).
Al contrario, altra parte della giurisprudenza afferma che dopo l’entrata in vigore della legge n. 349 del 1986 non vi è più spazio per il riconoscimento della legittimazione processuale in capo ad associazioni diverse da quelle rientranti nella previsione dell’art. 13 della legge stessa, in quanto la pregressa costruzione giurisprudenziale è stata elaborata per risolvere il problema della tutela processuale dei ridetti interessi “diffusi”, per i quali all’epoca non esistevano meccanismi normativi che autorizzassero particolari soggetti ad invocare tale tutela; una volta che il legislatore è intervenuto con la previsione di una legittimazione ex lege, si esaurisce l’ambito della tutela processuale riconosciuta dall’ordinamento (Cons. Stato, Sez. IV, 28.03.2011, n. 1876).
Entrambe le soluzioni presentano profili di coerenza sistematica.
Nel caso di specie, peraltro, anche a volere seguire l’indirizzo meno restrittivo, osserva il Collegio che in capo al ricorrente Club della Teverina difettano i requisiti per riconoscergli autonoma legittimazione, e non già come articolazione territoriale di un’associazione nazionale. A questo riguardo, la giurisprudenza richiede che le associazioni locali perseguano statutariamente, in modo non occasionale, obiettivi di tutela ambientale, e posseggano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene che si assume leso (Cons. Stato, Sez. VI, 26.07.2001, n. 4123).
L’Associazione Amici della Terra-Club della Teverina non possiede il carattere di ente esponenziale in via stabile e continuativa di interessi diffusi radicati sul territorio, essendo sorto solamente nel marzo 2010, cioè circa due mesi prima della proposizione del presente ricorso, per effetto della confluenza in esso del comitato spontaneo “Salviamo il basso Tevere”; e non basta il mero scopo associativo a rendere differenziato un interesse diffuso od adespota, facente capo alla popolazione nel suo complesso, quale la salvaguardia dell’ambiente (cfr. art. 2 dello Statuto), in quanto, diversamente, si eluderebbe il divieto di azione popolare (in termini Cons. Stato, Sez. V, 14.06.2007, n. 3192).
Al difetto di legittimazione attiva dell’associazione ricorrente si accompagna quella, anche in proprio, del suo legale rappresentante dr. Claudio Cesaretti, che non ha allegato la titolarità di alcuna situazione giuridica soggettiva specifica.
Si deve ora procedere allo scrutinio dell’eccezione di difetto di legittimazione e di interesse al ricorso dei sigg.ri Morresi e Tata, argomentata dalle parti resistenti nella considerazione dell’inadeguatezza della mera allegazione di essere residenti a Giove e proprietari di terreni situati nelle immediate vicinanze del sito ove è in corso di realizzazione il biodigestore (la cui opera, peraltro, gli stessi ricorrenti, con la memoria di discussione, precisano essere interrotta, ed il cantiere abbandonato da più di un anno e mezzo), senza provare il danno arrecato nella loro sfera giuridica.
Anche tale eccezione appare meritevole di positiva valutazione.
Occorre infatti considerare come la giurisprudenza prevalente ritenga che la mera vicinanza di un fondo ad una discarica o ad un impianto di trattamento di rifiuti non legittima di per sé il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento od il contegno autorizzativo dell’opera, essendo necessaria anche la prova del danno che egli da questa possa ricevere, che, esemplificativamente, può essere connesso al fatto che la localizzazione dell’impianto riduce il valore economico del fondo situato nelle sue vicinanze, od al fatto che le prescrizioni dettate dall’Autorità competente in ordine alle modalità di gestione dell’impianto sono inidonee a salvaguardare la salute di chi vive nelle vicinanze, od anche all’incremento del traffico veicolare (in termini, tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 27.04.2012, n. 2460; Sez. V, 16.06.2009, n. 3849; Sez. V, 20.05.2002, n. 2714).
I ricorrenti, nella memoria di discussione, deducono che la prova del pregiudizio non può essere fornita a priori, essendo celata dal lamentato difetto di istruttoria, dovendosi dunque radicare l’interesse nel solo criterio della vicinitas.
Tale assunto non è peraltro condivisibile, in quanto la vicinitas, intesa quale stabile e significativo collegamento del ricorrente con la zona il cui ambiente si intende proteggere (così Cons. Stato, Sez. V, 26.02.2010, n. 1134), può fondare la legittimazione al ricorso (in quanto enuclea la titolarità di una posizione giuridica differenziata rispetto alla collettività indifferenziata), ma non anche l’interesse al ricorso, inteso come utilità concreta ritraibile dall’eventuale accoglimento del ricorso.
Sotto questo profilo, anch’esso attinente ad una condizione dell’azione, il sindacato di legittimità su di un provvedimento preordinato alla cura di interessi generali che nel territorio trovano la loro esplicazione può essere provocato da un soggetto che agisce uti singulus solo prospettando il pregiudizio specifico che astrattamente viene prodotto nella sfera giuridica del ricorrente, senza, ovviamente, dover provare l’effettività del danno subendo.
Si consideri, in questa prospettiva, che l’impianto contestato, per il quale è stata presentata la D.I.A. n. 162/2010, ha una capacità di generazione inferiore a 1 MW (è dunque un impianto di piccola cogenerazione), il che ne giustifica la sottoposizione, per l’installazione e per l’esercizio, al regime semplificato della D.I.A. ai sensi dell’art. 27, comma 20, della legge n. 99 del 2009.
Inoltre l’area in cui l’impianto dovrà essere collocato è classificata dal piano regolatore come “area agricola marginale”, compatibile dunque con l’intervento finalizzato alla produzione di energia da fonti rinnovabili.
Ed, ancora, si può evincere dalla documentazione tecnica in atti, ed inoltre è ribadito costantemente negli scritti difensivi della Tiber Eko S.r.l., con riferimento tanto allo statuto societario, quanto alle caratteristiche tecniche dell’impianto progettato, che lo stesso produce energia elettrica ed energia termica da prodotti agricoli.
Di qui la conseguenza che il nuovo impianto non appare in grado di determinare un deterioramento ambientale (e, conseguentemente, un significativo deprezzamento di valore economico) dell’area in misura non proporzionata alla vocazione urbanistica della stessa (TAR Umbria, sentenza 28.08.2012 n. 334 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Ancorché sia incontestato che in materia urbanistica vige il principio per cui, di norma, non sussistono controinteressati rispetto all'impugnazione degli strumenti di programmazione, tuttavia tale principio subisce un’eccezione laddove sia fatta oggetto di impugnazione una variante al piano regolatore che abbia un oggetto del tutto specifico e circoscritto, nonché nei casi in cui, pur essendo impugnato uno strumento urbanistico, vi sia l'evidenza di posizioni specifiche di soggetti interessati al mantenimento dell'atto che determinano la loro qualità di controinteressati.
Il Collegio ritiene che, ancorché sia incontestato che in materia urbanistica vige il principio per cui, di norma, non sussistono controinteressati rispetto all'impugnazione degli strumenti di programmazione, tuttavia tale principio subisca un’eccezione laddove sia fatta oggetto di impugnazione una variante al piano regolatore che abbia un oggetto del tutto specifico e circoscritto, nonché nei casi in cui, pur essendo impugnato uno strumento urbanistico, vi sia l'evidenza di posizioni specifiche di soggetti interessati al mantenimento dell'atto che determinano la loro qualità di controinteressati (TAR Toscana, sez. III, 19.07.2000, n. 1713, TAR Torino Piemonte sez. I, 22.10.2010, n. 3734) (TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza 09.08.2012 n. 306 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’impugnazione della disciplina urbanistica d’aree estranee a quelle di proprietà del ricorrente è consentita soltanto “qualora incida direttamente sul godimento o sul valore di mercato delle aree stesse, o comunque su interessi propri e specifici dell’istante”.
Così, “la legittimazione all’impugnativa non deriva dal mero riverbero che la nuova, diversa destinazione attribuita alle aree limitrofe può avere sull’area di proprietà di parte ricorrente, occorrendo che tale riverbero assuma una connotazione e consistenza oggettivamente negative, che determini cioè una lesione effettiva ed attuale nella posizione sostanziale degli esponenti”.
Non è in altre parole sufficiente “affermare che la nuova disciplina urbanistica delle aree adiacenti avrà ripercussioni anche all’esterno delle stesse, ma occorre dimostrare che tali ripercussioni si caratterizzano in maniera sicuramente pregiudizievole per i ricorrenti.
A tale riguardo questo Tribunale Amministrativo ha già avuto modo di manifestare il proprio orientamento circa la rilevanza della mera vicinitas in rapporto alla configurazione della legittimazione e dell’interesse ad agire, osservando in più occasioni (cfr. TAR Veneto, I, n. 1190/2009 e II, n. 2347/2009) come l’impugnazione della disciplina urbanistica d’aree estranee a quelle di proprietà del ricorrente sia consentita soltanto “qualora incida direttamente sul godimento o sul valore di mercato delle aree stesse, o comunque su interessi propri e specifici dell’istante”.
Così, “la legittimazione all’impugnativa non deriva dal mero riverbero che la nuova, diversa destinazione attribuita alle aree limitrofe può avere sull’area di proprietà di parte ricorrente, occorrendo che tale riverbero assuma una connotazione e consistenza oggettivamente negative, che determini cioè una lesione effettiva ed attuale nella posizione sostanziale degli esponenti”.
Non è in altre parole sufficiente “affermare che la nuova disciplina urbanistica delle aree adiacenti avrà ripercussioni anche all’esterno delle stesse, ma occorre dimostrare che tali ripercussioni si caratterizzano in maniera sicuramente pregiudizievole per i ricorrenti (cfr. TAR Veneto, II, n. 4074/2006)”.
Tale orientamento è stato confermato dal Consiglio di Stato, il quale ha avuto modo di pronunciarsi, anche di recente, proprio in ordine alla rilevanza della mera vicinitas (sentenza TAR Veneto, Sez. II, sentenza 06.08.2012 n. 1119 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Il dies a quo per impugnare una delibera comunale, per i soggetti terzi interessati, decorre dal giorno in cui è scaduto il termine di pubblicazione dell’atto nell’albo pretorio, specificando che il termine decorre dalla notificazione o dalla piena conoscenza solo per i soggetti che sono direttamente contemplati nell'atto o che siano immediatamente incisi dagli effetti dello stesso anche se non contemplati.
Pertanto, per i terzi interessati la pubblicazione all'albo pretorio per quindici giorni consecutivi di una deliberazione comunale implica presunzione di conoscenza, con la conseguenza che è dall'ultimo giorno di pubblicazione che decorre il termine decadenziale di sessanta giorni per proporre impugnazione avverso detto atto.
La tardività del ricorso –per avvenuta decorrenza del termine– deve essere rilevata d’ufficio -quindi anche in carenza di specifica eccezione delle controparti, che nel caso non si sono costituite- in quanto la perentorietà del termine d’impugnazione (disposta dall’art. 21 della L. 06.12.1971 n. 1074 ed ora dagli artt. 29/41 c.p.a.) risponde a ragioni di ordine pubblico, sicché l’effetto decadenziale è indisponibile per le parti.
Va previamente disaminata -alla stregua del preavviso ex art. art. 73, 2° comma c.p.a. dato dal Collegio alla pubblica udienza dell'08.02.2012- la tempestività del proposto ricorso nei riguardi delle delibere consiliari comunale n. 32 del 21.11.2010 e n. 38 del 23.12.2010, in quanto proposto ben oltre il termine decadenziale decorrente dall’avvenuta pubblicazione delle stesse all’albo pretorio.
E’ noto che le regole del processo amministrativo (dapprima l’art. 21 della L. 06.12.1971 n. 1074, ora l’art. 41 c.p.a.) prevedono che il dies a quo per impugnare una delibera comunale per i soggetti terzi interessati, decorra dal giorno in cui è scaduto il termine di pubblicazione dell’atto nell’albo pretorio (cfr. ex multis: Cons. St., Sez. VI, 06.04.2010, n. 1918; Sez. V, 21.12.2010, n. 9314), specificando che il termine decorre dalla notificazione o dalla piena conoscenza solo per i soggetti che sono direttamente contemplati nell'atto o che siano immediatamente incisi dagli effetti dello stesso anche se non contemplati (cfr. Cons. St., Sez. VI 03.10.2007 n. 5105, Sez. VI 13.07.2010 n. 4501)
Pertanto, per i terzi interessati la pubblicazione all'albo pretorio per quindici giorni consecutivi di una deliberazione comunale implica presunzione di conoscenza, con la conseguenza che è dall'ultimo giorno di pubblicazione che decorre il termine decadenziale di sessanta giorni per proporre impugnazione avverso detto atto.
Va innanzitutto osservato che la tardività del ricorso –per avvenuta decorrenza del termine– deve essere rilevata d’ufficio -quindi anche in carenza di specifica eccezione delle controparti, che nel caso non si sono costituite- in quanto la perentorietà del termine d’impugnazione (disposta dall’art. 21 della L. 06.12.1971 n. 1074 ed ora dagli artt. 29/41 c.p.a.) risponde a ragioni di ordine pubblico, sicché l’effetto decadenziale è indisponibile per le parti (cfr. TAR Reggio Calabria n. 64/1978; C.G.A., 28.09.2007 n. 872) (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 03.08.2012 n. 1417 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Nel ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato al vicino la vicinitas è condizione necessaria, ma non sufficiente a radicare, ferma la legittimazione, l'interesse al ricorso, il quale richiede anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del ricorrente.
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La decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell'edificazione si ha, per i soggetti diversi da quelli cui l'atto è rilasciato (ovvero che in esso sono comunque indicati) dalla data in cui si renda palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto, la qual cosa si verifica quando sia percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica. In materia di impugnazione del permesso di costruire, è sufficiente la cd. "vicinitas", quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati, di talché è corretto riconoscere a chi si trovi in tale situazione un interesse tutelato a che il provvedimento dell'Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia.
Costituisce altresì principio fondante in materia quello per cui “nel ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato al vicino la vicinitas è condizione necessaria, ma non sufficiente a radicare, ferma la legittimazione, l'interesse al ricorso, il quale richiede anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del ricorrente” (Consiglio Stato, sez. IV, 24.01.2011, n. 485).
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Osserva il Collegio che consolidata e condivisibile giurisprudenza ha con continuità affermato che “la decorrenza del termine per ricorrere in sede giurisdizionale avverso atti abilitativi dell'edificazione si ha, per i soggetti diversi da quelli cui l'atto è rilasciato (ovvero che in esso sono comunque indicati) dalla data in cui si renda palese ed oggettivamente apprezzabile la lesione del bene della vita protetto, la qual cosa si verifica quando sia percepibile dal controinteressato la concreta entità del manufatto e la sua incidenza effettiva sulla propria posizione giuridica. In materia di impugnazione del permesso di costruire, è sufficiente la cd. "vicinitas", quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati, di talché è corretto riconoscere a chi si trovi in tale situazione un interesse tutelato a che il provvedimento dell'Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia" (Consiglio Stato, sez. IV, 05.01.2011, n. 18) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 30.07.2012 n. 4287 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Il concetto di “piena conoscenza” dell’atto lesivo non deve essere inteso quale “conoscenza piena ed integrale” dei provvedimenti che si intendono impugnare, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità infici, in via derivata, il provvedimento finale.
Ciò che è invece sufficiente ad integrare il concetto di “piena conoscenza” -il verificarsi della quale determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale- è la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso.
Occorre aggiungere che la verifica della “piena conoscenza” dell’atto lesivo da parte del ricorrente, ai fini di individuare la decorrenza del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, deve essere estremamente cauta e rigorosa, non potendo basarsi su mere supposizioni ovvero su deduzioni, pur sorrette da apprezzabili argomentazioni logiche. Essa deve risultare incontrovertibilmente da elementi oggettivi, ai quali il giudice deve riferirsi, nell’esercizio del suo potere di verifica di ufficio della eventuale irricevibilità del ricorso, o che devono essere rigorosamente indicati dalla parte che, in giudizio, eccepisca l’irricevibilità del ricorso instaurativo del giudizio.
Come questo Consiglio di Stato ha avuto più volte modo di osservare (da ultimo, le sentenze di questa Sezione –medio tempore pubblicate- 02.04.2012 nn. 1957 e 1958, dalle cui conclusioni non vi è ragione di discostarsi), il concetto di “piena conoscenza” dell’atto lesivo non deve essere inteso quale “conoscenza piena ed integrale” dei provvedimenti che si intendono impugnare, ovvero di eventuali atti endoprocedimentali, la cui illegittimità infici, in via derivata, il provvedimento finale.
Ciò che è invece sufficiente ad integrare il concetto di “piena conoscenza” -il verificarsi della quale determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale- è la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere percepibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso.
Quanto sin qui esposto costituisce un dato acquisito della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (ex plurimis, sez. III, 19.09.2011 n. 5268; sez. VI, 28.04.2010 n. 2439; sez. IV, 19.07.2007 n. 4072 e 29.07.2008 n. 3750).
Occorre aggiungere che la verifica della “piena conoscenza” dell’atto lesivo da parte del ricorrente, ai fini di individuare la decorrenza del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, deve essere estremamente cauta e rigorosa, non potendo basarsi su mere supposizioni ovvero su deduzioni, pur sorrette da apprezzabili argomentazioni logiche. Essa deve risultare incontrovertibilmente da elementi oggettivi, ai quali il giudice deve riferirsi, nell’esercizio del suo potere di verifica di ufficio della eventuale irricevibilità del ricorso, o che devono essere rigorosamente indicati dalla parte che, in giudizio, eccepisca l’irricevibilità del ricorso instaurativo del giudizio (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 26.07.2012 n. 4255 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Il dies a quo per impugnare una delibera comunale per i soggetti che non ne sono i diretti destinatari decorre dal giorno in cui è scaduto il termine di pubblicazione dell’atto nell’albo pretorio.
E’ noto che le regole del processo amministrativo (prima all’art. 21 l. Tar, oggi all’art. 41 cpa) prevedono che il dies a quo per impugnare una delibera comunale per i soggetti che non ne sono i diretti destinatari, come è nella specie, decorra dal giorno in cui è scaduto il termine di pubblicazione dell’atto nell’albo pretorio (tra tante, Consiglio Stato, VI, 06.04.2010, n. 1918; V, 21.12.2010, n. 9314).
Nella specie, la delibera impugnata è stata pubblicata per quindici giorni all’albo pretorio a partire dal 24.04.2003 ed è divenuta esecutiva in data 05.05.2003.
Il ricorso è stato notificato soltanto in data 21.01.2005 e quindi abbondantemente oltre il termine di sessanta giorni previsto a pena di decadenza per l’impugnazione.
Non è sostenibile l’affermazione che, nella specie, i ricorrenti di primo grado sarebbero destinatari determinati.
Si tratta infatti di un provvedimento a carattere generale che prevede che “i sedimi dei sentieri con determinate caratteristiche non sono considerabili di proprietà privata e pertanto non possono essere in nessun modo occupati con strutture private” .
A prescindere dalla effettiva loro valenza eventualmente lesiva -e in disparte la eventuale tutela di tipo proprietario sulla strada asseritamente privata dinanzi al giudice ordinario–, atti di tale tenore non necessitano di essere notificati a determinati destinatari, che non sussistono e non sono individuati né individuabili a priori (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 06.07.2012 n. 3971 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA-PRIVATA: Al fine di individuare o meno l’esistenza di una legittimazione ad agire, è comunque necessario prescindere dal considerare prevalente il solo rapporto di contiguità e di confine tra due fondi limitrofi.
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La lesione arrecata dal provvedimento impugnato deve essere effettiva, nel senso che dall'esecuzione di esso discenda in via immediata e diretta un danno certo alla sfera giuridica del ricorrente, ovvero potenziale.
Il mancato godimento del “panorama” non è di per sé sufficiente a costituire il solo titolo di legittimazione all’azione e, ciò, laddove non si concreti nella violazione di norme in materia ambientale o sulle distanze tra le costruzioni.
Risulta, allora, evidente come risulti l’esistenza di un interesse a ricorrere nei confronti del proprietario confinante tutte le volte che si sia in presenza di una lesione attuale di uno specifico interesse di natura urbanistico-edilizia nella sfera dell’istante che, in quanto tale, è suscettibile di determinare “una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto edilizio ed urbanistico che il ricorrente intende conservare”.
... per l'annullamento del permesso di costruire 03/08/2011 n. 10195, con cui il comune di Lazise ha autorizzato la controinteressata ad eseguire la demolizione e ricostruzione di un edificio ad uso residenziale -piano casa- l.r. 14/2009 nell'area confinante la proprietà del ricorrente; del parere della commissione edilizia 25/11/2010 e l'autorizzazione ambientale 16/02/2011 prot. n. 3262.
...
Va, infatti, rilevato come la parte ricorrente, al fine di fondare l’esistenza di un proprio interesse a ricorrere, abbia affermato di essere proprietaria del fondo contiguo a quello della Sig.ra C.A..
La stessa ricorrente ha affermato che il pregiudizio subito sarebbe fondato nell’”impossibilità di godere della vista del lago” e, ancora,nella convinzione in base alla quale “l’intervento coinvolge un area sottoposta a vincolo paesaggistico”.
E’ del tutto evidente come gli elementi addotti da parte ricorrente non sono sufficienti ad individuare un interesse “differenziato e qualificato”.
Va ricordato che, sulla base della Giurisprudenza più recente -ed al fine di individuare o meno l’esistenza di una legittimazione ad agire- ha affermato che è, comunque, necessario prescindere dal considerare prevalente il solo rapporto di contiguità e di confine tra due fondi limitrofi.
Appare al contrario dirimente rilevare come la parte ricorrente non abbia dato prova, e riscontro alcuno, circa il presumibile danno patrimoniale, o l’eventuale lesione –anche solo potenziale-, che avrebbe potuto subire e, in ciò, al fine di far desumere l’esistenza di un effettivo, differenziato e qualificato, interesse all’annullamento del provvedimento impugnato.
Detta mancanza di interesse a ricorrere non è superabile nemmeno condividendo le tesi del ricorrente in base alla quale, sussisterebbe un non meglio precisato “rilievo paesaggistico” dell’area di cui si tratta, circostanza quest’ultima che non sono appare sufficientemente circostanziata e qualificata, ma non permette altresì di fondare una relazione causa ed effetto, in termini di danno potenziale.
Nella sostanza non si comprende come il riferimento alla nozione del “rilievo paesaggistico” possa attribuire una posizione differenziata e qualificata ai ricorrenti e, ciò, rispetto alla totalità degli altri residenti in quella determinata area o Comune.
Il Consiglio di Stato (Sez. IV, Sent., 30-11-2010, n. 8364) ha affermato che ”la lesione arrecata dal provvedimento impugnato deve essere effettiva, nel senso che dall'esecuzione di esso discenda in via immediata e diretta un danno certo alla sfera giuridica del ricorrente, ovvero potenziale”.
Altra Giurisprudenza ha sancito, ancora, che il mancato godimento del “panorama” non è di per sé sufficiente a costituire il solo titolo di legittimazione all’azione e, ciò, laddove non si concreti nella violazione di norme in materia ambientale o sulle distanze tra le costruzioni (Cassazione civile II sez. 25.08.1992 n. 9859).
Risulta, allora, evidente come gli orientamenti sopra citati (si veda anche il Consiglio di Stato sez. IV n. 6157 del 04/12/2007) -rispetto ai quali questo Collegio ritiene di aderire-, hanno sancito l’esistenza di un interesse a ricorrere nei confronti del proprietario confinante tutte le volte che si sia in presenza di una lesione attuale di uno specifico interesse di natura urbanistico-edilizia nella sfera dell’istante che, in quanto tale, è suscettibile di determinare “una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto edilizio ed urbanistico che il ricorrente intende conservare”.
Detti elementi non risultano dedotti e specificati nel ricorso in questione che, pertanto, in considerazione di quanto sopra espresso va dichiarato inammissibile, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. B), per mancanza di legittimazione e di interesse a ricorrere (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 05.07.2012 n. 959 - link a www.giustizia-amministrativa.it).
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Il diritto di godere di un bel panorama non è tutelabile avanti al Giudice.
Il Tar Veneto (sezione II) ha risolto, con la recente sentenza 05.07.2012 n. 959, una curiosa vicenda in tema di impugnazione di un permesso di costruire.
In buona sostanza, il menzionato titolo abilitativo era stato impugnato dal proprietario di un fondo attiguo a quello teatro dei preventivati lavori di demolizione e ricostruzione con ampliamento.
In termini più dettagliati, la ricorrente affermava di aver subito un pregiudizio consistente nella “impossibilità di godere della vista del lago".
Ancora, veniva eccepito che l’intervento edilizio contrastato coinvolgeva “un’area sottoposta a vincolo paesaggistico".
Elementi che però i Giudici veneziani hanno valutato essere del tutto insufficienti ad individuare un interesse "differenziato e qualificato", in quanto tale meritevole di tutela giurisdizionale.
Inoltre, la sentenza che qui si annota (con finalità anzitutto informative), ricorda che la giurisprudenza più recente, al fine di individuare l’esistenza di una legittimazione ad agire, ha affermato che è necessario prescindere dal considerare prevalente il solo rapporto di contiguità e di confine tra due fondi limitrofi.
Circostanza effettivamente presente (ma appunto non decisiva) nel caso specifico, perché la ricorrente era davvero la proprietaria del fondo confinante rispetto a quello interessato dal permesso di costruire gravato.
Tuttavia, la parte istante non si è preoccupata di dare prova del presumibile danno patrimoniale -o della eventuale lesione, anche solo potenziale-, che avrebbe potuto subire dai lavori in discussione. Aspetto che semmai avrebbe potuto delineare l’effettiva sussistenza di un interesse all’annullamento differenziato e qualificato.
Si tratta di una assenza di interesse a ricorrere non superabile nemmeno condividendo la tesi difensiva in base alla quale sussisterebbe un (invero, non meglio precisato) "rilievo paesaggistico" dell’area oggetto di controversia.
Il Tar Venezia, a conforto della propria decisione, ricorda alcune pronunce del Consiglio di Stato, secondo cui "la lesione arrecata dal provvedimento impugnato deve essere effettiva, nel senso che dall'esecuzione di esso discenda in via immediata e diretta un danno certo alla sfera giuridica del ricorrente, ovvero potenziale".
In definitiva, in materia edilizia ed urbanistica, l’interesse a ricorrere nei confronti del proprietario confinante esiste soltanto nei casi in cui si è in presenza di una lesione attuale di uno specifico interesse di natura urbanistico-edilizia inerente la sfera di chi ha proposto ricorso.
Solo tale tipo di lesione può dirsi idonea ad attribuire una posizione differenziata e qualificata, ed in quanto tale suscettibile di determinare una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto edilizio ed urbanistico che il ricorrente intende conservare.
Per queste ragioni il ricorso, dichiarato infine inammissibile per mancanza di legittimazione e di interesse a ricorrere, veniva bloccato sul nascere (commento tratto da www.professioni-imprese24.ilsole24ore.com).

EDILIZIA PRIVATA - LAVORI PUBBLICI: Il terzo ha titolo ad adire il Giudice amministrativo quando esista una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta da un intervento che, se illegittimamente assentito, sia idoneo ad arrecare pregiudizio ai valori urbanistici della zona medesima, onde la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a radicare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo altresì la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse giuridicamente rilevante.
L'art. 31, comma 9, della l. 17.08.1942, n. 1150 (come modificato dall'art. 10 l. 06.08.1967 n. 765), nel legittimare chiunque a ricorrere contro le concessioni edilizie, pur non avendo introdotto un'azione popolare, va comunque correttamente inteso nel senso che deve riconoscersi una posizione qualificata e differenziata ai singoli proprietari siti nella zona in cui la costruzione è assentita e a tutti coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, ove gli stessi ritengano che per effetto della nuova costruzione, in contrasto con le prescrizioni urbanistiche, si determini una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, che i ricorrenti intenderebbero, invece, conservare.
Il principio di diritto testé richiamato, pur essendo stato affermato in relazione all’impugnativa di concessioni edilizie, può agevolmente essere esteso –per intuibili ragioni sistematiche– alla materia che qui rileva dell’impugnativa di delibere comunali di approvazione di progetti comunque incidenti sui valori urbanistici della zona.
Si osserva al riguardo che, anche ad annettere rilevanza ai fini del decidere al fatto che, nelle more del giudizio, sia venuta a scadenza la concessione demaniale a suo tempo rilasciata in favore della signora Giacosa per il mantenimento di una boa sulla medesima area interessata dal progetto comunale, nondimeno la stessa vanterebbe un’autonoma legittimazione ed interesse alla coltivazione del ricorso nella sua indiscussa qualità di proprietario di un immobile antistante l’area interessata dal progetto per cui è causa.
Al riguardo il Collegio ritiene di prestare adesione al condiviso orientamento secondo cui il terzo ha titolo ad adire il Giudice amministrativo quando esista una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta da un intervento che, se illegittimamente assentito, sia idoneo ad arrecare pregiudizio ai valori urbanistici della zona medesima, onde la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a radicare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo altresì la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse giuridicamente rilevante (Cons. Stato, IV, 29.07.2009, n. 4756).
La giurisprudenza di questo Consiglio ha altresì stabilito che l'art. 31, comma 9, della l. 17.08.1942, n. 1150 (come modificato dall'art. 10 l. 06.08.1967 n. 765), nel legittimare chiunque a ricorrere contro le concessioni edilizie, pur non avendo introdotto un'azione popolare, va comunque correttamente inteso nel senso che deve riconoscersi una posizione qualificata e differenziata ai singoli proprietari siti nella zona in cui la costruzione è assentita e a tutti coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, ove gli stessi ritengano che per effetto della nuova costruzione, in contrasto con le prescrizioni urbanistiche, si determini una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, che i ricorrenti intenderebbero, invece, conservare (Cons. Stato, IV, 11.04.2007, n. 1672).
Ad avviso del Collegio il principio di diritto testé richiamato, pur essendo stato affermato in relazione all’impugnativa di concessioni edilizie, può agevolmente essere esteso –per intuibili ragioni sistematiche– alla materia che qui rileva dell’impugnativa di delibere comunali di approvazione di progetti comunque incidenti sui valori urbanistici della zona (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 26.06.2012, n. 3750 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: In tema di affidamento di contratti pubblici, sussiste la legittimazione al ricorso soltanto per i soggetti che hanno partecipato alla selezione.
La legittimazione al ricorso nelle controversie in tema di affidamento di contratti pubblici spetta esclusivamente ai soggetti che hanno partecipato alla selezione, perché solo essi hanno acquisito una posizione sostanziale differenziata tutelabile davanti al giudice.
La partecipazione alla gara, poi, deve essere stata legittima, vale a dire accompagnata dal possesso di tutti i necessari requisiti, non potendo essere condiviso quell'orientamento cd. moderato secondo il quale sarebbe sufficiente anche la semplice partecipazione "di fatto", in quanto pure in detta ipotesi l'impresa viene a porsi, per effetto dell'atto endoprocedimentale di ammissione, in una posizione differenziata rispetto a tutti gli altri operatori economici del mercato di riferimento.
Si tratta, infatti, di una tesi non convincente perché dimentica del fatto che "l'accertamento della illegittimità dell'ammissione, presenta portata pienamente retroattiva", per cui "si riflette sui presupposti e sulle condizioni dell'azione in modo non dissimile da un provvedimento inoppugnabile di esclusione" che, secondo l'indirizzo assolutamente prevalente, esclude in radice la legittimazione perché retrocede l'impresa nelle stesse condizioni di quelle rimaste estranee alla procedura selettiva.
Pure il ricorso principale dell'impresa ammessa diviene perciò inammissibile nel caso di accertata fondatezza del ricorso incidentale escludente, da esaminare sempre per primo perché avente comunque rilievo pregiudiziale a prescindere dal numero dei concorrenti che hanno partecipato alla gara e dalle ragioni oggettive o soggettive per le quali la ricorrente principale non avrebbe dovuto esservi ammessa (Corte di Cassazione, SS.UU., sentenza 21.06.2012 n. 10294 - link a www.dirittodeisevizipubblici.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’art. 31 della L. 17.08.1942 n. 1150, come modificato dalla L. 06.08.1967 n. 765, che consente a “chiunque” di impugnare le concessioni edilizie ritenute illegittime, deve essere inteso nel senso che -con l’ovvia esclusione di ogni azione popolare al riguardo- va riconosciuta una posizione di interesse legittimo in capo al proprietario di un immobile sito nella zona interessata alla costruzione o a chi si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, senza che, peraltro, debba essere data dimostrazione della sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale, essendo stato “ritenuto che abbia interesse a ricorrere il soggetto che faccia valere un interesse giuridicamente protetto di natura urbanistica, quale è quello all’osservanza delle prescrizioni regolatrici dell’edificazione, senza che occorra procedere in concreto ad alcuna ulteriore indagine al fine di accertare se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione”  e che “lo svolgimento di un’attività commerciale in prossimità dell’insediamento (e nel caso di specie si tratta addirittura delle svolgimento delle medesima attività alberghiera) configuri una situazione giuridica sufficiente a realizzare quello stabile collegamento con la zona che legittima il soggetto a promuovere un’azione giurisdizionale nei confronti della concessione edilizia rilasciata ad un terzo.
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Secondo la giurisprudenza anteriore al nuovo testo unico sull’edilizia, il concetto di ristrutturazione edilizia, come qualificato dall’art. 31, comma 1, lett. d), della L. 05.08.1978 n. 457, comprende anche la demolizione seguita dalla fedele ricostruzione del manufatto, con l’unica condizione che la riedificazione assicuri la piena conformità di sagoma, volume e superficie tra il vecchio e il nuovo manufatto, con la conseguente possibilità di pervenire, in tal modo, ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, purché la diversità sia dovuta ad interventi comprendenti il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, e non già la realizzazione di nuovi volumi o una diversa ubicazione (in quanto, diversamente opinando, sarebbe sufficiente la preesistenza di un edificio per definire ristrutturazione qualsiasi nuova realizzazione eseguita in luogo o sul luogo di quella preesistente.
Tali “acquisizioni giurisprudenziali sono confermate dal D.P.R. 06.06.2001 n. 380, con cui è stato emanato il T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. Infatti, l’art. 3, comma 1, lett. d), del predetto testo qualifica espressamente “interventi di ristrutturazione edilizia” quelli volti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia la norma ricomprende esplicitamente anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione, purché ciò avvenga con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica. Quindi si conferma anche nel nuovo testo sull’edilizia che la demolizione e ricostruzione è classificabile come ristrutturazione solo a condizione del mantenimento delle caratteristiche planovolumetriche dell’edificio da ricostruire …”.
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La recente giurisprudenza di questo Consiglio ha chiarito che la ricostruzione (dopo la demolizione) di un immobile diverso per volumi o anche solo per la sagoma (a parità di volumi) dall’immobile preesistente comporta la realizzazione di un immobile nuovo con l’applicazione della disciplina urbanistica prevista per le nuove edificazioni e delle conseguenti limitazioni imposte dalle norme urbanistiche in vigore al momento del rilascio del titolo autorizzativi.
Innanzitutto, mediante la decisione di riforma della sentenza resa in primo grado è stata affermata la sussistenza dell’interesse di Hotel Svevo ad impugnare i titoli edilizi rilasciati a Se.Ge.Co., “costituendo punto di giurisprudenza ormai consolidato quello secondo cui l’art. 31 della L. 17.08.1942 n. 1150, come modificato dalla L. 06.08.1967 n. 765, che consente a “chiunque” di impugnare le concessioni edilizie ritenute illegittime, deve essere inteso nel senso che  -con l’ovvia esclusione di ogni azione popolare al riguardo- va riconosciuta una posizione di interesse legittimo in capo al proprietario di un immobile sito nella zona interessata alla costruzione o a chi si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, senza che, peraltro, debba essere data dimostrazione della sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale (cfr. Cons. Stato, V Sez., 13.07.2000, n. 3904), essendo stato “ritenuto che abbia interesse a ricorrere, come nel caso di specie, il soggetto che faccia valere un interesse giuridicamente protetto di natura urbanistica, quale è quello all’osservanza delle prescrizioni regolatrici dell’edificazione, senza che occorra procedere in concreto ad alcuna ulteriore indagine al fine di accertare se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 15.09.2003 n. 5172)”  e che “lo svolgimento di un’attività commerciale in prossimità dell’insediamento (e nel caso di specie si tratta addirittura delle svolgimento delle medesima attività alberghiera) configuri una situazione giuridica sufficiente a realizzare quello stabile collegamento con la zona che legittima il soggetto a promuovere un’azione giurisdizionale nei confronti della concessione edilizia rilasciata ad un terzo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 30.01.2002 n. 313)”.
Passando quindi alla disamina del merito di causa, questo giudice di appello ha evidenziato che “il punto nodale è costituito dalla verifica se, nel caso di specie, si sia in presenza di una ristrutturazione edilizia ovvero di una nuova costruzione, come tale soggiacente alle previsioni degli strumenti urbanistici sopravvenuti, come, nel caso di specie, l’art. 20 delle N.T.A.” del vigente strumento edilizio primario del Comune, “che prevede per le zone agricole(E2) indici assai modesti ed incompatibili con le previsioni progettuali”, rilevando che “secondo la giurisprudenza anteriore al nuovo testo unico sull’edilizia, il concetto di ristrutturazione edilizia, come qualificato dall’art. 31, comma 1, lett. d), della L. 05.08.1978 n. 457, comprende anche la demolizione seguita dalla fedele ricostruzione del manufatto, con l’unica condizione che la riedificazione assicuri la piena conformità di sagoma, volume e superficie tra il vecchio e il nuovo manufatto, con la conseguente possibilità di pervenire, in tal modo, ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, purché la diversità sia dovuta ad interventi comprendenti il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti, e non già la realizzazione di nuovi volumi o una diversa ubicazione(in quanto, diversamente opinando, sarebbe sufficiente la preesistenza di un edificio per definire ristrutturazione qualsiasi nuova realizzazione eseguita in luogo o sul luogo di quella preesistente (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 19.02.2004 n. 476; 18.09.2003 n. 5310; 08.08.2003 n. 4593; …)” e che tali “acquisizioni giurisprudenziali sono confermate dal D.P.R. 06.06.2001 n. 380, con cui è stato emanato il T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. Infatti, l’art. 3, comma 1, lett. d), del predetto testo qualifica espressamente “interventi di ristrutturazione edilizia” quelli volti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia la norma ricomprende esplicitamente anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione, purché ciò avvenga con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica. Quindi si conferma anche nel nuovo testo sull’edilizia che la demolizione e ricostruzione è classificabile come ristrutturazione solo a condizione del mantenimento delle caratteristiche planovolumetriche dell’edificio da ricostruire …”.
Nella stessa decisione si legge, quindi, che “per converso, la lett. e) del medesimo articolo classifica come “interventi di nuova costruzione” quelli di trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti, procedendo quindi ad una elencazione(evidentemente non esaustiva) per tipologie edilizie… . Quanto al regime giuridico di tali interventi, è da ricordare che il capo II del medesimo testo unico, dedicato al nuovo “permesso di costruire” (già concessione edilizia) individua, con l’art. 10, gli interventi subordinati al predetto permesso, in tal modo riprendendo le previgenti disposizioni della L. 28.01.1977 n. 10, art. 1 e della L. 28.02.1985 n. 47, art. 25, comma 4. Prevede il citato art. 10 che costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: a) gli interventi di nuova costruzione; b) gli interventi di ristrutturazione urbanistica; c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso.
A sua volta, l’art. 22, comma 3, del medesimo testo unico stabilisce che, in alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati, mediante semplice denuncia di inizio di attività, in primo luogo gli interventi di ristrutturazione di cui al ricordato art. 10, comma 1, lett. c). Dal combinato disposto delle riportate disposizioni rimane confermato quanto già osservato dalla giurisprudenza nel vigore delle previgente normativa edilizia, cioè che le attività edilizie consistenti nella demolizione e ricostruzione che non avvengano nel rispetto della stessa volumetria e sagoma del manufatto preesistente, sono da qualificare come nuove costruzioni, assoggettate al permesso di costruire.
La recente giurisprudenza di questo Consiglio (V Sez., dec. 07.09.2004, n. 5867) ha, altresì, chiarito che la ricostruzione (dopo la demolizione) di un immobile diverso per volumi o anche solo per la sagoma (a parità di volumi) dall’immobile preesistente comporta la realizzazione di un immobile nuovo con l’applicazione della disciplina urbanistica prevista per le nuove edificazioni e delle conseguenti limitazioni imposte dalle norme urbanistiche in vigore al momento del rilascio del titolo autorizzativi (cfr. V Sez. n. 5867 del 2004 cit.). Ciò che le disposizioni citate non prevedono è il limite in cui possono essere effettuate le modifiche del nuovo fabbricato affinché questo sia compatibile con il criterio di ristrutturazione, senza debordare nella nuova costruzione diversa dalla precedente e come tale soggetta a valutazione alla luce degli strumenti urbanistici vigenti al momento del rilascio del titolo (cfr. dec. V Sez., n. 5867 del 2004). La soluzione della questione riveste una importanza particolare per la diversa ammissibilità di una ristrutturazione rispetto ad una nuova edificazione quando l’intervento riguarda una edificazione già esistente: infatti, nell’ipotesi di ristrutturazione edilizia, trattandosi di un interventi su edifici, non occorre che vi sia la perfetta conformità con il piano regolatore generale e ciò in ragione del fatto che la successione nel tempo degli strumenti urbanistici nel tempo non può interferire sulla legittimità delle opere eseguite in precedenza e con il diritto del proprietario di eseguire quelle opere funzionali al mantenimento e alla conservazione dell’edificio stesso, nonché a renderlo compatibile con le esigenze eventualmente sopravvenute. … La modifica del precedente manufatto deve essere tale da non alterare la sua compatibilità con lo strumento in vigore al momento della demolizione e che la natura di per sé sfumata del concetto di compatibilità dovrebbe essere resa più certa dalla previsione, in sede regionale, dei limiti specifici della ristrutturazione e ciò in quanto, ove si ricada nell’ipotesi di nuova edificazione, deve sussistere necessariamente la conformità con lo strumento urbanistico, con la conseguenza che l’edificio oggetto dell’intervento dovrebbe essere adeguato alle prescrizioni vigenti al tempo dell’intervento medesimo. Nella specie, siffatto limite di compatibilità, ancorché il progetto prevedesse demolizioni parziali, risulta travalicato, secondo quanto risulta dal primo ai seguenti profili:
- considerazione, a fini volumetrici, di un cd. capannone di mc. 818,38, la cui presenza non emerge dall’allegato aerofotogrammetrico con planimetria di zona prodotto da parte appellante a corredo della perizia giurata dell’ing. Oronzo Giordano del 29.12.2005 e con presumibile veridicità coincidente, invece, con la tettoia aperta, poggiante su cinque piloni isolati in muratura lungo la strada provinciale per Santeramo e su muratura sul lato opposto e delimitata, da un lato, da un basso muretto e, dall’altro, dal terrazzo porticato dell’edificio principale. La situazione dei luoghi non è contestata sul punto dalla società resistente, sicché, non essendo la tettoia chiusa su tutti i suoi lati, essa non appare costituire corpo di fabbrica e come tale non è in grado di esprimere volumetria. L’intervento previsto trasforma detta tettoia portandola alla stessa altezza del preesistente porticato e consentendo così di potersi collegare, a livello di copertura della dependance, con il terrazzo –porticato del Molino, con evidente modifica di sagoma e di volumetria;
- la demolizione dell’edificio sala motori e la realizzazione di un collegamento verticale per portatori di handicap, pur se rientrante fra le scelte tecniche consentite, ai fini della speciale disciplina in materia, ancorché fosse preesistente una scala su cui sarebbe stato possibile intervenire alternativamente, comporta tuttavia un apprezzabile aumento volumetrico, che rende l’intervento eccedente rispetto ai criteri che presiedono la mera ristrutturazione;
-la prevista realizzazione di camere da letto al piano al piano seminterrato, destinate aduso abitativo, comporta un incompatibile mutamento di destinazione(esse, peraltro, prive di luce ed areazione naturali e collocate ad una quota inferiore a quella prevista dal regolamento edilizio, non potrebbero comunque avere destinazione abitativa)”.
Pertanto, ad avviso di questo giudice d’appello, tanto è bastato “a ritenere che l’intervento previsto per l’ex Mulino Pagano e autorizzato con il primo provvedimento impugnato, indipendentemente da ogni altra considerazione contenuta nell’appello, non possa essere ricondotto ad un intervento di ristrutturazione edilizia, come previsto dalla normativa vigente, non essendo state rispettate le caratteristiche planovolumetriche, di sagoma e di continuità di destinazione dell’edificio da ristrutturare. Di conseguenza, come nuova edificazione, l’intervento appare incompatibile con le prescrizioni urbanistiche vigenti di cui non è contestata la portata. La circostanza che sul progetto autorizzato si sia intervenuti con un ulteriore progetto in variante, autorizzato con il secondo dei provvedimenti impugnati (n. 25 del 2005) che, ad avviso della società resistente, sanerebbe le eventuali illegittimità registrate nell’originario progetto, stralciando una serie di interventi, non è di supporto alla ipotizzata attività edilizia, in quanto il nuovo provvedimento autorizzativo non segue alla rinnovazione del provvedimento concessorio, ma si avvale di atti e procedimenti (concessione edilizia n. 50/2003 e pareri a supporto) la cui efficacia era stata sospesa dall’ordinanza del TAR della Puglia- Bari, sez. III, n. 1045 del 2004, confermata in secondo grado dalla ordinanza n. 993 del 2005 della Sezione, inidonei, pertanto, a produrre qualsivoglia effetto, in maniera del tutto identica, salvo che per la transitorietà della misura, a quanto sarebbe accaduto se l’atto fosse stato annullato(Cons. Stato, A.P., 01.06.1983 n. 14) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 19.06.2012 n. 3570 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: A fonte di un’autorizzazione commerciale, diversamente che per i titoli edilizi modificativi del territorio, la mera vicinitas vantata dal ricorrente non è idonea a fondare un titolo di legittimazione in assenza della dimostrazione di specifici pregiudizi arrecati alla sfera individuale dallo svolgimento dell’attività interessata dall’atto di assenso.
● Rilevato che con la sentenza appellata il Primo Giudice ha dichiarato l’inammissibilità, per difetto di legittimazione attiva, del ricorso proposto dall’odierna appellante avverso il provvedimento con il quale il Comune di Portofino aveva autorizzato la controinteressata Emanuela Rosalba Repetto all’esercizio di attività agrituristica comprendente la somministrazione di pasti e bevande.
● Ritenuto che la sentenza appellata merita conferma alla stregua delle seguenti considerazioni:
- l’appellante non è titolare di attività economiche suscettibili di essere pregiudicate sul piano concorrenziale dall’atto di autorizzazione all’apertura di una nuova attività commerciale in guisa da consolidare una posizione qualificata e differenziata e da radicare la legittimazione attiva;
- a fonte di un’autorizzazione commerciale, diversamente che per i titoli edilizi modificativi del territorio, la mera vicinitas vantata dal ricorrente non è idonea a fondare un titolo di legittimazione in assenza della dimostrazione di specifici pregiudizi arrecati alla sfera individuale dallo svolgimento dell’attività interessata dall’atto di assenso;
- nel caso in esame, caratterizzato dall’esercizio di un’attività agrituristica a beneficio di un numero ridotto di utenti per alcuni giorni della settimana, non è dato apprezzare il pregiudizio patito dalla parte ricorrente nella sua qualità di proprietaria di un fabbricato di civile abitazione ubicato nella zona, non essendo le prospettazioni offerte nell’atto d’appello in merito ai pregiudizi derivanti sul piano del valore economico della proprietà e dell’integrità ambientale supportate da adeguata e concreta dimostrazione (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 13.06.2012 n. 3471 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Qualora la formulazione o il significato di una clausola inserita nel bando di gara incida direttamente sulla formulazione dell'offerta, impedendone la corretta e consapevole elaborazione, non solo sussiste la possibilità di contestare l'effetto lesivo di essa, subito e senza attendere l'esito della gara, ma non vi è neanche la necessità di porre a carico di colui che intenda contestarla un onere di partecipazione alla relativa procedura. Ciò in quanto il predetto soggetto pone in discussione specifiche disposizioni della lex specialis di gara, che egli correttamente, se e nella misura in cui risultino poi viziate, ritiene tali da impedirgli l'utile presentazione dell'offerta e, dunque, risultano sostanzialmente impeditive della sua partecipazione alla gara.
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La legittimazione al ricorso avverso gli atti d'una gara ad evidenza pubblica, salvo puntuali eccezioni, spetta a chi in modo regolare e legittimo partecipi alla gara stessa, dato che solo a siffatta qualità si connette la titolarità, nel procedimento concorsuale ed in via d'azione, di una posizione soggettiva sostanziale differenziata e meritevole di tutela. Quanto detto non è, tuttavia, conforme alla piena esplicazione del diritto alla difesa e del diritto di libertà d'iniziativa economica privata, nonché del principio di libera concorrenza, nel caso in cui si subordini la legittimazione di un dato operatore, leso sostanzialmente in via immediata da una clausola che gli preclude la partecipazione alla gara, alla presentazione d'una domanda che ne comporterebbe l'esclusione.
È ben noto che (arg. ex Cons. St., ad. plen., 07.04.2011 n. 4), di regola, la legittimazione al ricorso avverso gli atti d’una gara ad evidenza pubblica, salvo puntuali eccezioni, spetta a chi in modo regolare e legittimo partecipi alla gara stessa, ché solo a siffatta qualità si connette la titolarità, nel procedimento concorsuale ed in via d’azione, di una posizione soggettiva sostanziale differenziata e meritevole di tutela.
Poiché la legittimazione al ricorso va collegata necessariamente ad una situazione differenziata, in modo certo, per effetto della partecipazione alla gara, solo tre sono le varianti a tal regola, ciascuna delle quali connotata da valori giuridici di pari rango a quelli testé affermati dalla giurisprudenza. Tra queste, ai presenti fini, spicca il caso della legittimazione dell’operatore economico che si rivolge nei confronti d’una o più clausole escludenti.
In tal caso, ossia ove la clausola è di tenore tale da precludere la partecipazione alla gara, ben si comprende come adempimento inutile, se non mero formalismo, s’appalesi la presentazione della domanda di partecipazione quale prova di legittimazione dell’operatore, con conseguente appesantimento della tutela di questi, obbligato ad aspettare l'esclusione dalla gara, onde impugnare pure tal provvedimento, in realtà meramente confermativo della lesione prodottasi con la clausola stessa (arg. ex Cons. St., V, 05.10.2011 n. 5454).
Non sfugge d’altronde al Collegio come non sia conforme alla piena esplicazione del diritto alla difesa e del diritto di libertà d’iniziativa economica privata, nonché del principio di libera concorrenza, subordinare la legittimazione dell’operatore, leso sostanzialmente in via immediata da una clausola che gli preclude la partecipazione alla gara, la presentazione d’una domanda che ne comporterebbe l'esclusione (cfr. Cons. St., V, 20.04.2012 n. 2339). Né il Collegio è alieno dal considerare, anzitutto, che onerano l’interessato alla loro immediata impugnazione soltanto le clausole che prescrivano in modo inequivoco requisiti d’ammissione o di partecipazione alla gara, con riguardo sia a requisiti soggettivi, sia a situazioni di fatto, la carenza dei quali determina subito l'effetto escludente (cfr. Cons. St., VI, 08.07.2010 n. 4437; id., V, 19.09.2011 n. 5323). Per altro verso, la lesione de qua si verifica non solo nel caso, per vero alquanto raro, di clausola discriminatoria, ma pure in tutti quelli in cui la clausola, pur non apparendo escludente o quand’anche formulata in modo positivo, in realtà dissimuli una fattispecie di (indebita, irrazionale, sproporzionata, ecc.) restrizione all’accesso alla gara e, quindi, alla conseguente tutela.
Avverte nondimeno la giurisprudenza (arg. ex Cons. St., VI, 18.09.2009 n. 5626) che, fermo l’onere d’impugnazione avverso le clausole immediatamente lesive, quest’ultima è pur sempre subordinata ad un'accurata analisi della singola fattispecie che metta in luce, tra gli altri aspetti, pure il contenuto della clausola sospetta d’illegittimità, il tipo di vizio dedotto dalla parte ricorrente e l' interesse manifestato dall'operatore.
Ebbene, è vero che l’accesso alla tutela (recte, alle procedure di ricorso in tema di appalti pubblici), come ben evincesi dall’art. 1, § 3) della dir. n. 66/2007/CE, è consentito anche solo a fronte del rischio della lesione, ma ciò serve, e di questo la giurisprudenza ed il Collegio sono consapevoli, essenzialmente ad ammettere l’immediata impugnazione del bando nei casi discriminatori.
Tra questi ultimi rientrano pure le situazioni in cui la clausola sia, come nel caso in esame, escludente non in sé, né per categorie predefinite di soggetti, ma secondo la prospettazione di taluni di questi soggetti che, pur godendo in linea di principio dei requisiti per l’ammissione alla gara, non vi possano accedere in concreto per l’effetto restrittivo che la clausola determina verso alcune scelte economiche che essi vorrebbero introdurre nella procedura di gara. Ma se la clausola è asserita discriminatoria o restrittiva secondo l’assunto dell’operatore o, il che è lo stesso, con riguardo ad un aspetto peculiare della stessa, non vien meno per ciò solo la delibazione del concreto interesse differenziato, ossia sul bisogno giuridico di partecipazione alla gara in quello ed in quel solo peculiare modo. Poiché quest’ultimo è ontologicamente diverso dal vizio dedotto, ossia dalla erroneità oggettiva della clausola che si assume lesiva, affinché il bisogno di tutela non trasmuti in una censura di diritto oggettivo o meramente emulativa, occorre fornire un serio principio di prova da cui evincasi, con pari rigore argomentativo, che l’effetto preclusivo dell’ATI “sovrabbondante” non corrisponda solo ad una generica difficoltà nell’offerta, ma impedisca la realizzazione d’un progetto di affare economico (purpose of business).
Nella specie l’appellata ha allegato, nel ricorso di primo grado e quale motivo per chiedere l’esercizio dell’autotutela da parte della Regione, di «… essere primaria azienda, con capacità economiche … e che opera da anni nel settore del lavanolo ospedaliero…» e di essere «… fortemente interessata alla gara di che trattasi…», ritenendo tuttavia preclusa la possibilità di partecipazione alla gara dalla clausola escludente le ATI c.d. “sovrabbondanti”. Come si vede, tal assunto non è che una, per vero assai generica, affermazione di dispiacere verso la clausola stessa, non già un, sia pur succinto, argomento dimostrativo dell’esistenza o della concreta probabilità di un progetto di ATI e di offerta conseguente.
Non ha fornito l’appellata, in primo grado, alcun serio di principio di prova che, ai fini d’una ragionevole probabilità d’offerta competitiva, che quest’ultima potesse scaturire soltanto da un’ATI “sovrabbondante” con una o più imprese parimenti qualificate e diversamente allocate nel territorio, sì da pervenire ad assetti economici soddisfacenti.
E tal esigenza di dimostrazione d’un progetto d’offerta, atto a qualificare l’interesse vantato quale necessario prius logico rispetto alla valutazione dell’eventuale illegittimità della clausola, s’appalesa ancor più significativa, se si considera la complessità, oggettiva e territoriale, del servizio da rendere, che avrebbe dovuto per vero indurre ogni impresa a dire la ragione per cui a tal fine sarebbe dovuta occorrere, tra le possibili opzioni economiche, un’ATI “sovrabbondante”.
Non a caso, l’appellata s’è posta, come d’altra parte e per altre e parimenti significative ragioni hanno fatto altre imprese comunque interessate alla gara stessa (come l’interventrice LAVIN s.p.a.), il problema d’una più approfondita ed accurata allegazione in ordine all’interesse ad agire. Queste ultime hanno affermato, senza indicare per forza il contenuto di un’offerta vera e propria, di aver sottoposto al Giudice adito una bozza di offerta realmente concorrenziale, se del caso o elaborando documenti provenienti dalle Aziende sanitarie del Lazio o dimostrando come dall’eventuale ATI “sovrabbondante” con una o più imprese allocate od operanti nella medesima Regione potesse scaturire un progetto d’offerta efficace ed appetibile.
Solo con la memoria depositata l’11.01.2012, l’appellata ha indicato, per la prima volta ed in appello, l’intenzione di costituire un’ATI con la controllante SERVIZI ITALIA s.r.l., anch’essa autonomamente qualificabile alla gara, per proporre un’offerta in linea di principio efficace e competitiva. Ma ciò dimostra che tal allegazione, in disparte la sua sufficienza in sé, non fu fornita nell’opportuna sede e che non può esser utilizzata solo qui, in sede di appello.
Come si vede, non è in discussione l’erroneità in sé, o meno, della scelta di non ammettere ATI “sovarabbondanti” alla gara in questione, né tampoco se una stazione appaltante abbia, da sola, titolo legittimo ad assumere regole più o meno pro-competitive nell’ambito d’una singola procedura ad evidenza pubblica, ma come valore assoluto e senza alcun collegamento, logico e/o giuridico, con l’utilità sperata dall’esecuzione dell’appalto.
Invero, si può anche ritenere che una scelta siffatta, ossia la limitazione a priori alle imprese della facoltà d’un tipo di ATI per ragioni antitrust, non risponda di per sé sola ad alcuna reale esigenza sottesa all’evidenza pubblica, soprattutto se meramente astratta, non proporzionata al concreto oggetto dell’appalto e non suffragata da gravi indizi di intese di cartello tra le imprese. È, questo, il caso indicato da Cons. St., VI, 19.06.2009 n. 4145, richiamato da Cons. St., VI, 18.01.2011 n. 351 (ord.za) per provocare la pronuncia di Ad. plen. n. 4/2011, fermo, al riguardo, restando anche l’ormai risalente parere dell’AGCM del 2003 sulle limitazioni delle ATI “sovrabbondanti” alle gare ad evidenza pubblica.
Pare tuttavia al Collegio che, a tutto concedere, la facoltà delle stazioni appaltanti di non ammettere queste ultime alle gare, non essendo basata su norme imperative (arg. ex CGA, 04.07.2011 n. 474) e non potendo esser statuita in via pretoria (cfr. Cons. St., VI, 20.02.2008 n. 588), resta allora soggetta agli ordinari canoni di proporzionalità e di ragionevolezza, sia in sé, sia con riguardo ed all’oggetto dell’appalto ed alla predetta utilità sperata.
Sicché, assodato che la tutela della concorrenza nell’evidenza pubblica va governata all’interno della gara e per il conseguimento del risultato economico che il soggetto aggiudicatore si prefigge, non si può ritenere collusiva un’ATI “sovrabbondante” per il sol fatto che si presenti ad una gara pubblica. L’accordo associativo per tali ATI, come ogni rapporto tra privati, in realtà è neutro e, come tale, soggiace alle ordinarie regole sulla liceità e la meritevolezza della causa e non può dirsi di per sé contrario al confronto concorrenziale proprio dell’evidenza pubblica. Insomma, elidere senz’altro la possibilità di ATI “sovrabbondante”, in assenza di motivate ragioni direttamente incidenti sulle esigenze concorrenziali della gara, soprattutto in gare, come quella per cui è causa, complesse ed articolate, potrebbe anche comprimere in modo eccessivo facoltà dell’imprenditore per ragioni non basate sull’art. 41 Cost. ed anche non consentire quelle virtuose aggregazioni commisurate a tali esigenze reali.
Ma, se tutto questo può giustificare una censura sulla scelta operata dalla lex specialis, da esso non si può direttamente inferire null’altro che l’immediata impugnabilità della clausola, non certo la prova sulla differenziazione dell’interesse del soggetto che l’impugna.
Non basta predicare l’illegittimità, ma occorre dar contezza che l’interesse azionato sia non già di mero fatto o, il che è in pratica lo stesso, basato su una mera ipotesi di possibile ed eventuale ATI “sovrabbondante” con terzi. Occorre che l’interesse sia qualificato dalla dimostrazione d’una seria chance di offerta spendibile in quella gara coeteris paribus e senza dover attendere l’eventuale rinnovazione di essa. Altrimenti, tal interesse non è diverso da quello di qualsiasi altro operatore del settore che non ha inteso partecipare alla gara stessa per i più diversi motivi e che, pur tuttavia, spera nella caducazione dell'intera selezione (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 11.06.2012 n. 3402 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il proprietario di immobile confinante con quello oggetto di permesso di costruire non può essere qualificato come soggetto direttamente interessato al provvedimento, con la conseguenza che non sussiste alcuna lesione delle sue facoltà procedimentali -comunque salvaguardate dalla possibilità di intervento volontario nel procedimento di rilascio del titolo ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241/1990- poiché non vi è alcun obbligo per l’amministrazione di comunicazione dell’avvio del procedimento preordinato al rilascio del permesso di costruire.
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Secondo piani principi, il procedimento amministrativo è regolato dal principio tempus regit actum, con la conseguenza che la legittimità dell’atto va valutata con riferimento alle norme vigenti al tempo in cui è stato adottato, essendo il rapporto cui l’atto inerisce sensibile ai mutamenti della normativa di riferimento fino a quando non sia irretrattabilmente definito.
Ciò è avvenuto, nella specie, solo mediante il rilascio del permesso di costruire su istanza dell’interessato, non avendo quest’ultima alcun effetto definitorio del rapporto.
Si condivide, invero, a riguardo il rilievo del primo giudice, secondo cui l’inedificabilità, per l’appellante, di una fascia di 5 metri di distanza dal confine discende direttamente dall’applicazione del punto 3 dell’art. 14 delle N.T.A. del piano di fabbricazione del Comune di Muro Leccese, secondo cui, salva l’ipotesi di costruzione in aderenza con altro edificio, il proprietario del fondo deve edificare rispettando la distanza dai confini di proprietà non inferiore a mt. 5,00.
Dovendosi, pertanto, ricollegare a tale disposizione -e non alla realizzazione dell’impianto ed al rispetto delle relative distanze di 10 metri tra edifici- il sacrificio dello ius aedificandi lamentato dall’appellante, non può essere riconosciuto nei suoi riguardi alcun effetto diretto ricollegabile al provvedimento di rilascio del permesso di costruire ed alle relative distanze da osservare, da cui derivi l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento.
In quanto proprietario di immobile confinante con quello oggetto di permesso di costruire, egli non può essere qualificato come soggetto direttamente interessato al provvedimento, con la conseguenza che non sussiste alcuna lesione delle sue facoltà procedimentali -comunque salvaguardate dalla possibilità di intervento volontario nel procedimento di rilascio del titolo ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241/1990- poiché non vi è alcun obbligo per l’amministrazione di comunicazione dell’avvio del procedimento preordinato al rilascio del permesso di costruire (Cons. St. Sez. IV, 27.10.2011, n. 5789; 06.07.2009, n. 4300).
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Parimenti infondato è il terzo motivo, con cui si lamenta l’applicazione da parte dell’amministrazione della disciplina vigente al momento del rilascio del permesso di costruire anziché a quello della presentazione dell’istanza.
Secondo piani principi, il procedimento amministrativo è regolato dal principio tempus regit actum, con la conseguenza che la legittimità dell’atto va valutata con riferimento alle norme vigenti al tempo in cui è stato adottato (Cons. St. Sez. VI, 12.10.2011, n. 5515; 12.01.2011, n. 112), essendo il rapporto cui l’atto inerisce sensibile ai mutamenti della normativa di riferimento fino a quando non sia irretrattabilmente definito.
Ciò è avvenuto, nella specie, solo mediante il rilascio del permesso di costruire su istanza dell’interessato, non avendo quest’ultima alcun effetto definitorio del rapporto (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 06.06.2012 n. 3343 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Sui limiti applicativi, in capo al comune, del "piano casa" in Lombardia. 
Sono legittimati ad impugnare i provvedimenti urbanistico-edilizi i soggetti che vantino un interesse personale, diretto ed attuale all'annullamento dell'atto -perché proprietari dei fondi, più in generale, secondo l'indirizzo che ormai prevale, per essere titolari di diritti reali su immobili situati nella zona interessata dalla costruzione assentita, o anche per il solo fatto di trovarsi con la zona stessa in una situazione di stabile collegamento o di essere insediati abitativamente in essa- che lamentino una lesione dei valori urbanistici, intesi in senso ampio, garantiti dalle previsioni urbanistiche relative alla zona.
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In giurisprudenza su pianificazione ed interesse a ricorrere si sono avute ricostruzioni differenti: di recente si è messo in rilievo che nel contenzioso avente ad oggetto procedure di pianificazione urbanistica, non sono direttamente trasferibili le ricostruzioni sulla natura dell'interesse strumentale svolte nell'ambito delle questioni riguardanti gli atti di una procedura concorsuale o selettiva, trattandosi di situazioni profondamente differenti, in quanto, in queste ultime fattispecie, il ricorrente mira al perseguimento di un'utilità (aggiudicazione dell'appalto o posizionamento utile in graduatoria) che l'Amministrazione ha attribuito ad altro soggetto o ad altri soggetti specificamente individuati, nell'ambito di una procedura competitiva la cui ripetizione è ex se suscettibile di formare oggetto di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato, mentre tali considerazioni non possono estendersi alla pianificazione urbanistica che attiene a posizioni riguardanti un’intera comunità ed un vasto territorio, assunte in base a valutazioni che potrebbero anche non essere ripetute non essendovi un obbligo simile a quello di rinnovazione delle operazioni di gara.
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Il c.d. interesse strumentale alla rinnovazione della gara, riguardato nella sua oggettività, non è altro che un interesse al rispetto della legalità, che viene paludato da riferimenti soggettivi (utilità di ripetere la procedura che il ricorrente si propone di conseguire con la deduzione di vizi che, ove fondati, sono in grado di travolgere l'intera gara), al fine di accreditarne la valenza personale, che è un requisito necessario per poter promuovere un ricorso giurisdizionale che comunque si atteggia in modo diverso e peculiare nelle procedure di pianificazione.
Alla luce di tale orientamento va rilevato che l'interesse a una immediata impugnazione di un P.R.G. va ancorato al dato della concreta ed effettiva lesività delle stesse, nel senso che le prescrizioni censurate devono incidere direttamente sulla proprietà del ricorrente ovvero, pur senza riguardarle direttamente, devono determinare un significativo decremento del loro valore di mercato o della loro utilità.
Non può, al contrario, ammettersi un generico interesse "strumentale" alla riedizione dell'attività di pianificazione del territorio comunale, connesso alla semplice qualità di proprietario di un suolo comunque ricadente nel territorio medesimo (ancorché non immediatamente inciso dalle prescrizioni urbanistiche censurate).
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L'autonoma impugnativa degli atti a contenuto generale è configurabile soltanto quando sussista una lesione immediata e diretta delle posizioni dei destinatari. Ove, peraltro, l'incertezza del contenuto degli atti medesimi dia luogo a dubbi interpretativi tali che non possa essere desunta chiaramente l'immediata e concreta lesività, deve, a garanzia dei privati, ritenersi ammissibile il ricorso avverso atti e/o comportamenti applicativi che incidano nella sfera degli interessati.
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Un piano regolatore generale o uno strumento urbanistico una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, o in cui non necessita di ulteriori atti esecutivi, in quanto per il suo contenuto ha già in sé immediata portata prescrittiva (o limitativa, come in caso di esclusione di attività edificatorie in via generale consentite dalla legislazione regionale), è immediatamente lesivo e direttamente impugnabile.
È immediatamente impugnabile lo strumento urbanistico quando dalla sua adozione consegue la eliminazione o limitazione di alcune facoltà proprie del diritto di proprietà in forza delle previsioni vincolistiche in esso racchiuse od in forza del suo valore derogatorio rispetto ad una disciplina permissiva di carattere generale.
Si è ritenuto così che il proprietario di aree edificabili, poste all'interno del territorio oggetto di pianificazione urbanistica di dettaglio, ha interesse ad impugnarne il relativo provvedimento, segnatamente nel caso in cui il Comune fissi regole direttamente conformative della capacità edificatoria del ricorrente.
In modo analogo si è ritenuto che sussista l'interesse a ricorrere contro un piano di lottizzazione, qualora una disposizione del regolamento edilizio, subordinando ogni attività edificatoria alla previa redazione di un piano unitario, abbia creato in capo al ricorrente l'interesse legittimo a partecipare attivamente all'attività di pianificazione, o in sede di iniziativa, se essa assume la forma di lottizzazione, o in sede di apporto collaborativo (osservazioni o opposizioni) se essa assume la forma del piano particolareggiato o del piano quadro.
Con impostazione più restrittiva si è ritenuto che le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale comunale, che, per la loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo, possono formare oggetto di censura in occasione della impugnazione di quest'ultimo; lo stesso non si può affermare, invece, in riferimento alle disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata.
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L'interesse a un’immediata impugnazione di un p.r.g. (o di un atto analogo) va ancorato al dato della concreta ed effettiva lesività delle prescrizioni di piano, nel senso che le prescrizioni censurate devono incidere direttamente sulla proprietà del ricorrente ovvero, pur senza riguardarle direttamente, devono determinare un significativo decremento del loro valore di mercato o della loro utilità non potendo, al contrario, ammettersi un generico interesse "strumentale" alla riedizione dell'attività di pianificazione del territorio comunale, connesso alla semplice qualità di proprietario di un suolo comunque ricadente nel territorio medesimo (ancorché non immediatamente inciso dalle prescrizioni urbanistiche censurate).
Resta fermo invece che sono inammissibili le censure alle prescrizioni del p.r.g. (o di atto analogo) che disciplinano aree non di proprietà del ricorrente e per le quali non sia chiarito quale sia l’interesse all’impugnazione.
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Sussiste l'interesse a ricorrere contro le varianti agli strumenti di pianificazione urbanistica, anche se riguardano aree non di proprietà del ricorrente, allorché la nuova destinazione incida in qualche modo sul godimento o sul valore di mercato dell'area, o comunque su interessi propri del ricorrente stesso, come quello alla salute o al valore ambientale.
Sono legittimati ad impugnare i provvedimenti urbanistico-edilizi i soggetti che vantino un interesse personale, diretto ed attuale all'annullamento dell'atto -perché proprietari dei fondi, più in generale, secondo l'indirizzo che ormai prevale, per essere titolari di diritti reali su immobili situati nella zona interessata dalla costruzione assentita, o anche per il solo fatto di trovarsi con la zona stessa in una situazione di stabile collegamento o di essere insediati abitativamente in essa- che lamentino una lesione dei valori urbanistici, intesi in senso ampio, garantiti dalle previsioni urbanistiche relative alla zona.
Analizzando più specificamente la posizione legittimante, va rilevato che quanto alla legittimazione a ricorrere essa ben può ritenersi sussistente per la società ricorrente proprietaria di suoli ricadenti nel Comune la cui delibera di applicazione del Piano casa è impugnata.
L’interesse a ricorrere richiede invece una disamina ulteriore.
L’Amministrazione competente all’istruttoria ha eccepito che nella specie l’atto impugnato –avente portata generale se non carattere normativo- non sarebbe lesivo in difetto di un atto applicativo.
La società ricorrente ha fatto valere la propria posizione di operatore del settore.
In primo luogo va rilevato che l’atto di cui all’art. 5, comma 6, della legge regionale n. 13 del 2009 non ha valore normativo, essendo motivato, e volto solo ad individuare parti di territorio nelle quali escludere l’applicabilità delle norme del Piano casa.
Esso ha quindi valore di un atto di pianificazione derogatorio rispetto a potenzialità edificatorie fissate in via generale ed astratta dalla legge regionale.
In giurisprudenza su pianificazione ed interesse a ricorrere si sono avute ricostruzioni differenti: di recente si è messo in rilievo che nel contenzioso avente ad oggetto procedure di pianificazione urbanistica, non sono direttamente trasferibili le ricostruzioni sulla natura dell'interesse strumentale svolte nell'ambito delle questioni riguardanti gli atti di una procedura concorsuale o selettiva, trattandosi di situazioni profondamente differenti, in quanto, in queste ultime fattispecie, il ricorrente mira al perseguimento di un'utilità (aggiudicazione dell'appalto o posizionamento utile in graduatoria) che l'Amministrazione ha attribuito ad altro soggetto o ad altri soggetti specificamente individuati, nell'ambito di una procedura competitiva la cui ripetizione è ex se suscettibile di formare oggetto di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato, mentre tali considerazioni non possono estendersi alla pianificazione urbanistica che attiene a posizioni riguardanti un’intera comunità ed un vasto territorio, assunte in base a valutazioni che potrebbero anche non essere ripetute non essendovi un obbligo simile a quello di rinnovazione delle operazioni di gara (Consiglio Stato, sez. IV, 12.10.2010, n. 7439).
Tale ricostruzione merita condivisione.
Va ricordata la ricostruzione critica della nozione di interesse strumentale effettuata dalla Sezione quarta del Consiglio di Stato nella sentenza prima citata.
La Sezione quarta nella sentenza citata ha espresso le sue perplessità in merito alla ricostruzione dogmatica del concetto di interesse strumentale con argomenti che l’Adunanza Generale condivide.
In particolare si è fatto riferimento alla pronuncia Consiglio di Stato, sez. IV, 26.11.2009, n. 7441 secondo la quale il c.d. interesse strumentale alla rinnovazione della gara, riguardato nella sua oggettività, non è altro che un interesse al rispetto della legalità, che viene paludato da riferimenti soggettivi (utilità di ripetere la procedura che il ricorrente si propone di conseguire con la deduzione di vizi che, ove fondati, sono in grado di travolgere l'intera gara), al fine di accreditarne la valenza personale, che è un requisito necessario per poter promuovere un ricorso giurisdizionale che comunque si atteggia in modo diverso e peculiare nelle procedure di pianificazione (Consiglio di Stato, sez. IV, 13.07.2010, n. 4542).
Alla luce di tale orientamento va rilevato che l'interesse a una immediata impugnazione di un P.R.G. va ancorato al dato della concreta ed effettiva lesività delle stesse, nel senso che le prescrizioni censurate devono incidere direttamente sulla proprietà del ricorrente ovvero, pur senza riguardarle direttamente, devono determinare un significativo decremento del loro valore di mercato o della loro utilità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 31.12.2009, nr. 9301; id., 19.03.2009, nr. 1653; id., 21.05.2007, nr. 2572; id., 28.07.2005, nr. 4018).
Non può, al contrario (e come sarà di seguito argomentato), ammettersi un generico interesse "strumentale" alla riedizione dell'attività di pianificazione del territorio comunale, connesso alla semplice qualità di proprietario di un suolo comunque ricadente nel territorio medesimo (ancorché non immediatamente inciso dalle prescrizioni urbanistiche censurate).
Sorge poi l’ulteriore problema di verificare se l’atto generale sia impugnabile solo in presenza di un atto applicativo ovvero se, in ricorrenza di alcune specifiche condizioni di fatto, da individuarsi nell’incisione diretta delle previsioni pianificatorie sulla proprietà, sia ammissibile anche l’impugnazione diretta dell’atto generale.
E resta da verificare –questione di indubbia delicatezza- cosa debba intendersi per incisione diretta sull’interesse del proprietario.
Senza dubbio la presenza di un atto applicativo di diniego di facoltà edificatorie determina e sostanzia la posizione legittimante nel senso della sussistenza dell’interesse a ricorrere.
Ma l’assenza dell’atto applicativo non determina di per sé l’inesistenza dell’interesse a ricorrere.
Infatti anche in assenza di tale atto applicativo l’interesse ad impugnare un atto generale di pianificazione urbanistica può sussistere (ed il tema assume un aspetto particolarmente delicato poiché se si ammette tale impostazione –ossia l’immediata impugnabilità- la decorrenza del termine per impugnare diviene immediata, con correlativa eventuale inammissibilità dell’impugnazione dell’atto applicativo per tardiva impugnazione dell’atto presupposto).
Va da sé che l'autonoma impugnativa degli atti a contenuto generale è configurabile soltanto quando sussista una lesione immediata e diretta delle posizioni dei destinatari. Ove, peraltro, l'incertezza del contenuto degli atti medesimi dia luogo a dubbi interpretativi tali che non possa essere desunta chiaramente l'immediata e concreta lesività, deve, a garanzia dei privati, ritenersi ammissibile il ricorso avverso atti e/o comportamenti applicativi che incidano nella sfera degli interessati (Consiglio Stato, sez. V, 10.06.1989, n. 372).
Ciò premesso, rileva l’Adunanza Generale che un piano regolatore generale o uno strumento urbanistico una volta adottato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione, o in cui non necessita di ulteriori atti esecutivi, in quanto per il suo contenuto ha già in sé immediata portata prescrittiva (o limitativa, come in caso di esclusione di attività edificatorie in via generale consentite dalla legislazione regionale), è immediatamente lesivo e direttamente impugnabile.
È immediatamente impugnabile lo strumento urbanistico quando dalla sua adozione consegue la eliminazione o limitazione di alcune facoltà proprie del diritto di proprietà in forza delle previsioni vincolistiche in esso racchiuse od in forza del suo valore derogatorio rispetto ad una disciplina permissiva di carattere generale.
Si è ritenuto così che il proprietario di aree edificabili, poste all'interno del territorio oggetto di pianificazione urbanistica di dettaglio, ha interesse ad impugnarne il relativo provvedimento, segnatamente nel caso in cui il Comune fissi regole direttamente conformative della capacità edificatoria del ricorrente (Consiglio Stato, sez. V, 04.05.1995, n. 695).
In modo analogo si è ritenuto che sussista l'interesse a ricorrere contro un piano di lottizzazione, qualora una disposizione del regolamento edilizio, subordinando ogni attività edificatoria alla previa redazione di un piano unitario, abbia creato in capo al ricorrente l' interesse legittimo a partecipare attivamente all'attività di pianificazione, o in sede di iniziativa, se essa assume la forma di lottizzazione, o in sede di apporto collaborativo (osservazioni o opposizioni) se essa assume la forma del piano particolareggiato o del piano quadro (Consiglio Stato, sez. IV, 19.05.1981 , n. 396).
Con impostazione più restrittiva si è ritenuto che le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale comunale, che, per la loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo, possono formare oggetto di censura in occasione della impugnazione di quest'ultimo; lo stesso non si può affermare, invece, in riferimento alle disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (Consiglio Stato, sez. VI, 05.08.2005, n. 4159).
Nella specie non si è di fronte ad una pianificazione urbanistica di dettaglio o ad attività convenzionate ma ad una situazione che merita comunque di essere apprezzata positivamente, sotto il profilo dell’aspettativa edificatoria, per la società ricorrente e della conseguente lesività della sua negazione per atto di piano.
Infatti la società ha impugnato una delibera che dispone in via generale sulla possibile deroga ad una legge regionale attuativa del c.d. Piano casa che, in assenza di tale deroga, avrebbe concesso ai proprietari ampie possibilità di sviluppo volumetrico degli edifici esistenti.
Ne deriva che la circostanza che difetti nella specie un atto applicativo non è tuttavia rilevante in senso assolutamente preclusivo dell’interesse a ricorrere, essendo sufficiente a radicare la legittimazione al ricorso sia la circostanza che la delibera impugnata si applichi anche all’area di proprietà della società ricorrente incidendo su aspettative edificatorie qualificate, sia il rilievo che questa esercita in zona la propria attività imprenditoriale.
Evidente è la sussistenza dell'interesse al ricorso, quantomeno parziale, poiché la ricorrente persegue il fine del mantenimento della disciplina urbanistica della zona stabilita dalla legge regionale n. 13 del 2009, che le era sicuramente più favorevole e che è stata esclusa dal Comune in riferimento ad alcune aree.
Ciò in relazione al già menzionato orientamento –da condividersi– secondo il quale l'interesse a un’immediata impugnazione di un p.r.g. (o di un atto analogo) va ancorato al dato della concreta ed effettiva lesività delle prescrizioni di piano, nel senso che le prescrizioni censurate devono incidere direttamente sulla proprietà del ricorrente ovvero, pur senza riguardarle direttamente, devono determinare un significativo decremento del loro valore di mercato o della loro utilità non potendo, al contrario, ammettersi un generico interesse "strumentale" alla riedizione dell'attività di pianificazione del territorio comunale, connesso alla semplice qualità di proprietario di un suolo comunque ricadente nel territorio medesimo (ancorché non immediatamente inciso dalle prescrizioni urbanistiche censurate) (Consiglio Stato, sez. IV, 13.07.2010, n. 4546).
Resta fermo invece che sono inammissibili le censure alle prescrizioni del p.r.g. (o di atto analogo) che disciplinano aree non di proprietà del ricorrente e per le quali non sia chiarito quale sia l’interesse all’impugnazione (Consiglio Stato, sez. IV, 02.03.2001, n. 1162).
Ne deriva che, nella specie, sono inammissibili le censure relative alle zone A centro storico e BP2, BP3, BP4 nonché le censure avanzate con riferimento ai CRU ed ai CRUI ed ancora per gli interventi soggetti a piano attuativo (vedasi ricorso ove si specifica che la società ricorrente è proprietaria di immobili ricadenti in aree B1, BP1 e BV1 e memoria del Comune ove si eccepisce l’inammissibilità del ricorso con riferimento alle altre aree diverse da quelle prima indicate).
Né la società ricorrente ha provato un suo interesse anche indiretto all’eliminazione di tali prescrizioni.
Tanto sarebbe stato necessario in ossequio all’insegnamento per cui sussiste l'interesse a ricorrere contro le varianti agli strumenti di pianificazione urbanistica, anche se riguardano aree non di proprietà del ricorrente, allorché la nuova destinazione incida in qualche modo sul godimento o sul valore di mercato dell'area, o comunque su interessi propri del ricorrente stesso, come quello alla salute o al valore ambientale (Consiglio Stato, sez. IV, 10.08.2004, n. 5516).
Nel merito poi va rilevato che il Comune di Seregno non ha manifestato una volontà di precludere in modo assoluto sul suo territorio l’applicazione della legge regionale n. 13 del 2009, non essendo poi illegittimo, nell’individuare le parti del proprio territorio nelle quali il Piano casa in tutto od in parte non trova applicazione, fare riferimento alle aree come individuate dagli strumenti urbanistici esistenti (in particolare alle norme ed alle classificazioni delle aree poste nelle NTA vigenti nel Comune).
Alcune zone sono escluse già dalla legge regionale (ad es. i centri storici e le zone individuate dagli strumenti urbanistici vigenti o adottati quali nuclei di antica formazione: in proposito cfr. art. 3 della legge regionale citata) sicché è evidente che anche il Comune nell’adottare la delibera di cui all’art. 5, comma 6, della legge regionale della Lombardia n. 13 del 2009 può fare riferimento agli strumenti urbanistici ed alle classificazioni delle NTA, non potendosi accettare un’interpretazione della normativa secondo la quale il Comune sarebbe legittimato ad escludere solo specifiche parti del territorio (difficile da individuarsi un limite) e non potrebbe fare riferimento alla vigente zonizzazione.
Resta fermo che la disciplina posta dal Comune non può determinare preclusioni o limiti assoluti all’operatività della disciplina del Piano casa regionale.
Ma tanto non è avvenuto nel caso di specie.
Più in particolare va rilevato che il Comune, con motivazione ragionevole tenuto conto della natura dell’area disciplinata quale già definita dalle NTA, ha escluso l’applicazione dell’art. 3 della predetta legge regionale nelle zone B1, al fine di tutelare le loro peculiarità storiche, paesaggistico ambientali ed urbanistiche ed ha disposto che tale esclusione non sia assoluta perché sono stati fatti salvi gli interventi che rispettino l’altezza delle gronde esistenti, con la sola possibilità di allineamento alla gronda adiacente se di altezza superiore.
La finalità dell’esclusione della zona BP1 può individuarsi anche -come si evince complessivamente dalla relazione allegata alla delibera- nell’esigenza di evitare gravi ripercussioni in termini di carichi urbanistici derivante dalla trasformazione di destinazioni produttive in destinazioni residenziali sicché anche sotto questo profilo appare ragionevole ed immune da censure la specifica motivazione dell’atto.
Va ricordato, nella specie, che la legge regionale della Lombardia richiede una specifica motivazione sul punto, a sostegno dell’individuazione delle parti del territorio nelle quali le disposizioni indicate nell’art. 6 non trovano applicazione (art. 5, comma 6, della legge regionale n. 13 del 2009 ).
Sicché ammesso –come si è detto- che le parti del territorio possano anche astrattamente coincidere con le zone individuate dalla strumentazione urbanistica in via generale, occorre tuttavia che l’ente comunale chiarisca concretamente per quali ragioni è addivenuto a tale scelta.
Ciò il Comune ha fatto nella relazione allegata alla delibera.
Vanno a questo proposito riportate testualmente le motivazioni della relazione allegata alla delibera impugnata.
Circa la zona B1 la relazione si esprime nel modo seguente: “Propone inoltre di escludere dall’applicazione dell’art. 3 le Cortine edilizie ricadenti nelle zone residenziali B1 B2 B3.
Al fine di conservare la struttura urbana consolidata, mantenere l’omogeneità insediativa, preservare i fronti continui di edificazione e consentire microtrasformazioni che garantiscano la conservazione del principio insediativo esistente e consentano la riqualificazione dell’immagine della strada.
Sono fatti salvi gli interventi che rispettino le altezze delle grondaie esistenti, con la sola possibilità di allineamento alla gronda adiacente se di altezza superiore”.
Il Comune ha poi escluso dall’applicazione del “piano casa” anche –e ciò rileva per quanto prima detto circa l’incidenza diretta sull’interesse proprietario- la zona BP1.
Circa la zona BP1 si è deciso di escludere tali aree motivando nel modo seguente: “Zone produttive esistenti BP1 … gli edifici produttivi esistenti nelle zone BP1… ubicate in zona a prevalente destinazione residenziale in quanto l’eventuale riuso potrebbe comportare la dismissione delle attività produttive esistenti e, in assenza di una pianificazione attuativa, avere gravi ripercussioni in termini di carichi urbanistici, carenza di servizi e parcheggi anche in relazione all’elevata consistenza volumetrica degli edifici”.
La scelta effettuata, motivata nei suddetti limiti, risulta ben concreta e specifica; essa poi non è generalizzata a tutto il territorio comunale che è suddiviso in ben sette zone.
Inoltre la deroga alla legge regionale, non assoluta in zona B1, è adottata per salvaguardare le cortine esistenti e, fra l’altro, per mantenere omogeneità insediativa, mentre nella zona BP1 è adottata per mitigare i carichi urbanistici.
Ciò è, in definitiva, conforme al ruolo riservato dalla Costituzione al Comune, quale ente titolare delle funzioni amministrative nel disegno del c.d. federalismo d’esecuzione (art. 118 Cost. ed art. 5, comma 6, della legge regionale n. 13 del 2009) sicché il potere di deroga va letto nel quadro di un generale ruolo dell’ente locale –riconosciuto dalla stessa legislazione regionale lombarda- di salvaguardia delle esigenze della comunità amministrata anche quando, nel governo del territorio, per scelte nazionali, prevalgano spinte e direttive chiare verso una maggiore suscettibilità edificatoria dei suoli.
Nessuno sviamento od eccesso di potere quindi sussiste nella specie ma solo l’esercizio delle potestà assegnate al Comune dalla legge regionale in ossequio al dettato costituzionale sul riparto di funzioni fra amministrazione regionale (cui spetta legiferare) e locale (cui spetta pur sempre amministrare ossia concretizzare il disegno legislativo).
In ultimo va rilevato che la prescrizione della delibera in esame che, dopo aver dettato una disciplina di indici di fabbricabilità dei parcheggi (1 mq. per ogni 10 mc. di costruzione), prevede un nesso di pertinenzialità avuto riguardo al lotto in cui preesistono i fabbricati oggetto di intervento ed escludendo la monetizzazione, è legittima.
Essa appare esercizio di facoltà concesse al Comune dalla legge regionale più volte citata che, all’art. 5, comma 6, legittima il Comune a fornire “prescrizioni circa modalità di applicazione della presente legge con riferimento alla necessità di reperimento di spazi per parcheggi pertinenziali”.
Né rileva la legge urbanistica generale n. 12 del 2005 atteso il valore specifico della prescrizione in esame volta ad ovviare ad una situazione di eccezionale ed improvviso incremento abitativo, a fini di ordinato sviluppo dell’urbe.
La mancata riduzione degli oneri di urbanizzazione poi non è illegittima alla luce dell’art. 5, comma 4, della legge regionale n. 13 del 2009 che riconosce ai Comuni una mera facoltà di ridurre tali oneri e non un obbligo (Consiglio di stato, Adunanza Generale, parere 06.06.2012 n. 2735 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Ai fini del rilascio della concessione edilizia è necessaria una relazione qualificata a contenuto reale dell'istante con il bene, e cioè la qualità di proprietario, superficiario, affittuario di fondi rustici, usufruttuario dello stesso, anche se in formazione, non essendo sufficiente il solo rapporto obbligatorio, in quanto il diritto a costruire è una proiezione del diritto di proprietà o di altro diritto reale di godimento che autorizzi a disporre un intervento costruttivo.
All'usufruttuario è comunque riconosciuta la legittimazione al rilascio del permesso di costruire dal momento che l'art. 11, d.P.R. n. 380 del 2001 individua tra i soggetti legittimati oltre al proprietario anche coloro che «abbiano titolo per richiederlo», sicché non vi è dubbio che tra gli aventi titolo rientri anche l'usufruttuario del bene, che, quale titolare di un diritto reale di godimento, gode di una relazione qualificata con il bene medesimo.
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Nel ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato al vicino la vicinitas è condizione necessaria, ma non sufficiente a radicare, ferma la legittimazione, l'interesse al ricorso, il quale richiede anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del ricorrente.
La dimostrata titolarità a chiedere ed ottenere la concessione edilizia su un fondo, da parte dell’usufruttuario, importa che lo stesso in via di principio sia legittimato a contestare la legittimità del permesso di costruire rilasciato al vicino, purché sussistano i presupposti della vicinitas e del concreto pregiudizio alle facoltà dominicali, che si è visto essere il proprium della legittimazione ad agire in subiecta materia.
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Per costante quanto condivisibile giurisprudenza della Corte di Cassazione l’usufruttuario al cospetto dei terzi esercita i diritti del pieno possessore (“l'usufruttuario, ancorché possessore rispetto ai terzi, è, nel rapporto con il nudo proprietario, mero detentore del bene, con la conseguenza che egli può usucapirne la proprietà solo ponendo in essere un atto d'interversione del possesso, esteriorizzato in maniera inequivocabile e riconoscibile, vale a dire attraverso un'attività durevole, contrastante e incompatibile con il possesso altrui”) e pertanto i diritti nascenti da detta posizione giuridica non possono essere condizionati dalla sussistenza –o meno– di un rapporto di detenzione con il bene materiale (è appena il caso di rammentare che per tradizione risalente al diritto romano classico il possesso può esercitarsi “solo animo”).
Deve premettersi che la giurisprudenza amministrativa, muovendo dal tenore letterale dell’art. 11 del dPR n. 380/2001, ha costantemente affermato che ”ai fini del rilascio della concessione edilizia è necessaria una relazione qualificata a contenuto reale dell'istante con il bene, e cioè la qualità di proprietario, superficiario, affittuario di fondi rustici, usufruttuario dello stesso, anche se in formazione, non essendo sufficiente il solo rapporto obbligatorio, in quanto il diritto a costruire è una proiezione del diritto di proprietà o di altro diritto reale di godimento che autorizzi a disporre un intervento costruttivo” (Consiglio Stato, sez. IV, 08.06.2007, n. 3027); ”all'usufruttuario è comunque riconosciuta la legittimazione al rilascio del permesso di costruire dal momento che l'art. 11, d.P.R. n. 380 del 2001 individua tra i soggetti legittimati oltre al proprietario anche coloro che «abbiano titolo per richiederlo», sicché non vi è dubbio che tra gli aventi titolo rientri anche l'usufruttuario del bene, che, quale titolare di un diritto reale di godimento, gode di una relazione qualificata con il bene medesimo” (TAR Campania Napoli, sez. VIII, 07.03.2011, n. 1318).
Costituisce altresì principio fondante in materia quello per cui “nel ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato al vicino la vicinitas è condizione necessaria, ma non sufficiente a radicare, ferma la legittimazione, l'interesse al ricorso, il quale richiede anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del ricorrente” (Consiglio Stato, sez. IV, 24.01.2011, n. 485).
La dimostrata titolarità a chiedere ed ottenere la concessione edilizia su un fondo, da parte dell’usufruttuario, importa che lo stesso in via di principio sia legittimato a contestare la legittimità del permesso di costruire rilasciato al vicino, purché sussistano i presupposti della vicinitas e del concreto pregiudizio alle facoltà dominicali, che si è visto essere il proprium della legittimazione ad agire in subiecta materia.
Posto che nel caso di specie la vicinitas è certamente sussistente, ed il petitum proposto dall’appellante in primo grado era volto a censurare, tra l’altro, anche la violazione del regime delle distanze, appare al Collegio doveroso affermare che in via astratta fosse incontestabile la legittimazione ad agire dell’appellante.
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E’ ben noto al Collegio che la funzionalizzazione del concetto di proprietà (comprensivo dei diritti reali “parziari” o “minori”) ascrivibile non soltanto all’art. 42 della Costituzione induca a ritenere ormai privo di cittadinanza, nel sistema, il brocardo romanistico secondo cui il proprium dello statuto proprietario si ravvisa nel “ius utendi fruendi et abutendi” .
Tuttavia resta incontestabile che le facoltà attribuite dal titolo costitutivo all’usufruttuario di un bene immobile possano essere liberamente esercitabili da questo; che la scelta di non esercitarle sia allo stesso liberamente rimessa; che a cagione di tale omesso esercizio, e sino alla eventuale prescrizione estintiva del diritto (art. 1014, n.1, del codice civile) quest’ultimo si conservi immutato e legittimi il titolare all’esercizio di tutte le azioni a difesa del proprio diritto.
Si rammenta in proposito che, per costante quanto condivisibile giurisprudenza della Corte di Cassazione l’usufruttuario al cospetto dei terzi esercita i diritti del pieno possessore (“l'usufruttuario, ancorché possessore rispetto ai terzi, è, nel rapporto con il nudo proprietario, mero detentore del bene, con la conseguenza che egli può usucapirne la proprietà solo ponendo in essere un atto d'interversione del possesso, esteriorizzato in maniera inequivocabile e riconoscibile, vale a dire attraverso un'attività durevole, contrastante e incompatibile con il possesso altrui” - Cassazione civile, sez. II, 10.01.2011, n. 355) e pertanto i diritti nascenti da detta posizione giuridica non possono essere condizionati dalla sussistenza –o meno– di un rapporto di detenzione con il bene materiale (è appena il caso di rammentare che per tradizione risalente al diritto romano classico il possesso può esercitarsi “solo animo”).
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Tale legittimazione, peraltro, spetta certamente all’usufruttuario (semmai, con riferimento a particolari aspetti, si potrebbe forse dubitare della legitimatio ad causam del nudo proprietario: “la servitù determina un rapporto tra fondi -di cui uno fornisce utilità all'altro-, la legittimazione processuale, attiva e passiva, nei giudizi ove è contestata l'esistenza di detto rapporto, compete a coloro che al momento della domanda sono titolari delle situazioni giuridiche dominicali rispettivamente avvantaggiate e svantaggiate dalla servitù.
Tuttavia, quando il godimento completo del bene, cui si riferisce -in linea di vantaggio o di svantaggio- la contestata situazione di servitù, spetta non al proprietario, ma al titolare del diritto di usufrutto, al quale è assimilabile il concessionario di bene demaniale, a tale soggetto -usufruttuario o concessionario- si estende la legittimazione processuale, attiva e passiva, ai sensi dell'art. 1012, comma 2, c.c., che, legittimando espressamente l'usufruttuario all'azione confessoria per la difesa della servitù costituita a favore del fondo, implica di per sé la legittimazione passiva alla negatoria -costituente l'aspetto negativo della confessoria-, salvo l'onere -in base alla norma citata- di chiamare in causa il proprietario che, quindi, deve partecipare al giudizio come litisconsorte necessario dell'usufruttuario o del concessionario” Cassazione civile, sez. II, 29.01.1983, n. 819).
E ciò a prescindere dalla circostanza che l’usufruttuario fosse anche detentore del bene.
Sotto altro profilo, appare senz’altro inammissibile, per quanto si è finora chiarito (ma si veda anche: ”ove su di un immobile coesistano il diritto del nudo proprietario e quello dell'usufruttuario, il possesso che acquista rilievo ai fini dell'usucapione è, in primo luogo, configurabile a favore dell'usufruttuario, il quale può esercitarlo anche a vantaggio del nudo proprietario, ampliandone il godimento anche attraverso la costituzione di servitù attive; peraltro, se il nudo proprietario ha, di fatto, la disponibilità del bene, possono assumere rilievo anche gli atti di possesso dal medesimo compiuti, l'esercizio dei quali costituisce onere probatorio della parte che lo invochi” -Cassazione civile, sez. II, 14.10.2010, n. 21231-) che la inerzia del nudo proprietario possa pregiudicare il diritto di difesa dell’usufruttuario (e viceversa): anche le dette eccezioni devono pertanto essere disattese, e, per concludere sul tema, nessuna refluenza spiega sull’odierno giudizio la circostanza prospettata alle pagg. 10 ed 11 della memoria depositata dalla Parco Costruzioni Srl secondo cui il padre dell’appellante Signor P.P. avrebbe posto in vendita il complesso immobiliare di propria pertinenza (e ciò sia perché, in ossequio al principio nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet, tale volontà dismissiva non potrebbe riguardare l’usufrutto di pertinenza dell’appellante; sia perché la volontà di alienare un bene non implica rinuncia alle azioni proposte, e men che meno sopravvenuta carenza di interesse, posto che l’esito favorevole di una lite potrebbe in ipotesi arrecare un incremento di valore del bene dallo stesso posseduto, sia, infine, perché a tale volontà di alienare la proprietà del bene non è seguita, comunque, la stipulazione di alcuna compravendita: in ogni caso l’appellante ha proposto azione risarcitoria, e ciò esclude la ravvisabilità di profili di sopravvenuta carenza di interesse) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 05.06.2012 n. 3300 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - ATTI AMMINISTRATIVI: Ancorché un impianto di trattamento di rifiuti ricada in altro vicino comune, non può negarsi che esso arrechi (o sia astrattamente in grado di arrecare) disagi e danni non solo agli appartenenti del comune di ubicazione, ma anche ai cittadini dei comuni limitrofi: deve essere pertanto riconosciuta la legittimazione e l’interesse ad agire anche al comune limitrofo (a quello in cui è ubicata o deve essere ubicata una discarica di rifiuti), quale ente esponenziale della collettività stanziata sul proprio territorio e portatore in via continuativa degli interessi diffusi radicati sul proprio territorio, non potendo la legittimazione ad agire essere subordinata alla prova di una concreta pericolosità dell’impianto.
Secondo un condivisibile indirizzo giurisprudenziale, da cui la Sezione non ritiene di doversi discostare, ancorché un impianto di trattamento di rifiuti ricada in altro vicino comune, non può negarsi che esso arrechi (o sia astrattamente in grado di arrecare) disagi e danni non solo agli appartenenti del comune di ubicazione, ma anche ai cittadini dei comuni limitrofi: deve essere pertanto riconosciuta la legittimazione e l’interesse ad agire anche al comune limitrofo (a quello in cui è ubicata o deve essere ubicata una discarica di rifiuti), quale ente esponenziale della collettività stanziata sul proprio territorio e portatore in via continuativa degli interessi diffusi radicati sul proprio territorio (C.d.S., sez. V, 03.05.2006, n. 2471; 20.02.2006, n. 695), non potendo la legittimazione ad agire essere subordinata alla prova di una concreta pericolosità dell’impianto (C.d.S., sez. VI, 20.05.2004, n. 3262) (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 31.05.2012 n. 3254 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Nell’impugnazione di un’ordinanza di demolizione non sono configurabili controinteressati nei confronti dei quali sia necessario instaurare un contraddittorio, anche nel caso in cui sia palese la posizione di vantaggio che scaturirebbe per il terzo dall’esecuzione della misura repressiva ed anche quando il terzo avesse provveduto a segnalare all’amministrazione l’illecito edilizio da altri commesso.
Tale orientamento si fonda sulla considerazione che la qualità di controinteressato, cui il ricorso deve essere notificato, va riconosciuta non già a chi abbia un interesse, anche legittimo, a mantenere in vita il provvedimento impugnato e tanto meno a chi ne subisca conseguenze soltanto indirette o riflesse, ma solo a chi dal provvedimento stesso riceva un vantaggio diretto e immediato, ossia un positivo ampliamento della propria sfera giuridica.
Va da sé, inoltre, che il riconoscimento di una posizione di controinteressato non opera in relazione ad esigenze processuali, ma deve essere condotto sulla scorta del cosiddetto elemento "sostanziale", cioè sulla base dell’individuazione della titolarità di un interesse analogo e contrario alla posizione legittimante del ricorrente, ovvero del cosiddetto elemento "formale", cioè sulla base della indicazione nominativa nel provvedimento di colui che ne abbia un interesse qualificato alla conservazione.
Traslando tali principi in materia edilizia -ed in particolare con riguardo a provvedimenti di natura repressiva di illecito edilizio,- consegue che i proprietari confinanti dell’area nella quale è stato realizzato un manufatto abusivo del quale è stata ordinata la demolizione dall’Autorità competente, non rivestono la posizione giuridica di controinteressati nel giudizio instaurato per l'annullamento del provvedimento demolitorio.
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Il principio suddetto non sembra estensibile al caso non già di un “generico vicino di casa”, ma di un soggetto il cui diritto di proprietà risulta direttamente leso da un’opera edilizia abusiva, come nel caso di sopraelevazione di un muro in violazione delle norme sulle distanze tra edifici, che sia soggetto denunciante nel procedimento amministrativo, contemplato nel procedimento e nel provvedimento finale, e che sarebbe legittimato a impugnare una ipotetica concessione edilizia che autorizzasse l’opera, e che pertanto è direttamente avvantaggiato dal diniego di concessione edilizia e dall’ordine di demolizione.
In tale prospettiva, un’altra giurisprudenza ha infatti osservato che il vicino danneggiato dall’esecuzione di opere edilizie abusive è soggetto che ha un interesse qualificato a difendere la propria posizione giuridica di titolare di un diritto di proprietà su parti comuni (tetto condominiale) dell’immobile in cui sono stati realizzati i lavori, sicché questi riveste la posizione di controinteressato rispetto all’impugnazione del provvedimento di revoca della concessione edilizia in sanatoria.
Tale giurisprudenza, pur condividendo in linea di principio l’orientamento secondo cui in linea di principio il denunciante un abuso edilizio, o il vicino di casa, non sono controinteressati nel giudizio proposto avverso un ordine di demolizione o un atto di ritiro di un precedente titolo abilitativo edilizio, osserva che occorre distinguere, rispetto alla generica posizione del denunciante o del vicino di casa, quella del soggetto specificamente e direttamente danneggiato dall’abuso edilizio.
Si osserva in tale pronuncia che “il vicino, sebbene abbia provocato interventi repressivi o in via di autotutela, non assume la veste di controinteressato nei ricorsi che il titolare della concessione edilizia promuove avverso provvedimenti di revoca e/o di annullamento di ufficio“. Tuttavia, secondo tale pronuncia, rispetto al “vicino che, a motivo della sua sensibilità civica e culturale, vuole intraprendere azioni giudiziarie per la tutela di beni vincolati”, diversa è la posizione del “vicino che è stato danneggiato dalla esecuzione delle opere edilizie realizzate (…). Non si tratta, quindi, di un vicino qualunque, ma di un soggetto che ha un interesse qualificato a difendere la propria posizione giuridica di titolare di un diritto di proprietà (…)”.
Nella stessa prospettiva si è affermato che il vicino è controinteressato quando l’adozione del provvedimento di demolizione, recante comunque il nominativo del controinteressato, è stata non solo sollecitata da un esposto del vicino, ma è stata anche preceduta da atto prodromico (comunicazione di avvio di procedimento, a’ sensi dell’art. 7 e ss. della l. 07.08.1990, n. n. 241) parimenti comunicante il nominativo del controinteressato predetto, dovendosi comunque distinguere tra la posizione di colui che è titolare di un generico interesse a mantenere efficace il provvedimento impugnato e la posizione di colui che dal provvedimento medesimo viceversa riceve un vantaggio diretto e immediato (nel caso di specie, il ripristino delle distanze d’obbligo tra il proprio edificio e quello del ricorrente), con la conseguente individuazione della posizione obbligatoriamente inclusa nel contraddittorio sia procedimentale che processuale.
Rilevano pertanto sia il c.d. elemento “sostanziale” (titolarità di un interesse analogo e contrario alla posizione legittimante del ricorrente), sia il c.d. elemento “formale” (indicazione nominativa nel provvedimento di colui che ne abbia un interesse qualificato alla conservazione).
Il Collegio non ignora l’orientamento giurisprudenziale, espresso dal Consiglio di Stato, secondo cui “nell’impugnazione di un’ordinanza di demolizione non sono configurabili controinteressati nei confronti dei quali sia necessario instaurare un contraddittorio, anche nel caso in cui sia palese la posizione di vantaggio che scaturirebbe per il terzo dall’esecuzione della misura repressiva ed anche quando il terzo avesse provveduto a segnalare all’amministrazione l’illecito edilizio da altri commesso” (Cons. St., sez. IV, 06.06.2011 n. 3380; Id., sez. V, 03.07.1995, n. 991).
Tale orientamento si fonda sulla considerazione che la qualità di controinteressato, cui il ricorso deve essere notificato, va riconosciuta non già a chi abbia un interesse, anche legittimo, a mantenere in vita il provvedimento impugnato e tanto meno a chi ne subisca conseguenze soltanto indirette o riflesse, ma solo a chi dal provvedimento stesso riceva un vantaggio diretto e immediato, ossia un positivo ampliamento della propria sfera giuridica.
Va da sé, inoltre, che il riconoscimento di una posizione di controinteressato non opera in relazione ad esigenze processuali, ma deve essere condotto sulla scorta del cosiddetto elemento "sostanziale", cioè sulla base dell’individuazione della titolarità di un interesse analogo e contrario alla posizione legittimante del ricorrente, ovvero del cosiddetto elemento "formale", cioè sulla base della indicazione nominativa nel provvedimento di colui che ne abbia un interesse qualificato alla conservazione.
Traslando tali principi in materia edilizia -ed in particolare con riguardo a provvedimenti di natura repressiva di illecito edilizio,- consegue che i proprietari confinanti dell’area nella quale è stato realizzato un manufatto abusivo del quale è stata ordinata la demolizione dall’Autorità competente, non rivestono la posizione giuridica di controinteressati nel giudizio instaurato per l'annullamento del provvedimento demolitorio.
Tuttavia il principio suddetto non sembra estensibile al caso non già di un “generico vicino di casa”, ma di un soggetto il cui diritto di proprietà risulta direttamente leso da un’opera edilizia abusiva, come nel caso di sopraelevazione di un muro in violazione delle norme sulle distanze tra edifici, che sia soggetto denunciante nel procedimento amministrativo, contemplato nel procedimento e nel provvedimento finale, e che sarebbe legittimato a impugnare una ipotetica concessione edilizia che autorizzasse l’opera, e che pertanto è direttamente avvantaggiato dal diniego di concessione edilizia e dall’ordine di demolizione.
In tale prospettiva, un’altra giurisprudenza ha infatti osservato che il vicino danneggiato dall’esecuzione di opere edilizie abusive è soggetto che ha un interesse qualificato a difendere la propria posizione giuridica di titolare di un diritto di proprietà su parti comuni (tetto condominiale) dell’immobile in cui sono stati realizzati i lavori, sicché questi riveste la posizione di controinteressato rispetto all’impugnazione del provvedimento di revoca della concessione edilizia in sanatoria (Cons. St., sez. VI, 29.05.2007, n. 2742).
Tale giurisprudenza, pur condividendo in linea di principio l’orientamento secondo cui in linea di principio il denunciante un abuso edilizio, o il vicino di casa, non sono controinteressati nel giudizio proposto avverso un ordine di demolizione o un atto di ritiro di un precedente titolo abilitativo edilizio, osserva che occorre distinguere, rispetto alla generica posizione del denunciante o del vicino di casa, quella del soggetto specificamente e direttamente danneggiato dall’abuso edilizio.
Si osserva in tale pronuncia che “il vicino, sebbene abbia provocato interventi repressivi o in via di autotutela, non assume la veste di controinteressato nei ricorsi che il titolare della concessione edilizia promuove avverso provvedimenti di revoca e/o di annullamento di ufficio“. Tuttavia, secondo tale pronuncia, rispetto al “vicino che, a motivo della sua sensibilità civica e culturale, vuole intraprendere azioni giudiziarie per la tutela di beni vincolati”, diversa è la posizione del “vicino che è stato danneggiato dalla esecuzione delle opere edilizie realizzate (…). Non si tratta, quindi, di un vicino qualunque, ma di un soggetto che ha un interesse qualificato a difendere la propria posizione giuridica di titolare di un diritto di proprietà (…)”.
Nella stessa prospettiva si è affermato che il vicino è controinteressato quando l’adozione del provvedimento di demolizione, recante comunque il nominativo del controinteressato, è stata non solo sollecitata da un esposto del vicino, ma è stata anche preceduta da atto prodromico (comunicazione di avvio di procedimento, a’ sensi dell’art. 7 e ss. della l. 07.08.1990, n. n. 241) parimenti comunicante il nominativo del controinteressato predetto, dovendosi comunque distinguere tra la posizione di colui che è titolare di un generico interesse a mantenere efficace il provvedimento impugnato e la posizione di colui che dal provvedimento medesimo viceversa riceve un vantaggio diretto e immediato (nel caso di specie, il ripristino delle distanze d’obbligo tra il proprio edificio e quello del ricorrente), con la conseguente individuazione della posizione obbligatoriamente inclusa nel contraddittorio sia procedimentale che processuale.
Rilevano pertanto sia il c.d. elemento “sostanziale” (titolarità di un interesse analogo e contrario alla posizione legittimante del ricorrente), sia il c.d. elemento “formale” (indicazione nominativa nel provvedimento di colui che ne abbia un interesse qualificato alla conservazione) (Cons. St., sez. IV, 13.07.2011, n. 4233) (Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 29.05.2012 n. 3212 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Trattandosi di proprietà finitime, sussiste una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con l’area coinvolta dalla costruzione che, qualora illegittimamente assentita, è idonea ad arrecare un pregiudizio ai valori urbanistici della zona medesima che legittima la proposizione del ricorso.
Pertanto, nel caso di specie, la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a creare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo altresì la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse di rilevanza giuridica, riferibile a norme di diritto privato o di diritto pubblico.
Neppure coglie nel segno l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse, considerato che la Sig.ra Maria Teresa Camerlengo è comproprietaria confinante dell’area interessata dal progetto edilizio de quo.
Trattandosi quindi di proprietà finitime, sussiste una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con l’area coinvolta dalla costruzione che, qualora illegittimamente assentita, è idonea ad arrecare un pregiudizio ai valori urbanistici della zona medesima che legittima la proposizione del ricorso.
Non resta quindi che fare applicazione del consolidato orientamento giurisprudenziale, da cui il Collegio non ritiene di discostarsi, secondo cui la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a creare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo altresì la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse di rilevanza giuridica, riferibile a norme di diritto privato o di diritto pubblico (Consiglio di Stato, Sez. IV, 23.01.2012 n. 284; 05.01.2011 n. 18; 04.05.2010 n. 2565; 29.07.2009 n. 4756; 31.05.2007 n. 2849; TAR Campania Napoli, Sez. VIII, 08.04.2011 n. 2028) (TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, sentenza 23.05.2012 n. 2400 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il criterio della vicinitas ed il danno risentito per la realizzazione dell'opera in (ritenuta) violazione delle distanze e del carico urbanistico della zona, integrano, rispettivamente, la legittimazione al ricorso e l'interesse concreto ed attuale, ai sensi dell’art. 100 cpc, all'impugnativa, da parte della ricorrente, proprietaria di un fondo confinante, configurando ex se una posizione qualificata e differenziata al corretto assetto del territorio, a prescindere da qualsiasi esame sul tipo di lesione che, in concreto, possa essere riconducibile alle opere compiute.
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In materia di rilascio di titoli edilizi, non sussiste identità tra le posizioni di coloro che sono legittimati ad impugnare il provvedimento finale e di coloro che hanno titolo a ricevere l'avviso del procedimento e/o che possono intervenirvi.
Invero, quando è proposta una domanda di concessione edilizia, il vicino del richiedente può intervenire nel corso del relativo procedimento e può impugnare il provvedimento che accolga l'istanza, ma non ha titolo per ricevere l'avviso dell'avvio del procedimento, in quanto ciò comporterebbe un inutile aggravio per la P.A., in contrasto con i principi di economicità e di efficienza dell'attività amministrativa.
Invero, il criterio della vicinitas ed il danno risentito per la realizzazione dell'opera in (ritenuta) violazione delle distanze e del carico urbanistico della zona, integrano, rispettivamente, la legittimazione al ricorso e l'interesse concreto ed attuale, ai sensi dell’art. 100 cpc, all'impugnativa, da parte della ricorrente, proprietaria di un fondo confinante, configurando ex se una posizione qualificata e differenziata al corretto assetto del territorio, a prescindere da qualsiasi esame sul tipo di lesione che, in concreto, possa essere riconducibile alle opere compiute (ex plurimis: Cons. Stato, Sez. VI, 20.10.2010, n. 7591).
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Secondo un principio generale in materia di rilascio di titoli edilizi, non sussiste identità tra le posizioni di coloro che sono legittimati ad impugnare il provvedimento finale e di coloro che hanno titolo a ricevere l'avviso del procedimento e/o che possono intervenirvi (ex plurimis: Cons. Stato Sez. VI: 12.04.2000 n. 2185 e 15.09.1999 n. 1197).
Invero, quando è proposta una domanda di concessione edilizia, il vicino del richiedente può intervenire nel corso del relativo procedimento e può impugnare il provvedimento che accolga l'istanza, ma non ha titolo per ricevere l'avviso dell'avvio del procedimento, in quanto ciò comporterebbe un inutile aggravio per la P.A., in contrasto con i principi di economicità e di efficienza dell'attività amministrativa (conf.: Cons. Stato, Sez. VI, 18.04.2005 n. 1773).
Né, nel caso di specie, risulta comprovata una posizione differenziata, che abilitava la ricorrente a ricevere detta comunicazione (per effetto della presentazione di diffide, esposti, istanze di accesso etc., intese ad evidenziare alla P.A. la supposta illegittimità dell’opera), qualificandola alla stregua di controinteressata in sede procedimentale: infatti, nella nota del Comune prot. 16362 del 15.04.2008, si indicano genericamente soltanto “ripetute denunce circa la conformità dei lavori di completamento”, senza alcun riferimento a dati ed elementi certi.
Inoltre, non vi è prova in atti che il Comune sia stato reso edotto del contenzioso civile pendente fra la ricorrente e la controinteressata società, in ordine all’attività edilizia per cui è causa (TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, sentenza 09.05.2012 n. 433 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il fatto che i ricorrenti vivano abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione dell'intervento di che trattasi appare sufficiente a legittimare il ricorso, in ragione dell'interesse rappresentato dalla "semplice possibilità di ricavare dalla invocata decisione di accoglimento una qualche utilità pratica, indiretta ed eventuale.
Più in particolare, nel caso di ricorso proposto da persone fisiche, la vicinitas vale a fondare la legittimazione, perché chi la invoca allega, implicitamente, un pregiudizio, effettivo o temuto, alla propria salute, che è diritto fondamentale ai sensi dell'art. 32 della Costituzione e quindi sicuramente abilita il titolare leso a richiedere la tutela giurisdizionale.
La giurisprudenza (cfr. tra le tante C.d.S. sez. V 18.08.2010 n. 5819) ha chiarito che "il fatto che i ricorrenti vivano abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione" dell'intervento di che trattasi appare sufficiente a legittimare il ricorso, in ragione dell'interesse rappresentato dalla "semplice possibilità di ricavare dalla invocata decisione di accoglimento una qualche utilità pratica, indiretta ed eventuale".
Più in particolare, nel caso di ricorso proposto da persone fisiche, la vicinitas vale a fondare la legittimazione, perché chi la invoca allega, implicitamente, un pregiudizio, effettivo o temuto, alla propria salute, che è diritto fondamentale ai sensi dell'art. 32 della Costituzione e quindi sicuramente abilita il titolare leso a richiedere la tutela giurisdizionale (TAR Lombardia-Brescia, Sez. II, sentenza 08.05.2012 n. 795 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L'impugnazione dei titoli edilizi è consentita in capo a chiunque si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione assentita, a prescindere da ogni indagine sulla sussistenza di un ulteriore specifico interesse, essendo sufficiente la cd. vicinitas, quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati, di talché è corretto riconoscere, a chi si trovi in tale situazione, un interesse tutelato a ché il provvedimento dell'Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia.
Deve essere infatti riconosciuta la posizione di interesse che consente l'impugnativa a chi si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona, senza che sia necessaria la prova di un danno specifico, essendo questo insito nella violazione edilizia. Consegue che la stessa posizione della società ricorrente di confinaria con l’area oggetto degli interventi contestati ne qualifica l’interesse sostanziale dedotto in giudizio, senza che in proposito siano necessari ulteriori verifiche dei possibili vantaggi correlati alla declaratoria giudiziale d’illegittimità degli eventi lesivi.
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Il soggetto legittimato all’impugnativa incorre nella decadenza solo se abbia avuto la possibilità di rendersi conto della concreta lesività del provvedimento, tenuto conto che in materia edilizia ai fini dell’inizio della decorrenza del termine per impugnare i titoli legittimanti non basta la semplice notizia del rilascio dell’atto o la vaga cognizione del suo contenuto.
Di per sé la pubblicità di fatto, attuata mediante cartello di cantiere, non è rilevante per provocare la piena conoscenza, anche se indica gli estremi del provvedimento, così come il mero inizio o lo svolgimento dei lavori di costruzione, o la pubblicazione del progetto all’albo pretorio.
Viceversa la giurisprudenza si è consolidata nel ritenere che possono trarsi decisivi elementi presuntivi qualora le opere rivelino, in modo certo e univoco, le loro caratteristiche e, quindi, l'entità delle violazioni urbanistiche e della lesione eventualmente derivante dal provvedimento, poiché solo in tale momento possono essere apprezzate le dimensioni e le caratteristiche delle opere realizzate, spettando comunque al resistente la prova certa della piena conoscenza da parte del ricorrente del contenuto del progetto approvato.
Invero, se quanto convenuto dalla giurisprudenza in tema di impugnazione dei titoli edificatori corrisponde alla necessità di temperare i rigidi principi letterali normativi con la logica, sottesa alla disciplina della decadenza processuale nel giudizio amministrativo, di correlare l’azione alla conoscenza effettiva della lesività riveniente da irregolarità nel rilascio dei provvedimenti, non va trascurata la corrispondente necessità di garantire la certezza delle situazioni ai titolari dei permessi di costruire, già concessioni edificatorie, onde evitare che permanga in perpetuo incertezza sulla sorte dei titoli stessi e degli impegni e obblighi assunti sul presupposto della loro validità; resta pertanto in capo a coloro che vedono le proprie posizioni soggettive coinvolte dai titoli che ritengano illegittimi l’onere di adoprarsi con la massima diligenza per tutelare senza indugio i propri interessi.
Sul tema dell’ammissibilità del ricorso in ragione dell’interesse azionato la giurisprudenza è attestata nel riconoscere che l'impugnazione dei titoli edilizi è consentita in capo a chiunque si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione assentita, a prescindere da ogni indagine sulla sussistenza di un ulteriore specifico interesse, essendo sufficiente la cd. vicinitas, quale elemento che distingue la posizione giuridica del ricorrente da quella della generalità dei consociati, di talché è corretto riconoscere, a chi si trovi in tale situazione, un interesse tutelato a ché il provvedimento dell'Amministrazione sia procedimentalmente e sostanzialmente ossequioso delle norme vigenti in materia (Cons. St., IV, 23.01.2012 n. 284; TAR Campania, Napoli, VI, 02.02.2012 n. 526).
Deve essere infatti riconosciuta la posizione di interesse che consente l'impugnativa a chi si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona, senza che sia necessaria la prova di un danno specifico, essendo questo insito nella violazione edilizia. Consegue che la stessa posizione della società ricorrente di confinaria con l’area oggetto degli interventi contestati ne qualifica l’interesse sostanziale dedotto in giudizio, senza che in proposito siano necessari ulteriori verifiche dei possibili vantaggi correlati alla declaratoria giudiziale d’illegittimità degli eventi lesivi.
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Per quanto riguarda la corretta proposizione del ricorso nei tempi utili a evitarne la decadenza va richiamata la giurisprudenza costante del Giudice Amministrativo, secondo la quale il soggetto legittimato all’impugnativa incorre nella decadenza solo se abbia avuto la possibilità di rendersi conto della concreta lesività del provvedimento, tenuto conto che in materia edilizia ai fini dell’inizio della decorrenza del termine per impugnare i titoli legittimanti non basta la semplice notizia del rilascio dell’atto o la vaga cognizione del suo contenuto (Cons. St., IV, 18.06.2009 n. 4015).
Di per sé la pubblicità di fatto, attuata mediante cartello di cantiere, non è rilevante per provocare la piena conoscenza, anche se indica gli estremi del provvedimento, così come il mero inizio o lo svolgimento dei lavori di costruzione, o la pubblicazione del progetto all’albo pretorio (Cons. St., IV, n. 4015/2009 cit.; id., V, 19.05.1998 n. 616)
Viceversa la giurisprudenza si è consolidata nel ritenere che possono trarsi decisivi elementi presuntivi qualora le opere rivelino, in modo certo e univoco, le loro caratteristiche e, quindi, l'entità delle violazioni urbanistiche e della lesione eventualmente derivante dal provvedimento (TAR Lazio, II, 11.04.2011 n. 3193), poiché solo in tale momento possono essere apprezzate le dimensioni e le caratteristiche delle opere realizzate, spettando comunque al resistente la prova certa della piena conoscenza da parte del ricorrente del contenuto del progetto approvato.
Invero, se quanto convenuto dalla giurisprudenza in tema di impugnazione dei titoli edificatori corrisponde alla necessità di temperare i rigidi principi letterali normativi con la logica, sottesa alla disciplina della decadenza processuale nel giudizio amministrativo, di correlare l’azione alla conoscenza effettiva della lesività riveniente da irregolarità nel rilascio dei provvedimenti, non va trascurata la corrispondente necessità di garantire la certezza delle situazioni ai titolari dei permessi di costruire, già concessioni edificatorie, onde evitare che permanga in perpetuo incertezza sulla sorte dei titoli stessi e degli impegni e obblighi assunti sul presupposto della loro validità; resta pertanto in capo a coloro che vedono le proprie posizioni soggettive coinvolte dai titoli che ritengano illegittimi l’onere di adoprarsi con la massima diligenza per tutelare senza indugio i propri interessi (Cons.St., IV, 13.06.2011 n. 3583) (TAR Lazio-Roma, Sez. II-bis, sentenza 04.05.2012 n. 4007 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Una distanza superiore al chilometro è tale da far seriamente dubitare, specialmente in assenza di puntuali allegazioni ad opera della stessa parte, dell’esistenza del presupposto della vicinitas: e questo pur tenendo nel debito conto il principio per cui la vicinitas che legittima la proposizione di un’impugnativa non va necessariamente intesa come stretta contiguità, bensì nel senso di uno stabile e significativo collegamento del ricorrente, da verificare caso per caso, con la zona il cui ambiente s'intende proteggere.
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L'azione innanzi al Giudice amministrativo non rappresenta un'azione popolare che possa essere esercitata dal quisque de populo. Essa, al contrario, richiede l'esistenza sia della legittimazione al ricorso (da intendersi come titolarità di una posizione giuridica differenziata rispetto alla collettività indifferenziata, quale quella che può radicarsi in una particolare vicinitas), sia di un interesse al ricorso (da intendersi come utilità, anche strumentale, che possa derivare dal suo accoglimento).
Il ricorso giurisdizionale è dunque proponibile solo da chi abbia la titolarità di un interesse legittimo e dimostri, inoltre, che tale interesse possa subire una lesione per la illegittimità dell'atto impugnato.
La mera vicinanza di un fondo ad una discarica non legittima per ciò solo ed automaticamente il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento autorizzativo dell'opera, essendo necessaria, al riguardo, anche la prova del danno che egli da questa possa ricevere, per quanto non sia permesso addossare su chi agisca il gravoso onere della prova dell'effettività del danno subendo allorché la stessa prova non possa prescindere, in concreto, dall'effettiva realizzazione dell'impianto, il che finirebbe per svuotare il principio costituzionale del diritto di difesa.
La mera vicinanza di un'abitazione ad una discarica non legittima, pertanto, il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento di approvazione dell'opera, essendo al riguardo necessaria la prova del danno che da questa egli riceva nella sua sfera giuridica, o per il fatto che la localizzazione dell'impianto riduce il valore economico del fondo situato nelle sue vicinanze, o perché le prescrizioni dettate dall'autorità competente in ordine alle modalità di gestione dell'impianto sono inidonee a salvaguardare la salute di chi vive nelle sue vicinanze, o, infine, per il significativo incremento del traffico veicolare, potenzialmente idoneo ad incidere in senso pregiudizievole sui terreni limitrofi. Da ciò la conferma che il mero collegamento di un fondo con il territorio sul quale è localizzata una discarica non è da solo sufficiente a legittimare il suo proprietario a provocare uti singulus il sindacato di legittimità su qualsiasi provvedimento amministrativo preordinato alla tutela di interessi generali che nel territorio trovano la loro esplicazione.
Osserva la Sezione che queste deduzioni non possono essere condivise.
Le stesse lasciano infatti integro il nucleo fondamentale della pronuncia appellata, quale si trova compendiato nella notazione che “nessuno dei ricorrenti è stato in grado di precisare il concreto pregiudizio che deriverebbe alla propria sfera giuridica dalla realizzazione dell’impianto in relazione al quale va, peraltro, sottolineato che tutti gli accertamenti tecnici svolti dall’ARPA e dall’ASL hanno consentito di individuare valori di emissioni inquinanti ampiamente inferiori ai limiti prescritti dalla legge.”
Una distanza superiore al chilometro è tale da far seriamente dubitare, specialmente in assenza di puntuali allegazioni ad opera della stessa parte, dell’esistenza del presupposto della vicinitas: e questo pur tenendo nel debito conto il principio per cui la vicinitas che legittima la proposizione di un’impugnativa non va necessariamente intesa come stretta contiguità, bensì nel senso di uno stabile e significativo collegamento del ricorrente, da verificare caso per caso, con la zona il cui ambiente s'intende proteggere (v. tra le più recenti C.d.S., V, 26.02.2010, n. 1134).
Ancor più evidente, peraltro, è l’assorbente carenza, nella fattispecie, dell’estremo dell’interesse a ricorrere.
E’ appena il caso di ricordare che l'azione innanzi al Giudice amministrativo non rappresenta un'azione popolare che possa essere esercitata dal quisque de populo. Essa, al contrario, richiede l'esistenza sia della legittimazione al ricorso (da intendersi come titolarità di una posizione giuridica differenziata rispetto alla collettività indifferenziata, quale quella che può radicarsi in una particolare vicinitas), sia di un interesse al ricorso (da intendersi come utilità, anche strumentale, che possa derivare dal suo accoglimento) (C.d.S, VI, 01.02.2010, n. 413).
Il ricorso giurisdizionale è dunque proponibile solo da chi abbia la titolarità di un interesse legittimo e dimostri, inoltre, che tale interesse possa subire una lesione per la illegittimità dell'atto impugnato.
Sulla base di tale principio, la mera vicinanza di un fondo ad una discarica non legittima per ciò solo ed automaticamente il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento autorizzativo dell'opera, essendo necessaria, al riguardo, anche la prova del danno che egli da questa possa ricevere (C.d.S., V, 20.05.2002, n. 2714), per quanto non sia permesso addossare su chi agisca il gravoso onere della prova dell'effettività del danno subendo allorché la stessa prova non possa prescindere, in concreto, dall'effettiva realizzazione dell'impianto, il che finirebbe per svuotare il principio costituzionale del diritto di difesa (cfr. V, 18.08.2010, n. 5819).
La mera vicinanza di un'abitazione ad una discarica non legittima, pertanto, il proprietario frontista ad insorgere avverso il provvedimento di approvazione dell'opera (cfr. V, 16.04.2003, n. 1948), essendo al riguardo necessaria la prova del danno che da questa egli riceva nella sua sfera giuridica, o per il fatto che la localizzazione dell'impianto riduce il valore economico del fondo situato nelle sue vicinanze, o perché le prescrizioni dettate dall'autorità competente in ordine alle modalità di gestione dell'impianto sono inidonee a salvaguardare la salute di chi vive nelle sue vicinanze, o, infine, per il significativo incremento del traffico veicolare, potenzialmente idoneo ad incidere in senso pregiudizievole sui terreni limitrofi (su quest’ultimo profilo cfr. V, 16.06.2009 n. 3849). Da ciò la conferma che il mero collegamento di un fondo con il territorio sul quale è localizzata una discarica non è da solo sufficiente a legittimare il suo proprietario a provocare uti singulus il sindacato di legittimità su qualsiasi provvedimento amministrativo preordinato alla tutela di interessi generali che nel territorio trovano la loro esplicazione (cfr. C.d.S., IV, 13.07.1998, n. 1088; V, 23.04.2007, n. 1830) (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 27.04.2012 n. 2460 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Ai fini della decorrenza del termine per l'impugnazione, da parte di terzi, di provvedimenti di concessione in sanatoria di manufatti abusivi, deve aversi esclusivo riguardo alla data di scadenza della pubblicazione del provvedimento a sanatoria, essendo già compiutamente nota la lesione materiale subita.
Nel caso di concessione edilizia in sanatoria, infatti, si pone la necessità della individuazione del dies a quo dell'impugnativa al fine di assicurare stabilità e certezza agli atti amministrativi, non potendo gli stessi rimanere sine die soggetti ad una eventuale impugnativa contestazione giurisdizionale, né potendosi consentire che il privato confinante -attraverso l'utilizzo ad libitum dello strumento dell'accesso- possa decidere di impugnare i relativi atti in qualsiasi momento.
Ai fini della decorrenza del termine per l'impugnazione, da parte di terzi, di provvedimenti di concessione in sanatoria di manufatti abusivi, deve aversi esclusivo riguardo alla data di scadenza della pubblicazione del provvedimento a sanatoria, essendo già compiutamente nota la lesione materiale subita; nel caso di concessione edilizia in sanatoria, infatti, si pone la necessità della individuazione del dies a quo dell'impugnativa al fine di assicurare stabilità e certezza agli atti amministrativi, non potendo gli stessi rimanere sine die soggetti ad una eventuale impugnativa contestazione giurisdizionale, né potendosi consentire che il privato confinante -attraverso l'utilizzo ad libitum dello strumento dell'accesso- possa decidere di impugnare i relativi atti in qualsiasi momento (TAR Puglia-Lecce, sez. III, 21.05.2009, n. 1200) (TAR Sicilia-Palermo, Sez. I, sentenza 20.04.2012 n. 885 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Sono condizioni dell’azione volta all’impugnazione di un atto amministrativo la legittimazione a ricorrere, che dipende dalla titolarità di un interesse legittimo proprio e attuale del ricorrente e l’interesse a ricorrere che sussiste nel caso in cui il provvedimento abbia cagionato una lesione immediata, concreta ed attuale e dall’accoglimento del ricorso derivi al ricorrente un vantaggio materiale o morale, concreto o potenziale (detto anche strumentale).
In particolare la giurisprudenza esclude l’esistenza di un interesse a ricorrere nel caso di mera diffida, cioè in presenza di un ordine diretto a terzi affinché provveda all’eliminazione di una situazione abusiva quando tale situazione non venga in alcun modo qualificata e non siano previsti effetti punitivi immediati in conseguenza dell’omessa ottemperanza.
In questi casi infatti l’inottemperanza all’obbligo previsto nell’ordinanza non comporta effetti sanzionatori immediati o automatici, come nel caso dell’ordinanza di demolizione, ma occorre che l’amministrazione adotti ulteriori atti per aprire un procedimento sanzionatorio.
Secondo le regole generali del processo amministrativo sono condizioni dell’azione volta all’impugnazione di un atto amministrativo la legittimazione a ricorrere, che dipende dalla titolarità di un interesse legittimo proprio e attuale del ricorrente e l’interesse a ricorrere che sussiste nel caso in cui il provvedimento abbia cagionato una lesione immediata, concreta ed attuale e dall’accoglimento del ricorso derivi al ricorrente un vantaggio materiale o morale, concreto o potenziale (detto anche strumentale).
In particolare la giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. V, 18.12.2002, n. 7030) esclude l’esistenza di un interesse a ricorrere nel caso di mera diffida, cioè in presenza di un ordine diretto a terzi affinché provveda all’eliminazione di una situazione abusiva quando tale situazione non venga in alcun modo qualificata e non siano previsti effetti punitivi immediati in conseguenza dell’omessa ottemperanza.
In questi casi infatti l’inottemperanza all’obbligo previsto nell’ordinanza non comporta effetti sanzionatori immediati o automatici, come nel caso dell’ordinanza di demolizione, ma occorre che l’amministrazione adotti ulteriori atti per aprire un procedimento sanzionatorio (TAR Lombardia-Milano, Sez, IV, sentenza 17.04.2012 n. 1136 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: L'essere abilitato a partecipare al procedimento di adozione degli strumenti urbanistici mediante lo strumento delle osservazioni non legittima anche alla proposizione del ricorso giurisdizionale avverso l'atto che lo conclude, atteso che la partecipazione procedimentale ed il processo amministrativo, che è giudizio impugnatorio di atti, si fondano su presupposti e condizioni differenti, persistendo la necessità per adire il giudice, ancorché si sia partecipato al procedimento di adozione dello strumento urbanistico, della titolarità di una posizione giuridica soggettiva (interesse legittimo), della legittimazione e dell'interesse ad agire, condizioni dell'azione che certamente non discendono dall'effettuata partecipazione.
In tema poi di legittimazione processuale delle associazioni, prevale l’orientamento per cui -fatto salvo il criterio legale di legittimazione degli enti a carattere nazionale iscritti nell'apposito elenco tenuto dal Ministero dell'Ambiente, ai sensi dell'art. 13 della legge 08.07.1986 n. 349- è possibile che tale riconoscimento della titolarità dell'azione sia attribuito ad associazioni locali le quali perseguano statutariamente, in modo non occasionale, obiettivi di tutela di determinati interessi della collettività ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un'area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione pubblica che si assume leso.
Anche in materia di interessi diffusi, non è ammessa quindi nel vigente sistema l'azione popolare, vale a dire la possibilità per il quisque de populo di intraprendere un'iniziativa giurisdizionale in assenza della titolarità, sul piano sostanziale, di un interesse diretto, concreto e personale che lo ponga su un piano differenziato rispetto alla generalità dei consociati.
Di conseguenza, ai fini della legittimazione ad agire di un'associazione o di un comitato, non è sufficiente il mero scopo associativo o la finalità statutaria per differenziare l'interesse diffuso, specie quando tale scopo si risolva nella finalità di proporre un'azione giurisdizionale o di svolgere un controllo generalizzato sulla legittimità di qualsiasi azione amministrativa nel contesto territoriale di riferimento.
Il riconoscimento della legittimazione ad agire in giudizio a favore delle associazioni non riconosciute (...) richiede che delle stesse sia accertato: 1) il carattere non occasionale o strumentale alla proposizione di una determinata impugnativa; 2) lo stabile collegamento col territorio, consolidatosi nel tempo, che deve presuntivamente escludersi in caso di associazioni costituite pochi giorni prima della proposizione del ricorso; 3) la rappresentatività della collettività locale di riferimento, requisito quest'ultimo che non può prescindere dalla considerazione, quanto meno indiziaria, del numero delle persone fisiche costituenti l'associazione.
In materia di impugnazione dei piani urbanistici generali, quale è in Regione Lombardia il Piano di Governo del Territorio, che ha sostituito il tradizionale Piano Regolatore Generale (si veda la legge regionale n. 12/2005), la giurisprudenza amministrativa è ormai concorde nel ritenere che: <<l'essere abilitato a partecipare al procedimento di adozione degli strumenti urbanistici mediante lo strumento delle osservazioni non legittima anche alla proposizione del ricorso giurisdizionale avverso l'atto che lo conclude, atteso che la partecipazione procedimentale ed il processo amministrativo, che è giudizio impugnatorio di atti, si fondano su presupposti e condizioni differenti, persistendo la necessità per adire il giudice, ancorché si sia partecipato al procedimento di adozione dello strumento urbanistico, della titolarità di una posizione giuridica soggettiva (interesse legittimo), della legittimazione e dell'interesse ad agire, condizioni dell'azione che certamente non discendono dall'effettuata partecipazione>> (Consiglio di Stato, sez. IV, 03.08.2011, n. 4644; si veda anche, della medesima Sezione del Consiglio di Stato, la sentenza 13.07.2010, n. 4545 e, sulla necessità dell’individuazione rigorosa sia della legittimazione ad agire sia dell’interesse ad agire in capo ad ogni ricorrente: Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 4 del 07.04.2011).
In tema poi di legittimazione processuale delle associazioni, prevale l’orientamento per cui -fatto salvo il criterio legale di legittimazione degli enti a carattere nazionale iscritti nell'apposito elenco tenuto dal Ministero dell'Ambiente, ai sensi dell'art. 13 della legge 08.07.1986 n. 349- è possibile che tale riconoscimento della titolarità dell'azione sia attribuito ad associazioni locali le quali perseguano statutariamente, in modo non occasionale, obiettivi di tutela di determinati interessi della collettività ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un'area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione pubblica che si assume leso (cfr. sul punto TAR Toscana, sez. III, 28.02.2012, n. 397, con la giurisprudenza ivi richiamata).
Anche in materia di interessi diffusi, non è ammessa quindi nel vigente sistema l'azione popolare, vale a dire la possibilità per il quisque de populo di intraprendere un'iniziativa giurisdizionale in assenza della titolarità, sul piano sostanziale, di un interesse diretto, concreto e personale che lo ponga su un piano differenziato rispetto alla generalità dei consociati (cfr. ancora TAR Toscana, sez. II, 18.11.2011, n. 1765).
Di conseguenza, ai fini della legittimazione ad agire di un'associazione o di un comitato, non è sufficiente il mero scopo associativo o la finalità statutaria per differenziare l'interesse diffuso, specie quando tale scopo si risolva nella finalità di proporre un'azione giurisdizionale o di svolgere un controllo generalizzato sulla legittimità di qualsiasi azione amministrativa nel contesto territoriale di riferimento.
Ancora, si è affermato che: <<Il riconoscimento della legittimazione ad agire in giudizio a favore delle associazioni non riconosciute (...) richiede che delle stesse sia accertato: 1) il carattere non occasionale o strumentale alla proposizione di una determinata impugnativa; 2) lo stabile collegamento col territorio, consolidatosi nel tempo, che deve presuntivamente escludersi in caso di associazioni costituite pochi giorni prima della proposizione del ricorso; 3) la rappresentatività della collettività locale di riferimento, requisito quest'ultimo che non può prescindere dalla considerazione, quanto meno indiziaria, del numero delle persone fisiche costituenti l'associazione>> (cfr. TAR Piemonte, sez. I, 21.12.2011, n. 1340) (TAR Lombardia-Milano, Sez, II, sentenza 17.04.2012 n. 1124 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: In tema di impugnazione di titoli edilizi rilasciati per la costruzione di un nuovo edificio, sussiste la legittimazione del soggetto, terzo, che si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione, la quale viene quindi a radicare una posizione di interesse differenziata rispetto a quella posseduta dal quisque de populo. Pertanto, in applicazione del criterio della c.d. vicinitas sono legittimati coloro che possono lamentare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio per effetto della realizzazione dell'intervento controverso.
Con la conseguenza che, riconosciuta la legittimazione ad agire, la valutazione sull'utilità o meno dei provvedimenti impugnati al fine di chiederne o meno l'annullamento, non può che essere rimessa alle determinazioni insindacabili del titolare del diritto all'azione, non potendosi certamente ritenere insussistente l'interesse alla pronuncia caducatoria sulla base dei contrapposti apprezzamenti discrezionali delle parti resistenti.
In altri termini, la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a creare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo anche la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse di rilevanza giuridica, riferibile a norme di diritto privato o di diritto pubblico.
La giurisprudenza amministrativa risulta consolidata nell’affermare che -in tema di impugnazione di titoli edilizi rilasciati per la costruzione di un nuovo edificio – sussiste la legittimazione del soggetto, terzo, che si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione, la quale viene quindi a radicare una posizione di interesse differenziata rispetto a quella posseduta dal quisque de populo. Pertanto, in applicazione del criterio della c.d. vicinitas sono legittimati coloro che possono lamentare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio per effetto della realizzazione dell'intervento controverso.
Con la conseguenza che, riconosciuta la legittimazione ad agire, la valutazione sull'utilità o meno dei provvedimenti impugnati al fine di chiederne o meno l'annullamento, non può che essere rimessa alle determinazioni insindacabili del titolare del diritto all'azione, non potendosi certamente ritenere insussistente l'interesse alla pronuncia caducatoria sulla base dei contrapposti apprezzamenti discrezionali delle parti resistenti.
In altri termini, la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a creare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo anche la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse di rilevanza giuridica, riferibile a norme di diritto privato o di diritto pubblico (cfr. Cons. St., Sez. IV, 31.05.2007 n. 2849) (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 10.04.2012 n. 597 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: I proprietari confinanti o comunque i vicini hanno sempre interesse a censurare il mutamento della disciplina urbanistica impresso all’area contermine o comunque vicina. E ciò senza che assuma rilievo l’entità o il contenuto del mutamento di disciplina in questione. In altre parole si vuole dire che l’interesse ad impugnare sorge per effetto del mutamento di disciplina quale che esso sia e non già, come prospetta la difesa della controinteressata, solo nel caso in cui tale mutamento sia particolarmente eclatante.
La giustificazione di questa opzione interpretativa sta nell’impossibilità di stabilire con sufficiente grado di attendibilità quando un mutamento nella disciplina urbanistica sia rilevante ai fini dell’interesse a ricorrere del proprietario confinante. Pertanto, il rispetto delle esigenze di tutela del confinante, impone che si accerti il verificarsi di un mutamento di disciplina urbanistica senza ulteriori approfondimenti sul punto.
Con riferimento ad un caso –per molti versi analogo a quello che ci occupa- di impugnazione della nuova disciplina urbanistica imposta dal P.U.C. di Genova ad un’area contermine a quella dei soggetti ricorrenti, proprietari di unità immobiliari situate nei pressi, con passaggio da una destinazione a servizi pubblici al regime degli ambiti BBU (che consente la ricostruzione ad uso abitativo della superficie agibile di tutti gli edifici compatibili o incompatibili), la Sezione ha affermato che “i proprietari confinanti o comunque i vicini hanno sempre interesse a censurare il mutamento della disciplina urbanistica impresso all’area contermine o comunque vicina. E ciò senza che assuma rilievo l’entità o il contenuto del mutamento di disciplina in questione. In altre parole si vuole dire che l’interesse ad impugnare sorge per effetto del mutamento di disciplina quale che esso sia e non già, come prospetta la difesa della controinteressata, solo nel caso in cui tale mutamento sia particolarmente eclatante.
La giustificazione di questa opzione interpretativa sta nell’impossibilità di stabilire con sufficiente grado di attendibilità quando un mutamento nella disciplina urbanistica sia rilevante ai fini dell’interesse a ricorrere del proprietario confinante. Pertanto, il rispetto delle esigenze di tutela del confinante, impone che si accerti il verificarsi di un mutamento di disciplina urbanistica senza ulteriori approfondimenti sul punto” (TAR Liguria, I, 21.06.2010, n. 5007) (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 06.04.2012 n. 516 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: Sussiste l'interesse all'impugnazione della variante di piano regolatore anche da parte del soggetto che è proprietario di aree diverse da quelle direttamente incise dalle varie previsioni urbanistiche, allorché tali previsioni abbiano comunque rilevanza sul godimento e sul valore di mercato di dette diverse aree e sugli interessi del loro proprietario.
Sotto altro profilo occorre aggiungere che il ricorrente afferma altresì di essere “cittadino” del Comune di Porlezza, senza tuttavia ulteriormente dimostrare un eventuale pregiudizio derivante dai provvedimenti impugnati, nella sua sfera personale o patrimoniale, ritenendosi invece in giurisprudenza che sussista l'interesse all'impugnazione della variante di piano regolatore anche da parte del soggetto che è proprietario di aree diverse da quelle direttamente incise dalle varie previsioni urbanistiche, allorché tali previsioni abbiano comunque rilevanza sul godimento e sul valore di mercato di dette diverse aree e sugli interessi del loro proprietario (TAR Liguria Genova, Sez. I, 22.07.2005 n. 1080) (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 28.03.2012 n. 956 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’interesse al ricorso, radicato sulla base del criterio della vicinitas, non può essere disconosciuto laddove il ricorrente lamenti l’illegittimità, non già, di uno strumento di pianificazione urbanistica, ma di uno specifico titolo edilizio, in forza del quale il relativo titolare è autorizzato a realizzare un intervento su un lotto attiguo e/o confinante con quello di sua proprietà.
In tali evenienze, infatti, si deve ritenere che esista una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta dalla costruzione che, se illegittimamente assentita, è idonea ad arrecare un pregiudizio ai valori urbanistici della zona medesima, evidenziando, così, la legittimazione e l'interesse al ricorso del proprietario confinante, senza bisogno di richiedere la prova della lesione di un qualsiasi altro interesse giuridicamente rilevante.
Ritiene il Collegio che l’interesse al ricorso, radicato sulla base del criterio della vicinitas, non possa essere disconosciuto laddove il ricorrente lamenti l’illegittimità, non già, di uno strumento di pianificazione urbanistica, ma di uno specifico titolo edilizio, in forza del quale il relativo titolare è autorizzato a realizzare un intervento su un lotto attiguo e/o confinante con quello di sua proprietà.
In tali evenienze, infatti, si deve ritenere –in linea con la giurisprudenza dominante– che esista una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta dalla costruzione che, se illegittimamente assentita, è idonea ad arrecare un pregiudizio ai valori urbanistici della zona medesima, evidenziando, così, la legittimazione e l'interesse al ricorso del proprietario confinante, senza bisogno di richiedere la prova della lesione di un qualsiasi altro interesse giuridicamente rilevante (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 05.01.2011, n. 18; id. 20.10.2010, n. 7591; id. 29.07.2009, n. 4756; 12.05.2009, n. 2908; 31.05.2007, n. 2849; sez. V, 07.05.2008, n. 2086; sez. VI, 15.06.2010, n. 3744; TAR Lombardia-Milano, Sez. II, 24.02.2012 n. 623; id. 08.09.2011 n. 2194) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 23.03.2012 n. 909 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Individuazione dei limiti alla legittimazione ad agire degli enti territoriali per la tutela degli interessi dei propri amministrati.
Il Consiglio di Stato nella sentenza in esame ha evidenziato come in merito alla legittimazione degli enti territoriali al fine della tutela delle posizioni giuridiche soggettive ricadenti indistintamente sulla popolazione residente nel territorio di competenza, questa Sezione ha già avuto modo di esprimersi funditus con la sentenza n. 8686 del 09.12.2010.
In quella occasione, la Sezione ha evidenziato come “al fine di individuare esattamente limiti e possibilità riconosciute agli enti territoriali ai fini della tutela degli interessi dei propri amministrati, debba farsi riferimento non solo all’elaborazione consolidata della giurisprudenza ma anche, come si dirà appresso, alle innovazioni normative sopraggiunte medio tempore e, soprattutto, ai nuovi profili di intervento riconosciuti ad ogni tipologia di figura soggettiva esponenziale di interessi omogenei ai sensi del decreto legislativo 20.12.2009 n. 198”.
In tale ottica, la Sezione ha ricordato dapprima come la giurisprudenza amministrativa in tema di riconoscimento della legittimazione in capo ad associazioni private per agire a tutela di interessi diffusi abbia espresso un principio per cui questa tipologia di situazioni giuridiche soggettive possa trovare modi di garanzia paralleli ed ulteriori rispetto al meccanismo tradizionale dall’attribuzione della loro cura ad un soggetto pubblico predeterminato, sia esso già esistente o costituito ad hoc.
Ha poi evidenziato come non sia condivisibile l’ipotesi di “riconoscere, sic et simpliciter ed in assenza di un’espressa disposizione normativa, la legittimazione ad agire a qualsiasi ente esponenziale di interessi omogenei o, nel caso in esame, agli enti territoriali in virtù del loro collegamento con la collettività ivi stanziata e facendo perno sull’unico cardine della rappresentatività”, facendo quindi salva la necessità che, anche per gli enti territoriali, attributari di poteri generali di tutela degli interessi rilevanti per la collettività stanziata, la legittimazione, per le materie non direttamente conferitegli dalla legge, vada individuata secondo i criteri usuali, ossia quelli che discendono dall’analisi del tessuto ordinamentale (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 28.02.2012 n. 1127 - massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: La legittimazione ad agire delle associazioni e/o comitati ambientalisti spetta non solo con riferimento alla tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche con riferimento alla tutela ambientale in senso lato, che implica in quanto tale la possibilità di impugnare atti aventi finalità urbanistica-edilizia.
Invero, la materia ambientale per le peculiari caratteristiche del bene protetto si atteggia in modo particolare: la tutela dell’ambiente, infatti, lungi dal costituire un autonomo settore d’intervento dei pubblici poteri, assume il ruolo unificante e finalizzante di distinte tutele giuridiche predisposte a favore dei diversi beni della vita che nell’ambiente si collocano (assumendo un carattere per così dire trasversale rispetto alle ordinarie materie e competenze amministrative, che connotano anche le distinzioni fra ministeri.
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La tutela paesaggistica ormai si è evoluta rispetto al momento in cui venne introdotta con il d.l. 312/1985, e non si realizza più soltanto attraverso le forme del binomio vincolo paesaggistico/autorizzazione paesaggistica previsto dagli artt. 146 e ss. d.lgs. 42/2004, ma anche attraverso ulteriori strumenti giuridici che prevedono strumenti di tutela diversi dalla necessità di uno specifico titolo abilitativo ulteriore rispetto a quello edilizio.
Si pensi, ad esempio, alle previsioni dell’art. 25, co. 1, n.t.a. del Piano territoriale paesistico regionale lombardo che stabilisce che: "in tutto il territorio regionale i progetti che incidono sull’esteriore aspetto dei luoghi e degli edifici sono soggetti a esame sotto il profilo del loro inserimento nel contesto", e dell’art. 25, co. 3, che assegna al progettista privato il compito di effettuare quest'esame perché stabilisce che: "ai fini dell’esame di cui al comma 1, il progettista, in fase di elaborazione del progetto, considera preliminarmente la sensibilità paesistica del sito e il grado di incidenza del progetto", seguito dal successivo art. 29, co. 1, che precisa che è lo stesso progettista privato che, effettuato l'esame paesistico, classifica l'intervento in quanto prevede che: "ferma restando la facoltà di verifica da parte dell’amministrazione competente, il progettista, sulla base dei criteri di cui agli articoli 26 e 27, determina l’entità dell’impatto paesistico di cui all’articolo 28. L’impatto potrà risultare inferiore o superiore ad una soglia di rilevanza".
Questo sistema -in cui la classificazione effettuata dal progettista privato è decisiva per alleggerire o aggravare il prosieguo della procedura amministrativa (in quanto l’art. 29, co. 2, stabilisce che: "i progetti il cui impatto non superi la soglia di rilevanza si intendono automaticamente accettabili sotto il profilo paesistico e, quindi, possono essere presentati all’amministrazione competente per i necessari atti di assenso o per la denuncia di inizio attività senza obbligo di presentazione della relazione paesistica"; mentre correlativamente per i progetti che superino la soglia di rilevanza, l’art. 29, co. 3, invece, prevede che: "i progetti il cui impatto superi la soglia di rilevanza sono soggetti a giudizio di impatto paesistico e pertanto le istanze di autorizzazione o concessione edilizia ovvero della dichiarazione di inizio attività devono essere corredate dalla relazione paesistica di cui all’articolo 25, comma 6; la presentazione di tale relazione costituisce condizione necessaria per il rilascio dei successivi atti di assenso o per l’inizio dei lavori in caso di dichiarazione di inizio attività")– null’altro prevede se non una tutela paesistica che si svolge in forme diverse dalla necessità di apposita autorizzazione paesaggistica (prevista per le sole aree sottoposte a vincolo).
Deve, pertanto, affermarsi che nell’attuale sviluppo dell’ordinamento giuridico l’ambito di applicazione della tutela paesaggistica non riguarda ormai soltanto le aree oggetto di vincolo di tutela, in quanto il vincolo di tutela ex artt. 146 e ss. d.lgs. 42/2004 è soltanto uno degli strumenti attraverso cui l’ordinamento persegue l’obiettivo della tutela del paesaggio. Tra tali altri istituti finalizzati alla tutela del paesaggio vi sono anche la relazione sull’impatto paesistico di cui all’art. 29 delle n.t.a. del P.T.P.R. o, come nel caso in esame, la perimetrazione come ambito di elevata naturalità sottoposto a regime di conservazione.
In via generale, va rilevato che la più recente ed avanzata posizione giurisprudenziale (cfr. TAR Sardegna, sez. II, 06.10.2008 n. 1816; TAR Calabria, Sez. I 30.04.2009 n. 378; Cons. St. Sez. IV 11.11.2011 n. 5986) ha posto in luce che la legittimazione ad agire delle associazioni e/o comitati ambientalisti spetta non solo con riferimento alla tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma anche con riferimento alla tutela ambientale in senso lato, che implica in quanto tale la possibilità di impugnare atti aventi finalità urbanistica-edilizia, specificando che “la materia ambientale per le peculiari caratteristiche del bene protetto si atteggia in modo particolare: la tutela dell’ambiente, infatti, lungi dal costituire un autonomo settore d’intervento dei pubblici poteri, assume il ruolo unificante e finalizzante di distinte tutele giuridiche predisposte a favore dei diversi beni della vita che nell’ambiente si collocano (assumendo un carattere per così dire trasversale rispetto alle ordinarie materie e competenze amministrative, che connotano anche le distinzioni fra ministeri” (cfr. Cons. St. Sez. IV 11.11.2011 n. 5986)
La stretta relazione che sempre più spesso corre tra l’urbanistica e l’ambiente è ben rappresentata dalla stretta interconnessione sviluppatasi in questi anni fra i contenuti della pianificazione urbanistica e quelli della tutela ambientale, derivante dalla circostanza che il territorio, inteso in tutte le sue accezioni, è un bene fondamentale avente carattere costitutivo dello stesso bene “ambiente” (su questo profilo si veda ora Corte cost. 21.11.2011 n. 309: “Sul territorio, infatti, «vengono a trovarsi di fronte» –tra gli altri– «due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni» (sentenza n. 367 del 2007, punto 7.1. del Considerato in diritto).
Con riguardo alla fattispecie all’esame, va rilevato che –già nel ricorso introduttivo– la ricorrente aveva evidenziato che l’intervento edilizio assentito dal Comune di Aviatico era localizzato “in zona agricola di indiscusso pregio paesistico ed ambientale, già classificata dal Piano territoriale Paesistico Regionale (P.T.P.R.) come ambito di elevata naturalità e dal Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (P.T.C.P.) come contesto di elevato pregio naturalistico e paesistico”.
Va ricordato, al riguardo, quanto affermato dalla Sezione con la recente sentenza 01.07.2010 n. 2411.
<<La tutela paesaggistica, infatti, ormai si è evoluta rispetto al momento in cui venne introdotta con il d.l. 312/1985, e non si realizza più soltanto attraverso le forme del binomio vincolo paesaggistico/autorizzazione paesaggistica previsto dagli artt. 146 e ss. d.lgs. 42/2004, ma anche attraverso ulteriori strumenti giuridici che prevedono strumenti di tutela diversi dalla necessità di uno specifico titolo abilitativo ulteriore rispetto a quello edilizio.
Si pensi, ad esempio, alle previsioni dell’art. 25, co. 1, n.t.a. del Piano territoriale paesistico regionale lombardo che stabilisce che: "in tutto il territorio regionale i progetti che incidono sull’esteriore aspetto dei luoghi e degli edifici sono soggetti a esame sotto il profilo del loro inserimento nel contesto", e dell’art. 25, co. 3, che assegna al progettista privato il compito di effettuare quest'esame perché stabilisce che: "ai fini dell’esame di cui al comma 1, il progettista, in fase di elaborazione del progetto, considera preliminarmente la sensibilità paesistica del sito e il grado di incidenza del progetto", seguito dal successivo art. 29, co. 1, che precisa che è lo stesso progettista privato che, effettuato l'esame paesistico, classifica l'intervento in quanto prevede che: "ferma restando la facoltà di verifica da parte dell’amministrazione competente, il progettista, sulla base dei criteri di cui agli articoli 26 e 27, determina l’entità dell’impatto paesistico di cui all’articolo 28. L’impatto potrà risultare inferiore o superiore ad una soglia di rilevanza".
Questo sistema -in cui la classificazione effettuata dal progettista privato è decisiva per alleggerire o aggravare il prosieguo della procedura amministrativa (in quanto l’art. 29, co. 2, stabilisce che: "i progetti il cui impatto non superi la soglia di rilevanza si intendono automaticamente accettabili sotto il profilo paesistico e, quindi, possono essere presentati all’amministrazione competente per i necessari atti di assenso o per la denuncia di inizio attività senza obbligo di presentazione della relazione paesistica"; mentre correlativamente per i progetti che superino la soglia di rilevanza, l’art. 29, co. 3, invece, prevede che: "i progetti il cui impatto superi la soglia di rilevanza sono soggetti a giudizio di impatto paesistico e pertanto le istanze di autorizzazione o concessione edilizia ovvero della dichiarazione di inizio attività devono essere corredate dalla relazione paesistica di cui all’articolo 25, comma 6; la presentazione di tale relazione costituisce condizione necessaria per il rilascio dei successivi atti di assenso o per l’inizio dei lavori in caso di dichiarazione di inizio attività")– null’altro prevede se non una tutela paesistica che si svolge in forme diverse dalla necessità di apposita autorizzazione paesaggistica (prevista per le sole aree sottoposte a vincolo).
Deve, pertanto, affermarsi che nell’attuale sviluppo dell’ordinamento giuridico l’ambito di applicazione della tutela paesaggistica non riguarda ormai soltanto le aree oggetto di vincolo di tutela, in quanto il vincolo di tutela ex artt. 146 e ss. d.lgs. 42/2004 è soltanto uno degli strumenti attraverso cui l’ordinamento persegue l’obiettivo della tutela del paesaggio. Tra tali altri istituti finalizzati alla tutela del paesaggio vi sono anche la relazione sull’impatto paesistico di cui all’art. 29 delle n.t.a. del P.T.P.R. o, come nel caso in esame, la perimetrazione come ambito di elevata naturalità sottoposto a regime di conservazione.>>.
Tale indirizzo ermeneutico è stato espressamente recepito e confermato, in sede di appello, dal Consiglio di Stato (cfr. Sez. IV 11.11.2011 n. 5986).
Nella specie è poi evidente la stretta consequenzialità sussistente fra tutela dell’ambito naturalistico e la restrittiva disciplina edilizia in zona agricola di cui agli artt. 59/60 della L.R. n. 12 del 2005, della quale viene lamentata la violazione da parte della ricorrente associazione ambientalistica (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 27.02.2012 n. 274 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In materia di impugnazione del permesso di costruire, il terzo ha titolo ad adire il giudice amministrativo quando esista una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta da una costruzione, che, se illegittimamente assentita, sia idonea ad arrecare pregiudizio ai valori urbanistici della zona medesima, onde la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a radicare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo altresì la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse giuridicamente rilevante.
L’orientamento giurisprudenziale dominante, che il Collegio condivide, è dell’avviso che, in materia di impugnazione del permesso di costruire, il terzo ha titolo ad adire il giudice amministrativo quando esista una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta da una costruzione, che, se illegittimamente assentita, sia idonea ad arrecare pregiudizio ai valori urbanistici della zona medesima, onde la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a radicare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo altresì la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse giuridicamente rilevante (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 29.07.2009, n. 4756; Consiglio di Stato, sez. IV, 05.01.2011, n. 18; 20.10.2010, n. 7591; sez. IV, 31.05.2007 n. 2849; sez. V, 07.05.2008, n. 2086; sez. VI, 15.06.2010, n. 3744; sez. IV, 12.05.2009, n. 2908; Tar Lombardia, Milano, sez. II, 08.09.2011, 2194).
La giurisprudenza invocata dalla controinteressata, secondo cui il criterio della vicinitas non sarebbe sufficiente a radicare la legittimazione e l’interesse al ricorso, si riferisce invece a fattispecie –quale è quella oggetto del presente giudizio– nelle quali non sono gravati titoli edilizi, ma, piuttosto, atti di pianificazione generale.
Nel caso di specie, la realizzazione della costruzione oggetto del permesso di costruire impugnato è indubbiamente idonea ad arrecare un pregiudizio ai valori urbanistici della zona in cui risiedono i ricorrenti ed è inoltre lesiva dell’interesse di questi ultimi al rispetto del vincolo di asservimento apposto sull’area di proprietà della controinteressata dal loro avente causa.
Sussiste, quindi, piena legittimazione ed interesse al ricorso in capo ai signori .... (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.02.2012 n. 623 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: L'art. 31, nono comma, della legge 17.08.1942, n. 1150, come modificato dall'art. 10 della legge 06.08.1967, n. 765, nel legittimare "chiunque" a ricorrere contro le concessioni edilizie, pur non avendo introdotto un'azione popolare, va comunque correttamente inteso nel senso che deve riconoscersi una posizione qualificata e differenziata ai singoli proprietari siti nella zona in cui la costruzione è assentita, e a tutti coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, ove gli stessi ritengano che per effetto della nuova costruzione, in contrasto con le prescrizioni urbanistiche, si determini una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, che i ricorrenti intenderebbero, invece, conservare.
Sicché non appare possibile sindacare nel merito le valutazioni di convenienza spettanti ai singoli proprietari degli immobili circostanti, senza considerare che il semplice fatto della loro situazione di stabile collegamento con la nuova costruzione ne legittimi la facoltà di impugnativa, ai fini della caducazione della concessione edilizia ritenuta illegittima e pregiudizievole.
In altri termini, l'interesse qualificato a ricorrere avverso il titolo edilizio rilasciato a terzi è quello volto a pretendere il rispetto dell'assetto urbanistico-ambientale costituito con la disciplina urbanistica, perché il contrasto con siffatto assetto arreca pregiudizio a coloro che siano titolari di immobili ubicati nella zona ovvero che con la stessa abbiano comunque, anche a titolo diverso, uno stabile collegamento.
Di conseguenza, la posizione qualificata e differenziata, sufficiente per riconoscere la legittimazione attiva, sussiste in capo al proprietario di un immobile sito nella zona in cui la costruzione è permessa e a coloro che si trovano in una posizione di stabile collegamento con la zona stessa e che abbiano un interesse, concreto ed attuale, a ricorrere in relazione al tipo di violazione che si eccepisce, la quale deve essere tale da costituire la violazione di un interesse urbanistico relativo alla zona che deve risultare danneggiata dall'intervento edificatorio dovendosi precisare che la detta legittimazione va per lo meno specificata nell'impugnazione, con riferimento alla situazione concreta e fattuale, indicando le ragioni, il come e la misura in cui il provvedimento impugnato si riflette sulla propria posizione sostanziale, determinandone una lesione concreta, immediata e attuale.
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La lesione all'interesse a godere della veduta, essendo posizione giuridica suscettibile di pregiudizio, legittima la proposizione del ricorso giurisdizionale contro la concessione edilizia.
Il criterio della vicinitas, seppur idoneo a supportare la legittimazione al ricorso, non esaurisce certo gli ulteriori profili dell’interesse concreto all’impugnazione, costituito dalla lesione effettiva e documentata delle facoltà dominicali del ricorrente.
Osserva in proposito il Collegio che effettivamente la ricorrente a sostegno delle proprie ragioni, oltre a radicare la legittimazione ad agire sulla vicinitas del terreno interessato dalla realizzazione della piscina, ritiene di essere lesa nel godimento del diritto al panorama e di avere diritto alla demolizione dei manufatti realizzati dal controinteressato per violazione della normativa sulle distanze.
A tale riguardo va premesso che secondo un consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa “l'art. 31, nono comma, della legge 17.08.1942, n. 1150, come modificato dall'art. 10 della legge 06.08.1967, n. 765, nel legittimare "chiunque" a ricorrere contro le concessioni edilizie, pur non avendo introdotto un'azione popolare, va comunque correttamente inteso nel senso che deve riconoscersi una posizione qualificata e differenziata ai singoli proprietari siti nella zona in cui la costruzione è assentita, e a tutti coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, ove gli stessi ritengano che per effetto della nuova costruzione, in contrasto con le prescrizioni urbanistiche, si determini una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, che i ricorrenti intenderebbero, invece, conservare” (cfr. in particolare: Cons. Stato, Sez. V, 28.06.2004, n. 4790).
Sicché non appare possibile sindacare nel merito le valutazioni di convenienza spettanti ai singoli proprietari degli immobili circostanti, senza considerare che il semplice fatto della loro situazione di stabile collegamento con la nuova costruzione ne legittimi la facoltà di impugnativa, ai fini della caducazione della concessione edilizia ritenuta illegittima e pregiudizievole.
In altri termini, l'interesse qualificato a ricorrere avverso il titolo edilizio rilasciato a terzi è quello volto a pretendere il rispetto dell'assetto urbanistico-ambientale costituito con la disciplina urbanistica, perché il contrasto con siffatto assetto arreca pregiudizio a coloro che siano titolari di immobili ubicati nella zona ovvero che con la stessa abbiano comunque, anche a titolo diverso, uno stabile collegamento (cfr. Cons. Stato, IV, 08.03.2011, n. 1423).
Di conseguenza, la posizione qualificata e differenziata, sufficiente per riconoscere la legittimazione attiva, sussiste in capo al proprietario di un immobile sito nella zona in cui la costruzione è permessa e a coloro che si trovano in una posizione di stabile collegamento con la zona stessa e che abbiano un interesse, concreto ed attuale, a ricorrere in relazione al tipo di violazione che si eccepisce, la quale deve essere tale da costituire la violazione di un interesse urbanistico relativo alla zona che deve risultare danneggiata dall'intervento edificatorio dovendosi precisare che la detta legittimazione va per lo meno specificata nell'impugnazione, con riferimento alla situazione concreta e fattuale, indicando le ragioni, il come e la misura in cui il provvedimento impugnato si riflette sulla propria posizione sostanziale, determinandone una lesione concreta, immediata e attuale (cfr. Cons. Stato, V, 07.07.2005 n. 3757).
Inoltre, è stato precisato che la lesione all'interesse a godere della veduta, essendo posizione giuridica suscettibile di pregiudizio, legittima la proposizione del ricorso giurisdizionale contro la concessione edilizia (cfr. Cons. Stato, 15.06.2010, n. 3744 e Cass. civ., Sez. III, 10.02.2005 n. 2705). Infine, è stato affermato che “Il criterio della vicinitas, seppur idoneo a supportare la legittimazione al ricorso, non esaurisce certo gli ulteriori profili dell’interesse concreto all’impugnazione, costituito dalla lesione effettiva e documentata delle facoltà dominicali del ricorrente” (Cons. Stato, IV, 24.01.2011, n. 485).
Ora nel caso in esame, nel quale è certo che parte ricorrente vanti un diritto al panorama (in un contesto, peraltro, di indiscutibile pregio paesaggistico e ambientale), è tuttavia altrettanto incontestata la circostanza che la piscina in questione –in ragione delle caratteristiche costruttive (manufatto totalmente interrato) e delle specifiche condizioni dettate nel nulla osta della soprintendenza (tra i quali, rivestimenti in pietra vulcanica e piantumazione di essenze vegetali di tipo autoctono)- è inidonea a recare alcun pregiudizio al panorama non essendo in alcun modo di ostacolo alla libera visuale.
Ciò è peraltro confermato dalla documentazione prodotta dalla parte controinteressata (e non contestata, né smentita dalla ricorrente) dalla quale si evince come il terreno di proprietà dal controinteressato, sul quale è stata realizzata la piscina in contestazione, sia ubicato ad una quota inferiore rispetto alle quote della proprietà limitrofe, con conseguente impossibilità di configurare alcuna possibile lesione al godimento del panorama.
Per le suesposte considerazioni il ricorso va, dunque, dichiarato inammissibile per carenza di interesse, atteso che nessun pregiudizio concreto attuale e immediato è configurabile in capo alla ricorrente (TAR Sicilia-Catania, Sez. I, sentenza 24.02.2012 n. 482 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: La legittimazione a ricorrere avverso i provvedimenti in materia edilizia richiede una situazione di stabile collegamento (cd. vicinitas) con la zona, data dalla residenza, dal possesso o detenzione di immobili o da altro titolo di collegamento con l'ambito territoriale interessato.
Tale situazione, quindi, deve essere necessariamente intesa non come stretta contiguità, bensì come stabile e significativo collegamento, da verificare caso per caso, del ricorrente con la zona il cui ambiente s'intende proteggere.
Come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza, la legittimazione a ricorrere avverso i provvedimenti in materia edilizia richiede una situazione di stabile collegamento (cd. vicinitas) con la zona, data dalla residenza, dal possesso o detenzione di immobili o da altro titolo di collegamento con l'ambito territoriale interessato.
Tale situazione, quindi, deve essere necessariamente intesa non come stretta contiguità, bensì come stabile e significativo collegamento, da verificare caso per caso, del ricorrente con la zona il cui ambiente s'intende proteggere (cfr. Consiglio Stato, sez. V, 31.03.2011, n. 1979) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 14.02.2012 n. 537 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sanzioni urbanistiche: il titolare di diritti immobiliari sul bene o su bene finitimi non e' controinteressato anche ove abbia sollecitato la P.A. all'adozione del provvedimento sanzionatorio.
Nel giudizio avente ad oggetto la sanzione urbanistica non è ravvisabile nel soggetto titolare di diritti immobiliari sul bene o su beni finitimi o che sia in rapporto di vicinitas la posizione di contro interessato, nemmeno allorquando tale soggetto si sia attivato per l’adozione del provvedimento sanzionatorio o abbia contestato in altra sede anche amministrativa l’abuso edilizio.
La qualità di controinteressato, al quale il ricorso giurisdizionale deve essere notificato entro il termine di legge, va riconosciuta non già a chi abbia un interesse, anche legittimo, a mantenere efficace il provvedimento impugnato -e men che mai a chi ne subisca conseguenze indirette o riflesse-, ma soltanto al soggetto che da quest'ultimo riceve un vantaggio diretto ed immediato, ossia il vantaggioso accrescimento della propria sfera giuridica.
Siffatto riconoscimento opera non in relazione ad esigenze processuali, ma deve essere condotto sulla scorta del c.d. elemento "sostanziale" (individuazione della titolarità di un interesse analogo e contrario alla posizione legittimante del ricorrente), oppure del c.d. elemento "formale" (indicazione nominativa nel provvedimento di colui che ne abbia un interesse qualificato alla conservazione) (cfr. tra le tante, Consiglio Stato, sez. V, 03.07.1995, n. 991) (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 02.02.2012 n. 567 - massima tratta da www.gazzettaamministrativa.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: L’Ordine professionale può difendere in sede processuale gli interessi dei propri iscritti, avendo rappresentanza della categoria professionale in funzione della quale è costituito, sia relativamente a questioni inerenti la violazione delle norme poste a tutela della professione, sia per il perseguimento di vantaggi di natura strumentale riferibili alla medesima categoria.
Sussiste l’interesse della parte ricorrente all’impugnazione dell’avviso, ancorché in mancanza di una domanda di partecipazione alla selezione, sia per la natura della legittimazione a ricorrere dell’Ordine professionale, che lo abilita direttamente a proporre ricorso a tutela degli interessi rappresentati senza il collegamento con una domanda di partecipazione logicamente non ipotizzabile da parte dell’Ordine stesso, sia perché, a seguito della pronuncia dell’Adunanza Plenaria nr. 4/2011, si deve ritenere che la legittimazione ad impugnare un bando per contestare una clausola pacificamente escludente sussiste “a priori”, senza necessità di radicare l’interesse processuale in una domanda di partecipazione, la cui sicura reiezione in forza della clausola escludente risolverebbe la sua presentazione in una mera formalità.
Va ritenuta la sussistenza della legittimazione attiva in capo alla odierna ricorrente: per giurisprudenza pacifica, l’Ordine professionale può difendere in sede processuale gli interessi dei propri iscritti, avendo rappresentanza della categoria professionale in funzione della quale è costituito, sia relativamente a questioni inerenti la violazione delle norme poste a tutela della professione, sia per il perseguimento di vantaggi di natura strumentale riferibili alla medesima categoria (TAR Lazio, Roma, II, 22.09.2005, n. 7307, Consiglio di Stato, V, 07.03.2001, nr. 1339, cui condivisibilmente si richiama la difesa di parte ricorrente; cfr. anche Consiglio Stato a. plen. 03.06.2011, n. 10 che riconosce la sussistenza della legittimazione dell’Ordine professionale ad agire contro procedure di evidenza pubblica ritenute lesive dell'interesse istituzionalizzato della categoria da esso rappresentata, anche nell'ipotesi in cui possa configurarsi un conflitto di interessi con partecipanti alla selezione appartenenti al medesimo Ordine).
Sussiste l’interesse della parte ricorrente all’impugnazione dell’avviso, ancorché in mancanza di una domanda di partecipazione alla selezione, sia per la natura della legittimazione a ricorrere dell’Ordine professionale, che lo abilita direttamente a proporre ricorso a tutela degli interessi rappresentati senza il collegamento con una domanda di partecipazione logicamente non ipotizzabile da parte dell’Ordine stesso, sia perché, a seguito della pronuncia dell’Adunanza Plenaria nr. 4/2011, si deve ritenere che la legittimazione ad impugnare un bando per contestare una clausola pacificamente escludente sussiste “a priori”, senza necessità di radicare l’interesse processuale in una domanda di partecipazione, la cui sicura reiezione in forza della clausola escludente risolverebbe la sua presentazione in una mera formalità (TAR Milano Lombardia sez. I, 09.06.2011, n. 1493; Consiglio di Stato ad. Plen. 07.04.2011, n. 4) (TAR Calabria-Reggio Calabria, sentenza 01.02.2012 n. 87 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La “vicinitas” non può ex se radicare la legittimazione al ricorso, in assenza di prove in ordine ai pregiudizi derivanti dal rilascio del titolo edilizio a terzi.
La Sezione ha avuto modo di statuire, in una significativa decisione (n. 8364 del 30/11/2010 ) che la “vicinitas” non può ex se radicare la legittimazione al ricorso, in assenza di prove in ordine ai pregiudizi derivanti dal rilascio del titolo edilizio a terzi, ma non è questo il caso che ci occupa.
In quella sede, invero, oggetto dell’impugnativa principale era uno strumento urbanistico attuativo che disciplinava una vasta area ai fini del recupero della stessa, senza che da ciò potesse derivare detrimento ai vicini, ma nella fattispecie all’esame, avuto riguardo allo stato dei luoghi e alla natura degli atti in rilievo, non può escludersi il carattere lesivo dei provvedimenti impugnati.
Più specificatamente, anche in relazione al contenuto delle censure prospettate (violazione delle prescrizioni regolatrici delle distanze nell’edificazione ex Dm n. 1444/1968) vi è nella specie un rapporto di contiguità spaziale tra il suolo oggetto di trasformazione e quello su cui insistono le proprietà immobiliari dei ricorrenti (stabile collegamento) che si coniuga con una situazione differenziata suscettibile di essere incisa dal rilascio del titolo di assenso edilizio (in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 24/09/2004 n. 6255) (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 27.01.2012 n. 420 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L'essere proprietario di un terreno confinante con quello oggetto dei lavori assentiti col provvedimento impugnato è qualità di per sé idonea a dimostrare la sussistenza di una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta dai lavori (cd. “vicinitas”) ed a radicare la legittimazione e l’interesse all’impugnazione del titolo edilizio relativo all’immobile limitrofo, senza bisogno di procedere ad ulteriori indagini, in quanto l’eventuale illegittimità dell’atto di assenso è idonea di per sé ad arrecare pregiudizio ai valori urbanistici tutelati dalle previsioni vigenti nella zona.
Con riguardo all’eccepita carenza di prova circa la propria legittimazione attiva, la ricorrente ... ha dimostrato (versando in giudizio l’atto di divisione, stipulato in data 25.09.1981 innanzi al notaio E. Ruocco, n. 693 di repertorio e n. 423 della raccolta, e l’atto di compravendita del 31.05.1993, rogato dallo stesso notaio con n. 1891 di repertorio e n. 344 di raccolta) di essere proprietaria di un terreno (individuato in catasto al foglio 22, particelle 53, 54 e 147) confinante con quello oggetto dei lavori assentiti col provvedimento impugnato (riportato in catasto allo stesso foglio 22, particella 56).
Osserva il Collegio che la suddetta qualità è di per sé idonea a dimostrare la sussistenza di una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta dai lavori (cd. “vicinitas”) ed a radicare la legittimazione e l’interesse all’impugnazione del titolo edilizio relativo all’immobile limitrofo, senza bisogno di procedere ad ulteriori indagini, in quanto l’eventuale illegittimità dell’atto di assenso è idonea di per sé ad arrecare pregiudizio ai valori urbanistici tutelati dalle previsioni vigenti nella zona (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, Sezione V, 13.07.2000, n. 3904; Sezione IV, 31.05.2007, n. 2849; TAR Campania, Napoli, Sezione II, 07.03.2008, n. 1172) (TAR Campania-Napoli, Sez. II, sentenza 20.01.2012 n. 302 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - ATTI AMMINISTRATIVI: E' ormai pacifico l'interesse a ricorrere degli enti locali quali ad es. "il comune nel cui territorio è localizzata una discarica di rifiuti, ai sensi dell'art. 3-bis l. 29.10.1987 n. 441"; in proposito si è affermato che "è titolare dell'interesse a ricorrere avverso la delibera di localizzazione, sia in quanto ente esponenziale dei residenti, sia in quanto titolare del potere di pianificazione urbanistica su cui incide il provvedimento di localizzazione, sia in quanto soggetto che per legge può partecipare al procedimento amministrativo e che in quanto tale può impugnarne il provvedimento conclusivo.
E' del pari certo che non occorra provare l'esistenza di un danno concreto ed attuale al fine di impugnare il provvedimento di localizzazione di una discarica o di un impianto industriale ritenuto inquinante in quanto la questione della concreta pericolosità dell'impianto, valutata alla luce dei parametri normativi, è questione di merito, mentre al fine di radicare l'interesse ad impugnare è sufficiente la prospettazione di temute ripercussioni su un territorio collocato nelle immediate vicinanze ed in relazione al quale i ricorrenti sono in posizione qualificata (quali residenti o proprietari o titolari di altre posizioni giuridiche soggettive rilevanti). … deve rilevarsi che la vicinitas … non può essere limitata al comune di insediamento di un impianto industriale che si assume dannoso per l'ambiente in quanto la prossimità dell'interesse è in questo caso correlata all'imponenza della minaccia del male o del danno temuto e, quindi, nel caso di una centrale termoelettrica, di un danno commisurato agli effetti inquinanti diffusivi di cui l'impianto si può ipotizzare capace. In tal senso deve ritenersi sussistente la vicinitas anche nel caso di iniziative associative che riguardino soggetti residenti in comuni limitrofi.
Sul punto, il collegio è consapevole dell’esistenza del più recente orientamento giurisprudenziale per il quale la legittimazione in capo ai comuni all'impugnazione del provvedimento di localizzazione nel loro territorio di una discarica di rifiuti speciali non pericolosi va riconosciuta solo a condizione che gli enti medesimi (ed a maggior ragione, i comuni viciniori) dimostrino il concreto pregiudizio che la realizzazione dell'impianto sarebbe in grado di produrre negli ambiti territoriali di rispettiva competenza.
Tale orientamento, però, appare contrastante con il pensiero più tradizionale, al quale si ritiene di riportarsi (cfr., ad esempio, Cons. Stato, sez. VI, 05.12.2002, n. 6657) secondo cui “si deve inquadrare in modo particolare la tematica dell'interesse all'impugnazione in materia ambientale poiché non v'è dubbio che in tale materia esso si atteggi in modo del tutto peculiare in relazione anche al fenomeno dell'espansione del diritto pubblico dell'ambiente e del ruolo che in detta espansione svolgono le formazioni sociali e gli enti pubblici territoriali ed istituzionali. … E' ormai pacifico l'interesse a ricorrere degli enti locali quali ad es. "il comune nel cui territorio è localizzata una discarica di rifiuti, ai sensi dell'art. 3-bis l. 29.10.1987 n. 441"; in proposito si è affermato che "è titolare dell'interesse a ricorrere avverso la delibera di localizzazione, sia in quanto ente esponenziale dei residenti, sia in quanto titolare del potere di pianificazione urbanistica su cui incide il provvedimento di localizzazione, sia in quanto soggetto che per legge può partecipare al procedimento amministrativo e che in quanto tale può impugnarne il provvedimento conclusivo" (C. Stato, sez. V, 02.03.1999, n. 217; in senso analogo CdS IV 06/10/2001 n. 5296). E' del pari certo che non occorra provare l'esistenza di un danno concreto ed attuale al fine di impugnare il provvedimento di localizzazione di una discarica o di un impianto industriale ritenuto inquinante in quanto la questione della concreta pericolosità dell'impianto, valutata alla luce dei parametri normativi, è questione di merito, mentre al fine di radicare l'interesse ad impugnare è sufficiente la prospettazione di temute ripercussioni su un territorio collocato nelle immediate vicinanze ed in relazione al quale i ricorrenti sono in posizione qualificata (quali residenti o proprietari o titolari di altre posizioni giuridiche soggettive rilevanti). … deve rilevarsi che la vicinitas … non può essere limitata al comune di insediamento di un impianto industriale che si assume dannoso per l'ambiente in quanto la prossimità dell'interesse è in questo caso correlata all'imponenza della minaccia del male o del danno temuto e, quindi, nel caso di una centrale termoelettrica, di un danno commisurato agli effetti inquinanti diffusivi di cui l'impianto si può ipotizzare capace. In tal senso deve ritenersi sussistente la vicinitas anche nel caso di iniziative associative che riguardino soggetti residenti in comuni limitrofi”.
Peraltro, anche con pronunce più recenti (cfr., in particolare, Tar Brescia, sez. I, 02.02.2010, n. 521) è stato affermato che “la legittimazione e l'interesse ad agire dell'ente locale in materia ambientale, in quanto titolare di un interesse collettivo, è riconosciuta dalla giurisprudenza fin da Tar Lazio 1064/1990 (secondo cui "Il comune, quale ente territoriale esponenziale di una determinata collettività di cittadini della quale cura istituzionalmente gli interessi a promuovere lo sviluppo, è pienamente legittimato ad impugnare dinanzi al giudice amministrativo i provvedimenti ritenuti lesivi dell'ambiente") ed è confermata da giurisprudenza successiva (Cons. Stato, sez. IV, 06.10.2001 n. 5296: ad un Comune va riconosciuta la legittimazione ad impugnare il provvedimento di approvazione di una discarica da localizzare nel suo territorio, sia per la qualità di ente esponenziale degli interessi dei residenti che potrebbero subire danni dalla scelta compiuta dall'autorità competente nell'individuazione delle aree per l'attivazione dell'impianto di discarica, sia per la qualità di titolare del potere di pianificazione urbanistica, su cui certamente incide la collocazione dell'impianto medesimo).
Sarebbe d'altronde alquanto irragionevole riconoscere legislativamente all'ente territoriale la possibilità di agire in giudizio (in via successiva) per il risarcimento del danno all'ambiente (come fa l'art. 18, co. 3, l. 349/1986), e negargli invece la possibilità di agire (in via preventiva) per impedire la produzione di quello stesso danno.
Sarebbe altrettanto irragionevole riconoscere la titolarità di un interesse collettivo ad associazioni ambientaliste, il cui collegamento con il territorio interessato dall'abuso è talora costituito soltanto dal fine statutario, e non individuarlo nell'ente istituzionalmente esponenziale della comunità di riferimento” (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 11.01.2012 n. 67 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: L'apertura di un centro commerciale di notevoli dimensioni è in grado di esercitare un impatto economico che non può essere ristretto ai commercianti siti nell'area nella quale la nuova struttura commerciale è stata autorizzata a collocarsi, ma inevitabilmente si riverbera sugli esercenti dei Comuni viciniori ai quali va di conseguenza riconosciuta la legittimità ad insorgere avverso il provvedimento che ne ha autorizzato l'apertura, atteso che la vicinitas costituisce, per i titolari e i proprietari di strutture di vendita, un collegamento stabile tra il ricorrente qualificato per l'attività esercitata e la zona interessata dall'intervento assentito e va valutata alla stregua di un giudizio che tenga conto della natura e delle dimensioni dell'opera programmata, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche ed anche delle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera.
L'apertura di un centro commerciale di notevoli dimensioni, in località caratterizzata dalla presenza di importanti collegamenti stradali e con ampia disponibilità di parcheggi, per effetto del grande richiamo notoriamente esercitato sui consumatori dalla possibilità di procedere ad acquisti di ogni genere con un solo spostamento verso un unico centro ed a condizioni di prezzo spesso più vantaggiose, è in grado di esercitare un impatto economico che non può essere ristretto ai commercianti siti nell'area nella quale la nuova struttura commerciale è stata autorizzata a collocarsi, ma inevitabilmente si riverbera sugli esercenti dei Comuni viciniori ai quali va di conseguenza riconosciuta la legittimità ad insorgere avverso il provvedimento che ne ha autorizzato l'apertura, atteso che la vicinitas costituisce, per i titolari e i proprietari di strutture di vendita, un collegamento stabile tra il ricorrente qualificato per l'attività esercitata e la zona interessata dall'intervento assentito e va valutata alla stregua di un giudizio che tenga conto della natura e delle dimensioni dell'opera programmata, della sua destinazione, delle sue implicazioni urbanistiche ed anche delle conseguenze prodotte dal nuovo insediamento sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorativa e simili sono in durevole rapporto con la zona in cui sorge la nuova opera; segue da ciò che il bacino di utenza da prendere in considerazione, ai fini del riconoscimento del pregiudizio che radica l'interesse al ricorso giurisdizionale, può estendersi per un raggio di decine di chilometri, che necessariamente travalica gli ambiti tracciati ai fini della programmazione degli insediamenti commerciali (Consiglio di Stato, sez. V, 20.02.2009, n. 1032) (TAR Lazio-Roma, Sez. II-ter, sentenza 06.12.2011 n. 9600 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: 1. Ricorso giurisdizionale - Legittimazione attiva - Comune - Ente esponenziale di interessi della collettività - Sussiste - Condizioni.
2. Ricorso giurisdizionale - Legittimazione attiva - Comune - Ente esponenziale di interessi della collettività - In caso di vicinanza di impianto di consistenti dimensioni preposto alla produzione di energia elettrica in Comune finitimo - Legittimazione ad agire - Sussiste.
3. Ricorso giurisdizionale - Legittimazione attiva - Comune - Ente esponenziale di interessi della collettività - Condizioni - Mera utilità ipotetica ed eventuale - Legittimazione ad agire - Non sussiste - Vicinitas - E' insufficiente.
1. La legittimazione a ricorrere avverso provvedimenti di altra P.A. spetta al Comune, quale ente esponenziale della comunità municipale, in tutti i casi in cui agisca a tutela di interessi collettivi, purché si tratti di interesse differenziato e qualificato, che ruota attorno all'incidenza sul territorio comunale dei provvedimenti impugnati.
E ciò, con l'ulteriore precisazione che, nel caso in cui la legittimazione sia ancorata alla vicinitas ed il Comune agisca in via surrogatoria degli interessi dei cittadini residenti nel proprio territorio, la legittimazione del Comune, dovendo modellarsi su quella ordinariamente spettante ai soggetti surrogati, postula la prospettazione di concrete ripercussioni sul territorio, in relazione alle quali i ricorrenti sono in posizione qualificata (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 492/2002, n. 98/2002; TAR Milano, sent. n. 383/2011, n. 90/2011; Cons. di Stato, sent. n. 1548/2008, n. 6657/2002).
2. La vicinanza di un impianto di consistenti dimensioni preposto alla produzione di energia elettrica, radica in capo al comune finitimo la legittimazione ad agire, poiché essa non può essere subordinata alla produzione di una prova puntuale della concreta pericolosità dell'impianto, reputandosi sufficiente la prospettazione delle temute ripercussioni su un territorio comunale collocato nelle immediate vicinanze della centrale da realizzare (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 3263/2004; TAR Roma, sent. n. 5481/2005; TAR Bari, sent. n. 1098/2003).
3. Nel caso in cui l'utilità che il Comune aspiri a conseguire dall'annullamento di piani attuativi di altro Comune finitimo sia meramente ipotetica ed eventuale -e da tali piani non derivi la localizzazione di opere che possano avere ripercussioni negative sul Comune ricorrente- non è sufficiente la condizione della vicinitas per configurare in capo al Comune la legittimazione ad agire.
Nel caso di specie, non sono stati ritenuti sufficienti a configurare la legittimazione ad agire in capo al Comune ricorrente le future implicazioni derivanti dai piani attuativi del comune finitimo, consistenti nell'inevitabile incremento di popolazione producibile dagli stessi, destinata a riversarsi anche sulle proprie strade, sui propri parchi o sulle scuole convenzionate tra i Comuni viciniori (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 9537/2010, n. 5244/2009; TAR Venezia, n. 265/2011; TAR Brescia, sent. n. 2238/2009) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 24.11.2011 n. 2898 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: 1. Ricorso amministrativo - Legittimazione e interesse a ricorrere - Ricorso avverso piani attuativi - Condizioni - Pregiudizio specifico e interesse concreto, attuale ed immediato - Necessità.
2. Ricorso amministrativo - Legittimazione e interesse a ricorrere - Ricorso avverso provvedimenti in materia edilizia - Possibilità di ricorrere per "chiunque" - Condizioni - Situazione di stabile collegamento con la zona interessata dal provvedimento - Necessità.
3. Ricorso amministrativo - Legittimazione e interesse a ricorrere - Ricorso avverso piani urbanistici - Condizioni - Vicinitas - Non sufficienza - Effettività del danno - Necessità.
1. In materia di impugnazione di piani attuativi, la sussistenza della legitimatio ad causam postula la prospettazione di concrete ripercussioni sul territorio, in relazione alle quali il ricorrente deve porsi in una posizione qualificata: infatti, la legittimazione e l'interesse ad agire devono attenere ad una situazione personale e differenziata, nonché ad un interesse concreto, attuale ed immediato di cui il ricorrente deve essere portatore diretto (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 486/2011).
2. La possibilità riconosciuta a "chiunque" di ricorrere avverso i provvedimenti in materia edilizia, ex art. 31, comma 9, Legge n. 1150/1942, come modificato dall'art. 10, L. 06.08.1967 n. 765, deve essere intesa nel senso di consentire l'impugnativa soltanto a chi si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona, data dalla residenza, dal possesso o detenzione di immobili o da altro titolo di collegamento con l'ambito territoriale interessato (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 1189/2010, n. 9301/2009).
3. Ai fini della legittimazione all'impugnazione di piani urbanistici, anche attuativi, è necessario che l'esponente fornisca la prova non solo della vicinanza del proprio fondo a quello oggetto del piano, ma anche dell'effettività del danno derivante dall'intervento urbanistico; quanto all'incisività dell'intervento, essa non può di per sé, in mancanza di altri elementi, assurgere a prova del concreto nocumento a carico degli esponenti (cfr. TAR Milano, sent. n. 90/2011, n. 1551/2008; Cons. di Stato, sent. n. 1548/2008) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.11.2011 n. 2824 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: In materia di impugnazione di piani urbanistici, anche attuativi, non è sufficiente il requisito della “vicinitas” dell’area oggetto dell’intervento urbanistico, dovendosi esigere invece dal ricorrente la prova concreta della specifica lesione inferta dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica. Questo per evitare che un’eccessiva dilatazione del concetto di “interesse ad agire” (ex art. 100 del codice di procedura civile), applicato ai piani urbanistici, consenta l’impugnativa anche a soggetti titolari di un interesse di mero fatto.
Altresì, ai fini della legittimazione all’impugnazione di piani urbanistici, anche attuativi, l’esponente deve fornire la prova non solo della vicinanza del proprio fondo a quello oggetto del piano, ma anche dell’effettività del danno derivante dall’intervento urbanistico.
In materia di impugnazione di piani urbanistici, anche attuativi, è noto l’orientamento della giurisprudenza amministrativa la quale, ai fini del fondamento della legittimazione e dell’interesse ad agire, non ritiene sufficiente il requisito della “vicinitas” dell’area oggetto dell’intervento urbanistico, esigendo invece dal ricorrente la prova concreta della specifica lesione inferta dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica.
Questo per evitare che un’eccessiva dilatazione del concetto di “interesse ad agire” (ex art. 100 del codice di procedura civile), applicato ai piani urbanistici, consenta l’impugnativa anche a soggetti titolari di un interesse di mero fatto (cfr., fra le tante, Consiglio di Stato, sez. IV, 13.07.2010, n. 4545 e sez. IV, 30.11.2010, n. 8365, la quale ultima ha confermato la sentenza di questa Sezione II, n. 5170/2009).
La giurisprudenza della scrivente Sezione, dal canto suo, ha anch’essa richiesto, ai fini della legittimazione all’impugnazione di piani urbanistici, anche attuativi, che l’esponente fornisca la prova non solo della vicinanza del proprio fondo a quello oggetto del piano, ma anche dell’effettività del danno derivante dall’intervento urbanistico (si vedano: TAR Lombardia, Milano, sez. II, 08.02.2011, n. 383; 17.01.2011, n. 90 e 09.05.2008, n. 1551, con la giurisprudenza ivi richiamata, fra cui di importanza rilevante è la decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 10.04.2008, n. 1548) (TAR Lombardia, Sez. II, sentenza 22.11.2011 n. 2824 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: Ricorso amministrativo - Legittimazione e interesse a ricorrere - Vicinitas - Insufficienza - Pregiudizio specifico - Necessità.
La vicinitas può legittimare un ricorso solo qualora per effetto della realizzazione della contestata costruzione la situazione, anche urbanistica, dei luoghi assuma caratteristiche tali da configurare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto edilizio ed urbanistico, che il ricorrente intende invece conservare: l'esistenza della vicinitas abilita, dunque, il soggetto ad agire per il ripristino delle norme edilizie ed urbanistiche che assume violate, a condizione che vi sia un interesse al mantenimento del preesistente assetto edilizio (cfr. TAR Milano, sent. n. 1244/2011, 90/2011; TAR Trento, sent. n. 80/2011) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 22.11.2011 n. 2811 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il criterio della vicinitas, intesa come situazione di stabile collegamento con la zona interessata dall’intervento edilizio, non postula necessariamente l'adiacenza fra gli immobili, essendo sufficiente la semplice prossimità.
Il proprietario o il possessore dell'immobile o il semplice residente o domiciliato nella zona interessata è legittimato a ricorrere in ragione di tale stabile collegamento, idoneo a radicare una posizione d'interesse, differenziata rispetto a quella posseduta dal "quisque de populo", all'impugnazione di una concessione edilizia, a prescindere da ogni indagine sulla sussistenza di un ulteriore, specifico interesse.
Premesso che il criterio della vicinitas, intesa come situazione di stabile collegamento con la zona interessata dall’intervento edilizio, non postula necessariamente l'adiacenza fra gli immobili, essendo sufficiente la semplice prossimità (nel caso di specie pacificamente sussistente), si osserva come, secondo la prevalente giurisprudenza –anche della Sezione- il proprietario o il possessore dell'immobile o il semplice residente o domiciliato nella zona interessata è legittimato a ricorrere in ragione di tale stabile collegamento, idoneo a radicare una posizione d'interesse, differenziata rispetto a quella posseduta dal "quisque de populo", all'impugnazione di una concessione edilizia, a prescindere da ogni indagine sulla sussistenza di un ulteriore, specifico interesse (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30.11.2009, n. 7491; nello stesso senso cfr. id., V, 07.05.2008, n. 2086; TAR Liguria, I, 18.11.2010, n. 10389) (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 17.11.2011 n. 1583 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Impugnazione di titoli edilizi, quando la "vicinitas" non basta.
La vicinitas, criterio idoneo a legittimare l'impugnazione di singoli titoli edilizi, non può ritenersi sufficiente nel caso in cui oggetto di contestazione giudiziale è la disciplina urbanistica, contenuta in uno strumento attuativo, di aree estranee a quelle di proprietà dei ricorrenti. In tali evenienze soccorre il principio per cui per proporre impugnativa è necessario che la nuova destinazione urbanistica che concerne un'area non appartenente al ricorrente incida su interessi propri e specifici del medesimo esponente, dovendo l'interessato fornire almeno idonei principi di prova. E' acquisizione pacifica che la legittimazione ad agendum può essere riconosciuta solo allorché venga comprovata la sussistenza di una posizione legittimante rappresentata, in particolare da un interesse peculiare e qualificato su cui fondare il titolo di legittimazione a domandare ed eventualmente ottenere dal giudice adito una pronuncia costitutiva.
Il Consiglio di Stato ha avuto modo più volte di occuparsi della problematica dell'ammissibilità del gravame giurisdizionale sotto il profilo della legittimazione, con specifico riguardo all'impugnativa dei titoli all'edificazione proposta da soggetti che abitano in area vicina a quella deputata ad ospitare l'intervento edilizio.
Sul punto è necessario ribadire, che in base ai principi generali in materia di condizioni dell'azione, desumibili dall'art. 24, comma 1, della Costituzione (tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi) e dall'art. 100 c.p.c. (per proporre una domanda o per resistere alla stessa occorre avere un interesse), l'azione di annullamento è sottoposta a due fondamentali condizioni:
a) l'interesse processuale che presuppone, nella prospettazione della parte, una lesione dell'interesse sostanziale dedotto in giudizio;
b) la legittimatio ad causam, costituita dall'essere titolare di un rapporto controverso in relazione all'esercizio del potere pubblico, in virtù del quale viene conferito al soggetto interessato alla contestazione giudiziale una posizione qualificata che lo distingue dal quisque de populo.
In mancanza dell'uno o dell'altro requisito, l'azione è inammissibile, dovendo, in particolare, nel sistema giurisdizionale amministrativo ai fini dell'ammissibilità del ricorso esservi piena corrispondenza tra titolo (possibilità giuridica dell'azione) ed interesse sostanziale ad agire.
Precisati i parametri giurisprudenziali cui far riferimento per delibare in ordine ad una eccezione di inammissibilità sotto i profili suindicati, nel caso de quo è eccepita la carenza in capo agli attuali appellati cittadini di una posizione differenziata qualificabile in termini astratti come titolo legittimante all'azione unitamente al difetto dell'interesse sostanziale ad agire.
Quanto alla prima delle predette circostanze, va rilevato che gli odierni appellati (ricorrenti di primo grado) sono un gruppo di cittadini proprietari-abitanti di fabbricati siti in area vicina a quella destinata ad ospitare l'insediamento immobiliare di cui al contestato P.I.I., essendo pacifico al riguardo che le loro proprietà si trovano in siti posti al di fuori del perimetro dell'area interessata al suddetto Piano Integrato d'Intervento.
Viene quindi in rilevo l'aspetto della vicinitas, criterio ritenuto idoneo a legittimare l'impugnazione di singoli titoli edilizi, che, tuttavia, nella fattispecie deve ritenersi recessivo allorché oggetto di contestazione giudiziale è la disciplina urbanistica (contenuta in uno strumento attuativo) di aree estranee a quelle di proprietà degli originari ricorrenti. In questo caso il criterio della vicinitas in esame non è sufficiente a fornire le condizioni dell'azione, dal momento che non esaurisce gli ulteriori profili di interesse all'impugnazione.
Soccorre, invero, in tali evenienze il principio per cui per proporre impugnativa è necessario che la nuova destinazione urbanistica che concerne un'area non appartenente al ricorrente incida direttamente sul godimento o sul valore di mercato dell'area viciniore o comunque su interessi propri e specifici del medesimo esponente, dovendo di tanto l'interessato fornire se non una rigorosa dimostrazione, almeno idonei principi di prova.
Del pari, in relazione al carattere personale dell'azione, per ciò che attiene ai profili dell'attualità e concretezza, occorre verificare se dall'impugnato Piano Integrato di Intervento discende una lesione effettiva e un danno certo alla sfera giuridica del ricorrente.
Ebbene nessuna delle predette circostanze richieste quali condiciones iuris per l'ammissibilità del ricorso risulta nella specie sussistente.
I ricorrenti di prime cure lamentano, in concreto, una sorta di alterazione del preesistente assetto urbanistico-edilizio che intendono conservare, il che, a loro dire, comporterebbe un peggioramento della vivibilità della zona, avuto particolare riguardo al fatto che il programma di intervento sarebbe contrassegnato da una carenza di standard urbanistici,in specie parcheggi.
Ora, in primo luogo non è minimamente dimostrato un eventuale deprezzamento delle proprietà dei ricorrenti -situate al di fuori delle aree del P.I.I.- sicché allo specifico riguardo non è rinvenibile una lesione effettiva e documentata delle facoltà dominicali dei medesimi.
Al contrario, trattandosi di un intervento di bonifica e di riqualificazione di un'area industriale dismessa, il valore degli immobili delle aree circostanti deve ritenersi aumentato e giammai diminuito in ragione della bonifica di un sito degradato.
Al riguardo va pure rilevato di non essere nella specie provato che sull'area oggetto del progettato intervento vengono a realizzarsi immobili a destinazione commerciale o imprenditoriali suscettibili di per sé di creare nocumento ai vicini e/o compromettere il diritto alla salute o all'ambiente.
E se così è, non è dato intravvedere, per gli aspetti sopra esposti, la sussistenza di un vulnus idoneo a legittimare l'azione di annullamento contro lo strumento urbanistico attuativo di cui è causa.
Quanto agli altri profili di pregiudizio lamentati, quelli attinenti ad una pretesa insufficienza delle infrastrutture e di altri standars urbanistici, in particolari, parcheggi, al di là del fatto che parte appellante indica circostanze e dati che sul punto smentiscono la fondatezza delle contestazioni operate dai vicini residenti, va osservato che tali rilievi, oltre a non essere adegutamente documentati, attengono, per il loro ontologico contenuto, al merito del giudizio, non già alla sussistenza dei presupposti legittimanti la proposta azione di annullamento.
In ogni caso, sotto le denunciate vesti dei pregiudizi lamentati, in realtà gli originari ricorrenti, attuali appellati, certant de lucro captando e non de damno evitando e non v'è dubbio che l'assenza per loro di benefici derivanti dal progettato insediamento immobiliare non può assurgere alla dignità di lesione concreta ed effettiva della loro sfera giuridica, questa sì imprescindibile condizione, unitamente alle altre, per legittimare l'instaurazione della contestazione giudiziale (commento tratto da www.ipsoa.it - Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 15.11.2011 n. 6016 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: La vicinitas non è condizione sufficiente per agire in giudizio quando non è inciso il valore di mercato dell’area viciniore.
È acquisizione pacifica che la legittimazione ad agire, nel sistema giurisdizionale amministrativo, può essere riconosciuta solo se alla base sussista un titolo legittimante rappresentato da un interesse peculiare e qualificato.
Sulla base di questo principio cardine, la IV Sez. del Consiglio di Stato, sentenza 15.11.2011 n. 6016, ha ritenuto inammissibile, sotto il profilo della legittimazione ad agire, l’impugnativa dei titoli all’edificazione proposta da un gruppo di soggetti e diretta ad ottenere l’annullamento di una delibera comunale di approvazione di un Programma integrato di intervento edilizio nell’ambito di un’area industriale dimessa.
Sebbene i soggetti abitassero in area vicina (ma estranea) a quella deputata ad ospitare l’intervento edilizio (nella specie di realizzazione di un complesso di edifici a destinazione per la gran parte residenziale e per altra parte terziaria/commerciale), i giudici di palazzo Spada hanno ritenuto non sufficiente il criterio della vicinitas a fondare la richiesta della pronuncia costitutiva di annullamento.
Come già approfondito dal medesimo collegio in altra sede (sent. 8364/2010) in base ai principi generali in materia di condizioni dell’azione, desumibili dall’art. 24, co. 1, Cost. (tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi) e dall’art. 100 c.p.c. (per proporre una domanda o per resistere alla stessa occorre avere un interesse), l’azione di annullamento è sottoposta a due fondamentali condizioni:
a) l’interesse processuale che presuppone, nella prospettazione della parte, una lesione dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio (cfr. sul punto Cons. Stato, sez. VI, n. 51921/2009);
b) la legittimatio ad causam, costituita dall’essere titolare di un rapporto controverso in relazione all’esercizio del potere pubblico, in virtù del quale viene conferito al soggetto interessato alla contestazione giudiziale una posizione qualificata e differenziata.
In mancanza dell’uno o dell’altro requisito, l’azione è inammissibile, dovendo esservi piena corrispondenza tra titolo (o possibilità giuridica dell’azione) ed interesse sostanziale ad agire.
Nel caso di specie si è riscontrata la carenza di interesse in capo ai cittadini proprietari (e abitanti) di fabbricati siti in area vicina a quella destinata ad ospitare l’insediamento immobiliare di cui al contestato intervento edilizio, in quanto è richiesto quale condizione ulteriore al criterio della vicinitas (ai fini dell’azionabilità in giudizio) che la nuova destinazione urbanistica concernente un’area non appartenente al ricorrente incida direttamente sul godimento o sul valore di mercato dell’area viciniore o comunque su interessi propri e specifici del medesimo esponente. E di tanto l’interessato deve fornire se non una rigorosa dimostrazione, almeno idonei principi di prova.
Nei fatti invece non è stato minimamente dimostrato un eventuale deprezzamento delle proprietà dei ricorrenti (situate, come detto, al di fuori delle aree del PII). Di conseguenza non si è rinvenuta una lesione effettiva e documentata delle facoltà dominicali dei medesimi idonea a sorreggere la predetta impugnativa (commento tratto da www.diritto.it - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Legittimazione a ricorre delle associazioni a tutela dell'ambiente.
La sentenza si sofferma sia sulla individuazione dei soggetti collettivi e non, legittimati a ricorrere per la tutela di interessi ambientali sia sulla nozione interesse di natura ambientale.
La controversia oggetto della sentenza in esame riguardava in primo luogo la legittimazione attiva a ricorrere avverso provvedimenti lesivi di interessi ambientali.
Il Consiglio di Stato conferma l’orientamento, ormai consolidato in giurisprudenza, secondo cui, tale interesse deve essere riconosciuto non soltanto alle associazioni ed ai comitati stabili, cui tale facoltà è stata conferita con legge (art. 13 legge n. 349 del 1986), nella fattispecie tale interesse risultava così riconosciuto in capo alla Onlus Italia Nostra, ma anche a diversi soggetti, singoli o collettivi, che assumano di difendere tale interesse.
In particolare, deve ammettersi la legittimazione a ricorrere sia di comitati sorti spontaneamente allo specifico scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su un circoscritto territorio, sia di singole persone fisiche che risultino in una posizione differenziata, sulla base del criterio della vicinitas quale elemento qualificante dell’interesse a ricorrere.
Il Consiglio di Stato si sofferma inoltre sui limiti entro cui è possibile riconoscere l’esistenza di un interesse di natura ambientale di cui si assuma le lesione.
Nella fattispecie oggetto della sentenza risultava infatti impugnato l’atto con cui era stata approvata una variante urbanistica ed era, pertanto, in discussione la possibilità di configurare la lesione di un interesse alla tutela dell’ambiente a fronte del coinvolgimento di disposizioni di natura prettamente urbanistica.
Anche a questo riguardo la sentenza in esame conferma un orientamento consolidato secondo cui, “la materia ambientale per le peculiari caratteristiche del bene protetto, si atteggia in modo particolare: la tutela dell’ambiente, infatti, lungi dal costituire un autonomo settore d’intervento dei pubblici poteri, assume il ruolo unificante e finalizzante di distinte tutele giuridiche predisposte a favore dei diversi beni della vita che nell’ambiente si collocano (assumendo un carattere per così dire trasversale rispetto alle ordinarie materie e competenze amministrative, che connotano anche le distinzioni fra ministeri)”.
La giurisprudenza riconosce in tal modo la possibilità di tutelare i cd. interessi ambientali in senso lato, “comprendenti proprio la conservazione e valorizzazione dei beni culturali, dell'ambiente in senso ampio, del paesaggio urbano, rurale e naturale, dei monumenti e dei centri storici e della qualità della vita”.
In particolare, ai fini della verifica della legittimazione a ricorrere, il giudice deve verificare caso per caso se l’annullamento, richiesto per violazione di una norma urbanistica, presupponga la lesione di un interesse ambientale, rappresentando la tutela di quest’ultimo la vera ragione dell’azione giurisdizionale promossa (commento tratto da www.ipsoa.it - Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 11.11.2011 n. 5986 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: Solo un interesse reale e concreto giustifica il ricorso.
IL CRITERIO - Le sentenze chiedono il requisito della «vicinitas» che però dipende dalle caratteristiche dell'intervento contestato.
Quanto vicino deve essere il vicino? L'impugnazione dei titoli edilizi non è esercitabile da tutti; solo chi lamenti una lesione concreta ed attuale dai lavori può rivolgersi al Tar, nei limiti e con le procedure trattate nell'articolo qui sopra.
Su questo punto la giurisprudenza amministrativa ha elaborato il concetto di vicinitas, intesa come prossimità fra immobili, quale «condizione sufficiente a legittimare l'impugnazione di una concessione edilizia, anche quella in sanatoria, sicché a maggior ragione non può negarsi un interesse processuale ad agendum da parte del proprietario di un immobile confinante» (Consiglio di Stato, sezione IV, 13.07.2011, n. 4268).
Alla vicinitas va però attribuito il senso non di stretta contiguità, bensì di stabile e significativo collegamento, da indagare caso per caso, del ricorrente con la zona oggetto delle opere (Consiglio di Stato, sezione VI, 27.03.2003, n. 1600).
Il tema si pone soprattutto rispetto agli interventi edilizi e infrastrutturali che incidano su vaste aree. In un caso esaminato dal Consiglio di Stato (decisione 1134/2010) si è così ritenuto che la «distanza da 600 a 2.000 metri non sia di ostacolo alla configurazione della ripetuta situazione di vicinitas avuto riguardo alla natura e alla potenzialità dell'impianto autorizzato con gli atti impugnati».
È ancora del tutto pacifico in giurisprudenza che il controllo sulla legittimità dei titoli abilitativi in edilizia prescinda dalla proprietà del fondo leso dall'attività edilizia, essendo sufficiente che il ricorrente si trovi in un rapporto diretto e stabile con l'area oggetto dei lavori (Consiglio di Stato, sezione IV, 10.03.2011, n. 1566).
La vicinitas è comunque condizione necessaria ma non sufficiente a radicare (ferma la legittimazione) l'interesse al ricorso, il quale necessita anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del vicino (Consiglio di Stato, sezione IV, 24.01.2011, n. 485), per cui per proporre una azione in giudizio è necessario che dalla stessa possa derivare all'attore una qualche concreta utilità, sotto il profilo di un vantaggio sperato oppure, come appunto nella specie, di un danno prevenuto.
È stato ad esempio ritenuto che per giustificare la legittimazione fondata sulla vicinitas in caso di edifici adibiti a ufficio o abitazione sia richiesta –almeno in termini presuntivi– la prova di un potenziale pregiudizio che il ricorrente potrebbe subire dai lavori. Altrimenti, sarebbe come introdurre nel nostro ordinamento un'azione popolare sconosciuta nel nostro ordinamento.
L'opposto vale nel caso dell'impugnazione di atti relativi alla realizzazione di impianti industriali: in tal caso, non sarà necessaria la prova rigorosa dell'effettività del danno che si potrebbe subire. Così ha deciso ad esempio il Consiglio di Stato (sezione V, 18.08.2010, n. 5819) in relazione al progetto di costruzione di un termovalorizzatore.
Allo stesso modo, non si potrebbe sostenere che un insediamento composto da un complesso di edifici abitativi, commerciali e direzionali -inserito in un quartiere già densamente urbanizzato- sia di per sé in grado di stravolgere o peggiorare la fisionomia della zona. A maggior ragione se l'intervento edilizio consiste nel recupero con cambio d'uso di edifici produttivi dismessi. O se i ricorrenti non hanno la residenza nel quartiere interessato dai lavori ma in un'altra zona della città.
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Gli esempi
01 | IMPIANTI INDUSTRIALI
La legittimazione ad agire è ampiamente riconosciuta dai giudici. Per contestare, ad esempio, la realizzazione di un termovalorizzatore non serve provare in modo rigoroso l'effettività del danno che si potrebbe subire.
02 | EDIFICI A USO UFFICIO O ABITAZIONE
Per opporsi alla realizzazione di edifici dallo scarso impatto urbanistico –come le abitazioni o gli uffici– la verifica della legittimazione ad agire è più severa. Un intervento di edilizio che si inserisce in un contesto già densamente urbanizzato è difficile da contestare.
Diverso potrebbe essere il caso di strutture commerciali con un impatto particolarmente pesante sulla circolazione e l'afflusso di persone.
03 | I FATTORI CRITICI
Per opporsi alla realizzazione di un intervento diverso dalla costruzione di impianti industriali, occorre documentare in modo rigoroso il proprio interesse: un ricorso intentato da soggetti che risiedono in un altro quartiere, ad esempio, potrebbe essere bocciato in radice; così come un'opposizione fondata sul presupposto di un incremento del traffico veicolare non documentato da uno studio inoppugnabile (articolo Il Sole 24 Ore del 24.10.2011).

ATTI AMMINISTRATIVI: Ai fini della legittimazione ad agire deve considerarsi l’effettiva concorrenzialità del settore merceologico e del bacino di utenza tra due attività.
Se da un lato è vero che la giurisprudenza, al fine di verificare la legittimazione ad agire, considera rilevante la distanza tra esercizi, va rilevato che, con il progressivo sviluppo delle strutture di vendita, si è ampliata l'interpretazione giurisprudenziale della vicinitas, nel senso di dare rilievo al collegamento territoriale in relazione al c.d “bacino di utenza”; pertanto, non può ritenersi dirimente, ai fini della legittimazione, l’effettiva distanza lineare tra due attività concorrenti, venendo in rilievo, piuttosto, l’effettiva concorrenzialità del settore merceologico e del bacino di utenza, per cui il criterio topografico della distanza tra due sedi commerciali ha acquisito un contenuto elastico, che va misurato in rapporto ai citati parametri (Consiglio di Stato, Sez. V , sentenza 21.10.2011 n. 5656 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Violazione delle distanze e della disciplina urbanistica - Proprietari confinanti - Legittimazione al ricorso - Sussiste -Rilevanza del possibile futuro utilizzo dell'area - Non sussiste.
Il criterio della "vicinitas" e il danno concreto risentito dai confinanti dalla realizzazione dell'opera in ritenuta violazione delle distanze e della disciplina urbanistica integrano la legittimazione al ricorso e l'interesse concreto ed attuale all'impugnativa, mentre non ha alcun rilievo il possibile futuro utilizzo dell'area (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 19.10.2011 n. 2482 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - ATTI AMMINISTRATIVI: Il comune non può impugnare gli atti relativi alla gestione di una discarica sita nel territorio di un altro ente locale.
... il Comune ricorrente avrebbe dovuto dimostrare il pregiudizio effettivamente subito dall’area di competenza, “posto che il criterio della vicinitas non è considerato sufficiente dalla consolidata giurisprudenza amministrativa” (cfr., tra le altre, C.d.S., 16.04.2003, n. 1948) (TAR Lazio-Roma, Sez. I-ter, sentenza 04.10.2011 n. 7682 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: La posizione legittimante l'accesso agli atti amministrativi non può identificarsi con il generico e indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell’attività amministrativa, per dovere essere invece la concreta pretesa sussumibile in una fattispecie normativa all’esito di una valutazione prognostica e secondo un rapporto di chiara percepibilità.
Pertanto, se è vero che la situazione di stabile collegamento con la zona in cui viene realizzata una data opera è sufficiente a radicare in capo al proprietario, secondo il criterio della vicinitas, una posizione differenziata rispetto all’interesse generico di ogni cittadino a conoscere l’attività dei pubblici poteri, la conseguente legittimazione a prendere visione dei relativi atti amministrativi è necessariamente circoscritta agli aspetti di ordine edilizio, urbanistico e ambientale, i soli che sono assistiti nell’ordinamento da tutela in capo a chi adduca la semplice prossimità all’area interessata dall’intervento.
Ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. b), della legge n. 241 del 1990, nella materia dell’accesso sono «interessati» “…i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.
Come la giurisprudenza ha più volte avuto modo di rilevare (v., tra le altre, TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 03.03.2010 n. 530; TAR Lazio, Sez. I, 09.09.2010 n. 32202), la posizione legittimante non può identificarsi con il generico e indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell’attività amministrativa, per dovere essere invece la concreta pretesa sussumibile in una fattispecie normativa all’esito di una valutazione prognostica e secondo un rapporto di chiara percepibilità.
Pertanto, se è vero che la situazione di stabile collegamento con la zona in cui viene realizzata una data opera è sufficiente a radicare in capo al proprietario, secondo il criterio della vicinitas, una posizione differenziata rispetto all’interesse generico di ogni cittadino a conoscere l’attività dei pubblici poteri, la conseguente legittimazione a prendere visione dei relativi atti amministrativi è necessariamente circoscritta agli aspetti di ordine edilizio, urbanistico e ambientale, i soli che sono assistiti nell’ordinamento da tutela in capo a chi adduca la semplice prossimità all’area interessata dall’intervento.
In ragione di ciò, le ricorrenti non hanno titolo all’accesso agli atti che attengono alla selezione pubblica per la scelta dell’area destinata alla localizzazione dell’impianto fotovoltaico, per risolversi una simile indagine nella mera verifica della legittimità dell’attività della pubblica Amministrazione, non funzionale alla salvaguardia di un interesse giuridico protetto (a norma dell’art. 24, comma 3, della legge n. 241 del 1990 “non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”).
Neppure può essere invocata la speciale normativa dell’accesso in materia ambientale, attesa la non immediata riconducibilità ai profili di rilievo paesaggistico/ambientale degli atti della selezione oggetto della richiesta di accesso rimasta inevasa (TAR Emilia Romagna-Parma, sentenza 04.10.2011 n. 328 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - URBANISTICA: La verifica in ordine alla sussistenza dell’interesse a ricorrere (ndr: avverso un piano di recupero, nella fattispecie) implica necessariamente un’attenta valutazione delle specificità del caso concreto.
L’interesse a ricorrere non può che essere valutato, infatti, tenendo conto delle peculiarità proprie della materia urbanistica, connotata, come noto, da un ampio margine di discrezionalità esercitabile da parte dell’amministrazione, con la conseguenza che l’utilità derivante dell’accoglimento del ricorso deve essere apprezzata anche sotto il profilo strumentale correlato all’eventuale ulteriore attività dell’amministrazione, dalla quale parte ricorrente potrebbe conseguire un risultato positivo.
Il Collegio evidenzia, altresì, che il bene della vita anelato dalla ricorrente non è né astratto né teorico, dovendosi individuare nella tutela della qualità della vita incisa dalla disponibilità di parcheggi e spazi a verde adeguati, dal contenimento dell’inquinamento acustico e da maggiori servizi, vieppiù significativi in un contesto, quale quello del centro storico del Comune di Motegrotto Terme, rinomato per le proprietà terapeutiche e curative delle acque termali del proprio sottosuolo, sito in prossimità dei Colli Euganei, nel quale la ricorrente gestisce la propria attività turistico- ricettiva con la diretta valorizzazione di tali risorse.
Non può revocarsi in dubbio, del resto, che, sebbene nella rappresentazione della lesione possano emergere apprezzamenti soggettivi legati alla sensibilità del singolo, la sussistenza di standard sufficienti è oggettivamente valutabile e rilevante; la ricorrente, infatti, non si limita a contestare, in sé, l’adozione e l’approvazione dello strumento urbanistico attuativo, ma la scelta operata dall’amministrazione che, attraverso l’impianto complessivo del Piano e, nello specifico, attraverso la cessione della cubatura di aree destinate a piazza, parcheggi e marciapiedi e di un terreno contiguo a quelli in proprietà della controinteressata, ha determinato, nonostante il significativo incremento del carico urbanistico, il mancato reperimento degli standard all’interno dell’area, ricorrendo del tutto irragionevolmente ed immotivatamente alla monetizzazione, in luogo della quale, peraltro, la società attuatrice si è impegnata a realizzare un fabbricato da destinare a spogliatori sportivi da edificare in tutt’altra area, in prossimità ed a servizio della nuova arcostruttura nella frazione di Mezzavia.
Tali circostanze vengono valutate sufficienti ai fini della sussistenza dell’interesse a ricorrere; una diversa opzione, infatti, determinerebbe la totale vanificazione della tutela avverso interventi urbanistici che, attraverso la riqualificazione di un’area, dispiegano un’incidenza che va oltre il perimetro oggetto del piano.
Occorre considerare, altresì, che l’interesse pubblico alla realizzazione del piano di recupero per soddisfare l’esigenza primaria di risanamento di una porzione circoscritta del territorio comunale deve correlarsi e confrontarsi con quello privato a non vedersi spropositatamente sacrificato da scelte opinabili, con la conseguente possibilità del giudice di verificare la sussistenza di quella correlazione conformemente ai principi di correttezza, ragionevolezza, proporzionalità e coerenza.
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Le potenzialità dei Piani di Recupero vanno oltre la riqualificazione del tessuto edilizio esistente e, attraverso tali strumenti attuativi, possono essere realizzate anche delle ristrutturazione urbanistiche.
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Qualora vi sia contrasto tra le indicazioni grafiche del P.R.G. e le prescrizioni normative, sono queste ultime a prevalere, in quanto in sede di interpretazione degli strumenti urbanistici, le risultanze grafiche possono solo chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo ma non possono sovrapporsi o negare quanto risulta da questo.
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Il piano di recupero costituisce uno strumento urbanistico sostanzialmente attuativo delle scelte urbanistiche contenute nel piano regolatore generale, destinato al recupero del patrimonio edilizio esistente, senza, tuttavia, implicare incrementi volumetrici tali da determinare un aumento del carico insediativo, come risulta dall’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa.
Tale strumento ha, dunque, per oggetto la ridefinizione del tessuto urbanistico di un'area ed è caratterizzato dalla specialità dei fini del recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico degradato per mantenere e meglio utilizzare il patrimonio stesso mediante una globalità di interventi edilizi organici integrati con il tessuto urbanistico esistente, nonché con lo sviluppo programmato, attraverso gli strumenti urbanistici generali.
Negli ultimi decenni gli interventi organici di recupero finalizzati al perseguimento di obiettivi di ristrutturazione urbanistica hanno assunto una crescente rilevanza; i piani di recupero, infatti, consentono il perseguimento sia di finalità di recupero del patrimonio edilizio esistente in misura più complessa degli interventi di manutenzione ordinaria e di ristrutturazione edilizia, sia finalità di recupero urbanistico, potendo, nello specifico, prevedere interventi rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.
Pur dovendosi riconoscere ampie potenzialità alle possibilità di intervento attraverso Piani di Recupero nella ridefinizione del tessuto urbanistico, residuano, comunque, i limiti derivanti dalla connotazione tipica di tale strumento attuativo, connessi alla conservazione e riutilizzazione del patrimonio edilizio esistente, con conseguente esclusione dell’ammissibilità di interventi che possano comportare incrementi volumetrici –specie ove manchi un rapporto di proporzionalità tra le preesistenze da riqualificare ed i nuovi volumi da edificare– per i quali risulta evidentemente più appropriato il ricorso a varianti al piano regolatore generale ovvero a piani particolareggiati speciali dotati del potere di modifica dello strumento urbanistico generale.
Parte resistente sostiene, nello specifico, che dall’adozione e dalla successiva approvazione del Piano di Recupero non deriverebbe alcun pregiudizio alla società ricorrente, in quanto l’intervento urbanistico interessa un’area già edificata.
Sul punto, invero, l’orientamento giurisprudenziale non è univoco.
Secondo una prima tesi, il terzo ha titolo ad adire il giudice amministrativo, quando esista una situazione soggettiva ed aggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta da una costruzione che, se illegittimamente assentita, sia idonea ad arrecare pregiudizio ai valori urbanistici della zona medesima, onde la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a radicare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo altresì la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse giuridicamente rilevante; detta legittimazione va riconosciuta ai proprietari frontisti anche quando la materia del contendere attiene ad un piano urbanistico attuativo in quanto suscettibile, ancor più del singolo permesso di costruire, di determinare quella rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, che il ricorrente intende conservare (Cons. St., sez. IV, 29.07.2009, n. 4756; TAR Campania-Salerno, sez. II, 05.10.2009, n. 5315).
Altro orientamento, condiviso dal Collegio, sostiene il principio in base al quale il criterio della vicinitas –sussistente nella fattispecie e, peraltro, non controverso– seppure idoneo a supportare la legittimazione al ricorso dei soggetti non proprietari di aree ricomprese nel perimetro del piano di recupero non esaurisce gli ulteriori profili dell’interesse concreto all’impugnazione, che costituisce l’altra fondamentale condizione dell’azione.
Anche nel processo amministrativo, infatti, l'interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza dei requisiti che qualificano l'interesse ad agire di cui all'art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'annullamento dell'atto impugnato (cfr Cons. St., sez IV, 12.12.2005, n.39), sicché sarebbe del tutto inutile l’annullamento di un provvedimento richiesta dal ricorrente se questi non può trarre alcun vantaggio in relazione alla sua posizione legittimante (cfr. Cons. St., sez. IV, 11.04.2007, n. 1684).
La verifica in ordine alla sussistenza dell’interesse a ricorrere implica necessariamente un’attenta valutazione delle specificità del caso concreto.
Nella fattispecie oggetto di giudizio la società ricorrente gestisce uno stabilimento termale ubicato a ridosso dell’ambito interessato dal Piano di recupero, alla cui attuazione vengono imputati significativi effetti pregiudizievoli, da individuare nel peggioramento della qualità della vita per l’aumento del traffico, l’inquinamento atmosferico ed acustico e, soprattutto, l’assenza di standard adeguati rispetto ad un intervento che presenta un considerevole peso insediativo, con inevitabili ed evidenti ripercussioni negative anche sotto il profilo turistico- ricettivo.
Il Collegio ritiene che, anche in base all’orientamento più rigoroso sopra richiamato, l’interesse a ricorrere deve, nella fattispecie, ritenersi sussistente.
L’interesse a ricorrere non può che essere valutato, infatti, tenendo conto delle peculiarità proprie della materia urbanistica, connotata, come noto, da un ampio margine di discrezionalità esercitabile da parte dell’amministrazione, con la conseguenza che l’utilità derivante dell’accoglimento del ricorso deve essere apprezzata anche sotto il profilo strumentale correlato all’eventuale ulteriore attività dell’amministrazione, dalla quale parte ricorrente potrebbe conseguire un risultato positivo.
Il Collegio evidenzia, altresì, che il bene della vita anelato dalla ricorrente non è né astratto né teorico, dovendosi individuare nella tutela della qualità della vita incisa dalla disponibilità di parcheggi e spazi a verde adeguati, dal contenimento dell’inquinamento acustico e da maggiori servizi, vieppiù significativi in un contesto, quale quello del centro storico del Comune di Motegrotto Terme, rinomato per le proprietà terapeutiche e curative delle acque termali del proprio sottosuolo, sito in prossimità dei Colli Euganei, nel quale la ricorrente gestisce la propria attività turistico- ricettiva con la diretta valorizzazione di tali risorse.
Non può revocarsi in dubbio, del resto, che, sebbene nella rappresentazione della lesione possano emergere apprezzamenti soggettivi legati alla sensibilità del singolo, la sussistenza di standard sufficienti è oggettivamente valutabile e rilevante; la ricorrente, infatti, non si limita a contestare, in sé, l’adozione e l’approvazione dello strumento urbanistico attuativo, ma la scelta operata dall’amministrazione che, attraverso l’impianto complessivo del Piano e, nello specifico, attraverso la cessione della cubatura di aree destinate a piazza, parcheggi e marciapiedi e di un terreno contiguo a quelli in proprietà della controinteressata, ha determinato, nonostante il significativo incremento del carico urbanistico, il mancato reperimento degli standard all’interno dell’area, ricorrendo del tutto irragionevolmente ed immotivatamente alla monetizzazione, in luogo della quale, peraltro, la società attuatrice si è impegnata a realizzare un fabbricato da destinare a spogliatori sportivi da edificare in tutt’altra area, in prossimità ed a servizio della nuova arcostruttura nella frazione di Mezzavia.
Tali circostanze vengono valutate sufficienti ai fini della sussistenza dell’interesse a ricorrere; una diversa opzione, infatti, determinerebbe la totale vanificazione della tutela avverso interventi urbanistici che, attraverso la riqualificazione di un’area, dispiegano un’incidenza che va oltre il perimetro oggetto del piano.
Occorre considerare, altresì, che l’interesse pubblico alla realizzazione del piano di recupero per soddisfare l’esigenza primaria di risanamento di una porzione circoscritta del territorio comunale deve correlarsi e confrontarsi con quello privato a non vedersi spropositatamente sacrificato da scelte opinabili, con la conseguente possibilità del giudice di verificare la sussistenza di quella correlazione conformemente ai principi di correttezza, ragionevolezza, proporzionalità e coerenza.
Ciò in specie considerando la consistenza dell’intervento urbanistico de quo che prevede l’integrale sfruttamento della volumetria massima prevista di 6.800 mc. (pag. 4, terzo capoverso della relazione tecnica illustrativa, all. 4 delle produzioni di parte ricorrente), con sensibile incidenza sugli standard (cfr. pag. 9 della prefata relazione tecnica illustrativa), all’interno del centro storico comunale connotato da una scarsa disponibilità di spazi pubblici e, in specie, di aree a verde; il Piano di Recupero approvato, infatti, lungi dal limitari alla conservazione del tessuto urbano costituito dagli edifici recuperabili, secondo l’accezione originaria di tale strumento attuativo, contempla un intervento complesso di sostituzione dell’esistente.
Alla stregua delle argomentazioni che precedono, dunque, l’eccezione va respinta, sussistendo, nella fattispecie, sia la legittimazione sia l’interesse a ricorrere.
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Il Collegio evidenzia, in primo luogo, che le potenzialità dei Piani di Recupero vanno oltre la riqualificazione del tessuto edilizio esistente e, attraverso tali strumenti attuativi, possono essere realizzate anche delle ristrutturazione urbanistiche.
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Per consolidata giurisprudenza, condivisa dal Collegio, inoltre, qualora vi sia contrasto tra le indicazioni grafiche del P.R.G. e le prescrizioni normative, sono queste ultime a prevalere, in quanto in sede di interpretazione degli strumenti urbanistici, le risultanze grafiche possono solo chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo ma non possono sovrapporsi o negare quanto risulta da questo (cfr., ex multis, TAR Puglia Bari, sez. III, 13.04.2011, n. 588).
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Il piano di recupero costituisce uno strumento urbanistico sostanzialmente attuativo delle scelte urbanistiche contenute nel piano regolatore generale, destinato al recupero del patrimonio edilizio esistente, senza, tuttavia, implicare incrementi volumetrici tali da determinare un aumento del carico insediativo, come risulta dall’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa (TAR Lombardia, Brescia, 09.12.2002 n. 2216; TAR Puglia, Bari, sez. II, 19.09.2002, n. 4016; TAR Campania, Napoli, sez. II, 07.10.1997, n. 2468; TAR Lombardia Milano, sez. II, 24.02.1992, n. 145).
Tale strumento ha, dunque, per oggetto la ridefinizione del tessuto urbanistico di un'area ed è caratterizzato dalla specialità dei fini del recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico degradato per mantenere e meglio utilizzare il patrimonio stesso mediante una globalità di interventi edilizi organici integrati con il tessuto urbanistico esistente, nonché con lo sviluppo programmato, attraverso gli strumenti urbanistici generali.
Negli ultimi decenni gli interventi organici di recupero finalizzati al perseguimento di obiettivi di ristrutturazione urbanistica hanno assunto una crescente rilevanza; i piani di recupero, infatti, consentono il perseguimento sia di finalità di recupero del patrimonio edilizio esistente in misura più complessa degli interventi di manutenzione ordinaria e di ristrutturazione edilizia, sia finalità di recupero urbanistico, potendo, nello specifico, prevedere interventi rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale (Cons. St., sez. IV, 29.07.2009, n. 4756).
Da quanto sopra esposto discende, dunque, che, pur dovendosi riconoscere ampie potenzialità alle possibilità di intervento attraverso Piani di Recupero nella ridefinizione del tessuto urbanistico, residuano, comunque, i limiti derivanti dalla connotazione tipica di tale strumento attuativo, connessi alla conservazione e riutilizzazione del patrimonio edilizio esistente, con conseguente esclusione dell’ammissibilità di interventi che possano comportare incrementi volumetrici –specie ove manchi un rapporto di proporzionalità tra le preesistenze da riqualificare ed i nuovi volumi da edificare– per i quali risulta evidentemente più appropriato il ricorso a varianti al piano regolatore generale ovvero a piani particolareggiati speciali dotati del potere di modifica dello strumento urbanistico generale (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 08.09.2011 n. 1369 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: 1. Piano di lottizzazione - Scadenza del termine di attuazione - Potere-dovere della P.A. di dare nuovo assetto urbanistico alla parti non realizzate - Sussiste.
2. Piano integrato di recupero - Interesse al ricorso - Vicinitas - Insufficienza a sostenere l'interesse - Necessità di dimostrare la specificità della lesione rispetto all'area di proprietà o ad altri interessi del ricorrente - Sussiste.
1. In presenza di un piano di lottizzazione scaduto per decorrenza del termine decennale, la P.A. non perde il potere di rilasciare provvedimenti funzionali al completamento del piano stesso, ferma restando la disciplina urbanistico-edilizia dell'area da esso dettata che, anche per la parte rimasta inattuata, continua a trovare applicazione fino all'approvazione di un nuovo piano urbanistico (cfr. TAR Milano, sent. 1001/2010).
2. In materia di interventi di recupero urbanistico derivanti da un P.I.R., il criterio della vicinitas, seppur idoneo a supportare la legittimazione al ricorso, non esaurisce gli ulteriori profili dell'interesse concreto all'impugnazione, costituito dalla lesione effettiva e documentata delle facoltà dominicali del ricorrente (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 9537/2010; TAR Milano, sent. n. 1244/2011) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 02.09.2011 n. 2154 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: In presenza di una lottizzazione scaduta per decorrenza del termine decennale, l'amministrazione non perde il potere di rilasciare provvedimenti funzionali al completamento del piano, ferma restando la disciplina urbanistico–edilizia dell’area da esso dettata che, anche per la parte rimasta inattuata, continua a trovare applicazione fino all’approvazione di un nuovo piano urbanistico. In sostanza, la scadenza del termine di validità di un piano di lottizzazione non consente all'amministrazione di procedere, "sic et simpliciter", alla declaratoria di intervenuta perdita di efficacia dello stesso, dovendo, invece, dar conto delle ragioni sottese alla necessità di rendere inoperanti le relative previsioni rimaste inattuate, dando altresì conto delle valutazioni effettuate circa il rapporto tra le opere ultimate e quelle non ancora eseguite.
La circostanza che il ricorrente non sia proprietario di aree ricomprese nel perimetro del piano di recupero, mentre non esclude ex se la legittimazione, radicata sul criterio della vicinitas, incide invece sulla configurabilità dell’interesse al ricorso, dovendosi fornire adeguata dimostrazione del pregiudizio in concreto risentito in conseguenza dei vizi dedotti.
In presenza di una lottizzazione scaduta per decorrenza del termine decennale, l'amministrazione non perde il potere di rilasciare provvedimenti funzionali al completamento del piano, ferma restando la disciplina urbanistico–edilizia dell’area da esso dettata che, anche per la parte rimasta inattuata, continua a trovare applicazione fino all’approvazione di un nuovo piano urbanistico (cfr. ex plurimis, Consiglio Stato, sez. V, 12.10.2004, n. 6527; sez. VI, 20.01.2003, n. 200; IV, 11.03.2003, n. 1315; id. 16.03.1999, n. 286; nonché sez. IV, 02.06.2000 n. 3172; TAR Calabria, Reggio Calabria, 01.10.2002, n. 1187, per cui: <<In sostanza, la scadenza del termine di validità di un piano di lottizzazione non consente all'amministrazione di procedere, "sic et simpliciter", alla declaratoria di intervenuta perdita di efficacia dello stesso, dovendo, invece, dar conto delle ragioni sottese alla necessità di rendere inoperanti le relative previsioni rimaste inattuate, dando altresì conto delle valutazioni effettuate circa il rapporto tra le opere ultimate e quelle non ancora eseguite>>).
Come affermato anche di recente dal Consiglio di Stato (cfr. la decisione della sez. IV, 29.12.2010, n. 9537), la circostanza che il ricorrente non sia proprietario di aree ricomprese nel perimetro del piano di recupero, mentre non esclude ex se la legittimazione, radicata sul criterio della vicinitas, incide invece sulla configurabilità dell’interesse al ricorso, dovendosi fornire adeguata dimostrazione del pregiudizio in concreto risentito in conseguenza dei vizi dedotti (cfr. la cit. sentenza, per cui:<<Il criterio della vicinitas, seppur idoneo a supportare la legittimazione al ricorso, non esaurisce certo gli ulteriori profili dell'interesse concreto all'impugnazione, costituito dalla lesione effettiva e documentata delle facoltà dominicali del ricorrente>>) (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 02.09.2011 n. 2154 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Nuovo titolo edilizio - Impugnazione diretta di terzo - Presupposti - Vicinitas e utilità dell'annullamento.
In materia edilizia, secondo l'orientamento tradizionale della c.d. vicinitas, va riconosciuta la sussistenza della legittimazione del terzo per il fatto stesso che egli si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione, collegamento che radica una posizione di interesse differenziato rispetto a quella posseduta dal quisque de populo.
Tuttavia, per l'individuazione della posizione legittimante del terzo rispetto al rilascio di un nuovo titolo edilizio, il criterio della vicinitas non può totalmente prescindere dalla valutazione anche dell'utilità che il ricorrente ricava dall'annullamento del titolo edilizio (cfr. Cons. di Stato., sent. n. 2565/2010) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 02.09.2011 n. 2143 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Comitati – Legittimazione ad agire – Insussistenza.
Deve essere esclusa la legittimazione ad agire dei comitati istituiti in forma associativa temporanea, con scopo specifico e limitato, costituenti una mera proiezione degli interessi dei soggetti che ne fanno parte, e che quindi non sono portatori in modo continuativo di interessi diffusi radicati nel territorio, in quanto, diversamente, si consentirebbe una sorta di azione popolare, non ammessa dal vigente ordinamento (cfr. Cons. Stato, VI, 20.05.2005, n. 2534; Cons. Stato, VI, 05.12. 2002, n. 6657; TAR Liguria, II, 27.03.2008, n. 439; TAR Veneto, I, 04.04.2005, n. 1261).
LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Associazioni diverse da quelle rientranti nella previsione di cui all’art. 13 della L. n. 349/1986 – Legittimazione ad agire – Possibile sussistenza – Esclusione.
Dopo l’entrata in vigore della legge n. 349/1986, non vi è più spazio per il riconoscimento della legittimazione processuale in capo ad associazioni diverse da quelle rientranti nella previsione dell’art. 13 della medesima legge, indipendentemente dalla sussistenza, in concreto o meno, dei requisiti che la giurisprudenza anteriore richiedeva ai soggetti che si qualificavano esponenziali di interessi “diffusi” (cfr. Cons. Stato, IV, 28.03.2011, n. 1876).
Una volta che il legislatore è intervenuto a disciplinare direttamente la materia attraverso la previsione di una speciale legittimazione ex lege, quest’ultima esaurisce l’ambito della tutela processuale riconosciuta dall’ordinamento, escludendo qualsiasi possibilità di ammettere la legittimazione in capo a soggetti ulteriori e diversi da quelli ai quali la legge ha espressamente inteso riferirsi (cfr. in termini Cons. Stato, IV, 28.03.2011, n. 1876).
LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Soggetto singolo – Impugnazione di provvedimenti esplicanti i propri effetti nell’ambiente in cui il soggetto vive – Legittimazione - Vicinitas – Sufficienza – Esclusione.
Il soggetto singolo che intenda insorgere in sede giurisdizionale contro un provvedimento amministrativo esplicante i suoi effetti nell'ambiente in cui vive ha l'obbligo di identificare, innanzitutto, il bene della vita che dalla iniziativa dei pubblici poteri potrebbe essere pregiudicato (il paesaggio, l'acqua, l'aria, il suolo, il proprio terreno) e, successivamente, dimostrare che non si tratta di un bene che pervenga identicamente ed indivisibilmente ad una pluralità più o meno vasta di soggetti, nessuno dei quali ne ha però la totale ed esclusiva disponibilità (la quale costituisce invece il connotato essenziale dell'interesse legittimo), ma che rispetto ad esso egli si trova in una posizione differenziata tale da legittimarlo ad insorgere "uti singulus" a sua difesa.
Ne discende che il requisito della vicinitas non è di per sé solo sufficiente a dimostrare l’esistenza dell’interesse ad agire (Cons. Stato, n. 1600/2003; TAR Liguria, II, 27.3.2008, n. 439; Cons. Stato, VI, 19.10.2007, n. 5453) (massima tratta da www.ambientediritto.it - TAR Veneto, Sez. II, sentenza 03.08.2011 n. 1343 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - LAVORI PUBBLICI: INQUINAMENTO - Approvazione di nuovo tracciato stradale - Incremento dell’inquinamento acustico e atmosferico - Singoli incisi - Legittimazione a ricorrere - Criterio della vicinitas - Diritto alla salute.
In tema di approvazione del tracciato di una nuova strada destinata a creare un significativo incremento del traffico veicolare potenzialmente idoneo ad incidere in senso pregiudizievole sui terreni agricoli immediatamente limitrofi (cfr. Cons. Stato, sez. V, 16.06.2009, n. 3849), sussiste, anche sulla base del criterio della "vicinitas", la legittimazione ad agire dei singoli a tutela di interessi incisi da atti e comportamenti dell'amministrazione che li ledono direttamente e personalmente (nella fattispecie i ricorrenti lamentavano il concreto pregiudizio che il consistente incremento del traffico sulle vie in prossimità delle quali risiedono causerebbe alla loro salute, alla loro incolumità ed in generale alle loro condizioni di vita).
Appare inoltre evidente l’incidenza delle misure in contestazione con primari diritti dei medesimi, anche di ordine costituzionale, quali quello alla salute, e la conseguente sussistenza di legittimazione ed interesse a ricorrere.
INQUINAMENTO - Modifiche alla viabilità - Incremento di traffico - Studi e verifiche istruttorie.
Le modifiche alla viabilità comportanti incremento di traffico e, dunque, di emissioni inquinanti e rumorose ed influenti, per tali motivi, sulla salute, sull’incolumità e sui comportamenti di vita dei soggetti incisi devono essere precedute da studi specifici o da altre verifiche istruttorie che diano conto della concreta situazione e delle ragioni di interesse pubblico per le quali solo la soluzione poi adottata, e non altre alternative, sarebbe stata quella rispondente alle esigenze da soddisfare, pur comportando le conseguenze deleterie alla stessa connesse (TAR Lombardia-Milano, Sez. IV, sentenza 26.07.2011 n. 1982 - link a www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATA: La "vicinitas” non è sufficiente a radicare il ricorso contro il permesso di costruire rilasciato al vicino quando manchi un pregiudizio concreto.
La ricorrente solleva censure di carattere formale concernenti i subprocedimenti di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche e ambientali necessarie per la realizzazione di lavori incidenti su area di pregio paesaggistico e di interesse comunitario. A tal fine, non potendo lamentare una diretta incisione del proprio diritto di proprietà, a seguito della decisione della giunta comunale di traslare il tracciato dell’opera pubblica sulle sole aree demaniali, essa fonda la propria legittimazione processuale sul rapporto di contiguità fisica esistente tra il terreno di sua proprietà e quelli demaniali interessati dall’esecuzione dell’opera pubblica, e quindi sulla situazione di stabile collegamento (c.d. vicinitas) che secondo noti principi giurisprudenziali legittima il terzo confinante ad insorgere contro titoli autorizzativi relativi ad opere edilizie da realizzare sul fondo limitrofo.
Osserva il collegio che tale argomentazione è infondata e va disattesa, dal momento che la predetta vicinitas è condizione certamente necessaria, ma non sufficiente a radicare la legittimazione processuale del terzo confinante, la situazione di stabile collegamento tra i due fondi dovendosi accompagnare alla dimostrazione di un concreto pregiudizio derivante al confinante dalla realizzazione dell’opera avversata.
In particolare, secondo condivisibili principi giurisprudenziali, nel ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato al vicino, la vicinitas è condizione necessaria, ma non sufficiente a radicare, ferma la legittimazione, l'interesse al ricorso, il quale richiede anche la dimostrazione del pregiudizio concreto alle facoltà dominicali del ricorrente (Consiglio Stato, sez. IV, 24.01.2011, n. 485; Consiglio Stato, sez. IV, 29.12.2010, n. 9537; TAR Toscana Firenze, sez. III, 26.02.2010, n. 536; TAR Lombardia Milano, sez. II, 09.07.2009, n. 4345).
Anche di recente è stato ribadito che il criterio della vicinitas, in base al quale si riconosce la sussistenza di una posizione di interesse differenziata per il fatto stesso che il terzo si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dalla costruzione, trova però una limitazione con riguardo alla situazione dello stato dei luoghi emergente in ogni caso di specie, atteso che, quale requisito che deve necessariamente accompagnare la vicinitas, non può non trovare rilievo la verifica dell'esistenza di un positivo pregiudizio; il che in concreto postula che, per effetto della realizzazione della costruzione di cui ci si lamenta, la situazione, anche urbanistica, dei luoghi assuma caratteristiche tali da configurare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto edilizio ed urbanistico che il ricorrente intende invece conservare (TAR Trentino Alto Adige Trento, sez. I, 22.03.2011, n. 80).
Nel caso di specie, la dimostrazione di tale pregiudizio (che la giurisprudenza pretende sia “effettivo e documentato”: cfr. Cons. Stato, n. 9537/2010) è mancata del tutto. La parte ricorrente, non solo non ha provato, ma nemmeno ha allegato la sussistenza di un pregiudizio personale e concreto derivante dalla realizzazione dell’opera pubblica qui in esame, essendosi limitata a proporre censure di carattere formale concernenti presunte carenze degli atti approvativi (ma senza alcun riferimento all’incidenza di tali asserite carenze sulle proprie prerogative dominicali) o generiche lamentele in ordine a presunte compromissioni del sito naturalistico oggetto dell’intervento (senza però chiarire la natura di tali pregiudizi né il nesso di dipendenza dalla realizzazione dell’opera contestata); e si fatica a comprendere in che modo la realizzazione di un percorso naturalistico, diretto a valorizzare il sito in questione a beneficio dell’intera collettività mediante interventi di modestissimo impatto ambientale, possa arrecare ai privati confinanti un pregiudizio anziché un beneficio, in termini sia di maggiore e più agevole fruibilità dei terreni in proprietà, sia di incremento di valore dei terreni medesimi; a meno che l’interesse a ricorrere non risieda in ragioni meno confessabili e, soprattutto, meno sollecite dell’interesse pubblico di quanto vorrebbero apparire, come quelle ipotizzate in camera di consiglio dalla difesa regionale e non prive, peraltro, di una loro verosimiglianza: quella, ad esempio, di conservare un accesso esclusivo e gratuito alla sponda demaniale di attracco dei natanti; spiegazione, quest’ultima, che oltre a trovare un conferma per così dire visiva nella documentazione fotografica prodotta in giudizio dalla difesa comunale (cfr. allegati al doc. 19, produzione del 15.11.2010), attribuirebbe anche un senso logico alla denominazione di “Motonautica Eporediese”, altrimenti difficilmente associabile ad una mera società immobiliare.
In ogni caso, mancando la prova effettiva e documentata di un pregiudizio concreto e diretto derivante alla ricorrente dalla realizzazione dell’opera pubblica qui in esame, la posizione azionata in giudizio difetta di quella necessaria differenziazione che sola potrebbe giustificarne la tutela giurisdizionale (TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 19.07.2011 n. 800 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a radicare la legittimazione e l'interesse al ricorso.
Secondo la giurisprudenza prevalente, e comunque condivisa da questo Collegio, “il terzo ha titolo ad adire il giudice amministrativo quando esista una situazione soggettiva ed oggettiva di stabile collegamento con la zona coinvolta da una costruzione che, se illegittimamente assentita, sia idonea ad arrecare pregiudizio ai valori urbanistici della zona medesima, onde la qualifica giuridica di proprietario di un bene immobile confinante deve di per sé ritenersi idonea a radicare la legittimazione e l'interesse al ricorso, non occorrendo altresì la verifica della concreta lesione di un qualsiasi altro interesse giuridicamente rilevante” (così C.d.S., IV, 29.07.2009, n. 4756; conf., ex multis, IV, 31.05.2007, n. 2849).
Non ritiene dunque il Collegio di discostarsi sul punto dalla precedente decisione della Sezione, per cui “ferma ed incontestata … la legittimazione ad impugnare della ricorrente (derivante dalla vicinitas dei due fondi), il concreto interesse all’impugnazione deriva dal pregiudizio, oggettivamente sussistente -è, peraltro, oggetto della presente causa la ricomprensione o meno del denunciato pregiudizio entro i limiti di accettabilità stabiliti dalle norme vincolistiche che tutelano la specifica zona- che la costruzione concessionata comporta al paesaggio” (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 06.07.2011 n. 1142 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: INQUINAMENTO - Minacce alla salute pubblica o all’ambiente - Esigenza di autonoma protezione delle persone che vivono nell’area interessata - Vicinitas - Misura della legittimazione - Elasticità del criterio.
Premesso che, in materia di minacce alla salute pubblica o all’ambiente, va riconosciuta in linea di principio l’esigenza di autonoma protezione delle persone che vivono nell’area interessata dalla fonte di pericolo, occorre tuttavia (in una giurisdizione di tipo soggettivo e in mancanza di un’espressa previsione di azione popolare) individuare un criterio atto a differenziare e qualificare la posizione dei singoli che agiscono per la tutela del bene ambiente.
La giurisprudenza di primo grado e il Consiglio di Stato hanno da tempo valorizzato, in tal senso, il criterio della vicinitas (cfr., fra le ultime, Cons. Stato, sez. VI, 13.09.2010, n. 6554). Tale criterio, peraltro, non coincide con la proprietà o con la residenza in un’area immediatamente confinante con quella interessata dall’intervento contestato, ma deve essere inteso in senso elastico e va modulato, quindi, in proporzione alla rilevanza dell’intervento e alla sua capacità di incidere sulla qualità della vita dei soggetti che risiedono in un’area più o meno vasta.
Ciò comporta, in concreto, che la “misura” della legittimazione ad agire dei singoli in materia ambientale non sia univoca, variando in relazione all’ampiezza dell’area coinvolta dalla ipotizzata minaccia ambientale.
AMIANTO - Contaminazione da amianto - Fabbricato dismesso dalla precedente attività produttiva - Riutilizzo - Misure di risanamento - Art. 6, l.r. Piemonte n. 42/2000 - Principio comunitario di precauzione.
La grave situazione di contaminazione da amianto di un fabbricato dismesso dalla precedente attività produttiva impone, ai sensi dell’art. 6 della legge regione Piemonte 07.04.2000, n. 42 (ma anche in applicazione del principio comunitario di precauzione, direttamente cogente per tutte le amministrazioni pubbliche) l’effettuazione di preliminari indagini e la conseguente adozione di tutte le necessarie misure di risanamento atte a prevenire i pericoli per l’ambiente e la salute pubblica legati al riutilizzo di tale struttura (TAR Piemonte, Sez. I, sentenza 16.06.2011 n. 635 - link a www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATA: La legittimazione a impugnare una concessione edilizia deve essere riconosciuta al proprietario di un immobile sito nella zona interessata alla costruzione, o comunque a chi si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, la quale non postula necessariamente l'adiacenza fra gli immobili, essendo sufficiente la semplice prossimità, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale.
Il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato, esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione atteso che l'esistenza della suddetta posizione legittimante abilita il soggetto ad agire per il rispetto delle norme urbanistiche, che assuma violate, a prescindere da qualsiasi esame sul tipo di lesione, che i lavori in concreto gli potrebbero arrecare.
Non può che farsi applicazione del prevalente orientamento giurisprudenziale in forza del quale “la legittimazione a impugnare una concessione edilizia deve essere riconosciuta al proprietario di un immobile sito nella zona interessata alla costruzione, o comunque a chi si trovi in una situazione di stabile collegamento con la zona stessa, la quale non postula necessariamente l'adiacenza fra gli immobili, essendo sufficiente la semplice prossimità, senza che sia necessario dimostrare ulteriormente la sussistenza di un interesse qualificato alla tutela giurisdizionale” (da ultimo Consiglio Stato, sez. IV, 16.03.2010, n. 1535; Consiglio Stato, sez. VI, 15.06.2010, n. 3744; in senso analogo Consiglio Stato, sez. IV, 12.05.2009, n. 2908 secondo cui “Il possesso del titolo di legittimazione alla proposizione del ricorso per l'annullamento di una concessione edilizia, che discende dalla c.d. vicinitas, cioè da una situazione di stabile collegamento giuridico con il terreno oggetto dell'intervento costruttivo autorizzato, esime da qualsiasi indagine al fine di accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall'atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l'impugnazione atteso che l'esistenza della suddetta posizione legittimante abilita il soggetto ad agire per il rispetto delle norme urbanistiche, che assuma violate, a prescindere da qualsiasi esame sul tipo di lesione, che i lavori in concreto gli potrebbero arrecare”; TAR Campania Napoli, sez. IV, 09.04.2010, n. 1885 secondo cui “l'articolo 31, comma 9, legge 1150/1942, modificato dalla legge 765/1967, che consente a "chiunque" di impugnare le concessioni edilizie ritenute illegittime, va interpretato nel senso che, ai fini della legittimazione al ricorso, occorre una situazione di stabile collegamento con la zona interessata dall'attività edilizia, collegamento che ben può derivare dalla proprietà di un immobile nella medesima, poiché il diritto reale differenzia e qualifica adeguatamente la posizione soggettiva della parte”.
“Il vicino controinteressato non è un soggetto contemplato tra quelli a cui va inviata la comunicazione di avvio del procedimento per il rilascio di un titolo edilizio, ai sensi dell'art. 7 della l. 07.08.1990, n. 241, pur se lo stesso già risulti essersi opposto in precedenti occasioni all'attività edilizia dell'altro soggetto confinante (da ultimo TAR Liguria, sez. I, 10.07.2009, n. 1736; in senso analogo TRGA Trento, 14.10.2010, n. 194).
Non vi è infatti identità tra le posizioni di coloro che siano legittimati ad impugnare il provvedimento finale di concessione e coloro che possono intervenire o hanno titolo a ricevere l’avviso di avvio del procedimento; infatti ove sia stata proposta una domanda di concessione edilizia il vicino del richiedente o il soggetto legittimato possono intervenire nel procedimento ed impugnare il provvedimento che accoglie l’istanza, ma non hanno titolo a ricevere l’avviso di avvio predetto (Consiglio di Stato, sez. VI, 14.03.2002, n. 1533”; Tar Liguria, sez. I, 05.07.2010 n. 5570; in senso analogo Consiglio di Stato, sez. VI 10.02.2006, n. 547, secondo cui “L'aver partecipato al procedimento di formazione di uno strumento urbanistico non rende automaticamente il soggetto medesimo controinteressato al quale effettuare le comunicazioni ex art. 7 l. 07.08.1990 n. 241, relativamente ai procedimenti relativi all'emanazione dei permessi di costituire o dei richiesti nulla osta”) (TAR Valle d'Aosta, sentenza 16.06.2011 n. 43 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il proprietario di una unità immobiliare sita nel fondo confinante con quello interessato dall’intervento, dolendosi tra l’altro del mancato rispetto delle distanze minime tra edifici imposte dal D.M. 1444/1968, è legittimato alla proposizione del ricorso ricorrendo il requisito della vicinitas, ovverosia una situazione di prossimità all'edificio costruendo e stabile collegamento con la zona incisa, tale da differenziare la posizione giuridica dei ricorrenti rispetto alla generalità dei consociarti intesa come "quisque de populo".
Quanto all’eccezione di carenza di interesse al ricorso, parte ricorrente ha dedotto di essere proprietaria di una unità immobiliare sita nel fondo confinante con quello interessato dall’intervento, dolendosi tra l’altro del mancato rispetto delle distanze minime tra edifici imposte dal D.M. 1444/1968.
Evidente risulta, quindi, che parte ricorrente sia legittimata alla proposizione del ricorso ricorrendo il requisito della vicinitas, ovverosia una situazione di prossimità all'edificio costruendo e stabile collegamento con la zona incisa, tale da differenziare la posizione giuridica dei ricorrenti rispetto alla generalità dei consociarti intesa come "quisque de populo" (Cons. Stato, Sez. IV, 12.09.2007, n. 4821; Cons. Stato, Sez. V, 13.07.2000 n. 3904).
Sussiste, altresì, l’interesse a ricorrere, in quanto quest’ultimo è ravvisabile ogni qual volta sia configurabile un’utilità concreta, anche solo di carattere morale, che il ricorrente si ripromette di ottenere dall’accoglimento del ricorso, tenuto conto della situazione giuridica dello stato in cui versa.
Ora già la situazione di vicinitas all'edificio costruendo è tale evidenziare una diretta e concreta lesione degli interessi del ricorrente, derivante dal solo fatto della erigenda costruzione, che si traduce in una evidente utilità nel caso di accoglimento del ricorso
Inoltre, nel caso di specie, avendo parte ricorrente lamentato tra l’altro il mancato rispetto delle distanze minime tra edifici, è ben evidente l’interesse al ricorso risultando palesi i pregiudizi che l’annullamento degli atti gravati andrebbe ad ovviare (TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 15.06.2011 n. 3184 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Può agire per l'annullamento di una concessione edilizia il proprietario di un'area vicina che faccia valere il pregiudizio derivante dalla illegittima alterazione dell'ambiente circostante.
Va riconosciuto l'interesse ad agire per l'annullamento di una concessione edilizia al proprietario di un'area sita nelle immediate vicinanze della progettata costruzione, che faccia valere il pregiudizio a lui derivante dalla illegittima alterazione dell'ambiente circostante, senza necessità della specifica dimostrazione di un danno particolare.
Sono titolari di una posizione qualificata e differenziata ad impugnare i provvedimenti relativi alla costruzione di un’opera come quella di specie solo i soggetti residenti in immobili siti nella zona in cui la costruzione è permessa e coloro che si trovano in una situazione di stabile collegamento con la stessa. La sussistenza delle anzidette circostanze è idonea quindi a radicare in detti soggetti una posizione di interesse differenziata rispetto a quella posseduta dal “quisque de populo” (Consiglio Stato, sez. IV, 30.11.2009, n. 7490), purché sussista anche un concreto pregiudizio anche solo potenziale, che potrebbe derivare dalla costruzione, della cui esistenza deve essere fornita la prova da parte di coloro che vogliono far valere la illegittimità dei provvedimenti autorizzativi della nuova opera.
Quindi, pur essendo il requisito della “vicinitas” insufficiente a provare, da solo, l'interesse concreto ed attuale a ricorrere dell'interessato, la giurisprudenza non ha tuttavia dubitato che esso interesse sia sempre sussistente nei casi in cui siffatta concreta lesione sia a prima vista ricavabile dalla stessa “vicinitas”, alla costruzione di un’opera, per essere preclusa la vista e l'aria goduta dalle parti deducenti la lesione, come nella fattispecie in esame.
Va, infatti, riconosciuto l'interesse ad agire per l'annullamento di una concessione edilizia al proprietario di un'area sita nelle immediate vicinanze della progettata costruzione, che faccia valere il pregiudizio a lui derivante dalla illegittima alterazione dell'ambiente circostante, senza necessità della specifica dimostrazione di un danno particolare (Consiglio Stato, sez. V, 20.06.1987, n. 403).
Nel caso che occupa non può dubitarsi che la costruzione di una palestra, sia pure in materiale leggero e trasparente, nelle adiacenze degli immobili dei ricorrenti in primo grado, avrebbe sicuramente comportato una limitazione della visuale di cui essi godevano, non esistendo materiali perfettamente trasparenti tali da eliminare totalmente essa limitazione e costituendo comunque la erigenda palestra una struttura edilizia atta ad immutare il preesistente paesaggio libero da costruzioni (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 08.06.2011 n. 3458 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Associazioni ambientaliste, la rivincita delle piccole.
Il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull'ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purché perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un'area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso. Nessun dubbio può sorgere quanto alla legittimazione di Italia Nostra, W.W.F. e GREENPEACE, individuate quali associazioni di protezione ambientale nazionali ex art. 13, l. 08.07.1986, n. 349.
Parimenti, quanto agli altri appellanti, merita considerare che, come già in passato dalla Sezione ripetutamente affermato (tra le altre, 13.09.2010, n. 6554), l'esplicita legittimazione, ai sensi del citato art. 13, l. 08.07.1986 n. 349, delle associazioni ambientalistiche di dimensione nazionale e ultraregionale all'azione giudiziale non esclude, di per sé sola, analoga legittimazione ad agire in ambito territoriale ben circoscritto, e ciò anche per i meri comitati spontanei che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l'ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio.
Altrimenti opinando, le località e le relative popolazioni, interessate da minacce alla salute pubblica o all'ambiente in un ambito locale circoscritto, non avrebbero autonoma protezione, in caso di inerzia delle associazioni ambientaliste espressamente legittimate per legge.
Detto altrimenti, le previsioni normative citate hanno creato un criterio di legittimazione "legale" destinato ad aggiungersi a quelli in precedenza elaborati dalla giurisprudenza per l’azionabilità in giudizio dei c.d. interessi diffusi e non li sostituisce.
Ne consegue che il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull'ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purché perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un'area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso; che è quanto ad avviso del Collegio è dato riscontrare con riguardo ai Consorzi, al Comitato e all’Associazione appellanti, avuto riguardo ai tre parametri tradizionalmente utilizzati al riguardo in giurisprudenza, rispettivamente relativi alle finalità statutarie dell’ente, alla stabilità del suo assetto organizzativo, nonché alla c.d. vicinitas dello stesso rispetto all’interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell’azione amministrativa e a tutela del quale, pertanto, l’ente esponenziale intende agire in giudizio (commento tratto da www.ipsoa.it - Consiglio di Stato,  Sez. VI, sentenza 23.05.2011 n. 3107 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: 1. Piano di governo del territorio - Impugnazione - Interesse al ricorso - Vicinitas - Insufficienza a sostenere l'interesse - Necessità di dimostrare la specificità della lesione rispetto all'area di proprietà o ad altri interessi del ricorrente - Sussiste.
2. Piano di governo del territorio - Impugnazione - Associazioni di settore - Legittimazione - Sussiste solo a tutela della categoria e non di singoli iscritti o di una parte di essi.
1. La mera vicinitas di un fondo o di un'abitazione all'area oggetto di un intervento urbanistico non è sufficiente a radicare l'interesse al ricorso, dovendo invece la parte attrice dare la prova concreta della specifica lesione inferta dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica: ciò permette di evitare che un'eccessiva dilatazione del concetto di "interesse ad agire" (ex art. 100 c.p.c.), applicato ai piani urbanistici, consenta l'impugnativa anche a soggetti titolari di un interesse di mero fatto.
Ritenere insufficiente la sola posizione di stabile collegamento con l'area interessata dalla pianificazione non porta, dunque, ad escludere che un soggetto possa impugnare anche parti del piano non riguardanti direttamente le sue proprietà: egli deve però dimostrare che le scelte pianificatorie incidono in qualche modo sul godimento o sul valore di mercato dell'area di sua proprietà o su altri interessi suoi propri, quali, soprattutto, quelli alla salute o al valore ambientale.
2. Le associazioni di settore sono legittimate a difendere in sede giurisdizionale gli interessi di categoria dei soggetti di cui hanno la rappresentanza istituzionale o di fatto, solo quando si tratti della violazione di norme poste a tutela della categoria stessa, oppure si tratti di perseguire comunque dei vantaggi, sia pure di carattere strumentale, giuridicamente riferibili alla sfera della categoria, con l'unico limite derivante dal divieto di occuparsi di questioni concernenti i singoli iscritti ovvero capaci di dividere la categoria in posizione disomogenee.
La legittimazione di un'associazione di categoria è, pertanto, limitata alla proposizione di ricorsi a tutela della totalità dei suoi iscritti e non è estensibile alla salvaguardia di posizioni proprie di una parte sola degli stessi (tratto da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 13.05.2011 n. 1244 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Ricorso amministrativo - Legittimazione e interesse a ricorrere - Vicinitas - Insufficienza - Pregiudizio specifico - Necessità - Pregiudizio potenziale - Rilevanza - Limiti.
In materia di impugnazione dei piani urbanistici, l'interesse al ricorso dei relativi atti di pianificazione non può essere provato solo con la situazione dello stabile collegamento con la zona interessata dalle opere, bensì attraverso la dimostrazione del pregiudizio effettivo o anche potenziale, ma direttamente conseguente all'adozione degli atti gravati, e della connessa "utilitas" ricavata dall'accoglimento del ricorso; a tal fine, dall'esecuzione del provvedimento deve discendere in via immediata e personale un danno certo alla sfera giuridica del ricorrente, ovvero potenziale, nel senso, però, che la lesione si verificherà in futuro con un elevato grado di certezza, mentre deve escludersi il presupposto in questione nell'ipotesi in cui il danno derivante dall'attuazione dell'atto impugnato sia meramente eventuale, e, cioè, quando lo stesso non risulti, di per sé, capace di arrecare una lesione diretta alla sfera del soggetto ricorrente, né risulti sicuro che il danno si realizzerà in un secondo tempo (cfr. TAR Milano, sent. n. 90/2011, n. 4345/2009) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 27.04.2011 n. 1076 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: In materia di impugnazione di piani urbanistici, l'ordinamento riconosce una posizione qualificata e differenziata a tutti coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento (residenza, possesso o detenzione di immobili, o altro titolo di qualificata frequentazione) con la zona interessata dall'operazione contestata, specificandosi che detti soggetti sono legittimati all'impugnazione ove possano lamentare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio per effetto della realizzazione dell'intervento controverso.
Il pregiudizio che può conseguire ad un intervento di pianificazione può consistere nella possibile diminuzione di valore del proprio immobile o nella peggiore qualità ambientale: una volta accertata la “vicinitas”, rappresentata dal collegamento territoriale, vanno valutate le implicazioni urbanistiche dell’intervento e le conseguenze prodotte sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorative e simili ragioni, sono in durevole rapporto con la zona interessata dall’intervento.
In punto di diritto, va richiamato il consolidato l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui, in materia di impugnazione di piani urbanistici, l'ordinamento riconosce una posizione qualificata e differenziata a tutti coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento (residenza, possesso o detenzione di immobili, o altro titolo di qualificata frequentazione) con la zona interessata dall'operazione contestata, specificandosi che detti soggetti sono legittimati all'impugnazione ove possano lamentare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio per effetto della realizzazione dell'intervento controverso (cfr. Cons. St., Sez. IV, 10.04.2008, n. 1548).
Come è stato evidenziato, proprio in tema di impugnazione di un P.I.I. (cfr. TAR Lombardia Sez. II, 09.07.2009 n. 4345), il pregiudizio che può conseguire ad un intervento di pianificazione può consistere nella possibile diminuzione di valore del proprio immobile o nella peggiore qualità ambientale: una volta accertata la “vicinitas”, rappresentata dal collegamento territoriale, vanno valutate le implicazioni urbanistiche dell’intervento e le conseguenze prodotte sulla qualità della vita di coloro che per residenza, attività lavorative e simili ragioni, sono in durevole rapporto con la zona interessata dall’intervento (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 18.04.2011 n. 575 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: ASSOCIAZIONI E COMITATI - Comitati costituiti in forma associativa temporanea - Legittimazione ad agire - Limiti.
Deve essere esclusa la legittimazione ad agire dei comitati istituiti in forma associativa temporanea, con scopo specifico e limitato, costituenti una mera proiezione degli interessi dei soggetti che ne fanno parte e che quindi non sono portatori in modo continuativo di interessi diffusi radicati nel territorio.
Diversamente si consentirebbe una sorta di azione popolare che non é ammessa dall’ordinamento (Cons. Stato, Sez. V, 23.04.2007, n. 1830; Sez. VI, 11.07.2008, n. 3507; TAR Toscana, Sez. I, 02.12.2010, n. 6710; TAR Lazio Lt I, 08.07.2009, n. 670; TAR Puglia, Ba, Sez. III, 15.04.2009, n. 866).
ASSOCIAZIONI E COMITATI - Associazioni ambientaliste - Art. 13 L. n. 349/1986 - Potere di accertamento della legittimazione ad agire - Giudice - Valutazione caso per caso - Condizioni.
L'affidamento al Ministero dell'ambiente, ex art. 13 l. 08.07.1986 n. 349, del potere di accertamento della legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste e dei comitati non esclude la possibilità per il giudice di valutare, caso per caso, la sussistenza della legittimazione in capo ad una determinata associazione ad impugnare provvedimenti lesivi di interessi ambientali; la verifica di tale capacità di agire, anche in relazione all’art. 18 l. n. 349/1986, è comunque assoggettata a precise e circoscritte condizioni (Cons. Stato, Sez. IV, 02.10.2006, n. 5760 e 19.02.2010 n. 1001), diversamente configurandosi un’azione popolare non prevista dall’ordinamento.
ASSOCIAZIONI E COMITATI - Comitato - Rappresentatività rispetto all’interesse da proteggere - Indici.
L'interesse diffuso si trasforma in interesse collettivo, e diventa, quindi, interesse legittimo tutelabile in giudizio, solo nel momento in cui, indipendentemente dalla sussistenza della personalità giuridica, l'ente dimostri la sua rappresentatività rispetto all'interesse che intende proteggere.
Rappresentatività che deve essere desunta da una serie di indici elaborati dalla giurisprudenza: deve trattarsi di un ente il cui statuto preveda come fine istituzionale la protezione di un determinato bene a fruizione collettiva, cioè di un dato interesse diffuso o collettivo, l'ente medesimo deve essere in grado, per la sua organizzazione e struttura, di realizzare concretamente le proprie finalità ed essere dotato di stabilità, nel senso che deve svolgere all'esterno la propria attività in via continuativa (Cons. Stato, Sez. VI, 11.07.2008, n. 3507); l'organismo collettivo deve essere portatore di un interesse localizzato, nel senso che deve sussistere uno stabile collegamento territoriale tra l'area di afferenza dell'attività dell'ente e la zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso (“criterio della c.d. vicinitas”) (TAR Toscana, Sez. II, sentenza 01.04.2011 n. 567 - link a www.ambientediritto.it).

ATTI AMMINISTRATIVI: Il criterio della vicinitas sottende lo stabile e significativo collegamento, da indagare caso per caso, del ricorrente con la zona il cui ambiente si intende proteggere.
Secondo la recente e condivisibile giurisprudenza della Sezione (Cons. Stato, sez. V 26.02.2010, n. 1134), relativa proprio a fattispecie di interventi asseritamente lesivi sul piano dell’impatto ambientale, il criterio della vicinitas costituisce la base del riconoscimento della legittimazione dei singoli che agiscano a tutela del bene ambiente e, in particolare, a tutela di interessi incisi da atti che li ledono direttamente e personalmente, unitamente all’intera collettività che insiste sul territorio (cfr. Cons. St., Sez. V, 16.06.2009, n. 3849); vicinitas cui va però attributo il senso non di stretta contiguità, bensì di stabile e significativo collegamento, da indagare caso per caso, del ricorrente con la zona il cui ambiente si intende proteggere (cfr. Cons. St., Sez. VI, 27.03.2003, n. 1600).
Nel caso esaminato da questa Sezione con la citata decisione n. 1134/2010 si è ritenuto che la “distanza da 600 a 2000 metri non sia di ostacolo alla configurazione della ripetuta situazione di vicinitas, intesa nel significato predetto, avuto riguardo alla natura ed alla potenzialità dell’impianto autorizzato con gli atti regionali impugnati in primo grado, in particolare all’enorme quantità ed eterogeneità dei rifiuti di cui si consente lo smaltimento o il recupero (1.705.960 t/a) e di quelli da stoccare. In altri termini, tanto basta a qualificare e differenziare la posizione giuridica soggettiva dei ricorrenti in primo grado ed il loro interesse a far valere l’illegittimità dell’autorizzazione alla installazione ed al funzionamento dell’impianto di cui trattasi a tutela dell’integrità delle proprie attività, siano esse agricole o zootecniche, anche con connotati industriali, svolte sui fondi di pertinenza” (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 31.03.2011 n. 1979 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Ai fini della legittimazione all’impugnazione la “vicinitas” si valuta in rapporto al carattere e alle dimensioni dell’intervento di cui si controverte.
La società ricorrente, nella causa in commento, è titolare di un’area sita nel comune in causa, in zona in gran parte già edificata, classificata dal vigente P.R.G. come omogenea B, e occupata da stabili ora dismessi, destinati a suo tempo ad uffici e depositi dell’ENEL; relativamente a tale area, detta società ha ottenuto, mediante deliberazioni del Consiglio comunale, l’adozione e approvazione di un piano integrato di intervento, o P.I.I., inteso a valorizzarla mediante nuovi edifici, a destinazione abitativa ovvero terziaria e commerciale.
Tra le numerose doglianze è degna di attenzione, ai fini di un approfondimento, l’eccezione di l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione dedotta dal Comune.
Il Tribunale amministrativo di Brescia, infatti, ritenendola fondata, ricorda che, in termini del tutto generali, è noto che la legittimazione di singoli soggetti ad impugnare atti amministrativi che incidano in qualche modo sull’ambiente ovvero sul territorio e in particolare ad impugnare strumenti urbanistici generali, o come nel caso presente attuativi, è riconosciuta in giurisprudenza in base al criterio della cd. vicinitas, definita in termini sintetici -da ultimo si veda C.d.S. sez. V 18.08.2010 n. 5819- come “il fatto che i ricorrenti vivano abitualmente in prossimità del sito prescelto per la realizzazione” dell’intervento di che trattasi.
Dalla stessa giurisprudenza, risulta poi, continuano i giudici lombardi, per implicito, ma in modo inequivoco, che la vicinitas rileva non di per sé, ma come indizio dal quale desumere la fondata possibilità di un pregiudizio che dagli atti impugnati deriverebbe alla propria esistenza quotidiana, in particolare all’ambito spaziale nel quale essa si svolge.
Tale pregiudizio infine, altro non è che esplicazione del principio generale dell’interesse, per cui per proporre una azione in giudizio è necessario che dalla stessa possa derivare all’attore una qualche concreta utilità, sotto il profilo di un vantaggio sperato oppure, come appunto nella specie, di un danno prevenuto.
In forza di ciò, si comprende l’affermazione che è pure costante in giurisprudenza, per cui la vicinitas è un criterio in qualche modo elastico: conduce non a individuare regole valide per qualsiasi situazione, ma a valutarla caso per caso, in rapporto al carattere e alle dimensioni dell’intervento di cui si controverte apprezzati in base a comune esperienza, come ritenuto ad esempio, fra le decisioni recenti, da C.d.S. sez. VI 13.09.2010 n. 6554.
In tali termini, la legittimazione fondata sulla vicinitas sarà da riconoscere in via tendenzialmente assai ampia ad esempio nel caso di impugnazione degli atti relativi alla realizzazione di impianti industriali, notoriamente suscettibili di ingenerare un impatto considerevole sul territorio e di indurre rischi anche gravi sulla salute degli abitanti di ampie zone dello stesso. In tal caso, non sarà necessaria la prova rigorosa dell'effettività del danno che si potrebbe subire: così ad esempio in motivazione C.d.S. sez. V 18.08.2010 n. 5819 in una fattispecie relativa ad un termovalorizzatore.
A conclusioni opposte, invece, si deve pervenire nel caso di impugnazione di atti relativi ad insediamenti non particolarmente impattanti, come i normali edifici adibiti a ufficio o abitazione: in tal caso, è richiesta, almeno in termini presuntivi, la prova specifica di un potenziale pregiudizio di qualche entità cui il ricorrente potrebbe andare incontro, perché in mancanza si introdurrebbe in via di fatto una sorta di azione popolare, sconosciuta come tale al nostro ordinamento (commento tratto da www.documentazione.ancitel.it - TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 29.03.2011 n. 483 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il titolare di un’autorizzazione amministrativa per l'esercizio di attività commerciale è legittimato a denunciare le violazioni edilizie ed urbanistiche contigue.
Riassumiamo brevemente i fatti che hanno originato la pronuncia in commento: le società ricorrenti esercitano da anni l’attività commerciale di vendita di materiali edili, pavimenti, idrosanitari, rivestimenti in un comune laziale.
Avuta notizia dell’apertura da parte della società resistente di un’attività di commercio all’ingrosso dei medesimi materiali nello stesso comune, le ricorrenti, previa deduzione delle riscontrate illegittimità del procedimento di rilascio dell’autorizzazione al commercio, nonché degli interventi di trasformazione edilizia effettuati da parte di questa società sia nel piazzale che nell’edificio, hanno sollecitato il comune all’adozione dei provvedimenti di competenza ai fini della revoca dell’autorizzazione al commercio, nonché della rimessione in pristino sia del piazzale che dell’edificio adibito ad attività commerciale.
Il Comune, tuttavia, é rimasto inerte non avendo dato in alcun modo seguito alla predetta istanza e, pertanto, con il ricorso in rassegna, le società ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità del silenzio serbato da parte dell’amministrazione comunale.
Quanto al secondo punto (rimandiamo al testo della sentenza per l’analisi completa delle questioni di diritto analizzate) i giudici del Tribunale amministrativo di Roma sottolineano che l'art. 27 d.P.R. 06.06.2001, n. 380, prevede l'azionabilità del procedimento sanzionatorio edilizio anche sulla scorta di denunzia di soggetti privati, e, pertanto, va ribadito che il proprietario di un'area o di un fabbricato, nella cui sfera giuridica incide dannosamente il mancato esercizio dei poteri ripristinatori e repressivi da parte dell'organo preposto avverso abusi edilizi, è titolare di un interesse legittimo all'esercizio di detti poteri e può pretendere, se non vengono adottate le misure richieste, un provvedimento che ne spieghi esplicitamente le ragioni, con la definitiva conseguenza che il silenzio serbato sull'istanza e sulla successiva diffida dell'interessato integra gli estremi del silenzio rifiuto sindacabile in sede giurisdizionale quanto al mancato adempimento dell'obbligo di provvedere espressamente.
Deve, pertanto, rilevarsi, secondo i giudici capitolini, che il titolare di un’autorizzazione amministrativa per l'esercizio di attività commerciale su area contigua a quella interessata dagli interventi edilizio-urbanistici, è legittimato ad eccitare i poteri di vigilanza del comune stesso ex articolo 27 del d.P.R. n. 380 del 2001, al fine dell'accertamento di violazioni edilizie ed urbanistiche e di inadempimento di obblighi contratti verso l’amministrazione, in ragione della vicinitas con l'area considerata, con la conseguenza che va dichiarata l'illegittimità del silenzio serbato dall'amministrazione sulla diffida notificata al riguardo.
Ed, infatti, il riconoscimento di interessi giuridicamente rilevanti in materia urbanistico-edilizia non può circoscriversi ai soli soggetti proprietari di immobili, ma deve essere esteso a tutti coloro che, in ragione di uno stabile collegamento con l'area interessata dalle iniziative edificatorie, debbano considerasi titolari di una posizione giuridicamente differenziata, qual è quella connessa alla titolarità dell'autorizzazione all'esercizio di un'attività commerciale nell'area medesima.
Risolutiva al riguardo, concludono i giudici laziali, non è pertanto la contiguità stretta degli immobili di cui trattasi, quanto l’incidenza degli stessi in una medesima area (commento tratto da www.documentazione.ancitel.it - TAR Lazio-Roma, Sez. II-ter, sentenza 28.03.2011 n. 2721 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Proprietari di terreni circostanti e adiacenti ad area interessata da intervento edilizio assentito - Criterio della "vicinitas" - Interesse a ricorrere - Sussiste.
E' consentita l'impugnazione dei titoli edilizi al proprietario di immobili siti nella zona in cui è permesso l'intervento costruttivo, soprattutto nel caso di soggetti confinanti, poiché sussiste in tal caso il requisito della c.d. vicinitas, che legittima alla contestazione in sede giurisdizionale del titolo autorizzativo (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 7591/2010, TAR Lecce, sent. n. 2078/2010; TAR Brescia, sent. n. 3556/2010; TAR Milano, sent. n. 3970/2009) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 28.02.2011 n. 582 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: L'ordinamento riconosce una posizione qualificata e differenziata a tutti coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento (residenza, possesso o detenzione di immobili, o altro titolo di qualificata frequentazione) con la zona interessata dall’operazione contestata. Ed è parimenti certo che, in concreto, sono legittimati all'impugnazione coloro che possono lamentare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio per effetto della realizzazione dell’intervento controverso.
E' sufficiente rammentare l’insegnamento giurisprudenziale al quale questo Tribunale ha da tempo aderito (cfr., in termini, sentenza 25.03.2009, n. 88), secondo cui, in materia urbanistica, l'ordinamento riconosce una posizione qualificata e differenziata a tutti coloro che si trovino in una situazione di stabile collegamento (residenza, possesso o detenzione di immobili, o altro titolo di qualificata frequentazione) con la zona interessata dall’operazione contestata (cfr., C. Stato, sez. V, 19.09.2008, n. 4528). Ed è parimenti certo che, in concreto, sono legittimati all'impugnazione coloro che possono lamentare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio per effetto della realizzazione dell’intervento controverso (cfr., Consiglio di Stato, sez. IV, 10.04.2008, n. 1548).
Nella specie, la peculiare ubicazione del compendio immobiliare di proprietà della società ricorrente, posto immediatamente a confine con la zona del cui mutamento di destinazione urbanistica si discute, dà immediata evidenza sia dell’esistenza della vicinitas sia del possibile pregiudizio che potrebbe subire a causa della trasformazione della confinante area agricola di pregio in zona a destinazione residenziale, nella quale sono ovviamente ammessi interventi di trasformazione del suolo con l’edificazione di manufatti che possono avere ricaduta negativa sulla fruibilità dell’ambiente circostante (TRGA Trentino Alto Adige-Trento, sentenza 09.02.2010 n. 46 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Disposizioni contenute nel PRG e nei piani attutivi - Impugnazione - Interesse a ricorrere - Vicinitas - Non sufficienza - Effettività del danno - Necessità.
Ai fini della legittimazione all'impugnazione di piani urbanistici, anche attuativi, è necessario che l'esponente fornisca la prova non solo della vicinanza del proprio fondo a quello oggetto del piano, ma anche dell'effettività del danno derivante dall'intervento urbanistico (cfr. TAR Milano, sent. n. 90/2011, sent n. 1551/2008; Cons. di Stato, sent. n. 1548/2008).
E', pertanto, inammissibile per difetto di interesse il ricorso proposto da proprietari residenti nelle vicinanze dell'area oggetto del PII ove non venga fornita alcuna prova del danno concreto subito (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 08.02.2011 n. 383 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - EDILIZIA PRIVATA: Ricorso amministrativo - Legittimazione e interesse a ricorrere - Vicinitas - Insufficienza - Pregiudizio specifico - Necessità.
Il mero criterio della vicinitas di un fondo o di una abitazione all'area oggetto dell'intervento urbanistico-edilizio non è sufficiente per radicare la legittimazione al ricorso, dovendo sempre il ricorrente fornire la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica, in termini, ad esempio, di deprezzamento del valore del bene o di concreta compromissione del diritto alla salute ed all'ambiente (cfr. Cons. di Stato, sent. n. 8364/2010; TAR Milano, sent. n. 1949/2008, n. 170/2008) (massima tratta da www.solom.it - TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 17.01.2011 n. 90 - link a www.giustizia-amministrativa.it).