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In questa home-page sono presenti oltre all'ultimo aggiornamento, che inizia appena qui sotto, anche i seguenti aggiornamenti pregressi:
 
  AGGIORNAMENTO AL 13.08.2014 AGGIORNAMENTO AL 05.08.2014
AGGIORNAMENTO ALL'01.08.2014 AGGIORNAMENTO AL 22.07.2014 AGGIORNAMENTO AL 15.07.2014
AGGIORNAMENTO ALL'08.07.2014 AGGIORNAMENTO AL 30.06.2014 AGGIORNAMENTO AL 25.06.2014

AGGIORNAMENTO AL 20.08.2014

IN EVIDENZA

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Sulla mancata rivalutazione annuale, in base ai coefficienti Istat, delle tariffe stabilite per la cd. “monetizzazione” delle aree destinate a standard urbanistici.
Quanto all'elemento soggettivo della “gravità” della colpa, esso è senz'altro ravvisabile in capo all'arch. N., nella sua qualità di Responsabile del Servizio Programmazione Territoriale Urbanistica – Ambiente, la quale ha seguito i procedimenti in questione, in ogni loro fase.
Si tratta, infatti, comunque si voglia ricostruire la vicenda in punto di diritto, della commissione di un errore grossolano, non scusabile, essendo stati in definitiva monetizzati degli standard urbanistici, senza alcuna spiegazione valida, sulla base di valori nominali di mercato risalenti al 1992, di cui era peraltro espressamente prevista la rivalutazione annuale.

Delle due l'una: o la delibera n. 45 del 1992 era applicabile, per cui la rivalutazione non poteva essere omessa neppure da un impiegato di minima diligenza o la delibera n. 45 del 1992 non era applicabile, per cui l'individuazione del valore di mercato per le aree da monetizzare avrebbe dovuto avvenire con motivati e trasparenti criteri oggettivi di stima, secondo ragionevolezza, non potendosi certamente far riferimento arbitrario a valori storici del 1992.
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Le stesse considerazioni valgono per l'Assessore T. il quale, pur sostenendo (o avendo il dubbio, o dovendo avere il dubbio, per tutti i motivi da lui stesso esposti nelle proprie difese) che la delibera n. 45 del 1992 non fosse applicabile ai PEC in giudizio, non si domandò mai il perché essa fosse espressamente richiamata in pressoché tutte le bozze di convenzioni sottoposte all'approvazione del Consiglio comunale, né si pose mai il problema di quale criterio si dovesse utilizzare per monetizzare aree diverse da quelle prese in considerazione dalla delibera in parola (cioè diverse dalla A1, A2 e B1).
Si noti che, per quanto l'operazione di rivalutazione degli importi fissati nel 1992 fosse relativamente semplice (di qui la gravità della colpa per averla del tutto trascurata), la problematica generale della “monetizzazione” delle aree destinate a standard urbanistico non poteva certo rappresentare un aspetto marginale della materia urbanistica per il Comune.
La deroga agli standard urbanistici dovrebbe costituire, invero, ipotesi a carattere eccezionale e residuale, da affrontare con la dovuta cautela ed attenzione; la relativa monetizzazione, comportando al contempo un interesse non solo urbanistico, ma anche finanziario per l'ente, costituisce un aspetto assai delicato del quale un assessore all'urbanistica, almeno negli aspetti generali, non può disinteressarsi, schermandosi dietro la responsabilità esclusiva del livello tecnico-dirigenziale.

Non è infatti pensabile né accettabile che in un Comune come Arquata Scrivia l'Assessore competente, pur constandogli conclamate lacune normative (con i connessi profili di incertezza) su un argomento di portata generale e di particolare interesse pubblico, qual è quello della monetizzazione, trascuri di affrontare il problema e di assumere ogni iniziativa a garanzia del buon andamento dell'ente amministrato.
Ciò vale, a maggior ragione, ove si consideri la contestuale qualità di presidente o membro della Commissione Edilizia comunale rivestita dall'Assessore medesimo.
Non giova all'assessore, nel caso di specie, l’esimente “politica” di cui all’art. 1, co. 1-ter, della legge 14.01.1994, n. 20 (ai sensi del quale “nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione”), non tanto perché, essendo qui in contestazione l'omesso adeguamento delle tariffe di monetizzazione alla svalutazione monetaria (o l'omessa predisposizione di tariffe), non v'è a monte un “atto” cui l'organo politico si sia adeguato, quanto perché il compito di dare compiuta disciplina alla materia non può considerarsi competenza esclusiva degli uffici tecnici o amministrativi. Infine, cade opportuno ricordare che la buona fede dell'interessato per essere esimente deve essere ovviamente incolpevole, cioè non deve derivare da un difetto d'esame delle questioni sottopostegli.
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Né è persuasiva la lettura delle norme del t.u.e.l. proposta dal convenuto, ove si tenga anche a mente che:
- ai sensi dell'art. 48 la giunta collabora nel governo dell'ente con il sindaco, il quale è responsabile della relativa amministrazione (art. 50);
- ai sensi dell'art. art 77 gli assessori rientrano nella nozione di “amministratore locale” e ai sensi dell'art. 78, comma 3, i componenti la giunta comunale competenti in materia di urbanistica, di edilizia e di lavori pubblici devono astenersi dall’esercitare attività professionale in materia di edilizia privata e pubblica nel territorio da essi amministrato (a dimostrazione non solo della intrinseca delicatezza delle materia in questione, da sempre oggetto di grande attenzione da parte della collettività in quanto crocevia di rilevanti interessi economici e ambientali, privati e pubblici, ma anche del ruolo centrale che gli assessori rivestono nelle suddette materie, dalle quali non possono affatto ritenersi estranei);
- ai sensi dell'art. 107, agli amministratori dell'ente competono i poteri di indirizzo e controllo politico amministrativo, mentre ai dirigenti compete la relativa attuazione, compresa l'adozione dei “i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie” (nella specie, la materia della monetizzazione degli standard, almeno per le aree diverse dalle A1, A2 e B1 e per interventi non commerciali, è rimasta priva di atti generali di indirizzo, malgrado tutte le problematiche normative e applicative ben descritte in atti dallo stesso assessore T.);
- ai sensi dell'art. 93 la responsabilità patrimoniale dinanzi alla Corte dei conti può essere fatta valere tanto nei confronti degli amministratori, quanto del personale degli enti locali, secondo la disciplina prevista per gli impiegati civili dello Stato.

Infine,
non giova ai convenuti neppure il principio dell'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, a fronte di fattispecie manifestamente irragionevoli e pregiudizievoli per l'ente amministrato (per quanto fin qui esposto).
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Non è invece ravvisabile, in radice, l'elemento psicologico della colpa grave in capo al Sindaco M. dalla quale, nella sua qualità di organo di vertice dell'amministrazione comunale, non poteva pretendersi una minuziosa verifica dell'operato di tutti gli uffici comunali e di tutti i propri assessori, tanto più in un settore a connotazione tecnica cui erano preposti un assessore e un Responsabile di un Servizio.
Deve cioè considerarsi come errore “fisologico”, in linea di principio, ai fini della responsabilità amministrativo-contabile, quello commesso da un Sindaco che, in buona fede, abbia fatto affidamento sulla correttezza dell'operato degli Uffici comunali e dell'attività di indirizzo e controllo politico-amministrativo svolta su di essi del proprio assessore, competente per materia.

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1. La Procura Regionale ha citato in giudizio dinanzi a questa Corte i signori M., T. e N. (nella loro rispettiva qualità di Sindaco, di Assessore all'Urbanistica, di Responsabile del Servizio di Programmazione Territoriale Urbanistica ed Ambiente del Comune di Arquata Scrivia, all'epoca dei fatti in contestazione) contestandogli l'erronea applicazione delle tariffe stabilite per la c.d. “monetizzazione” delle aree destinate a standard urbanistici e chiedendone quindi la condanna al risarcimento in favore dell'ente locale della somma di euro 193.360,24, oltre spese ed accessori.
In particolare, nella citazione si riferisce che:
- con nota del 15.01.2009 l’Assessore all’Urbanistica del Comune di Omissis (AL) segnalava il danno procurato alle finanze dell’Ente dalla precedente amministrazione a causa della mancata rivalutazione annuale, in base ai coefficienti Istat, delle tariffe stabilite per la cd. “monetizzazione” delle aree destinate a standard urbanistici;
- il Comune di Omissis aveva, infatti, previsto nel proprio Piano Regolatore valori di dotazione minima di aree per standard conformi alla normativa regionale, disciplinando minuziosamente (artt. 14 e ss. del Titolo IV delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G.C.) la possibilità per l’amministrazione di acconsentire alla monetizzazione;
- con deliberazione consiliare del 21.07.1992, n. 45, il Comune di Omissis aveva determinato il valore del corrispettivo in denaro da porre a carico del privato promotore del Piano Esecutivo Convenzionato (P.E.C.) in caso di monetizzazione delle aree destinate a parcheggio, quantificando le tariffe in lire 400.000 fino a 15 mq e in lire 40.000 per ogni mq eccedente i 15;
- al punto 2, lettera f), di quest'ultima deliberazione era stabilito l’obbligo di adeguamento annuale delle tariffe “sulla base della svalutazione risultante dai dati ISTAT”;
- l’amministrazione comunale, invece, non aveva mai provveduto all’adeguamento, fino alla determinazione del Responsabile del Servizio Urbanistica n. 04-URB del 31.03.2008;
- pertanto, per tutti i P.E.C. precedentemente approvati erano state applicate le tariffe fissate dalla citata deliberazione n. 45/1992 senza operare la rivalutazione;
- in particolare, con riferimento ai P.E.C. denominati “Omissis”, “Omissis”, “F.I.M.”, “Omissis”, variante “Omissis”, era stata applicata la tariffa di € 20,66 (equivalenti alle 40.000 lire fissate dalla predetta deliberazione);
- relativamente al P.E.C. approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 37 del 30.09.2005, denominato “Centro intermodale integrato – Omissis” (area a destinazione produttiva), poi, era stata applicata una tariffa addirittura inferiore, pari a € 13,00 al mq.;
- peraltro, le tariffe di monetizzazione di cui alla deliberazione n. 45/1992 erano applicabili anche alle aree produttive, giusta le precisazioni fornite al CO.RE.CO. in data 06.08.1992, che costituiscono parte integrante della deliberazione medesima (… per la determinazione del corrispettivo relativo alla monetizzazione delle aree a parcheggio sono stati presi in considerazione i valori di mercato delle aree residenziali e produttive stabilendo, di conseguenza, un valore ritenuto congruo per dette aree...); inoltre, nello schema di convenzione del P.E.C. “Omissis” il soggetto attuatore si obbligava all’art. 5 “a monetizzare le aree di standard di cui non è prevista la cessione al Comune al prezzo stabilito dalle vigenti delibere in materia nel Comune di Omissis”, cioè con la citata delibera n. 45/1992;
- analoga questione si era posta inizialmente anche per la vendita di un terreno alla Società A. (fattispecie per la quale, peraltro, la Procura attrice non ha poi mosso contestazioni nell'atto di citazione, in adesione all'eccezione di prescrizione sollevata dai presunti responsabili nelle deduzioni difensive in fase pre-processuale);
- il mancato adeguamento delle tariffe ha causato al Comune un danno pari a € 193.360,24 (da suddividersi, salvo migliore valutazione della Sezione, in parti uguali tra i convenuti), oltre accessori e spese di giustizia;
- agli effetti degli artt. 1219 e 2943 c.c. il P.M. aveva costituito in mora i presunti responsabili con lettere raccomandate del 27.10.2010; all'interruzione della prescrizione aveva provveduto anche il Sindaco di Omissis con atti ricevuti il 29.10.2010 dalla signora M., il 30.10.2010 dalla signora N. e il 03.11.2010 dal signor T.;
- ai fini della prescrizione, il momento di decorrenza va individuato nella data di pagamento degli oneri di “monetizzazione” e non nella data di approvazione delle bozze di convenzione da parte del Consiglio Comunale;
- costituisce un’omissione gravemente colposa, da parte di coloro che avevano il dovere di eseguire la citata delibera C.C. n. 45/92, il mancato adeguamento alla svalutazione monetaria dei valori per la monetizzazione in discorso; infatti, nel comportamento omissivo la gravità della colpa discende dalla consapevolezza dell’omissione di un’attività doverosa e, nella specie, va tenuto in considerazione che la citata delibera n. 45/92 non era certo di difficile interpretazione o applicazione e che la sua esecuzione non presentava alcuna difficoltà, risolvendosi in un calcolo di semplicità elementare;
- il Sindaco, signora M., ai sensi dell’art. 50 del t.u.e.l., benché titolare degli atti di indirizzo politico e tenuta a rispettare l’autonomia dirigenziale, aveva comunque l’onere di un costante e diligente controllo sul buon andamento degli uffici comunali;
- l’Assessore con delega all’Urbanistica, signor T., il quale partecipava ratione materiae degli stessi poteri e delle responsabilità del Sindaco, non ha adottato gli opportuni provvedimenti per l’attuazione delle disposizioni riguardanti il suo specifico settore;
- il Responsabile del settore Urbanistica, signora N., che ha sottoscritto tutte le convenzioni, in quanto organo “tecnico”, non poteva ignorare l’obbligo dell’adeguamento periodico; a lei, in primis, competeva il dovere di operare la rivalutazione, ai sensi degli artt. 107 e ss. del t.u.e.l., non certo al Consiglio comunale o alle Commissioni consiliari (non essendovi nulla da deliberare, ma solo da applicare la rivalutazione, la quale è operazione automatica e prettamente tecnica);
- sotto altro profilo, non poteva configurarsi né la “tacita abrogazione” della delibera n. 45/1992, né una integrazione o modifica della stessa da parte delle convenzioni successivamente stipulate con i privati per i singoli P.E.C.;
- l'interpretazione difensiva che afferma l'applicabilità delle tariffe di monetizzazione fissate con la delibera n. 45/1992 alle sole aree residenziali a capacità insediativa esaurita e aree di insediamento storico, con riguardo agli interventi di tipo commerciale, quindi l'inapplicabilità alle aree interessate dai P.E.C. in contestazione, ad avviso del P.M. contrasta con il fatto incontestabile che la delibera, nelle convenzioni stesse, era stata espressamente richiamata ed applicata (ma senza rivalutazione);
- ai fini del requisito della “attualità” del danno in contestazione il Pubblico Ministero non condivide la tesi difensiva secondo cui l’Amministrazione sarebbe ancora in grado di adeguare i corrispettivi e di recuperare le somme dovute per rivalutazione, non essendo ancora maturata la prescrizione; ciò perché, ad avviso della Procura, il danno derivante dalla mancata acquisizione di entrate deve ritenersi attuale anche nelle ipotesi in cui sia possibile o addirittura in corso un’attività di recupero, per tacere del fatto che la prospettata possibilità di recupero dei maggiori oneri di monetizzazione da parte del Comune parrebbe alquanto dubbia.
...
V. Venendo al merito, la questione cruciale dell'intero giudizio si incentra sulla necessità o meno di applicare, ai fini della determinazione dell'importo con cui monetizzare gli standard delle aree a parcheggio, in contestazione, la tariffa stabilita con la citata deliberazione consiliare n. 45 del luglio 1992. Su questa problematica di fondo si innestano le ulteriori questioni relative alla possibilità di applicare comunque la tariffa in discorso ma senza rivalutazione annuale Istat, nonché alle modalità di computo dell'adeguamento stesso.
Al riguardo, le tesi difensive non appaiono fino in fondo convincenti.
In disparte le marginali contraddizioni che, comunque, traspaiono in diversi passaggi delle difese stesse (nella misura in cui parrebbero affermare che il PRGC all'epoca vigente non prevedesse, e quindi verosimilmente neppure consentisse, la monetizzazione degli standard per le aree su cui insistono i PEC in discussione, in quanto diverse dalle aree B1, A1 e A2 destinate a interventi di tipo commerciale, le sole per le quali sarebbe stata per l'appunto prevista la monetizzazione), resta il fatto che le convenzioni “Omissis” e “La Omissis”, qui in esame, hanno fatto espresso richiamo alla citata deliberazione n. 45 del 1992, senza alcuna riserva o distinguo, dunque nella sua interezza.
Nello specifico, al di là delle giustificazioni fornite ex post dai convenuti, non può ignorarsi che:
- per il PEC “Omissis”, l'art. 5 della convenzione, dopo aver previsto che il proponente si impegnava a monetizzare le aree a standard per mq. 547 stabiliva testualmente che “si richiama la delibera della Giunta Comunale n. 45 del 21.07.1992 al fine della quantificazione matematica degli stessi” e che “di conseguenza la monetizzazione delle aree a standard urbanistici è così quantificata (...): mq. 547 x € 20,66 = € 11.301,00”;
- per la variante “La Omissis”, l'art. 4 al par. 4 stabiliva testualmente che “il valore delle aree oggetto di monetizzazione è determinato in euro 41.200,00 pari a euro 20,66 al mq (come da delibera C.C. n. 45 del 21.07.1992)”.
Un caso a se stante è costituito dal PEC “Omissis”, il cui art. 5 prevedeva che “il soggetto attuatore, nei limiti quantitativi previsti dal PEC, si obbliga a monetizzare le aree di standard di cui non è prevista la cessione al Comune al prezzo stabilito dalle vigenti delibere in materia nel Comune di Omissis”: su questo aspetto si tornerà tra breve.
Il rinvio puro e semplice alla delibera n. 45 del 1992 (che era comunque l'unica esistente “in materia”), senza precisare che il richiamo doveva intendersi ad una sola parte della delibera stessa (cioè alla fissazione originaria del valore nominale di monetizzazione) e quindi senza esclusione della previsione applicativa che sanciva la necessità di rivalutare annualmente il valore originario, corrobora l'assunto della Procura, secondo cui la disquisizione sulla applicabilità o meno della delibera n. 45 del 1992 risulta superata, di fatto, dall'avvenuta applicazione della stessa (sebbene incompleta).
Ad ogni modo,
per scrupolo di motivazione, va osservato che ove si volesse ipotizzare, con le difese dei convenuti, che la delibera n. 45 del 1992 non fosse applicabile alle convenzioni in questione (perché riguardante aree ed interventi diversi da quelli previsti in convenzione), ancor meno comprensibile sarebbe il ragionamento per cui, nell'ambito asseritamente rientrante nelle proprie scelte discrezionali, l'ente locale avrebbe deciso di monetizzare gli standard in base al valore “storico” indicato nella suddetta delibera, ritenuta inapplicabile (valore calcolato prendendo in considerazione “i valori di mercato delle aree residenziali e produttive stabilendo, di conseguenza, un valore ritenuto congruo per dette aree (…) tenuto conto del costo di esecuzione delle opere che dovrebbero essere realizzate in aree già urbanizzate; v. nota 9471 del 1992, in risposta alla richiesta di chiarimenti del Co.Re.Co.) anziché in base al valore di mercato corrente tra il 2005 e il 2006 o, comunque, a quello nominale del 1992 attualizzato alla data dei singoli PEC, secondo il criterio applicativo espressamente fissato dalla stessa delibera n. 45 del 1992 (art. 2, lett. f) e ritenuto corretto dalla Procura.
In particolare,
anche ove si volesse ammettere che le aree in questione fossero effettivamente monetizzabili e che il relativo corrispettivo potesse essere liberamente pattuito tra il privato proponente e l'ente locale, nella propria discrezionalità ma in misura non inferiore al costo di acquisizione di aree idonee a soddisfare il rispetto dello standard, nella specie non è dato rinvenire agli atti di causa alcun elemento oggettivo (salvo il semplice rinvio alla delibera del 1992) del procedimento logico di fissazione del corrispettivo stesso; per contro, appare del tutto irragionevole far riferimento scientemente a valori di mercato e a costi di realizzazione delle opere rilevati nel 1992 (non essendo verosimile e non essendo stato infatti documentato che nel periodo 1992-2005 vi sia stata una flessione dei suddetti valori di mercato e dei costi di realizzazione delle opere tale da compensare il tasso di inflazione).
Neppure per il PEC “Omissis” è stato in alcun modo esplicitato il criterio logico che ha condotto a fissare il corrispettivo della monetizzazione in euro 13, né le difese non sono state in grado di spiegare a quali delibere del Comune vigenti “in materia” di monetizzazione e fissazione del relativo prezzo avesse voluto far riferimento la convenzione (posto che esisteva solo la delibera n. 45 del 1992 ma che la stessa, secondo la tesi difensiva, non poteva applicarsi all'area del “Omissis”; il rinvio della convenzione, quindi, sarebbe un rinvio “a vuoto” inserito quale clausola di mero stile, sicché il costo di monetizzazione di fatto non era fissato nella convenzione, ma restava rimesso a successivi atti discrezionali).
Ne consegue che, stando agli atti, l'invocata discrezionalità amministrativa si è rivelata, nel suo concreto esercizio, in contrasto con i criteri elementari di ragionevolezza, trasparenza e imparzialità dell'azione amministrativa (come se il Comune avesse venduto un proprio terreno sulla base di una stima di valore fatta tredici anni prima). La supposta mancanza di una deliberazione applicabile alle operazioni in parola (cioè la mancanza di una tariffa comunale prestabilita) imponeva, semmai, un'istruttoria ancor più rigorosa e ben motivata, volta a determinare il congruo corrispettivo di monetizzazione sulla base di elementi oggettivi ed uniformi (quali non possono considerarsi, ragionevolmente, i valori e i costi di mercato rilevati nel 1992 e successivamente mai aggiornati).
Questa Corte, dunque, soppesati tutti gli argomenti contenuti negli atti di causa, è pervenuta al convincimento che
il Responsabile del Servizio competente e l'Assessore all'Urbanistica (sul punto, v. infra), ove realmente avessero rilevato o dubitato che non esisteva nessuna delibera comunale e nessun criterio prefissato ed oggettivo di determinazione dei valori di monetizzazione, per le aree non ricomprese nella precedente delibera n. 45 del 1992, avrebbero dovuto in ogni caso farsi carico del problema, che non era certo di poco conto, promuovendo l'adozione di una nuova delibera che regolasse la materia o comunque assicurando una istruttoria adeguata per individuare il prezzo congruo di monetizzazione per i PEC in corso di approvazione, sulla base di stime aggiornate.
VI. Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, ritiene la Sezione che il danno per il Comune di Arquata Scrivia sia stato correttamente commisurato alla (omessa) rivalutazione del prezzo di “monetizzazione” fissato nel luglio 1992 (non essendovi state contestazioni né sull'indice applicato, né sul periodo di rivalutazione preso in considerazione dalla Procura, come esplicitati in citazione). Si tratta di una stima prudenziale ed equa, basata sulla constatazione, in fatto, dell'avvenuto richiamo alla delibera n. 45 del 1992 (cioè alla sola delibera comunale esistente “in materia”) operato nelle convenzioni stesse; quest'ultima delibera costituisce quindi, in mancanza di altre stime svolte all'epoca dei fatti, un parametro equo ed attendibile di liquidazione del differenziale di introito negativo per il Comune.
Il danno non difetta del requisito di certezza ed attualità, in quanto i minori incassi per il Comune sono stati pattuiti in convenzioni già perfezionatesi, eseguite e giuridicamente vincolanti per le parti (salvo future eventuali azioni da parte del Comune nei confronti delle controparti private, peraltro con esito che non è possibile prevedere con certezza in questa sede).
VII. Quanto all'elemento soggettivo della “gravità” della colpa, esso è senz'altro ravvisabile in capo all'arch. N., nella sua qualità di Responsabile del Servizio Programmazione Territoriale Urbanistica – Ambiente, la quale ha seguito i procedimenti in questione, in ogni loro fase. Si tratta, infatti, comunque si voglia ricostruire la vicenda in punto di diritto, della commissione di un errore grossolano, non scusabile, essendo stati in definitiva monetizzati degli standard urbanistici, senza alcuna spiegazione valida, sulla base di valori nominali di mercato risalenti al 1992, di cui era peraltro espressamente prevista la rivalutazione annuale.
Delle due l'una: o la delibera n. 45 del 1992 era applicabile, per cui la rivalutazione non poteva essere omessa neppure da un impiegato di minima diligenza o la delibera n. 45 del 1992 non era applicabile, per cui l'individuazione del valore di mercato per le aree da monetizzare avrebbe dovuto avvenire con motivati e trasparenti criteri oggettivi di stima, secondo ragionevolezza, non potendosi certamente far riferimento arbitrario a valori storici del 1992 (per i PEC “Omissis” e “Omissis”) o al valore di 13,00 euro per mq (per il PEC “Omissis”).
VIII. Le stesse considerazioni valgono per l'Assessore T. il quale, pur sostenendo (o avendo il dubbio, o dovendo avere il dubbio, per tutti i motivi da lui stesso esposti nelle proprie difese) che la delibera n. 45 del 1992 non fosse applicabile ai PEC in giudizio, non si domandò mai il perché essa fosse espressamente richiamata in pressoché tutte le bozze di convenzioni sottoposte all'approvazione del Consiglio comunale, né si pose mai il problema di quale criterio si dovesse utilizzare per monetizzare aree diverse da quelle prese in considerazione dalla delibera in parola (cioè diverse dalla A1, A2 e B1).
Si noti che, per quanto l'operazione di rivalutazione degli importi fissati nel 1992 fosse relativamente semplice (di qui la gravità della colpa per averla del tutto trascurata), la problematica generale della “monetizzazione” delle aree destinate a standard urbanistico non poteva certo rappresentare un aspetto marginale della materia urbanistica per il Comune. La deroga agli standard urbanistici dovrebbe costituire, invero, ipotesi a carattere eccezionale e residuale, da affrontare con la dovuta cautela ed attenzione; la relativa monetizzazione, comportando al contempo un interesse non solo urbanistico, ma anche finanziario per l'ente, costituisce un aspetto assai delicato del quale un assessore all'urbanistica, almeno negli aspetti generali, non può disinteressarsi, schermandosi dietro la responsabilità esclusiva del livello tecnico-dirigenziale.
Non è infatti pensabile né accettabile che in un Comune come Arquata Scrivia l'Assessore competente, pur constandogli conclamate lacune normative (con i connessi profili di incertezza) su un argomento di portata generale e di particolare interesse pubblico, qual è quello della monetizzazione, trascuri di affrontare il problema e di assumere ogni iniziativa a garanzia del buon andamento dell'ente amministrato.
Ciò vale, a maggior ragione, ove si consideri la contestuale qualità di presidente o membro della Commissione Edilizia comunale rivestita dall'Assessore medesimo.
Non giova all'assessore, nel caso di specie, l’esimente “politica” di cui all’art. 1, co. 1-ter, della legge 14.01.1994, n. 20 (ai sensi del quale “nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione”), non tanto perché, essendo qui in contestazione l'omesso adeguamento delle tariffe di monetizzazione alla svalutazione monetaria (o l'omessa predisposizione di tariffe), non v'è a monte un “atto” cui l'organo politico si sia adeguato, quanto perché il compito di dare compiuta disciplina alla materia non può considerarsi competenza esclusiva degli uffici tecnici o amministrativi. Infine, cade opportuno ricordare che la buona fede dell'interessato per essere esimente deve essere ovviamente incolpevole, cioè non deve derivare da un difetto d'esame delle questioni sottopostegli.
Né è persuasiva la lettura delle norme del t.u.e.l. proposta dal convenuto, ove si tenga anche a mente che:
- ai sensi dell'art. 48 la giunta collabora nel governo dell'ente con il sindaco, il quale è responsabile della relativa amministrazione (art. 50);
- ai sensi dell'art. art 77 gli assessori rientrano nella nozione di “amministratore locale” e ai sensi dell'art. 78, comma 3, i componenti la giunta comunale competenti in materia di urbanistica, di edilizia e di lavori pubblici devono astenersi dall’esercitare attività professionale in materia di edilizia privata e pubblica nel territorio da essi amministrato (a dimostrazione non solo della intrinseca delicatezza delle materia in questione, da sempre oggetto di grande attenzione da parte della collettività in quanto crocevia di rilevanti interessi economici e ambientali, privati e pubblici, ma anche del ruolo centrale che gli assessori rivestono nelle suddette materie, dalle quali non possono affatto ritenersi estranei);
- ai sensi dell'art. 107, agli amministratori dell'ente competono i poteri di indirizzo e controllo politico amministrativo, mentre ai dirigenti compete la relativa attuazione, compresa l'adozione dei “i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie” (nella specie, la materia della monetizzazione degli standard, almeno per le aree diverse dalle A1, A2 e B1 e per interventi non commerciali, è rimasta priva di atti generali di indirizzo, malgrado tutte le problematiche normative e applicative ben descritte in atti dallo stesso assessore T.);
- ai sensi dell'art. 93 la responsabilità patrimoniale dinanzi alla Corte dei conti può essere fatta valere tanto nei confronti degli amministratori, quanto del personale degli enti locali, secondo la disciplina prevista per gli impiegati civili dello Stato.

Infine,
non giova ai convenuti neppure il principio dell'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, a fronte di fattispecie manifestamente irragionevoli e pregiudizievoli per l'ente amministrato (per quanto fin qui esposto).
IX. Ad avviso di questi Giudici non è invece ravvisabile, in radice, l'elemento psicologico della colpa grave in capo al Sindaco M. dalla quale, nella sua qualità di organo di vertice dell'amministrazione comunale, non poteva pretendersi una minuziosa verifica dell'operato di tutti gli uffici comunali e di tutti i propri assessori, tanto più in un settore a connotazione tecnica cui erano preposti un assessore e un Responsabile di un Servizio. Deve cioè considerarsi come errore “fisologico”, in linea di principio, ai fini della responsabilità amministrativo-contabile, quello commesso da un Sindaco che, in buona fede, abbia fatto affidamento sulla correttezza dell'operato degli Uffici comunali e dell'attività di indirizzo e controllo politico-amministrativo svolta su di essi del proprio assessore, competente per materia: nella specie, va considerato non grave l'errore del Sindaco per aver confidato nell'applicabilità della delibera n. 45 del 1992 a tutte le “monetizzazioni” di standard urbanistici e nella correttezza della liquidazione dell'importo dovuto ad opera del Servizio competente, in mancanza di elementi di segno opposto segnalati dai soggetti preposti al settore o comunque venuti a conoscenza del Sindaco medesimo.
X. In conclusione, il danno in giudizio (liquidabile in complessivi euro 145.593,69 essendo prescritte le poste relative ai Pec “Omissis” e “Omissis”) va addebitato a titolo di responsabilità amministrativa ai signori T. e N..
Meritano peraltro accoglimento le domande subordinate di ampia riduzione equitativa dell'addebito, considerata l'entità del danno, la natura non dolosa della fattispecie e l'insieme di tutte le circostanze oggettive e soggettive descritte in atti le quali, se non valgono ad escludere la responsabilità, comunque possono essere prese in considerazione ai fini dell'esercizio del potere in parola. Si ritiene, perciò, di poter limitare l'addebito all'importo complessivo di euro 95.000,00 (pari a poco meno del 60% del danno, debitamente aumentato di rivalutazione Istat).
L'addebito va ripartito tra i signori T. e N., in ragione del contributo causale riferibile a ciascuno di essi, secondo le quote rispettive del 40% e del 60%, per un totale di euro 38.000,00 (trentottomila/00) a carico del signor T. e di euro 57.000,00 (cinquantasettemila) a carico della signora N..
Sulla somma di condanna spettano gli interessi legali dalla data della sentenza al saldo (Corte dei Conti, Sez. giursdiz. Piemonte, sentenza 16.04.2012 n. 56).

     Dobbiamo precisare che il caso de quo (basato sull'applicazione -o meno- di una deliberazione consiliare "datata" e sulla mancata rivalutazione ISTAT del valore stabilito nella medesima) non riguarda, almeno, la Lombardia laddove in materia di monetizzazione delle aree a standard la norma regionale è chiara.
     Infatti, l'art. 46, comma 1, lett. a) della l.r. 12/2005 così recita:

Art. 46. (Convenzione dei piani attuativi)
1. La convenzione, alla cui stipulazione è subordinato il rilascio dei permessi di costruire ovvero la presentazione delle denunce di inizio attività relativamente agli interventi contemplati dai piani attuativi, oltre a quanto stabilito ai numeri 3) e 4) dell’articolo 8 della legge 06.08.1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150), deve prevedere:
   a) la cessione gratuita, entro termini prestabiliti, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione gratuita delle aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal piano dei servizi; qualora l'acquisizione di tali aree non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all'atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree. I proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica;

     Quindi, qualora si dovesse procedere con la monetizzazione -in luogo della cessione- si deve sempre e comunque procedere a redigere idonea perizia di stima per il caso di specie e non utilizzare un importo di monetizzazione deliberato dal Consiglio Comunale che vale per l'intero territorio comunale.
     Tra l'altro, quest'ultima illegittima prassi era stata più volte censurata dal CO.RE.CO. (Comitato Regionale di Controllo) già in illo tempore prima che il legislatore statale prevedesse la sua soppressione (
Previsti dalla legge 10.02.1953 n. 62 (cosiddetta Legge Scelba) in attuazione dell'art. 130 della Costituzione, i CO.RE.CO. iniziarono ad operare solo nel 1971, quando fu attuato l'ordinamento regionale. Sono stati aboliti per effetto della legge costituzionale 18.10.2001, n. 3, che ha riformato il Titolo V della Costituzione. La legge costituzionale, in realtà, non ha soppresso espressamente i CO.RE.CO. ma si è limitata ad abrogare l'art. 130 Cost. che ne prevedeva l'istituzione, il che aveva fatto sorgere dubbi circa la possibilità per le regioni di mantenerli comunque in vita; in ogni caso tutte le regioni hanno scelto di sopprimerli - commento tratto da http://it.wikipedia.org).
      Purtroppo, dobbiamo constatare che qualche U.T.C. -ancora oggi- opera con la deliberazione di C.C. anziché procedere a periziare di volta in volta: problemi loro, "faranno i conti" -presto o tardi che sia- dinanzi al Procuratore regionale della Corte dei Conti ... e non foss'altro, quanto meno, per rendere giustizia a quei pubblici dipendenti che, con immane fatica quotidiana mettendoci la faccia, si spendono generosamente nell'operare "secondo legge" e senza cercare facili e discutibili scorciatoie, magari, per ingraziarsi gli Amministratori locali e/o i dirigenti ....
20.08.2014 - LA SEGRETERIA PTPL

 

IN EVIDENZA

Per cosa si può spendere il cospicuo gruzzolo accantonato in banca su un capitolo vincolato, anno dopo anno, e costituito dalla monetizzazione delle aree a standard??

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICALa monetizzazione costituisce un’ obbligazione alternativa alla cessione da parte dei privati di aree che potrebbero risultare non utili ai fini dell’interesse pubblico.
Pertanto
tale entrata non può che essere classificata, secondo quanto previsto dal DPR 31.01.1996, n. 194, al titolo IV –Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossione di crediti– e, come tale, essere destinata al finanziamento di spese di investimento, ed in particolare ai sensi dell’art. 46, comma 1, lett. a), della legge regionale 11.03.2005, n. 12 alla realizzazione degli interventi previsti nel Piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica.
Un’eventuale destinazione a spese correnti costituirebbe un manifesto depauperamento del patrimonio comunale, configurando un evidente pregiudizio alla sana gestione finanziaria dell’Ente Locale.
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Con nota n. 5416 del 16/12/2005 pervenuta a questa Sezione regionale di controllo il 20.12.2005 il sindaco del Comune di Castel Rozzone, dopo aver premesso che con l’entrata in vigore del TU in materia di edilizia approvato con DPR 06.06.2001 n. 380 è venuto meno il vincolo di destinazione dei proventi derivanti da contributi di costruzione, ha chiesto un parere in ordine alla possibilità di considerare estensibile tale liberalizzazione anche ai proventi derivanti dalle monetizzazioni (compensazioni per la mancata cessione da parte dei privati di aree da destinare per attrezzature pubbliche e di interesse generale previste nei piani dei servizi) e cioè di poter attribuire alla piena discrezionalità dell’Amministrazione Comunale l’utilizzo di detti proventi che potranno essere, quindi, destinati al finanziamento di investimenti ovvero alla manutenzione del patrimonio comunale.
...
Questa Sezione con la richiamata deliberazione n. 1 del 04.11.2004 ha già avuto modo di pronunciarsi circa l’avvenuta cessazione del vincolo di destinazione delle entrate provenienti dai contributi di costruzione in conseguenza dell’entrata in vigore del DPR 380/2001.
Va peraltro segnalato che la normativa vigente all’atto dell’adozione della citata deliberazione è stata successivamente modificata dall’art. 1, comma 43, della legge 30.12.2004 n. 311 che ha posto un nuovo limite alla destinazione dei contributi di costruzione al finanziamento della spesa corrente fissato al 75% per l’anno 2005 e al 50% per il 2006.
Occorre tuttavia osservare che mentre il contributo di costruzione risulta un provento connesso al rilascio del permesso di costruire commisurato, secondo quanto disposto dall’art. 16 DPR 380/01, a tariffe determinate dal Consiglio Comunale i proventi della monetizzazione trovano fondamento nelle convenzioni che consentono a soggetti privati obbligati a cedere la proprietà di aree a favore dei Comuni di corrispondere, in alternativa totale o parziale, una somma commisurata all’utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non superiore al costo di acquisto di altre aree avente analoghe caratteristiche.
La monetizzazione costituisce un’ obbligazione alternativa alla cessione da parte dei privati di aree che potrebbero risultare non utili ai fini dell’interesse pubblico.
Pertanto
tale entrata non può che essere classificata, secondo quanto previsto dal DPR 31.01.1996, n. 194, al titolo IV –Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossione di crediti– e, come tale, essere destinata al finanziamento di spese di investimento, ed in particolare ai sensi dell’art. 46, comma 1, lett. a), della legge regionale 11.03.2005, n. 12 alla realizzazione degli interventi previsti nel Piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica.
Un’eventuale destinazione a spese correnti costituirebbe un manifesto depauperamento del patrimonio comunale, configurando un evidente pregiudizio alla sana gestione finanziaria dell’Ente Locale (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 26.06.2006 n. 6).

     Il parere sopra riportato (per aver cercato a destra e a manca nel web) parrebbe essere l'unico -ad oggi- rilasciato dalle varie Sezioni di controllo della Corte dei Conti e, quindi, vale come oro in termini di corretto espletamento dell'azione amministrativa se non si vuole rischiare col proprio portafoglio ...
     Ma vediamo di ricostruire il punto saliente della questione.
     In Lombardia, circa l'utilizzo delle somme incassate a titolo di monetizzazione delle aree a standard la norma di riferimento è l'art. 46, comma 1, lett. a), della L.R. n. 12/2005 il quale così dispone:

Art. 46. (Convenzione dei piani attuativi)
1. La convenzione, alla cui stipulazione è subordinato il rilascio dei permessi di costruire ovvero la presentazione delle denunce di inizio attività relativamente agli interventi contemplati dai piani attuativi, oltre a quanto stabilito ai numeri 3) e 4) dell’articolo 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150), deve prevedere:
   a) la cessione gratuita, entro termini prestabiliti, delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, nonché la cessione gratuita delle aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale previste dal piano dei servizi; qualora l'acquisizione di tali aree non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna dal comune in relazione alla loro estensione, conformazione o localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di intervento, la convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all'atto della stipulazione i soggetti obbligati corrispondano al comune una somma commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree. I proventi delle monetizzazioni per la mancata cessione di aree sono utilizzati per la realizzazione degli interventi previsti nel piano dei servizi, ivi compresa l’acquisizione di altre aree a destinazione pubblica;

     Quindi, la destinazione di tali somme parrebbe essere vincolata per le spese sopra menzionate e non altro. Tuttavia, non sempre è possibile spendere in toto le somme de quibus con tale destinazione e, pertanto, non è infrequente che sul relativo capitolo vincolato di bilancio, anno dopo anno, si accumuli un bel gruzzolo (di fatto infruttifero).
     Ebbene, la Corte dei Conti lombarda, con il suddetto parere, afferma che tali somme possono essere utilizzate anche per finanziare le spese di investimento:
ma cosa sono quest'ultime??
     Per trovare una definizione legislativa delle
spese di investimento bisogna ricercare la Legge 24.12.2003 n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004) laddove all'art. 3, comma 18, così recita:

18.   Ai   fini   di  cui  all'articolo  119,  sesto  comma,  della Costituzione, costituiscono investimenti:
   a)   l'acquisto,   la   costruzione,  la  ristrutturazione  e  la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali;
   b)  la  costruzione,  la  demolizione,  la  ristrutturazione,  il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti;
   c)    l'acquisto    di    impianti,    macchinari,   attrezzature tecnico-scientifiche,  mezzi  di  trasporto  e  altri  beni mobili ad utilizzo pluriennale;
   d) gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale;
   e) l'acquisizione di aree, espropri e servitù onerose;
   f)  le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti  della  facoltà  di  partecipazione  concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti;
   g)  i  trasferimenti  in  conto capitale destinati specificamente alla  realizzazione  degli  investimenti  a  cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni;
   h)  i  trasferimenti  in  conto  capitale  in  favore di soggetti concessionari  di  lavori  pubblici  o  di  proprietari  o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all'erogazione di servizi pubblici   o  di  soggetti  che  erogano  servizi  pubblici,  le  cui concessioni  o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti   agli   enti  committenti  alla  loro  scadenza,  anche anticipata.  In  tale  fattispecie rientra l'intervento finanziario a
favore  del  concessionario  di cui al comma 2 dell'articolo 19 della legge 11.02.1994, n. 109;
   i)  gli  interventi  contenuti  in  programmi generali relativi a piani  urbanistici  attuativi,  esecutivi,  dichiarati  di preminente interesse  regionale  aventi  finalità  pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio.

QUINDI??

     Quindi, in questi tempi di "magra" dove le casse comunali sono sempre più vuote e la crisi economico-finanziaria sembra aver mai fine, attingere dal capitolo vincolato delle somme incassate quali monetizzazione delle aree a standard può essere addirittura vitale, laddove un bilancio annuale di previsione "asfittico" non consente di realizzare quelle pur minime opere ordinarie di manutenzione del patrimonio immobiliare.
    
Attenzione però: in primis, come già sopra detto, la destinazione di tali somme è quella di cui all'art. 46, comma 1, lett. a), della L.R. n. 12/2005 laddove necessariamente ogni anno, in fase di redazione del programma triennale delle opere pubbliche, bisognerà stilare l'elenco delle opere pubbliche da realizzare con relativo fabbisogno economico.
     Solo laddove, paradossalmente, il piano triennale delle oo.pp. prevedesse poco o nulla allora in questo caso il cospicuo gruzzolo (infruttifero) depositato in banca potrà essere utilizzato per finanziare, come già ricordato, le spese di investimento.
     E' scontato ma lo vogliamo comunque ricordare:
ovviamente, alla base di tutto ci deve essere una "robusta" motivazione dell'atto amministrativo che spieghi, nel dettaglio, perché tali somme non vengono utilizzate per la loro primaria destinazione ma, al contrario, per finanziare le spese di investimento.
20.08.2014 - LA SEGRETERIA PTPL

IN EVIDENZA

PUBBLICO IMPIEGO: Edilizia, controlli senza indennità. GEOMETRI/ Sentenza Consiglio di stato.
Il geometra dell'ufficio tecnico che svolge controlli edilizi non può pretendere l'erogazione dell'indennità di vigilanza che compete solo al personale inserito nell'area della polizia locale.

Lo ha chiarito il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza 17.07.2014 n. 3799.
Un Comune aveva riconosciuto ai propri dipendenti dell'ufficio edilizia-urbanistica l'indennità di vigilanza in relazione ai controlli svolti sul territorio ma il Tar aveva annullato questa determinazione e il Consiglio di stato ha confermato il rigetto. L'indennità di vigilanza prevista dal dpr 268/1987 spetta solo al personale inserito nell'area polizia urbana, specifica il collegio. In buona sostanza lo svolgimento di mansioni ispettive in materia edilizia da parte dei dipendenti dell'ufficio tecnico comunale non comporta il riconoscimento dell'indennità di vigilanza, prosegue la sentenza.
Questo emolumento è infatti riservato ai dipendenti degli enti locali che svolgono funzioni di controllo a tempo pieno come i vigili urbani, inseriti organicamente nell'area vigilanza. L'esercizio di una attività di controllo da parte di un dipendente comunale non determina di per sé un inserimento automatico del soggetto nell'area in questione, conclude la sentenza.
In buona sostanza essere investiti sporadicamente di una qualifica di polizia giudiziaria non è sufficiente per inquadrare il soggetto nell'area vigilanza e riconoscergli la relativa indennità
(articolo ItaliaOggi del 19.08.2014).
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La rigorosa definizione del campo di applicazione dell’indennità di vigilanza di cui agli artt. 26 d.P.R. n. 347/1983 e 34 d.P.R. n. 268/1987, che è stata espressa da questa Sezione con le decisioni n. 1200/1996 e n. 1579/1997, cui il primo Giudice si è puntualmente uniformato, ha trovato conferma nelle articolate motivazioni delle successive pronunce della Sez. IV 08.07.2003, n. 4038, e 22.09.2003, n. 5368.
E la giurisprudenza dei TT.AA.RR., orientata in senso conforme a tale prevalente indirizzo, ha coerentemente escluso la spettanza dell’emolumento ai dipendenti degli uffici tecnici comunali che pure esplicassero attività di vigilanza in materia edilizia.
Invero, l’art. 26, comma 4, lett. f), del d.P.R. n. 347/1983 attribuisce l’indennità in questione “al personale di vigilanza (urbana, ittica, venatoria, sanitaria, silvo-pastorale, annonaria etc.) nonché ai vigili stradali delle province, inquadrati nella quinta qualifica funzionale”.
Come le due decisioni da ultimo citate hanno confermato, però, questa previsione, attribuendo tale indennità al personale di vigilanza (sia questa urbana, ittica, venatoria, sanitaria, silvo-pastorale, annonaria), non ha certamente inteso così attribuire un elemento accessorio allo stipendio dei dipendenti degli enti locali connesso in via generale ed astratta all'esercizio materiale di compiti di vigilanza, bensì introdurre un trattamento riservato soltanto a determinati e formali profili professionali di inquadramento, aventi ad oggetto “puntuale, prevalente ed univoco” proprio siffatta prestazione di controllo, che di quei determinati profili deve pertanto costituire elemento qualificante ed essenziale.
Orbene, siffatta condizione non è ravvisabile per il personale degli uffici tecnici comunali, che svolge funzioni complesse ed eterogenee. E, del resto, anche nell’All. A) del d.P.R. n. 347/1983 l’area tecnico-progettuale è tenuta distinta da quella di vigilanza.
Ancora più chiaro è poi il dettato dell’art. 34, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 268/1987, che accorda l’indennità a “tutto il personale dell'area di vigilanza in possesso dei requisiti e per l'esercizio delle funzioni di cui agli articoli 5 e 10 della legge 07.03.1986, n. 65”.
Con questa norma, ed il successivo art. 45 del d.P.R. n. 333/1990, si è passati dalla generica dizione di “personale di vigilanza” al riferimento ad una c.d. “area di vigilanza”, concetto che individua, nel contesto della disciplina posta dagli accordi collettivi di lavoro del comparto degli enti locali, uno dei settori in cui specificamente si articola l'ordinamento del personale di tali enti.
Ciò comporta che l'esercizio, da parte di un dipendente, di un’attività di controllo non determina, di per sé, un suo automatico inserimento nell'area di vigilanza.
L’indennità di cui si tratta compete, inoltre, solamente al personale che nell'area di vigilanza sia ricompreso, oltre a versare in possesso dei requisiti di cui agli artt. 5 e 10 della legge n. 65 del 1986.
Il precedente giurisprudenziale da ultimo richiamato ha perciò condivisibilmente escluso che ai fini in discussione sia determinante l’ascrivibilità –anche qui rivendicata- della qualifica di agente di polizia giudiziaria.
“Lo schema funzionale-retributivo risultante dal quadro normativo e contrattuale del personale degli enti locali individua, infatti, le qualifiche funzionali di appartenenza di detto personale con riferimento alle aree di attività; sì che, come s'è detto, una determinata figura professionale è inserita in una determinata area proprio perché la funzione tipica e qualificante della figura risulta essere propria di quell'area (nella fattispecie, quella di vigilanza).
Invece, il meccanismo di attribuzione della qualifica di agente (o ufficiale) di polizia giudiziaria esula del tutto dal veduto schema e dalla stessa materia del rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti locali, trattandosi di una "investitura", che consente soltanto di configurare le attività in concreto esercitate (anche in via accessoria e residuale) da un determinato soggetto come attività di polizia giudiziaria.
… L'esercizio, insomma, di funzioni di polizia giudiziaria da parte di chi rivesta a tal fine la qualità di agente (od ufficiale) di polizia giudiziaria non vale di per sé, ai fini che ne occupano, a far rientrare il personale stesso nell'"area di vigilanza”.

L’appello è infondato.
1. Forma oggetto di controversia la spettanza all’appellante, dipendente del Comune di San Vito con la qualifica di geometra in servizio presso il Settore “servizi tecnici – patrimonio – edilizia – urbanistica”, e nelle more del giudizio divenuto responsabile dell’Ufficio Tecnico, dell’indennità di vigilanza prevista dall'art. 26, comma quarto, lettera f), del d.P.R. n. 347/1983, ed in seguito dall'art. 34, lettera a), del d.P.R. n. 268/1987.
La voce retributiva era stata riconosciuta dall’Amministrazione, ma la relativa deliberazione aveva formato oggetto di annullamento tutorio.
Il provvedimento di controllo impugnato era sorretto dalla seguente motivazione. L'Amministrazione comunale aveva ritenuto erroneamente, ed in violazione del citato art. 34, lettera a), d.P.R. n. 268/1987, che “le indennità previste dalla stessa norma a favore del personale di vigilanza possano estendersi a dipendenti che seppure svolgono funzioni di polizia siano organicamente inseriti in diversa area funzionale quale quella tecnica.
Non appare infatti condivisibile la determinazione adottata dall'Ente atteso che la formulazione letterale della norma invocata è tale da rendere inequivocabile il fatto che il beneficio di che trattasi non sia estensibile al personale svolgente funzioni spesso sporadiche e limitate, connesse al solo “esercizio” di vigilanza ed appartenente ad aree diverse da quella di vigilanza
”.
2. Il primo Giudice ha ritenuto corretta la censura dell’organo tutorio, osservando che l’interpretazione delle norme di riferimento da questo seguita aveva trovato conferma presso la giurisprudenza amministrativa.
In particolare, il TAR ha ricordato che secondo quest’ultima “l'indennità di vigilanza prevista dall'art. 26 D.P.R. 25.06.1983 n. 347 spetta esclusivamente ai dipendenti degli Enti locali appartenenti alla quinta qualifica funzionale che appartengano all'«area di vigilanza»” (C.d.S., Sez. V, n. 1200 del 07.10.1996), e, inoltre, che “l'individuazione dei destinatari dell'indennità di vigilanza prevista dall'art. 34 lett. a) D.P.R. 13.05.1987 n. 268 è definita dalla norma citata in modo chiaro ed univoco (appartenenti all'area della vigilanza e della polizia urbana)” (Sez. V, n. 1579 del 18.12.1997).
Il Tribunale ha precisato, inoltre, che lo svolgimento di mansioni ispettive e di controllo in materia edilizia da parte del personale addetto agli uffici tecnici comunali non comporta il riconoscimento dell'indennità di vigilanza, la quale spetta esclusivamente al personale compreso nell'area di vigilanza in possesso dei requisiti di cui agli artt. 5 e 10 L. 07.03.1986 n. 65.
3. Con il presente appello l’interpretazione testé esposta viene contestata.
Nel riferirsi alla previsione dell’art. 26 d.P.R. n. 347/1983, l’appellante assume che le forme di vigilanza ivi considerate avrebbero carattere solo esemplificativo. Inoltre, si fa notare che nell’All. A) di tale decreto sarebbero ricomprese, nella parte relativa alle aree di vigilanza locale, anche le attività di polizia locale solo genericamente considerate, e cioè tutte le forme di polizia amministrativa, tra le quali non potrebbe quindi non rientrare anche quella edilizia. Ciò in quanto gli ispettori edili svolgono un’attività di vigilanza vera e propria, che l’appellante, d’altra parte, non avrebbe disimpegnato solo sporadicamente, come affermato dal Co.Re.Co., bensì in modo continuativo.
La formale appartenenza degli ispettori edili ad un’area (quella tecnico-progettuale) diversa da quella della vigilanza non sarebbe perciò rilevante ai fini di causa.
Quanto alla previsione dell'art. 34, lett. a), d.P.R. 13.05.1987 n. 268, questa avrebbe correlato l’indennità di cui si tratta all’esercizio della vigilanza da parte di chiunque vi sia chiamato.
Viene ricordato, inoltre, che ai fini della spettanza dell’emolumento occorre che accanto alle relative funzioni istituzionali figuri anche il disimpegno di funzioni di polizia di sicurezza, stradale o giudiziaria. Si precisa infine che svariate norme dell’ordinamento demandano ai tecnici degli enti locali funzioni di agenti di polizia giudiziaria, facendoli così rientrare nello spettro dell’art. 5 del d.P.R. n. 65/1986 (richiamato appunto dall’art. 34 d.P.R. n. 268/1987).
La lettura patrocinata dall’appellante troverebbe conferma nel precedente di questa Sezione 12.11.2003, n. 7232, con il quale l’indirizzo seguito dal primo Giudice sarebbe stato superato.
4. Queste argomentazioni non sono persuasive.
La rigorosa definizione del campo di applicazione dell’indennità di vigilanza di cui agli artt. 26 d.P.R. n. 347/1983 e 34 d.P.R. n. 268/1987, che è stata espressa da questa Sezione con le decisioni n. 1200/1996 e n. 1579/1997, cui il primo Giudice si è puntualmente uniformato, ha trovato conferma nelle articolate motivazioni delle successive pronunce della Sez. IV 08.07.2003, n. 4038, e 22.09.2003, n. 5368. E la giurisprudenza dei TT.AA.RR., orientata in senso conforme a tale prevalente indirizzo, ha coerentemente escluso la spettanza dell’emolumento ai dipendenti degli uffici tecnici comunali che pure esplicassero attività di vigilanza in materia edilizia (cfr. ad es. TAR Marche, 13.06.2011, n. 476, e TAR Basilicata, 16.12.2008, n. 953, recanti ulteriori citazioni).
4a. Invero, l’art. 26, comma 4, lett. f), del d.P.R. n. 347/1983 attribuisce l’indennità in questione “al personale di vigilanza (urbana, ittica, venatoria, sanitaria, silvo-pastorale, annonaria etc.) nonché ai vigili stradali delle province, inquadrati nella quinta qualifica funzionale”.
Come le due decisioni da ultimo citate hanno confermato, però, questa previsione, attribuendo tale indennità al personale di vigilanza (sia questa urbana, ittica, venatoria, sanitaria, silvo-pastorale, annonaria), non ha certamente inteso così attribuire un elemento accessorio allo stipendio dei dipendenti degli enti locali connesso in via generale ed astratta all'esercizio materiale di compiti di vigilanza, bensì introdurre un trattamento riservato soltanto a determinati e formali profili professionali di inquadramento, aventi ad oggetto “puntuale, prevalente ed univoco” proprio siffatta prestazione di controllo, che di quei determinati profili deve pertanto costituire elemento qualificante ed essenziale.
Orbene, siffatta condizione non è ravvisabile per il personale degli uffici tecnici comunali, che svolge funzioni complesse ed eterogenee. E, del resto, anche nell’All. A) del d.P.R. n. 347/1983 l’area tecnico-progettuale è tenuta distinta da quella di vigilanza.
4b. Ancora più chiaro è poi il dettato dell’art. 34, comma 1, lett. a), del d.P.R. n. 268/1987, che accorda l’indennità a “tutto il personale dell'area di vigilanza in possesso dei requisiti e per l'esercizio delle funzioni di cui agli articoli 5 e 10 della legge 07.03.1986, n. 65”.
Con questa norma, ed il successivo art. 45 del d.P.R. n. 333/1990, si è passati dalla generica dizione di “personale di vigilanza” al riferimento ad una c.d. “area di vigilanza”, concetto che individua, nel contesto della disciplina posta dagli accordi collettivi di lavoro del comparto degli enti locali, uno dei settori in cui specificamente si articola l'ordinamento del personale di tali enti.
Ciò comporta che l'esercizio, da parte di un dipendente, di un’attività di controllo non determina, di per sé, un suo automatico inserimento nell'area di vigilanza (Sez. IV, n. 4038/2003).
L’indennità di cui si tratta compete, inoltre, solamente al personale che nell'area di vigilanza sia ricompreso, oltre a versare in possesso dei requisiti di cui agli artt. 5 e 10 della legge n. 65 del 1986.
Il precedente giurisprudenziale da ultimo richiamato ha perciò condivisibilmente escluso che ai fini in discussione sia determinante l’ascrivibilità –anche qui rivendicata- della qualifica di agente di polizia giudiziaria.
Lo schema funzionale-retributivo risultante dal quadro normativo e contrattuale del personale degli enti locali individua, infatti, le qualifiche funzionali di appartenenza di detto personale con riferimento alle aree di attività; sì che, come s'è detto, una determinata figura professionale è inserita in una determinata area proprio perché la funzione tipica e qualificante della figura risulta essere propria di quell'area (nella fattispecie, quella di vigilanza).
Invece, il meccanismo di attribuzione della qualifica di agente (o ufficiale) di polizia giudiziaria esula del tutto dal veduto schema e dalla stessa materia del rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti locali, trattandosi di una "investitura", che consente soltanto di configurare le attività in concreto esercitate (anche in via accessoria e residuale) da un determinato soggetto come attività di polizia giudiziaria.
… L'esercizio, insomma, di funzioni di polizia giudiziaria da parte di chi rivesta a tal fine la qualità di agente (od ufficiale) di polizia giudiziaria non vale di per sé, ai fini che ne occupano, a far rientrare il personale stesso nell'"area di vigilanza
” (sentenza n. 4038/2003 cit.).
Sicché la pretesa di parte appellante si rivela infondata anche nel quadro del d.P.R. n. 268/1987.

EDILIZIA PRIVATA: Apertura pareti finestrate.
L'apertura di pareti finestrate sul prospetto di un edificio necessita del preventivo rilascio del permesso di costruire, non essendo sufficiente la mera denuncia d'inizio attività poiché si tratta d'intervento edilizio comportante una modifica dei prospetti, in quanto tale non qualificabile come ristrutturazione edilizia "minore".
Quanto al secondo motivo, con cui la difesa censura l'impugnata sentenza per aver ritenuto penalmente rilevante la realizzazione delle luci sulla parete, la Corte d'Appello ha chiarito che ciò aveva determinato una modifica del prospetto, sicché era necessario il permesso di costruire o, in alternativa la c.d. SuperDIA, con conseguente rilevanza penale del fatto (v. Sez. 3, n. 9894 del 20.01.2009 - dep. 05.03.2009, Tarallo, Rv. 243099).
Sul punto, peraltro, deve rilevarsi che, nel caso in esame, l'intervento riguardava la realizzazione di pareti finestrate, ciò che comportava, in ogni caso, la modifica dei prospetti; per "pareti finestrate", infatti, ai sensi dell'art. 9 D.M. 02.04.1968, n. 1444 e di tutti quei regolamenti edilizi locali che ad esso si richiamano, devono intendersi non (soltanto) le pareti munite di "vedute" ma più in generale tutte le pareti munite di aperture di qualsiasi genere verso l'esterno, quali porte, balconi, finestre di ogni tipo (di veduta o di luce) e considerato altresì che basta che sia finestrata anche una sola delle due pareti (Corte d'Appello, Catania, 22.11.2003; TAR Toscana, Firenze, Sez. III, 04.12.2001, n. 1734; TAR Piemonte, Torino, 10.10.2008, n. 2565; TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 07.06.2011, n. 1419).
Ne discende, conclusivamente, che l'apertura di pareti finestrate sul prospetto di un edificio necessita del preventivo rilascio del permesso di costruire, non essendo sufficiente la mera denuncia d'inizio attività poiché si tratta d'intervento edilizio comportante una modifica dei prospetti, in quanto tale non qualificabile come ristrutturazione edilizia "minore".
Infatti, il permesso di costruire è richiesto, per il disposto dell'art. 10, comma 1, lett. c), T.U. Edilizia (pur a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 30, comma 1, lett. c), legge n. 98 del 2013) per le ristrutturazioni che comportano aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, dei prospetti o delle superfici (ovvero si riconnettano a mutamenti di destinazione d'uso limitatamente agli immobili comprese nelle zone omogenee A).
Può, pertanto, essere affermato il seguente principio di diritto:
«L'apertura di pareti finestrate sul prospetto di un edificio necessita del preventivo rilascio del permesso di costruire, non essendo sufficiente la mera denuncia d'inizio attività poiché si tratta d'intervento comportante una modifica dei prospetti, in quanto tale non qualificabile come ristrutturazione edilizia "minore"» (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 11.07.2014 n. 30575 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: Pur persistendo il potere della Soprintendenza di pronunciarsi oltre il termine dei 45 giorni, il decorso di quest’ultimo periodo di tempo impedisce alla Soprintendenza di emanare un parere vincolante in grado di condizionare la decisione dell’Amministrazione comunale che, in quanto tale, dovrà comunque pronunciarsi a prescindere dall’eventuale portata del potere tardivo.
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Le valutazioni espresse dalla Soprintendenza hanno natura tecnica e, in quanto tali, sono sindacabili esclusivamente se, riscontrata l'esistenza di una figura sintomatica dell'eccesso di potere, si dimostra la violazione del principio di ragionevolezza tecnica. Non è, pertanto, sufficiente la mera opinabilità delle scelte effettuate.
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L'eccepita insistenza di precedenti costruzioni non può servire, di per sé, ad escludere il grave pregiudizio paesaggistico prodotto nell'area vincolata dalla costruzione censurata, a fronte di una puntuale motivazione addotta a sostegno del parere negativo espresso dalla Soprintendenza, la cui discrezionalità, in materia, non può contestarsi attraverso generiche invocazioni di compatibilità fondate sull'asserita vetustà della costruzione, ovvero sulla presenza di precedenti costruzioni.

2. Ciò premesso è possibile esaminare l’eccezione di nullità proposta nell’ultima memoria presentata dalla parte ricorrente.
Con riferimento a detta ultima censura ne va sancita, sin d’ora, la sua infondatezza e, ciò, sia in quanto proposta avverso il parere del 23/01/2013 (impugnativa peraltro ora dichiarata improcedibile) sia, ancora, in quanto riferita al preavviso di rigetto del 06/09/2013 (provvedimento impugnato con successivi motivi aggiunti).
Detta eccezione è argomentata ritenendo violato il termine di 45 giorni, previsto dal comma 8 dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004, entro il quale il Soprintendente deve emanare il parere di compatibilità paesaggistica, ritenendo che in entrambe le ipotesi sopra ricordate i provvedimenti impugnati siano stati stessi emessi in carenza di potere da parte dell’Amministrazione competente.
2.1 Sul punto risulta dirimente constatare come dal testo della disposizione in esame è possibile desumere come decorso il termine sopra citato, l’Amministrazione perde il potere di emanare un provvedimento vincolante.
2.2 Pur persistendo il potere della Soprintendenza di pronunciarsi oltre il termine dei 45 giorni, il decorso di quest’ultimo periodo di tempo impedisce alla Soprintendenza di emanare un parere vincolante in grado di condizionare la decisione dell’Amministrazione comunale che, in quanto tale, dovrà comunque pronunciarsi a prescindere dall’eventuale portata del potere tardivo (in questo senso si veda TAR sez. I Lecce, Puglia del 06/02/2014 n. 321).
2.3 L’eccezione di nullità del preavviso di diniego del 06/09/2013 è, pertanto, infondata.
3. Per quanto concerne i motivi di impugnazione, relativi a detto ultimo provvedimento e contenuti nei successivi motivi aggiunti, è necessario premettere come sia possibile condividere quanto affermato dalla parte ricorrente, laddove evidenzia il carattere di “atto finale” del preavviso di rigetto del 06/09/2013.
3.1 Pur ricordando come il preavviso di rigetto integri comunemente la fattispecie di un atto endoprocedimentale, va attribuito rilievo al contenuto “peculiare” dell’atto impugnato e, ciò, nella parte in cui (a pagina 4) è diretto a fare proprio il contenuto del precedente provvedimento di rigetto del 23/01/2013.
3.2 A dette conclusioni è, presumibile, che sia giunta anche la stessa Avvocatura dello Stato nella parte in cui ha ritenuto di non contestare la qualificazione di “atto finale” dell’atto del 06/09/2013, eccepita dalla ricorrente negli stessi motivi aggiunti di cui ora si tratta.
4. Ciò premesso l’impugnazione così proposta va respinta sia, per quanto concerne i vizi derivati sia, ancora, per quanto riguarda i vizi propri.
Detti vizi sono suscettibili di una trattazione unitaria in considerazione del fatto che parte ricorrente, anche nel ricorso per motivi aggiunti, si è limitata, di fatto, a contestare la valutazione paesaggistica di incompatibilità e, ciò, sulla base dell’esistenza di un asserito eccesso di potere per contraddittorietà della motivazione.
4.1 L’esame dei “motivi ostativi” all’accoglimento dell’istanza non consente di evincere l’esistenza di detto vizio di contraddittorietà e, ciò, considerando come la Soprintendenza si sia profusa a motivare le ragioni di incompatibilità dell’intervento e, ciò, a fronte di censure della parte ricorrente che, al contrario, sono circoscritte a contestare le scelte e le valutazioni espresse dall’Amministrazione.
4.2 Sul punto va ricordato la vigenza di quel costante orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, VI, 14.08.2013, n. 4174) che ha sancito che ”le valutazioni espresse dalla Soprintendenza hanno natura tecnica e, in quanto tali, sono sindacabili esclusivamente se, riscontrata l'esistenza di una figura sintomatica dell'eccesso di potere, si dimostra la violazione del principio di ragionevolezza tecnica. Non è, pertanto, sufficiente la mera opinabilità delle scelte effettuate”.
4.3 Non può essere condivisa, altresì, l’argomentazione diretta ad attribuire rilievo alla circostanza in base alla quale parte ricorrente aveva provveduto a modificare, ripetutamente, il progetto in precedenza presentato.
A tutto concedere, infatti, i ripetuti provvedimenti di diniego sono suscettibili di dimostrare solo che la Soprintendenza aveva ritenuto che l'intervento fosse contrastante, nella sua interezza, con la tutela del paesaggio e, ciò, a prescindere dal fatto che in alcuni pareri risulti accentuata l’incompatibilità di determinati presupposti rispetto ad altri.
4.4 Nemmeno è possibile condividere i rilievi diretti ad evidenziare l’esistenza di precedenti pareri favorevoli su precedenti e/o analoghi progetti, ritenendo sul punto applicabile quell’orientamento giurisprudenziale (per tutti Cons. Giust. Amm. Sic., del 26.08.2013, n. 726) in base al quale “l'eccepita insistenza di precedenti costruzioni non può servire, di per sé, ad escludere il grave pregiudizio paesaggistico prodotto nell'area vincolata dalla costruzione censurata, a fronte di una puntuale motivazione addotta a sostegno del parere negativo espresso dalla Soprintendenza, la cui discrezionalità, in materia, non può contestarsi attraverso generiche invocazioni di compatibilità fondate sull'asserita vetustà della costruzione, ovvero sulla presenza di precedenti costruzioni”.
4.5 La Soprintendenza, nel preavviso da ultimo impugnato, ha ribadito che l’intervento proposto, se realizzato, avrebbe determinato delle modifiche che non rispettano i valori paesaggistici esistenti.
4.6 Si è, altresì, evidenziato come la sproporzione del nuovo intervento costituisca uno dei motivi di contrasto con la disciplina a fondamento dell’apposizione del vincolo, nella parte in cui quest’ultima vieta specificatamente “l’eventuale inserimento di edifici non proporzionati” e, ciò, conformemente ai precedenti pareri sul punto emessi.
4.7 L’atto del 06/09/2013 esprime, allora, una valutazione di incompatibilità paesaggistica, sia in funzione del vincolo che grava sull’area agricola sia, ancora, in considerazione delle specificità del progetto (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 09.05.2014 n. 583 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: La circostanza che la convenzione urbanistica preveda l’obbligo di asservire a parcheggio pubblico una parte della superficie, e che la spesa per la realizzazione di queste attrezzature sia stata posta a carico della ricorrente, non introduce elementi di irragionevolezza o di contraddittorietà.
L’adeguamento delle aree a standard è una prassi costante nel caso delle lottizzazioni, ed è espressamente previsto dall’art. 28 della legge 17.08.1942 n. 1150 e dall’art. 46 della LR 12/2005.
L’asservimento all’uso pubblico è un sostituto della cessione, gli oneri di adeguamento alla finalità pubblica sono assimilabili a quelli sostenuti per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
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Il contributo sul costo di costruzione non si presta a compensazioni con le spese sostenute dal privato per realizzare infrastrutture di uso pubblico.
Mentre gli oneri di urbanizzazione trovano una controprestazione nelle opere eseguite dall’amministrazione per urbanizzare l’area in cui si inserisce la nuova edificazione (e possono dunque essere in tutto o in parte sostituiti dall’esecuzione diretta dei lavori da parte del privato), il contributo sul costo di costruzione ha invece natura sostanzialmente tributaria. Con il contributo sul costo di costruzione viene infatti operato un prelievo sull’incremento di ricchezza immobiliare determinato dallo sfruttamento del territorio. Si tratta di un incremento presunto e parametrato a costi standard.
Non vi è quindi la possibilità di detrarre da un’imposta di tipo patrimoniale, dotata di una specifica base di calcolo, le spese effettivamente sostenute in esecuzione della convenzione urbanistica per realizzare i servizi necessari all’utilizzazione del nuovo edificio.

Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni:
...
(f) dunque il riconoscimento a posteriori della presenza della destinazione commerciale D8 su una parte del lotto non è idoneo a ricollegare l’edificio che presenta (in parte) la suddetta destinazione all’aliquota agevolata (5%) prevista dalla deliberazione consiliare n. 28/1990 per le zone D1-D3 (industriali e commerciali).
Tale disciplina di favore deve essere contestualizzata all’interno della pianificazione dell’epoca, e pertanto deve essere riferita (come espressamente indicato nelle motivazioni della predetta deliberazione) non ai singoli edifici ma alle zone urbanistiche dove l’amministrazione intendeva incentivare l’espansione mediante la realizzazione di grandi capannoni e depositi commerciali. Non vi sono ragioni per applicare in via analogica un simile incentivo a un lotto dove l’espansione perseguita è invece di natura prevalentemente residenziale ed è regolata autonomamente dalla disciplina speciale della convenzione urbanistica;
(g) la circostanza che la convenzione urbanistica preveda l’obbligo di asservire a parcheggio pubblico una parte della superficie, e che la spesa per la realizzazione di queste attrezzature sia stata posta a carico della ricorrente, non introduce elementi di irragionevolezza o di contraddittorietà.
L’adeguamento delle aree a standard è una prassi costante nel caso delle lottizzazioni, ed è espressamente previsto dall’art. 28 della legge 17.08.1942 n. 1150 e dall’art. 46 della LR 12/2005. L’asservimento all’uso pubblico è un sostituto della cessione, gli oneri di adeguamento alla finalità pubblica sono assimilabili a quelli sostenuti per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria;
(h) il contributo sul costo di costruzione non si presta a compensazioni con le spese sostenute dal privato per realizzare infrastrutture di uso pubblico.
Mentre gli oneri di urbanizzazione trovano una controprestazione nelle opere eseguite dall’amministrazione per urbanizzare l’area in cui si inserisce la nuova edificazione (e possono dunque essere in tutto o in parte sostituiti dall’esecuzione diretta dei lavori da parte del privato), il contributo sul costo di costruzione ha invece natura sostanzialmente tributaria (v. CS Sez. IV 20.12.2013 n. 6160; CS Sez. V 15.12.2005 n. 7140; TAR Brescia Sez. II 25.03.2011 n. 469; TAR Brescia Sez. I 03.12.2007 n. 1268). Con il contributo sul costo di costruzione viene infatti operato un prelievo sull’incremento di ricchezza immobiliare determinato dallo sfruttamento del territorio. Si tratta di un incremento presunto e parametrato a costi standard (v. TAR Brescia Sez. I 15.04.2009 n. 859).
Non vi è quindi la possibilità di detrarre da un’imposta di tipo patrimoniale, dotata di una specifica base di calcolo, le spese effettivamente sostenute in esecuzione della convenzione urbanistica per realizzare i servizi necessari all’utilizzazione del nuovo edificio (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 03.05.2014 n. 464 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La rideterminazione del contributo sul costo di costruzione effettuata dal Comune il 17.10.2013, a oltre quattro anni dal rilascio del permesso di costruire (13.07.2009), corrisponde al ristabilimento dell’esatto contenuto di un’obbligazione di diritto pubblico. L’esigenza di rimediare a un precedente errore di diritto (applicazione della normativa regolamentare non più in vigore) giustifica l’intervento in autotutela.
Le ragioni di interesse pubblico sono implicite nel recupero di un importo dovuto ex lege, a maggior ragione nel caso del contributo sul costo di costruzione, che può essere assimilato a un tributo locale e fuoriesce, come si è visto sopra, da logiche di compensazione.
Poiché ai contributi concessori si applica l’ordinario termine di prescrizione decennale, decorrente in mancanza di altri elementi dalla data di rilascio del titolo edilizio, la richiesta di conguaglio risulta legittima.
L’affidamento del privato può trovare tutela solo in via gradata, nella forma della rateizzazione del debito, qualora l’esborso immediato dell’intero non sia economicamente sostenibile.

(i) la rideterminazione del contributo sul costo di costruzione effettuata dal Comune il 17.10.2013, a oltre quattro anni dal rilascio del permesso di costruire (13.07.2009), corrisponde al ristabilimento dell’esatto contenuto di un’obbligazione di diritto pubblico. L’esigenza di rimediare a un precedente errore di diritto (applicazione della normativa regolamentare non più in vigore) giustifica l’intervento in autotutela.
Le ragioni di interesse pubblico sono implicite nel recupero di un importo dovuto ex lege, a maggior ragione nel caso del contributo sul costo di costruzione, che può essere assimilato a un tributo locale e fuoriesce, come si è visto sopra, da logiche di compensazione.
Poiché ai contributi concessori si applica l’ordinario termine di prescrizione decennale, decorrente in mancanza di altri elementi dalla data di rilascio del titolo edilizio (v. CS Sez. VI 31.05.2013 n. 2996), la richiesta di conguaglio risulta legittima. L’affidamento del privato può trovare tutela solo in via gradata, nella forma della rateizzazione del debito, qualora l’esborso immediato dell’intero non sia economicamente sostenibile (TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 03.05.2014 n. 464 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

UTILITA'

EDILIZIA PRIVATA - LAVORI PUBBLICIL’Iva in edilizia - Le operazioni con aliquota agevolata del 10% (articolo ItaliaOggi Sette del 18.08.2014).

LAVORI PUBBLICIModulistica appalti ll.pp..
PROCEDURA NEGOZIATA – SCHEMI AGGIORNATI DELLE LETTERE DI INVITO E DEI CAPITOLATI PREDISPOSTI DAGLI UFFICI DEL COMUNE DI BRESCIA AGGIORNATI AL GIUGNO 2014 (06.08.2014 - link a www.ancebrescia.it).

VARIFISCO E CASA: ACQUISTO E VENDITA (Agenzia delle Entrate, agosto 2014 - link a www.fiscooggi.it).
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Vendere o acquistare la casa: il vademecum per non sbagliare.
Indicazioni chiare e dettagliate, approfondimenti, esempi pratici: queste le caratteristiche principali dell’opuscolo che indica i percorsi da seguire per una compravendita sicura.

A soli due giorni dalla pubblicazione del pratico manuale diretto a inquilini e proprietari di immobili, arriva on-line, sul sito internet delle Entrate, la nuova guida “Fisco e Casa: acquisto e vendita”, l’ultima arrivata della serie “L’Agenzia Informa”. Primi destinatari, coloro che intendono comperare o vendere una casa senza imbattersi in spiacevoli sorprese. Si tratta di un sintetico manuale che accompagna il contribuente nei diversi passaggi che caratterizzano questo tipo di transazioni.
Quattro capitoli, per 35 pagine, che spiegano, in maniera strutturata, i passi da compiere prima e dopo l’acquisto, gli accertamenti che è bene sbrigare in anticipo rispetto al “compromesso”, le imposte da pagare e la base imponibile su cui calcolarle, le eventuali agevolazioni e detrazioni fruibili, cosa accade se l’abitazione arriva in seguito a una successione o una donazione.
(... continua) (link a www.fiscooggi.it).

CORTE DEI CONTI

CONSIGLIERI COMUNALI - PUBBLICO IMPIEGO: Negli staff dei sindaci non possono esserci volontari, ma solo assunti.
I componenti degli staff dei sindaci e delle giunte non possono essere «volontari», operanti nelle strutture comunali senza retribuzione. Non è, dunque, possibile che degli uffici previsti dall'articolo 90 del dlgs 267/2000 faccia parte personale il cui rapporto non risulti regolato da un contratto di lavoro subordinato.

È la Corte dei conti, sezione regionale di controllo della Campania che con il parere 05.06.2014 n. 155 accerta l'impossibilità dell'instaurazione con il personale di «staff» di rapporti di collaborazione di incerta qualificazione.
La magistratura contabile esclude che il rapporto fiduciario, pur esistente, tra gli organi di governo e gli uffici di staff, possa legittimare un rapporto di volontariato.
Al di là della circostanza, puntualmente richiamata dal parere, che il lavoro volontario e gratuito è ammesso esclusivamente nei casi e alle condizioni stabiliti dalla legge (per esempio l'articolo 3 della legge 266/1991, in merito al lavoro svolto a favore delle «organizzazioni di volontariato»), occorre tenere presente che il personale operante negli staff degli organi di governo svolge comunque una funzione amministrativa all'interno dell'ente locale.
Per quanto, come ricorda la magistratura contabile campana, agli staff sia preclusa la gestione operativa delle attività, l'articolo 90 del Tuel è molto chiaro nell'attribuire al personale di staff il compito di coadiuvare gli organi di governo nello svolgimento delle proprie attività di indirizzo e controllo. Dunque, gli staff letteralmente comunque svolgono attività che presuppongono maneggio di informazioni e mezzi propri dell'ente locale, sotto la diretta direzione degli organi di governo.
Appare del tutto evidente che nessuno possa maneggiare strumentazioni, dotazioni e informazioni di una pubblica amministrazione in assenza di un titolo legittimo. La fiduciarietà dei rapporti tra organi politici e staff, insomma, non può far sì che il rapporto amicale ed informale consenta a un «estraneo» all'ente di svolgere al suo interno delle attività, al di là del rispetto delle regole basilari di gestione della cosa pubblica.
La Corte dei conti non può non sottolineare che i dipendenti degli staff sono inseriti nell'organizzazione pubblica: il che implica necessariamente la loro «soggezione al potere di controllo e di indirizzo necessario alla realizzazione delle finalità istituzionali, con le conseguenze di legge che si ricollegano alla instaurazione a un «rapporto di servizio».
Ma basti pensare, per esempio, che in particolare proprio i componenti degli staff risultano a particolare rischio, ai fini delle cautele anticorruzione: l'instaurazione di un rapporto di servizio tipico è fondamentale, anche ai fini della loro soggezione al codice di comportamento contenuto nel dpr 62/2014. La necessità di attivare col personale in staff un rapporto di servizio è la ragione, conclude la Corte dei conti, per la quale l'articolo 90 del Tuel prevede che «il rapporto contrattuale che può essere instaurato dall'ente locale con i componenti degli uffici di supporto è quello tipico del contratto di lavoro subordinato a tempo determinato, al quale si applicano integralmente le norme del contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali». Il che esclude la possibilità di costituire col personale in staff rapporti di collaborazione coordinata e continuativa o, comunque, di lavoro autonomo
(articolo ItaliaOggi del 15.08.2014).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOSono esclusi dall’ambito di applicazione del divieto di monetizzazione solo i rapporti di lavoro la cui cessazione sia caratterizzata dall’imprevedibilità o dalla non volontarietà del dipendente. In altri termini, il divieto si riferisce a fattispecie in relazione alle quali la prevedibilità della cessazione del rapporto di lavoro o la volontà del lavoro di determinare la cessazione del rapporto stesso (es. dimissioni) consentirebbero all’amministrazione una valutazione circa l’adozione delle misure necessarie per assicurare la fruibilità delle ferie compatibilmente con le esigenze personali del lavoratore e dell’organizzazione amministrativa.
Per converso, le ipotesi in cui la il rapporto di lavoro subisce una cessazione imprevista e non dipendente dalla volontà del lavoratore (es. decesso) non rientrano nell’alveo applicativo del d.l. 95/2012.
Altresì, rientrano nell’ambito di applicazione del divieto di monetizzazione di cui al d.l. 95/2012 anche le fattispecie in cui le ferie siano state maturate (anche prima dell’entrata in vigore della riferita disposizione) e il rapporto di lavoro non sia cessato, consentendo la sua prosecuzione la perdurante possibilità di fruire delle ferie stesse.

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Il Comune di Paternò chiede un parere riguardo all’interpretazione dell’art. 5, comma 8, del d.l. 95/2012, che ha introdotto il divieto di “monetizzazione” delle ferie non godute.
In particolare, il Comune di Paternò pone i seguenti quesiti:
1) se, nel caso di ferire maturate e non godute prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 95/2012, qualora il dipendente non sia ancora cessato dal servizio e le ferie siano state formalmente richieste e reinviate per motivi di servizio, sia possibile collocare il dipendente in ferie d’ufficio e, senza il suo consenso, imputare le ferie così fruite ad anni precedenti a quello in corso (oltre i diciotto mesi) o se, viceversa, le ferie non godute nei tempi contrattualmente stabiliti diano comunque luogo a diritto di fruire di indennità monetaria;
2) per il dipendente cessato dal servizio con residui di ferie maturate prima dell’entrata in vigore del d.l. e non godute, quali requisiti occorre porre a base di una loro eventuale monetizzazione;
3) se, in ipotesi di monetizzazione per mancata fruizione delle ferie per ragioni di servizio, si possa configurare una responsabilità del datore di lavoro.
...
La richiesta di parere, in relazione ai primi due quesiti, è ammissibile, mentre, in relazione al terzo, è inammissibile.
Il terzo quesito, infatti, implica una valutazione di un comportamento amministrativo oggetto di eventuali iniziative proprie della Procura Regionale. Un parere al riguardo da parte di questa Sezione, pertanto, potrebbe prefigurare soluzioni non conciliabili con eventuali successive pronunce della sezione giurisdizionale.
Nel merito, si osserva quanto segue.
L’art. 5, comma 8, del d.l. 95/2012 prevede che: “le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31.12.2009, n. 196, nonché delle autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), sono obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi. La presente disposizione si applica anche in caso di cessazione del rapporto di lavoro per mobilità, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di età. Eventuali disposizioni normative e contrattuali più favorevoli cessano di avere applicazione a decorrere dall'entrata in vigore del presente decreto. La violazione della presente disposizione, oltre a comportare il recupero delle somme indebitamente erogate, è fonte di responsabilità disciplinare ed amministrativa per il dirigente responsabile. Il presente comma non si applica al personale docente e amministrativo, tecnico e ausiliario supplente breve e saltuario o docente con contratto fino al termine delle lezioni o delle attività didattiche, limitatamente alla differenza tra i giorni di ferie spettanti e quelli in cui è consentito al personale in questione di fruire delle ferie”.
Preliminarmente va ricordato che, in forza dei principi generali dell’ordinamento che governano l’interpretazione della legge, quest’ultima dispone solo per l’avvenire e, salvo diversa previsione espressa, non ha efficacia retroattiva (art. 11 disp. prel. cod. civ.).
L’entrata in vigore del decreto legge 06.07.2012, n. 95 è stata fissata al 07.07.2012 e non vi sono disposizione relative a un eventuale regime transitorio.
In assenza di un regime transitorio, devono ritenersi salvaguardate le situazioni di diritto consolidatesi prima dell’entrata in vigore del citato decreto legge, al fine di non attribuire effetti retroattivi alla norma, non previsti dalla norma stessa e non consentiti dai richiamati principi generali dell’ordinamento.
Di conseguenza,
devono ritenersi esclusi dal campo di applicazione dell’art. 5, comma 8, del d.l. 95 del 2012 i rapporti di lavoro già cessati alla data di entrata in vigore del citato decreto, nonché le fattispecie in cui le giornate di ferie siano state maturate prima dell’entrata in vigore dello stesso decreto e ne risulti incompatibile la fruizione a causa della sopravvenuta cessazione del rapporto di lavoro.
Occorre al riguardo precisare che
non ogni sopravvenuta cessazione del rapporto di lavoro consente la monetizzazione delle ferie maturate prima dell’entrata in vigore del d.l. 95/2012.
Dal tenore letterale della disposizione normativa in esame e dalla sua ratio (il contenimento della spesa pubblica) si deduce che
sono esclusi dall’ambito di applicazione del divieto di monetizzazione solo i rapporti di lavoro la cui cessazione sia caratterizzata dall’imprevedibilità o dalla non volontarietà del dipendente. In altri termini, il divieto si riferisce a fattispecie in relazione alle quali la prevedibilità della cessazione del rapporto di lavoro o la volontà del lavoro di determinare la cessazione del rapporto stesso (es. dimissioni) consentirebbero all’amministrazione una valutazione circa l’adozione delle misure necessarie per assicurare la fruibilità delle ferie compatibilmente con le esigenze personali del lavoratore e dell’organizzazione amministrativa.
Per converso, le ipotesi in cui la il rapporto di lavoro subisce una cessazione imprevista e non dipendente dalla volontà del lavoratore (es. decesso) non rientrano nell’alveo applicativo del d.l. 95/2012.
Tale conclusione consente di attribuire effettività alla volontà del legislatore, il quale, con il divieto di monetizzazione, ha inteso anche evitare abusi dovuti all’eccessivo ricorso al fenomeno della monetizzazione delle ferie non fruite a causa dell’assenza di programmazione e di controlli da parte dell’amministrazione in relazione alla gestione del personale, così intendendo il legislatore favorire anche una maggiore responsabilizzazione nel godimento del diritto alle ferie.
In linea di logica continuità con la riferita conclusione, deriva che
rientrano nell’ambito di applicazione del divieto di monetizzazione di cui al d.l. 95/2012 anche le fattispecie in cui le ferie siano state maturate (anche prima dell’entrata in vigore della riferita disposizione) e il rapporto di lavoro non sia cessato, consentendo la sua prosecuzione la perdurante possibilità di fruire delle ferie stesse (Corte dei Conti, Sez. controllo Sicilia, parere 05.06.2014 n. 77).

GIURISPRUDENZA

CONDOMINIO: La ristrutturazione «cancella» il danno. Locazioni. L'inquilino non risarcisce.
L'inquilino non paga i danni che ha fatto all'immobile se il proprietario, appena rientra in possesso della casa, la ristruttura radicalmente. Il nuovo "volto" dato all'appartamento cancella i mancati interventi di manutenzione e fa venire meno il pregiudizio economico che giustificherebbe la richiesta del locatore.
Con la sentenza 14.08.2014 n. 17964, la Corte di Cassazione, Sez. III civile, fornisce un assist agli inquilini che non brillano per accuratezza nel mantenere in buono stato la casa. Nel caso esaminato a salvare gli eredi dell'affittuario dal pagamento dei danni, nei quali era compresa anche la spesa della perizia per verificarli, è la voglia di rinnovamento del proprietario che, subito dopo la consegna delle chiavi, aveva stravolto la fisionomia dell'appartamento al punto da dividerlo in tre unità abitative.
A fronte dell'abbattimento dei muri, del rifacimento dei bagni come dei pavimenti, che rilevanza poteva avere -si chiedono i giudici- il fatto che il conduttore avesse restituito l'immobile con il tubo del gas non incassato, le prese dell'impianto elettrico mancanti e una tinteggiatura dei muri «non omogenea»?
Il risultato dell'incuria non può costituire un danno reale, che scatta solo in caso di un pregiudizio effettivamente subito. Nel caso esaminato la ristrutturazione costituiva la «sopravvenienza di un fatto autonomo, non collegato causalmente con la condotta del responsabile» che per i giudici è idoneo a eliminare il danno.
La Suprema corte avalla la decisione della Corte d'Appello di Firenze favorevole al ricorrente, a differenza di quella dei giudici di primo grado secondo i quali per i danni provocati gli eredi dovevano invece pagare.
Per la Cassazione la lettura corretta è quella dei giudici di seconda istanza, in linea con le previsioni del codice civile.
Nell'ambito delle relazioni tra soggetti di diritto privato, infatti, l'obbligo di risarcire non ha, di regola, lo scopo di sanzionare, ma la funzione primaria di compensare il pregiudizio «restaurando almeno per equivalente la situazione patrimoniale del danneggiato quale era prima dell'illecito».
È evidente, quindi, che per il diritto al risarcimento sia indispensabile che si sia verificato un danno effettivo e concretamente sofferto, mentre non basta la semplice «potenzialità configurabile in astratto».
I giudici della terza sezione sottolineano che l'inadempimento totale o inesatto dell'obbligo contrattuale non fa scattare di per sé il danno patrimoniale, che si configura solo quando l'illecito ha una conseguenza sul patrimonio del creditore, il che può anche non verificarsi. Un principio che si applica anche alla riconsegna in buono stato dell'immobile (articolo 1590).
Accertato che la riconsegna era strumentale alla realizzazione di un nuovo progetto di casa, sul quale il deterioramento non aveva influito in alcun modo -non era aumentato il costo dei lavori né diminuito il valore del bene- l'incuria non si era tradotta in un danno patrimoniale risarcibile
 
(articolo Il Sole 24 Ore del 15.08.2014).

CONDOMINIOIl negozio paga l'impianto. Condominio. Per la Cassazione non rileva che il contatore sia autonomo.
I proprietari dei negozi devono partecipare alle spese relative agli impianti elettrici del condominio, anche se hanno un ingresso su strada.
La Corte di Cassazione, Sez. II civile, con la sentenza 12.08.2014 n. 17880, ribalta il verdetto della Corte d'Appello che aveva dato ragione al commerciante.
I giudici di seconda istanza avevano accolto le ragioni del negoziante che negava di dover pagare i lavori per mettere in sicurezza l'impianto elettrico, come previsto dalla legge 46 del 1990, perché, oltre ad avere l'entrata del suo esercizio commerciale sulla via, aveva all'interno del locale sia i contatori Enel sia i quadri elettrici, come era risultato anche dal sopralluogo del consulente tecnico, che aveva verificato anche l'assenza di contatori all'interno dello stabile riferibili alla rivendita.
Su queste basi la Corte d'Appello aveva affermato l'applicazione dell'articolo 1123 del codice civile che detta due criteri di ripartizione delle spese: uno in funzione del valore della proprietà e l'altro in proporzione all'uso che il singolo può fare della parte condominiale. Per questo il soggetto che non ha alcuna titolarità sulla porzione che è stata motivo di spesa, non sarebbe tenuto neppure al pagamento pro quota.
Diverso il parere della Cassazione che applica invece l'articolo 1117, n. 3 del codice civile, il quale considera, in mancanza di titolo contrario, l'impianto elettrico comune a tutti i condomini. Sbagliato quindi citare l'articolo 1132 che si applica alle spese effettuate su parti e servizi comuni «destinati a fornire utilità diverse ai singoli condomini», mentre l'impianto elettrico è di tutti
(articolo Il Sole 24 Ore del 13.08.2014).

EDILIZIA PRIVATAL'identificazione catastale è richiesta al fine di consentire la trascrizione che non ha alcuna efficacia sostanziale, adempiendo alla limitata funzione di rendere l'atto opponibile ai terzi in caso di conflitto tra più acquirenti del medesimo immobile.
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Nel giudizio di impugnazione dell'ordinanza repressiva di un abuso edilizio è onere del privato fornire la prova dello "status quo ante", in quanto la p.a. non può di solito materialmente accertare quale fosse la situazione dell'intero suo territorio.
Chi realizza interventi, ritenuti abusivi, su immobili esistenti, è tenuto a dimostrare rigorosamente, se intende evitare le misure repressive di legge, lo stato della preesistenza, proprio in applicazione del principio generale di cui all'art. 2697 c.c..
In tali casi, il privato dispone, ed è normalmente in grado di esibire, la documentazione idonea al fine di fornire utili elementi di valutazione quali fotografie con data certa dell'immobile, estratti delle planimetri catastali, il progetto originario e i suoi allegati, ecc..
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La giurisprudenza civile in numerose pronunce, sia di merito (App. Roma Sez. I Sent., 23.11.2009: “non può pronunciarsi una sentenza sostitutiva dell’obbligo di concludere il contratto definitivo di compravendita di immobile ex art. 2932 c.c. qualora sia giudizialmente accertata la differenza tra le risultanze catastali e l’effettiva consistenza dei beni immobili al momento del trasferimento, in mancanza di concessione edilizia o di successiva regolarizzazione di esse, e qualora il promettente venditore non abbia provveduto alla regolarizzazione con dichiarazione sostitutiva di notorietà”) che di legittimità (ex aliis Cass. civ. Sez. II, 19.11.2004, n. 21885 “nei contratti in materia di compravendita immobiliare ai fini dell'individuazione dell'immobile oggetto del trasferimento della proprietà l'indicazione dei confini -che concerne punti oggettivi di riferimento esterni consentendo perciò la massima precisione- assume valore decisivo e prevalente rispetto alle altre risultanze probatorie e, in particolare, ai dati catastali, allorché si risolva nella descrizione dell'intero perimetro e, a maggior ragione, quando trovi conferma in altri dati obiettivi incontrovertibilmente conducenti al fine, come la specificazione della superficie e la dettagliata descrizione della composizione e della collocazione dell'unità immobiliare nell'ambito di un più vasto complesso così eliminando ogni margine di dubbio circa la materiale consistenza dell'unità stessa. A tali fini, pertanto, il ricorso ai dati catastali -che non solo hanno natura tecnica e sono preordinati essenzialmente all'assolvimento di funzioni tributarie ma anche spesso sfuggono alla diretta percezione da parte dei contraenti- ha solo carattere sussidiario, essendo ammesso unicamente nell'ipotesi di indicazioni inadeguate o imprecise in ordine ai confini”) ha rimarcato la impossibilità di far discendere la prova della pregressa consistenza dell’immobile dalle dette risultanze catastali.
La giurisprudenza amministrativa, dal canto proprio interrogandosi sui concetti di “ripristino” e “ristrutturazione”, ha avuto modo di enunciare taluni importanti principi.
In particolare, nella condivisibile decisione prima indicata si è avuto modo di chiarire che con il termine "ripristino" s'intende, in campo edilizio, l'operazione volta ad ottenere la ricostruzione di una cosa persa, non più esistente, di cui lo strumento di pianificazione, come nel caso di specie pure ne ha ritenuto corretta la riproposizione.
In altri termini, quanto al suo contenuto, il ripristino deve tendere a ricostituire lo status edilizio quo ante, per cui il risultato finale di un siffatto intervento su un immobile non più presente perché demolito o comunque venuto meno per ragioni svariate è appunto la ricostruzione dell'edificio dov'era e com'era (nelle forme e consistenza originariamente possedute dall'edificio).
Si è detto in particolare che anche laddove la disciplina urbanistica comunale ritenga compatibile con la categoria del restauro e quella del risanamento l'intervento di ripristino, è necessario però che le parti originarie da ricostruirsi siano documentate in modo "incontrovertibile", nel senso che attraverso elementi oggettivi -caratterizzati dalla assoluta certezza- deve essere comprovata la preesistenza di quanto si vuole riedificare.
Se così è, è fuori discussione l'ammissibilità in linea generale di un intervento di riedificazione di ciò che in passato è stato (dal punto di vista edilizio) a mezzo, appunto, della modalità del ripristino diventa dirimente l'accertamento dell'esistenza incontrovertibile del precedente manufatto e della sua effettiva consistenza.
Analoghi principi, peraltro, sono predicabili peraltro allorché ci si voglia rifare alla categoria edilizia della ristrutturazione, la cui nozione impone di assicurare la piena conformità di volume, sagoma, e superficie tra vecchio e nuovo fabbricato.
In sintesi ed in via generale: per ri-edificare si deve provare che “pregresso” v’era, ed esatta consistenza del pregresso: in carenza di tale prova non v’è spazio per il rilascio di provvedimenti ampliativi.

Il Collegio ritiene di dovere premettere, rispetto al partito esame delle censure dedotte, il proprio convincimento circa la piena condivisibilità ed attualità del principio (ex multis, Cass. civ. Sez. II, 11.08.2005, n. 16853) secondo il quale l'identificazione catastale è richiesta al fine di consentire la trascrizione che non ha alcuna efficacia sostanziale, adempiendo alla limitata funzione di rendere l'atto opponibile ai terzi in caso di conflitto tra più acquirenti del medesimo immobile.
Il principio, nel caso di specie, può essere nella sostanza accostato a quello, -pure a più riprese predicato dalla giurisprudenza amministrativa- secondo il quale (Cons. Stato Sez. IV, 14.02.2012, n. 703) “nel giudizio di impugnazione dell'ordinanza repressiva di un abuso edilizio è onere del privato fornire la prova dello "status quo ante", in quanto la p.a. non può di solito materialmente accertare quale fosse la situazione dell'intero suo territorio. Chi realizza interventi, ritenuti abusivi, su immobili esistenti, è tenuto a dimostrare rigorosamente, se intende evitare le misure repressive di legge, lo stato della preesistenza, proprio in applicazione del principio generale di cui all'art. 2697 c.c.. In tali casi, il privato dispone, ed è normalmente in grado di esibire, la documentazione idonea al fine di fornire utili elementi di valutazione quali fotografie con data certa dell'immobile, estratti delle planimetri catastali, il progetto originario e i suoi allegati, ecc.”.
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La premessa dalla quale è necessario trarre le mosse (e che in parte è stata anticipata nell’incipit della presente motivazione) riposa nella considerazione che certamente le risultanze catastali, ex se considerate, non possono rivestire una simile valenza.
La giurisprudenza civile di ciò è ben consapevole, ed in numerose pronunce, sia di merito (App. Roma Sez. I Sent., 23.11.2009: “non può pronunciarsi una sentenza sostitutiva dell’obbligo di concludere il contratto definitivo di compravendita di immobile ex art. 2932 c.c. qualora sia giudizialmente accertata la differenza tra le risultanze catastali e l’effettiva consistenza dei beni immobili al momento del trasferimento, in mancanza di concessione edilizia o di successiva regolarizzazione di esse, e qualora il promettente venditore non abbia provveduto alla regolarizzazione con dichiarazione sostitutiva di notorietà”) che di legittimità (ex aliis Cass. civ. Sez. II, 19.11.2004, n. 21885 “nei contratti in materia di compravendita immobiliare ai fini dell'individuazione dell'immobile oggetto del trasferimento della proprietà l'indicazione dei confini -che concerne punti oggettivi di riferimento esterni consentendo perciò la massima precisione- assume valore decisivo e prevalente rispetto alle altre risultanze probatorie e, in particolare, ai dati catastali, allorché si risolva nella descrizione dell'intero perimetro e, a maggior ragione, quando trovi conferma in altri dati obiettivi incontrovertibilmente conducenti al fine, come la specificazione della superficie e la dettagliata descrizione della composizione e della collocazione dell'unità immobiliare nell'ambito di un più vasto complesso così eliminando ogni margine di dubbio circa la materiale consistenza dell'unità stessa. A tali fini, pertanto, il ricorso ai dati catastali -che non solo hanno natura tecnica e sono preordinati essenzialmente all'assolvimento di funzioni tributarie ma anche spesso sfuggono alla diretta percezione da parte dei contraenti- ha solo carattere sussidiario, essendo ammesso unicamente nell'ipotesi di indicazioni inadeguate o imprecise in ordine ai confini”) ha rimarcato la impossibilità di far discendere la prova della pregressa consistenza dell’immobile dalle dette risultanze catastali.
La giurisprudenza amministrativa, dal canto proprio (ex aliis si veda la completa ricostruzione contenuta nella sentenza di questa Sezione del Consiglio di Stato 18.10.2010, n. 7540) interrogandosi sui concetti di “ripristino” e “ristrutturazione”, ha avuto modo di enunciare taluni importanti principi.
In particolare, nella condivisibile decisione prima indicata si è avuto modo di chiarire che con il termine "ripristino" s'intende, in campo edilizio, l'operazione volta ad ottenere la ricostruzione di una cosa persa, non più esistente, di cui lo strumento di pianificazione, come nel caso di specie pure ne ha ritenuto corretta la riproposizione.
In altri termini, quanto al suo contenuto, il ripristino deve tendere a ricostituire lo status edilizio quo ante, per cui il risultato finale di un siffatto intervento su un immobile non più presente perché demolito o comunque venuto meno per ragioni svariate è appunto la ricostruzione dell'edificio dov'era e com'era (nelle forme e consistenza originariamente possedute dall'edificio).
Si è detto in particolare che anche laddove la disciplina urbanistica comunale ritenga compatibile con la categoria del restauro e quella del risanamento l'intervento di ripristino, è necessario però che le parti originarie da ricostruirsi siano documentate in modo "incontrovertibile", nel senso che attraverso elementi oggettivi -caratterizzati dalla assoluta certezza- deve essere comprovata la preesistenza di quanto si vuole riedificare.
Se così è, è fuori discussione l'ammissibilità in linea generale di un intervento di riedificazione di ciò che in passato è stato (dal punto di vista edilizio) a mezzo, appunto, della modalità del ripristino diventa dirimente l'accertamento dell'esistenza incontrovertibile del precedente manufatto e della sua effettiva consistenza.
Analoghi principi, peraltro, sono predicabili peraltro allorché ci si voglia rifare alla categoria edilizia della ristrutturazione, la cui nozione (pur comprendendo la demolizione e la fedele e integrale ricostruzione: cfr Cons. Stato, Sez. IV, 28.07.2005, n. 4011; Sez. V, 30.08.2006, n. 5061) impone di assicurare la piena conformità di volume, sagoma, e superficie tra vecchio e nuovo fabbricato (in tal senso Cons. Stato Sez. V 07.09.2004 n. 5791).
In sintesi ed in via generale: per ri-edificare si deve provare che “pregresso” v’era, ed esatta consistenza del pregresso: in carenza di tale prova non v’è spazio per il rilascio di provvedimenti ampliativi
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 06.08.2014 n. 4208 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICAPiù volte, sin dagli anni Novanta, questo Consiglio ha affermato che –quando uno strumento urbanistico subordina il rilascio di un titolo edilizio alla previa approvazione di uno strumento attuativo– né in sede amministrativa né in sede giurisdizionale possono essere effettuate indagini sulla situazione dei luoghi per verificare se l’area sia urbanizzata.
Una tale regola –già desumibile dalla legge n. 1150 del 1942– è stata espressamente prevista dall’art. 9 del testo unico sull’edilizia.
E’ dunque in palese contrasto con la legge ogni tesi che voglia sottoporre all’esame dell’amministrazione o del giudice amministrativo la verifica della situazione dei luoghi, al fine di escludere la necessità del piano attuativo, previsto dallo strumento urbanistico e che l’art. 9 del testo unico sull’edilizia ha espressamente qualificato come presupposto legale per l’edificazione.
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Per definizione la previsione della necessità di un piano di recupero mira proprio a far sì che tutte le modifiche della zona in questione si ispirino a criteri omogenei e a una ordinata modifica dei luoghi, per migliorare la vivibilità degli abitanti e per evitare che ognuno faccia ciò che voglia, senza attenersi alle regole volte al miglioramento dell’area.
Come ha già rilevato questo Consiglio, l’esistenza di una ‘edificazione disomogenea’ non solo giustifica la previsione urbanistica che subordina la modifica dei luoghi alla emanazione del piano di recupero, ma impone che questo piano vi sia e sia concretamente attuato, per restituire ordine all’abitato e riorganizzare il disegno urbanistico di completamento della zona.
In secondo luogo, questo Consiglio di Stato non può che ribadire quanto già chiarito più volte: è consentito derogare all'obbligo della previa emanazione dello strumento attuativo soltanto nell'ipotesi –per lo più di scuola– in cui per un’area complessivamente edificabile sia satura e si tratti “dell’ultimo lotto” integralmente inserito nel tessuto urbano, vale a dire di un’area di dimensioni limitate e totalmente inserita tra altri edifici.
L'esonero dal piano attuativo o da quello di lottizzazione, previsto dal P.R.G. e dalle relative N.T.A., non può avvenire, pertanto, in un caso come quello di specie, esposto al rischio della compromissione di valori urbanistici e in cui la pianificazione urbanistica può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto.
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Fino alla approvazione del piano di recupero è radicalmente vietato ogni ulteriore consumo di suolo.

Più volte, sin dagli anni Novanta, questo Consiglio ha affermato che –quando uno strumento urbanistico subordina il rilascio di un titolo edilizio alla previa approvazione di uno strumento attuativo– né in sede amministrativa né in sede giurisdizionale possono essere effettuate indagini sulla situazione dei luoghi per verificare se l’area sia urbanizzata.
Una tale regola –già desumibile dalla legge n. 1150 del 1942– è stata espressamente prevista dall’art. 9 del testo unico sull’edilizia.
E’ dunque in palese contrasto con la legge ogni tesi che voglia sottoporre all’esame dell’amministrazione o del giudice amministrativo la verifica della situazione dei luoghi, al fine di escludere la necessità del piano attuativo, previsto dallo strumento urbanistico e che l’art. 9 del testo unico sull’edilizia ha espressamente qualificato come presupposto legale per l’edificazione.
Neppure risulta fondata la tesi dell’appellante, secondo cui rileverebbe nella specie una ‘pressoché completa edificazione della zona’ addirittura incompatibile con un piano attuativo.
In primo luogo, per definizione la previsione della necessità di un piano di recupero mira proprio a far sì che tutte le modifiche della zona in questione si ispirino a criteri omogenei e a una ordinata modifica dei luoghi, per migliorare la vivibilità degli abitanti e per evitare che ognuno faccia ciò che voglia, senza attenersi alle regole volte al miglioramento dell’area.
Come ha già rilevato questo Consiglio, l’esistenza di una ‘edificazione disomogenea’ non solo giustifica la previsione urbanistica che subordina la modifica dei luoghi alla emanazione del piano di recupero, ma impone che questo piano vi sia e sia concretamente attuato, per restituire ordine all’abitato e riorganizzare il disegno urbanistico di completamento della zona (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 27.04.2012, n. 2470).
In secondo luogo, questo Consiglio di Stato non può che ribadire quanto già chiarito più volte: è consentito derogare all'obbligo della previa emanazione dello strumento attuativo soltanto nell'ipotesi –per lo più di scuola– in cui per un’area complessivamente edificabile sia satura e si tratti “dell’ultimo lotto” integralmente inserito nel tessuto urbano, vale a dire di un’area di dimensioni limitate e totalmente inserita tra altri edifici.
L'esonero dal piano attuativo o da quello di lottizzazione, previsto dal P.R.G. e dalle relative N.T.A., non può avvenire, pertanto, in un caso come quello di specie, esposto al rischio della compromissione di valori urbanistici e in cui la pianificazione urbanistica può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 15.05.2002, n. 2592).
Nella specie, come rilevato, ci si trova in un’area degradata da organizzare urbanisticamente e qualificare sotto il profilo ambientale e paesistico, recuperando le superfici minime previste dal D.M. n. 1144 del 1968, e che va assoggettata ad un piano di recupero, con obbligo di riqualificare l’intera superficie nei termini anzidetti, obbligo che non può che essere attuato con uno specifico piano di recupero, attuativo del P.R.G.
In tali aree, il piano di recupero si pone a presidio dello sviluppo programmato di aree ancora edificabili nell’ambito di zone degradate e non assolve la sola funzione di recupero edilizio di compendi immobiliari fatiscenti.
In altri termini, fino alla approvazione del piano di recupero è radicalmente vietato ogni ulteriore consumo di suolo (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 05.08.2014 n. 4133 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Ristrutturazioni, meno rischi. Ridurre la volumetria non fa scattare l'illecito edilizio. Tar Napoli: i parametri preesistenti costituiscono lo standard massimo di edificabilità.
Non siamo in presenza di un abuso edilizio quando in caso di ristrutturazione edilizia di un immobile si riducono i volumi preesistenti. La volumetria preesistente costituisce lo standard massimo di edificabilità in sede di ricostruzione, nel senso che sussiste la possibilità di utilizzare la preesistente volumetria soltanto in parte in sede di ricostruzione, essendone precluso soltanto un aumento. Cosa questa desumibile dalle modifiche della normativa di riferimento (l'art. 3 dpr 380/2001) intervenute nel tempo, posto che si è passati dalla necessità di una «fedele ricostruzione» a una ricostruzione «con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente», e oggi alla «demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica». Con evidente intento del legislatore di impedire soltanto aumenti della complessiva cubatura degli edifici esistenti, ma non diminuzioni della stessa.
Il principio è stato espresso dal TAR Campania-Napoli, Sez. VIII, con la sentenza 25.07.2014 n. 4265.
Per effetto di tale pronuncia, d'ora in poi ristrutturare un edificio con volumi inferiori rispetto a quelli preesistenti non fa incorre nell'abuso edilizio.
Ai fini della conformità urbanistica della ristrutturazione edilizia, laddove realizzata mediante ricostruzione dell'edificio demolito e il mantenimento di tutti i parametri urbanistico edilizi preesistenti quali la volumetria, la sagoma, l'area di sedime e il numero delle unità immobiliari, il parametro di riferimento è rappresentato dalla disciplina vigente all'epoca della realizzazione del manufatto come attestata dal titolo edilizio e non da quella sopravvenuta al momento della esecuzione dei lavori di ristrutturazione dovendosi fare salvo, in capo all'interessato, il diritto acquisito al mantenimento, conservazione e ristrutturazione dell'immobile esistente giacché la legittimazione urbanistica del manufatto da demolire si trasferisce su quello ricostruito.
Evoluzione della definizione. La recente legislazione statale ha modificato in più occasioni la definizione di «ristrutturazione edilizia». In particolare la modalità della demolizione e ricostruzione (che costituisce una specie di ristrutturazione edilizia) è stata progressivamente ampliata.
Infatti, dapprima la ricostruzione era rigidamente ammessa (in quanto vincolata alla fedele riproposizione dell'edificio preesistente identico nella sagoma, nel volume, nell'area di sedime e nelle caratteristiche dei materiali) e ora, dopo il dl 69/2013, si è giunti a qualificare nella ristrutturazione edilizia anche la ricostruzione del fabbricato con la stessa volumetria di quello demolito. Sono stati quindi progressivamente superati i limiti che circoscrivevano l'ambito di applicazione della modalità di intervento in oggetto, ad eccezione del volume che è l'unico requisito da osservare nell'intervento ricostruttivo.
La rivisitazione. Con la legge 09.08.2013, n. 98, di conversione del dl 21.06.2013, n. 69 («decreto del Fare»), in vigore dal 21.08.2013, è stata rivisitata la definizione di «ristrutturazione edilizia» contenuta nel Testo unico edilizia eliminando all'art. 3, comma 1, lett. d), del dpr 380/2001 il riferimento alla «sagoma».
Dal 21.08.2013, quindi, sono compresi tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli che consistono nella demolizione e ricostruzione di un immobile con la stessa volumetria di quello precedente, senza che sia necessario rispettarne la sagoma. Sono compresi nella ristrutturazione anche gli interventi «volti al ripristino degli edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza».
Ciò premesso, dal 21.08.2013, qualora l'intervento abbia le caratteristiche per configurarsi come ristrutturazione edilizia (ossia l'immobile non sia soggetto a vincolo ai sensi del dlgs 42/2004 e facendo attenzione, nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro del lavori pubblici 02.04.1968, n. 1444, e in quelle equipollenti, secondo l'eventuale diversa denominazione adottata dalle leggi regionali, alla perimetrazione prevista dal comma 4 dell'art. 23-bis del Testo unico), si ritengono agevolabili ai sensi delle detrazioni gli interventi che consistono nella demolizione di un immobile e nella sua ricostruzione mantenendone la volumetria originaria.
La riduzione dei volumi preesistenti. La normativa sulla ricostruzione degli edifici è volta a incentivare il miglioramento e la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente.
Il termine «stessa volumetria» rappresenta il limite non superabile nell'intervento ricostruttivo, e che pertanto l'identità del volume non è la caratteristica necessaria dell'intervento ricostruttivo affinché lo stesso rientri nella ristrutturazione edilizia.
L' interpretazione secondo cui la ricostruzione di un edificio con una cubatura ridotta rispetto a quella preesistente può essere ricondotta nella ristrutturazione edilizia deriva dalle seguenti considerazioni: l'intervento di ricostruzione con volume ridotto riguarda edifici esistenti e dunque non interviene su aree inedificate, ma su aree dove la trasformazione era già avvenuta con l'edificazione demolita e la possibilità di realizzare una cubatura inferiore a quella demolita non muta le caratteristiche fondamentali dell'intervento di ristrutturazione, i cui lavori sistematici possono portare a un organismo in tutto o in parte diverso dal precedente
(articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

EDILIZIA PRIVATALa giurisprudenza anche di questo Tribunale è consolidata nel porre a carico del ricorrente (in materia di abusivismo edilizio) l’onere della prova circa il periodo di realizzazione del manufatto, in modo ragionevolmente certo, non potendo l’autorità comunale verificare la data di realizzazione, sul proprio territorio, di tutti gli immobili ivi realizzati.
Tale onere deve essere assolto mediante riscontri documentali, eventualmente anche indiziari (quali fatture, utenze, ecc.) purché idonei a comprovare la ragionevole certezza circa l’epoca di realizzazione dell’opera, non essendo sufficiente la semplice produzione in giudizio di una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, anche se proveniente da un terzo, la quale non può in alcun modo assurgere al rango di prova neppur presuntiva, sull'epoca di realizzazione dell'abuso.
Nel caso di specie il ricorrente, indicando quale principale rectius unico elemento di prova la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà del 25.12.2011 effettuata dal sig. R.A., suo dante causa -per altro avente sicuro interesse alla decisione del giudizio- non fornisce elementi utili al riguardo; del tutto generica se non assertiva è poi la indicazione della tipologia e delle modalità realizzative, dei materiali impiegati e dello stato di conservazione, tutti elementi -per altro non supportati da documentazione fotografica- parimenti privi di valore probatorio.
In definitiva, il periodo di realizzazione delle opere asseritamente abusive è dunque elemento fattuale rientrante nella disponibilità della parte che invoca la non necessità della preventiva autorizzazione edilizia, non essendo l’Amministrazione comunale in grado di verificare la data di realizzazione, sul proprio territorio, di tutti gli immobili ivi realizzati.
Non può pertanto dirsi provata la circostanza, meramente assertiva, in merito alla presunta realizzazione del manufatto da parte del precedente proprietario dell’appartamento nell’anno 1956 o in periodo antecedente l’entrata in vigore della legge 06.08.1967 n. 765, con conseguente infondatezza di tutte le doglianze mosse al I motivo di gravame, poiché presupposto per il consolidamento di una posizione di affidamento qualificato e tutelabile è proprio la prova del periodo di realizzazione dell’abuso stesso.

E’ materia del contendere la legittimità del provvedimento emesso il 13.06.2012 con il quale il Comune di Terni ha ordinato al ricorrente la rimozione di opere abusive consistenti in ampliamento di un garage per circa mq 7,20, su area di pertinenza condominiale, pacificamente realizzate dal precedente proprietario e dante causa del Makaj.
Deve premettersi che le opere oggetto dell’impugnata ordinanza di demolizione, per caratteristiche e dimensioni, debbano ritenersi oggi sottoposte al permesso a costruire ai sensi degli artt. 3, c. 1, lett. e), e 10 d.P.R. 06.06.2001 n. 380 (e a concessione edilizia quanto al regime prendente) in quanto suscettibili di arrecare una sensibile trasformazione del territorio, trattandosi di ampliamento di circa mq. 7,20 per una maggiore volumetria di 21,50 mc..
Dalla documentazione depositata in giudizio e dalla prospettazione delle parti emerge la sostanziale estraneità del ricorrente alla realizzazione del descritto ampliamento abusivo, posto in essere comunque sicuramente prima dell’acquisto dell’appartamento e dell’annessa autorimessa, avvenuto nel 2009, anche se risulta del tutto incerto il periodo di realizzazione.
La giurisprudenza anche di questo Tribunale è consolidata (TAR Umbria 18.08.2009, n. 492; id. 18.03.2008, n. 102; id. 13.05.2013, n. 293; id. 01.07.2013 n. 346; 30.08.2013, n. 461) nel porre in subiecta materia a carico del ricorrente l’onere della prova circa il periodo di realizzazione del manufatto, in modo ragionevolmente certo, non potendo l’autorità comunale verificare la data di realizzazione, sul proprio territorio, di tutti gli immobili ivi realizzati.
Nel caso di specie, risulta carente di riscontri l’asserita realizzazione dell’opera nel 1956 o comunque nel periodo antecedente l’entrata in vigore della legge n. 765/1967, non allegando il ricorrente al riguardo alcun riferimento documentale diretto od indiretto, e/o considerazioni oggettive in merito alle tipologie e modalità realizzative, ai materiali impiegati, allo stato di conservazione ecc..
Tale onere deve essere assolto mediante riscontri documentali, eventualmente anche indiziari (quali fatture, utenze, ecc.) purché idonei a comprovare la ragionevole certezza circa l’epoca di realizzazione dell’opera, non essendo sufficiente la semplice produzione in giudizio di una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, anche se proveniente da un terzo, la quale non può in alcun modo assurgere al rango di prova neppur presuntiva, sull'epoca di realizzazione dell'abuso (ex multis TAR Liguria sez. I, 04.12.2012, n. 1565; TAR Toscana sez. III, 16.05.2012, n. 940; TAR Umbria 13.03.2014, n.153).
Nel caso di specie il ricorrente, indicando quale principale rectius unico elemento di prova la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà del 25.12.2011 effettuata dal sig. Ricci Adolfo, suo dante causa -per altro avente sicuro interesse alla decisione del giudizio- non fornisce elementi utili al riguardo; del tutto generica se non assertiva è poi la indicazione della tipologia e delle modalità realizzative, dei materiali impiegati e dello stato di conservazione, tutti elementi -per altro non supportati da documentazione fotografica- parimenti privi di valore probatorio.
In definitiva, il periodo di realizzazione delle opere asseritamente abusive è dunque elemento fattuale rientrante nella disponibilità della parte che invoca la non necessità della preventiva autorizzazione edilizia, non essendo l’Amministrazione comunale in grado di verificare la data di realizzazione, sul proprio territorio, di tutti gli immobili ivi realizzati.
Non può pertanto dirsi provata la circostanza, meramente assertiva, in merito alla presunta realizzazione del manufatto da parte del precedente proprietario dell’appartamento nell’anno 1956 o in periodo antecedente l’entrata in vigore della legge 06.08.1967 n. 765, con conseguente infondatezza di tutte le doglianze mosse al I motivo di gravame, poiché presupposto per il consolidamento di una posizione di affidamento qualificato e tutelabile è proprio la prova del periodo di realizzazione dell’abuso stesso (ex multis TAR Umbria 13.05.2013, n. 293)
(TAR Umbria, sentenza 25.07.2014 n. 419 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L’art. 31, c. 2, del vigente testo unico edilizia include anche il proprietario tra i destinatari dell’ordine di ripristino, oltre naturalmente al responsabile dell’abuso, fornendo un robusto appiglio letterale a supporto della tesi, peraltro decisamente tutt’ora prevalente, dell’irrilevanza dell’elemento soggettivo.
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Deve confermarsi come a differenza della sanzione amministrativa che per finalità di prevenzione generale e speciale è indirizzata a punire il responsabile della violazione di un precetto, a prescindere dalla sussistenza di un danno, la misura ripristinatoria edilizia ha invece ad oggetto la “res” allo scopo di ripristinare l’equilibrio di carattere urbanistico alterato dalla violazione. Ciò comporta, tra l’altro, anche l’inapplicabilità dei principi di cui alla legge generale sul potere sanzionatorio amministrativo (L. n. 689/1981) ivi compreso il principio di personalità.
Giova evidenziare al riguardo come la stessa Consulta nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 7, c. 3, della legge 47/1985, abbia riconosciuto come insita nel sistema la funzione ripristinatoria dell’ordine di demolizione dell’opera abusiva, pur escludendo nei confronti del terzo incolpevole la sola ulteriore conseguenza, di per sé invece sanzionatoria, dell’acquisizione gratuita dell’area di sedime. Non a caso, il comma terzo dell’art. 31 del T.U. edilizia, diversamente dal comma secondo, considera esclusivamente il responsabile dell’abuso ai soli fini dell’eventuale acquisizione dell’area di sedime in ipotesi di inosservanza dell’ordine di demolizione, senza introdurre come vorrebbe il ricorrente alcun principio di responsabilità personale.
Va pertanto ribadito il criterio dell’indifferenza ai fini dell’esercizio del potere repressivo in materia edilizia dell’elemento soggettivo della colpa, potendo l’Amministrazione procedere all’adozione della misura demolitoria (priva di contenuto sanzionatorio) anche nei confronti del proprietario attuale non autore dell’abuso e ad esso completamente estraneo, fermo naturalmente restando nei rapporti civilistici l’esperimento di azione risarcitoria nei confronti del dante causa.

Non merita condivisione neppure la doglianza di cui al II motivo, secondo cui ai sensi dell’art. 5, c. 1, della L.R. 21/2001 e 31, c. 3, del d.P.R. 380/2001, sarebbe illegittima l’emanazione dell’ordinanza di demolizione nei confronti del ricorrente, non responsabile dell’abuso, per l’invocata necessità, in buona sostanza, di un principio di personalità della sanzione edilizia.
In relazione alla individuazione dei soggetti responsabili delle sanzioni in materia edilizia con particolare riferimento alla persona del proprietario attuale non coincidente con l’autore dell’abuso, deve rilevarsi l’esistenza di obiettivo contrasto giurisprudenziale, dal momento che secondo la tesi prevalente (richiamata dalla difesa comunale) l’elemento della colpa sarebbe irrilevante stante il carattere ripristinatorio e non già sanzionatorio (ex multis TAR Campania-Napoli, sez. IV, 24.05.2010, n. 8343; Consiglio di Stato sez. V, 10.07.2003, n. 4107; TAR Puglia-Bari sez. II, 28.02.2012, n. 450; TAR Lazio-Roma sez. I-quater, 26.03.2012, n. 2830); secondo altra tesi vi sarebbe invece una presunzione di responsabilità (TAR Veneto sez. II, 13.03.2008, n. 605; TAR Sicilia-Palermo sez. III, 21.02.2006, n. 426) mentre secondo ulteriore opzione ermeneutica, la responsabilità del proprietario non potrebbe mai prescindere dall’accertamento in concreto del relativo contributo colposo alla realizzazione dell’abuso (TAR Emilia Romagna-Bologna 12.07.2007, n. 685; TAR Liguria sez. I, 05.07.2011, n. 1051).
La difesa della ricorrente, a supporto della succitata ultima tesi, invoca tra l’altro recente pronuncia del Consiglio di Stato (sez. V, 15.07.2013, n. 3847) la quale pur ribadendo l’insussistenza di affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero trascorrere del tempo non può legittimare, ritiene -in sintesi- che in ipotesi di attivazione del potere repressivo a distanza di molto tempo nei confronti degli acquirenti ignari del carattere abusivo, debba imporsi a carico dell’Amministrazione uno specifico onere motivazionale quale contrappeso alla imprescrittibilità dell’esercizio del potere repressivo.
Non ritiene il Collegio di poter condividere le pur argomentate e pregevoli considerazioni della difesa del ricorrente, sotto più profili.
Va evidenziato anzitutto come l’art. 31, c. 2, del vigente testo unico edilizia includa anche il proprietario tra i destinatari dell’ordine di ripristino, oltre naturalmente al responsabile dell’abuso, fornendo un robusto appiglio letterale a supporto della tesi, peraltro decisamente tutt’ora prevalente, dell’irrilevanza dell’elemento soggettivo (TAR Puglia-Lecce, sez. III, 03.09.2008, n. 2247).
In secondo luogo, difetta nel caso di specie proprio l’elemento temporale del lungo lasso di tempo trascorso, essendo -come detto- incerto il periodo di realizzazione dell’opera abusiva.
Da ultimo, deve confermarsi come a differenza della sanzione amministrativa che per finalità di prevenzione generale e speciale è indirizzata a punire il responsabile della violazione di un precetto, a prescindere dalla sussistenza di un danno, la misura ripristinatoria edilizia ha invece ad oggetto la “res” allo scopo di ripristinare l’equilibrio di carattere urbanistico alterato dalla violazione. Ciò comporta, tra l’altro, anche l’inapplicabilità dei principi di cui alla legge generale sul potere sanzionatorio amministrativo (L. n. 689/1981) ivi compreso il principio di personalità.
Giova evidenziare al riguardo come la stessa Consulta (sent. 15.07.1991, n. 345) nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 7, c. 3, della legge 47/1985, abbia riconosciuto come insita nel sistema la funzione ripristinatoria dell’ordine di demolizione dell’opera abusiva, pur escludendo nei confronti del terzo incolpevole la sola ulteriore conseguenza, di per sé invece sanzionatoria, dell’acquisizione gratuita dell’area di sedime. Non a caso, il comma terzo dell’art. 31 del T.U. edilizia, diversamente dal comma secondo, considera esclusivamente il responsabile dell’abuso ai soli fini dell’eventuale acquisizione dell’area di sedime in ipotesi di inosservanza dell’ordine di demolizione, senza introdurre come vorrebbe il ricorrente alcun principio di responsabilità personale.
Va pertanto ribadito il criterio dell’indifferenza ai fini dell’esercizio del potere repressivo in materia edilizia dell’elemento soggettivo della colpa, potendo l’Amministrazione procedere all’adozione della misura demolitoria (priva di contenuto sanzionatorio) anche nei confronti del proprietario attuale non autore dell’abuso e ad esso completamente estraneo, fermo naturalmente restando nei rapporti civilistici l’esperimento di azione risarcitoria nei confronti del dante causa (TAR Campania-Salerno, sez. II, 08.11.2004, n. 1985)
(TAR Umbria, sentenza 25.07.2014 n. 419 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il novero dei soggetti legittimati al rilascio del titolo in sanatoria risulta più ampio rispetto a quanto concerne il rilascio dell’ordinario titolo abilitativo edilizio, laddove secondo il prevalente orientamento della giurisprudenza, occorre la titolarità del diritto di proprietà, ovvero di altro diritto reale o anche obbligatorio a condizione del riconoscimento della disponibilità giuridica e materiale del bene nonché della relativa potestà edificatoria.
Il regime, infatti, della concessione edilizia è del tutto diversificato, quanto a presupposti ed elementi propri, da quello della sanatoria. L’affermazione è consapevolmente recepita da parte della giurisprudenza in riferimento alla sanatoria c.d. impropria di cui all’art. art. 13 della legge n. 47/1985 secondo cui la dichiarazione di conformità disciplinata dalla norma prevede che la sanatoria ivi disciplinata sia accordata al "responsabile dell'abuso"; la norma, quindi, a differenza di quanto previsto dall'art. 4 della legge n. 10 del 1977 non trova applicazione solo in presenza di una domanda avanzata dal proprietario o da altro titolare di diritto reale in quanto l'abuso sia al medesimo ascrivibile, ma anche in presenza della domanda avanzata da colui che, dell'abuso, è comunque responsabile in quanto, sanato l'abuso, non potrebbe essere più chiamato a rispondere sul piano sanzionatorio penale e/o amministrativo.
Va pertanto affermato che legittimati all’istanza di accertamento di conformità (così come di condono edilizio ex L. n. 724/1994) sono oltre coloro che hanno titolo a richiedere la concessione edilizia/permesso di costruire, anche il promissario acquirente o il conduttore e, più in generale, tutti coloro che vi abbiano interesse, senza il necessario consenso ed anche, al limite, contro la volontà del proprietario del bene.
Nel caso di specie il ricorrente, quale comproprietario dell’area condominiale, a prescindere dal consenso degli altri condomini, vanta indubbio interesse ad ottenere l’accertamento di conformità, al fine di paralizzare l’esercizio del potere repressivo, trattandosi di opera, secondo quanto emerso in giudizio, del tutto sanabile.

Per i suesposti motivi il ricorso è infondato e va respinto, fermo restando la facoltà del ricorrente anche ai fini di conformare la successiva attività comunale, di presentare la preannunciata istanza di accertamento di conformità, pur insistendo le opere abusive su sedime di proprietà condominiale.
Infatti, osserva incidentalmente il Collegio che il novero dei soggetti legittimati al rilascio del titolo in sanatoria risulta più ampio rispetto a quanto concerne il rilascio dell’ordinario titolo abilitativo edilizio, laddove secondo il prevalente orientamento della giurisprudenza, occorre la titolarità del diritto di proprietà, ovvero di altro diritto reale o anche obbligatorio a condizione del riconoscimento della disponibilità giuridica e materiale del bene nonché della relativa potestà edificatoria (Consiglio di Stato sez. V, 28.05.2001 n. 2881; TAR Emilia Romagna-Bologna 21.02.2007, n. 53, TAR Lombardia Milano, sez II, 31.03.2010, n. 842).
Il regime, infatti, della concessione edilizia è del tutto diversificato, quanto a presupposti ed elementi propri, da quello della sanatoria. L’affermazione è consapevolmente recepita da parte della giurisprudenza (TAR Campania Napoli sez VIII, 14.01.2011, n. 196) in riferimento alla sanatoria c.d. impropria di cui all’art. 13 della legge n. 47/1985 secondo cui la dichiarazione di conformità disciplinata dalla norma prevede che la sanatoria ivi disciplinata sia accordata al "responsabile dell'abuso"; la norma, quindi, a differenza di quanto previsto dall'art. 4 della legge n. 10 del 1977 non trova applicazione solo in presenza di una domanda avanzata dal proprietario o da altro titolare di diritto reale in quanto l'abuso sia al medesimo ascrivibile, ma anche in presenza della domanda avanzata da colui che, dell'abuso, è comunque responsabile in quanto, sanato l'abuso, non potrebbe essere più chiamato a rispondere sul piano sanzionatorio penale e/o amministrativo.
Va pertanto affermato che legittimati all’istanza di accertamento di conformità (così come di condono edilizio ex L. n. 724/1994) sono oltre coloro che hanno titolo a richiedere la concessione edilizia/permesso di costruire, anche il promissario acquirente o il conduttore (Corte di Appello Firenze sez II, 04.05.2010 n. 594; TAR Puglia-Bari 09.07.2011, n. 1057) e più in generale tutti coloro che vi abbiano interesse, senza il necessario consenso ed anche, al limite, contro la volontà del proprietario del bene.
Nel caso di specie il ricorrente, quale comproprietario dell’area condominiale, a prescindere dal consenso degli altri condomini, vanta indubbio interesse ad ottenere l’accertamento di conformità, al fine di paralizzare l’esercizio del potere repressivo, trattandosi di opera, secondo quanto emerso in giudizio, del tutto sanabile
(TAR Umbria, sentenza 25.07.2014 n. 419 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALa valutazione in ordine alla necessità della concessione edilizia per la realizzazione di opere di recinzione va effettuata sulla scorta dei seguenti due parametri: natura e dimensioni delle opere e loro destinazione e funzione.
Pertanto se per la posa in opera di una semplice recinzione con paletti in ferro, non infissi in muratura nel terreno, o per modeste recinzioni di fondi rustici senza opere murarie non è necessaria alcuna richiesta di provvedimento concessorio, per la realizzazione di una recinzione in muratura (come quella in questione che è peraltro sovrapposto da barriere metalliche e munita di cancello d'accesso) è necessario il permesso di costruire, incidendo l’opera in modo permanente e non precario sull'assetto edilizio del territorio.

Infine, quanto al muretto di cinta frontale sovrapposto da barriere metalliche, al cancello d'accesso, e al muro divisorio centrale, sempre stante quanto indicato, il Collegio aderisce a quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui opere simili necessitano del permesso di costruire.
In particolare, la giurisprudenza cui ci si richiama afferma che la valutazione in ordine alla necessità della concessione edilizia per la realizzazione di opere di recinzione va effettuata sulla scorta dei seguenti due parametri: natura e dimensioni delle opere e loro destinazione e funzione (TAR Lazio Roma, sez. II, 03.07.2007, n. 5968).
Pertanto se per la posa in opera di una semplice recinzione con paletti in ferro, non infissi in muratura nel terreno, o per modeste recinzioni di fondi rustici senza opere murarie non è necessaria alcuna richiesta di provvedimento concessorio (TAR Campania Napoli, sez. IV, 08.05.2007, n. 4821; TAR Lazio Roma, sez. II, 05.11.2004, n. 12554; TAR Puglia Lecce, sez. I, 23.09.2003, n. 6196), per la realizzazione di una recinzione in muratura (come quella in questione che è peraltro sovrapposto da barriere metalliche e munita di cancello d'accesso) è necessario il permesso di costruire, incidendo l’opera in modo permanente e non precario sull'assetto edilizio del territorio (TAR Basilicata Potenza, 19.09.2003, n. 897; TAR Liguria Genova, Sez. I, 11.09.2002, n. 961) (TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 24.07.2014 n. 4205 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L'esistenza di un sequestro penale sul manufatto abusivo oggetto di ingiunzione comunale di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi non determina la sospensione del termine di novanta giorni, il cui decorso comporta, in caso di inottemperanza, l'acquisizione gratuita di diritto al patrimonio del comune (ex art. 31 d.P.R. 06.06.2001, n. 380 - T.U. Edilizia), non rientrando il sequestro tra gli impedimenti assoluti che non consentano di dare esecuzione all'ingiunzione.
Ciò dal momento che è possibile motivatamente domandare all’autorità giudiziaria il dissequestro dell’immobile proprio al fine di ottemperare all’ingiunzione a demolire e costituisce onere del responsabile dell’abuso motivatamente domandare all'autorità giudiziaria il dissequestro dell'immobile.
Nel caso in cui, pertanto, come nel caso di specie, il soggetto obbligato neppure dimostri di aver richiesto il dissequestro del bene allo scopo di demolirlo, non può successivamente far valere la circostanza del sequestro quale causa di forza maggiore impeditiva della demolizione.
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il provvedimento di acquisizione al patrimonio del comune di opere abusivamente realizzate ha come unico presupposto l'accertata inottemperanza ad un ordine di demolizione, con la conseguenza che, trattandosi atto dovuto, non è subordinato ad alcuna valutazione sulla compatibilità delle opere con gli interessi urbanistici e ambientali e sull'utilizzabilità delle stesse a fini pubblici e risulta sufficientemente motivato con l'affermazione dell'accertata inottemperanza all'ordine di demolizione.
In materia di abusivismo edilizio l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'immobile abusivo non rappresenta un atto provvedimento di autotutela, ma costituisce una misura di carattere sanzionatorio che consegue automaticamente all'inottemperanza dell'ordine di demolizione. In senso ostativo all'acquisizione non può assumere quindi rilevanza né il tempo trascorso dalla realizzazione dell'abuso, né l'affidamento eventualmente riposto dall'interessato sulla legittimità delle opere realizzare, né l'assenza di motivazione specifica sulle ragioni di interesse pubblico perseguite attraverso l'acquisizione.
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Ad avviso del Collegio l’esatta individuazione delle opere abusive e delle aree di sedime non appare soddisfatta con questo tipo di descrizione. L’individuazione non può essere limitata alla descrizione ma deve essere accompagnata dall’attribuzione di precisi riferimenti catastali previo, se del caso, specifici frazionamenti.
Non si deve dimenticare che l’atto di acquisizione gravato è in sostanza l’atto di formale accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire (che non deve essere confuso con il mero verbale di constatazione di inadempienza, avente carattere endoprocedimentale e dichiarativo delle operazioni effettuate durante l’accesso ai luoghi), che facendo riferimento all'esito del verbale di constatazione costituisce il titolo ricognitivo idoneo all'acquisizione gratuita dell'immobile al patrimonio comunale delle opere edilizie abusivamente realizzate.
L’atto gravato costituisce quindi titolo per l'immissione in possesso dell'opera e per la trascrizione nei registri immobiliari.
Ora se la mera descrizione delle opere senza l’esatta individuazione sul terreno a mezzo di precisi e specifici riferimenti catastali può essere sufficiente per l’immissione nel possesso, sicuramente non lo è ai fini della trascrizione alla Conservatoria dei registri immobiliari che necessita di specifici riferimenti, in assenza dei quali la trascrizione verrà fatta, come nel caso specifico è stata fatta, sull’intera particella su cui insistono le aree di sedime da acquisire.
Entro questi limiti quindi il provvedimento gravato si presenta quale illegittimo nel senso che non specifica i precisi riferimenti catastali delle aree da acquisire, facendo riferimento alle intere particella su cui insistono dette aree.
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Il provvedimento che dispone l'acquisizione gratuita al patrimonio del Comune del manufatto abusivo non deve essere preceduto dall'avviso dell'inizio del procedimento, sia perché quest'ultimo consegue, come atto dovuto, all'accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire, sia perché nel sistema sanzionatorio in materia di abusivismo edilizio la contestazione assolve pienamente alle esigenze cui è preordinata la comunicazione di avvio del procedimento, presentandosi l’acquisizione come atto meramente consequenziale all’inottemperanza dell’ordine di demolizione.
In ogni caso, poi, il Collegio riterrebbe comunque applicabile il disposto dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990, ai sensi del quale non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, vertendosi in ambito provvedimentale vincolato e risultando che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Del pari destituita di fondamento giuridico è la censura dedotta con il secondo motivo di ricorso per motivi aggiunti, relativa alla circostanza che l’immobile era sotto sequestro penale e, pertanto, le parti ricorrenti erano impossibilitati ad adempiere alla diffida di riduzione in pristino.
Al riguardo è sufficiente evidenziare che l'esistenza di un sequestro penale sul manufatto abusivo oggetto di ingiunzione comunale di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi non determina la sospensione del termine di novanta giorni, il cui decorso comporta, in caso di inottemperanza, l'acquisizione gratuita di diritto al patrimonio del comune (ex art. 31 d.P.R. 06.06.2001, n. 380 - T.U. Edilizia), non rientrando il sequestro tra gli impedimenti assoluti che non consentano di dare esecuzione all'ingiunzione (Cons. Stato Sez. VI, 09.07.2013, n. 3626; TAR Emilia-Romagna, sez. I, n. 284/2012).
Ciò dal momento che è possibile motivatamente domandare all’autorità giudiziaria il dissequestro dell’immobile proprio al fine di ottemperare all’ingiunzione a demolire e costituisce onere del responsabile dell’abuso motivatamente domandare all'autorità giudiziaria il dissequestro dell'immobile.
Nel caso in cui, pertanto, come nel caso di specie, il soggetto obbligato neppure dimostri di aver richiesto il dissequestro del bene allo scopo di demolirlo, non può successivamente far valere la circostanza del sequestro quale causa di forza maggiore impeditiva della demolizione (TAR Campania sez. III, sent. 6792/2007).
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Infondato è anche il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti incentrato sulla carenza di istruttoria e di motivazione, in quanto risulterebbe essere stata omessa la valutazione della suscettibilità delle opere e dell’area ad essere utilizzate a fini pubblici. Inoltre, sempre secondo le parti ricorrenti, il provvedimento di acquisizione non avrebbe valutato la portata pregiudizievole per gli interessi urbanisti ed edilizi.
Al riguardo il Collegio ritiene sia sufficiente rilevare che il provvedimento di acquisizione al patrimonio del comune di opere abusivamente realizzate ha come unico presupposto l'accertata inottemperanza ad un ordine di demolizione, con la conseguenza che, trattandosi atto dovuto, non è subordinato ad alcuna valutazione sulla compatibilità delle opere con gli interessi urbanistici e ambientali e sull'utilizzabilità delle stesse a fini pubblici e risulta sufficientemente motivato con l'affermazione dell'accertata inottemperanza all'ordine di demolizione (TAR Campania Napoli Sez. IV, 12.05.2006, n. 4179; TAR Campania, Sez. IV, Napoli, 17.06.2002, n. 3620).
In materia di abusivismo edilizio l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'immobile abusivo non rappresenta un atto provvedimento di autotutela, ma costituisce una misura di carattere sanzionatorio che consegue automaticamente all'inottemperanza dell'ordine di demolizione. In senso ostativo all'acquisizione non può assumere quindi rilevanza né il tempo trascorso dalla realizzazione dell'abuso, né l'affidamento eventualmente riposto dall'interessato sulla legittimità delle opere realizzare, né l'assenza di motivazione specifica sulle ragioni di interesse pubblico perseguite attraverso l'acquisizione (Cons. Stato Sez. VI, 08.02.2013, n. 718; TAR Campania-Napoli, sez. II, n. 588/2012).
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Nel quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti le parti ricorrenti hanno dedotto che sarebbe assente nel provvedimento l’esatta perimetrazione dell’area in contestazione, “così precludendosi la compiuta identificazione della res colpita dall’atto espropriativo”.
In sostanza non risulterebbero ben identificati i beni e le aree acquisite, anche ai fini dell’immissione in possesso e della trascrizione del bene acquisito.
I motivo di ricorso è fondato nei termini e limiti che seguono.
I comma 3 e 4 del D.P.R. n. 380/2001 dispongono: “3. Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.
4. L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al precedente comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente
”.
Nel caso in esame l’acquisizione è intervenuta solo per le opere abusive e per le relative aree di sedime, e non ha riguardato l'ulteriore area necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive.
L’acquisizione dell'area di sedime discende in via automatica e “ope legis” dall‘inottemperanza all'ordine di demolizione, tanto è che, a differenza rispetto all'acquisizione dell'ulteriore area, non è necessaria una motivazione sull’identificazione delle aree acquisite, essendo solo necessario che siano esattamente individuate ed elencate le opere (Cons. Stato, Sez. V, 17.06.2014 n. 3097).
Nel caso di specie le opere abusive e, conseguentemente, l’area di sedime sono state descritte sia nel provvedimento di demolizione che nell’atto di acquisizione.
Viene altresì indicato che le stesse ricadono nelle particelle -OMISSIS- non esaurendone però l’intera estensione.
L’acquisizione non può quindi essere relativa all’intera particella ma solo alle aree di sedime delle opere abusive.
Conformemente a ciò l’atto gravato indica testualmente nella parte dispositiva “l’acquisizione gratuita al patrimonio dell’opera abusiva e della sua" -OMISSIS-
Non le intere particelle vengono acquisite ma solo le opere ed aree di sedime ricadenti in tali particelle, che però non vengono specificamente identificate con precisi dati catastali.
Ora ad avviso del Collegio l’esatta individuazione delle opere abusive e delle aree di sedime non appare soddisfatta con questo tipo di descrizione. L’individuazione non può essere limitata alla descrizione ma deve essere accompagnata dall’attribuzione di precisi riferimenti catastali previo, se del caso, specifici frazionamenti.
Non si deve dimenticare che l’atto di acquisizione gravato è in sostanza l’atto di formale accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire (che non deve essere confuso con il mero verbale di constatazione di inadempienza, avente carattere endoprocedimentale e dichiarativo delle operazioni effettuate durante l’accesso ai luoghi), che facendo riferimento all'esito del verbale di constatazione costituisce il titolo ricognitivo idoneo all'acquisizione gratuita dell'immobile al patrimonio comunale delle opere edilizie abusivamente realizzate (Cons. Stato, Sez. V, 17.06.2014 n. 3097).
L’atto gravato costituisce quindi titolo per l'immissione in possesso dell'opera e per la trascrizione nei registri immobiliari (Cons. Stato, sez. V, 06.09.1999, n. 1015).
Ora se la mera descrizione delle opere senza l’esatta individuazione sul terreno a mezzo di precisi e specifici riferimenti catastali può essere sufficiente per l’immissione nel possesso, sicuramente non lo è ai fini della trascrizione alla Conservatoria dei registri immobiliari che necessita di specifici riferimenti, in assenza dei quali la trascrizione verrà fatta, come nel caso specifico è stata fatta, sull’intera particella su cui insistono le aree di sedime da acquisire.
Entro questi limiti quindi il provvedimento gravato si presenta quale illegittimo nel senso che non specifica i precisi riferimenti catastali delle aree da acquisire, facendo riferimento alle intere particella su cui insistono dette aree.
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Con il settimo motivo di ricorso per motivi aggiunti le parti ricorrenti hanno lamentato la violazione art. 7 legge n. 241/1990, per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento di acquisizione.
Il motivo è infondato in quanto la comunicazione di avvio del procedimento non era necessaria.
Il provvedimento che dispone l'acquisizione gratuita al patrimonio del Comune del manufatto abusivo, difatti, non deve essere preceduto dall'avviso dell'inizio del procedimento, sia perché quest'ultimo consegue, come atto dovuto, all'accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire, sia perché nel sistema sanzionatorio in materia di abusivismo edilizio la contestazione assolve pienamente alle esigenze cui è preordinata la comunicazione di avvio del procedimento, presentandosi l’acquisizione come atto meramente consequenziale all’inottemperanza dell’ordine di demolizione (TAR Friuli-Venezia Giulia Trieste Sez. I, 13.12.2006, n. 807).
In ogni caso poi, in considerazione delle espresse ragioni di rigetto degli altri motivi di ricorso, il Collegio riterrebbe comunque applicabile il disposto dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990, ai sensi del quale non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, vertendosi in ambito provvedimentale vincolato e risultando che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato
(TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 24.07.2014 n. 4205 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALa giurisprudenza è pacificamente orientata nel ritenere che per l'ordinanza di demolizione non sussiste alcun obbligo della P.A. di comunicare l'avvio del procedimento, essendo questa un atto repressivo tipizzato e vincolato, per il quale, dunque, non è richiesta alcuna partecipazione del privato destinatario, che non avrebbe alcuna utilità, stante la natura dell’atto.
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L'ordinanza di demolizione di una costruzione abusiva può legittimamente essere emanata nei confronti del proprietario attuale, anche se non responsabile dell'abuso, in considerazione del fatto che l'abuso edilizio costituisce un illecito permanente e che l'adozione dell'ordinanza, di carattere ripristinatorio, non richiede l'accertamento del dolo o della colpa del soggetto interessato.
Pertanto, non si prevede l'accertamento del dolo o della colpa del soggetto cui s'imputa la trasgressione e l'Amministrazione non è tenuta a svolgere alcun tipo di indagine circa la responsabilità delle opere, in quanto quest'ultima rappresenta un elemento del tutto irrilevante ai fini della legittimità del provvedimento impugnato.

Contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, la giurisprudenza è pacificamente orientata nel ritenere che per l'ordinanza di demolizione non sussiste alcun obbligo della P.A. di comunicare l'avvio del procedimento, essendo questa un atto repressivo tipizzato e vincolato, per il quale, dunque, non è richiesta alcuna partecipazione del privato destinatario, che non avrebbe alcuna utilità, stante la natura dell’atto (ex plurimis, solo per citare alcune tra le più recenti, Cons. St., sez. VI 31.05.2013 n. 3010; id., 24.05.2013 n. 2873; sez. V, 06.06.2012, n. 3337; TAR Napoli, sez. VIII, 26.03.2014 n. 1780; id., sez. III, 20.03.2014, n. 1596; sez. VII, 05.03.2014, n. 1332; id., 01.10.2012, n. 4005; sez. II, 14.12.2012, n. 5214; sez. IV, 17.01.2014, n. 314; id., 08.04.2013, n. 1830).
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Per giurisprudenza, anche in questo caso, pacifica, l'ordinanza di demolizione di una costruzione abusiva può legittimamente essere emanata nei confronti del proprietario attuale, anche se non responsabile dell'abuso, in considerazione del fatto che l'abuso edilizio costituisce un illecito permanente e che l'adozione dell'ordinanza, di carattere ripristinatorio, non richiede l'accertamento del dolo o della colpa del soggetto interessato (ex plurimis, Cons. St., sez. VI, 04.10.2013 n. 4913; TAR Napoli, sez. II, 05.12.2013, n. 5567; sez. VI, 23.10.2013, n. 4679; TAR Palermo, sez. III, 13.08.2013, n. 1619).
Pertanto, non si prevede l'accertamento del dolo o della colpa del soggetto cui s'imputa la trasgressione e l'Amministrazione non è tenuta a svolgere alcun tipo di indagine circa la responsabilità delle opere, in quanto quest'ultima rappresenta un elemento del tutto irrilevante ai fini della legittimità del provvedimento impugnato
(TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 24.07.2014 n. 4196 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAIl ricorrente sostiene l'illegittimità del provvedimento impugnato per carenza di motivazione e difetto di istruttoria, in quanto il lungo lasso di tempo intercorso tra la commissione dell'abuso e l'adozione delle misure repressive avrebbe ingenerato un legittimo affidamento a causa dell'inerzia dell'Amministrazione, con la conseguenza che ai fini della legittimità dell'ordinanza di demolizione, l'Amministrazione dovrebbe dare conto, motivando, della valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati confliggenti, non essendo sufficiente soltanto il carattere di atto dovuto del provvedimento sanzionatorio e l'interesse pubblico al ripristino della legalità.
Al di là del fatto che la giurisprudenza amministrativa ha ribadito, anche di recente, che in questi casi non è configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto, va anche aggiunto che le opere abusive sono state realizzate in zona sottoposta a vincolo ambientale.
Pertanto, nessun legittimo affidamento al possibile permanere di dette opere può essersi ingenerato nel privato e nessun obbligo di motivazione gravava in capo al Comune.

Con il terzo motivo il ricorrente sostiene l'illegittimità del provvedimento impugnato per carenza di motivazione e difetto di istruttoria, in quanto il lungo lasso di tempo intercorso tra la commissione dell'abuso e l'adozione delle misure repressive avrebbe ingenerato un legittimo affidamento a causa dell'inerzia dell'Amministrazione, con la conseguenza che ai fini della legittimità dell'ordinanza di demolizione, l'Amministrazione dovrebbe dare conto, motivando, della valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati confliggenti, non essendo sufficiente soltanto il carattere di atto dovuto del provvedimento sanzionatorio e l'interesse pubblico al ripristino della legalità.
Al di là del fatto che la giurisprudenza amministrativa ha ribadito, anche di recente (ex plurimis Cons. St., sez. IV, 29.04.2014 n. 2228) che in questi casi non è configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto, va anche aggiunto che –come prospettato dalla difesa del Comune- le opere abusive sono state realizzate in zona sottoposta a vincolo con D.M. del 11.01.1955 (ben noto al ricorrente, vedi IV motivo), emesso ai sensi del D.Lgs. del 22/01/2004 n. 42, parte III (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio), come emerge chiaramente dal contenuto dell'ordinanza di demolizione e dalla istruttoria tecnica completata il 19/10/2005, entrambe in atti.
Pertanto, nessun legittimo affidamento al possibile permanere di dette opere può essersi ingenerato nel privato e nessun obbligo di motivazione gravava in capo al Comune
(TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 24.07.2014 n. 4196 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAE' irrilevante se l'opera sia o meno ultimata, in quanto l’art. 27 del d.P.R. 380/2001, a seguito delle modifiche apportare con il d.l. n. 269 del 2003, è applicabile tanto se venga accertato l'inizio quanto l'avvenuta esecuzione di opere abusive su aree vincolate, per cui non può trovare accoglimento la prospettazione dell'inapplicabilità della norma a causa dell'avvenuto completamento dei lavori.
In merito al IV motivo di impugnazione (violazione art. 27 d.P.R. 380/2001; violazione D.M. 11.01.1955; eccesso di potere; inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto; illogicità; difetto di istruttoria), col quale si lamenta la irragionevolezza della sanzione della demolizione, in quanto detta norma sarebbe applicabile solo a lavori non ultimati e solo per ragioni cautelari, il collegio rileva che è pacifico che è irrilevante se l'opera sia o meno ultimata, in quanto l’art. 27 del d.P.R. 380/2001, a seguito delle modifiche apportare con il d.l. n. 269 del 2003, è applicabile tanto se venga accertato l'inizio quanto l'avvenuta esecuzione di opere abusive su aree vincolate, per cui non può trovare accoglimento la prospettazione dell'inapplicabilità della norma a causa dell'avvenuto completamento dei lavori (TAR Napoli, sez. VI 06.02.2014 n. 791)
(TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 24.07.2014 n. 4196 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Circa l'ordine di demolizione (di opera abusiva) è sufficiente che lo stesso sia notificato anche a uno solo dei comproprietari e anche nel caso egli non sia il responsabile dell’abuso.
Infatti, l'ordinanza di demolizione notificata ad uno solo dei comproprietari è valida ed efficace, poiché la notificazione costituisce una condizione legale di efficacia dell'ordinanza di demolizione (trattandosi di atto recettizio impositivo di obblighi ai sensi dell'art. 21-bis, l. n. 241 del 1990), vale a dire un presupposto di operatività dell'atto nei confronti dei suoi diretti destinatari, con la conseguenza che la relativa omissione è censurabile esclusivamente dal soggetto nel cui interesse la comunicazione stessa è posta, in ragione della funzione assolta dall'istituto, consistente nell'esigenza di portare a conoscenza dell'atto il suo destinatario onde ottenere la sua personale e soggettiva collaborazione necessaria per il conseguimento del fine. Ne consegue che alcun pregiudizio può discendere in capo a chi ha ricevuto ritualmente la notificazione dell'atto per effetto della mancata notifica del provvedimento agli altri comproprietari del bene.

Con il sesto motivo si prospetta l’assenza di notifica del provvedimento sanzionatorio a tutti i comproprietari del bene, in considerazione della carenza di istruttoria che lo caratterizza. Inoltre, esso è stato notificato ad un soggetto non responsabile dell’abuso (le opere abusive sarebbero state realizzate dal padre del Pastore, e suo avente causa).
Il motivo è infondato, essendo sufficiente la notifica anche a uno solo dei comproprietari e anche nel caso egli non sia il responsabile dell’abuso.
Infatti, l'ordinanza di demolizione notificata ad uno solo dei comproprietari è valida ed efficace, poiché la notificazione costituisce una condizione legale di efficacia dell'ordinanza di demolizione (trattandosi di atto recettizio impositivo di obblighi ai sensi dell'art. 21-bis, l. n. 241 del 1990), vale a dire un presupposto di operatività dell'atto nei confronti dei suoi diretti destinatari, con la conseguenza che la relativa omissione è censurabile esclusivamente dal soggetto nel cui interesse la comunicazione stessa è posta, in ragione della funzione assolta dall'istituto, consistente nell'esigenza di portare a conoscenza dell'atto il suo destinatario onde ottenere la sua personale e soggettiva collaborazione necessaria per il conseguimento del fine. Ne consegue che alcun pregiudizio può discendere in capo a chi ha ricevuto ritualmente la notificazione dell'atto per effetto della mancata notifica del provvedimento agli altri comproprietari del bene (ex plutimis TAR Napoli, sez. VIII, 07.11.2013 n. 4960)
(TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 24.07.2014 n. 4196 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sia il capannone che le restanti opere sono state realizzate (abusivamente) in area sottoposta a vincolo paesaggistico e, pertanto, è del tutto irrilevante la natura pertinenziale di tali opere, posto che la demolizione s’impone sempre in mancanza di titolo emesso da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.
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Con riguardo all'applicazione della sanzione non vigente all'epoca dell'abuso, va rilevato che l'illecito edilizio ha natura permanente, violando con la sua realizzazione l'ordinato e programmato assetto urbanistico del territorio: colui che ha realizzato l'abuso mantiene, pertanto, inalterato nel tempo l'obbligo di eliminare l'opera abusiva; stante, quindi, il carattere permanente dell'infrazione della norma edilizia, anche il potere di repressione può essere esercitato retroattivamente, cioè anche per fatti verificatisi prima dell'entrata in vigore della norma che disciplina tale potere; conferma di tale orientamento è data dal dettato normativo della stessa l. n. 47 del 1985, la quale espressamente ha inteso estendere il nuovo regime sanzionatorio anche alle opere ultimate prima della data del 01.10.1983 e non condonate.

Infondato è anche il VII motivo di gravame (violazione art. 27 e 30 d.P.R. 380/2001; violazione d.m. 11.01.1955; difetto di motivazione; inesistenza dei presupposti), basato sul carattere pertinenziale delle opere in questione (sia la tettoia che il capannone sono strumentali alla attività agricola; la tettoia è del 1950) e sull’impossibilità di demolirli proficuamete.
Il collegio sottolinea che sia il capannone che le restanti opere sono state realizzate in area sottoposta a vincolo paesaggistico con D.M. 11/01/1955 e, pertanto, è del tutto irrilevante la natura pertinenziale di tali opere, posto che la demolizione s’impone sempre in mancanza di titolo emesso da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (TAR Lazio, sez. I, 10.04.2012 n. 3265).
In ogni caso, entrambe avrebbero dovuto essere munite di titolo legittimamente la loro costruzione, in quanto incidono significativamente sull’assetto edilizio preesistente creando volumetria o, come nel caso della tettoia, modifica della sagoma o del prospetto del fabbricato cui inerisce (cfr. Tar Salerno, 12.04.2012, n. 728).
Inoltre, "con riguardo all'applicazione della sanzione non vigente all'epoca dell'abuso, va rilevato che l'illecito edilizio ha natura permanente, violando con la sua realizzazione l'ordinato e programmato assetto urbanistico del territorio: colui che ha realizzato l'abuso mantiene, pertanto, inalterato nel tempo l'obbligo di eliminare l'opera abusiva; stante, quindi, il carattere permanente dell'infrazione della norma edilizia, anche il potere di repressione può essere esercitato retroattivamente, cioè anche per fatti verificatisi prima dell'entrata in vigore della norma che disciplina tale potere; conferma di tale orientamento è data dal dettato normativo della stessa l. n. 47 del 1985, la quale espressamente ha inteso estendere il nuovo regime sanzionatorio anche alle opere ultimate prima della data del 01.10.1983 e non condonate" (TAR Veneto, sez. II, 11.12.2013, n. 1397)
(TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 24.07.2014 n. 4196 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATAA seguito della decadenza per mancato completamento dei lavori il titolare del permesso deve chiedere un nuovo permesso di costruire per poter realizzare la parte di lavori non eseguita salvo che essi rientrino tra quelli soggetti a denuncia di inizio di attività e salvo eventuale ricalcolo del contributo di costruzione.
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La proroga presuppone che il permesso di costruire non sia ancora decaduto (in altri termini la proroga –che oltretutto presuppone fatti sopravvenuti non dipendenti dalla volontà del titolare del permesso– va chiesta prima della scadenza del termine di ultimazione dei lavori).

Quale che sia la soluzione, è però innegabile che al più tardi alla data del 26.04.2008 il permesso di costruire n. 54 del 2004 aveva perduto ogni attitudine a produrre effetti giuridici.
Di conseguenza esso non avrebbe potuto essere oggetto di proroga, dato che a seguito della decadenza per mancato completamento dei lavori il titolare del permesso deve chiedere un nuovo permesso di costruire per poter realizzare la parte di lavori non eseguita salvo che essi rientrino tra quelli soggetti a denuncia di inizio di attività e salvo eventuale ricalcolo del contributo di costruzione (cfr. articolo 15, comma 3, D.P.R. 06.06.2001, n. 380).
E’ quindi in base a questo principio che va operata la qualificazione dell’atto di proroga del 14.07.2009 del comune, tenendo presente che gli atti amministrativi devono essere qualificati in base alle loro oggettive caratteristiche a prescindere dal nomen usato.
Ciò premesso è evidente la volontà del redattore dell’atto di limitarsi a una proroga del precedente permesso (sintomatico è che quest’ultimo sia richiamato e che l’efficacia della proroga sia limitata a un anno, mentre se si fosse trattato del rilascio del permesso di costruire per la parte di lavori non eseguiti sarebbero stati richiesti e acquisiti elaborati grafici e sarebbero stati fissati nuovi termini per inizio e completamento dei lavori); nella fattispecie quindi si tratta di proroga; tuttavia l’atto è chiaramente illegittimo dato che la proroga presuppone che il permesso di costruire non sia ancora decaduto (in altri termini la proroga –che oltretutto presuppone fatti sopravvenuti non dipendenti dalla volontà del titolare del permesso– va chiesta prima della scadenza del termine di ultimazione dei lavori) (TAR Lazio-Latina, sentenza 24.07.2014 n. 651 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Per quanto concerne il rispetto del procedimento dell’articolo 35, va rilevato che esso prescrive che al responsabile dell’abuso vada data una “diffida non rinnovabile” al ripristino e che, ove essa resti inadempiuta, il comune debba disporre la demolizione d’ufficio a sua cura e a spese del responsabile.
Questo è quanto avvenuto nella fattispecie; la tesi dei ricorrenti implicherebbe che alla diffida non rinnovabile e prima dell’ordine di demolizione d’ufficio debba farsi luogo a un nuovo ordine di demolizione; ma non solo di ciò non vi è traccia nell’articolo ma un simile modus procedenti si porrebbe in contrasto con la previsione della “non rinnovabilità” della diffida.
La comunicazione all’ente titolare dell’area oggetto di abuso è adempimento che tutela chiaramente interessi di quest’ultimo, per cui della sua omissione non può giovarsi il responsabile dell’abuso.
Quanto infine all’articolo 41, va rilevato che la valutazione da parte della giunta riguarda non l’emissione del provvedimento che ordina la demolizione d’ufficio –che costituisce un atto dovuto– ma la sua esecuzione.

Può ora passarsi all’impugnazione dell’ordinanza di demolizione.
A parte il vizio di illegittimità derivata, i ricorrenti sostengono che il comune non ha rispettato le prescrizioni dettate dall’articolo 35 per l’ipotesi in cui le opere abusive siano realizzate su suolo di enti pubblici.
L’articolo 35 citato dispone che “qualora sia accertata la realizzazione … di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell'ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell'abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo”.
Nella fattispecie risulta che la diffida alla rimozione dell’opera è stata data con il provvedimento del 09.08.2013 che ha confermato l’annullamento del permesso di costruire del 2004; non avendo i ricorrenti provveduto con il successivo provvedimento del 23.09.2013 il comune ha disposto la demolizione d’ufficio.
Ad avviso dei ricorrenti vi sarebbero due deviazioni dallo schema procedimentale delineato dall’articolo 35; il comune avrebbe infatti disposto di provvedere alla demolizione d’ufficio senza prima ordinare la demolizione al responsabile dell’abuso; non risulta che il provvedimento di demolizione sia stato accompagnato dalla prevista comunicazione all’ente proprietario del suolo. A ciò si aggiunge la violazione dell’articolo 41 D.P.R. n. 380 secondo cui “in tutti i casi in cui la demolizione deve avvenire a cura del comune, essa è disposta dal dirigente o dal responsabile del competente ufficio comunale su valutazione tecnico-economica approvata dalla giunta comunale”.
Le censure sono infondate.
Per quanto concerne il rispetto del procedimento dell’articolo 35, va rilevato che esso prescrive che al responsabile dell’abuso vada data una “diffida non rinnovabile” al ripristino e che, ove essa resti inadempiuta, il comune debba disporre la demolizione d’ufficio a sua cura e a spese del responsabile; questo è quanto avvenuto nella fattispecie; la tesi dei ricorrenti implicherebbe che alla diffida non rinnovabile e prima dell’ordine di demolizione d’ufficio debba farsi luogo a un nuovo ordine di demolizione; ma non solo di ciò non vi è traccia nell’articolo ma un simile modus procedenti si porrebbe in contrasto con la previsione della “non rinnovabilità” della diffida; la comunicazione all’ente titolare dell’area oggetto di abuso è adempimento che tutela chiaramente interessi di quest’ultimo, per cui della sua omissione non può giovarsi il responsabile dell’abuso. Quanto infine all’articolo 41, va rilevato che la valutazione da parte della giunta riguarda non l’emissione del provvedimento che ordina la demolizione d’ufficio –che costituisce un atto dovuto– ma la sua esecuzione (TAR Campania, Napoli, sez. III, 10.02.2009, n. 661) (TAR Lazio-Latina, sentenza 24.07.2014 n. 651 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALa problematica introdotta può sostanziarsi nel seguente quesito: se un’attività solo parzialmente ricettiva, com’è incontestatamente quella di “bed and breakfast” integri il requisito di “impianti produttivi di beni e servizi” previsto dall’art. 1, DPR n. 447/1998 per l’affidamento all’unica unica struttura del comune (SUAP) dell'intero procedimento concernente la realizzazione, ampliamento, cessazione, riattivazione, localizzazione e rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie (art. 23, D.Lgs. n. 112/1998).
La giurisprudenza di primo grado è orientata in senso restrittivo: l’effettiva inerenza ad una attività produttiva, che, per la procedura di SUAP in variante al piano urbanistico generale, deve emergere con chiarezza dagli atti, è richiesta da TAR Lombardia (Brescia sez. I, 04.02.2013, n. 126) mentre la necessaria dimostrazione della diretta strumentalità tra il manufatto da realizzare e le esigenze di produzione è affermata da TAR Sardegna (Cagliari sez. II, 05.03.2010, n. 246).
Il Collegio è indotto a preferire l’opzione più restrittiva sia perché più confacente alla vocazione “produttiva” del DPR n. 447/1998, sia perché più consona all’esclusione di qualsiasi utilizzo del territorio in forma residenziale (ivi compreso quello indiretto o misto che si realizza con il bed and breakfast) impressa dallo strumento urbanistico locale.

Al di là della frammentazione, la problematica introdotta può sostanziarsi nel seguente quesito: se un’attività solo parzialmente ricettiva, com’è incontestatamente quella di “bed and breakfast” integri il requisito di “impianti produttivi di beni e servizi” previsto dall’art. 1, DPR n. 447/1998 per l’affidamento all’unica unica struttura del comune (SUAP) dell'intero procedimento concernente la realizzazione, ampliamento, cessazione, riattivazione, localizzazione e rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie (art. 23, D.Lgs. n. 112/1998).
La giurisprudenza di primo grado è orientata in senso restrittivo: l’effettiva inerenza ad una attività produttiva, che, per la procedura di SUAP in variante al piano urbanistico generale, deve emergere con chiarezza dagli atti, è richiesta da TAR Lombardia (Brescia sez. I, 04.02.2013, n. 126) mentre la necessaria dimostrazione della diretta strumentalità tra il manufatto da realizzare e le esigenze di produzione è affermata da TAR Sardegna (Cagliari sez. II, 05.03.2010, n. 246).
La ragione va, evidentemente, individuata nel rischio di uno stravolgimento del sistema insito nella deroga alle procedure ordinarie di pianificazione territoriale, per l’estensione della competenza dello sportello unico per le attività produttive anche alle opere edilizie, il cui ampliamento oltre misura è suscettibile di porre fine alla fase propriamente produttiva dell’area: dalla “ratio” della speciale disciplina dello sportello unico di semplificare le procedure amministrative connesse all’esercizio dell’attività imprenditoriale discende l’esigenza della stretta connessione fra quest’ultima e la trasformazione del territorio.
L’incertezza sui limiti della procedura dello sportello unico discende probabilmente dall’indeterminatezza delle semplificazioni iniziate con la L. n. 59/1997, delle quali l’art. 23, segg. D.Lgs. n. 112/1998 costituisce attuazione sotto l’aspetto del conferimento (alle regioni e) agli enti locali di funzioni e compiti amministrativi onde valorizzarne il ruolo nella gestione territoriale dello sviluppo economico e delle attività produttive e, al contempo, nell’offerta alle imprese di strumenti più agili per avviare e sviluppare le attività produttive evitando iter amministrativi complessi e con molteplici interlocutori.
Nell’ambito delle funzioni soggette a trasferimento l’art. 25, D.Lgs. n. 112/1998 precisa, a proposito dell'insediamento delle attività produttive, che il procedimento dev'essere unico e ne demanda la definizione ad uno o più regolamenti di delegificazione da emanare ex art. 17, co. 2, L. n. 400/1988 e con i criteri dell'art. 20, co. 5, L. n. 59/1997, tra i quali l’uniformità dei procedimenti del medesimo tipo e l’individuazione delle procedure e delle responsabilità inerenti alle attività di verifica e controllo.
In questo quadro normativo, il DPR n. 447/1998 prevede la procedura “semplificata” per attività relative ad impianti industriali in senso stretto e per quelle riguardanti gli esercizi commerciali, artigianali e le società di servizi, preliminare rispetto alla quale è l'individuazione delle aree da destinare agli insediamenti produttivi.
A tal fine, il regolamento prevede che siano salvaguardate “le eventuali prescrizioni dei piani territoriali sovracomunali” nell’individuazione da parte dei comuni “delle aree da destinare all'insediamento di impianti produttivi” in conformità alle tipologie generali e ai criteri determinati dalle regioni e che la variante sia approvata, in caso di contrasto gli strumenti urbanistici comunali vigenti, tramite procedure individuate dalla legge regionale, con criteri finalizzati all'adeguamento degli standards urbanistici e diretti ad accelerare l'esame delle domande di concessione e di autorizzazione edilizia.
Il suesposto quadro normativo induce il Collegio a preferire l’opzione più restrittiva sia perché più confacente alla vocazione “produttiva” del DPR n. 447/1998, sia perché più consona all’esclusione di qualsiasi utilizzo del territorio in forma residenziale (ivi compreso quello indiretto o misto che si realizza con il bed and breakfast) impressa dallo strumento urbanistico locale.
Il motivo in esame va perciò respinto in tutte le sue possibili implicazioni: l’esigenza che l’attività sia diretta alla produzione di beni o servizi, ne rende irrilevante la modalità di esercizio (imprenditoriale o non): il carattere non esclusivamente produttivo (ma anche residenziale) del “bed and breakfast” non necessita di specifica motivazione del divieto ai relativi insediamenti e/o di approfondita relazione tecnica alle clausole impeditive del corrispondente utilizzo (entrambe sub specie esaustive); l’insufficiente approfondimento giurisprudenziale della problematica in esame non crea alcun vincolo nella decisione del presente giudizio (TAR Umbria, sentenza 23.07.2014 n. 406 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATACostituisce jus receptum il principio a mente del quale va reputato illegittimo il provvedimento recante sostanziale diniego di titolo edilizio laddove lo stesso sia solo giustificato sulla base di un generico contrasto con la disciplina vigente ovvero sulla base di una valutazione meramente estetica non suffragata dal richiamo alle sottostanti puntuali norme di piano o regolamentari vigenti, in quanto tale tipologia di statuizioni autoritative deve motivare l'effettivo contrasto tra l'opera realizzata e gli strumenti urbanistici, e tale contrasto deve essere evidenziato in maniera intellegibile, così da consentire al soggetto interessato di contestare la decisione e prospettare la rispettiva interpretazione delle norme urbanistiche.
In generale, costituisce jus receptum ribadito ancora di recente dalla sezione il principio a mente del quale va reputato illegittimo il provvedimento recante sostanziale diniego di titolo edilizio laddove lo stesso sia solo giustificato sulla base di un generico contrasto con la disciplina vigente ovvero sulla base di una valutazione meramente estetica non suffragata dal richiamo alle sottostanti puntuali norme di piano o regolamentari vigenti, in quanto tale tipologia di statuizioni autoritative deve motivare l'effettivo contrasto tra l'opera realizzata e gli strumenti urbanistici, e tale contrasto deve essere evidenziato in maniera intellegibile, così da consentire al soggetto interessato di contestare la decisione e prospettare la rispettiva interpretazione delle norme urbanistiche
(TAR Liguria, Sez. I, sentenza 21.07.2014 n. 1142 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA - URBANISTICA: Circa la necessità che la non ammissibilità di manufatti pertinenziali quali le piscine debba essere prevista espressamente (oltre che ragionevolmente) dal piano, la giurisprudenza ha statuito alcuni principi quali:
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in primo luogo è stato evidenziato come in linea generale l'installazione di una piscina di non rilevanti dimensioni oggettive (fatta salva la rilevanza paesaggistica per l’evidente trasformazione visiva) non integri di per sé, dal punto di vista edilizio, la violazione degli indici di copertura che riguardano interventi edilizi né degli standard, atteso che non si determina un aumento del carico urbanistico della zona, rilevando solo in termini di sistemazione esterna del terreno, e che i vani per impianti tecnologici sono per tale natura consentiti;
- in secondo luogo, la sezione ha già ribadito che la realizzazione di una piscina in generale costituisce opera pertinenziale che non implica consumo dei suoli per le sue caratteristiche;
- in terzo luogo, è già stato evidenziato (e con riferimento a contesti di particolare pregio, paesaggisticamente vincolati) che l'introduzione dell'elemento piscina di per sé non comporta l'eliminazione di essenze arboree e migliora significativamente l'impatto ambientale.
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In definitiva, rispetto alla genericità del diniego ed all’assenza di specifici divieti, vale il principio generale a mente del quale una piscina prefabbricata, di dimensioni normali, annessa ad un fabbricato ad uso residenziale sito in zona agricola, ha natura obiettiva di pertinenza e costituisce un manufatto adeguato all'uso effettivo e quotidiano del proprietario dell'immobile principale.
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Analogamente va concluso, con la prevalente giurisprudenza, che nella pianificazione urbanistica il vincolo a verde agricolo assolve essenzialmente la funzione di preservare una determinata area da un'eccessiva espansione edilizia che ne comprometta i valori ambientali, ma non preclude la realizzazione di specifici manufatti aventi una destinazione non agricola, ove gli stessi non rechino turbativa all'assetto territoriale, risultando ininfluente che l'opera realizzata (nella specie, una piscina scoperta) non sia destinata al servizio di una residenza rurale in senso stretto.

In linea generale, circa la necessità che la non ammissibilità di manufatti pertinenziali quali le piscine debba essere prevista espressamente (oltre che ragionevolmente) dal piano, vanno richiamati alcuni principi già espressi dalla giurisprudenza prevalente e dalla sezione.
In primo luogo è stato evidenziato come in linea generale l'installazione di una piscina di non rilevanti dimensioni oggettive (fatta salva la rilevanza paesaggistica per l’evidente trasformazione visiva) non integri di per sé, dal punto di vista edilizio, la violazione degli indici di copertura che riguardano interventi edilizi né degli standard, atteso che non si determina un aumento del carico urbanistico della zona, rilevando solo in termini di sistemazione esterna del terreno, e che i vani per impianti tecnologici sono per tale natura consentiti (cfr. ad es. CdS 1951/2014). In secondo luogo, la sezione ha già ribadito che la realizzazione di una piscina in generale costituisce opera pertinenziale che non implica consumo dei suoli per le sue caratteristiche (cfr. ad es. sent n. 299/2008). In terzo luogo, è già stato evidenziato (e con riferimento a contesti di particolare pregio, paesaggisticamente vincolati) che l'introduzione dell'elemento piscina di per sé non comporta l'eliminazione di essenze arboree e migliora significativamente l'impatto ambientale (cfr. ad es. Tar Campania 11565/2007).
Quanto da ultimo indicato conferma anche sotto un diverso angolo prospettico l’insufficienza, genericità ed inadeguatezza delle argomentazione svolte a fondamento del diniego circa la presunta necessità di mantenimento della ruralità e delle caratteristiche del contesto.
In proposito va evidenziato come nel caso di specie non sussista alcun vincolo paesaggistico, in relazione al quale la giurisprudenza, condivisa dal Collegio ha evidenziato che l’Amministrazione, nell'adottare un provvedimento di diniego del richiesto nulla osta per la costruzione in area soggetta a vincolo paesaggistico, non può limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe o formule stereotipate, ma tale motivazione deve contenere una sufficiente esternazione delle specifiche ragioni per le quali si ritiene che un'opera non sia idonea ad inserirsi nell'ambiente, attraverso l'individuazione degli elementi di contrasto; pertanto, occorre un concreto ed analitico accertamento del disvalore delle valenze paesaggistiche (cfr. ad es. Tar Lazio 8829/2008 proprio in tema di piscine in zona vincolata). A maggior ragione tale principio vale nei casi quale quello in esame di (invero rara, nelle zone di pregio della nostra Regione) area non vincolata.
Peraltro, tornando alla verifica della concreta fattispecie in esame, un attento studio della disciplina di piano sembra all’opposto, nei termini dedotti da parte ricorrente, ammettere espressamente la realizzabilità di piccole piscine, quale quella progettata dall’odierna parte ricorrente.
Infatti, la stessa norma invocata, cioè l’art. 18 nta, rinvia al successivo art. 23c –in tema di aree agricole– con esclusione di nuovi volumi di cui al comma 6; orbene, fra le disposizioni richiamate, contenute nella parte di art. 23c ammessa, si rinvia all’art. 23 che, a propria volta, fra le infrastrutture agrarie e i manufatti integrativi prevede in maniera indiretta ma evidente la possibilità di realizzazione di piscine, laddove si limita a non ammettere l’allaccio alla rete idrica comunale per la fornitura d’acqua a piscine di ogni genere.
In definitiva, l’unico richiamo espresso ai manufatti in questione nelle zone agricole, lungi dal manifestare quanto genericamente ed apoditticamente posto a fondamento del diniego, ne ammette pacificamente l’esistenza escludendone solo il possibile allaccio alla rete idrica comunale, con la conseguenza che le stesse dovranno essere riempite altrimenti.
In definitiva, rispetto alla genericità del diniego ed all’assenza di specifici divieti, vale il principio generale a mente del quale una piscina prefabbricata, di dimensioni normali, annessa ad un fabbricato ad uso residenziale sito in zona agricola, ha natura obiettiva di pertinenza e costituisce un manufatto adeguato all'uso effettivo e quotidiano del proprietario dell'immobile principale (cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. V, 13.10.1993, n. 1041/1993 e 1951/2014 cit).
Analogamente va concluso, con la prevalente giurisprudenza, che nella pianificazione urbanistica il vincolo a verde agricolo assolve essenzialmente la funzione di preservare una determinata area da un'eccessiva espansione edilizia che ne comprometta i valori ambientali, ma non preclude la realizzazione di specifici manufatti aventi una destinazione non agricola, ove gli stessi non rechino turbativa all'assetto territoriale, risultando ininfluente che l'opera realizzata (nella specie, una piscina scoperta) non sia destinata al servizio di una residenza rurale in senso stretto (cfr. ad es. Tar Piemonte 2552/2009)
(TAR Liguria, Sez. I, sentenza 21.07.2014 n. 1142 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALa normativa sulla ristrutturazione dei sottotetti, se prevede la possibilità di deroghe allo strumento urbanistico, non consente, invece, deroga alla normativa sulle distanze, in quanto la norma sulla distanza minima di dieci metri di cui all'art. 9, d.m. n. 1444 del 1968 infatti è norma che limita la potestà legislativa regionale e sostituisce ope legis limiti inferiori contenuti negli strumenti urbanistici.
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Se per un verso si è chiarito che il recupero dei sottotetti ex l.r. 24 del 2001 -formula di sintesi che designa genericamente l’utilizzazione a fini abitativi di spazi tecnici accessori in preesistenti fabbricati- è suscettibile di essere realizzato mediante diverse modalità progettuali ed esecutive, tutte riconducibili –entro gli estremi del risanamento conservativo fino alla costruzione di una (vera e propria) nuova costruzione– ai tipi d’intervento edilizi definiti (cfr. art. 10) nel testo unico dell’edilizia, per un altro e connesso verso si è altresì ribadito che, qualora il progettato intervento di recupero del sottotetto dia luogo ad un nuovo volume sarà applicabile la disciplina edilizia prevista per le nuove costruzioni, sì da osservare (per esempio, come più volte affermato in giurisprudenza) la norma sulla distanza minima di cui all’art. 9 d.m. 1444 del 1968 fra edifici fronteggianti.
- atteso che la presente controversia ha ad oggetto il provvedimento di cui in epigrafe, recante diniego di permesso di costruire per un recupero di sottotetto a fini abitativi, basato sulla qualificazione dell’intervento quale nuova costruzione che non rispetta i limiti di distanza minima da pareti finestrate;
- considerato che le censure, dedotte in termini di violazione della normativa in materia, del difetto di motivazione anche rispetto alle osservazioni procedimentali, non colgono nel segno, in termini di manifesta infondatezza tali da imporre l’applicazione dell’art. 74 cod. proc. amm.;
- atteso che in primo luogo assume rilievo il contenuto degli atti procedimentali nonché in specie la congrua e completa motivazione posta a fondamento del diniego;
- considerato che, inoltre, tale ordito motivazionale si pone in totale adesione alla prevalente –e condivisa dal Collegio– opinione giurisprudenziale a mente della quale la normativa sulla ristrutturazione dei sottotetti, se prevede la possibilità di deroghe allo strumento urbanistico, non consente, invece, deroga alla normativa sulle distanze, in quanto la norma sulla distanza minima di dieci metri di cui all'art. 9, d.m. n. 1444 del 1968 infatti è norma che limita la potestà legislativa regionale e sostituisce ope legis limiti inferiori contenuti negli strumenti urbanistici (cfr. ex multis Tar Liguria n. 256/2013);
- atteso che, in contrario avviso, non possono assumere rilievo né, anche a fronte dell’epoca di adozione degli atti nonché la mancanza di normativa attuativa, l’invocata modifica normativa di cui al d.l. 69/2013, né l’invocato recente orientamento della sezione (sentenze 1005/2014 e 1406/2013);
- considerato che, a quest’ultimo proposito, se per un verso si è chiarito che il recupero dei sottotetti ex l.r. 24 del 2001 -formula di sintesi che designa genericamente l’utilizzazione a fini abitativi di spazi tecnici accessori in preesistenti fabbricati- è suscettibile di essere realizzato mediante diverse modalità progettuali ed esecutive, tutte riconducibili –entro gli estremi del risanamento conservativo fino alla costruzione di una (vera e propria) nuova costruzione– ai tipi d’intervento edilizi definiti (cfr. art. 10) nel testo unico dell’edilizia, per un altro e connesso verso si è altresì ribadito che, qualora il progettato intervento di recupero del sottotetto dia luogo ad un nuovo volume sarà applicabile la disciplina edilizia prevista per le nuove costruzioni, sì da osservare (per esempio, come più volte affermato in giurisprudenza) la norma sulla distanza minima di cui all’art. 9 d.m. 1444 del 1968 fra edifici fronteggianti (cfr., Tar Liguria, sez. I, 1406/2013 e 1005/2014; ancor prima, ID, n. 1621 del 2009);
- rilevato che, pertanto, contrariamente alla prospettazione da ultimo proposta, resta pienamente efficace il necessario rispetto della normativa sulle distanze, correttamente applicata dal Comune all’epoca del procedimento in esame;
- atteso che nel caso de quo la consistenza dell’opera, come emerge dall’analisi degli atti di causa, non può che seguire la qualificazione del nuovo volume e della nuova costruzione, in specie nella parte che prevede un innalzamento della quota di gronda di metri 1.30 e del colmo del tetto pari a metri 1.70 (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 21.07.2014 n. 1141 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ENTI  LOCALI - PUBBLICO IMPIEGOIn linea generale, va ribadito che nella materia dei pubblici concorsi (in assenza di una disposizione limitatrice quale quella posta nella diversa materia delle pubbliche gare di appalto dal comma 4 dell'articolo 83 del d.lgs. 12.04.2006, n. 163) non risulta illegittima la scelta dell'amministrazione di articolare i criteri e le macro-voci di valutazione in ulteriori sub-criteri, purché tale articolazione si traduca in una mera specificazione dei richiamati criteri e macro-voci e non si traduca nell'introduzione di nuovi e diversi parametri valutativi.
Parimenti in linea generale, la commissione esaminatrice di un concorso pubblico è titolare di un'ampia discrezionalità in ordine sia all'individuazione dei criteri per l'attribuzione ai candidati dei punteggi spettanti per i titoli da essi vantati nell'ambito del punteggio massimo stabilito dal bando, per rendere concreti e attuali gli stessi criteri del bando, sia alla valutazione dei singoli tipi di titoli; di conseguenza l'esercizio di tale discrezionalità sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, riguardando il merito dell'azione amministrativa, salvo che il suo uso non sia caratterizzato da macroscopici vizi di eccesso di potere per irragionevolezza e arbitrarietà.
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L'insindacabilità del giudizio della commissione esaminatrice da parte del giudice amministrativo viene meno nei casi in cui tale giudizio risulti viziato da profili di palese illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, superficialità, incompletezza, incongruenza e manifesta disparità, emergenti dalla stessa documentazione, tali da configurare un palese eccesso di potere, ed in presenza di tali profili, proprio per via della loro evidenza, il giudice amministrativo non entra comunque nel merito della valutazione; sicché, in merito valutazione dei titoli il sindacato è ammissibile solo in presenza di una articolazione dei motivi e un riscontro probatorio sufficientemente dettagliati.
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L'espressione di un voto numerico sintetizza ed esprime il giudizio tecnico-discrezionale operato dalla commissione esaminatrice e, in correlazione ai criteri di valutazione formulati dalla lex specialis, dalla stessa commissione o comunque dall'organo competente.
In materia, la valutazione comparativa che la commissione esaminatrice di un concorso è chiamata a svolgere consiste in un raffronto globale delle capacità e dei titoli dei vari candidati. Ciò implica che dei candidati deve essere costruito il profilo complessivo risultante dalla confluenza degli elementi che lo compongono, i quali sono apprezzati in tale quadro non isolatamente ma in quanto correlati nell'insieme secondo il peso che assumono in una interazione di sintesi oggetto di un motivato giudizio unitario.
Ne consegue ancora che la suddetta valutazione specifica dei titoli deve essere svolta, ma non con dettaglio tale da instaurare una valutazione comparativa puntuale di ciascun candidato rispetto agli altri per ciascuno dei titoli, poiché si perderebbe, altrimenti, la contestualità sintetica della valutazione globale, risultando perciò necessario e sufficiente che i detti titoli siano stati acquisiti al procedimento e vi risultino considerati nel quadro della detta valutazione.

Dall’analisi della documentazione versata in atti emerge come la commissione abbia ragionevolmente provveduto a chiarire alcuni aspetti dei criteri esistenti tali da costituire possibile fonte di equivoco, ciò anche in presumibile adeguamento alle chiare indicazioni contenute nella precedente sentenza resa dalla sezione sul concorso stesso.
In linea generale, va ribadito che nella materia dei pubblici concorsi (in assenza di una disposizione limitatrice quale quella posta nella diversa materia delle pubbliche gare di appalto dal comma 4 dell'articolo 83 del d.lgs. 12.04.2006, n. 163) non risulta illegittima la scelta dell'amministrazione di articolare i criteri e le macro-voci di valutazione in ulteriori sub-criteri, purché tale articolazione si traduca in una mera specificazione dei richiamati criteri e macro-voci e non si traduca nell'introduzione di nuovi e diversi parametri valutativi (cfr. ad es. C.d.S. n. 5288/2013).
Parimenti in linea generale, secondo un principio che troverà piena applicazione anche in ordine alle restanti censure, la commissione esaminatrice di un concorso pubblico è titolare di un'ampia discrezionalità in ordine sia all'individuazione dei criteri per l'attribuzione ai candidati dei punteggi spettanti per i titoli da essi vantati nell'ambito del punteggio massimo stabilito dal bando, per rendere concreti e attuali gli stessi criteri del bando, sia alla valutazione dei singoli tipi di titoli; di conseguenza l'esercizio di tale discrezionalità sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, riguardando il merito dell'azione amministrativa, salvo che il suo uso non sia caratterizzato da macroscopici vizi di eccesso di potere per irragionevolezza e arbitrarietà (cfr. ad es. C.d.S. n. 4229/2011).
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Ad analoghe conclusioni negative deve giungersi rispetto al secondo ordine di rilievi, con cui parte ricorrente contesta, in termini invero di estrema genericità, la mancanza della necessaria valutazione dei titoli e, inoltre, la legittimità dell’attribuzione di voti frazionati e non a punteggio intero.
Nella prima direzione, in assenza della specifica indicazione di concrete carenze valutative, assume rilievo dirimente il principio predetto, ancora riassumibile nei seguenti termini: l'insindacabilità del giudizio della commissione esaminatrice da parte del giudice amministrativo viene meno nei casi in cui tale giudizio risulti viziato da profili di palese illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, superficialità, incompletezza, incongruenza e manifesta disparità, emergenti dalla stessa documentazione, tali da configurare un palese eccesso di potere, ed in presenza di tali profili, proprio per via della loro evidenza, il giudice amministrativo non entra comunque nel merito della valutazione; sicché, in merito valutazione dei titoli il sindacato è ammissibile solo in presenza di una articolazione dei motivi e un riscontro probatorio sufficientemente dettagliati (cfr. ad es. Tar Salerno 237/2014).
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Le considerazioni appena svolte trovano ulteriore conferma in ordine al terzo ed ultimo ordine di rilievi, con cui si contestano singole valutazioni.
Infatti, l’attenta disamina degli atti conferma una completa e non illogica valutazione priva di errori di calcolo ovvero di carenze qualificabili come travisamento dei fatti o manifesta illogicità. Neppure è ricavabile alcuna disparità di trattamento, atteso che le eventuali labili carenze valutative hanno interessato entrambe le candidate.
In assenza della dimostrazione e comunque dell’emersione di qualsivoglia carenza, nei limitati termini di sindacato ammessi secondo i principi più volte richiamati, occorre ancora una volta rifarsi alla giurisprudenza prevalente: infatti, secondo il consolidato orientamento del Consiglio di Stato —manifestato sia in termini generali, con riguardo ai concorsi pubblici, sia specificamente in tema di esami per l'abilitazione all'esercizio della professione di avvocato— l'espressione di un voto numerico sintetizza ed esprime il giudizio tecnico-discrezionale operato dalla commissione esaminatrice e, in correlazione ai criteri di valutazione formulati dalla lex specialis, dalla stessa commissione o comunque dall'organo competente (nella specie: la commissione centrale presso il Ministero della giustizia), consente il sindacato giurisdizionale sul potere amministrativo (C.d.S. n. 401/2014 e 5079/2013)
In materia, la valutazione comparativa che la commissione esaminatrice di un concorso è chiamata a svolgere consiste in un raffronto globale delle capacità e dei titoli dei vari candidati. Ciò implica che dei candidati deve essere costruito il profilo complessivo risultante dalla confluenza degli elementi che lo compongono, i quali sono apprezzati in tale quadro non isolatamente ma in quanto correlati nell'insieme secondo il peso che assumono in una interazione di sintesi oggetto di un motivato giudizio unitario.
Ne consegue ancora che la suddetta valutazione specifica dei titoli deve essere svolta, ma non con dettaglio tale da instaurare una valutazione comparativa puntuale di ciascun candidato rispetto agli altri per ciascuno dei titoli, poiché si perderebbe, altrimenti, la contestualità sintetica della valutazione globale, risultando perciò necessario e sufficiente che i detti titoli siano stati acquisiti al procedimento e vi risultino considerati nel quadro della detta valutazione
(TAR Liguria, Sez. I, sentenza 21.07.2014 n. 1163 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ESPROPRIAZIONEOccupazione di terreno al giudice ordinario. Una sentenza sulla liquidazione dell'indennità spettante.
Spetta al giudice ordinario decidere sulla domanda volta alla liquidazione dell'indennità spettante per il periodo di occupazione legittima del terreno, trovando applicazione l'art. 53, comma 2, del dlgs n. 325 del 2001, come modificato dal dlgs n. 104 del 2010.

Ad affermarlo sono stati i giudici della II Sez. del TAR Calabria-Catanzaro con sentenza 17.07.2014 n. 1190.
I giudici amministrativi calabresi, in ossequio anche con una consolidata giurisprudenza, hanno osservato che: «ricade pressoché interamente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, lett. f), c.p.a., che devolve a quest'ultimo le controversie, anche risarcitorie, [le questioni] che abbiano a oggetto un'occupazione originariamente legittima, che sia poi divenuta sine titulo a causa del decorso dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza il sopravvenire di un valido decreto di esproprio, trattandosi non già di meri comportamenti materiali, ma di condotte costituenti espressione di un'azione originariamente riconducibile all'esercizio del potere autoritativo della p.a. e che solo per accidenti successivi hanno perso la propria connotazione eminentemente pubblicistica».
Esclude la possibilità di una condanna puramente risarcitoria a carico dell'amministrazione -hanno, poi, sostenuto i giudici del Tar- l'ordinamento sovranazionale recepito dalla Repubblica italiana, anche a fronte della sopravvenuta irreversibile trasformazione del suolo per effetto della realizzazione di un'opera pubblica astrattamente riconducibile al compendio demaniale necessario.
Né la realizzazione dell'opera pubblica rappresenta un impedimento alla possibilità di restituire l'area illegittimamente appresa, e ciò indipendentemente dalle modalità -occupazione acquisitiva od usurpativa- di acquisizione del terreno (si veda C. cost. 04.10.2010 n. 293; Cons. stato, Sez. V, 02.11.2011 n. 5844).
Pertanto è sempre necessario «un passaggio intermedio, finalizzato all'acquisto della proprietà del bene da parte dell'ente espropriante (cfr. Cons. stato, Sez. IV, 16.11.2007 n. 5830; Tar Campania, Salerno, Sez. II, 14.01.2011 n. 43)»
(articolo ItaliaOggi Sette del 18.08.2014).

INCARICHI PROFESSIONALI: Sull'affidamento dell'incarico di "Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione" onnicomprensivo di euro 1.500,00, manifestamente e palesemente incongruo e inadeguato.
L’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 163/2006 dispone che “L'affidamento e l'esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture, ai sensi del presente codice, deve garantire la qualità delle prestazioni e svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza; l'affidamento deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice”. I suddetti principi sono ribaditi anche dal successivo art. 27, il quale stabilisce che anche i c.d. “contratti esclusi” sono affidati “nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità”.
A tutela della qualità delle prestazioni, poi, il legislatore nazionale ha posto specifiche norme volte a garantire che il corrispettivo offerto dall’appaltatore nelle gare pubbliche sia proporzionato e sufficiente rispetto all’oggetto dell’appalto. Ci si riferisce agli articoli 86 e seguenti del d.lgs. n. 163/2006 in materia di verifica dell’anomalia delle offerte, la cui finalità “è quella di evitare che offerte troppo basse espongano l'Amministrazione al rischio di esecuzione della prestazione in modo irregolare e qualitativamente inferiore a quella richiesta, o con modalità esecutive in violazione di norme, con la conseguenza di far sorgere contestazioni e ricorsi. L'appalto deve quindi essere aggiudicato a soggetti che abbiano prestato offerte che, avuto riguardo alle caratteristiche specifiche della prestazione richiesta, risultino complessivamente proporzionate sotto il profilo economico all'insieme dei costi, rischi ed oneri che l'esecuzione della prestazione comporta a carico dell'appaltatore…”.
Ancora, “Il meccanismo previsto per l’eliminazione delle offerte ingiustificatamente anomale dal novero di quelle ammesse ad una gara è teso ad evitare che possa risultare aggiudicataria di una gara una ditta che, per l’esiguità del prezzo offerto, non sia poi in grado di assicurare una prestazione adeguata alle esigenze che l’amministrazione vuole soddisfare con l’appalto indetto”.
La ratio del sub procedimento di verifica dell’anomalia è, pertanto, quella di accertare la serietà, la sostenibilità e la sostanziale affidabilità della proposta contrattuale, in maniera da evitare che l’appalto sia aggiudicato a prezzi eccessivamente bassi, tali da non garantire la qualità e la regolarità dell’esecuzione del contratto oggetto di affidamento.
Se tanto è vero “a valle” delle procedure di aggiudicazione, a maggior ragione, parallelamente, lo stesso principio deve fondare l’attività della Pubblica Amministrazione “a monte” della procedura stessa, e cioè nella fase dell’individuazione dell’importo determinato proprio dalla stazione appaltante quale corrispettivo del servizio da acquisire.
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Nel caso specifico, a fronte della prestazione professionale complessa e specializzata richiesta, l’Istituto scolastico ha previsto un compenso omnicomprensivo di euro 1.500,00, manifestamente e palesemente incongruo e inadeguato.
Tanto è ancora più evidente se si considera che il predetto importo include anche le spese vive da sostenere per l’espletamento dell’incarico (spese di viaggio, assicurazione, materiale di consumo, disponibilità di specifici programmi) e, inoltre, che lo stesso incarico deve essere espletato su due plessi scolastici situati in Comuni diversi (Galatina e Galatone), distanti quasi 20 chilometri uno dall’altro.
Sicché l’importo palesemente esiguo offerto potrebbe indurre il professionista ad una non corretta esecuzione dell’incarico ed essere foriera di probabili futuri contenziosi. Ciò è tanto più grave in relazione alla delicatezza dell’oggetto dell’incarico, che coinvolge la vita e la sicurezza degli operatori scolastici e degli alunni.
Il Collegio osserva, inoltre, che la stazione appaltante non ha motivato in ordine alle modalità seguite nella determinazione del compenso. Al riguardo, non è condivisibile il rilievo opposto dall’Istituto resistente relativo alla mancanza di parametri tabellari professionali minimi inderogabili.
Il Collegio non ignora che l’articolo 9 del decreto legge 24.01.2012, n. 1, convertito con legge 24.03.2012, n. 27, ha disposto, al comma 1, l’abrogazione delle tariffe delle professioni regolamentate nel sistema ordinistico. E’ evidente, pertanto, che le stesse non possono essere più indicate nemmeno quale possibile riferimento per l’individuazione del valore della prestazione.
Tuttavia, lo stesso art. 9, al comma 4, pur con specifico riferimento al mercato privato, fornisce indicazioni utili anche per la determinazione dell’importo relativo ai compensi per l’espletamento di incarichi affidati dalle Pubbliche Amministrazioni, stabilendo che, in ogni caso, la misura del compenso “deve essere adeguata all'importanza dell'opera e va pattuita indicando per le singole prestazioni tutte le voci di costo, comprensive di spese, oneri e contributi”.
Da tale disposizione si ricava che la determinazione dell’importo dell’affidamento non può essere connotata da arbitrarietà: le stazioni appaltanti non possono, quindi, porre a base di gara un importo senza un minimo di analisi che consenta di comprendere le modalità esatte di determinazione dell’importo e senza motivare il percorso tecnico-logico seguito nella determinazione del valore stesso.
L’interpretazione di cui innanzi risulta, altresì, coerente con quanto prescritto dalla lettera d) del comma 1) dell’articolo 264 del d.P.R. n. 207 del 2010, nella parte in cui dispone che nel bando di gara devono essere indicate le modalità di calcolo del corrispettivo. Difatti, se il riferimento alla possibilità di utilizzo delle tariffe professionali è da ritenersi abrogato, è tuttavia da considerare ancora del tutto vigente l’obbligo di illustrare le predette modalità.
A questi fini le stazioni appaltanti non possono limitarsi ad una generica e sintetica indicazione del compenso, ma devono specificare con accuratezza ed analiticità i singoli elementi che compongono la prestazione, nonché dare conto del percorso motivazionale seguito per la determinazione del suo valore.
Tali principi sono stati espressi anche dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici con la deliberazione n. 49 del 03.05.2012.
Nel caso di specie, al contrario, nel bando di gara non vi è traccia alcuna dei criteri di calcolo specificamente utilizzati dall’Istituto per la quantificazione del corrispettivo.
Fermo restando quanto innanzi esposto, la Sezione osserva, infine, che, in extrema ratio, l’Amministrazione avrebbe potuto motivare l’esiguità del corrispettivo fissato anche ricorrendo a giustificazioni di natura diversa, inerenti, ad esempio, la necessità di conciliare l’esiguità delle risorse di bilancio disponibili con l’adempimento di obblighi di legge (quale, appunto, quello relativo alla prevenzione e protezione), o, ancora, la richiesta di collaborazione e disponibilità ai professionisti eventualmente interessati. Tanto avrebbe, altresì, consentito di evitare quella lesione della “dignità professionale”, in considerazione della quale l’ordine ricorrente si è determinato a respingere la richiesta della Stazione appaltante di pubblicazione sul proprio albo dell’avviso in questione.
Al riguardo, si richiama il condivisibile ed autorevole orientamento giurisprudenziale, secondo il quale è stata riconosciuta la possibilità della prestazione gratuita per l’attività professionale: in tal senso è la sentenza della Cassazione Civile, 17.08.2005, n. 16966, per la quale “Come più volte affermato da questa Corte, poiché l'onerosità costituisce un elemento normale del contratto d'opera intellettuale, ma non essenziale ai fini della sua validità, è consentita al professionista la prestazione gratuita della sua attività professionale per i motivi più vari che possono consistere nell'affectio o nella benevolentia, o in considerazioni di ordine sociale o di convenienza, anche con riguardo ad un personale ed indiretto vantaggio”.
... per l'annullamento del bando di gara prot. n. 7367/C12, relativo al conferimento di incarico di "Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione", indetto dal Dirigente Scolastico dell'Istituto Professionale I.I.S.S. "Falcone e Borsellino" di Galatina pubblicato sull'Albo Pretorio on-line dell'Istituto il 24.12.2013, nella parte in cui prevede quale compenso per il professionista aggiudicatario l'importo di euro 1.500,00 omnicomprensivo;
...
E’, invece, fondato ed assorbente il rilievo relativo alla violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e logicità (in uno, degli obblighi motivazionali), nei limiti di seguito indicati.
Il Collegio osserva che l’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 163/2006 dispone che “L'affidamento e l'esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture, ai sensi del presente codice, deve garantire la qualità delle prestazioni e svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza; l'affidamento deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità con le modalità indicate nel presente codice”. I suddetti principi sono ribaditi anche dal successivo art. 27, il quale stabilisce che anche i c.d. “contratti esclusi” sono affidati “nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità”.
A tutela della qualità delle prestazioni, poi, il legislatore nazionale ha posto specifiche norme volte a garantire che il corrispettivo offerto dall’appaltatore nelle gare pubbliche sia proporzionato e sufficiente rispetto all’oggetto dell’appalto. Ci si riferisce agli articoli 86 e seguenti del d.lgs. n. 163/2006 in materia di verifica dell’anomalia delle offerte, la cui finalità “è quella di evitare che offerte troppo basse espongano l'Amministrazione al rischio di esecuzione della prestazione in modo irregolare e qualitativamente inferiore a quella richiesta, o con modalità esecutive in violazione di norme, con la conseguenza di far sorgere contestazioni e ricorsi. L'appalto deve quindi essere aggiudicato a soggetti che abbiano prestato offerte che, avuto riguardo alle caratteristiche specifiche della prestazione richiesta, risultino complessivamente proporzionate sotto il profilo economico all'insieme dei costi, rischi ed oneri che l'esecuzione della prestazione comporta a carico dell'appaltatore…” (ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2063 del 15.04.2013).
Ancora, “Il meccanismo previsto per l’eliminazione delle offerte ingiustificatamente anomale dal novero di quelle ammesse ad una gara è teso ad evitare che possa risultare aggiudicataria di una gara una ditta che, per l’esiguità del prezzo offerto, non sia poi in grado di assicurare una prestazione adeguata alle esigenze che l’amministrazione vuole soddisfare con l’appalto indetto”( TAR Sicilia, Palermo, Sentenza 07/09/2011 n. 1608).
La ratio del sub procedimento di verifica dell’anomalia è, pertanto, quella di accertare la serietà, la sostenibilità e la sostanziale affidabilità della proposta contrattuale, in maniera da evitare che l’appalto sia aggiudicato a prezzi eccessivamente bassi, tali da non garantire la qualità e la regolarità dell’esecuzione del contratto oggetto di affidamento.
Se tanto è vero “a valle” delle procedure di aggiudicazione, a maggior ragione, parallelamente, lo stesso principio deve fondare l’attività della Pubblica Amministrazione “a monte” della procedura stessa, e cioè nella fase dell’individuazione dell’importo determinato proprio dalla stazione appaltante quale corrispettivo del servizio da acquisire.
Nel caso specifico, a fronte della prestazione professionale complessa e specializzata richiesta (si veda l’articolo 2 del bando), l’Istituto scolastico ha previsto un compenso omnicomprensivo (articolo 7 del bando) di euro 1.500,00, manifestamente e palesemente incongruo e inadeguato.
Tanto è ancora più evidente se si considera che il predetto importo include anche le spese vive da sostenere per l’espletamento dell’incarico (spese di viaggio, assicurazione, materiale di consumo, disponibilità di specifici programmi) e, inoltre, che lo stesso incarico deve essere espletato su due plessi scolastici situati in Comuni diversi (Galatina e Galatone), distanti quasi 20 chilometri uno dall’altro.
Sicché l’importo palesemente esiguo offerto potrebbe indurre il professionista ad una non corretta esecuzione dell’incarico ed essere foriera di probabili futuri contenziosi. Ciò è tanto più grave in relazione alla delicatezza dell’oggetto dell’incarico, che coinvolge la vita e la sicurezza degli operatori scolastici e degli alunni.
Il Collegio osserva, inoltre, che la stazione appaltante non ha motivato in ordine alle modalità seguite nella determinazione del compenso. Al riguardo, non è condivisibile il rilievo opposto dall’Istituto resistente relativo alla mancanza di parametri tabellari professionali minimi inderogabili.
Il Collegio non ignora che l’articolo 9 del decreto legge 24.01.2012, n. 1, convertito con legge 24.03.2012, n. 27, ha disposto, al comma 1, l’abrogazione delle tariffe delle professioni regolamentate nel sistema ordinistico. E’ evidente, pertanto, che le stesse non possono essere più indicate nemmeno quale possibile riferimento per l’individuazione del valore della prestazione.
Tuttavia, lo stesso art. 9, al comma 4, pur con specifico riferimento al mercato privato, fornisce indicazioni utili anche per la determinazione dell’importo relativo ai compensi per l’espletamento di incarichi affidati dalle Pubbliche Amministrazioni, stabilendo che, in ogni caso, la misura del compenso “deve essere adeguata all'importanza dell'opera e va pattuita indicando per le singole prestazioni tutte le voci di costo, comprensive di spese, oneri e contributi”.
Da tale disposizione si ricava che la determinazione dell’importo dell’affidamento non può essere connotata da arbitrarietà: le stazioni appaltanti non possono, quindi, porre a base di gara un importo senza un minimo di analisi che consenta di comprendere le modalità esatte di determinazione dell’importo e senza motivare il percorso tecnico-logico seguito nella determinazione del valore stesso.
L’interpretazione di cui innanzi risulta, altresì, coerente con quanto prescritto dalla lettera d) del comma 1) dell’articolo 264 del d.P.R. n. 207 del 2010, nella parte in cui dispone che nel bando di gara devono essere indicate le modalità di calcolo del corrispettivo. Difatti, se il riferimento alla possibilità di utilizzo delle tariffe professionali è da ritenersi abrogato, è tuttavia da considerare ancora del tutto vigente l’obbligo di illustrare le predette modalità.
A questi fini le stazioni appaltanti non possono limitarsi ad una generica e sintetica indicazione del compenso, ma devono specificare con accuratezza ed analiticità i singoli elementi che compongono la prestazione, nonché dare conto del percorso motivazionale seguito per la determinazione del suo valore.
Tali principi sono stati espressi anche dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici con la deliberazione n. 49 del 03.05.2012.
Nel caso di specie, al contrario, nel bando di gara non vi è traccia alcuna dei criteri di calcolo specificamente utilizzati dall’Istituto per la quantificazione del corrispettivo.
Fermo restando quanto innanzi esposto, la Sezione osserva, infine, che, in extrema ratio, l’Amministrazione avrebbe potuto motivare l’esiguità del corrispettivo fissato anche ricorrendo a giustificazioni di natura diversa, inerenti, ad esempio, la necessità di conciliare l’esiguità delle risorse di bilancio disponibili con l’adempimento di obblighi di legge (quale, appunto, quello relativo alla prevenzione e protezione), o, ancora, la richiesta di collaborazione e disponibilità ai professionisti eventualmente interessati. Tanto avrebbe, altresì, consentito di evitare quella lesione della “dignità professionale”, in considerazione della quale l’ordine ricorrente si è determinato a respingere la richiesta della Stazione appaltante di pubblicazione sul proprio albo dell’avviso in questione.
Al riguardo, si richiama il condivisibile ed autorevole orientamento giurisprudenziale, secondo il quale è stata riconosciuta la possibilità della prestazione gratuita per l’attività professionale: in tal senso è la sentenza della Cassazione Civile, 17.08.2005, n. 16966, per la quale “Come più volte affermato da questa Corte (v. Cass. 7741/1999; Cass. 8787/2000), poiché l'onerosità costituisce un elemento normale del contratto d'opera intellettuale, ma non essenziale ai fini della sua validità, è consentita al professionista la prestazione gratuita della sua attività professionale per i motivi più vari che possono consistere nell'affectio o nella benevolentia, o in considerazioni di ordine sociale o di convenienza, anche con riguardo ad un personale ed indiretto vantaggio”.
Tuttavia, neanche in tal senso l’Istituto Scolastico ha motivato nel bando di che trattasi.
Pertanto, il ricorso è fondato e deve essere accolto per difetto di motivazione dell’atto impugnato (TAR Puglia-Lecce, Sez. III, sentenza 16.07.2014 n. 1844 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Nel processo amministrativo le dichiarazioni sostitutive di notorietà non hanno alcun valore sul piano probatorio; esse costituiscono al più semplici indizi, comunque inidonei a smentire i risultati dell'attività istruttoria compiuta dall'Amministrazione in mancanza di altri elementi nuovi, precisi e concordanti.
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L'ordine di demolizione dell'abuso edilizio è atto vincolato alla constatata abusività, che non richiede alcuna specifica valutazione delle ragioni d'interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati e neppure una motivazione circa la sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non essendo configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione d'illecito permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto.
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L'ordine di demolizione di opere edilizie abusive e i successivi provvedimenti connessi e/o conseguenti non devono essere preceduti dall'avviso di cui all'art. 7, l. n. 241 del 1990, trattandosi di atti dovuti, che vengono emessi quale sanzione, rispettivamente per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche e per l'inottemperanza all'ingiunzione di rimessione in prestino, secondo un procedimento di natura vincolata, disciplinato rigidamente dalla legge.
Si aggiunga che l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non inficia la legittimità del provvedimento anche alla luce di quanto stabilito dall'art. 21-octies comma 2, l. n. 241 del 1990.
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L'ordinanza di demolizione è da ritenersi sorretta da adeguata e autosufficiente istruttoria e motivazione allorquando sia rinvenibile la compiuta descrizione degli interventi abusivi contestati e l'individuazione della violazione commessa (realizzazione di manufatti in assenza del prescritto permesso di costruire).

Con ricorso notificato il 14.12.2013 e ritualmente depositato il successivo 10.01.2014, il Sig. Luigi Di Marino impugna gli atti di cui in epigrafe, con i quali il Comune di Cava de’ Tirreni ha ordinato la sospensione e demolizione di opere edilizie ritenute abusive, consistenti in: “1) struttura in muratura di mt. 3,30 x 4,30 per una altezza di mt. 2,30 con copertura a solaio piano in c.a.;
2) struttura in muratura di mt. 2,30 x 5,70 con copertura inclinata costituita da struttura precaria mista in legno e pannelli di lamiera, con altezza parte alta mt. 2,60 e parte bassa mt. 2,20;
3) struttura in muratura di mt. 4,60 x 4,70. Detti corpi di fabbrica sono coperti da una tettoia con struttura portante in ferro e lamiera in ferro…inoltre si riscontra una tettoia…un varco d’accesso…una struttura in c.a. adibita a deposito….Inoltre al di sotto della rampa di accesso sono stati creati tre locali…
”.
...
Il ricorso è infondato e, in relazione alle articolate censure, per le seguenti ragioni:
1) parte ricorrente non ha adeguatamente comprovato l’epoca di realizzazione delle opere contestate e, comunque, dalla documentazione istruttoria versata in atti a cura del Comune resistente (relazione prot. n. 13959 del 07.02.2014) risulta verosimilmente che le stesse sono successive alla predetta data; parte ricorrente produce dichiarazione sostituiva rilasciata dallo stesso ricorrente in ordine all’epoca di realizzazione delle opere contestate, ma l’atto è privo dell’auspicato rilievo probatorio, in quanto “Nel processo amministrativo le dichiarazioni sostitutive di notorietà non hanno alcun valore sul piano probatorio; esse costituiscono al più semplici indizi, comunque inidonei a smentire i risultati dell'attività istruttoria compiuta dall'Amministrazione in mancanza di altri elementi nuovi, precisi e concordanti” (cfr. TAR Brescia–Lombardia - sez. I 28.04.2014 n. 452); in ordine al preteso difetto motivazionale, il Collegio ritiene di aderire all’orientamento, di recente confermato dal Supremo Consesso di G.A., secondo cui “L'ordine di demolizione dell'abuso edilizio è atto vincolato alla constatata abusività, che non richiede alcuna specifica valutazione delle ragioni d'interesse pubblico né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati e neppure una motivazione circa la sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non essendo configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione d'illecito permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto” (cfr. Consiglio di Stato sez. V 30.06.2014 n. 3281);
2) in ordine alla lamentata pretermissione del diaframma dialogico ex art. 7 l. n. 241/1990, il Collegio ritiene all’orientamento, di recente ribadito in giurisprudenza, secondo cui “L'ordine di demolizione di opere edilizie abusive e i successivi provvedimenti connessi e/o conseguenti non devono essere preceduti dall'avviso di cui all'art. 7, l. n. 241 del 1990, trattandosi di atti dovuti, che vengono emessi quale sanzione, rispettivamente per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche e per l'inottemperanza all'ingiunzione di rimessione in prestino, secondo un procedimento di natura vincolata, disciplinato rigidamente dalla legge. Si aggiunga che l'omessa comunicazione di avvio del procedimento non inficia la legittimità del provvedimento anche alla luce di quanto stabilito dall'art. 21-octies comma 2, l. n. 241 del 1990” (cfr. TAR Napoli-Campania - sez. VIII 26.03.2014 n. 1780);
3) l’invocata norma di cui all’art. 27 T.U.E. non preclude all’Amministrazione di disporre contestualmente la sospensione e demolizione delle opere;
4) l'ordinanza di demolizione è da ritenersi sorretta da adeguata e autosufficiente istruttoria e motivazione allorquando sia rinvenibile la compiuta descrizione degli interventi abusivi contestati e l'individuazione della violazione commessa (realizzazione di manufatti in assenza del prescritto permesso di costruire) (cfr. TAR Napoli (Campania) sez. VIII 10.10.2012 n. 4052);
5) le opere edilizie contestate, per la loro natura e consistenza, sono senz’altro riconducibili al regime del permesso di costruire e pertanto sono assoggettati a sanzione demolitoria;
6) trova quindi applicazione, contrariamente a quanto si assume in ricorso, l’art. 31 T.U.E., appunto rubricato “Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire…”;
7) la sanzione demolitoria va doverosamente applicata non richiedendosi il previo accertamento della sua conformità o meno alla vigente disciplina urbanistica (TAR Napoli–Campania - sez. VI 05.03.2012 n. 1111);
8) il provvedimento demolitorio impugnato è adeguatamente giustificato dall’abusività delle opere accertate, di guisa che il richiamo all’art. 167 del d.lgs. 42/2004, anche se, a tutto concedere ai rilievi di parte, risultasse ultroneo ed ingiustificato, non è in grado di inficiare la sua legittimità;
9) la censura relativa alla pretesa incompetenza del Comune all’adozione dell’ordine di sospensione dei lavori a norma degli artt. 96 e 97 T.U.E. non è a sua volta tale da inficiare la legittimità dell’atto impugnato, in quanto la qualificazione del potere esercitato non può prescindere dall’art. 27 T.U.E., a sua volta espressamente richiamato in seno all’atto impugnato, che attribuisce agli uffici comunali il potere di ordinare l’immediata sospensione dei lavori;
10) inammissibile per difetto di interesse è, infine, la censura relativa al difetto di legittimazione passiva in capo alla sig.ra Maria Bruno, siccome soggetto estraneo al presente giudizio.
Tanto premesso, il ricorso è da respingere siccome del tutto infondato (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 16.07.2014 n. 1381 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La violazione dell'art. 10-bis della l. 07.08.1990 n. 241 non produce ex se l'illegittimità del provvedimento finale, dovendosi interpretare la disposizione sul c.d. preavviso di diniego alla luce del successivo art. 21-octies della medesima legge, in base alla quale, laddove sia dedotto un vizio di natura formale, è imposto al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e, conseguentemente, di non annullare l'atto nell'ipotesi in cui la dedotta violazione formale non abbia inciso sulla legittimità sostanziale dei provvedimenti impugnati.
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L'art. 167, comma 4, d.lgs. 22.01.2004, n. 42, non consente il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica a sanatoria quando il manufatto realizzato in assenza di valutazione di compatibilità abbia determinato la creazione o l'aumento di superfici utili o di volumi” e, d’altro canto, “non sussiste alcun obbligo in capo all'amministrazione di imporre prescrizioni per rendere l'abuso esteticamente compatibile con l'area tutelata, in quanto tale finalità non rientra nei compiti d'istituto, dovendo l'amministrazione limitarsi a valutare il contenuto della domanda di sanatoria allo scopo di accertarne la compatibilità paesaggistica e non già per suggerire attività ulteriori volte a legalizzare comportamenti contra legem.
L’intervento, al fine di verificarne la compatibilità con il paesaggio va inteso unitariamente e comunque ogni valutazione tecnico-discrezionale è interdetta dalla preclusiva formulazione della norma testé esaminata, con conseguente superfluità del contributo dialogico che il ricorrente avrebbe potuto rendere in caso di comunicazione di preavviso di diniego; per le medesime ragioni non ha alcuna attitudine patologica quanto dedotto dal ricorrente a proposito del novero dei vincoli realmente insistenti sull’area.
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Parte ricorrente lamenta, al riguardo, la violazione dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001, per la mancata comunicazione dell’ordine di ripristino alla Soprintendenza, ma in senso contrario va osservato che “In applicazione dell'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001, in presenza di esecuzione di opere senza titolo su aree assoggettate a vincoli paesaggistici, l'adozione delle misure repressive demanda direttamente ed immediatamente al dirigente o al responsabile”.
invero, “L'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001, nel prevedere la competenza sia del Comune sia della Soprintendenza in ordine alla vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, non priva certo il primo della funzione di controllo urbanistico-edilizio che gli appartiene”.
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L'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi mediante applicazione della misura ripristinatoria costituisce atto dovuto, per il quale è in re ipsa l'interesse pubblico alla sua rimozione. Infatti, una volta accertata l'esecuzione di opere in assenza di concessione ovvero in difformità totale dal titolo abilitativo, non costituisce onere del Comune verificare la sanabilità delle opere in sede di vigilanza sull'attività edilizia.
L'atto può ritenersi sufficientemente motivato per effetto della stessa descrizione dell'abuso accertato, presupposto giustificativo necessario e sufficiente a fondare la spedizione della misura sanzionatoria della demolizione.

Fatta questa necessaria premessa e, transitando al merito delle articolate censure, se ne ravvisa l’infondatezza per i seguenti motivi:
- la deprecata convergenza, nel contesto di un unico atto, della duplice determinazione reiettiva -riferita, rispettivamente, alle domande di condono e dell’accertamento di conformità- non assume l’auspicato rilievo patologico, riguardando il medesimo immobile; né da ciò deriva la pur lamentata perplessità del provvedimento in ordine al potere in concreto esercitato, potendosi agevolmente ricavare, dalle diffuse ed articolate ragioni poste a base dell’interposto diniego, i profili ritenuti aventi carattere ostativo al rilascio dei sospirati provvedimenti;
- la lamentata pretermissione del momento dialogico scolpito dall’art. 10-bis della l. n. 47/1985 non è in grado di inficiare gli atti impugnati, in quanto, per le ragioni che si esporranno, il ricorrente non ha fornito dimostrazione dell’utilità del contributo istruttorio che avesse ricevuto il preavviso di diniego; ritenuto infatti di aderire all’orientamento giurisprudenziale, affermato anche di recente (TAR Napoli–Campania - sez. VII 07.01.2014 n. 1), secondo cui “la violazione dell'art. 10-bis della l. 07.08.1990 n. 241 non produce ex se l'illegittimità del provvedimento finale, dovendosi interpretare la disposizione sul c.d. preavviso di diniego alla luce del successivo art. 21-octies della medesima legge, in base alla quale, laddove sia dedotto un vizio di natura formale, è imposto al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e, conseguentemente, di non annullare l'atto nell'ipotesi in cui la dedotta violazione formale non abbia inciso sulla legittimità sostanziale dei provvedimenti impugnati”; va altresì osservato che il ricorrente ha comunque avuto modo di interloquire con l’Amministrazione nel corso del lungo ed articolato sviluppo procedimentale, come detto, contrassegnato da ripetuti accessi e sopralluoghi, tanto da ricevere comunicazione di “avvio del procedimento emesso ai sensi dell’art. 7 della legge 241/1990 prot. 14816 del 18.11.2010 regolarmente ricevuta in data 24.11.2010, avente all’oggetto tra l’altro la richiesta di integrazione alla succitata domanda di condono edilizio” (cfr. atto impugnato, pag. 2); a tal riguardo, il ricorrente contesta la mancata comunicazione di tale richiesta a tutti gli eredi dell’istante deceduto, ed in particolare alla sig.ra Buonocore Lucia (madre del ricorrente e abitante il primo piano del fabbricato) ma la censura, riflettendo un interesse partecipativo ascrivibile non al ricorrente ma a soggetto estraneo al presente giudizio, è da ritenere inammissibile;
- parte ricorrente fonda le proprie doglianze sull’assunto che le opere abusive sarebbero state realizzate nel 1980, quindi prima dell’entrata in vigore del P.U.T., con la conseguenza che non troverebbe applicazione il vincolo di inedificabilità assoluta (conseguente alla collocazione del fabbricato in zona territoriale 1A del P.U.T.) ritenuto dall’Amministrazione ostativo all’accoglimento delle istanze; ebbene, tale circostanza non è stata in alcun modo documentata dal ricorrente nel corso del giudizio e non trova comunque riscontro negli atti di causa, in quanto, come evidenziato in seno all’atto impugnato, la pratica relativa alla domanda di condono presentata dal sig. Casola Alfonso “risulta priva di documentazioni grafiche/fotografiche atte alla individuazione certe delle opere abusive per cui si richiede la sanatoria”; va soggiunto che, come agevolmente si ricava dalla successione temporale dei sopralluoghi espletati dagli organi accertatori, le opere abusive sono abbondantemente proseguite, sia al piano primo che al piano secondo, successivamente al sopralluogo del 24.02.2006;
- parte ricorrente contesta la legittimità del diniego di accertamento di conformità urbanistica e di compatibilità paesaggistica avendo trascurato che il ricorrente aveva manifestato la disponibilità a demolire le opere non sanabili perché tali da determinare un incremento di volume e di superficie (ripristino cisterna e scannafosso), chiedendo quindi la sanatoria solo delle restanti opere abusive prive di rilevanza in termini plano volumetrici, ma la censura non convince; premesso che il diniego si fonda sul rilevato contrasto con il vincolo di inedificabilità insistente sull’area e sulla stessa formulazione dell’art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004 –laddove esclude la compatibilità paesaggistica, tra l’altro, “per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”– occorre osservare che, come di recente ribadito dal Supremo Consesso di G.A. (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 20.06.2013 n. 3373) “L'art. 167, comma 4, d.lgs. 22.01.2004, n. 42, non consente il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica a sanatoria quando il manufatto realizzato in assenza di valutazione di compatibilità abbia determinato la creazione o l'aumento di superfici utili o di volumi” e, d’altro canto, “non sussiste alcun obbligo in capo all'amministrazione di imporre prescrizioni per rendere l'abuso esteticamente compatibile con l'area tutelata, in quanto tale finalità non rientra nei compiti d'istituto, dovendo l'amministrazione limitarsi a valutare il contenuto della domanda di sanatoria allo scopo di accertarne la compatibilità paesaggistica e non già per suggerire attività ulteriori volte a legalizzare comportamenti contra legem” (cfr. TAR Firenze–Toscana - sez. III 16.10.2012 n. 1623);
- l’intervento, al fine di verificarne la compatibilità con il paesaggio va inteso unitariamente e comunque ogni valutazione tecnico-discrezionale è interdetta dalla preclusiva formulazione della norma testé esaminata, con conseguente superfluità del contributo dialogico che il ricorrente avrebbe potuto rendere in caso di comunicazione di preavviso di diniego; per le medesime ragioni non ha alcuna attitudine patologica quanto dedotto dal ricorrente a proposito del novero dei vincoli realmente insistenti sull’area;
- anche l’ordine di demolizione impugnato risulta immune dalle articolate censure, venendo in considerazione un intervento che assume piena rilevanza planovolumetrica avendo determinato la complessiva trasformazione dell’immobile rispetto alla sua originaria consistenza di vetusto fabbricato rurale; la conseguente riconducibilità dell’intervento, nella sua complessiva consistenza, al regime del permesso di costruire (invece che della d.i.a., come divisato in ricorso) lo rende meritevole di essere assoggettato alla irrogata sanzione demolitoria;
- parte ricorrente lamenta, al riguardo, la violazione dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001, per la mancata comunicazione dell’ordine di ripristino alla Soprintendenza, ma in senso contrario va osservato che “In applicazione dell'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001, in presenza di esecuzione di opere senza titolo su aree assoggettate a vincoli paesaggistici, l'adozione delle misure repressive demanda direttamente ed immediatamente al dirigente o al responsabile” (TAR Napoli–Campania - sez. VI 23.10.2013 n. 4679); invero, “L'art. 27, d.P.R. n. 380 del 2001, nel prevedere la competenza sia del Comune sia della Soprintendenza in ordine alla vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, non priva certo il primo della funzione di controllo urbanistico-edilizio che gli appartiene” (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 18.04.2013 n. 2150);
- parte ricorrente lamenta, infine, il difetto di motivazione, ma in senso contrario va rilevato che “L'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi mediante applicazione della misura ripristinatoria costituisce atto dovuto, per il quale è in re ipsa l'interesse pubblico alla sua rimozione. Infatti, una volta accertata l'esecuzione di opere in assenza di concessione ovvero in difformità totale dal titolo abilitativo, non costituisce onere del Comune verificare la sanabilità delle opere in sede di vigilanza sull'attività edilizia; l'atto può ritenersi sufficientemente motivato per effetto della stessa descrizione dell'abuso accertato, presupposto giustificativo necessario e sufficiente a fondare la spedizione della misura sanzionatoria della demolizione” (cfr. TAR Napoli (Campania) sez. VI 20.03.2014 n. 1616).
Tanto premesso, il ricorso va respinto siccome del tutto infondato (TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 16.07.2014 n. 1380 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Secondo costante orientamento giurisprudenziale, confermato di recente dal Supremo Consesso di G.A., “Il decorso dei termini fissati dall'art. 35, comma 18, l. 28.02.1985, n. 47 per la formazione del silenzio-accoglimento sull'istanza di condono edilizio e per la prescrizione dell'eventuale diritto al conguaglio delle somme dovute presuppone la completezza della domanda di sanatoria”.
Anche questa Sezione ha osservato che per la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di condono edilizio è necessario che ricorrano i requisiti sia dell’avvenuto pagamento dell’oblazione dovuta e degli oneri di concessione, che dell'avvenuto deposito di tutta la documentazione prevista per l'istanza di condono, affinché possano essere utilmente esercitati i poteri di verifica dell'Amministrazione comunale; di conseguenza il decorso dei termini per la formazione del silenzio-accoglimento sull'istanza di condono edilizio presuppone necessariamente la completezza della domanda di sanatoria, sicché il titolo abilitativo tacito può formarsi per effetto del silenzio assenso soltanto se la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impedisce in radice che possa avviarsi il procedimento di sanatoria, in cui il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa.
La formazione tacita del provvedimento favorevole è quindi preclusa laddove, come nel caso di specie, sia stata richiesta integrazione dei documenti allegati all’istanza di condono.
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Tenuto conto della specialità del procedimento di condono rispetto all'ordinario procedimento di rilascio della concessione edilizia, nonché dell'assenza di una specifica previsione in ordine alla necessità del parere della Commissione Edilizia Integrata, l'acquisizione di tale parere, ai fini del rilascio della concessione edilizia in sanatoria, non è obbligatoria, bensì meramente facoltativa.
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L’orientamento della giurisprudenza consolidata, una volta riconosciuto che nel provvedimento amministrativo la motivazione per relationem corrisponde ad una tecnica motivazionale pienamente ammessa dall’art. 3, l. 07.08.1990 n. 241, specie allorquando il provvedimento sia preceduto da atti istruttori o da pareri, reputa sufficiente che “l'interessato sia messo in grado di prenderne visione” e, quindi, che gli atti dell'istruttoria a cui si fa rinvio siano indicati e resi disponibili.
La giurisprudenza amministrativa formatasi al riguardo è infatti costante nell'affermare che tale norma è rispettata mediante l'indicazione degli estremi e la messa a disposizione dell'interessato degli atti endoprocedimentali o comunque che dal tenore motivazionale del provvedimento emerga che l'autorità decidente si è basata su di essi.

Occorre premettere alle articolate censure che il provvedimento di diniego impugnato presenta la seguente testuale motivazione: “la richiesta prot. 34208 del 17/12/1998, notificata in data 08/01/1999 allo stesso G.G., con la quale l’Ente assegnava al richiedente la sanatoria il termine di 90 giorni per integrare l’istanza con la documentazione necessaria per l’istruttoria della stessa, con l’avvertenza che qualora non si fosse ottemperato a quanto richiesto si sarebbe proceduto ad esprime PARERE SFAVOREVOLE al rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi e per gli effetti dell’art. 49, comma 7, della legge 449/1997; ACCERTATO che al 08/04/1999, termine ultimo per la presentazione della documentazione minima richiesta per legge, l’interessato non aveva ottemperato a quanto richiesto con la nota sopra menzionata…”.
Ebbene, parte ricorrente, dopo aver evidenziato, in punto di fatto, di avere provveduto “all’obbligo di presentazione di tutta la documentazione necessaria per l’esame della domanda di condono” (cfr. pag 1 del ricorso), contesta, con i primi due motivi di censura, meritevoli per il loro tenore di trattazione congiunta, che si sarebbe formato il silenzio assenso ex art. 35 della l. n. 47/1985 e che pertanto occorreva l’attivazione del contraddittorio nelle forme dell’art. 7 della legge n. 241/1990 prima di provvedere negativamente sull’istanza di condono.
Il rilievo non persuade il Collegio, avuto riguardo alla stessa documentazione versata in atti, in quanto dalla domanda di condono prot. n. 10787 del 30.04.1986, presentata dal sig. G.G., risulta che alla stessa, come espressamente riportato in calce, è stata allegata la sola “attestazione oblazione versata 1/3”. Ciò non può reputarsi sufficiente ai fini della formazione del titolo per silentium, come preteso in ricorso.
Infatti, secondo costante orientamento giurisprudenziale, confermato di recente dal Supremo Consesso di G.A., “Il decorso dei termini fissati dall'art. 35, comma 18, l. 28.02.1985, n. 47 per la formazione del silenzio-accoglimento sull'istanza di condono edilizio e per la prescrizione dell'eventuale diritto al conguaglio delle somme dovute presuppone la completezza della domanda di sanatoria” (cfr. Consiglio di Stato sez. V 17.06.2014 n. 3076).
Anche questa Sezione (sentenza n. 2354 del 27/11/2013) ha osservato che per la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di condono edilizio è necessario che ricorrano i requisiti sia dell’avvenuto pagamento dell’oblazione dovuta e degli oneri di concessione, che dell'avvenuto deposito di tutta la documentazione prevista per l'istanza di condono, affinché possano essere utilmente esercitati i poteri di verifica dell'Amministrazione comunale; di conseguenza il decorso dei termini per la formazione del silenzio-accoglimento sull'istanza di condono edilizio presuppone necessariamente la completezza della domanda di sanatoria, sicché il titolo abilitativo tacito può formarsi per effetto del silenzio assenso soltanto se la domanda di sanatoria presentata possegga i requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, in quanto la mancanza di taluno di questi impedisce in radice che possa avviarsi il procedimento di sanatoria, in cui il decorso del tempo è mero co-elemento costitutivo della fattispecie autorizzativa.
La formazione tacita del provvedimento favorevole è quindi preclusa laddove, come nel caso di specie, sia stata richiesta integrazione dei documenti allegati all’istanza di condono.
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Nemmeno coglie nel segno il rilievo col quale si lamenta la mancanza del parere della Commissione Edilizia, atteso che questa Sezione Distaccata (sez. I 15.01.2014 n. 137) si è già espressa, di recente, nel senso che “Tenuto conto della specialità del procedimento di condono rispetto all'ordinario procedimento di rilascio della concessione edilizia, nonché dell'assenza di una specifica previsione in ordine alla necessità del parere della Commissione Edilizia Integrata, l'acquisizione di tale parere, ai fini del rilascio della concessione edilizia in sanatoria, non è obbligatoria, bensì meramente facoltativa”.
Peraltro di tale contributo consultivo non si appalesa la necessità, stante la mancata integrazione della documentazione richiesta dalla normativa in materia, che preclude l’accoglimento della domanda senza la necessità di espletare valutazione di carattere tecnico-discrezionale di pertinenza dell’organo consultivo che sarebbe stato indebitamente pretermesso. Il motivo è quindi da respingere.
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Col quarto ed ultimo motivo di gravame, parte ricorrente lamenta il difetto di motivazione, denunciando -da un lato- la inidoneità della mancata integrazione documentale a suffragare il diniego, dall’altro, la mancata trasmissione al ricorrente della relazione istruttoria del tecnico responsabile del procedimento.
In senso contrario va in primo luogo osservato che, come è dato agevolmente evincere dal tratto testuale del provvedimento, l’Amministrazione ha dato ampia contezza delle ragioni poste a base del diniego, esattamente connesse all’inottemperanza alla notificata richiesta di integrazione documentale.
Ne consegue l’infondatezza già del primo profilo di censura, non avendo l’Amministrazione denegato la domanda di condono senza dare la possibilità all’istante di integrare la documentazione presentata, avendolo stimolato con apposita richiesta rimasta inevasa.
Con il secondo profilo di censura, parte ricorrente richiama i principi espressi in giurisprudenza in materia di motivazione per relationem, assumendo che in sede pretoria sarebbe richiesta la comunicazione, a cura della stessa Amministrazione procedente, al destinatario del provvedimento conclusivo, dell’atto esterno recepito in sede decisoria.
In senso contrario è sufficiente osservare che l’orientamento della giurisprudenza consolidata, una volta riconosciuto che nel provvedimento amministrativo la motivazione per relationem corrisponde ad una tecnica motivazionale pienamente ammessa dall’art. 3, l. 07.08.1990 n. 241, specie allorquando il provvedimento sia preceduto da atti istruttori o da pareri, reputa sufficiente che “l'interessato sia messo in grado di prenderne visione” (Consiglio di Stato sez. V 24.03.2014 n. 1420) e quindi che gli atti dell'istruttoria a cui si fa rinvio siano indicati e resi disponibili.
La giurisprudenza amministrativa formatasi al riguardo è infatti costante nell'affermare che tale norma è rispettata mediante l'indicazione degli estremi e la messa a disposizione dell'interessato degli atti endoprocedimentali o comunque che dal tenore motivazionale del provvedimento emerga che l'autorità decidente si è basata su di essi (C. Stato, Sez. IV, 20.12.2013, n. 6169, 22.03.2013, n. 1632, 03.08.2010, n. 5150; Sez. VI, 17.01.2014, n. 227, 15.10.2013, n. 5008, 04.10.2013, n. 4896, 20.09.2012, n. 4984, 24.02.2011, n. 1156).
Nel caso di specie, non solo l’Amministrazione ha esattamente riportato gli estremi (“in data 10/08/01 prot. gen. n. 22665”) della relazione istruttoria alla quale ha fatto rinvio, ma ha comunque esplicitato, nel quadro motivazionale posto a corredo dell’atto, le ragioni poste a base del diniego
(TAR Campania-Salerno, Sez. II, sentenza 16.07.2014 n. 1378 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In esito alle innovazioni apportate dall’art. 5, comma 2, lett. a), n. 3, del d.l. n. 70/2011, conv. in l. n. 106/2011, il legislatore, in omaggio alla regola generale di semplificazione amministrativa codificata nell’art. 20 della l. n. 241/1990, ha, dunque, espressamente esteso al procedimento di rilascio del permesso di costruire il regime del silenzio-assenso, fatte salve le deroghe previste in ipotesi di vincoli ambientali, paesaggistici e culturali.
Di conseguenza, una volta decorso inutilmente il termine per la definizione del procedimento di rilascio del permesso di costruire, pari a 90 o 100 giorni (ossia 60 giorni per la conclusione dell’istruttoria + 30 o, in caso di preavviso di rigetto, 40 giorni per la determinazione finale), salvo sospensione per modifiche al progetto ovvero interruzione per integrazioni documentali, senza che il dirigente o il responsabile dell'ufficio abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire deve intendersi formato il titolo abilitativo tacito.
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Il titolo abilitativo tacito ex art. 20, comma 8, del d.p.r. n. 380/2001 non può essere considerato tamquam non esset dall'amministrazione, che per rimuoverne gli effetti dovrà esperire il procedimento di autotutela.
A tale ultimo riguardo, occorre precisare che, se, da un lato, il perfezionarsi del silenzio-assenso non priva, di per sé, l’amministrazione del potere di negare il provvedimento ampliativo derivante ex lege dall’oggettiva integrazione dello schema semplificatorio, tale potere deve essere, d’altro lato, indeclinabilmente esercitato mediante il ricorso agli ordinari strumenti dell’autotutela, ossia nell’osservanza dei presidi sostanziali e procedimentali ex artt. 21-quinquies o 21-nonies della l. n. 241/1990, così come espressamente previsto dal precedente art. 20, comma 3 (“nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, l’amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21-quinques e 21-nonies”).
In particolare, tra gli evocati presidi sostanziali e procedimentali non può non annoverarsi la comunicazione di avvio ex art. 7 della l. n. 241/1990, la quale deve indefettibilmente precedere l’intervento in autotutela sul titolo abilitativo tacito, e la motivazione in ordine all’interesse pubblico, specifico e concreto, giustificativo del ricorso all’autotutela, ed alla sua prevalenza rispetto a quello antagonista del privato.
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In perfetta simmetria con quanto prima affermato, anche in riferimento al c.d. “silenzio-assenso”, l’attività giurisprudenziale interpretativa in chiave perimetrativa si è strutturata su più versanti. Avuto riguardo alle qualità intrinseche che la istanza deve possedere affinché possa validamente formarsi un silenzio-assenso giuridicamente rilevante e produttivo di effetti ampliativi, si è posto in luce che “una fattispecie di tacito accoglimento può aver luogo in presenza di istanze assistite da requisiti minimali (afferenti alla legittimazione del richiedente, alla corretta individuazione dell'oggetto del provvedere, alla competenza dell'ente chiamato a pronunciarsi, ecc.), tali da poter ricondurre al dato obiettivo della loro presentazione, unitamente al decorso del termine assegnato per provvedere, l'accoglimento per silentium.
Da tale principio si è fatta discendere la conseguenza che “non può formarsi il silenzio-assenso sull'istanza di concessione edilizia quando non è accompagnata ab initio da tutti i requisiti previsti dalla legge (in primis la perizia giurata di un tecnico qualificato), necessari perché il silenzio possa essere equiparato a rilascio della concessione edilizia” e che, comunque, “il privato deve chiarire sin da subito quale sia il provvedimento favorevole cui aspira non potendosi invocare la formazione di un provvedimento tacito di accoglimento laddove si presentino all'amministrazione istanze articolate in più sottorichieste comportanti termini e procedimenti diversi. Una diversa interpretazione condurrebbe all'inevitabile conseguenza della completa incertezza, per l'Amministrazione così come per il privato, sul valore da attribuire al comportamento inerte dell'Amministrazione e sul provvedimento tacito che si è formato”.
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La formazione tacita dei provvedimenti amministrativi per silenzio-assenso presuppone, quale sua condizione imprescindibile, non solo l'inutile decorso del tempo dalla presentazione dell'istanza senza che sia intervenuta risposta dall'Amministrazione, ma la ricorrenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge, ossia degli elementi costitutivi della fattispecie di cui si deduce l'avvenuto perfezionamento, con la conseguenza che il silenzio assenso non si forma nel caso in cui l'interessato abbia rappresentato una situazione di fatto difforme da quella reale.
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Il diniego esplicito, sopravvenuto alla formazione del silenzio-assenso, non può considerarsi atto inesistente, ma atto che si sostituisce all'assenso tacito, quale ulteriore rinnovata espressione del potere di cui l'amministrazione era e rimane titolare, quanto meno in via di autotutela; il diniego, quindi, può, se mai, ritenersi illegittimo -in quanto non conforme all'esercizio del potere di autotutela-, ma non nullo (facendone peraltro discendere –in un quadro legislativo precedente all’art. 5-bis dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990 introdotto dall'articolo 2, comma 1-sexies, del D.L. 05.08.2010, n. 125- la conseguenza che il diniego stesso e gli atti che ne costituiscono esecuzione debbono essere sindacati non dall'A.g.o., ma dal giudice amministrativo, in quanto oggetto del contendere è un asserito non corretto uso dei poteri amministrativi).
A fronte di un silenzio-assenso legittimamente formatosi, si sosteneva –da parte di una qualificata corrente dottrinaria e giurisprudenziale- che sarebbe potuto pur sempre intervenire un provvedimento a contenuto negativo; quest’ultimo, se reso con le forme procedimentali proprie degli atti “di secondo grado”, rientranti nell’alveo dei provvedimenti di autotutela, doveva essere tempestivamente impugnato: altrimenti si sarebbe consolidato, con effetto annullatorio dell’“assenso-silenzioso”.
La giurisprudenza più recente ha, però, espresso non poche critiche verso questo modo di provvedere delle Amministrazioni, affermando che sarebbe illegittimo l'atto di diniego successivamente emesso, considerato che il potere di provvedere sulla domanda si è consumato e residua solo eventualmente in capo all'ente pubblico la potestà di autotutela, da attuarsi con provvedimento di annullamento e in presenza dei relativi presupposti, tra cui l'indicazione dei profili di illegittimità.
L’elaborazione pretoria ha trovato conferma in un successivo intervento legislativo: l'art. 20, terzo comma, L. n. 241 del 1990 (legge sul procedimento amministrativo), nel testo modificato dalla L. n. 80 del 2005, dispone che, nei casi in cui il silenzio equivale ad accoglimento della domanda, l'Amministrazione competente può soltanto assumere determinazioni in via di autotutela, secondo le previsioni dei successivi artt. 21-quinquies e 21-nonies, L. n. 241 del 1990.
L’amministrazione non può, quindi, limitarsi a provvedere tardivamente sull’istanza, ma deve avviare un vero e proprio procedimento di secondo grado finalizzato alla rimozione dell’atto (che si assume illegittimo) formatosi per silentium.
In senso parzialmente contrario, altra corrente “sostanzialistica” della giurisprudenza di primo grado ha sostenuto che non sarebbe precluso alla p.a. di determinarsi in contrario con un provvedimento esplicito, ma, trattandosi di un atto implicito di autotutela, essa dovrebbe comunicare all'interessato l'avvio del relativo procedimento, pena l'illegittimità dell'atto.
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Nell’ipotesi di silenzio-assenso, viceversa, si è ritenuto che “l'inerente potere di autotutela assorba in sé anche profili valutativi che normalmente ineriscono all'esercizio della funzione amministrativa di primo grado, ma che l'Amministrazione non è stata a suo tempo in grado di esercitare.
La funzione sollecitatoria a cui si ispira l'istituto del silenzio-assenso non può, infatti, a pena di insanabile contrasto della relativa disciplina legislativa con la sovraordinata fonte costituzionale (art. 97 cost.), pregiudicare la possibilità di un pieno e ponderato esercizio dell'attività di valutazione e comparazione dei diversi interessi pubblici e privati coinvolti dall'esercizio della funzione amministrativa.
Pertanto, in sede di annullamento d'ufficio di un silenzio assenso, deve essere restituito integro il potere-dovere di compiere, per la prima volta, quelle valutazioni che a suo tempo l'Amministrazione avrebbe potuto e dovuto porre a fondamento dell'esercizio della funzione istituzionale di primo grado ad essa spettante.
Correlativamente, è stato reputato legittimo il provvedimento di annullamento d'ufficio del silenzio assenso, ove l'Amministrazione, pur senza enucleare specifici profili di illegittimità dell'atto da annullare e specifiche, distinte, ragioni di interesse pubblico giustificanti l'annullamento medesimo, abbia svolto una completa ed approfondita disamina dell'assetto di interessi scaturente dal provvedimento tacito, in rapporto a quello inerente alla funzione tipica cui è preordinata l'attività amministrativa di primo grado, pervenendo, ove ne abbia riscontrato la dissonanza, alla rimozione dell'assetto ritenuto "contra legem" ed al ripristino di quello risultante conforme all'interesse pubblico da perseguire -l'interesse pubblico sotteso al legittimo esercizio del potere di autotutela può rinvenirsi anche nella necessità di ripristinare l'equilibrio delle posizioni private coinvolte, che non costituisce un aspetto di disciplina dei rapporti intersoggettivi di natura privata, ma costituisce l'essenziale garanzia del rispetto reciproco da parte di tutti i cittadini delle posizioni dei singoli, posizioni che devono ricevere adeguata tutela nell'ordinamento, rimanendo escluse indebite appropriazioni o prevaricazioni-".

In esito alle innovazioni apportate dall’art. 5, comma 2, lett. a), n. 3, del d.l. n. 70/2011, conv. in l. n. 106/2011, il legislatore, in omaggio alla regola generale di semplificazione amministrativa codificata nell’art. 20 della l. n. 241/1990, ha, dunque, espressamente esteso al procedimento di rilascio del permesso di costruire il regime del silenzio-assenso, fatte salve le deroghe previste in ipotesi di vincoli ambientali, paesaggistici e culturali.
Di conseguenza, una volta decorso inutilmente il termine per la definizione del procedimento di rilascio del permesso di costruire, pari a 90 o 100 giorni (ossia 60 giorni per la conclusione dell’istruttoria + 30 o, in caso di preavviso di rigetto, 40 giorni per la determinazione finale), salvo sospensione per modifiche al progetto ovvero interruzione per integrazioni documentali, senza che il dirigente o il responsabile dell'ufficio abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire deve intendersi formato il titolo abilitativo tacito (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. III, 18.09.2012, n. 1677; TAR Lazio, Latina, 25.02.2013, n. 192).
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Alla stregua delle osservazioni svolte, deve, pertanto, ritenersi che –come fondatamente denunciato da parte ricorrente– illegittimamente il Comune di Salerno, nell’adozione del provvedimento sfavorevole alla richiesta della parte non ha tenuto conto del silenzio-assenso medio tempore intervenuto.
Ed invero, il titolo abilitativo tacito ex art. 20, comma 8, del d.p.r. n. 380/2001 non può essere considerato tamquam non esset dall'amministrazione, che per rimuoverne gli effetti dovrà esperire il procedimento di autotutela (cfr. TAR Liguria, Genova, sez. I, 23.04.2013, n. 704; TAR Abruzzo, Pescara, 15.11.2013, n. 555).
A tale ultimo riguardo, occorre precisare che, se, da un lato, il perfezionarsi del silenzio-assenso non priva, di per sé, l’amministrazione del potere di negare il provvedimento ampliativo derivante ex lege dall’oggettiva integrazione dello schema semplificatorio, tale potere deve essere, d’altro lato, indeclinabilmente esercitato mediante il ricorso agli ordinari strumenti dell’autotutela, ossia nell’osservanza dei presidi sostanziali e procedimentali ex artt. 21-quinquies o 21-nonies della l. n. 241/1990, così come espressamente previsto dal precedente art. 20, comma 3 (“nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, l’amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21-quinques e 21-nonies”).
In particolare, tra gli evocati presidi sostanziali e procedimentali non può non annoverarsi la comunicazione di avvio ex art. 7 della l. n. 241/1990, la quale deve indefettibilmente precedere l’intervento in autotutela sul titolo abilitativo tacito, e la motivazione in ordine all’interesse pubblico, specifico e concreto, giustificativo del ricorso all’autotutela, ed alla sua prevalenza rispetto a quello antagonista del privato.
Orbene, nella specie, non si ravvisa l’adozione di presidi, avendo l’amministrazione direttamente rigettato la domanda di permesso di costruire del 18.12.2012, senza curarsi dell’avvenuta formazione del silenzio assenso.
Invero, l’amministrazione comunale, nella propria memoria, mostra di non condividere la surriportata ricostruzione giurisprudenziale, appellandosi ad una pronuncia del Tar Lazio, Roma, Sez. I n. 8155 del 06.09.2013, a mente delle cui conclusioni in ipotesi come quelle esaminate, la mancata adozione del provvedimento entro i termini stabiliti non costituisce silenzio assenso, bensì silenzio-rifiuto ”che va inteso come mero inadempimento che è pertanto ovviabile quando il provvedimento espresso intervenga in un momento successivo ancorché in ritardo”.
Il Collegio non condivide le rassegnate difese, condividendo, al contrario, quel percorso giurisprudenziale maggioritario sinteticamente espresso, ex multis, da Cons. St. n. 1767/2014 che di seguito si riporta: “In perfetta simmetria con quanto prima affermato, anche in riferimento al c.d. “silenzio-assenso”, l’attività giurisprudenziale interpretativa in chiave perimetrativa si è strutturata su più versanti. Avuto riguardo alle qualità intrinseche che la istanza deve possedere affinché possa validamente formarsi un silenzio-assenso giuridicamente rilevante e produttivo di effetti ampliativi, si è posto in luce che “una fattispecie di tacito accoglimento può aver luogo in presenza di istanze assistite da requisiti minimali (afferenti alla legittimazione del richiedente, alla corretta individuazione dell'oggetto del provvedere, alla competenza dell'ente chiamato a pronunciarsi, ecc.), tali da poter ricondurre al dato obiettivo della loro presentazione, unitamente al decorso del termine assegnato per provvedere, l'accoglimento per silentium” (Consiglio di Stato, Sezione VI, 21.09.2010 n. 7012).
Da tale principio si è fatta discendere la conseguenza che “non può formarsi il silenzio-assenso sull'istanza di concessione edilizia quando non è accompagnata ab initio da tutti i requisiti previsti dalla legge (in primis la perizia giurata di un tecnico qualificato), necessari perché il silenzio possa essere equiparato a rilascio della concessione edilizia” (Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 05.10.2010 n. 1239), e che, comunque, “il privato deve chiarire sin da subito quale sia il provvedimento favorevole cui aspira non potendosi invocare la formazione di un provvedimento tacito di accoglimento laddove si presentino all'amministrazione istanze articolate in più sottorichieste comportanti termini e procedimenti diversi. Una diversa interpretazione condurrebbe all'inevitabile conseguenza della completa incertezza, per l'Amministrazione così come per il privato, sul valore da attribuire al comportamento inerte dell'Amministrazione e sul provvedimento tacito che si è formato” (Tar Campania, Napoli, Sezione III n. 17583, del 04.10.2010).
Con una affermazione che suona quale “clausola di chiusura del sistema”, si è di recente puntualizzato che “la formazione tacita dei provvedimenti amministrativi per silenzio-assenso presuppone, quale sua condizione imprescindibile, non solo l'inutile decorso del tempo dalla presentazione dell'istanza senza che sia intervenuta risposta dall'Amministrazione, ma la ricorrenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge, ossia degli elementi costitutivi della fattispecie di cui si deduce l'avvenuto perfezionamento, con la conseguenza che il silenzio assenso non si forma nel caso in cui l'interessato abbia rappresentato una situazione di fatto difforme da quella reale” (Tar Piemonte, 14.01.2011 n. 16).
Come è noto, poi, analoga cautela ha improntato le valutazioni giurisprudenziali in riferimento agli accadimenti intervenuti in un momento successivo al decorso del termine previsto ex lege per la formazione del silenzio-assenso.).
La questione si è posta in passato, con una certa frequenza, laddove il provvedimento espresso sopravvenuto abbia contenuto reiettivo (e quindi si ponga in contrasto con il “provvedimento silenzioso” già formatosi).
Si è detto, infatti, a più riprese, in passato (tra le tante Consiglio Stato, sez. VI, 10.03.1994, n. 298 ma anche Consiglio Stato, sez. V, 17.03.2003, n. 1381), che il diniego esplicito, sopravvenuto alla formazione del silenzio-assenso, non può considerarsi atto inesistente, ma atto che si sostituisce all'assenso tacito, quale ulteriore rinnovata espressione del potere di cui l'amministrazione era e rimane titolare, quanto meno in via di autotutela; il diniego, quindi, può, se mai, ritenersi illegittimo -in quanto non conforme all'esercizio del potere di autotutela-, ma non nullo (facendone peraltro discendere –in un quadro legislativo precedente all’art. 5-bis dell’art. 20 della legge n. 241 del 1990 introdotto dall'articolo 2, comma 1-sexies, del D.L. 05.08.2010, n. 125- la conseguenza che il diniego stesso e gli atti che ne costituiscono esecuzione debbono essere sindacati non dall'A.g.o., ma dal giudice amministrativo, in quanto oggetto del contendere è un asserito non corretto uso dei poteri amministrativi).
A fronte di un silenzio-assenso legittimamente formatosi, si sosteneva –da parte di una qualificata corrente dottrinaria e giurisprudenziale- che sarebbe potuto pur sempre intervenire un provvedimento a contenuto negativo; quest’ultimo, se reso con le forme procedimentali proprie degli atti “di secondo grado”, rientranti nell’alveo dei provvedimenti di autotutela, doveva essere tempestivamente impugnato: altrimenti si sarebbe consolidato, con effetto annullatorio dell’“assenso-silenzioso”.
La giurisprudenza più recente ha, però, espresso non poche critiche verso questo modo di provvedere delle Amministrazioni, affermando che sarebbe illegittimo l'atto di diniego successivamente emesso, considerato che il potere di provvedere sulla domanda si è consumato e residua solo eventualmente in capo all'ente pubblico la potestà di autotutela, da attuarsi con provvedimento di annullamento e in presenza dei relativi presupposti, tra cui l'indicazione dei profili di illegittimità.
L’elaborazione pretoria ha trovato conferma in un successivo intervento legislativo: l'art. 20, terzo comma, L. n. 241 del 1990 (legge sul procedimento amministrativo), nel testo modificato dalla L. n. 80 del 2005, dispone che, nei casi in cui il silenzio equivale ad accoglimento della domanda, l'Amministrazione competente può soltanto assumere determinazioni in via di autotutela, secondo le previsioni dei successivi artt. 21-quinquies e 21-nonies, L. n. 241 del 1990.
L’amministrazione non può, quindi, limitarsi a provvedere tardivamente sull’istanza (tra le tante, TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 03.05.2010, n. 2266), ma deve avviare un vero e proprio procedimento di secondo grado finalizzato alla rimozione dell’atto (che si assume illegittimo) formatosi per silentium.
In senso parzialmente contrario, altra corrente “sostanzialistica” della giurisprudenza di primo grado (si veda TAR Friuli Venezia Giulia Trieste, sez. I, 28.10.2010, n. 719) ha sostenuto che non sarebbe precluso alla p.a. di determinarsi in contrario con un provvedimento esplicito, ma, trattandosi di un atto implicito di autotutela, essa dovrebbe comunicare all'interessato l'avvio del relativo procedimento, pena l'illegittimità dell'atto.
Per chiudere con questo –necessario, seppur sintetico- excursus, va anche evidenziato che neppure v’è pieno accordo in ordine alla latitudine applicativa del detto eventuale atto di autotutela.
Se è, infatti, certo che esso deve essere assunto nel rispetto delle cautele infraprocedimentali proprie dei procedimenti di secondo grado (primo tra tutti, l’obbligo di dare avviso dell’avvio del procedimento finalizzato alla rimozione dell’atto: ex multis, si veda Consiglio Stato, sez. VI, 28.02.2006, n. 887), il nuovo provvedimento secondo parte della giurisprudenza amministrativa, non sarebbe soggetto ai limiti applicativi (sussistenza di ragioni di interesse pubblico, termine ragionevole ponderazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati) di cui all’art. 21-novies della legge 07.08.1990 n. 241.
Tali limiti all’adozione di un atto di autotutela ricorrerebbero soltanto in ipotesi di rimozione di un provvedimento espresso.
Nell’ipotesi di silenzio-assenso, viceversa, si è ritenuto che “l'inerente potere di autotutela assorba in sé anche profili valutativi che normalmente ineriscono all'esercizio della funzione amministrativa di primo grado, ma che l'Amministrazione non è stata a suo tempo in grado di esercitare. La funzione sollecitatoria a cui si ispira l'istituto del silenzio-assenso non può, infatti, a pena di insanabile contrasto della relativa disciplina legislativa con la sovraordinata fonte costituzionale (art. 97 cost.), pregiudicare la possibilità di un pieno e ponderato esercizio dell'attività di valutazione e comparazione dei diversi interessi pubblici e privati coinvolti dall'esercizio della funzione amministrativa. Pertanto, in sede di annullamento d'ufficio di un silenzio assenso, deve essere restituito integro il potere-dovere di compiere, per la prima volta, quelle valutazioni che a suo tempo l'Amministrazione avrebbe potuto e dovuto porre a fondamento dell'esercizio della funzione istituzionale di primo grado ad essa spettante. Correlativamente, è stato reputato legittimo il provvedimento di annullamento d'ufficio del silenzio assenso, ove l'Amministrazione, pur senza enucleare specifici profili di illegittimità dell'atto da annullare e specifiche, distinte, ragioni di interesse pubblico giustificanti l'annullamento medesimo, abbia svolto una completa ed approfondita disamina dell'assetto di interessi scaturente dal provvedimento tacito, in rapporto a quello inerente alla funzione tipica cui è preordinata l'attività amministrativa di primo grado, pervenendo, ove ne abbia riscontrato la dissonanza, alla rimozione dell'assetto ritenuto "contra legem" ed al ripristino di quello risultante conforme all'interesse pubblico da perseguire -l'interesse pubblico sotteso al legittimo esercizio del potere di autotutela può rinvenirsi anche nella necessità di ripristinare l'equilibrio delle posizioni private coinvolte, che non costituisce un aspetto di disciplina dei rapporti intersoggettivi di natura privata, ma costituisce l'essenziale garanzia del rispetto reciproco da parte di tutti i cittadini delle posizioni dei singoli, posizioni che devono ricevere adeguata tutela nell'ordinamento, rimanendo escluse indebite appropriazioni o prevaricazioni-” (Tar Campania, Napoli, 10.09.2010 n. 17398)
(TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 16.07.2014 n. 1359 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Al momento dell’entrata in vigore della legge di conversione n. 98/2013, il P.A. era mantenuto provvisoriamente in vita dall’istanza di proroga (antecedente alla scadenza del P.A.) sul quale il Comune non aveva ancora provveduto dichiarando la definitiva decadenza del medesimo piano attuativo, con la conseguenza che doveva trovare applicazione al caso in esame la proroga automatica prevista dall’art. 30, comma 3-bis, della L. n. 98/2013.
... per l'annullamento della deliberazione della Giuta Comunale di Vicenza n. 51/2014 (comunicata con nota del direttore del settore urbanistica del 01.04.2014, prot. n. 25648) con cui è stata respinta l'istanza di proroga dei termini di efficacia del PIRUEA "Pomari", del successivo provvedimento del direttore del settore urbanistica emesso in data 09/05/2014, prot. n. 36804, confermativo della delibera n. 51/2014, nonché di ogni altro atto connesso, presupposto ai provvedimenti impugnati, ivi compreso, per quanto necessario, della nota della Avvocatura Comunale n. 75477 del 09/10/2013.
...
Il ricorso è fondato.
In particolare merita accoglimento il primo motivo con il quale è stata dedotta la violazione dell’art. 30, comma 3-bis, della L. n. 98/2013, norma che ha disposto la proroga triennale dei piani e degli accordi stipulati fino al 31.12.2012.
Nel caso di specie il PIRUEA “Pomari” è stato approvato con delibera della Giunta Regionale n. 288 del 07.02.2003, pubblicata l’11.03.2003.
In data 10.01.2013, prima della scadenza del piano (11.03.2013), la ricorrente ha formulato motivata richiesta di proroga dei termini di scadenza del PIRUEA.
In data 20.08.2013 è entrata in vigore la L. n. 98/2013, che, nel convertire con modifiche il D.L. n. 69/2013, ha introdotto il meccanismo di proroga di cui si è detto.
Il Comune di Vicenza ha provveduto, nel marzo 2014, negando, con la delibera impugnata, la richiesta di proroga formulata dalla ricorrente.
In particolare il Comune ha ritenuto la legge suddetta inapplicabile al caso di specie, essendo il piano attuativo scaduto al momento dell’entrata in vigore della stessa legge di conversione.
Rileva, al contrario, il Collegio, come sia evidente che, al momento dell’entrata in vigore della legge di conversione n. 98/2013, il PIRUEA era mantenuto provvisoriamente in vita dall’istanza di proroga (antecedente alla scadenza del PIRUEA), sulla quale il Comune non aveva ancora provveduto dichiarando la definitiva decadenza del medesimo piano attuativo, con la conseguenza che doveva trovare applicazione al caso in esame la proroga automatica prevista dall’art. 30, comma 3-bis, della L. n. 98/2013.
Il ricorso deve pertanto essere accolto con l’annullamento dell’atto impugnato (TAR Veneto, Sez. II, sentenza 16.07.2014 n. 1038 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

ATTI AMMINISTRATIVI - AMBIENTE-ECOLOGIA: Circa la contestata incompetenza del dirigente ad adottare provvedimenti previsti dall’art. 192 del Dlgs. 03.04.2006, n. 152 (ordinanza a rimuovere rifiuti abbandonati) è intervenuta in corso di causa la di ratifica da parte del Sindaco, organo competente in materia, adottata ai sensi dell’art. 6 della legge n. 249 del 1968 e, come è noto, l'esercizio di tale potere di ratifica sana con efficacia retroattiva l'atto viziato da incompetenza relativa, nonostante questo sia oggetto di ricorso giurisdizionale ancora pendente, e comporta la dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse delle censure di incompetenza.
Peraltro il provvedimento di ratifica resiste alle censure proposte con i secondi motivi aggiunti, di violazione dell’art. 21-nonies della legge 07.08.1990, n. 241.
Infatti va in primo luogo sottolineato che, come chiarito dalla giurisprudenza, la ratifica di un atto amministrativo non richiede una specifica motivazione sull'interesse pubblico in quanto l’interesse pubblico che lo sorregge è la perdurante persistenza di quello perseguito dall’atto da convalidare.
In secondo luogo va osservato che l’esigenza di salvaguardare l’ambiente e le matrici ambientali dalla contaminazione derivante dall’abbandono dei rifiuti, obbliga l’Amministrazione ad individuare i responsabili e ad ottenere da loro il ripristino delle condizioni ambientali precedenti e, contrariamente a quanto dedotto, il potere di ratifica risulta esercitato entro un termine ragionevole, tenuto conto della circostanza che alla data del provvedimento di ratifica non era stato ancora presentato il programma di smaltimento, e l’abbandono dei rifiuti configura un illecito di carattere permanente.
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La ratio perseguita con l'art. 7 della legge 07.08.1990, n. 241 deve ritenersi soddisfatta, nonostante la mancanza della rituale comunicazione di avvio, ogniqualvolta l'interessato abbia avuto comunque compiuta conoscenza dell'avvio del procedimento.

Deve invece essere dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse delle censure con le quali la parte ricorrente lamenta l’incompetenza del dirigente ad adottare provvedimenti previsti dall’art. 192 del Dlgs. 03.04.2006, n. 152.
Infatti rispetto al provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo ed alla diffida impugnata con i primi motivi aggiunti è intervenuta in corso di causa la di ratifica da parte del Sindaco, organo competente in materia, adottato ai sensi dell’art. 6 della legge n. 249 del 1968 e, come è noto, l'esercizio di tale potere di ratifica sana con efficacia retroattiva l'atto viziato da incompetenza relativa, nonostante questo sia oggetto di ricorso giurisdizionale ancora pendente, e comporta la dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse delle censure di incompetenza.
Peraltro il provvedimento di ratifica resiste alle censure proposte con i secondi motivi aggiunti, di violazione dell’art. 21-nonies della legge 07.08.1990, n. 241.
Infatti va in primo luogo sottolineato che, come chiarito dalla giurisprudenza, la ratifica di un atto amministrativo non richiede una specifica motivazione sull'interesse pubblico (cfr. Consiglio Stato Sez. V, 30.08.2005, n. 4419) in quanto l’interesse pubblico che lo sorregge è la perdurante persistenza di quello perseguito dall’atto da convalidare (cfr. Tar Lombardia, Brescia, 07.09.2001, n. 771; Consiglio di Stato, Sez. VI, 24.09.1983, n. 683).
In secondo luogo va osservato che l’esigenza di salvaguardare l’ambiente e le matrici ambientali dalla contaminazione derivante dall’abbandono dei rifiuti, obbliga l’Amministrazione ad individuare i responsabili e ad ottenere da loro il ripristino delle condizioni ambientali precedenti e, contrariamente a quanto dedotto, il potere di ratifica risulta esercitato entro un termine ragionevole, tenuto conto della circostanza che alla data del provvedimento di ratifica non era stato ancora presentato il programma di smaltimento, e l’abbandono dei rifiuti configura un illecito di carattere permanente.
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Il secondo motivo del ricorso introduttivo, con il quale la parte ricorrente lamenta la mancata acquisizione del suo apporto procedimentale mediante la comunicazione di avvio del procedimento deve essere respinta.
Il Comune nelle proprie difese ha infatti evidenziato, senza essere contraddetto sul punto, che la parte ricorrente è stata fin dall’inizio resa edotta delle problematiche emerse, partecipando in contradditorio non solo al procedimento, ma anche ai sopralluoghi, nel corso dei quali ha addirittura messo a disposizione il proprio escavatore meccanico per effettuare sondaggi geognostici (cfr. pagg. 11 e 12 della memoria del Comune del 16 agosto 2008).
Orbene, tenuto conto che la ratio perseguita con l'art. 7, della legge 07.08.1990, n. 241, deve ritenersi soddisfatta, nonostante la mancanza della rituale comunicazione di avvio, ogniqualvolta l'interessato abbia avuto comunque compiuta conoscenza dell'avvio del procedimento (cfr. Tar Lazio, Roma, 06.03.2013, n. 2391; Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 12.12.2012, n. 1167; Consiglio di Stato, Sez. V, 07.09.2011, n. 5032; Consiglio di Stato, Sez. VI, 09.03.2011, n. 1476; id. 04.12.2009, n. 7607; Consiglio di Stato, Sez. IV, 04.03.2009, n. 1207), la censura deve essere respinta
(TAR Veneto, Sez. III, sentenza 16.07.2014 n. 1031 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTIAvvalimento/1 Nei contratti al bando generiche menzioni.
I contratti di avvalimento non soddisfano i necessari requisiti di specificità e determinatezza, se contengono una generica menzione della messa a disposizione delle risorse necessarie, senza la necessaria indicazione dei mezzi, del personale e degli strumenti organizzativi di cui la società ausiliata potrà fare uso per eseguire le prestazioni a suo carico.

Ad affermarlo sono stati i giudici della V Sez. del Consiglio di Stato con sentenza 15.07.2014 n. 3716.
I giudici amministrativi hanno sottolineato come «l'art. 49 del codice dei contratti pubblici prevede, al primo comma, che il concorrente, singolo o consorziato o raggruppato, in relazione a una specifica gara di lavori, servizi, forniture può soddisfare la richiesta relativa al possesso dei requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico, organizzativo, ovvero di attestazione della certificazione Soa avvalendosi dei requisiti di un altro soggetto o dell'attestazione Soa di altro soggetto. Il secondo comma della stessa disposizione prevede che, «ai fini di quanto previsto nel comma 1», il concorrente allega, «oltre all'eventuale attestazione Soa propria e dell'impresa ausiliaria», tra l'altro:
- una sua dichiarazione, «attestante l'avvalimento dei requisiti necessari per la partecipazione alla gara, con specifica indicazione dei requisiti stessi e dell'impresa ausiliaria» (lettera a);
- «una dichiarazione sottoscritta dall'impresa ausiliaria con cui quest'ultima si obbliga verso il concorrente e verso la stazione appaltante a mettere a disposizione per tutta la durata dell'appalto le risorse necessarie di cui è carente il concorrente» (lettera d);
- in originale o copia autentica il contratto in virtù del quale l'impresa ausiliaria si obbliga nei confronti del concorrente a fornire i requisiti e a mettere a disposizione le risorse necessarie per tutta la durata dell'appalto (lettera f). La stessa disposizione prevede, al comma 4, che «il concorrente e l'impresa ausiliaria sono responsabili in solido nei confronti della stazione appaltante in relazione alle prestazioni oggetto del contratto».
Si tratta evidentemente di un procedimento negoziale complesso composto dai negozi atti unilaterali del concorrente (lettera a), dell'impresa ausiliaria (lettera d), indirizzati alla stazione appaltante, nonché da un contratto tipico di avvalimento (lettera f) stipulato tra il concorrente e l'impresa ausiliaria
(articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

APPALTIAvvalimento/2 Mezzi e personale rispettosi del principio di qualità.
Nel contratto di avvalimento è necessario che risulti chiaramente che la parte ausiliaria presti le proprie risorse e il proprio apparato organizzativo, rispettando il requisito di qualità (a seconda dei casi: mezzi, personale, prassi e tutti gli altri elementi aziendali qualificanti).

Ad affermarlo sono stati i giudici della V Sez. del Consiglio di Stato con sentenza 15.07.2014 n. 3716.
Nel contratto in commento è inoltre necessaria una puntuale individuazione del suo oggetto, e tale individuazione, «oltre ad avere un sicuro ancoraggio sul terreno civilistico, nella generale previsione codicistica che configura quale causa di nullità di ogni contratto l'indeterminatezza (e indeterminabilità) del relativo oggetto, trova la propria essenziale giustificazione funzionale, inscindibilmente connessa alle procedure contrattuali del settore pubblico, nella necessità di non permettere, fin troppo, agevoli aggiramenti del sistema dei requisiti di ingresso alle gare pubbliche (requisiti pur solennemente prescritti e, di solito, attentamente verificati nei confronti dei concorrenti che se ne dichiarino titolari in proprio)».
Rilevante è stato poi quanto osservato dai supremi giudici amministrativi, i quali in ossequio ad una ormai consolidata giurisprudenza hanno affermato che: «la pratica della mera riproduzione, nel testo dei contratti di avvalimento, della formula legislativa della messa a disposizione delle «risorse necessarie di cui è carente il concorrente» (o espressioni similari) si appalesa, oltre che tautologica (e, come tale, indeterminata per definizione), inidonea a permettere qualsivoglia sindacato, da parte della stazione appaltante, sull'effettività della messa a disposizione dei requisiti».
È stato, poi, osservato, che l'esigenza di determinazione dell'oggetto del contratto di avvalimento esiste anche con riferimento alla dichiarazione unilaterale in quanto «nell'istituto dell'avvalimento l'impresa ausiliaria non è semplicemente un soggetto terzo rispetto alla gara, dovendosi essa impegnare non soltanto verso l'impresa concorrente ausiliata ma anche verso la stazione appaltante a mettere a disposizione del concorrente le risorse di cui questi sia carente, sicché l'ausiliario è tenuto a riprodurre il contenuto del contratto di avvalimento in una dichiarazione resa nei confronti della stazione appaltante» (Cons. stato, VI, 13.05.2010, n. 2956).
Ciò in quanto occorre soddisfare esigenze di certezza dell'amministrazione, essendo la dichiarazione dell'impresa ausiliaria «volta a soddisfare l'interesse della stazione appaltante ad evitare, dopo l'aggiudicazione, l'insorgere di contestazioni sugli obblighi dell'ausiliario» (Cons. stato, VI, n. 2956 del 2010, cit.)
(articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

ATTI AMMINISTRATIVIÈ scusabile l'omissione dei termini per il ricorso. CONSIGLIO DI STATO/ I presupposti validi per la p.a..
Sussiste il presupposto per il riconoscimento dell'errore scusabile in sede processuale nell'ipotesi in cui l'Amministrazione pubblica abbia solo omesso di indicare nel provvedimento rivolto al privato i termini entro i quali ricorrere.

Lo hanno sostenuto i giudici della V Sez. del Consiglio di Stato con sentenza 15.07.2014 n. 3710.
I giudici hanno, poi, sottolineato come l'errore scusabile rappresenti un istituto inteso a garantire l'effettività della tutela giurisdizionale, suscettibile di trovare applicazione sia quando siano ravvisabili situazioni di obiettiva incertezza normativa, connesse a difficoltà interpretative o ad oscillazioni giurisprudenziali, sia quando si sia di fronte a comportamenti, indicazioni o avvertenze fuorvianti provenienti dalla medesima Amministrazione, da cui possa conseguire difficoltà nella domanda di giustizia ed un'effettiva diminuzione della tutela giustiziale.
Il riconoscimento dell'errore scusabile, secondo il Consiglio di stato, può avvenire solo previo rigoroso accertamento, caso per caso, dei presupposti e, quindi, ex art. 37 del c.p.a., in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto. Pertanto, hanno affermato i giudici che: «La violazione dell'art. 3, comma 4, della legge n. 241/1990, secondo cui in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l'autorità alla quale è possibile ricorrere, pur non comportando un vizio del procedimento e l'illegittimità dell'atto, è invece idonea a determinare la scusabilità dell'errore del destinatario circa i termini di impugnazione dell'atto stesso. Quindi, a maggior ragione, qualora l'atto amministrativo impugnato indichi, come richiesto dall'art. 3, comma 4, della legge n. 241/1990, il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere, ma lo faccia in modo erroneo, l'interessato che lo impugni entro il termine e davanti al giudice indicati incorre in errore scusabile».
È quindi doveroso ritenere scusabile l'errore del ricorrente che impugni un provvedimento amministrativo oltre il termine di decadenza, ove esso errore trovi radice nell'errata indicazione del termine contenuta nel provvedimento impugnato (Consiglio di stato, sez. IV, 07.09.2000, n. 4725; sez. VI, 16.06.2003, n. 3384) e ove la corretta durata del termine non sia univocamente desumibile dalla normativa vigente (Consiglio di stato, sez. VI, 18.10.2000, n. 5605).
E inoltre «anche se, ai sensi dell'art. 37 del c.p.a., nel processo amministrativo la rimessione in termini per errore scusabile ha carattere eccezionale, in quanto deroga al principio della perentorietà dei termini di impugnazione, e la disposizione relativa deve essere considerata di stretta interpretazione (Consiglio di stato, ad. plen., 09.08.2012, n. 32), tuttavia -hanno osservato i giudici amministrativi- il beneficio può essere riconosciuto in presenza di un quadro normativo da poco assestatosi o di un orientamento giurisprudenziale ancora in via di consolidazione» (articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

EDILIZIA PRIVATAIl silenzio-assenso formatosi sulla domanda di permesso di costruire può essere rimosso mediante l’esercizio del potere di annullamento di ufficio da parte del Comune e che tale misura di autotutela consente di contemperare il ripristino della legalità con l’esigenza, pure avvertita dal legislatore, di rendere effettivamente praticabile l’istituto del silenzio accoglimento.
Tale atto di autotutela trova la sua disciplina normativa nell’art. 21-nonies, della legge sul procedimento, che individua le seguenti condizioni per l’esercizio in autotutela da parte dell’Amministrazione del potere di annullamento d’ufficio:
- l’illegittimità dell’atto amministrativo;
- la sussistenza di ragioni di interesse pubblico;
- l’esercizio del potere entro un termine ragionevole;
- la valutazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati rispetto all’atto da rimuovere.
Ora, interpretando tale normativa, la giurisprudenza amministrativa ha costantemente precisato che l’esercizio del potere di autotutela da parte dell’Amministrazione richiede che quest’ultima, oltre ad accertare entro un termine ragionevole l’illegittimità dell’atto, debba altresì valutare la sussistenza di un interesse pubblico all’annullamento, attuale e prevalente sulle posizioni giuridiche private costituitesi e consolidatesi medio tempore, dovendosi in particolare escludere che tale interesse pubblico possa consistere nel mero ripristino della legalità violata. Fermo restando che in sede di annullamento d’ufficio di un silenzio assenso rimane integro in capo all’Amministrazione il potere-dovere di compiere, per la prima volta, quelle valutazioni che essa a suo tempo avrebbe potuto e dovuto porre a fondamento dell’esercizio della funzione istituzionale di primo grado ad essa spettante.
Il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa impone, inoltre -come questa stessa Sezione ha già più volte avuto modo di precisare- che vada accertata oltre alla necessità della “misura” assunta, anche la sua idoneità allo scopo da raggiungere e la stretta proporzionalità della misura applicata con il fine da raggiungere; per cui in applicazione di tale principio deve essere preferita “la misura più mite” che consenta di raggiungere lo scopo perseguito dalla norma.

Ciò posto, va ricordato che -come è noto- il silenzio-assenso formatosi sulla domanda di permesso di costruire può essere rimosso mediante l’esercizio del potere di annullamento di ufficio da parte del Comune e che tale misura di autotutela consente di contemperare il ripristino della legalità con l’esigenza, pure avvertita dal legislatore, di rendere effettivamente praticabile l’istituto del silenzio accoglimento.
Tale atto di autotutela trova la sua disciplina normativa nell’art. 21-nonies, della legge sul procedimento, che individua le seguenti condizioni per l’esercizio in autotutela da parte dell’Amministrazione del potere di annullamento d’ufficio:
- l’illegittimità dell’atto amministrativo;
- la sussistenza di ragioni di interesse pubblico;
- l’esercizio del potere entro un termine ragionevole;
- la valutazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati rispetto all’atto da rimuovere.
Ora, interpretando tale normativa, la giurisprudenza amministrativa ha costantemente precisato che l’esercizio del potere di autotutela da parte dell’Amministrazione richiede che quest’ultima, oltre ad accertare entro un termine ragionevole l’illegittimità dell’atto, debba altresì valutare la sussistenza di un interesse pubblico all’annullamento, attuale e prevalente sulle posizioni giuridiche private costituitesi e consolidatesi medio tempore, dovendosi in particolare escludere che tale interesse pubblico possa consistere nel mero ripristino della legalità violata. Fermo restando che in sede di annullamento d’ufficio di un silenzio assenso rimane integro in capo all’Amministrazione il potere-dovere di compiere, per la prima volta, quelle valutazioni che essa a suo tempo avrebbe potuto e dovuto porre a fondamento dell’esercizio della funzione istituzionale di primo grado ad essa spettante (Cons. St., sez. IV, 11.04.2014, n. 1767).
Il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa impone, inoltre -come questa stessa Sezione ha già più volte avuto modo di precisare (da ultimo, con sentenze 03.02.2014 n. 67, e 05.11.2013 n. 513)- che vada accertata oltre alla necessità della “misura” assunta, anche la sua idoneità allo scopo da raggiungere e la stretta proporzionalità della misura applicata con il fine da raggiungere; per cui in applicazione di tale principio deve essere preferita “la misura più mite” che consenta di raggiungere lo scopo perseguito dalla norma (TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 15.07.2014 n. 351 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Sulla presentazione dell'istanza di permesso di costruire mediante P.E.C..
In via ordinaria la richiesta di permesso di costruire deve essere presentata e sottoscritta dal titolare del diritto di proprietà (o di altro titolo idoneo) e tale domanda deve contenere una autodichiarazione in ordine al possesso dei requisiti, alla quale deve essere necessariamente allegata “una copia fotostatica del documento di identità del sottoscrittore”; tale copia dell’istanza sottoscritta dall'interessato e la copia del documento di identità possono, inoltre, essere inviate per via telematica.
Tale sistema della documentazione amministrativa, imperniato sulla sostituzione di un certificato o di un atto di notorietà con altrettante dichiarazioni rese dall'interessato, poggia sui due fondamentali principi dell'autoresponsabilità del dichiarante e dell’equivalenza funzionale delle suddette dichiarazioni rispetto ai certificati o agli atti sostituiti e le formalità sopra indicate hanno lo scopo di realizzare la massima collaborazione fra cittadino e Amministrazione, in un’ottica di semplificazione delle procedure, ma senza elidere l’indispensabile nesso di imputabilità soggettiva della dichiarazione ad una determinata persona fisica, non essendo, altrimenti, l’atto in grado di dispiegare gli effetti certificativi previsti, per difetto di una forma essenziale prescritta dalla legge e non altrimenti sanabile.
In definitiva, secondo quanto dispone il predetto art. 38 le istanze e le dichiarazioni (sostitutive di atto di notorietà o della documentazione da allegare alle istanze) sono valide se sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica di un documento di identità del sottoscrittore; con la conseguenza che la mancata allegazione, alla dichiarazione sostitutiva o all’istanza, della copia del documento di identità del sottoscrittore rende l’atto non in grado di spiegare gli effetti certificativi previsti, in quanto nullo per difetto di una forma essenziale stabilita dalla legge.
Nell’ipotesi in cui il richiedente il titolo edilizio deleghi poi un altro soggetto a presentare l’istanza, tale potere di rappresentanza in base all’art. 3-bis dell’art. 38 del testo unico delle disposizioni in materia di documentazione amministrativa può essere “validamente conferito ad altro soggetto con le modalità di cui” al terzo comma dello stesso art. 38, cioè mediante un atto “sottoscritto dall'interessato”, che deve essere presentato “unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore”, atti questi che “possono essere inviati per via telematica”.
In definitiva, quando la domanda di permesso di costruire viene presentata -come nel caso di specie- da un tecnico a ciò incaricato è necessario per un verso che alla domanda debba essere allegata la documentazione di conferimento del potere di rappresentanza e per altro verso che, ove il proprietario effettui delle autodichiarazioni da allegare alla richiesta di permesso di costruire, è necessario che tale autodichiarazione sia presentata unitamente a copia fotostatica di un documento di identità del sottoscrittore; con la conseguenza che tale mancata allegazione renda l’atto nullo per difetto di una forma essenziale stabilita dalla legge.
Ciò posto, dall’esame degli atti di causa si rileva nella specie la domanda è stata firmata dal legale rappresentante della società ricorrente, ma è stata presentata tramite PEC dal progettista, senza che a tale domanda fossero stati allegati la copia fotostatica di un documento di identità del sottoscrittore (cioè del rappresentante legale della società ricorrente) e l’atto di conferimento al tecnico del potere di rappresentanza.
Tali carenze documentali hanno impedito, ad avviso del Collegio, la formazione del titolo edilizio per silenzio-assenso.
Né appare al riguardo rilevante il fatto, che essendo stata presentata la documentazione via PEC, era certa la provenienza degli atti dallo studio del progettista e la conformità degli atti inviati agli originali, in quanto tale tecnico (oltre a non apporre su alcuni atti la propria firma digitale) ha omesso di trasmettere al momento della presentazione della domanda copia del documentato d’identità del richiedente e dell’atto che le aveva conferito il potere di presentare l’istanza.

Con il ricorso in esame -come sopra esposto- è stato chiesto l’annullamento del provvedimento 10.07.2013, n. 97114, del Dirigente dello Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Pescara di comunicazione della “avvenuta archiviazione d’ufficio” della richiesta di permesso di costruire trasmessa via PEC al Comune dal tecnico del ricorrente il 30.10.2012.
La ricorrente ha anche chiesto l’accertamento della avvenuta formazione tacita del titolo edilizio per decorso dei termini di cui all’art. 20 del D.P.R. 380/2001 e la condanna dell’Amministrazione comunale al rilascio materiale del titolo abilitativo richiesto o, in via subordinata, alla definizione della relativa procedura istruttoria, con l’adozione di un provvedimento espresso.
Era, invero, accaduto che alla domanda di permesso di costruire presentata all’Amministrazione comunale di Pescara, a mezzo di posta elettronica certificata e per il tramite del proprio tecnico di fiducia, avevano fatto seguito delle note del Comune di richiesta di invio in forma cartacea di tutta la documentazione progettuale, con l’avvertimento che “in mancanza, decorsi ulteriori 30 (trenta) giorni dal ricevimento della presente, si procederà all’archiviazione della senza ulteriore comunicazione”.
Non avendo provveduto la ricorrente a trasmettere gli atti richiesti, il Comune ha “archiviato” l’istanza presentata.
...
Il ricorso, va subito precisato, è privo di pregio.
Ai fini del decidere deve partirsi dal rilievo che il procedimento di rilascio del permesso di costruire era già disciplinato, al momento della presentazione dell’istanza in questione, dall’art. 20 del D.P.R. 06.06.2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), così come modificato dall’art. del D.L. 13.05.2011, n. 70 convertito, con modificazioni, dalla legge 12.07.2011, n. 106.
Tale articolo, dopo aver analiticamente disciplinato tale procedimento, dispone testualmente al comma n. 8 che “decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui al comma 9”.
Va, inoltre, ricordato che nel caso di specie la domanda del titolo edilizio era stata presentata dal tecnico della ricorrente via PEC e che tale modalità di presentazione delle istanze alla Pubblica Amministrazione è disciplinato dal D.P.R. 28.12.2000 n. 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa), il cui art. 38 regolamenta, appunto, le modalità di invio e sottoscrizione delle istanze.
Tale disposizione prevede testualmente quanto segue: “1. Tutte le istanze e le dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione o ai gestori o esercenti di pubblici servizi possono essere inviate anche per fax e via telematica.
2. Le istanze e le dichiarazioni inviate per via telematica sono valide se effettuate secondo quanto previsto dall'articolo 65 del decreto legislativo 07.03.2005, n. 82.
3. Le istanze e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà da produrre agli organi della amministrazione pubblica o ai gestori o esercenti di pubblici servizi sono sottoscritte dall'interessato in presenza del dipendente addetto ovvero sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore. La copia fotostatica del documento è inserita nel fascicolo. La copia dell'istanza sottoscritta dall'interessato e la copia del documento di identità possono essere inviate per via telematica; nei procedimenti di aggiudicazione di contratti pubblici, detta facoltà è consentita nei limiti stabiliti dal regolamento di cui all’articolo 15, comma 2, della legge 15.03.1997, n. 59.
3-bis. Il potere di rappresentanza per la formazione e la presentazione di istanze, progetti, dichiarazioni e altre attestazioni nonché per il ritiro di atti e documenti presso le pubbliche amministrazioni e i gestori o esercenti di pubblici servizi può essere validamente conferito ad altro soggetto con le modalità di cui al presente articolo
”.
Va, inoltre, in merito ricordato che il summenzionato art. 65 del D.Lgs. 07.03.2005 n. 82 (Codice dell’amministrazione digitale), nel disciplinare le istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica, dispone testualmente al primo comma che: “1. Le istanze e le dichiarazioni presentate per via telematica alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi dell'articolo 38, commi 1 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28.12.2000, n. 445, sono valide:
a) se sottoscritte mediante la firma digitale o la firma elettronica qualificata, il cui certificato è rilasciato da un certificatore accreditato;
b) ovvero, quando l’autore è identificato dal sistema informatico con l’uso della carta d'identità elettronica o della carta nazionale dei servizi, nei limiti di quanto stabilito da ciascuna amministrazione ai sensi della normativa vigente;
c) ovvero quando l’autore è identificato dal sistema informatico con i diversi strumenti di cui all’articolo 64, comma 2, nei limiti di quanto stabilito da ciascuna amministrazione ai sensi della normativa vigente nonché quando le istanze e le dichiarazioni sono inviate con le modalità di cui all'articolo 38, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28.12.2000, n. 445;
c-bis) ovvero se trasmesse dall’autore mediante la propria casella di posta elettronica certificata purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa identificazione del titolare, anche per via telematica secondo modalità definite con regole tecniche adottate ai sensi dell'articolo 71, e ciò sia attestato dal gestore del sistema nel messaggio o in un suo allegato. In tal caso, la trasmissione costituisce dichiarazione vincolante ai sensi dell'articolo 6, comma 1, secondo periodo. Sono fatte salve le disposizioni normative che prevedono l’uso di specifici sistemi di trasmissione telematica nel settore tributario
”.
Il secondo comma di tale articolo dispone poi che “le istanze e le dichiarazioni inviate o compilate su sito secondo le modalità previste dal comma 1 sono equivalenti alle istanze e alle dichiarazioni sottoscritte con firma autografa apposta in presenza del dipendente addetto al procedimento”.
Tali disposizioni, in estrema sintesi, dispongono per un verso che decorso il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, e per altro verso che anche la domanda di rilascio del permesso di costruire può legittimamente essere inviata anche per via telematica.
Secondo il ricorrente l’istanza di permesso di costruire in questione era stata correttamente presentata a mezzo PEC, per cui, una volta decorsi i termini previsti dal predetto art. 20 della legge sul procedimento, vi era stata la formazione tacita del titolo edilizio per silenzio assenso.
Secondo la parte resistente la domanda, così come presentata, non era completa, per cui non si erano prodotti gli effetti previsti da tale articolo 20. In particolare, ha evidenziato in sede di giudizio che la domanda era stata sottoscritta dalla ricorrente, ma era stata presentata dal proprio tecnico, senza che fosse stato allegato alcun atto di conferimento dell’incarico, e che le dichiarazioni di rito, erano state sottoscritte dalla richiedente, senza però allegare copia del documento di identità.
Inoltre, si è evidenziata la palese differenza tra la firma apposta sulla domanda e sull’autodichiarazione e quella posta in calce al ricorso.
Ritiene il Collegio di condividere quando al riguardo opposto dal Comune nella relazione degli uffici tecnici versata in giudizio e da quanto dedotto negli scritti difensivi ed, in particolare, che non si era formato il silenzio-assenso data l’incompletezza della documentazione presentata.
Trattandosi di accertare la formazione o meno del silenzio-assenso non appare al riguardo rilevante il divieto di integrazione giudiziale della motivazione in corso di giudizio, che, peraltro, non ha carattere assoluto; invero, alla luce dell’attuale assetto normativo, la giurisprudenza ha già precisato (cfr., da ultimo, Cons. Stato Sez. IV, 04.03.2014, n. 1018) che devono ritenersi attenuate le conseguenze del principio del divieto di integrazione postuma, dequotando il relativo vizio, tutte le volte in cui l’omissione di motivazione successivamente esternata sia relativa -come nel caso di specie- all’adozione di atti vincolati ed all’accertamento dei presupposti per la formazione del silenzio assenso.
Ciò premesso, va ricordato che -secondo quanto costantemente chiarito dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. St., V, 13.01.2014 n. 63. sez. VI, 06.12.2013, n. 5852), le cui conclusioni sono state recepite anche da questa Sezione (con sentenza 18.10.2013 n. 482)- la formazione del silenzio-assenso postula che l’istanza sia assistita da tutti i presupposti di accoglibilità, non determinandosi ope legis l’accoglimento dell’istanza ogni qualvolta manchino i presupposti di fatto e di diritto previsti dalla norma: il silenzio-assenso non può, infatti, formarsi in assenza della documentazione completa prescritta dalle norme in materia per il rilascio del titolo edilizio, in quanto l’eventuale inerzia dell’Amministrazione nel provvedere non può far guadagnare agli interessati un risultato che gli stessi non potrebbero mai conseguire in virtù di un provvedimento espresso.
In aggiunta, va anche ricordato che la presenza di dichiarazioni non veritiere esclude che il meccanismo del silenzio-assenso possa operare (Cons. St., sez. V, 20.08.2013 n. 4182).
Ciò premesso, va anche precisato che la normativa vigente in relazione alla richiesta di rilascio del permesso di costruire dispone, per la parte che qui interessa, quanto segue:
- che il titolo sia richiesto e rilasciato al “proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo” (art. 11 del t.u. dell’edilizia);
- che il potere di rappresentanza per la presentazione dell’istanza di rilascio del titolo edilizio possa essere “validamente conferito ad altro soggetto con le modalità di cui al presente articolo” (art. 38, n. 3-bis, del D.P.R. 28.12.2000 n. 445);
- che -come previsto dal comma 3 di tale art. 38 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa- le istanze e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà debbano essere “sottoscritte dall’interessato in presenza del dipendente addetto ovvero sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore” e che “la copia dell’istanza sottoscritta dall'interessato e la copia del documento di identità possono essere inviate per via telematica”;
- che in base al predetto art. 65, secondo comma, del codice dell’amministrazione digitale le istanze e le dichiarazioni inviate via PEC “sono equivalenti alle istanze e alle dichiarazioni sottoscritte con firma autografa apposta in presenza del dipendente addetto al procedimento”.
Secondo tale normativa, in estrema sintesi, in via ordinaria la richiesta di permesso di costruire deve essere presentata e sottoscritta dal titolare del diritto di proprietà (o di altro titolo idoneo) e tale domanda deve contenere una autodichiarazione in ordine al possesso dei requisiti, alla quale deve essere necessariamente allegata “una copia fotostatica del documento di identità del sottoscrittore”; tale copia dell’istanza sottoscritta dall'interessato e la copia del documento di identità possono, inoltre, essere inviate per via telematica.
Tale sistema della documentazione amministrativa, imperniato sulla sostituzione di un certificato o di un atto di notorietà con altrettante dichiarazioni rese dall'interessato, poggia sui due fondamentali principi dell'autoresponsabilità del dichiarante e dell’equivalenza funzionale delle suddette dichiarazioni rispetto ai certificati o agli atti sostituiti e le formalità sopra indicate hanno lo scopo di realizzare la massima collaborazione fra cittadino e Amministrazione, in un’ottica di semplificazione delle procedure, ma senza elidere l’indispensabile nesso di imputabilità soggettiva della dichiarazione ad una determinata persona fisica, non essendo, altrimenti, l’atto in grado di dispiegare gli effetti certificativi previsti, per difetto di una forma essenziale prescritta dalla legge e non altrimenti sanabile.
In definitiva, secondo quanto dispone il predetto art. 38 le istanze e le dichiarazioni (sostitutive di atto di notorietà o della documentazione da allegare alle istanze) sono valide se sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica di un documento di identità del sottoscrittore; con la conseguenza che la mancata allegazione, alla dichiarazione sostitutiva o all’istanza, della copia del documento di identità del sottoscrittore rende l’atto non in grado di spiegare gli effetti certificativi previsti, in quanto nullo per difetto di una forma essenziale stabilita dalla legge (Cons. St., sez. V, 26.03.2012 n. 1739, e sez. VI 20.12.2011 n. 6740 e 12.06.2009, n. 3690).
Nell’ipotesi in cui il richiedente il titolo edilizio deleghi poi un altro soggetto a presentare l’istanza, tale potere di rappresentanza in base all’art. 3-bis dell’art. 38 del testo unico delle disposizioni in materia di documentazione amministrativa può essere “validamente conferito ad altro soggetto con le modalità di cui” al terzo comma dello stesso art. 38, cioè mediante un atto “sottoscritto dall'interessato”, che deve essere presentato “unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore”, atti questi che “possono essere inviati per via telematica”.
In definitiva, quando la domanda di permesso di costruire viene presentata -come nel caso di specie- da un tecnico a ciò incaricato è necessario per un verso che alla domanda debba essere allegata la documentazione di conferimento del potere di rappresentanza e per altro verso che, ove il proprietario effettui delle autodichiarazioni da allegare alla richiesta di permesso di costruire, è necessario che tale autodichiarazione sia presentata unitamente a copia fotostatica di un documento di identità del sottoscrittore; con la conseguenza che tale mancata allegazione renda l’atto nullo per difetto di una forma essenziale stabilita dalla legge.
Ciò posto, dall’esame degli atti di causa si rileva nella specie la domanda è stata firmata dal legale rappresentante della società ricorrente, ma è stata presentata tramite PEC dal progettista, senza che a tale domanda fossero stati allegati la copia fotostatica di un documento di identità del sottoscrittore (cioè del rappresentante legale della società ricorrente) e l’atto di conferimento al tecnico del potere di rappresentanza.
Tali carenze documentali hanno impedito, ad avviso del Collegio, la formazione del titolo edilizio per silenzio-assenso.
Né appare al riguardo rilevante il fatto, che essendo stata presentata la documentazione via PEC, era certa la provenienza degli atti dallo studio del progettista e la conformità degli atti inviati agli originali, in quanto tale tecnico (oltre a non apporre su alcuni atti la propria firma digitale) ha omesso di trasmettere al momento della presentazione della domanda copia del documentato d’identità del richiedente e dell’atto che le aveva conferito il potere di presentare l’istanza.
Né a tali carenze può oggi sopperirsi in corso di giudizio.
Una volta escluso che si fosse formato per silentium il titolo edilizio richiesto, va ricordato che in punto di fatto che con nota 15.04.2013, n. 56601, il Comune aveva intimato alla ricorrente la trasmissione della documentazione in forma cartacea, con l’avvertimento che “in mancanza, decorsi ulteriori 30 (trenta) giorni dal ricevimento della presente, si procederà all’archiviazione della senza ulteriore comunicazione” e che, non avendo la ricorrente adempiuto a tale richieste, il Comune in data 28.05.2013 ha provveduto d’ufficio all’archiviazione della pratica edilizia “per decorrenza dei termini per l’integrazione documentale”.
Nei confronti di tale determinazione la ricorrente ha dedotto che il Comune aveva ingiustificatamente congelato l’istruttoria, che era inammissibile la richiesta dell’Amministrazione di “duplicazione” della produzione documentale posta a corredo dell’istanza, già inviata digitalmente, e che il procedimento di rilascio del permesso di costruire non contempla l’archiviazione.
Ritiene la Sezione, innanzi tutto, che il procedimento in questione può legittimante concludersi con un provvedimento di archiviazione nelle ipotesi di carenze documentali non soddisfatte nei termini (Cons. St., sez. IV, 29.08.2011, n. 4835).
Inoltre, la mancanza degli atti sopra evidenziati fa sì che le censure dedotte non siano idonee ad inficiare la legittimità dell’atto impugnato, in quanto -a tacer d’altro- la documentazione richiesta era, in realtà, necessaria per poter positivamente esaminare l’istanza.
Né, infine, può essere accolta la richiesta, formulata in via subordinata, di condanna dell’Amministrazione all’espletamento ed alla definizione della relativa procedura istruttoria, con l’adozione di un provvedimento espresso, in quanto, essendosi il procedimento concluso con la predetta archiviazione, è necessario che la società interessata presenti una nuova richiesta di permesso di costruire.
Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere respinto (TAR Abruzzo-Pescara, sentenza 15.07.2014 n. 348 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI: Sull'informativa antimafia impianti probatori ad hoc.
L'informativa interdittiva antimafia, essendo espressione della logica di anticipazione della difesa sociale, non richiede un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello che serve per provare l'appartenenza di un soggetto alla criminalità organizzata.

Ad affermarlo sono stati i giudici della III Sez. del Consiglio di Stato con sentenza 14.07.2014 n. 3676.
L'interdittiva, affermano i giudici amministrativi: «può fondarsi su fatti e vicende aventi un valore soltanto sintomatico ed indiziario, con l'ausilio di indagini che possono riferirsi anche ad eventi verificatisi a distanza di tempo (cfr., da ultimo, da Cons. stato, III, 05.03.2013, n. 1329).
Ai fini dell'adozione dell'interdittiva, i fatti sintomatici ed indizianti che sostengono la plausibilità della sussistenza di un collegamento tra impresa e criminalità organizzata possono anche incentrarsi nelle relazioni familistiche dell'interessato con contesti e persone che non lasciano seriamente propendere per la loro affidabilità (cfr., da ultimo, Cons. stato, III, 04.09.2013, n. 4414)
».
Sembra opportuno però sottolineare, in sintonia anche con quanto affermato dai giudici del Consiglio di Stato, che, in assenza di ulteriori elementi, il mero rapporto di parentela (o di affinità) non sia di per sé idoneo a dare conto del tentativo di infiltrazione, poiché «non può ritenersi sussistente un vero e proprio automatismo tra un legame familiare, sia pure tra stretti congiunti, ed il condizionamento dell'impresa, che deponga nel senso di un'attività sintomaticamente connessa a logiche e ad interessi malavitosi (cfr., da ultimo, Cons. stato, III, 10.01.2013, n. 96); se è infatti vero, in base alle regole di comune esperienza, che il vincolo di sangue può esporre il soggetto all'influsso dell'organizzazione, se non addirittura imporre (in determinati contesti) un coinvolgimento nella stessa, tuttavia l'attendibilità dell'interferenza dipende anche da una serie di circostanze ed ulteriori elementi indiziari che qualifichino, su un piano di attualità ed effettività, una immanente situazione di condizionamento e di contiguità con interessi malavitosi (cfr., da ultimo, Cons. stato, III, 26.02.2014, n. 930)» (articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

APPALTI FORNITURE E SERVIZILa revisione dei prezzi è a tutela della p.a..
Nei contratti pubblici, alla revisione dei prezzi è affidato anzitutto il compito di tutelare l'esigenza della p.a. di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto.

Ad affermarlo sono stati i giudici della III Sez. del Consiglio di Stato con sentenza 14.07.2014 n. 3669.
La revisione dei prezzi dei contratti della p.a. può concernere soltanto le proroghe contrattuali propriamente dette e l'istituto, hanno ribadito i giudici amministrativi, non s'applica anche agli atti successivi al contratto originario, con cui, mercé specifiche manifestazioni di volontà, si dia corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici.
Fermo restando che sul punto non rileva che il contenuto sia analogo a quello del rapporto originario, la distinzione tra rinnovo e proroga del contratto consiste nell'un caso si ha una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, la quale può concludersi con l'integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse in quanto non più attuali.
Nell'altro, invece, si determina essenzialmente solo l'effetto del differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall'atto originario. Secondo i giudici del Consiglio di stato: «Tale istituto tutela, pur se in via mediata, anche l'interesse dell'impresa a non subire alterazioni del sinallagma, conseguenti alle modifiche dei costi che si verifichino durante il rapporto e potrebbero indurla alla surrettizia riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni».
La stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato è ferma nel ritenere che l'art. 6, legge 537/1993, come modificato dall'art. 44, legge 724/1994, è norma che detta una disciplina speciale in materia di revisione dei prezzi, la quale ha natura imperativa che si pone nelle pattuizioni considerate modificando ed integrando la volontà delle parti contrastante con la stessa.
Ne consegue che le clausole difformi contenute nei contratti della tipologia presa in considerazione sono nulle per contrasto con la norma imperativa. La nullità evidentemente non investe l'intero contratto in applicazione del principio utile per inutile non vitiatur di cui all'art. 1419 c.c., ma colpisce la clausola contrastante con la norma considerata (articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

APPALTI: Sulla fideiussione non si sgarra. Senza presentazione dell'impegno scatta l'esclusione. Il Tar Calabria interviene sulle procedure di gara disciplinate dal codice contratti.
La mancata presentazione dell'impegno di un fideiussore a rilasciare la garanzia per l'esecuzione del contratto integra una causa testuale di esclusione, coerente con il canone della tassatività posto dall'art. 46, comma 1-bis, del dlgs 2006 n. 163, mentre la norma sulla cauzione provvisoria va intesa nel senso che la stazione appaltante non può escludere il concorrente che abbia presentato una cauzione di importo non sufficiente o connotata da altre irregolarità, dovendosi consentire la regolarizzazione della cauzione prodotta.
Ad affermarlo sono stati i giudici della II Sez. del TAR Calabria-Catanzaro con sentenza 14.07.2014 n. 1189.
I giudici amministrativi calabresi, hanno osservato che: «Nelle procedure di gara disciplinate dal codice dei contratti pubblici, il «potere di soccorso» di cui all'art. 46, comma 1, del medesimo codice (dlgs n. 163/2006), sostanziandosi unicamente nel dovere della stazione appaltante di regolarizzare certificati, documenti o dichiarazioni già esistenti ovvero di completarli ma solo in relazione ai requisiti soggettivi di partecipazione, chiedere chiarimenti, rettificare errori materiali o refusi, fornire interpretazioni di clausole ambigue nel rispetto della par condicio dei concorrenti, non consente la produzione tardiva del documento o della dichiarazione mancante o la sanatoria della forma omessa, ove tali adempimenti siano previsti a pena di esclusione dal codice dei contratti pubblici, dal regolamento di esecuzione e dalle leggi statali (cfr. Consiglio di stato, Adunanza plenaria, 25.02.2014, n. 9)».
I giudici del Tribunale amministrativo regionale hanno poi evidenziato che è irrilevante la circostanza che il bando di gara non preveda la produzione del detto impegno. Di regola, quando la «lex specialis» di una gara di appalto non riproduca una norma imperativa dell'ordinamento giuridico, soccorre al riguardo il meccanismo di integrazione automatica, sicché, analogamente a quanto avviene nel diritto civile ai sensi degli artt. 1374 e 1339, c.c., si colmano in via suppletiva le eventuali lacune del provvedimento adottato.
In particolare -hanno sostenuto i giudici catanzaresi- la funzione prevalente della normativa, dettata in materia dal dlgs n. 163/2006, comporta che le relative disposizioni entrano a far parte della «lex specialis» della procedura di evidenza pubblica, senza necessità che la cogenza delle relative prescrizioni venga prevista nel bando o nel disciplinare (Cons. di stato, sez VI, 13.06.2008, n. 2959; sez. V, 31.01.2012 n. 467)
(articolo ItaliaOggi Sette del 18.08.2014).

EDILIZIA PRIVATA: Luna park.
Sulla necessità del permesso di costruire per la realizzazione di un complesso di strutture da adibire a luna park, trattandosi di attività produttiva all'aperto caratterizzata dalla durata nel tempo (almeno un anno) come desumibile dal contratto di locazione dell'area (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 11.07.2014 n. 30564 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: E' onerosa la costruzione di una R.S.A. da parte della parrocchia.
La RSA [residenza sanitario-assistenziale, vale a dire una Casa di Riposo, struttura residenziale per l’accoglienza di persone anziane normalmente non autosufficienti] non è puramente e semplicemente una struttura sanitaria, per cui non può annoverarsi fra le opere di urbanizzazione secondaria.
Infatti, la Casa di Riposo non ha carattere esclusivamente sanitario (al pari, ad esempio, di una azienda ospedaliera), ma appaiono invece centrali le attività assistenziali e ricettive, per cui non può essere considerata puramente e semplicemente una “attrezzatura sanitaria”, vale a dire un’opera di urbanizzazione secondaria la cui realizzazione non è soggetta a contributo di costruzione ai sensi del più volte citato art. 17 del Testo Unico dell’Edilizia.
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Inoltre, neppure sussiste l’ulteriore requisito al quale la lettera c) del menzionato art. 17 dpr 380/2001 subordina l’esenzione dal contributo di costruzione.
Tale requisito richiede il concorso di due presupposti, vale a dire l’ascrivibilità del manufatto alla categoria delle opere pubbliche o di interesse generale e l’esecuzione delle opere da parte di enti pubblici istituzionalmente competenti ovvero di privati concessionari dell’ente pubblico.
Nel caso di specie, anche a volere ammettere la natura di opera di interesse generale della RSA, manca però l’ulteriore condizione della realizzazione da parte dell’ente pubblico o di un soggetto legato al medesimo, quale ad esempio un concessionario di opera pubblica.
Infatti, il terreno sul quale insiste la RSA è di proprietà della Parrocchia (la quale, al di là del riconoscimento delle finalità meritorie svolte dalle Parrocchie, non è però ente pubblico), mentre la realizzazione è stata attribuita ad un operatore privato, avente natura di imprenditore commerciale ai sensi dell’art. 1 della legge fallimentare (prova ne è il fatto che è intervenuta a carico dell’operatore medesimo la dichiarazione di fallimento).

Nel primo mezzo di gravame, viene lamentata la violazione degli articoli 43 della legge regionale della Lombardia 12/2005 e dell’art. 17 del DPR 380/2001, in quanto, secondo parte ricorrente, l’opera di cui è causa non sarebbe soggetta ad alcun contributo di costruzione, rientrando nella fattispecie dell’art. 17, comma 3°, lettera c), del DPR 380/2001, in forza del quale non è dovuto il contributo di costruzione <<per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici>>.
La norma prevede due diverse condizioni di esenzione, vale a dire la qualificazione come opera di urbanizzazione secondaria oppure la realizzazione per finalità di interesse generale da parte di enti pubblici o soggetti equiparati.
L’esponente rileva come l’originaria concessione edilizia del 2001 (cfr. il doc. 13 del ricorrente), poi decaduta, fosse stata rilasciata senza pagamento di alcun contributo, vale a dire ai sensi dell’art. 9 della legge 10/1977 (il cui contenuto è stato poi sostanzialmente riproposto dall’art. 17 sopra citato).
Si rimarca, ancora, che l’opera risponde ad evidenti finalità di interesse generale e che, in ogni caso, dovrebbe essere reputata opera di urbanizzazione secondaria, stante la disciplina dell’art. 44 della legge regionale 12/2005, che annovera fra le urbanizzazioni secondarie, le <<attrezzature sanitarie>>.
La tesi di parte ricorrente, per quanto suggestiva e ben argomentata, non appare convincente.
La struttura di cui è causa costituisce una RSA (residenza sanitario-assistenziale), vale a dire una Casa di Riposo, struttura residenziale per l’accoglienza di persone anziane normalmente non autosufficienti, alle quali sono garantiti interventi socio-sanitari per migliorare i livelli di autonomia, promuoverne il benessere e curare le patologie da cui sono afflitte.
All’interno delle Case di Riposo, sono erogate sia prestazioni di carattere strettamente sanitario e di cura, sia prestazioni avente invece carattere assistenziale e financo alberghiero, per la soddisfazione dei quotidiani bisogni dell’anziano.
Si ricordi anche che la distinzione fra attività sanitaria, finalizzata alla tutela del diritto alla salute e attività assistenziale assume rilievo anche a livello costituzionale (cfr. gli articoli 32 e 38 della Costituzione).
Ciò premesso, la Casa di Riposo non ha carattere esclusivamente sanitario (al pari, ad esempio, di una azienda ospedaliera), ma appaiono invece centrali le attività assistenziali e ricettive, per cui non può essere considerata puramente e semplicemente una “attrezzatura sanitaria”, vale a dire un’opera di urbanizzazione secondaria la cui realizzazione non è soggetta a contributo di costruzione ai sensi del più volte citato art. 17 del Testo Unico dell’Edilizia (cfr. sul punto TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 03.07.2012, n. 466).
Sul punto occorre avere riguardo anche alle concrete caratteristiche costruttive dell’opera, nella quale prevalgono le camere con annesso bagno, trattandosi di struttura essenzialmente ricettiva, come desumibile dalle planimetrie catastali (cfr. il doc. 6 del resistente, nel quale a pag. 1 è indicata la categoria catastale B01, vale a dire “Collegi e convitti, educandati; ricoveri; orfanotrofi; ospizi; conventi”, mentre agli ospedali e case di cura è attribuita la categoria catastale B02).
In conclusione, la RSA non è puramente e semplicemente una struttura sanitaria, per cui non può annoverarsi fra le opere di urbanizzazione secondaria.
Inoltre, neppure sussiste l’ulteriore requisito al quale la lettera c) del menzionato art. 17 subordina l’esenzione dal contributo di costruzione.
Tale requisito richiede il concorso di due presupposti, vale a dire l’ascrivibilità del manufatto alla categoria delle opere pubbliche o di interesse generale e l’esecuzione delle opere da parte di enti pubblici istituzionalmente competenti ovvero di privati concessionari dell’ente pubblico (così, fra le tante, Consiglio di Stato, sez. V, 3.10.2005, n. 5246).
Nel caso di specie, anche a volere ammettere la natura di opera di interesse generale della RSA, manca però l’ulteriore condizione della realizzazione da parte dell’ente pubblico o di un soggetto legato al medesimo, quale ad esempio un concessionario di opera pubblica.
Infatti, il terreno sul quale insiste la RSA è di proprietà della Parrocchia di San Giorgio (la quale, al di là del riconoscimento delle finalità meritorie svolte dalle Parrocchie, non è però ente pubblico), mentre la realizzazione è stata attribuita ad un operatore privato, avente natura di imprenditore commerciale ai sensi dell’art. 1 della legge fallimentare (prova ne è il fatto che è intervenuta a carico dell’operatore medesimo la dichiarazione di fallimento).
Non muta la situazione, la circostanza dell’intervenuta sottoscrizione della convenzione del 18.10.2011 fra Comune, Parrocchia e ICOS Coop. Sociale a r.l. (cfr. il doc. 7 del ricorrente e del resistente).
La convenzione non ha –infatti– attribuito ad ICOS la natura di concessionario del Comune, visto che ICOS opera comunque in virtù della delega ricevuta dalla Parrocchia; nell’atto convenzionale sono posti invece a carico dell’operatore privato taluni obblighi verso il Comune (inserimento lavorativo di personale residente, priorità di ricovero degli anziani residenti ed erogazione di servizio mensa e fisioterapia a favore degli anziani residenti), ma tali obbligazioni attengono tutte ad una fase successiva a quella di esecuzione dell’opera, esecuzione effettuata a cura esclusiva del privato imprenditore su terreno di altro soggetto privato.
Quanto alla circostanza che la concessione edilizia del 2001 fu rilasciata senza pagamento di oneri concessori, si tratta tutt’al più di un errore degli uffici; in ogni caso tale concessione è scaduta, per cui –doverosamente, preme aggiungere– gli uffici comunali hanno valutato nuovamente la questione al momento di presentazione della DIA del 2008 (cfr. il doc. 2 del ricorrente).
Neppure assume rilevo la deroga allo strumento urbanistico per consentire una maggiore altezza della struttura, deroga disposta con deliberazione di Consiglio Comunale n. 2 del 2008 (cfr. il doc. 1 del ricorrente).
Infatti, il rilascio di un titolo edilizio in deroga, ai sensi dell’art. 40 della legge regionale 12/2005, non implica necessariamente –non essendovi alcuna norma al riguardo– che l’edificio o impianto in deroga non debba essere assoggettato a contributo concessorio.
In conclusione, deve respingersi il primo mezzo di ricorso (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 11.07.2014 n. 1827 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Beni ambientali. Individuazione terreni boschivi vincolati.
In tema di tutela del paesaggio ed al fine di individuare i terreni boschivi protetti da vincolo va qualificato come bosco, alla luce della speciale normativa di settore (art. 2 del D.Lgs. 227/2001) qualsiasi terreno coperto da vegetazione forestale arborea, associata o meno a quella arbustiva, da castagneti, sughereti o da macchia mediterranea, con il limite spaziale di una estensione non inferiore a 2000 mq., con larghezza media non inferiore a mt. 20 e con copertura per l’intera superficie non inferiore al 20% (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 10.07.2014 n. 30303 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: Presupposti di efficacia del permesso in sanatoria.
I presupposti per attribuire efficacia estintiva dell'illecito penale al permesso in sanatoria, ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. 380 del 2001, sussistono solo se le opere abusive risultano, per quanto difformi dal titolo abilitativo, in sé non contrastanti con gli strumenti urbanistici vigenti sia al momento della loro realizzazione che al momento della presentazione della domanda, con la conseguenza che detta vicenda estintiva non può prodursi se sia necessario procedere ad ulteriori interventi che riconducano i lavori realizzati a tale doppia conformità (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 10.07.2014 n. 30275 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATAVa abbattuto il piano sopraelevato senza titolo. Il principio resta. anche dopo il decreto del fare.
Chi ha sopraelevato un piano del fabbricato senza titolo deve abbatterlo anche dopo il decreto fare. Il dl 69/2013 ha sì modificato il testo unico dell'edilizia cancellando la necessità di rispettare la sagoma della costruzione ma non ha attenuato le altre regole, anzi le ha rinforzate: tutti gli interventi che comportano un incremento dei volumi restano ristrutturazioni edilizie e dunque impongono la titolarità del permesso di costruire.

Lo precisa il TAR Campania-Napoli, Sez. IV, con la sentenza 10.07.2014 n. 3867.
Cubature e destinazioni
Niente da fare per la famiglia napoletana che ha costruito un intero piano senza autorizzazione: dopo il rapporto dei vigili urbani l'opera dovrà essere demolita. Evidente l'aumento dei volumi, il manufatto realizzato non può rientrare nell'ambito della ristrutturazione edilizia assentibile con Dia. E soprattutto è inutile invocare il decreto legge 69/2013. È vero: il legislatore ha modificato la lettera d) del comma 1 dell'art. 3 del testo unico dell'edilizia e risulta scomparso il riferimento alla necessità di rispettare la sagoma preesistente dell'edificio.
Ma devono essere considerati interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli che consistono nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quella preesistente: si tratta pur sempre di modifiche rilevanti. E deve sempre considerarsi nuova costruzione la realizzazione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente (lettera e.1 del comma 1 dell'art. 3 del Testo unico).
Insomma: resta la necessità del rilascio del permesso di costruire quando l'immobile da ricostruire ha una diversa volumetria, al di là del fatto che si verifichi la circostanza concorrente del mutamento della destinazione d'uso. Il concetto di ristrutturazione edilizia resta distinto dall'intervento di nuova costruzione per la necessità che la ricostruzione corrisponda (nella ristrutturazione), quanto meno nel volume e nella sagoma, al fabbricato demolito.
E c'è anche le modifiche dei prospetti o delle superfici, oltre che del volume, fa in modo che l'opera rientri fra le ristrutturazioni soggette a permesso di costruire (articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

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La giurisprudenza ha chiarito che, nell'ambito delle opere edilizie, la semplice ristrutturazione si verifica ove gli interventi abbiano interessato un edificio del quale, all'esito degli stessi, rimangano inalterate le componenti essenziali, quali i muri perimetrali, le strutture orizzontali, la copertura, mentre è ravvisabile la ricostruzione allorché dell'edificio preesistente siano venute meno, per evento naturale o per volontaria demolizione, dette componenti, e l'intervento si traduce nell'esatto ripristino delle stesse operato senza alcuna variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio, e, in particolare, senza aumenti della volumetria né delle superfici occupate in relazione alla originaria sagoma di ingombro. In presenza di tali aumenti, si verte, invece, in ipotesi di nuova costruzione, da considerare tale, anche ai fini del computo delle distanze rispetto agli edifici contigui come previste dagli strumenti urbanistici locali.
Si è quindi precisato che il concetto di ristrutturazione edilizia resta distinto dall'intervento di nuova costruzione per la necessità che la ricostruzione corrisponda (nella ristrutturazione), quanto meno nel volume e nella sagoma, al fabbricato demolito.
Con la conseguenza che l’opera si palesa pertanto assoggettata al regime del permesso di costruire, in quanto l’art. 10, comma 1, lett. c), D.P.R. 06.06.2001 n. 380, indica come interventi soggetti al permesso di costruire quelli di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio anche in parte diverso dal precedente, che comportino, come nel caso di specie, aumento modifiche del volume (oppure dei prospetti o delle superfici).
La necessità di rispettare l’originaria volumetria risulta viepiù rinforzata alla luce delle modifiche di recente apportate al T.U. dell’edilizia dal decreto legge 21.06.2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 09.08.2013, n. 98 (cd decreto del fare), con cui il legislatore (mediante la modifica della lettera d) del citato comma 1 dell’art. 3 del T.U. dell’edilizia) ha considerando fra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche gli interventi «consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quella preesistente», senza fare più riferimento al rispetto della sagoma precedente.
Ed invero resta fermo che deve sempre considerarsi nuova costruzione «la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente» (lettera e.1 del comma 1 dell’art. 3 del T.U.) e resta ferma quindi la necessità del rilascio del permesso di costruire quando l’immobile ricostruendo ha una diversa volumetria, in disparte la concorrente circostanza relativa al mutamento della destinazione d’uso.
Facendo applicazione di tali principi l’intervento edilizio concernete il piano in sopraelevazione deve inevitabilmente qualificarsi come di nuova costruzione.

3.1. Portata dirimente rivesta la corretta qualificazione dell’intervento effettuato in sopraelevazione dal ricorrente ed oggetto di demolizione.
In primo luogo vale considerare che l’aumento di volume, pacificamente sussistente (mediante la sopraelevazione, la modifica della sagoma e del i volumi) non consente di annoverare l’intervento nell’ambito della ristrutturazione edilizia assentibile con Dia.
3.2. Al di là del tenore letterale dell’articolo 124 del regolamento comunale, ai fini della distinzione fra nuova costruzione e ristrutturazione edilizia debba farsi riferimento alle disposizioni contenute nel T.U. dell’edilizia che di tali nozioni danno la definizione e ne individuano i limiti.
Ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera d), del D.P.R. 06.06.2001 n. 380, recante il Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, nel testo precedente le modifiche apportate dal D.L. 21.06.2013, n. 69 (e quindi all’epoca vigente), sono «interventi di ristrutturazione edilizia, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica».
Ai sensi della successiva lettera e) sono «interventi di nuova costruzione, quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti. Sono comunque da considerarsi tali: e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6) ….».
3.3. Sulla base di tali definizioni la giurisprudenza ha chiarito che, nell'ambito delle opere edilizie, la semplice ristrutturazione si verifica ove gli interventi abbiano interessato un edificio del quale, all'esito degli stessi, rimangano inalterate le componenti essenziali, quali i muri perimetrali, le strutture orizzontali, la copertura, mentre è ravvisabile la ricostruzione allorché dell'edificio preesistente siano venute meno, per evento naturale o per volontaria demolizione, dette componenti, e l'intervento si traduce nell'esatto ripristino delle stesse operato senza alcuna variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio, e, in particolare, senza aumenti della volumetria né delle superfici occupate in relazione alla originaria sagoma di ingombro. In presenza di tali aumenti, si verte, invece, in ipotesi di nuova costruzione, da considerare tale, anche ai fini del computo delle distanze rispetto agli edifici contigui come previste dagli strumenti urbanistici locali (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3221 dell’11.06.2013).
3.4. Si è quindi precisato che il concetto di ristrutturazione edilizia resta distinto dall'intervento di nuova costruzione per la necessità che la ricostruzione corrisponda (nella ristrutturazione), quanto meno nel volume e nella sagoma, al fabbricato demolito (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3278 del 13.06.2013).
Con la conseguenza che l’opera si palesa pertanto assoggettata al regime del permesso di costruire, in quanto l’art. 10, comma 1, lett. c), D.P.R. 06.06.2001 n. 380, indica come interventi soggetti al permesso di costruire quelli di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio anche in parte diverso dal precedente, che comportino, come nel caso di specie, aumento modifiche del volume (oppure dei prospetti o delle superfici).
3.5. La necessità di rispettare l’originaria volumetria risulta viepiù rinforzata alla luce delle modifiche di recente apportate al T.U. dell’edilizia dal decreto legge 21.06.2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 09.08.2013, n. 98 (cd decreto del fare), con cui il legislatore (mediante la modifica della lettera d) del citato comma 1 dell’art. 3 del T.U. dell’edilizia) ha considerando fra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche gli interventi «consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quella preesistente», senza fare più riferimento al rispetto della sagoma precedente.
Ed invero resta fermo che deve sempre considerarsi nuova costruzione «la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente» (lettera e.1 del comma 1 dell’art. 3 del T.U.) e resta ferma quindi la necessità del rilascio del permesso di costruire quando l’immobile ricostruendo ha una diversa volumetria, in disparte la concorrente circostanza relativa al mutamento della destinazione d’uso.
Facendo applicazione di tali principi l’intervento edilizio concernete il piano in sopraelevazione deve inevitabilmente qualificarsi come di nuova costruzione (TAR Campania-Napoli, Sez. IV, sentenza 10.07.2014 n. 3867).

ESPROPRIAZIONE: L'articolo 1158 del codice civile prevede che “La proprietà dei beni immobili e gli altri diritti reali di godimento sui beni medesimi si acquistano in virtù del possesso continuato per venti anni”.
Orbene, nelle vicende come quelle in esame, in cui sia avviato ma non concluso un procedimento espropriativo, l’inizio della situazione giuridica utile per l’usucapione, ossia la trasformazione della mera detenzione in possesso, si verifica subito dopo la scadenza del termine massimo di occupazione legittima del bene, atteso che l’apprensione e la detenzione dello stesso in virtù di provvedimento di occupazione di urgenza (che comporta la corresponsione di una indennità in favore del privato), implicando il riconoscimento del diritto dominicale di quest’ultimo, non integra l’elemento possessorio necessario per l’acquisto della proprietà.
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La giurisprudenza ha avuto modo di precisare che, in virtù del rinvio fatto dall’articolo 1165 cc all’art. 2943 cc, risultano tassativamente elencati gli atti interruttivi del possesso, onde non è consentito attribuire efficacia interruttiva ad atti diversi da quelli stabiliti dalla legge, con la conseguenza che tale efficacia può riconoscersi solo ad atti che comportino, per il possessore, la perdita materiale del potere di fatto sulla cosa, oppure ad atti giudiziali diretti ad ottenere ope iudicis la privazione del possesso nei confronti del possessore usucapente, come la notifica dell’atto di citazione con il quale venga richiesta la materiale consegna di tutti i beni immobili in ordine ai quali si vanti un diritto dominicale.
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Si è, poi, affermato:
- che gli atti di diffida e messa in mora sono idonei ad interrompere la prescrizione dei diritti di obbligazione, ma non anche il termine utile per usucapire, potendosi esercitare il relativo possesso anche in aperto e dichiarato contrasto con la volontà del titolare del diritto reale;
- che in tema di atti interruttivi del termine per usucapire, non è sufficiente un mero atto o fatto che evidenzi la consapevolezza del possessore circa la spettanza ad altri del diritto da lui esercitato come proprio, ma si richiede che il possessore, per il modo in cui questa conoscenza è rivelata o per fatti in cui essa è implicita, esprima la volontà non equivoca di attribuire il diritto reale al suo titolare;
- che gli atti interruttivi dell’usucapione, posti in essere nei confronti di uno dei compossessori, non hanno effetto interruttivo nei confronti degli altri, in quanto il principio di cui all’art. 1310 cc trova applicazione in materia di diritti di obbligazione e non di diritti reali, per i quali non sussiste vincolo di solidarietà, dovendosi invece farsi riferimento ai singoli comportamenti dei compossessori, che giovano o pregiudicano solo coloro che li hanno (o nei cui confronti sono stati) posti in essere.

Ciò posto, si osserva che l’articolo 1158 del codice civile prevede che “La proprietà dei beni immobili e gli altri diritti reali di godimento sui beni medesimi si acquistano in virtù del possesso continuato per venti anni”.
Orbene, nelle vicende come quelle in esame, in cui sia avviato ma non concluso un procedimento espropriativo, l’inizio della situazione giuridica utile per l’usucapione, ossia la trasformazione della mera detenzione in possesso, si verifica subito dopo la scadenza del termine massimo di occupazione legittima del bene, atteso che l’apprensione e la detenzione dello stesso in virtù di provvedimento di occupazione di urgenza (che comporta la corresponsione di una indennità in favore del privato), implicando il riconoscimento del diritto dominicale di quest’ultimo, non integra l’elemento possessorio necessario per l’acquisto della proprietà (cfr. TAR Puglia, Lecce, II, 02.11.2011, n. 1913; CGA Sicilia, 14.01.2013, n. 9).
Nella vicenda in esame la scadenza del termine di occupazione legittima si colloca alla data del 30.12.1989, come accertato sia dal Tribunale di Vallo della Lucania (con la sentenza n. 33 del 2003) sia dalla Corte di Appello di Salerno ( con la sentenza n. 761/2011) nel giudizio civile svoltosi tra il Torrusio ed il Comune di Vallo della Lucania, avente ad oggetto il risarcimento del danno da occupazione appropriativa e conclusosi con il rigetto della domanda attorea.
Di conseguenza, risultando il 31.12.1989 il dies a quo per il calcolo del possesso ventennale ad usucapionem, la maturazione del termine previsto dall’articolo 1958 c.c. si è verificata in data 01.01.2010, dunque in epoca ben anteriore alla proposizione del presente ricorso, notificato solo il 19.01.2012.
Né, d’altra parte, vengono dedotti in giudizio elementi utili a ritenere che, durante il suddetto arco temporale, la pubblica amministrazione non abbia avuto, in relazione al suolo per cui è causa, un possesso non interrotto, pacifico, pubblico e non equivoco.
Invero, nel ricorso introduttivo si precisa che, a seguito del decreto sindacale di occupazione del 25.11.1983, lo IACP prendeva possesso del fondo in data 30.12.1983 e che “i successivi lavori di realizzazione dell’intervento di edilizia popolare venivano appaltati alla CoGePa e collaudati in data 02.03.1989… e che pertanto alla scadenza del termine di fine lavori indicato nella delibera 1666 del 22.11.1983 dello IACP di Salerno ( 5 anni dalla presa di possesso delle aree, avvenuta il 30.12.1983) si era già verificata l’irreversibile trasformazione del bene”.
Ritiene, di poi, il Tribunale che dagli atti depositati in giudizio e dalle emergenze di causa non emerge l’esistenza di atti interruttivi del predetto termine ventennale utile all’acquisto della proprietà per usucapione.
Con riferimento a tale questione, invero, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che, in virtù del rinvio fatto dall’articolo 1165 cc all’art. 2943 cc, risultano tassativamente elencati gli atti interruttivi del possesso, onde non è consentito attribuire efficacia interruttiva ad atti diversi da quelli stabiliti dalla legge (cfr. Cass. civ. II, 20.01.2014, n. 1071), con la conseguenza che tale efficacia può riconoscersi solo ad atti che comportino, per il possessore, la perdita materiale del potere di fatto sulla cosa, oppure ad atti giudiziali diretti ad ottenere ope iudicis la privazione del possesso nei confronti del possessore usucapente, come la notifica dell’atto di citazione con il quale venga richiesta la materiale consegna di tutti i beni immobili in ordine ai quali si vanti un diritto dominicale (cfr. Cass. civ., II, 06.05.2014, n. 9682).
Si è, poi, affermato:
- che gli atti di diffida e messa in mora sono idonei ad interrompere la prescrizione dei diritti di obbligazione, ma non anche il termine utile per usucapire, potendosi esercitare il relativo possesso anche in aperto e dichiarato contrasto con la volontà del titolare del diritto reale (Cass. II, n. 9682/2014);
- che in tema di atti interruttivi del termine per usucapire, non è sufficiente un mero atto o fatto che evidenzi la consapevolezza del possessore circa la spettanza ad altri del diritto da lui esercitato come proprio, ma si richiede che il possessore, per il modo in cui questa conoscenza è rivelata o per fatti in cui essa è implicita, esprima la volontà non equivoca di attribuire il diritto reale al suo titolare (cfr. Cass. civ., II, 28.11.2013, n. 26641);
- che gli atti interruttivi dell’usucapione, posti in essere nei confronti di uno dei compossessori, non hanno effetto interruttivo nei confronti degli altri, in quanto il principio di cui all’art. 1310 cc trova applicazione in materia di diritti di obbligazione e non di diritti reali, per i quali non sussiste vincolo di solidarietà, dovendosi invece farsi riferimento ai singoli comportamenti dei compossessori, che giovano o pregiudicano solo coloro che li hanno (o nei cui confronti sono stati) posti in essere (cfr. Cass. civ., II, 25.10.2013, n. 24165) (TAR Campania-Salerno, Sez. I, sentenza 10.07.2014 n. 1247 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALe opere oggetto dell’impugnata ordinanza di demolizione, per caratteristiche e (pur modeste) dimensioni (ndr: baracca in lamiera di modeste dimensioni adibita a rimessa attrezzi e ricovero animali), debbono ritenersi oggi sottoposte al permesso a costruire (e a concessione edilizia quanto al regime prendente l’entrata in vigore del D.p.r. 06.06.2001 n. 380) in quanto suscettibili di arrecare comunque una trasformazione del territorio e non precarie, secondo la oramai pacifica nozione di precarietà invalsa presso la giurisprudenza.
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Come noto, la giurisprudenza anche di questo Tribunale è consolidata nel porre (in materia di abusivismo edilizio) a carico del ricorrente l’onere della prova circa il periodo di realizzazione del manufatto, in modo ragionevolmente certo.
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Ritiene il Collegio nella fattispecie per cui è causa di poter riconoscere nei confronti del ricorrente la sussistenza di un affidamento tutelabile ingenerato dall’inerzia nell’esercizio del potere repressivo, che doveva essere adeguatamente tenuto in considerazione allorquando l’Amministrazione si è determinata ad ordinare la demolizione.
Infatti dalla documentazione depositata in giudizio emerge come anche in sede di riunioni effettuate nella sede comunale alla presenza dei vari enti pubblici interessati (verbale del 18.02.2002) fosse ben presente il problema della presenza da lungo tempo e comunque prima del 1967 di manufatti per il ricovero del bestiame, come ammesso dallo stesso consulente legale del Comune seppur in riferimento alla generalità dei manufatti esistenti in loco.
Non ignora affatto il Collegio come secondo un diffuso e prevalente orientamento giurisprudenziale anche dell’adito Tribunale, l’attività di repressione degli abusi edilizi è espressione di attività strettamente vincolata, non soggetta a termini potendo intervenire anche a notevole distanza di tempo, né comportante la necessità di alcuna ponderazione e motivazione in ordine all'interesse pubblico perseguito.
In particolare viene evidenziato il carattere permanente degli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, potendo il potere sanzionatorio anche in forma ripristinatoria essere esercitato senza limiti di tempo e senza necessità di motivazione in ordine al ritardo, reprimendo l'Amministrazione una situazione antigiuridica contestualmente contra jus, ancora sussistente.
L'orientamento suesposto, pur se prevalente, non è oggi comunque pacifico, dal momento che anche in materia edilizia la più recente giurisprudenza non ha mancato di contemperare il pur rilevante potere repressivo con il consolidarsi di posizioni di affidamento meritevoli di tutela per effetto del protrarsi dell'inerzia dell'Amministrazione, in relazione alla quale l'esercizio del potere repressivo è subordinato ad un onere di congrua motivazione che, avuto riguardo anche all'entità e alla tipologia dell'abuso, indichi il pubblico interesse, evidentemente diverso da quello ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato.
La giurisprudenza di questo Tribunale è pacifica nell’interpretare restrittivamente la rilevanza del decorso del tempo in ordine alla tutela dell’affidamento al mantenimento dell’opera abusivamente realizzata, subordinandosi tale rilevanza al “rigoroso accertamento di molteplici presupposti, tra cui la prova, di cui è onerata la parte ricorrente, del periodo di realizzazione del manufatto in modo ragionevolmente certo”.
Se quindi non può negarsi tout court qualsivoglia affidamento meritevole di tutela allorquando sia trascorso un notevole lasso di tempo tra la commissione dell'abuso e la risposta sanzionatoria, nella fattispecie può riconoscersi la sussistenza di affidamento tutelabile, poiché pur non risultando dimostrato l’esatto periodo di realizzazione, emerge un quadro indiziario (art. 2729 c.c.) volto a collocarlo con ragionevole probabilità negli anni sessanta/settanta e comunque prima dell’istituzione del Parco Nazionale dei Monti Sibillini avvenuta con legge n. 67/1988.
Tale quadro indiziario è dunque sufficiente, nel caso di specie, a dimostrare la circostanza circa il lungo lasso di tempo intercorso tra la realizzazione e l’intervento sanzionatorio, presupposto dell’affidamento di cui si invoca tutela. Mette poi conto evidenziare le modeste dimensioni del manufatto de quo, come risultante dalla stessa documentazione fotografica depositata dal Comune resistente.
Conclusivamente, in considerazione dell’inerzia dell’autorità comunale e della modesta entità dell’abuso, comunque realizzato ben prima dell’istituzione del Parco Nazionale dei Monti Sibillini, risultano meritevoli di condivisione le censure di cui al II motivo di ricorso, dal momento che l’ordinanza gravata omette di effettuare qualsivoglia contemperamento tra l’interesse pubblico alla repressione dell’abuso e l’affidamento del ricorrente al mantenimento dell’opera pur abusiva stante la lunga inerzia nell’esercizio del potere repressivo.

... per l'annullamento, previa sospensiva, dell’ordinanza del Sindaco di Norcia e del Responsabile dell’Ufficio Urbanistica n. 16 del 06/09/2002 prot. n. 10274 notificata l’11/09/2002, con la quale è stato disposto l’annullamento dell’ordinanza sindacale n. 54 del 17/05/1996 prot. 5659 ed è stata ordinata al ricorrente la demolizione di una baracca sita in località “Pratacce” di Castelluccio.
...
E’ materia del contendere la legittimità dell’ordinanza n. 16 del 06.09.2002 emanata dal Comune di Norcia, avente ad oggetto l’ordine di demolizione intimato ad Oreste Cappelli di una baracca in lamiera di modeste dimensioni adibita a rimessa attrezzi e ricovero animali, realizzata “in epoca remota” seppur incerta.
2. Preliminarmente, il Collegio non ravvisa la necessità di procedere alla riunione, ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm., con il ricorso RG 700/1996 avente ad oggetto l’impugnativa della precedente ordinanza 54/1996, risultando quest’ultima annullata in autotutela dall’ordinanza oggetto del presente giudizio impugnatorio.
3. Il ricorso è fondato e va accolto.
3.1. Deve premettersi che le opere oggetto dell’impugnata ordinanza di demolizione, per caratteristiche e (pur modeste) dimensioni, debbano ritenersi oggi sottoposte al permesso a costruire (e a concessione edilizia quanto al regime prendente l’entrata in vigore del D.p.r. 06.06.2001 n. 380) in quanto suscettibili di arrecare comunque una trasformazione del territorio e non precarie, secondo la oramai pacifica nozione di precarietà invalsa presso la giurisprudenza (ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 03.06.2014, n. 2842).
Come correttamente prospettato dalla difesa comunale non può disconoscersi l’abusività del manufatto in questione, sia per la documentata regolamentazione da parte del Comune di Norcia sin dall’anno 1935 tesa ad imporre titoli abilitativi edilizi a tutela delle esigenze di pubblico ornato, sia per il mancato assolvimento da parte del ricorrente dell’onere di fornire elementi probatori univoci in merito alla presunta data di realizzazione.
Sotto il primo profilo, la difesa comunale ha effettivamente depositato la delibera del Commissario prefettizio del 06.07.1935 ed il regolamento sul Pubblico Ornato ai sensi degli artt. 3 e 4 del R.D. n. 640 del 1935 richiedenti apposita autorizzazione del Podestà per la realizzazione di nuove costruzioni.
Sotto il secondo profilo, l’affermazione del ricorrente circa la presunta realizzazione del manufatto “sin dalla metà degli anni sessanta” appare non suffragata da univoci elementi probatori, al di fuori di quanto genericamente dichiarato dal Corpo Forestale dello Stato con la nota del 23.11.1994, in cui si attestava la realizzazione “in epoca remota”.
Come noto, la giurisprudenza anche di questo Tribunale è consolidata (TAR Umbria 18.08.2009, n. 492; id. 18.03.2008, n. 102; id. 13.05.2013, n. 293) nel porre in subiecta materia a carico del ricorrente l’onere della prova circa il periodo di realizzazione del manufatto, in modo ragionevolmente certo.
Nel caso di specie, risulta carente di riscontri l’asserita realizzazione dell’opera nel periodo antecedente l’entrata in vigore della legge n. 765/1967, pur allegando parte ricorrente quanto meno elementi circa l’avvenuta realizzazione della baracca “in epoca remota” (giusta la citata nota della Guardia di Finanza) che pur se di contenuto generico non è irrilevante, come si dirà, in punto di sussistenza di un affidamento tutelabile.
3.2. Non può pertanto dirsi provata la circostanza in merito alla presunta realizzazione del manufatto nella metà degli anni sessanta vale a dire in periodo antecedente l’entrata in vigore della legge 06.08.1967 n. 765, con conseguente infondatezza di tutte le doglianze mosse al I motivo di gravame.
3.3. Parimenti prive di pregio risultano le censure di cui al III motivo di gravame, per l’assorbente considerazione che risulta priva di senso logico-giuridico il riferimento alla presunta sanabilità dell’opera, in considerazione del carattere formale dell’abuso, in assenza di documentata istanza proveniente da parte dell’interessato, non potendo mai l’Amministrazione procederne all’esame in via ufficiosa (ex plurimis TAR Campania-Napoli sez. VII, 10.01.2014, n.166).
3.4. Tanto premesso, ritiene il Collegio nella fattispecie per cui è causa di poter riconoscere nei confronti del ricorrente la sussistenza di un affidamento tutelabile ingenerato dall’inerzia nell’esercizio del potere repressivo, che doveva essere adeguatamente tenuto in considerazione allorquando l’Amministrazione si è determinata ad ordinare la demolizione.
Infatti dalla documentazione depositata in giudizio emerge come anche in sede di riunioni effettuate nella sede comunale alla presenza dei vari enti pubblici interessati (verbale del 18.02.2002) fosse ben presente il problema della presenza da lungo tempo e comunque prima del 1967 di manufatti per il ricovero del bestiame nel Pian Grande di Castelluccio di Norcia, come ammesso dallo stesso consulente legale del Comune seppur in riferimento alla generalità dei manufatti esistenti in loco.
Non ignora affatto il Collegio come secondo un diffuso e prevalente orientamento giurisprudenziale anche dell’adito Tribunale, l’attività di repressione degli abusi edilizi è espressione di attività strettamente vincolata, non soggetta a termini potendo intervenire anche a notevole distanza di tempo, né comportante la necessità di alcuna ponderazione e motivazione in ordine all'interesse pubblico perseguito (ex plurimis TAR Veneto sez II, 13.03.2008, n. 605; TAR Puglia-Lecce 08.04.2010, n. 907; TAR Emilia-Romagna Bologna, 01.09.2006, n. 1729; Consiglio Stato, sez. IV, 16.04.2010, n. 2160).
In particolare viene evidenziato il carattere permanente degli illeciti in materia urbanistica, edilizia e paesistica, potendo il potere sanzionatorio anche in forma ripristinatoria essere esercitato senza limiti di tempo e senza necessità di motivazione in ordine al ritardo, reprimendo l'Amministrazione una situazione antigiuridica contestualmente contra jus, ancora sussistente (su tutte Consiglio Stato, sez. IV, 16.04.2010, n. 2160).
L'orientamento suesposto, pur se prevalente, non è oggi comunque pacifico, dal momento che anche in materia edilizia la più recente giurisprudenza non ha mancato di contemperare il pur rilevante potere repressivo con il consolidarsi di posizioni di affidamento meritevoli di tutela per effetto del protrarsi dell'inerzia dell'Amministrazione, in relazione alla quale l'esercizio del potere repressivo è subordinato ad un onere di congrua motivazione che, avuto riguardo anche all'entità e alla tipologia dell'abuso, indichi il pubblico interesse, evidentemente diverso da quello ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse privato (TAR Campania Napoli, sez. IV, 24.05.2010, n. 8343; TAR Toscana Firenze sez III, 30.07.2010, n. 3268; TAR Piemonte sez I, 16.07.2010, n. 3131).
La giurisprudenza di questo Tribunale è pacifica (TAR Umbria 18.08.2009, n. 492; id. 18.03.2008, n. 102; id. 13.05.2013, n. 293) nell’interpretare restrittivamente la rilevanza del decorso del tempo in ordine alla tutela dell’affidamento al mantenimento dell’opera abusivamente realizzata, subordinandosi tale rilevanza al “rigoroso accertamento di molteplici presupposti, tra cui la prova, di cui è onerata la parte ricorrente, del periodo di realizzazione del manufatto in modo ragionevolmente certo”. Se quindi non può negarsi tout court qualsivoglia affidamento meritevole di tutela allorquando sia trascorso un notevole lasso di tempo tra la commissione dell'abuso e la risposta sanzionatoria, nella fattispecie può riconoscersi la sussistenza di affidamento tutelabile, poiché pur non risultando dimostrato l’esatto periodo di realizzazione, emerge un quadro indiziario (art. 2729 c.c.) volto a collocarlo con ragionevole probabilità negli anni sessanta/settanta e comunque prima dell’istituzione del Parco Nazionale dei Monti Sibillini avvenuta con legge n. 67/1988.
Tale quadro indiziario è dunque sufficiente, nel caso di specie, a dimostrare la circostanza circa il lungo lasso di tempo intercorso tra la realizzazione e l’intervento sanzionatorio, presupposto dell’affidamento di cui si invoca tutela. Mette poi conto evidenziare le modeste dimensioni del manufatto de quo, come risultante dalla stessa documentazione fotografica depositata dal Comune resistente.
Conclusivamente, in considerazione dell’inerzia dell’autorità comunale e della modesta entità dell’abuso, comunque realizzato ben prima dell’istituzione del Parco Nazionale dei Monti Sibillini, risultano meritevoli di condivisione le censure di cui al II motivo di ricorso, dal momento che l’ordinanza gravata omette di effettuare qualsivoglia contemperamento tra l’interesse pubblico alla repressione dell’abuso e l’affidamento del ricorrente al mantenimento dell’opera pur abusiva stante la lunga inerzia nell’esercizio del potere repressivo (TAR Umbria, sentenza 10.07.2014 n. 379 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Rifiuti. Natura del reato di illecita gestione e trasporto in forma ambulante.
1. La condotta sanzionata dall'art. 256, comma 1, d.lgs. 152/2006 è riferibile a chiunque svolga, in assenza del prescritto titolo abilitativo, una attività rientrante tra quelle assentibili ai sensi degli articoli 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216 del medesimo decreto, svolta anche di fatto o in modo secondario o consequenziale all'esercizio di una attività primaria diversa che richieda, per il suo esercizio, uno dei titoli abilitativi indicati e che non sia caratterizzata da assoluta occasionalità;
2. La deroga prevista dall'art. 266, comma 5, d.lgs. 152/2006 per l'attività di raccolta e trasporto dei rifiuti prodotti da terzi, effettuata in forma ambulante opera qualora ricorra la duplice condizione che il soggetto sia in possesso del titolo abilitativo per l'esercizio di attività commerciale in forma ambulante ai sensi del d.lgs. 31.03.1998, n. 114 e, dall'altro, che si tratti di rifiuti che formano oggetto del suo commercio
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 09.07.2014 n. 29992 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: La legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150 ha introdotto una normativa complessa diretta a disciplinare in modo organico e specifico le attività urbanistiche ed edilizie, fino ad allora trattate in modo disorganico e frammentario, disciplinando "l'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati o Io sviluppo urbanistico in genere del territorio dello Stato" (art. 1).
La legge predetta non si limitava più a prevedere la facoltà riconosciuta ai Comuni di compilare, in presenza di circostanze particolari, piani di ricostruzioni e di ampliamento dell'abitato, ma assoggettava a pianificazione l'intero territorio comunale (che doveva essere suddiviso in zone funzionali diverse, a seconda della destinazione d'uso dei terreni) e introdusse una nuova distinzione nell'ambito della pianificazione, individuando i piani territoriali di coordinamento (art. 5), i piani regolatori generali (artt. 7 e 8), i piani regolatori generali intercomunali (art. 12) e i piani regolatori particolareggiati di esecuzione (art. 13).
Con riguardo all'attività costruttiva edilizia, la legge urbanistica disciplinava compiutamente le modalità di richiesta e di rilascio della licenza di costruzione (art. 31), facendo obbligo a chiunque nei centri abitati e, in presenza di un piano regolatore comunale, anche nelle zone di espansione dell'aggregato urbano previste e regolamentate dal piano stesso, intendesse eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto, di chiedere apposita licenza al sindaco (art. 31, comma 1).
Il rilascio della licenza edilizia era prescritto per le sole edificazioni realizzate nei centri abitati e, in presenza di piano regolatore, anche nelle zone di espansione.

... per l'annullamento dell'ordinanza di demolizione lavori e rimessa in pristino dello stato dei luoghi n. 6795 prot. int. n. 35767 in data 05.11.2012, notificata il successivo 7 novembre, con cui il Comune di Fossano - Dipartimento Tecnico Lavori Pubblici / Urbanistica / Ambiente Servizio Edilizia Privata e Convenzionata ha ordinato ai ricorrenti la demolizione della stalla con soprastante fienile ed il ripristino dello stato dei luoghi;
...
La legge urbanistica 17.08.1942, n. 1150 ha introdotto una normativa complessa diretta a disciplinare in modo organico e specifico le attività urbanistiche ed edilizie, fino ad allora trattate in modo disorganico e frammentario, disciplinando "l'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati o Io sviluppo urbanistico in genere del territorio dello Stato" (art. 1).
La legge predetta non si limitava più a prevedere la facoltà riconosciuta ai Comuni di compilare, in presenza di circostanze particolari, piani di ricostruzioni e di ampliamento dell'abitato, ma assoggettava a pianificazione l'intero territorio comunale (che doveva essere suddiviso in zone funzionali diverse, a seconda della destinazione d'uso dei terreni) e introdusse una nuova distinzione nell'ambito della pianificazione, individuando i piani territoriali di coordinamento (art. 5), i piani regolatori generali (artt. 7 e 8), i piani regolatori generali intercomunali (art. 12) e i piani regolatori particolareggiati di esecuzione (art. 13).
Con riguardo all'attività costruttiva edilizia, la legge urbanistica disciplinava compiutamente le modalità di richiesta e di rilascio della licenza di costruzione (art. 31), facendo obbligo a chiunque nei centri abitati e, in presenza di un piano regolatore comunale, anche nelle zone di espansione dell'aggregato urbano previste e regolamentate dal piano stesso, intendesse eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto, di chiedere apposita licenza al sindaco (art. 31, comma 1).
Il rilascio della licenza edilizia era prescritto per le sole edificazioni realizzate nei centri abitati e, in presenza di piano regolatore, anche nelle zone di espansione (TAR Piemonte, Sez. II, sentenza 08.07.2014 n. 1169 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La Corte costituzionale ha affermato "che, invero, gli oneri di concessione potrebbero, in teoria, essere ancorati alle tariffe vigenti, alternativamente, al momento in cui l'abuso è iniziato, al momento in cui l'immobile abusivo è completato, al momento dell'entrata in vigore della normativa statale sul condono, al momento dell'entrata in vigore della normativa regionale sul condono, al momento in cui è stata effettuata la richiesta di condono o, infine, al momento del perfezionamento del procedimento di sanatoria” e “che, in tale contesto di pluralità di soluzioni, la scelta del legislatore regionale di privilegiare l'interesse pubblico all'adeguatezza della contribuzione ai costi reali da sostenere rispetto a quello, ad esso antitetico, del cittadino alla sua piena previsione dei costi al momento della formazione del consenso -ugualmente meritevole di protezione- sembra essere il frutto di una scelta discrezionale implicante un bilanciamento di interessi che può solo essere effettuato dal legislatore”.
Sulla scorta di tali parametri, è quindi del tutto coerente il richiamo a una giurisprudenza amministrativa che afferma che l’obbligazione di pagamento degli oneri concessori sorge con il rilascio della concessione edilizia e la giurisprudenza è concorde nel ritenere che la determinazione del contributo dovuto per gli oneri in questione debba essere riferita al momento in cui sorge l’obbligazione, dove si prosegue affermando che “in tale contesto, il considerevole lasso di tempo decorso tra la presentazione della domanda di sanatoria ed il rilascio della concessione non può essere utilmente valorizzato nell’ottica della individuazione di decorrenze del termine per la formazione del silenzio-assenso (e, così, del decorso della prescrizione) diverse da quelle normativamente indicate né per sollecitare una non meglio specificata ‘giusta mediazione’ che tenga conto delle tariffe eventualmente più favorevoli esistenti all’epoca della presentazione della domanda di sanatoria (quanto a quelle vigenti al momento di realizzazione dell’opera abusiva, lo stesso ricorrente riconosce che sarebbe ingiusto agevolare il responsabile)”.
Occorre peraltro evidenziare come appaia ardua l’omologazione tra l’obbligazione nascente dal rilascio del titolo abilitativo in via ordinaria e quella derivante dalla sua adozione in sanatoria, come espressamente notato dalla giurisprudenza.
Si è così affermato che “I contributi di cui all’articolo 11 della L. 10/1977, ed all’art. 1 della L.R. 71/1978, a differenza di altre fattispecie normative, non vengono determinati in via dichiaratamente provvisoria al momento della domanda dell’interessato e quindi non sono necessariamente richiesti salvo conguaglio, come ad esempio nella fattispecie della domanda di concessione in sanatoria (art. 35 L. 47/1995).
La determinazione dei contributi de quibus è stato infatti collocato temporalmente dal legislatore al termine di un lungo e complesso procedimento che ha alla base una espressa dettagliata e circostanziale domanda del privato, cui fa seguito una complessa istruttoria da parte dell’Amministrazione nel corso della quale l’Amministrazione stessa può chiedere all’interessato tutti i chiarimenti e gli ulteriori elementi di cui abbia bisogno.
Il momento del rilascio della concessione non è quindi equiparabile sotto nessun profilo al momento della domanda di concessione in sanatoria.
In quest’ultimo caso l’Amministrazione si trova di fronte ad una attività già posta in essere dal richiedente e ad una richiesta di legittimazione a posteriori di tale attività e non può quindi che riservarsi ad un momento futuro il controllo sulla corrispondenza tra il fatto compiuto e la domanda.
Del tutto diversa è la situazione della concessione in via ordinaria in cui si tratta di legittimare una attività allo stato ancora inesistente ed in cui l’Amministrazione, prima di rimuovere l’ostacolo a tale attività, ha il potere ed il dovere di verifica e di accertamento sotto ogni profilo della legittimità della richiesta del privato.”
Sulla scorta di tale ontologica differenza, la posizione più recente della Sezione è andata nel senso di escludere un automatismo nell’adeguamento temporale alle tariffe successive. Si è allora detto che la determinazione del contributo di concessione in sanatoria, in adesione al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “ai sensi dell'art. 37 l. 28.02.1985 n. 47 e dell'art. 3 l. 28.01.1977 n. 10, la determinazione del contributo di concessione in sanatoria deve effettuarsi con riferimento alle tariffe vigenti al momento della domanda, risultando irrilevante la verifica della regolare formazione del silenzio–assenso sulla relativa domanda.”
A tale impostazione si è attenuto il primo giudice, espressamente evidenziando come “nel caso di condono edilizio, gli oneri di concessione vanno rapportati al momento di ultimazione dell’opera e della presentazione della domanda di sanatoria, e non al momento del rilascio del titolo concessorio”.
Le ragioni così espresse vanno anche in questa sede valorizzate, in quanto coerenti con le differenti funzioni delle obbligazioni collegate al rilascio, in via ordinaria o di sanatoria, del titolo abilitativo e legate alla posizione rispettiva delle parti, anche per valorizzare la prevedibilità degli oneri connessi all’edificazione.

Con un unico motivo di diritto, il Comune appellante lamenta violazione o falsa applicazione dell’art. 37 della legge n. 47 del 1985 e del principio di corrispondenza tra oneri di urbanizzazione e carico urbanistico indotto dall’edificazione.
Premesso che la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di evidenziare che sulla questione della definizione del momento cui ancorare la determinazione degli oneri di concessione non è ravvisabile un orientamento interpretativo consolidato da cui possa ricavarsi un principio fondamentale della legislazione statale secondo cui gli oneri stessi debbano essere determinati con riferimento alle tariffe vigenti alla data di entrata in vigore della legge di sanatoria, il Comune evidenzia come rispetto alla pluralità di soluzioni possibili non può non tenersi in considerazione l'interesse pubblico all'adeguatezza della contribuzione ai costi reali da sostenere rispetto a quello, a esso antitetico, del cittadino alla sua piena previsione dei costi al momento della formazione del consenso alla realizzazione dell’opera, facendo quindi prevalere la disciplina esistente in tale momento.
La censura non può essere accolta.
La posizione teorica espressa dal Comune ha sicuramente un suo fondamento, anche in relazione alla valutazione operata dal giudice delle leggi sulla situazione in esame. Infatti, la Corte costituzionale ha affermato (sentenza 17.03.2010 n. 105) “che, invero, gli oneri di concessione potrebbero, in teoria, essere ancorati alle tariffe vigenti, alternativamente, al momento in cui l'abuso è iniziato, al momento in cui l'immobile abusivo è completato, al momento dell'entrata in vigore della normativa statale sul condono, al momento dell'entrata in vigore della normativa regionale sul condono, al momento in cui è stata effettuata la richiesta di condono o, infine, al momento del perfezionamento del procedimento di sanatoria” e “che, in tale contesto di pluralità di soluzioni, la scelta del legislatore regionale di privilegiare l'interesse pubblico all'adeguatezza della contribuzione ai costi reali da sostenere rispetto a quello, ad esso antitetico, del cittadino alla sua piena previsione dei costi al momento della formazione del consenso -ugualmente meritevole di protezione- sembra essere il frutto di una scelta discrezionale implicante un bilanciamento di interessi che può solo essere effettuato dal legislatore”.
Sulla scorta di tali parametri, è quindi del tutto coerente il richiamo a una giurisprudenza amministrativa che afferma (Consiglio di Stato, Sez. IV, 24.05.2011, n. 3116) che l’obbligazione di pagamento degli oneri concessori sorge con il rilascio della concessione edilizia e la giurisprudenza è concorde nel ritenere che la determinazione del contributo dovuto per gli oneri in questione debba essere riferita al momento in cui sorge l’obbligazione, dove si prosegue affermando che “in tale contesto, il considerevole lasso di tempo decorso tra la presentazione della domanda di sanatoria ed il rilascio della concessione non può essere utilmente valorizzato nell’ottica della individuazione di decorrenze del termine per la formazione del silenzio-assenso (e, così, del decorso della prescrizione) diverse da quelle normativamente indicate né per sollecitare una non meglio specificata ‘giusta mediazione’ che tenga conto delle tariffe eventualmente più favorevoli esistenti all’epoca della presentazione della domanda di sanatoria (quanto a quelle vigenti al momento di realizzazione dell’opera abusiva, lo stesso ricorrente riconosce che sarebbe ingiusto agevolare il responsabile)”.
Occorre peraltro evidenziare come appaia ardua l’omologazione tra l’obbligazione nascente dal rilascio del titolo abilitativo in via ordinaria e quella derivante dalla sua adozione in sanatoria, come espressamente notato dalla giurisprudenza. Si è così affermato (da ultimo, CGARS, 27.05.2008 n. 466) che “I contributi di cui all’articolo 11 della L. 10/1977, ed all’art. 1 della L.R. 71/1978, a differenza di altre fattispecie normative, non vengono determinati in via dichiaratamente provvisoria al momento della domanda dell’interessato e quindi non sono necessariamente richiesti salvo conguaglio, come ad esempio nella fattispecie della domanda di concessione in sanatoria (art. 35 L. 47/1995).
La determinazione dei contributi de quibus è stato infatti collocato temporalmente dal legislatore al termine di un lungo e complesso procedimento che ha alla base una espressa dettagliata e circostanziale domanda del privato, cui fa seguito una complessa istruttoria da parte dell’Amministrazione nel corso della quale l’Amministrazione stessa può chiedere all’interessato tutti i chiarimenti e gli ulteriori elementi di cui abbia bisogno.
Il momento del rilascio della concessione non è quindi equiparabile sotto nessun profilo al momento della domanda di concessione in sanatoria.
In quest’ultimo caso l’Amministrazione si trova di fronte ad una attività già posta in essere dal richiedente e ad una richiesta di legittimazione a posteriori di tale attività e non può quindi che riservarsi ad un momento futuro il controllo sulla corrispondenza tra il fatto compiuto e la domanda.
Del tutto diversa è la situazione della concessione in via ordinaria in cui si tratta di legittimare una attività allo stato ancora inesistente ed in cui l’Amministrazione, prima di rimuovere l’ostacolo a tale attività, ha il potere ed il dovere di verifica e di accertamento sotto ogni profilo della legittimità della richiesta del privato
.”
Sulla scorta di tale ontologica differenza, la posizione più recente della Sezione è andata nel senso di escludere un automatismo nell’adeguamento temporale alle tariffe successive. Si è allora detto (Consiglio di Stato, sez. IV, 03.10.2012 n. 5201) che la determinazione del contributo di concessione in sanatoria, in adesione al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “ai sensi dell'art. 37 l. 28.02.1985 n. 47 e dell'art. 3 l. 28.01.1977 n. 10, la determinazione del contributo di concessione in sanatoria deve effettuarsi con riferimento alle tariffe vigenti al momento della domanda, risultando irrilevante la verifica della regolare formazione del silenzio–assenso sulla relativa domanda.”
A tale impostazione si è attenuto il primo giudice, espressamente evidenziando come “nel caso di condono edilizio, gli oneri di concessione vanno rapportati al momento di ultimazione dell’opera e della presentazione della domanda di sanatoria, e non al momento del rilascio del titolo concessorio”.
Le ragioni così espresse vanno anche in questa sede valorizzate, in quanto coerenti con le differenti funzioni delle obbligazioni collegate al rilascio, in via ordinaria o di sanatoria, del titolo abilitativo e legate alla posizione rispettiva delle parti, anche per valorizzare la prevedibilità degli oneri connessi all’edificazione (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 07.07.2014 n. 3425 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Rumore. Nozione di tranquillità pubblica.
La tranquillità pubblica non è concetto astratto. Essa assomma in sé quella delle singole persone che, nei loro vivere quotidiano o nel loro riposo, possano anche solo potenzialmente risentire dell’altrui condotta rumorosa.
Non è dunque bene che si astrae dalla realtà dei singoli e che vive di vita propria; è invece bene che trova nella quiete della pluralità dei singoli la sua ragion d’essere. La sua natura pubblica sta nella diffusività, non nel suo astrarsi dal vivere quotidiano delle persone
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 24.06.2014 n. 27434 - tratto da www.lexambiente.it).

EDILIZIA PRIVATA: Beni Ambientali. Dichiarazione di notevole interesse pubblico.
Il delitto paesaggistico è configurabile anche se la dichiarazione di notevole interesse pubblico sia intervenuta con provvedimento emesso ai sensi delle disposizioni previgenti (trattandosi di dichiarazione di notevole interesse pubblico, non è necessaria alcuna notificazione del vincolo ai proprietari o ad altri soggetti interessati).
Inoltre ai fini dell’operatività del decreto ministeriale con cui è stato dichiarato il notevole interesse pubblico dell’area, è sufficiente la mera pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, essendo necessaria la notifica del decreto ai proprietari unicamente con riguardo al vincolo imposto su singoli beni
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 20.06.2014 n. 26856 - tratto da www.lexambiente.it).

LAVORI PUBBLICI: Il progetto esecutivo deve essere conforme al definitivo e redatto nel pieno rispetto di quest’ultimo: su tale dato (art. 35, comma 1, del dPr n. 554/1999: “il progetto esecutivo costituisce la ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni e, pertanto, definisce compiutamente ed in ogni particolare architettonico, strutturale ed impiantistico l'intervento da realizzare. Restano esclusi soltanto i piani operativi di cantiere, i piani di approvvigionamenti, nonché i calcoli e i grafici relativi alle opere provvisionali. Il progetto è redatto nel pieno rispetto del progetto definitivo nonché delle prescrizioni dettate in sede di rilascio della concessione edilizia o di accertamento di conformità urbanistica, o di conferenza di servizi o di pronuncia di compatibilità ambientale ovvero il provvedimento di esclusione delle procedure, ove previsti.”) non è dato controvertere.
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E' corretta la deduzione del primo giudice secondo la quale non la legittimità, ma l’attuabilità del progetto esecutivo è condizionata all’effettivo perfezionamento del c.d. raccordo urbanistico, stante il chiaro tenore dell’art. 19 ult. co. (“si intende approvata”), che consente di non ritenere attuale il risalente orientamento, discendente dalla antevigente legislazione, secondo il quale è illegittima l'approvazione del progetto esecutivo di una ferrovia metropolitana con un tracciato conforme ad una variante al piano regolatore solo adottata dal comune e non ancora approvata dalla regione.
La vigente legislazione (art. 12 del TU) non ricollega, a differenza della precedente, la nozione di atto comportante la pubblica utilità alla approvazione del progetto esecutivo, ma la ricollega al progetto definitivo (ex aliis Cons. Stato Sez. IV, 04.06.2013, n. 3087: “a norma dell'art. 12, D.P.R. n. 327 del 2001 la dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta con l'approvazione o la definizione, da parte dell'autorità procedente, di determinati strumenti, ivi elencati. La dichiarazione di pubblica utilità, pertanto, non richiede una particolare dichiarazione, con la conseguenza che l'eventuale dichiarazione della pubblica utilità delle opere al momento dell'approvazione del progetto esecutivo è un di più, che non può alterare il quadro legale di riferimento e non è suscettibile di inficiare la regolarità e la legittimità della procedura.”).
Ne consegue la non applicabilità del detto risalente orientamento e la correttezza dell’approdo del primo giudice che ha ritenuto che, nella fattispecie in esame, potesse, al più, raffigurarsi una mera irregolarità non viziante e non già il vizio di illegittimità prospettato.

1. L’appello è nel merito infondato e va disatteso.
2. Le doglianze articolate dall’appellante verranno separatamente esaminate.
2.1. La prima censura muove dal consolidato orientamento della giurisprudenza che ancora di recente configura l’ordinario fluire della procedura di adozione ed approvazione dei progetti delle opere pubbliche attraverso il succedersi di tre fasi della progettazione, scandite da differenti peculiarità (progettazione preliminare, definita, ed esecutiva) corrispondenti a differenti livelli di approfondimento.
Si è detto infatti, ancora di recente che (TAR Marche Ancona Sez. I, 24.01.2013, n. 70) “ai sensi dell'art. 93 D.Lgs. n. 163/2006 (Codice degli appalti) la progettazione in materia di lavori pubblici si articola secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva. Il progetto preliminare definisce le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire e consiste in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta della soluzione prospettata in base alle valutazioni delle soluzioni possibili. Il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti nel progetto preliminare e contiene tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni. Il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare e il relativo costo previsto e deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale da consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo.”.
Muovendo da tale punto di partenza, sostanzialmente ricognitivo anche della legislazione previgente, l’appellante perviene a conclusioni non condivisibili.
Il sillogismo da questi proposto è il seguente: posto che il comune agiva in dichiarata applicazione dell’art. 19 del TU Espropriazione –dPR n. 327/2001- esso adottò il progetto definitivo, con deliberazione consiliare 08.02.2005 n. 4.
L’approvazione di tale deliberazione, giusta previsione di cui appunto all’art. 19 del TU Espropriazione (“Quando l'opera da realizzare non risulta conforme alle previsioni urbanistiche, la variante al piano regolatore può essere disposta con le forme di cui all'articolo 10, comma 1, ovvero con le modalità di cui ai commi seguenti. L'approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del consiglio comunale costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico. Se l'opera non è di competenza comunale, l'atto di approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte della autorità competente è trasmesso al consiglio comunale, che può disporre l'adozione della corrispondente variante allo strumento urbanistico. Nei casi previsti dai commi 2 e 3, se la Regione o l'ente da questa delegato all'approvazione del piano urbanistico comunale non manifesta il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni, decorrente dalla ricezione della delibera del consiglio comunale e della relativa completa documentazione, si intende approvata la determinazione del consiglio comunale, che in una successiva seduta ne dispone l'efficacia”) era differita di novanta giorni, e dipendeva dalla omessa manifestazione di dissenso della Regione (dissenso che, come è incontroverso tra le parti, nella fattispecie in esame non intervenne mai).
Ne consegue quindi che, alla data dell’08.02.2005 (in cui intervenne la delibera n. 4 di adozione del progetto definitivo) non poteva aversi un progetto definitivo “conforme allo strumento urbanistico” e la variante suddetta non era ancora né approvata, né efficace.
In tale quadro, quindi, ad avviso di parte appellante, posto che il progetto esecutivo (conforme al definitivo adottato: anche tale circostanza è incontestata) è stato parimenti adottato alla data dell’08.02.2005, esso si sarebbe conformato ad un definitivo non (ancora) conforme allo strumento urbanistico: ciò concreterebbe irrimediabile illegittimità.
2.2. La detta tesi assembla dati normativi diversi, ma muove da un dato congetturale e non trova concorde il Collegio.
2.2.1. Il progetto esecutivo deve essere conforme al definitivo e redatto nel pieno rispetto di quest’ultimo: su tale dato (art. 35, comma 1, del dPr n. 554/1999: “il progetto esecutivo costituisce la ingegnerizzazione di tutte le lavorazioni e, pertanto, definisce compiutamente ed in ogni particolare architettonico, strutturale ed impiantistico l'intervento da realizzare. Restano esclusi soltanto i piani operativi di cantiere, i piani di approvvigionamenti, nonché i calcoli e i grafici relativi alle opere provvisionali. Il progetto è redatto nel pieno rispetto del progetto definitivo nonché delle prescrizioni dettate in sede di rilascio della concessione edilizia o di accertamento di conformità urbanistica, o di conferenza di servizi o di pronuncia di compatibilità ambientale ovvero il provvedimento di esclusione delle procedure, ove previsti.”) non è dato controvertere.
Ma nel caso in esame non v’è dubbio che tale pieno rispetto vi fosse.
Nessuna norma, invece, esprime la necessità che il progetto esecutivo debba essere conforme ad un progetto definitivo “approvato ed efficace”.
Sebbene non possa ignorare il Collegio che tale evenienza debba costituire la normalità nella stragrande maggioranza dei casi (discendendo dalla sequenzialità cronologica imposta dalla legge), nulla vieta che, nel rispetto di detta sequenza (nel caso di specie non obliata, posto che l’adozione del progetto esecutivo seguì, seppur di poche ore, l’adozione del definitivo), l’Amministrazione, per le evenienze più disparate (nel caso di specie per la lodevole esigenza di non perdere lo stanziamento dei contributi decisi a proprio favore), si assuma il rischio di approvare, coevamente all’adozione del progetto definitivo, il progetto esecutivo al primo conforme.
E’ ovvio che di “rischio” si tratta, perché, nell’ipotesi in cui ex art. 19 ult. co. la Regione o l'ente da questa delegato all'approvazione del piano urbanistico comunale manifesti il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni, decorrente dalla ricezione della delibera del consiglio comunale e della relativa completa documentazione, la delibera di adozione del progetto esecutivo “cade” in quanto quest’ultima rimane senza oggetto, posto che “cade” anche quella di adozione del progetto definitivo, non essendosi concluso l’iter approvativo del medesimo.
Ma, nella ipotesi in cui tale evenienza non si verifichi (e, lo si ripete, nel caso de quo ciò non avvenne certamente), nessuna disposizione di legge sanziona con la illegittimità tale “anticipata” (rispetto all’approvazione del definitivo) approvazione del progetto esecutivo.
Ed è sintomatico rilevare, peraltro, che in concreto l’appellante di nulla si duole se non dell’omesso rispetto di tale “ordine”, non deducendo infatti che da tale “anticipazione” sia discesa alcuna lesione sostanziale alla propria sfera giuridica.
Ma se così è, in assenza di un dato formale univoco che sanzioni detta “anticipazione” dell’approvazione del progetto esecutivo e nell’assenza di alcun vulnus sostanziale alla posizione di parte appellante, la censura si risolve nella constatazione che al momento dell’approvazione del progetto esecutivo il progetto definitivo era soltanto adottato e quindi l’opera pubblica non era “conforme allo strumento urbanistico”.
Ma la conformità sopravvenne con l’omesso dissenso della Regione nei termini di legge, ed è corretta la deduzione del primo giudice secondo la quale non la legittimità, ma l’attuabilità del progetto esecutivo è condizionata all’effettivo perfezionamento del c.d. raccordo urbanistico, stante il chiaro tenore dell’art. 19 ult. co. (“si intende approvata”), che consente di non ritenere attuale il risalente orientamento, discendente dalla antevigente legislazione, secondo il quale (TAR Lazio Sez. II, 27.06.1988, n. 907) è illegittima l'approvazione del progetto esecutivo di una ferrovia metropolitana con un tracciato conforme ad una variante al piano regolatore solo adottata dal comune e non ancora approvata dalla regione.
La vigente legislazione (art. 12 del TU) non ricollega, a differenza della precedente, la nozione di atto comportante la pubblica utilità alla approvazione del progetto esecutivo, ma la ricollega al progetto definitivo (ex aliis Cons. Stato Sez. IV, 04.06.2013, n. 3087: “a norma dell'art. 12, D.P.R. n. 327 del 2001 la dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta con l'approvazione o la definizione, da parte dell'autorità procedente, di determinati strumenti, ivi elencati. La dichiarazione di pubblica utilità, pertanto, non richiede una particolare dichiarazione, con la conseguenza che l'eventuale dichiarazione della pubblica utilità delle opere al momento dell'approvazione del progetto esecutivo è un di più, che non può alterare il quadro legale di riferimento e non è suscettibile di inficiare la regolarità e la legittimità della procedura.”); ne consegue la non applicabilità del detto risalente orientamento e la correttezza dell’approdo del primo giudice che ha ritenuto che, nella fattispecie in esame, potesse, al più, raffigurarsi una mera irregolarità non viziante e non già il vizio di illegittimità prospettato
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 19.06.2014 n. 3116 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

LAVORI PUBBLICI: Nel caso in esame, il progetto preliminare non ha alcuna valenza di variante urbanistica; legittimamente, quindi, è stato approvato dalla Giunta e non da Consiglio.
Quanto invece alla questione dell’approvazione del progetto preliminare, l’appellante ha censurato che esso fosse stato approvato dalla Giunta e non in sede consiliare.
Ciò secondo la consolidata giurisprudenza per cui (Cons. Stato Sez. VI, 27.07.2010, n. 4890) “ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. n. 267/2000 la Giunta municipale ha competenza generale e residuale, e quindi le appartiene il potere di approvazione del progetto preliminare di un'opera pubblica, salvo che questo comporti una variante allo strumento urbanistico, nel qual caso la competenza appartiene al Consiglio.” (si veda anche TAR Toscana Firenze Sez. I, 20.07.2011, n. 1258: ”in riferimento al Comune, l'approvazione di un progetto preliminare di opera pubblica appartiene alla competenza generale residuale della Giunta municipale, ai sensi del combinato disposto degli artt. 42 e 48 d.lgs. 267 del 2000, salvo che l'approvazione del progetto comporti una variante allo strumento urbanistico, nel qual caso la competenza appartiene al Consiglio.”).
Sennonché, interrogandosi sulla fondatezza della detta censura, il Tar ha espresso il convincimento secondo cui “nel caso in esame, il progetto preliminare non aveva alcuna valenza di variante; legittimamente quindi è stato approvato dalla Giunta. Quest’ultima, peraltro, non ha errato nella qualificazione dell’area come destinata a sport, dal momento che la destinazione S3 non concretava un vincolo espropriativo, ma conformativo, come argomentato dal Collegio nella sentenza parallela emessa sul ricorso n. 281/2005.”.
E che la (ormai regiudicata) sentenza richiamata n. 7131/2010 resa proprio sul suindicato ricorso n. 281/2005, al capo 24, ciò avesse stabilito è dato sul quale non è possibile controvertere: così infatti recita il punto 24 della citata decisione “l’art. 33.3 n.t.a. prevedeva tale modalità attuativa per ogni tipo di standard residenziale (SR), comprendente attrezzature per l’istruzione inferiore (SR1), attrezzature di interesse comune (SR2), spazi pubblici a parco, per il gioco e lo sport (SR3) e parcheggi pubblici (SR4); il che basta ad escludere l’inedificabilità assoluta delle aree, la natura espropriativa del vincolo e la sua decadenza.”.
La sentenza pertanto non contiene alcuna contraddizione interna
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 19.06.2014 n. 3116 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: Il potere di sospensione dei lavori edili in corso, attribuito all'Autorità comunale dall'art. 27, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001 -T.U. Edilizia-, è di tipo cautelare, in quanto destinato ad evitare che la prosecuzione dei lavori determini un aggravarsi del danno urbanistico, e alla descritta natura interinale del potere segue che il provvedimento emanato nel suo esercizio ha la caratteristica della provvisorietà, fino all'adozione dei provvedimenti definitivi.
Ne discende che, a seguito dello spirare del termine di 45 giorni , ove l'Amministrazione non abbia emanato alcun provvedimento sanzionatorio definitivo, l'ordine in questione perde ogni efficacia, mentre, nell'ipotesi di emanazione del provvedimento sanzionatorio, è in virtù di quest'ultimo che viene a determinarsi la lesione della sfera giuridica del destinatario con conseguente assorbimento dell'ordine di sospensione dei lavori.

Il disposto di cui all’art. 27 del dPR n. 380/2001 così prevede (si veda soprattutto il comma III): “Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente, la vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi. Il dirigente o il responsabile, quando accerti l'inizio o l'esecuzione di opere eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica di cui alla legge 18.04.1962, n. 167, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi. Qualora si tratti di aree assoggettate alla tutela di cui al regio decreto 30.12.1923, n. 3267, o appartenenti ai beni disciplinati dalla legge 16.06.1927, n. 1766, nonché delle aree di cui al decreto legislativo 29.10.1999, n. 490, il dirigente provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi, previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa. Per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi degli articoli 6 e 7 del D.Lgs. 29.10.1999, n. 490, o su beni di interesse archeologico, nonché per le opere abusivamente realizzate su immobili soggetti a vincolo o di inedificabilità assoluta in applicazione delle disposizioni del titolo II del D.Lgs. 29.10.1999, n. 490, il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall'accertamento dell'illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell'articolo 2 della legge 23.12.1996, n. 662. Ferma rimanendo l'ipotesi prevista dal precedente comma 2, qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d'ufficio o su denuncia dei cittadini, l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell'ufficio, ordina l'immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all'adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall'ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell’ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere. Gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, ove nei luoghi in cui vengono realizzate le opere non sia esibito il permesso di costruire, ovvero non sia apposto il prescritto cartello, ovvero in tutti gli altri casi di presunta violazione urbanistico-edilizia, ne danno immediata comunicazione all'autorità giudiziaria, al competente organo regionale e al dirigente del competente ufficio comunale, il quale verifica entro trenta giorni la regolarità delle opere e dispone gli atti conseguenti.”.
La costante giurisprudenza amministrativa di merito ha sempre interpretato in termini categorici detta disposizione, pervenendo al convincimento per cui (ex aliis, cfr. TAR Calabria Catanzaro Sez. I, 27.07.2012, n. 840) “il potere di sospensione dei lavori edili in corso, attribuito all'Autorità comunale dall'art. 27, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001 -T.U. Edilizia-, è di tipo cautelare, in quanto destinato ad evitare che la prosecuzione dei lavori determini un aggravarsi del danno urbanistico, e alla descritta natura interinale del potere segue che il provvedimento emanato nel suo esercizio ha la caratteristica della provvisorietà, fino all'adozione dei provvedimenti definitivi. Ne discende che, a seguito dello spirare del termine di 45 giorni , ove l'Amministrazione non abbia emanato alcun provvedimento sanzionatorio definitivo, l'ordine in questione perde ogni efficacia, mentre, nell'ipotesi di emanazione del provvedimento sanzionatorio, è in virtù di quest'ultimo che viene a determinarsi la lesione della sfera giuridica del destinatario con conseguente assorbimento dell'ordine di sospensione dei lavori.”.
Il Tar ha fatto buongoverno del detto principio, e del relativo corollario secondo cui deve essere dichiarato improcedibile il mezzo proposto allorché, anche per sopravvenute circostanza di fatto o di diritto (tra le quali rientra, ovviamente, il decorso del tempo che priva di efficacia, e quindi di portata lesiva un provvedimento di natura interinale o cautelare), l’impugnante non possa ricavare alcun vantaggio dall’accoglimento dell’impugnazione
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 19.06.2014 n. 3115 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

URBANISTICA: Il reato di lottizzazione abusiva è integrato non solo dalla trasformazione effettiva del territorio, ma da qualsiasi attività che oggettivamente comporti anche solo il pericolo di una urbanizzazione non prevista o diversa da quella programmata -fattispecie di lavori interni di redistribuzione degli spazi, finalizzati alla trasformazione in appartamenti di un complesso immobiliare con precedente destinazione d'uso alberghiera.
La condotta materiale sottesa alla integrazione della fattispecie illecita riposa nella erezione di opere (c.d. lottizzazione materiale) ovvero nella intrapresa di iniziative giuridiche (c.d. lottizzazione negoziale) che comportano una trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni urbanistiche.
Nell’ipotesi di lottizzazione c.d. “materiale”, si è a più riprese evidenziato che la fattispecie integra qualcosa di diverso, seppur collegato, rispetto alle singole opere realizzate, costituendo un quid pluris (anche, ovviamente, in termini di maggiore gravità).
Si rammenta infatti che, la fattispecie di lottizzazione abusiva disciplinata in passato dall'art. 18 l. n. 47 cit., si riferisce alla mancanza dell'autorizzazione specifica alla lottizzazione, prevista dall'art. 28 della legge urbanistica 17.08.1942 n. 1150.
Si è posto in luce pertanto che alcun rilievo sanante sull'abuso in questione può rivestire il rilascio di una eventuale concessione edilizia, sia ex ante, in presenza di concessioni edilizie già rilasciate, sia successivamente, in presenza di concessioni rilasciate in via di sanatoria. Ciò in quanto, ove manchi la specifica autorizzazione a lottizzare, la lottizzazione abusiva sussiste e deve essere sanzionata anche se, per le singole opere facenti parte di tale lottizzazione, sia stata rilasciata una concessione edilizia.
In tal senso si è pronunciata altresì la Corte Costituzionale nella sentenza n. 148/1994, con cui è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale delle norme che escludono la condonabilità, ai fini penalistici, del reato di lottizzazione abusiva, nel caso in cui la stessa risulti conforme alle prescrizioni di legge ed alla strumentazione urbanistica. Sul punto la Corte ha chiarito al riguardo che: "il rilascio della concessione in sanatoria opera nell'ambito di uno schema procedimentale, delineato nell'art. 13 della stessa legge 26.02.1985, n. 47, con previsione di interventi, adempimenti e termini, che appaiono specificamente modellati sulla fattispecie della costruzione priva di concessione. Di qui l'impossibilità di una mera trasposizione di un siffatto schema procedimentale all'ipotesi della lottizzazione abusiva, per la quale occorrerebbero, pertanto, soluzioni normative che mai potrebbero essere apprestate in questa sede, implicando, fermo quanto dedotto in ordine alla non comparabilità delle situazioni, scelte di modi, condizioni e termini che non spetta alla Corte stabilire".
Pertanto, la constatata autonomia dei procedimenti sanzionatori in questione induce ad escludere l'applicabilità della sospensione invocata ex art. 44 della legge n. 47/1985, posto che la sospensione dei procedimenti ivi prevista non può che riferirsi alle misure sanzionatorie relative agli abusi suscettibili di sanatoria e/o di condono, ove, nel caso di presentazione della relativa istanza entro i termini, la sospensione del procedimento è strumentale a preservare l'interesse dell'istante a veder definito il procedimento instaurato e di evitare che la messa in esecuzione di un provvedimento di ripristino vanifichi del tutto il suo interesse legittimo a vedere definita la domanda di sanatoria.
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Tuttavia, si rammenta che in seno ad una recente decisione la Sezione ha avuto modo di rivisitare la fattispecie, pervenendo ad alcune conclusioni che è opportuno riportare per esteso, che appaiono traslabili alla fattispecie, ed alle quali il Collegio si atterrà, non ravvisando alcun elemento per mutare divisamento.
Ivi infatti, è stato affermato che (si riporta un breve stralcio motivazionale della sentenza) “al fine di valutare un'ipotesi di lottizzazione abusiva c.d. materiale, appare necessaria una visione d'insieme dei lavori, ossia una verifica nel suo complesso dell'attività edilizia realizzata, atteso che potrebbero anche ricorrere modifiche rispetto all'attività assentita idonee a conferire un diverso assetto al territorio comunale oggetto di trasformazione.
Proprio in quanto sussiste lottizzazione abusiva in tutti i casi in cui si realizza un'abusiva interferenza con la programmazione del territorio, deve rilevarsi, ad avviso del Collegio, che la verifica dell'attività edilizia realizzata nel suo complesso può condurre a riscontrare un illegittimo mutamento della destinazione all'uso del territorio autoritativamente impressa anche nei casi in cui le variazioni apportate incidano esclusivamente sulla destinazione d'uso dei manufatti realizzati.
Ciò perché è proprio la formulazione dell'art. 30 del D.P.R. n. 380/2001 che impone di affermare che integra un'ipotesi di lottizzazione abusiva qualsiasi tipo di opere in concreto idonee a stravolgere l'assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in ultima analisi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico che necessita adeguamento degli standards. Come già affermato dalla giurisprudenza di merito il concetto di "opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia" dei terreni deve essere, dunque, interpretato in maniera "funzionale" alla ratio della norma, il cui bene giuridico tutelato è costituito dalla necessità di preservare la potestà programmatoria attribuita all'Amministrazione nonché l'effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione (cioè il Comune), al fine di garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio ed uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standards compatibile con le esigenze di finanza pubblica.
Ciò che rileva è il concetto di "trasformazione urbanistica ed edilizia" e non quello di "opera comportante trasformazione urbanistica ed edilizia".
Ne discende, ad avviso del Collegio, che il mutamento di destinazione d'uso di edifici già esistenti può influire sull'assetto urbanistico dei terreni sui quali essi insistono e può altresì comportare nuovi interventi di urbanizzazione.
Il concetto di "opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia" dei terreni, lo si ribadisce, deve quindi essere interpretato in maniera "funzionale" alla ratio della norma (il cui bene giuridico tutelato è costituito, come si diceva in precedenza, dalla necessità di preservare la potestà pianificatoria attribuita all'amministrazione nonché l'effettivo controllo del territorio da parte del Comune), che tende, lo si diceva, appunto, a garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio ed uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standards compatibili con le esigenze di finanza pubblica.
Ne consegue che la verifica circa la conformità della trasformazione realizzata e la sua rispondenza o meno alle previsioni delle norme urbanistiche vigenti deve essere effettuata con riferimento non già alle singole opere in cui si è compendiata la lottizzazione, eventualmente anche regolarmente assentite (giacché tale difformità è specificamente sanzionata dagli artt. 31 e ss. D.P.R. n. 380/2001), bensì alla complessiva trasformazione edilizia che di quelle opere costituisce il frutto, sicché essa conformità ben può mancare anche nei casi in cui per le singole opere facenti parte della lottizzazione sia stato rilasciato il permesso di costruire
Tenuto conto della natura del provvedimento impugnato in primo grado (ordinanza di sospensione per lottizzazione abusiva) cadono quindi tutte le censure fondate sulla mancata definizione delle domande di condono dei singoli –e reiterati- abusi realizzati, in quanto non incidenti sulla riscontrabilità di una condotta lottizzatoria materiale abusiva.
Deve per ulteriore conseguenza affermarsi che può integrare un'ipotesi di lottizzazione abusiva qualsiasi tipo di opere in concreto idonee a stravolgere l'assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in ultima analisi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto), ma anche soltanto un carico urbanistico che necessita di adeguamento degli standards e rimarcare che, avuto riguardo alla tipologia dei reiterati abusivi intereventi realizzati, ove unitariamente considerati, questa è l’evenienza realizzatasi nel caso di specie.”.
Nella detta pronuncia, si è altresì fatto presente che “La giurisprudenza della Corte di cassazione penale è ormai stabilmente orientata all’affermazione di detto principio. Si rammenta in proposito (la fattispecie è speculare a quella in esame) quanto ripetutamente sostenuto da questa giurisprudenza, cioè che: “In materia edilizia, il reato di lottizzazione abusiva mediante modifica della destinazione d'uso da alberghiera a residenziale è configurabile, nell'ipotesi in cui lo strumento urbanistico generale consenta l'utilizzo della zona ai fini residenziali, in due casi: a) quando il complesso alberghiero sia stato edificato alla stregua di previsioni derogatorie non estensibili ad immobili residenziali; b) quando la destinazione d'uso residenziale comporti un incremento degli "standards" richiesti per l'edificazione alberghiera e tali "standars" aggiuntivi non risultino reperibili ovvero reperiti in concreto”.
In detta pronuncia, in particolare, si è condivisibilmente affermato che il problema della configurabilità del reato di lottizzazione abusiva -allorquando il bene suddiviso consista non in un terreno inedificato, bensì in un immobile già regolarmente edificato- deve essere affrontato anche alla stregua della legislazione urbanistica regionale in materia di classificazione delle categorie funzionali della destinazione d'uso e correlato precipuamente alle previsioni della pianificazione comunale, alle quali deve essere raffrontata, in termini di "compatibilità", la effettuata trasformazione del territorio.
Ad avviso della Corte di Cassazione, in particolare, “può integrare il reato di lottizzazione abusiva, il mutamento della destinazione d'uso di un immobile che alteri il complessivo assetto del territorio messo a punto attraverso gli strumenti urbanistici, dovendosi considerare, quanto alla individuazione di siffatta "alterazione", che l'organizzazione del territorio comunale si attua con il coordinamento delle varie destinazioni d'uso, in tutte le loro possibili relazioni, e con l'assegnazione ad ogni singola destinazione d'uso di determinate qualità e quantità di servizi. L'assetto territoriale, pertanto, può essere alterato anche allorché significativamente si incida sulle dotazioni degli standards di zona.”.
Ciò appare peraltro coerente con quanto sin da epoca risalente affermato dalla giurisprudenza amministrativa.
Il Consiglio di Stato ha rimarcato, al riguardo, che "la richiesta di cambio della destinazione d'uso di un fabbricato, qualora non inerisca all'ambito delle modificazioni astrattamente possibili in una determinata zona urbanistica, ma sia volta a realizzare un uso del tutto difforme da quelli ammessi, si pone in insanabile contrasto con lo strumento urbanistico, posto che, in tal caso, si tratta non di una mera modificazione formale destinata a muoversi tra i possibili usi del territorio consentiti dal piano, bensì in un'alternazione idonea ad incidere significativamente sulla destinazione funzionale ammessa dal piano regolatore e tale, quindi, da alterare gli equilibri prefigurati in quella sede" (nella specie è stato affermato che legittimamente un Comune aveva respinto l'istanza per il cambio di destinazione d'uso di un complesso immobiliare, relativamente ad uso esclusivamente residenziale, del tutto incompatibile con la destinazione di zona).
Quanto al mutamento di destinazione di uso di un immobile attuato attraverso la realizzazione di opere edilizie, deve ricordarsi che, qualora esso venga realizzato dopo l'ultimazione del fabbricato e durante la sua esistenza (ipotesi ricorrente nella vicenda in esame), si configura in ogni caso un'ipotesi di ristrutturazione edilizia secondo la definizione fornita dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 3, comma 1, lett. d), del in quanto l'esecuzione dei lavori, anche se di entità modesta, porta pur sempre alla creazione di "un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente".
La dedotta circostanza che, a particolari condizioni, possa conseguirsi la sanatoria degli immobili abusivamente edificati -(principio costantemente affermato dalla Corte di Cassazione: “In tema di reati edilizi, l'inapplicabilità della disciplina sul condono edilizio prevista dall'art. 39 L. 23.12.1994, n. 724 al reato di lottizzazione abusiva (art. 18 L. 28.02.1985 n. 47), non esclude l'applicabilità di tale disciplina ai singoli manufatti abusivamente eseguiti, i quali sono suscettibili di condono previa valutazione globale dell'attività lottizzatoria secondo il meccanismo previsto dal combinato disposto degli articoli 29 e 35, comma tredicesimo, L. 28.02.1985, n. 47.”; e confermato pure dalla giurisprudenza amministrativa di merito: non inficia la legittimità dell’ordinanza di sospensione gravata, posto che lo stesso principio non può precludere all’amministrazione comunale la ravvisabilità di una fattispecie di lottizzazione materiale abusiva, né l’adozione dei provvedimenti ad essa consequenziali
.”.
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La condivisibile giurisprudenza di legittimità penale perviene ad affermare che “il reato di lottizzazione abusiva, a condotta libera, si realizza con varie modalità mediante operazioni con cui il suolo è abusivamente utilizzato per la realizzazione di una pluralità d'insediamenti residenziali e, in particolare:
- in presenza di un intervento sul territorio tale da comportare una nuova definizione dell'assetto preesistente in zona non urbanizzata e non sufficientemente urbanizzata, per cui esiste la necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso la redazione e la stipula di una convenzione lottizzatoria adeguata alle caratteristiche dell'intervento di nuova realizzazione;
- ma anche allorquando detto intervento non potrebbe in nessun caso essere realizzato poiché, per le sue connotazioni oggettive, si pone in contrasto con previsioni di zonizzazione e/o di localizzazione dello strumento generale di pianificazione che non possono essere modificate da piani urbanistici attuativi.”
E, può aggiungersi, il Giudice di legittimità ha addirittura ritenuto che alla luce di tali indirizzi interpretativi persino “il rilascio di concessioni edilizie (destinate a creare nuovi insediamenti abitativi in una zona per la quale PRG subordina l'attività edificatoria all'adozione di piani di lottizzazione convenzionati) in assenza dei prescritti strumenti attuativi, richieda, ai fini della legittimità dell'intervento, la prova rigorosa della preesistenza e sufficienza delle opere di urbanizzazione primaria, tali da rendere del tutto superfluo lo strumento attuativo.”

2. Nel merito, ritiene il Collegio opportuno far precedere lo specifico scrutinio della controversia da alcune considerazioni di insieme in ordine alla fattispecie per cui è causa.
2.1. Si rammenta a tal proposito che l’art. 30 del D.P.R. 06.06.2001 n. 380, recante “Lottizzazione abusiva” così dispone, in sostanziale continuità con l’antevigente previsione di cui all’art. 18 della legge 28.02.1985 n. 47: “Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.
2. Gli atti tra vivi, sia in forma pubblica sia in forma privata, aventi ad oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni sono nulli e non possono essere stipulati né trascritti nei pubblici registri immobiliari ove agli atti stessi non sia allegato il certificato di destinazione urbanistica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l'area interessata. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano quando i terreni costituiscano pertinenze di edifici censiti nel nuovo catasto edilizio urbano, purché la superficie complessiva dell'area di pertinenza medesima sia inferiore a 5.000 metri quadrati.
3. Il certificato di destinazione urbanistica deve essere rilasciato dal dirigente o responsabile del competente ufficio comunale entro il termine perentorio di trenta giorni dalla presentazione della relativa domanda. Esso conserva validità per un anno dalla data di rilascio se, per dichiarazione dell'alienante o di uno dei condividenti, non siano intervenute modificazioni degli strumenti urbanistici.
4. In caso di mancato rilascio del suddetto certificato nel termine previsto, esso può essere sostituito da una dichiarazione dell'alienante o di uno dei condividenti attestante l'avvenuta presentazione della domanda, nonché la destinazione urbanistica dei terreni secondo gli strumenti urbanistici vigenti o adottati, ovvero l'inesistenza di questi ovvero la prescrizione, da parte dello strumento urbanistico generale approvato, di strumenti attuativi.
4-bis. Gli atti di cui al comma 2, ai quali non siano stati allegati certificati di destinazione urbanistica, o che non contengano la dichiarazione di cui al comma 3, possono essere confermati o integrati anche da una sola delle parti o dai suoi aventi causa, mediante atto pubblico o autenticato, al quale sia allegato un certificato contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree interessate al giorno in cui è stato stipulato l'atto da confermare o contenente la dichiarazione omessa.
5. I frazionamenti catastali dei terreni non possono essere approvati dall'agenzia del territorio se non è allegata copia del tipo dal quale risulti, per attestazione degli uffici comunali, che il tipo medesimo è stato depositato presso il comune.
[6.]
7. Nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel comma 1 dell'articolo 29, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l'immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari.
8. Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all'articolo 31, comma 8.
9. Gli atti aventi per oggetto lotti di terreno, per i quali sia stato emesso il provvedimento previsto dal comma 7, sono nulli e non possono essere stipulati, né in forma pubblica né in forma privata, dopo la trascrizione di cui allo stesso comma e prima della sua eventuale cancellazione o della sopravvenuta inefficacia del provvedimento del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale.
10. Le disposizioni di cui sopra si applicano agli atti stipulati ed ai frazionamenti presentati ai competenti uffici del catasto dopo il 17.03.1985, e non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed ai testamenti, nonché agli atti costitutivi, modificativi od estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù
.”.
V’è concordia in dottrina nel ritenere che la fattispecie descritta dalla detta disposizione integri il più grave attentato alle potestà di Governo del territorio previste ed espressamente normate dall’art. 117 della Costituzione, incidendo sulla potestà programmatoria urbanistica e, insieme, sull’assetto del territorio.
La giurisprudenza penale ha costantemente interpretato la detta fattispecie in termini ampi, e costruendola qual reato di pericolo: si è detto pertanto che (Cass. pen. Sez. III, 16.07.2013, n. 37383) “il reato di lottizzazione abusiva è integrato non solo dalla trasformazione effettiva del territorio, ma da qualsiasi attività che oggettivamente comporti anche solo il pericolo di una urbanizzazione non prevista o diversa da quella programmata -fattispecie di lavori interni di redistribuzione degli spazi, finalizzati alla trasformazione in appartamenti di un complesso immobiliare con precedente destinazione d'uso alberghiera”.
La condotta materiale sottesa alla integrazione della fattispecie illecita riposa nella erezione di opere (c.d. lottizzazione materiale) ovvero nella intrapresa di iniziative giuridiche (c.d. lottizzazione negoziale) che comportano una trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni urbanistiche.
2.1. Nell’ipotesi di lottizzazione c.d. “materiale”, si è a più riprese evidenziato che la fattispecie integra qualcosa di diverso, seppur collegato, rispetto alle singole opere realizzate, costituendo un quid pluris (anche, ovviamente, in termini di maggiore gravità).
Si rammenta infatti che, la fattispecie di lottizzazione abusiva disciplinata in passato dall'art. 18 l. n. 47 cit., si riferisce alla mancanza dell'autorizzazione specifica alla lottizzazione, prevista dall'art. 28 della legge urbanistica 17.08.1942 n. 1150.
Si è posto in luce pertanto che alcun rilievo sanante sull'abuso in questione può rivestire il rilascio di una eventuale concessione edilizia, sia ex ante, in presenza di concessioni edilizie già rilasciate, sia successivamente, in presenza di concessioni rilasciate in via di sanatoria. Ciò in quanto, ove manchi la specifica autorizzazione a lottizzare, la lottizzazione abusiva sussiste e deve essere sanzionata anche se, per le singole opere facenti parte di tale lottizzazione, sia stata rilasciata una concessione edilizia (cfr. C.d.S. sez. V 26.03.1996 n. 301).
In tal senso si è pronunciata altresì la Corte Costituzionale nella sentenza n. 148/1994, con cui è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale delle norme che escludono la condonabilità, ai fini penalistici, del reato di lottizzazione abusiva, nel caso in cui la stessa risulti conforme alle prescrizioni di legge ed alla strumentazione urbanistica. Sul punto la Corte ha chiarito al riguardo che: "il rilascio della concessione in sanatoria opera nell'ambito di uno schema procedimentale, delineato nell'art. 13 della stessa legge 26.02.1985, n. 47, con previsione di interventi, adempimenti e termini, che appaiono specificamente modellati sulla fattispecie della costruzione priva di concessione. Di qui l'impossibilità di una mera trasposizione di un siffatto schema procedimentale all'ipotesi della lottizzazione abusiva, per la quale occorrerebbero, pertanto, soluzioni normative che mai potrebbero essere apprestate in questa sede, implicando, fermo quanto dedotto in ordine alla non comparabilità delle situazioni, scelte di modi, condizioni e termini che non spetta alla Corte stabilire".
Pertanto, la constatata autonomia dei procedimenti sanzionatori in questione induce ad escludere l'applicabilità della sospensione invocata ex art. 44 della legge n. 47/1985, posto che la sospensione dei procedimenti ivi prevista non può che riferirsi alle misure sanzionatorie relative agli abusi suscettibili di sanatoria e/o di condono, ove, nel caso di presentazione della relativa istanza entro i termini, la sospensione del procedimento è strumentale a preservare l'interesse dell'istante a veder definito il procedimento instaurato e di evitare che la messa in esecuzione di un provvedimento di ripristino vanifichi del tutto il suo interesse legittimo a vedere definita la domanda di sanatoria (cfr in tal senso vd. anche Cass. Pen. Sez. III, 18.11.1997 n. 3900).
2.2. Ciò precisato, si rammenta che in seno ad una recente decisione (la n. 3381/2012) la Sezione ha avuto modo di rivisitare la fattispecie, pervenendo ad alcune conclusioni che è opportuno riportare per esteso, che appaiono traslabili alla fattispecie, ed alle quali il Collegio si atterrà, non ravvisando alcun elemento per mutare divisamento.
Ivi infatti, è stato affermato che (si riporta un breve stralcio motivazionale della sentenza) “al fine di valutare un'ipotesi di lottizzazione abusiva c.d. materiale, appare necessaria una visione d'insieme dei lavori, ossia una verifica nel suo complesso dell'attività edilizia realizzata, atteso che potrebbero anche ricorrere modifiche rispetto all'attività assentita idonee a conferire un diverso assetto al territorio comunale oggetto di trasformazione.
Proprio in quanto sussiste lottizzazione abusiva in tutti i casi in cui si realizza un'abusiva interferenza con la programmazione del territorio, deve rilevarsi, ad avviso del Collegio, che la verifica dell'attività edilizia realizzata nel suo complesso può condurre a riscontrare un illegittimo mutamento della destinazione all'uso del territorio autoritativamente impressa anche nei casi in cui le variazioni apportate incidano esclusivamente sulla destinazione d'uso dei manufatti realizzati.
Ciò perché è proprio la formulazione dell'art. 30 del D.P.R. n. 380/2001 che impone di affermare che integra un'ipotesi di lottizzazione abusiva qualsiasi tipo di opere in concreto idonee a stravolgere l'assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in ultima analisi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico che necessita adeguamento degli standards. Come già affermato dalla giurisprudenza di merito il concetto di "opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia" dei terreni deve essere, dunque, interpretato in maniera "funzionale" alla ratio della norma, il cui bene giuridico tutelato è costituito dalla necessità di preservare la potestà programmatoria attribuita all'Amministrazione nonché l'effettivo controllo del territorio da parte del soggetto titolare della stessa funzione di pianificazione (cioè il Comune), al fine di garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio ed uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standards compatibile con le esigenze di finanza pubblica.
Ciò che rileva è il concetto di "trasformazione urbanistica ed edilizia" e non quello di "opera comportante trasformazione urbanistica ed edilizia".
Ne discende, ad avviso del Collegio, che il mutamento di destinazione d'uso di edifici già esistenti può influire sull'assetto urbanistico dei terreni sui quali essi insistono e può altresì comportare nuovi interventi di urbanizzazione.
Il concetto di "opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia" dei terreni, lo si ribadisce, deve quindi essere interpretato in maniera "funzionale" alla ratio della norma (il cui bene giuridico tutelato è costituito, come si diceva in precedenza, dalla necessità di preservare la potestà pianificatoria attribuita all'amministrazione nonché l'effettivo controllo del territorio da parte del Comune), che tende, lo si diceva, appunto, a garantire una ordinata pianificazione urbanistica, un corretto uso del territorio ed uno sviluppo degli insediamenti abitativi e dei correlativi standards compatibili con le esigenze di finanza pubblica.
Ne consegue che la verifica circa la conformità della trasformazione realizzata e la sua rispondenza o meno alle previsioni delle norme urbanistiche vigenti deve essere effettuata con riferimento non già alle singole opere in cui si è compendiata la lottizzazione, eventualmente anche regolarmente assentite (giacché tale difformità è specificamente sanzionata dagli artt. 31 e ss. D.P.R. n. 380/2001), bensì alla complessiva trasformazione edilizia che di quelle opere costituisce il frutto, sicché essa conformità ben può mancare anche nei casi in cui per le singole opere facenti parte della lottizzazione sia stato rilasciato il permesso di costruire
Tenuto conto della natura del provvedimento impugnato in primo grado (ordinanza di sospensione per lottizzazione abusiva) cadono quindi tutte le censure fondate sulla mancata definizione delle domande di condono dei singoli –e reiterati- abusi realizzati, in quanto non incidenti sulla riscontrabilità di una condotta lottizzatoria materiale abusiva.
Deve per ulteriore conseguenza affermarsi che può integrare un'ipotesi di lottizzazione abusiva qualsiasi tipo di opere in concreto idonee a stravolgere l'assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in ultima analisi, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto), ma anche soltanto un carico urbanistico che necessita di adeguamento degli standards e rimarcare che, avuto riguardo alla tipologia dei reiterati abusivi intereventi realizzati, ove unitariamente considerati, questa è l’evenienza realizzatasi nel caso di specie.”.
Nella detta pronuncia, si è altresì fatto presente che “La giurisprudenza della Corte di cassazione penale è ormai stabilmente orientata all’affermazione di detto principio. Si rammenta in proposito (la fattispecie è speculare a quella in esame) quanto ripetutamente sostenuto da questa giurisprudenza, cioè che: “In materia edilizia, il reato di lottizzazione abusiva mediante modifica della destinazione d'uso da alberghiera a residenziale è configurabile, nell'ipotesi in cui lo strumento urbanistico generale consenta l'utilizzo della zona ai fini residenziali, in due casi: a) quando il complesso alberghiero sia stato edificato alla stregua di previsioni derogatorie non estensibili ad immobili residenziali; b) quando la destinazione d'uso residenziale comporti un incremento degli "standards" richiesti per l'edificazione alberghiera e tali "standars" aggiuntivi non risultino reperibili ovvero reperiti in concreto” (Cassazione penale, sez. III, 07.03.2008, n. 24096).
In detta pronuncia, in particolare, si è condivisibilmente affermato che il problema della configurabilità del reato di lottizzazione abusiva -allorquando il bene suddiviso consista non in un terreno inedificato, bensì in un immobile già regolarmente edificato- deve essere affrontato anche alla stregua della legislazione urbanistica regionale in materia di classificazione delle categorie funzionali della destinazione d'uso e correlato precipuamente alle previsioni della pianificazione comunale, alle quali deve essere raffrontata, in termini di "compatibilità", la effettuata trasformazione del territorio.
Ad avviso della Corte di Cassazione, in particolare, “può integrare il reato di lottizzazione abusiva, il mutamento della destinazione d'uso di un immobile che alteri il complessivo assetto del territorio messo a punto attraverso gli strumenti urbanistici, dovendosi considerare, quanto alla individuazione di siffatta "alterazione", che l'organizzazione del territorio comunale si attua con il coordinamento delle varie destinazioni d'uso, in tutte le loro possibili relazioni, e con l'assegnazione ad ogni singola destinazione d'uso di determinate qualità e quantità di servizi. L'assetto territoriale, pertanto, può essere alterato anche allorché significativamente si incida sulle dotazioni degli standards di zona.”.
Ciò appare peraltro coerente con quanto sin da epoca risalente affermato dalla giurisprudenza amministrativa.
Il Consiglio di Stato (sez. 5^, 03.01.1998, n. 24) ha rimarcato, al riguardo, che "la richiesta di cambio della destinazione d'uso di un fabbricato, qualora non inerisca all'ambito delle modificazioni astrattamente possibili in una determinata zona urbanistica, ma sia volta a realizzare un uso del tutto difforme da quelli ammessi, si pone in insanabile contrasto con lo strumento urbanistico, posto che, in tal caso, si tratta non di una mera modificazione formale destinata a muoversi tra i possibili usi del territorio consentiti dal piano, bensì in un'alternazione idonea ad incidere significativamente sulla destinazione funzionale ammessa dal piano regolatore e tale, quindi, da alterare gli equilibri prefigurati in quella sede" (nella specie è stato affermato che legittimamente un Comune aveva respinto l'istanza per il cambio di destinazione d'uso di un complesso immobiliare, relativamente ad uso esclusivamente residenziale, del tutto incompatibile con la destinazione di zona).
Quanto al mutamento di destinazione di uso di un immobile attuato attraverso la realizzazione di opere edilizie, deve ricordarsi che, qualora esso venga realizzato dopo l'ultimazione del fabbricato e durante la sua esistenza (ipotesi ricorrente nella vicenda in esame), si configura in ogni caso un'ipotesi di ristrutturazione edilizia secondo la definizione fornita dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 3, comma 1, lett. d), del in quanto l'esecuzione dei lavori, anche se di entità modesta, porta pur sempre alla creazione di "un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente".
La dedotta circostanza che, a particolari condizioni, possa conseguirsi la sanatoria degli immobili abusivamente edificati -(principio costantemente affermato dalla Corte di Cassazione: “In tema di reati edilizi, l'inapplicabilità della disciplina sul condono edilizio prevista dall'art. 39 L. 23.12.1994, n. 724 al reato di lottizzazione abusiva (art. 18 L. 28.02.1985 n. 47), non esclude l'applicabilità di tale disciplina ai singoli manufatti abusivamente eseguiti, i quali sono suscettibili di condono previa valutazione globale dell'attività lottizzatoria secondo il meccanismo previsto dal combinato disposto degli articoli 29 e 35, comma tredicesimo, L. 28.02.1985, n. 47.”- Cassazione penale, sez. III, 21.11.2007, n. 9982; e confermato pure dalla giurisprudenza amministrativa di merito: si veda TAR Campania Napoli, sez. II, 27.08.2010, n. 17263)- non inficia la legittimità dell’ordinanza di sospensione gravata, posto che lo stesso principio non può precludere all’amministrazione comunale la ravvisabilità di una fattispecie di lottizzazione materiale abusiva, né l’adozione dei provvedimenti ad essa consequenziali
.”.
Sin qui la sentenza n. 3381/2012 richiamata.
3. Quanto alle ulteriori censure secondo cui lottizzazione urbanistica potrebbe esservi soltanto allorché “si crei una nuova maglia di tessuto urbano” (ultimo cpv della pag. 13 dell’appello e pag 14 del mezzo), oltre alle considerazioni richiamate in premessa in punto di aumento del carico urbanistico, etc. (considerazioni che, ad avviso del Collegio, sarebbero già sufficienti alla reiezione della doglianza), si deve richiamare l’opposto convincimento della giurisprudenza.
La tesi dell’appellante avrebbe la conseguenza di produrre, ove accolta, una interpretatio abrogans della norma che reprime la lottizzazione, “riservandone” l’applicabilità a fattispecie macroscopiche difficilmente riscontrabili: in contrario senso da quanto sostenutosi, è appena il caso di richiamare che la condivisibile giurisprudenza di legittimità penale perviene a conclusioni del tutto diverse, spingendosi invece ad affermare che (Cass. pen. Sez. III, Sent., 13.06.2011, n. 23646) “il reato di lottizzazione abusiva, a condotta libera, si realizza con varie modalità mediante operazioni con cui il suolo è abusivamente utilizzato per la realizzazione di una pluralità d'insediamenti residenziali e, in particolare:
- in presenza di un intervento sul territorio tale da comportare una nuova definizione dell'assetto preesistente in zona non urbanizzata e non sufficientemente urbanizzata, per cui esiste la necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso la redazione e la stipula di una convenzione lottizzatoria adeguata alle caratteristiche dell'intervento di nuova realizzazione;
- ma anche allorquando detto intervento non potrebbe in nessun caso essere realizzato poiché, per le sue connotazioni oggettive, si pone in contrasto con previsioni di zonizzazione e/o di localizzazione dello strumento generale di pianificazione che non possono essere modificate da piani urbanistici attuativi (Cfr. Cassazione SU 28.11.2001, Salvini; Sezione 3, 11.05.2005, Stiffi; Sezione 3, 29.01.2001, Matarrese; Sezione 3, 30.12.1996 n. 11249, Urtis)
.”
E, può aggiungersi, il Giudice di legittimità ha addirittura ritenuto che alla luce di tali indirizzi interpretativi persino “il rilascio di concessioni edilizie (destinate a creare nuovi insediamenti abitativi in una zona per la quale PRG subordina l'attività edificatoria all'adozione di piani di lottizzazione convenzionati) in assenza dei prescritti strumenti attuativi, richieda, ai fini della legittimità dell'intervento, la prova rigorosa della preesistenza e sufficienza delle opere di urbanizzazione primaria, tali da rendere del tutto superfluo lo strumento attuativo.” (Cass. pen. Sez. III, Sent., 13.06.2011, n. 23646 cit.).
4. Quanto infine all’ultima parte dell’appello (che comunque, anche in ipotesi di accoglimento non avrebbe potuto implicare l’annullamento degli atti gravati), la tesi di parte appellante collide con il dato storico relativo alla pluralità di frazionamenti intervenuti: ciò giustifica pienamente l’applicazione alla fattispecie del consolidato approdo della Sezione, secondo il quale (Cons. Stato Sez. IV, 22.08.2013, n. 4254) “la fattispecie della lottizzazione cartolare o negoziale prescinde dalla prova di qualsiasi intento di lottizzare abusivamente, rilevando obiettivamente i soli fatti del frazionamento e della vendita in lotti di un'area, quando essi per dimensioni, per natura del terreno e per numero evidenzino la loro destinazione a scopo edificatorio. In tal senso, l'intento edificatorio perseguito dagli ex comunisti, da attuarsi mediante il frazionamento dell'originario cespite avente destinazione agricola, può legittimamente desumersi dal complesso degli atti di frazionamento e di disposizione dei lotti risultanti dalla divisione in favore di società esercente attività edilizia, stipulati sul dichiarato presupposto della destinazione edilizia delle aree”).
4.1. La condotta posta in essere ex post concorre nell’inquadrare la fattispecie realizzate anche sub species lottizzazione cartolare e, pertanto, anche tale articolazione del mezzo va respinta (si veda, ancora di recente, la condivisibile ricostruzione di cui alla decisione della Quinta Sezione di questo Consiglio di Stato n. 2711 del 27.05.2014 ove ben si illustra la particolare gravità di tutte le fattispecie di lottizzazione e si ribadisce che trattasi di fattispecie insuscettibile di condono) .
4.2. Posto che i motivi di appello null’altro deducono, che nessuna violazione infraprocedimentale venne perpetrata dall’Amministrazione (ed in ogni caso l’appellante venne resa sempre in condizione di contraddire alle iniziative intraprese dall’amministrazione) e che nessuna ulteriore alternativa spiegazione plausibile è stata fornita delle riscontrate difformità in sede esecutiva, l’appello va disatteso
(Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 19.06.2014 n. 3115 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

LAVORI PUBBLICI: Anche se in passato vi è stato un orientamento restrittivo, per il quale chi ricorre contro l’atto che localizza un’opera pubblica –pur essendo titolare di un bene posto nelle vicinanze- avrebbe l’onere di provare l’effettivo danno che riceverebbe, la più recente e condivisibile giurisprudenza ha evidenziato che –sulla base del criterio della vicinitas- sussiste la legittimazione ad agire dei singoli non solo per la tutela della integrità dell’ambiente, ma anche per evitare che nei pressi del loro bene vi siano illegittime modifiche dello stato dei luoghi e conseguente degrado urbanistico.
Il medesimo criterio della vicinitas, dunque, consente di individuare non solo chi sia legittimato a impugnare i titoli abilitativi edilizi (così come da tempo precisato dalla giurisprudenza ai sensi dell'art. 10 della l. n. 765 del 1967), ma anche ogni altro provvedimento che comporti la realizzazione di un’opera pubblica.

Ritiene la Sezione che risultano fondate le deduzioni delle appellanti, sulla ammissibilità del ricorso di primo grado.
Anche se in passato vi è stato un orientamento restrittivo, per il quale chi ricorre contro l’atto che localizza un’opera pubblica –pur essendo titolare di un bene posto nelle vicinanze- avrebbe l’onere di provare l’effettivo danno che riceverebbe (cfr. Cons. St., Sez. V, 20.05.2002 n. 2714 e 31.01.2001 n. 358; VI sez. 18.07.1995 n. 745), la più recente e condivisibile giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 16.06.2009, n. 3849, sez. IV, 02.10.2006, n. 5760) ha evidenziato che –sulla base del criterio della vicinitas- sussiste la legittimazione ad agire dei singoli non solo per la tutela della integrità dell’ambiente, ma anche per evitare che nei pressi del loro bene vi siano illegittime modifiche dello stato dei luoghi e conseguente degrado urbanistico.
Il medesimo criterio della vicinitas, dunque, consente di individuare non solo chi sia legittimato a impugnare i titoli abilitativi edilizi (così come da tempo precisato dalla giurisprudenza ai sensi dell'art. 10 della l. n. 765 del 1967), ma anche ogni altro provvedimento che comporti la realizzazione di un’opera pubblica.
Pertanto, non rileva sotto tale aspetto nel presene giudizio verificare la natura delle opere da realizzare sulla base della impugnata concessione, se cioè esse abbiano natura pubblica o privata
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 17.06.2014 n. 3096 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

LAVORI PUBBLICI: Secondo giurisprudenza consolidata, la concessione edilizia (come il permesso di costruire ed ogni altro atto della P.A. destinato ad incidere sulla proprietà privata) costituisce un provvedimento autoritativo, che può essere rilasciato solo se il progetto risulta conforme alla normativa urbanistica ed edilizia della zona interessata.
A tal fine il Comune deve articolare l'istruttoria verificando l'esistenza dei presupposti richiesti dall'art. 4 della l. n. 10/1977, all’epoca vigente, secondo il quale "La concessione è data dal sindaco al proprietario dell'area o a chi abbia titolo per richiederla".
Da una corretta interpretazione della norma, si evince che la P.A. deve rilasciare il permesso di costruire solo a chi dimostri di possedere un titolo idoneo di godimento sull'area da assoggettare alla trasformazione urbanistica (perché la legge intende evitare che il titolo abilitativo rilasciato dal Comune leda indebitamente posizioni soggettive tutelate dal diritto civile).
Tuttavia, al di là di tale onere di accertamento, non incombe in capo alla PA l'ulteriore onere di effettuare complesse indagini e ricognizioni giuridico documentali sul titolo di proprietà depositato dal richiedente.
Tranne il caso in cui al Comune sia tempestivamente rappresentata la sussistenza di circostanze particolari, meritevoli di essere prese in considerazione, il Comune deve limitarsi ad accertare la sussistenza del titolo della proprietà: la giurisprudenza maggioritaria è infatti concorde nell'affermare che "ai fini del rilascio del permesso di costruire l'amministrazione è onerata del solo accertamento della sussistenza del titolo astrattamente idoneo da parte del richiedente alla disponibilità dell'area oggetto dell'intervento edilizio: cioè l'astratta proprietà desunta dagli atti pubblici prodotti ed in via residuale dalle risultanze catastali", anche perché essa è di norma rilasciata con la clausola “fatti salvi i diritti dei terzi”.

Invero, secondo giurisprudenza consolidata, la concessione edilizia (come il permesso di costruire ed ogni altro atto della P.A. destinato ad incidere sulla proprietà privata) costituisce un provvedimento autoritativo, che può essere rilasciato solo se il progetto risulta conforme alla normativa urbanistica ed edilizia della zona interessata.
A tal fine il Comune deve articolare l'istruttoria verificando l'esistenza dei presupposti richiesti dall'art. 4 della l. n. 10/1977, all’epoca vigente, secondo il quale "La concessione è data dal sindaco al proprietario dell'area o a chi abbia titolo per richiederla".
Da una corretta interpretazione della norma, si evince che la P.A. deve rilasciare il permesso di costruire solo a chi dimostri di possedere un titolo idoneo di godimento sull'area da assoggettare alla trasformazione urbanistica (perché la legge intende evitare che il titolo abilitativo rilasciato dal Comune leda indebitamente posizioni soggettive tutelate dal diritto civile).
Tuttavia, al di là di tale onere di accertamento, non incombe in capo alla PA l'ulteriore onere di effettuare complesse indagini e ricognizioni giuridico documentali sul titolo di proprietà depositato dal richiedente.
Tranne il caso in cui al Comune sia tempestivamente rappresentata la sussistenza di circostanze particolari, meritevoli di essere prese in considerazione, il Comune deve limitarsi ad accertare la sussistenza del titolo della proprietà: la giurisprudenza maggioritaria è infatti concorde nell'affermare che "ai fini del rilascio del permesso di costruire l'amministrazione è onerata del solo accertamento della sussistenza del titolo astrattamente idoneo da parte del richiedente alla disponibilità dell'area oggetto dell'intervento edilizio: cioè l'astratta proprietà desunta dagli atti pubblici prodotti ed in via residuale dalle risultanze catastali" (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV 04.04.2012 n. 1990), anche perché essa è di norma rilasciata con la clausola “fatti salvi i diritti dei terzi
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 17.06.2014 n. 3096 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

GURI - GUUE - BURL (e anteprima)

APPALTI - ATTI AMMINISTRATIVI - ENTI LOCALI - INCENTIVO PROGETTAZIONE - LAVORI PUBBLICI - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALI: G.U. 18.08.2014 n. 190, suppl. ordinario n. 70/L, "Testo del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, coordinato con la legge di conversione 11.08.2014, n. 114, recante: «Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari»".
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Di particolare interesse si leggano:
Art. 1. (Disposizioni per il ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni)
Art. 3. (Semplificazione e flessibilità nel turn-over)
Art. 4. (Mobilità obbligatoria e volontaria)
Art. 5. (Assegnazione di nuove mansioni)
Art. 6. (Divieto di incarichi dirigenziali a soggetti in quiescenza)
Art. 7. (Prerogative sindacali nelle pubbliche amministrazioni)
Art. 9. (Riforma degli onorari dell'Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici)
Art. 10. (Abrogazione dei diritti di rogito del segretario comunale e provinciale e abrogazione della ripartizione del provento annuale dei diritti di segreteria)
Art. 11. (Disposizioni sul personale delle regioni ed egli enti locali)
Art. 13. (Abrogazione dei commi 5 e 6 dell’articolo 92 del codice di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, in materia di incentivi per la progettazione)
Art. 13-bis. (Fondi per la progettazione e l’innovazione)

Art. 16. (Nomina dei dipendenti nelle società partecipate)
Art. 17. (Ricognizione degli enti pubblici e unificazione delle banche dati delle società partecipate)
Art. 17-bis. (Divieto per le pubbliche amministrazioni di richiedere dati già presenti nell’Anagrafe nazionale della popolazione residente)
Art. 18. (Soppressione delle sezioni staccate di Tribunale amministrativo regionale e del Magistrato delle acque, Tavolo permanente per l'innovazione e l'Agenda digitale italiana)
Art. 19. (Soppressione dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e definizione delle funzioni dell'Autorità nazionale anticorruzione)
Art. 23. (Interventi urgenti in materia di riforma delle province e delle città metropolitane nonché norme speciali sul procedimento di istituzione della città metropolitana di Venezia e disposizioni in materia di funzioni fondamentali dei comuni)
Art. 23-bis. (Modifica all’articolo 33 del codice di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, in materia di acquisizione di lavori, beni e servizi da parte dei comuni)
Art. 23-ter. (Ulteriori disposizioni in materia di acquisizione di lavori, beni e servizi da parte degli enti pubblici)
Art. 24. (Agenda della semplificazione amministrativa e moduli standard)
Art. 29. (Nuove norme in materia di iscrizione nell'elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa)
Art. 31. (Modifiche all'art. 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001)
Art. 32. (Misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di imprese nell'ambito della prevenzione della corruzione)
Art. 35. (Divieto di transazioni della pubblica amministrazione con società o enti esteri aventi sede in Stati che non permettono l'identificazione dei soggetti che ne detengono la proprietà o il controllo)
Art. 36. (Monitoraggio finanziario dei lavori relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi)
Art. 37. (Trasmissione ad ANAC delle varianti in corso d'opera)
Art. 39. (Semplificazione degli oneri formali nella partecipazione a procedure di affidamento di contratti pubblici)
Art. 40. (Misure per l'ulteriore accelerazione dei giudizi in materia di appalti pubblici)
Art. 41. (Misure per il contrasto all'abuso del processo)
Art. 47. (Modifiche in materia di indirizzi di posta elettronica certificata della pubblica amministrazione)
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Per una migliore comprensione della ratio sottesa ai vari articoli si leggano anche:
Dossier del Servizio Studi SENATO DELLA REPUBBLICA sull’A.S. n. 1582 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, recante misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari" (agosto 2014)
Dossier CAMERA DEI DEPUTATI n. 196/3 - Elementi per l'esame in Assemblea (30.07.2014)

APPALTI: G.U. 14.08.2014 n. 188 "Problematiche in ordine all’uso della cauzione provvisoria a definitiva (articoli 75 e 133 del Codice)" (Autorità Nazionale Anticorruzione, determina 29.07.2014 n. 1).

ENTI LOCALI - PUBBLICO IMPIEGO: G.U. 12.08.2014 n. 186 "Individuazione dei rapporti medi dipendenti popolazione validi per gli enti in condizioni di dissesto, per il triennio 2014-2016" (Ministero dell'Interno, decreto 24.07.2014).

EDILIZIA PRIVATA: G.U. 08.08.2014 n. 183 "Individuazione delle disposizioni che si applicano agli spettacoli musicali, cinematografici e teatrali e alle manifestazioni fieristiche tenendo conto delle particolari esigenze connesse allo svolgimento delle relative attività" (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e Ministero della Salute, decreto 22.07.2014).

EDILIZIA PRIVATA: G.U. 08.08.2014 n. 183 "Modifica al codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22.01.2004, n. 42, in materia di professionisti dei beni culturali, e istituzione di elenchi nazionali dei suddetti professionisti" (Legge 22.07.2014 n. 110).

DOTTRINA E CONTRIBUTI

EDILIZIA PRIVATA: P. Palazzi, Mezzi pubblicitari e istanze fraudolente (15.08.2014 - link a http://ufficiotecnico2012.blogspot.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA - EDILIZIA PRIVATA: P. Giampietro e M. Petronzi, La Cassazione insiste sulla “temporaneità” dell’art. 186, T.U.A. (“Terre e rocce da scavo”), con irretroattività del D.M. 161/2012, ai fini penali - (nota a sentenza 14.03.2014 n. 12229, sui residui di lavorazione dei marmi: rifiuti recuperabili o sottoprodotti?) (31.07.2014 - link a www.ambientediritto.it).
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Sommario
1. Applicazione (retroattiva) del D.M. n. 161/2012, ai sensi dell’art. 2, commi 2 e 4, codice penale e il quadro normativo preesistente.
1.1. I precedenti conformi della Corte di Cassazione.
2. La vicenda esaminata (di recupero agevolato di residui-rifiuti di lavorazione dei marmi) e la conferma del dispositivo, con rettifica della motivazione.
2.1 La supposta continuità normativa.
2.2 Le ragioni di una “parziale rettifica”.
2.3. Delimitazione del periodo di efficacia dell’art. 186, come norma “temporanea” e presunta compatibilità con l’art. 15, del D.M. 161/2012.
3. Rilievi critici: i fatti contestati precedono il periodo di (presunta) temporaneità dell’art. 186.
4. Ulteriori inesattezze e forzature della motivazione.
5. L’anomalia delle “norme integratrici temporanee ex post” nel nostro sistema penale.
5.1. Confutazione dell’assunto e richiami a una dottrina isolata e non condivisa.
6. Sulla presunta “non sovrapponibilità dell’abrogazione differita alle norme penali sulla abolitio criminis.
7. Abrogazione differita e inaccettabilità di misure straordinarie di criminalizzazione temporanea.
8. La disciplina transitoria dell’art. 15, D.M. 161/2012 smentisce le conclusioni del giudice di legittimità.
9. Conclusioni.

URBANISTICA: F. Conti Guglia, Criteri per la configurabilità del reato di lottizzazione abusiva e cd. reato progressivo nell’evento - Nota a Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 13.06.2014 n. 25182 (31.07.2014 - tratto da www.ambientediritto.it).

EDILIZIA PRIVATA: L. Vergine, Brevi osservazioni sulla competenza amministrativa a rilasciare il parere di Valutazione di Impatto Ambientale delle opere di connessione alla rete di trasmissione nazionale (31.07.2014 - link a www.ambientediritto.it).

QUESITI & PARERI

AMBIENTE-ECOLOGIAOSSERVATORIO VIMINALE/ Animali, decide il comune. Sindaci responsabili di bovini ed equini vaganti. Se il proprietario non viene individuato, è l'ente che deve farsene carico.
Al fine della tutela della pubblica incolumità nel territorio, a chi spetta la competenza in materia di funzioni di intervento su bovini ed equini vaganti apparentemente privi di proprietario?

Secondo il ministero della salute, dipartimento della sanità pubblica veterinaria, della sicurezza alimentare e degli organi collegiali per la tutela della salute, per gli animali liberi e non riconducibili a un proprietario occorre fare riferimento agli articoli 823 e 826 del codice civile cui si fa risalire la previsione della tutela di detti animali in capo all'autorità amministrativa.
L'articolo 3 del dpr del 31.03.1979 attribuisce ai comuni la funzione di vigilanza sull'osservanza di leggi e regolamenti generali locali relativi alla protezione degli animali e alla difesa del patrimonio zootecnico, mentre, la responsabilità del sindaco scaturisce anche dal ruolo allo stesso riconosciuto di autorità sanitaria locale.
Il citato dicastero argomenta che «la presenza di equini e bovini vaganti non identificati involge anche aspetti relativi alle emergenze sanitarie che interessano queste specie animali, alcune delle quali a carattere zoonotico, tali quindi, da poter risultare rischiose anche per la salute umana». Il sindaco pertanto, risulta il «diretto responsabile degli adempimenti volti alla tutela degli animali coinvolti, ricadendo su di esso i compiti di coordinamento e di garanzia degli interventi da effettuare».
Il sindaco, altresì, deve «assicurarsi che sussistano mezzi e personale adeguati per le operazioni di cattura, nonché l'individuazione di luoghi fisici in cui compiere l'identificazione degli animali e gli eventuali interventi sanitari sugli stessi. L'Azienda sanitaria locale, presso cui è presente un servizio veterinario di reperibilità continuata, deve, d'altra parte, garantire lo svolgimento dei propri compiti, relativi all'identificazione e all'accertamento sanitario sugli animali».
Ciò posto, nei casi in cui si individui il proprietario degli animali vaganti, questi sarà tenuto al pagamento degli oneri per le attività di cattura, identificazione e ricovero e per gli accertamenti sanitari effettuati, comprese le sanzioni previste dalla normativa vigente. Qualora il proprietario non venga individuato, la proprietà degli animali deve essere ricondotta in capo al responsabile, cioè al sindaco, il quale, al fine di definire la destinazione degli animali, dovrà richiedere un parere alle autorità territorialmente competenti, sentito il ministero della salute
(articolo ItaliaOggi del 15.08.2014).

CONSIGLIERI COMUNALIOSSERVATORIO VIMINALE/ Permessi del presidente.
Di quali permessi può fruire il presidente del consiglio comunale, agente della polizia di stato?

La materia dei permessi, indennità, oneri previdenziali e assicurativi è disciplinata al capo IV, artt. 77 e ss. del dlgs 18.08.2000, n. 267.
In particolare, l'art. 79 del citato dlgs n. 267/2000 dispone, al comma 1, che i consiglieri comunali hanno diritto di assentarsi per la partecipazione alle riunioni consiliari per la effettiva durata delle stesse, e tale diritto comprende il tempo necessario per raggiungere il luogo della riunione e rientrare al posto di lavoro.
Il richiamato comma 4 del medesimo articolo prevede, inoltre, che il presidente del consiglio e il presidente dei gruppi consiliari comunali con popolazioni superiori a 15.000 abitanti, oltre ai permessi di cui ai precedenti commi, hanno diritto di assentarsi dal posto di lavoro per un massimo di 24 ore lavorative mensili, configurando nello stesso il tempo necessario per raggiungere il luogo della riunione e il rientro al posto di lavoro.
Le attestazioni di cui al comma 6 del citato art. 79 Tuel, devono essere prontamente e puntualmente documentate e rilasciate dal dirigente competente ai sensi dell'art. 107, comma terzo, lett. h), del dlgs n. 267/2000
(articolo ItaliaOggi del 15.08.2014).

INCARICHI PROFESSIONALI: Pubblicità consulenze.
Domanda
Vorrei sapere quali sono le conseguenze e le responsabilità in caso di mancata pubblicità degli incarichi di consulenza affidati dalla Pubblica amministrazione
Risposta
L'art. 1, comma 127, della legge n. 662/1996 prevede un duplice obbligo per le Pubbliche amministrazioni: quello di pubblicare gli elenchi degli incarichi di consulenza conferiti e quello di comunicare copia di tali elenchi al Dipartimento della funzione pubblica.
La legge n. 244/2007 (Finanziaria 2008) ha previsto espressamente, per il dirigente che ometta tali adempimenti, il procedimento disciplinare e la responsabilità erariale. Con l'art. 53 del dlgs 165/2001, modificato con la legge 190/2012, il legislatore ha dettato disposizioni volte ad impedire alle Pubbliche amministrazioni di conferire nuovi incarichi fino all'avvenuta pubblicazione e comunicazione di quelli precedenti.
Il dlgs n. 33/2013 ha precisato che, la pubblicazione sul sito internet dell'Amministrazione e la comunicazione alla Funzione pubblica degli incarichi conferiti, costituiscono «condizioni per l'acquisizione di efficacia dell'atto e per la liquidazione dei relativi compensi».
Per il dirigente che abbia disposto il pagamento, senza la preventiva pubblicazione dell'affidamento dell'incarico, è previsto il pagamento di una sanzione pari alla somma corrisposta, oltre all'eventuale risarcimento del danno.
Con la sentenza 15.05.2014, n. 424, la Corte dei conti ha precisato che l'art. 53, comma 15, del dlgs 165/2001, che vieta l'affidamento di ogni nuovo incarico fino all'avvenuta comunicazione di quelli precedenti, deve considerarsi norma di «ordine pubblico» e, in quanto tale, suscettibile di determinare la nullità tutti i contratti stipulati in assenza della prescritta condizione di legge
(articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

INCARICHI PROFESSIONALI: Requisiti consulenze.
Domanda
Quali sono i presupposti di legittimità per il conferimento di consulenze esterne da parte della Pubblica amministrazione?
Risposta
L'art. 7, comma 6, del dlgs 165/2001 subordina, l'affidamento di incarichi a personale estraneo alla Pubblica amministrazione, a una serie di presupposti di legittimità.
Tali prescrizioni hanno lo scopo di circoscrivere gli spazi di discrezionalità dell'amministrazione pubblica attribuendo, all'adozione di simili misure organizzative, un carattere di eccezionalità.
La legittimità della stipula di contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa con professionisti esterni, è condizionata ai seguenti presupposti: l'oggetto del contratto deve rientrare nei compiti istituzionali dell'amministrazione conferente; deve essere stata preliminarmente verificata l'utilizzabilità delle risorse interne; la prestazione da affidare deve avere necessariamente durata limitata nel tempo; devono essere determinati durata, luogo, oggetto e compenso.
La legge prescrive espressamente, in caso di conferimento di incarichi esterni, al di fuori di tali condizioni, una causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato i relativi contratti.
Si evidenzia, infine, che allo scopo di dare la massima visibilità alla scelta dell'amministrazione pubblica di affidare un incarico esterno e, contemporaneamente, di consentire un controllo da parte della collettività sull'utilizzo delle risorse pubbliche, il legislatore ha ritenuto di assoggettare tali contratti a un rigido regime di pubblicità
(articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

APPALTI: Partecipazione negli appalti.
Domanda
Quali sono i limiti dell'Amministrazione pubblica nel determinare i requisiti di partecipazione a una gara d'appalto?
Risposta
Il Consiglio di stato, con la sentenza 28.05.2014, n. 2775, ha precisato che, nei limiti della proporzionalità e della ragionevolezza, c'è un potere discrezionale della stazione appaltante nel fissare, nel capitolato speciale di gara, i requisiti soggettivi specifici di partecipazione alla gara.
I giudici amministrativi evidenziano che, ai sensi degli artt. 41 e 42 del dlgs 163/2006, c.d. Codice dei contratti pubblici, le stazioni appaltanti hanno il potere discrezionale di fissare, nel disciplinare di gara, i requisiti soggettivi specifici di partecipazione attraverso l'esercizio di un potere discrezionale che conosce i limiti della ragionevolezza e della proporzionalità.
Il Consiglio di stato ha affermato che la stazione appaltante può introdurre nella gara d'appalto disposizioni che limitano la platea dei concorrenti, al fine di consentire la partecipazione di soggetti particolarmente qualificati, specialmente per ciò che attiene al possesso di requisiti di capacità tecnica e finanziaria, se tale scelta non sia eccessivamente o irragionevolmente limitativa della concorrenza.
Una simile scelta può essere sindacata dal giudice amministrativo in sede di legittimità solo in quanto sia manifestamente irragionevole, irrazionale, arbitraria, sproporzionata, illogica o contraddittoria
(articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

ENTI LOCALI - VARI: Trasformazione delle concessioni cimiteriali da perpetue a temporanee.
Secondo il prevalente orientamento della giustizia amministrativa, le concessioni perpetue esulano dall'ambito di applicazione dell'art. 92, comma 2, primo periodo, del D.P.R. 285/1990 e, non essendo soggette alla revoca ivi prevista, mantengono il carattere di perpetuità.
Ciò nonostante, un recente filone ritiene, invece, ammissibile la trasformazione delle concessioni cimiteriali da perpetue a temporanee, in considerazione della natura demaniale dei cimiteri, che non consentirebbe di attribuire diritti a privati senza limiti di tempo.

Il Comune -che ha già formulato alcuni quesiti nella stessa materia
[1]- trasmette un articolo di dottrina [2], concernente una sentenza del TAR Puglia [3], in base alla quale risulterebbe ammissibile procedere alla trasformazione delle concessioni cimiteriali da perpetue a temporanee, e chiede un parere al riguardo.
Preliminarmente, si ritiene utile ricordare che la perpetuità delle concessioni cimiteriali, consentita tanto dal regio decreto 25.07.1892, n. 448
[4], quanto dal regio decreto 21.12.1942, n. 1880 [5], non è più stata contemplata dai successivi regolamenti statali di polizia mortuaria, adottati con decreti del Presidente della Repubblica 21.10.1975, n. 803 e 10.09.1990, n. 285, i quali hanno disposto che le concessioni «sono a tempo determinato e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnov[6] ed hanno previsto che «Le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni», rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del D.P.R. 803/1975, «possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell'ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all'ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero.» [7].
Benché la predetta facoltà di revoca faccia espresso riferimento alle concessioni 'a tempo determinato', l'estensione dell'istituto alle concessioni perpetue, operata da alcuni comuni, ha comportato la necessità, per l'autorità giudiziaria, di valutarne la legittimità.
Si segnala che la giurisprudenza, sul punto, non appare univoca.
Secondo un primo filone, le concessioni perpetue esulano dall'ambito di applicazione dell'art. 92, comma 2, primo periodo, del D.P.R. 285/1990 e, non essendo soggette alla revoca ivi prevista, mantengono il carattere di perpetuità
[8].
Nell'ambito di tale filone, viene affermato che l'art. 92 del D.P.R. 285/1990 «non regola affatto le esistenti concessioni cimiteriali perpetue [...]. La norma in questione si limita infatti a stabilire che le future concessioni cimiteriali debbano essere ricondotte a due tipologie a tempo determinato e che non possano quindi essere più rilasciate concessioni per l'uso perpetuo di aree cimiteriali. Nessuna norma invece prevede che le concessioni perpetue esistenti debbano trasformarsi in una delle tipologie previste dal D.P.R. citato e quindi esse rimangono assoggettate al regime giuridico secondo il quale sono sorte potendo quindi essere modificate solo da espressa disposizione di legge, da novazioni consensuali o dal concretarsi dei casi di estinzione (soppressione del cimitero, ecc.)»
[9].
Un secondo orientamento radica, invece, la propria tesi sul disposto dell'art. 824
[10], secondo comma, del codice civile, ai sensi del quale i cimiteri sono soggetti al regime del demanio comunale -«i cui atti dispositivi non sono legittimamente configurabili senza limiti di tempo» [11]- rilevando, innanzitutto, che la concessione cimiteriale, di natura traslativa, crea, nel privato concessionario, un diritto soggettivo perfetto di natura reale, opponibile agli altri privati e precisando che, nei confronti dell'ammini-strazione pubblica, tale diritto si affievolisce, degradando ad interesse legittimo, qualora lo richiedano esigenze di pubblico interesse per la tutela dell'ordine e del buon governo del cimitero [12], indipendentemente dall'eventuale irrevocabilità o perpetuità del diritto di sepolcro [13].
Sulla scorta di tali premesse, parte della giurisprudenza ritiene legittime:
- la revoca di concessioni rilasciate sine die
[14], sempreché sussistano i presupposti previsti dalla normativa di settore [15];
- la previsione regolamentare comunale che dispone la trasformazione delle concessioni perpetue in concessioni temporanee
[16].
In relazione alla predetta trasformazione, si ritiene utile riportare l'avviso espresso dal TAR Sicilia
[17], il quale -ricordando che la giurisprudenza amministrativa si è in passato pronunciata in termini non univoci- ritiene che «la natura demaniale dei cimiteri sia di ostacolo alla configurazione della perpetuità delle concessioni cimiteriali che, nella sostanza, in tal modo, finirebbero per occultare un vero e proprio diritto di proprietà su un bene demaniale».
Infatti -chiarisce quel giudice- un bene demaniale è, per sua natura, pubblico, cioè destinato a vantaggio dell'intera collettività. Tale carattere non esclude che il bene possa anche venire riservato (attraverso una concessione) ad un uso limitato in favore di alcuni soggetti, «ma tale uso privato deve necessariamente essere temporalmente limitato e non perpetuo», atteso che, diversamente, il bene verrebbe definitivamente sottratto alla sua ontologica finalità pubblica».
[18]
La medesima motivazione è stata ripresa dal TAR Puglia
[19], nella pronuncia alla quale il Comune fa riferimento, ove, ricordato che lo ius sepulchri, nei confronti della pubblica amministrazione concedente, costituisce un 'diritto affievolito' in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico, afferma che, a fronte di una concessione cimiteriale perpetua, l'amministrazione ha il potere di disporne unilateralmente la modifica, mediante la previsione di un termine di durata, oltre il quale la concessione deve essere rinnovata.
In conclusione, si suggerisce al Comune di valutare attentamente le determinazioni da assumere, anche considerato che la possibilità di operare la trasformazione delle concessioni cimiteriali perpetue in concessioni temporanee, in relazione alla quale sono intervenute pronunce giudiziali non univoche, risulta, ad oggi, affermata solo da giurisprudenza amministrativa di primo grado.
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[1] Ai quali questo Ufficio ha fornito riscontro con pareri 22.10.2010, prot. n. 23893; 10.08.2012, prot. n. 26709 e 24.10.2012, prot. n. 33954.
[2] G. Pelizzaro, TAR Puglia: è possibile trasformare le concessioni cimiteriali da perpetue a temporanee, in Notiziario ANUSCA, aprile 2014.
[3] Lecce - Sez. II, 31.01.2014, n. 289.
[4] Il cui art. 100 prevedeva che «Il posto per sepolture private potrà essere concesso per tempo determinato o a perpetuità.».
L'art. 104 stabiliva, poi, che nel caso di soppressione del cimitero, i soggetti legati al comune da regolare contratto avessero diritto di ottenere, nel nuovo cimitero, «per il tempo che loro ancora spetta o a perpetuità», un posto corrispondente in superficie a quello già concesso, oltre al trasporto delle spoglie mortali.
[5] Il cui art. 70 disponeva che le concessioni cimiteriali «si distinguono in temporanee, ossia per un tempo determinato, e perpetue. Queste ultime si estinguono con la soppressione del cimitero, salvo quanto è disposto nel seguente articolo 76».
L'art. 76, primo comma, del R.D. 1880/1942 confermava -precisandone la gratuità- gli stessi diritti contemplati dall'art. 104 del R.D. 448/1892, per l'ipotesi della soppressione del cimitero.
[6] Così tanto l'art. 93, primo comma, del D.P.R. 803/1975, quanto l'art. 92, comma 1, del D.P.R. 285/1990.
[7] Così tanto l'art. 93, secondo comma, primo periodo, del D.P.R. 803/1975, quanto l'art. 92, comma 2, primo periodo, del D.P.R. 285/1990.
Ai sensi del secondo periodo delle predette disposizioni «Tutte le concessioni si estinguono con la soppressione del cimitero», salvo quanto previsto, rispettivamente, dall'art. 99 del D.P.R. 803/1975 e dall'art. 98 del D.P.R. 285/1990, secondo i quali, in tale evenienza, i soggetti legati al comune da regolare atto di concessione hanno diritto di ottenere gratuitamente, nel nuovo cimitero, «per il tempo residuo spettante secondo l'originaria concessione, o per la durata di 99 anni nel caso di maggiore durata o di perpetuità della concessione estinta», un posto corrispondente in superficie a quello già concesso ed il trasporto delle spoglie mortali.
[8] V. Consiglio di Stato - Sez. V, 12.05.1987, n. 279; TAR Trentino Alto Adige-Trento 09.09.1999, n. 318; Consiglio di Stato - Sez. V, 08.10.2002, n. 5316; TAR Sardegna-Cagliari, Sez. II, 30.01.2006, n. 95; TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, 05.08.2010, n. 9197; Consiglio di Stato - Sez. V, 08.02.2011, n. 842 (che conferma il predetto TAR Trentino Alto Adige-Trento, n. 318/1999).
In dottrina, v. S. Scolaro, La polizia mortuaria. Guida pratica alla gestione funeraria e cimiteriale, Maggioli, 2007, pag. 291 e segg., secondo il quale la differenza tra le concessioni a tempo determinato e quelle a perpetuità è sostanziale ed implica che «i sepolcri privati sorti nel passato e regolati, per quanto riguarda la durata, in modo difforme da quelli che sono i limiti attuali (tempo determinato e termine temporale massimo), continuano ad essere assoggettati al regime temporale originario».
[9] V. TAR Trentino Alto Adige-Trento, n. 318/1999, cit., TAR Sardegna-Cagliari, Sez. II, n. 95/2006, cit. e Consiglio di Stato - Sez. V, n. 842/2011, cit..
[10] «I beni della specie di quelli indicati dal secondo comma dell'articolo 822, se appartengono alle province o ai comuni, sono soggetti al regime del demanio pubblico.
Allo stesso regime sono soggetti i cimiteri e i mercati comunali.».
[11] V. Consiglio di Stato - Sez. V, 28.05.2001, n. 2884.
[12] V. Cassazione civile - Sezz. Unite, 07.10.1994, n. 8197 e Sez. II, 30.05.2003, n. 8804; Consiglio di Stato - Sez. V, 07.10.2002, n. 5294 e 26.06.2012, n. 3739; TAR Campania-Napoli, Sez. VII, 23.07.2013, n. 3792, 29.07.2013, n. 3981, 14.10.2013, n. 4589, 05.11.2013, n. 4901, 09.12.2013, n. 5635 e 10.02.2014, n. 920.
[13] V. Cassazione civile - Sezz. Unite, 27.07.1988, n. 4760 e 16.01.1991, n. 375.
[14] V. Consiglio di Stato - Sez. V, n. 2884/2001, cit.; TAR Sicilia-Palermo, Sez. II, 13.03.2007, n. 794 e 18.01.2012, n. 70.
[15] V. l'art. 92, comma 2, primo periodo, del D.P.R. 285/1990, richiamato nel testo. Sulla necessità della contestuale ricorrenza delle tre condizioni previste dalla legge per poter procedere alla revoca della concessione v. TAR Trentino Alto Adige-Trento, n. 318/1999, cit.; TAR Sardegna-Cagliari, Sez. II, n. 95/2006, cit.; TAR Sicilia-Catania, 08.04.2010, n. 1056; TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, n. 9197/2010, cit.; Consiglio di Stato - Sez. V, n. 842/2011, cit..
[16] V. TAR Sicilia-Palermo, Sez. III, 02.12.2013, n. 2341; TAR Puglia-Lecce, Sez. II, n. 289/2014.
[17] Palermo, Sez. III, n. 2341/2013, cit..
[18] Conclusivamente, il TAR afferma che risulta corretto il regolamento comunale, nella parte in cui ha disposto la trasformazione delle concessioni perpetue in concessioni temporanee di lunga durata, «in quanto così facendo ha in realtà corretto una disposizione dell'originaria concessione che deve ritenersi nulla, per contrasto con i principi imperativi dell'ordinamento».
[19] Lecce - Sez. II, n. 289/2014, cit.
(06.08.2014 -
link a www.regione.fvg.it).

CONSIGLIERI COMUNALI: Contributi, l'aut aut dei comuni. I politici-lavoratori autonomi devono astenersi dal lavoro. Il Viminale conferma la tesi della Corte conti sul versamento degli oneri previdenziali.
L'obbligo per gli enti locali di versare i contributi per gli amministratori che siano lavoratori autonomi è subordinato alla espressa rinuncia da parte di questi ultimi all'espletamento dell'attività lavorativa durante lo svolgimento del mandato.

Lo ha ribadito il parere 04.08.2014 reso dal Ministero dell'interno (class. n. 15900/TU/00/86) in risposta al quesito posto da un comune, confermando la tesi restrittiva sostenuta da alcuni pareri della Corte dei conti e già fatta propria dal Viminale in un altro parere 09.04.2014.
Il problema riguarda l'interpretazione dell'art. 86 del Tuel.
Il comma 1 di tale disposizione prevede che l'amministrazione locale provveda a proprio carico al versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi per le tipologie di amministratori ivi individuati (sindaci, presidenti di province, comunità montane, unioni di comuni e consorzi, assessori provinciali e di comuni con più di 10.000 abitanti, presidenti dei consigli provinciali e dei consigli dei comuni con più di 50.000 abitanti) che siano collocati in aspettativa non retribuita. Il successivo comma 2 dispone che agli amministratori locali che non siano lavoratori dipendenti e che rivestano le predette cariche l'amministrazione locale provveda, «allo stesso titolo previsto dal comma 1», al pagamento di una cifra forfettaria annuale, versata per quote mensili.
In proposito, alcune sezioni regionali della Corte dei conti (per prima quella della Basilicata, seguita, poi, da Lombardia, Liguria e Piemonte), hanno sostenuto che l'inciso «allo stesso titolo previsto dal comma 1» deve intendersi come riferito non già solo all'oggetto del pagamento (i contributi), ma anche alla ragione che causalmente lo giustifica, da rinvenirsi nel sostegno che l'ordinamento assicura a favore di chi opta per l'esclusività dell'incarico di amministratore. Tale opzione o scelta non può essere differentemente misurata per il lavoratore dipendente rispetto al lavoratore non dipendente, né rileva il fatto che, per questi ultimi, non sia previsto l'istituto dell'aspettativa senza assegni e quindi sia diffide, nella pratica, verificare il mancato esercizio contemporaneo della professione.
In passato, invece, il ministero era rimasto fermo sulla tesi contraria, espressa con chiarezza in un parere emesso in data 17.02.2004. Esso, partendo dalla considerazione secondo cui, a differenza dei lavoratori dipendenti, i lavoratori autonomi non hanno la possibilità di porsi in aspettativa e difficilmente possono sospendere l'attività professionale, concludeva affermando che il versamento dei contributi costituisce un beneficio che va accordato a prescindere dall'incidenza dell'espletamento della carica elettiva sull'effettivo esercizio dell'attività professionale.
Ora, come detto, il Viminale ha cambiato idea, ritenendo maggiormente condivisibili le argomentazioni della giurisprudenza contabile. Diversamente opinando, infatti, l'assunzione da parte dell'ente locale degli oneri contributivi si tradurrebbe nell'equivalente di un loro sgravio netto a favore del lavoratore non dipendente che accede alla carica di amministratore locale e di una loro contestuale fiscalizzazione con aggravio del bilancio comunale, senza alcuna corrispettiva dedizione del tempo lavorativo ai soli compiti di amministratore locale. Se si ammettesse, inoltre, che il lavoratore non dipendente possa, in pendenza di mandato, svolgere ugualmente la sua professione facendo gravare sul bilancio dell'ente il pagamento dei contributi (da lui altrimenti dovuti) nella misura minima prevista, si finirebbe per consentire l'alterazione delle condizioni di mercato, dal momento che l'amministratore locale esercente la professione, l'arte o il mestiere, non gravato degli oneri contributivi, avrebbe margini di ricavo più ampi rispetto alla concorrenza.
A questo punto, gli enti locali non possono che uniformarsi e dovranno individuare, nell'ambito della propria autonomia organizzativa e gestionale, le opportune modalità di accertamento e verifica circa la sussistenza dei presupposti che consentono di procedere all'erogazione. Come chiarisce il parere in commento, infatti, rimane nella competenza di dirigenti e amministratori locali, ciascuno per la parte di rispettiva competenza, l'applicazione di dettaglio ai casi concreti, con l'eventuale ausilio del segretario comunale
(articolo ItaliaOggi del 12.08.2014).
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OGGETTO: Art. 86 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267.
Si fa riferimento all’unita nota con la quale il comune di XXX chiede un parere circa le modalità di applicazione dell’obbligo di versamento dei contributi assistenziali e previdenziali per gli amministratori lavoratori autonomi, alla luce dell’orientamento -condiviso anche da questo Ministero- indicato dalle sezioni regionali della Corte dei Conti della Basilicata e della Lombardia con delibere, rispettivamente, del 15.01.2014 e del 05.03.2014.
Al riguardo, si ritiene opportuno ricordare i contenuti dell’art. 86 del decreto legislativo 18.08.2000, n. 267 ove, al comma 1, è previsto che l'amministrazione locale provvede a proprio carico, al versamento degli oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi, per le tipologie di amministratori ivi individuati, che siano collocati in aspettativa non retribuita.
Il successivo comma 2 dispone che agli amministratori locali che non siano lavoratori dipendenti e che rivestano le cariche di cui al citato comma 1, l'amministrazione locale provvede, allo stesso titolo previsto dal comma 1, al pagamento di una cifra forfetaria annuale, versata per quote mensili.
Le sezioni regionali della Corte dei Conti, sono state chiamate ad esprimere il proprio parere sulla questione ovvero se anche per i lavoratori non dipendenti –per i quali l’istituto del collocamento in aspettativa non esiste– debba subordinarsi la concessione del beneficio alla espressa e concreta rinuncia all’espletamento dell’attività lavorativa svolta, così da garantire che l’incarico istituzionale sia effettuato nelle medesime condizioni di esclusività previste per i lavoratori dipendenti.
Il citato comma 2 dell’art. 86 del T.U.O.E.L. nulla dispone al riguardo.
Le sezioni regionali dell’organo di controllo hanno precisato che la disposizione in argomento, nella parte in cui prevede, in favore dell’amministratore che non sia lavoratore dipendente, il pagamento di una cifra forfetaria da effettuarsi “allo stesso titolo previsto dal comma 1” deve intendersi come riferita non già solo all’oggetto del pagamento (gli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi) ma anche alla ragione che causalmente lo giustifica, da rinvenirsi nel sostegno che l’ordinamento assicura a favore di chi opta per l’esclusività dell’incarico di amministratore. Tale opzione o scelta non può essere differentemente misurata per il lavoratore dipendente rispetto al lavoratore non dipendente.
Osserva al riguardo la Corte dei Conti che la mancanza, per i lavoratori che non siano dipendenti, dell’istituto dell’aspettativa senza assegni, previsto per i soli lavoratori dipendenti, e la pratica difficoltà di verificare il mancato esercizio contemporaneo della professione da parte dell’amministratore locale, non può essere argomento per sostenere che l’art. 86, commi 1 e 2, del TUOEL, abbia ad oggetto fattispecie diversamente costruite a seconda che si abbia riguardo ai lavoratori dipendenti (comma 1) o ai lavoratori non dipendenti (comma 2). Le due disposizioni, ad avviso dell’Organo di controllo, hanno la medesima ratio, e unificano il trattamento dedicato a differenti categorie di lavoratori-amministratori locali, costruendo una fattispecie che ha, per entrambi, i medesimi presupposti.
La circostanza che il decreto interministeriale del 25.05.2001 garantisca ai lavoratori non dipendenti la contribuzione minima non starebbe a significare, ad avviso delle sezioni regionali di controllo, che il lavoratore interessato possa accedervi solo perché rivesta una delle prescritte cariche di amministratore locale. Così opinando, infatti, l’assunzione da parte dell’Ente locale degli oneri contributivi si tradurrebbe nell’equivalente di un loro sgravio netto a favore del lavoratore non dipendente che accede alla carica di amministratore locale e di una loro contestuale fiscalizzazione con aggravio del bilancio comunale, senza alcuna corrispettiva dedizione del tempo lavorativo ai soli compiti di amministratore locale.
Se si ammettesse, inoltre, che il lavoratore non dipendente possa, in pendenza di mandato, svolgere ugualmente la sua professione facendo gravare sul bilancio dell’Ente il pagamento dei contributi (da lui altrimenti dovuti) nella misura minima prevista, si finirebbe per consentire l’alterazione delle condizioni di mercato, dal momento che l’amministratore locale esercente la professione, l’arte o il mestiere, non gravato degli oneri contributivi, avrebbe margini di ricavo più ampi rispetto alla concorrenza.
Né si ritiene possa essere validamente eccepito che, dalla circostanza che il più volte citato comma 2 dell'art. 86 del T.U.O.E.L. nulla dispone circa l'obbligo di astenersi dall'attività professionale da parte del lavoratore non dipendente durante lo svolgimento del mandato elettorale, ne può derivare un’assenza di tale obbligo espressamente voluta dal legislatore.
Ciò posto, tenuto anche conto dei generali principi di buon andamento e di contenimento della spesa pubblica, si ritengono condivisibili le argomentazioni formulate dalle citate sezioni regionali di controllo in merito all'ambito applicativo dell'art. 86, comma 2, del T.U.O.E.L..
In merito alle modalità applicative delle disposizioni di cui al succitato comma 2 richieste dall’ente, occorre precisare che questo Ufficio fornisce consulenza in ordine alla enucleazione di principi giuridici con riferimento ad ampie problematiche conseguenti ad innovazioni legislative o orientamenti giurisprudenziali. Rimane nella competenza dei dirigenti ed amministratori locali, ciascuno per la parte di rispettiva competenza, l’applicazione di dettaglio ai casi concreti, con l’eventuale ausilio del segretario comunale (parere 04.08.2014 - link a http://incomune.interno.it).

ENTI LOCALI: Membro esterno di commissione comunale. Lite pendente e causa d'incompatibilità.
L'art. 63 TUEL prevede che sia colpito da incompatibilità 'colui che ha lite pendente, in quanto parte di un procedimento civile od amministrativo...con il comune': la norma però ha come destinatari espressi gli amministratori locali. Non esiste invece una norma del TUEL che estenda ai componenti esterni delle commissioni comunali l'applicazione di detto art. 63.
Peraltro, nell'ambito dell'autonomia normativa ed organizzativa dell'ente locale, rientra anche il potere di estendere, con disposizione regolamentare, dette cause d'incompatibilità ai componenti esterni delle commissioni comunali.

Il Comune, con riferimento alla ricostituzione di una commissione comunale consultiva, riferisce che tra i componenti esterni è stato designato, da una categoria interessata, un soggetto che ha lite pendente con l'Amministrazione comunale, avendo lo stesso presentato un ricorso contro un'ordinanza ingiunzione per violazione di disposizioni relative proprio alla materia trattata in detta commissione.
Ciò premesso, l'Ente chiede se sia 'possibile procedere con la nomina in commissione di una persona per la quale potrebbero profilarsi possibili conflitti d'interesse o imparzialità'.
Sentito il Servizio elettorale, si formulano le seguenti osservazioni.
L'art. 63 TUEL prevede che sia colpito da incompatibilità 'colui che ha lite pendente, in quanto parte di un procedimento civile od amministrativo...con il comune': la norma però ha come destinatario espresso il 'sindaco ed il consigliere comunale'
[1].
Non esiste invece una norma del TUEL che estenda ai componenti esterni delle commissioni comunali l'applicazione di detto art. 63.
Peraltro, nell'ambito dell'autonomia normativa ed organizzativa dell'ente locale rientra anche il potere di estendere, con disposizione regolamentare, dette cause d'incompatibilità ai componenti esterni delle commissioni comunali.
In assenza di disposizioni legislative o regolamentari che stabiliscano l'incompatibilità in argomento, si reputa che la situazione di lite pendente non sia ostativa alla nomina.
Si ritiene peraltro che, per il superiore principio costituzionale (art. 97 Cost.) di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione, il componente esterno che risulti concretamente, di volta in volta, in situazione di conflitto d'interessi sia tenuto ad astenersi dalla discussione e dalla votazione dei pareri che la commissione è deputata ad esprimere.
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[1] Nonché gli assessori esterni, ai sensi dell'art. 47 TUEL (04.08.2014 -
link a www.regione.fvg.it).

NEWS

EDILIZIA PRIVATACasa, ecobonus del 65% anche nel 2015. Deduzione fiscale del 20% sulle spese per l'acquisto di nuovi immobili destinati all'affitto.
Conferma anche nel 2015 dello sgravio Irpef del 65% per i lavori di risparmio energetico. Una detrazione "potenziata" e generalizzata per i lavori di prevenzione sismica, oscillante fra il 50 e il 65% della spesa, in proporzione alla riduzione di rischio indotta dall'intervento. E un incentivo nuovo di zecca per chi compra una casa appena costruita o pesantemente ristrutturata, che abbia prestazioni energetiche di classe A o B, con l'impegno di affittarla per almeno otto anni a canone concordato.

C'è anche un robusto "pacchetto casa" nelle prime norme messe a punto sotto il coordinamento di Palazzo Chigi per il decreto sblocca-Italia che vedrà la luce il 29 agosto. I fedelissimi di Renzi ci stanno lavorando con i ministeri delle Infrastrutture e dell'Economia. E, in attesa di capire se anche il bonus del 50% per le ristrutturazioni semplici andrà verso la riconferma nel 2015 (misura che per ora il governo non ha considerato), la novità più interessante è proprio quella che si ispira alla legge Scellier, entrata in vigore in Francia nel 2009 con notevole successo: una deduzione fiscale del 20% delle spese di acquisto o di costruzione, riservato alle persone fisiche, a valere sull'Irpef su un arco di otto anni, fino a un limite di 300mila euro, per costruire direttamente o comprare da un costruttore un alloggio da destinare al mercato dell'affitto.
La norma –afferma la relazione allegata– «utilizza lo strumento fiscale per dare una risposta immediata alla stagnazione sia del mercato della compravendita, sia a quello delle locazioni a canone concordato», che vale la pena ricordare, possono usufruire anche della tassazione in forma di cedolare secca al 10% per il quadriennio 2014-2017. Per lo stesso periodo varrebbe anche il nuovo incentivo fiscale che, fra i diversi obiettivi, si pone evidentemente anche quello di alleviare il problema dell'invenduto rimasto in carico ai costruttori, purché offra prestazioni energetiche di livello eccellente o ottimo (che è un'altra finalità implicita della norma).
Sulla riconferma del più generale incentivo energetico del 65% sembra prevalere, per ora, la linea di Palazzo Chigi, ispirata dal presidente della commissione Ambiente della Camera, Ermete Realacci, renziano della prima ora: confermare solo questo incentivo e non anche il 50% sulle ristrutturazioni semplici.
Una linea di politica selettiva, che comprenderebbe –altro "pallino" di Realacci– le agevolazioni a robusti investimenti di prevenzione sismica, ma escluderebbe i generici lavori in casa. In questo modo, risulterebbe massima la convenienza a spostare risorse, anche nella ristrutturazione della propria abitazione, esclusivamente verso interventi che abbiano come primo obiettivo il risparmio energetico.
Di diversa idea il ministro delle Infrastrutture, Maurizio Lupi, che ha già proposto a Palazzo Chigi anche la riconferma agli attuali livelli dello sgravio del 50% che, viceversa, sarebbe destinato a scendere al 40%, come da legge di stabilità 2014.
Un argomento che non sarà indifferente nelle scelte del governo –e in particolare in quelle del ministero dell'Economia– è il costo dei due strumenti per le casse dello Stato: secondo le stime del Rapporto Camera dei deputati-Cresme, l'investimento agevolato delle famiglie nel 2014 ammonterebbe a 28,2 miliardi per le ristrutturazioni semplici, con uno sgravio spalmato nei dieci anni di 14,1 miliardi (1,4 miliardi l'anno), mentre l'investimento per il risparmio energetico ammonterebbe a 4,8 miliardi, con una detrazione di 3,1 miliardi spalmati in dieci anni (310 milioni l'anno).
Un discorso a sé merita anche la politica di prevenzione antisismica, per cui si sta cercando uno strumento più articolato e duraturo di incentivazione fiscale, tale da garantire investimenti di lungo periodo, come sono quelli "pesanti" di intervento sul "cappotto" o sui pilastri degli edifici. Non solo: il ministero delle Infrastrutture ha l'ambizione di inserire gli interventi antisimici nelle più generali politiche di trasformazione territoriale e di riqualificazione urbana. Per questo sta lavorando da alcuni mesi al ministero un gruppo di lavoro che dovrebbe creare una metodologia e uno standard per la misurazione e la classificazione del rischio sismico. Questo consentirebbe di definire obiettivi di prevenzione e di legare a questi le agevolazioni.
Oggi sono 7 milioni le costruzioni realizzate prima del 1971 e quindi precedenti a qualunque normativa antisismica: equivalgono al 60% del patrimonio immobiliare nazionale. A queste devono aggiungersi anche 2 milioni di strutture realizzate fra il 1972 e il 1981, 1,3 milioni realizzate fra il 1982 e il 1991 e 800mila edifici nati fra il 1992 e il 2001 che sono stati realizzati prima dell'entrata in vigore delle attuali norme tecniche sulle costruzioni e dell'attuale zonizzazione antisismica. Gli incentivi allo studio si estenderebbero anche agli edifici produttivi. Il ministero stima che due quinti dei 326mila fabbricati produttivi esistenti siano stati costruiti fra il 1971 e il 1990 e che 95mila capannoni siano localizzati in zone ad alto rischio sismico
(articolo Il Sole 24 Ore del 19.08.2014).

EDILIZIA PRIVATASemplificazione per le imprese con la super-Scia. Burocrazia. Meno oneri su avvio e attività.
C'è anche il recupero della super-Scia stralciata dal decreto competitività nello sblocca-Italia con cui il governo Renzi rilancerà il 29 agosto, in Consiglio dei ministri, le politiche per la crescita.
Al termine di una estate segnata dall'allarmante dato Istat del Pil nel 2° trimestre (-0,2%) e dal richiamo del Governatore Bce, Mario Draghi, a fare rapidamente e bene le riforme per rilanciare gli investimenti (soprattutto privati), lo sblocca-Italia è nell'idea del premier Matteo Renzi il modo per ripartire bene dando risposte a tutti questi temi. Fin dal suo primo concepimento, a fine maggio, del resto, lo sblocca-Italia era nato proprio per dare una drastica sforbiciata alla burocrazia e favorire il rilancio degli investimenti, a partire dall'edilizia che negli ultimi cinque anni è stato il settore che più ha pagato questo crollo (con una riduzione pari all'80% del totale).
Con questa idea centrale il pacchetto sblocca-Italia, che nel frattempo è diventato molto altro, ha svolto il primo passaggio in Consiglio dei ministri il 1° agosto e sempre più con questo pilastro centrale anti-burocrazia sta crescendo, con i testi che vengono scambiati dagli uffici di Palazzo Chigi con gli uffici legislativi dei ministeri competenti. Tutto questo in vista di una seconda riunione di coordinamento lunedì prossimo (la prima è stata l'8 agosto) e del Cdm che darà il via libera definitivo il 29.
Nella lotta alla burocrazia, centrale e locale, il pacchetto di misure che sta prendendo forma è molto ambizioso. Non solo il colpo durissimo all'inerzia delle Sovrintendenze nelle autorizzazioni paesaggistiche e il rafforzamento del potere decisionale delle conferenze di servizi contro assenze e meline "tecniche" delle amministrazioni partecipanti (si veda il Sole 24 Ore del 15 agosto), ma anche norme rivoluzionarie come il regolamento edilizio unico standard per gli 8mila comuni italiani (salva la possibilità di apportare correzioni e modifiche), l'inserimento di un termine di sei mesi per l'esercizio del potere di autotutela delle amministrazioni in caso di silenzio-assenso per il rilascio dei permessi di costruire o in caso di presentazione delle Dia e Scia per i lavori in casa, il potenziamento dello sportello edilizio unico anche con poteri di accertamento dei termini trascorsi per il silenzio-assenso.
Tutte norme in fase di scrittura che daranno un duro colpo ai poteri di veto e alle meline della burocrazia se effettivamente verranno portate al traguardo dell'approvazione. E la notizia più recente di voler recuperare la Super-Scia sarebbe il fiore all'occhiello di questo capitolo dello sblocca-Italia: comparsa fugacemente con un emendamento relatori-governo nel decreto competitività, fu stralciata per ridurre l'eterogeneità di quel provvedimento diventato omnibus.
Ma la misura sarebbe recuperata nella sua interezza. Lo scopo è quello di dare attuazione a una norma del decreto Berlusconi-Tremonti che risale addirittura alle vicende drammatiche dell'agosto 2011 e che prevede che tutte le attività di impresa siano libere e consentite salvo quelle che risultino vietate espressamente da vincoli comunitari, disposizioni indispensabili sulla sicurezza o sulla protezione dell'ambiente, della salute e del patrimonio culturale. Una norma –è bene precisarlo– che non si riferisce solo all'inizio attività (per esempio la nascita di impresa) ma allo svolgimento di qualunque attività imprenditoriale, ricomprendendo anche e soprattutto le attività di investimento.
Ebbene, la norma, che ora viene riproposta dopo la stralcio dal Dl competitività, dispone una liberalizzazione a 360 gradi: se gli attesi regolamenti attuativi, che hanno tenuto congelata la iniziale disposizione legislativa, non arriveranno entro il 31 dicembre 2014, qualunque attività imprenditoriale, commerciale o artigianale si potrà svolgere, a scelta dell'imprenditore, con Scia o con autocertificazione e i controlli dovranno avvenire soltanto ex post
(articolo Il Sole 24 Ore del 19.08.2014).

APPALTIAppalti, stop al contenzioso.
Frenato l'uso strumentale della giustizia amministrativa: 45 giorni per arrivare a sentenza, liti temerarie sanzionate, sospensive con cauzioni e atti difensivi tagliati.

Il governo sceglie la linea dura contro l'uso strumentale della giustizia amministrativa che ha finito per trasformare ogni appalto in un percorso di guerra dai tempi e dagli esiti imprevedibili. Da anni, infatti, non esiste una procedura di appalto che non finisca per generare uno o più ricorsi: in alcune materie (es. mense scolastiche) il contenzioso giudiziario è una vera e propria strategia d'impresa.
Non c'è dubbio che la degenerazione di questi meccanismi ha avuto come conseguenza il lievitare continuo dei costi e dei tempi, con imprese e pubbliche amministrazioni più impegnate nelle aule dei tribunali amministrativi che nei cantieri.
Con il decreto legge n. 90 di riforma della Pubblica amministrazione (la legge di conversione è pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale di oggi) si è deciso di darci un taglio. Da un lato intervenendo sui tempi del processo che vengono drasticamente ridotti con l'obiettivo preciso di chiudere le controversie in 45 giorni, in assenza di problemi particolari (quando ciò le parti sono presenti e non c'è bisogno di attività istruttoria). Questo significa naturalmente incidere anche sul lavoro dei giudici: anche se non si tratta di termini perentori, il rispetto dei termini previsti è infatti un elemento importante nella valutazione del lavoro degli stessi magistrati.
Dall'altro lato si cerca di disincentivare l'accesso alla giustizia amministrativa con l'introduzione di multe per lite temeraria (e questa è una novità assoluta) che vengono calcolate in proporzione al valore del contratto. Non mancano altre forme di sanzioni piuttosto incisive, con l'obiettivo di disincentivare i ricorsi meramente dilatori o di disturbo, come l'inserimento, a discrezione del giudice, di una cauzione (che può raggiungere cifre molto alte essendo calcolata in base allo 0,5% del valore dell'opera) che potrà essere imposta alla parte ricorrente quando questa ottiene dal Tar la sospensiva, con tutti i costi, anche finanziari, che questo comporta. In pratica se il ricorrente alla fine del processo non vede riconosciute le ragioni in base alle quali ha ottenuto la sospensiva rischia di perdere la cauzione, che potrebbe essere assorbita dall'eventuale condanna al risarcimento del danno causato dalla perdita di tempo.
Altra novità del rito degli appalti, forse più di colore che di sostanza, è il numero massimo di pagine concesse agli avvocati per far valere le loro ragioni. Attualmente il codice del processo amministrativo prevede già il principio generale di sinteticità degli atti. Altra cosa però è fissare un numero di pagine massimo oltre quale ciò che viene scritto si ha come non presentato (ci sarebbe quasi da consigliare agli avvocati tendenti alla grafomania di utilizzare caratteri molto compatti, come l'
helvetica narrow, se non fosse che ormai gli atti vengono letti quasi tutti a video e questo trucchetto potrebbe in qualche caso addirittura comprometterne la comprensione).
Insomma, il governo Renzi ha deciso di proseguire in modo sempre più convinto un percorso già iniziato dagli esecutivi precedenti con l'aumento del contributo giudiziario, la riduzione del numero dei Tar, e gli altri strumenti per frenare l'abuso della giustizia amministrativa. In realtà questo è solo uno degli aspetti dell'inefficienza del sistema degli appalti che, oltre all'esplosione del contenzioso, sconta anche grossi problemi di corruzione, infiltrazioni mafiose, scarsa qualità della progettazione, mancanza di risorse adeguate. Ma questa è un'altra partita
(articolo ItaliaOggi Sette del 18.08.2014).

APPALTIAppalti, il processo si velocizza Atti contenuti e sentenze sprint. Le novità nella legge 114/14 che ha convertito il decreto 90/14 di riforma della p.a..
Sforbiciati gli atti difensivi nei processi degli appalti: ricorsi da promuovere solo quando si ha chance di vittoria (a pena di salatissime multe per le liti temerarie) e da chiudere il più in fretta possibile (sentenze in non più di tre mesi). Il dl 90/2014, convertito in legge 114/14 (G.U. del 18/08/2014), velocizza lo speciale giudizio che si celebra presso i tribunali amministrativi e il consiglio di stato. E stabilisce un tetto al numero di pagine che gli avvocati hanno a disposizione per illustrare le proprie difese.
La legge affida a un decreto del presidente di palazzo Spada l'individuazione del numero massimo, che potrà essere stabilito secondo una scaletta che tenga conto della complessità della materia. Sta di fatto che un orientamento, già presente in linea generale nel codice del processo amministrativo (dlgs 104/10) e che ha già avuto attuazione con l'indicazione delle 20 pagine per atto; ora si precisa, a livello normativo, proprio come numero limite di pagine.
Certo si potrà tener conto del valore effettivo della controversia, della sua natura tecnica e del valore dei diversi interessi sostanzialmente perseguiti dalle parti; ed inoltre dai limiti dimensionali saranno escluse le intestazioni e le altre indicazioni formali dell'atto; e, infine, saranno stabilite eccezioni alla regola.
La nuova normativa consente al giudice di esaminare solo le questioni trattate nelle pagine rientranti nei limiti; e solo il mancato esame di queste questioni costituisce motivo di appello avverso la sentenza di primo grado e di revocazione della sentenza di appello. In sostanza il giudice potrà trascurare quanto scritto nelle pagine successive all'ultima ammessa.
Lo snellimento della procedura non riguarda solo il rito degli appalti, la cui conclusione, compreso il deposito della sentenza, è prevista in poco più di tre mesi. Nell'ambito del giudizio amministrativo si cerca di colpire l'abuso del processo con sanzioni pecuniarie, molto salate soprattutto per gli appalti, nel caso di ricorsi manifestamente infondati (la disposizione è stata migliorata rispetto alla versione del decreto legge, che lasciava eccessiva discrezionalità al giudice nel valutare i presupposti di applicazione della sanzione).
Inoltre sia nell'ambito del processo amministrativo che di quello civile, l'aspettativa dello snellimento deriva dall'entrata a regime del processo telematico. Quello civile viene perfezionato in alcuni aspetti (niente firma dei testimoni sul verbale, depositi telematici ammessi fino alle ore 24 del giorno di scadenza, allegati pesanti trasmessi con più invii, esecuzioni mobiliari con vendite online, promozione delle notifiche in proprio degli avvocati a mezzo Pec, preventivata estensione del telematico anche alle corti di appello); il processo telematico amministrativo viene programmato a tappe forzate, con l'applicazione delle norme regolamentari sui depositi telematici. Si incide, poi, a livello organizzativo con l'istituzione dell'ufficio del processo, in cui inserire personale che dovrebbe essere liberato da compiti delle cancellerie (il cui orario di aperture viene ridotto a 4 ore nei giorni feriali).
Ma, infine, la deflazione processuale si realizza anche con una manovra sui costi della giustizia e, in particolare, con un nuovo aumento generalizzato del contributo unificato, che avrà senz'altro un effetto disincentivante l'avvio di una causa, soprattutto se di basso valore
(articolo ItaliaOggi Sette del 18.08.2014).

AMBIENTE-ECOLOGIAScarti vegetali, conta l'obiettivo. Combustione libera se si punta al reimpiego dei residui. Il dl Competitività riscrive le regole per i rifiuti provenienti da attività agricola o forestale.
La combustione di materiale proveniente da attività agricola o forestale nel luogo di produzione può essere condotta liberamente solo se finalizzata al reimpiego dei residui verdi come concimante o ammendante.

A ridisegnare per l'ennesima volta, restringendoli, i confini legali della nota pratica è la legge di conversione del dl 91/2014 (c.d. «dl Competitività») approvata in via definitiva il 07.08.2014.
Il provvedimento (il terzo che interviene in materia, dopo il dl 136/2013, la legge 6/2014 e la formulazione originaria dell'ultimo citato decreto legge) affianca alle altre già previste due condizioni che legittimano l'operazione (ossia il rispetto di limiti quantitativi giornalieri e di eventuali divieti temporanei posti dagli Enti locali) il terzo parametro del necessario «riutilizzo».
La rinnovata disciplina. Mediante la diretta modifica del dlgs 152/2006, la legge in parola stabilisce infatti che è considerata «normale pratica agricola», e non gestione di rifiuti, l'attività di raggruppamento e abbruciamento del materiale vegetale ex articolo 185, comma 1, lettera f), dello stesso Codice ambientale (coincidente con il materiale agricolo o forestale esclusivamente naturale e non pericoloso), effettuati nel rispetto delle seguenti condizioni:
- combustione effettuata nel luogo di produzione dei residui (come già previsto dalla pregressa disciplina);
- in cumuli non superiori a 3 metri steri per ettaro (pedissequamente alle precedenti norme);
- al fine del reimpiego dei materiali come sostanze concimanti o ammendanti (vera novità sostanziale);
- fuori dai periodi vietati dagli enti locali (tra i quali, ulteriore novità, a fianco di Regione e Comune fanno ora il loro esordio «le altre amministrazioni competenti in materia ambientale»).
Nel rispetto di suddette condizioni e finalità l'abbruciamento del materiale in questione (anche, secondo la nuova disposizione dettata dal provvedimento in esame, se «derivato da verde pubblico o privato») sarà dunque conducibile senza necessità di autorizzazione ambientale.
Diversamente la stessa pratica potrà integrerà, in base alla concreta condotta posta in essere, «attività di gestione di rifiuti non autorizzata» (ex articolo 256, Codice ambientale) o uno dei reati di «combustione illecita di rifiuti» previsti e puniti dall'articolo 256-bis, dlgs 152/2006. E l'attenzione degli operatori dovrà essere in particolare posta, vista la proliferazione di cui si è accennato, sui diversi enti ora legittimati a inibire (rendendola penalmente rilevante) la pratica in parola.
Le Regioni potranno infatti vietare la combustione nei periodi di massimo rischio per gli incendi boschivi.
I Comuni e le «altre amministrazioni competenti» (tra cui sicuramente rientrano le Agenzie regionali meglio note come «Arpa») potranno invece sospendere, differire o vietare l'abbruciamento se sussistono condizioni meteorologiche, climatiche o ambientali sfavorevoli e in tutti i casi in cui da tale attività possano derivare rischi per la pubblica e privata incolumità e per la salute umana, con particolare riferimento al rispetto dei livelli annuali delle polveri sottili (Pm10).
Il contesto normativo. L'innovazione della disciplina in parola è dal Legislatore introdotta nell'ordinamento giuridico mediante l'intervento su due precisi articoli del «Codice ambientale»: il 182 (in materia di «smaltimento dei rifiuti») e il citato 256-bis (sulla «combustione illecita di rifiuti»), sui quali è bene soffermarsi per meglio comprendere gli effetti operativi della riforma.
In primo luogo, è infatti proprio nell'articolo 182 del dlgs 152/2006 che viene inserito (mediante il nuovo comma «6-bis») il «reimpiego» dei residui agricoli verdi quale condizione indefettibile per poter procedere alla loro combustione fuori dal regime dei rifiuti, in tal modo stabilendo (coerentemente con la logica del «Codice ambientale») come non vi sia spazio per analoga eccezione qualora l'abbruciamento sia invece finalizzato al «disfarsi» degli stessi materiali.
Così riformulata, la disciplina della «combustione in deroga» ben si affianca all'altra eccezione al regime dei rifiuti già prevista dall'articolo 185, comma 1, lettera f) per gli stessi residui, articolo a mente del quale non sono oggetto della disciplina dei rifiuti «paglia, sfalci e potature, nonché altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso utilizzati in agricoltura, nella selvicoltura o per la produzione di energia da tale biomassa mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente né mettono in pericolo la salute umana.».
In secondo luogo, sempre dal punto di vista sistematico, è nel comma 6 dell'articolo 256-bis, dlgs 152/2006 che il Legislatore inserisce (con un nuovo periodo) la disposizione per la quale l'abbruciamento di materiale agricolo o forestale naturale condotto nei dettami del citato e nuovo comma 6-bis, articolo 182 (quello che impone, tra altre condizioni, il «reimpiego»), non integra la fattispecie di «combustione illecita»; e questo mantenendo parallelamente in vita la disposizione recata dal primo periodo dello stesso comma 6 (articolo 256-bis) che continua invece a punire la combustione «dei rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali», rifiuti classificati dall'articolo 184, comma 2, lett. e), come «urbani» e costituenti (come già ricordato dal Ministero dell'ambiente con nota 18.03.2011 n. 8890) una categoria diversa dai «rifiuti da attività agricole e agro-industriali» inquadrati dallo stesso articolo 184, comma 3 come «speciali».
Dunque, oggi come ieri il regime di favore del Legislatore pare continui a valere esclusivamente per la combustione di residui vegetali da parte d'imprese agricole o agroforestali, con la novità di ricomprende tra questi ultimi anche quelli «derivati» (sempre ad opera di tali soggetti) da verde pubblico o privato, nessuna deroga (sempre al regime dei rifiuti) essendo prevista per l'abbruciamento da parte di altre utenze dei propri scarti verdi.
Così, per i residui vegetali prodotti da privati (o aziende diverse dalle agricole) nell'ambito della cura del proprio verde le uniche strade percorribili continueranno ad essere quelle già espressamente previste dal dlgs 152/2006, ossia:
- in caso di intenzione di «disfarsene», il conferimento degli scarti a terzi autorizzati alla gestione rifiuti;
- in caso di volontà di reimpiego, l'autocompostaggio dei residui organici ai fini dell'utilizzo in sito del materiale prodotto
(articolo ItaliaOggi Sette del 18.08.2014).

VARI: Prima casa, imposte a due vie. Fisco diverso se il venditore è un privato o un'impresa. L'Agenzia delle entrate ha pubblicato un dossier sulle compravendite immobiliari.
Imposte sulla prima casa a due vie a seconda se l'acquisto è effettuato da un privato o da un'impresa si dovrà versare un imposta di registro al 2 o al 4% e non effettuare il pagamento Iva. Al momento del rogito occhio a indicare le modalità di pagamento del corrispettivo e le spese sostenute per l'attività di mediazione, indicando, anche in quest'ultimo caso come è stato pagato il mediatore.

Sono queste alcune delle indicazioni che arrivano dalla bussola per orientarsi nell'acquisto della casa, preparata dall'Agenzia delle entrate e pubblicata ieri.
In particolare, con riferimento all'acquisto della prima casa il dossier ricorda che le imposte da versare sono più basse rispetto a un acquisto di immobile non prima casa.
Nel caso di acquisto da privato (o da impresa, ma con vendita esente da Iva) imposta di registro del 2%; imposta ipotecaria fissa di 50 euro; imposta catastale fissa di 50 euro.
Nel caso di acquisto da impresa, con vendita soggetta a Iva: Iva al 4%, imposta ipotecaria fissa di 200 euro, imposta catastale fissa di 200 euro, imposta di registro fissa di 200 euro.
Per completare il quadro, bisogna aggiungere che l'imposta di registro proporzionale non può comunque essere di importo inferiore a 1.000 euro e che i trasferimenti assoggettati a tale imposta sono esenti dall'imposta di bollo, dai tributi speciali catastali e dalle tasse ipotecarie.
Nelle informazioni da indicare nell'atto di compravendita l'Agenzia delle entrate ricorda che occorre inserire nel rogito una «dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà» in cui segnalare: le modalità di pagamento del corrispettivo (assegno, bonifico ecc.); se per l'operazione si è fatto ricorso ad attività di mediazione e, in caso affermativo, tutti i dati identificativi del titolare, se persona fisica, o la denominazione, la ragione sociale e i dati identificativi del legale rappresentante, se soggetto diverso da persona fisica, ovvero del mediatore non legale rappresentante che ha operato per la stessa società, la partita Iva, il codice fiscale, il numero di iscrizione al ruolo degli agenti di affari in mediazione e della Camera di commercio; le spese sostenute per l'attività di mediazione, con le analitiche modalità di pagamento.
Dopo aver acquistato casa una serie di adempimenti da effettuare attendono il neoproprietario. Ogni atto immobiliare, infatti, va registrato, trascritto nei registri immobiliari e volturato nella banca dati catastale. Adempimenti che spetta al notaio eseguire con l'invio online di un unico modello.
A ogni modo, è bene tenere a mente che i compensi pagati al mediatore, cioè all'agenzia immobiliare, per l'acquisto dell'immobile da adibire ad abitazione principale si possono detrarre nella misura del 19%, con un tetto massimo di 1.000 euro. Se i compratori sono più d'uno allora la detrazione va ripartita. Inoltre, in caso il compratore abbia stipulato un mutuo ipotecario per acquistare l'abitazione principale è possibile detrarre dall'Irpef il 19% degli interessi passivi, degli oneri accessori e delle quote di rivalutazione pagati all'istituto di credito. In questo caso, il tetto massimo è di 4.000 euro l'anno.
Comunque, l'immobile acquistato produce anche un reddito che è dato dalla rendita catastale rivalutata o dal canone d'affitto e che va dichiarato dal nuovo proprietario, nel modello 730 o nell'Unico.
In caso si decidesse di vendere l'abitazione si deve tener conto che ne può derivare una plusvalenza, cioè una differenza positiva tra quanto incassato dalla vendita e il prezzo d'acquisto, aumentato dei costi inerenti l'immobile stesso. Questo valore rientra nella categoria dei «redditi diversì» e come tale va tassato con le normali aliquote Irpef o, in alternativa, il venditore può optare per l'applicazione di un'imposta sostitutiva di quella del reddito pari al 20%. Comunque, vi sono delle eccezioni, come, per esempio, quando viene venduta l'abitazione principale, oppure, l'immobile ceduto è pervenuto per successione o per usucapione. In questi casi, infatti, e in altri, la plusvalenza non è tassabile
(articolo ItaliaOggi del 15.08.2014).

ENTI LOCALIProvince, scoppia il caos giunte. I consiglieri delegati non saranno assessori mascherati. La legge Delrio ha eliminato l'organo esecutivo affidando la funzione di governo al presidente.
Nelle province scoppia il caos giunte. La legge Delrio (legge n. 56/2014) ha eliminato nelle province l'organo giunta, senza prevedere al suo posto un diverso organo collegiale. L'assemblea dei sindaci, nuovo organo specificamente operante nelle amministrazioni provinciali, dispone di precise e limitate competenze, finalizzate all'approvazione di statuti, regolamenti ed atti di pianificazione. E il consiglio provinciale non ha guadagnato, in conseguenza del diverso assetto istituzionale nelle province, le funzioni della giunta.
In assenza di previsioni esplicite diverse, si deve ritenere che la funzione di governo operativa nelle province, prima spettante alle giunte, una volta effettuate le elezioni del prossimo autunno sia riservata elusivamente al presidente della provincia.

Le previsioni della legge Delrio, però, sono tutt'altro che chiare e certamente apriranno fronti di controversie e dibattiti. Infatti, l'articolo 1, comma 66, della legge 56/2014 a questo proposito dispone: «Il presidente della provincia può altresì assegnare deleghe a consiglieri provinciali, nel rispetto del principio di collegialità, secondo le modalità e nei limiti stabiliti dallo statuto» (analoga norma si ritrova per le città metropolitane).
Non mancherà chi veda nella previsione la possibilità di ricostituire giunta e assessori, facendo coincidere questi con i «consiglieri delegati».
Tale ricostruzione, tuttavia, non appare persuasiva e corretta, per almeno due ordini di ragioni. La prima è pratica e di opportunità. I componenti dei consigli provinciali saranno sindaci o consiglieri comunali. È abbastanza chiaro che il ruolo di «assessore» o, comunque, di «consigliere operativo» molto difficilmente può essere assegnato contestualmente a un altro. Non è casuale, infatti, che nei comuni il ruolo di assessore è esclusivo, tanto che negli enti con popolazione oltre i 15 mila abitanti è prevista proprio l'incompatibilità con quello di consigliere.
Conciliare il ruolo di consigliere o, ancor peggio, di sindaco, di enti diversi con quello di «assessore» o «consigliere operativo» risulterebbe ancora più complicato e difficilmente sostenibile sul piano organizzativo ed istituzionale.
Sul piano strettamente giuridico, se il consiglio svolge funzioni di indirizzo e controllo, è evidentemente improponibile che suoi componenti possano ricevere deleghe operative, sulle quali l'organo di appartenenza dovrebbe, poi, esercitare il controllo stesso: sarebbe un evidente caso di conflitto di interessi e coincidenza controllore-controllato.
Ancora, ai sensi dell'articolo 117, comma 2, lettera p), della Costituzione è riservato alla legge dello Stato occuparsi degli organi degli enti locali. Se la legge elimina le giunte, allora, esse non possono essere ripristinate sotto mentite spoglie mediante gli statuti.
Si deve, dunque, ritenere che il presidente delle province non possa delegare ai consiglieri funzioni tali da ripristinare l'organo giunta, facendo di fatto dei consiglieri delegati una sorta di assessori, con nome diverso.
Le deleghe dovranno essere limitate a poche competenze del presidente, sul presupposto che la nuova configurazione degli organi politici delle province (e delle città metropolitane) essendo di «secondo grado» dovranno svolgere contemporaneamente più funzioni, nei comuni di provenienza e nelle province, sì da non poter garantire un presidio totale costante e continuo.
Non si comprende appieno, per altro, cosa intenda il legislatore quando, nell'ammettere la possibilità per il presidente di delegare i consiglieri, prevede di rispettare il «principio di collegialità», principio che con l'istituto della delega non ha nulla a che vedere.
Si potrebbe intendere che le deleghe ai consiglieri non debbono ledere il principio di collegialità che regge il funzionamento del consiglio provinciale: in altre parole, i consiglieri non assumerebbero ruolo di organo autonomo, ma rimarrebbero pur sempre membri del collegio cui appartengono, senza che la delega ne modifichi status e poteri. Ma, in realtà, la delega ovviamente incrementa i poteri dei consiglieri delegati
(articolo ItaliaOggi del 15.08.2014).

EDILIZIA PRIVATATermini perentori di 45 giorni per esprimere il parere nelle autorizzazioni paesaggistiche. Altolà all'inerzia dei Sovrintendenti.
Un colpo ai poteri di veto e alle inerzie delle Sovrintendenze, un rafforzamento della capacità decisionale delle conferenze di servizi, un rinvio al 01.01.2015 dell'obbligo per le stazioni appaltanti di acquisire i documenti relativi a gare e contratti dall'Avcpass (la banca dati dell'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici ora assorbita nell'Autorità nazionale anticorruzione di Raffaele Cantone), una norma che vieta livelli di sicurezza nelle infrastrutture superiori alle prescrizioni minime Ue per contenere costi e tempi di esecuzione.
Nelle prime norme del decreto sblocca-Italia che andrà al Consiglio dei ministri il 29 agosto non ci sono solo le privatizzazioni (parziali) delle società partecipate e il rilancio di progetti di sviluppo su aree demaniali (si veda Il Sole 24 Ore di ieri). Molte le disposizioni finalizzate a semplificare interventi pubblici e privati e a eliminare ostacoli, veti, paralisi amministrativa, inerzie che spesso rallentano il percorso di autorizzazione, progettazione e realizzazione delle opere.
Di grande valore politico le quattro norme che riguardano il ministero dei Beni culturali, le Sovrintendenze, le autorizzazioni paesaggistiche. C'è già stato uno scontro politico con l'annuncio del premier, Matteo Renzi, di voler intervenire a ridimensionare i poteri ostativi delle Sovrintendenze. Scontro poi rinviato in occasione del decreto sui beni culturali, probabile che il decreto sblocca-Italia sia il terreno giusto per queste decisioni.
Il primo intervento è quello che attribuisce il carattere di perentorietà al termine di 45 giorni che le Sovrintendenze hanno per il rilascio del parere in materia di autorizzazione paesaggistica. Decorso il termine perentorio, la decisione spetta all'amministrazione proponente che potrà comunque agire in autotutela qualora l'interesse paesaggistico sia meritevole di tutela. La proposta, oltre a essere in linea con la recente giurisprudenza amministrativa (Tar Puglia, Lecce, sez. I, 06.02.2014, n. 321), è volta -afferma la relazione- «a rendere il procedimento per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica più certo e celere, senza incidere sul livello di tutela degli interessi pubblici né sulla competenza delle autorità coinvolte in tale procedimento».
Un secondo emendamento punta a semplificare eliminando ridondanze nella sfera di intervento delle Sovrintendenze. In particolare, «il parere del Sovrintendente non è richiesto qualora il ministero abbia valutato positivamente, su richiesta della regione interessata, l'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici alle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati».
C'è poi il caso di reperimento di «cose immobili di interesse archeologico» nel corso di lavori di un'opera pubblica. Qui l'obiettivo è evitare l'approccio meramente conservativo largamente dominante oggi rispetto a quello della valorizzazione del bene. Entro 90 giorni dalla scoperta «il Sovrintendente determina le misure idonee a tutela del bene ritrovato, prendendo in esame le proposte progettuali del soggetto realizzatore dell'opera, volte a rendere compatibile la realizzazione della stessa con la valorizzazione e/o conservazione delle cose ritrovate». Il soggetto realizzatore dell'opera può fare ricorso contro le decisioni del Sovrintendente al ministero per i beni e le attività culturali che deciderà entro 90 giorni, previo parere di una commissione per la tutela archeologica.
Sulla conferenza di servizi, lo sblocca-Italia dovrebbe intervenire con almeno due norme: la prima mira ad allineare i termini di validità ed efficacia di tutti i pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di dissenso comunque denominati espressi nell'ambito del procedimento amministrativo. Questo per evitare che molti pareri o atti, espressi anche molto tempo prima del provvedimento autorizzativo finale, vedano già notevolmente ridotti i tempi di validità nel momento in cui i lavori vengono avviati.
L'altra norma punta invece a escludere che impediscano l'assunzione della delibera conclusiva l'assenza di una delle amministrazioni invitate o la mancanza dei poteri rappresentativi in capo al soggetto presente a rappresentarla o anche il dissenso privo delle specifiche indicazioni progettuali necessarie per esprimere parere negativo. In caso di motivato dissenso, invece, da parte di un'amministrazione centrale o locale, sarà comunque possibile esprimere una delibera finale positiva qualora entro sette giorni esprimano assenso gli organi politici dell'amministrazione dissenziente, ministro o assessore competente.
Infine, sempre entro il termine di sette giorni, devono essere resi tutti i pareri e gli atti di assenso: qualora questo non avvenga, si intenderanno positivamente acquisiti
 (articolo Il Sole 24 Ore del 15.08.2014).

APPALTIAppalti pubblici, più forte l'Autorità anticorruzione. Incorporate le funzioni dell'Autorità contratti.
L'autorità anticorruzione acquisisce un ruolo più forte nelle attività di vigilanza sugli appalti pubblici, mentre le stazioni appaltanti devono sanzionare i concorrenti che partecipano alle gare omettendo dichiarazioni indispensabili.
Con la conversione del decreto legge 90/2014 l'autorità nazionale anticorruzione incorpora l'autorità di vigilanza sui contratti pubblici, assumendone le funzioni.
L'Anac ha peraltro la possibilità di combinare le proprie attività in materia di anticorruzione con quelle di vigilanza sugli appalti, potendo peraltro acquisire elementi specifici anche da segnalazioni di illeciti.
In questa prospettiva risulta particolarmente importante l'obbligo, per le stazioni appaltanti, di trasmettere all'autorità le varianti superiori al 10% dell'importo originario del contratto per gli appalti soprasoglia e all'osservatorio regionale per quelli sottosoglia.
L'autorità ha anche compiti specifici in ordine agli appalti di Expo 2015, ma che ne configurano l'intervento straordinario anche in relazione ad altri macroprocessi: l'articolo 32 consente, infatti, l'intervento su imprese appaltatrici o concessionarie di lavori che siano coinvolte in fatti corruttivi.
Il decreto di riforma della Pubblica amministrazione introduce elementi di notevole impatto anche nelle regole procedurali delle gare di appalto. L'articolo 39 stabilisce, infatti, che quando un concorrente non renda una o più delle dichiarazioni sostitutive relative ai requisiti di ordine generale oppure le renda in modo incompleto o con irregolarità essenziali, la stazione appaltante lo deve sanzionare e deve richiedergli di produrre la dichiarazione mancante, di completarla o di sanare gli elementi irregolari.
La sanzione deve essere esplicitamente indicata dall'amministrazione nel bando, con determinazione del valore compresa tra l'uno per mille e l'uno per cento della base d'asta, dovendo peraltro considerare che è previsto comunque un tetto massimo di 50mila euro.
Per rimediare alle dichiarazioni mancanti, incomplete o con irregolarità essenziali la stazione appaltante concede all'operatore economico un termine non superiore a dieci giorni: qualora gli elementi dovuti non siano resi entro tale scadenza, l'amministrazione esclude il concorrente.
La disposizione è peraltro applicabile a tutte le tipologie di dichiarazioni sostitutive che devono essere rese in gara in base alla legge o al disciplinare, quindi risulta applicabile alle modalità dichiarative di tutti i requisiti (compresi quelli di partecipazione).
Le stazioni appaltanti, in tal senso, dovranno distinguere chiaramente le dichiarazioni sostitutive da quelle di impegno o di conoscenza (spesso mescolate impropriamente nei bandi di gara), facendo rientrare solo le prime nel sistema sanzionatorio introdotto nel codice dei contratti. Inoltre, le amministrazioni devono chiarire nei bandi anche quali siano gli elementi essenziali che comportano l'applicazione del particolare sistema sanzionatorio.
L'articolo 23-ter sposta al 01.01.2015 per i beni e servizi, nonché al 01.07.2015 per i lavori, l'obbligo, per i Comuni non capoluogo, di gestire gli appalti mediante ricorso a centrali di committenza, stazioni uniche appaltanti presso le Province, unioni di Comuni o accordi con altri Comuni.
La disposizione salvaguarda le procedure avviate alla data di entrata in vigore del Dl 90/2014 e stabilisce anche un'importante eccezione applicativa per i Comuni colpiti dal sisma d'Abruzzo e da quello dell'Emilia-Romagna.
Per tutti i Comuni non capoluogo con popolazione superiore ai 10mila abitanti, una volta entrata a regime la disposizione comportante gli obblighi aggregativi, sarà comunque possibile procedere autonomamente ad acquisizioni di beni, servizi e lavori entro i 40mila euro, mentre i Comuni di minori dimensioni dovranno in ogni caso procedere con le forme aggregate
(articolo Il Sole 24 Ore del 15.08.2014).

APPALTI - ENTI LOCALI - INCENTIVO PROGETTAZIONE - PUBBLICO IMPIEGO - SEGRETARI COMUNALISTATALI IN PENSIONE CON «USCITE» RIGIDE. Il Dl Pa taglia il lavoro «lungo» e conferma la risoluzione unilaterale.
Abolizione del trattenimento in servizio, risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro al raggiungimento dei requisiti per la pensione anticipata e divieto di conferire incarichi dirigenziali a soggetti collocati in quiescenza.

Sono alcune delle novità contenute nel Dl 90/2014 –convertito in legge la scorsa settimana– per migliorare l'efficienza nella Pa e negli uffici giudiziari, innestandosi peraltro su altre novità degli ultimi anni (si veda a pagina 32). Nel pubblico impiego il lavoratore deve lasciare il posto a 65 anni se a tale età ha maturato un qualsiasi diritto a pensione (si veda il Sole 24 Ore dell'8 agosto). In caso contrario il rapporto proseguirà fino ai nuovi limiti previsti per il conseguimento della pensione di vecchiaia (66 anni 3 mesi). In funzione di quale requisito risulterà prima perfezionato il rapporto di lavoro si intenderà risolto senza che l'interessato possa chiedere di proseguire il rapporto di lavoro per un altro biennio.
L'articolo 16 della riforma Amato (Dlgs 503/1992) aveva introdotto tale facoltà per posticipare il pensionamento e rinviare la relativa spesa. Nel corso degli anni diversi interventi normativi sono stati, però, attuati sull'articolo 16. In principio, se il dipendente ne chiedeva l'applicazione, la concessione da parte dell'ente era obbligatoria, mentre successivamente (dal 31.05.2010) fu previsto che se l'ente concedeva il trattenimento, esso costituiva nuova assunzione.
I trattenimenti già in essere cesseranno la loro efficacia dal 31.10.2014 o fino alla loro scadenza se prevista in data anteriore. Per il comparto scuola, stante la specificità del settore e per salvaguardare la continuità didattica, i trattenimenti cesseranno, tuttavia, il prossimo 31 agosto. La norma generale trova poi una limitazione per i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari al fine di assicurare la funzionalità degli uffici giudiziari. Per costoro, se hanno i requisiti, il trattenimento potrà arrivare fino al 31.12.2015 o fino alla loro scadenza naturale, se prevista in data anteriore.
Il nuovo decreto ha eliminato il riferimento temporale per quanto riguarda le risoluzioni unilaterali del rapporto di lavoro da parte delle Pubbliche amministrazioni nei confronti del proprio personale in possesso dei requisiti per l'accesso alla pensione anticipata. Prima della riforma gli enti avrebbero potuto esercitare la risoluzione fino al 31.12.2014. Le Pa, con decisione motivata e con riferimento alle esigenze organizzative e ai criteri di scelta applicati e senza pregiudizio per la funzionale erogazione dei servizi, possono –a decorrere dalla maturazione del requisito di anzianità contributiva per l'accesso al pensionamento anticipato come disciplinato dal decreto Salva Italia (Dl 201/2011)– risolvere il rapporto di lavoro e il contratto individuale anche del personale dirigenziale con un preavviso di sei mesi. Nel caso in cui dovessero operare le penalità (1%-2% sulle quote retributive) per pensionamenti con età inferiori a 62 anni, gli enti dovranno attendere il raggiungimento di tale età o comunque un periodo sufficiente a far sì che le decurtazioni non trovino più applicazione. Salvi dalla risoluzione in parola sono il personale di magistratura, i professori universitari e i responsabili di struttura complessa del Servizio sanitario nazionale, mentre troverà applicazione ai dirigenti medici e del ruolo sanitario non prima del 65º anno di età.
Stretta anche al conferimento degli incarichi a pensionati. Le pubbliche amministrazioni, nonché gli enti inseriti nel conto economico consolidato della Pa così come individuati dall'Istat, le autorità indipendenti e la Consob non potranno attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza. Agli stessi soggetti non potranno essere conferiti incarichi dirigenziali o direttivi o cariche in organi di governo delle amministrazioni in parola e degli enti e società da esse controllati.
Salvi i componenti delle giunte degli enti territoriali e i componenti o titolari degli organi elettivi di ordini e collegi professionali, nonché di enti aventi natura associativa. Gli incarichi e le collaborazioni sono tuttavia consentiti a titolo gratuito e per la durata massima di un anno. Non sono previste né proroghe, né rinnovi e i rimborsi spese eventualmente corrisposti dovranno essere rendicontati. Tali disposizioni troveranno comunque applicazione agli incarichi conferiti dopo la data di entrata in vigore del decreto (25.06.2014).
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1 | MOBILITÀ DEI DIPENDENTI
Spostamento obbligato entro un'area di 50 km
Il Governo, viste le ristrettezze di bilancio, risponde alle richieste di nuove assunzioni potenziando la mobilità dei dipendenti, di cui individua tre tipi. La prima è la mobilità volontaria, in cui assume rilievo la richiesta del dipendente di essere trasferito. Preliminarmente l'amministrazione deve fissare i requisiti e le competenze richieste. Il testo originario del decreto legge, al contrario, imponeva l'individuazione dei criteri di scelta. Bisognerà, quindi, procedere a una immediata revisione della regolamentazione sulla mobilità per recepire le novità introdotte dalla legge di conversione.
In tale regolamentazione si deve prevedere, altresì, l'obbligo di pubblicazione sul sito internet dell'ente di un apposito avviso per almeno 30 giorni. Il termine può essere anche superiore e possono essere individuati ulteriori mezzi di informazione per la pubblicità del bando. L'ente definisce anche soggetti, modalità e tempi per l'individuazione del dipendente pubblico idoneo a ricoprire il posto vacante; dipendente che deve già possedere una qualifica corrispondente a tale posto ed essere munito dell'assenso dell'amministrazione di appartenenza.
Il secondo e il terzo tipo di mobilità si possono definire obbligatori, in quanto si prescinde dall'assenso del dipendente. Può avvenire all'interno della stessa amministrazione o fra due enti diversi, previo accordo fra gli stessi. In questi casi, però, il trasferimento deve avvenire nello stesso comune oppure a una distanza dalla sede di servizio non superiore a 50 chilometri. Anche in queste fattispecie è necessario che l'ente, per garantire la massima trasparenza e oggettività, fissi preliminarmente i criteri con cui vengono individuati i dipendenti da trasferire e le modalità con le quali si procede alla individuazione dell'amministrazione con cui stipulare l'accordo. Un'ultima tipologia di mobilità dei lavoratori prescinde anche dalla volontà degli enti interessati ed è decisa con decreto del ministro per la Semplificazione e la pubblica amministrazione, consultate le organizzazioni sindacali e previa intesa in sede di conferenza unificata.
Le mobilità per le quali non è previsto il consenso del lavoratore non operano nel caso di dipendente con figli minori di tre anni, con diritto al congedo parentale o quando il lavoratore ha diritto ai tre giorni di permesso di cui all'articolo 33, comma 3, della legge 104/1992.
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2 | POLITICHE OCCUPAZIONALI
Si ampliano gli spazi per nuove assunzioni
Per aumentare la possibilità delle Pa e, in particolare dei Comuni e delle Regioni, di effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato e determinato il Dl 90/14 contiene numerosi interventi.
Si abroga, anzitutto, il divieto di dare corso ad assunzioni per gli enti con un rapporto tra spesa del personale e corrente superiore al 50 per cento. Il che determinerà in Sicilia la stabilizzazione di buona parte degli oltre 20mila precari. Importante è la scelta di assumere, dal 2014, come tetto alla spesa del personale negli enti soggetti al patto di stabilità, quello medio del triennio 2011-2013 e non più quello dell'anno precedente.
Il che determina il superamento del vincolo alla progressiva riduzione della spesa del personale in favore –come già avveniva per gli enti non soggetti al patto con il riferimento al 2008– dell'ancoraggio a una base certa. Così viene tolto un pesante vincolo alle assunzioni: spesso con gli oneri da esse determinate si finiva con il superare il tetto della spesa del personale dell'anno precedente, per cui esse venivano subordinate alla realizzazione di risparmi ulteriori, quali quelli determinati da nuove cessazioni.
La possibilità di effettuare assunzioni viene, inoltre, accresciuta. Per quelle a tempo indeterminato il tetto è fissato non più nel 40% della spesa del personale cessato, ma nel 60% per il biennio 2014-2015, nell'80% per il biennio 2016-2017 e nel 100% dal 2018. Per gli enti in cui il rapporto tra spesa del personale e spesa corrente è inferiore al 25% il tetto alle assunzioni a tempo indeterminato sale allo 80% per il 2014 e al 100% dal 2015. In controtendenza rispetto a queste scelte si colloca, invece, il superamento delle deroghe in tema d'incidenza sulla spesa per le nuove assunzioni dei vigili e del personale da utilizzare nelle funzioni servizi sociali e pubblica istruzione.
Aumentano, infine, le possibilità di ricorrere anche alle assunzioni flessibili. Non sono incluse nel relativo tetto alla spesa gli oneri per Lsu, Lpu e cantieri di lavoro finanziati da altri soggetti. E, soprattutto, si può superare il tetto del 50% della spesa sostenuta a tale titolo nel 2009 in tutti gli enti in cui viene rispettato il vincolo alla spesa del personale. Vi sono, inoltre, deroghe al tetto di spesa complessivo per quelle dei vigili nei piccoli Comuni turistici
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3 | SEGRETARI COMUNALI
Ridotti i compensi per i diritti di rogito
I compensi dei segretari comunali e provinciali sono ridotti dalle limitazioni introdotte alla fruizione del diritto di rogito. Il testo della legge di conversione è meno duro rispetto alla previsione iniziale, la quale disponeva l'abrogazione di questo compenso che i segretari hanno fin qui percepito in misura molto differenziata e i cui costi sono a carico dei privati. La disposizione pone dei dubbi di legittimità sia per la possibile lesione del principio di eguaglianza, sia perché essa incide su un ambito attualmente disciplinato dal contratto nazionale. Con questa disposizione affluiranno ai Comuni più risorse, obiettivo che, unitamente alla «calmierazione» dei compensi che hanno «un adeguato rilievo» dei segretari, il Governo –come si legge nella relazione illustrativa– ha voluto perseguire. Restando tutti i proventi ai Comuni, vengono però anche chiusi i canali di finanziamento della ex Agenzia dei segretari e della formazione. Questi finanziamenti possono essere recuperati con tagli ai trasferimenti ai Comuni, ma si perde la destinazione specifica alla formazione dei segretari, attività assai importante che rischia di essere penalizzata.
I punti centrali della nuova disciplina sono due. In primo luogo sono esclusi dalla fruizione del compenso i segretari che svolgono la loro attività negli enti con i dirigenti e quelli che hanno una qualifica dirigenziale. Dal testo della disposizione si trae la conclusione che nei Comuni privi di dirigenti il compenso sia dovuto a tutti i segretari e che nei Comuni con i dirigenti sia dovuto solo ai segretari senza qualifica dirigenziale. La disposizione solleva un dubbio applicativo rilevante: chi sono i segretari che hanno la qualifica dirigenziale? Non vi sono infatti disposizioni né contrattuali, né legislative che lo stabiliscono.
La seconda limitazione si concretizza con la fissazione di un tetto abbassato da 1/3 del trattamento economico in godimento a 1/5. Tale limitazione è, in parte, bilanciata dal fatto che il tetto non sembra doversi più calcolare sul 75% degli incassi ma su tutto quanto i privati hanno versato al Comune per queste attività.
I compensi maturati per le attività svolte fino al 24 giugno, cioè al giorno precedente l'entrata in vigore del decreto, devono essere corrisposti. Le nuove regole si completano con la previsione che l'attività di rogito, che in precedenza era una possibilità, deve essere necessariamente svolta su richiesta dell'ente.
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4 | INCENTIVI DI PROGETTAZIONE
Tetto alla quota del 2% sull'importo base di gara
Riscritta la disciplina sugli incentivi per la progettazione, per i quali le Pa devono costituire un apposito fondo, con conseguente necessità di riportare la materia in sede di contrattazione decentrata integrativa per una revisione dei criteri e delle modalità di riparto. Poi si dovrà rimettere mano al regolamento interno degli incentivi, il quale dovrà fissare la percentuale effettiva dell'incentivo nell'ambito del tetto da destinare al fondo stabilito dalla norma, pari al 2% dell'importo posto a base di gara comprensivo degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione.
Due criteri da tener presenti nella individuazione della percentuale sono suggeriti dalla stessa disposizione, ossia l'entità e la complessità dell'opera da realizzare, ma viene esplicitato che vanno escluse le manutenzioni. I beneficiari sono gli stessi del passato: il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché i loro collaboratori. Ma a questi dipendenti va l'80% dell'incentivo stabilito, mentre il 20% va destinato all'acquisto di beni e tecnologie per la progettazione interna.
Il regolamento deve prevedere come suddividere l'importo fra gli aventi diritto all'incentivo, con riduzione delle somme a disposizione se alcune fasi della progettazione sono affidate all'esterno. Vengono, altresì, introdotti tre parametri per il riparto: la responsabilità che il dipendente si assume, i tempi e i costi di realizzazione dell'opera previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il mancato rispetto di tempi e costi deve comportare una riduzione del compenso nella misura stabilita dal regolamento.
Ridotto il tetto complessivo del compenso a livello di singolo dipendente: si passa da un importo pari al trattamento economico complessivo lordo annuo al suo 50%, considerando anche le somme riconosciute per il medesimo titolo da altre amministrazioni. Tra i beneficiari vanno esclusi i dirigenti per il principio di onnicomprensività della loro retribuzione. Il regolamento dovrà tener conto di questa previsione quando disciplina il riparto delle somme a disposizione, destinando a economie di bilancio gli importi previsti per i beneficiari con qualifica dirigenziale.
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5 | GARE E INCARICHI
Fascicoli più scarni per abbreviare le liti
La legge di conversione del Dl 90/2014 incentiva l'informatica nel processo amministrativo, prevedendo inoltre un'abbreviazione dei termini per concludere le liti in circa due mesi. Quest'ultima novità riguarda il settore degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, in cui più si percepiva l'esigenza di rapidità.
Alle disposizioni sulla posta certificata e sulla informatizzazione si aggiunge l'innovazione su forme e quantità degli atti giudiziari. Si tratta di limiti nelle liti in materia di gare e incarichi professionali di progettazione, in cui già ci sono tempi accelerati con cadenze di poche decine di giorni. L'articolo 40 prevede ora che il processo non debba eccedere una consistenza standard, individuata in poche decine di pagine. Si tratta quindi del primo tentativo nella giustizia nazionale di condizionare le modalità di difesa. Finora gli eccessi potevano essere sanzionati unicamente in udienza dal giudice, o in sentenza con generiche misure pecuniarie senza tuttavia che eventuali eccessi, divagazioni, ridondanze potessero influire negativamente sulle sorti della lite.
L'articolo 40 del decreto è innovativo perché impedisce di valutare tutto ciò che è scritto in eccedenza rispetto le pagine consentite, indipendentemente dalla fondatezza delle affermazioni, con l'aggravante che nemmeno il giudice d'appello può interessarsi di ciò che risulta graficamente collocato nelle pagine eccedenti. Sistemi analoghi sono già collaudati nelle offerte di gara, limitate quantitativamente per evitare descrizioni eccessivamente dettagliate, ma se le preclusioni trasmigrano negli atti giudiziari rischiano di limitare le possibilità di difesa, cioè diritti di specifica e incomprimibile consistenza.
Nel settore delle gare pubbliche l'articolo 39 introduce un meccanismo per limitare le liti dovute a escursioni per irregolarità formali: si prevede, infatti, che il concorrente escluso per mancanza, incompletezza o irregolarità di dichiarazioni e di elementi richiesti dal bando, possa essere ammesso alla gara previo pagamento di una sanzione pecuniaria.
Altre innovazioni nella legge riguardano la cauzione che accompagna i provvedimenti cautelari in materia di appalti: questo contrappeso processuale, di matrice economica, diventa facoltativo e non più obbligatorio.
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6 | CAMERE DI COMMERCIO
Scattano i tagli sui diritti annuali
La legge di conversione del Dl 90/2014, con una prima riduzione del diritto annuale versato dalle imprese, avvia l'attuazione di uno degli obiettivi prioritari posti dal Governo nell'ambito della riforma delle Camere di commercio.
L'articolo 28 del decreto ha optato per una riduzione progressiva del diritto annuale, che nel 2015 sarà del 35%, nel 2016 del 40% e nel 2017 del 50 per cento. Di fatto si è accolta la proposta indicata nel documento di revisione della spesa varato dal commissario Cottarelli il 13.03.2014.
Considerato che dal conto economico 2012 di tutte le 105 Camere pubblicato dall'Istat l'entrata per il diritto annuale è stata di quasi 1,2 miliardi, il risparmio nel 2015 per il sistema delle imprese sarà di circa 420 milioni. Nel decreto si precisa che la riduzione progressiva si interromperà nel momento della «eliminazione» del diritto, che dovrebbe avvenire con l'entrata a regime della normativa di riordino delle Camere delineato, in sintesi, nell'articolo 9 del Ddl 1577 presentato al Senato dal Governo.
Il solo interrogativo riguarda la modalità di applicazione del taglio del 35%, ossia se il Governo la applicherà a tutti gli importi previsti nel 2014 per le diverse tipologie di imprese oppure, com'è sua facoltà in base alla legge 580/1993, coglierà l'occasione per modulare la riduzione degli importi. L'articolo 28 impone inoltre una revisione degli attuali livelli dei diritti di segreteria versati soprattutto per le pratiche, i certificati, le visure e delle tariffe per i servizi richieste dalle Camere (ad esempio per i controlli metrologici).
L'entrata più consistente è fornita dai diritti, che nel 2012 sono ammontati a 263 milioni. Diritti e tariffe saranno fissati sulla base dei costi standard sui quali dovranno incidere, ovviamente con beneficio per gli utenti, le operazioni di accorpamento delle Camere e delle loro aziende speciali e lo svolgimento di servizi in forma associata.
La riduzione del 35% non inciderà sui servizi obbligatori forniti dalle Camere a tutte le imprese, ai professionisti, ai cittadini e alle altre pubbliche amministrazioni. Si imporrà, invece, un ridimensionamento e una razionalizzazione di diversi tipi di iniziative facoltative di promozione del territorio che ciascuna Camera organizza in autonomia direttamente o tramite sovvenzioni a soggetti privati
(articolo Il Sole 24 Ore del 15.08.2014).

EDILIZIA PRIVATACertificati camerali e Durc per allestimenti temporanei. Sicurezza. A conferma dell'idoneità tecnico-professionale.
Per l'allestimento dei palchi per spettacoli e per le manifestazioni fieristiche sono operative le norme in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro contenute nel decreto 22.07.2014 interministeriale Lavoro–Salute e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell'8 agosto.
Il decreto attua l'articolo 32, comma, 1, lettera g-bis, del decreto legge 69/2013 che aveva esteso le disposizioni previste dal titolo IV del Dlgs 81/2008 (Testo unico sulla salute e sicurezza nei luoghi di lavoro) anche agli spettacoli musicali, cinematografici e teatrali nonché alle manifestazioni fieristiche e individua le particolari esigenze connesse allo svolgimento di tali attività.
Il decreto si articola in due capi riguardanti, rispettivamente, gli spettacoli musicali, cinematografici e teatrali, nonché le manifestazioni fieristiche. Le disposizioni del Capo I, nell'individuare il campo di applicazione, si rivolgono alle attività di montaggio e smontaggio di opere temporanee, compreso il loro allestimento e disallestimento con impianti audio, luci e scenotecnici, realizzate per spettacoli musicali, cinematografici teatrali e di intrattenimento, con esclusione, tra l'altro, del montaggio/smontaggio di pedane di altezza fino a 2 metri rispetto al piano stabile, non connesse ad altre strutture o supportanti altre strutture.
Il decreto tiene in particolare conto le attività che si svolgono con la compresenza di più imprese esecutrici, di un elevato numero di lavoratori, subordinati o autonomi, anche di diverse nazionalità, con la necessità di realizzare i lavori in tempi brevi e in spazi ristretti, soggetti a vincoli architettonici e ambientali.
Per queste attività, come per quelle fieristiche, ai fini della individuazione dell'idoneità tecnico-professionale delle imprese esecutrici è prevista l'acquisizione del certificato di iscrizione alla Camera di commercio e la presentazione del documento unico di regolarità contributiva (Durc), nonché una particolare informazione, formazione ed addestramento del personale addetto.
Per quanto concerne le manifestazioni fieristiche, il decreto, tra l'altro, definisce quale gestore il soggetto giuridico che gestisce il quartiere fieristico; organizzatore quello che organizza la manifestazione fieristica; quartiere fieristico la struttura fissa o altro spazio destinato a ospitare la manifestazione, dotata di una propria organizzazione logistica e relativa agibilità, destinata allo svolgimento di manifestazioni fieristiche; allestitore il soggetto che è titolare del contratto di appalto per montaggio e smontaggio dello stand ed eventuale realizzazione di strutture espositive.
Il committente, ai fini del Testo unico, è individuato nel soggetto gestore, organizzatore o espositore che ha titolarità e che esercita i poteri decisionali e di spesa.
Nel definire il campo di applicazione, il decreto fa riferimento alle attività di approntamento e smantellamento di strutture allestitive o tendostrutture per manifestazioni fieristiche con esclusione di quelle di altezza inferiore a 6 metri rispetto al piano stabile e di quelle biplanari con superficie fino a 50 metri quadrati.
Nelle attività previste dal decreto interministeriale, le copie del piano di sicurezza e di coordinamento (Psc) e del piano operativo di sicurezza (Pos) devono essere messi a disposizione dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza prima dell'inizio dei lavori.
Gli allegati al decreto riguardano le informazioni minime sul sito di installazione dell'opera temporanea, il modello di dichiarazione di idoneità tecnico professionale delle imprese straniere, i contenuti minimi del Psc e del Pos, le informazioni minime sul quartiere fieristico, i contenuti minimi del Duvri in base all'articolo 26 del Testo unico
(articolo Il Sole 24 Ore del 14.08.2014).

PUBBLICO IMPIEGODisabili, assistenza allargata. Coniuge o genitori non possono? Permesso ai parenti. Dal ministero alcuni chiarimenti sul diritto per i familiari di assentarsi dal lavoro.
Permessi mensili a maglie più larghe per i familiari di disabili. Per fruire dei tre giorni di congedo per assistenza, infatti, è sufficiente che a ciò non possa provvedere o il coniuge o nessuno dei genitori del disabile; non è necessario, invece, che «tutti» (coniuge e genitori) non possano provvedervi.
In questi casi, il diritto ai tre giorni di permesso mensili declina a favore di un parente o di un affine entro il terzo grado del soggetto disabile, senza nessun ordine di priorità: chiunque può fruirne.

A precisarlo è stato il ministero del lavoro nell'
interpello 26.06.2014 n. 19/2014.
Permessi mensili. I chiarimenti sono stati chiesti dall'Associazione nazionale quadri amministrazioni pubbliche (Anquad) e dal Cida (manager e altre professionalità Italia). Le associazioni hanno chiesto di conoscere il parere del ministero del lavoro in ordine alla corretta interpretazione dell'art. 33, comma 3, della legge n. 104/1992, come modificato dall'art. 24, della legge n. 183/2010, che disciplina il diritto del lavoratore dipendente di fruire di tre giorni di permesso mensile retribuito per l'assistenza al familiare con handicap in situazione di gravità.
In particolare, è stato chiesto di precisare se l'estensione del diritto a tre giorni di permesso al parente o affine entro il terzo grado possa prescindere dall'eventuale presenza nella famiglia dell'assistito di parenti o affini di primo e secondo grado che siano nelle condizioni di assisterlo. In caso di risposta negativa, pertanto, per il diritto ai permessi basterebbe comprovare esclusivamente una delle particolari condizioni del coniuge e/o dei genitori della persona in situazione di gravità.
I tre giorni di permesso mensili. I lavoratori dipendenti, coniuge, parenti o affini della persona in situazione della disabilità grave, entro il secondo grado possono usufruire di tre giorni di permesso mensile, anche frazionabili in ore. A titolo esemplificativo sono parenti di primo grado: genitori, figli; sono parenti di secondo grado: nonni, fratelli, sorelle, nipoti in quanto figli dei figli; sono affini di primo grado: suocero/a, nuora, genero; sono affini di secondo grado: i cognati. I tre giorni di permesso mensili possono essere fruiti anche dai parenti e dagli affini del minore di tre anni in situazione di disabilità grave. Inoltre il diritto ai permessi può essere esteso ai parenti e agli affini di terzo grado della persona con disabilità in situazione di gravità, qualora i genitori o il coniuge della persona in situazione di disabilità grave abbia compiuto i 65 anni d'età oppure sia affetto da patologie invalidanti o sia deceduto o mancante.
Secondo l'Inps l'espressione «mancante» (che consente il passaggio del diritto ai permessi dai parenti di secondo a quelli di terzo grado) va intesa non solo come situazione di un'assenza naturale e giuridica (celibato oppure stato di figlio naturale non riconosciuto), ma deve ricomprendere anche ogni altra condizione a essa giuridicamente assimilabile, continuativa e debitamente certificata dall'autorità giudiziaria o da altra pubblica autorità, quale divorzio, separazione legale o abbandono.
Per quanto concerne le patologie invalidanti, secondo l'Inps ai fini della loro individuazione vanno prese a riferimento soltanto quelle, a carattere permanente, indicate dall'art. 2, comma 1, lettera d), numeri 1, 2 e 3 del dm n. 278/2000 (regolamento recante disposizioni di attuazione dell'art. 4 della legge n. 53/2000) concernente congedi per eventi e cause particolari, che individua le ipotesi in cui è possibile accordare il congedo per gravi motivi (di cui all'art. 4, comma 2, della legge n. 53/2000), vale a dire:
1) patologie acute o croniche che determinano temporanea o permanente riduzione o perdita dell'autonomia personale, ivi incluse le affezioni croniche di natura congenita, reumatica, neoplastica, infettiva, dismetabolica, post-traumatica, neurologica, neuromuscolare, psichiatrica, derivanti da dipendenze, a carattere evolutivo o soggette a riacutizzazioni periodiche;
2) patologie acute o croniche che richiedono assistenza continuativa o frequenti monitoraggi clinici, ematochimici e strumentali;
3) patologie acute o croniche che richiedono la partecipazione attiva del familiare nel trattamento sanitario.
Pertanto, nell'ipotesi in cui il coniuge o i genitori del soggetto in situazione di disabilità grave siano affetti dalle patologie sopra elencate, l'assistenza potrà essere esercitata anche da parenti o affini entro il terzo grado (il «come» e il «quando» sono l'oggetto delle precisazioni da parte del ministero). In tal caso alla domanda deve essere allegata, in busta chiusa indirizzata al Centro medico legale territorialmente competente dell'Inps, idonea documentazione del medico specialista del servizio sanitario nazionale o con esso convenzionato o del medico di medicina generale o della struttura sanitaria nel caso di ricovero o intervento chirurgico, da cui risulti una delle patologie sopra indicate.
Diritto a maglie larghe. La risposta del ministero all'interpello è stata affermativa. La fruizione dei permessi da parte di parenti o di affini entro il terzo grado è subordinata esclusivamente alla circostanza che il coniuge e/o i genitori della persona con handicap grave si trovino in una delle specifiche condizioni stabilite dalla norma (vale a dire aver compiuto i 65 anni di età oppure essere anche loro affetti da patologie invalidanti o essere deceduti o mancanti).
In altre parole, non deve anch'essere riscontrata la impossibilità a prestare l'assistenza da parte di parenti oppure affini di primo e di secondo grado, eventualmente presenti nell'ambito familiare. Peraltro, evidenzia infine il ministero del lavoro, è sufficiente che le predette condizioni (65 anni di età oppure lo stato invalidante o la morte o la mancanza) si riferiscano a uno solo dei soggetti menzionati dalla norma, ossia o al coniuge oppure ai genitori. Una diversa interpretazione, quella cioè di consentire l'estensione al terzo grado solo quando tutti i soggetti prioritariamente interessati (coniuge, parente o affine entro il secondo grado) si trovino nell'impossibilità di assistere il disabile, finirebbe per restringere fortemente la platea dei soggetti interessati.
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Diritto solo ai lavoratori dipendenti.
Per fruire dei permessi per assistenza a disabili occorre:
• essere lavoratori dipendenti, anche se con rapporto di lavoro part-time, ed essere assicurati per le prestazioni economiche di maternità presso l'Inps;
• che la persona che chiede o per la quale si chiedono i permessi sia in situazione di handicap «grave» (ex art. 3 della legge n. 104/1992, si veda tabella in pagina) riconosciuta dall'apposita commissione della Asl;
• la persona in situazione di disabilità grave non è ricoverata a tempo pieno; per ricovero a tempo pieno s'intende quello, per le intere ventiquattro ore, presso strutture ospedaliere o simili, pubbliche o private, che assicurano assistenza sanitaria continuativa.
Fanno eccezione all'ultimo presupposto (ricovero a tempo pieno):
• l'interruzione del ricovero a tempo pieno per necessità del disabile in situazione di gravità di recarsi al di fuori della struttura che lo ospita per effettuare visite e terapie appositamente certificate;
• il ricovero a tempo pieno di un disabile in situazione di gravità in stato vegetativo persistente e/o con prognosi infausta a breve termine;
• il ricovero a tempo pieno di un minore con disabilità in situazione di gravità per il quale risulti documentato dai sanitari della struttura ospedaliera il bisogno di assistenza da parte di un genitore o di un familiare, ipotesi già prevista per i bambini fino a tre anni di età
(articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

AMBIENTE-ECOLOGIARifiuti, gestione semplificata. Spinta sul Sistri e regole snelle per il recupero dei residui. La legge di conversione del dl 91/2014 per la competitività riscrive il codice ambientale.
Rilancio del Sistri, istruzioni ad hoc per la classificazione dei rifiuti, regole light per recupero residui ed oli usati.

Numerose le novità in materia di beni a fine vita previste dalla legge di conversione del dl 91/2014 (decreto Competitività) approvata in via definitiva dal senato il 07.08.2014.
Il provvedimento di consolidamento rimodula anche, limitandone la portata, le disposizioni dell'originario dl 91/2014 su procedure semplificate di bonifica, combustione di materiali vegetali e potere di ordinanza degli enti locali. E ne rivede, snellendole, le regole sull'adeguamento dell'ordinamento interno alle norme Ue sull'end of waste dei residui.
Sistri. Oltre a confermare l'obbligo previsto dall'originario dl 91/2014 a carico del Minambiente di garantire interoperatività e funzionalità del Sistri, la legge di conversione rilancia il nuovo sistema di tracciamento telematico dei rifiuti allargandone l'accesso al Corpo forestale dello Stato e disponendo le regole di dettaglio sulle modalità alternative di tenuta dei registri di carico/scarico da parte di quelle imprese agricole che, non essendo obbligate al Sistri ex dm 24.04.2014, non aderiscono volontariamente al sistema, le quali potranno farlo tramite la conservazione delle «schede Sistri» loro inoltrate dal destinatario dei rifiuti in «formato fotografico digitale».
La stessa legge abbassa altresì da sei a tre mesi il termine entro cui i soggetti legittimati ad agire fuori Sistri e ammessi ad effettuare raccolta e trasporto dei propri rifiuti in deroga alle regole abilitative ordinarie devono denunciare alle autorità (ora la provincia) la mancata ricezione della copia del formulario di trasporto da impianti oltreconfine per essere esentati dall'eventuale illecita gestione altrui.
Classificazione dei rifiuti. Fanno il loro esordio nel dlgs 152/2006 nuove regole per procedere all'identificazione dei rifiuti in base ai codici Cer: in caso di rifiuti con «codici specchio» (ossia da classificare come pericolosi in presenza di determinate caratteristiche) sarà obbligo dell'operatore, in virtù del principio di precauzione, prendere come riferimento sempre i composti chimicamente peggiori e, in caso di dubbio, considerare i residui senz'altro come pericolosi.
Rifiuti «spiaggiati». A condizione che siano condotte in loco e nel tempo tecnico strettamente necessario non necessiteranno di autorizzazione (in quanto considerata fuori dall'attività di gestione di rifiuti) tutte le operazioni che precedono la raccolta (identificate come prelievo, raggruppamento, cernita, deposito preliminare alla raccolta) dei materiali naturali (anche frammisti ad elementi antropici) depositatisi a seguito di eventi atmosferici o meteorici (come mareggiate e piene).
Miscelazione rifiuti. Alleggerito il divieto di miscelazione dei rifiuti previsto dal dlgs 152/2006. Le legge scavalca le restrizioni in materia introdotte nel Codice ambientale dal dlgs 205/2010 permettendo agli impianti autorizzati prima della citata revisione del 2010 di continuare a operare in base alle precedenti regole. Con specifico riferimento agli oli usati, la legge prevede invece la secca possibilità di poter procedere alla loro miscelazione, imponendo solo di tenere costantemente separati, per quanto possibile, quelli destinati a trattamenti diversi.
Riciclo semplificato. I rifiuti a minor impatto ambientale (come rottami di metallo, plastiche e legno) contemplati dalla «lista verde» ex regolamento Ce n. 1013/2006 sui trasporti transfrontalieri (e in conseguenza di ciò oggetto di meno restrizioni) potranno essere riciclati negli impianti industriali in possesso di autorizzazione integrata ambientale dietro semplice rispetto delle norme su trasporto di rifiuti e formulario di identificazione, ma a condizione che: siano rispettate le migliori tecniche disponibili (requisito base per il rilascio dell'Aia); sia stata effettuata relativa comunicazione all'Autorità pubblica competente entro i 45 giorni precedenti le attività.
Bonifiche semplificate. La legge di conversione ritocca la procedura semplificata per le operazioni di bonifica inserita nel dlgs 152/2006 (nuovo articolo 242-bis) dal testo originario del dl 91/2014. Rispetto alla disposizione iniziale, la certificazione dell'avvenuta bonifica si avrà non più con la semplice validazione dei «risultati di caratterizzazione» da parte dell'Arpa, ma sarà necessaria l'approvazione del «piano di campionamento di collaudo finale» da parte dello stesso Ente.
Resta però ferma la possibilità per gli operatori interessati di riutilizzare i siti contaminati dopo aver ridotto nei limiti di legge i soli valori inquinanti relativi al suolo, essendo loro consentito mettere a norma quelli relativi alle acque di falda in successivo momento.
Ordinanze locali sui rifiuti. Circoscritti e ridimensionati i «super poteri» di ordinanza in materia di gestione rifiuti attribuito dall'originario dl 91/2014 a tutti gli enti locali, che la legge di conversione riserva ora alle sole Autorità locali della Regione Lazio (le quali potranno procedere alla requisizione degli impianti di trattamento e di utilizzarne il relativo personale).
End of waste e «Mps». Confermata e allargata l'applicabilità del regime autorizzatorio semplificato alle operazioni di recupero dei beni a fine vita svolte secondo le norme comunitarie sull'end of waste dei residui. Le attività di trattamento potranno infatti essere avviate decorsi 90 giorni dalla semplice comunicazione all'Ente provinciale (in luogo del previo rilascio dell'autorizzazione regionale) a condizione che vengano rispettati i requisiti tecnici sanciti dai regolamenti comunitari sulle singole categorie di rifiuti, non essendo più necessario (anche) l'ossequio dei limiti nazionali stabiliti dai decreti ministeriali sulle materie prime secondarie (dm Ambiente 05.02.1998, dm 161/2002, dm 269/2005).
Gli enti e le imprese che effettuano le attività di gestione ai sensi dei predetti decreti ministeriali dovranno però adeguarsi alle regole Ue entro 6 mesi. In attesa di regole «Eow» ad hoc, sarà altresì consentito fin da subito il riutilizzo delle materie prime secondarie ottenute da rifiuti inerti (acquisite da impianti di recupero autorizzati in via semplificata) per opere di recupero ambientale, rilevati, sottofondi stradali, ferroviari e aeroportuali, piazzali.
I materiali dragati potranno essere gestiti come normali beni a condizione che, dopo le necessarie operazioni di recupero in casse di colmata: presenteranno valori inquinanti sotto le «concentrazioni soglia di contaminazione» ex dlgs 152/2006; saranno destinati a riutilizzo diretto in sito certo e senza rischi per ambiente; rispetteranno i requisiti tecnici standard per prodotti o materie prime; saranno accompagnati nei vari passaggi da una «dichiarazione di conformità» del produttore o detentore (comunicata alle Autorità pubbliche di competenza) e dai documenti di trasporto previsti dalla normativa di settore
(articolo ItaliaOggi Sette dell'11.08.2014).

COMPETENZE PROGETTUALIProfessionisti dei beni culturali. Estese ai senza albo la protezione e la valorizzazione. In G.U. la legge che prevede l'istituzione entro sei mesi degli elenchi nazionali al ministero.
Tutela e valorizzazione dei beni culturali ad ampio raggio. Oltre ad architetti e ingegneri, dal 23.08.2014 saranno chiamati in causa anche altri professionisti: dagli archeologi agli antropologi fisici.

Per effetto della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale n. 183 dell'08.08.2014 della legge 22.07.2014, n. 110, entra in vigore la modifica al codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22.01.2004, n. 42, in materia di professionisti dei beni culturali.
Dunque, fatte salve le competenze degli operatori delle professioni già regolamentate, gli interventi operativi di tutela, protezione e conservazione dei beni culturali nonché quelli relativi alla valorizzazione e alla fruizione dei beni stessi, saranno affidati alla responsabilità e all'attuazione, secondo le rispettive competenze, di archeologi, archivisti, bibliotecari, demoetnoantropologi, antropologi fisici, restauratori di beni culturali e collaboratori restauratori di beni culturali, esperti di diagnostica e di scienze e tecnologia applicate ai beni culturali e storici dell'arte, in possesso di adeguata formazione ed esperienza professionale.
Per queste «nuove» professioni saranno istituiti presso il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo i rispetti elenchi nazionali.
Il ministero competente, sentito il Miur e coinvolgendo le regioni e le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, entro sei mesi con apposito decreto stabilirà le modalità e i requisiti per l'iscrizione dei professionisti nei citati elenchi nonché le modalità per la tenuta degli stessi (che saranno pubblicati sul sito del ministero) in collaborazione con le associazioni professionali. I nuovi elenchi, chiarisce la legge in commento, «non costituiscono sotto alcuna forma albo professionale»
(articolo ItaliaOggi del 09.08.2014).

GIURISPRUDENZA

EDILIZIA PRIVATA: Le varianti in senso proprio sono, invero, quelle che si riferiscono a modifiche quantitative e qualitative di limitata consistenza e di scarso rilievo rispetto al progetto originario e si distinguono da quelle che, pur chiamate varianti nel linguaggio usuale del termine, tali non possono essere considerate perché richiedono la realizzazione di un “quid novi” (da valutarsi con riferimento alle evidenze progettuali quali la superficie coperta, il perimetro, il numero dei piani, la volumetria, le distanze dalle proprietà vicine, nonché le caratteristiche funzionali e strutturali del fabbricato complessivamente inteso): in questa seconda categoria vanno ricondotte le varianti così dette improprie o essenziali, che si configurano come nuove concessioni, che in quanto tali sono provvedimenti autoritativi autonomamente lesive, suscettibili di autonoma e specifica impugnativa giurisdizionale.
Secondo un univoco indirizzo giurisprudenziale il rilascio di una variante ‘non essenziale’ non è idonea a riaprire i termini per impugnare la concessione originaria, mentre lo è quella ‘essenziale’, che consente la realizzazione di un “quid novi” e, quindi, va qualificata come ‘nuova’ concessione.
Ovviamente il rilascio della variante alla concessione edilizia originaria non è idonea a determinare la riapertura del termine per la impugnazione della concessione edilizia originaria allorché i vizi dedotti siano ascrivibili alla concessione originaria.

Osserva in proposito la Sezione che il TAR, pur avendo ritenuto tardiva la impugnazione della concessione edilizia n. 45/1998 del 20.04.1998, ha condivisibilmente valutato tempestiva l’azione giurisdizionale rispetto al rilascio delle successive concessioni edilizie, rispettivamente in sanatoria n. 136 dell’11.12.2001 (per lavori eseguiti in difformità a detta concessione) e in variante in corso d’opera n. 137 dell’11.12.2001, rispetto alle precedenti.
Le varianti in senso proprio sono, invero, quelle che si riferiscono a modifiche quantitative e qualitative di limitata consistenza e di scarso rilievo rispetto al progetto originario e si distinguono da quelle che, pur chiamate varianti nel linguaggio usuale del termine, tali non possono essere considerate perché richiedono la realizzazione di un “quid novi” (da valutarsi con riferimento alle evidenze progettuali quali la superficie coperta, il perimetro, il numero dei piani, la volumetria, le distanze dalle proprietà vicine, nonché le caratteristiche funzionali e strutturali del fabbricato complessivamente inteso): in questa seconda categoria vanno ricondotte le varianti così dette improprie o essenziali, che si configurano come nuove concessioni, che in quanto tali sono provvedimenti autoritativi autonomamente lesive, suscettibili di autonoma e specifica impugnativa giurisdizionale.
Secondo un univoco indirizzo giurisprudenziale il rilascio di una variante ‘non essenziale’ non è idonea a riaprire i termini per impugnare la concessione originaria (Cons. St., sez. V, 24.09.2003, n. 5452, e 27.04.2006, n. 2363), mentre lo è quella ‘essenziale’, che consente la realizzazione di un “quid novi” e, quindi, va qualificata come ‘nuova’ concessione (Cons. St., sez. V, 07.07.1987, n. 463).
Ovviamente il rilascio della variante alla concessione edilizia originaria non è idonea a determinare la riapertura del termine per la impugnazione della concessione edilizia originaria (Cons. St., sez. V, 02.04.2001, n. 1898) allorché i vizi dedotti siano ascrivibili alla concessione originaria
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 17.06.2014 n. 3094 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: In materia edilizia la mera “vicinitas”, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo: è sufficiente che il ricorrente lamenti l’illegittimità del provvedimento che comporta una modifica contra ius dello stato dei luoghi, non rilevando l’eventuale conseguenza secondo cui la regula iuris affermata dal giudice amministrativo potrebbe far dedurre l’illegittimità della realizzazione di una costruzione già realizzata dal ricorrente, ovvero l’impossibilità per questi di considerare edificabile un proprio fondo.
Osserva in proposito la Sezione che, secondo una consolidata giurisprudenza che va condivisa, in materia edilizia la mera “vicinitas”, ossia l'esistenza di uno stabile collegamento con il terreno interessato dall'intervento edilizio, è sufficiente a comprovare la sussistenza sia della legittimazione che dell'interesse a ricorrere, senza che sia necessario al ricorrente anche allegare e provare di subire uno specifico pregiudizio per effetto dell'attività edificatoria intrapresa sul suolo limitrofo (Consiglio di Stato, sez. IV, 18.12.2013, n. 6082): è sufficiente che il ricorrente lamenti l’illegittimità del provvedimento che comporta una modifica contra ius dello stato dei luoghi, non rilevando l’eventuale conseguenza secondo cui la regula iuris affermata dal giudice amministrativo potrebbe far dedurre l’illegittimità della realizzazione di una costruzione già realizzata dal ricorrente, ovvero l’impossibilità per questi di considerare edificabile un proprio fondo (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 17.06.2014 n. 3094 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: L'asservimento dà luogo ad un rapporto pertinenziale che ha natura permanente, indipendentemente da quando esso si è verificato, a nulla valendo che, all’epoca di realizzazione del manufatto preesistente, non sussistesse ancora alcuna pianificazione urbanistica, ovvero un atto di volontà espresso o tacito che avesse posto a disposizione della costruzione di esso una zona di territorio.
La quantità di asservimento del terreno rimasto libero va infatti calcolata sulla base degli indici vigenti al momento del rilascio dell’ulteriore titolo edilizio, perché i limiti entro i quali un'area può essere edificata si riferiscono non all'edificazione ulteriore rispetto a quella esistente al momento dell'approvazione, ma all'edificazione complessivamente realizzabile sull'area; se così non fosse, si verificherebbe l'effetto perverso di consentire l'edificabilità di aree già impegnate da preesistenze, in contrasto con gli indici del piano urbanistico in vigore.
Quindi l'asservimento di un fondo, in caso di edificazione, costituisce una qualità oggettiva dello stesso, che continua a seguirlo anche nei successivi trasferimenti a qualsiasi titolo posti in essere in epoca successiva ed il vincolo creato dall'asservimento per sua natura permane sul fondo ‘servente’ (nel senso che per il calcolo della sua edificabilità vanno computati i volumi comunque esistenti) a tempo indeterminato, pena la completa vanificazione delle previsioni urbanistiche (che ad un tempo complessivamente rilevano i volumi preesistenti e delimitano quelli che ad essi si possono aggiungere).
Quanto alla rilevanza della unicità o meno della proprietà del fondo su cui preesiste il manufatto, va osservato che, anche quando un'area edificabile venga successivamente frazionata in più parti tra vari proprietari, la volumetria disponibile ai sensi della normativa urbanistica nell'intera area permane invariata, con la conseguenza che, nell'ipotesi in cui sia stata già realizzata sul fondo originario una costruzione, i proprietari dei vari terreni, in cui detto fondo è stato frazionato, hanno a disposizione solo la volumetria che eventualmente residua tenuto conto dell'originaria costruzione.
Pertanto, sia la vendita di una parte dell'originario unico fondo, così come il frazionamento di esso da parte dell'originario unico proprietario e la mancanza di specifici negozi giuridici privati diretti all'asservimento (o alla cessione di cubatura), sono irrilevanti ai fini dell'edificabilità delle aree libere, che –pur in assenza di titoli formali- devono comunque intendersi asservite alle costruzioni già realizzate ed a quelle assentite al momento del frazionamento, e cioè risultano edificabili solo entro l’eventuale surplus che deriva dal computo delle preesistenti volumetrie comunque realizzate.
Pertanto, nel caso di realizzazione di un manufatto edilizio la cui volumetria va calcolata sulla base anche di un'area ‘asservita’, ai fini edificatori deve essere considerata l'intera estensione interessata (nella specie il comparto edificatorio unitariamente considerato), con l'effetto che l'area asservita non è più edificabile anche se è stata oggetto di frazionamento o di alienazione separata dalle aree su cui insistono i manufatti.
In definitiva, gli effetti derivanti dalla conformazione urbanistica (poiché i criteri legali di computo della volumetria, integrano una qualità oggettiva del terreno) hanno carattere definitivo ed irrevocabile ed evidenziano la già avvenuta utilizzazione delle potenzialità edificatorie dell'area asservita, con permanente dovere di tener conto di tale computo da parte di chiunque ne sia il proprietario.

Osserva in proposito il Collegio che il primo giudice ha rilevato che il fabbricato di 450 mc. circa, di cui il signor De Monaco è comproprietario (da lungo tempo insistente sull’area di cui la attuale appellante è proprietaria, di 14.767 mq.), non è stato considerato nel computo della volumetria utilizzabile, in base alla densità edilizia applicabile all’area ai sensi della normativa urbanistica vigente, ed ha ritenuto ininfluente l’epoca di realizzazione del manufatto, dovendosi considerare tutta la volumetria già realizzata sul lotto, a nulla valendo le vicende private connesse alla disponibilità dell’area interessata, stante la irrilevanza della vendita di parte del fondo su cui il manufatto era stato realizzato o del frazionamento dello stesso da parte dell’originario unico proprietario ai fini della edificabilità delle aree libere, da intendersi comunque asservite alla preesistente costruzione ivi realizzata.
Tale statuizioni del TAR vanno condivise, in primo luogo quanto alla irrilevanza dell’epoca di realizzazione del preesistente manufatto, considerato che l'asservimento dà luogo ad un rapporto pertinenziale che ha natura permanente, indipendentemente da quando esso si è verificato (Cons. Stato, adunanza plenaria 23.04.2009, n. 3; Consiglio di Stato, sez. V, 26.09.2013, n. 4757), a nulla valendo che, all’epoca di realizzazione del manufatto preesistente, non sussistesse ancora alcuna pianificazione urbanistica, ovvero un atto di volontà espresso o tacito che avesse posto a disposizione della costruzione di esso una zona di territorio.
La quantità di asservimento del terreno rimasto libero va infatti calcolata sulla base degli indici vigenti al momento del rilascio dell’ulteriore titolo edilizio, perché i limiti entro i quali un'area può essere edificata si riferiscono non all'edificazione ulteriore rispetto a quella esistente al momento dell'approvazione, ma all'edificazione complessivamente realizzabile sull'area; se così non fosse, si verificherebbe l'effetto perverso di consentire l'edificabilità di aree già impegnate da preesistenze, in contrasto con gli indici del piano urbanistico in vigore.
Quindi l'asservimento di un fondo, in caso di edificazione, costituisce una qualità oggettiva dello stesso, che continua a seguirlo anche nei successivi trasferimenti a qualsiasi titolo posti in essere in epoca successiva (Consiglio Stato, sez. V, 30.03.1998, n. 387; sez. IV, 06.07.2010, n. 4333) ed il vincolo creato dall'asservimento per sua natura permane sul fondo ‘servente’ (nel senso che per il calcolo della sua edificabilità vanno computati i volumi comunque esistenti) a tempo indeterminato, pena la completa vanificazione delle previsioni urbanistiche (che ad un tempo complessivamente rilevano i volumi preesistenti e delimitano quelli che ad essi si possono aggiungere).
Quanto alla rilevanza della unicità o meno della proprietà del fondo su cui preesiste il manufatto, va osservato che, anche quando un'area edificabile venga successivamente frazionata in più parti tra vari proprietari, la volumetria disponibile ai sensi della normativa urbanistica nell'intera area permane invariata, con la conseguenza che, nell'ipotesi in cui sia stata già realizzata sul fondo originario una costruzione, i proprietari dei vari terreni, in cui detto fondo è stato frazionato, hanno a disposizione solo la volumetria che eventualmente residua tenuto conto dell'originaria costruzione.
Pertanto, sia la vendita di una parte dell'originario unico fondo, così come il frazionamento di esso da parte dell'originario unico proprietario e la mancanza di specifici negozi giuridici privati diretti all'asservimento (o alla cessione di cubatura), sono irrilevanti ai fini dell'edificabilità delle aree libere, che –pur in assenza di titoli formali- devono comunque intendersi asservite alle costruzioni già realizzate ed a quelle assentite al momento del frazionamento, e cioè risultano edificabili solo entro l’eventuale surplus che deriva dal computo delle preesistenti volumetrie comunque realizzate.
Pertanto, nel caso di realizzazione di un manufatto edilizio la cui volumetria va calcolata sulla base anche di un'area ‘asservita’, ai fini edificatori deve essere considerata l'intera estensione interessata (nella specie il comparto edificatorio unitariamente considerato), con l'effetto che l'area asservita non è più edificabile anche se è stata oggetto di frazionamento o di alienazione separata dalle aree su cui insistono i manufatti (Consiglio di Stato, sez. IV, 06.05.2013, n. 2442).
In definitiva, gli effetti derivanti dalla conformazione urbanistica (poiché i criteri legali di computo della volumetria, integrano una qualità oggettiva del terreno) hanno carattere definitivo ed irrevocabile ed evidenziano la già avvenuta utilizzazione delle potenzialità edificatorie dell'area asservita, con permanente dovere di tener conto di tale computo da parte di chiunque ne sia il proprietario (Cass. pen., sez. III, 21177/2009)
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 17.06.2014 n. 3094 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Rifiuti. Requisiti di configurabilità del reato di omessa bonifica dei siti inquinati.
Ai fini della configurabilità del reato di omessa bonifica dei siti inquinati, è necessario il superamento della concentrazione soglia di rischio (ovvero, in altri termini, dei livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l'analisi di rischio sito specifica) nonché l’adozione del progetto di bonifica previsto dall'art. 242 (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 16.06.2014 n. 25718 - tratto da www.lexambiente.it).

URBANISTICA: Lottizzazione abusiva reato progressivo nell'evento.
Il reato di lottizzazione è inquadrabile nel cd. reato progressivo nell'evento (che è cosa ben diversa dal ritenere che la lottizzazione rientri nello schema del reato progressivo) in cui possono concorrere, nell'unicità della fattispecie incriminatrice, il momento negoziale, quello programmatorio mediante l‘esecuzione di opere di urbanizzazione e quello attuativo con la costruzione degli edifici.
Ed infatti la condotta illegittima, pur nella sua unitarietà, può essere attuata in forme (il reato è a forma libera) e momenti diversi e da una pluralità di soggetti, in concorso fra loro (proprietari, costruttori, geometri, architetti, mediatori di vendita, notai, esecutori di opere, ecc.) sicché correttamente si può configurare la figura del reato progressivo nell’evento lesivo dell’interesse urbanistico protetto
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 13.06.2014 n. 25182 - tratto da www.lexambiente.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Aria. Inosservanza delle prescrizioni imposte con l'autorizzazione alle emissioni in atmosfera e natura del reato.
Il reato di cui all'art. 279, comma 2, d.lgs. 152/2006, relativo all'inosservanza delle prescrizioni imposte con l'autorizzazione alle emissioni in atmosfera, è reato formale e di pericolo che si perfeziona anche mediante comportamenti incidenti negativamente sul complesso sistema di autorizzazioni e controlli previsto dalla normativa di settore, che è comunque funzionale alla tutela dell'ambiente, la quale è assicurata anche attraverso la regolamentazione, il contenimento ed il monitoraggio di attività potenzialmente inquinanti (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 10.06.2014 n. 24334 - tratto da www.lexambiente.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Acque. Attivazione senza autorizzazione di scarico proveniente da lavanderia.
L'attivazione di uno scarico, proveniente da lavanderia, di acque reflue qualificabili come industriali in mancanza dei presupposti per l'assimilabilità a quelle domestiche, effettuato in assenza della preventiva autorizzazione, configura la contravvenzione di cui all'art. 137, comma 1, d.lgs. 152/2006 (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 10.06.2014 n. 24330 - tratto da www.lexambiente.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Rifiuti. Deposito incontrollato e responsabilità proprietario del fondo.
Non è sufficiente per integrare il reato di abbandono di rifiuti la consapevolezza, da parte del possessore di un fondo, del fenomeno di abbandono sul medesimo di rifiuti da parte di terzi senza che risulti accertato il concorso, a qualsiasi titolo, del predetto possessore del fondo con gli autori del fatto (Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 06.06.2014 n. 23911 - tratto da www.lexambiente.it).

AMBIENTE-ECOLOGIA: Rifiuti. Trasporto illecito e confisca del mezzo.
L'art. 259, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006 stabilisce che è suscettibile di confisca obbligatoria il mezzo utilizzato per il trasporto abusivo di rifiuti.
Il sequestro preventivo "delle cose di cui è consentita la confisca" si giustifica non per la pericolosità intrinseca della cosa, ma per la funzione generalpreventiva e dissuasiva attribuitale dal legislatore.
La sopravvenuta autorizzazione al titolare dell'automezzo adibito al trasporto di rifiuti non esclude la confisca del mezzo stesso, precedentemente sottoposto a sequestro preventivo per la mancanza di detta autorizzazione
(Corte di Cassazione, Sez. III penale, sentenza 03.06.2014 n. 22903 - tratto da www.lexambiente.it).

APPALTI: Sussiste l’onere dichiarativo previsto dal combinato disposto degli artt. 86, comma 3-bis, e 87, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006 che impone, per ogni tipo di appalto, la specificazione già in sede di offerta dei costi di sicurezza aziendali, non potendosi ritenere a tal fine utile la dichiarazione resa dalle imprese di gara ai sensi della lettera B, punto 17, del disciplinare di gara che si limita a richiedere al concorrente un generico impegno ad aver valutato tutti gli elementi incidenti sulla propria offerta.
Di tali costi l’ordinamento prevede l’indicazione con norme immediatamente precettive (cfr. i citati artt. 86, comma 3-bis, del d.lgs. n. 163/2006 e 26, comma 6, del d.lgs. n. 81/2008) e tali da eterointegrare, in virtù del loro carattere imperativo (in ragione degli interessi di ordine pubblico che tutelano, in quanto poste a presidio di diritti fondamentali dei lavoratori), ogni diversa disciplina di gara.
L’indicazione degli oneri aziendali costituisce pertanto un elemento essenziale dell’offerta, la cui mancanza rileva (quale specifica di esclusione) ai sensi dell’art. 46, comma 1-bis, del d.lgs. n. 163/2006 determina un’insanabile incompletezza dell’offerta medesima “in quanto rende l’offerta incompleta sotto un profilo particolarmente rilevante alla luce della natura costituzionalmente sensibile degli interessi protetti ed impedisce alla stazione appaltante un adeguato controllo sull’affidabilità dell’offerta stessa”.
A fronte di tale lacuna, dunque, non può essere attivato alcun soccorso istruttorio, dal momento che con esso si determina l’integrazione/modificazione ex post di un elemento essenziale dell’offerta in violazione del fondamentale principio della par condicio dei concorrenti.

Il motivo è fondato.
Dagli atti di causa emerge che nel corso della seconda seduta di gara (del 31.07.2013) la stazione appaltante dava atto del fatto che l’offerta della ricorrente, diversamente dalle offerte economiche degli altri concorrenti, recasse in allegato un “documento nel quale [erano] indicati i costi relativi alla sicurezza aziendale … determinati in 120.000,00 per l’intera durata contrattuale” e ciò nondimeno, rinvenuto il miglior ribasso nell’offerta prospettata dal RTI capeggiato da Conav, aggiudicava provvisoriamente l’appalto a quest’ultimo.
Nella successiva seduta del 04.09.2013, dopo aver ribadito la suddetta circostanza, la stazione appaltante rilevava che i tre concorrenti avevano prodotto, tra la documentazione di gara, la dichiarazione richiesta dalla lettera B, punto 17, del disciplinare di gara secondo la quale l’impresa aveva tenuto conto, “in sede di preparazione dell’offerta, degli obblighi in materia di sicurezza, di condizioni di lavoro, di previdenza e di assistenza a favore dei lavoratori dipendenti in vigore nel luogo dove deve essere eseguito il servizio” e che il “Comune al fine di poter comparare le offerte, [aveva] richiesto ai tre concorrenti una dichiarazione sui costi della sicurezza aziendale, con specificazione delle singole voci che concorrono a formarli” (cfr. verbale della seduta del 04.09.2013).
La stazione appaltante dava poi atto (nella medesima seduta) che i concorrenti avevano provveduto a trasmettere la nota richiesta e che “tuttavia CONAV nell’elencazione delle singole voci non [aveva] tenuto conto della voce relativa ai costi di primo soccorso relativi a 22 autisti che svolgeranno il servizio in assenza dell’accompagnatore” e che ad una successiva richiesta CONAV aveva risposto che tali costi ammontavano a euro 1.860,00 annui.
Ritiene il Collegio che tale modus operandi abbia senz’altro violato l’onere dichiarativo previsto dal combinato disposto degli artt. 86, comma 3-bis, e 87, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006 che impone, per ogni tipo di appalto, la specificazione già in sede di offerta dei costi di sicurezza aziendali, non potendosi ritenere a tal fine utile la dichiarazione resa dalle imprese di gara ai sensi della lettera B, punto 17, del disciplinare di gara (sopra riportata) che si limita a richiedere al concorrente un generico impegno ad aver valutato tutti gli elementi incidenti sulla propria offerta.
Di tali costi l’ordinamento prevede l’indicazione con norme immediatamente precettive (cfr. i citati artt. 86, comma 3-bis, del d.lgs. n. 163/2006 e 26, comma 6, del d.lgs. n. 81/2008) e tali da eterointegrare, in virtù del loro carattere imperativo (in ragione degli interessi di ordine pubblico che tutelano, in quanto poste a presidio di diritti fondamentali dei lavoratori), ogni diversa disciplina di gara (cfr. in senso conforme Consiglio di Stato, sez. III, 18.10.2013, n. 5070 e sez. III, 03.07.2013, n. 3565).
L’indicazione degli oneri aziendali costituisce pertanto un elemento essenziale dell’offerta, la cui mancanza rileva (quale specifica di esclusione) ai sensi dell’art. 46, comma 1-bis, del d.lgs. n. 163/2006 determina un’insanabile incompletezza dell’offerta medesima “in quanto rende l’offerta incompleta sotto un profilo particolarmente rilevante alla luce della natura costituzionalmente sensibile degli interessi protetti ed impedisce alla stazione appaltante un adeguato controllo sull’affidabilità dell’offerta stessa” (così TAR Veneto, sez. I, n. 228 del 17.02.2014; nonché in senso conforme: TAR Lombardia Brescia, sez. II, 19.02.2013, n. 181; nello stesso senso, tra le più recenti, TAR Lazio Roma, sez. II-ter, 07.01.2013, n. 66; TAR Calabria Catanzaro, sez. II, 14.01.2013 n. 56).
A fronte di tale lacuna, dunque, non poteva essere attivato alcun soccorso istruttorio, dal momento che con esso si sarebbe determinata, come in effetti è accaduto nella fattispecie sottoposta a scrutinio, l’integrazione/modificazione ex post di un elemento essenziale dell’offerta in violazione del fondamentale principio della par condicio dei concorrenti (TAR Veneto, Sez. I, sentenza 03.06.2014 n. 746 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATALa titolarità del diritto dominicale dell’opera non costituisce presupposto giuridico per chiedere prima ed ottenere poi l’accertamento di conformità dell’immobile abusivamente realizzato.
Tanto meno il relativo accertamento giudiziale ha carattere di questione pregiudiziale nel processo amministrativo sul diniego.
La platea degli aventi diritto, per orientamento giurisprudenziale consolidato qui condiviso, non è affatto circoscritta a chi vanti una situazione giuridica d’appartenenza sull’opus, essendo estesa, oltre al responsabile dell’abuso, a tutti coloro i quali abbiano un interesse qualificato alla sanatoria. E che –va rimarcato– coincide con l’interesse pubblico alla celere regolarizzazione degli immobili insistenti sul territorio per mettere fine a situazioni di illiceità amministrativa, suscettibili di essere riparate, ai sensi dell’art. 36, comma 2, t.u.ed., mediante il pagamento del contributo di costruzione in misura doppia da destinarsi all’adeguamento dell’assetto urbano.
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Non v’è affatto coincidenza soggettiva fra richiedenti il titolo edilizio, indicati nell’art. 11 t.u.ed. per il tramite del riferimento al diritto di proprietà dell’immobile o ad un titolo giuridico equivalente, e quanti invece presentino la domanda d’accertamento di conformità dell’opera abusivamente realizzata.
Per individuarli, l’art. 36 t.u.ed. evoca in primo luogo la figura del responsabile dell’abuso che è categoria onnicomprensiva enucleabile mediante una relazione di fatto (non di diritto) con l’immobile: aver concorso a vario titolo (esemplificamente: committente economico, appaltante materiale, direttore dei lavori, esecutore dei lavori) alla realizzazione dell’opera abusiva.
Sicché la controversia sub judice sulla proprietà dell’area di sedime, non costituisce causa ostativa alla definizione della domanda di sanatoria, rilasciata con la consueta formula di stile “salvi i diritti dei terzi” e, per quel che più rileva sul piano sostanziale, in alcun modo condizionata dalla res litigiosa civile.
Aggiungasi che colui il quale abbia versato le somme richieste per sanare gli abusi ha comunque la possibilità di agire in via di regresso su chi, (in ipotesi) all’esito della controversia, risulti essere effettivo proprietario, conseguendo la ripetizione dell’esborso patrimoniale

È fondata la censura che deduce la falsa applicazione dell’art. 36 d.P.R. 380/2001.
La titolarità del diritto dominicale dell’opera, come sottolineato in ricorso, non costituisce presupposto giuridico per chiedere prima ed ottenere poi l’accertamento di conformità dell’immobile abusivamente realizzato.
Tanto meno il relativo accertamento giudiziale ha carattere di questione pregiudiziale nel processo amministrativo sul diniego.
La platea degli aventi diritto, per orientamento giurisprudenziale consolidato qui condiviso, non è affatto circoscritta a chi vanti una situazione giuridica d’appartenenza sull’opus, essendo estesa, oltre al responsabile dell’abuso, a tutti coloro i quali abbiano un interesse qualificato alla sanatoria (cfr., Cons. St., sez. V, 11.06.2013 n. 3220; Id., sez. VI, 27.06.2008 n. 3282). E che –va rimarcato– coincide con l’interesse pubblico alla celere regolarizzazione degli immobili insistenti sul territorio per mettere fine a situazioni di illiceità amministrativa, suscettibili di essere riparate, ai sensi dell’art. 36, comma 2, t.u.ed., mediante il pagamento del contributo di costruzione in misura doppia da destinarsi all’adeguamento dell’assetto urbano.
In senso contrario a quanto supposto dal Comune, non v’è affatto coincidenza soggettiva fra richiedenti il titolo edilizio, indicati nell’art. 11 t.u.ed. per il tramite del riferimento al diritto di proprietà dell’immobile o ad un titolo giuridico equivalente, e quanti invece presentino la domanda d’accertamento di conformità dell’opera abusivamente realizzata.
Per individuarli, l’art. 36 t.u.ed. evoca in primo luogo la figura del responsabile dell’abuso che è categoria onnicomprensiva enucleabile mediante una relazione di fatto (non di diritto) con l’immobile: aver concorso a vario titolo (esemplificamente: committente economico, appaltante materiale, direttore dei lavori, esecutore dei lavori) alla realizzazione dell’opera abusiva.
Sicché la controversia sub judice sulla proprietà dell’area di sedime, non costituisce causa ostativa alla definizione della domanda di sanatoria, rilasciata con la consueta formula di stile “salvi i diritti dei terzi” e, per quel che più rileva sul piano sostanziale, in alcun modo condizionata dalla res litigiosa civile.
Aggiungasi che colui il quale abbia versato le somme richieste per sanare gli abusi ha comunque la possibilità di agire in via di regresso su chi, (in ipotesi) all’esito della controversia, risulti essere effettivo proprietario, conseguendo la ripetizione dell’esborso patrimoniale (TAR Liguria, Sez. I, sentenza 28.05.2014 n. 800 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

EDILIZIA PRIVATA: La particolare sanatoria prevista dall’art. 36 DPR 380/2001 non può essere più richiesta quando sia definitivamente decorso il termine di novanta giorni dall’ingiunzione di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi (nel caso di opere eseguite in assenza di concessione, in totale difformità e con variazioni essenziali, art. 7) ovvero quello fissato dal sindaco nell’ordinanza di demolizione (nel caso di interventi di ristrutturazione edilizia, art. 9, comma 1, e di opere eseguite in parziale difformità dalla concessione, art. 12, comma 1) e, nel caso di opere eseguite senza autorizzazione, ex art. 10, fino alla irrogazione delle sanzioni amministrative.
Il legislatore ha in tal modo inteso contemperare i contrapposti interessi in conflitto, subordinando la sanatoria dell’abuso edilizio, di natura esclusivamente formale per la sola mancanza del titolo abilitativo o per la violazione dello stesso, stante invece la sua doppia conformità edilizia ed urbanistica (al momento della realizzazione dell’opera e al momento della domanda), al mancato definitivo consolidarsi del provvedimento sanzionatorio di demolizione o di irrogazione della sanzione, indipendentemente dal fatto che la sanzione sia stata effettivamente già portata ad esecuzione.
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Per la consolidata giurisprudenza, che il Collegio condivide e fa propria, è legittimo il doveroso diniego della concessione in sanatoria di opere eseguite senza titolo abilitante, qualora le stesse non risultino conformi tanto alla normativa urbanistica vigente al momento della loro realizzazione quanto a quella vigente al momento della domanda di sanatoria.
Infatti, solo il legislatore statale (con preclusione non solo per il potere giurisdizionale, ma anche per il legislatore regionale) può prevedere i casi in cui può essere rilasciato un titolo edilizio in sanatoria (avente anche una rilevanza estintiva del reato già commesso) e risulta del tutto ragionevole il divieto legale di rilasciare una concessione (o il permesso) in sanatoria, anche quando dopo la commissione dell’abuso vi sia una modifica favorevole dello strumento urbanistico.
Come rilevato da questo Consiglio, tale ragionevolezza risulta da due fondamentali esigenze, prese in considerazione dalla legge:
a) evitare che il potere di pianificazione possa essere strumentalizzato al fine di rendere lecito ex post (e non punibile) ciò che risulta illecito (e punibile);
b) disporre una regola senz’altro dissuasiva dell’intenzione di commettere un abuso, perché in tal modo chi costruisce sine titulo sa che deve comunque disporre la demolizione dell’abuso, pur se sopraggiunge una modifica favorevole dello strumento urbanistico.

L’articolo 13 della legge 28.02.1985, n. 47 (ora trasfuso nell’art. 36 del D.P.R. 06.06.2001, n. 380), su cui è stata fondata l’istanza di concessione in sanatoria dell’abuso edilizio, negata col provvedimento impugnato in primo grado, stabilisce che il responsabile dell’abuso possa ottenere la concessione o l’autorizzazione in sanatoria, quando l’opera eseguita in assenza della concessione o autorizzazione sia conforme agli strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati e non in contrasto con quelli adottati sia al momento della realizzazione dell’opera, sia al momento della presentazione della domanda, “fino alla scadenza del termine di cui all’art. 7, terzo comma, per i casi di opere eseguite in assenza di concessione o in totale difformità o con varianti essenziali, o dei termini stabiliti nell’ordinanza del sindaco di cui al primo comma dell’art. 9, nonché, nei casi di parziale difformità, nel termine di cui al primo comma dell’art. 12, ovvero nel caso di opere eseguite in assenza di autorizzazione ai sensi dell’art. 10 o comunque fino alla irrogazione delle sanzioni”.
La particolare sanatoria prevista dall’articolo in esame non può pertanto essere più richiesta quando sia definitivamente decorso il termine di novanta giorni dall’ingiunzione di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi (nel caso di opere eseguite in assenza di concessione, in totale difformità e con variazioni essenziali, art. 7) ovvero quello fissato dal sindaco nell’ordinanza di demolizione (nel caso di interventi di ristrutturazione edilizia, art. 9, comma 1, e di opere eseguite in parziale difformità dalla concessione, art. 12, comma 1) e, nel caso di opere eseguite senza autorizzazione, ex art. 10, fino alla irrogazione delle sanzioni amministrative.
Il legislatore ha in tal modo inteso contemperare i contrapposti interessi in conflitto, subordinando la sanatoria dell’abuso edilizio, di natura esclusivamente formale per la sola mancanza del titolo abilitativo o per la violazione dello stesso, stante invece la sua doppia conformità edilizia ed urbanistica (al momento della realizzazione dell’opera e al momento della domanda), al mancato definitivo consolidarsi del provvedimento sanzionatorio di demolizione o di irrogazione della sanzione, indipendentemente dal fatto che la sanzione sia stata effettivamente già portata ad esecuzione (sul rapporto di consequenzialità tra provvedimento di accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione e quello successivo di acquisizione gratuita delle opere abusive e dell'area di sedime rispetto all'ordine di demolizione delle opere e ripristino dello stato primitivo dei luoghi e sulla loro non autonoma impugnabilità in mancanza di tempestiva impugnazione dell'atto con cui era stata ingiunta la demolizione, tra le tante Cons. St., sez. V, 10.01.2007, n. 40).
Da ciò deriva la natura perentoria dei termini sopra indicati.
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Per la consolidata giurisprudenza, che il Collegio condivide e fa propria, è legittimo il doveroso diniego della concessione in sanatoria di opere eseguite senza titolo abilitante, qualora le stesse non risultino conformi tanto alla normativa urbanistica vigente al momento della loro realizzazione quanto a quella vigente al momento della domanda di sanatoria (Cons. St., Sez. V, 17.03.2014, n. 1324; Sez. V, 11.06.2013, n. 3235; Sez. V, 17.09.2012, n. 4914; Sez. V, 25.02.2009, n. 1126; Sez. IV, 26.04.2006, n. 2306).
Infatti, solo il legislatore statale (con preclusione non solo per il potere giurisdizionale, ma anche per il legislatore regionale: Corte Cost., 29.05.2013, n. 101) può prevedere i casi in cui può essere rilasciato un titolo edilizio in sanatoria (avente anche una rilevanza estintiva del reato già commesso) e risulta del tutto ragionevole il divieto legale di rilasciare una concessione (o il permesso) in sanatoria, anche quando dopo la commissione dell’abuso vi sia una modifica favorevole dello strumento urbanistico.
Come rilevato da questo Consiglio (Sez. V, 17.03.2014, n. 1324, cit.), tale ragionevolezza risulta da due fondamentali esigenze, prese in considerazione dalla legge:
a) evitare che il potere di pianificazione possa essere strumentalizzato al fine di rendere lecito ex post (e non punibile) ciò che risulta illecito (e punibile);
b) disporre una regola senz’altro dissuasiva dell’intenzione di commettere un abuso, perché in tal modo chi costruisce sine titulo sa che deve comunque disporre la demolizione dell’abuso, pur se sopraggiunge una modifica favorevole dello strumento urbanistico
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 27.05.2014 n. 2755 - link a www.giustizia-amministrativa.it).

APPALTI SERVIZI: L’offerta deve essere valutata nella globalità dei servizi e delle prestazioni a questi riferibili, non rilevando (ai fini della verifica della anomalia) che lo svolgimento di un servizio di non rilevante entità, rispetto al complesso di quelli offerti, sia offerto sottocosto, in quanto compensabile con quanto ricavato dallo svolgimento degli altri servizi.
D’altra parte, ai sensi dell'art. 86, del d.lgs. n. 163 del 2006, i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali non costituiscono un limite inderogabile, ma semplicemente un parametro di valutazione della congruità dell'offerta sotto tale profilo, con la conseguenza che l'eventuale scostamento da tali parametri delle relative voci di costo non legittima ex se un giudizio di anomalia, potendo essere accertato quando risulti puntualmente e rigorosamente giustificato.
Con particolare riguardo alla questione del costo del lavoro, è stato anche affermato che un’offerta non può essere ritenuta senz'altro anomala e comportante l'automatica esclusione dalla gara per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali, giacché queste ultime non costituiscono parametri inderogabili, ma solo indici del giudizio di congruità; così che -ai fini del giudizio di anomalia dell'offerta- è necessario che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata, purché lo scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, così come stabilito in sede di contrattazione collettiva.
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Sebbene, ai sensi degli artt. 17 e 27 del d.lgs. n. 163 del 2006, la procedura riguardante la verifica dell'anomalia dell'offerta non sia obbligatoria quando questa ha per oggetto contratti esclusi, tuttavia la stessa è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante, la cui determinazione è sindacabile in sede giurisdizionale se microscopicamente irragionevole.

Sennonché, fermo restando che non può ragionevolmente dubitarsi della legittimità della determinazione assunta dall’amministrazione appaltante di affidare la valutazione delle offerte presentate ad un consulente di propria fiducia (determinazione nei cui confronti peraltro non sono state sollevati specifici mezzi di censura, del tutto inammissibili, oltre che irrilevanti ed ininfluenti, essendo le considerazioni svolte circa la singolarità della scelta del consulente e l’imputazione della relativa spesa, questione quest’ultima che comunque potrebbe integrare una ipotesi di irregolarità e non di invalidità dell’atto), la Sezione osserva che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale non vi è motivo per discostarsi, l’offerta deve essere valutata nella globalità dei servizi e delle prestazioni a questi riferibili, non rilevando (ai fini della verifica della anomalia) che lo svolgimento di un servizio di non rilevante entità, rispetto al complesso di quelli offerti, sia offerto sottocosto, in quanto compensabile con quanto ricavato dallo svolgimento degli altri servizi (caso di offerta di servizio in cui i costi medi della manodopera si discostano in modo enorme da quelli individuati dal decreto ministeriale sul costo del lavoro, Cons. St., sez. V, 14.06.2013, n. 3314).
D’altra parte, ai sensi dell'art. 86, del d.lgs. n. 163 del 2006, i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali non costituiscono un limite inderogabile, ma semplicemente un parametro di valutazione della congruità dell'offerta sotto tale profilo, con la conseguenza che l'eventuale scostamento da tali parametri delle relative voci di costo non legittima ex se un giudizio di anomalia, potendo essere accertato quando risulti puntualmente e rigorosamente giustificato (Cons. St., sez. VI. 22.03.2013, n. 1633; 29.05.2012, n. 3226).
Con particolare riguardo alla questione del costo del lavoro, è stato anche affermato che un’offerta non può essere ritenuta senz'altro anomala e comportante l'automatica esclusione dalla gara per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali, giacché queste ultime non costituiscono parametri inderogabili, ma solo indici del giudizio di congruità; così che -ai fini del giudizio di anomalia dell'offerta- è necessario che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata (Cons. St., sez. IV, 23.07.2012, n. 4306), purché lo scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, così come stabilito in sede di contrattazione collettiva (Cons. St., sez. III, 28.05.2012, n. 3134).
Alla luce di tali consolidati principi effettivamente la impugnata determinazione dell’amministrazione appaltante risulta affetta dai vizi indicati, atteso che l’esclusione dalla gara si fonda esclusivamente sulla ravvisata incongruità dei costi del lavoro e sulla sostanziale inaffidabilità, sotto questo solo profilo, dell’offerta della società appellante, non essendo stata invece effettuata la necessaria valutazione complessiva della eventuale anomalia dell’offerta, verificando cioè, anche alla luce della giustificazioni, osservazioni e controdeduzioni fornite dalla società interessata, se le discordanze concernenti i costi del lavoro, ancorché in assoluto di per sé non giustificabili, potessero in concreto trovare giustificazioni o compensazioni in altri voci dell’offerta proposta.
Né sul punto può essere condivisa l’argomentazione difensiva dell’amministrazione comunale secondo cui nel caso di specie, trattandosi di un appalto escluso dall’applicazione della normativa del codice dei contratti pubblici, non poteva trovare ingresso la procedura di verifica dell’anomalia dell’offerta.
Sul punto la giurisprudenza ha avuto modo di rilevare che sebbene, ai sensi degli artt. 17 e 27 del d.lgs. n. 163 del 2006, la procedura riguardante la verifica dell'anomalia dell'offerta non sia obbligatoria quando questa ha per oggetto contratti esclusi, tuttavia la stessa è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante, la cui determinazione è sindacabile in sede giurisdizionale se microscopicamente irragionevole (Cons. St., sez. IV, 04.06.2013, n. 3059): nel caso in esame, come emerge dall’esame del disciplinare di gara, l’amministrazione appaltante aveva effettivamente previsto lo svolgimento della procedura di verifica dell’anomalia dell’offerta (con ciò autovincolandosi), non essendo attribuibile diverso significato alla disposizione riportata nella pag. 13 del predetto disciplinare, a proposito del contenuto della busta C, secondo cui “Al fine della verifica dell’anomalia, ciascun concorrente dovrà indicare, in sede di offerta e per ciascun servizio, la composizione del prezzo orario, il quale dovrà tener conto dell’inderogabilità dei minimi salariali previsti dai contratti collettivi di lavoro, dei costi e degli utili di impresa”.
Del resto, significativamente la stessa ricordata previsione del disciplinare di gara esclude anch’essa che il solo discostarsi dell’offerta quanto al costo del lavoro dai minimi inderogabili salariali previsti dai contratti collettivi di lavoro determini automaticamente l’inaffidabilità dell